Tweede Kamer der Staten-Generaal

2

Vergaderjaar 2016–2017

31 265

Adoptie

Nr. 62

BRIEF VAN DE STAATSSECRETARIS VAN VEILIGHEID EN
JUSTITIE
Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal
Den Haag, 31 januari 2017
1. Inleiding
Interlandelijke adoptie gaat over het afstand doen van een kind, het
krijgen van «nieuwe» ouders en een nieuw thuis(land) en de wens om een
gezin te stichten. Het gaat over afkomst, identiteit en gezinsleven en is
daarmee een onderwerp dat velen persoonlijk raakt. Met deze brief kom ik
tegemoet aan de toezegging uw Kamer mijn visie op een toekomstbestendige adoptieketen te sturen.1 Ook kom ik tegemoet aan het verzoek
van de vaste commissie voor Veiligheid en Justitie van uw Kamer om de
beleidsreactie spoedig toe te sturen. Het uitgangspunt dat ik hanteer is dat
interlandelijke adoptie mogelijk moet blijven voor die kinderen voor wie
geen alternatief beschikbaar is, waarbij ik maatregelen zal treffen om de
zorgvuldigheid en kwaliteit van de procedures te verbeteren.
Hieronder zal ik eerst de onderzoeksbevindingen beschrijven van het
rapport «De toekomst van de keten voor interlandelijke adoptie» van
adviesbureau Andersson Elffers Felix (AEF), alsmede het advies
«Bezinning op interlandelijke adoptie» van de Raad voor Strafrechtstoepassing en Jeugdbescherming (RSJ). Vervolgens treft u mijn beleidsreactie daarop aan.
2. Onderzoeksbevindingen
a. AEF-rapport2
Adviesbureau AEF heeft op mijn verzoek een verkenning uitgevoerd naar
mogelijke scenario’s voor de inrichting van een toekomstbestendig stelsel
aangaande interlandelijke adoptie. AEF heeft een viertal scenario’s
opgesteld voor een toekomstbestendige adoptieketen. De scenario’s
1
2

kst-31265-62
ISSN 0921 - 7371
’s-Gravenhage 2017

Kamerstuk 31 265, nr. 55.
Kamerstuk 31 839, nr. 524.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2016–2017, 31 265, nr. 62

1

variëren van een bottom-up-variant, waarin wordt uitgegaan van
verbetering door gedragsverandering en zelfregulering (scenario 1:
«optimaliseren huidige model») naar een variant die uitgaat van
maximale verandering van rollen en verantwoordelijkheden door
volledige uitvoering van de keten door de overheid (scenario 4: «een
publieke dienst»). Tussen deze twee uitersten is een variant uitgewerkt die
gaat over de systeemverantwoordelijkheid van de overheid (scenario 2:
«overheid stuurt op systeem») en een variant die uitgaat van het
vereenvoudigen van het stelsel (scenario 3: «minder spelers»).
AEF constateert onder andere dat – ondanks verbeteringen van de
afgelopen jaren – de adoptieketen complex is voor het beperkt aantal
adopties, dat een eenduidig normenkader ontbreekt en dat de communicatie en terugkoppeling tussen de ketenpartners verbetering behoeft.
Daarnaast ziet AEF een risico in de financieringssystematiek van de
vergunninghouders. De meeste vergunninghouders zijn voor hun
inkomsten afhankelijk van het aantal bemiddelingen dat zij verrichten voor
aspirant-adoptiefouders. Een dalende lijn in het aantal adopties betekent
een verdere financiële druk op de vergunninghouders en daarmee op de
kwaliteit van de match tussen aspirant-adoptiefouder en geadopteerde.
De terugloop kan immers gevolgen hebben voor het inzetten van
gekwalificeerd personeel, terwijl het matchen steeds ingewikkelder is
geworden als gevolg van de toename van het aantal kinderen met special
needs.
b. RSJ-advies
De RSJ heeft op 2 november jl. het advies «Bezinning op interlandelijke
adoptie» uitgebracht, waarin op mijn verzoek geadviseerd wordt over de
door AEF opgestelde toekomstscenario’s.3 Om deze vraag te beantwoorden heeft de RSJ geoordeeld ook advies uit te moeten brengen over
de fundamentele vraag hoe kinderen van de doelgroep voor interlandelijke adoptie het beste beschermd kunnen worden.
De strekking van dit advies is dat adoptie weliswaar in het belang van
individuele kinderen kan zijn, maar dat het op macro-niveau niet de beste
oplossing is om kinderen te beschermen. Als zwaarwegende argumenten
daarvoor noemt de RSJ dat interlandelijke adoptie een aanbod van
kinderen in kindertehuizen creëert, dat het zendende landen belemmert in
het opbouwen van een eigen jeugd-beschermingssysteem en dat er een
reëel risico is op illegale en ongewenste praktijken als gevolg van de
sterke financiële belangen die betrokken partijen bij interlandelijke adoptie
hebben. De RSJ hecht bovendien grote waarde aan het subsidiariteitsbeginsel en meent dat in de praktijk niet goed is vast te stellen of dit
beginsel voldoende is nageleefd, waardoor dit eveneens een argument
tegen interlandelijke adoptie is. De RSJ adviseert daarom om de focus te
verleggen van meewerken aan interlandelijke adoptie naar het opbouwen
van jeugdbeschermingssystemen in de zendende landen. Daarnaast roept
de RSJ op om per direct de adoptie uit China (in verband met beperkte
mogelijkheid tot toezicht), de Verenigde Staten en EU-landen (in verband
met schending van het subsidiariteitsbeginsel) te beëindigen.
Geen van de scenario’s van AEF komt naar het oordeel van de RSJ
tegemoet aan de door de RSJ geconstateerde knelpunten, omdat ze
uitgaan van het continueren van interlandelijke adoptie. Evenwel
uitgaande van de vier scenario’s adviseert de RSJ het vierde scenario van
«een publieke dienst», omdat hiermee de zorgen rond het subsidiariteitsbeginsel (voor zover dat mogelijk is) het beste verminderd kunnen
3

Kamerstuk 31 265, nr. 61.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2016–2017, 31 265, nr. 62

2

worden. Dit scenario (evenals scenario 3) komt naar het oordeel van de
RSJ ook het beste tegemoet aan beter toezicht en betere controle en
kwaliteitsverbetering. Een kleiner aantal spelers biedt een grotere garantie
op gedeelde waarden en normen en op voldoende deskundigheid.
3. Beleidsreactie
Allereerst wil ik mijn waardering uitspreken voor het werk van AEF en de
personen binnen en buiten de adoptieketen die hebben bijgedragen aan
de totstandkoming van dat rapport. Ook wil ik mijn waardering uitspreken
voor de RSJ, die met zijn rapport een waardevolle stap bijdrage levert in
de duiding van de verschillende argumenten die voor dan wel tegen
internationale adoptie pleiten. De conclusie om te stoppen met adoptie
heeft velen persoonlijk geraakt en heeft veel emoties losgemaakt.
Tegelijkertijd voelen anderen zich door het advies gesteund. Daarom vind
ik het belangrijk dat we open het debat voeren over het belang van het
kind in relatie tot interlandelijke adoptie.
Uitdagingen
De afgelopen jaren zijn er meermaals onderzoeken verricht naar interlandelijke adoptie.4 Er zijn echter diverse redenen waarom er juist nu
aanleiding is het adoptiestelsel tegen het licht te houden. In mijn eerdere
brief van 28 mei 20155 noemde ik reeds het dalend aantal adoptiekinderen6 en aspirant-adoptiefouders, alsmede het veranderde profiel van de
adoptiekinderen (meer oudere kinderen en meer kinderen met special
needs). Dit zijn ontwikkelingen die gevolgen kunnen hebben voor de
deskundigheid, de kwaliteit van de match en de bestaansmogelijkheden
van de verschillende partijen in de adoptieketen. Zowel de Inspectie
Jeugdzorg7, AEF als de RSJ benoemen de kwaliteit van het interlandelijke
adoptiesysteem expliciet als risico.
Daarnaast herken ik de zorgen van de RSJ inzake het subsidiariteitsbeginsel8, het toezicht en de financiële aspecten die een negatieve invloed
kunnen hebben op het aantal kinderen dat adoptabel wordt verklaard. Een
belangrijk deel van de adoptieprocedure (te weten de afstandsprocedure
4

Onder andere «Alles van waarde is weerloos» (Commissie lesbisch ouderschap en interlandelijke adoptie, 2008) (Kamerstuk 31 265, nr. 6) en «Vereenvoudiging Adoptieprocedure
(Capgemini, 2004).
5
Kamerstuk 31 265, nr. 55.
6
Aantal ter adoptie opgenomen kinderen:
2005: 1.185
2006: 816
2007: 782
2008: 767
2009: 682
2010: 705
2011: 528
2012: 488
2013: 401
2014: 354
2015: 304
De voorlopige cijfers wijzen uit dat in 2016 circa 200 kinderen ter adoptie zijn opgenomen.
7
Signalement d.d. juli 2015, bij brief van 18 september 2015 aan uw Kamer toegezonden
(Kamerstuk 31 265, nr. 56).
8
Subsidiariteitsbeginsel: een adoptie kan slechts plaatsvinden nadat de autoriteiten van het land
van herkomst de mogelijkheden tot plaatsing van het kind in die staat naar behoren hebben
onderzocht, en zodoende hebben vastgesteld dat een interlandelijke adoptie het hoogste
belang van het kind dient (artikel 4 onder b Haags Adoptieverdrag). Daarbij is het niet vereist
dat alle mogelijkheden zijn uitgeput, aangezien dat een onnodige last zou leggen op de
autoriteiten (guide to good practice, nr. 50.) In uitzonderlijke gevallen kan een interlandelijke
adoptie meer het belang van het kind dienen dan een plaatsing in een gezin in de staat van
herkomst (explanatory report, nr. 123).

Tweede Kamer, vergaderjaar 2016–2017, 31 265, nr. 62

3

en het beoordelen van het subsidiariteitsbeginsel) vindt plaats in de
zendende landen. Het zendende land bepaalt of het subsidiariteitsbeginsel
voldoende is toegepast. Hierbij geldt als uitgangspunt het interstatelijk
vertrouwensbeginsel. Nederland kan wel het gesprek aangaan en kan zo
nodig haar instemming aan de adoptie onthouden.
Uitgangspunten en voorgestelde maatregelen
In een ideale wereld kunnen alle kinderen in goede omstandigheden
opgroeien bij hun ouder(s) of in een gezin in het land van herkomst.
Tegelijkertijd constateer ik dat er momenteel nog steeds individuele
kinderen baat kunnen hebben bij interlandelijke adoptie. Dit plaatst ons
daarom voor een dilemma aan welke belangen de meeste waarde moet
worden gehecht: het belang van het individuele kind om op te groeien in
gezinsverband of het belang van het stimuleren van betere zorg voor
(wees)kinderen in de landen van herkomst.
Bij het afwegen van die belangen kom ik tot het oordeel dat de
mogelijkheid van interlandelijke adoptie vooralsnog behouden moet
blijven voor die kinderen die daarbij gebaat zijn. Mijn focus zal er daarom
op gericht zijn om de knelpunten en zorgen die er zijn ten aanzien van het
subsidiariteitsbeginsel, het toezicht en de kwaliteit aan te pakken. Het
behouden van een gereguleerde adoptieprocedure acht ik bovendien van
belang om een legale route te bieden voor mensen met een wens om te
adopteren.
Overigens is de tendens dat interlandelijke adoptie steeds minder zal
voorkomen. Al enige tijd slagen landen van herkomst er in toenemende
mate in om kinderen in eigen land opvang in een gezinssituatie te bieden.
Daarnaast zijn er in ons land steeds meer (medische) mogelijkheden om
een kinderwens te vervullen. Ook stellen landen van opvang zoals
Nederland (terecht) hoge eisen aan de adoptieprocedure, waardoor
sommige zendende landen niet (meer) als adoptiekanaal in aanmerking
komen.
De rol van de overheid in interlandelijke adoptie betreft het bewaken van
de kwaliteit en het zoveel mogelijk beperken van risico’s. Daarnaast is het
van belang dat de overheid normen stelt en kaderstellend is. Mijn
voorkeur gaat daarom uit naar een goed gereguleerd stelsel, waarin
sterker wordt ingezet op controle en toezicht en waarin dwingender dan
voorheen wordt gestuurd. Het stelsel draait om maatwerk en is ingericht
op een situatie die steeds minder voorkomt. Het huidige systeem van
publiek-private samenwerking zie ik als een goed uitgangspunt. Het vierde
scenario, dat de RSJ als beste van de vier scenario’s benoemd en waarin
de overheid alle taken verricht, heeft niet mijn voorkeur. Ik zie namelijk
geen rol weggelegd voor de Nederlandse overheid om te bemiddelen of
te matchen. De veranderde context en de geconstateerde knelpunten
vragen om een aantal aanpassingen:
1. Internationaal beleid: De onder mijn verantwoordelijkheid vallende
Centrale autoriteit (Ca) zal een grotere rol krijgen aan de voorkant van
het traject door een actiever internationaal beleid te voeren. Hiermee
krijgt de Ca beter zicht op de handelwijze van de zendende landen en
kan zich actiever bemoeien met de contact(ontwikkeling)en van de
vergunninghouders. Er zal worden toegewerkt naar samenwerking
met landen waar Nederland vertrouwen in heeft. Uitzonderingen
daargelaten zullen dat in principe landen zijn die aangesloten zijn bij
het Haags Adoptieverdrag, omdat deze landen over het algemeen
beschikken over een Ca en het subsidiariteitsbeginsel onderschrijven.
2. Normenkader: De Ca zal een normenkader opstellen, onder meer ten
aanzien van de invulling van het subsidiariteitsbeginsel, dat met de

Tweede Kamer, vergaderjaar 2016–2017, 31 265, nr. 62

4

3.

4.

ketenpartners zal worden besproken. Dit zal bijdragen aan een
eenduidiger beleid.
Toezicht: De Ca zal het toezicht op de vergunninghouders (op met
name financieel gebied) optimaliseren en haar toezichthoudende rol
nauwer afstemmen met de Inspectie Jeugdzorg. Hiermee zal de Ca
adequater kunnen sturen op financiële of kwalitatieve risico’s bij
vergunning-houders. Ik zal wettelijk een aanwijzigingsbevoegdheid
introduceren, waardoor de Ca de mogelijkheid heeft meer sturend
richting vergunninghouders op te treden.
Aantal vergunninghouders: Gezien de geringe omvang van interlandelijke adoptie in Nederland ligt het niet meer in de rede een groot
aantal bemiddelende instanties te hebben9.De huidige vergunningen
zijn afgegeven tot 2019–2020, maar een verlenging van de geldigheidsduur is niet per definitie aan de orde, mocht er via natuurlijk
verloop al geen daling in het aantal vergunninghouders zijn bereikt.

Met deze maatregelen en de benodigde wetswijziging zal in de loop van
2017 worden aangevangen. Ik merk daarbij op dat ook met bovenstaande
aanpassingen niet kan worden uitgesloten dat zich onregelmatigheden
voordoen. Ik blijf dan ook zowel in bilaterale contacten met zendende
landen als in overleggen in Europees verband en in het kader van de
Haagse conferentie het gesprek hierover aan gaan.
Tot slot wil ik nog ingaan op de landen waarvan de RSJ adviseert om per
direct te stoppen met adoptie daarvandaan:
– Ten aanzien van de Verenigde Staten kan ik u melden dat medewerkers
van de Ca zeer recent, in november 2016, een reeds eerder gepland
werkbezoek hebben gebracht. In hun gesprekken hebben zij bijzondere
aandacht besteed aan de uitgangspunten van interlandelijke adoptie.
Geconcludeerd kan worden dat er heldere samenwerkingsafspraken
zijn tussen Nederland en de VS en voldaan wordt aan de principes en
uitgangspunten zoals vermeld in de huidige wet- en regelgeving. Ik zie
dan ook geen reden de adoptierelatie tussen Nederland en de VS te
beëindigen.
– Ook ten aanzien van adoptie uit EU-landen heb ik geen twijfels over de
zorgvuldigheid van de procedure en de invulling van het subsidiariteitsbeginsel.
– Adopties uit China hebben mijn kritische aandacht. De toezegging die
mijn voorganger heeft gedaan om op regelmatige basis contact te
onderhouden met de Chinese autoriteiten houdt nog steeds stand. In
2017 zal een ambtelijke delegatie wederom afreizen naar China en de
onderwerpen bespreken die de RSJ aan de orde brengt.
De Staatssecretaris van Veiligheid en Justitie,
K.H.D.M. Dijkhoff

9

Daar waar het aantal adopties de afgelopen jaren sterk is gedaald (van 1185 in 2005 naar
hooguit 200 in 2016) is het aantal vergunninghouders licht gedaald van rond de acht naar
momenteel vijf.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2016–2017, 31 265, nr. 62

5