Tweede Kamer der Staten-Generaal

2

Vergaderjaar 2014–2015

34 088

Wijziging van de Vreemdelingenwet 2000 ter
implementatie van Richtlijn 2013/32/EU van het
Europees parlement en de Raad van 26 juni 2013
betreffende gemeenschappelijke procedures
voor de toekenning en intrekking van de
internationale bescherming (PbEU 2013, L 180)
en Richtlijn 2013/33/EU van het Europees
parlement en de Raad van 26 juni 2013 tot
vaststelling van normen voor de opvang van
verzoekers om internationale bescherming
(PbEU 2013, L 180)

Nr. 3

MEMORIE VAN TOELICHTING
1. Algemeen
Op 26 juni 2013 is de Richtlijn 2013/32/EU van het Europees parlement en
de Raad betreffende gemeenschappelijke procedures in de lidstaten voor
de toekenning of intrekking van de internationale bescherming (PbEU
180/60 d.d. 29 juni 2013, hierna: de Procedurerichtlijn) tot stand gekomen.
Het betreft een herschikking van de Richtlijn 2005/85/EG van de Raad van
1 december 2005 betreffende minimumnormen voor de procedures in de
lidstaten voor de toekenning of intrekking van de vluchtelingenstatus
(PbEU L 326).
Op 29 juni 2013 is de Richtlijn 2013/33/EU van het Europees parlement en
de Raad tot vaststelling van normen voor de opvang van verzoekers om
internationale bescherming (PbEU L 180/96, hierna: de Opvangrichtlijn) tot
stand gekomen. Het betreft een herschikking van de Richtlijn 2003/9/EG
van de Raad van 27 januari 2003 tot vaststelling van minimumnormen
voor de opvang van asielzoekers in de lidstaten (PbEU L 31/18).
De richtlijnen nopen op verschillende punten tot aanpassing van de
Nederlandse wet- en regelgeving en tevens tot enkele aanpassingen in de
uitvoeringspraktijk. Deze memorie van toelichting bevat achtereenvolgens
een korte artikelsgewijze toelichting bij de richtlijnen (2), een toelichting
op de implementatie van de richtlijnen in de Nederlandse wetgeving (3),
een reactie op de inbreng van de verschillende geconsulteerde organisaties (4) en implementatietabellen (5).

kst-34088-3
ISSN 0921 - 7371
’s-Gravenhage 2014

Tweede Kamer, vergaderjaar 2014–2015, 34 088, nr. 3

1

2. Korte toelichting bij de richtlijnen
2.1 De Procedurerichtlijn
De Procedurerichtlijn stelt normen voor de procedure voor de toekenning
en intrekking van internationale bescherming. De richtlijn is een
herschikking van de eerdere Procedurerichtlijn, en bevat op een aantal
punten verdergaande harmonisatie. De belangrijkste onderdelen van de
richtlijn zijn:
– Niet-ontvankelijk en (kennelijk) ongegrond verklaren
De richtlijn biedt de mogelijkheid om in bij de richtlijn bepaalde
gevallen aanvragen niet-ontvankelijk of (kennelijk) ongegrond te
verklaren en verbindt hier gevolgen aan ten aanzien van het al dan niet
verlenen van schorsende werking aan het instellen van beroep.
– Rechtsbescherming
Op het punt van rechtsbescherming verplicht de richtlijn tot verschillende wijzigingen in het nationale stelsel. Allereerst wordt een volledig
en ex nunc onderzoek van zowel de feiten als juridische gronden
voorgeschreven bij de rechterlijke toetsing in eerste aanleg. Ten
tweede zal het systeem van schorsende werking en voorlopige
voorzieningen moeten worden herzien. Verder biedt de richtlijn de
mogelijkheid om een maximale beslistermijn voor rechters vast te
leggen in de nationale regelgeving.
– Grensprocedure
In de richtlijn worden inhoudelijke criteria neergelegd voor het mogen
toepassen van een grensprocedure.
– Waarborgen minderjarigen en andere kwetsbare asielzoekers
In de richtlijn zijn enkele waarborgen voor minderjarige vreemdelingen
opgenomen. De belangrijkste elementen zijn: kindvriendelijk horen,
aanwezigheid van een raadsman bij het gehoor en het toetsen aan het
belang van het kind bij overdracht aan een veilig derde land.
– Toegang tot de asielprocedure
Om een goede toegang tot de asielprocedure te waarborgen, bevat de
richtlijn een aantal gedetailleerde bepalingen omtrent de informatieverstrekking aan en registratie van vreemdelingen die te kennen
hebben gegeven asiel te willen aanvragen, ook indien een vreemdeling
zich hiervoor tot niet-bevoegde autoriteiten wendt.
– Persoonlijk onderhoud
De richtlijn bevat enkele bepalingen die zien op het persoonlijk
onderhoud en de verslaglegging daarvan.
– Beslistermijnen
De richtlijn kent een aantal dwingende beslistermijnen die zullen
moeten worden neergelegd in de Nederlandse wetgeving. Overigens
wijken deze termijnen alleen op onderdelen af van de thans in
Nederland geldende termijnen.
Artikel 1 bepaalt het doel van de richtlijn. Het doel is het vaststellen van
gemeenschappelijke procedures voor de toekenning en intrekking van
internationale bescherming. De oorspronkelijke richtlijn sprak hier van het
vaststellen van minimumnormen voor procedures voor de toekenning en
intrekking van de vluchtelingenstatus. Het doel van de richtlijn is hiermee
gericht op verdere harmonisatie ten opzichte van de oorspronkelijke
richtlijn. Artikel 2 bevat de definities die de richtlijn hanteert. Artikel 3
bepaalt de reikwijdte van de richtlijn. De reikwijdte wordt ten opzichte van
de oorspronkelijke richtlijn uitgebreid naar alle verzoeken om internationale bescherming, zowel een verzoek om de vluchtelingenstatus als
een verzoek om subsidiaire bescherming.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2014–2015, 34 088, nr. 3

2

Artikel 4 betreft bepalingen over het aanwijzen van de verantwoordelijke
autoriteiten. Artikel 5, over de mogelijkheid om gunstigere normen te
stellen voor de asielprocedure, komt overeen met artikel 5 van de
oorspronkelijke richtlijn. Artikel 6 regelt de toegang tot de procedure en de
termijnen waarbinnen een verzoek geregistreerd moet zijn. Artikel 7 regelt
het indienen van een verzoek om internationale bescherming door
afhankelijke personen of minderjarigen.
Artikel 8 regelt de informatievoorziening en rechtsbijstand aan de grenzen
en in detentie. Artikel 9 voorziet in het recht om te blijven in de lidstaat
gedurende de procedure. Dit komt inhoudelijk overeen met het oorspronkelijke artikel 7 van de richtlijn. In artikel 10 zijn de vereisten voor de
beoordeling van de aanvragen geregeld.
In artikel 11 zijn de vereisten die worden gesteld aan een beslissing
neergelegd. Het eerste lid bepaalt dat een besluit schriftelijk dient te zijn.
Het tweede lid bepaalt dat een afwijzend besluit moet worden gemotiveerd. Nieuw is het element dat een afwijzing van de vluchtelingenstatus
altijd moet worden gemotiveerd, ook als een subsidiaire beschermingsstatus wordt verleend. Het derde lid bepaalt dat er bij afhankelijke
personen één beslissing mag worden gegeven, tenzij dit zou leiden tot het
openbaren van bepaalde informatie die nadelig is voor de belangen van
een van de aanvragers.
In artikel 12 zijn de waarborgen voor verzoekers geregeld. Dit artikel komt
grotendeels overeen met artikel 10 van de oorspronkelijke richtlijn. In
artikel 13 zijn de verplichtingen van de verzoeker neergelegd. Dit komt
grotendeels overeen met artikel 11 van de oorspronkelijke richtlijn. Artikel
14 bevat bepalingen over het persoonlijk onderhoud. Dit artikel komt in
grote lijnen overeen met artikel 12 van de oorspronkelijke richtlijn. In
artikel 15 zijn de vereisten voor het persoonlijke interview neergelegd. Dit
artikel komt grotendeels overeen met artikel 12 van de oorspronkelijke
richtlijn. In het derde lid, onderdeel a zijn enkele elementen opgenomen
om een veilige «hooromgeving» te garanderen. In onderdeel b is
opgenomen dat het onderhoud desgewenst en voor zover mogelijk, wordt
uitgevoerd door een persoon van hetzelfde geslacht. In onderdeel c is
bepaald dat de verzoeker wordt gehoord in een taal die hij begrijpt.
Tevens is toegevoegd dat ook de tolk desgewenst en voor zover mogelijk
een persoon is van hetzelfde geslacht. In onderdeel d is bepaald dat
lidstaten verzekeren dat het onderhoud over de inhoud van de asielaanvraag niet wordt gedaan door een persoon die een uniform draagt. In
onderdeel e is bepaald dat het onderhoud met minderjarigen op een
kindvriendelijke manier gebeurt.
In artikel 16 is de inhoud van het onderhoud nader uitgewerkt. De
autoriteiten dienen te verzekeren dat de verzoeker voldoende gelegenheid
krijgt om zijn verzoek te onderbouwen. Artikel 17 ziet op het schriftelijk
verslag en opname van het persoonlijk onderhoud. In het eerste lid is
bepaald dat er een schriftelijk verslag dient te worden gemaakt van het
onderhoud. Het tweede lid stelt de mogelijkheid open om opnames te
maken van het horen. In het derde lid is bepaald dat de verzoeker de
mogelijkheid heeft om commentaar en verhelderingen aan te brengen in
het verslag. Hiertoe zullen lidstaten verzekeren dat de verzoeker volledig
geïnformeerd is over de inhoud of substantiële elementen van het
schriftelijk verslag. De verzoeker zal worden gevraagd of hij kan
instemmen met de weergave van het onderhoud. In het vierde lid is
bepaald dat wanneer de vreemdeling weigert te bevestigen dat de inhoud
van het verslag of de schriftelijke weergave een correcte afspiegeling van
het onderhoud vormt, de redenen hiervoor worden opgenomen in het
dossier. Opmerkingen van de verzoeker bij de weergave van het
onderhoud leiden er niet toe dat er geen beslissing kan worden genomen.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2014–2015, 34 088, nr. 3

3

Het vijfde lid bepaalt dat de juridisch adviseur van de verzoeker toegang
heeft tot het rapport. In artikel 18 is het medisch onderzoek geregeld.
Indien hiervoor voor de beoordelende autoriteit aanleiding is, dient de
lidstaat te voorzien in een medisch onderzoek van tekenen die mogelijk
veroorzaakt zijn door vervolging of verminking uit het verleden. Het
medisch onderzoek zal worden uitgevoerd door eventueel daarvoor
aangewezen medische professionals. Het resultaat van het medisch
onderzoek zal worden beoordeeld tezamen met andere elementen van de
aanvraag.
In artikel 19 zijn normen neergelegd voor het verstrekken van procedurele
informatie bij beoordeling in eerste instantie en informatie hoe het besluit
kan worden aangevochten. De verstrekking van informatie kan
achterwege blijven als er toegang is tot gratis rechtsbijstand. In artikel 20
zijn regels neergelegd voor gratis rechtsbijstand en vertegenwoordiging
in beroepsprocedures. In het eerste lid is bepaald dat lidstaten garanderen
dat gratis rechtsbijstand wordt verleend aan verzoekers. In het tweede lid
is bepaald dat dit ook mag worden geregeld voor de beoordeling in eerste
instantie. Het derde lid bepaalt dat gratis rechtsbijstand achterwege kan
blijven wanneer een hof, tribunaal of bevoegde autoriteit oordeelt dat de
aanvraag geen kans van slagen heeft. Wanneer de bevoegde autoriteit
deze beslissing neemt, dient hiertegen beroep open te staan.
Artikel 21, eerste lid, eerste volzin regelt dat lidstaten kunnen bepalen dat
kosteloze juridische en procedurele informatie wordt aangeboden door
niet-gouvernementele organisaties of beroepsbeoefenaars in dienst van
de overheid of gespecialiseerde overheidsdiensten. In de tweede volzin is
bepaald dat gratis rechtsbijstand wordt verleend door personen die
hiertoe gerechtigd zijn op grond van het nationale recht. In het tweede lid
zijn enkele uitzonderingen geregeld op het recht op gratis rechtsbijstand.
In artikel 22 is het recht op rechtsbijstand en vertegenwoordiging
gedurende alle fases van de procedure geregeld. Het eerste lid bepaalt dat
verzoekers de gelegenheid wordt geboden om op eigen kosten rechtsbijstand te ontvangen. Het tweede lid bepaalt dat lidstaten
niet-gouvernementele organisaties mogen toestaan om rechtsbijstand te
bieden.
Artikel 23 bepaalt de reikwijdte van rechtsbijstand en vertegenwoordiging.
Dit artikel komt in grote lijnen overeen met artikel 16 van de oorspronkelijke richtlijn. Aangevuld is het eerste lid, onderdeel b, dat bepaalt dat in
het nationale recht een procedure moet worden neergelegd die waarborgt
dat het recht van verweer van de verzoeker geëerbiedigd wordt. In dat
geval kunnen stukken vertrouwelijk aan de rechter worden voorgelegd. In
het tweede lid is bepaald dat de juridisch vertegenwoordiger toegang
heeft tot accommodatie voor bewaring en transitzones. Het derde lid,
eerste volzin bepaalt dat de juridisch adviseur toegang heeft tot het
persoonlijke interview. De tweede volzin biedt de mogelijkheid om te
regelen dat de juridisch adviseur slechts aan het eind van het interview
mag interveniëren.
In artikel 24 is een regeling opgenomen voor verzoekers die bijzondere
procedurele waarborgen behoeven. In artikel 25 zijn waarborgen voor
niet-begeleide minderjarigen neergelegd. In het eerste lid, onderdeel a is
toegevoegd dat de niet-begeleide minderjarige onmiddellijk zal worden
geïnformeerd over de toewijzing van een vertegenwoordiger. In onderdeel
b is toegevoegd dat lidstaten verzekeren dat de vertegenwoordiger of de
juridisch adviseur aanwezig is bij het interview en de mogelijkheid heeft
om vragen te stellen en opmerkingen te maken. In het zesde lid, eerste
volzin is bepaald dat lidstaten zich bij de implementatie van deze richtlijn
zullen laten leiden door het belang van het kind. Artikel 26 ziet op detentie

Tweede Kamer, vergaderjaar 2014–2015, 34 088, nr. 3

4

van vreemdelingen. Dit artikel verwijst naar de Opvangrichtlijn, en zal in
het kader van implementatie van die richtlijn worden meegenomen.
Artikel 27, een regeling voor gevallen waarin het verzoek om internationale bescherming wordt ingetrokken, komt inhoudelijk volledig overeen
met artikel 19 van de oorspronkelijke richtlijn. Artikel 28 regelt de
procedure in geval het verzoek impliciet wordt ingetrokken of ingeval
impliciet van het verzoek wordt afgezien. Lidstaten kunnen in dat geval
ofwel besluiten om de behandeling te beëindigen, ofwel, indien er
afdoende onderzoek heeft plaatsgevonden, het verzoek afwijzen. In het
tweede lid, tweede volzin wordt aan lidstaten de bevoegdheid toegekend
om een termijn van ten minste 9 maanden te stellen waarna een aanvraag
niet langer opnieuw in behandeling kan worden genomen. In artikel 29 is
de rol van het Hoog Commissariaat der Verenigde Naties voor Vluchtelingen (UNHCR) nader uitgewerkt. Deze bepaling komt inhoudelijk
overeen met artikel 21 van de oorspronkelijke richtlijn. Artikel 30 regelt het
verzamelen van informatie over individuele gevallen. Deze bepaling komt
inhoudelijk overeen met artikel 22 van de oorspronkelijke richtlijn.
Hoofdstuk III gaat over procedures in eerste aanleg. Artikel 31 ziet op de
behandelingsprocedure. Het derde lid, eerste volzin stelt een beslistermijn
van zes maanden. In de tweede volzin wordt het startmoment van deze
beslistermijn bepaald voor Dublinclaimanten, namelijk het moment
waarop duidelijk is welke lidstaat verantwoordelijk is voor de behandeling
van het verzoek om internationale bescherming en de vreemdeling zich
op het grondgebied van die lidstaat bevindt. Het derde lid bepaalt dat
lidstaten de termijn van 6 maanden mogen verlengen met ten hoogste 9
maanden op enkele gronden, zoals, bijvoorbeeld, wanneer er sprake is
van een complexe zaak. Daarnaast mag de termijn worden uitgebreid met
nogmaals drie maanden wanneer dit noodzakelijk is voor een adequate en
complete beoordeling van de aanvraag. In het vierde lid is geregeld dat
lidstaten de definitieve beoordeling mogen opschorten wanneer de
situatie in het land van herkomst onzeker is. In dat geval zal elke zes
maanden onderzoek moeten worden gedaan naar de situatie in dat land
van herkomst. In alle gevallen duurt de procedure niet langer dan 21
maanden vanaf de indiening van de aanvraag. De lidstaten zullen
verzekeren dat de verzoeker zal worden geïnformeerd over het uitstel en
de eventuele redenen hiervan. Het zevende lid bepaalt dat lidstaten een
beoordeling mogen prioriteren. Het achtste lid voorziet in de mogelijkheid
om in een aantal welomschreven gevallen een versnelde procedure toe te
passen, ook aan de grens. Artikel 32 ziet op ongegronde aanvragen. In het
tweede lid is opgenomen dat lidstaten een aanvraag als kennelijk
ongegrond kunnen beschouwen wanneer een van de gronden van artikel
31, achtste lid zich voordoet. Artikel 33 ziet op niet-ontvankelijke
aanvragen.
Artikel 34 geeft regels over het onderhoud met de verzoeker over de
ontvankelijkheid. Hierin is verplicht gesteld dat er een gehoor plaatsvindt
alvorens een aanvraag niet-ontvankelijk wordt verklaard. Artikel 35 bevat
een definiëring van het begrip «eerste land van asiel». Dit artikel komt
inhoudelijk overeen met artikel 26 van de oorspronkelijke richtlijn. Artikel
36 definieert het begrip «veilig land van herkomst». Dit artikel komt
inhoudelijk overeen met artikel 31 van de oorspronkelijke richtlijn. Artikel
37, tweede lid bepaalt dat lidstaten garanderen dat er regelmatig
onderzoek plaatsvindt naar de aanwijzing van een derde land als veilig
land. Artikel 38 ziet op het begrip «veilig derde land». Dit artikel komt
inhoudelijk overeen met artikel 27 van de oorspronkelijke richtlijn,
behoudens de toevoeging in het tweede lid, onderdeel c dat de aangenomen band tussen verzoeker en het derde land door verzoeker aangevochten kan worden. Artikel 39 geeft invulling aan het begrip «Europees

Tweede Kamer, vergaderjaar 2014–2015, 34 088, nr. 3

5

veilig derde land». Dit artikel komt inhoudelijk overeen met artikel 25 van
de oorspronkelijke richtlijn.
Artikel 40 ziet op volgende verzoeken. Op grond van het tweede lid dient
er voor het bepalen van de ontvankelijkheid van een volgend verzoek
onderzocht te worden of er nieuwe relevante elementen zijn in de
aanvraag. In het vijfde lid is bepaald dat een vervolgaanvraag die niet
verder wordt behandeld, niet-ontvankelijk wordt geacht. Het zevende lid
bepaalt dat wanneer een Dublinclaimant een nieuwe aanvraag doet, deze
nieuwe aanvraag zal worden behandeld door de verantwoordelijke
lidstaat. Artikel 41 bevat de uitzonderingen op het recht om op het
grondgebied te blijven in geval van vervolgaanvragen. Het eerste lid,
onderdeel a ziet op aanvragen met het enkele doel om te frustreren.
Onderdeel b ziet op een aanvraag na een definitieve beslissing op een
eerdere aanvraag, waarbij deze eerdere aanvraag als niet-ontvankelijk of
ongegrond is aangemerkt. Het niet toestaan van verblijf is alleen mogelijk
wanneer dit niet leidt tot refoulement bij terugkeer naar het land van
herkomst. In het tweede lid is bepaald dat lidstaten in deze gevallen ook
mogen afwijken van de termijnen voor versnelde procedures en gewone
procedures en van het recht op verblijf gedurende de beroepsprocedure.
Artikel 42 bevat de procedureregels. Dit artikel komt inhoudelijk overeen
met artikel 34 van de oorspronkelijke richtlijn.
Artikel 43 bevat regels met betrekking tot grensprocedures. Artikel 44
bevat de regels met betrekking tot het intrekken van een internationale
beschermingsstatus. Dit artikel komt inhoudelijk overeen met artikel 37
van de oorspronkelijke richtlijn. Artikel 45 bevat de procedurele
waarborgen bij intrekking van de vergunning. In het vijfde lid is
opgenomen dat lidstaten kunnen bepalen dat de internationale beschermingsstatus kan vervallen bij verkrijging van de nationaliteit van de
lidstaat. In artikel 46 is het recht op een daadwerkelijk rechtsmiddel
opgenomen. Het derde lid bepaalt dat lidstaten dienen te garanderen dat
er een daadwerkelijk rechtsmiddel openstaat, inhoudende een volledig en
ex nunc onderzoek van zowel de feitelijke als juridische gronden, in ieder
geval bij een rechter in eerste aanleg. Het vijfde lid bepaalt dat de
verzoeker binnen de lidstaat mag blijven in afwachting van zijn beroep.
Het zesde lid strekt er toe rechtbanken in bepaalde gevallen de
bevoegdheid te geven om te bepalen of de verzoeker het beroep in
Nederland af mag wachten. Het zevende lid, onderdeel a stelt dat het
zesde lid bij grensprocedures alleen geldt indien de verzoeker ten minste
een week voorbereidingstermijn heeft met juridische bijstand en als de
rechterlijke instantie de feitelijke en de juridische aspecten van een
negatieve beslissing behandelt. Het achtste lid bepaalt dat de beslissing
inzake het zesde lid mag worden afgewacht in Nederland. Het negende lid
bepaalt dat artikel 26 van verordening (EU) nr. 604/2013 (hierna: de
Dublinverordening), waar procedurele waarborgen bij de toepassing van
de Dublinverordening zijn neergelegd, voorgaat boven de leden 5, 6 en 7.
Het tiende lid bepaalt dat een lidstaat termijnen mag neerleggen voor de
beoordeling van een beroep. Het elfde lid bepaalt dat lidstaten
voorwaarden kunnen neerleggen waaronder ervan kan worden uitgegaan
dat een verzoeker zijn rechtsmiddel heeft ingetrokken.
Hoofdstuk VI bevat de algemene- en slotbepalingen.
2.2 De Opvangrichtlijn
De richtlijn ziet op de opvangvoorzieningen voor verzoekers om internationale bescherming, of, in voor Nederland meer gebruikelijke terminologie, asielzoekers. Illegaal verblijvende vreemdelingen, waaronder
uitgeprocedeerde asielzoekers vallen buiten de reikwijdte van de richtlijn.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2014–2015, 34 088, nr. 3

6

Hoofdstuk I bevat doel, definities en werkingssfeer van de richtlijn. Artikel
1 bepaalt het doel van de richtlijn, het vaststellen van normen voor de
opvang van personen die om internationale bescherming verzoeken.
Artikel 2 bevat de definities van de belangrijkste begrippen in de richtlijn.
Artikel 3 bepaalt de werkingssfeer van de richtlijn. Artikel 4 regelt de
discretionaire bevoegdheid van lidstaten om ten gunste van de vreemdeling af te wijken van de bepalingen van de richtlijn.
Hoofdstuk II bevat de algemene bepalingen betreffende opvangvoorzieningen. Artikel 5 bevat de informatieverplichting van lidstaten om de
vreemdeling in te lichten over de geldende voordelen en over de na te
komen verplichtingen in verband met de opvangvoorzieningen. Artikel 6
bevat bepalingen over de afgifte van documenten. Artikel 7 bevat het
recht op verblijf en bewegingsvrijheid. Artikel 8 bevat de bepalingen
inzake bewaring van asielzoekers. Artikel 9 bevat de waarborgen voor
asielzoekers in bewaring. Artikel 10 bevat de voorwaarden met betrekking
tot bewaring. Artikel 11 bevat bepalingen inzake kwetsbare personen en
asielzoekers met bijzondere opvangbehoeften.
Artikel 12 bevat de verplichting tot het nemen van passende maatregelen
om binnen de grenzen van het mogelijke de eenheid van het gezin zoals
aanwezig op het grondgebied te bewaren. Artikel 13 geeft lidstaten de
mogelijkheid om om redenen van volksgezondheid een medisch
onderzoek te laten doen bij de asielzoeker. Artikel 14 bevat de regels
inzake onderwijs aan minderjarigen. Aan minderjarige vreemdelingen
wordt toegang tot onderwijs geboden onder vergelijkbare omstandigheden als aan de eigen onderdanen. Artikel 15 bevat de bepalingen inzake
werkgelegenheid. Asielzoekers dienen ten laatste negen maanden na de
indiening van het verzoek om internationale bescherming toegang te
hebben tot de arbeidsmarkt, mits er nog geen eerste beslissing is
genomen en de vertraging in de beslissing niet aan de asielzoeker zelf te
wijten is. Artikel 16 geeft lidstaten de mogelijkheid om asielzoekers
toegang te verlenen tot een beroepsopleiding. Artikel 17 bevat de
algemene bepalingen betreffende de materiele opvang en gezondheidszorg. Lidstaten zorgen ervoor dat materiele opvangvoorzieningen
beschikbaar zijn voor asielzoekers. In artikel 18 worden nadere normen
gesteld over de materiele opvangvoorzieningen. Artikel 19 ziet op de
toegang tot gezondheidszorg voor ten minste spoedeisende behandelingen en essentiële behandeling van ziekten en ernstige mentale
stoornissen.
Hoofdstuk III, bestaande uit een enkel artikel, artikel 20, bevat bepalingen
met betrekking tot beperking of intrekking van materiele opvangvoorzieningen.
Hoofdstuk IV handelt over kwetsbare personen. Artikel 21 bevat een
algemeen beginsel dat in het nationale recht bij uitvoering van de richtlijn
rekening wordt gehouden met de specifieke situatie van kwetsbare
personen. Artikel 22 bevat bepalingen over de beoordeling van bijzondere
opvangbehoeften van kwetsbare personen. Artikel 23 handelt over
minderjarigen. Artikel 24 ziet op niet-begeleide minderjarigen. Artikel 25
ziet op slachtoffers van foltering en geweld.
Hoofdstuk V, bestaande uit een enkel artikel, artikel 26, handelt over
rechtsmiddelen om in beroep te gaan tegen beslissingen met betrekking
tot toekenning, intrekking of beperking van opvangvoorzieningen.
Hoofdstuk VI bevat maatregelen om het opvangsysteem doeltreffender te
maken. Artikel 27 bevat de verplichting om de Commissie mee te delen
welke autoriteiten zijn belast met de nakoming van de opvangverplich-

Tweede Kamer, vergaderjaar 2014–2015, 34 088, nr. 3

7

tingen. Artikel 28 bevat de verplichting om relevante mechanismes vast te
stellen om te waarborgen dat passende regels worden vastgesteld voor
het sturen, bewaken en controleren van het niveau van de opvangvoorzieningen. Artikel 29 bepaalt dat lidstaten passende maatregelen treffen met
betrekking tot personeel en middelen.
Hoofdstuk VII bevat de slotbepalingen. Artikel 30 stelt dat de Commissie
uiterlijk op 20 juli 2017 verslag uitbrengt over de toepassing van de
richtlijn. Artikel 31 bevat de verplichting tot omzetting van de richtlijn. Met
artikel 32 wordt de oorspronkelijke Opvangrichtlijn 2003/9/EG ingetrokken.
Artikel 33 voorziet in de inwerkingtreding. Artikel 34, ten slotte, bevat de
adressaten; de lidstaten.
3. Implementatie van de richtlijnen in Nederlandse wet- en
regelgeving
In het onderstaande wordt achtereenvolgens ingegaan op de wijzigingen
in de Vreemdelingenwet 2000 (hierna: Vw 2000) ten gevolge van de
Procedurerichtlijn en de Opvangrichtlijn.
3.1 Implementatie van de Procedurerichtlijn
Ten behoeve van implementatie van de Procedurerichtlijn wordt een
aantal maatregelen voorgesteld die leiden tot wijziging van de Vw 2000 en
onderliggende regelgeving. Het gaat om:
a. Invoering van het niet in behandeling nemen, niet-ontvankelijkheid,
kennelijk ongegrondheid en de introductie van de bevoegdheid tot
het buiten behandeling stellen;
b. invoering van een volledig en ex nunc onderzoek bij rechterlijke
toetsing;
c. wijziging van de gronden waarop schorsende werking bij beroep in
eerste aanleg kan worden onthouden; en
d. enkele ondergeschikte wijzigingen.
In het onderstaande wordt op deze punten afzonderlijk ingegaan.
3.1.1 Niet in behandeling nemen, niet-ontvankelijkheid, kennelijk
ongegrondheid en het buiten behandeling stellen van de aanvraag
De Procedurerichtlijn biedt in artikel 28, 32 en 33 de mogelijkheid om in
verschillende situaties aanvragen niet-ontvankelijk te verklaren, kennelijk
ongegrond te verklaren of (tijdelijk) buiten behandeling te stellen. Ook de
oorspronkelijke Procedurerichtlijn bood de mogelijkheid tot het
niet-ontvankelijk verklaren. Destijds is bij de implementatie echter
gekozen voor behoud van het nationale stelsel en niet overgegaan tot
herinvoering van deze afwijzingsgronden.1 Overwogen werd dat de
Procedurerichtlijn niet verplicht tot het maken van een onderscheid tussen
niet-ontvankelijk verklaren en het (kennelijk) ongegrond verklaren. Voorts
werd aangegeven dat de toepassing van het toenmalige artikel 30 van de
Vw 2000 volledig met de richtlijn verenigbaar is.
Er is materieel gezien sprake van een grote mate van overlap tussen het
Nederlandse en het Europese stelsel, in die zin dat veel omstandigheden
die onder de Procedurerichtlijn aanleiding kunnen zijn voor een vrijwel
zekere afwijzing van de aanvraag, in het Nederlandse stelsel eveneens
vrijwel altijd leiden tot een afwijzing. Zo bevestigt de richtlijn bijvoorbeeld
de mogelijkheid om de aanvraag van een vreemdeling die kan worden
overgedragen op grond van de Dublinverordening niet in behandeling te
1

Zie Kamerstukken II, 2006–2007, 30 976, nr. 3, p. 8.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2014–2015, 34 088, nr. 3

8

nemen. Dit element komt in de Nederlandse wetgeving terug als een
dwingende afwijzingsgrond in artikel 30 van de Vw 2000, waarbij
inhoudelijke beoordeling van de asielaanspraken achterwege blijft. Ook
bijvoorbeeld de toepassing van artikel 4:6 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) in geval van volgende aanvragen zonder dat er
sprake is van nieuw gebleken feiten of veranderde omstandigheden toont
sterke gelijkenis met de mogelijkheden die de Procedurerichtlijn biedt om
een aanvraag niet-ontvankelijk te verklaren indien er sprake is van een
identieke aanvraag. Formeel gezien sluit het Nederlandse stelsel echter
niet aan op het stelsel van de richtlijn. De Vw 2000 kent geen bevoegdheid
toe aan de Minister om aanvragen niet-ontvankelijk te verklaren, kennelijk
ongegrond te verklaren of (tijdelijk) buiten behandeling te stellen.
Het stelsel van de richtlijn is nog immer niet dwingend, in die zin dat
Nederland verplicht is om hierin de richtlijn te volgen en deze bevoegdheden en de situaties waarin deze bevoegdheden kunnen worden
uitgeoefend over te nemen. Desalniettemin acht ik het wenselijk om het
stelsel van de richtlijn over te nemen. Allereerst biedt het overnemen van
het stelsel van de richtlijn voordelen in het kader van het effectief en
efficiënt inrichten van asielprocedures en de rechtsbescherming in
asielzaken. In het kader van de rechtsbescherming is van belang dat bij
het niet-ontvankelijk verklaren of kennelijk ongegrond verklaren van een
aanvraag geen schorsende werking hoeft te worden toegekend aan het
beroep. Hierop wordt ingegaan in de paragraaf over rechtsbescherming.
Daarnaast kan een betere aansluiting bij de richtlijn voorkomen dat er
onduidelijkheid zou ontstaan over de vraag of Nederland de richtlijn
volledig en juist heeft geïmplementeerd.
In het wetsvoorstel is er voor gekozen om de formulering van de de
afdoeningswijzen van de richtlijn volledig te volgen, waarbij de
niet-ontvankelijkheid en kennelijke ongegrondheid voor de toepassing van
het bepaalde bij of krachtens deze wet gelijkgesteld is met een afwijzing.
Op deze wijze wordt voorkomen dat er onduidelijkheid zou ontstaan over
de betekenis van deze begrippen, die onder de Awb een andere betekenis
hebben.
In de praktijk zal een vaste toetsingsvolgorde worden gehanteerd, waarbij
alle verschillende elementen van een asielaanvraag worden bekeken.
Allereerst zal worden bezien of de aanvraag in behandeling zal worden
genomen, dan wel niet in behandeling hoeft te worden genomen omdat
een andere lidstaat verantwoordelijk is voor behandeling van het verzoek
om internationale bescherming op grond van de Dublinverordening.
Indien dit het geval is, zal de aanvraag niet in behandeling worden
genomen en zal de verdere procedure voor overdracht worden gevolgd
conform de Dublinverordening.
Indien dit niet het geval is, zal worden bezien of de aanvraag ontvankelijk
is. De aanvraag kan op verschillende gronden niet-ontvankelijk worden
verklaard en het is afhankelijk van de aard van de grond in welke mate er
onderzoek dient plaats te vinden. Of de gronden die tot
niet-ontvankelijkverklaring leiden, genoemd in artikel 30a, eerste lid,
onderdelen a, b, c en e zich voordoen is objectief vast te stellen. Met een
beperkt onderzoek kan dan worden volstaan. De andere grond (onderdeel
d) vergt uitgebreider onderzoek. Indien de aanvraag niet-ontvankelijk kan
worden verklaard, zal dit in de regel worden gedaan, tenzij er zwaarwegende redenen zijn om hier niet toe over te gaan.
Indien de aanvraag ontvankelijk wordt geacht, wordt bezien of de
aanvraag gegrond, ongegrond of kennelijk ongegrond is. Deze beoordeling vindt mede plaats aan de hand van de beoordeling van de door de

Tweede Kamer, vergaderjaar 2014–2015, 34 088, nr. 3

9

vreemdeling naar voren gebrachte feiten en omstandigheden. Hieronder
wordt afzonderlijk ingegaan op deze nieuwe bevoegdheden en op de
gevolgen die dit overigens voor de vreemdelingenwetgeving heeft.
i. Niet in behandeling nemen van de aanvraag (artikel 30 Vw
2000)
De Vw 2000 kende reeds de mogelijkheid om een asielaanvraag niet in
behandeling te nemen bij een onvolledige aanvraag, in artikel 28, eerste
lid, onderdeel a. Dit werd in de praktijk echter niet toegepast.
In het wetsvoorstel wordt de bevoegdheid tot het niet in behandeling
nemen opgenomen voor aanvragen van vreemdelingen die op grond van
de Dublinverordening kunnen worden overgedragen naar een andere
lidstaat binnen de Europese Unie of een van de landen die partij zijn, te
weten Noorwegen, IJsland Liechtenstein en Zwitserland. De kerngedachte
achter de Dublinverordening is immers dat één lidstaat verantwoordelijk
is voor de inhoudelijke behandeling van de asielaanvraag. Het niet in
behandeling nemen heeft een imperatief karakter. Dit wil zeggen dat in
alle gevallen waarin het mogelijk is de aanvraag af te wijzen wegens het
niet in behandeling nemen, dit ook zal worden toegepast.
Het niet in behandeling nemen heeft betrekking op de behandeling van de
asielaanvraag. Nederland hoeft zich geen oordeel te vormen over de
beschermingsbehoefte van de vreemdeling. Wel dient Nederland zich een
oordeel te vormen over de vraag of een andere lidstaat verantwoordelijk
is voor de behandeling van het verzoek om internationale bescherming op
grond van de Dublinverordening, in het bijzonder wanneer de vreemdeling aanvoert dat er bezwaren bestaan tegen zijn overdracht vanwege
direct of indirect refoulement ten gevolge van de beoogde overdracht. De
vreemdeling zal hierover worden gehoord. In het besluit tot niet in
behandeling nemen van de asielaanvraag zal, wanneer de vreemdeling
bezwaren aanvoert tegen de overdracht, altijd gemotiveerd moeten
worden dat er geen bezwaren zijn tegen overdracht. Deze beoordeling
mondt uit in een overdrachtsbesluit.
Wanneer er bezwaren bestaan tegen de overdracht, of wanneer om
andere redenen niet tot overdracht wordt overgegaan, neemt Nederland
de verantwoordelijkheid voor inhoudelijke beoordeling van het verzoek
om internationale bescherming op zich. In dat geval zal het verzoek om
internationale bescherming alsnog inhoudelijk worden beoordeeld op
dezelfde wijze als andere verzoeken.
Tot nu toe werd in Nederland in de gevallen waarin een andere lidstaat
verantwoordelijk was voor behandeling van de asielaanvraag een
dwingende afwijzingsgrond gebruikt. Gelet op de nieuwe mogelijkheid tot
het niet in behandeling nemen van deze aanvragen, kan deze oude
dwingende afwijzingsgrond vervallen. Het niet in behandeling nemen van
de asielaanvraag leidt niet tot een slechtere rechtspositie van de Dublinclaimant. Er zal immers, evenals onder het oude recht, worden bezien of
er aanleiding bestaat het verzoek om internationale bescherming in
Nederland te behandelen. Er zal ook geen achteruitgang optreden in de te
verstrekken voorzieningen aan Dublinclaimanten.
ii. Niet-ontvankelijkheid (artikel 30a Vw 2000)
Met een niet-ontvankelijkverklaring komt tot uitdrukking dat een asielaanvraag, gegeven de in de aanvraag naar voren gekomen objectieve
omstandigheden, niet in de volle omvang inhoudelijk beoordeeld hoeft te
worden. In de motivering hoeven daarom niet alle inhoudelijke asielgronden aan de orde te komen. Het feit dat de aanvraag uiteindelijk

Tweede Kamer, vergaderjaar 2014–2015, 34 088, nr. 3

10

niet-ontvankelijk wordt verklaard heeft geen consequenties voor de
zorgvuldigheid van de beoordeling van het asielverzoek.
In het voorstel is opgenomen dat de Minister in vijf verschillende situaties
overgaat tot niet-ontvankelijkverklaring. Dit is vormgegeven als een
facultatieve bepaling: in deze situaties zal in beginsel steeds besloten
worden tot niet-ontvankelijkverklaring, maar dit is niet verplicht.
Bijzondere omstandigheden kunnen er toe nopen over te gaan tot een
inhoudelijke beoordeling van het verzoek, gelet ook op de geldende
internationale verplichtingen, met name het verbod van refoulement en
het verbod op blootstelling aan onmenselijke en vernederende behandeling in de zin van artikel 3 van het Verdrag tot bescherming van de
rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (hierna: EVRM).
Ten eerste wordt de aanvraag niet-ontvankelijk verklaard indien internationale bescherming van de vreemdeling gewaarborgd is in een lidstaat
van de Europese Unie (onderdeel a). De vreemdeling heeft, bij aanwezigheid van bescherming van een andere lidstaat geen behoefte meer aan
bescherming van de Nederlandse overheid. Omdat toegang tot en
terugkeer naar de andere lidstaat altijd gegarandeerd is, kan een
asielaanvraag in Nederland buiten inhoudelijke beoordeling blijven. Het
huidige artikel 30, eerste lid, onderdeel d, Vw 2000 kan, gelet op deze
afwijzingsgrond, vervallen.
Ten tweede wordt de aanvraag niet-ontvankelijk verklaard indien de
vreemdeling erkend is als vluchteling in een derde land of anderszins
voldoende bescherming, inclusief naleving van het beginsel van
non-refoulement, geniet in dat land, en opnieuw wordt toegelaten tot het
grondgebied van dit land (onderdeel b). Hiervoor gelden dezelfde
overwegingen als voor onderdeel a: wanneer iemand erkend is als
vluchteling of anderszins voldoende bescherming geniet, en wederom
wordt toegelaten tot dat grondgebied, is er geen noodzaak tot het
verlenen van bescherming door de Nederlandse overheid. Het huidige
artikel 30, eerste lid, onderdeel e, Vw 2000 kan, gelet op deze afwijzingsgrond, vervallen.
Ten derde wordt de aanvraag niet-ontvankelijk verklaard indien de
vreemdeling heeft verbleven in een land dat als veilig derde land kan
worden beschouwd (onderdeel c). Dit gold voorheen als een omstandigheid die betrokken werd bij beoordeling van de asielaanvraag. Bij deze
grond dient evenwel bedacht te worden dat vreemdelingen die afkomstig
zijn uit een naar objectieve maatstaven gezien veilig derde land individuele redenen kunnen hebben om bescherming te vragen. Dit kan, mits
voldoende overtuigend door de vreemdeling onderbouwd, toch reden zijn
om de aanvraag inhoudelijk te behandelen. Hierna onder iii. wordt nader
ingegaan op de verschillende gevolgen die worden verbonden aan het
afkomstig zijn uit een veilig derde land of een veilig land van herkomst.
Ten vierde wordt de aanvraag niet-ontvankelijk verklaard wanneer de
vreemdeling reeds eerder een aanvraag heeft ingediend en er geen
nieuwe elementen of bevindingen aan de aanvraag ten grondslag gelegd
zijn of aan de orde zijn gekomen die relevant kunnen zijn voor beoordeling van de aanvraag (onderdeel d). Tot nu toe kunnen dergelijke
vervolgaanvragen worden afgedaan met toepassing van artikel 4:6 van de
Awb, dat de mogelijkheid biedt om de aanvraag af te doen onder
verwijzing naar de vorige beslissing, wanneer er geen nieuw gebleken
feiten of veranderde omstandigheden aan de aanvraag ten grondslag
waren gelegd. Naar aanleiding van vragen van de Nederlandse orde van
Advocaten (NOVA) en Vluchtelingenwerk Nederland (VWN) in de
consultatiereacties merk ik op dat ik inhoudelijk geen verschil zie tussen

Tweede Kamer, vergaderjaar 2014–2015, 34 088, nr. 3

11

«nieuwe elementen of bevindingen», in de zin van onderdeel d en «nieuw
gebleken feiten of veranderde omstandigheden» in de zin van artikel 4:6
van de Awb. Het eerst genoemde begrip is derhalve niet ruimer of minder
ruim dan de huidige invulling van artikel 4:6 van de Awb.
Met de introductie van de niet-ontvankelijkverklaring zal toepassing van
artikel 4:6 van de Awb naar verwachting beperkter zijn dan voorheen. In
die gevallen waarin de aanvraag kan worden afgewezen wegens
niet-ontvankelijkheid, zal hiervan gebruik gemaakt worden. Deze
bevoegdheid is echter, op grond van de definitie van vervolgaanvragen in
artikel 2, onder q, van de richtlijn, beperkt tot gevallen waarin er geen
beroep meer open staat, hetzij omdat de termijn voor het instellen van
beroep is verstreken, hetzij omdat er een uitspraak in beroep is gedaan.
De bevoegdheid staat naast de «normale» bestuurlijke bevoegdheden,
zoals deze gegeven zijn in de Awb, zoals het afdoen op grond van artikel
4:6 van de Awb.
Van artikel 4:6 van de Awb kan bijvoorbeeld gebruik gemaakt worden
wanneer de vreemdeling een herhaalde aanvraag indient terwijl er nog
een rechtsmiddel openstaat. In dat geval kan de aanvraag immers, ook
wanneer er geen enkele nieuwe grond of omstandigheid wordt aangevoerd, niet niet-ontvankelijk worden verklaard, terwijl het tegelijkertijd
onwenselijk zou zijn om een inhoudelijk oordeel te geven over een
dergelijke aanvraag. De Procedurerichtlijn staat er niet aan in de weg om
vervolgaanvragen, die niet niet-ontvankelijk kunnen worden verklaard,
bijvoorbeeld omdat er nog beroep loopt tegen de beslissing, af te doen op
grond van artikel 4:6 van de Awb. Ook kan worden gedacht aan vreemdelingen die een herhaalde aanvraag indient na een afwijzend besluit waarin
is bepaald dat een ander land op grond van de Dublinverordening
verantwoordelijk is voor de behandeling van het asielverzoek.
In de toekomstige praktijk kunnen dus beide instrumenten worden
gebruikt voor afdoening van vervolgaanvragen, afhankelijk van de fase
waarin de herhaalde aanvraag wordt gedaan. Ook wat betreft de
rechterlijke toetsing van herhaalde aanvragen, waarbij het «ne bis in
idem-beginsel» geldt, wijzigt de invoering van de
niet-ontvankelijkheidsgrond bij een herhaalde aanvraag niets.
Tot slot kan een aanvraag niet-ontvankelijk worden verklaard wanneer de
vreemdeling reeds een asielvergunning bezit (onderdeel e). Tijdens de
onderhandelingen is het behoud van het zogenaamde één-status-stelsel
steeds de inzet geweest en dit is ook mogelijk gebleven onder de nieuwe
Procedurerichtlijn. Artikel 46, tweede lid, van de Procedurerichtlijn biedt
een grondslag voor de rechtbank om deze aanvraag als niet-ontvankelijk
te beschouwen. Een systematisch juiste uitvoering van de Procedurerichtlijn vergt mijns inziens dat het bestuur op deze niet-ontvankelijkheid
anticipeert. Een aanvraag voor een asielvergunning door een vreemdeling
die reeds een asielvergunning bezit, zal dan ook wegens gebrek aan
belang niet-ontvankelijk worden verklaard.
Er zal voor bepaalde gronden beperkt onderzoek noodzakelijk zijn, terwijl
er voor andere gronden een uitgebreider onderzoek noodzakelijk is. Zo
kan in de eigen administratie worden gezien of de vreemdeling reeds een
asielstatus bezit, terwijl voor een vervolgaanvraag onderzocht zal moeten
worden of er nieuwe elementen of bevindingen aan de aanvraag ten
grondslag liggen.
In het oorspronkelijke wetsvoorstel zoals dit in consultatie is gegaan en is
voorgelegd aan de Afdeling advisering was het niet-ontvankelijk verklaren
imperatief geformuleerd. VWN heeft in het consultatieadvies de vraag

Tweede Kamer, vergaderjaar 2014–2015, 34 088, nr. 3

12

gesteld waarom is gekozen voor een imperatieve
niet-ontvankelijkverklaring, terwijl artikel 33 van de Procedurerichtlijn een
kan-bepaling is. Ook de Afdeling advisering heeft, gelet op de ruimte die
er altijd dient te zijn om in uitzonderlijke individuele omstandigheden als
bedoeld in de Bahaddar-jurisprudentie een inhoudelijk oordeel te vellen
over de beschermingsbehoefte, aangedrongen op een facultatieve
bepaling.
Ik acht het argument van de Afdeling advisering overtuigend om de
bevoegdheid te formuleren als een facultatieve bepaling en het
ingediende wetsvoorstel kent dan ook een facultatieve formulering. Dit
laat overigens onverlet dat in beginsel, wanneer er sprake is van een
grond voor niet-ontvankelijkheid, er ook niet-ontvankelijk zal worden
verklaard. De aard van de gronden impliceert immers dat de aanwezigheid van een beschermingsbehoefte onwaarschijnlijk is.
iii. Kennelijke ongegrondheid (artikel 30b)
Een aanvraag kan worden afgewezen als kennelijk ongegrond wanneer er
in redelijkheid geen twijfel mogelijk is over de ongegrondheid van de
aanvraag. De richtlijn geeft tien gronden waarop een aanvraag kennelijk
ongegrond kan worden verklaard. Deze zijn overgenomen in artikel 30b,
eerste lid, van de Vw 2000. Het gaat hier bijvoorbeeld om vreemdelingen
die afkomstig zijn uit een veilig land van herkomst, de Minister hebben
misleid omtrent – onder meer – hun identiteit, zichzelf evident tegenspreken, slechts irrelevante informatie verstrekken of louter een aanvraag
indienen om terugkeerhandelingen te verijdelen. De bevoegdheid tot
afwijzing als kennelijk ongegrond is niet dwingend geformuleerd. Dit wil
zeggen dat het mogelijk is om, ook wanneer een van de gronden zich
voordoet, niet tot kennelijke ongegrondheid te besluiten. Het is echter
naar de aard en de inhoud van de gronden minder waarschijnlijk dat er in
deze gevallen sprake is van een te honoreren verzoek om internationale
bescherming.
Er zal voor het kennelijk ongegrondverklaren van een aanvraag wel een
volledig onderzoek naar de aanvraag plaatsvinden. De gronden voor
afwijzing als kennelijk ongegrond kunnen naar hun aard immers pas
worden aangenomen wanneer hier onderzoek naar is gedaan.
In het consultatieadvies heeft VWN een toelichting gevraagd bij enkele
gronden die tot afwijzing wegens kennelijke ongegrondheid kunnen
leiden. Opgemerkt wordt dat bij alle genoemde gronden geldt dat deze
nog zullen moeten uitkristalliseren in de uitvoeringspraktijk en de
(internationale) jurisprudentie. Voorts geldt dat deze gronden veelal
betrekking zullen hebben op hetgeen door de vreemdeling naar voren is
gebracht. Op voorhand kan slechts in algemene zin worden aangegeven
wat hieronder verstaan zal worden. «Aangelegenheden die niet ter zake
doen met betrekking tot de asielaanvraag» (artikel 30b, eerste lid, aanhef
en onder a) zijn alle zaken die geen betrekking hebben op voor de
beoordeling van het asielverzoek relevante informatie. «Relevante
informatie die een negatieve invloed op de beslissing had kunnen
hebben» (artikel 30b, eerste lid, aanhef en onder c) betreft relevante
informatie die door de vreemdeling is achtergehouden. Men denke hierbij
aan informatie over zijn nationaliteit of het land van eerder verblijf die,
wanneer deze informatie bekend was, zou leiden tot een afwijzing van de
asielaanvraag. Bij «kennelijk inconsequente en tegenstrijdige, kennelijk
vals of duidelijk onwaarschijnlijke verklaringen» (artikel 30b, eerste lid,
aanhef en onder e) gaat het om verklaringen die zo evident tegenstrijdig,
onjuist of zodanig onwaarschijnlijk zijn, dat het asielrelaas daardoor
ongeloofwaardig wordt.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2014–2015, 34 088, nr. 3

13

Onder artikel 30b, eerste lid, onderdeel d, zal het beleid omtrent het
gedwongen afgeven van reisdocumenten aan de reisagent in beginsel
worden gehandhaafd. Dit betekent dat het ontbreken van documenten
niet wordt tegengeworpen indien de vreemdeling aannemelijk maakt dat
de documenten onder dwang aan de reisagent zijn gegeven en indien hij
op alle andere elementen van de beoordeling van de asielaanvraag
volledig meewerkt en geloofwaardig is.
Naar aanleiding van de aanbeveling van de ACVZ in het consultatieadvies
om aan te geven hoe de term «te kwader trouw» (30b, eerste lid, aanhef
en onder d) zich verhoudt tot de term «opzettelijk» in het huidige artikel
31, eerste lid, onder d en e Vw 2000, wordt eveneens opgemerkt dat de
jurisprudentie uiteindelijk helderheid moet verschaffen. Van belang is dat
geen verandering wordt voorgestaan met betrekking tot de omgang met
valse documenten of het ontbreken van documenten. Juist in het
asielrecht, waar de feiten moeilijk vast te stellen zijn, geldt dat de
asielzoeker, in samenwerking met het bestuursorgaan, alles in het werk
moet stellen om het bestuursorgaan de mogelijkheid te bieden om de
feiten vast te stellen. Dit betekent onder andere dat hij alles in het werk
moet stellen om de vaststelling van zijn eigen identiteit mogelijk te
maken. Wanneer iemand welbewust handelingen verricht of nalaat die de
vaststelling van zijn identiteit bemoeilijken, dan is dit iets dat hem kan en
doorgaans zal worden aangerekend. Of en in welke gevallen dit ook leidt
tot afwijzing van de asielaanvraag als kennelijk ongegrond is afhankelijk
van de overige omstandigheden van het geval en zal in voorliggende
gevallen moeten worden bepaald. Ook wanneer een aanvraag niet wordt
afgewezen als kennelijk ongegrond op grond van het ontbreken van
documenten, kan het ontbreken van documenten wel de geloofwaardigheid van het asielrelaas verminderen omdat hij geen optimale
medewerking heeft gegeven aan de vaststelling van de feiten.
Rechtsgevolgen niet in behandeling nemen, niet-ontvankelijk verklaren en
kennelijke ongegrond verklaren
Het niet in behandeling nemen van de aanvraag op grond van artikel 30,
eerste lid Vw 2000 is van rechtswege aangemerkt als een overdrachtsbesluit (artikel 44a, eerste lid, Vw 2000). In de rechtsgevolgen van een
overdrachtsbesluit worden geen wijzigingen aangebracht. Aanvragen die
niet-ontvankelijk zijn verklaard (op grond van artikel 30a, eerste lid Vw
2000) of als kennelijk ongegrond zijn afgewezen (artikel 30b, eerste lid Vw
2000), hebben dezelfde gevolgen als een «normale» inhoudelijke
afwijzende beschikking met betrekking tot het verblijfsrecht, zoals deze
zijn opgesomd in artikel 45 van de Vw 2000. Na afwijzing heeft de
vreemdeling niet langer rechtmatig verblijf en rust op hem een vertrekplicht. In alle gevallen is de afwijzende asielbeschikking ook een terugkeerbesluit. Ten aanzien van de rechterlijke bescherming is er echter een
belangrijk onderscheid ten opzichte van een «normale» afwijzende
beschikking: indien de aanvraag niet-ontvankelijk is verklaard of is
afgewezen als kennelijk ongegrond, heeft de instelling van het beroep
geen schorsende werking. Hier wordt nader op ingegaan hieronder in
paragraaf 3.1.3.
Veilige landen van herkomst en veilige derde landen
De uitgangspunten die de richtlijn hanteert ten aanzien van veilige landen
van herkomst en veilige derde landen (artikelen 36, 37 en 38 van de
richtlijn) komen overeen met de uitgangspunten zoals die nu gelden in het
nationale beleid. Deze bepalingen zullen worden uitgewerkt in lagere
regelgeving. Mede naar aanleiding van vragen van de NOVA in het
consultatieadvies, wordt over de verschillende gevolgen die worden

Tweede Kamer, vergaderjaar 2014–2015, 34 088, nr. 3

14

verbonden aan het afkomstig zijn uit een veilig derde land of een veilig
land van herkomst het volgende opgemerkt.
Indien de vreemdeling voor zijn komst naar Nederland heeft verbleven in
een land dat als veilig derde land wordt beschouwd, kan de aanvraag
niet-ontvankelijk worden verklaard. In die gevallen bestaat dan een
algemeen rechtsvermoeden dat ten aanzien van de aanvrager geen
vervolging dreigt of andere risico’s als genoemd in artikel 29, eerste lid,
onder b, van de Vw 2000 bestaan. Voorwaarde voor de toepassing van dit
beginsel is onder andere dat dit land de non-refoulementverplichting van
het Vluchtelingenverdrag naleeft en dat de mogelijkheid bestaat om de
vluchtelingenstatus te verzoeken en bescherming te ontvangen overeenkomstig het Vluchtelingenverdrag. Indien de asielzoeker afkomstig is uit
een veilig land van herkomst bestaat er een algemeen rechtsvermoeden
dat ten aanzien van hem geen vervolging dreigt of andere risico’s als
genoemd in artikel 29, eerste lid, onder b, Vw 2000 bestaan. De aanvraag
kan in dat geval kennelijk ongegrond worden verklaard.
Indien de vreemdeling aannemelijk maakt dat het betreffende derde land
of land van herkomst in zijn specifieke geval niet als veilig land kan
worden beschouwd, kan de presumptie van veiligheid niet onverkort
gehandhaafd worden. In dat geval wordt op de gebruikelijke wijze
beoordeeld of de vreemdeling in aanmerking komt voor internationale
bescherming. Bij de vraag of een veilig land van herkomst of een veilig
derde land ten aanzien van de individuele aanvrager als veilig moet
worden beschouwd, vormt het relaas van de aanvrager het uitgangspunt.
De vreemdeling moet duidelijk maken wat er aan de hand is en hoe dat
past in de context van het betreffende land. De bewijslastverdeling ligt
hier echter niet eenzijdig bij de vreemdeling. Bij de behandeling van de
aanvraag wordt ook door het bestuursorgaan relevante nieuwe informatie
bekeken en meegewogen of het betreffende land in de praktijk de
verplichtingen uit de relevante mensenrechtenverdragen naleeft.
Anders dan de NOVA lijkt te veronderstellen wordt derhalve geen
bewijslastomkering bewerkstelligd ten opzichte van de huidige situatie.
Ook nu is het reeds zo dat de vreemdeling aan een zwaardere bewijslast
moet voldoen om aan te tonen dat hij, ondanks de aanwezigheid van een
veilig derde land waar hij naar terug kan keren, bescherming behoeft. De
bewijslast is dus wel zwaarder ten opzichte van een aanvraag waarin er
geen sprake is van een veilig derde land waar de vreemdeling
bescherming kan worden geboden, maar niet ten opzichte van de
bewijslast onder het huidige recht.
iv. Buiten behandeling stellen (artikel 30c Vw 2000)
De bevoegdheid tot buiten behandeling stellen vindt, zoals VWN in de
consultatiereactie terecht opmerkt, zijn grondslag in artikel 28 van de
procedurerichtlijn. Het buiten behandeling stellen van een aanvraag is aan
de orde wanneer er nog geen definitieve beslissing kan worden genomen,
maar de behandeling van de aanvraag ook niet kan worden voortgezet.
Hiervan is bijvoorbeeld sprake wanneer de asielzoeker in een vroeg
stadium van de procedure vertrekt of niet meer op komt dagen bij
gehoren, maar zijn aanvraag niet intrekt. Het buiten behandeling stellen
heeft een facultatief karakter, dit wil zeggen dat niet in alle gevallen waarin
aan de voorwaarden is voldaan, de aanvraag ook buiten behandeling zal
worden gesteld.
In de regel zal de aanvraag definitief worden afgedaan wanneer er een
nader gehoor heeft plaatsgevonden. Wanneer er geen nader gehoor heeft
plaatsgevonden, zal de aanvraag buiten behandeling worden gesteld. In
die gevallen is er immers doorgaans nog onvoldoende informatie

Tweede Kamer, vergaderjaar 2014–2015, 34 088, nr. 3

15

beschikbaar om een inhoudelijk oordeel op te baseren. Wanneer iemand
op een later moment alsnog te kennen geeft bescherming te behoeven,
dan kan hij een nieuwe aanvraag indienen. Deze aanvraag zal dan worden
behandeld als een eerste aanvraag, tenzij de vreemdeling eerder een
aanvraag heeft gedaan die reeds is afgewezen.
v. Overige wijzigingen ten gevolge van deze nieuwe bevoegdheden
De belangrijkste gevolgen van de introductie van deze bevoegdheden zijn
gelegen in de sfeer van de rechtsbescherming. Hierop wordt hieronder
uitgebreid ingegaan. Daarnaast heeft de introductie ook gevolgen voor de
wijze waarop de geloofwaardigheid van het asielrelaas wordt gemotiveerd en de huidige vormgeving van artikel 31, tweede lid, van de Vw
2000 waarin de omstandigheden die worden betrokken bij de beoordeling
van de asielaanvraag worden beschreven. Er kan worden geconstateerd
dat sprake is van overlap tussen de gronden voor kennelijke
ongegrondheid en de in het oude artikel 31, tweede lid, Vw 2000
opgenomen omstandigheden, bijvoorbeeld ten aanzien van het vernietigen van identiteitsdocumenten. De implementatie van de richtlijn stelt
de wetgever hiermee voor de vraag op welke wijze de gronden voor
kennelijke ongegrondheid zich verhouden tot de omstandigheden in
artikel 31, tweede lid. Hier komt bij dat het met het oog op het op grond
van de richtlijn vereiste volledig en ex nunc onderzoek door de rechtbank
in eerste aanleg, van groot belang is om de toetsing van de geloofwaardigheid zo inzichtelijk mogelijk te maken.
De implementatie van de Procedurerichtlijn biedt een passende
gelegenheid om over te gaan op een nieuwe wijze van motivering van de
beoordeling van de geloofwaardigheid. Daarbij zal een integrale geloofwaardigheidsbeoordeling centraal staan. Uitgangspunt van een integrale
geloofwaardigheidsafweging zal zijn dat alle relevante omstandigheden
van het geval worden bekeken en gewogen. De integrale geloofwaardigheidstoets bevat dezelfde elementen die een rol spelen bij de beoordeling
als bij het leerstuk van de positieve overtuigingskracht, maar deze
elementen wegen op een andere («integrale») manier mee. Aldus wordt
niet op voorhand een verzwaard bewijslastkader aangenomen, maar
wordt aan de hand van de inhoud (en dus het verschil in gewicht) van de
verschillende elementen bepaald in hoeverre de elementen van invloed
zijn op de geloofwaardigheidsbeoordeling.
Van belang daarbij is dat de geloofwaardigheidselementen gerelateerd
worden aan het specifieke onderdeel van het vluchtrelaas waarmee ze
verband houden. Bijvoorbeeld het ontbreken van een treinkaartje ter
onderbouwing van de reis, hoeft niet zonder meer van invloed te zijn op
de geloofwaardigheid van een gestelde detentie en ontsnapping. De
(gestelde) reisroute kan bijvoorbeeld wel van invloed zijn op de geloofwaardigheid ten aanzien van de manier waarop de vreemdeling zijn land
van herkomst heeft verlaten en in dat kader wel een rol spelen. Tot slot is
het principe van «het voordeel van de twijfel» expliciet vastgelegd in
artikel 31, zesde lid van het wetsvoorstel.
Het leerstuk van de «positieve overtuigingskracht» komt hiermee als
zodanig te vervallen. Dit leerstuk hield in dat in alle gevallen waarin
sprake was van een van de omstandigheden als bedoeld in artikel 31,
tweede lid, positieve overtuigingskracht van het asielrelaas werd geëist.
De belangrijkste reden hiervoor is dat de motivering van de positieve
overtuigingskracht niet altijd even inzichtelijk was. Zo worden ongelijksoortige situaties onder dezelfde verzwaarde bewijslast afgedaan en
gemotiveerd. Naar het oordeel van de regering is het meer inzichtelijk

Tweede Kamer, vergaderjaar 2014–2015, 34 088, nr. 3

16

wanneer alle elementen die in het nadeel van de geloofwaardigheid
werken integraal worden afgewogen tegen hetgeen in het voordeel van
de geloofwaardigheid spreekt. Dit leidt tot een meer afgewogen en
inzichtelijke motivering van het besluit. Het grote voordeel is gelegen in
de betere kenbaarheid van de afweging, waarbij ook de toetsing van het
bestuurlijk oordeel over de geloofwaardigheid door de rechtbank beter
gediend is.
Een andere reden om het leerstuk van de positieve overtuigingskracht los
te laten, is dat – voor zover bekend – geen ander Europees land een
dergelijke toets hanteert. De IND maakt voor de opleidingen van de
medewerkers gebruik van de module Evidence Assessment uit het
European Training Curriculum van EASO. In deze module komt het
leerstuk van de positieve overtuigingskracht niet terug, maar wordt een
meer integrale geloofwaardigheidsbeoordeling nagestreefd, waarbij aan
verschillende elementen die van invloed zijn op de geloofwaardigheidsbeoordeling, een verschillend gewicht kan worden toegekend.
Het doel van de integrale geloofwaardigheidsbeoordeling is het meer
inzichtelijk maken van alle elementen die van belang worden geacht voor
het beoordelen van de geloofwaardigheid van het asielrelaas. Dit
vergemakkelijkt het onderzoek van de rechtbank in zoverre dat naarmate
het besluit van het bestuur beter is gemotiveerd, voor de rechtbank beter
inzichtelijk is hoe het bestuur tot zijn oordeel is gekomen. Wanneer de
motivering van het besluit voor de rechtbank helder en overtuigend is,
dan zal de behoefte aan nader onderzoek naar de geloofwaardigheid
beperkt zijn.
Hoewel de wettekst van het voorgestelde artikel 31 sterk is gewijzigd ten
opzichte van het bestaande artikel, is de continuïteit inzake de elementen
die betrokken worden bij de geloofwaardigheidsbeoordeling groot.
Onverminderd geldt dat er sprake dient te zijn van een zeker evenwicht
tussen de onderzoeksplicht van het bestuursorgaan en de meewerkplicht
van de aanvrager, waarbij het schenden van deze verplichting door
informatie bewust achter te houden of onjuiste informatie te verstrekken
de aanvrager kan worden aangerekend.
Anders dan de ACVZ in het consultatieadvies veronderstelt is er dan ook
geen sprake van een nieuw beoordelingskader maar van een nieuwe wijze
van motiveren van de asielbeschikking. De criteria op grond waarvan
internationale bescherming wordt verleend, wijzigen immers niet. Het zal
dan ook naar verwachting niet leiden tot verschuivingen in het aantal toeof afwijzingen van asielaanvragen. De omstandigheden die thans een rol
spelen bij de geloofwaardigheidsbeoordeling zullen dit ook in de
toekomst doen, maar de zwaarte van de verschillende omstandigheden en
de invloed hiervan op de geloofwaardigheid van het gehele relaas wordt
scherper gemotiveerd.
3.1.2 Volledig en ex nunc onderzoek
Op het punt van rechtsbescherming verplicht de richtlijn tot verschillende
wijzigingen in het nationale stelsel. Allereerst wordt een volledig en ex
nunc onderzoek van zowel de feiten als juridische gronden voorgeschreven bij de rechterlijke toetsing in eerste aanleg. In het Nederlandse
stelsel is traditioneel sprake van een gemengd stelsel bij rechterlijke
toetsing, waarbij bepaalde elementen van de asielaanvraag vol werden
getoetst, zoals de kwalificatievraag en bewijsbare feiten, terwijl andere
elementen terughoudend werden getoetst, zoals de beoordeling van de
geloofwaardigheid van het asielrelaas. Voor een belangrijk deel zal deze
nieuwe wijze van toetsing binnen de rechterlijke macht vorm moeten
krijgen. Desalniettemin is het van belang om hiervoor expliciet de

Tweede Kamer, vergaderjaar 2014–2015, 34 088, nr. 3

17

benodigde wettelijke ruimte te geven, en binnen zekere marges aan te
geven hoe aan deze wijze van toetsing invulling moet worden gegeven.
Artikel 46, eerste lid, van de richtlijn bepaalt kort gezegd dat de lidstaten
ervoor zorgen dat voor verzoekers een daadwerkelijk rechtsmiddel bij een
rechterlijke instantie openstaat tegen een beslissing inzake hun verzoek
om internationale bescherming.
Teneinde een daadwerkelijk rechtsmiddel te bieden zorgen lidstaten
ervoor dat er een volledig en ex nunc onderzoek van zowel de feitelijke als
juridische gronden met inbegrip van, indien van toepassing, een
onderzoek van de behoefte aan internationale bescherming, plaatsvindt
ten minste in beroepsprocedures voor een rechterlijke instantie van eerste
aanleg (artikel 46, derde lid). In de toelichting bij het voorstel van de
Commissie voor dit artikel (COM 2009 (554) wordt aangegeven dat het is
gebaseerd op vaste jurisprudentie van het Hof van Justitie van de
Europese Unie (hierna: HvJ EU) en het Europese Hof voor de Rechten van
de Mens (hierna: EHRM).
Het is verheugend dat de Rvdr in het consultatieadvies heeft aangegeven
positief te staan ten opzichte van de invoering van het volledig en ex nunc
onderzoek. Voor de uitvoering van dit element van de richtlijn lijkt dan ook
voldoende draagvlak te bestaan binnen de rechterlijke macht. Wel wordt
een toename van de werklast gesignaleerd. Op de gesignaleerde toename
van de werklast wordt nader ingegaan in paragraaf 4 van deze memorie.
In de vereisten van de richtlijn zijn het volledig onderzoek en het ex nunc
onderzoek te onderscheiden elementen. Op beide wordt hieronder
afzonderlijk ingegaan.
i. Volledig onderzoek
Hieronder wordt ingegaan op de huidige Nederlandse wijze van toetsing
in asielzaken, de beoordeling in eerste aanleg met inbegrip van een
volledig onderzoek en de beoordeling in hoger beroep.
De wijze van toetsing in beroep in asielzaken
Centraal in de asielprocedure staat de vraag of de vreemdeling aannemelijk heeft gemaakt dat er een rechtsgrond is voor verlening van de
asielvergunning. Het bestuur heeft hierbij de taak om in samenwerking
met de vreemdeling de relevante elementen van het asielverzoek te
beoordelen. Het primaat van beoordeling ligt hiermee feitelijk bij het
bestuur. De asielzoeker meldt zich aan bij de autoriteiten en vervolgens is
het aan het bestuur, in deze de Immigratie- en Naturalisatiedienst (hierna:
IND), om het asielverzoek te beoordelen. Het bestuur beoordeelt daarbij
de geloofwaardigheid van het asielrelaas aan de hand van uitvoerige
gehoren, vergelijking van de informatie met andere informatie die bekend
is over het land van herkomst uit ambtsberichten en andere bronnen en
de vergelijking met de asielrelazen van andere asielzoekers. Hierbij komt
het bestuur beoordelingsruimte toe.
Voor zover er sprake is van bewijsbare feiten, kan de rechter het bewijs
van deze feiten, en de waarde die het bestuur aan deze feiten hecht, vol
toetsen. In het merendeel van de asielzaken gaat het echter niet in de
eerste plaats om het bewijzen van de gestelde feiten, dit kan in veel
gevallen uit de aard der zaak bezwaarlijk worden gevraagd, maar om het
aannemelijk maken van de gestelde feiten. Het is de taak van het bestuur
om, in samenwerking met de vreemdeling, te beoordelen in hoeverre het
relaas op hoofdlijnen innerlijk consistent en niet onaannemelijk is en
strookt met wat over de algemene situatie in het land van herkomst
bekend is. Indien er sprake is van omstandigheden die pleiten in het

Tweede Kamer, vergaderjaar 2014–2015, 34 088, nr. 3

18

nadeel van de vreemdeling, dient het asielrelaas aan zwaardere
maatstaven te voldoen, het relaas dient positieve overtuigingskracht te
hebben.
De maatstaf bij de huidige rechterlijke toetsing van de geloofwaardigheid
is met het oog op deze beoordelingsruimte niet het eigen oordeel van de
rechter over de geloofwaardigheid van het relaas, maar de vraag of de
Minister, gelet op de motivering, neergelegd in het voornemen en het
bestreden besluit, bezien in het licht van de verslagen van de gehouden
gehoren, de daarop aangebrachte correcties en aanvullingen en het
gestelde in de zienswijze, in redelijkheid tot zijn oordeel over de geloofwaardigheid van het relaas kon komen. Indien het relaas geloofwaardig
wordt geacht, wordt het antwoord op de vervolgvraag of het asielrelaas
voldoende grond biedt voor het verlenen van een vergunning, evenwel
vol getoetst, omdat hierbij geen beoordelingsruimte toekomt aan het
bestuur. De behoefte aan internationale bescherming wordt aldus reeds
onderworpen aan een volledig onderzoek door de rechter.
Samenvattend is er in de Nederlandse vreemdelingenrechtspraak tot op
heden, mede ingegeven door de onderscheiden verantwoordelijkheden
van bestuur en rechtspraak, sprake van een gemengd stelsel voor wat
betreft de toetsing. De rechtbank toetst minder indringend naarmate er
meer beoordelings- en beleidsvrijheid van het bestuur is. De geloofwaardigheidsvraag, waarbij sprake is van beoordelingsvrijheid, wordt
terughoudend getoetst.
In de jurisprudentie van het EHRM is evenwel sprake van een minder
terughoudende opstelling van het EHRM. Het EHRM heeft in de uitspraak
in de zaak Said van 5 juli 2005, nr. 2345/02, JV 2005/304 zelfstandig de
geloofwaardigheid van het asielverzoek onderzocht. In de uitspraak in de
zaak Salah Seekh van 11 januari 2007, nr. 1948/04, JV 2007/30 geeft het
EHRM aan dat het een vol en ex nunc onderzoek doet naar mogelijke
schending van artikel 3 van het EVRM.
Tot nu toe is de invloed van de Straatsburgse jurisprudentie op de wijze
van toetsing beperkt gebleven, onder meer vanwege het onderscheid dat
werd gezien tussen de rol van de Straatsburgse rechter en de rol van de
Nederlandse bestuursrechter (ABRvS 15 juni 2006, JV 2006/290 m.nt. TS,
AB 2006, 295 m.nt. Battjes). De taak van de Nederlandse bestuursrechter
is, in de lijn van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
(hierna: de Afdeling bestuursrechtspraak), een andere dan die van het
EHRM. De Nederlandse bestuursrechter toetst een voorliggend besluit van
een bestuursorgaan. Het EHRM toetst of uitzetting van de vreemdeling op
dat moment leidt tot schending van een verdragsverplichting, met name
artikel 3 van het EVRM. Dit laatste is een resultaatverplichting, waarbij de
verdeling van de taken tussen bestuur en rechter maar tot op zekere
hoogte relevant is.
Een dergelijk onderscheid tussen de Nederlandse bestuursrechtelijke toets
en de «EHRM-toets» is met het oog op de expliciete wens van de
Europese wetgever om de rechterlijke toetsing in eerste aanleg te
versterken niet langer onverkort te handhaven. Ook bij de Nederlandse
rechtbank zal er derhalve sprake moeten zijn van een volledige en ex nunc
beoordeling van zowel de feiten als de juridische gronden.
Volledige onderzoek naar zowel de feiten als de juridische gronden
In het kader van dit voorstel is overwogen of de invoering van het volledig
en ex nunc onderzoek ook activiteit van de wetgever vergt en zo ja, welke
maatregelen in dit verband genomen dienen te worden. Hoewel er geen

Tweede Kamer, vergaderjaar 2014–2015, 34 088, nr. 3

19

expliciete rechtsregel binnen het bestuursrecht in de weg staat aan volle
toetsing, is er voor gekozen om een expliciete wettelijke bepaling op te
nemen. In de wettekst is de tekst van artikel 46, derde lid, van de
Procedurerichtlijn nauwgezet gevolgd.
In het in consultatie gebrachte voorstel was de formulering uit het
initiatiefwetsvoorstel Schouw (Kamerstukken II, 30 830, nr. 2) gevolgd.
Deze luidde: «De rechtbank houdt bij de beoordeling van het beroep
rekening met door de vreemdeling afgelegde verklaringen en overgelegde
bewijsmiddelen, voor zover zij de daarin gestelde feiten en vermoedens
geloofwaardig acht.» Van verschillende zijden, onder andere in de
consultatieadviezen van de Afdeling bestuursrechtspraak, de NOVA, VWN
en de ACVZ, is echter in overweging gegeven om de formulering van
artikel 46, derde lid, van de Procedurerichtlijn letterlijk over te nemen in
het wetsvoorstel. Dit heeft mij overtuigd om op dit punt de adviezen te
volgen en in artikel 83a Vw 2000 de formulering van de richtlijn over te
nemen.
Wat betekent het doen van een volledig onderzoek naar zowel de feiten
als de juridische gronden? Allereerst kan hieruit worden afgeleid dat de
reikwijdte van de rechterlijke toetsing zowel de feiten als de juridische
gronden omvat. In de context van het asielrecht dient een besluit van het
bestuur dus te kunnen worden getoetst zowel op de juistheid van de
feitenvaststelling als op de juistheid van de toepassing van de juridische
gronden op de feitenvaststelling. Dit is onder het huidige recht reeds het
geval en Nederland voldoet op het punt van de reikwijdte van de toetsing,
die zowel de feiten als de juridische gronden omvat, dus reeds aan de
richtlijn.
Van de reikwijdte van de toetsing kan worden onderscheiden de intensiteit
van de toetsing. Het voorgeschreven volledig onderzoek door de
rechtbank zal met name op dit punt tot wijziging van de bestaande praktijk
leiden. De intensiteit van de toetsing van bepaalde elementen van de
beschikking, die nu marginaal worden getoetst, zal toenemen. Dit is met
name van belang voor de beoordeling van de geloofwaardigheid van het
asielrelaas. Op dit punt zal de rechtbank sterker dan voorheen, op basis
van het dossier, de inhoud van de geloofwaardigheidsbeoordeling van het
bestuursorgaan toetsen.
De toetsing van de rechtbank blijft verbonden met de beschikking van het
bestuursorgaan. De ratio van de Procedurerichtlijn is niet dat de rechter
volstrekt zelfstandig, zonder zich rekenschap te geven van het oordeel van
het bestuur, een oordeel vormt over de geloofwaardigheid van het
asielrelaas. Het Gemeenschappelijk Europees Asielstelsel gaat blijkens de
Procedurerichtlijn, maar ook blijkens bijvoorbeeld de Kwalificatierichtlijn,
uit van een centrale rol voor de beoordelende autoriteit in asielprocedures. Ook vanuit het perspectief van machtenscheiding zou het onwenselijk zijn wanneer de rechter de gehele procedure min of meer over zou
doen. De rechterlijke macht staat immers niet onder controle van een van
de andere machten en is praktisch niet toegerust om een dergelijke taak te
kunnen vervullen.
Het oordeel van het bestuur, gebaseerd op de gehoren, vergelijking met
andere gehoren en hetgeen bekend is uit objectieve informatiebronnen,
blijft hierom het uitgangspunt. De taak van de bestuursrechter blijft
toetsing van het bestuurlijk oordeel. Primair wordt hierbij het besluit
getoetst aan de vereisten van behoorlijk bestuur, met name op het
zorgvuldigheidsbeginsel en het motiveringsbeginsel. Het oordeel van het
bestuursorgaan over de geloofwaardigheid kan op dezelfde wijze worden
getoetst. Indien het bestuursorgaan op dit punt het onderzoek naar de

Tweede Kamer, vergaderjaar 2014–2015, 34 088, nr. 3

20

asielaanvraag naar het oordeel van de rechtbank onjuist, onzorgvuldig of
onvolledig heeft uitgevoerd, waardoor er twijfel is over het oordeel van
het bestuursorgaan, dan is de juiste weg om het besluit te vernietigen,
waardoor het bestuursorgaan een nieuw besluit dient te nemen, of de
rechtbank zelf in het geschil kan voorzien. Bij dit nieuwe besluit kunnen de
door de rechtbank gesignaleerde gebreken worden hersteld en kan het
bestuursorgaan een nieuwe afweging maken. Dit nieuwe oordeel kan
weer worden getoetst door de rechter.
De Afdeling bestuursrechtspraak heeft in de consultatiereactie naar mijn
oordeel een heldere schets gegeven van de huidige systematiek en de
ratio hiervan. De Afdeling bestuursrechtspraak geeft aan dat sprake zou
moeten zijn van een toetsende rechter en niet van een beoordelende
rechter. Een beoordelende rechter zal, geheel los van het besluit, een
eigen beoordeling geven over de geloofwaardigheid van de door de
vreemdeling gestelde feiten. Een toetsende rechter toetst of de beslissing
van het bestuursorgaan rechtmatig is. Terecht heeft de Afdeling uit de
toelichting afgeleid dat in dit wetsvoorstel een toetsende rechter wordt
beoogd. Het volledig en ex nunc onderzoek en de wijze waarop hieraan
binnen de grenzen van de scheiding der machten en de wettelijke taak van
de bestuursrechter vorm kan worden gegeven moeten in dit licht worden
begrepen. Een volle toetsing van het geloofwaardigheidsoordeel van het
bestuursorgaan op basis van het dossier is naar het oordeel van de
regering een goede invulling hiervan.
Teneinde de rechterlijke toetsing op de geloofwaardigheid te versterken is
eveneens voorgesteld een meer integrale geloofwaardigheidsbeoordeling
op te nemen in de beschikking. Dit is hierboven nader toegelicht. Door het
versterken van de motivering bij de beoordeling van de geloofwaardigheid van het asielrelaas zal deze motivering beter toetsbaar zijn voor
de rechter, waardoor een volledig onderzoek naar zowel de feiten als de
juridische gronden bij de rechterlijke toetsing gewaarborgd wordt. Dit
betekent evenwel niet dat de rechter een zelfstandig oordeel over de
geloofwaardigheid tegenover het oordeel van het bestuur dient te stellen
en uiteindelijk hier een beslissing over dient te nemen. Dit zou zijn
onderscheiden taak binnen de staatsrechtelijke verhoudingen, het toetsen
van de rechtmatigheid van overheidshandelen, te buiten gaan. Mijns
inziens beoogt de Procedurerichtlijn geen verandering aan te brengen in
deze verhoudingen.
De Rvdr en de Afdeling bestuursrechtspraak zijn geconsulteerd over de
vormgeving van het volledig en ex nunc onderzoek. Beide organisaties
hebben aangegeven verzwaring van de lasten per zaak te verwachten bij
deze nieuwe wijze van beoordeling. Dit oordeel was gebaseerd op de
formulering van het initiatiefwetsvoorstel Schouw. De formulering van
artikel 46 van de Procedurerichtlijn gaat minder ver, omdat hierin geen
opdracht is opgenomen aan de rechtbank om zelfstandig een oordeel te
vormen over de geloofwaardigheid van de door de vreemdeling gestelde
feiten en vermoedens. Voldoende is dat de rechtbank de feitenbeoordeling van het bestuursorgaan kan vernietigen indien deze naar haar
oordeel niet deugdelijk is of niet deugdelijk tot stand is gekomen.
Met de Rvdr en de Afdeling bestuursrechtspraak zal gedurende de verdere
behandeling van het wetsvoorstel worden bezien op welke wijze deze
verzwaring van de lasten per zaak kunnen worden opgevangen. Voor een
verder bespreking van hun adviezen op dit punt zij verwezen naar de
paragrafen 4 en 5.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2014–2015, 34 088, nr. 3

21

Beoordeling in hoger beroep
Op grond van de Procedurerichtlijn is de verplichting tot een volledig en
ex nunc onderzoek beperkt tot de rechter in eerste aanleg. In hoger
beroep is dus geen volledig en ex nunc onderzoek noodzakelijk. Het is
noodzakelijk noch wenselijk om op nationaal niveau anders te beschikken.
De taak van een hoger beroepsrechter is niet primair het doen van feitelijk
onderzoek, maar het beoordelen van rechterlijke uitspraken op grond van
het recht en in het licht van de rechtseenheid. Dit betekent overigens niet
dat de wijzigingen in de werkwijze van de rechtbanken geen gevolgen
zullen hebben voor de rol van de hoger beroepsrechter, de Afdeling
bestuursrechtspraak. De verwachting is dat deze gevolgen, zeker voor de
eerste periode na de invoering van dit wetsvoorstel, fors zullen zijn.
De Afdeling bestuursrechtspraak blijft, en zal mogelijk nog sterker in de
toekomst, een belangrijke rol vervullen als hoogste nationale rechter in
het kader van het bewaken van de rechtseenheid. Bij volle toetsing zijn
rechtszekerheid en rechtseenheid van het grootste belang voor de
rechtzoekende in het licht van zijn recht op gelijke behandeling in gelijke
gevallen maar ook voor de uitvoerbaarheid van het asielrecht voor de
overheid. Ook kan het voorkomen dat de Afdeling bestuursrechtspraak
ingevolge de opdracht van artikel 8:41a van de Awb definitief het geschil
wil beslechten en zelf in de zaak wil voorzien. In dat geval zal het volledig
en ex nunc toetsen van het beroep ook op hun werkzaamheden betrekking
hebben.
Voor een belangrijk deel zal het de Afdeling bestuursrechtspraak zijn die,
met inachtneming van het in deze toelichting geschetste kader, in haar
toekomstige jurisprudentie de precieze richtlijnen zal geven voor de
rechterlijke toetsing en het volledig en ex nunc onderzoek dat daar deel
van gaat uitmaken. Het in dit wetsvoorstel opgenomen uitgangspunt van
een integrale geloofwaardigheidsbeoordeling en de hierboven gegeven
schets van de onderscheiden verantwoordelijkheden van bestuur en
rechter, waarbij de rechter de rechtmatigheid van het besluit van het
bestuursorgaan volledig toetst, vormen daarbij een leidraad. In hoger
beroep zal het aan de Afdeling bestuursrechtspraak zijn om de rechtseenheid en rechtsgelijkheid te bewaken en te bevorderen en in dat licht te
beoordelen of de rechtbank in eerste aanleg het besluit op de juiste wijze
heeft beoordeeld.
ii. Ex nunc onderzoek
Per 1 juli 2010 geldt reeds ex nunc toetsing in het vreemdelingenrecht
(Stb. 2010, 202). Dit is neergelegd in het destijds gewijzigde artikel 83 van
de Vw 2000. De rechtbank houdt bij de beoordeling van het beroep
rekening met feiten en omstandigheden die na het bestreden besluit zijn
aangevoerd en wijzigingen van beleid die na het bestreden besluit zijn
bekendgemaakt. Onder feiten en omstandigheden wordt mede verstaan
nieuwe bewijzen van deze feiten en omstandigheden. Met het toetsen aan
nieuw beleid komt tot uitdrukking dat het niet zozeer gaat om het toetsen
van de rechtmatigheid van het handelen van de overheid, maar om het
bepalen of de vreemdeling op dit moment recht heeft op asiel, of uitgezet
kan worden naar het land van herkomst.
Er is een aantal beperkingen aan de ex nunc toetsing. Allereerst dient
informatie relevant te zijn. De informatie moet dus op enigerlei wijze in
verband staan met een asielaanvraag. Ten tweede kan de informatie niet
worden meegenomen wanneer deze in strijd is met de goede procesorde
of de afdoening ontoelaatbaar vertraagt. Dat deze vereisten worden
gesteld, betekent niet dat geen sprake is van een daadwerkelijk rechtsmiddel. Artikel 46, vierde lid, van de richtlijn staat immers toe dat

Tweede Kamer, vergaderjaar 2014–2015, 34 088, nr. 3

22

dergelijke voorschriften worden vastgesteld. De vereisten dienen de
goede procesorde, zijn niet onredelijk en maken de uitoefening van een
daadwerkelijk rechtsmiddel niet onmogelijk of uiterst moeilijk.
In het wetsvoorstel zoals het in consultatie is gebracht, was eveneens een
uitbreiding van de ex nunc toetsing voorzien ten aanzien van nieuwe
asielmotieven. Deze uitbreiding van de ex nunc toetsing was ontleend aan
de nota van wijziging bij het initiatiefwetsvoorstel Schouw (Kamerstukken
II, 30 830, nr. 13). De achterliggende gedachte was dat dit zowel voor de
vreemdeling als voor de rechtspraktijk een positieve ontwikkeling zou zijn,
omdat hiermee herhaalde aanvragen, voortkomend uit nieuwe asielmotieven, zouden kunnen worden voorkomen. Naar aanleiding van de
inbreng in de consultatie is deze verruiming heroverwogen.
De Afdeling bestuursrechtspraak zet in de consultatiereactie mijns inziens
overtuigend uiteen dat het verruimen van de rechterlijke toets naar
volledig nieuwe asielmotieven op praktische grenzen stuit en niet het
beoogde doel bereikt. De Afdeling bestuursrechtspraak wijst er op dat de
rechter in het geval van een volledig nieuw asielmotief dit motief
zelfstandig zal moeten onderzoeken, zonder dat duidelijk is in hoeverre de
Staatssecretaris dit motief als geloofwaardig beoordeelt. Dit zal leiden tot
een langer onderzoek bij mondelinge behandeling en aanzienlijke
planningsproblemen. Alvorens een rechter kan toetsen, dient er sprake te
zijn van een oordeel van het bestuur. De rechterlijke procedure is niet
ingericht op het doen van onderzoek naar een nieuw asielmotief en in die
gevallen is het doorgaans niet effectief en efficiënt om de rechter
verantwoordelijk te maken voor de beoordeling van het nieuwe asielmotief. Het zal hiermee ook niet per definitie in het voordeel van de
vreemdeling zijn wanneer het asielmotief wordt meegenomen in de
rechterlijke toetsing. Het doen van een nieuwe aanvraag zou in veel
gevallen een beter kader bieden voor nieuw feitenonderzoek. Het bestuur
kan dan op behoorlijke wijze een oordeel vormen over het nieuwe
asielmotief en de rechter kan dit oordeel toetsen op rechtmatigheid.
Aldus is ook onder de huidige wetgeving voldaan aan de verplichting tot
een ex nunc onderzoek.
3.1.3 Schorsende werking
Naast de wijze van toetsing zal ook het Nederlandse stelsel van schorsende werking en voorlopige voorzieningen moeten worden herzien.
i. Schorsende werking van beroep in eerste aanleg
In het Nederlandse stelsel zoals dit tot op heden geldt heeft beroep tegen
de afwijzing van een asielaanvraag in beginsel schorsende werking, tenzij
er sprake is van een van de uitzonderingen, waaronder de uitzondering
dat de aanvraag in de algemene asielprocedure (AA) is afgewezen. In het
laatstgenoemde geval kon de vreemdeling altijd een voorlopige
voorziening aanvragen die, wanneer toegewezen, de werking van de
beslissing opschort. Doordat het merendeel van de asielverzoeken in de
AA werden afgedaan, is in de meeste gevallen geen sprake van schorsende werking. Uitgangspunt van het in dit wetsvoorstel voorgestelde
stelsel is dat het instellen van een beroep in beginsel schorsende werking
heeft, tenzij de aanvraag niet in behandeling is genomen met toepassing
van artikel 30, niet-ontvankelijk is verklaard op grond van artikel 30a,is
afgewezen als kennelijk ongegrond op grond van artikel 30b, of buiten
behandeling is gesteld op grond van artikel 30c.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2014–2015, 34 088, nr. 3

23

De schorsende werking heeft allereerst betrekking op de verblijfspositie
van de vreemdeling: de vreemdeling heeft in afwachting van een
rechterlijke uitspraak in eerste aanleg rechtmatig verblijf op grond van
artikel 8, eerste lid, onderdeel f, van de Vw 2000. Handelingen, gericht op
het voorbereiden van een mogelijke uitzetting kunnen wel worden
voortgezet. Dit is conform de huidige praktijk en van belang voor een
effectief terugkeerbeleid. Voorts zal de vreemdeling gedurende de
gerechtelijke procedure recht hebben op opvangvoorzieningen. Wanneer
geen schorsende werking wordt toegekend aan het beroep, kan de
vreemdeling conform het reeds geldende systeem een voorlopige
voorziening aanvragen, waarna hij in geval van toewijzing de uitkomst
van de procedure mag afwachten in Nederland. Bovendien mag de
vreemdeling het verzoek tot het treffen van een voorlopige voorziening
doorgaans afwachten.
ii. Termijnen voor beslissing van rechtbanken
De Procedurerichtlijn biedt de mogelijkheid om een termijn te stellen voor
afdoening van het beroep door de rechtbank in eerste aanleg. In het
wetsvoorstel zoals dit in consultatie is gebracht werd een algemene
termijn gesteld van vier weken voor het doen van een uitspraak in beroep
met de mogelijkheid tot verlenging naar twaalf weken. De termijn van vier
weken komt overeen met de huidige termijn zoals deze in de praktijk
wordt gehanteerd in AA-zaken. Daarbij werd aangetekend dat het stellen
van een maximale termijn niet ten koste mag gaan van de zorgvuldigheid
van de beoordeling
Het stellen van een termijn waarbinnen een rechtbank een uitspraak moet
hebben gedaan is in het belang van de vreemdeling, die gebaat is bij
definitieve duidelijkheid over zijn asielaanvraag. Het is echter ook in het
algemeen belang, omdat het onwenselijk is dat er langdurig onduidelijkheid bestaat over het toekomstperspectief van de vreemdeling.
Wanneer het toekomstperspectief verblijf in Nederland is, is het onwenselijk dat een vreemdeling langdurig in beperktere mate kan deelnemen
aan het maatschappelijk leven. Wanneer het perspectief terugkeer naar
het land van herkomst is, is het onwenselijk dat banden worden
ontwikkeld met Nederland, omdat dit meestal een negatief effect heeft op
de bereidheid om vrijwillig terug te keren. Deze overwegingen gelden
zowel voor de bestuurlijke fase van besluitvorming als voor de rechterlijke
fase. De aandacht voor versnelling in de bestuurlijke fase is onder andere
tot uitdrukking gekomen in het Project Stroomlijning Toelatingsprocedures (PST).
In het consultatieadvies heeft de Rvdr aangegeven de gestelde termijnen
buitenproportioneel kort te vinden. De Raad heeft hier verschillende
bezwaren tegen aangevoerd. Belangrijkste bezwaren zijn dat het stellen
van een termijn van vier weken disproportioneel is gelet op de termijn die
andere betrokkenen, het bestuursorgaan en de Afdeling bestuursrechtspraak, hebben voor afhandeling van het asielverzoek en dat het stellen
van deze termijn niet realistisch is gelet op de huidige doorlooptijden.
Het doel van het stellen van een wettelijke termijn voor afdoening van
beroep in asielzaken is dat het juist bij deze zaken van belang is dat deze
voortvarend worden afgedaan. De Rvdr zet mijns inziens echter helder
uiteen waarom een algemene termijn van vier weken voor het beoordelen
van het beroep niet effectief is voor het bereiken van een voortvarende
afdoening. Deze termijn is, voor wat betreft de zaken die worden afgedaan
in de Verlengde Asielprocedure, onevenwichtig in het licht van de termijn
die het bestuursorgaan zelf neemt voor beoordeling van het verzoek en
onrealistisch in het licht van de nu nagestreefde termijnen bij afdoening
van het beroep. Ook wordt gevreesd voor een averechts effect van het

Tweede Kamer, vergaderjaar 2014–2015, 34 088, nr. 3

24

stellen van een termijn, doordat er in minder gevallen sprake zou zijn van
definitieve geschilbeslechting. Bij het stellen van de termijn moet niet uit
het oog verloren worden dat de rechtbanken in grote mate afhankelijk zijn
van externe factoren, zoals de instroom van asielzaken op een bepaald
moment, en van de Europese rechtspraak. Indien een termijn wordt
neergelegd, zou deze realistischer moeten zijn in het licht van de
termijnen die de rechtbanken in asielzaken nastreven.
Naar aanleiding van deze inbreng van de Rvdr is het stellen van een
algemene wettelijke termijn heroverwogen en is een alternatieve termijn
gekozen. In het wetsvoorstel wordt een gedifferentieerde benadering
voorgesteld, zoals deze ook in de huidige praktijk bestaat. Er wordt
allereerst voorgesteld een termijn van vier weken voor het doen van een
uitspraak te stellen voor de rechtbank in geval van beroep na een
afwijzing van de aanvraag in de algemene asielprocedure (artikel 83b,
eerste lid, Vw 2000).
In de algemene asielprocedure beslist het bestuursorgaan binnen 8 dagen
op de asielaanvraag. Indien de aanvraag in de algemene asielprocedure is
afgewezen, geldt onder het huidige stelsel dat beroep geen schorsende
werking heeft en de vreemdeling een vertrektermijn van 28 dagen heeft.
Binnen deze 28 dagen wordt de beroepsfase doorlopen, waarbij de
advocaat binnen een week beroep in stelt, en eventueel daarbij een
voorlopige voorziening aanvraagt, en de rechtbank binnen vier weken na
de beslissing uitspraak doet. Het onthouden van schorsende werking leidt
er in de huidige systematiek toe dat rechtbanken het beëindigen van de
opvang binnen vier weken aanmerken als een spoedeisend belang,
waardoor een voorlopige voorziening kan worden aangevraagd. De
voorlopige voorziening wordt vervolgens op zitting behandeld, waarbij de
voorzieningenrechter meldt dat hij de bevoegdheid heeft om tevens in het
hoofdgeding uitspraak te doen. Het onthouden van schorsende werking
was aldus van wezenlijk belang voor het realiseren van een snelle
afdoening.
Het formeel stellen van een maximale termijn wordt noodzakelijk, nu er
onder de nieuwe systematiek inzake schorsende werking niet langer
sprake kan zijn van het onthouden van schorsende werking na afwijzing in
de algemene asielprocedure. Hierdoor komt ook de prikkel om het beroep
voortvarend te behandelen wegens spoedeisend belang van het beroep te
vervallen. Het stellen van een wettelijke maximale termijn geeft de
mogelijkheid om vast te houden aan dezelfde doorloopsnelheid. Het
formeel stellen van een maximale termijn van vier weken na
AA-afdoening is realistisch. Deze sluit immers volledig aan bij de huidige
praktijk. De termijn is voorts niet onevenwichtig gelet op de termijn die
het bestuursorgaan zelf heeft om tot een definitief oordeel te komen.
Daarnaast wordt voorgesteld een termijn te stellen van drieëntwintig
weken indien het asielverzoek is afgedaan in de verlengde asielprocedure
(VA-afdoening) (artikel 83b, tweede lid, Vw 2000). In de verlengde
asielprocedure beslist het bestuursorgaan binnen zes maanden op de
asielaanvraag, waarbij er mogelijkheden zijn voor verlenging van deze
termijn. Indien beroep wordt ingesteld tegen een afwijzende beschikking
heeft dit schorsende werking. Er geldt een termijn van vier weken voor het
instellen van beroep. Met de Raad voor de rechtspraak is reeds een
staande afspraak dat er naar wordt gestreefd binnen drieëntwintig weken
uitspraak te doen in dergelijke zaken.
Ik acht het wenselijk om de huidige informele termijn te formaliseren en
een wettelijke termijn op te nemen van drieëntwintig weken.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2014–2015, 34 088, nr. 3

25

De wettelijke termijn van drieëntwintig weken na VA-afdoening kent één
uitzondering: indien er geen sprake is van schorsende werking omdat de
aanvraag is afgewezen wegens het niet in behandeling nemen, kennelijke
ongegrondheid of niet-ontvankelijkheid, geldt een termijn van vier weken
(artikel 83b, derde lid, Vw 2000). Deze uitzondering is opgenomen omdat
bij gebreke van schorsende werking ook de opvangvoorzieningen worden
beëindigd na vier weken.
Teneinde het behalen van deze termijn mogelijk te maken, is artikel 8:52,
tweede en derde lid van de Awb van overeenkomstige toepassing
verklaard. Hiermee wordt rechtbanken de gelegenheid geboden om de
zaak versneld te behandelen.
Het overschrijden van de termijn is niet aan een sanctie gebonden. Er is
overwogen of dit wenselijk is, maar hiertoe is niet besloten. Het zou
onredelijk zijn wanneer een dergelijke sanctie in het nadeel zou zijn van
een van beide partijen, bijvoorbeeld door een van beide partijen consequent in het gelijk te stellen bij overschrijding van de termijn. Een sanctie
in de vorm van een financiële prikkel zou ook kunnen leiden tot een
averechts effect, waarbij de sanctie de facto zou leiden tot het in nog meer
gevallen niet halen van de termijnen of op andere wijze nadelig zou zijn
voor een definitieve geschilbeslechting. Om deze redenen is geen sanctie
opgenomen bij overschrijding van de termijn. Wel zal worden gemonitord
in hoeveel gevallen er sprake is van overschrijding van de gestelde
termijn. Met deze informatie kunnen de doorlooptijden in de verschillende
rechtbanken onderling worden vergeleken en kunnen mogelijke oorzaken
van uitloop vroegtijdig worden gesignaleerd en mogelijk worden
verholpen.
3.1.4 Ondergeschikte wijzigingen
Naast de hierboven beschreven aanpassingen wordt de Vw 2000 op
enkele ondergeschikte punten aangepast. Het betreft hier de termijnen
voor besluitvorming. De richtlijn kent een eigen stelsel van beslistermijnen in artikel 31. Dit stelsel wordt overgenomen in artikel 42 van de Vw
2000. De voorgestelde termijnen verschillen niet wezenlijk van de in de
Nederlandse wetgeving tot nu toe geldende beslistermijnen. In de
artikelsgewijze toelichting is een precieze vergelijking opgenomen tussen
de termijnen in de richtlijn en die in de thans geldende wetgeving.
Tot slot verdient in dit verband vermelding dat artikel 15 van de Procedurerichtlijn er onder meer toe verplicht een vreemdeling te horen in de taal
waaraan hij de voorkeur geeft, tenzij er een andere taal kan worden
gebruikt die hij begrijpt en waarin hij helder kan communiceren. Deze
formulering verschilt licht van de formulering zoals deze thans is
opgenomen in de Vw 2000. De formulering in de Vw 2000 wordt hierom
aangepast (artikel 38 Vw 2000). Dit heeft geen gevolgen voor de praktijk.
Er wordt, mede vanwege de gevoeligheid van de inhoud van het
asielrelaas, naar gestreefd om de verzoeker zo veel mogelijk te horen in
de taal van zijn eigen voorkeur. In deze taal zal hij zich immers het meest
precies kunnen uitdrukken.
3.1.5. Medisch onderzoek
Het wetsvoorstel zelf bevat geen expliciete regeling met betrekking tot de
uitvoering van artikel 18 van de Procedurerichtlijn inzake het medisch
onderzoek. De reden hiervoor is dat een regeling op niveau van formele
wet niet noodzakelijk is. Volstaan kan worden met een regeling in het
Vreemdelingenbesluit 2000 (hierna: Vb 2000). Naar aanleiding van vragen

Tweede Kamer, vergaderjaar 2014–2015, 34 088, nr. 3

26

van de NOVA en VWN over de uitvoering van dit artikel heb ik besloten
hier in deze memorie toch kort op in te gaan.
Indien er voor de beoordelende autoriteit aanleiding toe is, dient de
lidstaat te voorzien in een medisch onderzoek van tekenen die mogelijk
veroorzaakt zijn door vervolging of verminking uit het verleden. Voor
Nederland betekent dit dat de IND zal moeten beoordelen of hiervan
sprake is. Het medisch onderzoek zal worden uitgevoerd door eventueel
daarvoor aangewezen medische professionals. Het resultaat van het
medisch onderzoek zal worden beoordeeld tezamen met andere
elementen van de aanvraag.
In hoofdlijnen zal de regeling er als volgt uit zien:
– Als het bestuursorgaan het voor de beoordeling relevant acht, wordt
een medisch onderzoek geregeld dat dan door de rijksoverheid zal
worden bekostigd, conform artikel 18, eerste lid, laatste alinea van de
Procedurerichtlijn.
– Als het bestuursorgaan zodanig medisch onderzoek niet relevant acht,
kan de vreemdeling dat in beroep aanvechten in het kader van het
aanvechten van de afwijzende asielbeschikking. Wordt hij daarin in het
gelijk gesteld, dan zal het bestuursorgaan een medisch onderzoek
laten verrichten, bekostigd door de rijksoverheid.
– Als de vreemdeling het oordeel inzake de relevantie niet aanvecht of
daarin niet in het gelijk wordt gesteld, dan kan de vreemdeling zelf een
medische onderzoek laten verrichten. De kosten daarvoor zal hij zelf
moeten dragen, conform artikel 18, tweede lid van de Procedurerichtlijn.
3.2 Implementatie van de Opvangrichtlijn
De normen die betrekking hebben op opvang en verstrekking van
financiële ondersteuning aan asielzoekers zijn in Nederland opgenomen in
artikel 11 van de Vw 2000, de Wet Centraal Orgaan opvang asielzoekers
(Wet COA) en de daaronder liggende Regeling verstrekkingen asielzoekers
en andere categorieën vreemdelingen. De herziene Opvangrichtlijn noopt
op dit punt niet tot wijziging van de Vw 2000 of de Wet COA.
De normen over het regime en de omstandigheden van bewaring van de
herziene Opvangrichtlijn komen in belangrijke mate overeen met de
normen in de reeds geïmplementeerde richtlijn nr. 2008/115/EG (hierna:
de Terugkeerrichtlijn). Op dat punt is geen wijziging van de Nederlandse
wetgeving noodzakelijk, omdat de huidige regelgeving voldoet. Volledigheidshalve merk ik in dit kader op dat het wetsvoorstel Terugkeer en
Vreemdelingenbewaring aanpassingen bevat aan het regime en de
omstandigheden.
Voor de Vw 2000 is met name artikel 8 van de Opvangrichtlijn van belang,
dat ziet op de inbewaringstelling van asielzoekers. Inbewaringstelling is
een bestuursrechtelijk instrument om onrechtmatig binnenreizen van
Nederland te voorkomen en een effectief terugkeerbeleid te bevorderen.
Anders dan bij strafrechtelijke detentie gaat het niet om leedtoevoeging,
maar om het beschikbaar houden van de vreemdeling ter voorkoming van
het (verder) inreizen van Nederlands of Europees grondgebied of ter fine
van uitzetting.
Vooropgesteld zij dat rechtmatig verblijvende vreemdelingen in beginsel
niet in bewaring worden gesteld. Slechts indien sprake is van een
welomschreven belang, dat binnen de grenzen van artikel 5, eerste lid
onderdeel f, van het EVRM als grondslag voor bewaring kan worden
aangemerkt, zal een rechtmatig verblijvende vreemdeling in bewaring

Tweede Kamer, vergaderjaar 2014–2015, 34 088, nr. 3

27

worden gesteld. Dit belang dient te worden aangetoond aan de hand van
objectieve omstandigheden van het geval en dient in alle gevallen te zijn
verbonden met het belang van het voorkomen van het verkrijgen van
toegang of om het verblijf te kunnen beëindigen na een afwijzende
beschikking op de verblijfsaanvraag.
Omdat inbewaringstelling een maatregel is die ingrijpt in het recht op
bewegingsvrijheid van de vreemdeling, is deze maatregel aan strikte eisen
verbonden. De Opvangrichtlijn somt in artikel 8 limitatief de gronden voor
inbewaringstelling op en bevat voorts de verplichting tot het opnemen
van de gronden voor inbewaringstelling in de nationale wetgeving.
Kenmerkend voor de systematiek onder de Opvangrichtlijn is dat de
vreemdeling in verschillende situaties met verschillende oogmerken in
bewaring kan worden gesteld. Voor deze verschillende situaties en
oogmerken biedt de richtlijn afzonderlijke gronden voor inbewaringstelling.
Materieel is er sprake van een grote mate van overlap tussen het
Nederlandse systeem en het systeem van de Opvangrichtlijn: in veel
gevallen waarin inbewaringstelling onder de richtlijn gerechtvaardigd
wordt geacht, zou inbewaringstelling op grond van het huidige artikel 59
van de Vw 2000 ook gerechtvaardigd zijn geacht. In de formele
vormgeving is er echter sprake van grote verschillen op het punt van
bewaring tussen de Opvangrichtlijn en de Vw 2000. Het is hierom
noodzakelijk en wenselijk om de wettelijke vormgeving van de inbewaringstelling in de nationale wetgeving aan te passen aan de systematiek
en terminologie van de Opvangrichtlijn.
Daarnaast is het van belang verheldering aan te brengen in de
samenhang tussen toegangsweigering, grensdetentie, verlenen van
beperkte toegang en inbewaringstelling bij het verlenen van beperkte
toegang. Op dit punt behoeft de huidige Nederlandse praktijk en
wetgeving aanpassing in de richting van de systematiek van de richtlijn.
3.2.1 Grensprocedure en grensdetentie
De grensprocedure is een nieuwe procedure in de Nederlandse regelgeving. De oorspronkelijke Procedurerichtlijn bood reeds ruimte voor een
dergelijke procedure, maar in Nederland werd tot op heden geen
aanleiding gezien om een grensprocedure in te stellen. Er zijn bij de
implementatie van de beide richtlijnen verschillende overwegingen om
over te gaan tot het instellen van een grensprocedure. Allereerst sloot de
Nederlandse systematiek van grensmaatregelen, zoals hieronder wordt
toegelicht, niet helemaal goed aan op de Europese systematiek zoals deze
uit de Opvangrichtlijn blijkt. Daarenboven biedt de introductie van de
nieuwe bevoegdheden tot niet-ontvankelijk en kennelijk ongegrond
verklaren de mogelijkheid om de procedure aan de grens ook daadwerkelijk in te richten als een grensprocedure in de zin van de Procedurerichtlijn.
De Schengengrenscode (SGC) verplicht in bepaalde gevallen tot
weigering van de toegang tot het grondgebied van de Unie (artikel 13 jo
artikel 5 SGC). De toegang kan niet worden geweigerd wanneer de
vreemdeling asiel aanvraagt. Op dat moment valt hij onder de
Opvangrichtlijn en de Procedurerichtlijn en heeft hij het recht om te
verblijven op het grondgebied.
Op grond van artikel 8, derde lid, onderdeel c van de Opvangrichtlijn mag
de vreemdeling in bewaring worden gehouden om een besluit te nemen
over het recht van de verzoeker om het grondgebied te betreden. De

Tweede Kamer, vergaderjaar 2014–2015, 34 088, nr. 3

28

toegangsweigering is immers alleen effectief wanneer hierbij een
vrijheidsontnemende maatregel wordt opgelegd. Het automatisch
opheffen van inbewaringstelling bij een asielaanvraag zou toegangsweigering van elk effect beroven, omdat de toelating tot het grondgebied
door de vreemdeling in alle gevallen zou kunnen worden bewerkstelligd
door het doen van een asielaanvraag. Het grensbewakingsbelang wordt,
zoals ook uit vaste jurisprudentie van de Afdeling volgt, veilig gesteld
door het opleggen van een vrijheidsontnemende maatregel.2
De systematiek van de Nederlandse Vw 2000 ten aanzien van toegangsweigering en grensdetentie sluit hier niet helemaal goed op aan. In de
Nederlandse systematiek dient de toegangsweigering indien een
asielaanvraag wordt gedaan in beginsel te worden opgeheven. In dat
geval kan de grensdetentie wel in stand blijven doordat het besluit tot
weigering van de toegang, nadat een vreemdeling te kennen heeft
gegeven een asielaanvraag te willen indienen, wordt opgevat als
ontzegging van de verdere toegang tot het grondgebied (zie de uitspraak
van de Afdeling bestuursrechtspraak van 4 oktober 2011 in zaak nr.
201102753/1, www.raadvanstate.nl). In de Nederlandse systematiek is er
thans dus alleen een dichotoom onderscheid tussen het weigeren van
toegang versus het niet weigeren van toegang. De mogelijkheid tot
opschorten van de beslissing omtrent toegang, om in een procedure te
bepalen of de toegang geweigerd dient te worden, is niet gegeven in de
wettelijke systematiek. Teneinde aan te sluiten bij de Europese systematiek wordt de Vw 2000 op dit punt aangepast. De wijzigingen hebben
vooraleerst betrekking op de formele juridische inbedding, in de praktijk
zal dit naar verwachting niet leiden tot meer of minder toegangsgeweigerde vreemdelingen of vrijheidsontnemende maatregelen in het kader
van toegangsweigering.
Schets van de grensprocedure
In de kern komt de regeling op het volgende neer. Indien niet voldaan is
aan de vereisten voor toegang zoals neergelegd in de SGC, en artikel 3
van de Vw 2000, wordt de toegang geweigerd. Hierop volgt grensdetentie
op grond van artikel 6, eerste en tweede lid. Indien de vreemdeling
voorafgaand aan deze toegangsweigering een asielaanvraag indient,
wordt het besluit omtrent de weigering van toegang uitgesteld en wordt
eveneens grensdetentie opgelegd voor de duur van de grensprocedure.
Wanneer de vreemdeling na de toegangsweigering een asielverzoek
indient, wordt de toegangsweigering opgeschort voor de duur van de
grensprocedure en wordt de grensdetentie gecontinueerd op grond van
artikel 6, derde lid, van de Vw 2000. De vreemdeling valt in deze gevallen
onder de Opvangrichtlijn en de Procedurerichtlijn, maar kan geen
aanspraak maken op het recht op vrije beweging binnen het grondgebied.
De toegangsweigering, opschorting van de beslissing omtrent toegangsweigering en uitstel van de beslissing omtrent toegangsweigering zijn
besluiten in de zin van de Awb, waartegen rechtsbescherming open staat.
De opschorting of het uitstel van de beslissing omtrent weigering van
toegang duurt ten hoogste vier weken. Indien na vier weken geen
beslissing is genomen op de aanvraag, verkrijgt de vreemdeling van
rechtswege toegang tot het grondgebied. In de grensprocedure wordt de
aanvraag getoetst aan de grond voor het niet in behandeling nemen, de
gronden voor niet-ontvankelijkheid en de gronden voor kennelijke
ongegrondheid.

2

ABRvS 11 juni 2013, 201301582/1/V4, www.raadvanstate.nl.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2014–2015, 34 088, nr. 3

29

Voor de volledigheid zij opgemerkt dat indien de aanvraag wordt
ingediend nadat de vreemdeling toegang tot Nederland heeft verkregen of
zich toegang heeft verschaft, de grensprocedure niet aan de orde is. De
grensprocedure zelf zal qua processtappen niet verschillen van de
algemene asielprocedure, met uitzondering van de rust- en
voorbereidingstermijn en een extra procedurebeslissing omtrent de
afdoening van de aanvraag in de grensprocedure.
In het consultatieadvies merkt VWN terecht op dat de beslissing op de
asielaanvraag in de grensprocedure zo snel mogelijk moet worden
genomen. De rust- en voorbereidingstermijn is echter van belang voor de
vreemdeling om zich voor te bereiden op de asielprocedure, maar ook
voor de IND om enkele onderzoeken te verrichten voorafgaand aan het
horen, zoals een medisch onderzoek. Niettemin wil ik, onder behoud van
de noodzakelijke onderzoeken, meer maatwerk bieden bij de rust- en
voorbereidingstermijn bij de grensprocedure.
Omdat de vreemdeling zich doorgaans in bewaring bevindt gedurende de
behandeling zal er geen dwingende rust- en voorbereidingstermijn
worden voorgeschreven, teneinde de periode in bewaring te verkorten.
Wel zullen bepaalde handelingen, die plaatsvinden in de rust- en
voorbereidingstermijn, zoals het medisch onderzoek, ook aan de grens
moeten plaatsvinden. Aldus wordt ruimte geboden in de wetgeving om
maatwerk te leveren aan de grens met betrekking tot de rust- en
voorbereidingstermijn. Dit is een eerste punt waarop de grensprocedure
verschilt van de AA-procedure.
Een tweede element waarin de grensprocedure verschilt van de
AA-procedure is een tussenoordeel, op grond waarvan wordt bepaald of
de aanvraag aan de grens kan worden afgedaan. De aanvraag kan aan de
grens worden afgedaan indien er sprake is van een aanvraag die
afgewezen kan worden wegens niet in behandeling nemen,
niet-ontvankelijkheid of kennelijke ongegrondheid. Indien na het nader
gehoor blijkt dat hier geen sprake van is, verkrijgt de vreemdeling toegang
tot Nederland en zal het asielverzoek zonder toegangsweigering in
Nederland worden afgerond. Deze beslissing roept voor de aanvrager
geen zelfstandig rechtsgevolg in het leven.
De aanvraag wordt in een grensprocedure getoetst aan de criteria van de
Dublinverordening en de ontvankelijkheid en kennelijke ongegrondheid
van artikel 30a en 30b (nieuw) van de Vw 2000. Als de aanvraag wordt
afgewezen wegens niet-ontvankelijkheid of kennelijk ongegrondheid, of
niet in behandeling wordt genomen, wordt het verzoek volledig
afgehandeld in een grensprocedure. Met de afwijzing van de aanvraag
wordt de toegang definitief geweigerd en wordt een nieuw besluit
genomen over eventuele voortzetting van de grensdetentie.
Als er geen sprake is van een aanvraag die afgewezen kan worden
wegens niet in behandeling nemen, niet-ontvankelijkheid of kennelijke
ongegrondheid, worden de toegangsweigering en de grensdetentie
opgeheven en wordt het asielverzoek behandeld in de algemene
asielprocedure of de verlengde asielprocedure in den lande, tenzij er
bijzondere redenen zijn om bewaring voort te zetten op een van de andere
gronden voor inbewaringstelling. Hierbij kan gedacht worden aan
situaties waarin sprake is van een risico op onderduiken indien de
asielprocedure niet wordt afgehandeld in bewaring, of situaties waarin
gevreesd moet worden op inbreuken van nationale veiligheid en
openbare orde. Bij dit laatste kan bijvoorbeeld worden gedacht aan
vreemdelingen die artikel 1F van het Vluchtelingenverdrag krijgen
tegengeworpen in de asielprocedure of personen die verdacht worden

Tweede Kamer, vergaderjaar 2014–2015, 34 088, nr. 3

30

van terroristische misdrijven. Bij afwijzing van het asielverzoek wordt een
terugkeerbesluit genomen en kan inbewaringstelling worden opgelegd of,
indien de bewaring heeft voortgeduurd, gecontinueerd op grond van de
Terugkeerrichtlijn, met het oog op uitzetting.
Op deze wijze wordt recht gedaan aan enerzijds het belang van grensbewaking en anderzijds het belang van de vreemdeling die op legitieme
gronden bescherming zoekt van de Nederlandse overheid. De grensprocedure wordt verder uitgewerkt bij en krachtens algemene maatregel van
bestuur; in het Vb 2000. Ik zie, anders dan de NOVA in het consultatieadvies heeft aangegeven, geen noodzaak om op het niveau van formele
wet een regeling voor grensprocedures neer te leggen. Naar aanleiding
van opmerkingen van de NOVA merk ik voorts op dat de AA-procedure
geen versnelde asielprocedure in de zin van de Procedurerichtlijn is, maar
de standaardprocedure voor beoordeling van het asielverzoek.
Gesloten Verlengde Asielprocedure (GVA)
Onder het tot nu toe geldende beleid op grond van paragraaf A5/3 van de
Vreemdelingencirculaire 2000 (hierna: Vc 2000) kan de gesloten verlengde
asielprocedure uitsluitend worden toegepast in de volgende gevallen:
– Er is nader onderzoek noodzakelijk naar de identiteit of nationaliteit
van de vreemdeling, om te beoordelen of de aanvraag voor een
verblijfsvergunning asiel voor bepaalde tijd moet worden afgewezen;
– De IND heeft vastgesteld dat er sprake is van misbruik van de
asielprocedure of fraude;
– de vreemdeling is de toegang tot Nederland geweigerd op grond van
artikel 13, in samenhang met artikel 5 lid 1, aanhef en onder d of e,
SGC; of
– de IND zal mogelijk de aanvraag voor een verblijfsvergunning asiel
voor bepaalde tijd afwijzen op grond van artikel 1F Vluchtelingenverdrag als beschreven in C2/6.2.8 Vc 2000.
Onder de Procedurerichtlijn kan de grensprocedure maximaal vier weken
duren (artikel 43, tweede lid Procedurerichtlijn). Na deze vier weken wordt
van rechtswege toegang verkregen. Indien toegang is verkregen, vervalt
de grondslag voor de grensbewaring. Slechts in geval van een belang van
openbare orde of nationale veiligheid kan de bewaring voortduren en kan
er sprake zijn van een gesloten verlengde asielprocedure. Hierbij dient te
allen tijde ook sprake te zijn van een belang van uitzetting, zoals artikel 5,
eerste lid, onderdeel f, EVRM vereist.
Het voortduren van de bewaring op deze grond laat onverlet dat in dat
geval wel toegang is verkregen en dat dit niet ongedaan kan worden
gemaakt. De GVA zal dus blijven voortbestaan, maar in een veel beperkter
aantal gevallen worden toegepast.
Kinderen in grensdetentie
VWN heeft gevraagd of gezinnen met kinderen worden uitgesloten van
grensdetentie. Ten aanzien van kinderen in grensdetentie verwijs ik naar
mijn brief van 28 mei 2014 (Kamerstukken II 2013/14, 19 637, nr. 1827) en
mijn brief van 26 september 2014, Tweede Kamer vergaderjaar 2014–2015,
19 637, nr. 1896.
Rechtsbescherming
Het uitstellen of opschorten van het besluit tot toegangsweigering is een
besluit in de zin van de Awb dat, tezamen met de oplegging van de
grensdetentie kan worden aangevochten. Het wetsvoorstel bevat hiertoe

Tweede Kamer, vergaderjaar 2014–2015, 34 088, nr. 3

31

een bijzondere regeling, waarin tevens is voorzien in het behandelen van
het beroep inzake de toegangsweigering of opschorting of uitstel van de
toegangsweigering tezamen met het beroep tegen de vrijheidsontnemende maatregel. Het doel van deze regeling is het stroomlijnen van de
rechtsbescherming tegen de toegangsweigering, opschorting of uitstel
van de toegangsweigering en de hierbij opgelegde vrijheidsontnemende
maatregel.
In het wetsvoorstel wordt een beroep tegen de vrijheidsontnemende
maatregel van rechtswege aangemerkt als mede omvattend een beroep
tegen de toegangsweigering. Hierop geldt een uitzondering wanneer er
meer dan achtentwintig dagen zijn verstreken tussen de toegangsweigering en de vrijheidsontnemende maatregel. Deze termijn wordt gesteld
teneinde te voorkomen dat vreemdelingen die vanwege criminele
activiteiten eerst een strafrechtelijke vrijheidsontnemende maatregel
krijgen opgelegd en na afloop van deze maatregel een vreemdelingrechtelijke detentiemaatregel krijgen opgelegd, via een beroep tegen de detentie
opnieuw de inmiddels onherroepelijk geworden toegangsweigering in
beroep kan worden aangevochten.
Volledigheidshalve zij opgemerkt dat het besluit tot toegangsweigering en
het uitstel of de opschorting van het besluit tot toegangsweigering van
rechtswege komt te vervallen indien een asielvergunning wordt verleend.
3.2.2 Inbewaringstelling van rechtmatig verblijvende vreemdelingen
De inbewaringstelling van rechtmatig verblijvende vreemdelingen is thans
geregeld in artikel 59, eerste lid, onderdeel b. Dit onderdeel wordt, met de
komst van een nieuw artikel 59b, beperkt tot rechtmatig verblijvende
vreemdelingen in een reguliere procedure. In het onderstaande wordt
ingegaan op de algemene vereisten voor bewaring, de verschillende
oogmerken van inbewaringstelling en de termijnen voor inbewaringstelling.
Artikel 59c: algemene vereisten voor inbewaringstelling
Inbewaringstelling is een inbreuk op de bewegingsvrijheid van de
vreemdeling. Een dergelijke beperking is slechts toegestaan indien deze
noodzakelijk is met het oog op een welomschreven maatschappelijk
belang en proportioneel is met het oog op het realiseren van dit belang.
Hierom kan inbewaringstelling slechts plaatsvinden indien er geen lichter
middel voorhanden is, dat even effectief is. Deze algemene vereisten
gelden voor alle vormen van inbewaringstelling, en zijn een nadere
specificatie van de algemene beginselen van behoorlijk bestuur bij de
uitoefening van de bevoegdheid tot inbewaringstelling.
Bewaring dient met onmiddellijke ingang te worden opgeheven wanneer
het doel voor de inbewaringstelling niet langer bestaat, en er geen andere
grond voor het voortzetten van de inbewaringstelling bestaat. Ook dient
de bewaring onmiddellijk te worden opgeheven wanneer de vreemdeling
heeft aangegeven Nederland te willen verlaten en hiervoor de
gelegenheid bestaat.
In de consultatie is opgemerkt door de Afdeling bestuursrechtspraak en
de ACVZ dat deze vereisten ook gelden voor de inbewaringstelling ten
aanzien van onrechtmatig verblijvende vreemdelingen en hierom
eveneens opgenomen zouden moeten worden in artikel 59. Dit advies
wordt overgenomen. In het consultatievoorstel waren deze vereisten
slechts opgenomen voor rechtmatig verblijvende vreemdelingen. Naar
aanleiding van deze opmerkingen zijn deze vereisten in een afzonderlijk

Tweede Kamer, vergaderjaar 2014–2015, 34 088, nr. 3

32

artikel 59c opgenomen, dat betrekking heeft op alle gronden voor
bewaring.
Artikel 59b, eerste lid: de verschillende oogmerken van inbewaringstelling
van rechtmatig verblijvende vreemdelingen in de asielprocedure
De Opvangrichtlijn verbindt de bevoegdheid tot inbewaringstelling van
rechtmatig verblijvende vreemdelingen aan nadere regels. De
Opvangrichtlijn biedt de mogelijkheid tot inbewaringstelling met
verschillende oogmerken. Hieronder worden de verschillende grondslagen nader besproken. De uitwerking van deze gronden zal plaatsvinden
in het Vb 2000.
Onderdeel a
Bij inbewaringstelling met het oog op identiteitsvaststelling gaat het om
in bewaring stellen ten behoeve van onderzoek naar de identiteit. Dit
wordt geregeld in artikel 59b, eerste lid, onderdeel a (artikel 8, derde lid
onderdeel a van de Opvangrichtlijn). Het kan hierbij gaan om bijvoorbeeld
leeftijdsonderzoek of taalonderzoek. Ook hierbij geldt dat er sprake dient
te zijn van omstandigheden die de inbewaringstelling rechtvaardigen. Het
gaat daarbij in ieder geval om situaties waarin er sprake is van gerede
twijfel over de identiteit, waarbij er een risico op onderduiken is wanneer
het onderzoek niet in een gesloten procedure wordt afgerond. Conform de
huidige wettelijke systematiek zijn de omstandigheden die kunnen leiden
tot een vermoeden van een risico op onderduiken uitgewerkt in het Vb
2000.
Onderdeel b
Bij inbewaringstelling op grond van artikel 59b, eerste lid, onderdeel b,
kan gedacht worden aan de situatie waarin een uitgeprocedeerde
asielzoeker of in Nederland aangetroffen illegaal verblijvende vreemdeling
in bewaring is gesteld met het oog op terugkeer, en in bewaring een
(nieuwe) asielaanvraag indient. Het is in die gevallen niet wenselijk
wanneer per definitie de inbewaringstelling zou moeten worden
beëindigd. De vreemdeling zou zich vervolgens immers opnieuw kunnen
onttrekken aan toezicht en het verblijf in Nederland kunnen voortzetten.
Als voorwaarde voor de inbewaringstelling hierbij geldt wel dat er sprake
dient te zijn van een risico op onderduiken, zoals ook onder de huidige
wet geldt. Het risico op onderduiken dient te zijn gebaseerd op objectieve
feiten en omstandigheden. Deze omstandigheden zijn reeds uitgewerkt in
het Vb 2000.
Onderdeel c
Dit onderdeel is de implementatie van artikel 8, derde lid, onderdeel d,
van de Opvangrichtlijn en is voorts ontleend aan de Arslan-uitspraak van
het HvJ EU (uitspraak van 30 mei 2013, C-534/11, curia.Europa.eu). In deze
uitspraak ging het om een vreemdeling die na illegale binnenkomst op het
grondgebied van de Europese Unie in bewaring werd gesteld ten behoeve
van uitzetting en vervolgens een asielverzoek indiende. Het HvJ EU stelde
vast dat de Terugkeerrichtlijn slechts van toepassing is op illegaal
verblijvende vreemdelingen, en derhalve niet op vreemdelingen die een
asielverzoek hebben ingediend. Het HvJ EU stelde echter tevens vast dat
het Unierecht zich niet verzet tegen een nationale regeling op grond
waarvan een derdelander die om internationale bescherming heeft
verzocht na krachtens artikel 15 van de Terugkeerrichtlijn in bewaring te
zijn gesteld, op grond van een bepaling van nationaal recht in bewaring

Tweede Kamer, vergaderjaar 2014–2015, 34 088, nr. 3

33

blijft, wanneer na een beoordeling in het individuele geval van alle
relevante omstandigheden blijkt dat dit verzoek is ingediend met als enig
doel de uitvoering van het terugkeerbesluit uit te stellen of te verijdelen en
dat het objectief noodzakelijk en evenredig is om de bewaringsmaatregel
te handhaven om te vermijden dat de betrokkene zich definitief aan zijn
terugkeer onttrekt.
Voor de voortduring van bewaring na indiening van een asielverzoek
gelden, gelet hierop, drie wettelijke vereisten:
1. De vreemdeling wordt reeds in bewaring gehouden in het kader van
een terugkeerprocedure uit hoofde van de Terugkeerrichtlijn;
2. de vreemdeling heeft reeds de mogelijkheid van toegang tot de
asielprocedure gehad; en
3. op redelijke gronden kan worden aangenomen dat hij de aanvraag
louter indient om de uitvoering van het terugkeerbesluit uit te stellen
of te verijdelen.
Het voorzetten van bewaring in deze situaties is noodzakelijk voor het
kunnen voeren van een effectief terugkeerbeleid.
Onderdeel d
Het begrip «openbare orde» uit artikel 8, derde lid, onderdeel e, van de
Opvangrichtlijn is een ander begrip van openbare orde dan in artikel 59 is
opgenomen. Het belang van openbare orde in artikel 59 is direct
verbonden met het belang van uitzetting. In inbewaringstelling met het
oog op (gedwongen) terugkeer of uitzetting is echter reeds voorzien in
artikel 59 Vw 2000. Onderdeel d van artikel 59b, eerste lid, equivalent van
artikel 8, onderdeel e, van de Opvangrichtlijn, ziet op die situaties waarin
er nog geen sprake is van een heel concreet zicht op uitzetting, de
aanvraag moet immers nog worden afgedaan, maar er toch, gelet op de
persoon van de vreemdeling, een zwaarwegend belang is om in bewaring
te stellen. Men denke hierbij aan vreemdelingen die criminele antecedenten hebben, vreemdelingen die een bedreiging vormen voor de
staatsveiligheid of vreemdelingen die artikel 1F van het Vluchtelingenverdrag krijgen tegengeworpen in hun asielprocedure. In de wettekst
komt dit verschil tussen beide begrippen, conform het advies van de
Afdeling advisering, tot uitdrukking door de formulering «openbare orde
als bedoeld in artikel 8, derde lid, onderdeel e, van de Opvangrichtlijn».
Tweede tot en met vijfde lid: termijnen voor inbewaringstelling
De Opvangrichtlijn bevat geen termijnen voor inbewaringstelling. Uit het
noodzakelijkheidsbeginsel vloeit voort dat bewaring niet langer duurt dan
noodzakelijk met het oog op het beoogde doel. Dit is reeds hierboven in
toelichting op artikel 59c aan de orde gekomen. Het is aan de nationale
wetgever om eventueel termijnen te stellen.
Onder het huidige artikel 59, eerste lid, onderdeel b, gelezen in
samenhang met het vierde lid, van de Vw 2000, was inbewaringstelling
van rechtmatig verblijvende vreemdelingen beperkt tot vier weken, of,
indien toepassing is gegeven aan artikel 39 (het doen van een schriftelijke
mededeling over het voornemen tot afwijzen van de aanvraag, zes
weken). In zijn algemeenheid is geen reden om af te wijken van deze
systematiek. Deze termijn voldoet voor de behandeling van een asielverzoek in bewaring.
Een eerste uitzondering hierop is de situatie waarin de vreemdeling in
beroep gaat tegen een afwijzende asielbeschikking. Onder de eerdere
wetgeving vormde dit geen probleem, omdat er geen schorsende werking
verbonden was aan het instellen van beroep. De vreemdeling had in de

Tweede Kamer, vergaderjaar 2014–2015, 34 088, nr. 3

34

periode in afwachting van beroep geen rechtmatig verblijf en viel hiermee
onder een andere bewaringsgrond, waardoor de bewaring, uiteraard
alleen mits de achterliggende redenen nog actueel waren, kon voortduren. Onder het onderhavige wetsvoorstel zal dit anders zijn, omdat niet
in alle gevallen schorsende werking kan worden onthouden. Het instellen
van beroep zou dan tot gevolg hebben dat het rechtmatig verblijf
voortduurt na afwijzing in de algemene asielprocedure. Een termijn van
vier of weken voor de inbewaringstelling is in dat geval niet realistisch en
zou er toe leiden dat de vreemdeling door beroep in te stellen tegen zijn
asielverzoek zich in vrijheid kan stellen. Hierom wordt voorgesteld
wettelijk de mogelijkheid te bieden om de termijn van bewaring te
verlengen met drie maanden, indien de vreemdeling in afwachting is van
een beslissing op een beroepsschrift.
Een tweede uitzondering hierop is de bewaring met het oog op openbare
orde. In de praktijk wordt de huidige termijn van vier weken in enkele
gevallen als te kort ervaren bij bijvoorbeeld asielzoekers bij wie tegenwerping van artikel 1F van het Vluchtelingenverdrag aan de orde is. In die
gevallen is de complexiteit van het asielverzoek en de noodzaak van nader
onderzoek vaak oorzaak voor overschrijding van de bestaande termijn. In
die gevallen zal de vreemdeling niet langer in bewaring kunnen worden
gehouden, hetgeen juist bij deze categorie vreemdelingen niet wenselijk
wordt geacht. Het vierde lid stelt hierom een maximale termijn van zes
maanden voor inbewaringstelling van asielzoekers om redenen van
openbare orde. De termijn van zes maanden komt overeen met de
beslissingstermijn voor de behandeling van de aanvraag op grond van
artikel 42. In uitzonderlijke gevallen kan deze termijn verlengd worden met
maximaal negen maanden. Hierbij gaat het om zeer uitzonderlijke
gevallen waarin er enerzijds sprake is van complexe feiten en juridische
omstandigheden die betrekking hebben op het asielverzoek en de
mogelijkheid tot afdoening hiervan binnen zes maanden, gecombineerd
met een zwaarwegend belang van openbare orde of nationale veiligheid
dat in de weg staat aan het verder behandelen van het asielverzoek terwijl
de vreemdeling in vrijheid is gesteld.
De termijn van zes maanden en de mogelijkheid van verlenging van
maximaal negen maanden sluiten aan op de termijnen voor het nemen
van een besluit zoals neergelegd in de Procedurerichtlijn.
3.2.3 Wisselen van bewaringsgronden
Door de tijd heen kan de status van de vreemdeling wijzigen van
rechtmatig naar onrechtmatig en omgekeerd en, in specifieke gevallen,
van bewaring met het oog op terugkeer en uitzetting naar bewaring met
het oog op overdracht naar een verantwoordelijke lidstaat. De wijziging
van de status van de vreemdeling heeft gevolgen voor de mogelijke
grondslag voor inbewaringstelling.
Het zal dan ook regelmatig voorkomen dat een vreemdeling «wisselt» van
grond.
Dit was reeds gebruikelijk onder het huidige artikel 59, waarbij de
vreemdeling kon wisselen tussen de «a-« en de «b-grond» van het eerste
lid. Het wisselen van de grondslag heeft tot gevolg dat er een nieuw
besluit moet worden genomen, dat ook deugdelijk gemotiveerd dient te
worden. In veel gevallen kan de onderliggende motivering voor de
oorspronkelijke inbewaringstelling uiteraard wel relevant zijn voor
motivering van het nieuwe besluit tot inbewaringstelling. Zo zal er,
wanneer er sprake is van risico op onderduiken in de zin van artikel 15 van
de Terugkeerrichtlijn, vaak ook sprake zijn van een risico op onderduiken
in de zin van artikel 8, derde lid, onderdeel b, van de Opvangrichtlijn,

Tweede Kamer, vergaderjaar 2014–2015, 34 088, nr. 3

35

nadat de vreemdeling een asielverzoek heeft ingediend. Dit zal bijvoorbeeld het geval zijn wanneer de onderliggende omstandigheden die
hebben geleid tot het vaststellen van het risico op onderduiken zich nog
steeds voordoen ten tijde van de indiening van het asielverzoek.
Anders dan onder het huidige artikel 59 telt onder het voorgestelde
wetsvoorstel de termijn van inbewaringstelling als rechtmatig verblijvende vreemdeling niet mee bij de maximale termijn voor inbewaringstelling op grond van de Terugkeerrichtlijn als onrechtmatig verblijvende
vreemdeling. Het HvJ EU heeft in de uitspraak Kadzoev van 30 november
2009 (zaak C-357/09) bepaald dat het tijdvak waarin een persoon in een
inrichting voor tijdelijke plaatsing (in de Nederlandse terminologie: in
bewaring is gesteld gedurende rechtmatig verblijf als asielzoeker) is
geplaatst op grond van een beslissing die krachtens de nationale en
communautaire bepalingen over asielzoekers is genomen, niet mag
worden beschouwd als bewaring met het oog op verwijdering in de zin
van artikel 15 van de Terugkeerrichtlijn. Hoewel deze uitspraak er strikt
genomen niet aan in de weg staat om een kortere termijn voor inbewaringstelling te hanteren dan de maximumtermijn die gegeven is in artikel
15 van de Terugkeerrichtlijn, werd in het Nederlandse stelsel hiermee een
onnodig restrictieve uitleg gegeven aan de bewaringstermijn op grond
van de Terugkeerrichtlijn. Mogelijk ten overvloede zij hierbij opgemerkt
dat bewaring slechts kan voortduren wanneer voortvarende inspanningen
worden geleverd van de zijde van de Nederlandse overheid om terugkeer
te bewerkstelligen.
3.2.4 Grondrechten
Naast de Opvangrichtlijn is Nederland, evenals de andere lidstaten van de
Europese Unie, gebonden aan het EVRM. Met name artikel 5, eerste lid
aanhef en onder f, is in dit verband relevant. Hierin wordt bepaald dat een
ieder recht heeft op vrijheid en veiligheid van zijn persoon en dat niemand
zijn vrijheid mag worden ontnomen, behalve overeenkomstig een
wettelijk voorgeschreven procedure, in het geval van rechtmatige
arrestatie of detentie van een persoon teneinde hem te beletten op
onrechtmatige wijze het land binnen te komen, of van een persoon
waartegen een uitwijzings- of uitleveringsprocedure hangende is.
De gronden van de Opvangrichtlijn dienen naar het oordeel van de
regering te worden gelezen als een nadere uitwerking van deze bepaling,
en beogen geen verruiming of beperking van de mogelijkheden voor
inbewaringstelling ten opzichte van artikel 5, eerste lid, aanhef en onder f,
EVRM. Het algemene noodzakelijkheidscriterium van artikel 59c dient
mede in het licht te worden gelezen van deze internationale verplichting.
Bewaring van vreemdelingen kan slechts noodzakelijk worden geacht
wanneer dit in het belang is van bewaking van het grondgebied of in het
belang van terugkeer.
3.2.5. Rechtsbescherming
De rechtsbescherming tegen bewaring van rechtmatig verblijvende
vreemdelingen is overeenkomstig het huidige stelsel van rechtsbescherming tegen bewaring op grond van artikel 59 geregeld. Afdeling 5
van hoofdstuk 7 van de Vw 2000 betreffende bijzondere rechtsbescherming is van toepassing. Dit betekent onder andere dat er rechtstreeks beroep moet worden ingesteld tegen de inbewaringstelling, en
dat, als dat niet gebeurt, uiterlijk op de achtentwintigste dag na bekendmaking van het besluit de rechtbank door de Minister in kennis wordt
gesteld van de inbewaringstelling. Wanneer de rechtbank de kennisgeving
heeft ontvangen, wordt de vreemdeling geacht beroep te hebben

Tweede Kamer, vergaderjaar 2014–2015, 34 088, nr. 3

36

ingesteld. Op grond van artikel 106 Vw 2000 kan aan de vreemdeling een
vergoeding worden toegekend ten laste van de Staat indien de inbewaringstelling ten onrechte heeft plaatsgevonden. Verder wordt een
maatregel tot het opleggen van grensdetentie gedurende de grensprocedure aangemerkt als besluit.
4. Administratieve lasten, financiële gevolgen en gevolgen voor
de rechtspraktijk
Het voorstel heeft geen gevolgen voor administratieve lasten van burgers.
4.1 Financiële gevolgen IND, COA en DT&V
De kosten die gemoeid zijn met de aanpassingen naar aanleiding van de
richtlijn worden in de besluitvormingsfase veroorzaakt doordat het
onderzoek naar medisch steunbewijs kan leiden tot hogere opvangkosten
omdat vreemdelingen in afwachting van de uitkomst van dit onderzoek
mogelijk langer in de opvang zullen verblijven. De extra kosten hiervan
voor het COA kunnen oplopen tot € 2.800.000 per jaar. De invoering van
de grensprocedure leidt naar verwachting tot € 650.000 extra opvangkosten op jaarbasis. De wijzigingen in de beroepsfase leiden vooralsnog
tot een besparing op de opvangkosten van ca. € 7.500.000. In de EAUT is
gekozen voor een technische analyse, waarbij als aanname is genomen
dat de verkorting van doorlooptijden volledig gerealiseerd wordt.
Afhankelijk van de invulling die rechtbanken geven aan de volledige en ex
nunc-toets in beroep en de mate waarin rechtbanken erin slagen binnen
de nieuwe gestelde wettelijk termijnen uitspraak te doen, zou deze
potentiële besparing in de praktijk echter kleiner kunnen uitvallen of, bij
sterk oplopende doorlooptijden, zelfs kunnen omslaan in een kostenstijging.
4.2 Financiële gevolgen rechtbanken en Afdeling bestuursrechtspraak
Ten aanzien van de schorsende werking stelt de Rvdr in het consultatieadvies dat de nieuwe afwijzingsgronden van asielaanvragen en de
daaraan verbonden gevolgen in de sfeer van schorsende werking
consequenties zullen hebben voor de werklast van rechtbanken. De
inhoud van de motivering van het bestuursorgaan en de beroepsgronden
van de vreemdeling bepalen mede de bewerkelijkheid van een zaak. Ten
aanzien van het volledig en ex nunc onderzoek verwijst de Rvdr naar het
advies over initiatiefwetsvoorstel Schouw (Kamerstukken 30 830). De Rvdr
staat positief tegenover de invoering van een volledig en ex nunc
onderzoek maar ziet wel een toename van de werklast ten gevolge van de
invoering van een volledig en ex nunc onderzoek.
De Afdeling bestuursrechtspraak heeft in het consultatieadvies geconcludeerd dat het wetsvoorstel in de vorm zoals het in consultatie is
voorgelegd zal leiden tot een aanzienlijke verzwaring van de werklast.
Vaker dan voorheen zal de Afdeling zittingen moeten beleggen. Bij
gelijkblijvende capaciteit zal dit grote gevolgen hebben voor de doorlooptijden bij de rechtbanken in hoger beroep, hetgeen ook negatieve
gevolgen kan hebben voor het aantal herhaalde aanvragen en de
opvangkosten gedurende de duur van de gerechtelijke procedure.
Naar aanleiding van de consultatie is het gesprek gestart met de Rvdr en
de Afdeling bestuursrechtspraak naar benodigde financiële ondersteuning
voor de uitvoering van deze richtlijnen. De kosten die voor de rechtbanken
gemoeid zijn met de invoering van de richtlijn bij de Raad voor de
Rechtspraak zijn in de orde van grootte van 12 miljoen euro per jaar. De
Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State heeft aangegeven

Tweede Kamer, vergaderjaar 2014–2015, 34 088, nr. 3

37

een kostenstijging te verwachten van 3 miljoen euro per jaar. De totale
ingeschatte extra kosten voor rechtspraak bedragen hiermee 15 miljoen
euro.
De kostenraming is op basis van opgaven van de Raad en de Afdeling zelf.
De berekeningen zijn tot stand gekomen op basis van een inschatting van
de gevolgen in aantallen en procedurele consequenties. De bedragen zijn
schattingen, omdat de precieze kosten van de volledige en ex nunc
toetsing afhankelijk is van hoe deze in jurisprudentie wordt vormgegeven.
Daarnaast zijn er onzekere factoren, zoals de hoogte en de aard van de
instroom van asielzoekers, die in hoge mate bepalend zijn voor de
aantallen en complexiteit van de rechtszaken.
De dekking en financiering van de door de Raad en de Afdeling gemaakte
claims vergt nog nader onderzoek. Gelet op het belang van voortgang van
het wetsvoorstel heb ik het wenselijk geacht het wetsvoorstel desalniettemin in te dienen.
5. Consultatie
Het voorstel is in consultatie gebracht bij een aantal organisaties.
Adviezen zijn uitgebracht door de Afdeling bestuursrechtspraak van de
Raad van State (de Afdeling bestuursrechtspraak) bij brief van 30 januari
2014, de Raad voor de rechtspraak (Rvdr) bij brief van 20 februari 2014, de
Nederlandse Orde van Advocaten (NOVA) bij brief van 18 december 2013,
Vluchtelingenwerk Nederland (VWN), bij brief van 23 januari 2014 en de
Adviescommissie voor vreemdelingenzaken (ACVZ) bij brief van
25 februari 20143. Daarnaast is in het kader van de voorbereiding van dit
wetsvoorstel gesproken met de UNHCR. Ik ben de geconsulteerde
organen erkentelijk voor de uitgebrachte adviezen.
NOVA en VWN hebben aangegeven dat zij graag geconsulteerd willen
worden over nadere uitwerking van (bepaalde aspecten van) de richtlijnen
in lagere regelgeving. Onder meer de nadere uitwerking van de wijze van
handelen bij medisch onderzoek is daarbij genoemd. Er zal worden
gezocht naar mogelijkheden om de geconsulteerde partijen te betrekken
bij de nadere uitwerking van de richtlijnen in het Vb 2000.
5.1 Advies van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
(Afdeling bestuursrechtspraak)
De Afdeling bestuursrechtspraak maakt opmerkingen over:
1. de invoering van een volledig en ex nunc onderzoek door de rechter
in eerste aanleg;
2. de nieuwe regeling van de gronden voor schorsende werking van het
beroep in eerste aanleg;
3. het invoeren van een grensprocedure; en
4. een nieuwe grondslag voor het in bewaring stellen van rechtmatig
verblijvende vreemdelingen.
Het advies van de Afdeling bestuursrechtspraak heeft geleid tot
aanpassing van het voorstel en aanpassing van de toelichting op een
aantal punten. Hieronder wordt op de afzonderlijke elementen ingegaan
en wordt per onderdeel een reactie gegeven.
Ad. 1
Hiervoor in paragraaf 3.1.2. onder i. is toegelicht dat er mede naar
aanleiding van de consultatiereactie van de Afdeling bestuursrechtspraak
3

Ter inzage gelegd bij het Centraal Informatiepunt Tweede Kamer

Tweede Kamer, vergaderjaar 2014–2015, 34 088, nr. 3

38

voor is gekozen om de formulering van artikel 46, derde lid, van de
Procedurerichtlijn letterlijk over te nemen in het wetsvoorstel. Voorts is
opgemerkt dat de Afdeling terecht uit de toelichting heeft afgeleid dat in
dit wetsvoorstel een toetsende en niet een beoordelende rechter wordt
beoogd.
In paragraaf 3.1.2. onder ii. is reeds toegelicht dat de Afdeling bestuursrechtspraak overtuigend uiteen heeft gezet dat het verruimen van de
rechterlijke toets naar volledig nieuwe asielmotieven op praktische
problemen stuit en niet het beoogde doel bereikt en dat het voorstel op dit
punt is aangepast.
In paragraaf 4 is ingegaan op de verzwaring van de werklast die volgens
de Afdeling bestuursrechtspraak het gevolg zal zijn van – onder meer – de
invoering van een volledig en ex nunc onderzoek door de rechter.
Ad. 2
De Afdeling bestuursrechtspraak heeft in overweging gegeven om artikel
46, vijfde en zesde lid, van de richtlijn als aanknopingspunt te zien om aan
het aanwenden van een rechtsmiddel steeds schorsende werking toe te
kennen. De Staatssecretaris zou vervolgens aan de voorzitter van de
Afdeling kunnen verzoeken om schorsende werking aan het hoger beroep
te onthouden, dan wel deze op te doen heffen, indien hij zwaarwegende
omstandigheden aanvoert die daartoe nopen of indien hij concreet
voornemens is een vreemdeling uit te zetten.
Op dit punt wordt het advies van de Afdeling bestuursrechtspraak niet
gevolgd. De Procedurerichtlijn geeft geen aanleiding om schorsende
werking ook in hoger beroep toe te kennen. Hiermee valt een dergelijke
maatregel buiten de reikwijdte van dit wetsvoorstel.
Ad. 3
Naar aanleiding van de opmerkingen van de Afdeling bestuursrechtspraak
zijn in de wet de verschillende momenten waarop aan de grens een
asielaanvraag kan worden ingediend beter van elkaar onderscheiden. Zie
hierover nader de algemene toelichting bij de grensprocedure, paragraaf
3.2.1.
De toepassing van de grensprocedure zelf is geen grond voor toegangsweigering, maar schort de beslissing omtrent toelating op. Zie voor de
toelichting hierbij de algemene toelichting bij de grensprocedure. De
vraag van de Afdeling bestuursrechtspraak of de gronden van artikel 3
van de Vw 2000 moeten worden aangevuld, wordt dan ook ontkennend
beantwoord.
Zoals de Afdeling bestuursrechtspraak terecht aangeeft, is het wenselijk
om het besluit tot opschorting van de toegang in beroep gezamenlijk te
behandelen met het besluit tot toepassing van de vrijheidsontnemende
maatregel krachtens artikel 6, eerste en tweede lid. Het wetsvoorstel is op
dit punt aangepast.
Ad. 4
De suggestie van de Afdeling om de algemene vereisten die gelden voor
alle vormen van inbewaringstelling neer te leggen in artikel 6 en artikel 59,
in plaats van artikel 59b, wordt overgenomen, met dien verstande dat
deze vereisten in een afzonderlijk artikel 59c worden opgenomen.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2014–2015, 34 088, nr. 3

39

5.2 Het advies van de Raad voor de rechtspraak (Rvdr)
De Rvdr gaat in het advies in op de wijziging van de afwijzingsgronden
van asielaanvragen en de relatie met schorsende werking, de relatie van
het stelsel met de Awb, de volle ex nunc toets en de wettelijke termijn
voor de beroepsprocedure. Voorts wordt gewezen op de vele wetsvoorstellen die op het terrein van het vreemdelingenrecht worden ingediend.
Hierboven in paragraaf 4 is reeds ingegaan op de in het consultatieadvies
van de Rvdr gesignaleerde verwachte toename van uitvoeringslasten ten
gevolge van de volle ex nunc toets. Hier is tevens ingegaan op de
opmerkingen die de Rvdr heeft gemaakt over de consequenties die de
nieuwe afwijzingsgronden van asielaanvragen en de daaraan verbonden
gevolgen in de sfeer van schorsende werking zullen hebben voor de
werklast.
Terecht merkt de Rvdr op dat de in het wetsvoorstel gehanteerde termen
niet-ontvankelijk, kennelijk ongegrond en gegrond in de Awb alleen
worden gebruikt in rechtsbeschermingssituaties (hoofdstuk 8 van de Awb)
en niet ten aanzien van de uitoefening van bestuursbevoegdheden
(hoofdstuk 4 van de Awb). De termen hebben ook inhoudelijk een andere
betekenis, waardoor er verwarring en onduidelijkheid kan ontstaan. De in
het wetsvoorstel gehanteerde terminologie is ontleend aan de terminologie van de richtlijn. Feit is dat de terminologie van de richtlijn niet
aansluit bij de terminologie van de Awb, maar in dit wetsvoorstel dient
het volgen van de terminologie van de richtlijn te prevaleren. Deze
opmerking van de Rvdr is evenwel aanleiding geweest om de formulering
van de nieuwe bestuursbevoegdheden nog iets aan te passen, om
verwarring te voorkomen. In de memorie van toelichting is in paragraaf
3.1.1. uiteengezet dat er inderdaad sprake is van dezelfde begrippen met
een andere betekenis.
Naar aanleiding van vragen van de Rvdr over de verhouding tussen de
term «nieuwe elementen of bevindingen» in het voorgestelde artikel 30a
van de Vw 2000 en de termen «nieuw gebleken feiten of veranderde
omstandigheden» in artikel 4:6 van de Awb, is de memorie van toelichting
aangevuld. Zie hierover nader paragraaf 3.1.1., onder ii.
Naar aanleiding van de vraag van de Rvdr of bij het buiten behandeling
laten in geval van onvoldoende informatie, de mogelijkheid tot herstel van
het verzuim zou moeten worden geboden, wordt opgemerkt dat er op dit
punt voor is gekozen om onverkort de richtlijnbepaling te volgen. Het
bieden van een mogelijkheid tot herstel van verzuim is overigens niet
noodzakelijk, omdat de gevolgen van het buiten behandeling stellen van
een aanvraag zeer beperkt zijn. De betreffende vreemdeling kan immers
gewoon opnieuw een aanvraag indienen.
Hierboven is in paragraaf 3.1.3., onder ii, reeds uiteengezet dat de Rvdr in
het consultatieadvies helder uiteen heeft gezet waarom een algemene
termijn van vier weken voor het beoordelen van het beroep niet wenselijk
is. Naar aanleiding van deze opmerkingen is de aanvankelijk voorgestelde
algemene termijn hierom vervallen en is gekozen voor een gedifferentieerde benadering, waarbij de termijn van vier weken voor het afdoen van
beroep slechts geldt indien het asielverzoek is behandeld in de algemene
asielprocedure.
Er is kennis genomen van de opmerking van de Rvdr dat recentelijk veel
wetsvoorstellen op het gebied van het vreemdelingenrecht ter advisering
aan de Raad zijn voorgelegd en dat dit voor de rechtbanken voor
voortdurende juridische onduidelijkheden, organisatorische verande-

Tweede Kamer, vergaderjaar 2014–2015, 34 088, nr. 3

40

ringen en een algemene, niet te kwantificeren verzwaring van de werklast
leidt. Het onderhavige wetsvoorstel vloeit voort uit Europese besluitvorming. Implementatie is dan ook onvermijdelijk. Voorafgaand aan
wijziging van wetgeving wordt altijd overwogen of een aanpassing
noodzakelijk is. Gelet op de regelmatig veranderende omstandigheden op
het vreemdelingrechtelijk terrein is aanpassing van het wettelijk kader
echter niet te voorkomen.
5.3 Het advies van de Nederlandse orde van Advocaten (NOVA)
De NOVA heeft enkele opmerkingen gemaakt over de Dublinverordening
(Dublin III verordening 604/2013, in werking getreden per 1 januari 2014).
Naar aanleiding van de opmerking dat alsnog onverkort de inhoud van
deze verordening zou moeten worden opgenomen bij de implementatie
van de Procedurerichtlijn, wordt opgemerkt dat de Dublinverordening
rechtstreeks werkt in de Nederlandse rechtsorde. Alle criteria voor het
bepalen van de verantwoordelijke lidstaat en alle gronden om mogelijk af
te zien van overdracht kunnen rechtstreeks worden ontleend aan de
verordening. Er is hierom geen noodzaak om deze bepalingen in
Nederlandse wetgeving op te nemen.
Op het punt van schorsende werking bij Dublinclaimanten wordt de
huidige praktijk niet gewijzigd. Beroep tegen het niet in behandeling
nemen van een asielverzoek van een Dublinclaimant heeft geen schorsende werking. Voor eventuele schorsende werking dient de voorzieningenrechter een door de vreemdeling ingediend verzoek om een
voorlopige voorziening toe te wijzen. De verordening laat expliciet ruimte
voor deze werkwijze (artikel 27, derde lid, onderdeel c).
Mede naar aanleiding van vragen van de NOVA is in paragraaf 3.1.1.
onder ii de verhouding tussen «nieuwe elementen of bevindingen», in de
zin van artikel 30a, eerste lid, aanhef en onder d en «nieuw gebleken feiten
of veranderde omstandigheden» in de zin van artikel 4:6 van de Awb
nader toegelicht en is in die paragraaf onder iii nader ingegaan op de
verschillende gevolgen die worden verbonden aan het afkomstig zijn uit
een veilig derde land of een veilig land van herkomst. In paragraaf 3.1.5. is
ingegaan op de opmerkingen van de NOVA over de invulling van het in
artikel 18 van de Procedurerichtlijn genoemde medisch onderzoek.
In paragraaf 3.2.1. is nader ingegaan op de inrichting van de grensprocedure en aangegeven dat, anders dan de NOVA stelt, geen aanleiding
wordt gezien de nadere invulling ervan op het niveau van de formele wet
te regelen.
Wat de opmerkingen van de NOVA over de invoering van een volle
toetsing betreft, verwijs ik naar paragraaf 3.1.2. onder i. waarin reeds is
toegelicht dat er mede naar aanleiding van de consultatiereactie van de
NOVA voor is gekozen om de formulering van artikel 46, derde lid, van de
Procedurerichtlijn letterlijk over te nemen in het wetsvoorstel. Wel merk ik
op dat de verwachtingen omtrent de gevolgen van het volgen van de
formulering van de richtlijn sterk verschillen. De NOVA stelt dat de
formulering in de consultatieversie een «zeer vermagerde versie» van een
volledig onderzoek naar zowel de feitelijke als juridische gronden onder
de Procedurerichtlijn is, terwijl de Afdeling bestuursrechtspraak adviseert
de formulering van de Procedurerichtlijn «in plaats van een nog verdergaande toetsing dwingend voor te schrijven». Kernvraag blijft wat er
wordt verstaan onder een «volledig onderzoek naar zowel de feitelijke als
juridische gronden». In het bovenstaande ben ik hier uitgebreid op
ingegaan. Ik betwist stellig het standpunt van de NOVA dat deze uitleg in
strijd zou zijn met inhoud en strekking van de Procedurerichtlijn.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2014–2015, 34 088, nr. 3

41

5.4 Het advies van Vluchtelingenwerk Nederland (VWN)
VWN heeft opmerkingen gemaakt over de invulling van het in artikel 18
van de Procedurerichtlijn genoemde medisch onderzoek. In paragraaf
3.1.5. is hier reeds op ingegaan.
In paragraaf 3.1.1 onder ii is ingegaan op de vraag van VWN waarom is
gekozen voor een imperatieve niet-ontvankelijkverklaring, terwijl artikel 33
van de Procedurerichtlijn een kan-bepaling is. In paragraaf 3.1.1 onder iii
is, mede naar aanleiding van vragen van VWN, nader ingegaan op enkele
gronden die tot kennelijk ongegrondverklaring van de aanvraag kunnen
leiden.
In de memorie van toelichting is, mede naar aanleiding van vragen van
VWN, de verhouding tussen 4:6 van de Awb en de term «nieuwe
elementen en bevindingen» nader toegelicht. VWN heeft voorts gevraagd
naar de zogenaamde «Bahaddar-exceptie». Deze vloeit voort uit jurisprudentie van het EHRM en blijft vanzelfsprekend van toepassing.
Met betrekking tot de zogenaamde derde landenexceptie is het
wetsvoorstel, mede naar aanleiding van opmerkingen van VWN,
aangepast. Naar aanleiding van de vraag van VWN of ambtshalve zal
worden getoetst aan de reguliere humanitaire gronden, zoals artikel 64
Vw 2000 en het buitenschuldbeleid, wordt opgemerkt dat met dit
wetsvoorstel op het punt van ambtshalve toetsing geen wijziging van het
bestaande beleid wordt beoogd.
Het is verheugend dat VWN zich kan vinden in de voorgestelde richting
met betrekking tot de wijziging van artikel 31 en de integrale geloofwaardigheidsbeoordeling. Ik zie, anders dan VWN voorstelt, evenwel geen
noodzaak tot toevoeging van verwijzingen naar jurisprudentie van het
EHRM in de memorie van toelichting. De achtergrond van deze wijziging
is gelegen in de Procedurerichtlijn, niet in jurisprudentie van het EHRM.
Daarenboven is het vanzelfsprekend dat de jurisprudentie van het EHRM
in acht wordt genomen bij de uitvoering van de vreemdelingenrecht.
De suggestie van VWN om de tekst van artikel 46 van de Procedurerichtlijn nauw te volgen is overgenomen. De in de consultatieversie van
het wetsvoorstel voorziene uitbreiding van de ex nunc toetsing door de
rechter naar elementen die niet ten grondslag liggen aan het besluit maar
wel relevant kunnen zijn voor de vraag of uitzetting in strijd is met een
voor Nederland geldende internationale verplichting is echter komen te
vervallen. Dit is hierboven in paragraaf 3.1.2. onder i en ii reeds uitgebreid
toegelicht.
Grensprocedure
VWN merkt terecht op dat Opvangrichtlijn inderdaad op zichzelf geen
verplichting tot het opleggen van een vrijheidsontnemende maatregel bij
toegangsweigering bevat. Nederland is in dit verband echter tevens
gebonden aan de SGC en is, ook op grond van de Unietrouw, gehouden
tot het voeren van een effectief grensbeleid. Het opleggen van een
vrijheidsontnemende maatregel is de meest effectieve maatregel tegen
illegale grensoverschrijding. Feitelijk leidt iedere andere maatregel ertoe
dat de vreemdeling zich alsnog toegang tot het grondgebied van de Unie
kan verschaffen. De individuele belangenafweging, die in het kader van
het opleggen van deze maatregel plaatsvindt, wordt sterk bepaald door
het belang van grensbewaking. Hierom zal er slechts in zeer uitzonderlijke
situaties sprake kunnen zijn van het afzien van een vrijheidsontnemende

Tweede Kamer, vergaderjaar 2014–2015, 34 088, nr. 3

42

maatregel bij toegangsweigering. Men denke hierbij aan bijvoorbeeld
urgente gezondheidsredenen.
De beoogde invulling van de grensprocedure is hiervoor in paragraaf 3.2.1
reeds geschetst. Daar is onder andere aangegeven dat ik voornemens ben
om, mede naar aanleiding van de opmerkingen van VWN, in het Vb 2000
te regelen dat meer maatwerk kan worden geboden bij het aanbieden van
een rust- en voorbereidingstermijn. Anders dan VWN stelt is het niet zo
dat de Gesloten Verlengde Asielprocedure (GVA) afgeschaft moet worden.
Wel zal de juridische inbedding van de GVA wijzigen. Na vier weken, de
maximale duur van de grensprocedure op grond van de Procedurerichtlijn
wordt van rechtswege toegang verkregen. De grensbewaring zal in dat
geval moeten worden opgeheven. Zoals in paragraaf 3.1.2. is beschreven
is het echter wel mogelijk dat de bewaring gedurende de behandeling van
het asielverzoek, op grond van artikel 59b, eerste lid, wordt voortgezet.
Hiervoor dient echter steeds te zijn voldaan aan de voorwaarden van de
specifieke grond voor inbewaringstelling. In deze paragraaf is eveneens
ingegaan op gezinnen met kinderen in detentie.
Opvangrichtlijn
VWN constateert terecht dat het wetsvoorstel niet voorziet in opvangvoorwaarden voor asielzoekers in detentie. Ten aanzien van de artikelen 9 en
10 van de Opvangrichtlijn, voldoet Nederland reeds aan de richtlijn. Er is
geen wijziging van wetgeving op dit punt noodzakelijk. Ik wijs er hierbij
overigens wel op dat de Wet Terugkeer en Bewaring op het punt van de
opvangvoorzieningen de nodige wijzigingen aanbrengt. Dit zijn echter
wijzigingen in het nationale recht, geen wijzigingen die noodzakelijk zijn
met het oog op implementatie.
Alvorens in te gaan op de specifieke opmerkingen van VWN met
betrekking tot de opvangvoorzieningen merk ik op dat deze elementen
van de Opvangrichtlijn geen implementatie behoeven op het niveau van
formele wetgeving. Reeds hierom is noch in het wetsvoorstel, noch in de
memorie van toelichting op deze bepalingen ingegaan.
Artikel 2, onderdeel g, van de Procedurerichtlijn bevat een definitie van
materiële opvangvoorzieningen. Het artikel bepaalt slechts dat ook een
dagvergoeding kan worden gekwalificeerd als materiele opvangvoorziening, niet onder welke voorwaarden en in welke gevallen deze wordt
verstrekt. Gedurende de rust- en voorbereidingstermijn en de algemene
asielprocedure worden de materiële opvangvoorzieningen in natura
verstrekt. Dit is in lijn met artikel 17 en 18 van de Opvangrichtlijn, er is,
anders dan VWN veronderstelt, dus geen aanpassing van de huidige
praktijk noodzakelijk.
Anders dan VWN, ben ik van mening dat het niet bieden van opvang
voorafgaand aan de algemene asielprocedure wanneer een opvolgende
asielaanvraag wordt ingediend of wanneer een voorlopige voorziening
tegen een afwijzende beschikking wordt ingediend niet strijdig is met
artikel 20 van de Opvangrichtlijn. Het is praktisch gezien onmogelijk om
na een schriftelijke vervolgaanvraag of indiening van een verzoek om
voorlopige voorziening onmiddellijk in een opvangplaats te voorzien.
Artikel 20, vijfde lid, van de Opvangrichtlijn vereist dat lidstaten er op
toezien dat een beslissing tot beperking of intrekking van materiële
opvangvoorzieningen individueel en met redenen omkleed wordt
genomen. Deze bepaling, die in zijn context dient te worden gelezen, ziet
op de situatie waarin opvangvoorzieningen worden ingehouden of zelfs
geheel niet worden verstrekt als maatregel wegens het niet voldoen aan

Tweede Kamer, vergaderjaar 2014–2015, 34 088, nr. 3

43

verplichtingen die op de vreemdeling zelf rusten. In sommige gevallen zijn
deze maatregelen noodzakelijk, ook om de veiligheid van andere
asielzoekers in de opvanglocatie te waarborgen. Dergelijke maatregelen
zijn uiterste middelen, voordat er sprake is van het niet langer verstrekken
van opvangvoorzieningen worden lichtere interventies toegepast. De
artikelen 10 en 19 van de Regeling verstrekking asielzoekers (Rva 2005)
bieden een grondslag voor het onthouden van opvangvoorzieningen. Het
Reglement onthoudingen verstrekkingen geeft een uitgewerkt beleidskader hiervoor. Hiermee blijft Nederland binnen het kader van de richtlijn.
De artikelen 21 en 22, die bepalingen bevatten met betrekking tot
kwetsbare personen, verplichten lidstaten ertoe rekening te houden met
de specifieke situatie van kwetsbare personen. Aan deze verplichting kan
gevolg worden gegeven in feitelijk handelen. Hiervoor is, anders dan
VWN veronderstelt, geen wettelijke regeling vereist. Wel zal de Rva 2005
te zijner tijd worden aangepast. Medewerkers van het COA worden
opgeleid om voortdurend alert te zijn op signalen van kwetsbaarheid.
Ook voor het waarborgen van het belang van het kind in de opvang zal de
Rva 2005 worden aangepast. Nederland is reeds gebonden aan artikel 3
van het Internationaal Verdrag inzake de Rechten van het Kind (IVRK), dat
eveneens verplicht tot wegen van het belang van het kind als primaire
overweging. Er wordt in dat licht geen wijziging noodzakelijk geacht op
grond van de gewijzigde richtlijn. Overigens wijs ik er op dat in de praktijk
reeds veel inzet wordt gepleegd op de leefbaarheid van de opvangvoorzieningen voor kinderen.
5.5 Advies van de Adviescommissie voor vreemdelingenzaken (ACVZ)
De aanbeveling van de ACVZ om een definitie van het begrip grensprocedure op te nemen in artikel 1 van de Vw 2000, waarbij aansluiting wordt
gezocht bij het bepaalde in artikel 43, eerste lid van de Procedurerichtlijn,
is overgenomen.
Zoals hiervoor in de bespreking van het consultatieadvies van de Rvdr al
is aangegeven is het een gegeven dat de terminologie van de richtlijn niet
aansluit bij de terminologie van de Awb, maar zal in het wetsvoorstel het
volgen van de terminologie van de richtlijn prevaleren. De, in dit licht
gedane, redactionele suggestie van de ACVZ om in artikel 28, eerste lid,
aan te geven dat «in afwijking van de Awb» de aanvraag tot het verlenen
van een verblijfsvergunning voor bepaalde tijd niet in behandeling kan
worden genomen, niet-ontvankelijk kan worden verklaard, (kennelijk)
ongegrond kan worden verklaard, buiten behandeling kan worden gesteld
of gegrond kan worden verklaard, wordt niet gevolgd. In zijn
algemeenheid geldt dat bijzondere wetgeving voor algemene wetgeving
gaat. Slechts wanneer er een heel bijzondere reden is om te vermelden
dat er sprake is van afwijking van een specifiek artikel van de Awb is
vermelding aangewezen. Wel is, zoals hiervoor al is aangegeven, de
memorie van toelichting op dit punt verduidelijkt.
De redactionele suggestie om de redactie van artikel 3, vijfde tot en met
het zevende lid, van artikel 3 Vw 2000 te wijzigen, is niet gevolgd. De tekst
is naar aanleiding van de suggestie van de Afdeling bestuursrechtspraak
om een onderscheid te maken tussen opschorting en uitstel van de
beslissing omtrent weigering of verlening van de toegang zodanig
gewijzigd dat het volgen van deze redactionele suggestie niet tot
verheldering zou leiden.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2014–2015, 34 088, nr. 3

44

De redactionele suggesties met betrekking tot de artikelen 8, onder f en
59, eerste lid, zijn niet gevolgd. Het verduidelijken van bestaande wettekst,
zo hier op deze punten al behoefte aan zou bestaan, valt buiten de
reikwijdte van dit wetsvoorstel, dat slechts ziet op implementatie van de
richtlijnen.
De redactionele suggesties met betrekking tot de artikelen 8, tweede lid,
aanhef en onder b, en 30a, eerste lid, onder d van de Vw 2000 zijn niet
gevolgd. Er wordt naar gestreefd zo veel mogelijk aan te sluiten bij de
tekst van de richtlijn. Het risico op spraakverwarring wordt op deze punten
gering geacht.
De redactionele suggestie om de redactie van artikel 30, eerste lid, van de
Vw 2000 te wijzigen wordt niet gevolgd. De huidige formulering is
ontleend aan de huidige tekst van de wet en er wordt geen verandering
beoogd.
De suggestie om de aanhef van artikel 30a, eerste lid, van de Vw 2000 te
formuleren als een kan-bepaling, is niet gevolgd. In paragraaf 3.1.1. onder
ii is reeds toegelicht waarom is gekozen voor een imperatieve
niet-ontvankelijkverklaring.
De aanbeveling om de reikwijdte van artikel 30a, eerste lid, onder a, van
de Vw 2000 in overeenstemming te brengen met artikel 33, tweede lid,
aanhef en onder a van de Procedurerichtlijn en te beperken tot de
lidstaten van de Europese Unie is overgenomen.
De ACVZ beveelt aan om de voorgestelde e-grond van artikel 30a, eerste
lid, van de Vw 2000 te schrappen. Deze aanbeveling is overgenomen. Het
in het consultatievoorstel opgenomen onderdeel e is vervallen en het
onderdeel f is in het onderhavige voorstel opgenomen als onderdeel e.
De redactionele suggestie van de ACVZ ten aanzien van artikel 30b van de
Vw 2000, is niet gevolgd, omdat de formulering van de nieuwe bevoegdheden met betrekking tot de verschillende naar aanleiding van een
aanvraag te nemen beslissingen, reeds op andere wijze is aangepast.
In paragraaf 3.1.1., onder v, is reeds toegelicht dat de voorgestelde
integrale geloofwaardigheidsafweging, anders dan de ACVZ veronderstelt, niet moet worden aangemerkt als een nieuw beoordelingskader
maar als een nieuwe wijze van motiveren van de asielbeschikking.
Mede naar aanleiding van de opmerkingen van de ACVZ is in paragraaf
3.1.1. onder iii nader ingegaan op de betekenis van de term «te kwader
trouw» (identiteits- of reisdocumenten vernietigen) in artikel 30b, tweede
lid, aanhef en onder d als grondslag voor het kennelijk ongegrond
verklaren van een aanvraag.
Anders dan de ACVZ lijkt te veronderstellen, zal geen sprake zijn van een
verruiming van de mogelijkheden voor inbewaringstelling, noch van het
loslaten van het uitgangspunt dat bewaring alleen wordt opgelegd ter fine
van uitzetting of beperking van de toegang tot het grondgebied. Artikel 5,
onderdeel f, EVRM blijft op dit punt vanzelfsprekend leidend, ook voor de
interpretatie van de Opvangrichtlijn. Het voorstel om de betekenis en
reikwijdte van de begrippen «openbare orde» en «nationale veiligheid» in
artikel 59b Vw 2000, in het Vb 2000 nader uiteen te zetten, wordt niet
gevolgd. Dit is niet noodzakelijk, noch wenselijk. Deze begrippen maken
sinds jaar en dag onderdeel uit van de terminologie van de Vreemdelingenwet. De betekenis van deze begrippen wordt bovendien mede bepaald
door de jurisprudentie van het HvJ EU. Om dezelfde redenen zie ik ook

Tweede Kamer, vergaderjaar 2014–2015, 34 088, nr. 3

45

geen aanleiding om, zoals de ACVZ voorstelt, het begrip «zwaarwegend
belang van openbare orde of nationale veiligheid» in artikel 59b, zevende
lid van de Vw 2000 nader te regelen in de Vw 2000.
De ACVZ beveelt aan om vreemdelingen hangende een asielprocedure
niet aan te merken als een gevaar voor de openbare orde om de enkele
reden dat artikel 1F Vluchtelingenverdrag aan hen wordt tegengeworpen.
Op dit punt lijkt er sprake te zijn van een misverstand. Indien de
vermoedens van artikel 1F rijzen in een grensprocedure, kan dit een grond
zijn voor voortzetting van de bewaring wegens het belang van openbare
orde, op grond van artikel 59b, eerste lid onder d. Hierbij dient de
voortzetting van de bewaring echter wel te worden gerechtvaardigd met
het oog op uitzetting. Indien de aanvraag is afgewezen wegens artikel 1F
leidt dit niet automatisch tot een grondslag voor inbewaringstelling op
grond van artikel 59. Hiervoor gelden de vereisten van de terugkeerrichtlijn. Er dient sprake te zijn van een risico op onderduiken.
De aanbeveling om artikel 82, tweede lid, onder a, van de Vw 2000 te
schrappen wordt niet gevolgd. De opschortende werking van artikel 82,
eerste lid, houdt in dat de rechtsgevolgen van de beschikking worden
opgeschort. Dit heeft dus niet alleen betrekking op de vertrekplicht en
uitzetting. De richtlijn staat het onthouden van schorsende werking toe in
het geval van het voorgestelde artikel 82, tweede lid, onder a, te weten de
situatie dat een aanvraag niet in behandeling is genomen op grond van
artikel 30. Dit laat onverlet dat de vreemdeling tegelijkertijd rechtmatig
verblijf kan hebben uit hoofde van de wet. Het verlenen van schorsende
werking zou in het geval van een Dublinclaimant ook tot gevolg hebben
dat als een Dublinclaim door een andere lidstaat wordt gehonoreerd, deze
niet, althans moeilijker, geëffectueerd zou kunnen worden. Dit is niet
wenselijk.
De aanbeveling om in artikel 82, tweede lid, onder b, van de Vw 2000 een
voorbehoud te maken met betrekking tot artikel 30a, eerste lid, onder c,
van de Vw 2000 en in artikel 82, tweede lid, onder c, van de Vw 2000 een
voorbehoud te maken met betrekking tot artikel 30b, eerste lid, onder h,
van de Vw 2000, is overgenomen. De ACVZ merkt terecht op dat uit artikel
46, zesde lid, onder a en b, van de Procedurerichtlijn volgt dat schorsende
werking in deze gevallen niet mag worden onthouden.
De aanpassing van artikel 83 Vw 2000 is heroverwogen, zoals toegelicht in
paragraaf 3.1.2, waardoor de aanbevelingen van de ACVZ met betrekking
tot het eerste lid onder a en c en het vierde lid, niet langer actueel zijn.
Zoals hiervoor in paragraaf 3.1.2. onder i is toegelicht, is er, mede naar
aanleiding van de aanbeveling van de ACVZ, voor gekozen om bij de
redactie van artikel 83a, eerste lid Vw 2000 aan te sluiten bij de tekst van
artikel 46 van de Procedurerichtlijn. Om zoveel mogelijk aan te sluiten bij
de tekst van de Procedurerichtlijn is de tekstsuggestie van de ACVZ niet
overgenomen. Op grond van de formulering van de Procedurerichtlijn is
voldoende helder dat mij een toetsende rechter voor ogen staat en niet
een rechter die zelfstandig een oordeel velt over de inhoud van het
asielverzoek. Artikel 83a, tweede lid, van de Vw 2000, opgenomen om te
garanderen dat rechtbanken bij beoordeling op dezelfde wijze te werk
zouden gaan als het bestuursorgaan, kan zoals de ACVZ terecht stelt met
het oog hierop vervallen.
De aanbeveling om in de Vw 2000 de bevoegdheid vast te leggen op
grond waarvan herhaalde asielaanvragen in overeenstemming met het
bepaalde in artikel 40, eerste lid j° 40, vijfde lid van de Procedurerichtlijn

Tweede Kamer, vergaderjaar 2014–2015, 34 088, nr. 3

46

kunnen worden afgedaan, wordt niet overgenomen. In de regel zal er naar
worden gestreefd om nieuwe relevante elementen of bevindingen die
eerst nadat een definitieve beschikking is genomen aan de orde komen,
mee te nemen bij de beroepsprocedure. Wanneer dit praktisch niet
mogelijk is, bijvoorbeeld omdat de informatie pas in een heel laat stadium
wordt aangeleverd, zal betrokkene een nieuwe asielaanvraag moeten
indienen. Er is geen noodzaak om op dit punt de huidige praktijk te
formaliseren.
Met betrekking tot de aanbeveling om de waarborgen opgenomen in
artikel 25, zesde lid, van de Procedurerichtlijn vast te leggen in de Vw
2000, wordt opgemerkt dat deze zullen worden uitgewerkt in het Vb 2000.
5. Implementatietabellen
Richtlijn 2013/32/EU van het Europees parlement en de Raad van 26 juni 2013
betreffende gemeenschappelijke procedures voor de toekenning en intrekking van de
internationale bescherming (herschikking)
Artikel richtlijn

Artikel 1
Artikel 2
Artikel 3
Artikel 4
Artikel 5
Artikel 6

Artikel 7
Artikel 8
Artikel 9

Artikel 10

Artikel 11

Artikel 12
Artikel 13

Artikel 14
Artikel 15

Artikel 16
Artikel 17

Artikel 18
Artikel 19

Implementatie
De titel van richtlijn is gewijzigd, dit wordt meegenomen in artikel 1
Vw 2000.
Behoeft geen implementatie.
De onderdelen i), l) en q) worden opgenomen in artikel 1 van Vw
2000. Voor het overige behoeft dit artikel geen implementatie.
Behoeft geen implementatie.
Behoeft geen implementatie.
Behoeft geen implementatie.
Het eerste lid, de eerste en tweede volzin worden uitgewerkt in het
Vb 2000. Ook het vijfde lid wordt vastgelegd in het Vb 2000. Voor
het overige behoeft het artikel geen implementatie omdat het
verplicht tot feitelijk handelen (eerste lid, derde volzin), omdat het
al is geïmplementeerd (derde en vierde lid).
Feitelijk handelen, behoeft geen implementatie in regelgeving.
Feitelijk handelen, behoeft geen implementatie in regelgeving.
Het eerste lid is reeds vastgelegd in artikel 8 van de Vw 2000. Het
tweede en derde lid leiden tot aanpassing van artikel 3.1 van het Vb
2000.
Feitelijk handelen, behoeft geen implementatie in regelgeving, met
uitzondering van het vijfde lid. Dit Is reeds geïmplementeerd in de
artikelen 4:5, tweede lid en 6:5, derde lid Awb.
Het tweede lid wordt opgenomen in het Vb 2000. Voor het overige
behoeft de bepaling geen implementatie omdat zij al is geïmplementeerd in de artikelen 1:3 en 3:45 tot en met 3:49 Awb.
Dit artikel wordt geimplementeerd in het Vb 2000.
Het eerste lid is opgenomen in artikel 31, tweede lid, Vw 2000
(nieuw). Het tweede lid behoeft geen implementatie omdat hierin
al in is voorzien op basis van de artikelen 50, vijfde lid en 55,
tweede en derde lid, Vw.
Reeds voorzien in artikel 3.112 Vb 2000 (eerste gehoor) en 3.113 Vb
2000 (nader gehoor).
In artikel 38 Vw 2000 is de taal van het gehoor aangepast (derde lid,
onder c). Het derde lid, onderdeel d en e worden opgenomen in het
VV 2000. Voor het overige kan worden volstaan met feitelijk
handelen.
Dit wordt vastgelegd in artikel 3.113 Vb 2000.
Het derde en vierde lid van 3.113 Vb 2000, het tweede lid, onder b
en d, en het vierde lid, onder b van artikel 3.118b voorzien in het
feitelijk verslag en de mogelijkheid om opmerkingen te maken op
het verslag. Het derde lid van dit artikel wordt aangevuld in artikel
3.113 Vb 2000. Voor het overige kan worden volstaan met feitelijk
handelen.
Het eerste en het derde lid zullen worden opgenomen in het Vb
2000. Voor wat betreft het tweede lid volstaat feitelijk handelen.
Behoeft geen implementatie omdat hierin al is voorzien in de
artikelen 3.109, tweede lid, en 3.121, onder a, Vb 2000 en artikel
3.43a VV 2000.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2014–2015, 34 088, nr. 3

47

Artikel richtlijn

Implementatie

Artikel 20

Behoeft geen implementatie omdat hierin al is voorzien in artikel
12, eerste lid, Wet op de rechtsbijstand (eerste en tweede lid),
artikel 12, tweede lid, onder a. Wet op de rechtsbijstand en artikel 3
Besluit rechtsbijstand- en toevoegcriteria en de Awb, hoofdstuk 6
en 7 (derde lid).
Behoeft geen implementatie omdat hierin al is voorzien in artikel
13, eerste lid, Wet op de rechtsbijstand (eerste lid en tweede lid,
onder b), artikel 34 Wet op de rechtsbijstand (tweede lid, onder a),
de artikelen 12 juncto 32 Wet op de rechtsbijstand juncto 3, onder f,
Besluit rechtsbijstand en toevoegcriteria (tweede volzin van het
tweede lid), en artikel 33, eerste lid, onder a, Wet op de rechtsbijstand (vijfde lid).
Behoeft geen implementatie omdat hierin al is voorzien in artikel
2:1 Awb (eerste lid) en artikel 13, eerste lid, Wet op de rechtsbijstand.
Het tweede lid is reeds voorzien in de artikelen 38, zevende lid, en
39, vierde lid, van de Penitentiaire Beginselenwet (Pbw). De tweede
volzin van het derde lid is nu op beleidsniveau geregeld en zal
worden opgenomen in het Vb 2000.
Dit zal worden vastgelegd in het Vb 2000 en VV 2000.
Het eerste lid, onder b), de eerste alinea van het vijfde lid, het vijfde
lid, onder c), het zesde lid, onder c) en de laatste alinea van het
zesde lid worden vastgelegd in het Vb 2000.
Het zesde lid, onderdelen a) en b) worden vastgelegd in het Vb
2000.
Voor het overige behoeft dit artikel geen implementatie.
Het eerste lid wordt opgenomen in het nieuwe artikel 59b Vw 2000.
Het tweede lid wordt opgenomen in artikel 94 Vw 2000.
Behoeft geen implementatie.
Naar aanleiding van het eerste lid wordt in artikel 28 Vw 2000 een
bevoegdheid opgenomen om een aanvraag buiten behandeling te
stellen. In het Vb 2000 zullen de procedurele regels worden
neergelegd.
Op basis van het tweede lid wordt in artikel 30c Vw 2000 opgenomen dat indien de vreemdeling een nieuwe aanvraag indient nadat
zijn aanvraag buiten behandeling is gesteld, deze wordt behandeld
als een eerste aanvraag, tenzij de vreemdeling eerder een aanvraag
heeft gedaan die reeds inhoudelijk is beoordeeld.
Voor het overige behoeft dit artikel geen implementatie.
Behoeft geen implementatie.
Behoeft geen implementatie.
Het derde lid wordt vastgelegd in artikel 42 Vw 2000. Het vierde en
vijfde lid worden vastgelegd in artikel 43 Vw 2000.
De gronden in het achtste lid worden opgenomen in artikel 30b,
tweede lid, als gronden waarop een aanvraag kennelijk ongegrond
kan worden verklaard.
Het eerste lid wordt opgenomen in artikel 30b, eerste lid, Vw 2000.
Het tweede lid wordt vastgelegd in artikel 30b, tweede lid, Vw 2000.
Wordt opgenomen in artikel 30a Vw 2000.
Het eerste lid wordt opgenomen in het Vb 2000. Het tweede lid
behoeft geen implementatie.
Dit is geïmplementeerd in artikel 30a, eerste lid, onder b).
Wordt vastgelegd in het Vb 2000/VV 2000
Het tweede lid wordt opgenomen in het Vb 2000/VV 2000. Voor het
overige behoeft dit artikel geen implementatie.
Wordt vastgelegd in Vb 2000/VV 2000.
Behoeft geen implementatie.
Wordt als niet-ontvankelijkheidsgrond opgenomen in artikel 30a
Vw 2000. Behoeft voor het overige geen implementatie.
Het eerste lid wordt vastgelegd in artikel 3.1, Vb 2000Het tweede lid
wordt uitgewerkt in het Vb 2000.
Behoeft geen implementatie.
Een definitie van «grensprocedure» wordt opgenomen in artikel 1
Vw 2000. De grondslag voor de grensprocedure is opgenomen in
artikel 3 Vw 2000. De procedure zelf wordt uitgewerkt in het Vb
2000.
Behoeft geen implementatie.
Behoeft geen implementatie.

Artikel 21

Artikel 22

Artikel 23

Artikel 24
Artikel 25

Artikel 26
Artikel 27
Artikel 28

Artikel 29
Artikel 30
Artikel 31

Artikel 32
Artikel 33
Artikel 34
Artikel 35
Artikel 36
Artikel 37
Artikel 38
Artikel 39
Artikel 40
Artikel 41
Artikel 42
Artikel 43

Artikel 44
Artikel 45

Tweede Kamer, vergaderjaar 2014–2015, 34 088, nr. 3

48

Artikel richtlijn

Implementatie

Artikel 46

Het eerste en tweede lid behoeven geen implementatie. De
Nederlandse situatie voldoet aan de tweede alinea van lid 2.
Het derde lid wordt opgenomen in artikel 83a Vw 2000. Het vierde
lid behoeft geen implementatie.
Het vijfde en zesde lid worden vastgelegd in artikel 82 Vw 2000 en
eventueel uitgewerkt in het Vb 2000.
Het zevende lid is in overeenstemming met de Nederlandse situatie
en behoeft geen implementatie. Het achtste lid wordt vastgelegd in
het Vb 2000. Het negende lid behoeft geen implementatie. Een
termijn als bedoeld in het tiende lid wordt neergelegd in artikel 83b
Vw 2000.
Behoeft naar zijn aard geen implementatie.
Geïmplementeerd in artikel 10, tweede lid onder e en g.
Hier kan worden volstaan met feitelijk handelen. De laatste alinea
behoeft naar zijn aard niet te worden omgezet.
Behoeft naar de aard van de regeling niet te worden omgezet, het
betreft een verplichting van de Commissie.
Het eerste en tweede lid worden vastgelegd in de artikelen II en III
van het wetsvoorstel. Het derde lid in de tekst van het wetsvoorstel
en in de memorie van toelichting. Het vierde lid behoeft naar de de
aard van de regeling niet te worden omgezet.
Wordt vastgelegd in de artikelen II en III van het wetsvoorstel
Behoeft geen implementatie, dit artikel regelt de intrekking van de
oorspronkelijke procedurerichtlijn.
Behoeft geen implementatie, dit artikel regelt de inwerkingtreding
van de richtlijn.
Behoeft geen implementatie, deze bepaling bepaalt de adressaten
van de richtlijn.
Wordt opgenomen in het Vb 2000.

Artikel 47
Artikel 48
Artikel 49
Artikel 50
Artikel 51

Artikel 52
Artikel 53
Artikel 54
Artikel 55
BIJLAGE I

Richtlijn 2013/13/EU van het Europees parlement en de Raad van 26 juni 2013 tot
vaststelling van normen voor de opvang van verzoekers om internationale
bescherming (herschikking)
Artikel richtlijn

Implementatie

Artikel 1

Behoeft geen implementatie, de bepaling bevat het doel van de
richtlijn.
Onderdeel d is opgenomen in de definities.
Behoeft geen implementatie, de bepaling bepaalt de werkingssfeer
van de richtlijn.
Behoeft geen implementatie, de bepaling geeft de lidstaten
facultatief de ruimte om gunstigere bepalingen te stellen.
Is neergelegd in artikel 2, derde en vierde lid, Rva 2005.
Feitelijk handelen.
Artikel 7, derde lid, van de Opvangrichtlijn is neergelegd in artikel
13, eerste lid, Rva2005. De rest van artikel 7 behoeft geen implementatie in regelgeving.
Het eerste en tweede lid is neergelegd in artikel 59c. Het derde lid
is neergelegd in artikel 59b. Het vierde lid is reeds neergelegd in
artikel 56 en 57.
Het eerste lid is vastgelegd in artikel 59c. Het tweede lid volgt uit
artikel 1:3 van de Awb. Het derde lid is neergelegd in artikel 94 Vw
2000. Het vierde lid is feitelijk handelen. Het vijfde lid is gegarandeerd doordat er een nieuwe beschikking wordt genomen bij
verlenging van de bewaring, die ook door de rechter ambtshalve
wordt getoetst. Het zesde lid is geïmplementeerd in de Wet op de
rechtsbijstand.
Het eerste lid komt overeen met de verplichting van de terugkeerrichtlijn en is neergelegd in artikel 9, eerste lid, Pbw. Het tweede lid
is neergelegd in artikel 24 van de Pbw en in het reglement
grenslogies. Het derde en vierde lid is gegarandeerd in artikel 38
Pbw. Het vijfde lid is feitelijk handelen.
Het eerste lid is feitelijk handelen. Het tweede lid en derde lid is
geïmplementeerd in artikel 12 Pbw en in artikel 59c, eerste en
tweede lid. Het vierde lid is neergelegd in artikel 11 Pbw. Het vijfde
lid is neergelegd in artikel 11 Pbw. Het zesde lid betreft feitelijk
handelen.
Is neergelegd in artikel 3, derde lid, onderdeel d) en artikel 11,
derde lid, van de Rva 2005

Artikel 2
Artikel 3
Artikel 4
Artikel 5
Artikel 6
Artikel 7

Artikel 8

Artikel 9

Artikel 10

Artikel 11

Artikel 12

Tweede Kamer, vergaderjaar 2014–2015, 34 088, nr. 3

49

Artikel richtlijn

Implementatie

Artikel 13
Artikel 14
Artikel 15
Artikel 16

Artikel 54, eerste lid onder d Vw 2000.
Feitelijk handelen.
Artikel 2a Besluit uitvoering wet arbeid vreemdelingen.
Deze bepaling is facultatief, Nederland maakt geen gebruik van dit
artikel.
Het eerste lid is gegarandeerd in artikel 3 Rva 2005, het tweede lid
is neergelegd in artikel 9, eerste lid, Rva 2005., het derde lid is
neergelegd in artikel 2, eerste lid, Rva 2005 en de Regeling eigen
bijdrage asielzoekers met inkomen en vermogen 2008. Het vierde
lid is neergelegd in artikel 20 Rva 2005.
Wordt neergelegd in de Rva 2005.
Is neergelegd in artikel 9, eerste lid, onder e, en artikel 16, eerste
lid, Rva 2005.
Is neergelegd in artikel 7 en 10 Rva 2005.
Wordt neergelegd in Rva 2005.
Wordt neergelegd in Rva 2005.
Wordt neergelegd in de Rva 2005.
Het eerste lid is voorzien in Besluit aanvaarding rechtspersoon
Burgerlijk Wetboek Boek 1, het tweede lid is neergelegd in artikel 3,
tweede lid, onderdeel b) en artikel 11, derde tot en met vijfde lid,
Rva 2005 en het derde en vierde lid is feitelijk handelen.
Is neergelegd in artikel 9, vierde lid, Rva2005
Aan het eerste lid is voldaan op grond van de Algemene wet
bestuursrecht.
Behoeft geen implementatie in regelgeving, het betreft het melden
van de bevoegde autoriteiten aan de Commissie.
Is voorzien in hoofdstuk 5, paragraaf 1 van de Grondwet.
Feitelijk handelen.
Behoeft geen implementatie, het betreft een verplichting van de
Commissie.
Behoeft geen implementatie, de bepaling ziet op de omzetting van
de richtlijn.
Behoeft geen implementatie, deze bepaling ziet op de intrekking
van de oorspronkelijke Opvangrichtlijn.
Behoeft geen implementatie, deze bepaling regelt de inwerkingtreding van de richtlijn.
Behoeft geen implementatie, deze bepaling bepaalt de adressaten
van de richtlijn.

Artikel 17

Artikel 18
Artikel 19
Artikel 20
Artikel 21
Artikel 22
Artikel 23
Artikel 24

Artikel 25
Artikel 26
Artikel 27
Artikel 28
Artikel 29
Artikel 30
Artikel 31
Artikel 32
Artikel 33
Artikel 34

Artikelsgewijs
Artikel I
Onderdeel A
In artikel 1 wordt de definitie van de Procedurerichtlijn geactualiseerd.
Daarnaast wordt de definitie van minderjarige opgenomen. Voorheen
werd in het vreemdelingenrecht dezelfde definitie gehanteerd als in artikel
1:233 van het Burgerlijk Wetboek. Dit betekende dat een vreemdeling door
huwelijk meerderjarig kon worden, of met toepassing van 1:253ha
meerderjarig kon worden verklaard. Artikel 2, onderdeel l van de richtlijn
bepaalt dat een minderjarige iedereen is onder de 18 jaar. Met het oog op
deze dwingende bepaling wordt nu voorgesteld voor de toepassing van
het vreemdelingenrecht uit te gaan van een andere definitie dan in het
Burgerlijk Wetboek.
Van belang is voorts dat een definitie van «opvolgende aanvraag» wordt
opgenomen. Dit is een aanvraag die wordt gedaan na een definitieve
afwijzing van de aanvraag, waar geen rechtsmiddel meer tegen open
staat, of reeds in eerste aanleg door een rechtbank is beslist. Ook worden
definities van de Grensprocedure en de Terugkeerrichtlijn toegevoegd. Tot
slot wordt een definitie van internationale bescherming als bedoeld in
artikel 2, eerste lid, onder a van de Kwalificatierichtlijn opgenomen.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2014–2015, 34 088, nr. 3

50

Onderdeel B
In artikel 3 wordt de wettelijke basis gelegd voor het invoeren van een
grensprocedure in overeenstemming met artikel 43 van de Procedurerichtlijn. Voor een algemene toelichting zij verwezen naar het algemeen
deel van deze toelichting, onder paragraaf 3.2.1. De grensprocedure zal
verder uitgewerkt worden in het Vb 2000, waarbij de procedure in grote
lijnen zal aansluiten bij de bestaande algemene asielprocedure.
Onderdeel C
Op grond van artikel 2, onderdeel b, van de Procedurerichtlijn wordt reeds
de eerste aanmelding als een aanvraag aangemerkt. Ook in vaste
jurisprudentie van de Afdeling bestuursrechtspraak wordt de eerste
aanmelding als het startpunt van rechtmatig verblijf aangemerkt. In dat
geval kan aan de vreemdeling de toegang niet worden geweigerd, maar
wordt de beslissing omtrent toegangsweigering opgeschort of uitgesteld.
Artikel 5, derde lid, kan daarom vervallen.
Onderdeel D
In artikel 6, derde lid wordt de grondslag neergelegd voor inbewaringstelling van de vreemdelingen in het kader van een procedure om een
beslissing te nemen over het recht van de verzoeker om het grondgebied
te betreden. Het gaat hier om inbewaringstelling die noodzakelijk is voor
behandeling van de asielaanvraag aan de grens gedurende de duur van
de grensprocedure. In het zesde lid is een grondslag voor delegatie
opgenomen voor de toepassing van het nieuwe derde lid.
Onderdeel E
Dit betreft een technische wijziging, die voortvloeit uit de wijziging van
artikel 30.
Onderdeel F
Dit betreft een technische verbetering.
Onderdeel G
In artikel 28 wordt de formele bevoegdheid ingevoerd tot het buiten
behandeling stellen. Voor een toelichting hierbij zij verwezen naar het
algemeen deel van deze memorie.
Onderdeel H
Dit betreft een redactionele aanpassing.
Onderdeel I
In de artikelen 30 tot en met 30c wordt het niet in behandeling nemen, de
niet-ontvankelijkverklaring en kennelijke ongegrondverklaring uitgewerkt.
Daarnaast wordt de bevoegdheid tot buiten behandeling stellen
ingevoerd. Voor een nadere toelichting hierop zij verwezen naar het
algemeen deel van deze memorie.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2014–2015, 34 088, nr. 3

51

Onderdeel J
Aanpassing van artikel 31 is noodzakelijk geworden door de invoering van
de niet-ontvankelijkverklaring en kennelijke ongegrondverklaring. Het is
wenselijk geacht om ook in de wettekst zo goed mogelijk aan te sluiten bij
artikel 4 van Richtlijn nr. 2011/95/EU van 13 december 2011 inzake normen
voor de erkenning van onderdanen van derde landen of staatlozen als
personen die internationale bescherming genieten, voor een uniforme
status voor vluchtelingen of voor personen die in aanmerking komen voor
subsidiaire bescherming, en voor de inhoud van de verleende
bescherming (hierna: de Kwalificatierichtlijn). De verschillende leden
sluiten hierom ook qua redactie nauw aan bij de tekst van de Kwalificatierichtlijn. Artikel 4 van de Kwalificatierichtlijn was voorheen verspreid
opgenomen in artikel 3.111 van het Vb 2000 en artikel 3.35 van het VV
2000.
Het eerste lid van artikel 31 bevat de norm voor afwijzing van een
aanvraag als ongegrond. Deze is ongewijzigd gebleven. In de kern draait
het in de asielprocedure om de vraag of de asielzoeker zodanig te vrezen
heeft voor vervolging of voor foltering, onmenselijke of vernederende
behandelingen in het land van herkomst dat van hem niet gevergd kan
worden terug te keren. Het is aan de asielzoeker om dit aannemelijk te
maken en aan het bestuursorgaan om te beoordelen of de asielzoeker
hierin geslaagd is. Hiervoor dient ten minste de kern van het relaas
geloofwaardig te worden geacht. Wanneer er aantoonbare onjuistheden
in het relaas zijn, kan dit de geloofwaardigheid van het geheel negatief
beïnvloeden.
Het tweede lid bevat enkele verplichtingen van de asielzoeker. In
algemene zin geldt in het bestuursrecht de verplichting voor de aanvrager
om de gegevens over te leggen aan het bestuursorgaan die noodzakelijk
zijn voor het nemen van een weloverwogen besluit. Daarnaast heeft het
bestuursorgaan een onderzoeksplicht, op grond waarvan het bestuursorgaan gehouden is om zelf de relevante feiten te verzamelen. In het
asielrecht wordt wel gesproken van de samenwerkingsplicht. De
vreemdeling is gehouden om alle informatie zo vroeg mogelijk naar voren
te brengen. Het bestuursorgaan hoort de vreemdeling en verzamelt
daarnaast relevante informatie over bijvoorbeeld bepaalde landen en
gebieden. In de asielprocedure is er sprake van samenwerking, uiteindelijk
is het besluit uiteraard een oordeel van het bestuursorgaan en niet een
gezamenlijk oordeel van de vreemdeling en het bestuursorgaan.
Onderdeel K
De situatie waar artikel 31a in voorzag, het indienen van een nieuwe
aanvraag in Nederland ingeval de vreemdeling na afwijzing van een
eerdere aanvraag op grond van artikel 30, onder d, of artikel 3, tweede lid,
onder h, van de Vreemdelingenwet niet is toegelaten tot het veilige derde
land, behoeft geen afzonderlijke regeling. In deze gevallen kan feitelijk
worden besloten de aanvraag niet buiten behandeling te houden, maar
deze inhoudelijk te behandelen.
Onderdeel L
Dit betreft een technische verbetering.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2014–2015, 34 088, nr. 3

52

Onderdeel M
In artikel 38 wordt de formulering ten aanzien van de taal waarin gehoord
wordt aangepast aan de formulering van de richtlijn. In de praktijk zal dit
naar verwachting geen gevolgen hebben.
Onderdeel N en O
In artikel 42 worden de beslistermijnen van de richtlijn overgenomen.
Daarnaast wordt de start van het moment van de behandeling van de
aanvraag van een Dublinclaimant bepaald conform artikel 31, derde lid
van de Richtlijn.
In artikel 43 worden de beslistermijnen van de richtlijn overgenomen in
geval van onzekerheid over de situatie in het land van herkomst. Voorts
wordt in dit artikel, conform artikel 31, vierde lid van de richtlijn, bepaald
dat er ten minste elke zes maanden herbeoordeling van de situatie in het
betreffende land van herkomst plaatsvindt en mededeling van het uitstel
en de redenen van het uitstel wordt gedaan aan de aanvragers en de
Europese Commissie. De termijnen voor behandeling verschillen niet
wezenlijk, maar zijn net iets anders geordend, zoals in onderstaande tabel
is te zien.
Procedurerichtlijn en nieuwe wet

Vreemdelingenwet 2000 voor inwerkingtreding
van dit wetsvoorstel

6 maanden
Verlenging met 9 maanden indien:
a. complexe feitelijke of juridische kwesties
aan de orde zijn;
b. een groot aantal vreemdelingen tegelijk een
aanvraag indient waardoor het in de praktijk
zeer moeilijk is de procedure binnen de
termijn van zes maanden af te ronden;
c. de vertraging van de behandeling van de
aanvraag aan de vreemdeling is toe te
schrijven.
Nogmaals 3 maanden
Uiterlijk tot 21 maanden in geval van onzekere
situatie in het land van herkomst.
Totaal: maximaal 21 maanden

6 maanden
Verlenging met ten hoogste 6 maanden bij
onderzoek van derden of het openbaar
ministerie.

Besluitmoratorium: verlenging met ten
hoogste één jaar.
Totaal: maximaal 24 maanden.

Onderdeel P
De wijziging van artikel 44a is van technische aard en vloeit voort uit de
aanpassing van artikel 30.
Onderdeel Q
In dit onderdeel wordt artikel 45 aangepast aan artikel 6, tweede lid van de
Terugkeerrichtlijn, mede in het licht van het invoeren van de afwijzing van
de aanvraag wegens niet-ontvankelijkheid, omdat de vreemdeling in een
andere lidstaat van de Europese Unie internationale bescherming geniet.
Indien de vreemdeling elders in Europa internationale bescherming
geniet, wordt hem opgedragen onmiddellijk naar deze lidstaat terug te
keren en krijgt hij geen terugkeerbesluit. Wanneer hij reeds eerder in strijd
met deze oproep zich niet naar die lidstaat heeft begeven, dan wel indien
het onmiddellijke vertrek naar het oordeel van Onze Minister noodzakelijk
is om redenen van openbare orde of nationale veiligheid, kan de
vreemdeling evenwel conform artikel 62a een terugkeerbesluit worden
uitgereikt.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2014–2015, 34 088, nr. 3

53

Onderdeel R
De aanpassing in artikel 58 vloeit voort uit de vernummering van artikel 6.
Onderdeel S
In artikel 59 wordt de reikwijdte van het eerste lid, onderdeel b, dat tot nu
toe de wettelijke basis vormt voor inbewaringstelling van rechtmatig
verblijvende vreemdelingen, beperkt tot vreemdelingen die rechtmatig
verblijf hebben uit hoofde van een aanvraag voor een verblijfsvergunning
regulier. De overige wijzigingen van het artikel betreffen technische
wijzigingen die hieruit voortvloeien.
Onderdeel T
In artikel 59b wordt een nieuwe grondslag gecreëerd voor het in bewaring
stellen van rechtmatig verblijvende vreemdelingen. Voor een uitgebreide
toelichting op de verschillende leden zij verwezen naar het algemeen deel
van deze toelichting, in paragraaf 3.2.2.
In artikel 59c worden enkele algemene vereisten voor inbewaringstelling
gecodificeerd. Ook hiervoor zij verwezen naar het algemeen deel van deze
toelichting, onder kopje 3.2.2.
Onderdeel U
Artikel 69 wordt aangepast aan de nieuwe regels inzake schorsende
werking en de termijnen voor de rechterlijke uitspraak. Uitgangspunt is
dat er, evenals onder huidige regelgeving, een beroepstermijn van één
week wordt gesteld indien de rechtbank binnen vier weken uitspraak doet.
Dit betekent dat er eveneens een beroepstermijn van één week wordt
gesteld indien de aanvraag niet in behandeling is genomen,
niet-ontvankelijk wordt verklaard, kennelijk ongegrond wordt verklaard of
buiten behandeling wordt gesteld.
Onderdeel V
In artikel 73, vierde lid wordt de rechtsbescherming ten aanzien van
opschortende werking gelijk getrokken voor alle vreemdelingen die in
bewaring zijn gesteld op grond van artikel 59, 59a of 59b.
Onderdeel W
In artikel 82 wordt geregeld dat het instellen van beroep tegen een
afwijzende asielbeschikking in beginsel schorsende werking heeft, tenzij
er sprake is van een aanvraag die niet in behandeling is genomen,
niet-ontvankelijk wordt verklaard of kennelijk ongegrond wordt verklaard.
Indien de aanvraag is afwezen op grond van artikel 4:6 van de Awb, wordt
schorsende werking niet onthouden, tenzij er sprake is van een afwijzing
van een herhaalde aanvraag na een besluit tot niet in behandeling nemen
van de aanvraag. Schorsende werking mag in dat geval worden
onthouden op grond van artikel 27, derde lid, van de Dublinverordening.
Tot slot is bepaald dat er geen sprake is van schorsende werking indien de
aanvraag buiten behandeling is gesteld. Over dit laatste zij opgemerkt dat
het hoogst theoretisch is dat in rechte zal worden opgekomen tegen het
buiten behandeling stellen van een aanvraag, omdat de vreemdeling hier
geen enkel belang bij heeft. Hem staat immers de weg open van het doen
van een nieuwe aanvraag, zonder dat hij hier nadeel van ondervindt.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2014–2015, 34 088, nr. 3

54

Onderdeel X
In artikel 83a wordt invulling gegeven aan het volledig en ex nunc
onderzoek in beroep in het asielrecht. In het algemeen deel van deze
memorie is uitgebreid ingegaan op het volledig en ex nunc onderzoek
door de rechtbank.
In artikel 83b worden termijnen gesteld voor de rechtbanken waarbinnen
er uitspraak dient te worden gedaan. In het voorstel is er voor gekozen
aan te sluiten bij de termijnen die thans ook worden nagestreefd in de
rechterlijke macht.
Na afdoening van het asielverzoek in de algemene asielprocedure geldt
een termijn van vier weken vanaf het moment van instellen van beroep.
Na afdoening van het asielverzoek in de verlengde asielprocedure geldt
een termijn van drieëntwintig weken vanaf het moment van instellen van
beroep. Voor een nadere toelichting zij verwezen naar het algemeen deel
van deze toelichting.
Indien er sprake is van een korte termijn voor de afdoening van het
beroep, is artikel 8:52, tweede en derde lid, van de Awb van overeenkomstige toepassing. Dit betekent dat verschillende termijnen met het oog op
de spoedeisendheid van het behandelen van het beroep bekort kunnen
worden. Ook dit is conform de huidige praktijk.
Onderdeel Y
In artikel 93 wordt een aanwijzing op grond van artikel 6, derde lid als
besluit aangemerkt. Hiermee wordt ook de rechtsbescherming in
overeenstemming gebracht met de rechtsbescherming tegen de andere
maatregelen van artikel 6.
Onderdeel Z
In artikel 94, eerste lid wordt «59 en 59a» vervangen door: 59, 59a en 59b.
Daarnaast wordt de rechtsbescherming tegen de toegangsweigering en
het opschorten of uitstellen van de beslissing inzake toegangsweigering
gestroomlijnd met de hierbij of kort daarop opgelegde vrijheidsontnemende maatregel. Aldus worden de toegangsweigering (en eventueel de
opschorting of uitstel van de beslissing omtrent toelating) en de grensdetentie tegelijkertijd op zitting behandeld. Dit is in lijn met de ontwikkeling
in de jurisprudentie van de Afdeling (uitspraak 11 juni 2013 in zaak nr.
201301582/1/V4 en de uitspraak van 13 december 2013 in zaken nrs.
201307491/1/V4 en 201308904/1/V4, www.raadvanstate.nl) en wenselijk
vanwege de sterke samenhang tussen beide maatregelen en het belang
van effectieve rechtsbescherming.
Indien er beroep wordt ingesteld tegen de vrijheidsontnemende
maatregel, wordt dit van rechtswege aangemerkt als mede omvattend een
beroep tegen de toegangsweigering. Wanneer eerst administratief beroep
wordt ingesteld tegen de toegangsweigering en op een later moment,
terwijl nog niet beslist is op het administratief beroep, beroep bij de
rechtbank wordt ingesteld tegen een vrijheidsontnemende maatregel, zal
het bestuursorgaan niet op het administratief beroep beslissen, maar deze
doorzenden naar de rechtbank en de vreemdeling hiervan mededeling
doen. Indien het bestuursorgaan reeds beslist heeft op het administratief
beroep, voordat de vreemdeling beroep instelt tegen de vrijheidsontnemende maatregel, wordt het besluit in administratief beroep eveneens
doorgezonden naar de rechtbank.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2014–2015, 34 088, nr. 3

55

De hoofdregel is dus dat administratief beroep tegen de toegangsweigering achterwege kan blijven indien een vrijheidsontnemende maatregel
wordt opgelegd. Indien er geen vrijheidsontnemende maatregel wordt
opgelegd, blijft administratief beroep openstaan.
Naar aanleiding van het advies van de Afdeling advisering is tevens het
zesde lid (nieuw) aangepast. De zinsnede «in redelijkheid», die vervalt
onder dit voorstel, suggereerde ten onrechte dat er bij de beoordeling van
de voortzetting van de inbewaringstelling in rechte sprake was van een
terughoudende beoordeling door de rechtbank. Dit is niet het geval. Bij de
belangenafweging omtrent het verlengen van de maatregel van bewaring
dienen door de rechtbank alle van belang zijnde feiten en omstandigheden te worden betrokken, vgl. ABRS 13 september 2012, nr.
201205536/1. Het is wenselijk om de suggestie van een terughoudende
beoordeling weg te nemen.
Onderdeel AA
Dit betreft een technische aanpassing
Onderdeel BB
Dit betreft een technische aanpassing
Artikel II
In dit artikel is het overgangsrecht geregeld. Overgangsrecht is voor
verschillende onderdelen van dit wetsvoorstel noodzakelijk. Daarnaast
worden de nodige praktische maatregelen genomen om de overgang na
inwerkingtreding van dit wetsvoorstel te waarborgen. In sommige
gevallen is gekozen voor directe werking. Hiervoor is geen overgangsrecht opgenomen in de wettekst, dit is immers niet noodzakelijk, maar
hieronder wordt omwille van de helderheid bij deze elementen wel een
toelichting gegeven.
Asielprocedures
In de Procedurerichtlijn is het volgende overgangsrecht opgenomen:
«Verzoeken die zijn ingediend vóór 20 juli 2015 en procedures tot
intrekking van de vluchtelingenstatus die zijn ingeleid vóór die datum zijn
onderworpen aan de wettelijke en bestuursrechtelijke bepalingen
overeenkomstig Richtlijn 2005/85» (artikel 52). De richtlijn staat evenwel
niet in de weg aan eerdere implementatie van de richtlijn.
Oorspronkelijk werd beoogd om het wetsvoorstel met eerbiedigende
werking in te voeren. Hiermee zouden aanvragen, ingediend voor
inwerkingtreding van het wetsvoorstel, worden behandeld volgens oud
recht. Het nadeel hiervan is dat er tot lang na inwerkingtreding met twee
verschillende wettelijke kaders zou moeten worden gewerkt. Dit heeft ook
gevolgen voor de ICT-ondersteuning van het beslisproces. Uiteindelijk is
er hierom voor gekozen om de eerbiedigende werking te beperken tot
aanvragen waarop reeds een besluit is genomen. Het moment van
besluiten wordt hiermee bepalend voor het toepasselijk recht. Op
besluiten die zijn genomen voor inwerkingtreding van de wet is het oude
recht van toepassing. Op aanvragen waarop nog geen besluit is genomen,
is het nieuwe recht onmiddellijk van toepassing. Besluiten die na
vernietiging in beroep of hoger beroep opnieuw moeten worden
genomen, worden behandeld volgens het nieuwe recht. Ditzelfde geldt
voor besluiten die gedurende het beroep door de IND worden ingetrokken
en waar een nieuw besluit moet worden genomen.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2014–2015, 34 088, nr. 3

56

Procedures in beroep
Op besluiten die na inwerkingtreding worden genomen, is het nieuwe
recht van toepassing. Dit betekent tevens dat in beroep het nieuwe recht,
inclusief de volledige en ex nunc beoordeling door de rechtbank, kan
worden toegepast. Op besluiten die reeds voor inwerkingtreding zijn
genomen geldt eerbiedigende werking. De belangrijkste uitzondering op
de eerbiedigende werking voor besluiten die reeds zijn genomen is het
volledig en ex nunc onderzoek voor rechtbanken. Hiervoor is onmiddellijke werking opgenomen. Hiermee wordt de rechtbanken een eenduidig
kader geboden voor toetsing van de bestuursbeslissing.
De Afdeling advisering heeft geadviseerd tot het hanteren van eerbiedigende werking, ook in beroep bij de rechtbank. Zij vraagt zich af of
beschikkingen die gedaan zijn onder het oude recht niet reeds hierom
vernietigd zullen moeten worden. De Afdeling signaleert op dit punt
terecht een risico. Tegelijkertijd verwacht ik ook niet dat zaken reeds
vanwege de afdoening onder de oude systematiek door de rechtbank
zullen worden vernietigd. De nieuwe wijze van motiveren inzake de
geloofwaardigheidsbeoordeling in zal dat opzicht weinig verschillen van
de huidige werkwijze, omdat dezelfde feitelijke elementen een rol blijven
spelen.
Ook is het alternatief van eerbiedigende werking voor het volledig en ex
nunc onderzoek om verschillende redenen niet aantrekkelijk. Allereerst
zou dit er toe leiden dat rechtbanken nog gedurende een zeer lange
periode op verschillende manieren zullen moeten toetsen. Voorts zal het
naar verwachting voor de rechtzoekende weinig bevredigend zijn dat bij
oude asielaanvragen bepaalde elementen door de rechtbank marginaal
worden getoetst, terwijl het beroep tegen beslissingen op aanvragen van
na de inwerkingtreding van deze wet volledig en ex nunc wordt getoetst.
Wel acht ik het wenselijk om, om aan het door de Afdeling gesignaleerde
risico tegemoet te komen, een uitzondering te creëren op de onmiddellijke
werking voor gevallen waarin het onderzoek door de rechtbank reeds
gesloten is. Dit is bijvoorbeeld het geval wanneer de zaak reeds op zitting
is geweest of wanneer het onderzoek wordt afgesloten zonder zitting. Het
hanteren van onmiddellijke werking in deze situatie zou naar verwachting
het definitief afdoen van deze zaken bemoeilijken, terwijl het heropenen
van deze zaken een onredelijk zware belasting zou betekenen binnen de
bestaande werkzaamheden. Het verschil tussen de oude en nieuwe wijze
van rechterlijke toetsing zal naar verwachting niet zo groot zijn dat deze
zaken opnieuw behandeld zullen moeten worden. Het overgangsrecht is
hierop aangepast.
Het risico dat de Afdeling hierbij signaleert heeft mij tevens bevestigd in
de noodzaak om enkele praktische maatregelen te nemen om dit risico te
beperken. De belangrijkste hiervan is dat ik voornemens ben om met de
wijziging in de geloofwaardigheidsbeoordeling vooruit te lopen op
implementatie en hier reeds op 1 januari 2015 mee te starten. Hiermee zal
naar verwachting het overgrote deel van de zaken die ten tijde van de
inwerkingtreding van het wetsvoorstel onder de rechter liggen, zijn
afgedaan met een meer inzichtelijke motivering inzake het geloofwaardigheidsoordeel. In de enkele zaken, waarin nog sprake is van de oude wijze
van motiveren, kan de rechtbank desgewenst bij de mondelinge behandeling de procesvertegenwoordiger om een nadere toelichting vragen.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2014–2015, 34 088, nr. 3

57

Hoger beroep
In hoger beroep in het asielrecht geldt een grievenstelsel. Dit betekent dat
de Afdeling bestuursrechtspraak de aangevallen uitspraak zal beoordelen
aan de hand van de grieven die hiertegen zijn ingebracht. Naar zijn aard
zullen zich hierbij geen overgangsrechtelijke kwesties voordoen met
betrekking tot de toetsing door de Afdeling in hoger beroep. Het object
van hoger beroep, de uitspraak van de rechtbank, zal bepalend zijn voor
de wijze waarop de Afdeling de zaak beoordeelt.
Bewaring
De Opvangrichtlijn bevat geen overgangsrecht. Dit betekent dat de
normen met betrekking tot de gronden voor inbewaringstelling onmiddellijke werking hebben.
Overgangsrecht in het nationale recht is noodzakelijk voor een ordelijke
regeling van de bewaring van de vreemdelingen die op het moment van
inwerkingtreding van de wet onder artikel 59, eerste lid, onder b, in
bewaring zijn gesteld en die onder de nieuwe bewaringsgronden zoals
deze zijn voorgeschreven in de Opvangrichtlijn en zijn opgenomen in
artikel 59b komen te vallen.
Voor wat betreft grensbewaring verandert de grondslag voor de vreemdelingen die op het moment van inwerkingtreding in grensbewaring zitten
niet. Degenen aan wie de verdere toegang is ontzegd na indiening van
een asielaanvraag kunnen, conform de hoofdregel, worden behandeld
volgens het oude recht. De grensprocedure kan pas worden toegepast na
inwerkingtreding van de wet. De detentiegrondslag verandert voor de
vreemdelingen die nu in een procedure aan de grens zitten niet. Dit blijft
artikel 6, eerste en tweede lid. Wel is in de wet opgenomen dat de detentie
niet langer voortduurt dan vier weken vanaf het moment van indiening
van de aanvraag. Dit is de maximale duur van de grensprocedure onder
de nieuwe Opvangrichtlijn.
In beginsel leidt opheffing van de grensbewaring tot de invrijheidstelling.
Voor de volledigheid zij hierbij opgemerkt dat het opheffen van de
grensdetentie niet hoeft te leiden tot opheffing van de bewaring, wanneer
er een andere grondslag voor bewaring op grond van artikel 59b
aanwezig is. Met name bij de noodzaak tot bescherming van de openbare
orde en nationale veiligheid, kan bewaring op een andere grondslag
voortduren.
Voor rechtmatig verblijvende vreemdelingen die op het moment van
inwerkingtreding in bewaring zijn gesteld op grond van artikel 59, eerste
lid, onderdeel b zijn slechts de vreemdelingen die om asielgerelateerde
redenen rechtmatig verblijven relevant. Voor deze categorie zal de
grondslag van rechtswege «omklappen» op het moment van inwerkingtreding van het wetsvoorstel. Deze werkwijze is mogelijk doordat de
criteria voor inbewaringstelling niet zullen wijzigen en er dus geen nieuwe
afweging hoeft te worden gemaakt over het voortzetten van de bewaring.
Tot slot is overgangsrecht opgenomen om de termijnen voor inbewaringstelling te berekenen voor de vreemdelingen die gedurende de inwerkingtreding van het wetsvoorstel in bewaring verblijven. Dit overgangsrecht
dient te voorkomen dat de termijnen voor bewaring opnieuw gaan lopen
na inwerkingtreding van het wetsvoorstel.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2014–2015, 34 088, nr. 3

58

Artikel III
De richtlijnen worden van toepassing op 20 juli 2015. Dit is ook de uiterste
datum voor inwerkingtreding van dit wetsvoorstel.
De Staatssecretaris van Veiligheid en Justitie,
F. Teeven

Tweede Kamer, vergaderjaar 2014–2015, 34 088, nr. 3

59