Tweede Kamer der Staten-Generaal

2

Vergaderjaar 2018–2019

34 193

Evaluatie Wet regulering prostitutie en
bestrijding misstanden seksbranche

Nr. 9

BRIEF VAN DE STAATSSECRETARIS VAN JUSTITIE EN
VEILIGHEID
Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal
Den Haag, 28 juni 2019
Op 13 september 2018 heeft de toenmalige Staatssecretaris van Justitie
en Veiligheid uw Kamer de onderzoeken naar de maatschappelijke positie
van sekswerkers1 en geweld tegen sekswerkers2 toegezonden en
toegezegd u te informeren over vervolgacties3. In deze brief ga ik nader in
op de uitkomsten van beide onderzoeken en geef ik weer welke vervolgacties in dat kader zijn genomen en welke acties nog uitgevoerd gaan
worden. Tevens informeer ik u, zoals ook toegezegd door de toenmalige
Staatssecretaris tijdens het AO mensenhandel en prostitutie op
27 september 2018, over de acties naar aanleiding van de evaluatie
Regeling Uitstapprogramma’s Prostitutie4 en over de Regeling Uitstapprogramma’s Prostituees III (RUPS III)5.
De activiteiten die in deze brief worden beschreven maken onderdeel uit
van een integraal prostitutiebeleid dat uit drie hoofdlijnen bestaat:
regulering van de seksbranche, versterking van de maatschappelijke
positie van sekswerkers en ondersteuning van sekswerkers die de
prostitutie willen verlaten. Deze brief richt zich op de laatste twee
hoofdlijnen. Het wetsvoorstel ter regulering van de seksbranche, bedoeld
om misstanden tegen te gaan en een veilige en gezonde werkomgeving te
creëren, wordt gereed gemaakt voor consultatie en zal in deze brief verder
niet aan bod komen.

1

Onderzoek Maatschappelijke positie van sekswerkers, WODC, 2018.
Onderzoek Sekswerk en geweld in Nederland, SOA Aids en PROUD, 2018.
3
Kamerstuk 34 193, nr. 6.
4
Kamerstuk 34 193, nr. 8.
5
Raadpleegbaar via www.tweedekamer.nl.
2

kst-34193-9
ISSN 0921 - 7371
’s-Gravenhage 2019

Tweede Kamer, vergaderjaar 2018–2019, 34 193, nr. 9

1

Versterking van de maatschappelijke positie van sekswerkers
Onderzoek Maatschappelijke positie van sekswerkers
Doel van het onderzoek naar de maatschappelijke positie van sekswerkers
is om inzicht te bieden in de hulpvragen en behoeften van sekswerkers
met betrekking tot hun maatschappelijke positie en werkomstandigheden
en in een eventuele noodzaak om de rechtspositie van sekswerkers te
versterken. De onderzoekers constateren dat een algemene behoefte die
naar voren komt, is dat sekswerkers op een respectvolle wijze en op
dezelfde wijze als anderen bejegend willen worden door medewerkers
van instanties. Het zou volgens sekswerkers helpen wanneer het stigma
dat op sekswerk rust, en dat zij in hun contacten met instanties regelmatig
ervaren, wordt verminderd. Verder geven de sekswerkers aan dat ze
behoefte hebben aan eenduidige en duidelijke regelgeving en aan een
onafhankelijk contactpersoon of aanspreekpunt dat de regelgeving in
heldere (eigen) taal kan uitleggen. Verder blijkt dat er behoefte is aan
ondersteuning vanuit de sociale advocatuur, accountancy en hulpverlening. Om de kwetsbare positie van sekswerkers in Nederland te
versterken lijkt er daarnaast meer aandacht nodig te zijn voor voorlichting
en hulpverlening aan sekswerkers.
Onderzoek sekswerk en geweld
Doel van het onderzoek naar sekswerk en geweld is om in kaart te
brengen in welke mate sekswerkers in Nederland geweld ervaren. In het
onderzoek worden vier vormen van geweld gedefinieerd: fysiek geweld
(onder meer hardhandig zijn, slaan, schoppen), seksueel geweld (onder
meer seksuele intimidatie, verkrachting, ongewenste seksuele diensten),
financieel economisch geweld (onder meer diefstal, afpersing, uitbuiting,
uitsluiting van financiële middelen of mogelijkheden, zoals een zakelijke
bankrekening) en sociaal emotioneel geweld (onder meer ongewenste
vragen, vernederingen, privacy schending, stalken). Aan de sekswerkers
die hebben meegewerkt aan het onderzoek is gevraagd of zij het
afgelopen jaar met geweld in aanraking zijn gekomen en zo ja welke
vormen van geweld zij hebben meegemaakt. 60% zei fysiek geweld te
hebben ervaren, 78% maakte seksueel geweld mee, 58% ervoer financieel
economisch geweld en 93% sociaal emotioneel geweld.
Het onderzoek laat zien dat veel sekswerkers in Nederland in hun werk
met geweld te maken krijgen. Fysiek en seksueel geweld ervaren zij met
name door klanten. De meeste sekswerkers blijken niet naar de politie toe
te willen of durven stappen nadat zij met geweld in aanraking zijn
gekomen. Aangiftebereidheid is zeer laag. Financieel en sociaal economisch geweld ervaren sekswerkers onder meer in hun contacten met
financiële en overheidsinstanties. Zij geven aan dat het stigma dat rust op
het sekswerk er volgens hen aan bijdraagt dat zij niet dezelfde behandeling krijgen als andere burgers.
Op basis van het onderzoek worden de volgende aanbevelingen gedaan
om geweld tegen sekswerkers te verminderen: stel de sekswerkers
centraal in het prostitutiebeleid, verlaag drempels om aangifte te doen en
decriminaliseer sekswerk.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2018–2019, 34 193, nr. 9

2

Acties versterking maatschappelijke positie sekswerkers
Beide rapporten zijn, zoals ik ook heb aangekondigd in mijn brief van
13 september 20186, besproken in het Platform Prostitutiebeleid. Het
platform bestaat uit verschillende (belangengroepen van) sekswerkers,
vertegenwoordigers uit de prostitutiehulpverlening en beleidsmakers op
landelijk niveau. De leden van het Platform herkennen zich in de
uitkomsten van de onderzoeken en benadrukken dat met name het stigma
dat gepaard gaat met hun werk als probleem en achterliggende oorzaak
voor veel knelpunten waar zij mee te maken hebben, wordt ervaren. Het
zou dan ook helpen wanneer het stigma dat op sekswerk rust, zou kunnen
worden verminderd.
Symposium de-stigmatisering
Het stigma dat op sekswerk rust is een complex fenomeen. Het is
belangrijk meer zicht te krijgen op het onderscheid tussen oorzaken
enerzijds en gevolgen anderzijds. Daarnaast hoeft niet ieder knelpunt
waar een sekswerker mee geconfronteerd wordt met het stigma te maken
te hebben. Om te kunnen werken aan de-stigmatisering vragen deze
aspecten om nadere duiding. Ook kan gekeken worden naar ervaringen
met stigmatisering en de-stigmatisering van sekswerk elders. Daarom
wordt dit najaar samen met het Platform Prostitutiebeleid en andere
relevante betrokkenen een symposium georganiseerd om te reflecteren
op het onderwerp en te bezien welke acties kunnen worden genomen om
het stigma op sekswerk te verminderen. Hiermee wordt tegemoet
gekomen aan de door de sekswerkers ervaren behoeften zoals die in
beide onderzoeken naar voren zijn gekomen.
Project Ugly Mugs
SoaAids en PROUD verkennen met subsidie van mijn ministerie of een
online platform kan worden opgericht waar sekswerkers elkaar kunnen
waarschuwen voor klanten die geweld tegen de sekswerker hebben
gepleegd: Ugly Mugs. Verder kan op het platform ook voorlichtingsinformatie van uiteenlopende aard worden toegevoegd, bijvoorbeeld over
gezondheidsaspecten en regelgeving omtrent rechten en plichten
verbonden aan het sekswerk. Hiermee kan via het online platform tevens
tegemoet worden gekomen aan de behoefte voor duidelijke informatie
over regelgeving. Daarbij zal wat betreft de rechten en plichten van
sekswerk de link gelegd worden met de site www.prostitutiegoedgeregeld.nl die door SZW gefinancierd wordt. Deze website wordt in de brief
onder het kopje Voorlichting nader toegelicht. Tenslotte wordt aan
sekswerkers wanneer zij een melding maken ook begeleiding aangeboden
voor het doen van aangifte bij de politie. Dit kan de drempel om aangifte
te doen verlagen, een van de aanbevelingen uit het onderzoek geweld
tegen sekswerkers. Een vergelijkbaar platform functioneert al in het
Verenigd Koninkrijk. De ervaring daar leert dat het platform bijdraagt aan
het aanpakken van gewelddadige klanten en het voorkomen van
misdrijven. Ook heeft dit project daar bijgedragen aan een verbeterde
relatie tussen sekswerkers en politie.
Klachtenloket/ombudsfunctie
Tijdens het Algemeen Overleg Mensenhandel en Prostitutie op
27 september 2018 (Kamerstukken 28 638 en 34 193, nr. 163) heeft de
toenmalige Staatssecretaris toegezegd na te gaan of behoefte bestaat aan
een onafhankelijk landelijk klachtenloket of een ombudsfunctie waar de
6

Kamerstuk 34 193, nr. 6.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2018–2019, 34 193, nr. 9

3

sekswerker terecht kan voor juridisch advies, waar sekswerkers hun
beklag kunnen doen over onheuse behandeling door instanties en waar
eventueel bemiddeling kan plaatsvinden. Volgens de leden van het
Platform bestaat er zeker behoefte aan een voorziening waar ze terecht
kunnen voor klachten, bemiddeling en advies. Ik zal dit najaar samen met
de leden van het Platform, overheidsdiensten, financiële instellingen en
andere relevante partijen in gesprek gaan om te bezien hoe een dergelijke
voorziening eruit kan zien en hoe deze gerealiseerd zou kunnen worden.
Opting-in regeling
In het kader van financieel en economisch geweld werd door sekswerkers
de opting-in regeling genoemd. De opting-in regeling is aan de orde als
de exploitant met de sekswerkers volgens de voorwaarden van het
voorwaardenpakket werkt. Tot de voorwaarden hoort onder meer dat de
exploitant de sekswerker niet mag verbieden ook voor andere exploitanten te werken en dat de sekswerker zelf werkdagen, werktijden en
kledingkeuze bepaalt7. De opting-in regeling is een overeenkomst tussen
sekswerker, exploitant en Belastingdienst. Op grond van de opting-in
regeling is de sekswerker geen werknemer voor de werknemersverzekeringen, maar houdt de exploitant op de verdiensten van de
sekswerker wel loonheffing en inkomensafhankelijke bijdrage Zorgverzekeringswet in. De meeste exploitanten in de besloten prostitutie (clubs en
privéhuizen) werken met deze regeling. Sommige sekswerkers vinden het
prettig, omdat ze niet zelf een administratie bij hoeven te houden.
Anderen ervaren de regeling als onrecht. Ze zijn van mening dat zij in feite
te maken hebben met de voorwaarden van een arbeidscontract, terwijl ze
er in de praktijk geen voordelen van ondervinden. Ze missen de sociale
zekerheid in het geval van ziekte en ongevallen. De regeling zou de
maatschappelijke positie van de sekswerker moeten versterken doordat er
geen sprake is van gezagsverhouding tussen exploitant en sekswerker,
maar die is er in de praktijk volgens sekswerkers in veel gevallen wel. Zo
geven zij aan dat exploitanten bijvoorbeeld eisen stellen aan kleding en
aan werktijden, terwijl hier volgens het voorwaardenpakket van de
opting-in regeling geen sprake van zou mogen zijn. In 2020 wordt de
regeling door de Belastingdienst geëvalueerd met het oog op mogelijke
verlenging van de regeling in 2021. De gesignaleerde knelpunten worden
hierin meegenomen.
Ondersteuning PROUD
PROUD is de belangenvereniging voor en door sekswerkers in Nederland.
Deze vereniging zet zich in voor de verbetering van de maatschappelijke
positie en arbeidsomstandigheden van sekswerkers. PROUD krijgt sinds
2016 een subsidie van het Ministerie van JenV om activiteiten uit te
voeren gericht op veldwerk, kennis en educatie aan sekswerkers en
overheden, en support aan sekswerkers om zo de positie van de
sekswerkers te versterken. Veldwerk bestaat uit het fysiek bezoeken van
werkplekken van sekswerkers door heel Nederland, waaronder raambordelen, clubs, privéhuizen en tippelzones en het uitvoeren van online
veldwerk. Het doen van veldwerk biedt PROUD de mogelijkheid informatie
te geven én te vergaren. Deze informatie is belangrijk voor belangenbehartiging en het agenderen van knelpunten. PROUD zet zich in voor
de-stigmatisering. Dit doet ze onder meer door relevante professionals te
trainen en voor te lichten over sekswerk en de bejegening van
sekswerkers. Met divers informatiemateriaal informeert PROUD daarnaast
7

De voorwaarden van het voorwaardenpakket zijn opgenomen in de brochure «Belasting Hoe
werkt dat in de relaxbranche?». Deze brochure is terug te vinden op de site van de Belastingdienst.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2018–2019, 34 193, nr. 9

4

sekswerkers over hun rechten, plichten en andere zaken die hun werk
aangaan. Ook kunnen sekswerkers bij PROUD terecht voor juridisch
advies en bijstand.
Voorlichting
In beide onderzoeken komt naar voren dat het van belang is dat de
sekswerker over duidelijke, begrijpelijke en eenduidige informatie over
met name regelgeving (in eigen) taal beschikt. De website
www.prostitutiegoedgeregeld.nl (op de website van SOA Aids) biedt
informatie in acht talen over rechten en plichten op het terrein van
arbeidsrecht, sociale zekerheid, belastingen, gezondheid, verblijf in
Nederland, opvang, huisvesting, slachtofferschap mensenhandel,
uitstapmogelijkheden en kennisdeling en educatie voor sekswerkers en
overheden. De website wordt gefinancierd door het Ministerie van Sociale
Zaken en Werkgelegenheid. Het Ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid zal samen met de doelgroep de inhoud van de website toetsen
en daar waar nodig wijzigen en aanvullen.
Uitstapprogramma’s voor prostituees
Resultaten Evaluatie Uitstapprogramma’s Prostitutie (RUPS II)
De Regeling Uitstapprogramma’s Prostituees II (1 juli 2014 tot 30 juni
2018) is erop gericht om een landelijk dekkend netwerk van uitstapprogramma’s te realiseren waar sekswerkers uit heel Nederland terecht
kunnen wanneer zij ondersteuning nodig hebben bij het verlaten van de
prostitutie. Het doel van de evaluatie was om te onderzoeken in hoeverre
dit bereikt is. Daarnaast moest het onderzoek leiden tot advies over de
wijze waarop de aangekondigde structurele gelden voor uitstapprogramma’s verdeeld en beheerd kunnen worden. Het derde doel van het
onderzoek was het in kaart brengen van het bereik en de resultaten van
uitstapprogramma’s die (deels) uit RUPS II zijn bekostigd. Hieronder volgt
een korte samenvatting van de resultaten van de evaluatie en wordt
aangegeven wat met de uitkomsten wordt gedaan.
Dekkingsgraad
Hoewel vanaf 2014 in grote delen van het land uitstapaanbod beschikbaar
is gekomen, lijkt er op dit moment nog geen volledig landelijk dekkend
netwerk te zijn gerealiseerd. Om daar te komen, is aandacht nodig voor
twee lacunes:
– in sommige regio’s is wel aanbod beschikbaar, maar worden nog niet
alle delen van de regio voldoende bediend;
– landelijk geldt dat nog niet alle doelgroepen voldoende worden
bediend, onder wie mannelijke sekswerkers, illegale sekswerkers en
thuiswerkers.
Financieringssystematiek
Het voortzetten van een subsidieregeling, is volgens de onderzoekers op
dit moment de meest wenselijke financiële systematiek voor de verdeling
van de middelen uit het regeerakkoord. Wel geven de onderzoekers aan
dat, mede in het licht van de veranderingen in de financiële verhouding
tussen rijk en gemeenten per 2021, ook bezien kan worden of een
uitkering aan (bepaalde) gemeenten meer in de rede ligt.
Uitgaande van een subsidieregeling is de vraag hoe deze middelen
maatschappelijk efficiënt kunnen worden ingezet, oftewel voor een
optimaal doelbereik tegen zo laag mogelijke lasten. Concreet gaat het om

Tweede Kamer, vergaderjaar 2018–2019, 34 193, nr. 9

5

drie beoogde effecten: een landelijk dekkend netwerk, passende hulp voor
de doelgroep en minimale administratieve lasten voor betrokken partijen.
Bereikte resultaten met RUPS II
De informatie in de jaarlijkse voortgangsrapportages van de
RUPS-uitvoerders bleek te beperkt voor een objectieve evaluatie van de
resultaten van de RUPS-programma’s evenals voor een vergelijking
tussen programma’s. Zo zijn noch de beoogde doelen, noch behaalde
resultaten van uitstapprogramma’s op een systematisch kwantitatieve en
vergelijkbare manier gedocumenteerd. Dit lijkt deels te wijten aan niet
uniforme rapportageformats en deels aan de meetbaarheid van een
concept als uitstappen. Waar mogelijk en zinvol zijn beschikbare cijfers
omgerekend naar gemiddelden in dezelfde eenheden (jaarbasis) om
desondanks enig inzicht in kwantitatieve resultaten te kunnen geven. Op
basis van de door aanbieders gerapporteerde cijfers in de voortgangsdocumentatie ontstaat een indicatie van de omvang van de totale jaarlijkse
instroom (circa 650 sekswerkers) en uitstap (circa 300 sekswerkers).
De onderzoekers identificeren de volgende potentieel werkzame
elementen van uitstapprogramma’s:
– een stevige samenwerking met gemeenten en ketenpartners;
– een hoge mate van inbedding in de lokale structuren van zorg en
ondersteuning;
– aanhoudende betrokkenheid bij cliënten in alle fasen van de ondersteuning inclusief perioden van uitval en motivatieverlies.
Structurele, toekomstgerichte financieringssystematiek
De conclusies uit de evaluatie en signalen uit het veld over onder meer de
hoge administratieve lasten die met RUPS II en verlenging RUPS II
gemoeid waren, laten zien dat uitstapprogramma’s een waardevol
instrument zijn, maar dat de regeling aanpassing behoeft om tegemoet te
komen aan de gesignaleerde knelpunten en een landelijk dekkend netwerk
te realiseren. Om een passende structurele financieringssystematiek op te
zetten samen met betrokken partners is voorbereidingstijd nodig. Omdat
de huidige regeling op 30 juni 2019 eindigt en continuïteit in het uitstapaanbod van belang is, is gekozen om voor de komende anderhalf jaar een
nieuwe, tijdelijke regeling op te stellen, de Regeling uitstapprogramma’s
prostituees III (RUPS III), zodat in de tussentijd samen met de betrokken
partijen gewerkt kan worden aan een nieuwe financieringssystematiek. De
structurele regeling zal op 1 januari 2021 in werking treden.
Regeling uitstapprogramma’s prostituees III
Er is per jaar 3 miljoen euro beschikbaar gesteld voor uitstapprogramma’s
voor prostituees. Met de Voorjaarsnota is voor 2019, 2020 en 2021 nog
eens 1 miljoen per jaar beschikbaar gesteld om een extra stimulans te
geven aan het realiseren van landelijke dekking van de uitstapprogramma’s. Voor RUPS III is daarom 6 miljoen euro beschikbaar. RUPS III
treedt 1 augustus 2019 in werking en loopt tot en met 31 december 2020.
De regeling wordt met deze brief meegezonden. In RUPS III wordt zoveel
mogelijk al rekening gehouden met de uitkomsten van de evaluatie van de
RUPS II evenals signalen uit het veld, zoals klachten over hoge administratieve lasten aan de voorkant en achterkant van het subsidieproces voor
alle betrokken partijen, overlap tussen de kerntaken van gemeenten en de
in de uitstapprogramma’s aangeboden en gesubsidieerde activiteiten,
onduidelijkheid over de mate van landelijke dekking omdat uitstapprogramma’s veelal geen specifieke regio bedienen, en onduidelijkheid over
de subsidiabele activiteiten.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2018–2019, 34 193, nr. 9

6

Deze regeling bevat daarom een aantal nieuwe en gewijzigde elementen
ten opzichte van de voorgaande regelingen voor uitstapprogramma’s. In
de eerste plaats wordt de subsidie aangevraagd met behulp van een
modelformulier. Voor de vaststelling van de subsidie wordt eveneens
gebruik gemaakt van een modelformulier voor het activiteitenverslag en
de financiële verantwoording. Daarnaast is in de regeling duidelijker
afgebakend welke activiteiten voor subsidie in aanmerking kunnen
komen. Hierbij is ook gebruik gemaakt van de conclusies uit de evaluatie,
waarin onder meer het belang van intensief veldwerk wordt beschreven.
Verder wordt per provincie en voor de regio Amsterdam een subsidie
verstrekt aan één subsidieaanvrager die een uitstapprogramma uitvoert
dat voor prostituees in de gehele provincie beschikbaar is. Deze aanvrager
mag ook namens een samenwerking van meerdere organisaties een
aanvraag indienen. Er is gekozen om één subsidie per provincie en voor
de regio Amsterdam te verstrekken om zo de landelijke dekking van de
uitstapprogramma’s te realiseren. Tot slot is door hantering van een
subsidieplafond en een verdeling van het budget naar inwonertal van
tevoren duidelijk hoeveel budget er voor elk gebied beschikbaar is.
Op vorenstaande wijze verwacht ik in nauwe samenwerking met
belanghebbenden in het veld een bijdrage te leveren aan de verbetering
van de maatschappelijke positie van sekswerkers en aan de ondersteuning en begeleiding van sekswerkers die de prostitutie willen
verlaten.
De Staatssecretaris van Justitie en Veiligheid,
A. Broekers-Knol

Tweede Kamer, vergaderjaar 2018–2019, 34 193, nr. 9

7