Tweede Kamer der Staten-Generaal

2

Vergaderjaar 2020–2021

35 420

Noodpakket banen en economie

Nr. 342

BRIEF VAN DE STAATSSECRETARIS VAN ECONOMISCHE ZAKEN
EN KLIMAAT
Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal
Den Haag, 28 juni 2021
Op 30 juni is het alweer een jaar geleden dat het loket voor aanvragen van
de Tegemoetkoming Vaste Lasten open ging. Ondernemers die door de
pandemie getroffen zijn worden door deze subsidieregeling ondersteund
met het betalen van hun vaste lasten. In het afgelopen jaar hebben we; de
leden van uw Kamer, de collega’s van de Rijksdienst voor Ondernemend
Nederland (RVO) en mijn beleidsambtenaren, bergen werk verzet om
ondernemers door deze ongewisse periode te loodsen. Er is in totaal nu
ruim 252.000 keer een beroep op de TVL gedaan, waarbij meer dan
€ 4 miljard subsidie aan ondernemers is toegekend. Dat zijn forse
getallen, waarachter ook veel emoties schuilgaan.
Terugblik vorige rapportage
De eerste voortgangsrapportage ontving uw Kamer op 22 maart jl.
(Kamerstuk 35 420, nr. 241). In die rapportage gaf ik een overzicht van de
wijze waarop de regeling zich, sinds de eerste openstelling in mei 2020,
ontwikkeld heeft. De regeling is steeds aangepast om enerzijds met de
veranderende omstandigheden mee te bewegen en anderzijds meer
ondernemers toegang te geven tot steunmiddelen. De vorige rapportage
stond zodoende mede in het teken van de stapsgewijze invoering van de
intensiveringen waartoe het Kabinet, mede naar aanleiding van diverse
moties van uw Kamer, in januari en februari besloot. Zoals het toelaten
van niet-mkb bedrijven tot de regeling, de verhoging van het subsidiepercentage naar 85% en het verlagen van de minimaal benodigde vaste
lasten naar € 1.500. Ook verhoogden we de maximum subsidie naar
€ 550.000 voor het mkb en € 600.000 voor grote ondernemingen. In de
vorige rapportage ging ik daarnaast dieper in op de aanpak van misbruik
en oneigenlijk gebruik van de regeling, de omgang met bijzondere
gevallen door een commissie binnen RVO en werden de contouren van de
startersregeling geschetst.

kst-35420-342
ISSN 0921 - 7371
’s-Gravenhage 2021

Tweede Kamer, vergaderjaar 2020–2021, 35 420, nr. 342

1

Maatwerk
In de afgelopen maanden heeft de roep om maatwerk, en het toepassen
van de menselijke maat, veelvuldig geklonken in uw Kamer. Dat is
begrijpelijk. Sommige ondernemers vallen tussen wal en schip: ze
ontvangen geen steun, terwijl ze wel door coronamaatregelen getroffen
zijn. Dat kan onredelijk voelen. De TVL is een generieke maatregel met als
doel ondernemers zo snel mogelijk te voorzien van steun. Het nadeel blijft
echter dat in de regeling niet voor ieder bedrijf een oplossing gevonden
kan worden. Dat trekken wij ons allen aan en daarom zoeken we ook naar
oplossingen die hand in hand gaan met de uitvoering van een grootschalige regeling.
RVO spant zich in om de menselijke maat, waar mogelijk, in het proces
een plek te geven. Zo ondersteunt RVO ondernemers gedurende het
proces van aanvragen, bijvoorbeeld door fouten in de subsidieaanvraag te
voorkomen of te herstellen. En door, waar mogelijk, ruimhartig bezwaren
toe te kennen. Voor bijzondere gevallen, die dan alsnog niet aan bod
komen, is een aparte commissie binnen RVO ingericht die deze gevallen
beoordeelt. Hier kom ik later in de rapportage op terug.
Snelheid en zorgvuldigheid
Ook is er aandacht geweest voor trajecten die veel tijd vergden en
vertragingen die zich aandienden. Zo heeft uw Kamer meermaals
gevraagd om versnelde opening van de startersregeling. Een begrijpelijke
wens, waar wij helaas niet aan konden voldoen. En was er teleurstelling
over de vertraagde opening van het tweede kwartaal, maar deze is
inmiddels opengesteld op 25 juni jl. We hebben allen hetzelfde doel,
zoveel mogelijk ondernemers door deze crisis loodsen, en vanuit dat doel
is de behoefte regelingen zo snel mogelijk open te stellen bij ons allemaal
aanwezig. Beleidsambtenaren en uitvoerende organisaties spannen zich
constant in om dat mogelijk te maken. Vanaf het tweede kwartaal krijgen
alle ondernemers die een beroep doen op de TVL, de keuze uit twee
referentieperiodes. Zo hopen we ook een deel van de ondernemers, die
tot voor kort tussen wal en schip belandden, beter te steunen. De opzet en
implementatie van deze intensivering heeft tijd gekost, maar zorgt ervoor
dat meer ondernemers gesteund worden.
Opzet van de rapportage
In deze voortgangsrapportage praat ik uw Kamer bij over de ontwikkelingen binnen de TVL sinds de vorige rapportage van 22 maart. Zo zal ik
ingaan op de openstelling van de TVL voor grote ondernemingen, de
startersregeling en de opening van TVL Q2. Ook geef ik een update van de
inmiddels gesloten kwartalen, waarbij ik in het bijzonder in zal gaan op
het proces van vaststellen.
Tot slot ga ik in op enkele specifieke onderwerpen, waaronder de manier
waarop we omgaan met bijzondere gevallen, het maatwerk dat we
toepassen bij het terugbetalen van subsidie en de voortgang op de
controle op misbruik en oneigenlijk gebruik van de TVL. De aantallen in
deze rapportage zijn bewerkt tot 18 juni.
Ontwikkeling van de TVL sinds maart jl.
De eerste voortgangsrapportage stond, naast het verschaffen van inzicht
in de ontwikkeling van de regeling zelf en het geven van informatie over
voorgaande kwartalen, vooral in het teken van het doorvoeren van diverse
intensiveringen van de TVL. Deze werden allemaal tussen 31 maart en

Tweede Kamer, vergaderjaar 2020–2021, 35 420, nr. 342

2

29 april doorgevoerd. Vervolgens opende op 10 mei het loket voor grote
ondernemingen, op 31 mei opende de aparte regeling voor starters en op
10 juni sloot TVL Q1 2021 voor grote ondernemingen.
In dit hoofdstuk ga ik in op de uitbreidingen van de TVL Q1 2021 met in
het bijzonder aandacht voor de openstelling van de TVL voor grote
bedrijven en enkele opslagen en aparte modules die in de afgelopen
periode zijn opengesteld en aan diverse sectoren zijn uitgekeerd. Verder
ga ik in op de openstelling van de startersregeling.
TVL Q1 2021 (januari-maart)
Op 18 mei is de TVL Q1 2021 voor het mkb gesloten. In totaal zijn 113.620
aanvragen ingediend. Om de genoemde tussentijdse intensiveringen voor
het eerste kwartaal door te voeren, hebben ondernemers langer de tijd
gekregen voor deze aanvraag. Door alle intensiveringen is er tussentijds
zo’n € 500 mln. als extra voorschot uitbetaald.
Vanaf het eerste kwartaal van 2021 komen grote ondernemingen in
aanmerking voor TVL en is de maximum subsidie opgehoogd naar
respectievelijk € 550.000 voor het mkb en € 600.000 voor de grote
ondernemingen. Daarnaast is het vergoedingspercentage verhoogd naar
85% en de vaste lasten drempel verlaagd. Voor een overzicht van alle
intensiveringen in de afgelopen kwartalen verwijs ik graag naar bijlage 1.
Box 1: hoe pakten de intensiveringen uit voor een ondernemer?
–

Een kledingwinkel ontving in TVL 1 en TVL Q4 gemiddeld € 8.500
aan steun en in TVL Q1 gemiddeld € 37.000, vooral door de
opslag Voorraad Gesloten Detailhandel

–

Een theater ontving in TVL 1 gemiddeld 32.000 aan TVL steun, in
Q4 € 48.000 en in Q1 € 108.000, vooral door het stijgende
vergoedingspercentage naar 85% en de hogere cap.

Openstelling grote ondernemingen
Vanaf het eerste kwartaal van 2021 kunnen ook grote ondernemingen
gebruik maken van de TVL Q1 2021. Deze grote ondernemingen, met
meer dan 250 werknemers of meer dan € 50 mln. omzet per jaar en een
balanstotaal van meer dan € 43 mln., kunnen per groep één aanvraag
indienen van maximaal € 600.000. 174 bedrijven hebben een aanvraag
ingediend.
Bij circa 200 bedrijven is het vermoeden dat ze als mkb-bedrijf een
aanvraag hebben gedaan en toegekend hebben gekregen, terwijl ze in
werkelijkheid niet aan de mkb-voorwaarde voldoen. RVO heeft deze groep
apart aangeschreven, om ze te waarschuwen dat de mkb-voorwaarde
tijdens de vaststelling gehandhaafd zal worden. Deze ondernemingen zijn
in de gelegenheid gesteld om tot 10 juni hun oorspronkelijke aanvraag in
te trekken en een nieuwe aanvraag in te dienen als grote onderneming. 82
bedrijven hebben van deze mogelijkheid gebruik gemaakt.
Voorraadsubsidie Gesloten Detailhandel (VGD)
Vanwege de gedwongen sluiting kreeg de detailhandel een extra opslag
van 21% op het vaste lasten percentage in de TVL-subsidie voor het eerste
kwartaal van 2021. Er is in TVL Q1 aan 13.131 aanvragers de VGD opslag
toegekend, voor een bedrag van € 230 mln. Gemiddeld ontving een
detailhandel-ondernemer in Q1 € 17.500 aan VGD-opslag.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2020–2021, 35 420, nr. 342

3

Niet-terug te ontvangen annuleringskosten Reisbranche
Vanwege niet-terug te ontvangen annuleringskosten kreeg de reisbranche
een opslag van 3,4% op het vaste lasten percentage in de TVL-subsidie in
het eerste kwartaal van 2021. Er is in TVL Q1 2021 bij 826 aanvragen een
opslag reisbranche toegekend, voor een bedrag van € 15 mln. Gemiddeld
ontving een ondernemer in de reisbranche in Q1 2021 € 18.250 aan
opslag.
Extra subsidie niet-vermijdbare kosten land en tuinbouw
De land- en tuinbouw ontving in verband met de niet-vermijdbare kosten
voor het in leven houden van planten en dieren een opslag van 21% op
het vaste lasten percentage in de TVL-subsidie in het eerste kwartaal van
2021. Er is in TVL Q1 2021 bij 2.539 aanvragen een opslag
niet-vermijdbare kosten land- en tuinbouw toegekend voor een bedrag
van € 56 mln. Gemiddeld ontving een ondernemer in de land- en
tuinbouw in Q1 € 22.250 aan opslag.
Evenementenmodule TVL Q1 2021
De evenementenmodule, voor evenementondernemers en kermissen die
door een sterk seizoenseffect niet in alle kwartalen voor de TVL in
aanmerking kwamen, was voor het eerste kwartaal van 26 april tot 26 mei
2021 opengesteld. Er zijn 437 aanvragen ontvangen, waarvan er 136 zijn
goedgekeurd en 135 zijn afgewezen. De subsidieverlening en vaststelling
gebeurt in één keer. Er zijn nog 166 aanvragen in behandeling. Voor een
aantal aanvragen hangt de afhandeling samen met de vaststelling van
TVL Q1 2021, RVO verwacht daarom deze module voor eind 2021 volledig
te hebben afgerond.
Startersregeling Q1
In de brief over de uitbreiding van het economisch steun- en herstelpakket
werd de startersregeling aangekondigd.1 Deze aparte regeling, bedoeld
voor startende ondernemers die zich tussen 1 oktober 2019 en 30 juni
20202 inschreven hebben bij de KvK, is op 31 mei jl. open gegaan en sluit
op 12 juli. De subsidies worden direct vastgesteld, omdat het daadwerkelijke omzetverlies over het eerste kwartaal inmiddels volledig bekend is. Er
zijn tot nu toe 734 aanvragen ingediend, waarvan nog geen 20 ondernemers bij de aanvraag een derden-verklaring hoefden toe te voegen.
Op 2 maart jl.3 heeft de parlementair advocaat advies uitgebracht aan de
vaste Kamercommissie voor Economische Zaken & Klimaat over de
rechtsbescherming voor startende ondernemers in relatie tot de TOGS en
TVL en het gelijkheidsbeginsel in relatie tot de positie van startende
ondernemers in het steunpakket. De parlementair advocaat schetst dat het
gelijkheidsbeginsel voor startende ondernemingen niet in het geding is
geweest. Het feit dat de TVL (en de TOGS) generieke regelingen zijn, heeft
namelijk ook in zich dat ondernemingen soms niet aan de voorwaarden
van de regeling voldoen. Dit was in het bijzonder het geval voor startende
ondernemingen, bijvoorbeeld omdat zij nog geen referentieomzet hadden
in het referentiekwartaal van de TVL. Die opvatting deel ik.

1

Kamerstuk 35 420, nr. 217.
De periode is naar aanleiding van de motie van het lid Aartsen c.s. (Kamerstuk 35 669, nr. 15)
verlengd zodat ondernemers gestart in het 4e kwartaal van 2019 ook in aanmerking komen voor
deze regeling.
3
Kamerstuk 35 420, nr. 256.
2

Tweede Kamer, vergaderjaar 2020–2021, 35 420, nr. 342

4

Ook concludeer ik dat het kabinet zich maximaal heeft ingespannen om
zoveel mogelijk ondernemingen, ook startende ondernemingen, te
ondersteunen in deze crisis, maar dit kon niet voor alle ondernemingen op
dezelfde manier en mate. Door de crisis heen heeft dit ook op steun
kunnen rekenen van een meerderheid van uw Kamer. In bijlage 2 ga ik
verder in op deze brief.
Terugblik afgesloten kwartalen
In dit hoofdstuk blikken we terug op de gesloten kwartalen en zoomen
daarbij in op de voortgang van de vaststelling van verstrekte subsidies en
wat daarbij opvalt.
TVL1 (juni-september 2020)
RVO heeft alle circa 42.000 vaststellingsverzoeken voor ondernemers
vooraf ingevuld en klaargezet. Daarvan is 90,5% (38.388) binnen de
termijn door de ondernemer teruggestuurd. 82% van de verleende
subsidies van de TVL 1 is door RVO definitief vastgesteld. Een deel, 8%
(2.599), is nog in behandeling bij RVO.
Circa 75% van de ondernemers (38.000) ontvangt een nabetaling of hoeft
niets terug te betalen. Dat komt omdat het voorschot gelijk is aan het
uiteindelijke subsidie bedrag, of is kwijtgescholden omdat het terug te
vorderen bedrag lager was dan € 500.De gemiddelde nabetaling aan
ondernemers in TVL 1 is circa € 2.700.Circa 25% van de ondernemers
heeft een te hoog voorschot ontvangen omdat ze in werkelijkheid minder
omzetverlies leden dan vooraf ingeschat. Zij moeten daarom de subsidie
gedeeltelijk terugbetalen. De gemiddelde terugvordering bedraagt circa
€ 6.500.
Een groep van circa 4.100 ondernemers (9,5%) heeft niet binnen de
(verruimde) wettelijke termijn een vaststellingsverzoek ingediend. Ook
niet na veelvuldig rappelleren. RVO bereidt daarom een ambtshalve
vaststelling op basis van het werkelijke omzetverlies voor. Dat betekent
dat RVO onder andere op basis van de beschikbare gegevens van de
Belastingdienst, de subsidie voor de ondernemer vaststelt. Ondernemers
ontvangen dan alsnog een nabetaling of verzoek tot terugbetalen. Tegen
dat besluit staat voor ondernemers een bezwaarmogelijkheid open. Met
deze ambtshalve vaststelling wordt TVL 1 definitief afgerond. RVO
verwacht dit – inclusief de bezwaar en beroepstermijnen, en mogelijke
juridische procedures, voor het eind van 2021 te hebben gerealiseerd.
Vaststelling TVL Q4 (oktober – december 2020)
Inmiddels is medio maart ook de vaststelling voor TVL Q4 2020 gestart.
RVO heeft voor alle 79.264 toegekende aanvragen de vaststellingsverzoeken voor ondernemers vooraf ingevuld en klaargezet. Ongeveer 53.883
(68%) ondernemers hebben het vaststellingsverzoek alweer teruggestuurd. Daarvan is 82% door RVO vastgesteld.
Circa 90% van de ondernemers ontvangt een nabetaling of hoeft niets
terug te betalen.Ondernemers ontvangen ook de later toegevoegde HVA
opslag en het verhoogde vergoedingspercentage in de nabetaling van de
vaststelling. De gemiddelde nabetaling is naar verwachting circa € 5.300.
Circa 10% van de ondernemers heeft een te hoog voorschot ontvangen,
omdat ze in werkelijkheid minder omzetverlies hebben geleden dan
vooraf ingeschat, en moeten daarom terugbetalen. De gemiddelde
terugvordering bedraagt circa € 15.000.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2020–2021, 35 420, nr. 342

5

Verlenging termijn vaststelling Q4
Ongeveer 26.000 ondernemers (32%) hebben het vooraf ingevulde
vaststellingsverzoek nog niet verzonden naar RVO. RVO verwacht dat een
groot deel van die ondernemers een nabetaling zal ontvangen. De termijn
voor de vaststelling loopt nu tot 1 juli 2021. RVO treft momenteel
voorbereidingen om de termijn te verlengen naar 1 september. RVO
intensiveert de komende periode de communicatie naar deze groep
ondernemers om ze te attenderen op de vaststelling en (in veel gevallen)
de nabetaling van Q4.
Vaststelling TVL Q1 2021
De vaststelling van TVL Q1 2021 zal medio juli 2021 starten. RVO vult ook
dan voor alle toegekende aanvragen de vaststellingsverzoeken voor
ondernemers, voor zover mogelijk, vooraf in met de gegevens van de
Belastingdienst en zet deze digitaal klaar. Ondernemers worden gevraagd
deze te bevestigen. Zodra de ondernemer de gegevens heeft bevestigd,
wordt de definitieve subsidie definitief vastgesteld.
RVO verwacht dat ongeveer 70–75% van de ondernemers in TVL Q1 een
nabetaling ontvangt, of niets hoeft terug te betalen. Dit is afhankelijk van
het werkelijke omzetverlies.
Maximum subsidie en staatssteunplafond
Aan het einde van Q1 komt circa 3% van de aanvragen van
mkb-ondernemingen in de buurt van het maximale subsidiebedrag van
€ 550.000. Mkb-ondernemingen die onderdeel zijn van een mkb-groep
kunnen daardoor in het eerste kwartaal van 2021 het staatsteunplafond
van € 1,8 miljoen raken, waardoor ze de rest van het jaar geen
TVL-subsidie meer krijgen uitgekeerd. Ondernemingen die in het tweede
kwartaal van 2021 aan het staatssteunplafond komen worden tijdens de
verlening van TVL Q2 afgetopt. RVO neemt contact op met de groepen
ondernemingen die aan het staatssteunplafond zitten.
Vooruitblik Q2 en de menselijke maat binnen de TVL
TVL Q2 (25 juni – 20 augustus 2021)
TVL Q2 2021 gaat op 25 juni open en blijft dan gedurende 8 weken open
voor aanvragen. In Q2 is de TVL aan te vragen door zowel grote ondernemingen, mkb-ondernemingen als starters. Naar aanleiding van de motie
van het lid Segers c.s.4 is het subsidiepercentage voor TVL Q2 2021
verhoogd naar 100%. Van de opslagen loopt alleen de opslag voor
specifieke kosten in de land- en tuinbouw nog door in het tweede kwartaal
van 2021. Ook kunnen alle ondernemers in Q2 kiezen uit twee referentieperiodes, om ondernemers voor wie de vaste referentieperiode slecht
uitpakt beter te ondersteunen.5 Hierdoor is een aparte startersregeling in
het tweede kwartaal niet meer nodig, en kunnen starters via de reguliere
TVL hun subsidieaanvraag doen.6
Voor grote ondernemingen wordt het maximum subsidiebedrag
opgehoogd naar € 1,2 miljoen, om hen op het moment dat ze dit het
meest nodig hebben in staat te stellen om maximaal toegang te krijgen tot
4

Kamerstuk 25 295, nr. 1044.
Behalve voor diegene waarbij de regulier referentieperiode gelijk valt met Q3 2020, namelijk
gestart tussen 1 maart 2020 en 30 juni 2020.
6
Kamerstuk 35 420, nr. 266 en Kamerstuk 35 669, nr. 15.
5

Tweede Kamer, vergaderjaar 2020–2021, 35 420, nr. 342

6

de TVL. Gebleken is namelijk dat grote ondernemingen vanwege hun
omvang, zeker als zij onderdeel uitmaken van een groep, vaak aan het
maximumbedrag komen. Gelet op het feit dat grote ondernemingen pas
sinds het eerste kwartaal van 2021 subsidie onder de TVL kunnen
aanvragen en om ook deze ondernemingen (net als de
mkb-ondernemingen) de mogelijkheid te geven reeds vanaf het tweede
kwartaal van 2021 subsidie te ontvangen tot aan het staatssteunplafond
van € 1,8 miljoen per groep, wordt het maximumsubsidiebedrag per
kwartaal voor grote ondernemingen verhoogd tot € 1,2 miljoen voor het
tweede kwartaal van 2021.
De menselijke maat binnen de TVL
Er zijn een drietal aspecten van de uitvoering van de TVL die ik daarnaast
graag uitlicht, omdat ze voor mij grote relevantie hebben; hoe we omgaan
met terugbetaling, hoe we de menselijke maat in het vizier houden en de
voortgang op het beperken van misbruik en oneigenlijk gebruik.
Terugbetaling
Bij de definitieve vaststelling van de subsidie ontvangt een groot deel van
de ondernemers een nabetaling. Van alle TVL 1 en Q4 vaststellingen tot
dusver is dat 82% van de aanvragers. Een klein deel moet het ontvangen
voorschot, geheel of gedeeltelijk, terugbetalen. Gedeeltelijk als het
omzetverlies iets mee viel, geheel als er zo weinig omzetverlies was dat
de ondernemer niet meer in aanmerking kwam voor de TVL.
Om te voorkomen dat ondernemers door een terugbetaling verder in de
problemen raken hanteert RVO ruimhartige termijnen en biedt waar nodig
maatwerk aan.7Terugbetalingstermijnen beginnen bij 6 weken en kunnen
oplopen tot 5 jaar. Ongeveer 57% van de ondernemers betaalt in één keer
binnen de termijn van 6 weken terug. Circa 23% maakt gebruikt van de
verruimde termijnen en ongeveer 20% verzoekt om maatwerk. Een
voorbeeld van maatwerk is het afstemmen van het betaalritme op het
omzetpatroon van een seizoenonderneming, zoals een strandtent. RVO
evalueert het maatwerk van terugbetaalschema’s regelmatig met de
ondernemer, om wijzigende omstandigheden mee te kunnen nemen. Het
doel is om te voorkomen dat levensvatbare ondernemingen door een
schuld aan RVO dieper in de problemen komen.
Ongeacht het kleine percentage terugbetalingen, kan dat op het niveau
van de individuele ondernemer nog steeds zeer veel betekenen. Er zijn
ondernemers die bijvoorbeeld meer dan € 20.000 moeten terug betalen,
of zowel TVL 1 als TVL Q4 moeten terugbetalen. Daarom belt RVO deze
ondernemers, om hen te informeren en afspraken te maken over
(eventueel) maatwerk in de betalingstermijnen. Dit komt bij enkele
honderden aanvragen voor. Ook zijn er ondernemers die minder dan
€ 500 moeten terugbetalen. Om de uitvoeringslast en regeldruk te
beperken, worden deze vordering kwijtgescholden. Dit komt in enkele
duizenden gevallen voor.
Er kunnen sectorale verschillen bestaan in het aantal aanvragers dat moet
terugbetalen. In de vaststelling van TVL Q1 verwacht RVO bijvoorbeeld
dat kapperszaken, die in maart 2021 weer opengingen, vaker dan andere
bedrijven het TVL Q1 voorschot geheel of gedeeltelijk moeten terugbetalen. Bij het starten van de vaststelling van TVL Q1 zal RVO hen hier,
onder andere via brancheverenigingen, vroegtijdig op attenderen.

7

Kamerstuk 35 420, nr. 314.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2020–2021, 35 420, nr. 342

7

Meer maatwerk
Het kabinet heeft in de afgelopen tijd, met diverse aanpassingen,
geprobeerd het generieke model van de TVL zo te verfijnen dat zoveel
mogelijk groepen ondernemers ondersteund worden. Dit heeft tot gevolg
gehad dat vele duizenden ondernemers extra in aanmerking kwamen voor
de TVL en dat de opzet van de regeling hiermee dusdanig is verruimd dat
de vraag om meer maatwerk (deels) is voldaan. Ook zijn de bezwaren uit
TVL1 en TVLQ4 opnieuw beoordeeld, wat inhoudt dat RVO naar de
daadwerkelijke omschrijving van de (hoofd) activiteit kijkt zoals
vastgelegd in het handelsregister op 15 maart 2020. Daarnaast zijn vanaf
TVL Q1 2021 twee gerichte hardheidsclausules toegevoegd aan de TVL.
Hiermee wordt het mogelijk dat een ondernemer in aanmerking komt
voor de TVL met zijn werkelijke activiteiten, ook indien deze afwijken van
de beschrijving van de activiteiten in het handelsregister op 15 maart
2020.8 Per abuis is in de brief Aanvullende steunregeling voor de bruine
vloot»9 aangegeven dat ook voor TVL1/Q3 2020 en TVL Q4 2020 in
bezwaar gekeken zou worden naar de feitelijke activiteiten. Dat is echter
niet het geval, dat kan pas vanaf TVL Q1 2021, waarvoor de gerichte
hardheidsclausule aan TVL Q1 2021 is toegevoegd.10
RVO spant zich in om de menselijke maat in het gehele proces toe te
passen. Zo voeren de medewerkers van RVO vele telefoon- en chatgesprekken om de regeling aan ondernemers uit te leggen. In bijna 2.000
gevallen heeft RVO ondernemers geholpen een foute aanvraag in te
trekken en een nieuwe aanvraag in te dienen. Ook werden ruim 1300
ondernemers, met administratieve fouten in de inschrijving van het
Handelsregister, geholpen deze te corrigeren en kregen meer dan 9.000
ondernemers een hogere TVL-subsidie omdat hun SBI-code is aangepast.
En in meer dan 4100 gevallen corrigeerden RVO-medewerkers, bijvoorbeeld brutonetto-fouten, in de subsidieaanvraag, zodat ondernemers
alsnog hun subsidie zouden ontvangen.
Bijzondere gevallen
In bijzondere gevallen komt het voor dat een ondernemer alsnog niet
binnen de TVL kan worden geholpen. Voor die groep ondernemers heeft
de RVO een uiterst vangnet ingericht in de vorm van de bijzondere
gevallen procedure en -commissie.11 Deze commissie beoordeelt op basis
van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) of vanwege bijzondere
omstandigheden kan worden afgeweken van de regels omdat de nadelige
gevolgen van een besluit onevenredig zouden zijn in verhouding tot het
met het besluit te dienen doel.
De commissie bijzondere gevallen beoordeelt individuele gevallen en
adviseert over de lijn waarlangs vergelijkbare gevallen kunnen worden
beoordeeld. Aan de hand van deze lijn worden de bijzondere gevallen
waar mogelijk al in de eerste aanleg (tijdens de aanvraag van de subsidie)
of in tweede aanleg (bijvoorbeeld in bezwaar) toegepast en opgelost,
waarmee wordt vermeden dat een zaak te lang wordt aangehouden
omdat deze ook nog langs de commissie bijzondere gevallen moet. Er
bestaat dus een belangrijke wisselwerking tussen de commissie
bijzondere gevallen en de menselijke maat met een zichtbaar effect op
onder andere het bezwaarproces.

8

Kamerstuk 35 420, nr. 239.
Kamerstuk 35 420, nr. 231.
10
Kamerstuk 35 420, nr. 239.
11
Beoordeling bijzondere gevallen binnen de TVL, Kamerstuk 35 420, nr. 233.
9

Tweede Kamer, vergaderjaar 2020–2021, 35 420, nr. 342

8

RVO heeft tot nu toe 347 bijzondere gevallen onderzocht. Hiervan zijn er
290 afgerond, het merendeel is via de bestaande uitvoeringsprocessen
opgelost. Er zijn 57 zaken die meer maatwerk nodig hebben, 17 hiervan
zijn langs de commissie bijzondere gevallen gegaan en de overige 40
zaken wordt verder onderzoek naar gedaan. Zes van de 17 zaken zijn door
de commissie bijzondere gevallen gehonoreerd.12
Misbruik en oneigenlijk gebruik
Het kabinet heeft reeds in de najaarsnota 2020 en in de voortgangsrapportage van maart 2021 aangegeven dat bij veel van de steunmaatregelen
een verhoogd risico op misbruik en oneigenlijk gebruik aanwezig is.13 Er
is daarom bij de TVL een uitgebreid systeem van risicobeheersing opgezet
om deze risico’s te beperken. In de eerste voortgangsrapportage ben ik
uitgebreid ingegaan op het werken met risicoprofielen, het handmatig
controleren voor het overgaan tot het uitkeren van een voorschot, het
selecteren van vaststellingen die handmatig gecontroleerd moeten
worden en zo verder. Alle aanvragen worden geautomatiseerd vooraf
gecontroleerd, onder andere op basis van gegevens van de Belastingdienst. Aan de hand van risico indicatoren worden alle ontvangen
aanvragen ook geautomatiseerd gewogen op complexiteit of gevoeligheid
voor misbruik en oneigenlijk gebruik. Daarmee krijgt een aanvraag een
hoog, midden of laag risicoprofiel toegekend. RVO medewerkers
controleren hoog risico-aanvragen handmatig, voorafgaand aan de
verlening van het voorschot of aan de vaststelling van de definitieve
subsidie. Zij vragen dan vaak aanvullende bewijsstukken op. Aanvragen
met een licht risicoprofiel handelt RVO grotendeels geautomatiseerd af.

Ontvangen aanvragen
Laag risico
Midden risico
Hoog risico

TVL 1

TVL Q4

TVL Q1

47.602
64%
9%
17%

90.202
66%
5%
23%

113.685
57%
2%
35%

Met de steeds hogere bedragen, die binnen de TVL uitgekeerd worden,
neemt het gemiddelde risico van iedere TVL openstelling toe en daarmee
ook het percentage hoog risico aanvragen. Kwaadwillende hebben voor
iedere openstelling weer meer tijd gehad om zich voor te bereiden op het
doen van een frauduleuze aanvraag. Dit kwam aan het licht in de enkele
tientallen gevallen van geraffineerde identiteitsfraude in de TVL Q4. RVO
stelt daarom het systeem van risico indicatoren continu bij, op basis van
de input van de FIOD, banken, eigen onderzoek en tussentijdse gerichte
en ongerichte steekproeven. Vanaf TVL Q1 is het zwaardere eHerkenning 3
verplicht, zoals ik eerder met uw Kamer eerder heb gedeeld.14
Effectiviteit van het systeem van risicobeheersing
Dit uitgebreide systeem van risicobeheersing, en het continu bijstellen
ervan, heeft tot gevolg dat het grootste deel van de pogingen tot misbruik
en oneigenlijk gebruik strandt op de uitgebreide controles vooraf. Die
aanvragen eindigen dan met een afwijzing.
Voor TVL 1 heeft RVO 8.850 aanvragen voorafgaand aan het verlenen van
het voorschot gecontroleerd, voor TVL Q1 is dat aantal ruim 37.000.
12

Middels de voorgaande paragrafen over de menselijke maat binnen de TVL ben ik tevens
ingegaan op uw verzoek om een reactie op de brief van de gemeente Tiel.
13
https://www.rijksbegroting.nl/2020/uitvoering/2e_suppletore,kst288544_13.html.
14
Kamerstuk 35 420, nr. 241.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2020–2021, 35 420, nr. 342

9

Verwacht wordt dat dit nog verder zal toenemen. Bij deze hoog risico
gevallen is zeker niet in alle gevallen sprake van misbruik of oneigenlijk
gebruik, maar is menselijke inzet wel noodzakelijk om er voor te zorgen
dat een ondernemer krijgt waar hij recht op heeft. RVO schaalt daarom
continu in capaciteit op om aan deze vraag te voldoen. Dit vraagt wel een
steeds grotere inspanning door RVO. De aanvullende handmatige
controles leiden tot een lichte vertraging in de afhandeling van aanvragen
met een verhoogd risico of complexiteit.
Een aantal van de belangrijkste wijzigingen in het systeem van risicobeheersing (zoals het vooraf geautomatiseerd controleren van BTW
gegevens) zijn ingevoerd gedurende de openstelling van TVL Q4 2020.
Hierdoor verwacht ik voor die periode nog een hoger percentage misbruik
aan te treffen dan in TVL Q1 2021. Om dit zo volledig mogelijk boven
water te krijgen, voert RVO tijdens de vaststelling van Q4 2020 continu
extra thematische zoekacties uit. Daarmee worden, aanvullend op de
verscherpte controles van de vaststelling, ook speciale vormen van
misbruik, zoals identiteitsfraude, alsnog aan het licht gebracht.
Stand van zaken M&O
Kenmerk

TVL 1 (Q3 2020)

TVL Q4 2020

TVL Q1 2021

€ 552 mln.

€ 1.200 mln.

€ 2.300 mln.

47.646

90.202

113.685

Afgewezen/Ingetrokken

5.160 (11%)

10.912 (12%)

13.392 (12%)

Aanvullende handmatige
controles voorschot

8.850

21.100

37.600

Aanvullende handmatige
controles vaststelling

6.550

11.050

-

Intrekking subsidie na
constatering M&O

186

914

7

Aangiftes

270

1.509

178

€ 6 mln.

€ 56 mln.

€ 11.560

Subsidie toegekend
Ontvangen aanvragen

Bedrag onterecht bedrag M&O

Strafrechtelijke en bestuursrechtelijke handhaving
Bij misbruik doet RVO altijd aangifte tegen de strafbare feiten, zoals
bijvoorbeeld het vervalsen van bewijsmateriaal, identiteitsdiefstal of het
ronselen van bedrijven in moeilijkheden als geldezel (of pogingen
daartoe). RVO doet ook aangifte tegen alle aanvragen die in zijn gediend
door de van M&O verdachte ondernemer, ook als ze zijn afgewezen.
Daarom corresponderen het aantal aangiftes en intrekkingen niet
rechtstreeks. Een aangifte start het proces van strafrechtelijke vervolging.
Daarnaast start bij de constatering van misbruik ook altijd het proces van
bestuursrechtelijke handhaving. Dit kan RVO in belangrijke mate zelf, via
gerechtsdeurwaarders en de bestuursrechter. Het doel van dit proces is
het terugkrijgen van de onterecht uitbetaalde subsidies en het voorkomen
van nieuwe onterechte uitbetalingen. Daarom wordt na de constatering
van misbruik en oneigenlijk gebruik, behalve het bestuursrechtelijk
intrekken van de subsidie, ook meestal direct (tijdelijk) beslag gelegd op
de rekening van de onderneming waar het subsidiebedrag op is gestort.
Als terugbetaling na sommatie uitblijft en de wettelijke termijnen zijn
verstreken, geeft RVO opdracht aan de gerechtsdeurwaarder om via de
rechtbank een executoriaal beslag op de aangetroffen banktegoeden en

Tweede Kamer, vergaderjaar 2020–2021, 35 420, nr. 342

10

bezittingen te leggen. Dit is tot op heden in 685 gevallen gebeurd, voor
een verleend subsidie bedrag van € 44 mln.
Van de € 62 mln. onterecht uitbetaalde subsidies is tot op heden
€ 3.4 mln. terugontvangen (5%) van 66 ondernemers. Omdat de wettelijke
termijnen van veel verschillende beslagleggingen nog lopen, is nog niet te
zeggen welk deel van het tot op heden frauduleus uitgekeerde bedrag
uiteindelijk terug te halen valt. Ook hier heeft RVO een uitgebreid proces
van checks and balances ingericht. Ook hier kan sprake zijn van bijzondere
gevallen, zoals wanneer zeer kwetsbare ondernemers zijn gebruikt als
geldezel door criminelen. Er is daarnaast gelegenheid voor fraudeurs om
tijdig tot inkeer te komen. RVO onderzoekt daarvoor nu de bruikbaarheid
en noodzaak van een formele spijtoptanten regeling.
Bezwaar en beroep
Ondernemers kunnen tegen elk besluit bezwaar aantekenen. Op een totaal
van circa. 319.000 besluiten is 9.610 keer bezwaar aangetekend. Hiervan
zijn er 3.299 afgehandeld en nog 6.311 in behandeling.In 51% van de
gevallen is het bezwaar (deels) toegekend en het besluit (deels) herzien.
Circa 5% van de bezwaren is gedurende de procedure ingetrokken. RVO
heeft extra capaciteit ingezet om de bezwaren tijdig te kunnen behandelen. Bij de TVL 1 is inmiddels ruim 95% van alle bezwaren tegen de
verlening beoordeeld. Naar aanleiding van de afgehandelde bezwaren
heeft het College van Beroep voor het bedrijfsleven 163 beroepen
ontvangen waarvan er 37 zijn afgehandeld.
In verband met uitspraken van het College van Beroep voor het bedrijfsleven in december 2020 op het gebied van de SBI-code, om meer
onderzoek te doen naar de hoofdactiviteit van de onderneming op
peildatum 15 maart, stond RVO voor de opgave om eerder afgewezen
bezwaren opnieuw tegen het licht te houden.15 RVO heeft dit reeds
afgerond en 200 bezwaren opnieuw beoordeeld. Ondernemers die hun
TVL Q4 aanvraag mogelijk op een verkeerde SBI code hebben ingediend,
maar waarbij de bezwaartermijn verlopen is, worden op dit moment in de
gelegenheid gesteld om een verzoek tot herziening in te dienen. RVO
onderzoekt dan of zij in aanmerking komen voor een herzien besluit op
een andere SBI code. In TVL Q1 is er een hardheidclausule opgenomen
waardoor er ook naar de feitelijke activiteiten gekeken kan worden.
Afsluitend
De Interne Auditdienst van RVO, de Auditdienst Rijk en de Algemene
Rekenkamer doen gedurende de TVL voortdurend onderzoek naar de
rechtmatigheid van de verschillende aspecten van de inrichting en
uitvoering van de TVL. De Rekenkamer merkt op dat de goede samenwerking tussen het beleidsdepartement, de uitvoering en de IT-afdelingen
ervoor heeft gezorgd dat de coronaregelingen goed tot stand zijn
gekomen en daardoor relatief eenvoudig en snel geautomatiseerd zijn16.
Ik sluit mij aan bij de observatie van de Rekenkamer dat RVO daarnaast
een uitgebreid en gedegen systeem van risicobeheersing heeft opgezet en
snel acteert op ontvangen interne en externe M&O-signalen en op
aanpassingen in de regeling17. Desondanks zijn er ook aanbevelingen en
tekortkomingen in de TVL uitgekomen, zoals de aanbeveling om de

15

Aanhangsel Handelingen II 2020/21, nr. 1567.
Staat van de Rijksverantwoording 2020, blz. 32; bijlage bij Kamerstuk 35 830, nr. 3.
17
Verantwoordingsonderzoek Economische Zaken en Klimaat 2020, blz. 28.
16

Tweede Kamer, vergaderjaar 2020–2021, 35 420, nr. 342

11

gegevensuitwisseling met andere overheden in de vaststelling verder in te
richten. Mijn Ministerie pakt deze aanbeveling op.
De TVL is voor veel ondernemingen nog steeds een welkome steun in de
rug. Hoe langer de crisis duurde, hoe steviger en uitgebreider de steun
was.
Nu er weer steeds meer mogelijk is, zal de steun voor sommige sectoren
minder nodig zijn. De TVL beweegt hierin mee. Maar voor die bedrijven
die ook in de komende periode nog geennormale omzet kunnen draaien,
blijft de TVL in ieder geval tot in Q3 beschikbaar.
De volgende voortgangsrapportage ontvangt u voor het herfstreces.
De Staatssecretaris van Economische Zaken en Klimaat,
M.C.G. Keijzer

Tweede Kamer, vergaderjaar 2020–2021, 35 420, nr. 342

12

Bijlage 1:

karakteristieken, voorwaarden en uitvoering TVL

Tabel 1: karakteristieken en voorwaarden TVL
TVL 1 Q3 2020

TVL Q4 2020

TVL Q1 2021

TVL Q2 2021

Status

Gesloten

Gesloten

Gesloten

Openstelling 25 juni

Periode

Jun-Sept 2020

Okt-Dec 2020

Jan-Mrt 2021

Apr-Jun 2021

Budget (open einde)

€ 552 mln.

€ 1.034 mln.

€ 2.956 mln.

€ 3.541 mln.

Doelgroep

Mkb meest getroffen
sectoren

Mkb Alle sectoren1

Mkb + niet-mkb
Alle sectoren

Mkb + niet-mkb Alle
sectoren

Subsidiepercentage

50%

50–70%

85%

100%

Drempel omzetverlies

30%

30%

30%

30%

Minimum vereiste vaste lasten

€ 4.000

€ 3.000

€ 1.500

€ 1.500

Plafond
(excl. opslagen)
(TVL plafond: € 1,8 mln.)

€ 50.000

€ 90.000

€ 550.000 mkb /
€ 600.000 niet-mkb

€ 550.000 mkb /
€ 1.2 mln. niet-mkb

Minimum subsidie

€ 1.000

€ 750

€ 1.500

€ 1.500

Evenementen module

NEE

JA

JA

NEE

Opslag Horeca Voorraad- Aanpassing
(HVA)

NEE

JA

NEE

NEE

Voorraadsubsidie gesloten detailhandel
(VGD)

NEE

JA

JA

NEE

Opslag reisbranche

NEE

NEE

JA

NEE

Opslag land- en tuinbouw

NEE

NEE

JA

JA

Startersregeling

NEE

NEE

JA (apart)

JA
(in TVL)

Grote bedrijven

NEE

NEE

JA

JA

1

Met uitzondering van financiële instellingen die uitgesloten zijn op grond van Europese regels.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2020–2021, 35 420, nr. 342

13

Tabel 2: uitvoering TVL (stand van zaken per 18 juni 2021)
Kenmerk

TVL 1 Q3 2020
Vaststelling geëindigd

TVL Q4 2020
Vaststelling verlengd tot
1 september

TVL Q1 2021
Vaststelling start medio juli

Subsidie toegekend

€ 552 mln.

Ca € 1.200 mln.

Ca € 2.300 mln.

Voorschot uitbetaald (80%)

€ 445 mln.

€ 957 mln.

€ 1.835 mln.

Vaststelling bijbetaald

€ 65 mln.

€ 208 mln.

–

Vaststelling terugbetaald

€ 60 mln.

€ 60 mln.

–

Gem. subsidie

€ 13.000

€ 15.250

€ 23.640

Gem. omzetderving

65%

68%

75%

Grootste sectoren (SBI codes)

56 Eet- & drink (153 mln.)
90 Kunst (55 mln.)
93 Sport (50 mln.
55 Logies (49 mln.)
46 Groothandel (38 mln.)

56 Eet- & drink (348 mln.)
55 Logies (81 mln.)
01 Landbouw (75 mln.
46 Groothandel (71 mln.)
47 Detailhandel (61 mln.)

56 Eet- & drink (441 mln.)
47 Detailhandel (430 mln.)
55 Logies (183 mln.)
46 Groothandels (161 mln.)
93 Sport (121 mln.)

Ontvangen aanvragen

47.661

90.457

113.685

Toegekend

42.485

79.264

98.298

Afgewezen/
Ingetrokken

5.160 (11%)

10.912 (12%)

13.533 (12%)

Aanvraag in behandeling

16 (<1%)

281 (<1%)

1.854 (<2%)

Vastgestelde aanvragen

35.784
(84%)

44.225
(55%)

Niet gestart

Vaststelling in behandeling

2.599
(6%)

9.658
(12%)

Niet gestart

Vaststelling nog niet aangevraagd

4.080
(11%)

25.454
(32%)

Tweede Kamer, vergaderjaar 2020–2021, 35 420, nr. 342

14

Bijlage 2:

Reactie advies parlementair advocaat over startende ondernemingen
Op 2 maart jl.18 heeft de parlementair advocaat advies uitgebracht aan de
vaste Kamercommissie voor Economische Zaken & Klimaat over de
rechtsbescherming voor startende ondernemers in relatie tot de TOGS en
TVL en het gelijkheidsbeginsel in relatie tot de positie van startende
ondernemers in het steunpakket.
Het feit dat de TVL (en de TOGS) generieke regelingen zijn, heeft ook in
zich dat ondernemingen soms niet aan de voorwaarden van de regeling
voldoen. Dit was in het bijzonder het geval voor startende ondernemingen, bijvoorbeeld omdat zij nog geen referentieomzet hadden in het
referentiekwartaal van de TVL. Doordat deze ondernemingen geen
referentieomzet hadden, kon er ook geen omzetverlies worden vastgesteld, op basis waarvan het subsidiebedrag bepaald kon worden. In het
najaar van 2020 werd steeds duidelijker dat de crisis, en daarmee de
beperkende maatregelen, nog langer voort zou duren. Dat heeft ertoe
geleid dat het steunpakket opnieuw tegen het licht is gehouden en hieruit
is onder meer deze startersregeling voortgekomen.
Vanaf het eerste kwartaal van 2021 ontstond een nadelig effect voor
ondernemers gestart vlak voor 15 maart 2020, doordat er voor de TVL in
dit kwartaal werd gekeken naar de omzet in het eerste kwartaal van 2019.
Veel ondernemingen gestart tussen 1 januari 2020 en 15 maart 2020
hadden daardoor geen (representatieve) referentieomzet voor de TVL.
Daarnaast gold voor ondernemingen gestart na 15 maart 2020 dat de
liquiditeitsproblemen voor deze ondernemingen toenamen en de
schulden opliepen. Daarom heeft het kabinet toen gekozen om vanaf het
eerste kwartaal 2021 een startersregeling naast de TVL op te zetten. Op
verzoek van uw Kamer is de doelgroep van de startersregeling uitgebreid
tot ondernemingen gestart vanaf 1 oktober 2019 tot en met 30 juni 2020.
Omdat het kabinet van mening is dat de problemen voor deze specifieke
groep bedrijven vanaf het eerste kwartaal van 2021 zeer prangend
werden, vind het kabinet de keuze om deze ondernemers pas vanaf het
eerste kwartaal van 2021 een aparte regeling aan te bieden verdedigbaar.
Te meer omdat een groot deel van de ondernemingen gestart tussen
1 oktober 2019 en
15 maart 2020 reeds gebruik kon maken van de TVL in het vierde kwartaal.
Deze ondernemers alsnog een extra regeling voor het vierde kwartaal van
2020 aanbieden vindt het kabinet niet verdedigbaar ten opzichte van
andere ondernemers die slechts van één regeling gebruik kunnen maken.
De parlementair advocaat schetst dat het gelijkheidsbeginsel voor
startende ondernemingen niet in het geding is geweest. Die opvatting
deel ik.
Ook concludeer ik dat het kabinet zich maximaal heeft ingespannen om
zoveel mogelijk ondernemingen, ook startende ondernemingen, te
ondersteunen in deze crisis, maar dit kon niet voor alle ondernemingen op
dezelfde manier en mate. Door de crisis een heeft dit ook op steun kunnen
rekenen van een meerderheid van uw Kamer.

18

Kamerstuk 35 420, nr. 256.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2020–2021, 35 420, nr. 342

15