Tweede Kamer der Staten-Generaal

2

Vergaderjaar 2020–2021

35 570 X

Vaststelling van de begrotingsstaten van het
Ministerie van Defensie (X) voor het jaar 2021

35 570 K

Vaststelling van de begrotingsstaat van het
Defensiematerieelbegrotingsfonds voor het jaar
2021

Nr. 9

BRIEF VAN DE ALGEMENE REKENKAMER
Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal
Den Haag, 1 oktober 2020
Een goede begroting legt de basis voor een goede verantwoording. Met
deze brief ontvangt u enkele aandachtspunten bij de ontwerpbegroting
2021 (begrotingshoofdstuk (X) Defensie (Kamerstuk 35 570 X, nrs. 1 en 2)
en het Defensiematerieelbegrotingsfonds (K)) van het Ministerie van
Defensie (Kamerstuk 35 570 K, nrs. 1 en 2) die de Tweede Kamer kan
gebruiken bij de begrotingsbehandeling. De begroting omvat € 11.629
miljoen aan uitgaven, € 15.538 miljoen aan verplichtingen en € 160
miljoen aan ontvangsten.
Wij gaan in op enkele aandachtspunten voortkomend uit onze onderzoeken, die relevant kunnen zijn voor de begrotingsbehandeling dit najaar,
te weten:
– Gereedheid van de Krijgsmacht (Artikel 2, 3, 4 en 5)
– Defensievastgoed (Artikel 6 en fonds K)
– Defensiematerieelbegrotingsfonds (Fonds K)
We sluiten deze brief af met een vermelding van nog te publiceren
onderzoek van de Algemene Rekenkamer op het terrein van het Ministerie
van Defensie.
Gereedheid Krijgsmacht
Tweemaal per jaar ontvangt uw Kamer informatie over de gereedheid van
de krijgsmacht. Deze informatie vindt uw Kamer in de inzetbaarheidsrapportage die als vertrouwelijke bijlage bij de begroting en het jaarverslag
wordt meegestuurd.
Over de bijlage bij het jaarverslag 2019 concludeerden wij in ons
verantwoordingsonderzoek dat: «de aan het parlement gerapporteerde
gereedheidsinformatie onvoldoende inzicht geeft in wat de krijgsmacht
werkelijk kan.» Wij hebben de Minister aanbevelingen gedaan om de
informatie in de inzetbaarheidsrapportage te verbeteren. In haar bestuur-

kst-35570-X-9
ISSN 0921 - 7371
’s-Gravenhage 2020

Tweede Kamer, vergaderjaar 2020–2021, 35 570 X, nr. 9

1

lijke reactie op ons verantwoordingsonderzoek zegt de Minister toe onze
aanbevelingen vrijwel geheel over te nemen.
Kijkend naar de onderdelen van de operationele gereedheid1 van de
krijgsmacht concludeerden wij in ons verantwoordingsonderzoek over
2019 dat de Minister de onvolkomenheid op het gebied van de materiële
gereedheid heeft opgelost, maar dat de materiële gereedheid vooralsnog
niet toeneemt. Op het gebied van de personele vulling van de organisatie,
onderdeel van de personele gereedheid, lezen we in de personeelsrapportage2 dat in 2019 «de vulling van de militaire functies met 1,3% is
gedaald naar 78,7%». Hoewel het totaal aantal medewerkers bij het
Ministerie van Defensie toenam, daalde de vulling omdat het aantal
militaire functies relatief nog meer toenam.3 Volgens de Minister komt
daarbovenop dat COVID-19 de komende tijd negatieve gevolgen zal
hebben voor de personele vulling en gereedheid. De Minister schrijft
hierover in de ontwerpbegroting 2021 dat: «De gevolgen van COVID-19
[...] in 2021 [zullen] zorgen voor na-ijleffecten op de personele vulling en
de personele gereedheid. Dit komt onder meer door de opgelopen
achterstand in het aanstellen van nieuw personeel en het tijdelijk stilzetten
en annuleren van opleidingen».
We brengen in herinnering dat het herstel van de operationele gereedheid
ook zonder COVID-19 al was vertraagd. De Minister moest in 2019 het
geplande moment waarop de inzetbaarheid van de krijgsmacht volledig
op orde zou zijn, namelijk 2021, al uitstellen tot midden jaren «20.
Vastgoed Defensie
Het Ministerie van Defensie heeft een grote en gevarieerde vastgoedportefeuille, variërend van legeringsgebouwen, oefenterreinen, kantoren,
munitiedepots tot tal van andere vastgoedobjecten. Het vastgoed van het
Ministerie van Defensie is een voorwaarde voor een goed functionerende
krijgsmacht; goede huisvesting van mensen en materieel is essentieel
voor de inzetbaarheid. In onze verantwoordingsonderzoeken over 2018 en
2019 gingen wij hier uitgebreid op in. Wij beoordeelden het ontbreken van
inzicht en overzicht in de totale vastgoedportefeuille in combinatie met de
tekortkomingen in de processen van vastgoedmanagement als een
onvolkomenheid. In diezelfde onderzoeken deden we aanbevelingen
teneinde deze weerbarstige problematiek op te lossen.
De Minister staat voor de opgave het evenwicht te vinden tussen korte
termijnuitgaven die de veiligheid en het veilig gebruik van het vastgoed
garanderen en doordachte oplossingen voor de lange termijn. Dit is voor
de Minister geen eenvoudige taak die nog vele jaren de aandacht van uw
Kamer, de Minister en het kabinet zal vragen. Het op orde brengen van het
vastgoed vraagt om grote investeringen waarvoor de Minister een
revitaliseringsprogramma heeft opgesteld. In ons verantwoordingsonderzoek over 2019 hebben wij de Minister aanbevolen om losstaand van
de onvolkomenheid te zorgen voor voldoende financiële dekking (budget)
om dit revitaliseringsprogramma volgens planning te realiseren, dan wel
haar ambitie rond vastgoed bij te stellen. In de ontwerpbegroting 2021
kondigt de Minister daartoe parallel aan het reeds gestarte revitaliseringsprogramma een Interdepartementaal Beleidsonderzoek aan waarin wordt
onderzocht welke «beleidsopties en vormgeving van het vastgoedmanagement helpen, [...] om de komende 5 tot 10 jaar, een doelmatige,
toekomstvaste, duurzame en compliant vastgoedportefeuille te realiseren
en te houden». De Minister schrijft in haar brief aan de Kamer over de
1

Operationele gereedheid bestaat uit de materiële gereedheid, personele gereedheid en
geoefendheid. Op de geoefendheid gaan we in deze begrotingsbrief niet nader in.
Bijlage bij Kamerstuk 35 300 X, nr. 65
3
Het vullingspercentage van het burgerpersoneel is toegenomen van 98,5% in 2018 naar 104,3%
in 2019.
2

Tweede Kamer, vergaderjaar 2020–2021, 35 570 X, nr. 9

2

stand van zaken vastgoed Defensie op 22 mei 20204 dat zij in 2020 en 2021
€ 25 miljoen en vanaf 2022 € 50 miljoen heeft vrijgemaakt om te kunnen
starten met het revitaliseringsprogramma. Het niet hebben van volledige
financiële dekking en het nog niet hebben van alternatieve beleidsopties
brengt risico’s mee op verkeerde prioriteitsstellingen en overschrijding
van het budget.
Als illustratie voor de soms tegengestelde belangen geven we een
voorbeeld uit ons verantwoordingsonderzoek over 2019. We zagen dat het
budget voor onderhoud vooral wordt gebruikt om storingen te verhelpen,
wat ten koste gaat van het preventieve onderhoud. Dit brengt op termijn
een risico op hogere uitgaven met zich mee. De problematiek lijkt op die
van de Minister van Infrastructuur en Waterstaat. Als voorbeeld geven we
de uitkomsten van ons verantwoordingsonderzoek 2018, we schreven:
«Uitstel van onderhoudsmaatregelen leidt tot een hogere kans op
storingen en daarmee tot een hogere kans op gebruiksbeperkingen [...].
Als de storingen toenemen, is er meer geld nodig voor reparatiewerkzaamheden. Deze komen uit het budget voor beheer en onderhoud.
Omdat dit, bij een gelijkblijvend budget voor beheer en onderhoud, ten
koste gaat van de middelen voor (preventief) onderhoud, zien wij het
risico van een zichzelf negatief versterkend effect.» Hoewel het om
verschillende begrotingshoofdstukken gaat, zijn er overeenkomsten. Het is
dus zaak de onderhoudsachterstanden bij het vastgoed van het Ministerie
van Defensie weg te werken en tegelijkertijd te investeren in een
structurele verbetering.
In ons rapport «Lessen van de JSF»5 schreven wij over het belang van een
levensduurkostenbenadering. Ook het zoeken naar balans tussen nieuw
vastgoed, preventief onderhoud en correctief onderhoud en de langjarige
inpasbaarheid binnen het beschikbare budget vraagt om een dergelijke
levensduurkostenbenadering. Hierin worden de uitgaven aan investeringen (in nieuw vastgoed), preventief onderhoud en correctief onderhoud
in onderlinge relatie langjarig gebudgetteerd. Het nieuw ingestelde
Defensiematerieelbegrotingsfonds, waarover in de volgende paragraaf
meer, geeft goede mogelijkheden voor het langjarig inzichtelijk maken van
de nog te plannen investerings- en exploitatie-uitgaven.
Het Defensiematerieelbegrotingsfonds
Het jaar 2021 is het eerste jaar dat het Defensiematerieelbegrotingsfonds
(K) onderdeel is van de begroting. Investeringen in vastgoed, groot
materieel en IT en daarmee samenhangende kosten zijn vanaf nu in het
fonds te vinden en niet langer in beleidsartikel 6 van begrotingshoofdstuk
(X) Defensie. Hiermee wordt het voor de Minister van Defensie mogelijk
langjariger de investeringen in groot materieel te budgetteren, ook als
uitgaven vertragen bijvoorbeeld door problemen in de verwervingstrajecten.
Met de in 2020 vastgestelde Wet Defensiematerieelbegrotingsfonds
(Kamerstuk 35 280) verandert wat uw Kamer van het kabinet aan
informatie kan verwachten. Zo bevat de wet een artikel 6 waarin gesteld
wordt dat de Minister van Defensie een meerjarenoverzicht opstelt van de
projecten die worden uitgevoerd. Dat is een positieve ontwikkeling die
aansluit op ons rapport «Lessen van de JSF» waarin wij wezen op het
belang van dit meerjarig inzicht in de uitgaven en verplichtingen van
(lopende) projecten. We schreven » [...] inzicht in de financiële ruimte voor
een grote investering [is] noodzakelijk om een standpunt te kunnen
vormen. Het bepalen van de capaciteitsbehoefte is immers niet
vrijblijvend. Inzicht in de beschikbare financiële ruimte, binnen het geheel
van verplichtingen en plannen, dwingt tot realiteitszin en voorkomt dat
4
5

Kamerstuk 34 919, nr. 55
Bijlage bij Kamerstuk 26 488, nr. 447

Tweede Kamer, vergaderjaar 2020–2021, 35 570 X, nr. 9

3

grote investeringsplannen onbedoeld andere noodzakelijke uitgaven
verdringen.» Het Defensiematerieelbegrotingsfonds helpt bij het krijgen
van dit meerjarige inzicht.
In dit meerjarenoverzicht is goed te zien dat extra uitgaven op de korte
termijn direct consequenties hebben voor het beschikbare budget voor
andere plannen. Het toont daarmee expliciet de uitdaging waar de
Minister mee geconfronteerd wordt bij het vinden van evenwicht in de
bekostiging van de vastgoedportefeuille zoals hierboven beschreven.
Het belang van een goede informatievoorziening aan het parlement over
langjarige uitgaven aan investeringen, onderhoud en exploitatie van
materieel kan niet worden onderschat. Met deze informatie kan het
parlement de doelmatigheid van deze uitgaven beoordelen en de
consequenties van meeruitgaven op de korte termijn beoordelen. Wij zien
de toevoeging van het meerjarenoverzicht aan de begroting daarom als
zeer waardevol.
Overig te publiceren onderzoek van de Algemene Rekenkamer
Tot de publicatie van ons verantwoordingsonderzoek over 2020 op 19 mei
2021 verwachten we op het terrein van het Ministerie van Defensie nog de
volgende onderzoeken te publiceren:
– Vervanging onderzeebootcapaciteit: «Vizier op de vervanging van de
onderzeeboten»;
– Bezuinigingen Defensie.
Wij vertrouwen erop dat deze begrotingsbrief behulpzaam is bij de
begrotingsbehandeling in uw Kamer.
Algemene Rekenkamer
drs. A.P. (Arno) Visser
president
drs. C. (Cornelis) van der Werf
secretaris

Tweede Kamer, vergaderjaar 2020–2021, 35 570 X, nr. 9

4