Tweede Kamer der Staten-Generaal

2

Vergaderjaar 2012–2013

21 501-20

Europese Raad

Nr. 704

BRIEF VAN DE MINISTER PRESIDENT, MINISTER VAN ALGEMENE
ZAKEN EN DE MINISTERS VAN BUITENLANDSE ZAKEN, VAN
FINANCIËN EN VAN ECONOMISCHE ZAKEN
Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal
Den Haag, 29 november 2012
Hierbij sturen wij u de inzet van het kabinet ten aanzien van de toekomst
van de Economische en Monetaire Unie.
Het kabinet ziet uit naar de gedachtewisseling met het parlement, onder
meer ter voorbereiding van de Europese Raad van 13–14 december a.s.
De minister-president,
minister van Algemene Zaken,
M. Rutte
De minister van Financiën,
J.R.V.A. Dijsselbloem
De minister van Buitenlandse Zaken,
F.C.G.M. Timmermans
De minister van Economische Zaken,
H.G.J. Kamp

kst-21501-20-704
ISSN 0921 - 7371
’s-Gravenhage 2012

Tweede Kamer, vergaderjaar 2012–2013, 21 501-20, nr. 704

1

Toekomst Economische en Monetaire Unie
Inleiding
De financieel-economische crisis heeft Nederland en Europa hard
getroffen. In een steeds hechter vervlochten wereld bleken onderlinge
afhankelijkheden aanzienlijk groter dan in het verleden. Nederland heeft
daarom belang bij een sterk Europa dat zo snel mogelijk de crisis
overwint. Hiertoe zijn de afgelopen jaren reeds belangrijke stappen gezet,
waarbij Nederland een actieve rol heeft gespeeld. Enerzijds, om de acute
crisis het hoofd te bieden, zijn landen gestart met orde op zaken stellen
door hun begrotingstekorten terug te dringen en structurele hervormingen in gang te zetten. Waar nodig hebben de meest kwetsbare
lidstaten steun ontvangen uit de noodfondsen1, gekoppeld aan strikte
voorwaarden om het uitzicht op duurzaam herstel te waarborgen.
Anderzijds zijn op Europees niveau structurele afspraken gemaakt over
versterking van de begrotingdiscipline en het aanpakken van macroeconomische onevenwichtigheden, met als doel het verkleinen van de
kans dat de eurozone in de toekomst opnieuw in een dergelijke crisis zal
geraken. De eerste tekenen van aanpassing, zoals afnemende begrotingstekorten en lopende rekeningtekorten in de kwetsbare landen, worden
langzaam zichtbaar.
Ondanks bovenstaande stappen blijven echter de risico’s op nieuwe
instabiliteit in de eurozone, in een context van matige economische
vooruitzichten, reëel. Dit vraagt om verdergaande preventieve maatregelen om het materialiseren van deze risico’s waar mogelijk te vermijden.
Het kabinet zet in deze brief uiteen hoe een structureel houdbare en
veerkrachtige eurozone eruit zou moeten zien. Een middellangetermijnvisie is geboden met het oog op de agenda van de Europese Raad (ER)
van december, waar ER-voorzitter Van Rompuy zijn voorstellen voor de
toekomst van de EMU zal presenteren, en is daarnaast nodig om koers te
blijven houden tijdens het crisismanagement in de eurozone. De
ontwikkeling naar een meer stabiele EMU gaat niet van vandaag op
morgen, maar moet worden geplaatst in een perspectief van zeker enkele
jaren. In deze visie wordt voortgebouwd op de brieven van het vorige
kabinet over de toekomst van de Economische en Monetaire Unie van
7 september 2011 (Kamerstukken TK 21 501-07, nr. 839) en over Europese
economische stabiliteit en groeivermogen van 17 oktober 2011 (Kamerstukken TK 21 501-07, nr. 847).

1
EFSF: Europese Financiële Stabilisatie
Faciliteit; EFSM: Europees Financieel
Stabilisatie Mechanisme (beide tijdelijk);
ESM: Europees Stabiliteits Mechanisme
(permanent).

Aan deze kabinetsvisie ligt de overtuiging ten grondslag dat een stabiele
en sterke Europese muntunie, mits juist vormgegeven, op de lange
termijn een belangrijke voorwaarde is voor economische groei en
werkgelegenheid. Dit geldt in het bijzonder voor Nederland dat een open,
gediversifieerde economie heeft met een internationaal georiënteerd
bedrijfsleven en een grote financiële sector. Driekwart van de Nederlandse
export gaat naar de EU. Het kabinet stelt vast dat de opzet van de EMU in
zijn eerste decennium onvoldoende waarborgen bood voor duurzame
stabiliteit. De keuze voor een gezamenlijke munt brengt een grote
onderlinge verbondenheid met zich mee. Onevenwichtigheden in het ene
land hebben een groter effect op andere leden van de muntunie dan op
landen daarbuiten. Binnen de muntunie bleken bovendien de effecten van
de onevenwichtigheden in eerste instantie te worden gedempt doordat
investeerders risico’s hebben onderschat of een bepaalde risicodeling
veronderstelden. Hierdoor konden begrotingstekorten, schulden en
economische onevenwichtigheden zoals concurrentieverlies verder
oplopen dan zonder muntunie het geval was geweest. Dit mechanisme
heeft sinds de oprichting van de EMU geleid tot het uiteengroeien van de
economieën van sterkere en zwakkere landen binnen de eurozone en, in

Tweede Kamer, vergaderjaar 2012–2013, 21 501-20, nr. 704

2

een aantal lidstaten, tot het ontsporen van de overheidsfinanciën en de
financiële sector en tot hoog oplopende werkloosheid. Er bleken op
Europees niveau onvoldoende handvatten te zijn om dit proces tijdig een
halt toe te roepen. Deze weeffouten moeten, en kunnen, worden hersteld.
Het kabinet acht een open en grondig debat met het parlement over de
toekomst van de EMU van groot belang, ook met het oog op het
draagvlak onder de bevolking. In dit verband verwelkomt het kabinet het
initiatief van de Tweede Kamer om hoorzittingen te organiseren over
onder meer de democratische dimensie van de maatregelen ter stabilisering van de EMU.
Algemene visie
Nederland heeft als uitgangspunt voor de discussie over de toekomstige
inrichting van de EMU dat deze de economische welvaart en politieke
stabiliteit in Europa op lange termijn moet bevorderen. Dit is een groot
Nederlands belang, want als het goed gaat met Europa, gaat het goed met
Nederland. Een stabiel en economisch krachtig Europa is nodig om onze
welvaart, onze waarden en onze invloed in een snel veranderende wereld
te schragen. Het kabinet benadrukt dat de eenheid van de Unie met haar
27 lidstaten hiertoe van groot belang is, zowel vanwege de noodzaak de
interne markt te behouden en te versterken als vanwege het politieke
gewicht van de Unie als geheel. Bij het versterken van de EMU moet dan
ook de EU-dimensie steeds scherp in het oog worden gehouden.
Hieruit volgt dat Nederland een actieve rol wil spelen en bereid is de
maatregelen te nemen die noodzakelijk zijn ter stabilisering van de EMU.
Tegelijkertijd betekent dit dat Nederland de hoogste kwaliteitseisen stelt
aan deze versterkte EMU, waar het gaat om het versterken van het
concurrentievermogen, het waarborgen van gezonde overheidsfinanciën
en de stabiliteit van het Europese bankwezen. Solidariteit moet
gegrondvest zijn op soliditeit. Alleen zo is het vertrouwen van de
Europese bevolkingen, en dat van de financiële markten, in de EMU te
herstellen. Een houdbare, veerkrachtige EMU moet op twee pijlers
gebaseerd zijn. Enerzijds moeten zo veel mogelijk marktprikkels worden
behouden of hersteld die bijdragen aan een gezonde economische
ontwikkeling in de eurolanden. Anderzijds zijn geloofwaardige institutionele prikkels op Europees niveau nodig, zowel preventief als correctief,
om nieuwe ontsporingen waar mogelijk te voorkomen en anders tijdig
aan te pakken.
Goed functionerende markten
Zoals in het regeerakkoord wordt gesteld dragen lidstaten zelf verantwoordelijkheid voor het voeren van een verantwoord economisch en
budgettair beleid. Op de lange termijn bieden structurele hervormingen
en beleidsaanpassingen op nationaal niveau de belangrijkste impulsen
voor economische groei, voldoende werkgelegenheid en financiële
stabiliteit. Het ordenend vermogen van de markt vormt een belangrijke
prikkel voor een lidstaat om een dergelijk beleid te voeren. Dit geldt zeker
op de lange termijn; op de korte en middellange termijn kunnen markten
te laat, te abrupt en overmatig reageren. Het verbeteren van marktprikkels
kan worden bevorderd door optimale transparantie te bewerkstelligen bij
de vormgeving en uitvoering van de afspraken over begrotingsdiscipline
en economische beleidscoördinatie, en zo de markten in staat te stellen de
onderliggende economische situatie goed te beoordelen. Daarnaast wordt
marktdiscipline verbeterd door zo veel mogelijk te vermijden dat lidstaten
de gevolgen van onverstandig beleid middels risicodeling op Europees
niveau afwentelen op andere landen. Dit vergt een adequate vormgeving

Tweede Kamer, vergaderjaar 2012–2013, 21 501-20, nr. 704

3

van de noodfondsen en de bankenunie die dergelijke afwenteling
verhindert. Structurele steun van landen die hun verantwoordelijkheid wel
nemen richting landen die deze verantwoordelijkheid voor een gestaag
herstel niet nemen, kan mede daarom niet aan de orde zijn.
Adequaat Europees toezicht
Complementair aan het verbeteren van marktprikkels zet Nederland zich
in voor het versterken van budgettaire afspraken en een betere coördinatie van het economische beleid, gekoppeld aan effectief bankentoezicht
op Europees niveau. Zo wordt vermeden dat eurolanden de gevolgen van
tekortschietend beleid kunnen afwentelen op andere lidstaten. Als
lidstaten onvoldoende voortgang boeken bij het structureel op orde
brengen van hun overheidsfinanciën, of bij het tegengaan van de opbouw
van macro-economische onevenwichtigheden, dan moeten voldoende
sterke preventieve prikkels op Europees niveau hiervoor zorg dragen. Dit
dient te gebeuren via de procedures voor budgettaire en economische
beleidscoördinatie, respectievelijk het Stabiliteits- en Groeipact (SGP) en
de procedure voor macro-economische onevenwichtigheden (MEOP).
Deze moeten dusdanig worden ingericht dat de handhaving ervan door de
Eurocommissaris voor economische en monetaire zaken wordt versterkt.
Hierbij is het uitgangspunt voor Nederland dat eurolanden die zich langer
of in significante mate niet aan gemaakte afspraken houden, geleidelijk
worden ingeperkt in hun nationale beleidsruimte, waar dat niet geldt voor
landen die hun verplichtingen nakomen1. Dit Europese toezicht wordt
gecomplementeerd met een geloofwaardig vangnet dat in crisissituaties
de houdbaarheid van de muntzone kan waarborgen door het verlenen van
steun, onder strikte voorwaarden, zodat een gezond economisch beleid
ook op lange termijn wordt verzekerd.
Concrete uitwerking van de Nederlandse visie
Bovenstaande visie wordt hieronder nader uitgewerkt in concrete
beleidsmaatregelen ten aanzien van de financiële sector, begrotingsbeleid, economisch beleid en tot slot democratische legitimiteit en
verantwoording.
1. Financiële sector

1
Het SGP en de MEOP zijn voor eurolanden
afdwingbaar door middel van financiële
sancties. Bij het SGP gelden de dwingende
begrotingsnormen uit de verdragen, bij de
MEOP worden eurolanden afgerekend op de
actie die zij ondernemen om schadelijke
onevenwichtigheden te verminderen. Landen
gaan zelf over de keuze van de specifieke
nationale maatregelen.
Voor de aanbevelingen ten aanzien van het
bredere economische beleid (in het kader van
de Europa 2020-strategie) geldt dat deze niet
bindend zijn. De verdragen bieden daar geen
basis voor.

In de huidige crisis is gebleken dat er een vicieuze cirkel kan ontstaan
tussen de bankensector en de nationale overheid, waarbij deze elkaar over
en weer steeds verder in problemen brengen. Een bankenunie, bestaande
uit Europees micro- en macroprudentieel toezicht, en uiteindelijk een
Europees depositogarantiestelsel, een Europees resolutiefonds en
-autoriteit, eventueel in combinatie met een Europese publieke
achtervang, kan helpen om een dergelijke vicieuze cirkel af te zwakken. Dit
kan ook voor Nederland, met een relatief grote financiële sector en
daardoor potentieel aanzienlijke risico’s, positief uitpakken. Bovendien
versterkt een bankenunie de interne markt voor financiële diensten en
bevordert het een gelijk speelveld en de werking van het monetaire
beleid. Nederland staat daarom in beginsel positief ten aanzien van het op
termijn invoeren van een bankenunie.
Het oprichten van een bankenunie kent evenwel ook risico’s. Een
belangrijk risico is gelegen in de prikkels voor zowel banken als nationale
overheden voor risicovol en onwenselijk gedrag, aangezien de kosten
Europees gedeeld worden. Effectief en onafhankelijk Europees bankentoezicht, dat goed functioneert in de praktijk, is van belang om deze risico’s te
mitigeren. Ook is actief macro prudentieel beleid van belang om onevenwichtigheden tegen te gaan. Daarnaast is het van belang om prikkels te

Tweede Kamer, vergaderjaar 2012–2013, 21 501-20, nr. 704

4

houden voor nationale overheden om nationale banken gezond te
houden.
Op basis van de conclusies van de Eurotop en ER van 28 en 29 juni jl.
wordt er op dit moment in Europa gewerkt aan het opzetten van een
Europees toezichtmechanisme voor banken (Single Supervisory
Mechanism). Wanneer dit Europees toezicht operationeel is, en de
effectiviteit middels een gedegen toets positief is beoordeeld, kan volgens
Nederland directe herkapitalisatie van banken door het ESM mogelijk
worden binnen de voorwaarden zoals uiteengezet in de kamerbrief van de
minister van Financiën van 1 oktober jl. (Kamerstukken TK 21 501-07,
nr. 946). Banken die directe of indirecte Europese steun ontvangen komen
als eerste onder Europees toezicht.
De verschillende elementen van een bankenunie moeten nadrukkelijk in
samenhang worden bezien, met aandacht voor de fasering van invoering
en de volgtijdelijkheid van stappen, waarbij een tijdige en consistente
invoering van een Europees resolutiemechanisme een belangrijk
onderdeel vormt. Snelheid mag hierbij niet ten koste gaan van kwaliteit.
Wanneer onder meer de posities van Europese banken op een gelijk
niveau zijn gebracht – waartoe een externe en objectieve doorlichting van
het Europese bankwezen noodzakelijk is – en er verdere harmonisatie van
regelgeving heeft plaatsgevonden, kan er sprake zijn van de totstandkoming van een volledige bankenunie zoals hierboven beschreven. Deze
positie is nader uiteengezet in bovengenoemde kamerbrief van de
minister van Financiën die de basis blijft vormen van het kabinetsbeleid
op dit terrein. U bent via de geannoteerde agenda voor de EcoFin-raad
van 4 december a.s. in meer detail geïnformeerd over de stand van zaken
in de onderhandelingen tussen Raad en Europees Parlement.
2. Begrotingsbeleid
Zoals hierboven uiteengezet bepleit Nederland versterking van begrotingsdiscipline via aanscherping van het Stabiliteits- en Groeipact met een
versterkte rol voor de Eurocommissaris voor economische en monetaire
zaken. Volgens het concept van de interventieladder wordt de beleidsruimte voor landen geleidelijk ingeperkt wanneer zij zich langer of in
significante mate niet aan de afspraken houden.
Op dit terrein is de afgelopen jaren belangrijke vooruitgang geboekt. Zo is
het Stabiliteits- en Groeipact versterkt met de aanname van het
zogenaamde «sixpack», dat een sterker automatisme in de besluitvorming, meer aandacht voor preventie en voor terugdringing van
schulden, en meer financiële sanctiemogelijkheden heeft geïntroduceerd.
Met het nog in onderhandeling zijnde «twopack» wordt hieraan betere
monitoring op nationale begrotingen en een scherper toezicht op
kwetsbare eurolanden door de Europese Commissie toegevoegd.
Mogelijk bereiken de Raad en het Europees Parlement in december al een
akkoord over de verordeningen van het twopack. De positie van de
Eurocommissaris voor economische en monetaire zaken is daarnaast
binnen de Commissie meer onafhankelijk geworden. Tot slot is in het
Verdrag inzake Stabiliteit, Coördinatie en Bestuur in de EMU (Stabiliteitsverdrag) vastgelegd dat landen in hun nationale wetgeving waarborgen
voor begrotingsevenwicht moeten opnemen en wordt via dit verdrag het
automatisme in de SGP-besluitvorming verder versterkt zodra landen een
begrotingstekort boven 3% BBP hebben. Het streven is het Stabiliteitsverdrag op 1 januari 2013 in werking te laten treden.
Ondanks deze resultaten, die voor een belangrijk deel door Nederland zijn
voorgesteld in de kabinetsbrief van 7 september 2011, zijn er nog

Tweede Kamer, vergaderjaar 2012–2013, 21 501-20, nr. 704

5

verbeteringen mogelijk en wenselijk wat het Europese toezicht op
verantwoord begrotingsbeleid betreft.
Aanscherpen begrotingsdiscipline en versterken positie Eurocommissaris
De besluitvorming in het SGP bij buitensporigtekortprocedures op basis
van onvoldoende dalende overheidsschuld boven de 60% BBP dient ook
semi-automatisch te worden (omgekeerde gekwalificeerde meerderheidsbesluitvorming), net zoals dat in het Stabiliteitsverdrag is vastgelegd voor
buitensporigtekortprocedures op basis van een tekort boven 3% BBP. Ook
moet het concept van de interventieladder nader ingevuld worden om
eurolanden die de afspraken langdurig en/of in grote mate niet nakomen,
te dwingen tot het doorvoeren van de noodzakelijke bezuinigingen en
hervormingen. Dit zou moeten voortbouwen op de bevoegdheden die aan
de Commissie worden toebedeeld in het twopack.
Hierbij kan, in volgorde van indringendheid, gedacht worden aan een
aantal maatregelen die de Commissie, en meer in het bijzonder de
Commissaris voor Economische en Monetaire Zaken, zou kunnen nemen.
Zo kan de Commissie de mogelijkheid krijgen een dwingend aanpassingspad voor het begrotingstekort voor te schrijven. Hierbij zou het
euroland in kwestie vooraf, met instemming van de Commissie, maatregelen moeten aandragen die automatisch in werking treden wanneer van
het afgesproken aanpassingspad wordt afgeweken. In het uiterste geval,
bij significant en/of langdurig niet nakomen van de begrotingsafspraken,
zou de Commissie de bevoegdheid kunnen krijgen om nationale begrotingsvoornemens te moeten goedkeuren voordat deze worden geïmplementeerd. Dit laatste vergt in ieder geval een Verdragswijziging en
adequate democratische borging.
Een volgende stap in de interventieladder kan het opschorten van het
stemrecht van het betreffende euroland in de Raad zijn, waar ook een
Verdragswijziging voor nodig zou zijn.
Zoals in het regeerakkoord is gesteld moet het mogelijk zijn om in
onderling overleg uit het gemeenschappelijk arrangement, in dit geval de
eurozone, te treden.
Verhogen van de transparantie
Deze versterking van de SGP-regels moet gebaseerd worden op een
verbetering van de kwaliteit van de onderliggende gegevens en de
instituties. Dit kan bijdragen aan de hierboven bepleite vergroting van de
transparantie, die er ook toe kan leiden dat markten de economische
situatie in een euroland beter kunnen beoordelen. Zo kunnen de bevoegdheden van Eurostat verder worden versterkt bijvoorbeeld door de
afspraken gemaakt in de niet-bindende Statistics Code of Practice om te
zetten in Europese wetgeving. De Commissie kan daarnaast de nationale
begrotingssystemen en onderliggende ramingen doorlichten en de
resultaten en aanbevelingen te publiceren. Verder kan een database
worden ingesteld met begrotingsmaatregelen van alle lidstaten, om beter
zicht te krijgen op de omvang en implementatie hiervan. Tot slot zouden
binnen de Commissie de functies analyse en economische beleidsvorming enerzijds, en handhaving van de afspraken anderzijds strikter
gescheiden kunnen worden. Deze maatregel kan juist de handhavende rol
van de Commissaris voor Economische en Monetaire Zaken zowel wat
betreft het SGP als de MEOP verder versterken.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2012–2013, 21 501-20, nr. 704

6

Financiële faciliteiten
Om in crisissituaties de stabiliteit van de EMU te waarborgen is het ESM
ingesteld. Bij de inzet hiervan worden verantwoorde risico’s genomen
waarbij de langetermijnstabiliteit van de EMU voorop staat. Wederzijdse
afhankelijkheden en kwetsbaarheden gaan gepaard met wederzijdse
verantwoordelijkheden en plichten. Nederland blijft daarom ijveren voor
het toepassen van de overeengekomen strikte conditionaliteiten ten
aanzien van landen die steun uit het ESM aanvragen, met passende
betrokkenheid van het IMF.
De ER van 18–19 oktober jl. heeft gevraagd de optie van een begrotingsfaciliteit voor de eurozone te onderzoeken, los van het Meerjarig Financieel
Kader van de EU-begroting. Er ligt nog geen concreet voorstel en het
precieze doel, de omvang en de financiering zijn nog niet duidelijk. Naar
verwachting zal hierover meer duidelijkheid komen in de aanloop naar de
ER van 13–14 december a.s. Nederland heeft ernstige bedenkingen bij de
toegevoegde waarde van een dergelijke faciliteit en de eventuele
gevolgen ervan voor de Nederlandse afdrachten aan Europa. Een besluit
hierover is daarom op dit moment voor Nederland niet aan de orde. Voor
het kabinet staat voorop dat Nederland niet wil dat de totale afdrachten
aan Europa verder stijgen en dat Nederland vindt dat Europese uitgaven
maximaal moeten bijdragen aan het bevorderen van economische groei
via het stimuleren van structurele hervormingen.
3. Economisch beleid
De crisis heeft aangetoond dat economische kwetsbaarheden in afzonderlijke landen zich snel kunnen vertalen in problemen met grote grensoverschrijdende effecten. Daarnaast blijkt zeker binnen een muntunie dat het
aanpassingstraject na een crisis zwaarder en langduriger kan zijn, indien
markten en instituties voorafgaand aan een crisis onvoldoende flexibel
waren.
Deze problemen kunnen op twee manieren het hoofd worden geboden:
door landenspecifieke economische schokken zo mogelijk te voorkomen
en door het aanpassingsvermogen na een schok te verbeteren. Het eerste
doel, preventie, wordt onder meer bestreken door het Europees Semester
waarin landen aanbevelingen krijgen om hun economieën te versterken.
Afgelopen jaar is hieraan de MEOP toegevoegd die erop is gericht
potentiële macro-economische problemen in lidstaten die een risico
kunnen vormen voor het functioneren van de EMU vroegtijdig te
identificeren en aan te pakken.
Omdat economische schokken niet altijd kunnen worden voorkomen dient
ook meer aandacht te worden besteed aan het verbeteren van het
aanpassingsvermogen van de economie na een schok en aan het
versterken van het groeipotentieel van landen. Hiervoor is het nodig dat
aanbevelingen uit hoofde van het Europees Semester, en in het bijzonder
de MEOP procedure, worden opgevolgd. Ook dragen voltooiing van de
interne markt en het creëren van voldoende budgettaire buffers hieraan
bij.
Verbeteren van de economische beleidscoördinatie
Een eerste mogelijkheid hiertoe is het aanscherpen van de MEOP. Zo heeft
de handhaving van de MEOP ook baat bij de voornoemde scheiding
binnen de Commissie tussen beleid en analyse enerzijds en handhaving
anderzijds. Ook kan meer gebruik worden gemaakt van besluitvorming
met omgekeerde gekwalificeerde meerderheid zodat de voorstellen van

Tweede Kamer, vergaderjaar 2012–2013, 21 501-20, nr. 704

7

de Commissie sneller worden aangenomen door de Raad. Eveneens
kunnen de interventiemogelijkheden in de MEOP worden uitgebreid,
bijvoorbeeld met opleggen van hogere deposito’s en boetes. Een
belangrijke aanscherping in dit verband is ook de voorziene invoering van
macro-economische conditionaliteit bij zowel het SGP als de MEOP in de
nieuwe cohesieverordening. De MEOP kan daarnaast toegankelijker
gemaakt worden door inzichtelijk te maken waarom de Commissie al dan
niet stappen in de preventieve of correctieve arm voorstelt voor een land.
De Commissie kan aan het begin van het proces meer duidelijkheid
scheppen over welke risico’s zij ziet, en de schokbestendigheid van landen
meenemen in de economische analyse. Bij de aanscherping van de MEOP
blijft het uitgangspunt overeind staan dat lidstaten onder deze procedure
worden afgerekend op de actie die zij ondernemen om hun onevenwichtigheden te verminderen, terwijl zij zelf gaan over de maatregelen die
daartoe worden genomen.
Verder kan ook het proces van het Europees Semester worden verbeterd
door de aanbevelingen effectiever te maken. Dit kan door de analyse te
objectiveren en meer gebruik te maken van thematische beoordelingen en
vergelijkende onderzoeken. Door elk jaar op politiek niveau best practices
en implementatie van aanbevelingen te bespreken kan de druk worden
verhoogd op landen om effectieve hervormingen door te voeren. Landen
die slecht presteren kunnen in toenemende mate te maken krijgen met
implementatietermijnen bij hun aanbevelingen. Hoewel aanbevelingen
niet-bindend blijven kan dit de druk op spoedige implementatie van
urgente aanbevelingen verhogen.
Ook het Stabiliteitsverdrag biedt mogelijkheden om de economische
prestaties van lidstaten te verbeteren door de daarin opgenomen afspraak
dat grote economische hervormingsplannen besproken en zo nodig
gecoördineerd zullen worden, gericht op het stimuleren van best
practices. De Commissie is voornemens een wetgevingsvoorstel uit te
brengen om hier invulling aan te geven.
Contracten
De ER van oktober heeft verzocht de mogelijkheid te onderzoeken van
individuele contracten tussen lidstaten en EU-instellingen over structurele
hervormingen, voortbouwend op EU-procedures. Er ligt nog geen
concreet voorstel. Het kabinet heeft vragen over de precieze invulling van
dit concept, onder meer over hoe het zich zou verhouden tot de economische partnerschapsprogramma’s die in het kader van het «twopack» en
het Stabiliteitsverdrag zullen worden opgesteld door eurolanden in een
buitensporigtekortprocedure. Nederland wil overlap met bestaande
instrumenten vermijden en wil dat afspraken worden vormgegeven
binnen de bestaande bevoegdheden zoals voorzien in de verdragen.
Eventuele contracten zouden zich in eerste instantie specifiek moeten
richten op lidstaten in de correctieve arm van het SGP of de MEOP. Het
idee van contracten biedt potentieel de mogelijkheid om in die landen
meer aandacht voor en grip op de voor een goede werking van de EMU
noodzakelijke economische hervormingen te krijgen. Ook zou de dialoog
die samengaat met het opstellen van een dergelijk contract ertoe kunnen
bijdragen dat nationale parlementen eigenaarschap ontwikkelen voor de
in de contracten opgenomen hervormingen. Indien wordt besloten
contracten ook voor andere landen op te stellen, dan mogen de
contracten voor landen die zich aan de regels houden hun beleidsvrijheid
niet inperken. Alleen onder deze voorwaarden is Nederland bereid mee te
werken aan een nadere uitwerking van het idee van contracten.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2012–2013, 21 501-20, nr. 704

8

4. Democratische legitimiteit en verantwoording
Een structureel houdbare Eurozone vereist voor het kabinet dat de hiertoe
noodzakelijke beleidsmaatregelen democratisch gelegitimeerd zijn -zowel
bij de totstandkoming als bij de uitvoering- en voldoende «checks and
balances» bevatten om adequate verantwoording te waarborgen. Dit is
een belangrijke voorwaarde voor het langetermijndraagvlak voor de
genomen maatregelen.
Bij de totstandkoming van de maatregelen die in het kader van de crisis
zijn en worden genomen, ligt de focus van het kabinet op het herstel van
vertrouwen. Versterking van het bestuur («governance») van de EMU is
daarbij van groot belang. Dit vertaalt zich voor het kabinet in voldoende
democratische legitimering, goede en efficiënte besluitvorming en
adequate verantwoording.
Deze insteek past in de bredere benadering van het kabinet ten aanzien
van de bevordering van de rechtsstatelijkheid in de EU. Een goed
functionerende democratie en rechtsstaat, zowel in de lidstaten als wat
betreft het functioneren van de EU-instellingen, zijn onder meer nodige
voorwaarden voor het realiseren van het verdragsdoel van een sociale
markteconomie met een groot concurrentievermogen, wat in het
bijzonder binnen de muntunie noodzakelijk is.
Voor wat betreft de EMU-maatregelen geldt dat zodra duidelijk is welke
inhoudelijke maatregelen getroffen zullen worden onder de eerste drie
pijlers, daarbij een passende vormgeving moet worden gevonden die aan
de voorwaarden van democratische legitimatie, politieke verantwoording
en juridische toetsing voldoet. Hierbij geldt voor Nederland een aantal
belangrijke uitgangspunten: zoveel mogelijk communautaire samenwerking à EU-27, versterking van de rol van nationale parlementen en
prioriteit bij gebruikmaking van de mogelijkheden die de huidige
verdragen bieden.
Belangrijk aandachtspunt voor het kabinet bij de discussie over de
toekomst van de EMU blijft de verhouding tussen eurolanden en
niet-eurolanden. Het kabinet benadrukt het belang van samenwerking à
EU-27 in communautair verband. Voorkomen moet worden dat
versterking van de EMU ten koste zal gaan van de integriteit van de
interne markt. Daar waar maatregelen à EMU-17 moeten worden
genomen is het van belang deelname aan deze maatregelen ook open te
stellen voor niet-eurolanden cq. hen zo nauw mogelijk te betrekken bij de
institutionele vormgeving. Vanuit het oogpunt van institutionele
coherentie heeft het de voorkeur van Nederland dat afspraken in beginsel
binnen de verdragen worden vormgegeven.
Als uitgangspunt bij de vormgeving geldt dat de democratische betrokkenheid en controle moet worden gelegd waar deze het beste past,
namelijk op het niveau waar de besluitvorming plaatsvindt. De inhoud van
de maatregel zal vervolgens bepalend zijn voor de mate en soort van
parlementaire betrokkenheid van Europees Parlement en/of nationale
parlementen (informatie, advies, amendementen, instemming). Echter,
gezien de aard van de maatregelen in EMU kader acht het kabinet
waarborging van de rol van nationale parlementen in het bijzonder
essentieel. De versterking van de rol van de nationale parlementen kan
plaatsvinden binnen het kader van de huidige verdragen.
Een aantal van de hierboven genoemde Nederlandse voorstellen vergt
een wijziging van de EU verdragen. Het kabinet is bereid om op termijn
aan een verdragswijziging te werken indien dit noodzakelijk blijkt om de

Tweede Kamer, vergaderjaar 2012–2013, 21 501-20, nr. 704

9

maatregelen gericht op een houdbare EMU te vervolmaken. In dit verband
wijst het kabinet erop dat in het Stabiliteitsverdrag is opgenomen dat
binnen vijf jaar zal worden getracht de afspraken uit dit verdrag op te
nemen in EU-recht. Op de korte termijn legt het kabinet de prioriteit bij het
optimaal benutten van de mogelijkheden die er binnen de bestaande
verdragen bestaan.
Slot
Op 28 november jl. heeft de Europese Commissie een mededeling
uitgebracht met haar visie op de toekomst van de EMU («Een blauwdruk
voor een hechte economische en monetaire unie: aanzet tot een Europees
debat»). De Commissie ziet een stapsgewijze versterking van de EMU
voor zich in drie fasen:
1. Op de korte termijn (komende 1,5 jaar) gaat het allereerst om het
afronden en implementeren van reeds afgeronde of in gang gezette
voorstellen, zoals de versterking van de begrotingsdiscipline, het
opzetten van het bankentoezicht en het nieuwe Meerjarig Financieel
Kader (MFK). In aanvulling daarop kondigt de Commissie een aantal
nieuwe voorstellen aan, waaronder:
− Een voorstel voor een gezamenlijk resolutiemechanisme voor
banken, dat in beginsel wordt gefinancierd door de sector zelf,
maar waarbij geen resolutiefinanciering plaatsheeft op Europees
niveau;
− Een voorstel voor het invullen van de afspraak uit het Stabiliteitsverdrag om grote economische hervormingen te coördineren
voordat eurolanden deze definitief vaststellen;
− Een voorstel voor een «Convergence and Competitiveness
Instrument» (CCI), waarbij landen die in de correctieve arm van de
MEOP zitten contractuele afspraken maken met de Commissie over
structurele hervormingen, waar gerichte financiële ondersteuning
tegenover zou staan. Deze financiële steun zou bovenop het
MFK-plafond gefinancierd moeten worden door de eurolanden.
2. Op de middellange termijn (1,5 tot 5 jaar) wil de Commissie de
verdragen wijzigen om verdergaand ingrijpen in nationaal budgettair
beleid en verdergaande coördinatie van economisch beleid mogelijk te
maken. De Commissie noemt daarbij onder meer de eerder door
Nederland ingebrachte mogelijkheid om bindend te kunnen opleggen
dat een nationale begroting moet worden herzien wanneer deze de
Europese begrotingsregels niet respecteert, waarbij ook het Europees
Hof van Justitie een rol zou kunnen krijgen. Daarnaast zou onder meer
belasting- en arbeidsmarktbeleid sterker gecoördineerd moeten
worden. Deze strengere afspraken zouden het complement zijn van
verdergaande financiële solidariteit tussen de eurolanden. De CCI uit
de eerste fase zou worden uitgebreid tot een eurozonebegroting van
een aanzienlijke omvang, gefinancierd met eigen inkomsten. Daarnaast voorziet de Commissie vormen van gemeenschappelijke
schuldfinanciering, zoals een schuldaflossingsfonds en kortlopende
euro-obligaties. Beide vergen ook verdragswijziging.
3. Op de lange termijn (meer dan 5 jaar) wil de Commissie naar een
volledige banken-, begrotings- en economische unie, met adequate
democratische verantwoording. In deze fase zou de CCI/eurozonebegroting een conjuncturele stabilisatiefunctie op EMU-niveau kunnen
hebben, waarbij dit volgens de Commissie niet tot permanente
transfers zou moeten leiden. Tevens wordt een Europees minister van
Financiën («Treasury») binnen de Commissie voorgesteld.
Wat de democratische verantwoording betreft stelt de Commissie dat,
zolang de verdragen niet worden gewijzigd, geen substantiële
aanvullende maatregelen nodig zijn om deze verantwoording te
waarborgen. Indien verdragswijziging wel aan de orde komt moet

Tweede Kamer, vergaderjaar 2012–2013, 21 501-20, nr. 704

10

democratische verantwoording worden belegd op het niveau waar het
besluit wordt genomen, met oog voor het niveau waar het besluit
impact heeft. De Commissie ziet het EP als het orgaan dat legitimiteit
verleent aan besluitvorming op EU-niveau, en erkent daarbij het
belang van de rol van nationale parlementen bij het controleren van
hun eigen regering en het belang van interparlementaire samenwerking.
Het kabinet verwelkomt de bijdrage die deze publicatie levert aan het
debat over de toekomst van de EMU. De mededeling bevat een aantal
voorstellen die aansluiten bij de Nederlandse visie. Het gaat daarbij
bijvoorbeeld om het snel afronden en optimaal benutten van de nieuwe
instrumenten voor begrotingsdiscipline en de coördinatie van het
economisch beleid. Het voorstel om herziening van nationale begrotingen
af te kunnen dwingen bij landen die de begrotingsregels in significante
mate schenden maakt onderdeel uit van de door Nederland voorgestelde
interventieladder. Het voornemen om lidstaatcontracten alleen verplicht te
maken voor landen in de correctieve arm van de MEOP is ook één van de
voorwaarden die Nederland stelt aan verdere uitwerking van dit idee. Het
kabinet deelt verder de visie van de Commissie dat democratische
betrokkenheid en controle moet worden gelegd op het niveau waar de
besluitvorming plaatsvindt, waarbij dit wat het kabinet betreft gezien de
aard van de maatregelen in EMU kader overigens vooral in de richting
wijst van een waarborging en versterking van de rol van nationale
parlementen.
De Commissie doet tegelijkertijd een aantal voorstellen waar het kabinet
zich niet in kan vinden, met name voor de middellange en lange termijn.
Wat het bankendeel betreft is de Commissie te optimistisch over het
tijdpad waarin dit tot stand kan komen en is de mededeling tegelijkertijd
onvoldoende helder over de noodzakelijke onderdelen van en
voorwaarden voor een volwaardige bankenunie (Europese resolutiefinanciering en depositogarantie en de voorwaarden hiervoor worden niet
genoemd). Het kabinet is geen voorstander van een aparte begrotingsfaciliteit voor de eurozone en wil niet dat de totale afdrachten aan Europa
verder stijgen. Aan de stabilisatiefunctie die de Commissie op langere
termijn wil toekennen aan dit instrument kleven bovendien aanzienlijke
risico’s doordat potentiële prikkels worden gecreërd om de risico’s van
onvoldoende hervormingen af te wentelen op het Europese niveau). Het
kabinet is daarnaast, zoals bekend, gekant tegen dwingende coördinatie
van belasting- en arbeidsmarktbeleid en de door de Commissie voorgestelde vormen van Eurobonds.
Tijdens de komende Europese Raad zal Nederland op de mededeling
reageren langs de lijnen zoals hierboven uiteengezet. De mededeling is
onderdeel van het debat dat de Europese Raad over de toekomst van de
EMU zal voeren, maar er is geen sprake van het goedkeuren of aannemen
van de mededeling zelf. Over de nadere inzet voor de Europese Raad van
13/14 december zult u worden geïnformeerd middels de geannoteerde
agenda voor deze bijeenkomst.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2012–2013, 21 501-20, nr. 704

11