/

Bijlage – surveyrapportage

1.1

Introductie: doel en opzet survey
Andersson Elffers Felix en USBO Advies hebben ter ondersteuning van het onderzoek naar de
praktijkwerking van de kaders voor rijksorganisaties op afstand een survey uitgezet onder zes typen
organisaties: zelfstandig bestuursorganen (zowel binnen als buiten bereik van de Kaderwet zbo’s),
agentschappen, adviescolleges (zowel binnen als buiten bereik van de Kaderwet adviescolleges) en de
planbureaus. Doel van deze uitvraag was het breed in beeld brengen van de onderzochte typen
organisaties. Hoe functioneren ze? Welke rol speelt het kader voor de organisaties die onder de
Kaderwet zbo’s, de Regeling agentschappen, de Kaderwet adviescolleges of de Aanwijzingen voor de
Planbureaus vallen? Hoe is de relatie met het departement ingevuld? Op welke onderdelen opereren
ze meer en op welke minder zelfstandig? De responses op dit soort thema’s, opgehaald middels een
zeer uitgebreide lijst aan vragen, geven brede inzichten ter ondersteuning van de bevindingen uit
deskresearch, casussen en werksessies.
De survey bestaat uit twee onderdelen. De eerste set vragen (deel A) gaat expliciet over de
organisatiekaders. Respondenten is gevraagd in hoeverre zij bekend zijn met het kader, welke rol het
kader speelt en hoe zij de houding van hun verantwoordelijke departement richting het kader zien.
Respondenten uit organisaties die niet onder één van de onderzochte organisatiekaders vallen is
gevraagd wat hoe zij hun positie buiten deze kaders beschouwen. De tweede set vragen (deel B) betreft
grotendeels feitelijke vragen en gaat over allerlei aspecten van het functioneren van de organisatie en
de relatie van de organisatie met het departement, de Staten Generaal en de bredere maatschappij.
In deel B van de vragenlijst zijn ook een aantal vragen opgenomen die samengevoegd meerdere
schalen vormen met betrekking tot zelfstandigheid. Deze zijn gebaseerd op de schalen gebruikt door
Koen Verhoest (Universiteit van Antwerpen) in de Common Public Organisation Database for Research
and Analysis (COBRA) survey. De schalen meten respectievelijk structurele autonomie (inrichting
organisatie, bewaking continuïteit), beleidsautonomie (formulering beleid, kwaliteitscontrole),
financiële autonomie en SHRM-autonomie. In de hoofdrapportage hebben we zelfstandigheid
onderzocht in twee dimensies: onafhankelijkheid in taakuitvoering en autonomie in bedrijfsvoering. In
de interactie tussen de surveybijlage en de hoofdrapportage wordt de beleidsautonomie-schaal
gebruikt als meetinstrument voor onafhankelijkheid in taakuitvoering. De overige drie schalen worden
gebruikt als meetinstrument voor autonomie in de bedrijfsvoering.
De survey is voor de meeste organisaties toegestuurd aan de directiesecretaris, met het verzoek dat
deze de survey invult. Voor adviescolleges is de survey toegestuurd aan de voorzitter van het
adviescollege, met het verzoek dat deze óf de secretaris-directeur de survey invult. Er is aan ontvangers
van de survey wel aangegeven dat zij individuele vragen, bijvoorbeeld over financiële zaken,
desgewenst uit kunnen zetten bij personen binnen hun organisatie met meer specialistische kennis.

1

1.2

Responses
De survey heeft opengestaan van 20 april tot 31 mei 2021. Beoogde respondenten hebben de survey
per mail ontvangen en hebben (indien relevant) tot twee reminders ontvangen. Contactgegevens van
organisaties zijn aangeleverd via de opdrachtgever bij het ministerie van BZK en tussenpersonen
binnen de eigenaarsadvisering van het ministerie of andere contactpersonen met relevante rol met
betrekking tot de te benaderen organisatie. Voor de meeste organisaties lukte het om contactgegevens
te verzamelen – alleen in een enkel geval was het niet mogelijk om contact te krijgen met een
organisatie binnen de scope van dit onderzoek.
Het aantal reacties op de vragenlijst was over het algemeen hoog. In totaal namen 105 organisaties
deel aan de vragenlijst. Voor de meeste organisatietypen geldt dat meer dan 50 procent van de
organisaties de vragenlijst volledig heeft ingevuld (zie Tabel 1). Alle drie de planbureaus namen deel
aan het surveyonderzoek. Voor de overige kaders ligt de response rate tussen de 51 en 58 procent. Bij
zbo’s buiten de Kaderwet bedraagt de response rate 69 procent. Bij adviescolleges buiten de Kaderwet
is de response rate aanmerkelijk lager. Dit is te verklaren door de uitgebreide populatie die benaderd
is voor de vragenlijst, waarbij organisaties onlangs waren opgeheven of inactief waren of organisaties
zich niet konden herkennen in de brede definitie van een adviescollege. Desondanks vulden
uiteindelijk 25 organisaties (bijna 30 procent) de vragenlijst toch volledig in.
Tabel 1 – Organisatietypen en responses

1.3

Complete responses

Aantal benaderde
organisaties

Response
rate

Kaderwet zbo’s

38

68

55,9%

Regeling agentschappen

16

28

57,1%

Kaderwet adviescolleges

14

27

51,8%

Aanwijzingen voor de

3

3

100%

Planbureaus
Zbo’s buiten de Kaderwet

9

13

69,2%

Adviescolleges buiten de
Kaderwet

25

84

29,8%

Totaal

105

212

49,5%

Opzet vragenlijst en rapportage
De vragen uit het eerste deel van de survey, die betrekking hebben op het functioneren van de Kaders,
zijn voor het eerst opgesteld ten behoeve van dit onderzoek. Het is bij ons weten ook het eerste
onderzoek naar het functioneren van de kaders voor organisaties op afstand. Het tweede deel van de
vragenlijst betrof meer gangbare onderwerpen rond sturing, autonomie, verantwoording en
governance die al vaker zijn onderzocht, zowel in Nederland als internationaal. De items zijn waar
mogelijk gebaseerd op items die in eerdere en vergelijkbare onderzoeken reeds goed hebben gewerkt.

2

De vragenlijsten zijn steeds naar de secretaris/ leiding van de organisatie gestuurd, zoals ook in veel
eerdere onderzoeken naar onafhankelijke organisaties is gebeurd. De respondent wordt daarmee
gevraagd ‘voor’ de organisatie te antwoorden. De meeste vragen zijn ook feitelijk van aard en gaan
over zaken die betrekking hebben op de organisatie. Ook is het zo dat een deel van de vragen,
bijvoorbeeld over het strategisch contact met het ministerie, vooral ook ‘aan de top’ van de organisatie
bekend zal zijn. Desalniettemin zou ongetwijfeld een rijker beeld van de organisatie kunnen worden
geschetst indien de vragenlijsten breed binnen de organisatie zouden zij verspreid. En ook zal de
persoon en persoonlijkheid van de respondent (enige) invloed hebben op de antwoorden die men
geeft ‘voor’ de organisatie. Dat gezegd hebbende, gelet op de aard van de vragen, de omvang van de
totale steekproef, als ook in het licht van eerdere onderzoeken naar zelfstandige organisaties, geeft dit
onderzoek een mooi beeld van de kennis en perceptie van ‘de kaders’ bij de leiding van zelfstandige
organisaties en het functioneren op een aantal kenthema’s.
In deze rapportage presenteren we een overzicht van hoofdbevindingen op de verschillende punten
uit de vragenlijst. We zijn terughoudend met nadere analyses. We laten hier vooral de belangrijkste
resultaten zien per organisatietype. Aan het slot doen we een aantal vergelijkingen tussen de
verschillende typen zelfstandige organisaties, zij het met terughoudendheid. De verdere inhoudelijke
conclusies van het onderzoek staan in het hoofdrapport.

3

/ 2 Zbo’s
2.1

Deel A: Kaders
De Kaderwet zbo’s is over het algemeen goed bekend bij de respondenten vanuit de verschillende zbo’s
(zie Figuur 1). We vroegen de respondenten van de zbo’s in hoeverre zij bekend waren met de kaderwet
zbo’s. Ongeveer de helft van de respondenten geeft aan een goed beeld te hebben van welke
bepalingen er in dit specifieke kader staan en bijna een derde is bekend met de algemene strekking
van het kader. Een op de tien respondenten zegt de inhoud van het kader exact te kennen. Geen van
de ondervraagden geeft aan onbekend te zijn met de Kaderwet zbo’s. Alles bijeen lijkt de inhoud van
de Kaderwet behoorlijk bekend te zijn bij deze respondenten.

Figuur 1 Bekendheid met de Kaderwet zbo's

Ik ben onbekend met het kader

0

Ik weet van het kader en zal het erbij pakken als het
nodig is

3

Ik ben bekend met de algemene strekking van het
kader

12

Ik heb een goed beeld van welke bepalingen er in
het kader staan

20

Ik weet exact wat er in het kader staat

4
0

5

10

15

20

25

Absolute aantallen, N=39.
Noot: deze grafiek weergeeft de antwoorden van de respondenten op de vraag ‘In welke mate bent u bekend met de inhoud van de
Kaderwet zbo’s?’. Bij deze vraag kozen de respondenten uit één van bovenstaande opties.

We vroegen vervolgens wat dan het belang was van de kaderwet binnen de organisatie. Figuur 2 laat
zien welk belang aan de Kaderwet zbo’s wordt toegedicht door onze respondenten. Ongeveer twee
derde van de respondenten (25 uit 39) geeft aan dat het kader een directe rol speelt in de praktijk. Men
is het bijna unaniem eens met de stelling dat de Kaderwet zbo’s is doorvertaald binnen de organisatie
(36 uit 38). Volgens 27 uit 38 respondenten bevat het kader belangrijke bepalingen voor het
functioneren van de organisatie. Bijna de helft van de respondenten (20 uit 38) is het eens met de
stelling dat de Kaderwet zbo’s een toetssteen vormt op spannende momenten, zoals bij conflicten of
incidenten. Vooraf hadden wij als onderzoekers verwacht dat de rol op dat soort momenten wat groter
zou kunnen zijn.

4

Figuur 2 Belang van de Kaderwet zbo’s volgens zbo’s
45
40
35
30
25
20
15
10

36
25

27

20

5
0
Het kader speelt een
Het kader is
Het kader vormt een
Het kader bevat
directe rol in de
doorvertaald binnen toetssteen wanneer belangrijke bepalingen
het “spannend” wordt voor het functioneren
praktijk van onze
onze organisatie
organisatie
van onze organisatie
(bijvoorbeeld bij
incidenten of
conflicten)
Noot: respondenten kregen bovenstaande stellingen voorgelegd op een zevenpuntsschaal. De grafiek weergeeft voor elk van de stellingen
het absolute aantal respondent dat enigszins mee eens, mee eens of helemaal mee eens antwoorde.

We vroegen de respondenten ook op welke momenten de Kaderwet een rol ging spelen. De Kaderwet
zbo’s speelt volgens respondenten vooral een rol op vaste momenten in de bedrijfsvoering (32 uit 38
mee eens), bij transformatiemomenten (27 uit 38) en bij besluitvorming rond taakuitbreiding of wijziging (24 uit 38). Ook bij strategische momenten, spanningen met het departement en
oprichting/fusie speelt het kader volgens ongeveer de helft van de respondenten een rol (zie Figuur 3).

Figuur 3 Wanneer speelt de Kaderwet zbo's een rol?

Op vaste momenten in de bedrijfsvoering

32

Op strategische momenten

21

Bij transformatiemomenten

27

Bij besluitvorming inzake taakuitbreiding/wijziging

24

Bij spanningen met het departement

17

Bij oprichting of fusie van de organisatie

19

0
Ja

5
Nee

10

15

20

25

30

35

40

Weet niet

De volgende vraag over het kader betrof het functioneren van het kader. Zoals Figuur 4 laat zien, is een
ruime meerderheid van de respondenten het eens met de stellingen dat het kader van belang is voor

5

de inrichting van de verantwoording naar zowel de politiek als de samenleving (respectievelijk 25 en
23 uit 38). Volgens een ongeveer even grote meerderheid vormt het kader een waarborg voor de
onafhankelijkheid van de organisatie (25 uit 38) en reguleert het de relatie met het departement (24
uit 38). Een minderheid van 15 van de 38 respondenten vindt dat de Kaderwet zbo’s richting geeft bij
de uitoefening van de belangrijkste taken van hun organisatie.
Volgens twee derde (24 uit 38) van de zbo’s beschouwt het departement de Kaderwet zbo’s als
belangrijk. Een bijna even grote groep (22 uit 38) is het eens met de stelling dat het departement goed
op de hoogte is van de inhoud van het kader.

Figuur 4 Functioneren van Kaderwet zbo's
40
35
30
25
20
15
10
5
0

24

Het kader
reguleert de
relatie met het
departement

25

Het kader is van
belang voor de
inrichting van de
verantwoording
naar de politiek

23

25
15

Het kader is van Het kader vormt Het kader geeft
belang voor de een waarborg voor ons richting bij de
inrichting van de
onze
uitoefening van
verantwoording onafhankelijkheid onze kerntaken
naar de
samenleving

Noot: respondenten kregen bovenstaande stellingen voorgelegd op een zevenpuntsschaal. De grafiek weergeeft voor elk van de stellingen
het absolute aantal respondent dat enigszins mee eens, mee eens of helemaal mee eens antwoorde. N = 38.

Onder de zbo’s die niet onder toepassing van de Kaderwet zbo’s vallen (N=9), heerst in grote mate
consensus dat het logisch verklaarbaar is waarom de kaders geen betrekking hebben op de
organisatie, gezien de specifieke positie van de organisatie. Over het algemeen geven respondenten
aan dat uitzondering van de Kaderwet zbo’s een voordeel oplevert voor de organisatie of geen
verschil uitmaakt. Een enkeling geeft aan dat het weleens problemen oplevert dat de organisatie
buiten het toepassingsbereik van de Kaderwet zbo’s valt.

2.2

Deel B: Organisatievragen
De vragenlijst bevatte items over een aantal kernpunten van het functioneren van organisaties:
sturing, verantwoording, zelfstandigheid, financiën en interne governance. We bespreken kort de
belangrijkste resultaten.
Sturing
Voor de meeste zbo’s is de samenwerking tussen organisatie en departement ingericht volgens het
driehoeksmodel. 32 van de 38 respondenten geeft aan dat het driehoeksmodel (minimaal enigszins)

6

wordt toegepast. Hoewel het driehoeksmodel al enige jaren uitgangspunt is bij de sturing en
governance van zbo’s, wordt deze weliswaar voor een groot deel van de zbo’s in de praktijk
toegepast, maar niet voor alle organisaties – of althans, het driehoeksmodel wordt niet als zodanig
herkend door sommige van de respondenten.
Onder de 32 zbo’s waar het driehoeksmodel (enigszins) wordt toegepast, onderschrijven 18
ondervraagden dat de eigenaar het meest verantwoordelijk is van de drie betrokkenen voor het
inrichten en onderhouden van dit model. 23 respondenten zijn het er (helemaal) mee eens dat de
eigenaar goed zicht heeft op wat nodig is voor de continuïteit van de organisatie op de lange termijn.
Een minderheid van de zbo’s (6 uit 39) ervaart dat aansturing door het departement hoofdzakelijk
gebaseerd is op vastgelegde prestatie-indicatoren. Volgens een eveneens kleine minderheid (weer 6
uit 39) legt het departement gedetailleerd vast op welke manier en binnen welke randvoorwaarden
taken uitgevoerd moeten worden. Het verschilt sterk tussen zbo’s in hoeverre departement en
organisatie een gedeelde visie op doel en uitvoering taken ontwikkelen: voor iets minder dan de helft
van de zbo’s is dit het geval. Respondenten zijn het er in sterke mate mee eens dat hun organisatie
uitgebreid rapporteert aan het departement, zodat het departement precies kan nagaan wat er is
gedaan (28 uit 39). Volgens een grote meerderheid van de respondenten worden informele
contacten met het departement daarbij niet vermeden (weer 28 uit 39).
Verantwoording
Uit de responses van zbo’s blijkt dat een merendeel van de organisaties meerdere keren per jaar of
zelfs iedere maand (28 uit 39) informatie versterkt aan het departement middels periodieke
rapporten (zie Tabel 2). Volgens respondenten vinden formele evaluaties jaarlijks of meerjaarlijks
plaats (30 uit 39). Externe audits vinden in de regel één keer per jaar (14 uit 39) of minder dan één
keer per jaar (15 uit 39) plaats: bij 6 van betreffende zbo’s is er nooit sprake van externe audits.
Ongeveer twee derde van de zbo’s (25 van de 39) informeert meerdere keren per jaar of vaker het
departement door middel van een memo of brief na een formele vraag. Informeel contact is voor
een groot deel van de organisaties een veelgebruikte wijze om het departement met informatie te
verstrekken. Volgens 20 van de 39 respondenten informeert hun organisatie wekelijks of zelfs
dagelijks het departement door middel van informeel contact.

contact

Informeel

formele vraag

Memo/brief na

Externe audit

evaluatie

Formele

rapporten

Periodieke

Tabel 2 - Informatieverstrekking van zbo’s aan het departement

Nooit

2

0

6

3

0

Minder dan één keer per jaar

2

25

9

6

2

Ongeveer één keer per jaar

6

5

14

3

0

Meerdere keren per jaar

27

5

3

20

9

Iedere maand

1

0

0

4

5

Iedere week

0

0

0

1

16

Iedere dag

0

0

0

0

4

Weet ik niet / n.v.t.

0

3

6

1

2

7

Bijna alle zbo’s bespreken zaken als (ontwerp)begrotingen (36 uit 38) en jaarverslagen of
jaarrekeningen (35 uit 38) op een vast moment met het departement. Ook het strategisch plan of het
jaarplan wordt bij veel zbo’s (28 uit 38) op een vast moment met het departement besproken.
Volgens de respondenten is voor andere onderwerpen vaak onderling contact op verzoek van het
departement of op eigen initiatief van de organisatie. Onderwerpen als de uitvoering van taken (21
uit 38), problemen in de uitvoering (30 uit 38) of klachten, beroep of bezwaar (20 uit 38), worden
bijvoorbeeld vaak op eigen initiatief van de organisatie met het departement besproken (zie Tabel 3).

Ja, en op een vast moment

bezwaar

Klachten, beroep of

uitvoering

Problemen in de

taken

Uitvoering van

jaarplan e.d.

Strategisch plan,

jaarrekening

Jaarverslag en

aangelegenheden

Begroting

Bedrijfsvoerings-

Tabel 3 – Gespreksonderwerpen in de verantwoordingsrelatie tussen zbo en departement

36

21

35

28

19

17

7

6

6

2

9

19

20

18

organisatie

6

6

4

12

21

30

20

Niet

2

2

1

3

4

0

12

Anders of niet van toepassing

0

0

0

0

1

0

2

Ja, en soms op aanvraag van
het departement
Ja, en soms op eigen initiatief

Indien Kamerleden vragen hebben rondom het optreden van een zbo, dan stellen zij die vragen
volgens de respondenten met name via de verantwoordelijk minister of staatssecretaris. Volgens 25
van de 38 respondenten stelt de Kamer één keer per jaar of vaker vragen met betrekking tot hun
organisatie aan de minister of staatssecretaris. Het komt zelden voor dat leden van de StatenGeneraal hun vragen richten aan een vertegenwoordiging van de organisatie in de Kamer,
bijvoorbeeld via een technische briefing of dat zij rechtstreeks contact opnemen met de organisatie
om hun vragen te stellen. Voor beide opties geeft meer dan de helft (respectievelijk 23 en 24 uit 38)
van de respondenten aan dat dit nooit plaatsvindt.
Zelfstandigheid
Zbo’s ervaren een grote mate van structurele autonomie. Alle respondenten (39 uit 39) geven aan dat
hun organisatie geheel zelfstandig of met input van het departement de interne organisatie
bestendig in kan richten. Een meerderheid van de zbo’s heeft een geheel of grotendeels zelfstandige
rol met betrekking tot het toezicht houden op de continuïteit van de organisatie op de langere
termijn (28 uit 38) en bij het opstellen van een langetermijnvisie omtrent de organisatie (34 uit 39). De
mate van structurele autonomie is echter niet voor alle zbo’s hetzelfde. Publiekrechtelijke zbo’s die
onderdeel zijn van de Staat der Nederlanden ervaren minder structurele autonomie dan
publiekrechtelijke zbo’s met een eigen rechtspersoonlijkheid (p = 0,04) en privaatrechtelijke zbo’s (p =
0,01). Daarnaast ervaren zbo’s met een primaire taak gericht op toezicht meer structurele autonomie
dan zbo’s met een primaire taak gericht op dienstverlening (p = 0,03). Ook zbo’s gericht op
onderzoek, evaluatie of advisering ervaren meer autonomie, hoewel dit laatste verschil statistisch wel
minder significant is (p = 0,06). Statistisch significante verschillen op basis van uiteenlopende primaire

8

taken vallen niet weg wanneer er gecontroleerd word voor uiteenlopende rechtsvormen, en vice
versa.
De beleidsautonomie van zbo’s is substantieel. Zbo’s kunnen in grote mate zelfstandig opereren bij
het definiëren van de kwaliteit van de taakuitvoering (32 uit 38) en het toezicht houden op de
kwaliteit van de taakuitvoering (28 uit 38) en het vinden van aansluiting bij maatschappelijke veld (34
uit 38). Ook op andere punten, zoals het opstellen van beleidsregels, het opstellen van prestatieindicatoren en aansluiting vinden bij de beleidswereld, hebben zbo’s een grote mate van
beleidsautonomie of vervullen ze deze rol zelfstandig, maar met input van het departement. Ook
bestaat er voor zbo’s een statistisch significante correlatie tussen structurele autonomie en
beleidsautonomie (p = 0,00).
Zbo’s zijn zeer autonoom op het gebied van HRM-beleid. Een overgrote meerderheid van de zbo’s is
zelfstandig in het aantrekken van medewerkers (35 uit 39), de inschaling van functies (34 uit 38), de
wijze waarop het personeel beoordeeld wordt (36 uit 38), het bevorderen van medewerkers (36 uit
38) en het schorsen of ontslaan van medewerkers (35 uit 38).
Over het algemeen kennen zbo’s een zekere mate van financiële autonomie, maar bij een aantal
beslissingen is goedkeuring van het departement vaak een vereiste. De financiële autonomie is met
name groot bij het schuiven in begrotingsposten tussen personeels-/operationele kosten en
investeringen (23 van de 38 kan dit zonder toestemming doen). Bij andere beslissingen is het meestal
zo dat het departement goedkeuring moet geven, of de beslissing is voor het grootste deel van de
respondenten niet van toepassing. Het viel op dat een groot deel van de respondenten niet wist in
welke mate hun organisatie beslissingen rondom financiële zaken autonoom kon nemen of aangaf
dat deze zaken niet van toepassing waren voor de eigen organisatie.
Financiën en interne governance
Het grootste deel van de zbo’s die de vragenlijst beantwoordde kent een jaarlijkse begroting (25 uit
46). Daarnaast worden 15 van de 46 de zbo’s in onze sample gefinancierd middels een
meerjarenbegroting. De helft van de zbo’s in onze steekproef is voor een deel tarief-gefinancierd en
hanteert tarieven, die betaald worden door gebruikers. Inkomsten vanuit andere publieke
instellingen zijn voor 10 van de zbo’s een inkomstenbron. 7 zbo’s rapporteren overige
inkomstenbronnen.
Sinds de ‘Circulaire governance’ geldt er een beperking op de instelling van een Raad van Toezicht bij
zbo’s. Toch komt de Raad van Toezicht nu nog voor bij 14 zbo’s uit de steekproef (N = 38). Ongeveer
13 zbo’s kennen een Audit Committee. Gremia als een cliënten- of gebruikersraad (17 keer) of een
adviesraad van externe deskundigen (23 keer), komen voor bij een groot gedeelte van deze zbo’s.
Precies de helft van de zbo’s (19) die de vragenlijst volledig hebben ingevuld heeft een vorm van
formeel overleg met maatschappelijke partijen. Een onafhankelijk klachtenmeldpunt of
ombudsfunctie bestaat bij 9 van de zbo’s.

9

/ 3 Agentschappen
3.1

Deel A: Kaders
Respondenten geven aan over het algemeen bekend te zijn met de inhoud van het kader. Een
belangrijk deel van de respondenten geeft aan exact te weten wat er in het kader staat (1 uit 16) of
heeft een goed beeld van de verschillende bepalingen (6 uit 16). De helft van de respondenten (8)
geeft aan bekend te zijn met de algemene strekking van het kader. Geen van de respondenten is
onbekend met de Regeling agentschappen (zie Figuur 6).

Figuur 5 Bekendheid met de Regeling agentschappen

Ik ben onbekend met het kader
Ik weet van het kader en zal het erbij pakken als
het nodig is
Ik ben bekend met de algemene strekking van
het kader
Ik heb een goed beeld van welke bepalingen er
in het kader staan
Ik weet exact wat er in het kader staat

0
1
8

6
1

N=16.
Noot: deze grafiek weergeeft de antwoorden van de respondenten op de vraag ‘In welke mate bent u bekend met de inhoud van de
Regeling agentschappen?’. Bij deze vraag kozen de respondenten uit één van bovenstaande opties.

We vroegen respondenten vervolgens wat het belang van de Regeling binnen de organisatie was. De
Regeling speelt voor de meeste agentschappen een belangrijke rol (zie Figuur 7): driekwart (12) van
de respondenten geeft aan dat het kader een directe rol speelt in de praktijk van de organisatie. 15
van de 16 respondenten geeft aan dat het kader is doorvertaald binnen de organisatie, en volgens 14
bevat kader belangrijke bepalingen voor het functioneren van de eigen organisatie. Volgens de helft
(8) van de respondenten is het kader een belangrijke “toetssteen” op momenten van conflict of
spanning.

10

Figuur 6 Belang van de Regeling agentschappen volgens agentschappen
16

14
12
10
8
6

15

14

12

4

8

2
0
Het kader speelt een
directe rol in de
praktijk van onze
organisatie

Het kader is
Het kader vormt een
Het kader bevat
doorvertaald binnen toetssteen wanneer belangrijke bepalingen
het “spannend” wordt voor het functioneren
onze organisatie
van onze organisatie
(bijvoorbeeld bij
incidenten of
conflicten)

Noot: respondenten kregen bovenstaande stellingen voorgelegd op een zevenpuntsschaal. De grafiek weergeeft voor elk van de stellingen
het absolute aantal respondent dat enigszins mee eens, mee eens of helemaal mee eens antwoorde. N = 16.

Vervolgens vroegen we op welke momenten de Regeling een rol speelt. In de ervaring van de
respondenten speelt de Regeling met name een rol op vaste momenten in de bedrijfsvoering: 14 van
de 15 respondenten onderschrijven dit (zie Figuur 8). Ook geeft een ruime meerderheid aan dat het
kader een rol speelt bij oprichting of fusie van de organisatie, bij spanningen met het departement,
bij besluitvorming inzake het takenpakket, bij transformatiemomenten (bijv. een andere
directeur/voorzitter) en op strategische momenten (bijv. opstellen van het werkprogramma).

Figuur 7 Welke rol speelt de Regeling agentschappen?

Op vaste momenten in de bedrijfsvoering

14

Op strategische momenten

10

Bij transformatiemomenten

10

Bij besluitvorming inzake taakuitbreiding/-wijziging

11

Bij spanningen met het departement

10

Bij oprichting of fusie van de organisatie

10

0
Ja

2
Nee

4

6

8

10

12

14

16

Weet niet

Daarna vroegen we welke rol de Regeling speelt in de relatie met het kerndepartement. Volgens de
respondenten is het kader met name van belang voor het reguleren van de relatie met het
departement (15 uit 16) en het inrichten van verantwoording naar de politiek (12 uit 16). De Regeling
agentschappen vormt voor de helft van de respondenten een waarborg voor de onafhankelijkheid
11

van de organisatie. Een minderheid is het eens met de stellingen “Het kader is van belang voor de
inrichting van de verantwoording naar de samenleving” (7 uit 16) en “Het kader geeft ons richting bij
de uitoefening van onze kerntaken” (6 uit 16). Figuur 9 geeft deze resultaten grafisch weer.

Figuur 8 Functioneren van de Regeling agentschappen
16
14
12
10
8
6
4
2
0

15

12
7

Het kader
reguleert de
relatie met het
departement

8

6

Het kader is van Het kader is van Het kader vormt Het kader geeft
belang voor de
belang voor de
een waarborg ons richting bij de
inrichting van de inrichting van de
voor onze
uitoefening van
verantwoording verantwoording onafhankelijkheid onze kerntaken
naar de politiek
naar de
samenleving

Noot: respondenten kregen bovenstaande stellingen voorgelegd op een zevenpuntsschaal. De grafiek weergeeft voor elk van de stellingen
het absolute aantal respondent dat enigszins mee eens, mee eens of helemaal mee eens antwoorde. N = 16.

Een meerderheid van de respondenten geeft aan dat in hun ervaring het departement de Regeling
belangrijk vindt (12 uit 16) en dat hun tegenspelers bij het departement goed op de hoogte zijn van
de inhoud van het kader (10 uit 16). Vier van de zestien respondenten die deze laatste vraag
beantwoorden gaven aan dat zij het oneens zijn met de stelling dat het departement goed op de
hoogte is van de inhoud van het kader.

3.2

Deel B: Organisatievragen
De vragenlijst bevatte items over een aantal kernpunten van het functioneren van organisaties:
sturing, verantwoording, zelfstandigheid, financiën en interne governance. We bespreken kort de
belangrijkste resultaten.
Sturing
De Regeling beoogt dat agentschappen werken volgens het driehoeksmodel van eigenaar,
opdrachtgever en opdrachtnemer1. Alle respondenten geven aan dat de relatie tussen hun
organisatie en het departement ingericht is volgens dit driehoeksmodel. Om precies te zijn
antwoorden van de 16 respondenten er 13 “ja”, 2 antwoorden “grotendeels” en 1 antwoordt
“enigszins”.
Over de rol van de eigenaar binnen het driehoeksmodel stelt een meerderheid van de respondenten
dat de eigenaar goed zicht heeft op de noden voor de lange termijn (11 uit 16) en van alle

1

wetten.nl - Regeling - Regeling agentschappen - BWBR0040286 (overheid.nl)

12

betrokkenen de meeste verantwoordelijkheid draagt voor het inrichten en onderhouden van het
driehoeksmodel (12 uit 16).
In de praktijk kan de aansturing van een agentschap door een departement verschillend ingevuld
worden. Zit het departement dicht op de details of meer op afstand? Welke prestatie-eisen stelt het
departement? In welke vormen wordt er verantwoording afgelegd? Het merendeel van de
respondenten geeft aan dat hun organisatie in uitgebreid rapporteert aan het departement, zodat
die precies na kan gaan wat er is gedaan (11 uit 16). Dat de aansturing van de organisatie
hoofdzakelijk gebaseerd is op vastgelegde prestatie-indicatoren, is het geval bij een minderheid van
de agentschappen, namelijk bij 6 uit de steekproef van 16. Slechts volgens één respondent legt het
departement gedetailleerd vast op welke manier en binnen welke randvoorwaarden taken
uitgevoerd moeten worden. Negen van de vijftien respondenten geeft aan dat het departement en
de organisatie samen een gedeelde visie ontwikkelen op doel en uitvoering van de taken. Ten slotte
komen informele contacten tussen departement en agentschap voor bij de meeste organisaties uit
de steekproef: niemand is het eens met de stelling dat informele contacten vermeden worden met
het verantwoordelijke departement en slechts één respondent beantwoordt de stelling met de
neutrale optie.
Verantwoording
Hoe agentschappen informatie verstrekken aan het departement, is terug te lezen in Tabel 4. Alle
agentschappen rapporteren meerdere keren per jaar via periodieke rapporten aan het departement,
waarbij sommige agentschappen iedere maand informatie verstrekken door middel van een
periodiek rapport. Formele evaluaties vinden in de regel één keer per jaar of minder dan één keer
per jaar plaats – dit is het geval bij 12 van de 16 agentschappen. Een externe audit vindt minimaal
jaarlijks plaats bij 13 van de 16 agentschappen. Reacties op formele vragen worden regelmatig
gegeven: bij 15 uit 16 agentschappen vindt dit meerdere keren per jaar of vaker plaats. Informeel
contact tussen departement en agentschap vindt bij sommige organisaties iedere dag plaats (6 uit
16) of anders iedere week of maand (6 uit 16).

contact

Informeel

formele vraag

Memo/brief na

Externe audit

evaluatie

Formele

rapporten

Periodieke

Tabel 4 - Informatieverstrekking van agentschappen aan het departement

Nooit

0

1

0

0

0

Minder dan één keer per jaar

0

8

3

1

0

Ongeveer één keer per jaar

0

4

9

0

0

Meerdere keren per jaar

13

2

4

12

3

Iedere maand

3

0

0

1

2

Iedere week

0

0

0

2

4

Iedere dag

0

0

0

0

6

Weet ik niet / n.v.t.

0

1

0

0

1

Verantwoording richting het departement wordt niet alleen schriftelijk afgelegd, maar ook mondeling
(zie Tabel 5). Zo geven alle 15 respondenten die deze vragen beantwoordden aan op een vast
13

moment met het departement te spreken over de begroting en het jaarverslag en de jaarrekening.
Voor een meerderheid geldt dat ook voor het bespreken van een strategisch plan of jaarplan (12 uit
15) en de bedrijfsvoering in het algemeen (10 uit 15). Andere zaken, zoals de uitvoering van taken,
signalen van risico’s of problemen in de uitvoering en eventuele klachten, beroepen of bezwaren
worden ook met het departement besproken, maar minder vaak op vaste momenten (zie Tabel 5).

Ja, en op een vast moment

bezwaar

Klachten, beroep of

uitvoering

Problemen in de

taken

Uitvoering van

jaarplan e.d.

Strategisch plan,

jaarrekening

Jaarverslag en

aangelegenheden

Begroting

Bedrijfsvoerings-

Tabel 5 – Gespreksonderwerpen in de verantwoordingsrelatie tussen agentschap en
departement

15

10

15

12

7

5

2

1

2

1

3

8

8

10

organisatie

2

3

1

3

6

10

10

Niet

0

0

0

0

0

0

0

Anders of niet van toepassing

0

0

0

0

0

0

1

Ja, en soms op aanvraag van
het departement
Ja, en soms op eigen initiatief

Noot: per categorie meerdere antwoorden mogelijk.

Agentschappen kunnen te maken krijgen met vragen vanuit leden van de Staten-Generaal. In de
meeste gevallen verloopt dit via de verantwoordelijke minister of staatssecretaris: voor 12 van de 16
respondenten gebeurt het één keer per jaar of vaker dat Kamerleden vragen over hun organisatie
aan de bewindspersoon stellen. In sommige gevallen stellen leden van de Staten-Generaal hun
vragen ook aan een vertegenwoordiging van de organisatie, bijvoorbeeld in een technische briefing.
Voor 9 respondenten komt dit echter nooit of minder dan één keer per jaar voor. Slechts bij 4 van de
agentschappen komt het voor dat Kamerleden direct contact opnemen met de organisatie om
vragen te stellen, maar dan uitsluitend minder dan één keer per jaar. 7 van de 16 respondenten zegt
dat het nooit voorkomt dat Kamerleden via (sociale) media vragen stellen over hun organisatie, nog
een zes respondenten geven het aan niet te weten (of niet van toepassing).
Zelfstandigheid
Agentschappen kennen enige mate van structurele autonomie, maar nemen beslissingen omtrent de
langetermijnvisie op de organisatie of de continuïteit of bestendigheid van de organisatie vaak in
gezamenlijkheid met het departement. De structurele autonomie van agentschappen is dan ook
bijvoorbeeld significant lager dan bij zbo’s, die verder op afstand zijn geplaatst van het departement.2
Vier van de 15 agentschappen is geheel zelfstandig bij het opstellen van een langetermijnvisie
omtrent de organisatie, terwijl in de overige gevallen het departement hier input op geeft (7 keer) of
hier in gezamenlijkheid met het agentschap beslissingen over neemt (4 keer). Slechts in een enkel
geval is een agentschap geheel zelfstandig in het toezicht op de continuïteit van de organisatie op de

2

Op basis van een onafhankelijke t-toets voor steekproefgemiddelden: t (51) = 2,759, p= 0,008.

14

lange termijn. Agentschappen zijn vaker zelfstandig in de rol om de interne organisatie bestending in
te richten – dit doen 8 van de organisaties in onze steekproef geheel zelfstandig.
De beleidsautonomie van agentschappen is eveneens significant beperkter dan in het geval van
zbo’s.3 Bij 11 van de 16 agentschappen heeft het departement bijvoorbeeld enige rol bij het
definiëren van de kwaliteit van de taakuitvoering en bij 14 van de 15 antwoordende organisaties
heeft het departement enige rol bij het toezicht houden op de kwaliteit van de taakuitvoering. Een
minderheid van de respondenten geeft aan dat hun organisatie geheel zelfstandig is om prestatieindicatoren of beleidsregels op te kunnen stellen (respectievelijk 4 uit 16 en 3 uit 15) en om
aansluiting te vinden bij de beleidswereld of het maatschappelijk veld (respectievelijk 2 en 3 uit 16).
Agentschappen kennen een zekere mate van SHRM-autonomie, ook al is deze significant minder dan
bij zbo’s.4 Voor het aantrekken van medewerkers (14 uit 15), de inschaling van functies (11 uit 14), het
schorsen of ontslaan van individuele medewerkers (13 uit 15) geldt dat agentschappen zonder
voorafgaande toestemming van het departement dit meestal kunnen voor het volledige personeel of
het merendeel van het personeel. Voor de wijze van beoordeling van personeel of de bevordering
van personeel geldt dat alle agentschappen uit het enquêteonderzoek dit in elk geval voor het
merendeel van hun personeel zelfstandig kunnen beslissen.
De financiële autonomie voor agentschappen is begrensd: bij beslissingen over belangrijke financiële
zaken hebben agentschappen vaak toestemming nodig van het departement, of kunnen die
helemaal niet zelf maken. Dit is bijvoorbeeld sterk het geval bij het aangaan van leningen ten
behoeve van investeringen (geen van de 16 respondenten kon dit zonder toestemming), het
vaststellen van tarieven voor diensten of producten (idem), schuiven tussen begrotingsposten voor
personeels-/operationele kosten en investeringen (slechts 3 van de 16 kon dit zonder toestemming)
en schuiven in begrotingen tussen verschillende jaren (slechts 2 van de 16 kon dit zonder
toestemming). Opnieuw is het beeld bij agentschappen significant anders dan bij zbo’s:
agentschappen hebben een mindere mate van financiële autonomie dan zbo’s.5
Financiën en interne governance
Voor hun financiële huishouding zijn agentschappen met name afhankelijk van tarieven betaald door
gebruikers (11 uit 16) en een jaarlijkse begroting, vastgesteld door de regering (9 uit 16). Een kleiner
gedeelte van de agentschappen haalt haar inkomsten vanuit andere publieke instellingen (7 uit 16) of
een meerjarenbegroting (4 uit 16).
Hoe zit het tenslotte met de interne checks en balances bij agentschappen? Uit de resultaten blijkt
dat bij 4 van de 16 agentschappen die deelnamen aan de vragenlijst een Raad van Toezicht is
ingesteld. De vorm van een Audit Committee komt eveneens bij 4 van de 16 agentschappen voor.
Een cliënten- of gebruikersraad is ingesteld bij 7 van de agentschappen uit de steekproef en een even
groot aantal heeft een adviserende raad, bestaande uit deskundigen. Zes van de 16 agentschappen
kennen een formeel overleg met maatschappelijke partijen. Bij 4 van de 16 agentschappen bestaat er
een onafhankelijk klachtenmeldpunt of ombudsfunctie.

t (52) = 2,257, p=0,028.
t (21,393) = 2,537, p=0,019.
5
t (51) =2,391, p=0,021.
3
4

15

/ 4 Adviescolleges
4.1

Deel A: Kaders
De Kaderwet adviescolleges is geen onbekende onder de veertien adviescolleges die deelnamen aan
de vragenlijst. Van de veertien respondenten gaven er 9 aan een goed beeld te hebben welke
bepalingen er in het kader staan. Een tweetal respondenten weet exact wat er in het kader staat en
een even groot aantal is bekend met de algemene strekking van de Kaderwet adviescolleges.
Niemand is onbekend met het kader (zie Figuur 10).

Figuur 9 Bekendheid met de Kaderwet adviescolleges

Ik ben onbekend met het kader
Ik weet van het kader en zal het erbij pakken als het
nodig is

0
1

Ik ben bekend met de algemene strekking van het
kader

2

Ik heb een goed beeld van welke bepalingen er in het
kader staan
Ik weet exact wat er in het kader staat

9
2
N=14.

Noot: deze grafiek weergeeft de antwoorden van de respondenten op de vraag ‘In welke mate bent u bekend met de inhoud van de
Kaderwet adviescolleges?’. Bij deze vraag kozen de respondenten uit één van bovenstaande opties.

Dat de Kaderwet adviescolleges volgens de respondenten van belang is voor adviescolleges, blijkt uit
Figuur 11. Dertien van de 14 respondenten waren het eens, helemaal eens of enigszins eens met de
stelling dat het kader een directe rol speelt in de praktijk. De stelling dat het kader is doorvertaald
binnen de organisatie krijgt unanieme steun. Een meerderheid van de respondenten beaamt dat het
kader een toetssteen vormt op momenten dat het “spannend” wordt en dat het kader belangrijke
bepalingen bevat voor het functioneren van de organisatie.

16

Figuur 10 Belang van de Kaderwet adviescolleges volgens adviescolleges
14
12
10
8
6

14

12

12

4

8

2
0
Het kader speelt een
directe rol in de
praktijk van onze
organisatie

Het kader is
Het kader vormt een
Het kader bevat
doorvertaald binnen toetssteen wanneer belangrijke bepalingen
het “spannend” wordt voor het functioneren
onze organisatie
van onze organisatie
(bijvoorbeeld bij
incidenten of
conflicten)

Noot: respondenten kregen bovenstaande stellingen voorgelegd op een zevenpuntsschaal. De grafiek weergeeft voor elk van de stellingen
het absolute aantal respondent dat enigszins mee eens, mee eens of helemaal mee eens antwoorde. N = 14.

De Kaderwet adviescolleges speelt met name een rol bij transformatiemomenten (11 uit 14),
strategische momenten (10 uit 14) en momenten van besluitvorming over taakuitbreiding of wijziging (9 uit 14). Op vaste momenten in de bedrijfsvoering of bij spanningen met het departement
is de Kaderwet adviescolleges volgens een meerderheid van de respondenten ook belangrijk. Figuur
12 brengt dit in beeld.

Figuur 11 Wanneer speelt de Kaderwet adviescolleges een rol?

Op vaste momenten in de bedrijfsvoering

8

5

Op strategische momenten

10

Bij transformatiemomenten

1
2

2

11

Bij besluitvorming inzake taakuitbreiding/-wijziging

3

9

Bij spanningen met het departement

7

Bij oprichting of fusie van de organisatie

3

ja

nee

1

1
1

4
6

10

weet niet

Zoals uit Figuur 13 blijkt, is de Kaderwet adviescolleges volgens alle veertien respondenten belangrijk
voor de inrichting van de politieke verantwoording. Volgens 13 van de 14 vormt het kader een
waarborg voor de onafhankelijkheid van de organisatie. De overige stellingen worden telkens
ondersteund door twaalf van de veertien respondenten. Zij zijn het er mee eens dat het kader de
relatie met het departement reguleert, van belang is voor de inrichting van verantwoording naar de
samenleving en richtinggevend is bij de uitoefening van kerntaken van de organisatie.

17

Voor de adviescolleges en -commissies die buiten de Kaderwet adviescolleges vallen (N=24), geldt dat
20 aangeven dat het goed verklaarbaar is waarom de organisatie is uitgezonderd van de Kaderwet.
Volgens 11 van de respondenten is het een voordeel dat hun organisatie buiten de kaders valt. Iets
minder, 5 respondenten, vinden juist dat dit weleens problemen oplevert. Precies een kwart van de
respondenten (6) onderschrijft de stelling dat voor de organisatie geen verschil maakt dat zij niet
onder de Kaderwet adviescolleges valt.

Figuur 12 Functioneren van Kaderwet adviescolleges
14
12
10
8
6
4
2
0

12

14

Het kader reguleert Het kader is van
de relatie met het
belang voor de
departement
inrichting van de
verantwoording
naar de politiek

12

13

12

Het kader is van
Het kader vormt Het kader geeft ons
belang voor de een waarborg voor
richting bij de
inrichting van de
onze
uitoefening van
verantwoording onafhankelijkheid onze kerntaken
naar de
samenleving

Noot: respondenten kregen bovenstaande stellingen voorgelegd op een zevenpuntsschaal. De grafiek weergeeft voor elk van de stellingen
het absolute aantal respondent dat enigszins mee eens, mee eens of helemaal mee eens antwoorde. N = 14.

4.2

Deel B: Organisatievragen
De vragenlijst bevatte items over een aantal kernpunten van het functioneren van organisaties:
sturing, verantwoording, zelfstandigheid, financiën en interne governance. We bespreken kort de
belangrijkste resultaten.
Sturing
Het driehoeksmodel van samenwerking tussen eigenaar, opdrachtgever en opdrachtnemer is onder
adviescolleges duidelijk minder bekend dan bij agentschappen of zbo’s.6 Twee van de veertien
respondenten zegt dat het driehoeksmodel wordt toegepast in de relatie tussen departement en
organisatie. Voor twee andere respondenten is er “enigszins” sprake van toepassing van het
driehoeksmodel, vijf respondenten zeggen dat het driehoeksmodel niet wordt toegepast en vijf
respondenten antwoorden “weet ik niet / niet van toepassing”.

F (2, 59) = 10,445, p < 0,001. Een Tukey’s HSD post-hoc test laat zien dat adviescolleges significant minder vaak het
driehoeksmodel van eigenaar, opdrachtgever en opdrachtnemer hanteren in vergelijking met zbo’s (p< 0,001) en agentschappen
(p< 0,001).
6

18

Hoe zit het verder met de sturingsrelaties tussen adviescolleges en hun verantwoordelijke
departementen? Respondenten ervaren nauwelijks dat de aansturing is gebaseerd is op vastgelegde
prestatie-indicatoren – slechts één respondent ervaart dit. Ook is een grote meerderheid van 11 van
de respondenten het oneens met de stelling “Het departement legt gedetailleerd vast op welke
manier en binnen welke randvoorwaarden taken uitgevoerd moeten worden”. Informele contacten
worden volgens 10 van de 14 respondenten niet vermeden in de relatie met het verantwoordelijke
departement. Voor andere vormen van sturing wisselt het beeld sterk tussen organisaties. Bijna de
helft van de respondenten (6) herkent dat departement en organisatie in gezamenlijkheid een
gedeelde visie op doel en uitvoering van taken ontwikkelen. Volgens een minderheid van 5 van de
respondenten wordt er uitgebreid gerapporteerd aan het departement, zodat deze precies na kan
gaan wat er is gedaan.
Verantwoording
Adviescolleges presenteren verantwoordingsinformatie doorgaans meerdere keren per jaar (9 van de
14) aan het departement via periodieke rapporten (zie Tabel 6). Formele evaluaties vinden ongeveer
één keer per jaar of minder dan één keer per jaar plaats (respectievelijk 8 en 2 uit 13). Een
meerderheid van de respondenten (7 uit 13) geeft aan dat hun organisatie nooit informatie versterkt
aan het departement door middel van externe audits. Reacties op een formele vraag of informeel
contact vinden in de regel meerdere keren per jaar of vaker plaats in de relatie tussen adviescollege
en departement (respectievelijk 11 uit 14 en 13 uit 14).

contact

Informeel

formele vraag

Memo/brief na

Externe audit

evaluatie

Formele

rapporten

Periodieke

Tabel 6 - Informatieverstrekking van adviescolleges aan het departement

Nooit

1

0

7

0

0

Minder dan één keer per jaar

0

8

1

2

0

Ongeveer één keer per jaar

3

2

1

1

1

Meerdere keren per jaar

9

0

0

10

6

Iedere maand

0

0

0

1

5

Iedere week

0

0

0

0

2

Iedere dag

0

0

0

0

0

Weet ik niet / n.v.t.

1

3

4

0

0

Tabel 7 geeft aan in welke mate en hoe er over verschillende onderwerpen wordt gesproken tussen
adviescollege en departement. Het onderlinge contact tussen adviescollege en departement vindt
voor sommige onderwerpen op vaste momenten plaats, maar even vaak of soms zelf vaker op eigen
initiatief van de organisatie. Dit laatste geldt met name voor problemen in de uitvoering (9 uit 15) en
het voornemen tot ongevraagd advies (9 uit 15).

19

Ja, en op een vast moment

ongevraagd advies

Het voornemen tot

bezwaar

Klachten, beroep of

uitvoering

Problemen in de

Uitvoering van taken

jaarplan e.d.

Strategisch plan,

jaarrekening

Jaarverslag en

aangelegenheden

Begroting

Bedrijfsvoerings-

Tabel 7 – Gespreksonderwerpen in de verantwoordingsrelatie tussen adviescollege en departement

6

3

4

5

3

2

0

4

1

1

1

2

2

2

2

1

organisatie

2

5

4

5

7

9

4

9

Niet

3

3

2

1

2

1

1

1

Anders of niet van toepassing

2

2

4

2

2

1

7

0

Ja, en soms op aanvraag van
het departement
Ja, en soms op eigen initiatief

Zelfstandigheid
Adviescolleges kennen gemiddeld gesproken minder structurele autonomie dan de overige
organisatietypen. 6 van de 14 respondenten geeft aan dat hun organisatie een geheel zelfstandige rol
heeft bij het bestending inrichten van de interne organisatie. Voor zowel het toezichthouden op de
continuïteit van de organisatie op de lange termijn als het opstellen van een langetermijnvisie geldt
dat 3 van de 14 adviescolleges een geheel zelfstandige rol kan vervullen.
Adviescolleges kennen enige mate van beleidsautonomie, al geldt wel dat op sommige aspecten het
departement input kan leveren. Een meerderheid van de adviescolleges geeft aan geheel zelfstandig
de kwaliteit van de taakuitvoering te definiëren (8 uit 14) en aansluiting met het maatschappelijk veld
te zoeken (9 uit 14). Bij de helft van de adviescolleges heeft het departement enige input bij het
toezicht houden op de kwaliteit van de taakuitvoering. In 9 van de 14 gevallen geldt dit ook voor het
opstellen van werkprogramma. Aansluiting maken met de beleidswereld wordt door 10 van de
adviescolleges met input van het departement gedaan. Het wisselt in welke mate adviescolleges
zelfstandig zijn in het opstellen van prestatie-indicatoren, maar een groot deel van de respondenten
(8 van de 14) geeft aan het antwoord op deze vraag niet te weten of de vraag niet van toepassing te
vinden op de eigen organisatie.
De mate van SHRM-autonomie varieert sterk tussen adviescolleges onderling, maar deze is
gemiddeld genomen significant lager dan bij bijvoorbeeld zbo’s.7 Zo blijkt uit de vragenlijst dat 5 van
de 14 adviescolleges zonder voorafgaande toestemming van het departement medewerkers kan
aantrekken, maar een even grote groep kan dit niet. Het beeld is enigszins vergelijkbaar voor de
bevordering van individuele medewerkers en het schorsen of ontslaan van individuele leden. De helft
van de adviescolleges kan niet zonder toestemming besluiten nemen over de inschaling van functies.
Op het gebied van de beoordelingswijze van medewerkers hebben adviescolleges meer autonomie: 8
van de 14 adviescolleges kunnen hierover besluiten zonder voorafgaande toestemming voor al het
personeel.
Financiën en interne governance

7

t (14,231) = 3,889, p=0,002.

20

Van de 14 adviescolleges worden er 9 gefinancierd door middel van een jaarlijkse begroting,
vastgesteld door de regering. Drie adviescolleges kennen een. Overige inkomstenbronnen, zoals
tarieven of inkomsten uit andere publieke instellingen, komen niet voor bij adviescolleges. Over de
financiële autonomie van adviescolleges is het ingewikkeld uitspraken te doen: een groot deel van de
respondenten geeft aan hier geen goed beeld van te hebben of vinden de vragen over financiële
autonomie niet van toepassing op hun organisatie.
Qua interne governance kent geen van de adviescolleges een Raad van Toezicht of Audit Committee.
De vorm van cliënten- of gebruikersraad komt ook niet voor bij adviescolleges. 5 respondenten geven
aan dat hun organisatie een adviesraad kent, bestaande uit externe deskundigen of een formeel
overleg met maatschappelijke partijen (2 uit 14). Eén adviescollege kent een onafhankelijk
klachtenmeldpunt of ombudsfunctie.

21

/ 5 Planbureaus
5.1

Deel A: Kaders
De drie respondenten vanuit de planbureaus geven aan heel goed te weten wat er in de
Aanwijzingen voor de planbureaus staat. Ook vinden zij de Aanwijzingen van groot belang: het kader
speelt een directe rol in de praktijk van de planbureaus. Het kader is doorvertaald binnen de
organisatie, vormt een toetssteen wanneer bij incidenten of conflicten en bevat belangrijke
bepalingen voor het functioneren van de organisatie. Wat betreft de momenten waarop de
Aanwijzingen een rol spelen worden strategische momenten (bijv. het vaststellen van het
werkprogramma) en momenten van spanning met het departement unaniem genoemd. Ook wordt
aangegeven dat de Aanwijzingen een waarborg vormen voor onafhankelijkheid en richting geven bij
de uitoefening van de kerntaken van de planbureaus. Over de mate waarin het verantwoordelijke
departement in de ervaring van de respondent belang hecht aan de Aanwijzingen en goed op de
hoogte is van de inhoud zijn de antwoorden niet eenduidig.

5.2

Deel B: Organisatievragen
Géén van de drie planbureaus werkt volgens het driehoeksmodel van eigenaar, opdrachtgever en
opdrachtnemer.
Het beeld uit de survey is dat er in de relatie tussen planbureau en departement geen sprake is van
strikte rapportage en verantwoording. Er is geen sprake van aansturing hoofdzakelijk op basis van
prestatie-indicatoren, er zijn geen gedetailleerde randvoorwaarden voor de taakuitvoering, en er
wordt niet dermate uitvoerig gerapporteerd dat het departement precies kan nagaan wat er is
gedaan.
Communicatie tussen de Staten-Generaal en de planbureaus verloopt zowel via de minister als via de
directe lijn. Zo geven de respondenten aan meerdere keren per jaar vragen van Kamerleden te
beantwoorden via een technische briefing. Hoe vaak de planbureaus een technische briefing
verschilt. In 2019 liep dit uiteen van één keer tot maandelijks.
Op basis van een tiental vragen over structurele en beleidsautonomie komt het beeld naar voren van
planbureaus als zeer zelfstandig opererende organisaties. Van elke rol waarnaar gevraagd wordt, van
het bestendig inrichten van de organisatie tot het toezicht houden op de kwaliteit van de uitvoering,
geven de respondenten aan dat hun organisatie deze zelf vervult. Voor het vervullen van sommige
van deze rollen wordt wel input vanuit het departement meegenomen.
Ook op het gebied van personeelsbeleid zijn de planbureaus zeer zelfstandig. Planbureaus kunnen
hun personeel zelf aantrekken, inschalen, beoordelen en bevorderen of ontslaan. Op financieel
gebied zijn de planbureaus minder autonoom: ze kunnen niet lenen, en voor bijvoorbeeld het
schuiven in begrotingen tussen verschillende jaren is toestemming nodig vanuit het departement.

22

/ 6 Gemeenschappelijk normenkader
voor financieel beheer en toezicht
Sinds 2013 kan het Gemeenschappelijk normenkader voor financieel beheer, verantwoording en
toezicht van toepassing zijn op alle Rijksorganisaties op afstand. Van alle organisaties die gereageerd
hebben op de vragenlijst, geeft meer dan de helft aan dat zij niet kan zeggen of het Gemeenschappelijk
normenkader van toepassing is op de eigen organisatie (de antwoordcategorie ‘Weet ik niet / niet van
toepassing’).8
Van de overige respondenten geeft een kleine meerderheid aan dat het Gemeenschappelijk
normenkader volledig (15 procent) of grotendeels (40 procent) wordt toegepast binnen de eigen
organisatie. Bij ongeveer 11 procent van de ondervraagden wordt het Gemeenschappelijk
normenkader in beperkte mate toegepast in de eigen organisatie. Zo’n 34 procent van de
respondenten zegt dat het Gemeenschappelijk normenkader niet wordt toegepast binnen de
organisatie (zie Figuur 14).

Figuur 13 Het Gemeenschappelijk normenkader wordt...

…volledig toegepast binnen onze organisatie

7%

…grotendeels toegepast binnen onze organisatie

…in beperkte mate toegepast binnen onze organisatie
…niet toegepast binnen onze organisatie

18%
5%
15%

Weet ik niet / niet van toepassing

55%
N=105.

Noot: deze grafiek weergeeft de antwoorden van de respondenten op de vraag ‘Voor alle Rijksorganisaties op afstand kan sinds 2013 ook
het ‘Gemeenschappelijk normenkader voor financieel beheer, verantwoording en intern toezicht’ worden toegepast. Is het kader toegepast
binnen uw organisatie?’. Bij deze vraag kozen de respondenten uit één van bovenstaande opties.

Indien het Gemeenschappelijk normenkader volledig of grotendeels is toegepast binnen de
organisatie, dan functioneert deze volgens 73 procent van de respondenten als set van
minimumeisen voor het financieel beheer (zie Figuur 15). Het Gemeenschappelijk normenkader heeft
echter niet tot veranderingen in het financieel beheer van de verschillende organisaties geleid, zo
oordeelt 69 procent van de respondenten. Slechts een enkele respondent oordeelt dat het
Gemeenschappelijk normenkader het financieel beheer van de organisatie sterk veranderd heeft (4
procent). Weinig organisaties zijn nog bezig met het volledig implementeren van het

Alleen bij de groep respondenten vanuit zbo’s buiten de kaderwet was het percentage dat koos voor de antwoordoptie ‘Weet ik
niet/niet van toepassing’ lager dan 50%. Dit is echter een kleine groep, en het verschil in antwoorden met bijvoorbeeld de groep
zbo’s binnen de kaderwet is niet statistisch significant: F(47) = 0,637, p=0,162. Verder zijn er geen opvallende verschillen, ook niet
tussen verschillende typen zbo’s (publiekrechtelijk/privaatrechtelijk).
8

23

Gemeenschappelijke normenkader (17 procent). Substantiële uitzonderingen op het kader komen
zelden voor (22 procent).

Figuur 14 Ervaringen met het Gemeenschappelijk normenkader
100%
90%
80%
70%

73%

69%

60%
50%
40%

30%

22%

17%

20%

4%

10%
0%

Het kader functioneert De introductie van het Onze organisatie is De implementatie van Onze organisatie kent
als een set van
kader heeft ons
nog bezig met het
het kader heeft de
substantiële
minimumeisen voor financieel beheer niet
volledig
waarborgen rond
uitzonderingen in de
financieel beheer
echt veranderd
implementeren van financieel beheer in
toepassing van het
het kader
onze organisatie sterk
kader
veranderd
N=30.
Noot: respondenten kregen bovenstaande stellingen voorgelegd op een zevenpuntsschaal. De grafiek weergeeft het % enigszins mee eens,
mee eens en helemaal mee eens voor elk van de stellingen.

24

/ 7 Overkoepelende analyses zbo’s en
agentschappen
7.1

Zelfstandigheid
De kaders voor rijksorganisaties op afstand beogen een relatie vast te leggen tussen
kerndepartement en taakorganisatie waarbij er voor de laatste een bepaalde mate van
zelfstandigheid bewerkstelligd wordt. Welk kader op een organisatie van toepassing is, is echter niet
de enige factor in de mate van zelfstandigheid die in de praktijk wordt ervaren.
Kijkend naar de mate van zelfstandigheid van zbo’s (zowel binnen als buiten de kaderwet) en
agentschappen zijn het taak (dienstverlening, toezicht of onderzoek/evaluatie/advies) en rechtsvorm
(eigen rechtspersoonlijkheid of onderdeel Staat) die verschillen in zelfstandigheid verklaren9. Binnen
deze groep ervaren organisaties met een toezichtstaak10 en organisaties met een eigen
rechtspersoonlijkheid11 meer structurele autonomie. Organisaties met een eigen
rechtspersoonlijkheid ervaren ook meer SHRM-autonomie12, maar opvallend genoeg juist minder
financiële autonomie13. Op de schaal van beleidsautonomie zijn er geen statistisch significante
verschillen geobserveerd. Voor de observaties binnen deze groep geldt dat er een correlatie bestaat
tussen alle vier de vormen van autonomie onderling (zie onderstaande tabel). Meestal is dit een
positieve correlatie. De correlatie tussen financiële autonomie en de drie andere vormen van
autonomie is steeds negatief.

Steeds in een regressiemodel met organisatietype (zbo, agentschap), taak (dienstverlening, toezicht, onderzoek/evaluatie/advies),
rechtsvorm (eigen rechtspersoonlijkheid, onderdeel Staat der Nederlanden) en kader (binnen Kaderwet zbo’s, buiten Kaderwet
zbo’s, binnen Regeling agentschappen) als onafhankelijke variabelen.
10
t(57) = 2,595, p=0,012
11
t(57) = -2,201, p=0,032
12
t(56) = -3,64, p=0,001
13
t(54) = 2,804, p=0,007
9

25

Tabel 8. Correlaties tussen verschillende vormen van autonomie voor zbo’s en agentschappen.
Structurele
Beleidsautonomie SHRM-autonomie
Financiële
autonomie
Structurele
autonomie
Beleidsautonomie

SHRM-autonomie
Financiële
autonomie

7.2

0,541

0,383

autonomie
-0,589

t(60) = 5,974
p=0,000

t(60) = 3,503
p=0,001

t(57) = -4,443
p=0,000

0,345
t(59) = 2,508

-0,426
t(58) = -2,663

p=0,015

0,690
t(60) = 5,974
p=0,000
0,444

0,280

p=0,010
-0,513

t(60) = 3,503
p=0,001

t(59) = 2,508
p=0,015

t(57) = -3,745
p=0,000

-0,437
t(57) = -4,443

-0,256
t(58) = -2,663

-0,385
t(57) = -3,745

p=0,000

p=0,010

p=0,000

Governance
Kijkend naar zbo’s (binnen en buiten de Kaderwet) en agentschappen zijn er verschillen in de manier
waarop de sturingsrelatie vanuit het departement wordt ingericht op basis van taaktype. Binnen de
sturingsrelatie kunnen bepaalde zaken van tevoren vastgelegd worden, namelijk prestatieindicatoren en randvoorwaarden voor taakuitvoering. De meeste zbo’s en agentschappen geven aan
dat de sturingsrelatie met het departement niet hoofdzakelijk gebaseerd is op prestatie-indicatoren,
en dat het departement niet op gedetailleerde wijze randvoorwaarden vaststelt14. Er zijn echter wel
verschillen. Zbo’s en agentschappen met een dienstverleningstaak ervaren gemiddeld een grotere rol
van vastgelegde prestatie-indicatoren in de sturingsrelatie dan zbo’s en agentschappen met
toezichtstaak15 of met een onderzoeks-, evaluatie- of adviestaak16. Ook lijken organisaties met een
dienstverleningstaak gemiddeld in grotere mate gedetailleerde randvoorwaarden voor uitvoering te
ervaren, maar deze verschillen zijn niet statistisch significant.

7.3

Politieke verantwoording
Zbo’s en agentschappen kunnen zich op verschillende manieren verantwoorden richting de StatenGeneraal. Leden van de Staten-Generaal kunnen vragen stellen aan de eerst verantwoordelijke
minister (hierna: de minister) of direct aan de organisatie via technische briefings of contact uit eigen
initiatief. Ook zouden leden vragen kunnen stellen over een organisatie via de sociale media17.

Zie deel B van de hoofdstukken “Zbo’s” en “Agentschappen” in deze bijlage
t(57) = -2,772; p=0,008. In een regressiemodel met organisatietype (zbo, agentschap), taak (dienstverlening, toezicht,
onderzoek/evaluatie/advies), rechtsvorm (eigen rechtspersoonlijkheid, onderdeel Staat der Nederlanden) en kader (binnen
Kaderwet zbo’s, buiten Kaderwet zbo’s, binnen Regeling agentschappen) als onafhankelijke variabelen.
16
t(57) = -2,816; p=0,007. Het verschil tussen zbo’s en agentschappen met een dienstverleningstaak enerzijds en zbo’s en
agentschappen met een andersoortige taak op de vijfpuntenschaal van “helemaal mee oneens” tot “helemaal mee eens” is
ongeveer dat tussen respectievelijk “neutraal” (3/5) en “oneens” (2/5).
17
Zie de hoofdstukken “Zbo’s” en “Agentschappen” voor beschrijvende statistieken.
14
15

26

Uit de survey komt het beeld naar voren dat de mate waarin leden van de Staten-Generaal vragen
stellen aan de minister over een zbo of agentschap samenhangt met name met twee factoren.
Organisaties die meer structurele autonomie hebben (het departement bemoeit zich minder met
bestendige inrichting en continuïteit) vormen minder vaak het onderwerp van een vraag aan de
minister18. Organisaties die in de traditionele en sociale media meer in de aandacht staan, zijn vaker
het onderwerp19. Daarbij moet wel genoteerd worden dat het zowel logisch is dat media-aandacht
leidt tot Kamervragen als dat Kamervragen leiden tot media-aandacht. De richting van (mogelijke)
causaliteit is dus niet aan te nemen. Aan grotere zbo’s en agentschappen (gemeten in FTE) wordt
vaker dan aan kleinere organisaties vragen gesteld tijdens bijvoorbeeld een technische briefing20.

t(53) = -2,629; p=0,011. Dit effect is ook significant wanneer alleen zbo’s meegenomen worden (t(39) = -2,314; p=0,026).
t(53) = 4,182; p=0,000. Dit effect is ook significant wanneer alleen zbo’s meegenomen worden (t(39) = -4,297; p=0,000).
20
t(53) = 2,211; p=0,031
18
19

27

/ 8 Nabeschouwing
De beschrijvende statistieken op basis van de vragenlijst leveren een initieel en waardevol beeld op
aan inzichten en informatie over hoe de kaders worden ervaren door organisaties in de praktijk.
Daarnaast verschaffen bovenstaande resultaten inzicht in hoe organisaties onder toepassing van de
verschillende kaders functioneren op thema’s als sturing, verantwoording en autonomie. De
verschillende onderdelen van deze surveybijlage werpen elk een blik op de ervaringen met een
specifiek kader: de Kaderwet zbo’s, de Regeling agentschappen, de Kaderwet adviescolleges, de
Aanwijzingen voor de planbureaus en het Gemeenschappelijk normenkader. Ter afronding van het
geheel geeft deze slotparagraaf een overkoepelend beeld van de bekendheid van en de ervaringen
met de verschillende kaders in een vergelijkend en kader-overstijgend perspectief. Wat valt op als we
de beelden, percepties en ervaringen met de verschillende kaders naast elkaar leggen?
Allereerst is de bekendheid met de organisatiekaders en het belang van de kaders onder de
verschillende organisaties groot. Hoewel de resultaten enigszins positief kunnen vertekenen, valt
desondanks uit de resultaten op te maken dat een overgrote meerderheid van de respondenten een
goed beeld heeft van het desbetreffende kader dat van toepassing is op de eigen organisatie. Dat
niemand zegt onbekend te zijn met het relevante kader, is misschien niet een verrassende
observatie, maar dit illustreert dit punt des te meer. Voor elk van de vier kaders achten de
respondenten het belang voor de eigen organisatie relatief groot. Ieder kader speelt bij een
meerderheid van de organisaties een directe rol in de praktijk en voor het overgrote deel van de
organisaties is het kader ‘doorvertaald’ in de praktijk.21,22 Het valt op dat op deze punten de vier
kaders niet onderling van elkaar verschillen. Er zijn geen significante verschillen gevonden tussen
organisatietypen in welke mate kaders als belangrijk worden ervaren. Kaders spelen in gelijke mate
wel of geen directe rol in de praktijk en het verschilt niet tussen organisatietypen in hoeverre kaders
zijn doorvertaald binnen de organisatie. Ook is er geen significant verschil tussen organisatietypen
met betrekking tot de kennis en toepassing van de kaders door het verantwoordelijk
departement.23,24
Tegenover het belang van de organisatiekaders staat dat het Gemeenschappelijk normenkader voor
de meeste respondenten een onbekende is. Verreweg de meeste respondenten geven aan het
Gemeenschappelijk normenkader niet te kennen of denken dat het niet wordt toegepast binnen hun
organisatie. Ook in de beantwoording van de overige vragen blijkt dat het Gemeenschappelijk
normenkader niet een kader is dat “on the top of mind” is bij een groot deel van de respondenten en
organisaties.
Desondanks zijn er tussen de verschillende kaders onderling wel duidelijke – en soms significante accentverschillen. Hoewel de kaders voor alle organisatietypen in gelijke mate van belang zijn,
verschilt het op welke thema’s zij als belangrijk worden ervaren. Dit geldt met name voor het thema
van onafhankelijkheid.25 Zo wordt de Kaderwet adviescolleges in sterke mate als waarborg voor

F (3, 67) = 1,486, p=0,226.
F (3, 65) = 1,558, p=0,208.
23
F (3, 60) = 0,957, p=0,419.
24
F (3, 58) = 1,091, p=0,360.
25
F (3, 66) = 6,340, p=0,001.
21
22

28

onafhankelijkheid gezien in vergelijking met de Kaderwet zbo’s en de Regeling agentschappen. Ook
waarborgen de Aanwijzingen in sterkere mate de onafhankelijkheid van de planbureaus dan dat de
Regeling agentschappen voor de agentschappen doet. Adviescolleges ervaren verder in sterkere
mate dat de Kaderwet adviescolleges van belang is voor de inrichting van de verantwoording naar de
samenleving dan dat dit het geval is voor de Regeling agentschappen en de Aanwijzingen voor de
Planbureaus.26 De Kaderwet adviescolleges is significant meer richtinggevend bij de uitoefening van
kerntaken dan de Kaderwet zbo’s.27 Voor de invulling van de governance en sturing van
Rijksorganisaties op afstand en de inrichting van de politieke verantwoording zijn geen duidelijke
verschillen gevonden tussen de organisatiekaders.28 Hierop besteden zij volgens de verschillende
respondenten in vergelijkbare mate aandacht en nadruk aan.
De kaders lijken al met al redelijk van belang, zij het op verschillende punten. Dat is ook niet helemaal
verwonderlijk voor wie de inhoud van de kaders tot zich neemt, want ze verschillen onderling ook
sterk van elkaar zowel in mate van detaillering als ten aanzien van de vraag waar ze inhoudelijk
betrekking op hebben en wat ze willen ‘regelen’. Waar de ene zich meer op governance en
bedrijfsvoering lijkt te richten gaat de ander meer over autonomie en verantwoordelijkheden. Dat
roept de vraag op of de variabele inhoud van de kaders een goede reflectie is van de vraagstukken
die per type organisatie moeten worden geregeld in kaders.

F (3, 65) = 5,626, p=0,002.
F (3, 67) = 4,831, p=0,004.
28
F (3, 67) = 2,363, p=0,079.
26
27

29