Tweede Kamer der Staten-Generaal

2

Vergaderjaar 2012–2013

22 112

Nieuwe Commissievoorstellen en initiatieven
van de lidstaten van de Europese Unie

Nr. 1478

BRIEF VAN DE STAATSSECRETARIS VAN BUITENLANDSE ZAKEN
Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal
Den Haag, 28 september 2012
Overeenkomstig de bestaande afspraken heb ik de eer u hierbij vier fiches
aan te bieden die werden opgesteld door de werkgroep Beoordeling
Nieuwe Commissievoorstellen (BNC).
Fiche 1: Richtlijn strafrechtelijke bestrijding van fraude die de financiële
belangen van de Unie schaadt (Kamerstuk 22 112, nr. 1475)
Fiche 2: Besluit «Culturele Hoofdsteden van Europa» 2020 tot 2033
(Kamerstuk 22 112, nr. 1476)
Fiche 3: Mededeling industriebeleid voor industrie voor veiligheidsproducten (Kamerstuk 22 112, nr. 1477)
Fiche 4: Wijziging verordening marktmisbruik en richtlijn strafrechtelijke
sancties marktmisbruik
De staatssecretaris van Buitenlandse Zaken,
H. P. M. Knapen

kst-22112-1478
ISSN 0921 - 7371
’s-Gravenhage 2012

Tweede Kamer, vergaderjaar 2012–2013, 22 112, nr. 1478

1

Fiche : Wijziging verordening marktmisbruik en richtlijn strafrechtelijke sancties
marktmisbruik
1. Algemene gegevens
Titel voorstel:
Gewijzigd voorstel voor een verordening van het Europees Parlement en
de Raad betreffende handel met voorwetenschap en marktmanipulatie
(marktmisbruik)
Gewijzigd voorstel voor een richtlijn van het Europees Parlement en de
Raad betreffende strafrechtelijke sancties voor handel met voorwetenschap en marktmanipulatie
Datum Commissiedocument:
25 juli 2012
Nr. Commissiedocument:
COM(2012) 421
COM(2012) 420
Prelex:
http://ec.europa.eu/prelex/detail_dossier_real.cfm?CL=nl&DosId=200939
http://ec.europa.eu/prelex/detail_dossier_real.cfm?CL=nl&DosId=200937
Nr. Impact Assessment Commissie en Opinie Impact Assessment Board:
n.v.t.
Behandelingstraject Raad:
De verordening (voorstel 421) wordt behandeld in de Ecofin Raad;
De richtlijn (voorstel 420) wordt behandeld in de JBZ-raad
Eerstverantwoordelijk ministerie:
Ministerie van Financiën wat betreft de verordening;
Ministerie van Veiligheid en Justitie wat betreft de richtlijn
Rechtsbasis, besluitvormingsprocedure Raad, rol Europees Parlement,
gedelegeerde en/of uitvoeringshandelingen
a) Rechtsbasis:
De verordening is gebaseerd op artikel 114 WVEU
De richtlijn is gebaseerd op artikel 83, tweede lid, VWEU
b) Besluitvormingsprocedure Raad en rol Europees Parlement:
Beide voorstellen worden behandeld volgens de gewone wetgevingsprocedure (gekwalificeerde meerderheidsbesluitvorming in de Raad,
medebeslissing Europees Parlement)
c) Gedelegeerde en/of uitvoeringshandelingen:
n.v.t.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2012–2013, 22 112, nr. 1478

2

2. Samenvatting BNC-fiche
• Korte inhoud voorstel
De voorstellen strekken tot aanvulling van de ontwerp-verordening en de
ontwerp-richtlijn betreffende marktmisbruik.
De voorgestelde aanvullingen beogen – tegen de achtergrond van het
lopende onderzoek naar de mogelijke manipulatie door een aantal banken
van de EURIBOR- en LIBOR-benchmarks voor interbancaire leningtarieven
– zeker te stellen dat ook manipulatie van (financiële) benchmarks zowel
onder het verbod als onder de strafbaarstelling van marktmanipulatie valt.
• Bevoegdheidsvaststelling en subsidiariteits- en proportionaliteitsoordeel
Het voorstel tot aanpassing van de verordening is gebaseerd op artikel
114 VWEU.
Subsidiariteit: positief
Proportionaliteit: positief
Het voorstel tot aanpassing van de richtlijn is gebaseerd op artikel 83,
tweede lid, VWEU.
Subsidiariteit: positief
Proportionaliteit: positief
• Implicaties/risico’s/kansen
Onderbrenging van manipulatie van (financiële) benchmarks onder het
toepassingsgebied van zowel de ontwerp-verordening betreffende handel
met voorwetenschap en marktmanipulatie als de daarmee samenhangende ontwerp-richtlijn betreffende strafrechtelijke sancties voor handel
met voorwetenschap en marktmanipulatie versterkt de bescherming van
de belangen van beleggers en investeerders alsmede het vertrouwen in
de integriteit van de financiële markten.
• Nederlandse positie en eventuele acties
Nederland onderschrijft het belang van een krachtig instrumentarium om
marktmisbruik in de lidstaten tegen te gaan. Die bescherming dient naar
het oordeel van Nederland ook de administratief- en strafrechtelijke
maatregelen ter voorkoming van manipulatie van (financiële) benchmarks
te omvatten.
3. Samenvatting voorstel
• Inhoud voorstel
De voorstellen strekken tot aanvulling van de ontwerp-verordening en de
ontwerp-richtlijn betreffende marktmisbruik, die de Commissie op
20 oktober 2011 heeft ingediend, zie COM (2011) 651 en 654. De Kamer is
op 29 november 2011 over deze ontwerpregelingen geïnformeerd middels
BNC-fiches (Kamerstukken II 2011/12, 22 112, nr. 1269, blz. 2–7 & nr. 1270,
blz. 2–6).
De huidige richtlijn over marktmisbruik (2003/6/EG) wordt omgevormd tot
een verordening (COM(2011) 651) en aangevuld met een richtlijn
betreffende strafrechtelijke sancties voor marktmisbruik (COM(2011) 654).
De ontwerp-verordening beoogt de regels ter voorkoming van marktmisbruik te actualiseren aan de hand van de laatste ontwikkelingen op het
gebied van wetgeving, de markt en technologie en dient voor een
eenduidig Europees regelgevend kader te zorgen omtrent marktmisbruik.
De ontwerp-richtlijn bevat minimumregels voor de strafbaarstelling van

Tweede Kamer, vergaderjaar 2012–2013, 22 112, nr. 1478

3

handel met voorwetenschap en marktmanipulatie en verplicht lidstaten op
die gedragingen effectieve, proportionele en afschrikwekkende strafrechtelijke sancties te stellen. Het doel van bovenstaande maatregelen is een
verdere versterking van de marktintegriteit en de bescherming van de
belegger tegen handel met voorwetenschap en marktmanipulatie.
De achtergrond van de wijzigingsvoorstellen die nu door de Europese
Commissie zijn gedaan, is gelegen in het onderzoek dat de Europese
Commissie momenteel doet naar de mogelijke manipulatie door een
aantal banken van de EURIBOR- en LIBOR-benchmarks voor interbancaire
leningtarieven. De EURIBOR- en LIBOR-benchmarks zijn geen waargenomen tarieven, maar worden samengesteld op basis van een enquête
onder een selectie van banken. Er wordt vermoed dat de door de banken
meegedeelde tarieven verschilden van de rente die zij in de praktijk
rekenden. Dit heeft mogelijk geresulteerd in een wijziging van het niveau
van het EURIBOR- en het LIBOR-tarief, hetgeen vragen heeft opgeroepen
over de integriteit van de benchmarks. Aangezien het EURIBOR- en het
LIBOR-tarief beide dienen als referentietarief voor de prijszetting van tal
van financiële instrumenten en producten, zoals renteswaps, obligaties of
hypotheken, behoort de integriteit van dergelijke benchmarks buiten kijf te
staan. Manipulatie van benchmarks, of poging daartoe, kan daarom
ernstige negatieve gevolgen hebben voor het marktvertrouwen en kan
resulteren in aanzienlijke verliezen voor beleggers en investeerders. Het is
daarom van essentieel belang dat er een strikt rechtskader wordt
ontwikkeld dat als geloofwaardig afschrikmiddel voor dergelijk gedrag zal
dienen en op die manier beleggers en investeerders beschermt en
marktvertrouwen herstelt.
Het voorstel tot aanpassing van de verordening schaart het manipuleren
van benchmarks onder het verbod van marktmanipulatie. Het rapporteren
van onjuiste of misleidende informatie, het verstrekken van onjuiste of
misleidende inputgegevens, of het nemen van enigerlei maatregel die
resulteert in de manipulatie van de berekening van een benchmark, zal
worden beschouwd als marktmanipulatie. Verder wordt aan artikel 5 een
begripsomschrijving van «benchmark» toegevoegd en wordt in artikel 2
verduidelijkt dat de verordening van toepassing is op transacties,
handelsorders en andere gedragingen in verband met benchmarks, voor
zover de gedragingen de bedoeling hebben om effect uit te oefenen op de
berekening van een benchmark.
Het voorstel tot aanpassing van de richtlijn verruimt de verplichting tot
strafbaarstelling van marktmanipulatie, opgenomen in de ontwerprichtlijn betreffende strafrechtelijke sancties voor handel met voorwetenschap en marktmanipulatie, opdat in elke lidstaat ook tegen manipulatie
van benchmarks op dezelfde wijze strafrechtelijk kan worden opgetreden.
Het voorstel bevat met het oog daarop een aanvulling van de definitiebepaling met een begripsomschrijving van «benchmarks» (artikel 2), een
wijziging van de strafbaarstelling van marktmanipulatie (artikel 4) en een
verwijzing naar die verruimde strafbaarstelling in artikel 5 opdat ook de
uitlokking, medeplichtigheid en de poging daartoe strafbaar worden
gesteld.
- Impact assessment Commissie
n.v.t.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2012–2013, 22 112, nr. 1478

4

4. Bevoegdheidsvaststelling en subsidiariteits- en proportionaliteitsoordeel
a) Bevoegdheid
Het voorstel tot aanpassing van de verordening is gebaseerd op artikel
114 VWEU. Het voorstel tot aanpassing van de richtlijn is gebaseerd op
artikel 83, tweede lid, van het VWEU. Dit zijn volgens Nederland de juiste
rechtsgrondslagen.
b) Subsidiariteits- en proportionaliteitsoordeel
Subsidiariteit: positief
Proportionaliteit: positief
Subsidiariteit
Nederland staat positief tegenover maatregelen op EU-niveau die ertoe
strekken het instrumentarium om marktmisbruik tegen te gaan verder te
versterken. Marktmisbruik heeft in hoge mate een grensoverschrijdend
karakter: transacties in financiële instrumenten kunnen vanuit ieder land
(in een ander land) worden verricht. Dit geldt ook voor benchmarks, de
entiteiten die gegevens voor de opstelling van de benchmarks aanleveren
en de financiële instrumenten die beïnvloed worden door benchmarks.
Het is derhalve niet ondenkbaar dat nationale maatregelen tegen de
manipulatie van benchmarks eenvoudig omzeild kunnen worden. Gezien
het grensoverschrijdende aspect van benchmarks en het internationale
karakter van de financiële markten is het gepast om regelgeving omtrent
het voorkomen van manipulatie van benchmarks op Europees niveau vast
te stellen. Door een verbod op het manipuleren van benchmarks in de
ontwerp-verordening op te nemen, wordt gewaarborgd dat deze
manipulatie in de hele EU op een eenduidige manier kan worden
aangepakt. Aangezien het niet wenselijk is dat overtredingen van op
EU-niveau geharmoniseerde normen in de lidstaten op zeer uiteenlopende wijze worden gesanctioneerd, is het tevens gepast dat ook de
ontwerp-richtlijn betreffende strafrechtelijke sancties wordt gewijzigd. Met
de wijziging van de ontwerp-richtlijn wordt bovendien voorkomen dat er
lidstaten zijn die niet strafrechtelijk kunnen optreden tegen manipulatie
van benchmarks en daarmee aantrekkelijk zijn als toevluchtoord voor
plegers van dit soort feiten waarvan het evident is dat hun daden over de
grenzen effecten kunnen hebben.
Proportionaliteit
De voorgestelde aanpassingen zijn in het algemeen proportioneel gelet op
het beoogde doel. Voor Nederland is altijd een punt van aandacht
geweest dat er voldoende ruimte blijft bestaan om in concrete gevallen te
kunnen kiezen welk regime (administratiefrechtelijk of strafrechtelijk) het
meest effectief is om de desbetreffende overtreding van de verbodsnorm
aan te pakken.
c) Nederlands oordeel over de voorstellen op het gebied van gedelegeerde en/of uitvoeringshandelingen:
n.v.t.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2012–2013, 22 112, nr. 1478

5

5. Financiële implicaties, gevolgen voor regeldruk en administratieve lasten
a) Consequenties EU-begroting:
De wijzigingsvoorstellen leiden niet tot hogere kosten voor de
EU-begroting dan de oorspronkelijke voorstellen. Voor de verordening is
een personeelsuitbreiding van de Europese toezichthouder (Europese
Autoriteit voor Effecten en Markten) nodig. De kosten hiervan worden
(zowel in het oorspronkelijke als in het aangepaste voorstel) door de
Commissie geraamd op ca. € 2,1 miljoen voor 2013–2015, waarvan 40%
via de EU-begroting wordt gefinancierd en 60% via de nationale toezichthouders in de lidstaten. De richtlijn leidt niet tot kosten voor de
EU-begroting.
b) Financiële consequenties (incl. personele) voor rijksoverheid en/ of
decentrale overheden:
Het wijzigingsvoorstel op de ontwerp-verordening heeft ten opzichte van
het oorspronkelijke voorstel geen additionele financiële consequenties
voor de Rijksbegroting of voor de nationale toezichthouder AFM. Met de
komst van de nieuwe bekostigingswet per 1 januari 2013 zullen de extra
toezichtskosten van AFM aan de onder toezicht staande instellingen
worden doorberekend.
De voorgestelde strafbaarstelling van manipulatie van benchmarks heeft
geen financiële consequenties. Eventuele additionele handhavingskosten
komen op basis van de begrotingsregels ten laste van de verantwoordelijke ministeries.
c) Financiële consequenties (incl. personele) voor bedrijfsleven en burger:
De wijzigingsvoorstellen leiden niet tot hogere kosten voor het bedrijfsleven dan de oorspronkelijke voorstellen. Zoals in het BNC-fiche over het
verordeningsvoorstel uit 2011 was aangegeven, zal het bedrijfsleven te
maken krijgen met additionele toezichtkosten door de uitbreiding van de
reikwijdte van de marktmisbruikregels. Ook zal het bedrijfsleven aanpassingskosten krijgen om te voldoen aan de nieuwe verplichtingen die
voortvloeien uit de verordening. Deze aanpassingskosten zijn nog niet te
kwantificeren, omdat deze mede afhangen van de concrete uitwerking van
het voorstel in nadere uitvoeringsmaatregelen.
d) Gevolgen voor regeldruk/administratieve lasten voor rijksoverheid,
decentrale overheden, bedrijfsleven en burger:
De wijzigingsvoorstellen leiden niet tot hogere regeldruk en administratieve lasten dan de oorspronkelijke voorstellen. Zoals in het BNC-fiche
over het verordeningsvoorstel uit 2011 was aangegeven, zal het voorstel
leiden tot extra regeldruk voor het bedrijfsleven in de vorm van (deels
bovengenoemde) administratieve lasten, toezichtlasten en nalevingskosten die samenhangen met de uitbreiding van de reikwijdte van de
marktmisbruikregels. Aan de andere kant bevat het voorstel ook
bepalingen die er op zijn gericht om de administratieve lasten te verminderen, in het bijzonder voor kleine en middelgrote uitgevende instellingen. Evenals de Commissie acht Nederland de verplichtingen die leiden
tot toename van regeldruk grotendeels noodzakelijk om de geïdentificeerde risico’s en onwenselijkheden te adresseren.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2012–2013, 22 112, nr. 1478

6

6. Implicaties juridisch
a) Consequenties voor nationale en decentrale regelgeving en/of
sanctionering beleid (inclusief toepassing van de lex silencio positivo)
De gewijzigde verordening zal na inwerkingtreding rechtstreekse
toepassing hebben in de lidstaten. De nationale wet- en regelgeving,
waaronder de Wet op het financieel toezicht, zal hierop aangepast
worden.
De aangepaste ontwerp-richtlijn zal naar verwachting worden geïmplementeerd in de Wet op het financieel toezicht en de Wet op de economische delicten, mogelijk in combinatie met beleidsregels van het
openbaar ministerie.
b) Voorgestelde implementatietermijn (bij richtlijnen), dan wel voorgestelde datum inwerkingtreding (bij verordeningen en beschikkingen) met
commentaar t.a.v. haalbaarheid
Het betreft een aanvulling op de ontwerp-verordening en de ontwerprichtlijn. De implementatietermijn bedraagt voor beide ontwerpregelingen
twee jaar na vaststelling. Die termijn acht Nederland kort, maar haalbaar.
c) Wenselijkheid evaluatie-/horizonbepaling
n.v.t.
7. Implicaties voor uitvoering en handhaving
a) Uitvoerbaarheid
Er worden voorshands geen problemen met betrekking tot de uitvoerbaarheid verwacht. Voorwaarde is evenwel dat het bestaande evenwicht
tussen de inzet van het bestuursrechtelijk en het strafrechtelijk handhavingsinstrumentarium zoveel mogelijk behouden blijft.
b) Handhaafbaarheid
Er worden geen problemen met de handhaafbaarheid voorzien. Wel moet
bedacht worden dat de opsporing en eventuele strafrechtelijke vervolging
van handel met voorwetenschap en marktmanipulatie complex van aard
is. Dit geldt ook voor het voorgestelde verbod en de voorgestelde
strafbaarstelling van manipulatie van benchmarks. Opsporing en
eventuele strafrechtelijke vervolging van dit soort financiële misdrijven
gaat daarom (en vanwege internationale interpretatieverschillen) dikwijls
gepaard met bewijsmoeilijkheden, zelfs na langdurig en complex
onderzoek. Dit wordt overigens ook door de Commissie onderkend.
8. Implicaties voor ontwikkelingslanden:
geen
9. Nederlandse positie
Nederland onderschrijft het belang van een krachtig instrumentarium om
marktmisbruik in de lidstaten tegen te gaan. Dat instrumentarium dient
naar het oordeel van Nederland zowel administratief- als strafrechtelijke
maatregelen ter voorkoming van manipulatie met (financiële) benchmarks
te omvatten.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2012–2013, 22 112, nr. 1478

7

Het voorstel van de Europese Commissie om manipulatie van benchmarks onder de reikwijdte van de regels ter voorkoming van marktmisbruik te brengen, is een welkome aanvulling op het bestaande instrumentarium van de Nederlandse toezichthouders om dergelijke kwesties aan te
pakken. De voorstellen maken het mogelijk dat naast instellingen ook
individuen gesanctioneerd kunnen worden. Bovendien zal het mogelijk
worden om manipulatie van benchmarks strafrechtelijk te vervolgen; de
mogelijkheden daartoe lijken op dit moment beperkt te zijn.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2012–2013, 22 112, nr. 1478

8