Tweede Kamer der Staten-Generaal

2

Vergaderjaar 2014–2015

34 190

Wijziging van een aantal wetten op het terrein
van het Ministerie van Economische Zaken,
houdende een verhoging van voor de Autoriteit
Consument en Markt geldende boetemaxima

Nr. 6

NOTA NAAR AANLEIDING VAN HET VERSLAG
Ontvangen 14 augustus 2015
Met belangstelling heb ik kennis genomen van de vragen van de leden
van de verschillende fracties over het bovengenoemde wetsvoorstel.
Graag ga ik op deze vragen in. Ik hoop dat de beantwoording zal bijdragen
aan een voorspoedige verdere behandeling van dit wetsvoorstel.
I Algemeen
2. Doel van het wetsvoorstel
De leden van de PvdA-fractie vroegen of de doelstelling uit het regeerakkoord om meer boetes binnen te halen nog steeds binnen bereik is en of
dit wetsvoorstel daar een bijdrage aan levert. Het doel van dit
wetsvoorstel is een vergroting van de preventieve afschrikwekkende
werking van de wettelijke boetemaxima en daarmee van de effectiviteit en
efficiëntie van het markttoezicht van de Autoriteit Consument en Markt
(ACM), opdat marktorganisaties de geldende wet- en regelgeving beter
naleven. Een verhoging van de boete-inkomsten is geen doelstelling van
het wetsvoorstel. Dat zou zich ook slecht verhouden met de onafhankelijkheid van de ACM. Desalniettemin heeft het wetsvoorstel effect op de
boete-inkomsten. In de brief van 27 augustus 2013 (Kamerstukken II
2012/13, 33 622, nr. 9) is uiteengezet dat de raming van de boeteinkomsten in het Regeerakkoord niet haalbaar is en dat de raming van de
boete-inkomsten in plaats daarvan structureel ongeveer 30 miljoen euro
per jaar bedraagt. Vanaf 2017 zou dit aanvankelijk worden verminderd met
circa 10 miljoen euro, onder meer door de afronding van de bouwfraudezaken die tijdelijk tot gemiddeld hogere jaarlijkse boete-inkomsten hebben
geleid. Vanwege de voorgestelde maatregelen is het echter de
verwachting dat de boete-inkomsten ook vanaf 2017 structureel ongeveer
30 miljoen euro zullen bedragen. Dat betekent dat verwacht wordt dat
deze maatregelen vanaf 2017 tot een verhoging van circa 10 miljoen euro
ten opzichte van de aanvankelijke inschatting zullen leiden.
De leden van de PvdA-fractie vroegen bovendien hoe de budgettaire
doelstelling uit het regeerakkoord zich verhoudt tot de nieuwe werkwijze
van de ACM. Hierboven is uitgelegd dat de budgettaire verwachtingen ten

kst-34190-6
ISSN 0921 - 7371
’s-Gravenhage 2015

Tweede Kamer, vergaderjaar 2014–2015, 34 190, nr. 6

1

aanzien van de boete-inkomsten zijn bijgesteld tot een toename van circa
10 miljoen euro per jaar. De ACM houdt sinds haar oprichting «probleemoplossend toezicht». Dat betekent onder meer dat zij, indien zij een
overtreding heeft geconstateerd, kiest voor het handhavingsinstrument
dat het betreffende marktprobleem het beste oplost. Verwachting is dat
deze toezichtvisie geen effect op de boete-inkomsten zal hebben. Ook
voor de oprichting van de ACM kozen haar voorgangers reeds voor het
meest effectieve handhavingsinstrument. Van een substantiële wijziging
van de toezichtstrategie sinds de oprichting van de ACM is dan ook geen
sprake.
De leden van de PvdA-fractie wilden voorts weten wanneer de werkwijze
van de ACM wordt geëvalueerd. De ACM wordt op dit moment door een
onafhankelijk onderzoeksbureau geëvalueerd. Hierbij komt ook de
werkwijze van de ACM aan bod. Verwachting is dat de resultaten van deze
evaluatie nog voor het Kerstreces aan de Eerste en Tweede Kamer zullen
worden gestuurd.
De leden van de PvdA-fractie vroegen ook of probleemoplossend toezicht
en «high trust» los van elkaar kunnen staan, en waarom de ACM kiest
voor high trust. Probleemoplossend toezicht en de «high trust»
benadering van toezicht staan los van elkaar. High trust toezicht gaat over
de intensiteit van het uitgeoefende toezicht. Probleemoplossend toezicht
gaat over hoe de toezichthouder handelt als er een probleem geconstateerd is. De high trust benadering van toezicht is sinds 2009 kabinetsbeleid. Ook de Nederlandse markttoezichthouders ACM, De Nederlandsche Bank (DNB), de Autoriteit Financiële Markten (AFM),
Nederlandse Zorgautoriteit, College Bescherming Persoonsgegevens en
de Kansspelautoriteit meldden in hun gezamenlijke publicatie «Criteria
voor goed toezicht» (https://www.acm.nl/nl/publicaties/publicatie/11364/
Markttoezichthoudersberaad-publiceert-Criteria-voor-goed-toezicht/) dat
het goed gebruik is dat de inzet van schaarse toezichtmiddelen op basis
van high trust plaatsvindt. Daardoor kan de toezichthouder zich richten op
de belangrijkste prioriteiten, in plaats van dat hij op veel breder terrein in
veel meer detail toezicht moet houden. Het gebruik van high trust
vergroot hiermee de effectiviteit van het toezicht.
De leden van de PvdA-fractie informeerden voorts hoe het wetsvoorstel
zich verhoudt tot de boetemaxima opgenomen in het wetsvoorstel
STROOM (Kamerstukken 34 199). In artikel 10.3 van het wetsvoorstel
STROOM zijn inderdaad de boetemaxima opgenomen die gelden
wanneer voor overtreding van het bepaalde bij of krachtens de toekomstige Elektriciteits- en gaswet, een boete wordt opgelegd. De hoogte van
die boetemaxima is gelijk aan de hoogte van de thans in de Elektricteitswet 1998 en de Gaswet opgenomen boetemaxima. Een bepaling die
de samenloop regelt tussen het wetsvoorstel STROOM en het onderhavige wetsvoorstel zal regelen dat de in het onderhavige wetsvoorstel
voorziene verhoging van de boetemaxima ook zijn beslag krijgt in de
toekomstige Elektriciteits- en gaswet zoals die wordt voorgesteld door het
wetsvoorstel STROOM. Deze samenloopbepaling zal worden opgenomen
in een nota van wijziging bij het wetsvoorstel STROOM.
De leden van de PvdA-fractie vroegen vervolgens wanneer het onderzoek
naar een eventuele ontnemingscomponent in de bestuurlijke boete zal zijn
afgerond. De Minister van Veiligheid en Justitie heeft dit onderzoek
inmiddels afgerond. Interdepartementaal is onderzocht of er behoefte
bestaat aan een bredere inzetbaarheid van de bestuurlijke boete met een
ontnemingscomponent. Die behoefte bleek niet aanwezig. Naar voren
kwam dat de ministeries en hun taakorganisaties die zijn betrokken bij de
bestrijding van fraude goed uit de voeten kunnen met de bestaande
sanctiemogelijkheden. Naar aanleiding van het onderzoek is dan ook geen
verdere actie ondernomen.
De leden van de PvdA-fractie vroegen tot slot waarom het schatten van
het (door een kartel) behaalde voordeel nauwelijks mogelijk zou zijn. Zij

Tweede Kamer, vergaderjaar 2014–2015, 34 190, nr. 6

2

wezen daarbij op de inschattingen die de ACM maakt in het kader van de
afweging om een onderzoek in te stellen en de bedragen die zouden zijn
toegevoegd aan het consumentensurplus als gevolg van het toezicht van
de ACM. De berekening van het consumentensurplus, de zogenoemde
outcomeberekening die de ACM jaarlijks maakt, is niet gebaseerd op de
specifieke context van individuele zaken. Daarom is deze berekening niet
geschikt om het specifieke voordeel dat in individuele zaken is behaald
vast te stellen. Bovendien is het voor de afschrikwekkende werking van
een boete ook niet nodig om het met iedere overtreding behaalde
voordeel vast te stellen. De boetesystematiek van de Boetebeleidsregels
ACM 2014 houdt wel rekening met het voordeel dat naar geldende
(economische) inzichten in het algemeen met deelname aan een kartel
kan worden behaald. Dit is effectiever omdat het vaststellen van het
behaalde voordeel in een individuele kartelzaak gepaard gaat met
onzekerheden en hoge kosten. De situatie waarin een kartel heeft bestaan,
moet immers vergeleken worden met de denkbeeldige situatie dat het
kartel niet heeft bestaan. Daarvoor moeten onder andere aannames
gedaan worden over hoe marktomstandigheden en de interacties tussen
marktpartijen zich zonder de overtreding zouden hebben ontwikkeld. Het
is de verwachting dat de boetehoogte – ten gevolge van de vele
aannames die moeten worden gedaan bij het bepalen van het behaalde
voordeel – vaker voor de rechter zou worden betwist, met vermoedelijk
aanzienlijke gevolgen voor de capaciteit van de toezichthouder en de
rechterlijke macht. Het is om deze redenen effectiever en efficiënter de
boetemaxima dusdanig te verhogen, dat de boetes met een grote mate
van waarschijnlijkheid boven de mogelijk te verkrijgen voordelen liggen.
Dat regelt dit wetsvoorstel.
De leden van de SP-fractie vroegen of inzicht kan worden verschaft in de
klachtafhandeling van consumenten. Wanneer een consument problemen
heeft met een bedrijf dan wel een vraag of een klacht heeft, dan kan hij
het probleem, de vraag of de klacht melden bij het informatieloket van de
ACM: ConsuWijzer. ConsuWijzer geeft duidelijke en praktische informatie
aan de consument, waarmee de consument vervolgens zelf aan de slag
kan. Wanneer een consument een melding doet over bijvoorbeeld een
bedrijf of een branche, ontvangt hij een standaardreactie waarmee hij
bedankt wordt voor de melding waarna de melding door de ACM
vervolgens als signaal wordt geregistreerd. De ACM meldt niet of zij naar
aanleiding van een melding actie zal ondernemen, aangezien dit een
eventueel onderzoek naar een mogelijke overtreding kan schaden.
Daarnaast dient een toezichthouder geen informatie naar buiten te
brengen die mogelijk schadelijk is voor een onderneming zo lang de
gegrondheid van de klacht niet aanstonds en zonder onderzoek duidelijk
is (zie uitspraak van de rechtbank ’s-Gravenhage 08 mei 2007 onder
nummer LJN BA4603).
Alle vragen en klachten van consumenten die bij ConsuWijzer binnenkomen, worden geregistreerd. De geregistreerde vragen en klachten
vormen voor de ACM een belangrijke bron om te zien waar zich
problemen voordoen. De ACM bepaalt welke signalen voor haar
aanleiding zijn om nader onderzoek te doen. Vanwege de begrensde
capaciteit van de ACM kan zij niet naar aanleiding van ieder signaal een
onderzoek starten, maar dient zij hierin te prioriteren. Belangrijke criteria
die de ACM hanteert bij de prioriteitsstelling zijn de schade die de
gedragingen van bedrijven veroorzaken voor de consument, het
maatschappelijk belang dat in het geding is en of de ACM in staat is
doeltreffend en doelmatig op te treden. De ACM en ConsuWijzer doen niet
aan individuele afhandeling van consumentengeschillen.
De leden van de SP-fractie wilden ook vernemen in hoeverre de sanctiemiddelen die de ACM kan opleggen, effectief zijn. De ACM oefent het
markttoezicht uit volgens haar strategie van «probleemoplossend

Tweede Kamer, vergaderjaar 2014–2015, 34 190, nr. 6

3

toezicht». Daarbij kijkt de ACM wat de aard van het markt- of consumentenprobleem is. Vervolgens kiest de ACM het instrument, of een combinatie van instrumenten, die de meeste kans op een structurele oplossing
van het probleem geeft. Daarbij is het volledige palet aan instrumenten
dat de ACM heeft van belang. Het opleggen van sancties is een belangrijk
instrument, dat de ACM niet zal schromen in te zetten bij overtredingen.
Zoals hiervoor is aangegeven is echter een gedegen probleemanalyse
belangrijk om te kunnen bepalen welk instrument of welke combinatie van
instrumenten in een bepaalde situatie het meest effectief is.
De leden van de SP-fractie vroegen of het op korte termijn mogelijk is een
werkbezoek af te leggen aan de ACM. Een verzoek vanuit de Tweede
Kamer om na de zomer een werkbezoek aan de ACM te brengen, heb ik
onlangs ontvangen en aan de ACM voorgelegd. Naar verwachting zal een
werkbezoek spoedig na de zomer kunnen plaatsvinden.
De leden van de CDA-fractie vroegen of de focus van de wet voldoende
ligt bij de aanpak van overtreders die doelbewust de wet overtreden, in
tegenstelling tot kleinere ondernemers die door onhandigheid of
onwetendheid de wet overtreden. Dit wetsvoorstel brengt geen wijziging
aan in de gevallen waarin of omstandigheden waaronder de ACM aan
overtreders een boete kan opleggen. Ingevolge artikel 5:41 van de Awb
blijft dus gelden dat een overtreder geen boete zal worden opgelegd
indien hij kan aantonen dat de overtreding hem niet te verwijten valt
omdat er sprake is van afwezigheid van alle schuld. Evenmin wijzigt dat
de ACM, indien zij besluit een boete op te leggen, bij het vaststellen van
de boetehoogte rekening houdt met de specifieke omstandigheden van
het geval om tot een evenredige boetehoogte te komen. Dit is uitgewerkt
in de Boetebeleidsregel ACM 2014. Zo is bepaald dat de ACM rekening
moet houden met de ernst, de duur en de omstandigheden van de
overtreding. De ACM krijgt met dit wetsvoorstel alleen de mogelijkheid en
de ruimte om, indien aan de orde, aan overtreders een hogere boete op te
leggen. Het begaan van overtredingen, zoals het maken van kartelafspraken, wordt hierdoor minder aantrekkelijk. Daarnaast kan de ACM in
gevallen waarin een fout dreigt te worden gemaakt uit onhandigheid of
onwetendheid ook kiezen voor andere, minder vergaande, toezichtsinstrumenten dan een bestuurlijke boete, zoals een normoverdragend gesprek
of een toezeggingsbesluit. De ACM maakt op dit moment al gebruik van
dit spectrum aan maatregelen, getuige haar jaarverslagen 2013 en 2014.
De leden van de CDA-fractie vroegen daarnaast om garanties dat gebrek
aan daadkracht in grotere zaken niet wordt gecompenseerd met boetes in
kleinere zaken. De ACM houdt onafhankelijk toezicht. Het aantal boetes
dat op enig moment in totaal is opgelegd en de hoogte daarvan vormen
geen omstandigheden die gelet op het wettelijke kader en de Boetebeleidsregel ACM 2014 van invloed zijn op de sanctionering van daarna
komende overtredingen. De ACM heeft geen taakstelling voor het aantal
boetes of de hoogte van de boete-inkomsten en heeft ook geen
zelfstandig belang bij meer of hogere boetes. De ACM is bovendien
gebonden aan principes van behoorlijk bestuur, waaronder het beginsel
van evenredigheid. Een partij die vindt dat een boete onredelijk hoog of
onbillijk is, kan deze aanvechten bij een rechter.
De leden van de CDA-fractie stelden daarnaast enkele vragen over de
mate waarin het wetsvoorstel de pakkans vergroot. Het doel van dit
wetsvoorstel is een vergroting van de preventieve afschrikwekkende
werking van de wettelijke boetemaxima en daarmee van de effectiviteit en
efficiëntie van het markttoezicht van de ACM, opdat marktorganisaties de
geldende wet- en regelgeving beter naleven. Doel is niet de pakkans te
vergroten. De vorig jaar in werking getreden Wet van 25 juni 2014 tot
wijziging van de Instellingswet Autoriteit Consument en Markt en enige
andere wetten in verband met de stroomlijning van het door de Autoriteit
Consument en Markt te houden markttoezicht (Stb. 2014, 247) (hierna:

Tweede Kamer, vergaderjaar 2014–2015, 34 190, nr. 6

4

Stroomlijningswet) heeft de pakkans op onderdelen vergroot. Zo is het
toezichtsinstrumentarium van de ACM op onderdelen uitgebreid. De door
de leden van de CDA-fractie aangehaalde rapporten geven geen
aanleiding om verdere maatregelen voor te stellen om de pakkans verder
te vergroten. Bij de regering zijn ook geen andere onderzoeken bekend
waaruit die aanleiding zou blijken.
De leden van de CDA-fractie vroegen waar is geregeld dat voor de
betaling van bestuurlijke boetes een betalingsregeling kan worden
getroffen. Deze grondslag ligt ten algemene reeds besloten in artikel 4:94,
vierde lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb). Daar is bepaald dat
een bestuursorgaan aan een beschikking tot uitstel van betaling
voorschriften kan verbinden. Die voorschriften kunnen ook het treffen van
een betalingsregeling inhouden.
De leden van de CDA-fractie vroegen voorts waarom een verhoging van
de boete-inkomsten geen doelstelling is van dit wetsvoorstel, terwijl in het
regeerakkoord staat vermeld dat er meer kartelboetes zullen worden
opgelegd. Het doel van dit wetsvoorstel is een vergroting van de
preventieve afschrikwekkende werking van de wettelijke boetemaxima en
daarmee van de effectiviteit en efficiëntie van het markttoezicht van de
ACM, opdat marktorganisaties de geldende wet- en regelgeving beter
naleven. Het doel is niet de boete-inkomsten te verhogen. Dat verhoudt
zich ook slecht met de onafhankelijkheid van de ACM. Wel zijn er effecten
van het wetsvoorstel op die boete-inkomsten. Voor een toelichting daarop
wordt verwezen naar het antwoord op een soortgelijke vraag van de leden
van de PvdA-fractie.
De leden van de PVV-fractie vroegen zich af waarom de verdubbeling van
het absolute boetemaximum van 450.000 euro niet in de Stroomlijningswet was opgenomen. Het doel van de Stroomlijningswet was om
waar mogelijk en wenselijk de bestaande – soms substantiële – verschillen
weg te nemen in bevoegdheden, handhavingsinstrumenten en procedures die de ACM heeft of die de ACM betreffen op basis van de wetten
op de naleving waarvan zij toezicht houdt. Een aantal bepalingen met
betrekking tot de boetes die de ACM kan opleggen, is in dit kader
geharmoniseerd. Het gaat om de bepalingen ten aanzien van de beslistermijn voor het opleggen van een boete, de definitie van omzet die in
sommige gevallen bepalend is voor het boetemaximum, de bevoegdheid
om de boekhouding van een overtreder te onderzoeken om de hoogte van
die omzet te bepalen, de hoogte van de boetemaxima voor het weigeren
gegevens en inlichtingen te verstrekken, het overtreden van een
zelfstandige last, het weigeren medewerking te verlenen aan de ACM, het
verbreken van een zegel of het niet nakomen van een toezegging, de
maximale hoogte van de persoonlijke boete en de bepalingen over
schorsende werking. Buiten de doelstelling van de Stroomlijningswet viel
de vraag of een verhoging van de geldende boetemaxima aangewezen is.
Bovendien waren de onderzoeken van onderzoeksbureau Strategies in
Regulated Markets (SiRM) en Pels Rijcken & Droogleever Fortuijn uit 2013
(hierna: SiRM/Pels Rijcken 2013)1 en SiRM uit 2014 (hierna: SiRM 2014)2
waaruit de noodzaak tot verhoging van de boetemaxima bleek en de
daaropvolgende besluitvorming van het kabinet naar aanleiding van die
onderzoeken pas afgerond op het moment dat de parlementaire besluitvorming over het wetsvoorstel Stroomlijningswet al was gestart. Met het
oog op een zorgvuldige besluitvorming is er destijds voor gekozen om de
verhoging van de wettelijke boetemaxima in een afzonderlijk wetsvoorstel
op te nemen, dat het gebruikelijke wetgevingstraject doorloopt in plaats

1
2

«Boete-inkomsten ACM» van SiRM en Pels Rijcken & Droogleever Fortuijn van 3 juli 2013.
«Afschrikwekkende werking van boetes van de Autoriteit Consument en Markt» van SiRM van
6 februari 2014.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2014–2015, 34 190, nr. 6

5

van deze in een laat stadium, bijvoorbeeld via nota van wijziging, in het
traject van het wetsvoorstel Stroomlijningswet in te brengen.
De leden van de PVV-fractie vroegen tevens waarom de verhoging van de
wettelijke boetemaxima niet zal leiden tot een verhoging van de boeteinkomsten. De verwachting is dat de extra inkomsten naar aanleiding van
hogere boete-maxima ongeveer 10 miljoen euro per jaar bedragen. Voor
een toelichting hierop wordt verwezen naar het antwoord op soortgelijke
vragen van de leden van de PvdA-fractie.
3. Versterking sanctie-instrumentarium ACM
3.1 Boeteoplegging door de ACM
De leden van de PvdA-fractie vroegen of er onderzoek is gedaan naar de
gemiddelde lengte van een kartel. In opdracht van het Ministerie van
Economische Zaken heeft onderzoeksbureau SiRM de afschrikwekkende
werking onderzocht van boetes die zijn opgelegd door de ACM in de
periode van 2010 tot en met 2012. Het rapport daarover (SiRM 2014) is op
11 februari 2014 aan de Tweede Kamer gestuurd (Kamerstukken II 2013/14,
33 622, nr. 19). Er zijn in dat onderzoek 18 kartels en 81 betrokkenen
partijen geanalyseerd. De gemiddelde duur van deze kartels is bijna vier
jaar, namelijk 45 maanden.
De leden van de PvdA-fractie vroegen tevens waarom is gekozen voor de
maximering van vier jaar. Het aantal jaren dat kan worden betrokken in de
vaststelling van het boetemaximum voor kartelovertredingen is gemaximeerd om te voorkomen dat het boetemaximum zodanig hoog wordt dat
het als maximerend kader zijn waarde verliest. Een boetemaximum dient
toereikend te zijn om voldoende preventieve afschrikwekkende werking te
hebben, maar niet zo hoog dat het niet langer in verhouding staat tot de
boetes die in de praktijk kunnen worden opgelegd. Uit het onderzoek
SiRM 2014 komt naar voren dat het in aanmerking nemen van één
omzetjaar niet in alle kartelgevallen toereikend is. Omdat een boetemaximum niet langer evenredig is indien het zodanig hoog is dat het zijn
maximerende karakter verliest, is er voor gekozen om het aantal in
aanmerking te nemen omzetjaren te maximeren tot vier jaar. De
verwachting is dat dat aantal hoog genoeg is om steeds een toereikend en
dus voldoende afschrikwekkend boetemaximum te bieden voor kartelovertredingen.
De leden van de PvdA-fractie wilden verder weten of het waar is dat een
boete ter hoogte van 49 procent van de omzet het faillissement kan
betekenen van een bedrijf. Of een boete van 49 procent van de jaaromzet
van de overtreder tot faillissement zal leiden, hangt af van de specifieke
financiële positie van de overtreder. Financieel sterke bedrijven kunnen
hogere boetes dragen zonder in de financiële problemen te raken dan
bedrijven die er financieel slecht voorstaan. Met name voor bedrijven die
er financieel slecht voor staan, kan een boete van 49 procent van de
jaaromzet van de overtreder in bepaalde gevallen tot een faillissement
leiden.
De leden van de PvdA-fractie vroegen bovendien op welke manier de
ACM opgelegde boetes int. De ACM vordert bestuurlijke boetes in
overeenkomstig de bepalingen van de Awb. Daarbij is met name titel 4.4
van de Awb (bestuursrechtelijke geldschulden) van belang. Het besluit
waarin de bestuurlijke boete wordt opgelegd, vermeldt de hoogte van de
bestuurlijke boete en de termijn waarbinnen betaling moet plaatsvinden
(artikel 4:86 van de Awb). Met de inwerkingtreding van de Instellingswet
ACM is de betalingstermijn (en de opschortende werking van het instellen
van rechtsmiddelen tegen de bestuurlijke boete) voor alle wetten waarin
de ACM de bevoegdheid wordt toegekend om boetes op te leggen
gelijkgetrokken (tot 6 weken). Indien niet binnen de voorgeschreven
termijn wordt betaald, is de marktpartij in verzuim (artikel 4:97 van de

Tweede Kamer, vergaderjaar 2014–2015, 34 190, nr. 6

6

Awb). Als de marktpartij in verzuim is, wordt zij aangemaand (artikel 4:112
van de Awb), waarbij tevens wordt gewezen op de mogelijkheid voor de
ACM om over te gaan op (dwang)invorderingsmaatregelen bij het
uitblijven van betaling. Bestuurlijke boetes kunnen bij dwangbevel
worden ingevorderd (artikel 5:10, tweede lid, van de Awb).
Invordering kan bovendien geschieden door met een marktpartij een
betalingsregeling te treffen (uitstel van betaling onder voorwaarden
conform artikel 4:94 van de Awb). Een marktpartij die in aanmerking denkt
te komen voor een betalingsregeling moet aannemelijk maken dat hij de
boete niet in één keer kan voldoen zonder dat dit tot acute problemen
leidt.
De leden van de PvdA-fractie vroegen of een aan een onderneming
opgelegde boete ook verhaald kan worden op de bestuurders van die
onderneming. Een boete wordt opgelegd aan de overtreder. Indien dat
een onderneming zonder rechtspersoonlijkheid is, zal de boete op de
daarin samenwerkende personen kunnen worden verhaald. Indien sprake
is van een onderneming met rechtspersoonlijkheid, komt de boete ten
laste van de rechtspersoon aan wie de onderneming toebehoort en zal de
ACM de aan die onderneming opgelegde boete niet op de bestuurders
kunnen verhalen. Kenmerkend voor een rechtspersoon is immers dat hij
zelfstandig in rechte optreedt en beschikt over een eigen vermogen met
eigen aansprakelijkheid. Overigens kan de ACM in het geval van een
overtreding begaan door een onderneming niet alleen een boete
opleggen aan de onderneming, maar kan de ACM daarnaast of in plaats
daarvan ook een boete opleggen aan degenen die opdracht tot de
overtreding hebben gegeven of daaraan feitelijk leiding hebben gegeven
(zie artikel 5:1, derde lid, van de Awb). Dat kan zij zowel doen bij ondernemingen mét als bij ondernemingen zonder rechtspersoonlijkheid.
In antwoord op de desbetreffende vraag van de leden van de CDA-fractie
kan worden bevestigd dat de boetes die de ACM voor overtredingen kan
opleggen, uitsluitend bestuurlijke boetes zijn en dat de in dit wetsvoorstel
voorgestelde verhogingen van de boetemaxima dus ook uitsluitend op
bestuurlijke boetes betrekking hebben.
De leden van de CDA-fractie constateerden dat de geldende wettelijke
boetemaxima uiteen lopen en wilden weten of hiervoor in het verleden
bewust gekozen is. Hoewel de geldende wettelijke boetemaxima uiteen
lopen, zijn de verschillen beperkt. Waar op dit moment een absoluut
boetemaximum van toepassing is, bedraagt dit steeds 450.000 euro. Waar
op dit moment een relatief boetemaximum geldt, bedraagt dit steeds een
procent van de jaaromzet van de overtreder in het afgelopen kalenderjaar
voor lichte overtredingen en tien procent van de jaaromzet van de
overtreder in het afgelopen jaar voor zware overtredingen. De bestaande
verschillen zitten uitsluitend in de keuze of een absoluut boetemaximum,
een relatief boetemaximum of een samenstelling van beide geldt. Deze
verschillen kunnen worden verklaard door het feit dat de boetemaxima
verspreid in verschillende wetten zijn opgenomen die voorheen niet door
één toezichthouder maar door verschillende voorgangers van de ACM
werden toegepast. Dit wetsvoorstel voorziet voor alle bestuurlijke boetes
die door de ACM aan marktorganisaties kunnen worden opgelegd in
zowel een relatief als absoluut boetemaximum. Er wordt dus een relatief
boetemaximum ingevoerd waar tot dusverre alleen een absoluut
maximum geldt en vice versa. Reden hiervoor is, zoals in hoofdstuk 3 van
de memorie van toelichting bij het wetsvoorstel nader uiteen is gezet, te
bewerkstelligen dat de boetemaxima voor kleinere en grotere marktorganisaties een vergelijkbare mate van afschrikwekkendheid hebben.
De leden van de CDA-fractie vroegen ook wat wordt verstaan onder een
lichte overtreding en waarom het boetemaximum voor dergelijke
overtredingen wordt verdubbeld. De termen «lichte overtreding» en
«zware overtreding» worden gebruikt om het verschil aan te duiden

Tweede Kamer, vergaderjaar 2014–2015, 34 190, nr. 6

7

tussen overtredingen ten aanzien waarvan de wetgever heeft bepaald dat
– al dan niet in samenhang met een absoluut boetemaximum – een
relatief maximum van één procent van de jaaromzet van de overtreder
geldt (lichte overtredingen) en overtredingen ten aanzien waarvan een
relatief maximum van tien procent van de jaaromzet van de overtreder
van toepassing is (zware overtreding). Voor lichte overtredingen wordt
een wettelijk boetemaximum voorgesteld van 900.000 euro of, als dat
hoger is, één procent van de jaaromzet van de overtreder. Van het
aanvankelijke voornemen tot een verdubbeling van het relatieve deel van
het boetemaximum van één procent tot twee procent van de omzet van
de jaaromzet van de overtreder is mede naar aanleiding van het advies
van de Afdeling advisering van de Raad van State afgezien omdat deze
verhoging was gebaseerd op een theoretische aanname die (nog) niet
door empirisch bewijs kan worden ondersteund (Kamerstukken II 2014/15,
34 190, nr. 4). Het absolute deel van het boetemaximum voor lichte
overtredingen wordt wel verdubbeld van 450.000 naar 900.000 euro. Dit
brengt het boetemaximum meer in lijn met actuele inzichten in wat een
afschrikwekkend boetemaximum voor dergelijke overtredingen is, zoals
onder meer blijkt uit de boetemaxima die gelden in het financieel toezicht.
DNB en de AFM kunnen boetes opleggen van maximaal 1 miljoen euro
voor overtredingen waarbij deze toezichthouders worden belemmerd in
hun taakuitoefening, bijvoorbeeld door het niet-verlenen van
medewerking (overtreding van artikel 5:20 van de Awb) of het
niet-verstrekken van bepaalde financiële staten (artikel 3:72 van de Wet op
het financieel toezicht). De keuze voor een absoluut boetemaximum dat
voor lichte overtredingen even hoog is als voor zware overtredingen is
voor de Mededingingswet gemaakt in de Wet van 28 juli 2007 houdende
wijziging van de Mededingingswet als gevolg van de evaluatie van die
wet (Stb. 2007, 284). Deze keuze is daarna overgenomen voor de andere
wetten waarop de ACM toezicht houdt. Het wetsvoorstel brengt daarin
geen wijziging. Het hiervoor beschreven verschil in boetehoogte bij het
begaan van lichte en zware overtredingen komt tot uiting in het verschil
tussen de relatieve boetemaxima van één procent respectievelijk tien
procent van de jaaromzet van de overtreder.
De leden van de CDA-fractie vroegen of ook goedwillende ondernemers te
maken krijgen met het boetemaximum. Ondernemers die zich aan de
regels houden, krijgen vanzelfsprekend niet met het boetemaximum te
maken. Alleen ondernemers die een overtreding hebben begaan en
daarvoor door de ACM een boete opgelegd hebben gekregen, kunnen
worden geraakt door de verhoging van het boetemaximum. In antwoord
op een soortgelijke vraag van de leden van de CDA-fractie is uitgelegd dat
de ACM verschillende toezichtinstrumenten heeft. Zo kan de ACM er voor
kiezen om in gevallen waarin een fout is of dreigt te worden gemaakt door
onhandigheid of onwetendheid minder vergaande toezichtsinstrumenten
dan een bestuurlijke boete in te zetten, zoals een normoverdragend
gesprek of een toezeggingsbesluit.
De leden van de CDA-fractie stelden in aanvulling hierop enkele vragen
over de daadwerkelijk opgelegde boetes. De afgelopen vijf jaar (vanaf
2010) zijn er – in enkele gevallen na matiging vanwege overschrijding van
het wettelijk boetemaximum – aan 32 overtreders boetes ter hoogte van
het wettelijk boetemaximum opgelegd, in 7 verschillende zaken (SiRM
2014). Van deze 32 overtreders zijn er 24 klein te noemen, met een
jaaromzet in het jaar voorafgaand aan de boetebeschikking van rond de
10 miljoen euro of minder. Vijf beboete ondernemingen zijn middelgroot
met een jaaromzet tussen 20 en 62 miljoen euro. Tot slot zijn drie grote
ondernemingen beboet met een jaaromzet tussen 100 en 300 miljoen
euro. Als een en ander wordt toegespitst op de afgelopen twee jaren, dus
sinds de oprichting van de ACM, dan zijn aan 15 ondernemingen boetes
ter hoogte van het wettelijk boetemaximum opgelegd (in twee zaken). Dit
betreft drie investeringsmaatschappijen in de zaak over het meelkartel en

Tweede Kamer, vergaderjaar 2014–2015, 34 190, nr. 6

8

12 ondernemingen in de kartelzaak over leesmappen. In alle gevallen
waarin de ACM de afgelopen twee jaar een boete heeft opgelegd, was de
overtreding verwijtbaar en niet louter het gevolg van onhandigheid of
onwetendheid.
De leden van de CDA-fractie vroegen tot slot in hoeveel gevallen in de
afgelopen twee jaar geen boete is opgelegd vanwege het niet rond krijgen
van de bewijslast en bij wat voor soort gevallen het moeilijk is gebleken
de bewijslast rond te krijgen. Gedurende de afgelopen twee jaar heeft de
ACM één keer een vermoeden van overtreding van de Mededingingswet
gehad en daarover een rapport opgesteld, zonder dat dit ertoe heeft
geleid dat er een boete is opgelegd. Dit betreft een onderzoek naar
misbruik van een economische machtspositie. In 2014 heeft de ACM deze
zaak gesloten omdat onvoldoende was gebleken dat sprake was van een
economische machtspositie.
De leden van de PVV-fractie vroegen waarom de wettelijke boetemaxima
niet eerder zijn gelijkgetrokken. Zoals hierboven in deze paragraaf in
antwoord op een vraag van de leden van de CDA-fractie is toegelicht,
lopen de hoogtes van de wettelijke absolute en relatieve boetemaxima
voor lichte en zware overtredingen in de verschillende wetten waarop de
ACM toezicht houdt niet uiteen. Verwezen wordt dan ook naar die
beantwoording.
De leden van de PVV-fractie vroegen hoeveel maximale boetes er reeds
zijn opgelegd. Zoals is toegelicht in het antwoord op een soortelijke vraag
van de leden van de CDA-fractie zijn er 32 boetes ter hoogte van het
wettelijk maximum opgelegd in zeven verschillende zaken.
Naar aanleiding van een vraag van de leden van de PVV-fractie of het
boetemaximum met deze wetswijziging dusdanig verhoogd is dat het
verkregen voordeel door kartelvorming nooit kan opwegen tegen de
maximale boete, wordt verwezen naar het antwoord op een eerdere vraag
van de leden van de PvdA-fractie in deze paragraaf. In aanvulling daarop
zij opgemerkt dat de systematiek ter bepaling van boetes voor kartelovertredingen (zoals vastgelegd in de Boetebeleidsregel ACM 2014) rekening
houdt met het voordeel zoals dat ten algemene naar geldende (economische) inzichten met deelname aan een kartel kan worden behaald. De
basisboete wordt namelijk vastgesteld op een percentage van de omzet
die de overtreder behaalt met de producten of diensten waar de
overtreding (direct of indirect) betrekking op heeft: de betrokken omzet.
Dit percentage kan oplopen tot 50 procent van de betrokken omzet. Het
voordeel dat de overtreder met deelname aan het kartel heeft behaald
– bijvoorbeeld in de vorm van hogere prijzen – wordt geacht hierin te zijn
begrepen. Het is de verwachting dat de voorgestelde verhoging van het
wettelijke boetemaximum voor kartelovertredingen de aldus berekende
basisboete voldoende faciliteert zodat het boetemaximum als zodanig niet
langer een reden zal zijn voor matiging van de basisboete.
De leden van de PVV-fractie vroegen bovendien of het zich eerder heeft
voorgedaan dat de boete niet hoog genoeg was om de voordelen van de
kartelvorming teniet te doen, en wat in die gevallen het verschil was
tussen het verkregen voordeel en de opgelegde boete. Het antwoord op
deze vraag kan onmogelijk gegeven worden. Het uitrekenen van het
genoten voordeel over in het verleden voorgekomen kartels is niet goed
mogelijk. Voor een toelichting hierbij wordt verwezen naar het antwoord
op soortgelijke vragen van de leden van de PvdA-fractie in paragraaf 2.
De leden van de D66-fractie vroegen naar de meerwaarde van boetemaxima. Dat de wet altijd dient aan te geven welke boete maximaal kan
worden opgelegd, is een waarborg die is neergelegd in artikel 5:46, eerste
lid, van de Awb en die samenhangt met artikel 89, tweede lid, van de
Grondwet waarin is bepaald dat de wet de op te leggen straffen bepaalt.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2014–2015, 34 190, nr. 6

9

De leden van de D66-fractie wilden weten of verwacht mag worden dat de
voorgestelde verhoging van de wettelijke boetemaxima zal leiden tot
hogere boetes. De verwachting is dat de extra inkomsten naar aanleiding
van hogere boete-maxima ongeveer 10 miljoen euro per jaar bedragen.
Voor een toelichting hierop wordt verwezen naar het antwoord op
soortgelijke vragen van de leden van de PvdA-fractie in paragraaf 2.
3.2 Onderzoeken preventieve afschrikwekkende werking
De leden van de VVD-fractie vroegen of de regering hun mening deelt dat
de boetemaxima idealiter in reële zin altijd even hoog zijn. Inflatiecorrectie
is één van de redenen waarom wordt voorgesteld om de absolute
boetemaxima te verdubbelen. Met de verdubbeling wordt mede beoogd
de reële vermindering van de wettelijke boetemaxima door het
niet-aanpassen aan de inflatie sinds de invoering van de euro in 2002, te
corrigeren.
De leden van de VVD-fractie vroegen bovendien naar de mogelijkheden
om de boetemaxima in de toekomst automatisch aan te passen aan de
inflatie. Automatische aanpassing aan inflatie is niet mogelijk. Een
dergelijk aanpassing gaat nooit «vanzelf». In een wet kan wel worden
bepaald dat een bepaald bedrag periodiek (bijvoorbeeld jaarlijks of elke
twee jaar) wordt aangepast aan de ontwikkeling van de consumentenprijsindex, maar die aanpassing als zodanig vereist dan nog steeds een
uitvoeringsbesluit (algemene maatregel van bestuur of ministeriële
regeling). De meeste wetten die in een dergelijke aanpassingssystematiek
voorzien, betreffen wetten die de hoogte van bepaalde uitkeringen,
pensioenen, toeslagen of lesgelden regelen. Periodieke aanpassing aan
inflatie ligt dan voor de hand, omdat de hoogte van die bedragen zeer
nauw luistert. Ook bij de boetemaxima in het strafrecht, die elke twee jaar
aan inflatie worden aangepast, ligt een dergelijke systematiek voor de
hand omdat voor de laagste categorieën lage absolute maxima gelden en
de absolute hoogte verhoudingsgewijs dus zeer relevant is en nauw
luistert. Bij de absolute boetemaxima die gelden voor de ACM, ligt een
dergelijke systematiek echter minder voor de hand. Het betreft hoge
maxima waar aanpassing voor inflatie in absolute zin weinig effect
sorteert op de orde van grootte van de daadwerkelijk opgelegde boete. In
plaats van periodieke aanpassing aan inflatie door middel van uitvoeringsbesluiten, ligt het dan meer voor de hand de bedragen in de wet zelf
aan te passen indien dat aangewezen is, bijvoorbeeld indien ze na verloop
van tijd teveel uit de pas gaan lopen met het geldende prijspeil of indien
het om andere redenen (zoals voldoende afschrikwekkendheid) nodig is
de maxima te herzien. Het onderhavige wetsvoorstel is hier een voorbeeld
van.
De leden van de CDA-fractie wilden weten of het absolute boetemaximum
in de toekomst wordt aangepast aan inflatie. Voor het antwoord op deze
vraag wordt verwezen naar het antwoord op de soortgelijke vraag van de
leden van de VVD-fractie in deze paragraaf. De leden van de CDA-fractie
vroegen voorts in hoeveel van de kartelzaken in het verleden het voordeel
dat behaald is met de deelname aan het kartel groter was dan de
opgelegde boete. Voor het antwoord op deze vraag wordt verwezen naar
het antwoord op een soortgelijke vraag van de leden van de PVV-fractie in
paragraaf 3.1.
De leden van de CDA-fractie wilden ook weten of de ACM een boete kan
opleggen als er geen sprake is van een daadwerkelijk kartel, maar slechts
van de intentie daartoe. De ACM kan een boete opleggen voor overtreding
van het kartelverbod van artikel 6 van de Mededingingswet. Dit artikel
verbiedt overeenkomsten tussen ondernemingen, besluiten van ondernemersverenigingen en onderling afgestemde feitelijke gedragingen van
ondernemingen, die ertoe strekken of ten gevolge hebben dat de

Tweede Kamer, vergaderjaar 2014–2015, 34 190, nr. 6

10

mededinging op de Nederlandse markt of een deel daarvan wordt
verhinderd, beperkt of vervalst. Als het bestaan van dergelijke overeenkomsten, besluiten of onderling afgestemde feitelijke gedragingen niet
kan worden bewezen, dan is het kartelverbod niet overtreden en kan de
ACM geen boete opleggen. Of de intentie om een kartel te sluiten kan
worden beboet, hangt af van de vraag wat onder «intentie» precies kan
worden verstaan. Bij het enkele individuele voornemen van een marktorganisatie om samen met andere marktorganisaties een kartel te sluiten,
zal geen sprake zijn van overtreding van artikel 6 van de Mededingingswet. Van een feitelijke gedraging, besluit of overeenkomst kan dan
immers niet worden gesproken. Indien de marktorganisatie ter uitvoering
van dat voornemen overgaat tot bepaalde feitelijke gedragingen, dan is
het denkbaar dat daarmee het kartelverbod wordt overtreden. Dat zal
echter afhangen van de specifieke omstandigheden van het geval.
Uiteindelijk is het aan het oordeel van de ACM – en eventueel daarna van
de rechter – of een overtreding van het kartelverbod wordt vastgesteld en
zo ja, of die overtreding wordt gesanctioneerd met een boete.
De leden van de D66-fractie vroegen toe te lichten of het absolute
boetemaximum in de toekomst zal worden aangepast aan de inflatie. Voor
het antwoord op deze vraag wordt verwezen naar het antwoord op de
soortgelijke vraag van de leden van de VVD-fractie in deze paragraaf.
4. Inhoud van het wetsvoorstel
De leden van de VVD-fractie vroegen of ook een systeem met alleen
relatieve boetemaxima is overwogen. Dat is het geval. Gekozen is echter
voor een systeem met naast relatieve boetemaxima óók absolute
boetemaxima. Zo zorgt de invoering van een relatief boetemaximum
ervoor dat het geldende boetemaximum ook voor grotere marktorganisaties (die het absolute boetemaximum van 900.000 euro relatief
gemakkelijk zouden kunnen dragen) afschrikwekkend is. Andersom zorgt
de invoering van een absoluut boetemaximum waar thans alleen een
relatief boetemaximum geldt ervoor dat het boetemaximum ook voor
marktorganisaties met een kleine omzet afschrikwekkend is.
De leden van de SP-fractie vroegen of de regering bereid is het relatieve
boetemaximum voor zware overtredingen te verhogen naar 15 procent
van de jaaromzet van de overtreder. Uit het eerder genoemde onderzoek
SiRM 2014 komt naar voren dat een verhoging van het relatieve boetemaximum van 10 naar 15 procent zal leiden tot slechts een beperkte
toename van de preventieve afschrikwekkende werking van het markttoezicht van de ACM. Door het relatieve boetemaximum te koppelen aan de
duur van het kartel neemt die preventieve afschrikwekkende werking
sterker toe.
De leden van de CDA-fractie stelden enkele vragen die verband houden
met de verhouding tussen de hoogte van de daadwerkelijk door de ACM
opgelegde boetes en de hoogte van de wettelijke boetemaxima. De
Boetebeleidsregel ACM 2014 bepaalt hoe de ACM de boetehoogte in de
praktijk berekent. De ACM stelt een basisboete vast die – afhankelijk van
de desbetreffende overtreding – ofwel gebaseerd is op de bij de
overtreding betrokken omzet en de ernst en duur van de overtreding
(paragraaf 2.2 van de Boetebeleidsregel ACM 2014) ofwel voortvloeit uit
een categorie-indeling die eveneens is gebaseerd op de ernst en duur van
de overtreding (paragrafen 2.3 en 2.4 van de Boetebeleidsregel ACM
2014). Als er boeteverhogende of -verlagende omstandigheden zijn, dan
past de ACM de basisboete dienovereenkomstig aan. Recidive, de leden
van de CDA-fractie vroegen hiernaar, is een boeteverhogende omstandigheid die op grond van artikel 2.9, eerste lid, onderdeel a, en tweede lid,

Tweede Kamer, vergaderjaar 2014–2015, 34 190, nr. 6

11

van de Boetebeleidsregel ACM 2014 leidt tot verdubbeling van de door de
ACM vastgestelde basisboete. Door die verdubbeling van de basisboete is
het thans mogelijk dat de door de ACM op grond van de Boetebeleidsregel ACM 2014 berekende boete hoger is dan het in de wet opgenomen
boetemaximum. In dergelijke gevallen dient de ACM de uitgerekende
boete te verlagen tot een bedrag van ten hoogste het wettelijke boetemaximum, omdat dit boetemaximum niet mag worden overschreden.
Door de ACM is in het verleden enkele malen een verhoging vanwege
recidive toegepast op het terrein van energie- en telecomtoezicht. Deze
verhoging kon in die zaken plaatsvinden binnen de wettelijke boetemaxima, omdat de specifieke omstandigheden van het geval (o.a. de ernst
en de duur) aanleiding gaven tot het vaststellen van een relatief lage
basisboete. Voor een verhoging van die basisboete vanwege recidive was
dientengevolge ruimte binnen het wettelijk boetemaximum. De voorgestelde maatregelen ter verhoging van de wettelijke boetemaxima,
waaronder de verdubbeling in geval van recidive, verkleinen de kans dat
de op basis van de Boetebeleidsregel ACM 2014 door de ACM uitgerekende boete hoger is dan het wettelijke boetemaximum. Dit vergroot de
afschrikwekkende werking van het markttoezicht dat de ACM uitoefent en
zal naar verwachting het aantal recidive-gevallen doen verminderen.
Of er in het verleden overtredingen zijn begaan, die niet zouden zijn
begaan met de in het wetsvoorstel voorgestelde maatregelen, valt
onmogelijk met zekerheid te zeggen. Zeker is wel dat de voorgestelde
maatregelen het begaan van een overtreding voor een marktorganisatie in
de toekomst minder aantrekkelijk maken en dat deze de kans dat
overtredingen in de toekomst worden begaan verkleinen. Aan marktorganisaties die desondanks toch de regels overtreden, zeker als zij daarbij in
herhaling vervallen (recidive), kan de ACM ten gevolge van dit
wetsvoorstel een hogere boete opleggen dan bij de bestaande wettelijke
boetemaxima mogelijk is. Dit geldt overigens niet per definitie uitsluitend
in gevallen waarin de overeenkomstig de Boetebeleidsregel ACM 2014
berekende basisboete hoger is dan het geldende wettelijke boetemaximum, zoals de leden van de CDA-fractie suggereerden: de voorgestelde verhoging van de wettelijke boetemaxima geeft aanleiding om na
aanvaarding van het wetsvoorstel ook de Boetebeleidsregel ACM 2014
aan te passen. Die aanpassing zal onder meer de categorie-indeling in
artikel 2.5 betreffen, waarin de bedragen in de genoemde bandbreedtes
zullen worden verhoogd. Dit zal in voorkomende gevallen kunnen leiden
tot hogere boetes dan onder de huidige Boetebeleidsregel ACM 2014, ook
als die de bestaande wettelijke boetemaxima niet zouden overschrijden.
Of in een concreet geval de opgelegde boete daadwerkelijk hoger zal zijn
dan onder de bestaande regels, hangt af van de omstandigheden van het
geval. Dat is aan het oordeel van de ACM. Uitgangspunt is en blijft dat de
opgelegde boete evenredig is. Hogere wettelijke boetemaxima leiden
derhalve niet automatisch tot hogere boetes.
De leden van de CDA-fractie vroegen zich af waarom gekozen is voor een
verdubbeling van het absolute boetemaximum tot 900.000 euro en niet
voor een ander bedrag. Het onderzoek SiRM 2014 gaat uit van een
verdubbeling van het absolute boetemaximum van 450.000 tot 900.000
euro. De conclusies van het onderzoek zijn derhalve gebaseerd op dat
bedrag. Daarbij is in het wetsvoorstel aangesloten, zoals in de brief aan de
Tweede Kamer van 11 februari 2014 (Kamerstukken II 2013/14, 33 622,
nr. 19) is toegelicht. Er is dan ook geen aanleiding om een ander bedrag
voor te stellen.
De leden van de CDA-fractie wilden tot slot vernemen waarom enkele
afwijkende boetemaxima in het wetsvoorstel niet worden aangepast.
Vermoedelijk doelden deze leden op de afwijkende wettelijke boetemaxima in artikel 15, vierde lid, van de Wet post BES, artikel 32, tweede
lid, van de Wet Telecommunicatievoorzieningen BES, artikel 4.21, vierde
lid, van de Aanbestedingswet 2012, artikel 3.8, vierde lid, van de Aanbe-

Tweede Kamer, vergaderjaar 2014–2015, 34 190, nr. 6

12

stedingswet op defensie- en veiligheidsgebied en artikel 1:25a jo. 1:81 van
de Wet op het financieel toezicht (Wft). Deze boetemaxima wijken wat
betreft systematiek en/of orde van grootte af van de boetemaxima die
door dit wetsvoorstel worden geharmoniseerd. De boetemaxima in de
Wet post BES en de Wet Telecommunicatievoorzieningen BES zijn
uitgedrukt in Amerikaanse dollars en zijn bovendien van een andere orde
van grootte (USD 56.000). De boetemaxima in de Aanbestedingswet 2012
en de Aanbestedingswet op defensie- en veiligheidsgebied kennen een
boetemaximum van 15% van de geraamde waarde van de desbetreffende
opdracht. Tot slot geldt voor het opleggen van boetes door de ACM op
grond van de Wft de systematiek van de Wft. Artikel 1:81 van de Wft
noemt een boetemaximum van € 4 miljoen, dat op grond van artikel 10
van het Besluit bestuurlijke boetes financiële sector van toepassing is op
het toezicht door de ACM op artikel 5:88 van de Wft. Andersom geldt voor
de AFM ook de boetesystematiek van de Wet handhaving consumentenbescherming (Whc) en de Instellingswet Autoriteit Consument en Markt
voor zover het gaat om de beboeting van overtredingen die beboetbaar
zijn gesteld in de Whc. De eerder genoemde onderzoeken SiRM/Pels
Rijcken 2013 en SiRM 2014, die aantonen dat bepaalde wettelijke
boetemaxima onvoldoende afschrikken, laten deze afwijkende wettelijke
boetemaxima buiten beschouwing. Ook zijn geen andere onderzoeken of
aanwijzingen bekend die aantonen dat deze afwijkende wettelijke
boetemaxima onvoldoende preventieve afschrikwekkende werking
zouden hebben. Om die reden is ervoor gekozen om deze ongewijzigd te
laten.
De leden van de PVV-fractie vroegen hoe het voorgestelde boetemaximum zich verhoudt tot de boetemaxima in de omringende landen.
De maximale boete die in de meeste omringende landen en door de
Europese Commissie kan worden opgelegd bedraagt tien procent van de
jaaromzet van de onderneming. Hoe de omzet wordt afgebakend,
verschilt per land. Zo wordt in het Verenigd Koningrijk en door de
Europese Commissie de wereldwijde omzet gehanteerd. In Zweden en
Duitsland wordt de jaaromzet in het betreffende land gebruikt en in Italië
de bij de overtreding betrokken omzet. In Duitsland wordt dezelfde
systematiek gehanteerd als in Nederland, waar een absoluut boetemaximum geldt (in Duitsland van één miljoen euro) en als dit meer is een
maximum van tien procent. Daarnaast geldt in omliggende landen en in
het boetebeleid van de Europese Commissie ook een apart boetemaximum voor lichtere overtredingen. Zo kan er in België een maximumboete van één procent van de jaaromzet worden opgelegd voor het niet
meewerken aan het onderzoek en of in het geval dat een fusie niet wordt
gemeld. Met het wetsvoorstel blijft Nederland de systematiek hanteren
die in de omliggende landen gebruikelijk is. Aangezien er in de omliggende landen niet steeds van dezelfde omzetdefinitie wordt uitgegaan,
valt niet te zeggen in welke mate de Nederlandse strafmaat in het
algemeen afwijkt van deze landen. Ten opzichte van de landen en de
Europese Commissie die boetemaximum van tien procent van de
jaaromzet van de overtreder kennen, zal de Nederlandse strafmaat voor
kartelovertredingen met dit wetsvoorstel relatief hoger komen te liggen.
De leden van de PVV-fractie stelden bovendien meerdere vragen over de
noodzaak om het boetemaximum te maximeren op vier jaar. Voor het
antwoord op deze vragen verwijs ik naar de eerdere beantwoording op
vragen van gelijke strekking die zijn gesteld door leden van de
PvdA-fractie (paragraaf 3.1).
De leden van de PVV-fractie vroegen naar de mogelijkheden van
voordeelontneming bij het opleggen van bestuurlijke boetes voor
overtreding van het kartelverbod. Voor de bepaling van de hoogte van de
toe te passen wettelijke boetemaxima is de gedachte van belang dat (ten
minste) voordeelontneming plaatsvindt. Dat blijkt reeds uit het doel van

Tweede Kamer, vergaderjaar 2014–2015, 34 190, nr. 6

13

dit wetsvoorstel om de afschrikwekkendheid van die boetemaxima te
vergroten. Een boetemaximum kan immers alleen afschrikwekkend zijn
als dat maximum hoger ligt dan het verwachte voordeel van de
overtreding. Dit is in abstracto verdisconteerd in de boetemaxima. Er is
niet gekozen voor een stelsel met een aparte herstel- of ontnemingsbevoegdheid enerzijds en een bestuurlijke boete (leedtoevoegend element)
anderzijds.
De leden van de PVV-fractie vroegen tot slot of er bij het vaststellen van
de boete voor kartelovertredingen en andere overtredingen rekening
gehouden kan worden met het genoten voordeel. De boetes die door de
ACM worden opgelegd, bevatten geen specifieke ontnemingscomponent.
Zie hiervoor ook de antwoorden op vragen van de leden van de
PvdA-fractie in paragraaf 2. Het exact vaststellen of zelfs het maken van
een onderbouwde schatting van het behaalde voordeel bij overtreding
van bepalingen die door de ACM worden gehandhaafd, gaat ook gepaard
met onzekerheden en hoge kosten. Dat neemt niet weg dat er sprake is
van een benadering van dit voordeel in abstracto doordat de ACM voor de
bepaling van de concrete boetehoogte in veel gevallen rekening houdt
met de omzet die door een overtreder tijdens de totale duur van een
overtreding is behaald met de levering van goederen en diensten waarop
die overtreding betrekking heeft (de zogenaamde betrokken omzet, zie
artikel 2.3 van de Boetebeleidsregel ACM 2014). Met dit wetsvoorstel
wordt daarnaast ook het boetemaximum voor kartelovertredingen
afhankelijk gemaakt van de duur van het kartel. Dat heeft tot gevolg dat de
ACM minder snel genoodzaakt zal zijn de door haar op basis van de
Boetebeleidsregel ACM 2014 vastgestelde boete te matigen omdat deze
anders het wettelijke boetemaximum overschrijdt.
De leden van de D66-fractie vroegen waarom is gekozen voor verhoging
van het absolute boetemaximum tot 900.000 euro en niet voor een ander
bedrag. Voor het antwoord op deze vraag wordt verwezen naar het
antwoord op een soortgelijke vraag van de leden van de CDA-fractie in
deze paragraaf.
De leden van de D66-fractie vroegen bovendien om toe te lichten waarom
het absolute boetemaximum ervoor zou zorgen dat deze ook voor
marktorganisaties met een kleine omzet afschrikwekkend is. Voor het
antwoord op deze vraag wordt verwezen naar het antwoord op een
soortgelijke vraag van de leden van de VVD-fractie aan het begin van deze
paragraaf.
De leden van de D66-fractie vroegen nader toe te lichten waarom gekozen
is voor een maximum van vier jaar. Voor het antwoord op deze vraag
wordt verwezen naar het antwoord op een soortgelijke vraag van de leden
van de PvdA-fractie hiervoor in paragraaf 3.1.
De leden van de D66-fractie vroegen naar een voorbeeld van een kartel
dat langer duurde dan vier jaar en waarbij een boete bepaald met
inachtneming van de volledige kartelduur onevenredig zou zijn geweest.
In tegenstelling tot wat de leden van de D66-fractie leken te veronderstellen, wordt in het wetsvoorstel voorgesteld om het boetemaximum
voor kartelovertredingen te verhogen en afhankelijk te maken van de duur
van de overtreding, niet de boete die de ACM daadwerkelijk oplegt. In
antwoord op vragen van de leden van de PvdA- en CDA-fracties in
paragraaf 3.1 is aangegeven dat de ACM in bepaalde gevallen de boete
heeft moeten matigen in verband met het huidige boetemaximum en dat
de thans voorgestelde verhoging van de boetemaxima met maximering
van het aantal in aanmerking te nemen jaren bij kartelovertredingen naar
verwachting steeds een toereikend boetemaximum oplevert.
Tenslotte hadden de leden van de D66-fractie nog nadere vragen over de
achtergrond van het maximum van vier jaar. Voor het antwoord op die
vraag wordt opnieuw verwezen naar het antwoord op een soortgelijke
vraag van de leden van de PvdA-fractie in paragraaf 3.1 en het in die

Tweede Kamer, vergaderjaar 2014–2015, 34 190, nr. 6

14

paragraaf in aanvulling daarop gegeven antwoord aan de leden van de
PVV-fractie.
5. Concentratietoezicht op pensioenfondsen
De leden van de PvdA-fractie vroegen zich af of het voorstel voor een
beperkte meldingsplicht voor pensioenfondsen in het kader van de
mededingingsrechtelijke fusietoets betekent dat er voor twee pensioenfondsen die niet tot de twintig grootste pensioenfondsen horen en willen
fuseren, geen meldingsplicht meer is. De leden van de PvdA-fractie wilden
voorts weten of het klopt dat als één van de twee fuserende pensioenfondsen minder dan 100 miljoen euro aan premie-inkomsten heeft, er
geen meldingsplicht meer is. In beide gevallen die de leden van de
PvdA-fractie noemden, geldt de meldingsplicht van artikel 34 van de
Mededingingswet inderdaad niet. Twee pensioenfondsen die willen
fuseren, dienen dit voornemen volgens de voorgestelde meldingsplicht te
melden bij de ACM indien beiden in het voorgaande jaar individueel meer
dan 100 miljoen euro en gezamenlijk meer dan 500 miljoen euro aan
premie-inkomsten hebben geboekt. Is aan één van deze twee
voorwaarden of aan geen van deze beide voorwaarden voldaan, dan geldt
de meldingsplicht niet. Hieruit volgt reeds dat de meldingsplicht niet van
toepassing is op tweepartijenfusies waarbij één van de fuserende
pensioenfondsen minder dan 100 miljoen euro aan premie-inkomsten
heeft geboekt in het voorgaande kalenderjaar. Uit cijfers van de Pensioenfederatie over het jaar 20133 blijkt dat alleen de grootste 32 fondsen
jaarlijks individueel meer dan honderd miljoen euro aan premieinkomsten boeken. De grootste zestien pensioenfondsen boeken meer
dan 250 miljoen euro aan premie-inkomsten. Hoewel de omzetcijfers van
pensioenfondsen aan verandering onderhevig zijn, kan hieruit worden
afgeleid dat bij tweepartijenfusies waarbij de partijen niet allebei tot de
ongeveer twintig grootste pensioenfondsen horen, deze fusies inderdaad
niet gemeld hoeven te worden, zoals de leden van de PvdA-fractie terecht
stelden. De twee pensioenfondsen zullen gezamenlijk immers de drempel
van 500 miljoen euro aan premie-inkomsten niet overschrijden.
De leden van de SP-fractie vroegen naar de redenen om de drempel voor
pensioenfondsen aan te passen. Voorts vroegen zij wat het doel is van het
markttoezicht, waarom de consolidatieslag in de pensioensector gewenst
is en welke onnodige belemmeringen met de voorgestelde maatregel
worden weggenomen. Ter uitvoering van een door de Tweede Kamer
motie van het lid Mei-Li Vos (Kamerstukken II 2013/14, 33 622, nr. 17) is
bezien of de hoogte van de omzetgrenzen voor de fusietoets passend is in
het licht van de bijzondere kenmerken van de pensioensector. Zoals in de
memorie van toelichting (Kamerstukken II 2014/15, 34 190, nr. 3, pp. 11 t/m
13) is toegelicht, hebben de bestaande omzetgrenzen tot op heden niet of
nauwelijks een belemmering gevormd voor pensioenfondsen om te
fuseren. Dat blijkt uit het zeer kleine aantal fusies dat de afgelopen vijf jaar
bij de ACM behoefde te worden gemeld (slechts vier) in verhouding tot
het grote aantal fusies dat de afgelopen vijf jaar heeft plaatsgevonden.
Ook de vier gemelde fusies konden na een zogenoemd «eerstefaseonderzoek» van de ACM ongewijzigd doorgang vinden. De
verwachting is dat de consolidatieslag onder pensioenfondsen nog niet
ten einde is. De bestaande omzetgrenzen zouden voor die verdere
consolidatie wellicht wel een onnodige belemmering kunnen gaan
vormen. Mede als gevolg van de consolidatie onder zeer kleine pensioenfondsen die reeds heeft plaatsgevonden, zijn de resterende pensioenfondsen immers gemiddeld groter dan daarvoor en kunnen de bestaande
3

Zie: http://www.pensioenfederatie.nl/Document/Cijfers/Jaarcijfers/
2013_Jaaroverzicht_financieel.pdf.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2014–2015, 34 190, nr. 6

15

omzetgrenzen bij tweepartijenfusies tussen pensioenfondsen eerder
worden overschreden en als onnodig belemmerend worden ervaren in
het licht van de unieke kenmerken van de pensioenmarkt. De Commissie
«Beleggingsbeleid en Risicobeheer» onder leiding van prof.dr. Frijns heeft
in haar rapport «Pensioen: Onzekere zekerheid» van 19 januari 2010
(bijlage bij Kamerstukken II 2009/10, 30 413, nr. 138) aangegeven dat een
optimale omvang van pensioenfondsen een punt van aandacht is met het
oog op de kosten als percentage van de balansomvang. Hoe groter de
pensioenfondsen, hoe kleiner deze kosten in verhouding zullen zijn.
Daarnaast biedt consolidatie uitkomst met het oog op de hoge eisen die
worden gesteld aan de bemensing van pensioenbesturen, omdat een
afname van het aantal besturen de kans vergroot dat deze worden
bemenst door capabele bestuurders. De Staatssecretaris van Sociale
Zaken en Werkgelegenheid heeft in de memorie van toelichting bij het
wetsvoorstel Wijziging van de Pensioenwet en enige andere wetten in
verband met de invoering van een algemeen pensioenfonds (Kamerstukken II 2014/15, 34 117, nr. 3) geconstateerd dat de consolidatie die zich
de afgelopen twintig jaar heeft voorgedaan onomkeerbaar is en naar
verwachting zal versnellen. Zij onderschrijft de wenselijkheid van deze
consolidatie met het oog op de schaalvoordelen en lagere uitvoeringskosten die consolidatie meebrengt. Met het oog op de gewenste verdere
consolidatie wordt daarom thans na overleg met de ACM en het Ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid voorgesteld om de omzetgrenzen voor pensioenfondsen te verruimen. Dit neemt een belemmering
weg, omdat een deel van de fusies tussen pensioenfondsen die bij de nu
geldende omzetgrenzen aan de ACM moeten worden gemeld, voortaan
niet langer meldingsplichtig is. Daarmee is niet gezegd dat de meldingsplicht voor pensioenfondsen altijd een onnodige belemmering is en
volledig kan worden afgeschaft. Het markttoezicht – in dit specifieke geval
de fusietoets – dient ertoe significante beperkingen van de mededinging
te voorkomen. Verruiming van de omzetgrenzen is derhalve alleen
wenselijk als die niet leidt tot een onaanvaardbaar groter risico op
significante beperking van de mededinging in de pensioenmarkt. De
bijzondere kenmerken van de pensioenmarkt, die ervoor zorgen dat er in
die markt geen sprake is van volledige mededinging, bieden enige ruimte
om de omzetgrenzen te verhogen. In dat licht is de bestaande hoogte van
de omzetgrenzen een onnodige belemmering voor fuserende pensioenfondsen. Op basis van deze overwegingen wordt voorgesteld om de
individuele omzetgrens voor pensioenfondsen te verhogen van 30 miljoen
euro naar 100 miljoen euro en de gezamenlijk omzetgrens van 150 miljoen
euro naar 500 miljoen euro. Van fusies tussen (grote) pensioenfondsen die
deze omzetgrenzen overschrijden, kan niet zonder meer worden gezegd
dat zij de mededinging niet significant kunnen beperken. Daarom moeten
dergelijke fusies wel aan de ACM worden gemeld, opdat de ACM een
oordeel kan vellen over de gevolgen ervan voor de mededinging op de
pensioenmarkt.
De leden van de CDA-fractie vroegen hoe tot de verhoging van
150 miljoen euro naar 500 miljoen euro en 30 miljoen euro naar
100 miljoen euro tot stand is gekomen. Tevens vroegen zij zich af waarom
fusies tussen pensioenfondsen waarbij één van de pensioenfondsen de
voorgestelde individuele drempel van 100 miljoen euro niet overschrijdt,
niet gemeld hoeven te worden bij de ACM. Voor de onderbouwing voor
de verhoging van de omzetgrenzen wordt verwezen naar het antwoord op
een soortgelijke vraag van de leden van de SP-fractie in deze paragraaf.
Wat betreft het voorbeeld van een tweepartijenfusie dat de leden van de
CDA-fractie noemden, wordt verwezen naar het antwoord op een
soortgelijke vraag van de leden van de PvdA-fractie, eveneens in deze
paragraaf. Op deze plaats wordt volstaan met de constatering dat het
algemene concentratietoezicht twee omzetgrenzen kent die cumulatief

Tweede Kamer, vergaderjaar 2014–2015, 34 190, nr. 6

16

gelden; zowel de individuele omzetgrens als de gezamenlijke omzetgrens
moeten worden overschreden, om de meldingsplicht van toepassing te
laten zijn. Dat is ook nu het geval en er is geen aanleiding die systematiek
te wijzigen. Een en ander brengt met zich dat een fusie niet gemeld hoeft
te worden bij de ACM indien één van de partijen de voorgestelde
individuele omzetgrens van 100 miljoen euro niet haalt.
6. Toetsen, adviezen en internetconsultatie
De leden van de VVD-fractie vroegen waarom de maatregelen ter
verhoging van de boetemaxima niet zullen leiden tot extra boeteinkomsten. In antwoord op soortgelijke vragen van de leden van de
PvdA-fractie is toegelicht paragraaf2) dat het wetsvoorstel naar
verwachting zal leiden tot een verhoging van de ingeschatte boeteinkomsten van circa 10 miljoen per jaar.
De leden van de CDA-fractie vroegen of de voorgestelde verhoging van de
wettelijke boetemaxima voor de ACM in verhouding staat tot de wettelijke
boetemaxima die gelden voor DNB en de AFM. Dat is het geval. Achtergrond van de voorgestelde verhoging van het absolute boetemaximum is
onder meer dat boetemaximum meer in overeenstemming te brengen
met de in 2009 door de invoering van de Wet wijziging boetestelsel
financiële wetgeving fors verhoogde wettelijke boetemaxima in het
financieel markttoezicht dat wordt uitgeoefend door DNB en de AFM en
derhalve meer in lijn met actuele inzichten over wat een afschrikwekkend
absoluut boetemaximum is (artikel 1:81 van de Wft). Dat betekent
overigens niet dat de boeteregimes voor de ACM enerzijds en DNB en de
AFM anderzijds identiek zullen zijn. DNB en de AFM hebben net als de
ACM in alle gevallen te maken met een absoluut boetemaximum. In plaats
van één absoluut boetemaximum is het door de AFM en DNB toe te
passen absolute boetemaximum afhankelijk van de ernst van het delict.
Voor overtredingen in categorie 1 geldt een absoluut maximum van
10.000 euro, voor categorie 2 is dat maximum 1 miljoen euro en voor
categorie 3 is dat 4 miljoen euro (zie artikel 1:81, tweede lid, van de
Wft).Voor de meest ernstige overtredingen (categorie 3) geldt daarnaast
een relatief boetemaximum van tien procent van de omzet van de
overtreder (zie artikel 1:81, derde lid, van de Wft). Voor lichtere overtredingen (categorieën 1 en 2) geldt geen relatief boetemaximum. Voor de
meest ernstige overtredingen ligt het voor DNB en de AFM toepasselijke
absolute boetemaximum dus hoger dan het voor de ACM (over de hele
linie) geldende absolute boetemaximum. Daar staat tegenover dat het
voor de AFM en DNB geldende absolute boetemaximum voor de lichtst
gekwalificeerde overtredingen fors lager is. Grosso modo zijn de beide
stelsels qua orde van grootte vergelijkbaar.
6.2 Uitvoeringstoets ACM
De leden van de CDA-fractie vroegen waarom het wetsvoorstel niet is
getoetst op handhaafbaarheid. Het wetsvoorstel bevat voor de ACM geen
nieuwe taken. Wel wordt het instrumentarium dat de ACM kan inzetten
verbreed – de ACM kan waar nodig hogere boetes opleggen. De ACM
vond daarom een toets op de uitvoerbaarheid van het wetsvoorstel wel,
maar een toets op de handhaafbaarheid van het wetsvoorstel niet in de
rede liggen.
De leden van de CDA-fractie stelden enkele vragen over de wijze waarop
de capaciteit bij de ACM berekend wordt en tot stand komt. Bij ontwerpregelingen die nieuwe taken voor de ACM of een uitbreiding van
bestaande taken van de ACM inhouden, maakt de ACM in haar uitvoeringstoets een inschatting van de budgettaire gevolgen van de betreffende regeling. Deze inschatting wordt gebruikt om, indien nodig, het

Tweede Kamer, vergaderjaar 2014–2015, 34 190, nr. 6

17

budget gedurende de jaren waarvoor al een begroting is vastgesteld bij te
stellen. Naar aanleiding van een uitvoeringstoets van de ACM wordt
bekeken of de aannames die de ACM maakt over capaciteit en (andere)
budgettaire gevolgen redelijk zijn. In het geval van dit wetsvoorstel had de
regering een meer conservatieve inschatting van de gevolgen van het
wetsvoorstel voor het budget van de ACM dan de ACM zelf. Dat hangt
samen met de verwachting dat dit wetsvoorstel niet van invloed is op het
aantal boetes dat zal worden opgelegd en dat hogere boetemaxima als
zodanig evenmin iets veranderen aan het feit dat de (hoogte van de)
opgelegde boetes goed gemotiveerd dient te worden. Mocht het zo zijn
dat in de praktijk blijkt dat de bestuurlijke handhaving naar aanleiding van
dit wetsvoorstel toch meer budget (capaciteit) vergt dan bij de inwerkingtreding van het wetsvoorstel gedacht, bijvoorbeeld omdat een in de
uitvoeringstoets geschetste situatie zich toch voordoet, dan wordt dit bij
(de voorbereidingen op) de begroting van Economische Zaken in
samenhang met de andere taken van de ACM bezien.
6.3 Ambtelijk standpunt EC
De leden van de VVD-fractie stelden enkele vragen over de verhouding
tussen de voorgestelde wettelijke boetemaxima, de wettelijke boetemaxima in de omringende landen en de effecten op de concurrentiepositie van het Nederlands bedrijfsleven. In antwoord op de vraag naar de
relatie tussen de voorgestelde wettelijke boetemaxima en de wettelijke
boetemaxima in de omringende landen wordt verwezen naar antwoorden
op vragen van gelijke strekking die zijn gesteld door leden van de fractie
van de PVV in paragraaf 4. Aanvullend wordt opgemerkt dat de maatregelen in het wetsvoorstel bijdragen aan een gelijk speelveld voor
ondernemingen. De afschrikwekkende werking van de wettelijke boetemaxima zal door de maatregelen van dit wetsvoorstel toenemen. Die
afschrikwekkende werking zal ertoe leiden dat er minder overtredingen
van de wetten op de naleving waarvan de ACM toezicht houdt, worden
begaan. Een betere naleving van die wetten draagt bij aan goed functionerende markten en eerlijke concurrentieverhoudingen. Het feit dat de
strafmaat voor kartelovertredingen in Nederland relatief hoger komt te
liggen, maakt het vestigings- en ondernemingsklimaat in Nederland ten
opzichte van andere landen aantrekkelijker voor goedwillende ondernemers, aangezien de kans op marktverstorende overtredingen in
Nederland relatief kleiner wordt.
De leden van de VVD-fractie vroegen ook of het een goed idee is om te
bepleiten dat andere landen hun te soepele strafmaat verhogen. Het is de
taak en de verantwoordelijkheid van de lidstaten van de Europese Unie
zelf om ervoor te zorgen dat de door hen opgelegde sancties doeltreffend,
evenredig en afschrikwekkend zijn. Het is voorstelbaar dat dit
wetsvoorstel er mede toe leidt dat deze lidstaten (nogmaals) nagaan of de
ernst en effectiviteit van de sancties die door hun mededingingsautoriteiten voor kartels kunnen worden opgelegd nog voldoende afschrikwekkend zijn. Of dat leidt tot aanpassing van regelgeving is niet op
voorhand duidelijk. Iedere lidstaat maakt daarin uiteindelijk zijn eigen
politieke, beleidsmatige of andersoortige afweging. Als er in Europees
verband over de hoogte van wettelijke boetemaxima gesproken wordt, of
als andere lidstaten van de Europese Unie daarnaar vragen, zal Nederland
zijn ervaringen en inzichten delen.
De leden van de PvdA-fractie vroegen wanneer er duidelijkheid te
verwachten is over eventuele voorstellen van de Europese Commissie om
de boetemaxima te harmoniseren en of dit er toe zou kunnen leiden dat
dit wetsvoorstel weer gewijzigd zou moeten worden. De Europese
Commissie heeft in 2014 geïnventariseerd op welke punten de lidstaten

Tweede Kamer, vergaderjaar 2014–2015, 34 190, nr. 6

18

onderling afwijken in de handhaving van de Europese regelgeving rond
mededingingsbeleid. Naar aanleiding daarvan is de Europese Commissie
nu aan het inventariseren op welke punten deze verschillen tussen landen
leiden tot problemen in de praktijk. Het ligt in de lijn der verwachting dat
hiervoor onder meer een openbare consultatie opgezet zal worden. De
verwachting is dat de Europese Commissie op zijn vroegst medio 2016
nieuwe voorstellen rond de handhaving van de Europese mededingingsregels zou kunnen gaan doen. Vervolgens zal het besluitvormingsproces
van start gaan. De datum waarop eventuele voorstellen van de Europese
Commissie van kracht worden, ligt dus naar alle waarschijnlijkheid ruim
na de verwachte datum van inwerkingtreding van dit wetsvoorstel. De
eventuele nieuwe voorstellen vormen dan ook geen aanleiding dit
wetsvoorstel op te schorten. Uiteraard wordt de Tweede Kamer via de
gebruikelijke kanalen op de hoogte gehouden van eventuele voorstellen
van de Europese Commissie en de daaropvolgende besluitvorming door
de instellingen van de Europese Unie. Mocht er uiteindelijk in de toekomst
een Europeesrechtelijke aanscherping van mededingingsregels komen,
dan zal ook Nederland daar aan moeten voldoen.
De leden van de CDA-fractie vroegen waarom Nederland afwijkt van de
meerderheid van de lidstaten als het gaat om de voor kartelovertreding
voorgestelde verhoging van het wettelijke boetemaximum. Voor het
antwoord op deze vraag wordt verwezen naar het antwoord op een
soortgelijke vraag van de leden van de PVV-fractie (paragraaf 4) en de – in
reactie op een soortgelijke vraag van de leden van de VVD-fractie gegeven
– aanvulling daarop in deze paragraaf.
7. Bedrijfseffecten en regeldruk
De leden van de VVD-fractie stelden enkele vragen over het door de ACM
gehanteerde uitgangspunt dat een overtreder ten gevolge van een boete
in beginsel niet failliet mag gaan. Voorop staat dat het wetsvoorstel geen
gevolgen heeft voor de systematiek volgens welke de ACM een boete
vaststelt en oplegt. De ACM stelt de hoogte van de boetes vast aan de
hand van de Boetebeleidsregel ACM 2014, die een uitwerking vormt van
het evenredigheidsbeginsel. In die beleidsregel is bepaald op welke wijze
de ACM de ernst en duur van een overtreding moet meewegen en met
welke omstandigheden zij rekening moet houden. Deze omstandigheden
kunnen zowel boeteverhogend als boeteverlagend zijn. De financiële
positie van de onderneming speelt in beginsel geen rol bij de vaststelling
van de hoogte van de boete. Hierdoor zou immers een slecht ondernemingsbeleid «beloond» worden door een lagere boete op te leggen dan
zou geschieden bij een onderneming die wel floreert. De ACM zal nader
bezien of rekening moet worden gehouden met de financiële draagkracht
van de overtreder, nadat deze bij de ACM heeft aangegeven dat de
verwachte boete te hoog is en hij door de boete in faillissement zal
geraken. De overtreder zal dat standpunt moeten onderbouwen, bijvoorbeeld door inzage te geven in zijn boekhouding. De ACM zal die
boekhouding dan onderzoeken. Indien dit onderzoek aantoont dat de
boete inderdaad het voortbestaan van de overtreder in gevaar zou
brengen, kan de ACM overgaan tot verlaging van de boete tot een niveau
dat de overtreder nog wel kan dragen zonder failliet te gaan. Een
marktorganisatie kan er echter op voorhand allerminst zeker van zijn dat
een beroep op boeteverlaging wegens de financiële positie zal slagen. Het
voorgaande rechtvaardigt dan ook niet de conclusie dat er voor bedrijven
met een slechte financiële positie geen prikkel meer is zich aan de wet te
houden. Bovendien is het boetemaximum niet het enige element dat
ondernemingen prikkelt tot naleving om een boete te voorkomen. Een
dergelijke prikkel zal ook uitgaan van het feit dat de ACM verplicht is
besluiten tot het opleggen van een boete openbaar te maken.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2014–2015, 34 190, nr. 6

19

De leden van de CDA-fractie vroegen in hoeveel van de gevallen de
afgelopen vijf jaar onterecht een overtreding is vastgesteld door de ACM
of haar voorgangers. In de afgelopen vijf jaar is voor de toezichtterreinen
(mededinging, energie, vervoer, telecommunicatie, post en consumentenbescherming) van de ACM en haar institutionele voorgangers in ongeveer
50 gevallen een boete opgelegd die later door de rechter is vernietigd. In
16 van deze gevallen is de vernietiging van de boete nog niet definitief. In
de meerderheid van de gevallen was de rechter onvoldoende overtuigd
van het bewijs voor de overtreding (door de desbetreffende onderneming)
of ging het om principiële kwesties, zoals het gebruik van door het
openbaar ministerie aan de ACM verstrekte tapgegevens als bewijs. In de
andere gevallen hing de vernietiging samen met de uitleg van wettelijke
voorschriften. Het is inherent aan de taakuitoefening van een toezichthouder dat ook in bewijstechnisch complexe situaties wordt opgetreden
en dat rechtsontwikkeling plaatsvindt, zeker op nieuwe toezichtterreinen.
De leden van de D66-fractie vroegen in hoeverre het wetsvoorstel leidt tot
aanpassingskosten voor bedrijven. Het wetsvoorstel leidt niet tot
aanpassingskosten. De verhoging van de wettelijke boetemaxima treft
slechts (potentiële) overtreders van de regels op de naleving waarvan de
ACM toezicht houdt en bij overtreding waarvan de ACM een boete kan
opleggen. De verwachting is dat deze verhoging marktorganisaties
stimuleert tot naleving van de regels, maar daarvoor hoeven zij naar alle
waarschijnlijkheid geen aanpassingskosten te maken. Marktorganisaties
die toch in de fout gaan, lopen het risico dat zij een hogere boete
opgelegd krijgen dan onder de bestaande boetemaxima. Ook de
verhoging van de omzetdrempels van de fusietoets voor pensioenfondsen
noopt niet tot het maken van aanpassingskosten bij pensioenfondsen.
De leden van de D66-fractie vroegen of de ACM ook in het geval van
recidive rekening houdt met de draagkracht van de overtreder. Op de
vraag hoe de draagkracht van de overtreder een rol speelt in het proces
tot oplegging van een boete is hierboven in deze paragraaf ingegaan in
antwoord op een vraag daarover van de leden van de VVD-fractie. In het
geval van recidive is dat proces niet anders. Aannemelijk is wel dat
toepassing van de Boetebeleidsregel ACM 2014 in geval van recidive zal
leiden tot de vaststelling van een hogere basisboete door de ACM.
De Minister van Economische Zaken,
H.G.J. Kamp

Tweede Kamer, vergaderjaar 2014–2015, 34 190, nr. 6

20