Tweede Kamer der Staten-Generaal

2

Vergaderjaar 2020–2021

35 570 IX

Vaststelling van de begrotingsstaat van het
Ministerie van Financiën (IXB) en de
begrotingsstaat van Nationale Schuld (IXA) voor
het jaar 2021

Nr. 3

ADVIES AFDELING ADVISERING RAAD VAN STATE EN NADER
RAPPORT
Hieronder zijn opgenomen het advies van de Afdeling advisering van de
Raad van State d.d. 7 september 2020 en het nader rapport d.d.
14 september 2020, aangeboden aan de Koning door de Minister van
Financiën. Het advies van de Afdeling advisering van de Raad van State is
cursief afgedrukt.
Bij Kabinetsmissive van 2 september 2020, no. 2020001648, heeft Uwe
Majesteit, op voordracht van de Minister van Financiën, bij de Afdeling
advisering van de Raad van State ter overweging aanhangig gemaakt het
voorstel van wet tot vaststelling van de begrotingsstaat van het Ministerie
van Financiën (IXB) en de begrotingsstaat van Nationale Schuld (IXA)
voor het jaar 2021, met memorie van toelichting.
Artikel 4 van de Begrotingswet Financiën bepaalt dat de Comptabiliteitswet 2016 (CW 2016) als volgt wordt gewijzigd:
«Aan artikel 2.1 wordt, onder vervanging van de punt aan het slot van het
vijfde lid, onderdeel d, door een puntkomma, een onderdeel toegevoegd,
luidende:
e. de begroting van het Nationaal Groeifonds.»
Deze nieuwe bepaling in artikel 2.1 CW 2016 vormt de wettelijke
grondslag voor het Nationaal Groeifonds. Hiermee wordt een zogeheten
niet-departementale begroting aan de rijksbegroting toegevoegd. De
wettelijke bepaling in de CW 2016 krijgt terugwerkende kracht tot en met
15 september 2020.
De Afdeling advisering van de Raad van State maakt opmerkingen over de
wijze waarop het Nationaal Groeifonds wordt ingesteld. Zij adviseert de
begrotingswet niet te gebruiken om wijzigingen in andere wetten door te
voeren. Het voorgestelde fonds is naar zijn aard een begrotingsfonds in
de zin van artikel 2.11 CW 2016. De Afdeling adviseert het begrotingsfonds
in te stellen door middel van een afzonderlijke instellingswet en daarbij de
voor begrotingsfondsen geldende waarborgen in acht te nemen. Daarbij
hoort dat in de wet nauwkeurig wordt omschreven voor welke doelen de

kst-35570-IX-3
ISSN 0921 - 7371
’s-Gravenhage 2020

Tweede Kamer, vergaderjaar 2020–2021, 35 570 IX, nr. 3

1

middelen van het fonds bijeen worden gebracht en kunnen worden
ingezet. Voorts dient daarbij de verhouding van het fonds ten opzichte van
reeds bestaande investeringsregelingen en de afbakening met die
regelingen in ogenschouw te worden genomen.
De Afdeling is van oordeel dat het voorstel in verband met deze opmerkingen nader dient te worden overwogen.
a. Het gebruik van de begrotingswet om de CW 2016 aan te passen
In het voorstel wordt de begrotingswet van het Ministerie van Financiën
gebruikt om een andere wet – de CW 2016 – aan te passen.
Zoals de Afdeling eerder heeft opgemerkt en benadrukt dient het
uitgangspunt te zijn dat de inhoud van de begrotingswetten beperkt blijft
tot de begroting van de ontvangsten en de uitgaven van het Rijk.1 Het
bijzondere karakter van de begrotingswetten komt ook tot uitdrukking in
de van de normale wetgevingsprocedure afwijkende procedureregels, die
zijn neergelegd in de CW 2016. Het past slecht in de systematiek van
afzonderlijke begrotingswetten op grond van artikel 105, eerste lid, van de
Grondwet, dat in de desbetreffende voorstellen tevens bepalingen worden
opgenomen die strekken tot wijziging van niet-begrotingswetten.2
b. Fonds
Het voorgestelde investeringsfonds heeft alle kenmerken van een
begrotingsfonds in de zin van artikel 2.11 CW 2016. Het is erop gericht
meerjarig geld apart te zetten ten behoeve van bepaalde uitgaven die niet
regulier en gelijkmatig over de jaren zijn verspreid.
De Afdeling merkt op dat de thans voorgestelde niet-departementale
begroting minder goed past voor het beoogde fonds, nu voor de reguliere
begrotingen een voorziening als in artikel 2.11, vierde lid, CW 2016
ontbreekt. Dit artikellid bepaalt dat een voordelig jaarsaldo van een
begrotingsfonds ten gunste van de begroting van het fonds van het
daarop volgende jaar wordt gebracht. Bij een niet-departementale
begroting ontbreekt een dergelijke bepaling. Ook ontbreekt in de wet een
omschrijving van de doelen waarvoor de middelen die in het fonds apart
zijn gezet, kunnen worden besteed, zoals artikel 2.11, derde lid, onder a,
CW 2016 voorschrijft ten aanzien van begrotingsfondsen (zie ook hierna
onder c).
Uit de toelichting blijkt niet waarom er voor is gekozen om een aparte
categorie «e» toe te voegen in artikel 2.1 lid 5 CW 2016 en niet voor de
geëigende weg van een instellingswet voor een begrotingsfonds.
Gelet op het voorgaande ligt het, zoals ook de Algemene Rekenkamer
opmerkt3, voor de hand overeenkomstig artikel 2.11 CW 2016 te voorzien
in een zelfstandige instellingswet voor het (begrotings)fonds.

1

De Afdeling maakte deze opmerking eerder in onder andere de adviezen over de begroting van
het Ministerie van Financiën voor 2008, 2012 en 2013 (Kamerstukken II 2007/08, 31 200 IXB,
nr. 3, Kamerstukken II 2011/12, 33 000 IXB, nr. 3 en Kamerstukken II 2012/13, 33 400 IX, nr. 3).
2
Zie voor een bespreking van dit onderwerp ook T.C. Borman, 2015, «De begrotingswet: een wet
als iedere andere?», in: RegelMaat 2015–2, p. 144–158.
3
Algemene Rekenkamer, brief aan de Minister van Financiën, 31 augustus 2020, in het kader van
artikel 7.40 CW 2016.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2020–2021, 35 570 IX, nr. 3

2

c. De formulering van de doelstellingen van het fonds
In de voorgestelde wettekst zijn geen doelstellingen geformuleerd. De
toelichting noemt drie thema’s die aandacht behoeven (kennisontwikkeling, R&D en infrastructuur) en waarin geïnvesteerd kan worden.
De Afdeling wijst in dit verband op de wettelijke eis voor begrotingsfondsen dat de doelomschrijving wettelijk wordt vastgelegd.4 De functie
daarvan is dat daarmee wettelijk is bepaald waaraan de middelen die
apart worden gezet, mogen worden besteed. Daarmee wordt voorkomen
dat geld bestemming gaat zoeken en gelden ondoelmatig worden
besteed. Tevens is daarmee voor het parlement duidelijk waarop het de
regering kan controleren.5
De Afdeling wijst in dit verband nog op onderzoek van de Algemene
Rekenkamer naar de besteding van de aardgasbaten en de wijze waarop
die via het FES is verlopen. De lessen uit dit onderzoek kunnen bijdragen
aan een doelmatige en doeltreffende besteding van publieke middelen bij
de opzet van andere fondsen.6 De Rekenkamer onderstreept onder andere
het belang van nauwkeurig omschreven doelstellingen, transparante
verantwoording en onafhankelijke advisering over de toewijzing van de
middelen. De instelling van een commissie voor de selectie van investeringsvoorstellen kan daarbij overigens dienstbaar zijn, maar ook dan is het
van belang te leren van het verleden.7
De Afdeling merkt op dat door het ontbreken van een wettelijke doelomschrijving en afbakening voor het fonds er rekening mee moet worden
gehouden dat de hiervoor genoemde risico’s zich voltrekken en afbreuk
wordt gedaan aan de controlefunctie van het parlement. De Afdeling is
dan ook van oordeel dat in de instellingswet voor dit fonds een duidelijke
doelomschrijving en afbakening dient te worden opgenomen.
Belangrijk aandachtspunt daarbij is, dat naast reeds bestaande investeringsregelingen, zoals het Infrastructuurfonds en het Toekomstfonds en
enkele fiscale regelingen, zoals de WBSO, recent een aantal nieuwe
regelingen zijn of worden ingevoerd, zoals Invest-NL, Invest International
en onlangs in het derde Corona-steunpakket.8 Dit roept de vraag op naar
de verhouding van het thans voorgestelde Nationaal Groeifonds tot de
verschillende regelingen en de afbakening tussen die regelingen. In dit
verband wijst de Afdeling nog op de suggestie van de Algemene
Rekenkamer, dat de beoogde investeringen ook via de bestaande
instrumenten kunnen plaatsvinden, of tijdelijk via de departementale
begrotingen, nu de doelstellingen ervan veel overlap vertonen.9
Voorts dient aandacht te worden besteed aan de wijze waarop het fonds
zal functioneren. Zo dient ingegaan te worden op de risico’s die het fonds
met zich meebrengt voor de overheidsfinanciën, onder andere in verband
4

Artikel 2.11, derde lid, CW 2016. Ter inzage gelegd bij het Centraal Informatiepunt Tweede
Kamer
5
Zie ook het commentaar van de Algemene Rekenkamer van 31 augustus 2020, waarin het
belang wordt benadrukt van een wettelijke verankering van de kernelementen voor het fonds
en het functioneren ervan.
6
Algemene Rekenkamer, 2014, Besteding van aardgasbaten: feiten, cijfers en scenario’s. par. 5.3
«Lessen bij fondsvorming».
7
Ook het FES kende een dergelijke commissie.
8
Brief van 28 augustus 2020, inzake steun- en herstelpakket (Kamerstukken I 2019/20, 35 420, M).
9
Algemene Rekenkamer, brief aan de Minister van Financiën van 31 augustus 2020. Overigens
wijst de Afdeling erop dat het fonds en de doelstellingen ervan ook sterke overeenkomsten
vertonen met het FES. Indien het te omslachtig wordt gevonden om te voorzien in een apart
wetsvoorstel voor een instellingswet, kan er ook voor worden gekozen om het FES op de voet
van artikel 4a van de Wet Fonds Economische Structuurversterking, met relatief kleine
aanpassingen in die wet (met name artikel 2), te laten herleven.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2020–2021, 35 570 IX, nr. 3

3

met rente- en kredietrisico’s. Noch de toelichting bij artikel 4, noch de
toelichting op de begroting van het Nationaal Groeifonds geven hierover
duidelijkheid.
d. Advies
Gelet op het voorgaande adviseert de Afdeling artikel 4 van de Begrotingswet Financiën te schrappen en alsnog te voorzien in een instellingswet voor een begrotingsfonds.
De Afdeling advisering van de Raad van State heeft een aantal bezwaren
bij het voorstel en adviseert het voorstel niet bij de Tweede Kamer der
Staten-Generaal in te dienen, tenzij het is aangepast.
De vice-president van de Raad van State,
Th.C. de Graaf
Blijkens de mededelingen van de Directeur van Uw Kabinet machtigde
Uwe Majesteit de afdeling Advisering van de Raad van State haar
adviezen inzake de voorstellen van Wet tot vaststelling van de begrotingsstaten 2021 rechtstreeks aan mij te doen toekomen. Het betreft de
mededelingen van 31 augustus en 2 september 2020.
Blijkens de adviezen van 7 september 2020, nummers:
W01.20.0298/I
W04.20.0300/I
W04.20.0302/I
W01.20.0299/I

W04.20.0301/I
W02.20.0307/II
W16.20.0310/II
W04.20.0303/I
W05.20.0306/I
W06.20.0311/III
W07.20.309/II
W17.20.0315/IV
W18.20.0318/IV
W11.20.0314/IV
W12.20.0312/III
W13.20.0313/III
W02.20.0308/II
W18.20.0319/IV
W17.20.0316/IV
W04.20.0304/I
W04.20.0305/I
W17.20.0317/IV
W07.20.0324/II

de Koning (I);
Staten Generaal (IIA);
Overige Hoge Colleges van Staat en Kabinetten van de Gouverneurs en
de Kiesraad (IIB);
Ministerie van Algemene Zaken (IIIA), het Kabinet van de Koning (IIIB); de
Commissie van Toezicht betreffende de Inlichtingen- en Veiligheidsdiensten (IIIC)
Koninkrijksrelaties (IV) en het BES-fonds (H);
Ministerie van Buitenlandse Zaken (V);
Ministerie van Justitie en Veiligheid (VI);
Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties (VII);
Ministerie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap (VIII);
Ministerie van Financiën (IXB) en Nationale Schuld (IXA);
Ministerie van Defensie (X);
Ministerie van Infrastructuur en Waterstaat (XII);
Ministerie van Economische Zaken en Klimaat (XIII)
Ministerie van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit (XIV) en het
Diergezondheidsfonds (F);
Ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid (XV);
Ministerie van Volksgezondheid, Welzijn en Sport (XVI);
Ministerie van Buitenlandse Handel en Ontwikkelingssamenwerking
(XVII);
Nationaal Groeifonds (XIX);
Infrastructuurfonds (A);
Gemeentefonds (B)
Provinciefonds (C);
Deltafonds (J)
Defensiematerieelbegrotingsfonds (K)

kan de Afdeling zich verenigen met de daarin voorgedragen voorstellen
van Wet inzake de vaststelling van de begrotingsstaten 2021. Er is sprake
van één niet-blanco advies met betrekking tot de begroting van het
Ministerie van Financiën. In de bijlage bij dit Nader Rapport ga ik in op de
opmerkingen van de Afdeling in het niet-blanco advies.
Voorts is het inmiddels noodzakelijk gebleken in een aantal begrotingen
een wijziging aan te brengen. Ik verwijs Uwe Majesteit daarvoor naar de
bijlagen bij dit Nader Rapport.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2020–2021, 35 570 IX, nr. 3

4

Ten behoeve van de afdeling Advisering van de Raad van State doe ik
Uwe Majesteit een afschrift toekomen van dit Nader Rapport en van de
daarbij behorende bijlagen10.
Overeenkomstig de door U verleende machtiging van 6 maart 1992, nr.
92.002038, zal de ondergetekende de begrotingsstukken voor het jaar 2021
op de derde dinsdag van september bij de Tweede Kamer der StatenGeneraal indienen.
De Minister van Financiën,
W.B. Hoekstra

10

Ter inzage gelegd bij het Centraal Informatiepunt Tweede Kamer

Tweede Kamer, vergaderjaar 2020–2021, 35 570 IX, nr. 3

5