Tweede Kamer der Staten-Generaal

2

Vergaderjaar 2009–2010

32 211

Regels betreffende de regulering van prostitutie
en betreffende het bestrijden van misstanden in
de seksbranche (Wet regulering prostitutie en
bestrijding misstanden seksbranche)

Nr. 5

VERSLAG
Vastgesteld 23 december 2009
De vaste commissie voor Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties1,
belast met het voorbereidend onderzoek van dit wetsvoorstel, heeft de eer
als volgt verslag uit te brengen van haar bevindingen.
Onder het voorbehoud dat de regering op de gestelde vragen en de
gemaakte opmerkingen tijdig en genoegzaam zal hebben geantwoord,
acht de commissie de openbare beraadslaging over dit wetsvoorstel
voldoende voorbereid.

1

Samenstelling:
Leden: Van Beek (VVD), Halsema (GL), Van der
Staaij (SGP), De Pater-van der Meer (CDA),
Van Bochove (CDA), Gerkens (SP), Sterk
(CDA), Leerdam (PvdA), voorzitter, De Krom
(VVD), ondervoorzitter, Griffith (VVD), Boelhouwer (PvdA), Algra (CDA), Irrgang (SP),
Kalma (PvdA), Schinkelshoek (CDA), Van der
Burg (VVD), Brinkman (PVV), Pechtold (D66),
Van Raak (SP), Thieme (PvdD), Kuiken (PvdA),
Leijten (SP), Anker (CU), Heijnen (PvdA) en
Bilder (CDA).
Plv. leden: Teeven (VVD), Azough (GL), Van der
Vlies (SGP), Joldersma (CDA), Smilde (CDA),
Polderman (SP), Spies (CDA), Wolbert (PvdA),
Aptroot (VVD), Zijlstra (VVD), Vermeij (PvdA),
Knops (CDA), Van Gerven (SP), Heerts (PvdA),
C
q örüz (CDA), Remkes (VVD), De Roon (PVV),
Van der Ham (D66), Van Bommel (SP), Ouwehand (PvdD), Timmer (PvdA), De Wit (SP),
Cramer (CU), Kraneveldt-van der Veen (PvdA)
en Van Haersma Buma (CDA).

KST139203
0910tkkst32211-5
ISSN 0921 - 7371
Sdu Uitgevers
’s-Gravenhage 2009

Tweede Kamer, vergaderjaar 2009–2010, 32 211, nr. 5

1

Inhoudsopgave

Blz.

ALGEMEEN

3

1
1.1
1.2
1.3
1.4
1.5

Inleiding
Aanleiding
Inhoud wetsvoorstel
Consultatie
Begrippen
Opbouw

3
5
6
6
6
6

2
2.1
2.2
2.3

Maatschappelijke problematiek
Inleiding
Problematiek
Oorzaken

6
6
6
7

3
3.1

7
7

3.4
3.5

Prostitutie
Registratie
Gevolgen registratieplicht voor buitenlandse
prostituees
Geen leeftijdsverhoging
Geen weigering van registratie bij vermoeden van
slachtofferschap
Neveneffecten registratie

4
4.1
4.2
4.3
4.4
4.5
4.6

Seksbedrijf
Vergunningplicht
Vergunningvoorwaarden
Gevolgen voor exploitanten en gemeenten
Gevolgen voor buitenlandse seksbedrijven
Nuloptie
Aanpak souteneurs

19
19
21
24
25
25
27

3.2
3.3

16
16
19
19

Inhoudsopgave

Blz.

5
5.1
5.2

Grondwettelijke en internationale aspecten
Artikel 19 Grondwet
Europeesrechtelijke aspecten en EU dienstrichtlijn

27
27
27

6
6.1
6.2

Toezicht en handhaving
Taakverdeling
Verbetering van toezicht en handhaving

28
28
29

7
7.1

31
31

7.2
7.3
7.4

Strafbepalingen
Inleiding
Aanpak van de klant die gebruik maakt van illegale
prostitutie
Sanctionering prostituee
Handhaving strafbaarstellingen

8
8.1
8.2
8.3
8.4

Strafbepalingen
Lasten voor gemeenten
Lasten voor politie
Administratieve lasten exploitanten
Administratieve lasten prostituees

34
34
34
35
35

9

Flankerend beleid
Toelatingsbeleid buitenlandse prostituees en Wet
arbeid vreemdelingen
Verbetering sociale positie prostituees
(Bestuurlijke) aanpak georganiseerde criminaliteit

35

9.1
9.2
9.3

ARTIKELSGEWIJZE TOELICHTING

Tweede Kamer, vergaderjaar 2009–2010, 32 211, nr. 5

31
33
34

35
35
37
37

2

ALGEMEEN
1. Inleiding
De leden van de CDA-fractie hebben kennisgenomen van onderhavig
wetsvoorstel. Deze leden stellen vast dat de regering met deze wet vorm
wil geven aan de afspraak in het coalitieakkoord om de toestanden in de
prostitutiebranche – ondanks de legalisering – zoals zwartwerken, vrouwenhandel, witwassen en andere vormen van illegaliteit en criminaliteit,
met kracht te bestrijden. Er worden echter opmerkingen gemaakt, onder
andere door de Raad van State, of het nu aangedragen instrumentarium
daarvoor toereikend is. De leden van de CDA-fractie vinden het onderwerp
belangrijk genoeg om helderheid te krijgen over het doel van deze wetgeving, inclusief de bestijding van misstanden en mensonterende praktijken
die nog zo veelvuldig voorkomen in deze sector. Daartoe stellen deze
leden een aantal vragen.
De aan het woord zijnde leden zijn verbaasd dat het lijkt of in het wetsvoorstel vaker geredeneerd wordt vanuit het perspectief van de prostituee
die zelf kiest voor het vak, maar toch graag anoniem wil blijven – voor wie
eigenlijk, voor de mogelijke klant? – en niet nadrukkelijker vanuit het
perspectief van mogelijk slachtofferschap van mensenhandel en dwang.
Dit terwijl de aanname bij politie en hulpverleners is dat die laatstgenoemde groep in de meerderheid is. Kan de regering aangeven of deze
constatering ten onrechte wordt gedaan en waaruit deze leden moeten
afleiden dat juist de bestrijding van misstanden het eigenlijke doel is van
regulering en registratie in deze branche?
De leden van de PvdA-fractie hebben met belangstelling kennisgenomen
van het onderhavige wetsvoorstel. Zij onderkennen de problematiek in de
prostitutie en seksbranche en zijn van mening dat aanscherping van de
regulering op zijn plaats kan zijn. Tegelijkertijd vragen zij zich af of de
keuzes die in het wetsvoorstel zijn gemaakt, effectief (genoeg) zijn in het
tegengaan van misstanden in de prostitutie en seksbranche. Zij hebben,
onder andere om hierover meer duidelijkheid te krijgen, wel nog vragen
die verderop aan de orde zullen komen.
De leden van de SP-fractie hebben met gemengde gevoelens kennisgenomen van het wetsvoorstel. Zij benadrukken dat voor hun afweging over
dit voorstel het belangrijkste criterium zal zijn de te verwachten bijdrage
aan het bestrijden van misstanden, zoals mensenhandel in de seksbranche, alsook de verbetering van de positie van de prostituee. De vele
belanghebbenden die over dit voorstel zijn gehoord of geraadpleegd zijn
zeker niet op alle punten onverdeeld positief en op een aantal punten
negatief. De Raad van State is op belangrijke onderdelen uiterst kritisch.
Deze leden hebben over het voorstel een groot aantal vragen en opmerkingen.
Voornoemde leden constateren dat ondanks de opheffing van het bordeelverbod de seksbranche nog geen «normale branche» is geworden. Deze is
nog steeds doordrongen van criminaliteit, zoals mensenhandel. De
aandacht voor de prostitutiebranche en de daarin voorkomende
misstanden is zeer terecht. Deze leden verwelkomen dan ook het feit dat
er een wet is voorgesteld die de prostitutie reguleert en de misstanden in
de seksbranche probeert te bestrijden. Tegelijkertijd benadrukken de leden
dat de wet zijn volledige naam wel eer aan moet doen. De wet moet dus
niet alleen reguleren maar zeker ook misstanden bestrijden. De doelstellingen worden ten volle door de leden ondersteund, de misstanden in de
seksbranche moeten inderdaad worden aangepakt en de prostituees
moeten een betere bescherming worden geboden. Voor de aan het woord
zijnde leden blijft de belangrijkste vraag of dit wetsvoorstel daar wel aan
bijdraagt. Met andere woorden, worden de problemen wel opgelost? De

Tweede Kamer, vergaderjaar 2009–2010, 32 211, nr. 5

3

Raad van State is hier heel kritisch over en vreest een papieren tijger. Hij
stelt naar de mening van de leden van de SP-fractie terecht dat de
aandacht zich niet zozeer zal moeten richten op «het verkrijgen van meer
zicht en grip op het legale deel van de prostitutiebranche en op het vervolmaken van een papieren werkelijkheid, maar bovenal op een effectieve
aanpak van de misstanden, die zich ook voordoen in het vergunde, maar
bovenal in het illegale circuit». Kan de regering hier nog eens op ingaan?
Waarom blijft zij ervan overtuigd dat dit voorstel juist het illegale circuit en
de misstanden in de seksbranche aanpakt?
De aan het woord zijnde leden wijzen erop dat volgens velen momenteel
het gebrek aan signalen van misstanden niet het probleem is, maar juist
het gebrek aan opvolging van die signalen. Wat is de reactie van de regering op dit punt? Dit wordt toch niet opgelost met bijvoorbeeld een registratieplicht?
De leden van de SP-fractie stellen dat voor een effectieve bestrijding van
misstanden in de seksbranche meer inzet van capaciteit van mensen en
middelen noodzakelijk is. Ook het College van procureurs-generaal van
het Openbaar Ministerie (OM) wijst daarop. Waarom wordt daar in dit
voorstel aan voorbij gegaan en wordt slechts gesteld dat de beschikbare
middelen efficiënter kunnen worden ingezet? Dat zet toch onvoldoende
zoden aan de dijk?
Voornoemde leden constateren dat het uitgangspunt van dit wetsvoorstel
in artikel 9 is dat de uitoefening van een seksbedrijf verboden is, tenzij...
Gesteld kan worden dat deze formulering haaks staat op de opheffing van
het bordeelverbod. Kan deze formulering niet zodanig worden aangepast
dat meer recht wordt gedaan aan de legalisering van deze branche?
De leden van de SP-fractie vinden het van belang dat in dit voorstel de
uitwerking van de motie-Gerkens/Arib (TK, 28 684, nr. 143, met algemene
stemmen aangenomen op 27 mei 2008) te vinden zal zijn. Deze motie stelt
voor dat exploitanten van sites die een vorm van commerciële porno
aanbieden moeten kunnen aantonen dat de modellen minimaal achttien
jaar zijn. Deze omkering van de bewijslast zou een belangrijke stap in de
strijd tegen kinderporno zijn. Is dat nu ook in dit voorstel geregeld? Zo ja,
op welke wijze? Zo nee, waarom niet en wanneer zal de regering dan
uitvoering geven aan deze aangenomen motie?
Begrijpen voornoemde leden het nu goed dat alleen webcamseksbedrijven vergunningplichtig worden en dat de vergunningplicht niet geldt
voor alle overige bedrijven die via het internet pornofilmpjes aanbieden?
Zo nee, waarom niet? Hoe gaat de regering ervoor zorgen dat ten aanzien
van alle modellen die te zien zijn in pornografische filmpjes en afbeeldingen gaat gelden dat de bedrijven aan moeten tonen dat deze modellen
meerderjarig zijn? Kan deze omkering van de bewijslast in dit voorstel
geregeld worden? Kan de vergunningplicht niet ook gaan gelden voor alle
websites met commerciële porno, niet alleen de webcamseksbedrijven?
Zo nee, waarom niet?
De leden van de SP-fractie constateren dat de regering in de memorie van
toelichting in het geheel niet is ingegaan op de aanbevelingen van het
Committee on the Elimination of Discrimination against Women (CEDAWcomité), het toezichthoudend orgaan op het VN-Vrouwenverdrag. Kan de
regering daar alsnog op ingaan?
De leden van de GroenLinks-fractie onderschrijven het belang en de noodzaak om misstanden aan te pakken. De bestrijding van mensenhandel en
andere vormen van dwang en uitbuiting verdient alle prioriteit. Dit wetsvoorstel stelt primair deze aanpak als doel te hebben. Deze leden onderschrijven dit doel volledig maar zij hebben wel een aantal vragen en
ernstige kanttekeningen bij de invulling van dit wetsvoorstel.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2009–2010, 32 211, nr. 5

4

De leden van de ChristenUnie-fractie hebben met belangstelling kennisgenomen van voorliggend wetsvoorstel betreffende de regulering van prostitutie en het bestrijden van misstanden in de seksbranche.
De leden van de D66-fractie hebben met belangstelling kennisgenomen
van het wetsvoorstel. Zij onderschrijven het belang van centrale regelgeving om de bestaande misstanden in de seksbranche, zoals mensenhandel, exploitatie van minderjarigen en aanpalende criminaliteit te
bestrijden. Zij duiden het positief dat er na invoering van deze wet overal
een vergunning is vereist en dat in alle gemeenten waar vergunningen
worden verleend, minimaal dezelfde wettelijke voorwaarden gelden.
Samen met de verplichte registratie van prostituees zal dit de grip en het
zicht op de branche vergemakkelijken en daardoor zal effectiever kunnen
worden opgetreden tegen misstanden.
De leden van de SGP-fractie delen de mening van de regering dat de
opheffing van het bordeelverbod niet het gewenste effect heeft gehad.
Legalisering van prostitutie is niet de oplossing gebleken om misstanden
in deze sector tegen te gaan. De misstanden zijn juist sinds de afschaffing
van het bordeelverbod gegroeid. Zij zijn daarom van mening dat het goed
is dat dit thema fundamenteel ter discussie wordt gesteld met behulp van
dit wetsvoorstel. Zij hebben er waardering voor dat dit wetsvoorstel een
poging doet om de schaduwzijden van de afschaffing van het bordeelverbod te beperken. Tegelijkertijd vragen zij of dit wetsvoorstel voldoende
zal betekenen voor het tegengaan van deze misstanden en de uitbuiting
van vrouwen.
De aan het woord zijnde leden zijn van mening dat het verbeteren van de
regels belangrijk is, maar dat het onvoldoende resultaat biedt wanneer er
niet tegelijkertijd op veel intensievere wijze wordt ingezet op handhaving
en opsporing van misstanden. Graag vernemen deze leden op welke wijze
dit wetsvoorstel naar de mening van de regering werkelijk de illegale
praktijken aanpakt. Is er alleen sprake van het ontbreken van zicht op de
sector en het gebrek aan een op deze sector toegespitst kader, of is er niet
door alle gemeenten en elk politiekorps even sterk ingezet op de opsporing van illegale praktijken?
De verdere vragen en opmerkingen van de leden van de CDA-fractie, de
PvdA-fractie, de SP-fractie, de GroenLinks-fractie, de ChristenUnie-fractie,
de D66-fractie en de SGP-fractie komen hieronder aan de orde. Daarbij is
zoveel mogelijk de indeling van de memorie van toelichting gevolgd.
1.1 Aanleiding
De leden van de CDA-fractie lezen dat in de memorie van toelichting
wordt gesteld dat gemeenten en politie vrezen voor verschuiving van de
problemen rondom prostitutiebedrijven naar andere seksbedrijven, indien
die bedrijven niet ook onder de vergunningplicht gaan vallen. De regering
komt daaraan tegemoet. Wel willen deze leden hierbij de vraag stellen wat
de oorzaak is van die verschuiving. Er is kennelijk veel behoefte aan
seksuele dienstverlening die zich onttrekt aan de herkenbare bedrijven die
sinds de opheffing van het bordeelverbod vergunningplichtig werden. Het
valt op dat de vrees voor verplaatsing naar de illegaliteit bij iedere voorgestelde maatregel ter bestrijding van misstanden steeds als argument
genoemd wordt om de maatregel maar niet te treffen. Wanneer deze
sector voortdurend de neiging heeft zicht aan zichtbaarheid en controle te
onttrekken, moet dan de focus niet veeleer daarop gericht worden? Welke
instrumenten worden ingezet om in het bijzonder het illegale circuit aan te
pakken?

Tweede Kamer, vergaderjaar 2009–2010, 32 211, nr. 5

5

1.2 Inhoud wetsvoorstel
De leden van de CDA-fractie constateren dat in de memorie van toelichting nog wordt gesproken van de niet-vergunde branche. Wat wordt hieronder verstaan? Zijn dit niet de bedrijven die illegaal aanbod bieden en
derhalve strafbaar zijn?
1.3 Consultatie
Geen vragen en opmerkingen.
1.4 Begrippen
De leden van de ChristenUnie-fractie vragen aandacht voor het feit dat in
de begripsbepalingen soms sprake is van «seksuele handelingen», dan
weer «seksuele diensten», zonder dat beide begrippen tot elkaar zijn gerelateerd.
1.5 Opbouw
Geen vragen en opmerkingen.
2 Maatschappelijke problematiek
2.1 Inleiding
De leden van de SP-fractie stellen vast dat de maatschappelijke problematiek in de seksbranche groot is. De seksbranche is gevoelig voor allerlei
vormen van criminaliteit, zoals witwassen en gedwongen prostitutie.
Denkt de regering dat de registratieplicht van prostituees en de vergunningplicht van seksbedrijven uitbuitingssituaties en andere misstanden
tegengaan? Zo ja, hoe dan? Is het niet veel meer zo dat mensenhandel
wordt gesignaleerd, opgespoord en vervolgd door instanties waar
voldoende mensen moeten werken om dit belangrijke werk te doen?
Graag ontvangen deze leden een reactie op dit punt.
Voornoemde leden zijn nog steeds tevreden met het feit dat de aanpak
van mensenhandel door de regering steeds wordt benoemd als prioriteit.
Deze moderne vorm van slavernij moet met wortel en tak worden uitgeroeid. Maar het benoemen tot prioriteit is een begin, het boeken van resultaten is waar het om gaat. Maar wat zijn tot dusver die resultaten, bijvoorbeeld van de Task Force Aanpak Mensenhandel?
2.2 Problematiek
De leden van de SP-fractie vragen welke maatregelen de regering neemt
om te voorkomen dat jonge vrouwen niet vrijwillig in de prostitutie
terecht komen. Zij missen aandacht voor preventie en hulpverlening als
het dan toch mis gaat. Hoe ver is de regering met de uitvoering van de
aangenomen motie Langkamp (32 123 XVII, nr. 9), waarin de regering
wordt verzocht een plan te ontwikkelen voor het stimuleren van meer
preventieve zorg, begeleiding en opvangplekken voor slachtoffers van
pooierboys?
Voornoemde leden krijgen ernstige signalen over groot gebrek aan
opvangcapaciteit. Mogelijke slachtoffers van gedwongen prostitutie
verdwijnen zelfs uit het zicht omdat er geen plek vrij is op een tijdelijke
locatie. Deze leden willen exact weten hoeveel opvangplaatsen er zijn
voor deze groepen. Het gaat dan om zowel slachtoffers van gedwongen
prostitutie, alsook prostituees en ex-prostituees die om welke reden dan

Tweede Kamer, vergaderjaar 2009–2010, 32 211, nr. 5

6

ook opvang nodig hebben vanwege geweld, bedreigingen, drugsproblemen, psychische problemen of schulden. Kan dit inzichtelijk worden
gemaakt? Is de regering ervan op de hoogte dat bijvoorbeeld in de
opvang voor prostituees in Den Haag op enig moment ook een slachtoffer
van een loverboy zat, die zich juist ontworsteld had uit deze sector?
Mensen die uit het vak willen stappen of er al uitgestapt zijn zouden toch
een plek in een andere opvang moeten worden geboden dan mensen die
verder gaan met het werk in deze branche?
De leden van de SP-fractie zijn er van op de hoogte dat er een aantal
meldpunten voor slachtoffers van mensenhandel zijn, maar betwijfelen of
deze voldoende bekendheid genieten. Vindt de regering dat het
voldoende duidelijk en bekend is waar misstanden, bijvoorbeeld het
slachtofferschap van pooierboys, kunnen worden gemeld? Zou het niet
beter zijn als er een centraal meldpunt komt, wellicht met locaties in de
regio’s, met voldoende kennis en expertise om vragen te beantwoorden
en signalen van misstanden op te pikken? Graag ontvangen deze leden
een reactie op dit punt.
De aan het woord zijnde leden vragen wat de ervaringen zijn met alarmknoppen op de werkplekken van prostituees. Waarmee zijn die alarmknoppen meestal verbonden/waar komen de alarmsignalen terecht? Is een
rechtstreekse verbinding met de alarmcentrale of de meldkamer van de
politie ook een mogelijkheid waaraan is of wordt gedacht?
De leden van de SP-fractie benadrukken de stapelmethode, zoals onder
meer door de politie in de regio Eindhoven wordt gebruikt, een goede
zaak te vinden. Bij deze methode worden verschillende signalen en
meldingen van misstanden bij elkaar «gestapeld». Wordt deze methode
inmiddels door meer korpsen gebruikt en gebeurt dit succesvol? Is een
gebrek aan politiecapaciteit hiervoor een belemmering?
2.3 Oorzaken
De leden van de CDA-fractie wijzen erop dat in de memorie van toelichting wordt opgemerkt dat verplaatsing van prostitutie het gevolg is van
het feit dat gemeenten nu verschillende vormen van vergunningverlening
kennen, zoals zwaardere en lichtere, en dat sommige gemeenten nauwelijks vergunningvoorwaarden kennen. Uit de rapportages van de Nationaal Rapporteur Mensenhandel komt echter keer op keer naar voren, dat
verplaatsing van vormen van gedwongen prostitutie een middel is om
deze vormen aan het zicht te onttrekken en dat prostituees op deze wijze
geen mogelijkheden hebben vertrouwd te worden met hulpverleners of
handhavers in hun omgeving. Zij worden daartoe «doorverkocht» aan een
volgende uitbuiter en zij kunnen op deze manier gemakkelijker onder
dwang gehouden worden. Wordt het begrip «verplaatsingen» in de
memorie van toelichting niet te rooskleurig voorgesteld? Kan de regering
nader ingaan op de mogelijkheden die registratie biedt om de onvrijwillige verplaatsingen tegen te gaan? Het komt deze leden voor dat een
driejaarlijkse herhaling van de registratie nauwelijks mogelijkheden biedt
onvrijwillige verplaatsingen tegen te gaan
3 Prostitutie
3.1 Registratie
De leden van de CDA-fractie constateren dat er een registratieplicht komt
voor allen die als prostituee werkzaam willen zijn. Exploitanten mogen
dan ook geen prostituees meer toelaten die zich niet hebben laten registreren. Aan de registratie is een registratienummer en een telefoonnummer verbonden. Registratie dient in beginsel te geschieden in de
gemeente waar de prostituee woonachtig is. Een alternatieve optie is

Tweede Kamer, vergaderjaar 2009–2010, 32 211, nr. 5

7

registratie in een gemeente waar een regionaal politiekorps gevestigd is.
Deze optie (registreren in een andere dan de eigen gemeente) is bedoeld
om eventuele herkenning als zodanig in de eigen gemeente te voorkomen. Ook prostituees die niet in Nederland woonachtig zijn maar wel in
Nederland willen werken, zullen zich in één van die gemeenten moeten
registreren. Registratie geldt in principe voor drie jaar. Wijzigingen in
woonplaats of telefoonnummer moeten door de prostituee worden doorgegeven. Op zich is voorstelbaar dat registratie voor drie jaar geldt, echter
voor het herkennen van mogelijk slachtofferschap is één contact per drie
jaar absoluut onvoldoende. Ook gezondheidsproblemen of anderszins
verminderd welbevinden, zoals het zo fraai genoemd wordt in de
memorie van toelichting, worden zo niet op tijd herkend. Nergens in de
memorie van toelichting is echter te vinden op welke wijze de registratie
wordt ingezet om misstanden te bestrijden. Is er gedacht aan de mogelijkheid dat de prostituee zich tweemaal per jaar meldt bij een prostitutiesteunpunt waar zij een gesprek en/of onderzoek door GGD-medewerkers
kan hebben en vertrouwelijk over haar arbeidssituatie kan spreken?
Wanneer een prostituee zich niet uit zichzelf meldt en ook niet aangeeft
waarom zij niet komt, kan dat een extra reden zijn om een controlebezoek
af te leggen.
De leden van de PvdA-fractie lezen (op meerdere plaatsen) in de memorie
van toelichting dat het signaleren van slachtofferschap of onvrijwillige
prostitutie moeilijk is. Deze leden delen deze mening, maar vinden daarbij
ook dat onvrijwillige prostitutie het grootste probleem binnen deze sector
is. Het bestrijden daarvan zou daarom de topprioriteit van het onderhavige wetsvoorstel moeten zijn. Het bevreemdt de aan het woord zijnde
leden daarom dat er bij de registratie van prostituees geen toetsing
plaatsvindt of er sprake is van slachtofferschap. Met enkel het toetsen van
feiten zoals leeftijd of verblijfstitel wordt naar de mening van deze leden
onvoldoende gebruik gemaakt van dat contactmoment om slachtofferschap te signaleren. Met het erkennen dat het signaleren van slachtofferschap moeilijk is, zelfs voor experts, worden de slachtoffers van
gedwongen prostitutie niet geholpen. Het idee dat er dankzij de registratie
een contactmoment is waarbij prostituees door middel van «informatieverstrekking» in een positie worden gebracht «om, indien nodig, zelf
stappen te ondernemen» vinden voornoemde leden in het kader van het
bestrijden van bijvoorbeeld mensenhandel op zijn best ontoereikend en te
passief. Het is immers nauwelijks te verwachten dat prostituees die
gedwongen worden diensten te verlenen op het moment van registratie
of later naar aanleiding van een informatiepakket uit eigen beweging hun
slachtofferschap zullen gaan melden. De vraag is daarom hoe het moment
van registratie wel aangegrepen kan worden om slachtofferschap op het
spoor te komen. De leden van de PvdA-fractie delen de mening van de
Raad van State dat op dit punt het wetsvoorstel vooral een papieren maatregel dreigt te worden.
De leden van de PvdA-fractie delen de mening van de Raad van State dat
op dit punt het wetsvoorstel vooral een papieren maatregel dreigt te
worden. Zij lezen in de memorie van toelichting dat het aan te bevelen is
dat gemeenten met de prostituee in gesprek gaan om te achterhalen of zij
mogelijk tot prostitutie gedwongen is. Denkbaar is dat de zedenpolitie of
andere ter zake deskundigen aansluiten bij deze gesprekken. Wordt dit
gesprek gehouden op het moment van de registratie? Zo nee, wanneer
dan wel? Waarom wordt niet wettelijk vastgelegd dat dit gesprek aan de
registratieverlening vooraf dient te gaan? Waarom is een vermoeden van
slachtofferschap geen reden om registratie te weigeren? Het argument dat
met het weigeren van registratie het zicht op gedwongen prostitutie
verloren dreigt te gaan, vinden deze leden niet steekhoudend. Want als dit
argument opgaat, betekent dat toch ook dat met de scheiding van de

Tweede Kamer, vergaderjaar 2009–2010, 32 211, nr. 5

8

branche in een legaal en illegaal deel het zicht op dat laatste deel verloren
gaat? Als het argument is dat met het verbinden van meer voorwaarden
aan registratie de kans dat prostituees de illegaliteit verkiezen toeneemt,
waarom geldt datzelfde argument dan niet voor de eis van registratie op
zicht. Waarom zouden prostituees die slachtoffer zijn van gedwongen
prostitutie zich dan überhaupt melden? Kan hier nader op worden ingegaan? Dat met het opnemen van het vermoeden van slachtofferschap als
weigeringsgrond voor registratie de uitvoerbaarheid van het registratiesysteem problematischer zal worden begrijpen de leden van de PvdAfractie. Alleen zijn zij van mening dat in dat slachtofferschap juist de kern
van de problematiek zit die door in het stadium van registratie daar aan te
voorbij te gaan, niet wordt opgelost. Deze leden zijn dan ook niet overtuigd van het argument dat een dergelijke weigeringsgrond een zeer
beperkte toegevoegde waarde zou hebben.
De leden van de PvdA-fractie zien de registratieplicht als middel waarmee
een duidelijke scheiding kan worden aangebracht tussen het legale en
illegale deel van de prostitutiebranche. Prostituees zonder registratie
worden daarmee per definitie illegaal en prostituanten die daarvan
gebruik maken worden strafbaar. Kan worden aangegeven wat de sancties zijn in het geval dat een prostituee niet is geregistreerd? Bestaat hierdoor niet het risico dat veel capaciteit bij de politie zal gaan zitten in het
najagen van prostituees die niet zijn geregistreerd en daarmee de aanpak
van echte illegaliteit en de daarmee samenhangende misstanden tekort
zal schieten? De leden van de PvdA-fractie vragen hoe het illegale deel
van de branche kan worden opgespoord en hoe de handhaving van de
regelgeving op dit punt zal gaan. Ambtenaren die registreren zullen
immers geen zicht hebben op prostituees die zonder registratie toch werkzaam blijven. Deze leden zien het ondergronds gaan van een deel van de
markt als een groot risico. Hoe en door wie wordt het zicht op dat deel van
de markt gehouden? Hoe wordt er zicht verkregen op prostituees die niet
geregistreerd zijn?
Het valt de leden van de PvdA-fractie op dat het informatiepakket dat bij
de registratie wordt verstrekt vooral gaat over de gezondsheidskant van
het vak, over de sociale zekerheid en dergelijke. Hoe helpt dat de
gedwongen prostituee? Waarom zou zij zich op grond van deze informatie
eerder als slachtoffer kenbaar maken? Deze leden lezen in de memorie
van toelichting dat bij deze informatie ook informatie «kan» worden
verstrekt ter vergroting van de weerbaarheid van de prostituee. Wat wordt
daarmee exact bedoeld en waarom «zal» die informatie niet worden
verstrekt? Voornoemde leden missen bij de totstandkoming van deze wet
de verantwoordelijkheid van de ministers van Sociale Zaken en Werkgelegenheid en van Volksgezondheid, Welzijn en Sport (VWS). Kan worden
ingegaan op de verschillende verantwoordelijkheden en het feit dat hierdoor geen integrale aanpak ligt voor dit vraagstuk?
De leden van de PvdA-fractie vragen in hoeverre er verschillen kunnen zijn
tussen op grond van het onderhavige wetsvoorstel geregistreerde prostituees en prostituees die in de systemen van de Belastingdienst voorkomen. Kan het zo zijn dat prostituees zich wel registreren maar niet bij de
Belastingdienst bekend zijn en vice versa?
De aan het woord zijnde leden vragen voorts in hoeverre de registratiegegevens worden afgeschermd voor gebruik ten behoeve van derden?
Kunnen Amerikaanse autoriteiten bijvoorbeeld in het geval dat iemand
vanuit Nederland naar de Verenigde Staten wil reizen gegevens uit deze
registratie krijgen?
De leden van de SP-fractie hebben twijfels bij de voorgestelde registratieplicht van prostituees. Op zichzelf is het goed zicht te verkrijgen op de

Tweede Kamer, vergaderjaar 2009–2010, 32 211, nr. 5

9

branche, en zou hier mee kunnen worden ingestemd indien het registreren van prostituees de misstanden in de seksbranche zou bestrijden en
de sociale positie van de geregistreerde prostituee hiermee zou verbeteren. Daarvan zijn de aan het woord zijnde leden en vele organisaties met
hen nog niet overtuigd, terwijl het gevaar redelijk groot is dat de registratieplicht grote negatieve neveneffecten met zich meebrengt. Wat is voor
de regering het belangrijkste argument om registratie verplicht te stellen?
Indien dit is dat hiermee een contactmoment ontstaat om ten tijde van de
registratie een informatiepakket en hulp aan te bieden is dat weliswaar
een voordeel van registratie, maar kan dat niet even goed of zelfs beter op
andere momenten?
De aan het woord zijnde leden constateren dat in de praktijk weerstand
bestaat onder prostituees tegen de verplichte registratie. Zo wordt onder
meer betwijfeld of de anonimiteit van de geregistreerde prostituee
gewaarborgd blijft. Kan hier duidelijkheid over worden geboden? Het
register is weliswaar niet openbaar, maar hoeveel gemeenteambtenaren
in totaal hebben toegang tot de gegevens? Is dit systeem goed beveiligd
en niet te kraken?
De leden van de SP-fractie vragen of er voor een prostituee voordelen
zitten aan de registratie als zodanig. Dit zou een belangrijke stimulans
kunnen zijn om tot registratie over te gaan. Er wordt van gemeenten
verwacht dat zij signalen van slachtofferschap melden bij de politie. Zou
deze wetenschap enkelen echter niet juist weerhouden van registratie, en
wellicht net die groep die slachtoffer van mensenhandel is? Hoe wordt
hiermee omgegaan?
Voornoemde leden willen graag weten welke gegevens gevraagd worden
bij de registratie. Zijn dat bijvoorbeeld ook de Gemeentelijke Basisadministratie(GBA)-gegevens, zodat het thuisadres per definitie geregistreerd
staat? Welke gegevens komen er op het pasje te staan? Is dat behalve de
pasfoto en het registratienummer ook de naam van de prostituee? Is het
de regering bekend dat veel prostituees werken met een werknaam en
helemaal niet willen dat hun klanten hun echte naam kennen? Op welke
wijze wordt hier rekening mee gehouden?
De het woord zijnde leden vragen hoe ervoor wordt gezorgd dat het registreren van prostituees uitgevoerd wordt door professionele krachten. Deze
intakemedewerkers moeten kennis bezitten van het werkveld om de prostituees uitmuntend voor te lichten over alles wat komt kijken bij het
werken in deze branche, mogelijke hulpverlening en mogelijkheden uit te
stappen. Hoe is deze expertise gewaarborgd?
De leden van de SP-fractie vragen voorts aandacht voor de belangrijke
vraag waar de registratie eigenlijk plaats zou moeten vinden. Er bestaat
weerstand tegen registratie bij de gemeenten, omdat gevreesd wordt voor
het verlies van de privacy. Zou het niet beter zijn een geheel onafhankelijke registratie in te voeren, bijvoorbeeld bij een specifiek hiervoor in te
richten expertisepunt of aan te sluiten bij een bestaande instelling of een
onafhankelijke organisatie met kennis van het werkveld?
Voornoemde leden willen verder weten of hiermee allerlei andere
registratie- of pasjessystemen die op gemeentelijk niveau zijn ingevoerd
vervallen of dat deze naast deze verplichte registratie blijven voortbestaan. Komt deze registratieverplichting nu bovenop de registratieplicht
bij de Kamer van Koophandel die blijft gelden? Wie moet zich onder welke
voorwaarden eigenlijk registreren bij de Kamer van Koophandel en welke
gegevens dienen daarbij te worden overlegd? Gaat het daarbij ook om het
thuisadres?
De leden van de SP-fractie noemen het voor het welslagen van de registratie echt cruciaal dat de branche deze maatregel zelf ziet zitten. Indien dit
niet massaal het geval is zullen veel prostituees niet overgaan tot regis-

Tweede Kamer, vergaderjaar 2009–2010, 32 211, nr. 5

10

tratie en zich wellicht terugtrekken in de illegaliteit, met alle negatieve
gevolgen van dien. Graag ontvangen deze leden een reactie op dit punt.
Op dit ongewenste neveneffect wijst ondermeer ook Soa Aids Nederland.
Prostituees dreigen uit het zicht van de hulpverlening en gezondheidszorg
te verdwijnen als zij er geen vertrouwen in hebben dat er zorgvuldig met
gegevens wordt omgegaan, wanneer zij principiële bezwaren hebben
tegen registratie of wat voor reden dan ook. Welke redenen er zijn om niet
te willen registreren is niet eens relevant. Als er in de branche en onder de
mensen om wie het gaat weerstand tegen bestaat en de verwachting is
dat de ongewenste neveneffecten zoals het verdwijnen in de illegaliteit te
groot worden, zou registratie niet verplicht moeten worden. De nadelen
zijn dan groter dan de voordelen. Graag ontvangen deze leden ook een
reactie op dit punt.
De leden van de SP-fractie stellen dat het nog maar zeer de vraag is of
registratie een oplossing is voor de problemen. Waarom wordt hierdoor
toezicht en handhaving vergemakkelijkt? Ook de Raad van State trekt de
effectiviteit van de registratie als middel in de strijd tegen mensenhandel
in twijfel. Met registratie op zichzelf kunnen toch geen misstanden beïnvloed of tegengegaan worden? De leden delen het standpunt van de organisatie BLinN op dit punt. Die stelt dat de registratie van een prostituee
nog niet garandeert dat zij niet wordt uitgebuit of slachtoffer is van
mensenhandel. Sterker nog, het hebben van een pasje kan juist de schijn
wekken dat de situatie wel in orde is. Is dit geen groot risico?
Deze leden wijzen er op dat registratie een grote administratieve belasting
geeft waar middelen voor moeten worden uitgetrokken die nuttiger
kunnen worden ingezet. Waarom wordt dit geld niet ingezet voor de
opsporing en vervolging van echte misstanden zoals mensenhandelzaken? Waarom zijn er wel extra middelen voor de verplichte registratie
van prostituees, maar niet voor de verbetering van hun positie?
Voorts vragen voornoemde leden een reactie op de stelling van de Rode
Draad dat de ervaring uit het verleden en in landen waar men al met een
individueel vergunningenstelsel werkt, leert dat het aantal illegaal
werkenden het aantal geregistreerden onder een individueel vergunningenstelsel ver overtreft (Griekenland, Oostenrijk, Turkije en Hongarije).
De leden van de SP-fractie zijn niet tevreden met de stelling van de regering dat de registratieplicht voldoet aan de Wet bescherming persoonsgegevens. Waarop is de mening van de regering gebaseerd? Dat zij deze
mening heeft is onvoldoende, de registratieplicht zal daadwerkelijk
moeten voldoen aan de Wet bescherming persoonsgegevens en moet
anders niet worden ingevoerd. Bijzondere persoonsgegevens, zoals gegevens over het seksuele leven van de betrokkene, mogen niet worden
verwerkt. Vindt de regering dat het hier wel of niet gaat om gegevens
betreffende het seksuele leven? En indien het gaat om bijzondere
persoonsgegevens, is er dan een zwaarwegend algemeen belang in de
ogen van de regering? Zo ja, welk belang? De Raad van State komt tot het
oordeel dat de registratieplicht de noodzakelijkheidstoets niet kan doorstaan en dat evenmin kan worden voldaan aan het zwaarwegend algemeen belang. Graag zien deze leden een uitgebreide reactie van de regering op dit punt.
De leden van de SP-fractie vragen of het zo is dat exploitanten van prostituees die in hun bedrijf willen werken een vragenlijst moeten afnemen. Zo
ja, welke vragen zullen allemaal worden gesteld? Gaat het ook om privacygevoelige informatie? Hoe verhoudt zich dit tot de bescherming van de
privacy van prostituees?

Tweede Kamer, vergaderjaar 2009–2010, 32 211, nr. 5

11

Deze leden vragen, evenals de Rode Draad, aandacht voor de informatie
die (potentiële) slachtoffers van mensenhandel ontvangen op hun werkplek. De prostituees zouden meer zijn gebaat bij een constante stroom van
informatie op de werkplek dan bij een eenmalig verstrekt pakketje tijdens
de registratieprocedure. Dat kan zo weer worden afgepakt. Ook duurt het
enige tijd voordat slachtoffers bij zichzelf het besef toelaten slachtoffer
van mensenhandel te zijn. Dat is een tweede reden om continuïteit te
brengen in het verschaffen van informatie. Is hier over nagedacht? Hoe
wordt dit gerealiseerd?
Voornoemde leden vragen op het punt van de registratieplicht ten slotte
van de regering de garantie dat iedere vorm van voorlichting, ondersteuning en hulpverlening ook na inwerkingtreding van het wetsvoorstel
geboden zal blijven worden aan iedere prostituee die hier behoefte aan
heeft. Dit moet ook blijven gelden voor de prostituees die zich in strijd met
de nieuwe regels niet zouden hebben geregistreerd. Kan de regering al
deze vormen van steun en hulp ook garanderen voor niet-geregistreerden?
De leden van de GroenLinks-fractie menen dat het wetsvoorstel zich lijkt
te baseren op de aanname dat wanneer prostituees geregistreerd staan,
zij geen slachtoffer van mensenhandel of andere vormen van dwang meer
kunnen zijn of worden. Zij vragen waar deze aanname op is gebaseerd,
gezien het feit dat vrouwen gedwongen kunnen worden zich te registeren.
Is de angst niet gerechtvaardigd dat juist slachtoffers van mensenhandel
en dwang degenen zullen zijn die zich als eersten en keurig volgens de
regels geregistreerd hebben? Klopt het dat uit onderzoeken blijkt dat
administratieve drempels voor criminelen geen probleem vormen?
Waarom zou een prostituee die vrijwillig werkt maar dit liever niet publiekelijk bekend maakt haar gegevens en privé-informatie laten registreren,
behalve uit angst voor strafbaarstelling? Geldt voor prostituees niet dat ze
niet alleen hun privacy ten aanzien van de overheid, maar ook ten aanzien
van de exploitant of klant willen beschermen? Waarom legt u de verantwoordelijkheid voor het registeren deels neer bij de exploitant waardoor
prostituees gedwongen worden allerlei privé-informatie met de exploitant
te delen (Waar woont u? Hebt u een eigen woning? Betaalt u die zelf? Zo
nee, wie betaalt die dan? Woont u alleen of met anderen? Zo ja, met wie?
Hebt u familie hier? Waar woont die? Hebt u een partner die profiteert van
uw inkomen? Waar verdient uw partner zijn inkomen mee? Wonen uw
kinderen bij u? Zo nee, waarom niet? Wat zijn uw redenen om in de prostitutie te werken?)? Versterkt dit niet juist de machtsongelijkheid tussen
exploitanten en prostituees? Dus op welke wijze garandeert registratie van
een prostituee dat zij of hij niet langer wordt uitgebuit of anderszins
slachtoffer is/wordt van dwang of geweld? Is een ambtenaar die een prostituee inschrijft medeplichtig aan mensenhandel als hij het vermoeden
heeft dat er sprake is van een slachtoffer van mensenhandel maar dit niet
meldt aan de politie? Hoe verhoudt de beoogde vragenlijst die exploitanten moeten afnemen van prostituees die in hun bedrijf willen werken
zich met de bescherming van de privacy van prostituees? Hoe verhoudt
het afnemen van een dergelijke vragenlijst zich met de doelstellingen van
de opheffing van het bordeelverbod, waaronder positieverbetering van de
prostituee en gelijkwaardiger machtsverhoudingen in de prostitutie? Hoe
verhoudt de registratie zich ten opzichte van de verschillende pasjessystemen die geïntroduceerd zijn op de tippelzones? Op welke wijze denkt de
regering te voorkomen dat bedreiging met strafrechtelijke vervolging door
handelaren tegen hun (ongeregistreerde) slachtoffers gebruikt kan
worden? Wordt bij vervolging van ongeregistreerde prostituees onderscheid gemaakt tussen degenen die zich niet willen en degenen die zich
niet kunnen of niet mogen registreren? Zo ja, op welke manier? Zijn
degenen die met name getroffen worden door het voorgestelde beleid, in

Tweede Kamer, vergaderjaar 2009–2010, 32 211, nr. 5

12

casu prostituees, betrokken bij de ontwikkeling, implementatie en evaluatie? Hoe beziet de regering de kritiek van de Raad van State dat het wetsvoorstel de stigmatisering van prostituees versterkt? Werpt dit onderdeel
van het wetsvoorstel geen extra drempels op voor prostituees die legaal
en zelfstandig willen werken waardoor een deel zal verdwijnen in het
illegale, niet-vergunde circuit?
De leden van de GroenLinks-fractie vragen voorts of kan worden aangegeven hoe de organisatie van de registratie er precies komt uit te zien.
Hoeveel arbeidskrachten zullen er noodzakelijk zijn om dit vorm te geven?
Wordt een inhoudelijk gesprek gekoppeld aan de registratie van prostituees? Zo ja hoe lang duurt dit gesprek of contactmoment? Vindt dit altijd
alleen met de prostituee plaats en indien nodig met een tolk? Op welke
wijze wordt het vertrouwen gewekt waardoor mogelijke slachtoffers open
zullen zijn over hun situatie? Kan toegelicht worden hoe dit vertrouwen
gewekt wordt in een gesprek van circa dertig minuten met een onbekende
ambtenaar? Waarom wordt er in de memorie van toelichting gesteld dat
het aan te bevelen is dat gemeenten in gesprek gaan met prostituees om
te achterhalen of zij mogelijk gedwongen tot prostitutie zijn? Is niet juist
het doel van deze registratie dit te achterhalen? Zo ja waarom wordt het
dan aan individuele gemeenten overgelaten of en hoe dit vorm gegeven
wordt?
Voornoemde leden brengen het advies van de Raad van State in herinnering. Daarin wordt erop gewezen dat voor de verwerking van gegevens
over het seksuele leven van mensen extra zware eisen gelden op grond
van de Wet bescherming persoonsgegevens. Daarom is het des te
vreemder dat de regering in de reactie daarop stelt dat naar haar oordeel
het gegeven of iemand prostituee is, geen bijzonder persoonsgegeven is
in de zin van de Wet bescherming persoonsgegevens omdat over het
persoonlijke seksuele leven of de seksuele geaardheid van de prostituee
niets wordt opgenomen in het register. Is de regering inderdaad van
mening dat het gegeven of iemand prostituee is niet valt onder de verwerking van persoonsgegevens betreffende iemands «seksuele leven» in de
zin artikel 16 Wet bescherming persoonsgegevens? En is de regering van
mening dat haar oordeel steunt op een breed gedragen visie in de samenleving?
Voorts vragen de leden van de GroenLinks-fractie of op het pasje de werknaam of de echte naam van de prostituee, zoals vermeld in haar paspoort,
komt te staan? Komt er ook een pasfoto op het pasje? Indien het pasje de
werkelijke naam en een pasfoto van de prostituee bevat, hoe denkt de
regering dan te voorkomen dat prostituees hiermee gechanteerd worden?
Indien dit niet het geval is, hoe kan de klant dan controleren of het pasje
hoort bij de prostituee die hij bezoekt? Klopt het dat inschrijving in een
«veilig landelijk register van prostituees» er in de praktijk op neer zal
komen dat toezichthouders uit alle Nederlandse gemeenten met prostitutie (dat zijn er tussen 150 en 200), toegang tot dat systeem hebben? Is
de regering van mening dat de veiligheid van dat systeem dan te garanderen is? Indien prostituees vier keer per jaar van werkplek veranderen en
in een andere gemeente gaan werken, betekent het dat hun gegevens
jaarlijks in vier gemeenten terecht komen. Kan de regering garanderen dat
wanneer een prostituee zich laat uitschrijven uit het landelijke register,
daarmee ook alle aantekeningen over haar bij de verschillende toezichthouders worden vernietigd? Is de regering er voorts van op de hoogte dat
de politie Groningen heeft laten weten bij invoering van de registratieplicht een eigen registratie bij te gaan houden van alle prostituees die in
of vanuit die provincie werken, op grond van de bij de gemeente aangeleverde gegevens voor het landelijk register, zodat men bij calamiteiten
direct over de gegevens van slachtoffers en eventuele getuigen zou

Tweede Kamer, vergaderjaar 2009–2010, 32 211, nr. 5

13

beschikken? Is de regering van mening dat dit wenselijk is? Is de regering
ervan op de hoogte dat er op dit moment al gemeenten zijn die exploitanten verplichten lijsten met gegevens van prostituees te overhandigen
en deze gegevens ten minste 10 jaar te bewaren, ondanks het feit dat hier
onder het huidige regime geen wettelijke basis voor bestaat? Kan worden
aangegeven wat het voordeel is voor een prostituee om zich te laten
registreren? Wordt ook de studente die bijklust in de prostitutie om haar
studie te betalen verplicht zich te registreren? Kan er gegarandeerd
worden dat deze gegevens niet later ergens opduiken omdat er meerdere
registraties blijken te bestaan?
De leden van de GroenLinks-fractie willen verder graag weten of een
prostituee die net over de grens in België of Duitsland woont en af en toe
een Nederlandse klant heeft, zich moet laten registreren? Zo ja, in welke
gemeente moet dat dan gebeuren? Indien een prostituee zich om privacy
redenen registreert in een andere gemeente dan haar of zijn woonplaats,
zal de handhaving dan ook door ambtenaren of politie van die andere
gemeente plaatsvinden? Of worden haar of zijn gegevens dan alsnog
doorgegeven aan de gemeente waar de prostituee gevestigd is? Hoe
verhoudt zich dit dan met de beloofde privacybescherming? Indien een
prostituee veroordeeld wordt vanwege de weigering zich te registreren,
leidt dit dan tot een strafblad? Is het hebben van een strafblad geen nadelige positie indien betrokkene van beroep wil veranderen of deel wil
nemen aan een uitstapprogramma? Kunnen ook slachtoffers van mensenhandel vervolgd en veroordeeld worden voor het niet voldoen aan de
registratieplicht? Zo nee, waar is dat geregeld? Zo ja, werpt dit geen extra
drempel op om zich te melden bij de autoriteiten? Wordt bij vervolging
van ongeregistreerde prostituees onderscheid gemaakt tussen degenen
die zich niet willen registreren en degenen die zich niet kunnen of niet
mogen registreren? Zo ja, op welke wijze? Brengt het feit dat een persoon
geregistreerd staat als prostituee hem of haar niet in problemen wanneer
deze persoon naar het buitenland wil reizen of zich in het buitenland wil
vestigen, bijvoorbeeld de Verenigde Staten?
De leden van de ChristenUnie-fractie merken op dat het wetsvoorstel een
registratieplicht en een landelijk register voor prostituees introduceert. De
inschrijving vindt lokaal plaats, hetzij in de gemeente waar de prostituee
woont, hetzij in de gemeente waar de politieregio is gevestigd. De (driejaarlijkse) registratieplicht wordt mede in het leven geroepen als contactmoment voor de prostituee met (een ambtenaar van) de gemeente,
waarmee laatstgenoemde gelegenheid wordt geboden om signalen van
slachtofferschap op te vangen. De inschrijving kan evenwel alleen worden
geweigerd op grond van een te jonge leeftijd of het ontbreken van een
verblijfs- of werkvergunning. Inschrijving kan dus niet worden geweigerd
wanneer dergelijke signalen van onvrijwilligheid worden opgevangen. Uit
de Quickscan Prostitutieregistraties blijkt dat een vermoeden van slachtofferschap alleen bij een zware intake door «kenners van het veld» zou
kunnen worden vastgesteld. De regering heeft ervoor gekozen een dergelijke weigeringsgrond niet op te nemen. Hoewel deze leden onderkennen
dat het vaststellen van een dergelijk vermoeden lastig is, vragen zij of een
landelijke registratieplicht met een beperkt(er) aantal registratiegemeenten (bijvoorbeeld alleen in de regiogemeenten) toch niet een goede mogelijkheid biedt om dit contactmoment voor het uitsteken van geoefende
voelhorens via een zwaardere intake te benutten. Een lokale, mogelijk
incidentele, intake door een ambtenaar die een cursus heeft gevolgd en
kennis heeft genomen van een handreiking biedt naar de mening van
deze leden minder kans op het opvangen van dergelijke signalen dan een
zwaardere intake door «kenners van het veld». De leden van de
ChristenUnie-fractie vragen de regering de mogelijkheid van een dergelijke zware intake alsnog te overwegen, gelet op de doelstelling om onvrij-

Tweede Kamer, vergaderjaar 2009–2010, 32 211, nr. 5

14

willige prostitutie te verminderen. Naar de mening van deze leden biedt
een meer gecentraliseerde registratie meer mogelijkheden om te voldoen
aan de aanbevelingen in de memorie van toelichting om deskundigen bij
het registratiegesprek te betrekken. In dit kader vragen voornoemde leden
of de regering overweegt deskundigheidseisen te stellen aan de betrokken
ambtenaren die deze gesprekken gaan voeren en/of aan de samenstelling
van de gesprekspartners voor de registrerende prostituee? Is er ook een
tolk aanwezig bij het gesprek? Kan ook een meegekomen souteneur bij dit
gesprek worden geweerd, ook als deze zich aandient als van partner,
echtgenoot of intieme relatie? Verder vragen deze leden of deze zwaardere intake – met deelname van deskundigen, zoals de zedenpolitie,
psychologen of gewezen prostituees, ten minste niet zou moeten worden
overwogen bij startende prostituees jonger dan 21 jaar, nu de regering
kennelijk vasthoudt aan een minimumleeftijd van 18 jaar. Het is tenslotte
geen gewone beroepskeuze of bijverdienste. Ziet de regering geen mogelijkheid om bij het eerste contactmoment door te vragen of deze baankeuze niet langs de weg van dwang en inwerken via een loverboy tot
stand is gekomen? Is voor die categorie van starters overwogen om aan
de registratie een bedenktijd te verbinden met eventueel een terugkommoment? Zoende kan het gesprek en de daarbij gegeven informatie eerst
worden overwogen en bezinken. Daarmee wordt voorkomen dat slachtofferschap (onvrijwilligheid) pas blijkt nadat de prostituee is gaan werken.
De leden van de ChristenUnie-fractie onderschrijven de wens van een lage
drempel voor registratie, maar zij willen graag een drempel opwerpen
voor het als beginner instappen in deze branche. Is zo’n wachttijd ook niet
denkbaar bij een vermoeden van onvrijwilligheid of bij een specifieke – uit
onderzoek naar mensenhandel bekende – risicogroepen?
Voorts vragen deze leden of de kennelijk schriftelijk bij de registratie
verstrekte informatie ook mondeling al in het gesprek wordt overgedragen. Is deze informatie ook beschikbaar in de landstalen van de prostituees, of wordt de vertaling van informatie overgelaten aan de exploitant?
Met andere woorden, hoe garandeert de regering dat van deze informatie
ook daadwerkelijk kennis wordt genomen door de prostituee?
De aan het woord zijnde leden onderkennen de mogelijkheid dat een
verzwaard registratieregime voor (beginnende) prostituees – al dan niet
gedwongen door souteneurs – aanleiding zou kunnen geven tot wat dan
heet «te verdwijnen in het illegale circuit». Zij vragen de regering hoe
gemakkelijk het is om, nadat dit wetsvoorstel is aangenomen en tot wet is
verheven, uit zicht te blijven of te verdwijnen. Is de regering het met deze
leden eens dat de mogelijkheid om uit zicht te verdwijnen nu eenmaal
eigen is aan deze branche en dat enige vorm van registratie vermoedelijk
slechts in beperkte mate van betekenis is voor dergelijk grensverkeer.
Welke mogelijkheden en maatregelen ziet de regering om te voorkomen
of te ontmoedigen dat die ongewenste stap wordt gezet, met andere
woorden welke voordelen biedt de registratie aan de branche en de prostituees ten opzichte van het veronderstelde alternatief om uit zicht te
verdwijnen? Wat zijn de factoren die dit grensverkeer van legaal naar
illegaal stimuleren? Zijn dat vooral economische en fiscale overwegingen,
of speelt de privacy daadwerkelijk een rol? Over de omvang van dit circuit,
de markt die daarvoor is, is (te) weinig bekend. De memorie van toelichting geeft ook aan dat relatief weinig onderzoek is gedaan naar de vraagzijde. Deze leden vragen de regering onderzoek op dit terrein te stimuleren, zodat meer zicht komt op dit nu ongrijpbare alternatieve circuit
waarvan wordt aangenomen dat het bestaat, maar wat verder een black
box inhoudt. In dit kader verzoeken de leden van de ChristenUnie-fractie
alsnog de evaluatie naar de ervaringen met het Haagse convenant te laten
uitvoeren. Deze informatie kan bruikbaar zijn bij de beoordeling van dit
wetsvoorstel en het eveneens aanhangige (initiatief)wetsvoorstel 31 983.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2009–2010, 32 211, nr. 5

15

Ten slotte betreuren de leden van de ChristenUnie-fractie dat met betrekking tot de registratieplicht in relatie tot de Wet bescherming persoonsgegevens in de memorie van toelichting wordt volstaan met het autoriteitsargument dat het College bescherming persoonsgegevens in zijn
advies geen opmerking erover heeft gemaakt dat sprake zou kunnen zijn
van registratie van bijzondere persoonsgegevens. Deze leden vragen of
het advies van de Raad van State op dit punt de regering geen aanleiding
geeft om het College bescherming persoonsgegevens een reactie te
vragen op de opmerkingen van de raad. Een autoriteitsargument gebaseerd op een stilzwijgen vormt immers niet de meest overtuigende argumentatie. Voor een eventueel toekomstige rechtszaak op dit punt kan het
dienstig zijn wanneer het College bescherming persoonsgegevens zich
hierover – in het kader van de zich nu vormende wetsgeschiedenis –
nadrukkelijk uitspreekt.
Naar de mening van de leden van de SGP-fractie wijst de regering er
terecht op dat het zeer aannemelijk is dat er sprake is van misstanden in
de prostitutie. Deze leden constateren dat hiervoor een registratiesysteem
wordt ontwikkeld. Als gemeenten registreren, geldt niet als voorwaarde
dat zij hebben vastgesteld of er sprake is van slachtofferschap van uitbuiting. Heeft de regering ook overwogen om gemeenten te verplichten om
het te melden aan de politie en hulpverlening indien zij een vermoeden
hebben dat een bepaalde prostituee slachtoffer van uitbuiting is? Zo nee,
waarom niet?
De aan het woord zijnde leden merken op dat prostituees zich in principe
moeten registreren in de gemeente waar zij woonachtig zijn. Zij vragen of
er op deze wijze voldoende is gewaarborgd dat gemeentelijke ambtenaren
signalen van uitbuiting opvangen, gezien het feit dat zij vaak met slechts
enkele aanvragen te maken zullen hebben. Zou het niet de voorkeur
hebben om de registratie regionaal of landelijk te laten plaatsvinden,
zodat er sprake is van voldoende kwaliteit bij de registratie en de uitleg
over mogelijkheden om uit te stappen?
De leden van de SGP-fractie komt het voor dat de registratie een administratieve handeling is waarna een folder wordt meegegeven met informatie. Zij vragen of dit niet teveel een papieren werkelijkheid gaat
worden, zonder dat er aandacht is voor de (sociale) problematiek van de
prostituee. Waarom wordt er niet gekozen voor een inhoudelijk intakegesprek waarbij ook de mogelijkheden om te stoppen aan de orde komen? Is
een dergelijk gesprek alleen een bevoegdheid van gemeenten of een
verplichting?
3.2 Gevolgen registratieplicht voor buitenlandse prostituees
Geen vragen en opmerkingen.
3.3 Geen leeftijdsverhoging
De leden van de CDA-fractie constateren dat de regering ervoor kiest de
minimumleeftijd voor prostitutie op 18 jaar te houden. Dit onder meer
omdat de vrees bestaat dat prostituees tot 21 jaar in de illegaliteit zullen
belanden. Dit laatste argument horen deze leden vaker, zoals al eerder
aangehaald. Echter, voor de overheid als handhaver van wettelijke bepalingen, achten zij dit niet een niet al te sterk argument. Immers, waar de
leeftijdsgrens ook ligt, ten behoeve van opsporing van illegale misstanden
dienen juist instrumenten ontwikkeld te worden om die illegale misstanden te bestrijden. In de prostitutie draait het, om maar eens een marktterm te gebruiken, om vraag en aanbod. Welke instrumenten worden
ingezet om de aanbodkant op te sporen en de vraagkant ervan te over-

Tweede Kamer, vergaderjaar 2009–2010, 32 211, nr. 5

16

tuigen dat bezoek aan het illegale circuit er de oorzaak van is dat uitbuiting en mensonterende situaties in feite deze situaties in stand houden?
De leden van de CDA-fractie zijn van mening dat wanneer uitsluitend
seksuele dienstverlening het beroepsmatige uitgangspunt is voor regulering van de prostitutiebranche, dit leeftijdscriterium van de regering
verdedigbaar zou zijn. Echter, het tweede deel van de titel van het wetsvoorstel is niet voor niets geformuleerd als «bestrijding misstanden in de
seksbranche». Wanneer men de huidige praktijk op zich laat inwerken,
waarbij verklaringen van prostituees leren dat werving al vóór de achttiende verjaardag plaatsvindt en dat er inderdaad sprake is van te werk
gesteld worden in de prostitutie (maar pas «officieel» vanaf 18 jaar in de
sector zichtbaar), dan moeten toch alle alarmbellen gaan rinkelen? De
formele meerderjarigheidsgrens wordt aangegrepen om een nieuwe
generatie jonge vrouwen in de prostitutie te brengen op een zo jong
mogelijke leeftijd. Teleurgesteld in deze keuze voor het niet verhogen van
de officiële leeftijd naar 21 jaar zijn de leden van de CDA-fractie te meer,
omdat van exploitanten en beheerders van seksclubs wel geëist wordt dat
zij 21 jaar zijn. Geldt hiervoor niet het argument van de vrije beroepskeuze?
Voornoemde leden merken op dat de tegenstanders van leeftijdsverhoging ook aangeven dat het werven voor de prostitutie vaak al start rond
de 14 jaar. Deze leden willen deze redenering eens van de andere kant
benaderen. Wanneer de leeftijd om als prostituee geregistreerd te kunnen
worden en te mogen werken wordt verhoogd naar 21 jaar, is het voor
souteneurs/pooierboys minder aantrekkelijk om al vanaf 14 jaar te
werven. Immers, men moet het meisje dan gedurende minimaal zeven
jaar «paaien en onder controle houden» voordat er «voordeel getrokken»
kan worden. Anders gezegd, voordat de uitbuiting profijt gaat opleveren.
Zou het mogelijk zijn dat souteneurs dan toch liever hun aandacht richten
op meisjes bij wie zij niet zo lang op hun winst hoeven te wachten? Wil de
regering hierbij ook betrekken dat deze verhouding in leeftijd, prostituee
minimaal 18 jaar en exploitant minimaal 21 jaar, al een natuurlijk overwicht geeft aan de exploitant?
Spijtig vinden de leden van de CDA-fractie het dat de regering zo gemakkelijk voorbij gaat aan het argument, dat een prostituee die dit beroep niet
vóór haar 21ste mag uitoefenen, een betere kans heeft om een schoolopleiding afgerond te hebben. Daardoor heeft zij in ieder geval een startkwalificatie voor een ander beroep op het moment dat zij wil uitstappen. Het
zou de regering sieren wanneer zij dit argument ook wil bezien vanuit het
gezichtspunt dat een souteneur langer moet wachten wanneer de leeftijd
wordt verhoogd naar 21 jaar.
De aan het woord zijnde leden merken op dat bij het Coördinatiecentrum
Mensenhandel jaarlijks enkele honderden meldingen binnenkomen van
mogelijke slachtoffers van vrouwenhandel. In 2006 waren dat 597
meldingen en in 2007 716. Het coördinatiecentrum is van oordeel dat dit
vooral het gevolg is van toegenomen alertheid en herkenning van de
signalen van mensenhandel. Dwang binnen de prostitutiebranche wordt
vooral uitgeoefend door souteneurs. Onder het hoofdstuk «maatschappelijke problematiek» merkt de regering daarover op dat prostituees met
souteneurs vooral werkzaam zijn achter de ramen. Ervaringen in Den
Haag, waar raamexploitanten een convenant hadden gesloten om geen
prostituees toe te laten die jonger zijn dan 21, leren dat vervolgens het
aanbod van prostituees om achter de ramen te werken, drastisch is afgenomen. Zou het kunnen zijn dat het overwicht van souteneurs op jonge
prostituees zo groot is, dat slechts die leeftijdscategorie zich genoodzaakt
ziet zich beschikbaar te stellen voor het werk achter de ramen? In

Tweede Kamer, vergaderjaar 2009–2010, 32 211, nr. 5

17

hetzelfde hoofdstuk wordt opgemerkt dat uit interviews met prostituees
uit de vergunde branche blijkt, dat 5% van hen als prostituee al werkzaam
werd op een leeftijd onder de 18 jaar. Dit beeld klopt met het beeld uit de
pooierboy-wereld, waarin meisjes al op 15-, 16-jarige leeftijd geronseld
worden, vanaf 16 à 17 jaar seksueel gebruikt wordt door de netwerken van
de «vriend» en zodra ze 18 jaar worden, gedwongen worden in de prostitutie te werken, voornamelijk achter de ramen of in de escort. Is het niet
aannemelijk dat het overgrote deel van de 18-jarigen die werkzaam is in
de prostitutie, niet geheel zelfstandig voor dit beroep gekozen heeft, maar
geleidelijk aan in dit vak gemanipuleerd is?
De leden van de SP-fractie hebben vragen over de discussie over de leeftijd waarop een prostituee werkzaam mag zijn. De regering heeft er voor
gekozen de leeftijd op 18 jaar te laten en deze niet te verhogen tot 21 jaar.
Voor deze leden is van groot belang dat de toegestane leeftijd de
misstanden in de branche, zoals mensenhandel, zo effectief mogelijk
bestrijdt. Daar zijn de meningen over verdeeld, maar veel organisaties
benadrukken dat een eventuele verhoging van de leeftijd naar 21 jaar het
effect zal hebben dat meisjes van 18 tot 21 jaar in de illegale prostitutie
zullen verdwijnen. Ook zou deze groep zich minder snel melden bij de
hulpverlening. Zijn dit ook de verwachtingen van de regering? Kan dit
nader onderbouwd worden? Zou het niet wenselijk zijn nader onderzoek
te verrichten naar de te verwachten effecten van leeftijdsverhoging? Niettemin zijn voornoemde leden gevoelig voor het argument dat iemand van
21 jaar geestelijk volwassener en weerbaarder is en meer in staat zou zijn
tot een weloverwogen beslissing. Wat vindt de regering van dit argument? Zouden mensen die de 21-jarige leeftijd hebben bereikt niet minder
gevoelig zijn voor bijvoorbeeld pooierboys die iemand onder (psychische)
druk zetten seksueel contact te hebben tegen betaling? Graag ontvangen
deze leden een toelichting op dit punt.
Het argument dat iemand van 18 handelingsbekwaam is, en dus oud en
wijs genoeg is om keuzes te maken is naar de mening van de leden van
de SP-fractie niet erg sterk. Zo zijn deze leden bijvoorbeeld ook van
mening dat jonge adolescenten niet uitgezonden zouden mogen worden
naar oorlogsgebieden. Er zijn toch wel meer beroepen waarbij iemand 21
jaar moet zijn, zoals buschauffeur? Ook de exploitant of beheerder van
een seksbedrijf moet nota bene 21 jaar zijn, dat wordt in ditzelfde wetsvoorstel geregeld. Wat is de reactie van de regering op dit punt?
Ten slotte horen de leden van de SP-fractie graag welke leeftijdsgrenzen in
andere landen worden gehanteerd. Zijn er voorbeelden bekend van
landen die de leeftijd hebben verhoogd van 18 naar 21 jaar? Wat waren
hiervan de effecten? Is dit geëvalueerd?
De leden van de GroenLinks-fractie vragen of het niet noodzakelijk is eerst
meer zicht te krijgen op het fenomeen van jeugdprostitutie in het illegale
circuit alvorens leeftijdsverhoging in overweging wordt genomen. Ziet de
regering de mogelijkheid dat bij een leeftijdsverhoging meisjes tussen 18
en 21 jaar in het illegale circuit kunnen verdwijnen waardoor de leeftijd
waarop ze door hulpverlening kunnen worden geholpen alleen maar
hoger wordt?
De leden van de SGP-fractie constateren dat de regering geen voorstel
heeft ingediend om te komen tot een leeftijdsverhoging van 18 naar 21
jaar. Hierbij baseert zij zich vooral op de reacties in de consultatieronde.
Deze leden vragen of de regering nog inhoudelijk in wil gaan op de argumenten die op pagina 13 van de memorie van toelichting worden
genoemd ten voordele van leeftijdsverhoging. Deelt de regering verder de
opvatting dat een hogere leeftijd meer garanties geeft dat er sprake zal

Tweede Kamer, vergaderjaar 2009–2010, 32 211, nr. 5

18

zijn van vrijwilligheid? Waarom is er niet gekozen voor deze leeftijd, die
dan gelijk zou zijn aan de eis die voor exploitanten geldt? Er zijn immers
voldoende situaties bekend waarbij exploitanten kwetsbare vrouwen die
uit een weeshuis of jeugdzorginstelling komen «opvangen» door ze een
aanlokkelijk perspectief voor te houden, terwijl zij in de praktijk in de prostitutie terecht komen. Zou een leeftijdsverhoging geen hogere drempel
kunnen zijn om dergelijk misbruik te moeilijker te maken?
3.4 Geen weigering van registratie bij vermoeden van slachtofferschap
Geen vragen en opmerkingen.
3.5 Neveneffect registratie
Geen vragen en opmerkingen.
4 Seksbedrijf
4.1 Vergunningplicht
De leden van de CDA-fractie merken op dat het beleid met betrekking tot
vergunningverlening op het bord van de gemeenten ligt. Kan nader
aangegeven worden waarom nadrukkelijk het openbare orde aspect en de
verantwoordelijkheid daarvoor van burgemeesters in dit verband
genoemd worden? Zo kan een gemeente onder andere op grond van
openbare orde overwegingen beleid ontwikkelen om geen vergunningen
te verlenen. Welke overwegingen van openbare orde liggen hiervoor het
meest in de rede?
De leden van de PvdA-fractie lezen dat zogenaamde thuiswerkers niet
vergunningplichtig zijn als hun activiteiten geen zakelijke uitstraling
hebben. Dat kan bijvoorbeeld blijken uit adverteren of reclame-uitingen.
Veronderstellen deze leden terecht dat dit ook geldt voor escortwerkers
die vanuit hun eigen huis werkzaam zijn? Waarom worden de thuiswerkers niet vergunningplichtig? Sommige gemeenten kennen die vergunningplicht nu wel. Kunnen die gemeenten een dergelijke vergunningplicht
blijven hanteren na inwerkingtreding van het wetsvoorstel? Waarom
kennen sommige gemeenten nu een vergunningplicht voor thuiswerkers
en waarom is er in dit wetsvoorstel niet voor gekozen? Ook vragen deze
leden of hierdoor de vlucht naar het internet niet groter wordt. Zo nee,
waarop wordt dit gebaseerd?
De leden van de PvdA-fractie valt het op dat met de voorgestelde
registratie- en vergunningplicht voornamelijk repressieve instrumenten
ter bestrijding van misstanden in het leven worden geroepen. Uit de
memorie van toelichting ontstaat het beeld dat er pas wordt opgetreden
tegen prostituees of bedrijven op het moment dat blijkt dat zij niet geregistreerd zijn dan wel geen vergunning hebben. Klopt dit beeld of wordt
er r bij de vergunningverlening wel expliciet getoetst of de exploitant van
een prostitutiebedrijf enkel gebruik maakt van prostituees die vrijwillig
hun beroep uitoefenen? Waaruit moeten de aanwijzingen dat er sprake is
van strijd met artikel 273f Wetboek van Strafrecht (Sr) bestaan alvorens er
een vergunning wordt geweigerd dan wel niet wordt verlengd? Moet er
sprake zijn van een eerdere veroordeling op grond van feiten uit dit
artikel? In hoeverre kunnen gemeenten die vergunningen verlenen daar
zelf invulling aangeven? Wat is de rol van een Wet bevordering integriteitsbeoordelingen door het openbaar bestuur (Wet Bibob)-toets ten
aanzien van aanwijzingen van feiten in strijd met artikel 273f Sr? Hoe
oordeelt de regering over het gebruik van het Bibob-instrument bij de

Tweede Kamer, vergaderjaar 2009–2010, 32 211, nr. 5

19

vergunningverlening, mede in het kader van recente rechterlijke
uitspraken (zoals met betrekking tot de gemeente Alkmaar) op dit punt?
De leden van de GroenLinks-fractie vragen of het zo is dat als een prostituee zich als zodanig registreert, dit betekent dat zij als prostituee vrij in of
vanuit de eigen woning kan werken, mits zij alleen werkt. Worden onder
deze wet gemeenten verplicht om bepalingen in bestemmingsplannen te
schrappen die thuisprostitutie verbieden? Zo ja, op welke wijze? Wat zijn
de sancties indien gemeenten zich niet aan deze verplichting houden?
Worden gemeenten verplicht thuisprostitutie toe te staan mits de betrokkene geregistreerd is en alleen werkt? Zo ja, op welke wijze worden
gemeenten hiertoe verplicht? Wat zijn de sancties indien zij zich niet aan
deze verplichting houden? Geldt dit ook voor gemeenten die onder de
nieuwe wet een nulbeleid gaan voeren? Indien dit niet het geval is, hoe zit
het als de betreffende prostituee zich in een andere gemeente heeft ingeschreven? Is de gemeente waar de prostituee zich heeft ingeschreven
verplicht de gemeente waar de prostituee haar woonplaats heeft in te
lichten? Zo ja, hoe zit het dan met de bescherming van de privacy die
beoogd wordt betrokkene te bieden door de mogelijkheid van inschrijving
in een andere gemeente?
Het is de leden van de ChristenUnie-fractie uit de memorie van toelichting
niet duidelijk geworden hoe de persoon van de «souteneur» zich verhoudt
tot de vergunningplicht. Deze figuur moet onder omstandigheden worden
beschouwd als exploitant, aldus de memorie van toelichting. Onder welke
omstandigheden is een souteneur niet als exploitant of beheerder aan te
spreken? Valt de figuur onder bepaalde omstandigheden buiten het
vergunningenregime van dit wetsvoorstel? Is, gelet op de aard van de
branche, overwogen ook andere personen dan de prostituees, exploitanten en beheerder(s) door enige vorm van vergunning of registratie
zichtbaar te maken voor de toezichthouders en handhavers?
De leden van de SGP-fractie merken op dat bij de vaststelling van het
vergunningensysteem enkele criteria worden genoemd op basis waarvan
een maximumstelsel kan worden ingevoerd. Graag vernemen zij waarom
deze criteria zijn opgenomen. Krijgen gemeenten hierdoor niet te weinig
vrijheid om lettend op de lokale omstandigheden en opvattingen te kiezen
voor een inperking van het aantal bedrijven?
Voornoemde leden merken voorts op dat het aan gemeenten wordt overgelaten welke vormen van prostitutie zij in hun gemeente wensen toe te
staan. Voor deze leden is deze zin uit de toelichting niet geheel duidelijk.
Enerzijds wordt er namelijk in het wetsvoorstel gesproken over een
maximum van één en een mogelijkheid van nul voor prostitutiebedrijven.
Anderzijds wordt er gesteld dat gemeenten zelf kunnen bepalen welke
vorm van prostitutie zij toe wensen te staan. Hebben gemeenten dus de
volledige vrijheid om voor elke vorm van seksbedrijf een nuloptie op te
nemen in de gemeentelijke verordening Of geldt die mogelijkheid naast
prostitutiebedrijven alleen voor de in de toelichting genoemde raamprostitutie of tippelzones? Betekent dit wetsvoorstel dus dat gemeenten
verplicht worden om bepaalde vormen van prostitutie juist toe te staan,
terwijl zij op dit moment die verplichting niet hebben?
Deze leden vragen verder in hoeverre het logisch is om prostituees die
zelfstandig werken vanuit huis niet aan de vergunningplicht te onderwerpen. Het risico is immers groot dat vanuit huis juist gewerkt wordt
door illegale prostituees die wel onder dwang van een exploitant werken,
maar dan onder de schijn van zelfstandigheid. Hoe wordt voorkomen dat
exploitanten dan juist gaan kiezen voor het dwingen van prostituees om
hun werk op het thuisadres te doen? Zou het voor een betere handhaving

Tweede Kamer, vergaderjaar 2009–2010, 32 211, nr. 5

20

van de regels niet beter zijn dat elke vorm van bedrijf of (zelfstandig)
beroep gelijk wordt behandeld en aan de vergunningplicht wordt onderworpen?
De leden van de SGP-fractie hebben de mening van de regering
vernomen dat het gemeenten niet mogelijk is om op voorhand alle thuiswerk te verbieden en als strijdig gebruik te bestempelen. Graag vernemen
zij waarom de regering van mening is dat een dergelijk verbod – ongeacht
de wijze waarop blijkt dat er sprake is van een bedrijf – niet mogelijk moet
zijn. Waarom mogen gemeenten geen bepaling opnemen over een dergelijk strijdig gebruik met de bestemming? Wat zijn daarbij de precieze overwegingen?
Ten slotte vragen deze leden waarom er geen landelijke plicht komt om
regels te stellen ten aanzien van het adverteren met het thuisadres of het
aanbrengen van reclame-uitingen.
4.2 Vergunningvoorwaarden
De leden van de CDA-fractie constateren dat bij vergunningaanvragers
door gemeenten een uitvoerige toets zal plaatsvinden op een aantal
gedragsrelevante aspecten van de aanvrager. Zo mag de exploitant niet
onder curatele staan en niet van slecht levensgedrag zijn. Is er een algemeen beoordelingskader om te bepalen wat goed of slecht levensgedrag
is? Klopt het dat gemeenten ervoor kunnen kiezen sommige vormen van
prostitutie een vergunning te weigeren, bijvoorbeeld de raamprostitutie,
uit een oogpunt van moreel onaanvaardbare en respectloze bejegening
van het menselijk lichaam als koopwaar?
De leden van de CDA-fractie vragen of er, gelet op recente uitspraken,
behoefte is om de Wet Bibob nog eens goed te beschouwen nu deze
nadrukkelijk als hét instrument genoemd wordt om mogelijke criminogene antecedenten van vergunningvragers te onderzoeken. Daarnaast
hebben recente uitspraken inzake mensenhandel bij deze leden de vraag
opgeroepen of artikel 273f Sr goed toegesneden is om verdachten van
mensenhandel op die grond aan te pakken. Kan bewijsmateriaal met
betrekking tot evidente mishandeling in het verleden een zwaardere rol
vervullen in de bewijslast voor mensenhandel? Deze leden zouden het
waarderen wanneer vereenvoudiging van aantonen slachtofferschap nog
eens nadrukkelijk bekeken wordt.
Het bevreemdt de leden van de PvdA-fractie dat bij algemene maatregel
van bestuur wordt ingevuld wat de vergunningsvoorwaarde gaat
inhouden dat de exploitanten niet «van slecht levensgedrag mogen zijn».
Waarom wordt deze voorwaarde niet duidelijker door de wet ingekaderd?
Deze leden menen dat vanwege het risico dat exploitanten dan de meest
coulante gemeenten uitkiezen, het niet wenselijk is dat de voorwaarden
die gemeenten aan exploitanten gaan stellen van elkaar gaan afwijken.
Waarom is er geen sprake van uniforme vergunningsvoorwaarden? Kan
hierop nader worden ingegaan? Waarom worden ook andere onderdelen
van de vergunningvoorwaarden bij algemene maatregel van bestuur
geregeld? Welke speelruimte hebben gemeenten om een eigen invulling
te geven aan weigerings- en intrekkingsgronden?
Voorts vragen deze leden welke voorschriften ten aanzien van het «zelfbeschikkingsrecht van prostituees» in de vergunning worden opgenomen.
Wat wordt hiermee concreet bedoeld en hoe worden deze voorschriften
gecontroleerd en gehandhaafd?
De leden van de PvdA-fractie verbazen zich er voorts over dat de informatie die een prostituee bij registratie ontvangt onder andere kan gaan

Tweede Kamer, vergaderjaar 2009–2010, 32 211, nr. 5

21

over «hoe om te gaan met drang of dwang uitgeoefend door een derde».
De aan het woord zijnde leden hebben over de effectiviteit van deze informatieverstrekking al eerder vragen gesteld. Zij worden in hun twijfel
bevestigd als zij na de direct daarop in de memorie van toelichting lezen
dat het regelen van de arbeidsverhouding primair een taak is tussen
private partijen. Daarmee wordt naar de mening van de aan het woord
zijnde leden een signaal afgegeven dat met het afgeven van informatiemateriaal over drang en dwang dit onderwerp op dat moment buiten de
sfeer van de overheid is komen te liggen. Kan hier op worden ingegaan?
De leden van de SP-fractie steunen de landelijke uniforme eisen voor alle
seksbedrijven. Dit lijkt een goede stap vooruit, zeker voor wat betreft het
zicht op de branche en de mogelijkheden de sociale positie van prostituees te verbeteren. Kan worden toegelicht wat «slecht levensgedrag» is
op grond waarvan iemand een vergunning kan worden geweigerd? Dit zal
bij algemene maatregel van bestuur worden geregeld, maar kan dit nu al
worden toegelicht? Hoe sterk moeten de aanwijzingen zijn dat in strijd
met het verbod op mensenhandel zal worden gehandeld alvorens een
vergunning wordt geweigerd? Kunnen hier voorbeelden van worden
gegeven?
Voornoemde leden vragen of iemand die een vergunning geweigerd
wordt op basis van antecedenten in een volgende gemeente alsnog een
vergunning kan krijgen. Hoe zal dit worden voorkomen? Is er een landelijke registratie van geweigerde vergunningen? Zo nee, is de regering
bereid dit centraal te gaan registreren?
De leden van de SP-fractie benadrukken de verbetering van de sociale
positie van de prostituee van bijzonder groot belang te vinden. Dit zou een
van de belangrijkste uitgangspunten van dit wetsvoorstel moeten zijn.
Zij vinden het positief dat in de vergunning voorschriften moeten worden
opgenomen over de te nemen maatregelen ter bescherming van de
gezondheid, de veiligheid en het zelfbeschikkingsrecht van de prostituees,
bijvoorbeeld dat gewaarborgd is dat de prostituee vrij is te bepalen aan
welke klanten zij seksuele diensten verleent en welke diensten zij al dan
niet wil verlenen. Kan de regering toezeggen dat hierin landelijk uniform
beleid zal worden gevoerd? Hoe zal op de naleving van deze voorwaarden
worden gecontroleerd? Wat is de sanctie hierop indien deze niet worden
nageleefd?
Voornoemde leden vragen of de aanpak van gedwongen prostitutie, nog
steeds een groot misstand in de seksbranche, voldoende plaats kan
vinden met artikel 273f Sr. Bekend is dat vervolgingen en veroordelingen
op basis van dit artikel zeer moeizaam tot stand komen, ondanks de
misstanden die wel degelijk blijvend aanwezig zijn in deze branche. Is
artikel 273f Sr voldoende specifiek genoeg? Hoe verloopt de aanpak, de
opsporing en de bestraffing van mensenhandelaren volgens de regering?
Is zij hier tevreden over?
De leden van de ChristenUnie-fractie stemmen in met een algemeen
verbod met vergunningplicht voor seksbedrijven. Ook hebben zij met
instemming kennisgenomen van de stringente weigerings- en intrekkingsgronden. Voor het overige wordt de vergunningplicht vooral lokaal ingevuld, waarbij zowel bij gemeentelijke verordening als in de gemeentelijke
vergunning regels kunnen worden gesteld. Deze leden stemmen in met de
lokale vrijheid om een maximum te stellen aan het aantal seksbedrijven
en om in het geheel geen vergunning te verlenen voor een prostitutiebedrijf. Zij vragen of de regering bereid is in overweging te nemen die laatstbedoelde mogelijkheid niet ook te verruimen tot de gehele categorie van
seksbedrijven indien hier regionaal afspraken over kunnen worden
gemaakt. Ook vragen zij of de regering voorbeelden kan noemen van in

Tweede Kamer, vergaderjaar 2009–2010, 32 211, nr. 5

22

haar ogen gerechtvaardigde invulling van het criterium «ter bescherming
van de openbare orde, de woon- en leefomgeving of de veiligheid en de
gezondheid van prostituees of klanten». Biedt dit criterium naar de
mening van de regering ook ruimte om uit cultureel-religieuze overwegingen dergelijke brancheactiviteiten uit een lokale gemeenschap te
weren (eerste lid van artikel 10, derde lid van artikel 15 en artikel 23)? Hoe
verhouden de criteria van «veiligheid en gezondheid van prostituee en
klant» zich tot de ruimtelijke ordening in een gemeente?
Met betrekking tot de bij verordening te stellen regels vragen deze leden
of hieronder ook regels vallen als bedoeld in artikel 3 inzake de publieke
zichtbaarheid van de seksinrichting.
De leden van de ChristenUnie-fractie vragen met betrekking tot de figuur
van de gemeentelijke vergunning of er daadwerkelijk behoefte is aan
lokale procedureregels als bedoeld in artikel 12, derde lid. Is overwogen
dergelijke aanvullende procedureregels bij of krachtens algemene maatregel van bestuur te stellen, gelet op de behoefte aan een landelijk
uniform regime? In dit verband rijst ook de vraag of er is overwogen –
aanvullend op de algemeen geldende weigerings- en intrekkingscriteria –
via een instructie-algemene maatregel van bestuur landelijk uniforme
vergunningsvoorwaarden te stellen, in plaats van dit over te laten aan het
lokale gezag en de daar gegroeide beste praktijkvoorbeelden. Ook vragen
deze leden waarom bijvoorbeeld het eisen van een Verklaring Omtrent het
Gedrag (VOG) niet standaard wordt voorgeschreven, maar wordt overgelaten aan de gemeente.
Is het (gelet op de aard van de branche) wenselijk dat in tegenstelling tot
de registratie, een vergunning voor onbepaalde tijd geldig kan zijn?
Verdient het geen overweging om de vergunningverlening regelmatig te
laten bezien, waarbij nogmaals de nieren van de exploitant geproefd
kunnen worden?
De leden van SGP-fractie merken op dat de regering stelt dat een
uniformer en helderder beleid een effectieve handhaving ten goede zal
komen. Graag vernemen zij hoe de regering de handhaving van de regels
rond prostitutie denkt te verbeteren. Is er wel sprake van een voldoende
inspanning om de regels rond prostitutie en mensenhandel te handhaven? Kan concreet worden gemaakt welke inzet gemeenten en politie
plegen om werkelijk te handhaven? Welke verwachtingen zijn er ten
aanzien van de handhaving na invoering van het wetsvoorstel?
Deze leden constateren dat de regering voornemens is om bij algemene
maatregel van bestuur een nadere invulling te geven van de eisen ten
aanzien van het zedelijk gedrag van de exploitant. Deze leden vragen of
kan worden toegelicht aan wat voor invulling de regering concreet denkt.
Wordt hierbij onder meer overwogen om een veroordeling wegens een
zeden- of geweldsdelict te laten gelden als een weigeringsgrond voor het
toekennen van een vergunning? Is het de bedoeling van de regering om
de VOG verplicht te stellen? Is de regering met deze leden van mening dat
een verklaring van goed gedrag als zodanig nog niet voldoende is om een
vergunning te verlenen? Aan welke extra eisen moeten worden gedacht?
Met name voor exploitanten die (ook) in het buitenland actief zijn of
geweest zijn, is het van belang dat informatie wordt ingewonnen over hun
verleden in dat buitenland. Deze leden vernemen graag van de regering
op welke wijze gewaarborgd wordt dat niet alleen naar het gedrag in
Nederland, maar ook elders wordt gekeken. Zijn gemeenten verplicht om
ook onderzoek te doen buiten Nederland?
De leden van de SGP-fractie vinden het een goede zaak dat in advertenties
het registratienummer en een vast telefoonnummer vermeld moeten
worden. Tegelijkertijd vragen zij in hoeverre controle hierop plaatsvindt.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2009–2010, 32 211, nr. 5

23

Zijn kranten bijvoorbeeld verplicht om te controleren of het registratienummer en het telefoonnummer in overeenstemming zijn met de gegevens in het register? Hoe kan worden voorkomen dat voor illegale prostituees een fictief nummer in de advertentie wordt opgenomen? Ten
aanzien van het vermelden van vergunningnummers op internet gelden
vergelijkbare problemen. Graag vernemen deze leden hoe de handhaving
en controle van gegevens op internet plaatsvindt. Vindt dit op dit moment
alleen op lokaal niveau plaats of is er ook sprake van een landelijke
controle? Wanneer wordt er meer bekend over eventuele plannen om te
komen tot een landelijk team van digitale rechercheurs?
De leden van de SGP-fractie waarderen het dat gemeenten verplicht zijn
om bij registratie prostituees informatie te verschaffen over de uitstapmogelijkheden. Zij willen graag weten aan welke eisen de door gemeenten te
verstrekken informatie moet voldoen. Is enkel het vermelden van de
mogelijkheid van uitstappen voldoende of zijn gemeenten ook verplicht
om uitdrukkelijk de concrete uitstapmogelijkheden onder de aandacht van
de prostituees te brengen? In de toelichting wordt verder vermeld dat ook
informatie wordt verstrekt over hoe om te gaan met drang of dwang
uitgeoefend door een derde. Deze leden vragen waarom dit niet expliciet
in de tekst van het wetsvoorstel wordt genoemd. Zou dat gemeenten niet
meer duidelijkheid bieden? Wordt overwogen om de aan de prostituee te
verschaffen informatie ook op te nemen op het registratiebewijs?
4.3 Gevolgen voor exploitanten en gemeenten
De leden van de PvdA-fractie merken op dat het verlenen en handhaven
van vergunningen reguliere gemeentelijke taken zijn. Zij maken uit de
memorie van toelichting (paragraaf 4.3 en paragraaf 6.2) op dat er geen
extra handhavings- en toezichtslasten worden verwacht. Een van de redeneringen daarbij is dat de exploitant zelf een actieve rol moet spelen in de
maatregelen die de exploitant moet nemen ter bescherming van de
gezondheid, de veiligheid en het zelfbeschikkingsrecht van de prostituee.
Hoewel voornoemde leden nog mee kunnen gaan in de redenering dat de
exploitant zelf belang zou kunnen hebben bij het zorgen voor veiligheid en
gezondheid, zien zij niet in wat het belang voor de exploitant van
gedwongen prostituees zou kunnen zijn bij het bevorderen van zelfbeschikkingsrecht van de prostituees. Integendeel zelfs. Het belang zou er in
kunnen liggen dat in geval er niet langer wordt voldaan aan de voorwaarden, de exploitant de vergunning verliest. Maar daarvoor is toch echt
wel handhaving en toezicht van de vergunningverlener nodig, zo menen
de leden van de PvdA-fractie. Wordt deze mening gedeeld? Zo ja, hoe
verhoudt zich dat dan tot gestelde dat gemeenten geen zwaardere
handhavings- of toezichtslasten krijgen? Zo nee, waarom niet?
De leden van de SP-fractie wijzen erop dat de gemeente Groningen in het
wetsvoorstel aanvullende maatregelen voor gemeenten mist om paal en
perk te stellen aan de uitbuitingssituatie waarin prostituees zich veelal nog
bevinden. In de raamprostitutie moeten door prostituees nog steeds exorbitant hoge huurprijzen worden betaald voor een kamer, zo hoog dat kan
worden gesproken van uitbuiting (tot wel € 600–800 in de week voor een
kamer). Hebben de gemeenten de bevoegdheid om via de vergunningsvoorwaarden grenzen te stellen aan de huurprijzen die exploitanten voor
hun kamers mogen vragen? Zo nee, kunnen zij deze krijgen? Hoe kan dit
op andere wijze worden aangepakt?
De leden van de SP-fractie vragen voorts waarom de regering nog moet
bezien of er een landelijk team van digitale rechercheurs moet komen. Is
een landelijk team van digitale rechercheurs niet van groot belang om
gemeenten te ondersteunen bij de opsporing van de bedrijven die via

Tweede Kamer, vergaderjaar 2009–2010, 32 211, nr. 5

24

internet worden uitgeoefend? Dat is een specialisme en zou niet door
iedere gemeente of korps afzonderlijk moeten worden gedaan. Deze leden
vinden toezicht op internet, net als de Nationaal Rapporteur Mensenhandel, van groot belang. Er zou volgens de Nationaal Rapporteur
Mensenhandel geen onderzoek meer nodig zijn, het landelijk team van
digitale rechercheurs zou er moeten komen. Graag ontvangen de leden
SP-fractie een reactie op dit punt.
4.4 Gevolgen voor buitenlandse seksbedrijven
Geen vragen en opmerkingen.
4.5 Nuloptie
De leden van de PvdA-fractie vragen met betrekking tot de voorgestelde
mogelijkheid van een nuloptie in hoeverre gemeenten dit op grond zelf
gekozen motieven mogen invoeren. Het voorstel is dat gemeenten die
geen prostitutie in hun gemeente wensen dit bij verordening kunnen
vaststellen. Daarbij moeten zij zich baseren op de bescherming van de
openbare orde, de woon- en leefomgeving en de veiligheid en gezondheid
van de prostituee en de klant. In hoeverre kunnen gemeenten zelf invulling geven aan deze criteria? Is het denkbaar dat een gemeente bijvoorbeeld strengere eisen aan de bescherming van de leefomgeving stelt dan
een andere gemeente en op grond daarvan prostitutie verbiedt? Hoe kan
willekeur worden voorkomen? Kunnen andere criteria, bijvoorbeeld religieuze overwegingen, een grondslag voor een nuloptie vormen?
De leden van de SP-fractie begrijpen niet goed waarom de nuloptie zo
expliciet in het wetsvoorstel moet worden opgenomen. Juist in het
verleden is gedurende de parlementaire behandeling hier ook uitdrukkelijk
niet voor gekozen. De nuloptie strookt niet met de opheffing van het
bordeelverbod in 2000 en de uitgangspunten van dit wetsvoorstel. Met de
nuloptie wordt feitelijk een lokaal bordeelverbod geïntroduceerd, terwijl
een van de doelstellingen van het wetsvoorstel nu juist is meer uniformiteit in het lokaal vergunningenbeleid wordt gebracht. Dat staat toch haaks
op elkaar?
Voornoemde leden zijn het eens met organisaties als Comensha en de
Vereniging Exploitanten Relaxbedrijven dat het noodzakelijk is om vraag
en aanbod zo goed mogelijk op elkaar af te stemmen. Goed geregelde
legale mogelijkheden zullen een illegaal aanbod terugdringen. Ook de
Raad van Hoofdcommissarissen stelt voor de nuloptie niet in te stellen,
aangezien de verwachting is dat de prostitutie in toenemende mate zal
verschuiven naar het illegale circuit of naar de gemeenten met geen of
onvoldoende beleid op dit punt. Wat is de reactie van de regering op dit
punt? Is het geen risico dat gemeenten die een nulbeleid voeren ook geen
gemeentelijk beleid hierop maken, geen toezichthouders en handhavers
aanwijzen en dus ook niet of veel te laat op zullen treden indien er toch
signalen zijn van illegale praktijken zoals gedwongen prostitutie? Graag
ontvangen deze een reactie op dit punt.
De leden van de SP-fractie begrijpen voorts niet goed waarom het in een
«robuuster prostitutiebeleid» zou passen dat gemeenten bij verordening
mogen kiezen voor een lokaal bordeelverbod. Kan dit worden toegelicht?
Daarnaast vragen zij op grond van welke overwegingen lokale overheden
de nuloptie in mogen stellen. De criteria (zoals de bescherming van de
openbare orde, woonof leefomgeving of veiligheid en gezondheid van
prostituees en klanten) zijn zo breed dat hier altijd alles onder kan vallen.
Dient dit nog te worden gemotiveerd? Als alle gemeenten hiertoe zouden
gaan besluiten, is daarmee dan de landelijke opheffing van het bordeel-

Tweede Kamer, vergaderjaar 2009–2010, 32 211, nr. 5

25

verbod weer volledig teruggedraaid? Deze leden begrijpen de motivering
die is gegeven door de regering ook niet, namelijk «omdat bij sommige
gemeenten hieraan behoefte bestaat is het van belang dat wetgeving
hierin voorziet». Zou het niet veel meer zo moeten zijn dat iedere
gemeente zijn verantwoordelijkheid moet nemen? Waarop is de verwachting gebaseerd dat gemeenten met een nulbeleid dit zullen afstemmen
met omliggende gemeenten? Waar komt dat dan op neer? Wat valt er dan
af te stemmen?
Voornoemde leden vragen ten slotte op dit punt of kan worden toegelicht
of thuisprostitutie nu wel of niet kan worden verboden en wat de grondslag daarvan is. Worden gemeenten onder de nieuwe wet verplicht thuisprostitutie toe te staan mits de betrokkene geregistreerd is en alleen
werkt? Op welke wijze worden zij hiertoe verplicht? Wat zijn de sancties
indien gemeenten zich niet aan deze verplichting houden? Geldt dit ook
voor gemeenten die onder de nieuwe wet een nulbeleid gaan voeren?
De leden van de GroenLinks-fractie vinden uniform gemeentelijk beleid
van groot belang. De vraag is echter wat de mogelijkheid van een nuloptie
daaraan bijdraagt. Dit wordt in de memorie van toelichting nauwelijks
toegelicht. Daarom vragen zij uit te leggen waarom bepaalde gemeenten
de ruimte wordt gegeven om op basis van feiten en omstandigheden die
zich in elke gemeente met prostitutiebedrijven voordoen, te bepalen dat
zich geen prostitutiebedrijf in de gemeente mag vestigen. Om welke feiten
en omstandigheden kan het volgens de regering gaan in het geval van
een gemeente die de nuloptie wil toepassen? Is het de regering bekend
dat gemeenten een maximum hebben vastgesteld voor het aantal prostitutiebedrijven dat zij toelaten en deelt zij de mening dat op die manier elke
vernieuwing in de sector onmogelijk wordt gemaakt, ook vernieuwing
waar prostituees sterk van profiteren?
De leden van de D66-fractie hebben enige vragen over problemen die de
zogenoemde nuloptie met zich mee zou kunnen brengen. Het is met deze
optie volgens deze leden niet uitgesloten dat vooral in landelijke gebieden
de lasten bij slechts enkele gemeenten zullen komen te liggen.
Gemeenten waar nog geen openlijke, legale prostitutiebedrijven zijn
gevestigd zullen immers door middel van een gemeentelijke verordening
vrij gemakkelijk hun grenzen voor de seksbranche gesloten kunnen
houden. De nuloptie biedt bovendien geen bescherming tegen illegale
praktijken en vermindert hoogstwaarschijnlijk ook het plaatselijk weerstandsvermogen tegen illegaliteit. Hoe beoordeelt de regering deze spanning tussen gemeentelijke autonomie enerzijds en deze mogelijke negatieve effecten anderzijds? Deze leden zijn voorts benieuwd naar het
oordeel van de regering over de stelling dat de nuloptie op gespannen
voet staat met het in beginsel legale karakter van deze branche. Het gaat
hier niet om het gedogen van iets dat in beginsel verboden is maar om
het toestaan van iets dat in beginsel legaal is. Hoofdregel moet volgens de
leden van de D66-fractie zijn dat prostitutie mag, tenzij er zich een aantal
gewichtige, aan het algemeen belang rakende en in de wet geduide
omstandigheden voordoen. Dat dergelijke verhinderende omstandigheden zich over het gehele grondgebied van een gemeente zouden
kunnen voordoen kan, gelet op de aard van de in artikel 23 van het wetsvoorstel genoemde rechtvaardigingsgronden voor een nuloptie, in de
ogen van de leden van de D66-fractie niet anders dan een zeer hoge
uitzondering zijn. Zij vragen of de wettelijke nuloptie wel echt nodig is nu
dezelfde gemeentelijke belangen die deze nuloptie beoogt te beschermen
ook door het instrument van aanvullende weigeringsgronden in een
gemeentelijke verordening kunnen worden beschermd. Het argument dat
het veel werk is om steeds weer een op de specifieke aanvraag toegespitste, vaak afwijzende beslissing te moeten nemen overtuigt deze leden

Tweede Kamer, vergaderjaar 2009–2010, 32 211, nr. 5

26

vooralsnog niet. In verband met de mogelijkheid van een nuloptie wijst de
regering op de noodzaak van regionale afstemming. De aan het woord
zijnde leden vragen hoe de regering denkt te bevorderen dat er in den
lande «regionaal» beleid zal worden geformuleerd dat er toe zal leiden dat
de lasten op een eerlijke manier over de verschillende gemeentes binnen
een regio verdeeld zullen worden.
De leden van de SGP-fractie vinden het een goede zaak dat het wetsvoorstel een mogelijkheid voor een nuloptie bevat voor gemeenten. Wel
hebben zij hier een aantal vragen over. Zo vinden zij het in de eerste
plaats opvallend dat gekozen is voor het noemen de bescherming van de
openbare orde, de woon- en leefomgeving en de veiligheid en gezondheid
van de prostituee en klant. Waarom zijn deze voorwaarden opgenomen?
Ligt het gezien de bijzondere aard van de sector niet meer voor de hand
om gemeenten de vrijheid te geven om zelf te bepalen of zij al dan niet
dergelijke bedrijven willen toestaan op hun grondgebied? Gemeenten zijn
toch niet verplicht om op zichzelf legale activiteiten per definitie toe te
staan?
Verder hebben deze leden eerder in het verslag al geconstateerd dat
onduidelijk is wanneer een nuloptie mogelijk is en wanneer niet. Naar hun
mening is het gewenst om een nuloptie voor de volle breedte van de
branche mogelijk te maken. Waarom is daarvoor niet gekozen? Wat zijn
volgens de regering de verschillen die dit onderscheid rondom het nuloptiebeleid rechtvaardigen?
4.6 Aanpak souteneurs
De leden van de SGP-fractie merken op dat in het wetsvoorstel geen
verbod op souteneurschap is opgenomen. Kan de regering toelichten
waarom dit niet is gebeurd? In dit verband wijzen deze leden op de
motie-Van der Staaij c.s. (31 200-VI, nr. 82) die vraagt om een verbod op
souteneurschap.
5. Grondwettelijke en internationale aspecten
5.1 Artikel 19 Grondwet
Geen vragen en opmerkingen.
5.2 Europeesrechtelijke aspecten en EU Dienstenrichtlijn
De leden van de PvdA-fractie hebben een vraag over de werking van dit
wetsvoorstel in relatie tot Richtlijn 2006/123/EG van het Europees Parlement en de Raad van 12 december 2006 betreffende de diensten op de
interne markt (hierna: de Dienstenrichtlijn). Aangezien de dienstverlening
van prostituees en andere sekswerkers ook onder deze richtlijn vallen
mogen inbreuken daarop, bijvoorbeeld door middel van een vergunningsstelsel, niet discriminerend zijn ten aanzien van dienstverleners uit andere
EU-landen. Gesteld wordt – kortweg – dat door buitenlandse prostitutiebedrijven die in Nederland werkzaam zijn ook vergunningplichtig te maken,
er geen sprake is van discriminatie. Maar mogen in Nederland gevestigde
escortbedrijven wel zonder vergunning in bijvoorbeeld België diensten
aanbieden? Zo ja, hoe verhoudt zich dit dan tot de vergunningplicht die
Nederland wel oplegt aan in België gevestigde escortbedrijven die in
Nederland diensten aanbieden?
De leden van de SGP-fractie lezen in memorie van toelichting dat de
nuloptie «zal worden gehanteerd met inachtneming van de wettelijke
voorschriften ter implementatie van artikel 11, eerste lid, onderdeel b,

Tweede Kamer, vergaderjaar 2009–2010, 32 211, nr. 5

27

Dienstenrichtlijn». Kan worden toegelicht wat hiermee wordt bedoeld en
wat de precieze consequenties hiervan zijn voor de nuloptie?
Verder merken deze leden op dat wordt gerefereerd aan de mogelijkheid
om toezichthouders in buurlanden te raadplegen in het kader van de
administratieve verwerking. Die mogelijkheid wordt vervolgens beperkt
tot die landen waar prostitutie een legale dienst is. Deze leden vragen
voor welke landen dat geldt. Waar is prostitutie een legale bedrijfstak?
Met welke landen zal dus kunnen worden samengewerkt en bij wat voor
soort zaken?
6. Toezicht en handhaving
6.1 Taakverdeling
De leden van de SP-fractie zijn zeer bezorgd over het toezicht en de handhaving in deze branche waar veel misstanden plaatsvinden. Gezegd kan
zelfs worden dat het succes van deze wet staat of valt met het goed
regelen van het toezicht en de handhaving. Er zijn nu al capaciteitstekorten bij de politie en dat zal er met de aangekondigde bezuinigingen
alleen maar erger op worden. De gemeente Amsterdam bijvoorbeeld
waarschuwt expliciet voor de het grote gebrek aan capaciteit bij de
Amsterdamse politie. Graag ontvangen deze leden een reactie op dit punt.
Heeft de regering zicht op de capaciteit bij de gemeentelijke handhavers
en toezichthouders?
Voornoemde leden constateren dat het maken van afspraken in de lokale
driehoek over toezicht en handhaving niet verplicht is, omdat het niet
gebruikelijk zou zijn een dergelijke verplichting in de wet op te nemen.
Maar is dat toch niet wenselijk in dit geval? Het is toch haast ondenkbaar
dat hierover geen afspraken worden gemaakt? Ook de Vereniging van
Nederlandse Gemeenten (VNG) vraagt om een wettelijke basis omdat de
«kan»-bepaling te vrijblijvend zou zijn. De Nationaal Rapporteur Mensenhandel en de gemeente Rotterdam zijn eveneens die mening toegedaan.
Kan met betrekking tot het afspraken maken over toezicht en handhaving
alsnog worden overwogen het woord «kan» te vervangen door «moet»?
De leden van de SP-fractie hechten veel waarde aan de mening van het
College van procureurs-generaal van het OM. Die heeft op dit punt grote
twijfels, zo is op te maken uit de consultatieronde. Het College vindt dat
van gemeenten een bepaald minimum aan toezicht en handhaving kan
worden gevraagd. De nu voorgestelde bepalingen met betrekking tot het
toezicht en de handhaving zijn veel te vrijblijvend opgesteld. Het staat de
burgemeester ook vrij in het geheel geen ambtenaren aan te wijzen die
zijn belast met het toezicht op het prostitutiebeleid. Deze leden denken
evenals het College dat een intensivering van het prostitutiebeleid, ten
einde uitwassen te bestrijden, alleen maar gepaard kan gaan met meer
inzet van capaciteit van mensen en middelen. Waarom gaat de regering
hier aan voorbij?
De leden van de D66-fractie constateren dat de adviezen over de rol van
betrokken partijen ten aanzien van de handhaving verschillen. De politie
ziet vooral een belangrijke rol voor het bestuur weggelegd en het bestuur
zegt veel te verwachten van strafrechtelijke handhaving. Deze leden
vragen of deze houding niet is terug te voeren tot de vrees van partijen
dat door de wettelijke regulering van de prostitutie een (te) groot beslag
zal worden gelegd op de toch al schaarse capaciteit. In de ogen van deze
leden staat bij dit wetsvoorstel de bestuurlijke component voorop. Een al
jaren legale branche wordt met deze wet nader gereguleerd. Hiertoe
wordt een registratie en vergunningenstelsel in het leven geroepen dat

Tweede Kamer, vergaderjaar 2009–2010, 32 211, nr. 5

28

bestuurlijk toezicht op aspecten van openbare orde en volksgezondheid
mogelijk maakt. Het neveneffect is dat de criminele uitwassen meer geïsoleerd raken en daardoor beter zichtbaar worden. Graag ontvangen zij een
reactie op dit punt.
De leden van de D66-fractie constateren voorts dat in het voorliggende
wetsvoorstel de twee artikelen die over het toezicht en de handhaving
gaan, slechts bepalingen bevatten over de ambtenaren die met dit
toezicht zijn belast en over een aan deze ambtenaren toe te kennen bijzondere bevoegdheid. Deze leden zijn van mening dat het doel van dit wetsvoorstel, te weten het voorkomen in de seksbranche van misstanden als
dwang, mensenhandel en prostitutie door minderjarigen, slechts kan
worden bereikt door een effectief toezicht op wat er in de branche feitelijk
aan de hand is. Vergunningverlening en registratie zijn slechts het begin.
Om die reden vragen deze leden de regering waarom aangaande het
toezicht in het wetsvoorstel geen kwalitatieve bepalingen zijn opgenomen.
Graag ontvangen zij tevens een reactie op de stelling dat door de wijze
waarop op grond van dit voorstel het toezicht feitelijk per gemeente vormgegeven gaat worden er toch weer gemeentelijke en regionale verschillen
zullen ontstaan. Nu niet meer door de vergunningverlening zelf, maar
door de feitelijke invulling van het beleid en met name ook door de inrichting van het toezicht.
De leden van de SGP-fractie constateren dat er geen specifieke afspraken
verplicht worden gesteld tussen betrokken partijen ten aanzien van prostitutie. Een argument daarvoor is dat het niet gebruikelijk is om een wettelijk verplichte afspraak op te nemen over toezicht en handhaving door de
lokale driehoek. Kan hier nader op worden ingegaan, gezien het feit dat
het hier gaat om een bijzondere bedrijfstak met veel illegaliteit en
misstanden? Is het in deze bijzondere situatie niet toch op zijn plaats om
een dergelijke verplichting op te nemen?
6.2 Verbetering van toezicht en handhaving
De leden van de SP-fractie constateren dat het nu al zo is dat in de meeste
gemeenten te weinig controle plaats vindt op de niet-vergunde prostitutiebranche. Dat stelt de regering zelf toch ook, zo vragen zij. De stelling van
de regering dat de «beperkte capaciteit effectiever kan worden ingezet»
door dit wetsvoorstel kan weliswaar kloppen, maar dat moet toch nog
maar worden afgewacht? Het benoemen van prioriteiten, zoals de bestrijding van mensenhandel, is mooi, evenals het op papier zetten van een
regulerend wetsvoorstel dat de misstanden in de seksbranche moet
bestrijden. Maar nu de gemeenten en de politie nu al mensen tekort
komen voor toezicht en handhaving, zullen deze problemen toch nauwelijks kunnen worden aangepakt? Erkent de regering dat het gevaar bestaat
dat het onderdeel van het voorstel «bestrijden misstanden seksbranche»
een papieren tijger dreigt te worden, en dat dit ten koste van alles moet
worden voorkomen?
Voornoemde leden zijn van mening dat het van groot belang is dat de
samenwerking tussen alle organisaties en instanties die bezig zijn met
deze branche, zoals de belastingdienst, politie, de arbeidsdienst, het
Uitvoeringsinstituut WerknemersVerzekeringen (UWV) en de Sociale
Verzekeringsbank van groot belang is. Functioneert dit al voldoende?
Verloopt ook de uitwisseling van informatie naar tevredenheid?
De leden van de SP-fractie constateren dat bij het adverteren het
vermelden van het vergunningnummer verplicht is gesteld. Er zijn echter
signalen dat waar dit nu al gebeurt, hierop niet goed wordt gecontroleerd.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2009–2010, 32 211, nr. 5

29

Bedrijven gebruiken bijvoorbeeld het nummer van een ander bedrijf. Hoe
zal dit worden gehandhaafd?
Deze leden merken op dat diverse organisaties erop wijzen dat de seks- en
prostitutiebranche dynamisch is en dat dit moeilijk beheersbaar is door de
verschillende verschijningsvormen. Te denken valt daarbij aan prostitutie
in kapsalons, sauna’s, massagesalons en hotels. De leden van de
SP-fractie vragen of het voorstel hier ook op ziet. Is het toezicht en de
handhaving daar ook op toegerust?
De leden van de GroenLinks-fractie vragen hoe de regering de handhaving van de registratieplicht ziet. Zal handhaving plaatsvinden door
gemeentelijke ambtenaren of door de politie? Indien de politie hier een rol
in speelt vragen deze leden hoe dit zich verhoudt tot het capaciteitstekort
dat de politie nu al signaleert om mensenhandel (pro-)actief op te sporen
en te onderzoeken? Hoe verhoudt de beschikbaarheid van extra middelen
voor registratie zich tot het ontbreken van middelen voor de verbetering
van de positie van prostituees?
De leden van de ChristenUnie-fractie vragen hoe het neerleggen van
toezicht bij gemeenten zich verhoudt tot het niet locatie- of regiogebonden karakter van de prostitutie- en escortbranche, vaak verscholen
achter websites, en het internationale karakter van mensensmokkel. Deze
vraag klemt te meer nu uit de Korpsmonitor prostitutie & mensenhandel
2006 van de Landelijke Expertgroep Mensenhandel blijkt dat sprake is van
(te) beperkte capaciteit bij de controle op de niet-vergunde prostitutiebranche. Volstaat in die context het maken van afspraken in de lokale
driehoek of is meer regie gewenst om verplaatsing naar «vrijplaatsen» te
voorkomen en expertise op te bouwen met betrekking tot seksgerelateerde bedrijvigheid via internet? Heeft de regering overwogen om ten
minste een bepaalde mate van regionaal toezicht en expertise te borgen,
aansluitend bij regionale samenwerking en afspraken op het gebied van
de huisvesting van en vergunningverlening aan deze branche? Volstaat
het aanreiken van een handreiking of best practices? Deze leden dringen
in dit verband aan op een landelijk team of regionale teams van digitale
rechercheurs om de lokale gemeentelijke toezichthouders en politie te
ondersteunen bij het toezicht. Voorkomen moet worden dat het toezicht
vanuit de gemeentelijke optiek en afwegingen in de driehoek beperkt
wordt tot de zichtbare uitwassen van deze branche en er zo onvoldoende
oog is voor de achter websites schuilgaande brancheonderdelen, die toch
altijd ergens lokaal hun uitwerking hebben (zoals prostitutie in hotelkamers) en vanwege die beperkte zichtbaarheid vatbaar zijn voor criminele
invloeden. Ook vragen deze leden of het, gelet op de goede ervaringen in
Utrecht met de aanpak van de prostitutie aan het Zandpad, geen aanbeveling verdient om een integrale vorm van toezicht – de samenwerking
tussen gemeente, politie, arbeidsinspectie en belastingdienst – een
verplichtend karakter te geven en niet te laten afhangen van lokale initiatieven en best practices.
De leden van de ChristenUnie-fractie vragen met het oog op een vereenvoudiging van (preventief) toezicht en handhaving te heroverwegen in het
landelijk register ook geweigerde of ingetrokken vergunningen op te
nemen of hiervoor een schaduwregister in te richten. Op deze wijze kan
wellicht worden voorkomen dat een exploitant die in de ene gemeente
geweerd wordt of wiens bedrijf gesloten wordt, elders blanco tegemoet
wordt getreden als nieuwe aanvrager.
De leden van de SGP-fractie vernemen graag van de regering wat de
precieze bezwaren zijn tegen het opnemen van geweigerde vergunning in
het vergunningensysteem. Zou op die manier niet een duidelijker zicht

Tweede Kamer, vergaderjaar 2009–2010, 32 211, nr. 5

30

kunnen ontstaan op de praktijk van de vergunningverlening, de redenen
voor weigering en ook meer mogelijkheden voor daadwerkelijke handhaving?
De aan het woord zijnde leden merken op dat de inspanningen die
gepleegd worden op dit gebied, zich vaak vooral zullen richten op de
handhaving van de verboden en geboden voor de vergunde sector. Hoe
wordt voorkomen dat toezicht en handhaving tot dat deel van de sector
beperkt blijft, terwijl het – minder zichtbare – illegale deel verhoudingsgewijs minder aandacht krijgt? Zijn er intussen recentere gegevens beschikbaar over de wijze van controle door gemeenten op het gebied van prostitutie en mensenhandel?
De leden van de SGP-fractie menen dat het een goede zaak is dat menshandel een prioriteit is in het opsporings- en vervolgingsbeleid. Welke
inzet wordt er gepleegd om de beperkte handhavingscapaciteit uit te
breiden? Welke concrete doelstellingen zijn er om de prioriteitstelling ook
in de praktijk daadwerkelijk effect te laten hebben?
7. Strafbepalingen
7.1 Inleiding
De leden van de SP-fractie vinden de argumentatie van de regering
waarom er in dit wetsvoorstel aparte strafbepalingen worden geïntroduceerd vooralsnog niet overtuigend. Omdat niet is uitgesloten dat het illegaal uitoefenen van een seksbedrijf verband kan houden met ernstige
strafbare feiten moeten er strafbare feiten in dit wetsvoorstel worden
benoemd. Maar ernstige strafbare feiten zoals mensenhandel en prostitutie met minderjarigen moeten toch al met kracht worden bestreden?
Daarover bestaat toch geen twijfel en hiervoor zouden toch geen nieuwe
strafbepalingen nodig moeten zijn? Graag ontvangen deze leden een
toelichting op dit punt.
De leden van de SGP-fractie constateren dat de politie en het OM hebben
gepleit voor bestuurlijke boete boven gebruikmaking van het strafrecht.
Hoewel de regering overwegingen geeft om geen gebruik te maken van
de bestuurlijke boete, vragen deze leden of deze strafbepalingen wel
voldoende prioriteit zullen krijgen bij de opsporing en vervolging. Gaat de
regering hierover ook afspraken maken met politie en OM? Is er wel
voldoende capaciteit?
7.2 Aanpak van de klant die gebruik maakt van illegale prostitutie
De leden van de SP-fractie hebben twijfels bij nut en noodzaak van het
strafbaar stellen van de klant die van seksuele diensten van een prostituee
gebruikmaakt die geen registratiebewijs voorhanden heeft of werkzaam is
voor een niet-vergunde exploitant. Deze leden delen de mening dat
klanten die willens en wetens gebruik maken van diensten van slachtoffers van gedwongen prostitutie moeten worden aangepakt, maar de
belangrijkste voorwaarde om dit te kunnen beoordelen is de beoogde
effectiviteit. De regering stelt zelf ook dat de handhaving van deze strafbepaling niet eenvoudig zal zijn. Kan worden vermeld hoeveel klanten de
laatste jaren geverbaliseerd zijn vanwege het gebruik maken van diensten
van de prostituee die de leeftijd van 18 nog niet heeft bereikt, wat nu al
strafbaar is? Dit kan een indicatie geven hoe handhaafbaar het voorstel op
dit punt is.
Voornoemde leden vragen voorts hoe ver de onderzoeksplicht van de
klant strekt. Hoe kan de klant nu weten wie legaal werkt en welk bedrijf
vergund is? Moet de klant steeds vragen om een pas (het registratiebedrijf) indien het bijvoorbeeld gaat om raamprostitutie? Hoe weet de klant

Tweede Kamer, vergaderjaar 2009–2010, 32 211, nr. 5

31

of deze niet vervalst is? Wordt daar rekening mee gehouden? Kan van
klanten verwacht worden dat zij echte en valse pasjes kunnen onderscheiden? Zal ook steeds het registratienummer moeten worden opgezocht? Hoe gaat dat in zijn werk? Moet dat via het internet? De leden van
de SP-fractie wensen graag een uitgebreide toelichting hoe dit alles nu in
de praktijk zal werken, onderscheiden naar alle verschillende vormen van
seksuele dienstverlening zoals raamprostitutie, escort, en webcamseks.
De leden van de SP-fractie menen dat het twijfelachtig is of het strafbaar
stellen van de klant de misstanden. Zij wijzen erop dat het strafbaar
stellen mogelijk zelfs negatieve gevolgen met zich mee brengt, waardoor
het middel erger zou zijn dan de kwaal. Het risico bestaat dat een strafbaarstelling de klanten ervan zal weerhouden melding te doen van mogelijke misstanden. Op welke wijze wordt voorkomen dat klanten geen
misstanden meer zullen melden bij de politie uit angst zelf vervolgd te
worden?
Deze leden lezen in de toelichting dat de regering stelt dat de situatie in
andere landen niet goed vergelijkbaar is. Waarom is dat niet het geval?
Kan daar niet toch iets zinnigs over worden gezegd?
De aan het woord zijnde leden wijzen er op dat de Raad van Hoofdcommissarissen geen voorstander is van het strafbaar stellen van de klant. Zij
stelt voor vooralsnog niet over te gaan lot het strafbaar stellen van klanten
omdat deze bepaling niet of onvoldoende te handhaven is. Het zou eerst
noodzakelijk zijn de gehele branche te reguleren. Ook het College van
procureurs-generaal van het OM is van mening dat pas wanneer toezicht
en handhaving op orde zijn, overgegaan moet worden tot de strafbaarstelling van klanten van illegaal werkende prostituees. De Raad voor de
Rechtspraak heeft eveneens grote twijfels en stelt voor af te zien van
strafbaarstelling van de klant, met name ook nu deze strafbaarstelling het
voor klanten van prostituees nog minder aantrekkelijk zal maken om
geconstateerde misstanden bij de bevoegde instanties te melden. Graag
zien deze leden een reactie van de regering op deze serieuze twijfels.
Waarom gaat de strafbaarstelling nu gepaard met dit wetsvoorstel? Kan
niet beter eerst de handhaving en het toezicht op orde worden gebracht
en bij de eerste evaluatie te bezien of deze strafbaarstelling alsnog zou
moeten worden ingevoerd?
De leden van de SP-fractie wijzen er op dat de Nationaal Rapporteur
Mensenhandel stelt dat het voorgestelde artikel 29 niet geheel in overeenstemming is met het Verdrag van de Raad van Europa. Het Verdrag geeft
de staten in overweging klanten strafbaar te stellen indien ze gebruik
maken van de diensten van een prostituee van wie zij weten dat het een
slachtoffer van mensenhandel is. De voorgestelde strafbaarstelling strookt
daar niet mee. De Nationaal Rapporteur Mensenhandel noemt het een
aandachtspunt dat een klant van een geregistreerde sekswerker, terwijl hij
weet of redelijkerwijs hadden kunnen weten dat sprake is van een slachtoffer van mensenhandel, thans niet strafbaar is. Wat is de reactie van de
regering op deze bovengenoemde punten?
De leden van de GroenLinks-fractie zijn van mening dat het strafbaar
stellen van klanten ongewenste effecten kan hebben. In de eerste plaats is
het de vraag of van klanten verwacht kan worden dat zij bij een prostitutiebezoek om een pasje vragen en echte en valse pasjes kunnen onderscheiden. Dit legt een vorm van opsporingsverantwoordelijkheid bij
klanten waarvan betwijfeld kan worden of die juridisch en praktisch handhaafbaar en wenselijk is. Ten tweede geeft dit aan klanten een ongewenste macht over ongeregistreerde prostituees. Voegt de prostituee zich
niet naar zijn wensen, dan geeft hij haar toch aan bij de politie? Voor
kwaadwillende klanten zou dit als «trigger» kunnen werken om hun heil

Tweede Kamer, vergaderjaar 2009–2010, 32 211, nr. 5

32

juist in het ongeregistreerde circuit te zoeken. Ten derde zullen klanten
zich niet meer geroepen voelen om misstanden te melden bij de politie.
Ook klanten die te goeder trouw zijn zullen op zijn minst gaan aarzelen uit
angst zelf vervolgd te worden. Hoe kunnen zij immers bewijzen dat zij
naar een pasje hebben gevraagd? En als het pasje vals blijkt te zijn, hoe
kunnen zij bewijzen dat ze dat niet wisten of konden weten? Daarmee
wordt een belangrijke bron van informatie voor de politie beperkt. Klopt
het dat een klant die een prostituee in een prostitutiebedrijf bezoekt, eerst
moet nagaan of de prostituee geregistreerd is en het bedrijf over een
vergunning beschikt? Met welk recht vraagt de klant om de gegevens
waarop artikel 29 van het voorstel doelt? Zijn de prostituee en het bedrijf
verplicht om de gevraagde gegevens aan de klant te verstrekken? Hoe
moet een klant van een prostituee over voldoende basiskennis beschikken
om de getoonde documenten op echtheid te kunnen beoordelen? Kan de
regering garanderen dat de basisvaardigheden die van de klant worden
geëist ook bij de prostituee aanwezig zijn zodat zij in staat is om de
vergunning te controleren van het bedrijf waar zij haar werkzaamheden
wil uitoefenen? Indien een klant onbedoeld een foutief oordeel heeft
geveld over de echtheid van een document, is hij of zij dan toch strafbaar?
Hoe wordt dit gehandhaafd? Hoe denkt de regering te bewijzen dat het
om een prostitutiecontact ging (het bezit van condooms van de vrouwelijke partner, zoals in Zweden, of het inzetten van undercover agenten,
zoals in de Verenigde Staten)? Zullen prostituees gedwongen worden
tegen hun klanten te getuigen of omgekeerd? Hoe denkt de regering te
voorkomen dat klanten oneigenlijke macht over een niet geregistreerde
prostituees kunnen uitoefenen door te dreigen haar of hem aan te geven
bij de politie? Hoe wordt voorkomen dat klanten geen misstanden meer
zullen melden bij de politie uit angst zelf vervolgd te worden?
De leden van de ChristenUnie-fractie vragen of de strafbaarstelling geen
onnodige drempel kan opwerpen tegen aangifte wegens mensenhandel
of gedwongen prostitutie? Voort vragen zij of de regering het doen van
aangifte tegen mensenhandel kan vereenvoudigen en zo slachtoffervriendelijk mogelijk kan laten inrichten. De aangiftebereid is laag en vergt vaak
een vertrouwensrelatie tussen slachtoffer en politie. Voorkomen moet
worden dat bij het doen van aangifte een drempel wordt opgeworpen
door allerlei goedbedoelde professionele eisen en voorschriften, maar die
wel als neveneffect kunnen hebben dat slachtoffers de met specifieke
politiemensen opgebouwde vertrouwensrelatie verliezen doordat zij
geconfronteerd worden met een vervreemdende aangiftebureaucratie en
allerlei nieuwe gezichten.
De leden van de SGP-fractie vinden het positief dat het bezoeken van een
illegale prostituee strafbaar wordt gesteld. Wel vragen zij zich af in
hoeverre deze bepaling gehandhaafd zal worden. De regering geeft aan
dat het niet eenvoudig zal zijn. Hierbij is het dus van belang dat er juist
ook op dit onderdeel een goede inzet van capaciteit is. Worden hiervoor
aan gemeenten nog bepaalde richtlijnen of aanbevelingen gegeven?
7.3 Sanctionering prostituee
De leden van de SP-fractie hebben enige vragen over de sanctionering
van de prostituee. Is dit nodig voor een effectieve bestrijding van de
misstanden? Waarom zijn hier strafbepalingen voor nodig? Weliswaar
staat in de toelichting dat strafrechtelijk optreden tegen slachtoffers van
mensenhandel achterwege zal blijven, maar moet het dan gaan om een
veroordeling, een aangifte, of zijn aanwijzingen van mensenhandel daarvoor ook voldoende?

Tweede Kamer, vergaderjaar 2009–2010, 32 211, nr. 5

33

De leden van de GroenLinks-fractie merken op dat een van de problemen
bij de aanpak van mensenhandel is dat slachtoffers een hoge drempel
ervaren bij het doen van aangifte. Kan de drempel met deze registratie
niet nog hoger worden omdat zij – indien zij niet zijn geregistreerd – zelf
strafbaar zijn? Bedreiging met strafbaar zijn kan een dwangmiddel
vormen in de handel van criminele handelaren. Heeft de regering rekening gehouden met de mogelijkheid dat prostituees die vrijwillig werken
maar slachtoffer worden van strafbare feiten, zoals mishandeling of
verkrachting, geen aangifte doen uit angst voor vervolging wegens het
niet geregistreerd staan? Zo nee, waarom niet? Zo ja, tot welke overwegingen heeft dit geleid? Waarom acht de regering het passend om prostituees strafbaar te stellen gezien de vaak ongelijke verhouding tussen
prostituee en exploitant?
7.4 Handhaving strafbaarstellingen
Geen vragen en opmerkingen.
8. Strafbepalingen
8.1 Lasten voor gemeenten
De leden van de SP-fractie hebben grote twijfels bij de verwachting van de
regering dat dit voorstel niet tot extra lasten leidt voor de gemeenten en
niet voor de politie. Hieruit kan de conclusie worden getrokken dat het
toezicht en de handhaving in deze sector niet zal worden geïntensiveerd,
hetgeen juist hard nodig is. Waarom ziet de regering dit anders? Verder
lezen deze leden in de memorie van toelichting dat verwacht wordt dat dit
wetsvoorstel geen extra lasten voor de gemeenten met zich meebrengt
omdat de kosten zullen worden gedekt door de leges. Om hoeveel kosten
gaat het naar verwachting? Welke leges zijn dit precies? Hoe hoog mogen
die leges dan worden?
Voornoemde leden wijzen erop dat de VNG tegenspreekt dat dit voorstel
niet tot extra lasten voor de gemeenten zal leiden. De regering stelt dat
indien dit voorstel toch tot extra lasten voor de gemeenten leidt, deze
kosten dan worden gedekt uit de middelen uit het Gemeentefonds die nu
zijn bestemd voor veiligheid. Begrijpen deze leden het nu goed dat dit dan
ten koste gaat van al bestaande gemeentelijke veiligheidsprojecten?
De leden van de D66-fractie lezen in de memorie van toelichting bij dit
wetsvoorstel dat dit wetsvoorstel voor de gemeenten geen hogere dan uit
de te heffen leges te dekken kosten met zich mee zal brengen. Zij zijn
echter van mening dat bij een goede uitvoering van deze wet dergelijke
kosten wel zullen optreden. Het gaat immers niet alleen om het afgeven
van vergunningen, maar het gaat ook om bestuurlijk toezicht op een
branche die zich tot voor kort in hoge mate hieraan kon onttrekken. Bij een
goede uitvoering van dit toezicht levert dit ook informatie op die een
betere en effectievere zorg voor de gezondheid en voor het welzijn van
kwetsbare werkers in de seksbranche mogelijk maakt. Dit leidt tot extra
werk voor verschillende sectoren van de gemeentelijke organisatie. Deze
leden dringen er daarom bij de regering op aan om met het oog op een
effectieve uitvoering van deze wet in overleg met de VNG te bezien hoe en
in welke mate de gemeenten daarvoor financiële compensatie geboden
kan worden.
8.2 Lasten voor politie
Geen vragen en opmerkingen.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2009–2010, 32 211, nr. 5

34

8.3 Administratieve lasten exploitanten
Geen vragen en opmerkingen.
8.4 Administratieve lasten prostituees
Geen vragen en opmerkingen.
9. Flankerend beleid
9.1 Toelatingsbeleid buitenlandse prostituees en Wet arbeid
vreemdelingen
Geen vragen en opmerkingen.
9.2 Verbetering sociale positie prostituees
De leden van de SP-fractie benadrukken dat zij het verbeteren van de
sociale positie van de prostituee van groot belang vinden. Het is goed dat
hier in dit wetsvoorstel aandacht voor is, al moet bezien worden hoe dit
uiteindelijk zal worden uitgewerkt in de algemene maatregel van bestuur.
Welke organisaties en instellingen zullen betrokken worden bij het tot
stand komen van deze algemene maatregel van bestuur?
Voornoemde leden constateren dat het in deze branche een lastige vraag
is of er sprake is van een werknemer die in een gezagsrelatie werkt, of dat
er sprake is van een zelfstandig werkende. Terwijl de meeste prostituees
een voorkeur hebben voor zelfstandigheid, merkt onder meer de Belastingdienst dit toch vaak aan als een dienstbetrekking. Hoe wordt hier mee
omgegaan? Op welke wijze kunnen prostituees gewoon als zelfstandige
aan de slag en ook als zodanig worden aangemerkt?
Deze leden vragen voorts aandacht voor de fiscale positie van de prostituee. Hoe is dat nu geregeld? Kan dit door de regering worden toegelicht?
Wat zijn de diverse mogelijkheden en wie is in welke gevallen op welke
schaal belastingplichtig? Deze leden vragen ook of meer toelichting kan
worden gegeven over het voorwaardenpakket van de belastingdienst en
hoe het nu werkt met de «opting-in regeling». Waarom is de verwachting
dat de sociale positie van de prostituee hiermee zal verbeteren? Uit de
praktijk komen toch de signalen dat de arbeidsverhoudingen ten gunste
van exploitanten en de belastingdienst zijn geregeld. De opting-in regeling
geeft exploitanten de voordelen van een werkgever zonder de nadelen
(geen sociale lasten, geen betaling van de tijd dat op klanten gewacht
wordt) en prostituees de nadelen van een zelfstandige zonder de voordelen. Kan de regering hierop reageren? Hoe wordt hierin verbetering
aangebracht? De leden van de SP-fractie vragen daarbij of de opting-in
regeling al eens geëvalueerd is. Zo nee, kan dit alsnog gebeuren? Deze
leden bereiken signalen dat in de praktijk niet alle voorwaarden gerespecteerd worden die hierbij horen. Graag ontvangen zij een reactie op dit
punt.
De leden van de SP-fractie vragen hoe het kan dat veel exploitanten van
prostitutiebedrijven niet in de gelegenheid worden gesteld een bankrekening te openen. Er zijn banken die geen zaken willen doen met deze
branche. Deze leden vinden dit onwenselijk en vragen de regering dit op
te lossen. Het is van belang dat exploitanten een goede administratie
kunnen voeren. Hetzelfde geldt overigens voor prostituees. Ook zij ondervinden problemen bij het regelen van bankzaken. Is de regering bereid
ook hier naar te kijken en met oplossingen te komen? Ook zijn er
problemen met het afsluiten van verzekeringen en wensen deze leden

Tweede Kamer, vergaderjaar 2009–2010, 32 211, nr. 5

35

graag een reactie op van de regering. Voornoemde leden wijzen erop dat
ook de arbeidsrechtelijke positie van de prostituee zoveel mogelijk in
overeenstemming moet worden gebracht met mensen in andere branches. Er zijn er nog te grote verschillen, bijvoorbeeld in geval van werkloosheid of arbeidsongeschiktheid, en de sociale positie van de prostituee
staat onder druk. Kan de regering hier op reageren?
De aan het woord zijnde leden vragen in hoeveel gemeenten er sprake is
van goed functionerende uitstapprogramma’s voor prostituees. Mensen
die uit willen stappen moeten de kans krijgen. Wat is de meest recente
stand van zaken met betrekking tot de subsidieregeling?
De leden van de SP-fractie vragen of de regering haar licht kan laten
schijnen over het nut en de noodzaak van GGD-controles voor prostituees.
Hoe kan dit zo goed mogelijk worden gestimuleerd? Vinden deze bij voorkeur plaats op locatie (bij de prostituee) of juist bij de GGD?
Ten slotte vragen deze leden bijzondere aandacht voor de positie van
instellingen zoals de Rode Draad, Stichting Hulpverlening Opvang Prostituees (SHOP), Soa Aids Nederland, enzovoorts. De hulpverlening aan
prostituees, voorlichting over hun sociale positie als de gezondheidssituatie verdienen bijzondere aandacht. Deelt de regering die mening? Hoe
kan het dat diverse subsidies van deze organisaties onder druk staan? Zijn
er ook rijkssubsidies of is er enkel sprake van gemeentelijke subsidies?
De leden van de GroenLinks-fractie zijn ervan overtuigd dat de aanpak van
misstanden niet ten koste van de positie van prostituees mag en moet
gaan. Een verdere stigmatisering van prostituees en verslechtering van
hun positie is niet alleen in strijd met de achterliggende doelen van de
opheffing van het bordeelverbod, maar het maakt hen ook meer kwetsbaar voor dwang en uitbuiting. Dat is precies het omgekeerde wat dit
wetsvoorstel beoogt. Realiseert de regering zich dat een van de belangrijkste doelstellingen van het huidige prostitutiebeleid de verbetering en
bescherming van de arbeidspositie en de leefomstandigheden van prostituees was? Is zij van mening dat het voorliggende wetsontwerp in lijn is
met deze doelstelling? Kan de regering uitleggen op welke wijze
verplichte registratie en de criminalisering van ongeregistreerde prostituees en hun klanten bijdraagt aan de bevordering van de autonomie en
weerbaarheid van prostituees, de versterking van hun sociale positie en
de stimulering van goede hulpverlening? In een brief aan de Tweede
Kamer van 27 november 2009 (32 239, nr.1) stelt de staatssecretaris van
VWS het wenselijk te vinden dat wordt gemonitord of de positie van prostituees met de nieuwe wetgeving inderdaad verbetert en of zij bijvoorbeeld weerbaarder worden en goed bereikbaar zijn voor hulp- en zorgverleners. Kan de regering aangeven hoe dit wetsvoorstel zicht zich verhoudt
tot genoemde brief van de staatssecretaris VWS. Is de regering bereid om
niet achteraf, maar vooraf een zogenaamde Emancipatie Effect Rapportage te laten uitvoeren met betrekking tot de effecten van het wetsvoorstel
op de positie van prostituees?
De leden van de SGP-fractie merken op dat slechts weinig gemeenten
uitstapprogramma’s aanbieden. Gezien het feit dat gemeenten bij de
registratie van prostituees ook aandacht moeten geven aan de mogelijkheid om uit dit beroep te stappen, zou het voor de hand liggen om
gemeenten ook te verplichten concrete maatregelen te nemen ten aanzien
van uitstapprogramma’s. Overweegt de regering een dergelijke verplichting op te nemen in het wetsvoorstel? Wat zijn hierbij de overwegingen?
Bovendien zou het ook goed zijn als gemeenten niet alleen melden dat er
sprake is van deze mogelijkheid, maar dat ze er ook actief door middel van
een gesprek aandacht aan geven bij registratie. Is een dergelijk gesprek op

Tweede Kamer, vergaderjaar 2009–2010, 32 211, nr. 5

36

basis van het voorliggende wetsvoorstel al noodzakelijk of is het
voldoende als informatie wordt meegegeven?
Verder vragen deze leden welk flankerend beleid er wordt ingezet om te
komen tot voldoende opvangmogelijkheden voor vrouwen die besloten
hebben uit de prostitutie te stappen. Hoe wordt ervoor gezorgd dat er
voldoende capaciteit beschikbaar is?
9.3 (Bestuurlijke) aanpak georganiseerde criminaliteit
Geen vragen en opmerkingen.
ARTIKELSGEWIJZE TOELICHTING
Artikel 1
De leden van de SP-fractie lezen in de toelichting bij de definities van
artikel 1 dat incidentele seksuele handelingen met een ander niet vallen
onder het begrip prostitutie. Op welk moment is er geen sprake meer van
incidentele seksuele handelingen? Is dit niet onvermijdelijk een grijs
gebied? Hoe wordt hier mee omgegaan?
Artikel 3
De leden van de SGP-fractie vragen of artikel betekent dat gemeenten de
vrijheid hebben om elke denkbare uiting die duidelijk maakt dat er sprake
is van prostitutie binnen de gemeente, tegen te gaan. Mogen zij verder de
toelichting op dit artikel zo begrijpen dat het stellen van regels ook mag
inhouden dat een volledig verbod op publieke uitingen mogelijk is?
Kunnen gemeenten op basis van dit artikel ook besluiten om thuiswerken
tegen te gaan?
Artikel 5
De leden van de SGP-fractie merken op dat er sprake is van veel wijzigingen in de sector, waarbij vrouwen soms ook voor kortere tijd hun diensten aanbieden. Hierdoor zal in de praktijk ook sprake zijn van veel gegevens in het registratiesysteem die niet meer relevant zijn. De handhaving
wordt hierdoor bemoeilijkt. Deze leden vragen waarom er gekozen is voor
registratie voor de periode van drie jaar? Is dit met name in gevallen
waarin er sprake is van dwang niet een te lange periode? Zou een periode
van een jaar niet meer waarborgen bieden om bij de nieuwe aanvraag
voor registratie wat te doen met de intussen geconstateerde aanwijzingen
bij politie of gemeente dat er sprake is van dwang en onvrijwilligheid?
Artikel 11
De leden van de ChristenUnie-fractie vragen de bepaling van artikel 11,
tweede lid, zich verhoudt tot artikel 9. Is het seksbedrijf vergunningplichtig, de seksinrichting, of beide? Voort vragen zij of de vergunning
wordt verleend aan de natuurlijke persoon of aan de rechtspersoon, en
wat in dit verband onder «niet overdraagbaar» wordt verstaan. Betekent
dit dat een nieuwe vergunning dient te worden verleend bij een bestuurswisseling bij de rechtspersoon?
De leden van de SGP-fractie vragen waarom het mogelijk is om een
vergunning voor onbepaalde tijd te verlenen. Zou het niet goed zijn om
net als bij de registratie van prostituees uit te gaan van een tijdelijke
vergunning, zodat er automatisch een nieuwe toetsing dient plaats te
vinden of nog steeds voldaan wordt aan de voorwaarden?

Tweede Kamer, vergaderjaar 2009–2010, 32 211, nr. 5

37

Artikel 14
De leden van de SGP-fractie vragen aandacht voor de bepaling dat een
vergunning wordt geweigerd als de exploitant of beheerder in enig
opzicht van slecht levensgedrag is. Zij nemen aan dat hieronder in ieder
geval ook valt het feit dat er sprake is van een strafrechtelijke veroordeling
vanwege een zedendelict of mensenhandel. Is dat juist?
Artikel 16
De leden van de SGP-fractie vragen of het niet goed zou zijn om in de
vergunning ook uitdrukkelijk op te nemen dat het niet is toegestaan om
gebruik te maken van de vergunning voor prostitutie onder dwang.
Artikel 17
De leden van de SGP-fractie vragen of een vergunning ook ingetrokken
dient te worden als er sprake is van veroordeling vanwege een zeden-,
vermogens- of geweldsdelict of mensenhandel.
Artikel 20
De leden van de ChristenUnie-fractie vragen hoe deze bepaling zich voor
wat betreft het element «onvolledige gegevens» verhoudt tot de in de
Algemene wet bestuursrecht geboden mogelijkheid om een onvolledige
aanvraag aan te vullen.
Artikel 24
De leden van de SP-fractie benadrukken dat het voor de sociale positie
van de prostituee van belang is dat er een goede algemene maatregel van
bestuur tot stand komt die nadere regels stelt over hygiëne, het zelfbeschikkingsrecht en de veiligheid. Het is van belang dat er goede landelijke
minimumvoorwaarden tot stand komen en dat dit in overleg met de
belangenorganisaties tot stand komt. Wordt de Kamer ook betrokken bij
deze algemene maatregel van bestuur?
De leden van de ChristenUnie-fractie constateren dat in het wetsvoorstel
enkel de onderwerpen worden benoemd, waarvoor in het bedrijfsplan
maatregelen dienen te worden opgenomen. Deze leden missen hier maatregelen ter bescherming van de vrijwilligheid met betrekking tot de te
verrichten werkzaamheden en uitstapmogelijkheden, evenals een
beschouwing hoe dergelijke naar de mening van de leden terecht bij de
exploitant neer te leggen zorgplichten zich verhoudt tot een relatie van
dienstbetrekking en de contractvrijheid in deze branche. In dit verband
herinneren zij de regering aan de motie Anker c.s. (31 700 VI, nr. 38) – het
verzoek om het stimuleren van uitstapprogramma’s tot een structureel
onderdeel van het prostitutiebeleid te maken – en de motie Anker (25 437,
nr. 60) om de rechten van prostituees, zoals ze onder andere in het voorwaardenpakket zijn neergelegd, op te nemen in dit wetsvoorstel. Bij algemene maatregel van bestuur worden regels worden gesteld met betrekking tot de inhoud van het bedrijfsplan en de te treffen maatregelen. Deze
leden vragen waarom bij deze delegatiegrondslag onderdeel c (bescherming van de gezondheid van de klanten) ontbreekt, terwijl die uitzondering niet geldt voor de aanvullende delegatie naar de gemeentelijke verordening. Eerder is in dit verband gesproken over een adequaat
modelcontract. Ziet de regering mogelijkheden om dit wetsvoorstel aan te
vullen met een verplicht modelcontract of standaardbepalingen voor een
dergelijk contract of algemene voorwaarden in een algemene maatregel
van bestuur, waarin naast de in artikel 24 en op pagina 19 van de memorie

Tweede Kamer, vergaderjaar 2009–2010, 32 211, nr. 5

38

van toelichting genoemde onderwerpen ook een regeling wordt opgenomen met betrekking tot zaken als arbeidstijden en verlofregelingen?
Terecht noemt de regering het oudste beroep van de wereld geen alledaags beroep, maar hoe garandeert de regering redelijke arbeidstijden en
voorwaarden voor de geregistreerde prostituees, zodat deze inderdaad
niet elke dag of op wat voor tijdstip dan ook hoeven te werken? Kan via
algemene regels ook worden tegengegaan dat de risico’s van niet kunnen
werken geheel op prostituees worden afgewenteld? Zou ook een onderwerp als (gelegenheid tot) scholing in de Nederlandse taal – als middel tot
zelfstandigheid en bescherming tegen machtsmisbruik – tot een verplicht
onderdeel van een bedrijfsplan kunnen worden opgenomen, of ziet de
regering dit primair als een eigen verantwoordelijkheid voor de individuele prostituee?
Verder vragen de leden van de ChristenUnie-fractie waarom de bepaling
inzake het bedrijfsplan en de daaraan bij algemene maatregel van bestuur
of gemeentelijke verordening te stellen eisen niet is meegenomen in de
strafbaarstelling krachtens de Wet op de economische delicten. Gegarandeerd dient te worden dat een bedrijfsplan geen eenmalige papieren
werkelijkheid wordt die wordt ingediend bij de aanvraag, maar vervolgens
niet daadwerkelijk wordt geïmplementeerd. Behoeft het wetsvoorstel
aanvulling met een verbodsbepaling om te handelen in strijd met het
bedrijfsplan of de verleende vergunning?
Artikel 28
De leden van de GroenLinks-fractie vragen waarom het wetsvoorstel
toezichthouders het recht geeft zonder toestemming van de bewoner een
woning binnen te treden indien er een redelijk vermoeden is dat er prostitutie plaatsvindt. Is de regering van mening dat prostitutie zonder de
nodige vergunningen een zo ernstig feit is dat daarvoor het recht op
privacy van de woning mag worden geschonden? Wanneer er in dit geval
sprake van een redelijk vermoeden? Is dat het geval wanneer een vrouw
(of man) regelmatig mannelijke (of vrouwelijke) bezoekers heeft? Wanneer
een vrouw (of man) seksuele contacten met meerdere partners heeft?
Wanneer een vrouw (of man) zich op een bepaalde manier kleedt? Hoe
wordt dit redelijk vermoeden vastgesteld?
Artikel 33
De leden van de SGP-fractie of kan worden toegelicht waarom er gekozen
is voor een «kan»-bepaling in dit artikel.
Artikel 38
De leden van de ChristenUnie-fractie vragen of deze bepaling, waarbij een
grondslag voor een gemeentelijke verordening komt te vervallen, geen
overgangsrechtelijke voorziening of «omhangbepaling» behoeft?
De voorzitter van de commissie,
Leerdam
Adjunct-griffier van de commissie,
Van Doorn

Tweede Kamer, vergaderjaar 2009–2010, 32 211, nr. 5

39