Tweede Kamer der Staten-Generaal

2

Vergaderjaar 2011–2012

32 680

Parlementair onderzoek Lessen uit recente
arbeidsmigratie

Nr. 8

DEELSTUDIE 1: CPB NOTITIE «ARBEIDSMIGRATIE UIT
OOST-EUROPA»

kst-32680-8
ISSN 0921 - 7371
’s-Gravenhage 2011

Tweede Kamer, vergaderjaar 2011–2012, 32 680, nr. 8

1

Tweede Kamer, vergaderjaar 2011–2012, 32 680, nr. 8

2

NOTITIE ARBEIDSMIGRANTEN UIT OOST-EUROPA
1 Inleiding
De Tweede Kamer heeft het Centraal Planbureau (CPB) gevraagd een
actuele raming op te stellen van de arbeidsmigratiestroom naar
Nederland uit de Midden- en Oost-Europese landen (MOE-landen), met
name Polen, Bulgarije en Roemenië, en de effecten daarvan op de
Nederlandse economie en arbeidsmarkt. Voor eind 2011 moet het kabinet
het Nederlandse standpunt betreffende de overgangsperiode voor
Roemenen en Bulgaren aan de Europese Commissie kenbaar maken. De
analyse in deze notitie zal een bijdrage leveren aan het eindrapport van de
tijdelijke commissie Lessen uit recente arbeidsmigratie. De raming geeft
een beeld van de permanente migratie uit Polen, Bulgarije en Roemenië
naar Nederland, dat is migranten die zich inschrijven in de gemeente waar
ze verblijven en voornemens zijn minimaal 4 maanden in Nederland te
verblijven. Bij gebrek aan betrouwbare gegevens, wordt tijdelijke migratie
op een meer kwalitatieve manier besproken.
Tot uiterlijk 1 januari 2014 mag een overgangsregeling worden aangehouden. De huidige regeling voor Roemeense en Bulgaarse werknemers
bestaat uit een tewerkstellingsvergunning in combinatie met een
arbeidsmarkttoets. Komend najaar bericht het kabinet de Tweede Kamer
over de besluitvorming over de vrije toetreding van Roemeense en
Bulgaarse werknemers tot de Nederlandse arbeidsmarkt.
De raming die wordt gevraagd, is vergelijkbaar met een eerder uitgevoerde CPB-analyse voor het Ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid in 2004. Die analyse raamde migratiestromen uit de MOE-landen
die op 1 mei 2004 zijn toegetreden tot de Europese Unie.1 Op verzoek van
de Tweede Kamer wordt ingegaan op de verschillen tussen de geraamde
aantallen arbeidsmigranten en de gerealiseerde aantallen uit de analyse in
2004 door middel van een korte evaluatie.
Deze notitie presenteert:
• Een raming van de permanente migratiestromen uit Polen, Bulgarije
en Roemenië en een kwalitatieve inschatting van het aantal tijdelijke
migranten tot en met 2015. Om deze raming te onderbouwen wordt
ingegaan op de relevante regelgeving, de werking van de arbeidsmarkt, de verwachtingen over de Nederlandse arbeidsmarkt en de
determinanten van migratie en arbeidsstromen.
• Een evaluatie van de raming uit 2004 over migratiestromen uit Estland,
Hongarije, Letland, Litouwen, Polen, Slovenië, Slowakije en Tsjechië
(MOE-8).
2 Huidige situatie en regelgeving
1

Zie de CPB Notitie Arbeidsmigratie uit de
Midden- en Oost-Europese toetredingslanden
van 14 januari 2004. Deze notitie kan worden
gedownload via http://www.cpb.nl/sites/
default/files/publicaties/download/
arbeidsmigratie-uit-de-midden-en-oosteuropese-toetredingslanden.pdf. De landen
die daar werden bekeken zijn Estland,
Hongarije, Letland, Litouwen, Polen, Slovenië,
Slowakije en Tsjechië. Op 1 mei 2004 zijn ook
Malta en Cyprus toegetreden tot de Europese
Unie. Deze twee landen zijn niet meegenomen
in de analyse.

In de lidstaten van de Europese Economische Ruimte (EER) is vrij verkeer
van werknemers een fundamenteel recht. Bij de toetreding van 10 nieuwe
landen tot de EU op 1 mei 2004 zijn de wetten rondom het vrije verkeer
gewijzigd. Het toetredingsverdrag biedt de oude 15 EU-lidstaten (EU-15)
de mogelijkheid voor het invoeren van overgangsregelingen voor
onderdanen van de op 1 mei 2004 toegetreden lidstaten, behalve Cyprus
en Malta. Werknemers uit de MOE-8 kregen direct volledige toegang tot
de arbeidsmarkten in Zweden, Ierland en het Verenigd Koninkrijk, die
geen gebruik maakten van deze overgangsregelingen. De overige EU-15
lidstaten beperkten de toegang tot hun arbeidsmarkten. Werknemers uit

Tweede Kamer, vergaderjaar 2011–2012, 32 680, nr. 8

3

de MOE-8 kregen geleidelijk toegang tot de arbeidsmarkten in 8 EU-15
lidstaten tussen 2006 en 2008. In 2006 stelden Griekenland, Spanje,
Portugal, Finland en Italië hun arbeidsmarkten open, gevolgd door
Nederland en Luxemburg in 2007. In 2008 maakte ook Frankrijk vrij
verkeer van werknemers uit de MOE-8 mogelijk. Bij het ingaan van de
laatste twee jaar van de overgangsperiode hieven België en Denemarken
hun beperkingen op 1 mei 2009 op. Per 1 mei 2011 zijn alle beperkende
maatregelen ook in Duitsland en Oostenrijk verdwenen.
Tabel 1: Overzicht regelgeving arbeidsmigratie uit de MOE-8
1 mei 2004

Toetreding MOE-8

1 mei 2006

Versoepeling overgangsregeling
MOE-8
Toetreding Bulgarije en Roemenië tot
EU

1 januari 2007

1 mei 2007
1 mei 2011
najaar 2011

Einde Nederlandse overgangsregeling
MOE-8
Einde overgangsregelingen in
EU-15 voor werknemers uit MOE-8
Besluitvorming betreffende overgangsregeling Bulgaren en Roemenen

Vrij verkeer van personen uit de MOE-8 met overgangsregeling: tewerkstellingsvergunning vereist in combinatie met een arbeidsmarkttoets
Fasegewijze vrijstelling van de arbeidsmarkttoets per sector
Vrij verkeer van personen uit Bulgarije en Roemenië met overgangsregeling: tewerkstellingsvergunning vereist in combinatie met een arbeidsmarkttoets
Vervallen van tewerkstellingsvergunningplicht voor werknemers uit
MOE-8
Voor alle werknemers uit MOE-8 is nu vrij verkeer van werknemers
mogelijk binnen de EU
Volgens EU-regelgeving kan tot uiterlijk 1 mei 2014 een overgangsregeling
voor Bulgaren en Roemenen worden gehandhaafd.

In Nederland gold vanaf 1 mei 2004 een tweejarige overgangsregeling
voor de MOE-8, waarbij een tewerkstellingsvergunning gecombineerd
met een arbeidsmarkttoets noodzakelijk was om te mogen werken in
Nederland.Vanaf 1 mei 2006 is die overgangsregeling verlengd en met
betrekking tot de arbeidsmarkttoets versoepeld. Vanaf 1 mei 2007 is in
Nederland volledig vrij verkeer van werknemers voor alle EU-25 lidstaten.
Bij de invoering hiervan heeft het kabinet een aantal beleidsmaatregelen
genomen met als doelstelling het tegengaan van oneerlijke concurrentie
en het waarborgen van voldoende goede huisvesting.2 geeft een overzicht
van de relevante regelgeving van toepassing in Nederland tussen 2004 en
2011.
Bij de toetreding tot de EU van Bulgarije en Roemenië op 1 januari 2007
was er voor de EU-15 lidstaten opnieuw de mogelijkheid voor een
overgangsregeling tot en met 31 december 2013. Het gebruik van deze
overgangsregelingen is voor de EU-15 samengevat in Tabel 2. Finland en
Zweden stelden hun arbeidsmarkten direct open. Sinds 1 januari 2009
geldt dit ook voor Griekenland, Portugal en Spanje; op 1 mei 2009 volgde
Denemarken. Per 1 augustus 2011 heeft Spanje de grens voor Roemeense
werknemers weer gesloten. De Spaanse regering meent dat de huidige
druk op de Spaanse arbeidsmarkt te groot is. Het land doet daarmee een
beroep op de clausule in het EU-toetredingsverdrag met Roemenië dat het
vrije verkeer van werknemers tot uiterlijk 31 december 2013 aan banden
kan leggen.

2
Zie bijvoorbeeld de brief van de Staatssecretaris van Sociale Zaken en Werkgelegenheid
aan de Tweede Kamer van 1 augustus 2011
voor een bespreking van het gevoerde beleid
over arbeidsmigranten uit de MOE-8.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2011–2012, 32 680, nr. 8

4

Tabel 2: Overgangsregelingen in EU-15 voor Bulgaarse en Roemeense werknemers
Lidstaat

Overgangsregeling

België
Denemarken
Duitsland
Finland
Frankrijk
Griekenland
Ierland
Italië
Luxemburg
Nederland
Oostenrijk
Portugal
Spanje

Beperkte toegang tot en met 31 december 2011
Vrije toegang
Beperkte toegang tot en met 31 december 2013
Vrije toegang
Beperkte toegang tot en met 31 december 2011
Vrije toegang
Beperkte toegang tot en met 31 december 2011
Beperkte toegang tot en met 31 december 2011
Beperkte toegang tot en met 31 december 2011
Beperkte toegang tot en met 31 december 2013
Beperkte toegang tot en met 31 december 2013
Vrije toegang
Vrije toegang voor Bulgaarse werknemers, beperkte toegang voor Roemeense werknemers per 1 augustus
2011
Beperkte toegang tot en met 31 december 2011
Vrije toegang

Verenigd Koninkrijk
Zweden

Veranderingen van beleid en verschillen in de timing van het openstellen
van de arbeidsmarkt tussen EU-15 lidstaten hebben een belangrijk effect
op de raming van het aantal permanente migranten dat naar Nederland
zal komen tot 2014. Daarna bepalen de aantrekkelijkheid van de Nederlandse economie ten opzichte van andere EU-15 lidstaten de te
verwachten permanente migratiestromen. De determinanten van migratie
worden in Sectie 4 besproken.
3 Gevolgen migratie voor Nederland
De bespreking van de huidige situatie en de regelgeving hierboven laat
zien dat vrij verkeer van arbeid plaatsvindt op basis van EU-beleid. Een
deelvraag van de Tweede Kamer was wat de gevolgen van migratie uit
MOE-landen zijn voor de Nederlandse economie op middellange termijn.
Deze vraag wordt beantwoord door de werking van de arbeidsmarkt uit te
leggen en de gevolgen voor de welvaartsstaat en het onbenutte arbeidspotentieel in Nederland te beschouwen.
3.1 Werking van de arbeidsmarkt
Vrije arbeidsmigratie binnen de EU leidt tot hogere welvaart.3 Vrije
arbeidsmigratie zorgt ervoor dat arbeid zo productief mogelijk wordt
ingezet. Arbeidsmigranten helpen bij het oplossen van knelpunten op de
arbeidsmarkt en nemen vaak genoegen met een relatief laag loon. Dit
voordeel valt ten deel aan werkgevers en vervolgens door lagere prijzen
van goederen en diensten aan de consumenten. Het voordeel van lagere
prijzen is minder zichtbaar omdat het verdeeld wordt over een grote
groep consumenten. In exporterende sectoren, zoals de tuinbouw,
ontstaat een concurrentievoordeel ten opzichte van landen waar nog geen
vrij verkeer van werknemers is toegestaan.

3
Soortgelijke argumenten zijn eerder op
papier gezet op 3 april 2006 in de CPB Notitie
Vrij Verkeer Werknemers Nieuwe
EU-Lidstaten: http://www.cpb.nl/publicatie/vrijverkeer-werknemers-nieuwe-eu-lidstaten. Hier
lag de nadruk op de mogelijke toestroom van
onder meer Poolse werknemers.

Behalve de voordelen zijn er ook risico’s verbonden aan vrij verkeer van
werknemers. Op de weinig flexibele West-Europese arbeidsmarkten kan
verdringing optreden met enige onvrijwillige werkloosheid als gevolg,
vooral onder lageropgeleiden. Daarnaast kunnen permanente arbeidsmigranten op de lange termijn toegang verkrijgen tot de verworvenheden
van de Nederlandse welvaartsstaat. Vooral laaggeschoolden doen daar
gemiddeld genomen een groter beroep op. De economieën van de
MOE-landen zullen zich naar verwachting de komende jaren ontwikkelen

Tweede Kamer, vergaderjaar 2011–2012, 32 680, nr. 8

5

waardoor een groot deel van de immigratie tijdelijk zal zijn. De mogelijke
nadelen op de wat langere termijn zullen daardoor waarschijnlijk beperkt
zijn.
De voordelen van vrij verkeer zullen niet gelijk verdeeld zijn over de
Nederlandse bevolking. Sommigen zouden zelfs nadelig worden
getroffen. Nederlanders met beroepen die ook door arbeidsmigranten
kunnen worden uitgeoefend ondervinden meer concurrentie. Door dit
extra aanbod zullen de lonen op de middellange termijn gedrukt worden.
Adequate naleving van CAO-lonen kan de omvang van de verdringing
door arbeidsmigranten die lagere (of te lage) lonen accepteren beperken.
Op de middellange termijn zal het extra arbeidsaanbod een remmende
invloed op de CAO-lonen hebben. Deze nadelen zijn zichtbaar, omdat het
aanwijsbare groepen werknemers betreft, bijvoorbeeld bouwvakkers en
vrachtwagenchauffeurs. In het geval van tijdelijke migranten gaat het
veelal om seizoensarbeiders in de land- en tuinbouw.
3.2 Welvaartsstaat
Immigratie van laagopgeleide werknemers kan bepaald werk voor
Nederland behouden. Het is echter de vraag is of dat nuttig is. Een grote
instroom van bijvoorbeeld laaggeschoolde werknemers die zich
permanent in Nederland vestigen zet druk op het draagvlak van de
welvaartsstaat.
Er werken twee tegengestelde krachten. Enerzijds is er angst dat permanente migranten «banen inpikken»of «kosten opleveren». Deze weerstand
zal toenemen als meer migranten aanspraak maken op de verzorgingsstaat. Dit kan zich vertalen in een roep tot beperking van migratie maar
ook in roep tot beperking van uitgaven aan migranten, bijvoorbeeld via
het sociale stelsel. Voor seizoenswerkers is dit niet aan de orde, omdat zij
relatief snel terugkeren naar het land van herkomst. Anderzijds zijn
laagbetaalde migranten vaak netto-ontvangers van de voordelen van de
welvaartsstaat. Samen met de autochtonen uit de lagere inkomensgroepen zullen ze daarom voorstander zijn van een uitbreiding van het
sociale zekerheidsstelsel. In de praktijk leidt een toename van het aantal
laagopgeleide migranten echter vooral tot een versobering van de
welvaartsstaat.
Immigratie van hoogopgeleide werknemers vindt nu al plaats. Er bestaat
concurrentie tussen EU-lidstaten om de knapste koppen binnen te halen.
Deze migratie leidt tot een positieve bijdrage voor de Nederlandse
economie, omdat deze werknemers specifieke kennis meebrengen die
hier goed benut kan worden. Bovendien maken deze werknemers minder
gebruik van de verzorgingsstaat, ze dragen eerder bij aan de
houdbaarheid er van. Het beleid zal gericht moeten zijn op het creëren van
een aantrekkelijk vestigingsklimaat en goede arbeidsomstandigheden.
3.3 Onbenut arbeidspotentieel in Nederland

4
Zie de brief van Minister Kamp aan de
Tweede Kamer van 14 april 2011: Vrij verkeer
werknemers uit de nieuwe EU-lidstaten,
Kamerstuk 29 407-118.

Een deel van de potentiële Nederlandse beroepsbevolking heeft geen
betaald werk. Het inzetten van deze groep mensen is een belangrijke
politieke overweging geweest om van de overgangsregeling voor
Bulgaarse en Roemeense werknemers gebruik te maken.4 Het onbenutte
arbeidspotentieel in Nederland is onder te verdelen in drie categorieën:

Tweede Kamer, vergaderjaar 2011–2012, 32 680, nr. 8

6

•

•

•

Werklozen: Een groep van langdurige werklozen en ouderen is
oververtegenwoordigd in deze groep. Langdurige werklozen en
ouderen hebben vaak weinig prikkels om weer aan het werk te gaan.
Arbeidsongeschikten: Recente beleidswijzigingen in het beleid
prikkelen gedeeltelijk arbeidsgeschikte mensen een baan te accepteren. Wajongers zijn een zeer heterogene groep die zowel relatief
kansloze als kansrijke potentiële arbeidskrachten bevat. Een deel van
deze mensen kan deelnemen aan het arbeidsproces.
Niet deelnemers: De groep van potentiële arbeidskrachten die zich nu
niet beschikbaar stellen voor betaald werk is heterogeen. Zij bieden
zich om allerlei redenen niet aan voor betaald werk. Beleid op het
terrein van ouderenregelingen en «aanrechtsubsidies» prikkelen niet
om actief te worden. De afbouw van dergelijke regelingen zal het
arbeidsaanbod laten toenemen.

Het activeren van een deel van de mensen in elk van de categorieën is
belangrijk, maar blijkt tot nu toe weinig succesvol te verlopen. De
Nederlandse welvaartsstaat werkt sterk herverdelend en prikkelt diverse
groepen weinig om werk te zoeken of te accepteren. Daarnaast is het voor
een deel van de mensen die niet werken onmogelijk om het werk dat
immigranten veelal uitvoeren te gaan doen. Het gaat bijvoorbeeld om
zwaar werk in de bouw en landbouw waartoe men niet in staat is.
4 Determinanten van migratie
Voor een adequate raming van migratiestromen vanuit Polen, Bulgarije en
Roemenië is het van belang de determinanten van migratie in kaart te
brengen. Migranten uit nieuwe EU-lidstaten komen vaak met economische motieven naar Nederland.5 De belangrijkste determinanten
worden hieronder kort besproken. Deze determinanten zijn vrij stabiel
over de tijd en zullen in de raming constant worden verondersteld in de
periode 2011–2015. Wel zijn ze met enige onzekerheid omgeven, waardoor
de raming zal bestaan uit een interval met een minimum en maximum
aantal te verwachten permanente migranten. De enige determinant die in
de periode 2011–2013 wijzigt is het beleid van de landen van de EU-15 ten
aanzien van migranten. Wijzigingen en timing van beleid zijn de belangrijkste factoren die onzekerheid veroorzaken in de raming tot het moment
waarop de grenzen open moeten gaan voor Bulgaarse en Roemeense
werknemers (dat is, tot 1 januari 2014).
Hoge lonen en lage werkloosheid
Relatief hoge lonen en lage werkloosheid in Nederland ten opzichte van
de MOE-landen leiden tot meer migratie naar Nederland. In 2006 was het
gemiddelde bruto uurloon in de MOE-8 ongeveer vier maal zo laag als in
de EU-15. Voor Bulgarije en Roemenië was dit zelfs een factor 10.
Gemiddelde werkloosheidscijfers zijn vergelijkbaar met de EU-15.
Nederland heeft een lagere werkloosheid dan de EU-15 en dit maakt ons
land daarom aantrekkelijker voor arbeidsmigranten.
5
Zie het CPB rapport Bestemming Europa uit
2005 dat kan worden gedownload via
http://www.cpb.nl/publicatie/europeseverkenning-2-bestemming-europa-immigratieen-integratie-de-europese-unie.
6
Zie het CPB rapport Bestemming Europa uit
2005 dat kan worden gedownload via
http://www.cpb.nl/publicatie/europeseverkenning-2-bestemming-europa-immigratieen-integratie-de-europese-unie.

Genereuze sociale zekerheid en goede arbeidsvoorwaarden
Goede arbeidsvoorwaarden en een uitgebreid stelsel van sociale
verzekeringen spelen ook een rol in de beslissing van migranten. De
generositeit van het sociale zekerheidsstelsel maken Nederland en een
aantal andere EU-15 lidstaten aantrekkelijk voor migranten, in het
bijzonder voor de laaggeschoolden onder hen. Empirische studies geven
echter geen uitsluitsel over de aanzuigende rol van sociale zekerheidsstelsels.6

Tweede Kamer, vergaderjaar 2011–2012, 32 680, nr. 8

7

Kleine fysieke afstand
Fysieke afstand tussen herkomst- en bestemmingsland is een remmende
factor op migratie. Wanneer de afstand kleiner is, zijn de migratiekosten
waarschijnlijk lager en de kans op migratie hoger. De afstanden van de
hoofdsteden van de MOE-landen tot Amsterdam zijn opgesomd in Tabel
3. Voor Poolse werknemers is Nederland goed bereikbaar. De afstand
Warschau–Amsterdam bedraagt bijna 1100 kilometer. Bulgaarse en
Roemeense werknemers zullen aanzienlijk verder moeten reizen. Zowel
Sofia als Boekarest liggen op circa 1800 kilometer van Amsterdam.
Tabel 3: Afstanden tussen hoofdsteden van MOE-landen en Amsterdam
Afstand van Amsterdam tot ...
Bulgarije–Sofia
Estland–Tallinn
Hongarije–Boedapest
Letland–Riga
Litouwen–Vilnius

Afstand van Amsterdam tot ...
1743 km
1459 km
1163 km
1330 km
1371 km

Polen–Warschau
Roemenië–Boekarest
Slovenië–Ljubljana
Slowakije–Bratislava
Tsjechië–Praag

1096 km
1795 km
989 km
986 km
710 km

Kleine taal en culturele afstand
Grote verschillen met de Nederlandse taal en cultuur remmen de
immigratie vanuit de MOE-landen. Polen en Tsjechen spreken vaak
redelijk Duits, wat ze ook helpt in Nederland en natuurlijk vooral in
Duitsland. Het Roemeens is een Romaanse taal, iets wat ze beter helpt in
Spanje en Italië dan in Nederland. In het verleden zijn vooral Roemeense
werknemers vaker richting Italië en Spanje vertrokken. De taal- en
cultuurverschillen met Nederland zijn voor Bulgaarse en Roemeense
werknemers groter dan voor werknemers uit Polen. Anders gezegd, de
migratiekosten geassocieerd met taal- en cultuurverschillen zijn hoger
voor mensen uit Bulgarije en Roemenië.7
Opleiding
Uit overzichtsstudies komt naar voren dat het gemiddelde opleidingsniveau in deze landen vergelijkbaar is met dat in Nederland. Uit dezelfde
studies blijkt dat Bulgaren gemiddeld minder goed zijn opgeleid dan
Polen en Roemenen. Dit beperkt hun inzet in beroepen die scholing
vereisen, maar vergroot de concurrentie voor ongeschoold werk. Vooral in
de land- en tuinbouw is relatief veel ongeschoold werk. Roemenen
werken veelal in de meer gekwalificeerde beroepen, terwijl Bulgaren veel
meer actief zijn aan de onderkant van de arbeidsmarkt of werkloos zijn.8
Een gebrek aan harmonisatie tussen opleidingen in herkomst- en
bestemmingsland maken ook deel uit van de migratiekosten.

7

Zie bijvoorbeeld M. Belot en S. Ederveen,
Cultural barriers in migration between OECD
countries, Journal of Population Economics, te
verschijnen.
8
Snel, E., J. Burgers, G. Engbersen, M. Ilies, R.
van der Meij en K. Rusinovic (2010). Arbeidsmigranten uit Bulgarije, Polen en Roemenië in
Rotterdam. Sociale leefsituatie en arbeidspositie. Den Haag: Nicis Institute.
9
Zie het CPB rapport Bestemming Europa uit
2005 dat kan worden gedownload via
http://www.cpb.nl/publicatie/europeseverkenning-2-bestemming-europa-immigratieen-integratie-de-europese-unie.

Groot netwerk
Een goed functionerend en bruikbaar netwerk van migranten in het land
van bestemming, heeft een aanzuigende werking op nieuwe immigranten.
Uit empirische studies blijkt dat dit een belangrijke determinant van
migratiestromen is. Een netwerk van landgenoten zorgt voor hogere
baankansen, en vermindert daarmee de risico’s van migratie. Dit effect
blijkt het sterkst te zijn voor migranten uit lagelonenlanden.9
Beleid
De vormgeving van het migratiebeleid in de overige EU-15 lidstaten is van
belang voor de migrantenstroom naar Nederland. Immigratiebeleid kan
beperkingen leggen op de toegang tot de arbeidsmarkt en/of sociale
voorzieningen in het land van bestemming. Ook het verplicht stellen van
tewerkstellingsvergunningen laat de transactiekosten van migratie
toenemen, en dus neemt de kans op migratie af. Voor Nederland lijkt

Tweede Kamer, vergaderjaar 2011–2012, 32 680, nr. 8

8

vooral het in Duitsland gevoerde beleid van belang. Nu Duitsland de
grens voor Poolse werknemers per 1 mei 2011 heeft geopend, zal het
aanbod van Poolse werknemers in Nederland naar verwachting eerder
afnemen dan toenemen. Spanje voert vanaf 1 augustus 2011 een
vergunningsplicht in voor nieuwe Roemeense werknemers (zie Tabel 2).
Omdat voor 2011 circa 50% van de emigrerende Roemenen naar Spanje
vertrok, zal de stroom van Roemenen naar de overige EU-15 lidstaten
waarschijnlijk toenemen.
Sectorstructuur
De werkzaamheden die in Nederland gevraagd worden, zijn van belang
voor het aanbod uit andere landen. Het aantal Tsjechen dat in Nederland
is komen werken is bijvoorbeeld relatief laag, omdat de economieën beter
te vergelijken zijn. Tsjechië heeft veel industrie en diensten. In Polen,
Bulgarije en Roemenië zijn meer mensen werkzaam in de industrie en
vooral in de land- en tuinbouwsector. Een deel van deze mensen zal
worden aangetrokken door de hogere lonen die in Nederland worden
betaald. Poolse werknemers zijn vooral actief in de land- en tuinbouwsector, en de bouwsector. Het aanbod uit Bulgarije en Roemenië bestaat
voor een groter deel uit laaggeschoolde werknemers die actief zijn in de
land- en tuinbouw.
Permanent of tijdelijk
Het te verwachten arbeidsaanbod uit Bulgarije en Roemenië bestaat
vooral uit seizoensarbeid in de land- en tuinbouw. Dit zal waarschijnlijk
vaker leiden tot tijdelijke migratie naar Nederland en minder tot permanente migratie, zoals van Poolse bouwvakkers. Doordat tijdelijke
migranten wel belasting en sociale lasten betalen, maar daar
waarschijnlijk geen gebruik van maken, leggen zij minder druk op de
welvaartsstaat. Daar staat tegenover dat er een kans is dat tijdelijke
migranten na verloop van tijd kunnen besluiten om permanent blijven.
5 Raming
In deze paragraaf wordt een raming gemaakt van het aantal permanente
migranten tot en met 2015 en wordt het aantal tijdelijke migranten
kwalitatief besproken.
5.1 Raming permanente immigranten
De raming van het aantal permanente immigranten uit Bulgarije en
Roemenië is gevisualiseerd in Figuur 1 en maakt gebruik van de studie
van het European Integration Consortium die de determinanten van
immigratie in haar model meeneemt.10 De wijze waarop de raming tot
stand is gekomen wordt in de volgende paragraaf besproken en in
Appendix 2.
Voor de jaren 2007–2009 zijn de realisaties van het aantal permanente
immigranten uit Bulgarije en Roemenië gegeven, terwijl voor de periode
2010–2015 de boven- en ondergrens van de raming worden gepresenteerd. Voor 2010 is er nog geen realisatie bekend en wordt volstaan met
een raming. Voorts wordt verondersteld dat Nederland vanaf 1 januari
2012 vrij verkeer van Bulgaarse en Roemeense werknemers toestaat.
10

European Integration Consortium, Labour
mobility within the EU in the context of
enlargement and the functioning of the
transitional arguments, Final report,
Nuremberg, 2009.

Het aantal permanente migranten uit Bulgarije en Roemenie ligt in 2010
en 2011 op maximaal 4 tot 5 duizend per jaar. Het minimum is in beide
jaren duizend permanente migranten; dit blijft ongeveer gelijk tot 2015. In

Tweede Kamer, vergaderjaar 2011–2012, 32 680, nr. 8

9

2012 en 2013 ligt het maximum op bijna 21 duizend migranten per jaar.
Dit aantal daalt in 2014 naar ongeveer 6 duizend per jaar.
Figuur 1: Raming van het aantal permanente migranten uit Bulgarije en
Roemenië naar Nederland
25.000

25.000

20.000

20.000

15.000

15.000

10.000

10.000

5.000

5.000

0

0
2007

2008

2009

2010

2011

2012

2013

2014

2015

Noot: De balkjes zijn realisaties in de periode 2007–2009, de intervallen
zijn ramingen voor de periode 2010–2015. De ondergrens van de raming
voor de periode 2010–2015 is onder de veronderstelling dat alle EU-15
lidstaten de grenzen voor Bulgaarse en Roemeense werknemers openen.
De bovengrens wordt in 2010 en 2011 bepaald op de huidige situatie en in
2012 en 2013 onder de veronderstelling dat Nederland vrij verkeer van
Bulgaarse en Roemeense werknemers toestaat, Spanje de grenzen
dichthoudt en andere landen hun beleid niet wijzigen. Vanaf 2014 is iedere
EU-15 lidstaat verplicht de grenzen te open voor Bulgaarse en Roemeense
werknemers.
De ondergrens van de ramingen van 2011–2015 is de uitkomst van
berekeningen onder de aanname van vrij verkeer van werknemers in de
gehele EU. De bovengrens correspondeert met de aanname dat grote
EU-landen als Spanje, Duitsland, Frankrijk, Verenigd Koninkrijk en Italië
hun grenzen gesloten houden tot 2014, terwijl Nederland haar grens per
1 januari 2012 openstelt voor Bulgaarse en Roemeense werknemers. Per
1 augustus 2011 is de Spaanse grens weer gesloten voor Roemeense
werknemers. Voor ongeveer de helft van de Roemeense arbeidsmigranten
was Spanje het land van bestemming. We veronderstellen dat de Spaanse
grens tot 1 januari 2014 dicht blijft. Dit reflecteert zich in 2012 en 2013 in
een grote stijging van de bovengrens van de potentiële permanente
migratie naar Nederland vanuit Bulgarije en Roemenië. Vanaf 1 januari
2014 staat het Bulgaarse en Roemeense werknemers vrij in de EU-15 te
werken. Hierdoor daalt het aantal permanente migranten naar ongeveer 6
duizend in 2014. Over de tijd neemt het migratiepotentieel uit Bulgarije en
Roemenie, en daardoor de immigratie naar Nederland, waarschijnlijk
langzaam verder af. Dit kan enerzijds worden verklaard door een dalend
inkomensgat tussen de EU-15 en Bulgarije en Roemenië, wanneer deze
landen profiteren van de interne markt en zich op economisch gebied
verder ontwikkelen. Anderzijds speelt ook een over de tijd afnemende
interesse van Bulgaren en Roemenen om te migreren: degenen die het
liefst willen, doen dat als eerste.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2011–2012, 32 680, nr. 8

10

Deze raming van het aantal Bulgaarse en Roemeense werknemers laat
zien met hoeveel onzekerheid een dergelijke exercitie is omgeven. Het
besluit van Spanje om de arbeidsmarkt voor Roemeense werknemers te
sluiten heeft een potentieel groot gevolg voor het aantal migranten uit
Roemenië richting Nederland (en andere EU-15 lidstaten) als Nederland
besluit de barrières per 1 januari 2012 op te heffen. In het regeerakkoord is
vastgelegd dat voor Roemeense en Bulgaarse werknemers een tewerkstellingsvergunning blijft gelden tot 1 januari 2014. Als deze afspraak blijft
gelden, is de bovengrens niet van toepassing en zal het aantal Bulgaarse
en Roemeense werknemers pas in 2014 toenemen tot ongeveer 6 duizend
per jaar.
Figuur 2: Raming en realisatie van het aantal permanente immigranten uit Polen
naar Nederland
10.000

10.000

9.000

9.000

8.000

8.000

7.000

7.000

6.000

6.000

5.000

5.000

4.000

4.000

3.000

3.000

2.000

2.000

1.000

1.000

0

0
2004

2005

2006

2007

2008

2009

2010

2011

2012

2013

2014

2015

Noot: De balkjes geven de werkelijke netto migratiestromen van permanente Poolse werknemers naar Nederland weer in de periode 2004–2009.
De intervallen in die periode laten het minimum en het maximum van de
CPB-raming uit 2004 zien onder de veronderstelling van vrij verkeer van
werknemers uit alle MOE-8 landen in de EU-15 lidstaten. De intervallen
voor de periode 2010–2015 geven de raming van het aantal permanente
Poolse werknemers per jaar weer.
De raming van de netto immigratie van het aantal permanente Poolse
werknemers tot 2015 wordt gepresenteerd in Figuur 2. Voor de periode
2004–2009 zijn zowel de realisaties gegeven als de ramingen die het CPB
in 2004 heeft gemaakt. Voor de periode 2010–2015 zijn de boven- en
ondergrens van de nieuwe raming gegeven. De raming zet de dalende
trend ingezet in 2009 door. De dalende trend kan wederom worden
verklaard door het dalende inkomensverschil tussen de EU-15 en Polen en
de afnemende geneigdheid om te willen migreren. Tevens speelt mee dat
Duitsland en Oostenrijk de barrières voor Poolse werknemers dit jaar
hebben moeten opheffen. De raming laat zien dat per jaar tussen de 4 en
8½ duizend permanente Poolse immigranten zich in Nederland zullen
vestigen in de periode 2011–2015.
Figuur 3 geeft de verwachte permanente netto immigratie vanuit de
MOE-10. Dit zijn de MOE-landen die in 2004 zijn toegetreden plus
Bulgarije en Roemenië. Voor de periode 2007–2009 zijn opnieuw de
realisaties gegeven, en voor 2010–2015 de boven -en ondergrens van de
raming.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2011–2012, 32 680, nr. 8

11

De raming laat zien dat het minimum aantal permanente migranten per
jaar op 7½ duizend ligt in 2010 en daalt naar ongeveer 6 duizend in 2015.
Het maximum aantal te verwachten permanente migranten stijgt van 14
duizend in 2010 en 2011 naar 29 duizend in 2012, waarna het weer daalt
naar iets meer dan 12½ duizend permanente migranten per jaar uit de
MOE-10 in 2015.
De ondergrens van de raming correspondeert met het scenario van vrij
verkeer van werknemers in de gehele EU. De bovengrens wordt gedomineerd door de ramingen van het aantal permanente migranten uit
Bulgarije en Roemenië voor wie de grenzen opengaan. De hoge bovengrens in 2012 en 2013 wordt veroorzaakt door het sluiten van de Spaanse
arbeidsmarkt voor Roemeense werknemers.
Figuur 3: Raming en realisatie van de permanente immigratie vanuit de MOE-10
naar Nederland
30.000

30.000

25.000

25.000

20.000

20.000

15.000

15.000

10.000

10.000

5.000

5.000

0

0
2007

2008

2009

2010

2011

2012

2013

2014

2015

Noot: De balkjes geven de gerealiseerde netto migratiestromen van
permanente MOE-werknemers naar Nederland weer in de periode
2007–2009. De balkjes voor de periode 2010–2015 geven de raming van
het aantal permanente MOE-werknemers per jaar weer.
5.1.1 Methodiek
De ramingmethodiek van het aantal permanente immigranten uit de
MOE-landen op de middellange termijn is een aangepaste versie van de
methodiek gebruikt in de raming uit 2004. De evaluatie van de
2004-raming in de Appendix van deze notitie wijst uit dat de bovengrens
van die ramingen circa 25% te laag was. In de huidige raming wordt
hiervoor gecorrigeerd door de netwerkeffecten aan te passen met een
correctiefactor gebaseerd op historische immigratiedata. Het opnieuw
uitvoeren van de 2004-ramingen met deze correctie geeft boven- en
ondergrenzen waarbinnen de realisaties van de actuele immigratie uit de
MOE-8 vallen.
Middellange termijn migratiepotentieel
Het aanknopingspunt voor de huidige raming is de recente studie naar
arbeidsmobiliteit in de EU na toetreding van de MOE-10 en het functioneren van de overgangsregelingen uit 2009 van het European Integration
Consortium. Deze studie bevat de meeste recente raming van het aantal
migranten vanuit de MOE-10 naar de EU-15. De immigratie is in de eerste

Tweede Kamer, vergaderjaar 2011–2012, 32 680, nr. 8

12

jaren het hoogst en neemt daarna geleidelijk af door de dalende
inkomensverschillen tussen de EU-15 en de MOE-10. Tabel 4 geeft de
projectie van het aantal immigranten uit de MOE-10 tot 2015 onder twee
scenario’s. Het eerste scenario gaat uit van de aanname dat de institutionele maatregelen niet veranderen. Dit betekent dat de overgangsregelingen blijven gehandhaafd. Het tweede scenario gaat uit van vrij verkeer
van werknemers in de gehele EU. Uit de studie blijkt tevens dat tot 2020
het opheffen van de toegangsbeperkingen een additionele migratie van
circa 500 duizend personen vanuit de MOE-10 naar de EU-15 teweegbrengt. De modelsimulaties van het European Integration Consortium
zeggen echter niets over de bestemmingen van de migranten.
Tabel 4: Fasering van immigratie uit MOE-10 naar de EU-15 in duizenden personen

Handhaving status quo
Totaal
MOE2
Onder vrij verkeer
Totaal
MOE2

2011

2012

2013

2014

2015

360
175

340
165

320
160

300
155

280
150

430
200

405
190

380
175

355
165

330
155

Bron: European Integration Consortium, 2009

Het aantal immigranten met bestemming Nederland
Recente gegevens wijzen uit dat circa 1,9% van de MOE-8-migranten en
0,5% van migranten uit Bulgarije en Roemenië in Nederland verblijven.11
Op basis van netwerkeffecten, historische correctiefactoren en de
schattingen onder de vrij verkeer aanname uit Tabel 4 worden op die
manier circa 4 tot 8 duizend immigranten per jaar uit de MOE-8 verwacht
en circa 1 tot 2 duizend immigranten per jaar uit Bulgarije en Roemenië.
Echter, voor Bulgarije en Roemenië zijn voor een aantal EU-15 landen tot
uiterlijk eind 2013 overgangsregelingen van kracht. Onder de veronderstelling dat de verwachte stroom MOE-migranten wordt toegerekend aan
de open landen, zouden op basis van netwerkeffecten circa 10% van de
permanente Bulgaarse en Roemeense migranten naar Nederland komen,
wat overeenkomt met circa 20 duizend migranten per jaar. Deze grote
stijging wordt voornamelijk veroorzaakt door het sluiten van de Spaanse
grens voor Roemeense werknemers. Dit introduceert extra onzekerheid in
de raming van het aantal migranten uit Bulgarije en Roemenië dat naar
Nederland komt. Wanneer Spanje als open land wordt beschouwd, daalt
het Nederlandse aandeel tot 1,2%, wat overeenkomt met ongeveer 2 tot 3
duizend migranten per jaar.
De boven- en ondergrens van de raming zijn dus duizend en 20 duizend
migranten uit Bulgarije en Roemenië per jaar. De grote onzekerheid wordt
voornamelijk veroorzaakt door het beleid van overige EU-15 lidstaten ten
aanzien van Bulgaarse en Roemeense migranten.

11

Eigen berekeningen op basis van European
Integration Consortium, Labour mobility
within the EU in the context of enlargement
and the functioning of the transitional
arguments, Final report, Nuremberg, 2009.

De ramingen van het migratiepotentieel laten een geleidelijke daling zien.
De snelheid waarin de immigratie naar Nederland afneemt hangt in
belangrijke mate af van het beleid van andere Europese landen. Naarmate
meer landen in navolging van Spanje hun overgangstermijn verlengen,
zal de migrantenstroom naar Nederland minder sterk dalen. Ook de
conjunctuur beïnvloedt de ontwikkeling van het migratiesaldo.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2011–2012, 32 680, nr. 8

13

Deze raming laat ook meteen de invloed van het volledig vrijgeven van de
arbeidsmarkten per 1 januari 2014 zien. Volgens de netwerkanalyse daalt
het aantal Bulgaren en Roemenen dat zich in Nederland zal aanbieden
naar 1–2 duizend. Soortgelijke argumenten hebben in 2004 ook het aantal
MOE-8-immigranten dat naar Nederland kwam onderschat. Echter,
volgens de huidige wetenschappelijke literatuur is dit de best beschikbare
voorspeller.
5.2 Tijdelijke migranten
Een raming van het aantal tijdelijke migranten is niet mogelijk. In de
Appendix wordt besproken waarom het op dit moment niet mogelijk is
een betrouwbare raming te maken van tijdelijke migratie naar Nederland.
Anders dan in de notitie van 2004, waarin wel cijfers zijn gepresenteerd,
zullen we onze verwachtingen over de tijdelijke migratie alleen kwalitatief
bespreken. Seizoenswerkers vormen een groot deel van het aantal
tijdelijke migranten, maar het ontbreekt vooralsnog aan betrouwbare
cijfers over het totale aantal tijdelijke migranten in Nederland. Het lijkt er
bijvoorbeeld op dat er in de bouwsector ook veel migranten uit
MOE-landen op tijdelijke basis werkzaam zijn. In het vervolg zullen we het
aantal seizoenswerkers beschouwen.
In 2010 waren er ongeveer 100 duizend seizoenswerkers uit de
MOE-landen actief in Nederland. Het definitief openstellen in 2011 van de
arbeidsmarkten in de EU-15 voor werknemers uit de MOE-8 zal het
aanbod van seizoenswerkers in Nederland afkomstig uit de MOE-8
waarschijnlijk doen dalen. Van de populatie seizoenswerkers actief in
Nederland is ongeveer 80% van Poolse afkomst. Per 1 mei 2011 is voor
hen ook de Duitse arbeidsmarkt vrij toegankelijk, waardoor een deel van
hen zich waarschijnlijk in de toekomst niet langer in Nederland zal
aanbieden. Het is mogelijk dat Bulgaarse en Roemeense werknemers de
tijdelijke banen van de Poolse werknemers overnemen.
De vraag naar seizoensarbeid is niet te voorspellen. Wat we hebben
geleerd van het openstellen van de arbeidsmarkt voor de MOE-8, is dat de
vraag naar seizoensarbeid stijgt als het aanbod van seizoenswerkers stijgt.
Tabel 5 laat zien dat het aantal tijdelijke arbeidsmigranten uit de
MOE-lidstaten een hoge vlucht heeft genomen sinds het openstellen van
de grenzen in 2007, van 36 duizend in 2006 naar 66 duizend in 2007 en
meer dan 100 duizend tijdelijke migranten vorig jaar. Op basis van deze
ervaringen kan (bij vrij verkeer van werknemers) een lichte stijging van de
vraag naar seizoensarbeid worden verwacht, wat zal resulteren in een
lichte stijging van het aantal tijdelijke arbeidsmigranten.
Vooralsnog is Minister Kamp voornemens om Bulgaarse en Roemeense
werknemers geen vrije toegang tot de Nederlandse arbeidsmarkt te
geven, waardoor op korte termijn eerder een daling dan een stijging van
het aantal seizoenswerkers is te verwachten.12
Tabel 5: Aantal seizoenswerkers uit MOE-landen in duizenden personen per jaar
jaar
aantal seizoenswerkers

2000

2001

2002

2003

2004

2005

2006

2007

2008

2009

2010

4,4

5,5

9,4

10

15

18

36

66

90

89

101

Bron: CWI en CBS Statline
12
Zie de brief van Minister Kamp aan de
Tweede Kamer van 14 april 2011: Vrij verkeer
werknemers uit de nieuwe EU-lidstaten,
Kamerstuk 29 407-118.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2011–2012, 32 680, nr. 8

14

6 Conclusie
In de periode 2011–2015 wordt het aantal Bulgaarse en Roemeense
werknemers dat permanent naar Nederland zal komen geraamd tussen de
duizend en 20 duizend per jaar. De hoogte van de bovengrens wordt
voornamelijk bepaald door het immigratiebeleid van andere EU-15
lidstaten. In het geval van Roemeense en Bulgaarse werknemers speelt
het sluiten van de Spaanse grens in 2011 en de veronderstelling dat
Nederland per 1 januari 2012 de grenzen opent een grote rol in het
opschuiven van de bovengrens in 2012 en 2013.
Het aantal Poolse werknemers dat permanent naar Nederland zal
migreren wordt geraamd tussen de 4 en 8½ duizend per jaar in de periode
2011–2015. Voor de MOE-10 is dit tussen de 6 en 29 duizend per jaar in de
periode 2011–2015, afhankelijk van het beleid in andere EU-15 lidstaten en
in Nederland. Vanaf 2014 – wanneer alle EU-15 lidstaten de grenzen
moeten openen voor Bulgaarse en Roemeense werknemers – wordt per
jaar een maximale immigratie van 6 duizend Bulgaarse en Roemeense
werknemers geraamd en een maximale immigratie van 8½ duizend
Poolse werknemers.
Voor het aantal tijdelijke migranten is geen raming gemaakt. Het
openstellen van de Duitse arbeidsmarkt voor migranten uit de MOE-8 leidt
waarschijnlijk tot een afname van het aantal Poolse werknemers dat zich
in Nederland zal aanbieden voor seizoenswerk. Het is mogelijk dat deze
groep wordt vervangen door tijdelijke migranten uit Bulgarije en
Roemenië. Na het opstellen van de arbeidsmarkt voor Bulgaarse en
Roemeense werknemers vanaf 1 januari 2014 wordt door het extra
aanbod tijdelijke migranten wellicht ook extra vraag naar seizoenswerk in
Nederland gecreëerd.
Een adequate timing voor het openstellen van de grenzen voor Bulgaarse
en Roemeense werknemers hangt mede af van de stand van de
conjunctuur en het beleid in andere landen. In een hoogconjunctuur is de
vraag naar arbeid hoog. Op dat moment kunnen Nederlandse
werknemers, die mogelijk worden verdrongen door goedkopere
migranten, eenvoudiger een nieuwe baan vinden. Ook zal een drukkend
effect van arbeidsmigratie op lonen verzacht worden, omdat een
aantrekkende conjunctuur gepaard gaat met een opwaarts effect op lonen.
Het beleid in andere landen is van grote invloed op de stroom richting
Nederland. Het verleden heeft geleerd dat het Duitse beleid om de
grenzen voor Poolse werknemers gesloten te houden heeft geleid tot een
hogere immigratie van Poolse werknemers dan geraamd. Wanneer
Nederland besluit de grenzen per 1 januari 2012 te openen, terwijl andere
landen hun beleid ongewijzigd laten, zal dat in 2012 en 2013 kunnen
leiden tot een verviervoudiging van het aantal permanente immigranten
uit Bulgarije en Roemenië tot ruim 20 duizend.
Appendix 1: Evaluatie 2004-raming
De arbeidsmigratie uit de MOE-landen is sterk gestegen als gevolg van
het openstellen van de Nederlandse arbeidsmarkt op 1 mei 2007 voor
werknemers uit de MOE-8 die in 2004 zijn toegetreden tot de Europese
Unie. De stijging van het aantal permanente arbeidsmigranten uit de
MOE-8 bevindt zich aan de bovenkant van de CPB-raming uit 2004. In die
schattingen werd een toename van het aantal migranten uit de MOE-8
met 4 duizend tot 8duizend per jaar geraamd. Voor het seizoenswerk zijn

Tweede Kamer, vergaderjaar 2011–2012, 32 680, nr. 8

15

geen ramingen gemaakt. Er is destijds uitgegaan van de situatie dat het
aantal seizoenswerkers in 2003 zou stijgen naar circa 10 duizend per jaar.
In de periode 1996–2003 is er een relatief stabiele instroom van ongeveer
1½ tot 2 duizend per jaar. Na de eerste uitbreiding van de EU in 2004 stijgt
de netto migratie tot circa 5 tot 6 duizend immigranten per jaar. In 2007
vallen de beperkende maatregelen voor vrij werknemersverkeer weg voor
de MOE-8. Dit leidt tot een netto migratie van circa 10 duizend permanente migranten. In 2009 wordt de stijgende trend van de immigratie
gebroken. Mogelijk veroorzaakt door de verslechterde economische
omstandigheden daalde het aantal immigranten in 2009 en steeg het
aantal emigranten. Het saldo komt uit 12 duizend migranten uit de MOE-8
per jaar.
De 2004-raming is gemaakt onder de aanname van vrij verkeer van
werknemers uit de MOE-8 naar de EU-15. Deze aanname is, zoals blijkt uit
het overzicht in Sectie 2 onjuist. Volledig vrij verkeer van werknemers
vond in Nederland bijvoorbeeld pas plaats vanaf 2007 en in andere
landen, zoals Duitsland, nog later. De realisatie van 2007 zit aan de
bovengrens van de raming. Dit is te verklaren door opening van de
Nederlandse arbeidsmarkt. In de twee jaar daarna is het aantal
immigranten echter circa 25% hoger dan de bovengrens van de raming uit
2004. De stijging in het permanente migratiesaldo is voornamelijk toe te
schrijven aan de immigratie van Poolse werknemers die sinds 1 mei 2007
het recht van vrij werknemersverkeer genieten, zie Figuur 2 in de
hoofdtekst. Deze hoger dan verwachte instroom is voor een groot deel toe
te schrijven aan de beperkingen die Duitsland en Oostenrijk tot begin 2011
oplegden aan Poolse werknemers. Hierdoor bleven twee belangrijke
arbeidsmarkten voor Poolse werknemers relatief gesloten, maar ging de
Nederlandse arbeidsmarkt open. Voor de periode 2004–2006 is de raming
niet van toepassing, omdat de aan de aanname van vrij verkeer naar
Nederland niet is voldaan. De realisaties vallen echter wel in het raminginterval.
Vrij werknemersverkeer per 1 mei 2007 voor de MOE-8 naar Nederland
heeft geleid tot meer tijdelijke migratie.
Tabel 5 geeft de meest recente aantallen seizoenswerkers per jaar. Er zijn
een aantal opvallende stijgingen in aantallen tijdelijke immigranten. In de
eerste plaats vindt in 2004, na het toetreden van de MOE-8, een flinke
stijging van tijdelijke immigranten plaats. Het aantal tewerkstellingsvergunningen afgegeven in 2004 beweegt analoog mee. In de aanloop naar
het volledig vrijstellen van werknemersverkeer naar Nederland stijgt het
aantal tijdelijke arbeidsmigranten in 2007 naar circa 65 duizend. In 2008 is
het effect van het openstellen van de grens duidelijk zichtbaar. In 2009
loopt het aantal seizoenswerkers iets terug, hoogstwaarschijnlijk door
verslechterende economische omstandigheden als gevolg van de crisis. In
2010 volgt een stijging tot ongeveer 100 duizend tijdelijke migranten.
Hoewel er geen raming van het seizoenswerk is gemaakt, ging het CPB er
in 2004 vanuit dat het aantal seizoenswerkers zou stijgen naar 10 duizend
in 2004. Het aantal geobserveerde tijdelijke arbeidsmigranten over de
periode 2004–2010 wijkt behoorlijk af van het aantal tijdelijke migranten
waar het CPB in 2004 vanuit ging. Drie belangrijke oorzaken zijn:
• Wetenschappelijke literatuur: deze richt zich op langdurige arbeidsimmigranten, omdat over tijdelijke arbeidsmigranten geen betrouwbare
gegevens beschikbaar zijn. In Nederland bijvoorbeeld zijn seizoenswerkers niet geregistreerd in de Gemeentelijke Basisadministratie.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2011–2012, 32 680, nr. 8

16

•

•

Meetproblemen: In 2004 waren veel ontwikkelingen over de arbeidsmigratie uit de MOE-8 te recent om betrouwbare en consistente statistiek
mee te kunnen bedrijven. Er is gekozen het aantal tijdelijke arbeidsmigranten te baseren op het aantal verstrekte tewerkstellingsvergunningen. Bij het gebruik hiervan zijn kanttekeningen te plaatsen. Allereerst,
hadden niet alle arbeidsmigranten uit de MOE-8 voor 1 mei 2007 een
tewerkstellingsvergunning nodig om in Nederland te kunnen werken.13
Ten tweede, aan het aantal verstrekte tewerkstellingsvergunningen is
niet te zien hoeveel migranten er daadwerkelijk aan de slag zijn
gegaan. Als laatste, moet worden gecorrigeerd voor migranten die
meer dan één tewerkstellingsvergunning per jaar aanvragen.
Poolse werknemers: Voor zover er gegevens bekend zijn, lijkt het er op
dat de groep tijdelijke werknemers uit de MOE-8 voor ongeveer 80%
bestaat uit Poolse werknemers. Het gedrag van deze groep wordt
onder andere bepaald door de toegankelijkheid van de Duitse en
Oostenrijkse arbeidsmarkt. Ten tijde van de 2004-raming is verondersteld dat deze landen vrij verkeer van werknemers uit de MOE-8
zouden toestaan. Dit is pas in 2011 gerealiseerd.

Appendix 2: Totstandkoming van de raming
De analyse bestaat drie stappen. Eerst kijken we naar het lange termijn
migratiepotentieel vanuit de MOE-landen naar de EU-15. Vervolgens
bezien we de fasering van de totale migrantenstroom uit de MOE-landen
naar de EU-15 in de tijd. Ten slotte wordt het verwachte aandeel dat naar
Nederland zal komen bepaald. De drie stappen worden hieronder
afzonderlijk besproken.
Potentieel
Een inschatting van het netto migratiepotentieel op de lange termijn is
niet eenvoudig te maken. Er zijn verschillende methoden mogelijk: case
studies, interviews, extrapolatie en econometrische analyse. In de
2004-notitie is beargumenteerd dat econometrische analyses de meest
betrouwbare schattingen van het lange termijn migratiepotentieel geven.
Interviews en case studies overschatten het potentieel vaak. Extrapolatie
van historische migrantenstromen, zoals vanuit Zuid- naar Noord-Europa
in de jaren zestig, geven een onderschatting.
Econometrische analyses schatten de invloed van inkomens- en arbeidsmarktverschillen op de migratiestroom, waarbij wordt gecorrigeerd voor
andere factoren die van invloed kunnen zijn. Verschillen in uitkomsten van
econometrische studies kunnen voor een groot deel worden verklaard
door uiteenlopen schattingstechnieken en specificaties. Het beste
aanknopingspunt voor de huidige raming is de studie van het European
Integration Consortium, omdat het uitgaat van de meest recente cijfers
voor inkomens- en arbeidsmarktverschillen en de econometrische
technieken van voldoende kwaliteit zijn.
13

Inwoners uit de MOE-8 hadden tot 1 mei
2007 een tewerkstellingsvergunning nodig om
in Nederland te werken, tenzij ze beschikken
over een paspoort van een van de «oude»
EU-landen. Dit laatste komt voor bij degenen
die in Nederland werken. Sommige uitzendbureaus die buitenlanders bemiddelen, werven
bijvoorbeeld speciaal inwoners van Polen met
een Duits paspoort. Er is in Polen een officieel
erkende Duitse minderheid, die circa 300
duizend personen telt. Deze personen bezitten
meestal de Duitse en de Poolse nationaliteit.

Fasering
De studie van het European Integration Consortium voorziet ook een
fasering in de tijd van migranten vanuit de MOE-10 naar de EU-15. Dit is
gedaan voor twee scenario’s. Het eerste scenario gaat uit van de status
quo, het tweede scenario gaat uit van vrij verkeer van werknemers in de
EU. Over de verwachte allocatie van de migranten over EU-15 wordt niets
gezegd.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2011–2012, 32 680, nr. 8

17

Nederland
Historische patronen van migratie uit MOE-landen wijzen uit dat de
allocatie vrijwel constant is over de tijd. Dit lijkt te impliceren dat vooral
netwerkeffecten bepalend zijn voor de bestemming van migranten. In de
literatuur wordt deze historische verdeling als beste voorspeller gezien
van de bestemming van nieuwe migranten. Uit de evaluatie van de
2004-raming blijkt dat het historische aandeel van MOE-migranten dat
naar Nederland komt door de historische data wordt onderschat (onder de
aanname van vrij verkeer). In de nieuwe berekeningen wordt hiervoor
gecorrigeerd door een marge van 25% extra migranten aan te houden.
De boven- en ondergrenzen van de ramingen worden bepaald door het
uitwerken van verschillende scenario’s. Een typisch voorbeeld van het
bepalen van de ondergrens van het aantal migranten dat naar Nederland
komt is de aanname van vrij verkeer in de hele EU. Voor het bepalen van
de bovengrens tot 2014 is de status quo aannemelijk. In de huidige
raming gebruiken we voor de MOE-8 migranten de regelgeving van 2010
om de bovengrens aan te geven. De reden hiervoor is tweeledig: de
huidige regelgeving van vrij verkeer in de MOE-8 is pas net van kracht, en
de meest recente en betrouwbare migratiedata van alle EU-landen is van
2009.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2011–2012, 32 680, nr. 8

18