Toekomst bestuurlijke organisatie
waddengebied

Theo Camps
Ronald van der Mark
Floris Bannink
Chantal Inia
Hessel Heins

16 juni 2010

Toekomst bestuurlijke organisatie waddengebied
Inhoud

Pagina

1. Inleiding
1.1 Achtergrond en aanleiding
1.2 Leeswijzer

2. Analyse van de huidige bestuurlijke organisatie
2.1
2.2
2.3
2.4
2.5
2.6

Inleiding
Opgaven
Schets huidige situatie
Bestuurlijke drukte
Efficiency huidige bestuurlijke organisatie
Rol en taakopvatting RCW

3. Nieuwe bestuurlijke organisatie voor het waddengebied
3.1 Hoofdlijnen advies bestuurlijke organisatie
3.2 Nadere uitwerking RCW
3.3 Consequenties advies nieuwe bestuurlijke organisatie

4. Implementatieplan

1
1
1

2
2
2
3
4
7
7

9
9
12
21

24

1. Inleiding

1.1 Achtergrond en aanleiding
De hoofddoelstelling voor de Waddenzee is de duurzame bescherming en ontwikkeling als
natuurgebied en het behoud van het unieke open landschap. Een goede afstemming tussen beleid
en uitvoering is essentieel voor een geslaagde uitvoering van het Waddenbeleid. In de loop der
jaren is het aantal organen dat betrokken is bij het Waddenbeleid sterk gegroeid. Het gaat daarbij
om organen met veelal verschillende rollen, posities en doelstellingen. Door de groei aan organen is
inzake het Waddenbeleid een complexe, bestuurlijke organisatie ontstaan.
Betrokken partijen zijn van mening dat de huidige bestuurlijke organisatie van het waddengebied
kritisch tegen het licht moet worden gehouden en dat het verandering behoeft. Aan Berenschot is
gevraagd een evaluatie uit te voeren op basis van een quick scan naar de bestuurlijke organisatie
van het waddengebied. Het resultaat van deze evaluatie is in een aparte rapportage opgenomen.
Voorliggende rapportage bevat het advies met betrekking tot de wijze waarop de bestuurlijke
organisatie van het waddengebied dient te worden vormgegeven. Het evaluatierapport diende
daarvoor als achtergrond. Het advies is door Berenschot in nauwe samenspraak met het
opdrachtgeverberaad van de evaluatieopdracht opgesteld. Het opdrachtgeverberaad bestaat uit:
prof. dr. Wim Derksen (Chief scientist, ministerie van VROM), ir. Hendrik Oosterveld (directeur regio
Noord van het ministerie van LNV) en ing. Douwe Hollenga (Gedeputeerde provincie Groningen),
onder voorzitterschap van de heer John Jorritsma (Commissaris van de Provincie Fryslân en
voorzitter van het RCW).
In de periode van maart tot en met juni 2010 is het advies in een aantal intensieve sessies en
consultatieronden met het opdrachtgeverberaad besproken en aangescherpt. Delen van de tekst
zijn in samenspraak met het opdrachtgeverberaad tot stand gekomen.
1.2 Leeswijzer
In hoofdstuk 2 wordt een analyse gegeven van de bestuurlijke organisatie van het waddengebied. In
hoofdstuk 3 is het advies voor de nieuwe bestuurlijke organisatie opgenomen. Tot slot bevat
hoofdstuk 4 een overzicht van de acties die moeten worden ondernomen om tot de nieuwe
bestuurlijke organisatie te komen.

1

2. Analyse van de huidige bestuurlijke organisatie

2.1 Inleiding
Momenteel is een groot aantal organen betrokken bij de bestuurlijke organisatie van het
waddengebied. In dit hoofdstuk analyseren wij de huidige situatie en geven wij oplossingsrichtingen
aan voor de toekomst. We doen dat door eerst aan te geven welke opgaven er liggen voor het
waddengebied en vervolgens een beschrijving te geven van de huidige situatie. Daarna gaan we in
op de bestuurlijke drukte, hoe die ontstaat en welke lessen daaruit te trekken zijn. Tot slot gaan we
in op de efficiency en effectiviteit van de bestuurlijke organisatie en de rollen en
verantwoordelijkheden.
2.2 Opgaven
De opgaven voor het waddengebied zijn beschreven in het B&O-plan. De ambitie luidt: ”het
beschermen en ontwikkelen van een robuust en veerkrachtig natuurgebied, waarin ook op een
gezonde manier gewoond, gewerkt en gerecreëerd kan worden”. De opgaven voor het
waddengebied zijn vervolgens uitgewerkt in vier categorieën:
˜

Opgaven voor ecosysteem, habitat en soorten;

˜

Opgaven voor klimaat en energie;

˜

Opgaven voor landschap en cultuurhistorie;

˜

Opgaven voor wonen, werken en recreëren.

Voor deze opgaven zijn thema’s benoemd die vervolgens zijn uitgewerkt in afspraken en een
agenda waarin concrete punten zijn opgenomen om de doelstellingen voor deze opgaven te
realiseren. Tevens is aangegeven welke partijen betrokken zijn bij het realiseren van deze
agendapunten. Hieruit blijkt dat het aantal partijen dat betrokken is bij het realiseren hiervan,
omvangrijk is. Dit is het gevolg van de verantwoordelijkheden en bevoegdheden van de ministeries,
provincies, waterschappen en/of gemeenten. Het betekent dat men elkaar nodig heeft om de
agendapunten te realiseren.
Naast deze opgaven worden in het B&O-plan enkele aspecten genoemd die bij de uitvoering van
belang zijn. Het gaat daarbij om:
˜

Vergunningverlening;

˜

Voorlichting en educatie;

˜

Handhaving en inspectie;

˜

Beheer;

˜

Veiligheid;

˜

Onderzoek.

2

2.3 Schets huidige situatie
Ten behoeve van het realiseren van de opgaven en het uitvoeren van de taken zijn er in het
waddengebied verschillende organen, waarbinnen vertegenwoordigers van overheden,
belangenorganisaties en uitvoeringsorganisaties zich richten op beleidsontwikkeling, - uitvoering
en/of –advisering ten aanzien van het waddengebied.
Ministeries en regionale overheden zijn hierbij intensief betrokken door vertegenwoordiging in, vaak,
meerdere organen vanuit een financiële, inhoudelijke of anderszins bestuurlijke relatie. De
betrokken ministeries en regionale overheden zijn:
˜

Zes Rijkspartijen (ministeries van VROM, LNV, VenW (via Rijkswaterstaat), EZ, BZK en
Defensie). Voor de KLPD en het Openbaar Ministerie geldt er een staande uitnodiging voor het
RCW als op de agenda de handhaving aan de orde komt.

˜

Drie Waddenprovincies (Groningen, Friesland en Noord-Holland).

˜

Vijf eilandgemeenten (Texel, Vlieland, Ameland, Terschelling en Schiermonnikoog) verenigd in
het Samenwerkingsverband de Waddeneilanden.

˜

Dertien kustgemeenten (Harlingen, Eemsmond, Delfzijl, Dongeradeel, De Marne, Het Bildt,
Franekeradeel, Wonseradeel, Den Helder, Wieringen, Anna Paulowna, Reiderland en
Ferwerderadiel), verenigd in de Vereniging van Waddenzeekustgemeenten.

˜

Vier waterschappen (Wetterskip Fryslân, Noorderzijlvest, Hollands Noorderkwartier en Hunze
en Aa’s).

De onderlinge relaties tussen de ministeries, regionale overheden en de organen zijn in het
hiernavolgende figuur gevisualiseerd. In het evaluatie rapport wordt nader ingegaan op de rollen en
verantwoordelijkheden van deze organen.

3

Figuur 1. Visuele weergave huidige organen van het waddengebied:

Zoals uit het bovenstaande figuur blijkt, is het aantal betrokken partijen groot. Daarnaast worden de
organen door verschillende organisaties ingesteld en wordt er dus ook aan verschillende
organisaties verantwoording afgelegd. Uit de figuur blijkt ook dat er veel onderlinge relaties zijn
tussen de verschillende organen. Het is duidelijk dat deze bestuurlijke organisatie in de loop der
jaren is gegroeid, waarbij steeds nieuwe onderdelen zijn toegevoegd.
2.4 Bestuurlijke drukte
In een complexe omgeving als het waddengebied waar ecologie en economie samenkomen, en
waar de verschillende bestuursorganen hun eigen rollen en verantwoordelijkheden hebben, is het
onvermijdelijk dat een groot aantal bestuurders (organisaties) betrokken is bij het gebied. De aard
en inhoud van de thema’s leiden er toe dat zowel gemeenten, provincies en waterschappen als
ministeries betrokken zijn, evenals diverse belangenorganisaties. Zoals ook het ministerie van BZK
aangeeft1 wordt bestuurlijke drukte verschillend beleefd en moet daarbij onderscheid gemaakt
worden naar de verschillende fasen van het beleidsproces.

1

Brief Ministerie BZK aan de voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal, Verminderen bestuurlijke

drukte, d.d. 9 november 2009

4

In de ontwerpfase van beleid is bestuurlijke drukte veelal nodig om te komen tot een zorgvuldige
belangenafweging en het creëren van draagvlak door de betrokken partijen daadwerkelijk een rol te
geven. In de besluitvormingsfase leidt bestuurlijke drukte soms tot hindermacht, waardoor het
besluitvormingstraject langer duurt en er soms aanpassingen nodig zijn van een voorstel. Ook in de
uitvoeringsfase wordt bestuurlijke drukte als remmend ervaren, aangezien het er toe kan leiden dat
voorstellen niet of onvoldoende worden uitgevoerd. Vooral wanneer er dan geen doorzettingsmacht
is om partijen toch te bewegen om uitvoering te geven aan het gezamenlijke beleid.
In de bestuurlijke constellatie van het waddengebied wordt de bestuurlijke drukte door verschillende
partijen ook ervaren. Tegelijkertijd wordt door een groot aantal partijen belang gehecht aan het ‘aan
tafel zitten’ en pleiten vrijwel alle betrokkenen voor het behouden van de eigen autonomie als het
gaat om bevoegdheden. Dit betekent dat de meeste gesprekspartners geen voorstanders zijn van
het overdragen van bevoegdheden aan een centraal orgaan met doorzettingsmacht. Het huis van
Thorbecke en daarmee de eigen gemeentelijke, provinciale, waterschaps- en
rijksbesluitvormingsprocessen blijven in stand en behouden hun functie voor het bereiken van
draagvlak en zorgen tegelijkertijd voor de democratische legitimatie van de genomen besluiten. Het
gaat er dan ook om die bestuurlijke drukte te voorkomen zonder dat het ten koste gaat van een
zorgvuldige belangenafweging en het creëren van draagvlak.
De huidige ervaren bestuurlijke drukte in het waddengebied vindt zijn herkomst in de volgende zes
elementen:
Optische drukte
Allereerst is er de bestuurlijke drukte die uitsluitend op papier bestaat. Deze wordt onder meer voor
een deel veroorzaakt door organen als het Coördinatiecollege Wadden (CCW) en de
Interdepartementale Waddenzeecommissie (IWC). Aangezien deze organen al enkele jaren niet
meer bijeenkomen, is hier feitelijk geen sprake van bestuurlijke drukte. Met het schrappen van deze
organen wordt de bestuurlijke drukte uitsluitend op papier verminderd.
Stapelingsdrukte
Belangrijker is het tweede element dat bestuurlijke drukte veroorzaakt. Dat is de drukte die ontstaat
als gevolg van (nieuwe) activiteiten en programma’s, zoals het Deltaprogramma Waddengebied of
de adviescommissie Waddenfonds. Door deze activiteiten te positioneren naast de reeds bestaande
structuur zoals die van het RCW, wordt een extra overlegcircuit georganiseerd. Dit wordt veelal
beargumenteerd vanuit het feit dat de deelnemers aan een dergelijk programma niet volledig
dezelfde zijn als die aan het RCW. Toch hebben veel dezelfde personen zitting in de verschillende
organen, waardoor de indruk bestaat dat de bestuurlijke organisatie eenvoudiger kan, vooral
wanneer min of meer dezelfde onderwerpen ter tafel komen. Daarenboven lopen veel van deze
organen tegen dezelfde problemen op, die steeds opnieuw worden opgelost. Een voorbeeld hiervan
is de vormgeving van een maatschappelijke klankbordgroep die op verschillende plekken aan de
orde is (geweest). Uniformiteit zou ertoe hebben geleid dat niet steeds het wiel opnieuw hoeft te
worden uitgevonden.
Vermenigvuldigingsdrukte
Een derde element van bestuurlijke drukte is afgeleid van het vorige punt. Wanneer nieuwe organen
worden ingesteld, met andere verantwoordingslijnen en opdrachtgevers, kan niet ontkomen worden

5

aan extra overleg en soms ook dubbele verantwoording. Wanneer er minder extra overleg nodig is
en maar één keer verantwoording hoeft te worden afgelegd, tenzij van een andere opdrachtnemer
sprake is. Het geheel maakt minder ondersteuning nodig.
Cyclusdrukte
Een vierde element van bestuurlijke drukte, is bestuurlijke drukte als het gevolg van het sluitend
maken van de beleidscyclus. Wanneer een orgaan wordt ingesteld dat beleid ontwikkelt, leidt dat
van zelf tot het instellen van controle- en verantwoordingssystemen via een planning en control
cyclus en ook het instellen van eigen secretariaat en eventueel een uitvoeringsorganisatie.
Doubleringsdrukte
Een vijfde element van bestuurlijke drukte ontstaat wanneer verschillende organen zich met
dezelfde thema’s en vraagstukken bezighouden. Dit doet zich met name voor wanneer de taken en
rollen van de organen niet helder zijn afgebakend. Dit element wordt versterkt wanneer er
onvoldoende vertrouwen is (zie element Drukte als gevolg van georganiseerd wantrouwen). In het
waddengebied speelt dit element bijvoorbeeld bij de Advies- en Regiocommissie inzake het
Waddenfonds.
Drukte als gevolg van georganiseerd wantrouwen
Een zesde en laatste element van bestuurlijk drukte is het gevolg van de invoering van extra checks
and balances, of wanneer het vanuit een negatieve argumentatie is ingevoerd, georganiseerd
wantrouwen. Hiervan is sprake als meer partijen betrokken worden dan voor de uitvoering van de
taak strikt noodzakelijk is en die alleen is geïntroduceerd om te zorgen dat de balans tussen de
verschillende categorieën partijen (Rijk – gemeente, overheid – belangenorganisatie) wordt
behouden. Signaal hiervan is de invoering van zowel een Regiocommissie als een
Adviescommissie voor het Waddenfonds. Dit effect is mogelijk ook aan de orde bij enkele
duoregisseurs in het RCW.
Dit betekent dat de gekozen oplossingsrichting voor een efficiëntere en effectievere bestuurlijke
organisatie de volgende elementen bevat:
1. Behouden van een intensieve bestuurlijke en ambtelijke samenwerking waar deze nodig en
functioneel is: onder meer daar waar verschillende belangen bij elkaar komen bij het ontwerpen
van beleid.
2. Schrappen van organen die op papier bestaan en feitelijk niet meer bij elkaar komen. Dit leidt tot
vermindering van bestuurlijke drukte op papier en tot meer bestuurlijke helderheid.
3. Bundelen van organen en activiteiten die bij elkaar horen.
4. Eenduidige verantwoordingslijnen en gebruik maken van verantwoordingslijnen en secretariaten
die er al zijn.
5. Heldere rollen, taken en verantwoordelijkheden van de verschillende organen, zodat niet op
verschillende plekken dezelfde discussie wordt gevoerd/vergelijkbare werkzaamheden worden
verricht en twee keer het wiel wordt uitgevonden.
6. Voorkomen van niet noodzakelijke checks and balances en het opheffen van organen die
uitsluitend opgericht zijn vanuit het perspectief van georganiseerd wantrouwen.

6

2.5 Efficiency huidige bestuurlijke organisatie
In de huidige structuur is de regie en de uitvoering gefragmenteerd georganiseerd, bijvoorbeeld
waar het de instelling van nieuwe programma’s betreft, maar ook in geval van de uitvoering. Soms
liggen regie en uitvoering buiten het RCW (bijvoorbeeld bij het Deltaprogramma) soms bij het RCW
(Interwad en Seph-W). De rol van het RCW wisselt per activiteit, bijvoorbeeld medeopdrachtgever
voor het programma Naar een rijke Waddenzee, maar ze wordt uitsluitend geïnformeerd over het
Deltaprogramma. Dat verschillende organen een rol krijgen leidt tot ketenverlenging, bijvoorbeeld
door de instelling van zowel een regiocommissie als een adviescommissie bij het Waddenfonds.
Door te zorgen voor ketenverkorting kan het aantal processtappen op onderdelen worden
verminderd. Ook kan door het vereenvoudigen van regels en procedures gezorgd worden voor
deregulering. Tot slot kan doordat er een groot aantal organen is met eigen ambtelijke
ondersteuning, winst worden behaald wanneer de ambtelijke aansturing meer gestroomlijnd wordt,
waarmee betere samenwerking kan worden gerealiseerd en dubbel werk kan worden voorkomen.
Dit betreft ook de eventuele dubbele verantwoording wanneer er meerdere opdrachtgevers zijn,
zoals bij Interwad.
De gekozen oplossingsrichting voor een efficiëntere en effectievere bestuurlijke organisatie bevat de
volgende elementen:
1. Zorgen voor zo efficiënt mogelijke ketens;
2. Vereenvoudiging van procedures en regels;
3. Stroomlijning van de ambtelijke organisatie.
2.6 Rol en taakopvatting RCW
Het RCW heeft momenteel met name een agenderende rol, kan monitoren op de realisatie en de
partners aanspreken op het niet nakomen van afspraken. Het RCW heeft echter geen
doorzettingsmacht. Op dit moment is het RCW sterk afhankelijk van de welwillendheid van de
deelnemers om mee te werken. Op sommige onderdelen loopt dat goed, zoals bij de
totstandkoming van het B&O-plan, maar op andere onderdelen is de voortgang veel minder. Een
nieuwe structuur moet ervoor zorgen dat het RCW beter in positie komt om een regisserende rol te
kunnen waarmaken.
Het huidige RCW is nu vooral een coördinerend orgaan, terwijl het feitelijk meer zou moeten doen
dan alleen dat. Coördineren heeft een vrijblijvend karakter. Juist in een complexe omgeving als het
waddengebied is veel meer behoefte aan regievoering zonder de formele bevoegdheden van
overheden over te nemen: het initiëren van de dialoog, de procesregisseur bij het realiseren van de
besluitvorming, het aanspreken van deelnemers op hun verantwoordelijkheden en het monitoren op
het behalen van resultaten.
De rollen en verantwoordelijkheden van het RCW verschillen en zijn afhankelijk van het onderwerp.
Als het de opgaven uit het B&O-plan betreft gaat het om het gezamenlijk met de partners uitwerken
van de strategische hoofdlijnen. Daarnaast heeft het RCW een coördinerende taak bij onder meer
handhaving van wet en regelgeving via Seph-W en voor de afstemming van allerlei
overheidsplannen en initiatieven in het waddengebied. Tot slot heeft zij een uitvoerende rol als het
bijvoorbeeld gaat om het beheer en onderhoud van de website www.waddenzee.nl, via Interwad.

7

Afhankelijk van de rol die het RCW heeft, heeft ze ook mogelijkheden om zelf zaken te realiseren,
dan wel is ze afhankelijk van haar partners. Dit leidt ertoe dat het RCW minder doorzettingsmacht
heeft dan sommige leden zouden willen en men afhankelijk is van de inspanningen door de partners
(zie ook paragraaf Bestuurlijke drukte).
Dit betekent dat de gekozen oplossingsrichting voor een efficiëntere en effectievere bestuurlijke
organisatie de volgende elementen bevat:
1. Heldere rol- en verantwoordelijkheidsverdeling voor het RCW en de partners waar het de
opgaven in het waddengebied betreft, inclusief de bewaking van de realisatie (monitoring en
aanspreken op de verantwoordelijkheden).
2. Visie op de uitvoeringsaspecten die door het RCW worden uitgevoerd.

8

3. Nieuwe bestuurlijke organisatie voor het waddengebied

In dit hoofdstuk presenteren wij ons advies voor een herordening van de bestuurlijke organisatie
voor het waddengebied. De opgave voor het waddengebied en de analyse voor de
oplossingsrichting uit het vorige hoofdstuk zijn daarbij het vertrekpunt. In paragraaf 3.1 zijn eerst de
hoofdlijnen van ons advies opgenomen waarna we vervolgens in paragraaf 3.2 een nadere
uitwerking geven van het nieuwe RCW, inclusief de organen en programma’s die daaronder worden
gepositioneerd.
3.1 Hoofdlijnen advies bestuurlijke organisatie
3.1.1 RCW: Eén centrale regieorganisatie voor beleid en uitvoering
Bij de uitvoering en realisatie van de doelstellingen uit het B&O-plan is een groot aantal partijen
betrokken. De verantwoordelijkheid voor de uitvoeringactiviteiten is belegd bij ministeries,
provincies, waterschappen en gemeenten. Ten dele wordt de uitvoering georganiseerd vanuit het
RCW in aparte organen en programma’s als Seph-W, de Beheerraad en Naar een Rijke
Waddenzee. Om te kunnen sturen op de realisatie van de gezamenlijke doelstellingen uit het
B&O-plan is regie nodig op de voortgang en samenhang van de uitvoeringsactiviteiten.
Als oplossingsrichting kiezen wij voor een systeem waarbij er sprake is van een heldere rol- en
verantwoordelijkheidsverdeling voor het RCW en de afzonderlijke partners (overheden). De
verschillende overheden zijn ieder verantwoordelijk en bevoegd voor de realisatie van in het
B&O-plan benoemde activiteiten, soms georganiseerd in een apart orgaan of programma. Het RCW
voert regie op de uitvoering. Dit impliceert dat het RCW verantwoordelijk is voor de bewaking van de
samenhang en voortgang door ondermeer monitoren en het aanspreken van partners op haar
verantwoordelijkheden en het signaleren van afstemmingsvragen.
Om deze rol adequaat te kunnen vervullen is het noodzakelijk dat het RCW zich ontwikkelt van een
coördinerend tot een regisserend orgaan. Meer regie betekent onder andere dat het RCW een
regierol heeft op de uitvoering van het beleid. De regievoering laat onverlet dat de besluitvoering
plaats vindt bij de overheden waar de democratische legitimatie is belegd.
De regievoering kan als volgt per onderdeel worden geoperationaliseerd:
˜

Beleidsvorming: het RCW verzamelt opinies, organiseert de dialoog en geeft waar nodig advies.

˜

Besluitvormingsfase: het RCW is de procesregisseur die bewaakt dat bij de verschillende
besturen besluiten worden genomen.

˜

Uitvoeringsfase: het RCW verzorgt de afstemming en coördinatie bij de uitvoering van het
B&Oplan.

˜

Monitoring: als enige partij die beschikt over een integraal dashboard, overziet het RCW de
effecten van de uitvoering van het B&O-plan en kan het RCW, indien nodig, partijen wijzen op
benodigde bijsturing

Gezien de huidige situatie (uitvoering van het B&O-plan) zal de nadruk van de werkzaamheden van
het RCW de komende jaren steeds meer gaan liggen op de laatste twee gebieden (regie op

9

uitvoering en monitoring). Voor een groot aantal onderdelen zal eerst nog de beleidsvormende en
besluitvormende fase doorlopen moeten worden.
Met deze versterking van het RCW, wordt meer eenduidigheid in het opdrachtgever- en
opdrachtnemerschap gerealiseerd. Departementen, provincies, gemeenten en waterschappen zijn
eigenaar en opdrachtgever van het B&O-plan. Het RCW is namens de deelnemers gedelegeerd
opdrachtgever van het B&O-plan en geeft sturing aan de uitvoering van de verschillende activiteiten
en daarvoor ingerichte organen. Bij opgaven die niet direct onderdeel uitmaken van het B&O-plan
en waar het formele opdrachtgeverschap elders is belegd, fungeert het RCW zo veel mogelijk als
gedelegeerd opdrachtgever namens de opdrachtgevende overheid. Het betreffende ministerie, de
provincie(s) of gemeente(n) blijven als opdrachtgever verantwoordelijk, maar vraagt het RCW de
regie op de uitvoering te organiseren.
In het nieuwe RCW kunnen structurele werkzaamheden (zoals de Beheerraad en het beheer van de
website) worden ondergebracht en het RCW kan een bestuurlijke rol spelen bij andere projecten of
programma’s (bijvoorbeeld voor het Deltaprogramma). Hiermee wordt voorkomen dat voor elk
project een nieuwe (andere) stuurgroep en projectorganisatie wordt ingericht. Het RCW kan als
regionale stuurgroep Deltaprogramma Waddengebied fungeren en daarmee vanuit haar
verantwoordelijkheid voor de bestuurlijke en maatschappelijke inbedding van het Deltaprogramma
mede de operationele aansturing van de programmaorganisatie verzorgen. Daarnaast leidt deze
vormgeving tot afstemming binnen het RCW over de volle breedte van het B&O-plan, waardoor de
verschillende projecten en reguliere onderdelen in samenhang kunnen worden bezien en
dubbelwerk wordt voorkomen.
In paragraaf 3.2 gaan we meer uitgebreid in op de inrichting en werkwijze van het nieuwe RCW.
Ook komen de organen en programma’s die wij onder het RCW positioneren aan bod.
3.1.2 CCW en IWC
Het Coördinatiecollege Wadden (CCW) en de Interdepartementale Waddenzeecommissie (IWC)
komen sinds 2006 niet meer bijeen. Het laten voortbestaan van beide organen levert geen directe
bijdrage aan het realiseren van de doelstellingen in het waddengebied. In die gevallen waar overleg
of besluitvorming op ministerieel en/of DG-niveau nodig of wenselijk is, kan en wordt dit door de
Rijkspartners uit het RCW georganiseerd. Een structureel overleg is daarvoor niet noodzakelijk. Het
CCW en IWC kunnen om die reden worden opgeheven. Met het opheffen van beide organen wordt
de bestuurlijke drukte op papier verminderd.
3.1.3 Advisering Waddenfonds
De onafhankelijke positie van het Waddenfonds moet behouden blijven. Dit betekent dat de minister
van VROM in overeenstemming met de overige ministers die het aangaan, uiteindelijk besluit
waaraan de gelden uit het fonds worden besteed. Deze onafhankelijke positie is functioneel gezien
nodig om het brede Waddenbeleid en om de verschillende en soms tegenstrijdige belangen tussen
economie en ecologie, maar ook lokale en regionale zaken op een evenwichtige wijze te kunnen
wegen. Gezien de brede doelstelling zijn de minister van VROM en de overige ministers die het
aangaan gebaat bij zowel een objectief inhoudelijk oordeel als een advies dat gedragen wordt door
verschillende stakeholders: overheden en belangenorganisaties.

10

Met het huidige systeem van twee commissies (adviescommissie en regiocommissie) wordt hieraan
voldaan, maar zijn eveneens onnodige checks and balances ingebouwd. Het huidige systeem kan
worden samengebracht door beide commissies en hun functies samen te brengen tot één
commissie die advies geeft aan de minister van VROM. Wij adviseren dat het RCW de adviesfunctie
over het Waddenfonds verzorgt. Hierdoor wordt direct een verbinding gelegd met het RCW als
regieorganisatie voor beleid en uitvoering in het waddengebied. Dit betekent de opheffing van de
huidige adviescommissie en regiocommissie.
Het advies over de besteding van het Waddenfonds dient te worden gebaseerd op een objectief
inhoudelijk oordeel. DLG blijft de huidige taken uitvoeren als de toets op ontvankelijkheid, de
begeleiding bij het indienen van een projectvoorstel en het beheer bij de uitvoering van de
projecten. Het RCW adviseert de minister van VROM (en de overige ministers die het aangaat) over
de besteding van het Waddenfonds. Het RCW baseert zich daarbij mede op een onafhankelijke
toets door deskundigen conform de Wet op het Waddenfonds. Het is aan het RCW om te bepalen
hoe deze toets wordt georganiseerd. Dat moet zo efficiënt mogelijk gebeuren. Met dit voorstel is een
flinke besparing mogelijk op een aantal leden in de commissies en de secretariële ondersteuning.
3.1.4 Raad voor Wadden
Gezien de omvang en breedte van de activiteiten uit het B&O-plan is voor de uitvoering hiervan op
onderdelen onderzoek en onafhankelijk advies gewenst. Op dit moment zijn de kennisontwikkeling
en advies over het waddengebied deels belegd bij de Raad voor de Wadden en deels bij de
Waddenacademie.
De uitvoering van het Waddenbeleid is gebaat bij een onafhankelijke adviesfunctie die kan
adviseren over de volle breedte van het beleid. De Raad voor de Wadden kan deze functie naar
onze bevinding onvoldoende vervullen. We hebben hiervoor de volgende argumenten:
1. De onafhankelijkheid van de leden is onvoldoende geborgd. Als gevolg van de samenstelling
van de Raad voor de Wadden lopen de kennis en adviesfunctie en het vertegenwoordigen van
specifieke belangen die de leden vanuit hun dagelijkse functies behartigen door elkaar.
2. De expertise van de Raad voor de Wadden is, mede gezien haar vaste samenstelling, te smal
voor het brede onderzoeksveld dat ze zou moeten bestrijken.
3. De ervaring van de laatste jaren is dat er in de praktijk weinig met de adviezen van de Raad
voor de Wadden wordt gedaan. Dit is mede een gevolg van de eerste twee argumenten.
4. Vanwege het geografische karakter van de Raad voor de Wadden is er deels sprake van
overlap met andere nationaal opererende adviesorganen. Bovendien is de Raad voor de
Wadden als enige adviesraad geografisch georiënteerd.
5. Het past binnen het algemene rijksbeleid om het adviesstelsel af te slanken, te vereenvoudigen
en efficiënt en onafhankelijk op afstand te laten functioneren.
Op basis van bovenstaande argumentatie adviseren wij de Raad voor de Wadden op te heffen. De
adviesfunctie van de Raad voor de Wadden kan worden belegd bij bestaande adviesorganisaties
zoals de adviesraad voor de Fysieke Leefomgeving en Infrastructuur en/of het Planbureau voor de
Leefomgeving. Afhankelijk van de (inhoud van de) adviesvraag kan gericht advies worden

11

ingewonnen bij deze adviesorganen of desgewenst bij een (extern) onderzoeksbureau- of instelling.
Hiermee kan een besparing worden bereikt op het aantal leden en de ambtelijke ondersteuning.
3.1.5 Waddenacademie
Een van de hoofddoelstellingen van het Waddenfonds is het ontwikkelen van een duurzame
kennishuishouding ten aanzien van het waddengebied. Ook voor de uitvoering van het B&O-plan is
op onderdelen nader onderzoek nodig. Deze taak is belegd bij de Waddenacademie.
De Waddenacademie bestaat pas kort. De resultaten kunnen nog niet definitief worden beoordeeld.
Wel zijn er goede ervaringen met de review die de Waddenacademie heeft uitgevoerd bij het Plan
van Aanpak Deltaprogramma en bij het programma Naar een Rijke Waddenzee. Wij adviseren
daarom de onafhankelijke en wetenschappelijke functie van de Waddenacademie als KNAWinstituut in stand te houden. De verbinding tussen wetenschap en praktijk is blijvend punt van
aandacht. Daarom adviseren wij om in de werkwijze te waarborgen dat de Kennisagenda van de
Waddenacademie aansluit bij de opgaven uit het B&O-plan. De regierol van het RCW betekent dat
het RCW een belangrijke stem krijgt bij het bepalen van de Kennisagenda.
3.2 Nadere uitwerking RCW
In deze paragraaf gaan we in op de nadere uitwerking van de voorgestelde nieuwe structuur voor
het RCW.
3.2.1 RCW
Het nieuwe RCW is meer dan alleen een overlegorgaan. Het RCW krijgt een centrale positie als
regisseur van de uitvoering van het Waddenbeleid. Om die reden stellen wij voor de naam
Regionaal College Waddengebied te wijzigen en Regie College Waddengebied. De afkorting RCW
kan hiermee in stand blijven.
3.2.2 Samenstelling RCW
Voor de uitvoering van het Waddenbeleid zijn zowel het Rijk, provincies, waterschappen als
gemeenten verantwoordelijk en bevoegd. Geen van deze partijen is er voorstander van
bevoegdheden over te dragen aan een centraal orgaan. In het RCW zijn daarom Rijk, provincies,
waterschappen en gemeenten vertegenwoordigd. Het nieuwe RCW heeft als hoofdtaak het voeren
van de regie op de uitvoering zodat de beleidsdoelen worden behaald. Beleidsontwikkeling voert
minder de boventoon, nu met o.a. het B&O-plan een heldere visie en afspraken over de uitvoering
zijn vastgelegd. Vanuit dit gegeven en de wens om te komen tot meer efficiëntie in de bestuurlijke
organisatie, kan de omvang van het RCW c.q. het aantal leden worden beperkt.
Wij stellen voor dat het nieuwe RCW in principe wordt gevormd door één vertegenwoordiger
namens de verschillende bestuurslagen: één namens het Rijk, één namens de waterschappen en
één namens de provincies. Gelet op de specifieke problematiek van de eilandgemeenten en de
vaste walgemeenten stellen wij voor om voor deze beide groepen ieder een eigen
vertegenwoordiger af te vaardigen.
Alle afgevaardigden kennen één coördinerend- en voorbereidingsoverleg met de andere partners
binnen de bestuurslaag. Er geldt een programmatische inbreng per bestuurslaag. Dit is wat anders
dan dat er gesproken wordt zonder last en ruggespraak. Om die reden moet de inbreng vooraf
worden voorbereid. Voor de ministeries is dit een voorbereidend Rijksoverleg dat voortbouwt op het

12

klein IWC, en onder leiding staat van het ministerie van LNV. Voor de provincies is dat de
stuurgroep Provincies zoals die ook nu al functioneert. Voor de gemeenten kunnen het huidige
samenwerkingsverband De Waddeneilanden en de Vereniging van Waddenzeekustgemeenten
worden gehandhaafd. De waterschappen kennen momenteel geen geformaliseerd vooroverleg,
maar hebben informeel wel vooroverleg. Dit zou een meer formeel karakter kunnen krijgen.
Afvaardiging Rijk
Door één vertegenwoordiger vanuit het Rijk af te vaardigen, wordt beoogd de departementale
verkokering te voorkomen. Uitgaande van de doelstellingen, functies en taken die in het
waddengebied uitgevoerd moeten worden, kiezen we als criterium voor de afvaardiging voor het
zwaartepunt van activiteiten. Redenerend vanuit het departement waar de grootste beleidsopgave
ligt, komen wij tot het ministerie van LNV, vanwege haar verantwoordelijkheid voor onder meer
natuurbeheer, recreatie en visserij. Deze zwaartepuntgedachte wordt onder meer bevestigd in de
rapportage ‘Natuurlijk gezag’ van de Raad voor het Openbaar Bestuur en de Raad voor de
Wadden. Om die reden wordt geadviseerd het ministerie van LNV als Rijksvertegenwoordiger in het
RCW deel te laten nemen. Deze zorgt ervoor dat er zo nodig op ministerieel niveau afstemming
plaatsvindt. Tevens wordt geadviseerd dat het coördinatorschap wordt overgeheveld van VROM
naar LNV.
Afhankelijk van de te bespreken onderwerpen kan de Rijksvertegenwoordiger in het RCW een
vertegenwoordiger van een ander departement uitnodigen deel te nemen aan de beraadslagingen
betreffende een specifiek agendapunt.
Afvaardiging waterschappen en gemeenten
De overige deelnemers nemen deel in het RCW vanuit hun geografische ligging en niet als
vertegenwoordiger van een beleidsveld. Het zwaartepuntcriterium is daarmee van een andere orde.
Het betreft vooral de betrokkenheid bij het waddengebied, gelet op de ligging kan die van
deelnemer tot deelnemer verschillen. In het RCW is één waterschap, één vaste walgemeente en
één eilandgemeente vertegenwoordigd. Waterschappen, vaste walgemeenten en eilandgemeenten
bepalen zelf door wie zij zich willen laten vertegenwoordigen. Het RCW dient wel zelf zorg te dragen
voor een balans in de geografische spreiding zodat niet alleen Friese, Groningse of NoordHollandse vertegenwoordigers in het RCW deelnemen. De vertegenwoordigers van de
waterschappen, vaste walgemeenten en eilandgemeenten in het RCW, kunnen afhankelijk van het
onderwerp, ook een ander waterschap of gemeente uitnodigen deel te nemen aan de
beraadslagingen betreffende een specifiek agendapunt.
Voorzitterschap en afvaardiging provincies
Het voorzitterschap is thans belegd bij de Commissaris van de Koningin (CdK) van één van de
Waddenprovincies. Wij adviseren deze situatie te handhaven. Een van de CdK’s van een
waddenprovincie wordt de voorzitter van het RCW. Zijn positie is voldoende onafhankelijk om boven
de partijen staand leiding te geven aan het RCW. De voorzitter bewaakt het gezamenlijke belang
van de deelnemers van het RCW, zowel van degene die direct zijn vertegenwoordigd als degene
die dat niet zijn. De voorzitter wordt benoemd voor drie jaar en kan maximaal één keer worden
herbenoemd. Het RCW kiest zelf welke CdK de voorzitter wordt.

13

De vertegenwoordiger namens de provincies in het RCW is een waddengedeputeerde niet
afkomstig van de provincie waarvan de voorzitter afkomstig is. Wanneer bijvoorbeeld het
voorzitterschap belegd is bij de CdK van de provincie Fryslân, is de waddengedeputeerde van de
provincie Groningen of de provincie Noord-Holland lid van het RCW. Dit lid levert de inbreng van
alle provincies. Afhankelijk van de te bespreken onderwerpen kan de provinciale vertegenwoordiger
in het RCW een vertegenwoordiger van een andere provincie uitnodigen deel te nemen aan de
beraadslagingen betreffende een specifiek agendapunt.
3.2.3 Forum van expertise en opiniering waddengebied
Het RCW is een bestuurlijk regieorgaan. Er zijn echter diverse belangenorganisaties actief met
name op de gebieden natuur, wonen, werken (landbouw en visserij) en recreatie. Deze
belangenorganisaties hebben geen plek in het RCW. Uiteraard is het wel van belang om de
relevante belangenorganisaties waar nodig, een stem te geven bij de uitvoering van het
Waddenbeleid. Nu wordt de afstemming met belangenorganisaties per project/programma apart
georganiseerd. Deze vorm van stapelingsdrukte leidt naast inefficiëntie (elke keer opnieuw het wiel
uitvinden) ook tot een overbelasting bij enkele belangenorganisaties.
Wij stellen voor een forum in te stellen waarin belangenorganisaties een plek krijgen. Aangezien er
vele belangenorganisaties zijn, dient er een keuze te worden gemaakt welke organisaties lid kunnen
worden van het forum. In ieder geval dienen alle leden van het forum gezamenlijk alle thema’s uit
het B&O plan af te dekken (natuur, wonen, werken (landbouw en visserij), recreëren). Daarnaast
dienen de organisaties een (Wadden)gebiedsbreed belang dan wel het belang van een groter
gebied te vertegenwoordigen. Ook enige omvang van de achterban is een relevant criterium.
De leden van het forum worden door het RCW enkele keren per jaar geïnformeerd en geraadpleegd
over relevante ontwikkelingen, besluiten en plannen. De exacte vorm dient nader te worden
afgestemd met het forum. Daarnaast kunnen de leden van het forum ook een plek krijgen in
stuurgroepen die onder verantwoordelijkheid van het RCW vallen. Per thema kunnen relevante
organisaties worden geselecteerd.
Door de samenwerking met belangenorganisaties te structureren kunnen activiteiten en
programma’s die om raadpleging vragen worden gebundeld. Hierdoor ontstaat een
efficiencyvoordeel doordat de raadpleging van belangenorganisaties inhoudelijk en in de tijd beter
kan worden gepland en afgestemd. Door het RCW-secretariaat verantwoordelijk te maken voor de
organisatie en planning van bijeenkomsten van het forum, kan de raadpleging van stakeholders
worden afgestemd met de planning van de reguliere activiteiten van het RCW. Het forum kiest zelf
een voorzitter. Een van de leden van het RCW heeft de verantwoordelijkheid voor het onderhouden
van de relaties met het forum.
3.2.4 Eigenaar-opdrachtgever-opdrachtnemerschap
Bestuurlijke drukte wordt ook veroorzaakt doordat nieuwe activiteiten en programma’s naast de
reeds bestaande structuren zoals het RCW worden geplaatst. Argumenten hiervoor zijn ondermeer
dat de gewenste deelnemers niet (volledig) dezelfde zijn of dat er andere eigenaren en
verantwoordingslijnen zijn. Om de bestuurlijke drukte nu en in de toekomst te reduceren, stellen wij
een bestuurlijke organisatie voor waarin de rollen van eigenaar, opdrachtgever en opdrachtnemer
eenduidig zijn belegd. Deze bestuurlijke organisatie dient als kapstok om bestaande en mogelijke
nieuwe programma’s in de toekomst, helder te positioneren.

14

In de bestuurlijke organisatiestructuur van het waddengebied is het RCW het regisserend orgaan.
De deelnemende overheden (Rijk, provincies, waterschappen en gemeenten) zijn als eigenaren van
het Waddenbeleid ook de gezamenlijk eigenaar van dit regieorgaan. De rollen en
verantwoordelijkheden ten aanzien van het eigenaarschap dienen geregeld te zijn in een op te
stellen convenant RCW. Toetreden tot de samenwerking betekent het accepteren van de spelregels
die er gelden. Deze spelregels zijn door een individuele deelnemer ook niet te veranderen. In het
convenant zijn de kaders opgenomen waarbinnen het RCW opereert. Hierin wordt ook bepaald
welke thema’s en onderwerpen onder de samenwerking vallen. De eigenaarrol wordt verankerd
door (getrapt) deel te nemen aan het RCW. Het gezamenlijke eigenaarschap waarborgt de
gezamenlijkheid en het commitment van de deelnemers, ook wanneer die niet direct zitting hebben
in het RCW zelf maar hierin worden vertegenwoordigd.
Het RCW fungeert in principe als opdrachtgever voor de uitvoering van het Waddenbeleid. Het
RCW regisseert de uitvoering van het B&O-plan, uiteraard binnen de wettelijk gestelde kaders. Alle
partijen kunnen projecten en programma’s in het waddengebied initiëren. Wij stellen voor dat bij
dergelijke projecten en programma’s het RCW een centrale regierol krijgt bij voorkeur als
opdrachtgever of als gedelegeerd opdrachtgever. Als gedelegeerd opdrachtgever regisseert het
RCW de uitvoering, binnen de kaders die zij heeft meekregen van de opdrachtgever, bijvoorbeeld
een ministerie. Daarvoor kan een overeenkomst worden gesloten tussen de opdrachtgever en het
RCW als gedelegeerd opdrachtgever. Als het RCW zelf de opdrachtgever is, stelt het RCW zelf de
kaders op. Met deze constructies wordt voorkomen dat voor nieuwe activiteiten extra (bestuurlijke)
overlegcircuits worden geïnitieerd, buiten de bestaande structuren om. Door de uitvoering van
activiteiten en programma’s te bundelen bij het RCW kan tevens meer regie worden gevoerd op de
inhoudelijke samenhang in het Waddenbeleid.
Per activiteit wordt door het RCW een opdracht geformuleerd, die wordt afgesloten tussen het RCW
en het RCW-lid die verantwoordelijk is voor het thema (regisseur). Deze regisseur neemt de
opdracht aan en is verantwoordelijk voor de regie op de uitvoering. Deze regisseurs werken, indien
gewenst, voor de uitvoering samen met een regiekamer en/of uitvoeringsorganisatie. Een besluit
daarover wordt in het RCW genomen.
Het toezicht op de voortgang van de uitvoering wordt gedaan door het RCW. Zij bepalen of aan de
voorwaarden wordt voldaan. Dat betekent dat er gemonitord wordt wat de voortgang is van
activiteiten en dat er mogelijk organisaties moeten worden gewezen op bijsturing. Wanneer het
RCW besluiten neemt die afwijkend zijn van de formele aan hen gedelegeerde opdracht, dient het
RCW dit uiteraard voor te leggen aan de formele opdrachtgever.
3.2.5 Thema’s van het RCW
Een deel van de huidige benoemde thema’s in het RCW komt niet tot nauwelijks aan bod. Wij
stellen voor het aantal thema’s te beperken tot die thema’s waarbij het RCW ook daadwerkelijk een
rol heeft. Het ligt voor de hand om de themagroepen zoals benoemd in het B&O-plan, daarvoor te
gebruiken en deelthema’s die logisch bij elkaar passen te clusteren. Echter, een inhoudelijke
analyse van de werkzaamheden is nodig om tot een evenwichtige en definitieve verdeling te komen.
Uitgaande van het B&O-plan komen wij tot de volgende thema’s:
˜

Natuur (Ecosysteem, habitat en soorten, visserij en beheer);

˜

Klimaat en energie;

15

˜

Landschap en cultuurhistorie;

˜

Wonen, werken en recreëren;

˜

Uitvoering (vergunningverlening, voorlichting & educatie, handhaving & inspectie, veiligheid,
onderzoek, contact met forum van expertise en opiniering);

˜

Internationale aspecten.

Wat betreft de internationale aspecten stemt het RCW de internationale bespreekpunten en inbreng
van de diverse partijen voor ondermeer het Wadden Sea Forum en de Wadden Sea Board af. Het
RCW brengt hierover advies uit aan de minister van LNV, die eindverantwoordelijk is voor de
internationale samenwerking en trilaterale (met Duitsland en Denemarken) samenwerking.
Per thema is minimaal één van de leden van het RCW als regisseur verantwoordelijk. De zwaarte
van de thema’s varieert. De voorzitter heeft geen thema in portefeuille. Hij dient het algemeen
belang van het RCW en moet eventueel de regisseurs kunnen aanspreken op de voortgang.
Kortom de leden van het RCW hebben een tweeledige verantwoordelijkheid. Enerzijds brengen zij
de belangen in van de door hen vertegenwoordigde organen (Rijk, provincies, waterschappen en
gemeenten) en verzorgen zij de terugkoppeling uit het RCW. Anderzijds zijn zij de regisseur van
een thema. Ten aanzien van dat thema zijn zij verantwoordelijk voor de sturing op dat thema, het
agenderen van nieuwe onderwerpen, het monitoren van de voortgang, maar ook het aanspreken
van partijen op het (niet) realiseren van voortgang. De regisseurs worden in hun werkzaamheden
ondersteund door het RCW-secretariaat.
3.2.6 Uitvoering
De thema’s hebben een verschillende scope en omvang, dit vraagt ook een andere
(uitvoerings)organisatie. Waarbij we enerzijds streven naar zoveel mogelijk eenduidigheid in
vormgeving en naamgeving moet anderzijds de structuur flexibel kunnen worden ingericht. Om die
reden onderscheiden we drie niveaus:
˜

De rol van opdrachtnemer
Opdrachtnemer is één van de leden van het RCW (regisseur). Per thema is één regisseur
verantwoordelijk. Het regisseurschap in duo’s is niet per se noodzakelijk. Indien gewenst en
nodig geacht, kan het regisseurschap voor bepaalde thema’s wel in duo’s worden opgepakt. In
dit kader willen we er op wijzen dat gezien de beperktere omvang van het RCW het duoschap
wel leidt tot een intensivering van werkzaamheden van de leden en niet past in de wens te
bezuinigen.
De regisseurs kunnen voor de uitvoering van hun taken desgewenst samenwerken met nietRCW-leden. Het verantwoordelijke RCW-lid blijft binnen het RCW als regisseur aanspreekbaar.

˜

Eventueel een regiegroep.
Of er een regiegroep wordt ingesteld is afhankelijk van het onderwerp. Een regiegroep kan
nodig zijn wanneer voor uitvoering van specifieke onderwerpen de kennis en het draagvlak
nodig is van andere partijen dan die in het RCW zitten. In een regiegroep kunnen uitdrukkelijk
ook belangenorganisaties en overheden zitting hebben die niet in het RCW zelf zitten, maar die
bijvoorbeeld wel deelnemen aan het forum van expertise en opiniering waddengebied of die

16

worden vertegenwoordigd door een andere organisatie in het RCW (bijvoorbeeld een
waterschap dat niet zelf in het RCW zitting heeft). Een regiegroep is niet besluitvormend en
werkt onder de aansturing van (de regisseur van) het RCW.
˜

Uitvoeringsorganisatie.
Structurele taken worden belegd bij het huidige RCW-secretariaat. Structurele taken zijn in elk
geval de secretariaatsvoering van het RCW, de structurele regiegroepen (zoals beheerraad en
B&O-plan), tijdelijke regiegroepen en het forum van expertise en opiniering, onderhoud van de
website www.waddenzee.nl (huidige taak Interwad) en de coördinatie van de handhaving en
inspectie (huidige taak Seph-W).
Voor de uitvoering van sommige omvangrijke tijdelijke programma’s (zoals Naar een Rijke
Waddenzee en Deltaprogramma) kan (tijdelijk) aanvullende ambtelijke ondersteuning
noodzakelijk zijn. Voor dergelijke programma’s kan daarvoor een ambtelijke
uitvoeringsorganisatie worden ingericht. In geval van een uitvoeringsorganisatie valt deze
rechtstreeks onder verantwoordelijkheid van de regisseur van het RCW of opdrachtgever, wat
niet wil zeggen dat al het uitvoerend personeel (tijdelijk) in dienst van het RCW hoeft te komen.

Hieronder werken we uit wat het voorstel betekent voor de bestaande stuurgroepen en
uitvoeringsorganisaties.
˜

Interwad

De huidige organisatie van Interwad leidt tot extra verantwoordingslijnen (ICTU is eigenaar, RCW is
opdrachtgever).Wij adviseren om de programmaovereenkomst met ICTU te beëindigen. Omdat de
content wordt aangeleverd door de organen en overheden en de technische werkzaamheden
worden uitbesteed, is Interwad primair een kennismakelaar en is de relatie met ICTU niet langer
nodig.
De werkzaamheden van Interwad worden ondergebracht bij het RCW-secretariaat. Interwad als
zelfstandig orgaan verdwijnt daarmee. De administratie, waaronder de begroting en
subsidieverstrekking, van Interwad wordt geïntegreerd met die van het RCW. De aansturing van de
werkzaamheden valt onder verantwoordelijkheid van de regisseur Uitvoering (voorlichting en
educatie).
Zonder een oordeel uit te spreken over de kwaliteit van de website constateren wij dat het
informatieaanbod van de gezamenlijke website www.waddenzee.nl breed is. Tevens constateren wij
dat er overlap is met andere websites van ondermeer de Waddenacademie en Naar een Rijke
Waddenzee. De vraag is dan ook wat de rol van Interwad moet zijn als portal naar andere sites en
wat deze rol inhoudt. Wij adviseren om in de evaluatie van Interwad in 2010 expliciet de vraag mee
te nemen welke inhoudelijke informatie de gezamenlijke website moet bevatten met oog op de
gestelde doelen in het waddengebied, welke taken daarvoor noodzakelijk zijn en wat dit betekent
voor de inzet in menskracht en kosten. Op basis daarvan moet beoordeeld worden of een besparing
in werknemers en/of subsidieverstrekking mogelijk is.

17

˜

Seph-W

Omdat de handhaving in het waddengebied bij verschillende instanties is belegd, is een vorm van
samenwerking en coördinatie gewenst. Die taak is thans belegd bij Seph-W. Wij stellen voor de
werkzaamheden en de werknemers (van Seph-W) onder te brengen bij het RCW-secretariaat.
Seph-W verdwijnt daarmee als zelfstandig orgaan. De aansturing van de werkzaamheden valt
onder verantwoordelijkheid van de regisseur Uitvoering (handhaving en inspectie).
Naast een vermindering van optische drukte leidt dit voorstel ook tot een efficiencyvoordeel. Zo
kunnen onder meer de begroting en de subsidieaanvragen en – afhandeling daarvan, worden
gebundeld binnen het RCW.
˜

Beheerraad

In het waddengebied zijn diverse beheerders verantwoordelijk, waarvan de beheertaken en –
gebieden aangrenzend en deels overlappend zijn. Voor de effectiviteit en efficiëntie van het beheer
is samenwerking tussen de beheerders naar ons oordeel noodzakelijk. De beheerraad, waarin de
verschillende beheerders samenwerken, dient naar ons oordeel te blijven bestaan.
De beheerders vormen gezamenlijk de beheerraad, het RCW fungeert als opdrachtgever. De
aansturing van de beheerraad valt onder de regisseur Natuur (beheer). Het secretariaat wordt
gevoerd door medewerkers van het RCW. Dit voorstel komt overeen met de huidige organisatie van
de beheerraad.
˜

Regiegroep B&O-plan

De regiegroep B&O-plan heeft als taak de totstandkoming en uitvoering van het B&O-plan deel C
(het Maatregelenprogramma) te begeleiden. Aangezien de regiegroep B&O-plan bestaat uit leden
van het RCW, aangevuld met een lid namens de Beheerraad, zien wij geen toegevoegde waarde
om de regiegroep te handhaven. Wij adviseren dat het RCW de rol van de regiegroep B&O-plan
overneemt. Indien gewenst kan het RCW bij haar beraadslagingen over het B&O-plan deel C een lid
van de beheerraad uitnodigen en/of de jaarlijkse vaststelling van het Maatregelenprogramma
combineren met de jaarlijkse vergadering met de Beheerraad. Het RCW is gezamenlijk
verantwoordelijk voor de aansturing.
˜

Naar een rijke Waddenzee

Het programma Naar een rijke Waddenzee heeft thans twee opdrachtgevers: het ministerie van
LNV en het RCW. Het programma functioneert pas sinds begin dit jaar op deze wijze. De regisseur
Natuur (Ecosystemen, Habitat en Soorten) is vanuit het RCW verantwoordelijk voor de uitvoering.
Op dit moment kent het programma Naar een rijke Waddenzee een eigen regiekamer met een
onafhankelijk voorzitter en vertegenwoordigers namens het Rijk, de decentrale overheden en
belangenorganisaties. Gezien de complexiteit en omvang van het programma stellen wij voor de
regiekamer vooralsnog te handhaven in haar huidige vorm. De regiekamer draagt gezamenlijk de
bestuurlijke verantwoording voor de uitvoering van het programma en fungeert als ‘gids’ voor het
programmabureau en als ‘gids’ binnen de eigen achterbannen voor het zoeken naar
oplossingsrichtingen. De regiekamer neemt geen verantwoordelijkheden over van bevoegde
overheden of uitvoerende organisaties.

18

Omdat het hier gaat om een omvangrijk programma en een niet-structurele taak, wordt de uitvoering
in dit geval niet belegd bij het RCW. De uitvoering gebeurt via een eigen programmabureau dat
bestaat uit een programmamanager van LNV, de trekkers van de ontwikkelingstrajecten en een
compacte staf. Het programmabureau coördineert de uitvoering en organiseert de
voortgangsbewaking en monitoring van het programma. De uitvoering van de activiteiten en
concrete maatregelen die voortvloeien uit het programma, vinden plaats via de bestaande
organisaties.
˜

Deltaprogramma

Het Deltaprogramma is thans buiten het RCW georganiseerd. Vanwege de samenhang met andere
taken en programma’s in het waddengebied (waaronder Naar een rijke Waddenzee) adviseren wij
het RCW de rol van Regionale Stuurgroep Deltaprogramma Waddengebied te laten vervullen.
De minister van LNV is, namens de ministeriële Stuurgroep Deltaprogramma, opdrachtgever voor
het Deltaprogramma Waddengebied.
De regionale stuurgroep Deltaprogramma is op dit moment verantwoordelijk voor de operationele
aansturing van het programma. Aangezien de regionale stuurgroep is samengesteld uit dezelfde
partijen als het RCW aangevuld met drie waterschappen, zien wij hierin geen toegevoegde waarde
ten opzichte van het RCW. Wij stellen voor dat het RCW de rol gaat oppakken van de regionale
stuurgroep. Wanneer het Deltaprogramma wordt besproken in het RCW, stemmen de
Waterschappen hun inbreng onderling af in het voorbereidend overleg. Eventueel kan er voor
worden gekozen om de Waterschappen die geen zitting hebben in het RCW, uit te nodigen voor de
beraadslagingen. De coördinatie valt onder de verantwoordelijkheid van de regisseur Klimaat en
energie.
Ten behoeve van maatschappelijke interactie heeft Deltaprogramma het voornemen een forum met
maatschappelijke organisaties in te stellen. In ons voorstel wordt dit georganiseerd via het forum
van expertise en opiniering waddengebied.
De uitvoering van het programma dient nog te worden vormgegeven, maar kan plaatsvinden binnen
de bestaande overheden of aparte programmaorganisatie. Omdat het hier gaat om een omvangrijk
programma en een niet-structurele taak, wordt de uitvoering in dit geval niet belegd bij het RCWsecretariaat.
˜

Nieuwe organen zoals het Adviescollege Waddenvisserij

Op dit moment is het adviescollege Waddenvisserij in oprichting. Dit vloeit voort uit de Visie
Duurzame Visserij op de Waddenzee, die onder leiding van de regisseurs Visserij is opgesteld en
onlangs is vastgesteld door het RCW. Het RCW is verantwoordelijk voor de uitvoering hiervan. Eén
van de acties die hierin is opgenomen is de oprichting van een adviescollege Waddenvisserij. De
taak van dit Adviescollege Waddenvisserij is het adviseren van de Rijksoverheid en in de toekomst
wellicht ook van het RCW.
In het algemeen geldt voor nieuwe organen de volgende lijn. Het RCW is als (gedelegeerd)
opdrachtgever bestuurlijk verantwoordelijk. De uitvoering wordt belegd bij de regisseur die
verantwoordelijk is voor het betreffende thema. Voor het Adviescollege Waddenvisserij is dat de
regisseur Natuur.

19

˜

RCW-secretariaat

Het RCW-secretariaat voert ondersteunende werkzaamheden voor de voorzitter en regisseurs van
het RCW uit. Daarnaast voert ze het secretariaat van de structurele activiteiten van het RCW, zoals
de ondersteuning van regiegroepen. Tot slot wordt een deel van de uitvoerende (inhoudelijke)
werkzaamheden bij het RCW-secretariaat belegd, zoals de activiteiten van Seph-W en Interwad.
Nieuwe taak betreft het organiseren van een onafhankelijke toets door deskundigen dat nodig is
voor het advies over het Waddenfonds. Het is nadrukkelijk niet de bedoeling om alle inhoudelijke
werkzaamheden onder het RCW-secretariaat te brengen en er een grote uitvoeringsorganisatie van
te maken. Afhankelijk van de complexiteit en projectactiviteit kunnen er, zoals nu voorgesteld voor
de programma’s Naar een rijke Waddenzee en het Deltaprogramma, aparte ambtelijke
projectorganisaties worden ingericht. De herordening van taken heeft wel een taakverzwaring voor
het secretariaat van het RCW zelf tot gevolg. Het RCW-secretariaat dient verder te worden
geprofessionaliseerd.
3.2.7 Bestuurlijk juridische vormgeving
Het RCW is thans een samenwerkingsorganisatie, zonder formeel juridische basis. Hoewel de
afgelopen jaren meerdere malen is gesproken over een instellingsbesluit en hier in het RCW ook
positief over is besloten, is dit tot op heden niet gerealiseerd.
Er is een aantal argumenten om het RCW in de toekomst bestuursrechtelijke status, eventueel met
rechtspersoonlijkheid te geven. Door het RCW rechtspersoonlijkheid te geven ontstaat de
mogelijkheid dat de deelnemers bevoegdheden overdragen aan het RCW en het RCW namens
haar deelnemers deze bevoegdheden kan uitvoeren. Een praktisch argument is dat het RCW
zelfstandig kan deelnemen aan het maatschappelijk verkeer en bijvoorbeeld zelf personeel in dienst
kan nemen en zelfstandig een begroting kan voeren. Tot slot kan er een meer symbolisch reden
zijn. Door het RCW rechtspersoonlijkheid te geven verkrijgt het meer positie.
Wij hebben de volgende varianten afgewogen (zie het evaluatierapport voor een korte beschrijving):
˜

Instelling bij wet;

˜

Instelling bij AMvB of ministerieel besluit;

˜

Overheidsstichting;

˜

Gemeenschappelijke regeling met Openbaar Lichaam.

Afweging
Afhankelijk van de vraag waarvoor de rechtspersoonlijkheid gebruikt wordt, kunnen de verschillende
varianten worden afgewogen. Indien de rechtspersoonlijkheid tot uitdrukking moet brengen dat de
samenwerking een gezamenlijke opgave is, zou dit ervoor kunnen pleiten om de oprichting ook
gezamenlijk te doen. Een orgaan voor en door de deelnemers. In dat geval blijven de
gemeenschappelijke regeling en stichting over. Immers de instelling bij wet of de instelling via AMvB
resp. Ministerieel Besluit is een eenzijdige handeling vanuit het Rijk.
Wanneer de rechtspersoonlijkheid alleen nodig is om personeel onder te brengen, kan gekozen
worden voor een stichting. Indien de rechtspersoonlijkheid nodig is om bevoegdheden over te

20

dragen zou gekozen moeten worden voor een publiekrechtelijke vorm. Het is met andere woorden
afhankelijk om welke reden rechtspersoonlijkheid nodig is welke variant gekozen wordt.
Indien de oprichting procesmatig zo eenvoudig mogelijk moet geschieden, dan zou gekozen moeten
worden voor een ministerieel Besluit. Voor een AMvB moet immers het staatshoofd tekenen, voor
het oprichten van een gemeenschappelijke regeling met openbaar lichaam is de goedkeuring van
alle deelnemers nodig en voor de oprichting van een stichting moet aan allerlei voorschriften worden
voldaan.
Alles overziend kiezen wij ervoor het RCW geen rechtspersoonlijkheid te geven. Het geven van
rechtspersoonlijkheid is deels symbolisch van aard, wat onvoldoende motivering is voor het
verlenen van rechtspersoonlijkheid, bovendien worden geen bevoegdheden overgedragen aan het
RCW. Blijven over de bedrijfsvoeringsaspecten. Wij zijn van mening dat dit argument alleen
onvoldoende is om een relatief zwaar instrument in te zetten als het ministerieel Besluit, dat
bovendien geen bijdrage levert aan de gezamenlijkheid. Om die reden kiezen wij ervoor om de
bedrijfsvoeringsaspecten te laten lopen via de provincie Fryslân en de bedrijfsvoeringsrisico’s af te
dekken via een convenant tussen de deelnemers. In dit convenant dienen afspraken gemaakt te
worden over:
˜

De begroting van het RCW en een uniforme kostenverdeelsleutel tussen de verschillende
deelnemers;

˜

Het personeel dat werkzaam is voor het RCW;

˜

De wijze waarop wordt omgegaan met risico’s, zowel ten aanzien van de personele aspecten,
als de financiële aspecten.

Bovendien is een convenant een uiting van de gezamenlijke opgave van de deelnemers, immers
alle partijen verbinden zich aan de daarin vastgelegde afspraken.
3.3 Consequenties advies nieuwe bestuurlijke organisatie
Hieronder volgt een samenvatting van het advies en de consequenties voor de bestuurlijke- en
ambtelijke drukte, inclusief de te realiseren besparingen in termen van menskracht en kosten.
˜

Het CCW en IWC worden opgeheven. De ambtelijke ondersteuning hoeft niet langer te worden
belegd. Omdat het CCW en IWC al enkele jaren niet actief zijn, leidt dit voorstel tot een
vermindering van optische bestuurlijke drukte.

˜

De Raad voor de Wadden wordt opgeheven. Hiermee kan een forse bezuiniging worden
gerealiseerd in kosten en personele inzet. De Raad voor de Wadden beschikte in het afgelopen
jaar over een budget van € 608.000, waaruit de leden (14), personeel (5,6 fte) en materiële
uitgaven worden betaald. Deze kosten komen te vervallen.

˜

De Adviescommissie en Regiocommissie Waddenfonds worden opgeheven. De adviesfuncties
worden ondergebracht bij het RCW. Door het opheffen van de Adviescommissie vervallen de
vergoedingskosten die thans worden betaald aan de onafhankelijk leden. Deze besparing komt
ten goede aan het Waddenfonds. Het opheffen van de Regiocommissie leidt tot een
vermindering van bestuurlijke drukte.

21

Door het opheffen van de Adviescommissie Waddenfonds kan worden bespaard op de
secretariële c.q. ondersteunende werkzaamheden. De aanpak van de
secretariaatswerkzaamheden moet nog nader worden uitgewerkt. De ondersteuning door DLG
blijft noodzakelijk voor onder meer de toets op ontvankelijkheid van de projectaanvragen.
˜

De Waddenacademie wordt gehandhaafd en blijft in ongewijzigde vorm in stand.

Ten aanzien van het RCW en de activiteiten en programma’s die daaronder zijn gepositioneerd
wordt een aantal voorstellen gedaan om de bestuurlijke drukte te reduceren en de effectiviteit en
efficiency te vergroten.
˜

Het aantal leden van het RCW wordt beperkt. Op dit moment zijn in het RCW vijf
departementen, drie provincies, drie gemeenten en één waterschap vertegenwoordigd (totaal
twaalf leden). Wij stellen voor de samenstelling te beperken tot één departement, één provincie,
één waterschap, twee gemeenten en een voorzitter (totaal zes leden). Dit leidt tot een
vermindering van de bestuurlijke drukte. Door de reductie van het aantal thema’s en het
schrappen van het vast voorgeschreven duo-regisseurschap zijn bovendien efficiencyvoordelen
te realiseren. Voor de effectiviteit van beleid en goede samenwerking kan anderzijds een duo
(eventueel met een niet RCW-lid) juist ook efficiënt zijn.

˜

De regiegroep B&O-plan wordt opgeheven. Deze taak wordt belegd bij het RCW, die indien
gewenst de beheerraad betrekt bij de beraadslagingen. Het opheffen van de regiegroep B&Oplan leidt tot een vermindering van de bestuurlijke drukte.

˜

De regiegroep Naar een rijke Waddenzee en het opdrachtgeverschap van het programma
blijven in ongewijzigde vorm in stand.

˜

De Regionale Stuurgroep Deltaprogramma Waddengebied wordt opgeheven. De taak en functie
van deze Regionale Stuurgroep wordt vervuld door het RCW. De bestuurlijke drukte wordt
hiermee gereduceerd.

˜

Door het instellen van een forum van expertise en opiniering kan de samenwerking met
maatschappelijke organisaties worden gestroomlijnd. Door de samenwerking gebundeld te
organiseren zijn er naast inhoudelijke voordelen, ook efficiencyvoordelen te realiseren. Immers,
de raadpleging over vergelijkbare onderwerpen kan worden gecombineerd.

˜

De Beheerraad blijft in ons voorstel in ongewijzigde vorm in stand. Financieel is hier geen
besparing te realiseren. De leden van de beheerraad ontvangen geen vergoeding en de
secretariële werkzaamheden zijn belegd bij het RCW-secretariaat.

˜

De taken van Interwad en Seph-W worden belegd bij het RCW-secretariaat. Hierdoor zijn
efficiencyvoordelen te realiseren, ondermeer door de financiële administratie, begroting- en
verantwoording en subsidieaanvragen te bundelen.
Specifiek voor Interwad geldt dat in de evaluatie in 2010 beoordeeld moet worden of een
besparing mogelijk is in termen van aantal medewerkers en kosten.

Op basis van het voorstel voor de nieuwe bestuurlijke organisatie van het waddengebied, wordt de
bestuurlijke drukte aanzienlijk verminderd. Dit kan voor een deel worden weergegeven door een
zetelanalyse. In onderstaande tabel is voor de relevante organen opgenomen uit hoeveel zetels die
in de oude en de nieuwe situatie bestaan. Door uitvoering van het advies vindt er een reductie van

22

zetels plaats van 102 naar 27 zetels (ruim 70%). Hierbij dient wel te worden aangetekend dat
deelname aan beraad in het RCW door bestuurders die niet lid zijn van het RCW, raadzaam kan
zijn wanneer het onderwerp daarom vraagt.
Orgaan

Zetels ‘oude situatie’

Zetels ‘nieuw situatie’

Verschil

RCW

13

6

-7

CCW

12

0

-12

IWC

5

0

-5

Klein IWC

5

5

0

Raad voor de Wadden

15

0

-15

Waddenacademie

10

10

0

Regionale stuurgroep
Deltaprogramma

11

0

-11

Regiekamer naar een Rijke
Waddenzee

6

6

0

Regiegroep B&O-plan

6

0

-6

Adviescommissie
Waddenfonds

7

Regiocommissie
Waddenfonds

12

0

Totaal

102

27

-19

-75

23

4. Implementatieplan

In dit hoofdstuk presenteren wij een overzicht van de activiteiten die ondernomen moeten worden
om tot implementatie van de adviezen te komen. Wij stellen voor op korte termijn vanuit het RCW
een tijdelijke stuurgroep te benoemen die voor de implementatie moet zorg dragen. In deze
stuurgroep onder leiding van de voorzitter van het RCW zijn het ministerie van VROM, het ministerie
van LNV, een provincie, een waterschap en een gemeente vertegenwoordigd. Zij dienen toe te zien
(regie te voeren) op de uitvoering van de volgende activiteiten:
˜

Besluitvorming over bijgaand document als de lijn voor de toekomst van de bestuurlijke
organisatie van het waddengebied (alle verantwoordelijke organen);

˜

Opstellen projectplan ‘naar een Regie College Waddengebied’ (tijdelijke stuurgroep);

˜

Opheffen CCW en IWC (ministerie van VROM);

˜

Opheffen Adviescommissie Waddenfonds en Regiocommissie Waddenfonds (ministerie van
VROM);

˜

Opheffen Raad voor de Wadden en secretariaat (ministerie van VROM);

˜

Opheffen Regionale Stuurgroep Deltaprogramma en onderbrengen bij RCW (ministerie van
LNV);

˜

Overheveling coördinatorschap waddengebied van VROM naar LNV inclusief bemensing klein
IWC (ministeries van VROM en LNV);

˜

Opstellen convenant deelnemers RCW aangaande het eigenaarschap (rollen,
verantwoordelijkheden en spelregels RCW, kostenverdeelsleutel tussen deelnemers, omgaan
met personele en financiële risico’s) (tijdelijke stuurgroep);

˜

Uitwerking organisatie RCW (personeel (taken, omvang, werkwijze, professionalisering),
werkprocessen, begroting 2011) (tijdelijke stuurgroep);

˜

Benoemen leden per bestuurslaag en voorzitter RCW (RCW en respectievelijke overheden);

˜

Clustering thema’s en toedelen thema’s aan regisseurs (RCW);

˜

Nadere uitwerking (leden, spelregels, werkwijze) forum van expertise en opiniering
waddengebied (RCW regisseur in samenwerking met belangenorganisaties);

˜

Uitwerking Adviescollege Waddenvisserij (RCW regisseur);

˜

Evaluatie Interwad (RCW regisseur);

˜

Organiseren projectbeoordeling Waddenfonds via het RCW (ministerie van VROM en RCW);

˜

Verbinden Kennisagenda Waddenacademie met RCW (Waddenacademie en RCW)

˜

Doorsnijden relatie ICTU en Interwad voor 31/12 2011 (RCW);

˜

Onderbrengen medewerkers Interwad bij RCW (per 1/1/2012);

˜

Onderbrengen medewerker Seph-W bij RCW (RCW).

24