Advocatendiensten aan de Staat
Rapport van de Commissie onderzoek advocatendiensten aan de Staat

Advocatendiensten aan de Staat
Rapport van de commissie onderzoek advocatendiensten aan de Staat
Den Haag, 30 november 2022

Lay-out cover: CAOP

ADVOCATENDIENSTEN AAN DE STAAT

2

Inhoud
INHOUD ......................................................................................................................................................... 3
1. COMMISSIE ONDERZOEK ADVOCATENDIENSTEN AAN DE STAAT ................................................................ 5
SAMENSTELLING ..................................................................................................................................................... 5
2. MANAGEMENTSAMENVATTING ................................................................................................................. 6
3 INLEIDING .................................................................................................................................................. 13
4. WERKWIJZE IN VOGELVLUCHT .................................................................................................................. 17
5. HEEFT DE STAAT DIENSTEN VAN EEN ADVOCAAT NODIG? ........................................................................ 19
KWALITEIT VAN DE JURIDISCHE FUNCTIE ..................................................................................................................... 19
REDENEN VOOR DE STAAT OM EEN ADVOCAAT IN TE SCHAKELEN ..................................................................................... 23
VEREISTE KENMERKEN VAN DIENSTVERLENING DOOR ADVOCATEN AAN DE STAAT ............................................................... 26
SAMENVATTING .................................................................................................................................................... 28
6. DE LANDSADVOCAAT ............................................................................................................................... 30
DE LANDSADVOCAAT, HISTORISCHE ACHTERGROND ...................................................................................................... 30
MOEIZAME WEG NAAR EEN NIEUWE REGELING ............................................................................................................ 32
HET KB VAN 1965 ................................................................................................................................................ 33
DE OVEREENKOMST MET DE LANDSADVOCAAT ............................................................................................................ 34
SAMENVATTING .................................................................................................................................................... 40
7. INSCHAKELING VAN ADVOCATEN DOOR INSTELLINGEN VAN OF NABIJ DE STAAT ..................................... 41
INSCHAKELING VAN ADVOCATEN DOOR KERNDEPARTEMENTEN EN UITVOERINGSORGANISATIES ............................................. 41
ADVOCATENDIENSTEN AAN INSTELLINGEN VOOR TOEZICHT, HANDHAVING EN VEILIGHEID ..................................................... 50
SAMENVATTING .................................................................................................................................................... 58
8. LAGERE OVERHEDEN EN ADVOCATENDIENSTEN ...................................................................................... 59
PROVINCIES EN GEMEENTEN .................................................................................................................................... 59
SAMENVATTING .................................................................................................................................................... 63
9. NOTARIËLE DIENSTEN TEN BEHOEVE VAN DE STAAT ................................................................................. 64
CONTROLE, HERIJKING REGELS EN TOEZICHT ................................................................................................................ 65
NOTARIËLE DIENSTVERLENING.................................................................................................................................. 67
NOTARIËLE DIENSTVERLENING NIET IN BEHEER VAN DE STAAT ......................................................................................... 69
SAMENVATTING .................................................................................................................................................... 71
10. BUITENLANDSE VOORBEELDEN ............................................................................................................... 72
BLIK OVER DE GRENZEN: SPANJE, DENEMARKEN, FRANKRIJK .......................................................................................... 72
SPANJE: HET KORPS VAN STAATSADVOCATEN .............................................................................................................. 73
DE LANDSADVOCATUUR IN DENEMARKEN .................................................................................................................. 75
DE ORGANISATIE VAN DE LANDSADVOCATUUR IN FRANKRIJK .......................................................................................... 78
SAMENVATTING .................................................................................................................................................... 80
11. GROTE ONDERNEMINGEN EN FINANCIËLE INSTELLINGEN ....................................................................... 82
HET VINDEN VAN EEN GESCHIKT ADVOCATENKANTOOR ................................................................................................. 82
VOOR- EN NADELEN VAN DE DIVERSE OPTIES ............................................................................................................... 85
SELECTIECRITERIA .................................................................................................................................................. 87

ADVOCATENDIENSTEN AAN DE STAAT

3

BEWAKING VAN KWALITEIT EN KOSTEN ...................................................................................................................... 89
BELANG VAN PROFESSIONEEL OPDRACHTGEVERSCHAP .................................................................................................. 90
SAMENVATTING .................................................................................................................................................... 91
12. INSTITUUT VOOR DIENSTVERLENING DOOR ADVOCATEN AAN DE STAAT? ............................................. 92
INLEIDING ............................................................................................................................................................ 92
PRAKTIJKRECHTSPERSOON EN SAMENWERKINGSVERBAND ............................................................................................. 92
EEN INSTITUUT MET ADVOCATEN IN DIENSTBETREKKING ................................................................................................ 94
INSTITUUT ALS ONDERDEEL VAN DE OVERHEIDSORGANISATIE ........................................................................................ 103
SAMENVATTING .................................................................................................................................................. 109
13. DE MARKT VAN DE ADVOCATUUR IN NEDERLAND ................................................................................ 111
SAMENVATTING .................................................................................................................................................. 118
14. DE BESCHIKBAARHEID VAN ADVOCATENKANTOREN VOOR DE STAAT .................................................. 120
BEPERKINGEN VOOR MARKTWERKING...................................................................................................................... 120
BEVINDINGEN UIT DE GESPREKKEN MET VIER ADVOCATENKANTOREN ............................................................................. 122
SAMENVATTING .................................................................................................................................................. 124
15. BEVINDINGEN EN AANBEVELINGEN ...................................................................................................... 125

BIJLAGE 1: PROFIELSCHETS VAN HET KANTOOR VAN DE LANDSADVOCAAT ................................................ 132
BIJLAGE 2. LIJST VAN GESPREKKEN ............................................................................................................. 143
BIJLAGE 3: INSTELLINGSBESLUIT ................................................................................................................. 146
BIJLAGE 4: ONDERZOEKSPROTOCOL ........................................................................................................... 149
BIJLAGE 5: ACHTERGROND COMMISSIELEDEN EN SECRETARIS ................................................................... 152

ADVOCATENDIENSTEN AAN DE STAAT

4

1. Commissie onderzoek advocatendiensten aan de Staat

Samenstelling1
Dhr. mr. J. Silvis, voorzitter
Mw. mr. D.C.C. van Everdingen, lid
Dhr. mr. T.M. Snoep, lid
Dhr. mr. J.A.P. Veringa, lid
Mw. mr. D.J.B. de Wolff, lid
Dhr. mr. J.P. de Jong, secretaris
Mw. J.J.A. Willems BBA, plv. secretaris

1 Zie voor de achtergrond van de commissieleden Bijlage 5

ADVOCATENDIENSTEN AAN DE STAAT

5

2. Managementsamenvatting
Dit rapport gaat over de vraag hoe de juridische dienstverlening aan de Staat er op de langere
termijn zou kunnen uitzien, rekening houdend met de bijzondere positie van de Staat. De
huidige Minister van Justitie en Veiligheid heeft met dit doel de Commissie onderzoek
advocatendiensten aan de Staat gevraagd inzichtelijk te maken welke redenen er zijn voor de
Staat om een advocaat in te schakelen, welke keuzes zich daarbij voordoen en welke
alternatieven er zijn.
Nederland heeft één bij koninklijk besluit benoemde landsadvocaat en één plaatsvervangend
landsadvocaat, beiden verbonden aan hetzelfde kantoor (Pels Rijcken). Ook andere
kantoorgenoten van Pels Rijcken treden op als advocaat voor de Staat onder de vlag van de
landsadvocaat. Daarnaast maakt de Staat geregeld gebruik van diensten van andere
advocaten(kantoren). De overeenkomst met de landsadvocaat laat de Staat vrij daartoe over
te gaan.
Tot 1 juli 2022 bestond het kantoor Pels Rijcken uit zowel advocaten als notarissen. Van het
notariaat heeft het kantoor op die datum afscheid genomen, in de nasleep van een
grootschalige fraude, gepleegd door een notaris die ook bestuursvoorzitter was van het
kantoor Pels Rijcken. Hoewel de levering van notariële diensten aan de Staat nooit deel heeft
uitgemaakt van de landsadvocatuur, heeft de fraude onder het dak van Pels Rijcken tot
verontrusting geleid over het vertrouwen dat gesteld kan worden in de landsadvocatuur, een
instituut met een lange traditie.
Voorgeschiedenis.
Vanuit verschillende perspectieven en verantwoordelijkheden zijn de fraudekwestie en de
daarmee samenhangende risico’s door verschillende instanties onderzocht. Als gevolg van de
fraude heeft de vorige minister van Justitie en Veiligheid, chronologisch min of meer parallel
aan deze onderzoeken, door twee hoogleraren (prof. Ottervanger en prof. Hoogenboom)
laten nagaan welke strengere eisen en verantwoordingsverplichtingen de Staat als cliënt kan
stellen aan de landsadvocaat.
De beide hoogleraren hebben in hun adviezen uit 2021 gewezen op de aan de dienstverlening
door de landsadvocaat verbonden risico’s voor de Staat. Deze zouden in de overeenkomst met
de landsadvocaat en in het overleg tussen de Staat en (het kantoor van) de landsadvocaat Pels
Rijcken meer aandacht verdienen. De voorstellen hebben geleid tot een gewijzigde
overeenkomst met de landsadvocaat. In de nieuwe overeenkomst is onder andere geregeld
dat over de overeengekomen thema’s periodiek door de landsadvocaat aan de Staat
verantwoording wordt afgelegd.
Vragen aan de commissie.
Een belangrijke vraag die resteerde, is hoe de regering op de lange termijn wil omgaan met
de juridische dienstverlening aan de Staat, rekening houdend met de bijzondere positie van
de Staat. De huidige Minister van Justitie en Veiligheid heeft met dit doel de Commissie
onderzoek advocatendiensten aan de Staat (de commissie) gevraagd inzichtelijk te maken
welke redenen er zijn voor de Staat om een advocaat in te schakelen, welke keuzes zich daarbij
voordoen en welke alternatieven er zijn. Voor het kabinet is daarbij uitgangspunt dat de Staat,
zeker in politiek-bestuurlijk gevoelige kwesties, onafhankelijk juridisch advies c.q. een second
opinion moet kunnen inwinnen. Daarnaast wordt de commissie gevraagd welke
mogelijkheden er zijn om de advocatendiensten aan de Staat geheel of gedeeltelijk binnen de
ADVOCATENDIENSTEN AAN DE STAAT

6

Staat te beleggen (in een “instituut”) en wat de mogelijkheden zijn om de advocatendiensten
aan de Staat (o.a. de verplichte vertegenwoordiging in civiele zaken) geheel of gedeeltelijk te
beleggen bij marktpartijen. De commissie wordt ook gevraagd te adviseren over welke eisen
de Staat aan deze partij(en) minimaal zou moeten stellen. Hierbij valt te denken aan eisen ten
aanzien van de acceptatie van andere cliënten, ten aanzien van de bedrijfsvoering, de
governance, het risicomanagement, compliance, (data)beveiliging, integriteit en ethische
normen. Daarbij is ook van belang dat de commissie adviseert over de (on)mogelijkheden voor
de Staat om op de naleving van de te stellen eisen zicht te houden. Tot slot heeft het kabinet
de commissie gevraagd in hoeverre de eisen die (eventueel) volgens de commissie aan een
verlener van advocatendiensten zouden moeten worden gesteld ook relevant kunnen zijn
voor de notariële dienstverlening aan de Staat.
Werkwijze.
De commissie heeft een opdracht ontvangen die is vastgelegd in de instellingsbeschikking.2
De commissie heeft in de periode vanaf 1 juni tot 1 december 2022 45 keer vergaderd,
voornamelijk om gesprekken te voeren met relevante spelers binnen en buiten de rijksdienst,
in zowel de publieke sector als de marktsector en zowel aan de vraagzijde als aan de
aanbodzijde van advocatendiensten. De commissie heeft bij aanvang van de werkzaamheden
een aantal vragenlijsten uitgezet en terugontvangen. Daarmee heeft de commissie een beeld
verkregen hoe aan de vraag- en aanbodzijde wordt omgegaan met het betrekken van
advocatendiensten, zowel bij de overheid als in de markt bij grote bedrijven. In aanvulling op
de ontvangen informatie heeft de commissie gesprekken gevoerd met vertegenwoordigers
van zowel de centrale als decentrale overheden, van de advocatuur en van het bedrijfsleven,
om een beter beeld te krijgen van de vraag- en aanbodkant van advocatendiensten in het
algemeen. De gesprekken met andere advocatenkantoren hadden mede als doel te bezien in
hoeverre de zogenoemde landspraktijk aantrekkelijk kan zijn voor andere kantoren. Ten slotte
heeft de commissie zich voor het beoordelen van alternatieven verdiept in de vraag hoe
Spanje, Denemarken en Frankrijk voorzien in de advocatendiensten aan de staat.
Welke redenen zijn er voor de Staat om een advocaat in te schakelen en welke keuzes doen zich
daarbij voor?
De juridische functie binnen de Staat dient de rechtszekerheid en rechtsgelijkheid. Veel
problemen en faalkosten kunnen daarmee al worden vermeden. Wanneer de Staat gedaagd
wordt in een civielrechtelijk geding, of zelf als eiser optreedt, geldt echter veelal verplichte
procesvertegenwoordiging door een advocaat. De rechtspersoon Staat is dan procespartij en
schakelt een advocaat in. Anders dan in het civielrechtelijk geding geldt in het bestuursrecht
geen verplichte procesvertegenwoordiging. Bij de bestuursrechter wordt het bestuursorgaan
vaak vertegenwoordigd door ambtenaren die geen advocaat zijn. Het laat de mogelijkheid
onverlet wel een advocaat in te schakelen. Daar kan ook een goede reden voor zijn. Tal van
besluiten en handelingen binnen de overheid kunnen tot juridische procedures leiden,
waarvan de uitkomst vaak niet op voorhand met absolute zekerheid valt te voorspellen. De
inschakeling van een gespecialiseerde advocaat kan dan uitkomst bieden. Het kan daarnaast
verstandig zijn bij de weging van processuele kansen en risico’s vooraf een advocaat te
betrekken, zo ook als een second opinion wordt verlangd, bijvoorbeeld in het politieke debat.
De advisering door de advocaat kan op die manier een factor zijn in de beleidsvorming.
2 Staatscourant 2022, 12869, d.d. 18 mei 2022; bijlage 3 bij dit rapport

ADVOCATENDIENSTEN AAN DE STAAT

7

Welke alternatieven zijn er?
Bij het beschouwen van alternatieven heeft de commissie gekeken hoe grote bedrijven in de
private sector voorzien in advocatendiensten. In het bedrijfsleven wordt veelal gebruik
gemaakt van één of meer panels, waarvoor een beperkt aantal advocatenkantoren wordt
geselecteerd als preferred suppliers aan de hand van voor de onderneming relevante
selectiecriteria. De panelselectie wordt periodiek herhaald. Het werken met panels leidt niet
tot exclusiviteit; ook advocaten(kantoren) buiten het panel kunnen in voorkomend geval
worden ingeschakeld. Er wordt naar een optimum gezocht tussen een min of meer vaste,
duurzame relatie met enkele advocatenkantoren en het door competitieprikkels scherp
houden van de juridische dienstverlening qua kwaliteit en prijs. Opvallend is de systematische
aandacht voor de monitoring en evaluatie van de geleverde diensten en de betekenis daarvan
voor de inkoop van nieuwe diensten. Bij verscheidene ondernemingen zijn advocaten in
dienstbetrekking werkzaam die voor routinezaken worden ingeschakeld of een breder palet
van werkzaamheden hebben. Professioneel opdrachtgeverschap, dat zich onder meer uit in
vergaande professionalisering van de inkoop van advocatendiensten, staat hoog in het
vaandel. De investering daarin loont, en wordt geplaatst in het perspectief van de
toegevoegde waarde die wordt gecreëerd. Twee belangrijke lessen uit het bedrijfsleven en uit
de werkwijze bij provincies en grote gemeenten zijn dat er voldoende competitie moet
bestaan tussen advocatenkantoren die voor de opdrachtgever werkzaam zijn. En dat de
opdrachtgever ervoor moet zorgen zelf de regie te houden op de zaken waarvoor een
advocatenkantoor is ingeschakeld.
Welke mogelijkheden zijn er om de advocatendiensten aan de Staat geheel of gedeeltelijk
binnen de Staat te beleggen?
Zeker met de in verhouding vele kortgedingen is het kunnen beschikken over direct inzetbare
hooggekwalificeerde advocaten een belangrijke eis voor de Staat. Binnen de ministeries wordt
versterking van de ambtelijke staf met juristen dan ook slechts in beperkte mate gezien als
alternatief om de behoefte aan advocatendiensten terug te dringen. Het is anderzijds wel een
risico dat de Staat ervaart dat het institutioneel geheugen in belangrijke mate bij één
advocatenkantoor is komen te berusten. De keerzijde van die medaille is de afhankelijkheid
die daardoor ontstaat. Bij de Staat zijn momenteel 35 advocaten in dienstbetrekking, vooral
werkzaam op gebieden zoals arbeidsrecht, aansprakelijkheidsrecht en aanbestedingsrecht.
Dat deze advocaten in dienstbetrekking in professionele zin voldoende onafhankelijk zijn, lijkt
aannemelijk gezien de wijze waarop de overheidsadvocaten momenteel werken. Maar zij
begeven zich, voor zover de commissie heeft kunnen constateren, niet op de beleidsgevoelige
terreinen. Wanneer een instituut wordt opgericht met het oog op full service
advocatendiensten aan de Staat kan een spanning optreden tussen instrumentele
beleidswensen en de onafhankelijkheid van de overheidsadvocaten. De verwachting bestaat
dan ook niet dat overheidsadvocaten in dienstbetrekking de (externe) landsadvocatuur in de
praktijk geheel zullen kunnen vervangen.
Een instituut voor overheidsadvocaten?
De commissie heeft de mogelijkheden beschreven om de advocatendiensten aan de Staat
onder te brengen in een instituut. Daarbij is aandacht besteed aan de normering vanuit de
advocatuur. Twee modellen zijn in dat verband onderscheiden. Ten eerste het model waarin
dat instituut een organisatie is die in meerderheid wordt bestuurd door advocaten of andere
beoefenaars van een toegelaten vrij beroep en ten tweede het model waarin dat niet het geval
ADVOCATENDIENSTEN AAN DE STAAT

8

is. In het eerste geval spreken we van een samenwerkingsverband, in het tweede geval van
advocaten in dienstbetrekking. Het feit dat de advocaat in dienstbetrekking bij een ‘andere
werkgever’ alleen mag optreden voor die werkgever of daarmee in een groep verbonden
entiteiten, stelt beperkingen aan de vormgeving van een instituut. Dat kan niet een van de
Staat te onafhankelijke entiteit te zijn, want dan kunnen de advocaten alleen voor die entiteit
optreden. De commissie heeft verschillende varianten voor een instituut onder ogen gezien.
Onderscheiden zijn externe en interne varianten. Bij de variant extern gaat het om een
instituut naar privaatrecht, extern verzelfstandigd gepositioneerd, bijvoorbeeld in de vorm
van een door de Staat opgerichte stichting of een andere rechtsvorm waarbij de Staat
aandeelhouder is en waarbij de deelneming in beheer is bij (bijvoorbeeld) het ministerie van
Justitie en Veiligheid. De externe variant is problematisch, omdat de Staat risicodragend
investeert in een onderneming zonder dat duidelijk is welke publieke belangen daardoor
worden beschermd. De variant intern is een instituut als onderdeel van een ministerie,
bijvoorbeeld werkzaam als shared service organisatie ten behoeve van meerdere ministeries.
Wanneer een instituut wordt opgericht met het oog op full service advocatendiensten aan de
Staat kan een spanning optreden tussen instrumentele beleidswensen en de
onafhankelijkheid van de overheidsadvocaten, waardoor er ook in die situatie behoefte blijft
bestaan aan externe advocatendiensten.
Moet de huidige werkwijze dan onverkort worden gecontinueerd? Bij veel ministeries is de
algemene regel dat de landsadvocaat wordt ingeschakeld, tenzij de noodzakelijke
deskundigheid daar niet geleverd kan worden. Enkele ministeries maken juist een meer open
afweging tussen het kantoor van de landsadvocaat en andere advocatenkantoren waarmee
door dat ministerie een raamovereenkomst is gesloten. De vier grote steden werken met in
house advocaten en kopen daarnaast extern advocatendiensten in. In de relatie met externe
advocatenkantoren wordt door provincies en gemeenten vaak gewerkt met een vrijwillige
aanbesteding in combinatie met raamcontracten. De Staat zou indachtig deze werkwijze zijn
opdrachtgeversrol verder kunnen professionaliseren en de afhankelijkheid van één kantoor
kunnen verkleinen. Bijvoorbeeld door een sterker gepositioneerde centrale coördinatie voor
het opdrachtgeverschap binnen de rijksoverheid; een voorwaarde voor optimale kwaliteit en
resultaat, alsmede voor kostenefficiency. In dat verband zou het voor de Staat een
strategische keuze kunnen zijn ook andere advocaten in te schakelen, waarbij de zogenoemde
ROK advocaten (ROK: raamovereenkomst) en de daarvoor gebruikte mantelovereenkomst bij
het ministerie van Financiën tot inspiratie kunnen dienen.
Welke mogelijkheden er zijn om de advocatendiensten aan de Staat geheel of gedeeltelijk elders
in de markt, bij een of meerdere marktpartijen, te beleggen?
Tot aanbesteding van advocatendiensten is de Staat in beginsel niet gehouden. Pels Rijcken is
(door de landsadvocatuur) de belangrijkste opdrachtnemer van de Staat als opdrachtgever
van advocatendiensten, maar de Staat heeft zich niet verplicht alle advocatendiensten bij het
kantoor onder te brengen en doet dat ook zeker niet. Wanneer dienstverlening voor een groot
aantal rechtsgebieden bij een beperkt aantal aanbieders op de markt wordt gezocht, ligt het
voor de hand die te zoeken bij grote kantoren. Daar hangt wel een prijskaartje aan. De
uurtarieven die door grote commerciële kantoren in rekening gebracht worden, liggen
aanzienlijk hoger dan die bij middelgrote of kleine kantoren. Bij een groot volume aan
opdrachten is het echter gebruikelijk een korting te krijgen op de uurtarieven. Er gelden veel
eisen voor de uitoefening van het beroep van advocaat. De kernwaarden van de beroepsgroep
zijn leidend. Maar de Staat stelt in aanvulling daarop hogere eisen aan een vaste leverancier
ADVOCATENDIENSTEN AAN DE STAAT

9

van advocatendiensten. Dat moet in ogenschouw genomen worden voordat op basis van
algemene kenmerken van de markt wordt geconcludeerd dat er voldoende aanbod is. De Staat
is door het contract met de landsadvocaat verzekerd van een groot deel van de benodigde
diensten. Alternatieve mogelijkheden zijn er echter ook. Maar daarbij geldt de zogenoemde
semi-exclusiviteit wel als een belangrijke beperkende factor: een advocatenkantoor mag door
de aanvaarding en uitvoering van een opdracht niet in conflict komen met belangen van
andere cliënten die het kantoor dient of heeft gediend. De beschikbaarheid van andere
kantoren is onderzocht aan de hand van gesprekken met (managing) partners van een viertal
andere grote kantoren. Ook heeft de commissie gesproken met marktdeskundigen, werkzaam
in een groot adviesbureau dat ook actief is op het gebied van juridische dienstverlening
(Deloitte). De animo om de Staat als grote opdrachtgever op een breed terrein van
verschillende specialisaties als cliënt binnen te halen is niet groot, althans niet bij de vier
kantoren waarmee de commissie heeft gesproken. In ieder geval willen zij zich niet vastleggen
op een overeenkomst met de Staat zoals die nu met de landsadvocaat bestaat. Bij opdeling
van opdrachten door de Staat of een toedeling naar specialisatie zijn de nadelen van het
verbod van tegenstrijdige belangen echter minder groot. Belangstelling van andere
advocatenkantoren voor (een zekere stroom van) opdrachten van de Staat is er dan zeker. De
tarieven die de Staat met de landsadvocaat heeft afgesproken liggen beneden het niveau van
het hogere segment in de commerciële markt. Dat schrikt echter de ondervraagde kantoren
niet zonder meer af, maar er is evenmin een prikkel om de positie van Pels Rijcken te
ambiëren.
Welke eisen zou de Staat aan deze partij(en) minimaal moeten stellen, zoals ten aanzien van de
acceptatie van andere cliënten, ten aanzien van de bedrijfsvoering, de governance, het
risicomanagement, de compliance, de (data)beveiliging, de integriteit en de ethische normen?
De dienstverlening door advocaten aan de Staat kenmerkt zich door enkele bijzondere
vereisten. Voorop staat dat een voor de Staat optredende advocaat juridisch inhoudelijk sterk,
nauwgezet en evenwichtig in optreden moet zijn. Zeker met de in verhouding vele
kortgedingen is het kunnen beschikken over direct inzetbare hooggekwalificeerde advocaten
een belangrijke eis voor de Staat. Ervaring, deskundigheid en kwaliteit dragen bij aan het gezag
van een advocaat. Uiteraard mag er geen reden zijn om te twijfelen aan de deskundigheid van
een advocaat die voor de Staat optreedt. Het ligt voor de hand dat de Staat er belang aan
hecht om zich in juridische procedures inhoudelijk en qua stijl consistent te laten
representeren, met respect voor burgers, ook wanneer die opponent zijn van de Staat. Het
belang van een consistente en respectvolle stijl heeft met name de Nationale Ombudsman in
zijn gesprek met de commissie benadrukt. De advocaat moet als procesvertegenwoordiger
van de Staat dus een waardige, behoorlijke en consistente opstelling innemen, waarvoor ook
de opdrachtgever verantwoordelijkheid draagt. Advocaten die voor de overheid werken
moeten begrip hebben voor de ambtelijke procedures en besluitvorming. De politiekbestuurlijke dimensie is zowel in procedures als bij advisering van belang. Bij de
belangenbehartiging voor de overheid speelt immers meer dan een zuiver juridische weging.
Leveranciers van externe advocatendiensten aan de Staat moeten de bijzondere positie van
de Staat en de daarmee samenhangende relevante politiek-bestuurlijke aspecten begrijpen
en integreren. Zij zullen ook in zaken waarin de Staat op geen enkele wijze partij is geen
standpunten innemen die mogelijk contrair zijn aan het belang van de Staat. Dit brengt mee
dat men hierdoor op voor de Staat essentiële rechtsgebieden (groepen van) potentiële
ADVOCATENDIENSTEN AAN DE STAAT

10

cliënten niet zal kunnen bedienen. Het kantoor dat voor de Staat werkt, zal zijn diensten tegen
een redelijk tarief moeten leveren en kosteneffectief werken. De kwaliteit van de
bedrijfsvoering, governance, risicomanagement, compliance, (data)beveiliging moet
verzekerd zijn en in voorkomende gevallen moet een kantoor screening voor
vertrouwensfuncties toestaan. Wanneer de Staat regelmatig diensten inkoopt bij eenzelfde
(extern) kantoor is derhalve niet alleen aandacht voor de al genoemde aspecten van
deskundigheid, integriteit, vertrouwelijkheid en kosten(effectiviteit) nodig, maar ook voor
bedrijfsvoering, governance, risicomanagement, compliance en (data)beveiliging in dat
kantoor. Het kan wenselijk zijn om een voor vertrouwensfuncties gebruikelijke screening toe
te passen wanneer gerubriceerde informatie moet worden gedeeld met advocaten. Vanwege
de staatsveiligheid en de politieke gevoeligheid van dossiers heeft dit voor de landspraktijk
een extra dimensie.
Daarnaast zou, uitgaande van de huidige praktijk, de overeenkomst met de landsadvocaat
moeten voorzien in een resolution mechanism, waarbij de Staat en het kantoor heldere
afspraken maken over een soepele overgang bij het geheel of gedeeltelijk beëindigen van de
contractuele relatie. In deze lijn past het ook de overeenkomst niet langer met de
landsadvocaat persoonlijk aan te gaan maar eerder met het kantoor waartoe de
landsadvocaat behoort.
Welke (on)mogelijkheden zijn er voor de Staat om op de naleving van de te stellen eisen zicht te
houden?
De eisen die de Staat aan de advocaat (of het advocatenkantoor) stelt, moeten contractueel
worden geborgd. De genoemde kenmerken horen niet alleen voorafgaand aan de inkoop van
diensten tegen het licht gehouden te worden, maar ook tijdens de dienstverlening en
achteraf. Door systematische monitoring kan immers gestuurd worden op verbetering van
processen bij zowel opdrachtgever als dienstverlener en daarmee van resultaten. Dit vraagt
van de opdrachtgever niet alleen deskundigheid en inzicht in de markt. In de gesprekken die
de commissie heeft gevoerd met juridisch leidinggevenden uit de private sector is door hen
het belang van professioneel opdrachtgeverschap veelvuldig benadrukt. Even wezenlijk zijn
een goede aansturing door de opdrachtgever tijdens de looptijd van de zaak en het opbouwen
en onderhouden van goede relaties en onderling vertrouwen, met behoud van voldoende
professionele distantie. Een adequaat opgezet systeem van monitoring en evaluatie in
algemene zin, maar tevens op zaakniveau (tijdens de looptijd en na afloop), draagt bij aan
professioneel opdrachtgeverschap. Een professioneel opdrachtgever heeft oog voor de
belangen van de externe advocaten(kantoren). In dat verband kan bijvoorbeeld gedacht
worden aan de omvang van de omzet die behaald kan worden in ruil voor de investering die
het kantoor doet, maar ook aan de mogelijkheid om meer over de opdrachtgever en zijn
activiteiten te leren, door detacheringen en dergelijke. Het investeren in een vergaande
professionalisering van opdrachtgeverschap voor advocatendiensten loont. Daarvoor is een
goede inschatting van welke diensten en expertises nodig zijn van belang, om vervolgens de
daarvoor benodigde externe juridische ondersteuning adequaat te organiseren en de meeste
toegevoegde waarde te krijgen op de meest kostenefficiënte manier. Een goed zicht hebben
op de aanwezige interne expertise en de wijze waarop deze optimaal kan worden benut en
ingezet is van belang. Een geprofessionaliseerde inkoopfunctie voor advocatendiensten kan
er verder toe bijdragen dat de opdrachtgever beschikt over een gecentraliseerd overzicht van,
en relevante informatie over, alle zaken waarvoor een extern advocatenkantoor is
ingeschakeld en de wijze waarop de dienstverlening is uitgevoerd.
ADVOCATENDIENSTEN AAN DE STAAT

11

Zouden de te stellen eisen aan de advocatuur ook relevant kunnen zijn voor de notariële
dienstverlening aan de Staat?
Tussen advocaten en notarissen bestaan belangrijke verschillen. Het belangrijkste is dat,
anders dan een advocaat, de notaris onpartijdig moet zijn. Daarom ligt het niet zonder meer
voor de hand het model van inkoop van advocatendiensten als voorbeeld te volgen voor het
voorzien in notariële diensten. Het is binnen het wettelijk kader ondenkbaar dat de Staat in
eigen beheer in de notariële dienstverlening zou voorzien (zoals voor advocatendiensten in
beginsel wel mogelijk is). De notaris bekleedt een ambt, maar kan niet in dienst zijn van de
Staat. Het kan voor de Staat van belang zijn voldoende onafhankelijkheid ten opzichte van het
notariaat te bewaken door te kiezen voor een zekere spreiding van de notariële
dienstverlening over meerdere kantoren, zonder een exclusieve contractuele
afhankelijkheidsrelatie. Kantoren waar de Staat geregeld zaken mee doet, zouden voldoende
massa moeten hebben om met voldoende snelheid ook omvangrijke diensten voor de Staat
te verrichten. De dienstverlening aan de Staat heeft bijzondere aspecten. Zo zal de notaris
kennis van het bestuursrecht moeten hebben. Bij de selectie van kantoren kunnen
aanvullende waarborgen bijvoorbeeld op het terrein van de kantoorcultuur en sociale
veiligheid voor de Staat relevant zijn. Hetzelfde geldt voor waarborgen voor het beheer van
derdengelden.

ADVOCATENDIENSTEN AAN DE STAAT

12

3 Inleiding
Advocatendiensten aan de Staat
Dit rapport gaat bovenal over advocatendiensten aan de Staat, terwijl daarnaast aandacht
wordt besteed aan notariële diensten die de rijksoverheid behoeft. De aanleiding voor de
bijzondere aandacht voor de wijze waarop de juridische dienstverlening aan de Staat zo goed
mogelijk ingericht kan worden, ligt niet in een gedocumenteerde onvrede over de huidige
situatie. Dit rapport gaat over de vraag hoe de Staat in de toekomst juridisch kan worden
geadviseerd en bijgestaan. Welke koers moet de Staat kiezen om zich van goede
advocatendiensten te (blijven) verzekeren? De Staat wendt zich voor een belangrijk deel van
de benodigde advocatendiensten tot de landsadvocaat. Nederland telt één landsadvocaat en
een plaatsvervangend landsadvocaat, beiden verbonden aan hetzelfde kantoor (Pels Rijcken).
Ook andere kantoorgenoten van Pels Rijcken treden op als advocaat voor de Staat onder de
vlag van de benoeming van de landsadvocaat en het met hem gesloten landscontract. Maar
daarmee is het beeld van advocatendiensten aan de Staat verre van compleet. De
overeenkomst met de landsadvocaat laat de Staat vrij om andere advocaten in te schakelen.
Voor invorderingszaken op fiscaal gebied is dat de Rijksadvocaat (in het kantoor Van Doorne).
De Tweede Kamer heeft ten behoeve van onafhankelijke juridische advisering een
Parlementair advocaat (verbonden aan kantoor De Brauw Blackstone Westbroek), op wie
incidenteel een beroep wordt gedaan. De Staat maakt bovendien geregeld gebruik van
diensten van andere advocaten(kantoren), bij enkele ministeries zelfs meer dan van de
landsadvocaat. Bovendien zijn er bij verscheidene ministeries en uitvoeringsorganisaties
overheidsadvocaten in dienstbetrekking.
Pels Rijcken
Tot 1 juli 2022 bestond het kantoor Pels Rijcken uit zowel advocaten als notarissen. Van het
notariaat heeft het kantoor op die datum afscheid genomen, in de nasleep van een
grootschalige fraude, gepleegd door een notaris die ook bestuursvoorzitter was van het
kantoor Pels Rijcken.3 Hoewel de levering van notariële diensten aan de Staat nooit deel heeft
uitgemaakt van de landsadvocatuur, heeft de fraude onder het dak van Pels Rijcken tot
verontrusting geleid over het vertrouwen dat gesteld kan worden in de landsadvocatuur, een
instituut met een lange traditie. Welke koers moet de Staat kiezen om zich van goede
advocatendiensten te (blijven) verzekeren?
Fraudekwestie leidt tot onderzoeken
De fraudekwestie bij Pels Rijcken heeft tot een reeks onderzoeken geleid, die hierna kort
worden aangeduid. Het Openbaar Ministerie heeft, na een vanaf maart 2019 lopend,
geheimgehouden onderzoek, in augustus 2020 een strafrechtelijk onderzoek geopend wegens
verdenking van fraude door de hiervoor aangeduide notaris. Dat onderzoek is na het
overlijden van de notaris op aangepaste wijze voortgezet.4 Vanuit verschillende perspectieven
3 Het daderschap van de notaris is nooit in rechte vastgesteld, maar staat, naar algemeen wordt aangenomen, buiten

twijfel. De notaris is in november 2020 overleden.

4 https://zoek.officielebekendmakingen.nl/kst-35925-VI-12.html, geraadpleegd op 4 november 2022. Het geheime

voortraject wordt aangeduid als ‘embargo-onderzoek’. Het NRC maakte gewag van een koerswijziging in het OM

ADVOCATENDIENSTEN AAN DE STAAT

13

en verantwoordelijkheden zijn de fraudekwestie en de daarmee samenhangende risico’s
vrijwel gelijktijdig door verschillende instanties onderzocht. Pels Rijcken heeft in juli 2021
interne onderzoeken afgerond, die zijn uitgevoerd door Van Doorne en Deloitte. De deken van
de orde van advocaten in Den Haag voltooide op 12 augustus 2021 een onderzoek.
Laatstgenoemd onderzoek is fel bekritiseerd door het College van toezicht (CvT) op de
advocatuur, waarop de oud-dekens van de Haagse orde van advocaten de evaluatie van het
CvT op de korrel namen.5 In opdracht van de minister van Justitie en Veiligheid is door
Houthoff onderzoek verricht naar de dienstverlening aan de Staat door de betreffende
notaris.6
Bureau Financieel Toezicht
Het Bureau Financieel Toezicht (BFT) heeft als toezichthouder op het notariaat in november
2021 over de fraude bij Pels Rijcken gerapporteerd. Er is door het BFT vastgesteld dat sprake
was van fraude door de voormalig notaris, waardoor een tekort van circa 11 miljoen euro is
ontstaan op de derdenrekening. Deze notaris heeft alleen gehandeld, daarbij gebruikmakend
van tekortkomingen in de organisatie. De tekortkomingen bestonden onder meer uit het niet
toepassen van de eigen kantoorregels en het noodzakelijke collegiale toezicht op het verloop
van de stand van de derdenrekening. Het BFT heeft deze normschendingen voorgelegd aan
de tuchtrechter.7 Volgens de tuchtrechter is in dat verband sprake geweest van ernstige
tuchtrechtelijk verwijtbare nalatigheden en van toerekenbare tekortkomingen in het
notariaat bij Pels Rijcken.
Uit het onderzoek door het BFT is gebleken dat in ieder geval vanaf 2003 geld dat toebehoorde
aan derden/cliënten op frauduleuze wijze is onttrokken aan de derdengeldenrekening van het
kantoor. Uit verschillende dossiers zijn delen van de hoofdsom onttrokken en gelden zijn,
geheel of deels, meermalen heen en weer geboekt naar verschillende rekeningen. Hiertoe
maakte de betreffende notaris gebruik van meerdere stichtingen, vervalste hij stukken en
diende hij onjuiste interne declaraties in. Daarnaast werd door de voormalig notaris
gekweekte rente op derdengelden niet volledig uitgekeerd aan de rechthebbenden. De
voormalig notaris heeft deze gelden onrechtmatig onttrokken aan de derdengeldenrekening
van het notariskantoor. Het BFT heeft aanbevelingen gedaan aan Pels Rijcken, aan het
notariaat in het algemeen en het heeft ook zelf lessen getrokken uit deze kwestie voor
verbetering van het toezicht, om het maatschappelijk vertrouwen in het notariaat te
behouden door de kansen op een herhaling te verkleinen. Het kantoor Pels Rijcken beëindigde
zijn notariële dienstverlening met ingang van 1 juli 2022.
onderzoek, maar volgens het OM klopte de weergave van feiten niet. Het onderzoek werd om strategische redenen
getemporiseerd voortgezet: Nieuwsbericht Openbaar Ministerie, https://www.om.nl/actueel/nieuws/2021/11/24/onjuisteweergave-van-feiten-nrc-artikel-over-inperking-onderzoek-naar-voormalig-notaris-pels-rijcken, geraadpleegd op 4
november 2022.
5 College van Toezicht Advocatuur, Evaluatie van de werking van het Dekentoezicht op Pels Rijcken, 6 februari 2022. Zie
voor de reactie van oud-dekens van de Haagse Orde:
https://www.advocatenblad.nl/2022/02/14/evaluatie-cvt-is-procedureel-en-inhoudelijk-broddelwerk/, geraadpleegd op 10
november 2022.
6 https://www.rijksoverheid.nl/documenten/wob-verzoeken/2021/09/28/wob-besluit-over-het-houthoff-rapport-over-defraudezaak-bij-pels-rijcken, geraadpleegd op 10 november 2022.
7 Zie de tuchtrechtelijke uitspraken: Den Haag (Kamer voor het notariaat) 25 mei 2022, ECLI:NL:TNORDHA:2022:9 (klacht
41-43: klachten ongegrond), ECLI:NL:TNORDHA:2022:10 (klachten 21-44, 21-45, 21-47: klachten deels gegrond,
berispingen), ECLI:NL:TNORDHA:2022:11 (klacht 21-42: klacht gegrond, berisping).

ADVOCATENDIENSTEN AAN DE STAAT

14

Adviezen Ottervanger en Hoogenboom
Als gevolg van de genoemde fraude heeft de (vorige) minister van Justitie en Veiligheid,
chronologisch min of meer parallel aan hiervoor genoemde onderzoeken, door twee
hoogleraren laten nagaan welke strengere eisen en verantwoordingsverplichtingen de Staat
als cliënt kan stellen aan de landsadvocaat. De stabiliteit en soliditeit van Pels Rijcken zijn
immers van groot belang voor de continuïteit van de dienstverlening aan de Staat, die voor
juridische advisering en procesvoering nauw samenwerkt met het kantoor. Als het kantoor of
andere cliënten van het kantoor in opspraak komen in relatie tot de dienstverlening, kan dat
tot belangrijke reputatieschade voor de Staat leiden.
De hoogleraren Ottervanger en Hoogenboom hebben er in hun adviezen uit 2021 op gewezen
dat er bepaalde risico’s zijn voor de Staat die meer aandacht verdienen in de overeenkomst
met de landsadvocaat en in het overleg tussen de Staat en (het kantoor van) de landsadvocaat
c.q. Pels Rijcken.8 De adviezen beschrijven de bijzonderheid van de relatie tussen Staat en
landsadvocaat en geven aan tot welke kwetsbaarheden dat kan leiden voor de Staat. Beide
hoogleraren hebben concrete voorstellen gedaan voor met name de korte en middellange
termijn. Deze hebben geleid tot een gewijzigde overeenkomst met de landsadvocaat,
waarover de Tweede Kamer op 16 mei 2022 is geïnformeerd.9 Met de maatregelen in de
nieuwe overeenkomst wordt tevens beoogd dat over de overeengekomen aspecten periodiek
door de landsadvocaat aan de Staat verantwoording wordt afgelegd.
Hoe nu verder?
Een belangrijke vraag die resteert, is hoe de regering op de lange termijn wil omgaan met de
juridische dienstverlening aan de Staat, rekening houdend met de bijzondere positie van de
Staat. De huidige minister van Justitie en Veiligheid, handelende in overeenstemming met het
gevoelen van de ministerraad, heeft met dit doel de Commissie onderzoek advocatendiensten
aan de Staat gevraagd inzichtelijk te maken welke redenen er zijn voor de Staat om een
advocaat in te schakelen, welke keuzes zich daarbij voordoen, welke alternatieven er zijn en
wat de voor- en nadelen daarvan zijn.10 Voor het kabinet is belangrijk dat de Staat, zeker in
politiek-bestuurlijk gevoelige kwesties, onafhankelijk juridisch advies of een second opinion
moet kunnen inwinnen. Daarnaast is de commissie gevraagd te bezien welke mogelijkheden
er zijn om de advocatendiensten aan de Staat geheel of gedeeltelijk binnen de Staat te
beleggen. De commissie besteedt bovendien aandacht aan de mogelijkheden om
advocatendiensten aan de Staat geheel of gedeeltelijk te beleggen bij een of meerdere
marktpartijen en is gevraagd te adviseren welke eisen de Staat aan deze partij(en) minimaal
zou moeten stellen. Hierbij valt bijvoorbeeld te denken aan eisen ten aanzien van de
acceptatie van andere cliënten, ten aanzien van bedrijfsvoering, governance,
risicomanagement, compliance, (data)beveiliging, integriteit en ethische normen. Daarbij zal
8 Zie Kamerstukken II, 35 925-VI, nr. 14. Voorts: https://www.rijksoverheid.nl/documenten/kamerstukken/2021/11/19/tk-

voortgangsbrief-met-betrekking-tot-de-fraudekwestie-bij-het-kantoor-van-de-Landsadvocaat, geraadpleegd op 4 november
2022.
9 Zie https://www.rijksoverheid.nl/documenten/kamerstukken/2022/05/16/tk-voortgangsbrief-met-betrekking-tot-defraudekwestie-bij-het-kantoor-van-de-Landsadvocaat, geraadpleegd op 4 november 2022.
10 Besluit van de Minister van Justitie en Veiligheid van 13 mei 2022, Directie Wetgeving en Juridische Zaken, nr. 3992015,
houdende instelling van de Commissie onderzoek advocatendiensten aan de Staat (Instellingsbesluit Commissie
advocatendiensten aan de Staat), Stcrt. 18 mei 2022, 12869.

ADVOCATENDIENSTEN AAN DE STAAT

15

de commissie ingaan op de (on)mogelijkheden voor de Staat om op de naleving van de te
stellen eisen zicht te houden. Tot slot heeft de minister aan de commissie ook de vraag
voorgelegd in hoeverre de eisen die aan een verlener van advocatendiensten zouden moeten
worden gesteld ook relevant kunnen zijn voor de notariële dienstverlening aan de Staat. Met
dit rapport beoogt de commissie aan de gegeven opdracht te voldoen.
Loyale medewerking
Zonder de organisatorische en secretariële ondersteuning vanuit het CAOP zou de commissie
niet binnen de gestelde termijn een onderzoeksrapport hebben kunnen vervaardigen. Ook
past een woord van dank aan alle organisaties en personen die desgevraagd aan de commissie
medewerking hebben verleend, hetzij door schriftelijk op informatieverzoeken te reageren,
hetzij door met de commissie in gesprek te gaan.

ADVOCATENDIENSTEN AAN DE STAAT

16

4. Werkwijze in vogelvlucht
Informatieverzoeken en gesprekken
De Commissie onderzoek advocatendiensten aan de Staat heeft een helder gespecificeerde
opdracht ontvangen, vastgelegd in een instellingsbeschikking van de Minister van Justitie en
Veiligheid.11 Na een eerste bespreking heeft de voorzitter van de commissie een
onderzoeksprotocol opgesteld dat als bijlage bij dit rapport is gevoegd. De commissie heeft in
de periode vanaf 1 juni tot 1 december 2022 welgeteld 45 keer vergaderd, voor een belangrijk
deel om gesprekken te voeren met relevante spelers binnen en buiten de rijksdienst, in zowel
de publieke sector als de private sector en zowel aan de vraagzijde als aan de aanbodzijde van
advocatendiensten. De commissie heeft bij aanvang van de werkzaamheden een aantal
vragenlijsten uitgezet en terugontvangen, bij diverse centrale en decentrale
overheidsorganisaties, juridische dienstverleners en het bedrijfsleven. Daarmee heeft de
commissie een beeld verkregen hoe aan de vraag- en aanbodzijde wordt omgegaan met het
betrekken van advocatendiensten, zowel bij de overheid als in de private sector bij grote
bedrijven. In aanvulling op de schriftelijk ontvangen informatie heeft de commissie
gesprekken gevoerd met vertegenwoordigers van zowel de centrale als decentrale overheden,
van de advocatuur, het notariaat en van het bedrijfsleven, om een beter beeld te krijgen van
de vraag- en aanbodkant van juridische diensten in het algemeen. De gesprekken met andere
advocatenkantoren hadden mede als doel te bezien in hoeverre de zogenoemde landspraktijk
aantrekkelijk kan zijn voor andere kantoren. Aan de vice-president van de Raad van State is
voorgelegd of hij bedenkingen heeft tegen de rol van de landsadvocaat als juridisch adviseur
van de Staat. Het gesprek met de Nationale Ombudsman was gericht op de vraag hoe de
burger aankijkt tegen de manier waarop de overheid zich in conflicten laat bijstaan door een
advocaat. Met de president van de Algemene Rekenkamer is van gedachten gewisseld over
comptabele aspecten van inkoop van advocatendiensten. Over aspecten van staatsveiligheid
en advocatendiensten aan de Staat is gesproken met de AIVD. De gesprekken met de
landsadvocaat en de andere vertegenwoordigers van Pels Rijcken waren gericht op het
verkrijgen van een goed beeld van het kantoor van de landsadvocaat, alsmede van de
veranderingen die in het kantoor zijn doorgevoerd in de nasleep van de fraudekwestie. Al deze
gesprekken verliepen in een open sfeer en werden door de commissie als nuttig ervaren.
Overig onderzoek
De commissie heeft zich ook gebogen over de historie van de landsadvocatuur, mede door
verkenning van in het Nationaal Archief beschikbare bronnen. Ten behoeve van de
vraagstelling en de beschrijving van de varianten om, waar mogelijk, op alternatieve wijze in
advocatendiensten aan de Staat te voorzien, heeft de commissie zich verdiept in de wijze
waarop in Spanje, Denemarken en Frankrijk wordt omgegaan met de advisering en bijstand in
rechte door advocaten. Na bestudering van de voorziening van advocatendiensten aan de
Deense staat heeft de commissie gesproken met de opdrachtgevers voor de Deense
‘landsadvocaat’ (Kammeradvokaten), mede vanwege de interessante overeenkomsten en
verschillen met de Nederlandse situatie. Voorts is gebruik gemaakt van de beschikbare
11 Instellingsbesluit Commissie advocatendiensten aan de Staat, ibid.

ADVOCATENDIENSTEN AAN DE STAAT

17

brieven van de ministers van Justitie en Veiligheid en voor Rechtsbescherming en andere
relevante Kamerstukken over de landsadvocatuur. De eerdere adviezen van de hoogleraren
Ottervanger en Hoogenboom en de nieuwe overeenkomst met de landsadvocaat heeft de
commissie geraadpleegd om een beeld te krijgen van de eisen die aan een gedegen
bedrijfsvoering, aan checks and balances en aan plan-do-check-act binnen een voor de Staat
werkende advocatenpraktijk moeten worden gesteld. De commissie heeft zich verdiept in de
organisatorische inbedding van instituten in en nabij de Staat om te bezien hoe
advocatendienstverlening onder de vleugels van de Staat vorm zou kunnen krijgen. Ook is
onderzoek gedaan naar de eisen die voortvloeien uit de kernwaarde van onafhankelijkheid
van de advocaat. Daarover is van gedachten gewisseld met de algemeen deken van de
Nederlandse orde van advocaten (NOvA). De commissie heeft kennis over de notariële praktijk
vergaard door gesprekken met deskundigen op dat terrein alsmede door raadpleging van
recente literatuur zoals is verantwoord in de voetnoten.

ADVOCATENDIENSTEN AAN DE STAAT

18

5. Heeft de Staat diensten van een advocaat nodig?
Kwaliteit van de juridische functie
Rechtsgelijkheid en rechtszekerheid
In een rechtsstatelijke context krijgt overheidsbeleid in belangrijke mate gestalte door weten regelgeving. Rechtsgelijkheid en rechtszekerheid zijn traditioneel belangrijke bronnen van
vertrouwen in de overheid. Het gezag van de overheid staat of valt met het vertrouwen van
de samenleving. Niet of onjuist toepassen van rechtsregels door de overheid doet afbreuk aan
de kwaliteit van de rechtsstaat, het imago, het vertrouwen in en het gezag van de overheid.
De opgave is niet eenvoudig. Nationale wet- en regelgeving zijn de afgelopen decennia
complexer geworden en veelal aan wijzigingen onderhevig vanwege uitdagingen waaraan op
vernieuwende wijze het hoofd moet worden geboden. Met internationaalrechtelijke aspecten
moet voortdurend rekening worden gehouden. Een niet voorziene uitspraak van het Hof van
Justitie van de Europese Unie bijvoorbeeld kan ingrijpende gevolgen hebben voor
infrastructurele plannen waar alle bestuurslagen van de overheid mee te maken hebben. Denk
aan de uitspraak over het vereiste van een milieubeoordeling voor de bouw en het gebruik
van windturbineparken12: de afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State was
genoodzaakt een bestaande jurisprudentielijn te verlaten en gemeenten, provincies en
verscheidene ministeries moesten daarna in georkestreerde samenwerking zoeken naar een
juridisch deugdelijke oplossing voor de nieuwe situatie.13 Dat wat eerder leek te kunnen, was
bij nader inzien niet zonder meer aanvaardbaar.
Voorkomen van problemen
Sommige juridische risico’s voor de Staat zijn te voorzien, andere in redelijkheid niet. Deze
achtergrond maakt het goed vervullen van de juridische functie van het Rijk tot een zware
taak. Het belang van de juridische functie van de rijksoverheid is dan ook groot, zowel wat
betreft de primaire juridische producten (wet- en regelgeving, adviezen, behandeling van
bezwaar en beroep, overeenkomsten, besluiten) als de juridische kwaliteit van het beleid. Het
belang van de juridische functie voor het overheidsbeleid kan worden gediend door een
vroegtijdige betrokkenheid van juristen en de kwaliteit van hun juridische inbreng, om recht
te doen aan de waarden en beginselen van de rechtsstaat. Die betrokkenheid geeft ook de
mogelijkheid om de kansen te benutten die het recht biedt om goede oplossingen in een
solide kader te plaatsen. Naarmate de beleidsvormers zelf minder vertrouwd zijn met de
juridische dimensie, is het belang van een borging van de juridische functie in de
overheidsorganisatie nog sterker. Empirisch onderzoek heeft aangetoond dat de
betrokkenheid van juristen bij belangrijke beleidsbeslissingen op generalistisch niveau is
teruggedrongen.14 Wanneer door de Staat externe juridische dienstverlening wordt gezocht,
12 HvJ EU 25 juni 2020, ECLI:EU:C:2020:503 (Nevele).

13 ECLI:NL:RVS:2021:1395. Advies Raad van State inzake het ontwerp wijziging van het Activiteitenbesluit milieubeheer,

over windparken, 13 mei 2022 (Stcrt. 2022, 11933). Tijdelijke overbruggingsregeling windturbineparken (Stb. 2022, 181).

14 M. Bovens, ‘Het gezag van de juristen; een empirische verkenning’, in: A. Berlee e.a., De toekomst van de jurist, de jurist

van de toekomst, Deventer: Wolters Kluwer 2020, p. 33-52.

ADVOCATENDIENSTEN AAN DE STAAT

19

is dat vaak naar aanleiding van een gerezen probleem. Het is vanzelfsprekend onmogelijk
dergelijke problemen altijd te voorkomen, maar een hoge kwaliteit van de juridische functie
in de vorming van rijksbeleid voorkomt vermoedelijk wel een veelheid van achteraf te
repareren juridische problemen.
Directies Wetgeving en Juridische Zaken
Het ondersteunen van de kwaliteit van de juridische professie en het beoordelen daarvan is
in de praktijk van de rijksoverheid een zaak van alle directeuren Wetgeving en Juridische zaken
bij de ministeries en de uitvoerings- en handhavingsorganisaties. Uit de gesprekken van de
commissie komt naar voren dat het netwerk van directeuren Wetgeving en Juridische zaken
op een informele wijze krachtig genoeg wordt bevonden om tot resultaten te komen. Van
elkaars expertise wordt gebruik gemaakt, door onderlinge afstemming maar ook door een
rijksbreed opleidingsprogramma en gemeenschappelijke uitgangspunten voor zaken als het
personeelsbeleid en mobiliteit. Dat het netwerk van directeuren Wetgeving en Juridische
zaken niet alleen leunt op de informele contacten, blijkt uit een door de jaren opgebouwd
kwaliteitssysteem, dat een belangrijke impuls heeft gegeven aan de versteviging van de
juridische functie binnen de rijksoverheid.
In het kielzog van Securitel
Aan het begin van deze impuls staat een advies dat in de zomer van 1997 is uitgebracht door
het bureau Berenschot over de organisatorische gevolgen van de zogenoemde Securitelproblematiek.15 Een van de aanbevelingen uit dit advies was het ontwikkelen van een legal
audit: een steekproefsgewijs onderzoek waarbij wordt nagegaan of het interne proces van
wet- en regelgeving goed is georganiseerd en de geldende voorschriften worden toegepast.
Mede op grond van deze analyse is bezien op welke wijze een systeem van beschouwing en
beoordeling van de wetgevingsorganisatie vormgegeven zou kunnen worden. Het doel was
om daarvan een impuls op de kwaliteit van de organisatie te doen uitgaan. De juridische
kwaliteit wordt bepaald door zowel de inhoud als het proces. De inhoudelijke component
bestaat uit het paraat hebben en houden van juridische vakkennis bij de ministeries en
uitvoerende diensten en de externe adviseurs die de Staat bijstaan in juridische kwesties in en
buiten rechte. Dit vergt een goed wervings- en selectiebeleid, gevolgd door bijscholing en
maatregelen ter bevordering van de kennisontwikkeling. De procesmatige component betreft
de wijze waarop het inschakelen van juridische expertise in een vroegtijdig stadium van het
beleidsproces is georganiseerd; de (samenwerking tussen) juristen, beleidsafdelingen en
uitvoerings- en handhavingsorganisaties, maar ook de rol van de landsadvocaat als adviseur
van de Staat en in het kader van juridische procedures tegen de Staat. Ook advocatendiensten
maken immers integraal deel uit van het inrichten en onderhouden van een juridisch
kwaliteitssysteem voor de (rijks)overheid.
Met recht verbonden
Het streven naar een betere kwaliteit van de juridische functie bij de rijksoverheid heeft onder
andere geleid tot een systeem van visitatie, waarbij door een onafhankelijke commissie van
deskundigen op basis van analyse van de organisatie en werkwijze van de juridische afdelingen
15 Kamerstukken II 1997/98, 25 389, nr. 27.

ADVOCATENDIENSTEN AAN DE STAAT

20

bij de ministeries een advies wordt gegeven over de te veranderen of te verbeteren aspecten.
Zo zijn aan de hand van de aanbevelingen van het rapport Met recht verbonden van de
visitatiecommissie Juridische functie en Wetgeving, bekend onder de naam ‘commissie
Hoekstra’16, sinds 2007 concrete maatregelen uitgewerkt die de overheid in staat moeten
stellen maatschappelijke problemen beter aan te pakken (minder verkokering, meer
samenhang). De visitatiecommissie constateerde destijds dat, ondanks de verbeteringen die
op dat moment al waren doorgevoerd, de kwaliteit van de juridische functie onder druk stond.
Op sommige plekken binnen de overheidsorganisatie ontbrak het volgens de commissie aan
toereikende juridische kennis, aan juridische aandacht en aan juridische sturing. Investeren in
de kwaliteit en opbouw van een eigenstandige juridische functie mag geen incidentele
activiteit zijn. Continuïteit is vereist. Een belangrijk instrument in dit verband is de recente
Regeling vaststelling Aanwijzingen voor de juridische functie Rijk.17
Staan voor democratisch tot stand gekomen keuzes
Om de kwaliteit van deze taken en verantwoordelijkheden blijvend te bevorderen, is in 2019
het programma Versterking juridische functie van start gegaan. Deze ontwikkelagenda heeft
tot doel om de rol van de juristen binnen het rijk tegen het licht te houden en te versterken.
Een dergelijke strategische juridische agenda is een geschikt instrument om een
kwaliteitsverbetering te organiseren. Hiermee kunnen vraagstukken die alle ministeries raken
beter naar een oplossing worden gebracht, bijvoorbeeld bij het uitvoeren van publieke taken,
de aansluiting op de Europese regelgeving en maatregelen om tot snellere voorbereiding van
regelgeving (én tot afschaffing daarvan) te komen. De kwaliteitsrapportage is één van die
actielijnen.18 De eerdergenoemde Aanwijzingen voor de juridische functie Rijk verplichten tot
een jaarlijkse kwaliteitsrapportage en het eens per vijf jaar laten uitvoeren van een evaluatie
van de juridische functie. De kwaliteitsrapportage ziet op het werk van de centrale juridische
directies en wordt opgesteld door het Kwaliteitsplatform juridische functie Rijk, waarin de
verschillende (centrale) juridische directies vertegenwoordigd zijn. Met deze ambitie wordt
invulling gegeven aan het advies van de visitatiecommissie Juridische Functie en Wetgeving
uit 2007 en de gemaakte afspraken in het Programma Versterking Juridische Functie Rijk.
Maar er lijkt wel vertraging in de realisatie van de rapportages te zijn ontstaan.19 Dat is
zorgelijk omdat een vertraging de effectiviteit van dit instrument kan belemmeren. De
kwaliteitsrapportages worden onder andere gebruikt voor het gesprek over de juridische
kwaliteit in het overleg tussen de directeuren Wetgeving en Juridische zaken bij de ministeries
en de secretarissen-generaal.20
16 Rapport van 22 maart 2007, Kamerstukken II 2007/08, 31.201, nr. 3. Deze visitatie bouwde voort op de werkzaamheden

van de Visitatiecommissie wetgeving onder leiding van mr. J.H. Grosheide. De visitatie kent drie onderdelen: een
inventarisatie van de mate waarin de acties uit het kabinetsstandpunt bij de tweede visitatieronde zijn geëffectueerd, een
visitatie van de juridische functie van de departementen en een wetgevingsvisitatie. Zie ook het advies van de Raad van
State, kenmerk W03.07.0338/II, 6 december 2007, Kamerstukken II 2007/08, 31 201, nr. 33.
17 Regeling van de Minister-President, Minister van Algemene Zaken van 24 maart 2021 nr. 4196055, houdende vaststelling
van Aanwijzingen voor de juridische functie Rijk.
18 Met een tweeledig doel:
1. het versterken van het lerend vermogen en het breder toepassen van bewezen methoden van
kwaliteitsverbetering; en
2. het afleggen van verantwoording over de uitoefening van de juridische functie.
19 De kwaliteitsrapportage over 2020 is nog niet gepubliceerd.
20 Zie https://www.rijksoverheid.nl/documenten/rapporten/2020/09/30/jaarrapportage-juridische-kwaliteit-over-2019,
geraadpleegd op 4 november 2022. De rapportage over 2020 zou wel zijn afgerond maar is nog niet gepubliceerd op
rijksoverheid.nl.

ADVOCATENDIENSTEN AAN DE STAAT

21

Van dit juridische kwaliteitssysteem maken de externe juridische adviseurs en advocaten geen
deel uit. Zo wordt mogelijk hun algemene bijdrage aan de juridische kwaliteit binnen de
rijksoverheid niet goed benut, terwijl het de commissie is opgevallen dat die bijdrage van grote
betekenis kan zijn, ook voor de continuïteit van juridische kennis binnen de (rijks)overheid.
Het is belangrijk om een verbinding te garanderen tussen de interne strategische juridische
agenda en periodiek strategisch overleg met externe juridische adviseurs en advocaten.
Ook al is een kwaliteitssysteem van belang voor het beperken van juridische problemen
waarvoor advies of vertegenwoordiging door advocaten eventueel nodig is, het volledig
voorkomen van dergelijke problemen is niet realistisch. Het is rechtsstatelijk zuiver dat de
Staat ook bij tegenspraak in beginsel uitgaat van de democratisch tot stand gekomen keuzes
die in wet- en regelgeving zijn verankerd, mits de juridische functie goed op orde is. Dat
uitgangspunt kan een robuuste opstelling rechtvaardigen wanneer het tot juridische
procedures komt. Tegelijkertijd moet de Staat erop letten dat bij eerder gemaakte keuzes
legitieme belangen mogelijk onvoldoende zijn herkend en fundamentele rechten daardoor in
het gedrang zijn gekomen, dan wel anderszins internationaal recht of de Grondwet niet zijn
gerespecteerd.

ADVOCATENDIENSTEN AAN DE STAAT

22

Redenen voor de Staat om een advocaat in te schakelen
De Staat wordt hier verstaan in de zin van de centrale overheid als rechtspersoon. Van de
Staat is de rechtspersoonlijkheid een gegeven, zoals dat ook bij gemeenten, provincies en
waterschappen het geval is (art. 2:1.1 BW), maar minder vanzelfsprekend is wat wel en wat
niet tot de rechtspersoon Staat gerekend moet worden. Staatsrechtelijk gezien is de overheid
opgedeeld in openbare lichamen. De Staat is een van die openbare lichamen. De Staat als
rechtspersoon is een grote en complexe organisatie die bestaat uit alle ministeries,
rijksdiensten (agentschappen en een aantal publiekrechtelijke instellingen met zelfstandige
bestuursorganen en andere diensten), en adviescolleges.21 De Eerste en Tweede Kamer van
de Staten-Generaal en andere Hoge Colleges van Staat, te weten de Raad van State, de
Algemene Rekenkamer en de Nationale Ombudsman, behoren tot de Staat.22
In een zo complexe organisatie als de Staat ligt het voor de hand dat er een grote
verscheidenheid is van juridische kwesties waarbij de inschakeling van een advocaat volgt of
is overwogen. Hoe dat in de praktijk gaat wordt in een volgend hoofdstuk besproken. Maar
daaraan voorafgaand kan op algemeen niveau al wel iets gezegd worden over de redenen
voor de inschakeling van een advocaat door de Staat.
Procesvertegenwoordiging
Wanneer de Staat gedaagd wordt in een civielrechtelijk geding, of zelf als eiser optreedt, geldt
veelal verplichte procesvertegenwoordiging. De rechtspersoon Staat is dan procespartij, niet
de dienst of het bestuursorgaan waar het conflict is gerezen. Ook al gaat het bijvoorbeeld om
een kwestie van een vordering van een burger die volgt op een handeling van een bepaald
agentschap, het is de Staat die als rechtspersoon wordt aangesproken.23 De Staat schakelt bij
verplichte procesvertegenwoordiging een advocaat in. Anders dan in het civielrechtelijk
geding geldt in het bestuursrecht in beginsel geen verplichte procesvertegenwoordiging.
Bovendien gaat het bij de bestuursrechter om procedures waarbij niet de Staat als
rechtspersoon procespartij is, maar het betreffende bestuursorgaan waarbij de kwestie
speelt. Bij de bestuursrechter wordt een bestuursorgaan van de Staat vaak vertegenwoordigd
door ambtenaren die geen advocaat zijn. Ook wanneer geen verplichte
procesvertegenwoordiging door een advocaat geldt, laat dat de mogelijkheid onverlet wel een
advocaat in te schakelen. Daar kan ook een goede reden voor zijn.
Weging processuele kansen en risico’s juridische opstelling
Tal van besluiten en handelingen binnen de overheid kunnen tot juridische procedures leiden,
waarvan de uitkomst vaak niet op voorhand met absolute zekerheid valt te voorspellen. Het
kan onder omstandigheden verstandig zijn bij de weging van mogelijke processuele kansen en

21 Zie voor agentschappen: https://organisaties.overheid.nl/Agentschappen/, geraadpleegd op 4 november 2022.

Rijkswaterstaat en het Rijksvastgoedbedrijf zijn agentschappen. De Hoge Raad en de Raad voor de rechtspraak zijn
uitgezonderd van de status van zbo in de zin van de AWB art. 1:1. Dat zijn in de wet RO verankerde ‘diensten’. Veel zbo’s
zijn bestuursorgaan van een rechtspersoon niet zijnde de Staat.
22 Vgl. ook de Comptabiliteitswet, art. 4.6 lid 2, zelfstandige bevoegdheid colleges aangaande privaatrechtelijke
rechtshandelingen.
23 Vgl. N. Jak & C.N.J. Kortmann, ‘Procesbevoegdheid van de overheid in een burgerlijk geding.
Rechtspersoon of bestuursorgaan?’, in: NTB 2017/40, pp. 358-368.

ADVOCATENDIENSTEN AAN DE STAAT

23

risico’s vooraf een advocaat te betrekken. De advisering door de advocaat kan op die manier
een factor zijn in de beleidsvorming of bij concrete besluiten of handelingen.
Advisering
Ook al heeft een interne juridische beoordeling van een kwestie binnen de overheid al
plaatsgevonden, bij de departementale leiding of bij bestuurders van staatsinstellingen kan
desondanks de wens bestaan een second opinion in te winnen bij een advocaat. Het kan ook
voorkomen dat binnen de overheidsorganisatie bepaalde juridische kennis ontbreekt. De
inschakeling van een externe gespecialiseerde advocaat kan dan uitkomst bieden. Wanneer
in een politiek debat over een kwestie de wens naar voren wordt gebracht om een extern
advies in te winnen, kan dat leiden tot de inschakeling van een advocaat.
Feitenonderzoek
Advocaten worden soms ingeschakeld om feitenonderzoek te verrichten of daarbij een
belangrijke rol te vervullen. Over de vraag of dat zinvol en geëigend is lopen opvattingen
uiteen. Vermeden moet worden dat de adviesrol van de advocaat en die van
feitenonderzoeker onvoldoende kunnen worden onderscheiden. Ook moet het gaan om
onderzoek naar feiten waarvoor advocaten bekwaam zijn om daar naspeuring naar te doen.
Vertrouwelijkheid
In het algemeen zal een cliënt die juridisch advies behoeft mede de voorkeur kunnen geven
aan inschakeling van een advocaat vanwege het feit dat advocaten op grond van artikel 11a
Advocatenwet een geheimhoudingsplicht hebben en dat hun het verschoningsrecht
toekomt. Voor de Staat is deze reden van minder groot belang, nu de Advocatenwet niet
afdoet aan de openbaarmakingsplicht die de Staat zelf op grond van de Wet open overheid
(Woo) heeft. Maar ingeval openbaarmaking van bepaalde informatie op grond van de Woo
(hoofdstuk 5) niet aan de orde is, kan het verschoningsrecht van de advocaat die bij de
totstandkoming of uitleg van die informatie betrokken was wel relevant zijn.
Rechtsstatelijk niet bezwaarlijk
De hiervoor genoemde redenen om een advocaat in te schakelen zijn algemeen van aard en
behoeven inkleuring met oog op de praktijk. De vraag kan rijzen of de rol van een advocaat als
rechtskundig adviseur van de regering inzake wetgeving of andere algemene kwesties, niet
alleen als procesvertegenwoordiger maar ook daarbuiten, rechtsstatelijke bezwaren oproept.
De landsadvocaat heeft die rol desgevraagd vaak op zich genomen. Komt de landsadvocaat
dan in het vaarwater van de Raad van State? De Raad van State is onafhankelijk adviseur van
regering en parlement over wetgeving en bestuur en hoogste algemene bestuursrechter van
Nederland. De Raad van State draagt als adviseur voor wetgever en bestuur en als hoogste
algemene bestuursrechter bij aan het behoud en de versterking van de democratische
rechtsstaat. Daarbinnen staat de Raad van State voor eenheid, legitimiteit en kwaliteit van het
openbaar bestuur en voor rechtsbescherming van de burger. Hoe kijkt de Raad van State naar
de rol van de landsadvocaat als adviseur die voor juridische adviezen ook op het gebied van
wetgeving door de regering wordt geraadpleegd? Deze vraag heeft de commissie aan de vicepresident, mr. Thom de Graaf, voorgelegd. Zijn antwoord is duidelijk. Vanuit de Raad van State
ADVOCATENDIENSTEN AAN DE STAAT

24

bezien bestaat er tegen advisering van de regering door de landsadvocaat geen enkel bezwaar.
Waar het op aankomt is dat de Raad van State de laatste adviseur is op het gebied van
wetgeving. Verder zijn er concrete kwesties waar juridische advisering door de Raad van State
helemaal niet gepast zou zijn, ook niet in het kader van de zogenoemde voorlichting24. In die
gevallen is het veel beter elders advies in te winnen.

24 De Afdeling advisering van de Raad van State kan op verzoek van de regering, en de Eerste en Tweede Kamer

zogenoemde voorlichting geven over algemene zaken die betrekking hebben op wetgeving en bestuur. Een bekend
voorbeeld hiervan is de voorlichting over de toekomst van de euro.

ADVOCATENDIENSTEN AAN DE STAAT

25

Vereiste kenmerken van dienstverlening door advocaten aan de Staat
De dienstverlening door advocaten aan de Staat kenmerkt zich door enkele bijzondere
vereisten. Voorop staat dat een voor de Staat optredende advocaat juridisch inhoudelijk sterk,
nauwgezet en evenwichtig in optreden moet zijn. Maar die kenmerken zijn niet toereikend.
Waaraan moeten advocaten en hun kantoren verder voldoen om door de (rijks) overheid als
geschikte dienstverlener te kunnen optreden?
Deskundigheid en tijdigheid
Het spreekt voor zich dat voor de dienstverlening aan de Staat zeer hoge deskundigheidseisen
gelden. Dit geldt zowel voor adviezen als voor bijstand in procedures, variërend van
procedures in eerste aanleg tot cassatieprocedures. Vaak betreft de dienstverlening kwesties
waarmee grote financiële, politieke of andere belangen gemoeid zijn. Kwalitatief onvoldoende
dienstverlening kan bovendien de reputatie van de Staat aanzienlijk schaden. Diensten
moeten voorts niet zelden met (grote) spoed worden geleverd. Zowel bij advisering als bij
procesvertegenwoordiging is vaak onmiddellijke beschikbaarheid noodzakelijk. Een
belemmerende factor daarvoor kan het risico zijn dat de advocaat direct of indirect betrokken
is bij tegengestelde belangen. Het kost advocatenkantoren doorgaans enige tijd om het risico
van tegengestelde belangen uit te kunnen sluiten. Bij externe advocaten kan een algemene
afspraak van semi-exclusiviteit ten behoeve van de Staat de snelle beschikbaarheid van de
gewenste dienstverlening dienen.
Stijl en politiek-bestuurlijke sensitiviteit
Ervaring, deskundigheid en kwaliteit dragen bij aan het gezag van een advocaat. Uiteraard
mag er, zoals hiervoor al is betoogd, geen reden zijn om te twijfelen aan de deskundigheid van
een advocaat die voor de Staat optreedt. Het ligt voor de hand dat de Staat er belang aan
hecht om zich in juridische procedures inhoudelijk en qua stijl consistent te laten
representeren, met respect voor burgers, ook wanneer die opponent zijn van de Staat. Om
dat te bereiken, moet overigens in de eerste plaats het opdrachtgeverschap van de Staat
daarvan doordrongen zijn. Het belang van een consistente en respectvolle stijl heeft met
name de Nationale Ombudsman in zijn gesprek met de commissie benadrukt. Hij stelde dat
de overheid te vaak niet weet hoe zij zich behoort te gedragen jegens burgers. Advocaten
hebben een enigszins ‘opvoedende’ rol en kunnen de Staat als opdrachtgever stimuleren tot
behoorlijk handelen, ook al ligt de verantwoordelijkheid daarvoor bij de Staat zelf. Advocaten
hebben volgens de Nationale Ombudsman mede tot taak om inconsistenties te signaleren in
de wijze waarop de overheid burgers behandelt. De Staat dient te voorkomen dat
advocatendiensten die worden ingehuurd, leiden tot schade in de eigen organisatie. Er wordt
te vaak voorbijgegaan aan de vraag hoe de Staat zich correct kan opstellen in bepaalde
situaties. De Nationale Ombudsman benadrukte in het gesprek met de commissie ook dat het
van belang is na te gaan wat in een bepaalde zaak een rechtvaardige aanpak en oplossing is,
los van instructies en beleid. Om de belangen van de Staat goed te kunnen waarderen en
behartigen moet een advocaat politiek-bestuurlijk sensitief zijn. De advocaat moet diensten
leveren met begrip voor de complexe belangen van de rijksoverheid. Dat begrip kan eerder
verwacht worden bij een vaste relatie dan bij een incidentele opdrachtnemer. Institutioneel
geheugen in de werkomgeving van de advocaat is bij het verlenen van diensten aan de Staat
ADVOCATENDIENSTEN AAN DE STAAT

26

dus een voordeel. Ook is het belangrijk dat een advocaat sparringpartners heeft die de
overheid ook goed kennen.
Integriteit
Bij diensten die de Staat inkoopt, kan een specifieke integriteitstoets van het Landelijk Bureau
Bibob (LBB) gewenst of nodig zijn.25 Op verzoek van een bestuursorgaan wordt dan een
integriteitsscreening uitgevoerd aan de hand van de Wet Bibob. Bij de screening adviseert het
LBB over, kort gezegd, het gevaar van misbruik van bijvoorbeeld een aanbesteding of
subsidieverlening.26 Hoewel bij de inkoop van advocatendiensten door de Staat geen Bibobtoets plaatsvindt en integriteit één van de kernwaarden van advocaten is (artikel 10a
Advocatenwet), is een overeenkomstige beoordeling op zich wel denkbaar. Het past de Staat
uiteraard niet om diensten van advocaten in te kopen die direct of in samenhang betrokken
zijn bij het voordeel trekken uit of het begaan van strafbare feiten.
Databeveiliging
Gedragsregel 3 lid 2 van de gedragsregels voor de advocatuur bepaalt dat advocaten verplicht
zijn passende maatregelen te nemen ter handhaving van de vertrouwelijkheid van
communicatie met de cliënt en derden, in het bijzonder bij de keuze van
communicatiemiddelen, dataverwerking en dataopslag en het beveiligingsniveau. Een
geschikt referentiepunt voor databeveiliging binnen advocatenkantoren die voor de Staat
optreden kan bijvoorbeeld het niveau zijn dat de Staat bepaalt voor eigen instellingen die
gevoelige functies vervullen.
Vertrouwensfuncties
Het kan wenselijk zijn om een voor vertrouwensfuncties gebruikelijke screening toe te passen
wanneer gerubriceerde informatie moet worden gedeeld met advocaten. Vanwege de
staatsveiligheid en de politieke gevoeligheid van dossiers heeft dit voor de landspraktijk een
extra dimensie.27 Een aantal opdrachten raakt volgens de adviezen van Ottervanger en
Hoogenboom aan het begrip nationale veiligheid zoals gedefinieerd in de Wet op de
inlichtingen- en veiligheidsdiensten (Wiv). Beide deskundigen hebben daarom geadviseerd
dat de Staat zou moeten bepalen of specifiek voor taken die de nationale veiligheid raken
betrokken advocaten een veiligheidsonderzoek in de zin van de Wiv zouden moeten
ondergaan. Daarnaast zou moeten worden bepaald of de maatregelen die binnen het kantoor
van de landsadvocaat bestaan voor de (tijdelijke) opslag van informatie toereikend zijn.
Daarop wordt bij de bespreking van de overeenkomst met de landsadvocaat verder ingegaan.
Volgens de systematiek van de Wiv kunnen functies die de mogelijkheid bieden de nationale
veiligheid te schaden worden aangewezen als vertrouwensfuncties. In een gesprek met de
commissie heeft het hoofd Juridische zaken van de AIVD benadrukt dat (ook) bij
advocatenkantoren naïviteit op de loer kan liggen ten aanzien van de risico’s die het werken
25

Zie ook de Factsheet De gewijzigde Wet Bibob per 1 oktober 2022: www.justis.nl.
Zie Leidraad voor de gevaarsbeoordeling op grond van de Wet Bibob van het Landelijk bureau Bibob. Te downloaden op
www.justis.nl.
27
Kamerstukken I, 2021/22, 35 925-VI, K, p.4.
26

ADVOCATENDIENSTEN AAN DE STAAT

27

met vertrouwelijke gegevens met zich brengt. Er bestaan normen die als benchmark kunnen
gelden en de Beveiligingsautoriteit van de AIVD kan daar behulpzaam bij zijn. Het feit dat de
functies van landsadvocaat en plaatsvervangend landsadvocaat vertrouwensfuncties (met
zgn. A-screening) zijn, wil niet zeggen dat daarmee het beveiligingsvraagstuk voor
advocatendiensten helemaal is opgelost, aldus de AIVD. Daarvoor moet naar de gehele
informatieverwerking binnen het kantoor worden gekeken, ook naar houding en gedrag. Het
aanwijzen door het ministerie van Justitie en Veiligheid van de functie van advocaat als
vertrouwensfunctie (de AIVD voert het veiligheidsonderzoek alleen uit) kan bij advocaten
tamelijk gevoelig liggen, gelet op de onafhankelijkheid die de advocatuur centraal stelt. Dat
persoonsonderzoeken bovendien tijdrovend zijn, betekent dat het uit beveiligingsoogpunt
voordelen heeft als gebruik gemaakt wordt van één of een beperkt aantal leveranciers van
advocatendiensten aan de Staat.
Kosten
Advocatendiensten moeten kosteneffectief zijn en tegen een tarief worden aangeboden dat
– alle omstandigheden in aanmerking nemend, waaronder niet alleen factoren als tijdsbeslag,
expertise en de spoedeisendheid, maar ook het gegeven dat de diensten uit publieke
middelen worden bekostigd – redelijk is. De voorzitter en het hoofd onderzoek van de
Algemene Rekenkamer benadrukten in een gesprek met de commissie dat het van belang is
om bij beoordeling van kosten voor extern juridisch advies in ogenschouw te nemen dat de
prijs van een verkeerde beslissing de kosten van een kwalitatief goed advies ver kan
overtreffen. De gesprekspartners van de Algemene Rekenkamer zijn niet verbaasd over de
constatering van de commissie dat de bestedingen aan externe juridische dienstverlening
periodiek en per departement nogal uiteenlopen en als geheel weinig doorzichtig zijn.
Overigens zijn deze bestedingen voor de Algemene Rekenkamer nooit aanleiding geweest
voor nader onderzoek, gelet op de relatief kleine omvang ervan.
Borging
Wanneer de Staat regelmatig diensten inkoopt bij eenzelfde (extern) kantoor is niet alleen
aandacht voor de al genoemde aspecten van deskundigheid, integriteit, vertrouwelijkheid en
kosten(effectiviteit) nodig, maar ook voor bedrijfsvoering, governance, risicomanagement,
compliance, (data)beveiliging in dat kantoor. De eisen die de Staat stelt, moeten contractueel
worden geborgd. De genoemde kenmerken horen niet alleen voorafgaand aan de inkoop van
diensten tegen het licht gehouden te worden, maar ook tijdens de dienstverlening en
achteraf. Door systematische monitoring kan immers gestuurd worden op verbetering van
processen bij zowel opdrachtgever als dienstverlener en daarmee van resultaten.

Samenvatting
De goede uitoefening van de juridische functie binnen de Staat dient de rechtszekerheid en
rechtsgelijkheid. Veel problemen kunnen daarmee worden voorkomen. Maar een beroep op
externe advocatendiensten zal nodig blijven, met name vanwege verplichte
procesvertegenwoordiging, weging van mogelijke processuele implicaties van beleidslijnen of
concrete handelingen, behoefte aan een second opinion, advisering bij het ontbreken van
specifieke juridische kennis, een gearticuleerde politieke wens daartoe, ten behoeve van een
ADVOCATENDIENSTEN AAN DE STAAT

28

feitenonderzoek of vanwege gegarandeerde vertrouwelijkheid. Leveranciers van externe
advocatendiensten aan de Staat moeten uiteraard aan hoge eisen van deskundigheid,
integriteit en vertrouwelijkheid voldoen en ook de bijzondere positie van de Staat en relevante
politiek-bestuurlijke aspecten begrijpen en integreren. Zij moeten hun diensten tegen een
redelijk tarief leveren en kosteneffectief werken. De kwaliteit van de bedrijfsvoering,
governance, risicomanagement, compliance, (data)beveiliging moet verzekerd zijn bij
kantoren die advocatendiensten aan de Staat verlenen en in voorkomende gevallen moet een
kantoor screening voor vertrouwensfuncties toestaan. De advocaat moet als
procesvertegenwoordiger van de Staat een waardige, behoorlijke en consistente opstelling
innemen, waarvoor ook de opdrachtgever een bijzondere verantwoordelijkheid draagt.

ADVOCATENDIENSTEN AAN DE STAAT

29

6. De landsadvocaat
De landsadvocaat, historische achtergrond
Levend woordenboek der Staten
De huidige rol van de landsadvocaat als juridisch adviseur en procesvertegenwoordiger van
de Staat heeft een lange voorgeschiedenis. In het laatste kwart van de vijftiende eeuw kenden
de Staten van Holland al de landsadvocaat als rechtskundig raadgever. De kern van de Staten
van Holland bestond uit de landsadvocaat en de afgevaardigden van de adel en de zes grote
steden. Van de landsadvocaat werd een onberispelijke loyaliteit verwacht aan de Staten.
Loyaliteit aan de vorst en loyaliteit aan de onderdanen werden in de late Middeleeuwen niet
als twee geheel gescheiden zaken gezien.28 De eerste vier landsadvocaten waren tevens
raadsheer voor, na, of zelfs tijdens hun ambtstermijn in dienst van de Staten. De vierde
landsadvocaat, Albrecht van Loo, was de eerste die zijn ambt met dat van bezoldigd raadsheer
voor lange tijd combineerde. Deze situatie ging lijnrecht in tegen de instructie voor het Hof
van Holland van 1510, waarin was vastgelegd dat de ambtenaren geen functies in dienst van
anderen mochten uitoefenen.29 De landsadvocaat genoot aanzien:
Voornamelijk door zijn adviezen werd het advocaatschap een belangrijke post: zijne bekendheid
met het oud-vaderlandsche recht, eensdeels steunende op oorkonden, anderdeels op
antecedenten, welke laatste bij de beraadslagingen van groot gewicht waren; het telkens wisselen
der afgevaardigden, die daarvan uit den aard der zaak niet zoo op de hoogte waren, maakten den
advocaat tot het „levende woordenboek der Staten.30

Scheiding van juridische en politieke functie
In de loop van de zestiende eeuw werd de positie van de landsadvocaat (advocaat van den
lande) vereenzelvigd met en vervangen door die van de raadspensionaris (vgl. Van
Oldenbarnevelt, 1586-1619). De aanduiding van landsadvocaat komt daarna terug in een
andere hoedanigheid, zonder de vermenging van juridische en politieke invloed die
kenmerkend was voor de landsadvocaat/raadspensionaris. De scheiding van de juridische en
politieke functie is van grote betekenis.31 Ten tijde van de Republiek der Zeven Verenigde
Nederlanden lieten zowel de Staten-Generaal als de Raad van State zich in juridische
aangelegenheden bijstaan door landsadvocaten die "opinieerden en adviseerden".32 In de
Franse tijd ging de landsadvocatuur geleidelijk teniet. In het jaar 1809 werd er in een
bestaande vacature niet meer voorzien. In 1814 herstelde Koning Willem I de

28 Serge ter Braake, Met Recht en Rekenschap. De ambtenaren bij het Hof van Holland en de Haagse Rekenkamer in de

Habsburgse Tijd (1483-1558). Dissertatie Leiden 2007, p. 165-166. Bartout van Assendelft (1480) wordt door hem de eerste
Landsadvocaat genoemd. Zo ook door J.L. de Wijkerslooth, ‘Meesterscolumn. De landsadvocaat, enige notities’, in: AA 40
(1991) 3, p. 234.
29 Ter Braake, idem p. 167.
30 W. Antheunissen, Historische opstellen II. De raadspensionaris van Holland. Zutphen 1927, p. 2.
31 In de Britse context leeft de vermenging van de juridische en politieke invloed nog voort in de figuur van de AttorneyGeneral. Zie: The Government of Britain: A Consultation on the Role of the Attorney-General (The Stationary Office Limited,
2007); en The Government of Britain: Constitutional Renewal (Ministry of Justice, March 2008).
32 R.C Bakhuizen van den Brink, ‘Geschiedkundige mededeelingen over de instelling der landsadvocaten in Nederland.’, in:
Themis, jrg. 1864, p.292 e.v., aangehaald in het Nationaal Archief, toegangsnummer 2.08.32.

ADVOCATENDIENSTEN AAN DE STAAT

30

landsadvocatuur.33 Twee landsadvocaten zouden in het bijzonder de Secretaris van Staat voor
de Financiën moeten adviseren en assisteren; hun salaris werd ten laste gebracht van het
Amortisatiesyndicaat, in het leven geroepen ter regeling van de Staatsschuld. In 1837 werd
bepaald dat er slechts één landsadvocaat voor alle departementen werkzaam zou zijn.34 In
1863 kwamen er wederom twee landsadvocaten en werd tevens uitdrukkelijk bepaald dat zij
met het voeren van processen voor de Staat konden worden belast.35
Verwarring omtrent ambtelijke status landsadvocaat
In 1879 kwam een regeling tot stand die tot 1965 van kracht is gebleven.36 Blijkens art. 2 van
het KB van 1879 dient de landsadvocaat de Hoofden der Departementen van Algemeen
Bestuur van advies over alle onderwerpen waarover hij geraadpleegd wordt. Hem kan de
behandeling worden opgedragen van rechtsgedingen waarin de Staat betrokken is, voor de
Hoge Raad en andere rechtscolleges. Door hem uitgebrachte adviezen kunnen er ook toe
leiden dat hem verzocht wordt met de tegenpartij tot minnelijke schikking c.q. dading te
komen (veel van de dossiers zijn onvolledig). De landsadvocaat houdt zich in het bijzonder
bezig met de vraag welk oordeel van de rechter in een - eventueel - te voeren geding moet
worden verwacht en welke processuele houding (voor de Staat) de meest geschikte is. Het
advies van de landsadvocaat luidt derhalve vaak: niet procederen c.q. niet vervolgen. In de
circulaire van 1951 van het Ministerie van Financiën betreffende het inroepen van advies van
de landsadvocaat wordt uitdrukkelijk gesteld dat in zaken betreffende één ministerie in eerste
instantie door de juridische afdeling der onderscheiden ministeries zélf wordt geadviseerd.37
De bepalingen van het KB van 1879 - die vrijwel alle van privaatrechtelijke aard waren - hebben
in de dertiger en vijftiger jaren van de vorige eeuw aanleiding gegeven tot verwarring omtrent
de status (was hij ambtenaar of niet?) van de landsadvocaat. Dat speelde in het bijzonder ten
tijde van de landsadvocaat jhr. mr. G.W. van der Does. Hij was landsadvocaat van 1936 tot in
1964.38

33 Souverein Besluit 28 april 1814, no. 3. Zie ook de aantekeningen van de archiefvormer in het Nationaal Archief,

toegangsnummer 2.08.32.

34 K.B. 15 juli 1837, no. 90.

35 K.B. 27 december 1863, nos. 1 en 2.

36 K.B. 1 augustus 1879, no.26, nadien gewijzigd bij K.B. van 16 december 1882, no. 20.

37 Circulaire Generale Thesaurie. Dienst der Rijksbegroting no.199, dd. 12 maart 1951. Financiën: dossiers Domeinen,

Periode: 1869 – 1944. Specificatie Aanwijzingen voor gebruik van diensten van landsadvocaat, Inventarisnummers 4865:
2.08.71, inventarisnummer: 4865, (5451).
38 Opmerkelijk is dat een lange periode van werkzaamheden van deze Landsadvocaat moeilijk traceerbaar is. In het
Nationaal Archief staat onder toegangsnummer 2.08.32 Inventaris van het archief van de Landsadvocaat (…) kortweg
vermeld: “De dossiers uit de periode 1937-1959 zijn verloren gegaan.”.

ADVOCATENDIENSTEN AAN DE STAAT

31

Moeizame weg naar een nieuwe regeling
Dat er een nieuwe regeling voor de landsadvocaat moest komen, was aan het begin van de
jaren vijftig van de vorige eeuw al door de regering voorgenomen. Verduidelijking werd
beproefd van de normering rond inschakeling van de landsadvocaat, maar tegelijkertijd bleek
al dat een ingrijpender wijziging wenselijk was.39
Heeft een ambtenaar-advocaat voldoende ‘poids’ bij de rechter?
In ambtelijke stukken uit deze periode komt de vraag naar voren of periodiek uitgezien zou
moeten kunnen worden naar andere leveranciers van juridische dienstverlening, waarbij
concurrentie als argument naar voren wordt gebracht. Maar er bestaat twijfel over de vraag
of andere eersteklas advocatenkantoren wel belangstelling zouden hebben voor een vijfjarig
contract, waarvoor ingrijpende organisatorische en personele aanpassingen in de kantoren
nodig zouden zijn. Ook is de suggestie onder ogen gezien of de landsadvocatuur niet beter
door overheidsadvocaten zou kunnen worden ingevuld. Daartegen wordt twijfel ingebracht
over aanvaardbaarheid door de balie van toelating van ambtenaren als procureur. Verder
wordt opgeworpen dat het de vraag is of de ambtenaar-advocaat wel voldoende poids bij de
rechter zou bezitten: het komt mij voor dat hij ‘erop aangekeken wordt’ en een advocaat-niet
ambtenaar kan (theoretisch) meer afstand bewaren. Ook wordt intern ambtelijk de
uitoefening van de advocatuur door ambtenaren vanwege de hiërarchische structuur in het
bestuur bezwaarlijk geacht.40 In de hiervoor aangehaalde notitie wordt ook opgemerkt dat de
keuze voor een regeling van de landsadvocatuur bij het KB van 1879 merkwaardig is, omdat
het besluit slechts zou strekken tot het aangaan van een overeenkomst tot het verrichten van
enige diensten. Rechtspositionele aspecten die in het KB waren neergelegd, hebben voor de
nodige problemen gezorgd. De vraag of de titularis landsadvocaat ‘ambtenaar’ was in formele
zin, bemoeilijkte in de vijftiger jaren van de vorige eeuw een tussentijdse wijziging. Vóór de
invoering van het ambtenarenrecht was de vraag naar de ambtelijke status van de
landsadvocaat niet interessant, daarna wel. Van der Does zelf daarover: Toen men zich echter
in deze eeuw die vraag wel ging stellen, was er alle aanleiding haar (al was de praktijk anders)
bevestigend te beantwoorden. Immers er was een ‘benoeming’ bij KB, een vaste wedde voor
de adviezen, een Instructie en zelfs een indeling in één der klassen van het Reisbesluit.41 De
ambtelijke status van de landsadvocaat werd niet in overeenstemming geacht met de wijze
waarop de functie van de landsadvocaat werd vervuld. De landsadvocaat moest worden
gezien als deel uitmakend van de gewone advocatuur.
39 Zie voor de stukken over de regeling van de landsadvocatuur, het Nationaal Archief, toegangsnummer 2.08.53, nr. 586. In

een notitie van 12 maart 1951 van de minister van Financiën gericht aan de Heren Ministers, Hoofden van der
Departementen van Algemeen Bestuur, nr. 199 staat: “Ik moge nog opmerken, dat ambtenaren niet op eigen gezag
adviezen van de Landsadvocaat mogen inwinnen. Aanvragen daartoe dienen door – of namens de Minister te worden
getekend, en in uitzonderingsgevallen mondeling namens de Minister te worden gedaan.”
40 Zie notitie van de Chef der Afdeling Juridische zaken en Wetgeving aan de Secretaris-Generaal van het Ministerie van
Binnenlandse Zaken, dr. Prinsen, 12 februari 1953. Idem.
41 G.W. van der Does, ‘Onze voorouders. Van raadspensionarissen en landsadvocaten’, in: Vijftig jaar Advocatenblad, 191815 januari 1968, p.29-35. Een navrant voorbeeld waarin ervan wordt uitgegaan dat de Landsadvocaat niet als ambtenaar
wordt beschouwd komt naar voren op 18 oktober 1940 bij de bespreking in het College van Secretarissen-generaal van de
Circulaire van Frederiks met richtlijnen betreffende het afgeven van de in de ‘Jodencirculaire’ bedoelde verklaring door
verenigingen. Tekening van de verklaring ook door notarissen werd aangewezen geacht, niet door de landsadvocaat, daar
deze niet als ambtenaar beschouwd wordt. Bron Nationaal Archief: Trefwoord Joden maatregelen, Does, jhr mr G.W. van
der. Stuk notulen, 18 october 1940, toegangsnummer: 2.03.06, inventarisnummer: 60, (63e vergadering van het jaar 1940,
agendapunt 7 en agendapunt 8).

ADVOCATENDIENSTEN AAN DE STAAT

32

Kabinet aanvaardt in 1953 ontwerpbesluit nieuwe regeling
Op 30 maart 1953 werd een ontwerpbesluit over de regeling van de landsadvocatuur door de
ministerraad aanvaard.42 Na een kritisch advies van de Raad van State is vervolgens nagegaan
of verwarring omtrent het al of niet zijn van ambtenaar van de landsadvocaat daarmee wel
ten einde zou komen. Dat bleek naar verwachting niet het geval.43 De conclusie is daarop
getrokken dat gewacht moest worden totdat de zittende landsadvocaat zou vertrekken. Dat
was in 1964 het geval. Toen in 1965 een nieuwe landsadvocaat moest worden aangewezen, is
de gehele positie van de landsadvocaat bij AMvB opnieuw geregeld.44

Het KB van 1965
Verlening van de titel landsadvocaat
Het KB van 2 april 1965 houdende de regeling van de landsadvocatuur bevat vier artikelen. De
kern ligt in artikel 2, waarin is bepaald dat aan de advocaat die geregeld voor de Staat als
zodanig optreedt de titel van landsadvocaat kan worden verleend. Van een adviserende rol
buiten de rol van procesvertegenwoordiger wordt in het KB niet afzonderlijk gerept, maar uit
de Nota van Toelichting kan niet worden afgeleid dat advisering geen onderdeel uitmaakt van
de taken die aan de landsadvocaat kunnen worden opgedragen.45 In het KB is vastgelegd dat
de verlening van deze titel te allen tijde kan worden ingetrokken. In artikel 3 is geregeld dat
de minister, na overleg met de landsadvocaat, aan andere advocaten de titel van
plaatsvervangend landsadvocaat kan verlenen. Ook die titel kan, na overleg met de
landsadvocaat, worden ingetrokken. In de Nota van Toelichting behorend bij het KB staat: 46
Naar de mening van de ondergetekenden is de landsadvocaat niets anders dan een gewone
advocaat, die de titel van landsadvocaat mag voeren omdat hij de vaste advocaat van de Staat is.
Uit dit laatste volgt uiteraard wel dat hij in de uitoefening van de advocatuur beperkt is in dien
zin, dat hij geen zaken kan behartigen waarbij tegenstrijdige belangen van de Staat zijn betrokken.
De ondergetekenden stellen er prijs op de aloude titel te bestendigen. Dit is echter het enige dat
voor regeling bij Koninklijk Besluit in aanmerking komt. De overige bepalingen van het KB van
1879 zijn vrijwel alle van privaatrechtelijke aard en lenen zich, voor zover regeling ervan thans nog
nodig is, er beter toe bij gewone overeenkomst te worden geregeld.

42 Blijkens de notulen (Ministerraad 30 Maart 1953) vraagt de Minister-President zich nog wel af of het wenselijk is maar
één landsadvocaat te hebben omdat er voor de regering aanleiding kan zijn méér vrijheid te hebben bij de keuze van
advocaten.
43 Brief aan de minister van Financiën van de minister van Binnenlandse Zaken, no. 17283, 21 september 1953, Nationaal
Archief, toegangsnummer 2.08.53, nr. 586.
44 Stb. 1965, 131.
45 De overeenkomst tussen de minister van Justitie en de eerste landsadvocaat na het in werking treden van het KB van
1965 was niet openbaar.
46 Nationaal Archief, toegangsnummer: 2.03.01, Inventarisnummer: 1418. Stukken betreffende wijzigingen van de regeling
voor de landsadvocatuur.

ADVOCATENDIENSTEN AAN DE STAAT

33

De Wijkerslooth, zelf landsadvocaat (1987-1999), memoreert dat een van de vorige
landsadvocaten — mr. E. Droogleever Fortuijn — ‘met de bescheidenheid hem eigen’, dit KB
placht te beschrijven als het kleinste van alle kleine KB's die hij kende.47
De onder het vigerende KB van 1965 benoemde landsadvocaten zijn:48
-

E. Droogleever Fortuijn, 7 mei 1965 - 4 september 1981
E. Korthals Altes, 4 september 1981-1987
J. L. de Wijkerslooth de Weerdesteyn, 1987-1999
G.H.J. Houtzagers, 1999 - 1 september 2018
R. W. Veldhuis, 2018 - heden

In aansluiting op diens benoeming tot landsadvocaat op 27 juni 2018 heeft De Staat met
Veldhuis op 29 augustus 2018 een overeenkomst gesloten, het zogenoemd landscontract. De
met die overeenkomst gemaakte afspraken zijn aangevuld, waartoe met ingang van 1 juni
2022 een nieuwe overeenkomst is gesloten.

De overeenkomst met de landsadvocaat
In de vanaf 1 juni 2022 geldende overeenkomst van de Staat met de landsadvocaat Veldhuis
verklaart laatstgenoemde zich bereid om voor de Staat als advocaat op te treden, zowel in als
buiten rechte, adviezen te geven en anderszins diensten te verrichten in alle zaken waarin de
Staat hem daarom verzoekt, behoudens de verplichtingen die voor Veldhuis voortvloeien uit
het bepaalde bij of krachtens de Advocatenwet. De geheimhouding met betrekking tot zaken
die hij voor de Staat behandelt vloeit voort uit artikel 11a van de Advocatenwet. De beknopte
overeenkomst regelt enkele hierna genoemde onderwerpen, die behalve de landsadvocaat
zelf ook het kantoor van de landsadvocaat betreffen.
Governance, compliance, data-zekerheid
De landsadvocaat verplicht zich zijn kantoor zodanig in te richten dat de zaken van de Staat
door hem of zijn kantoorgenoten naar behoren kunnen worden behandeld. Daartoe verbindt
hij zich in ieder geval ertoe:
a. zijn kantoor zodanig in te richten dat het een governancestructuur hanteert waarin een
continu proces van risicoanalyse, beheersing, evaluatie en verbetering van processen,
procedures en maatregelen (zgn. PDCA-cyclus) is geborgd. Onderdeel van deze
structuur vormen een voldoende onafhankelijk gepositioneerde ‘Risk & Compliance
Officer’, ‘Security Officer’, ‘Financial Officer’ en Functionaris voor de
47 J.L. de Wijkerslooth, ‘Meesterscolumn. De Landsadvocaat, enige notities’, in: AA 40 (1991) 3, p. 235.
48 In de periode van 1814 tot 1965 zijn landsadvocaat:

1814-1837 J.F. van der Meersch, P.F. de Fremery
1837-1863 J.C. Faber van Riemsdijk
1864-1888 G.M. van der Linden en A. de Pinto (overleden 1878)
1888-1917 W. Thorbecke
1917-1936 J.H. Telders
1936-1964 G.W. van der Does.

ADVOCATENDIENSTEN AAN DE STAAT

34

Gegevensbescherming als bedoeld in artikel 37 van de Algemene verordening
gegevensbescherming (AVG). Deze functies mogen worden gecombineerd, voor zover
er geen sprake is van een tegenstrijdig belang;
b. de vertrouwelijkheid van informatie en data die wordt verwerkt in het kader van de
uitoefening van werkzaamheden als bedoeld in deze overeenkomst, te verzekeren in
overeenstemming met geldende normen en standaarden voor informatiebeveiliging.
Veldhuis draagt er in dat kader zorg voor dat zijn kantoor beschikt over een ISO 27001
en 27002-certificering of gelijkwaardig en dat de systemen periodiek worden
onderzocht op kwetsbaarheden. Het is Veldhuis niet toegestaan informatie verkregen
of opgesteld in verband met werkzaamheden op grond van onderhavige
overeenkomst fysiek op te slaan in een land buiten de Europees Economische Ruimte
of op de cloud-oplossingen waarvan de servers in een land buiten de Europees
Economische Ruimte staan; en
c. zijn kantoor zodanig in te richten dat het ter bevordering van een veilige
werkomgeving beschikt over een functie vertrouwenspersoon, klokkenluidersregeling
en klachtenregeling.
Conflictregel
De landsadvocaat verbindt zich in Den Haag kantoor te houden. Hij zal geen zaken aannemen
of behandelen van, adviezen geven aan of anderszins diensten verrichten voor derden
waarbij:
a. een procedure tegen (organen van) de Staat moet worden voorbereid of gevoerd dan
wel het voorbereiden of voeren van een dergelijke procedure tot de reële
mogelijkheden behoort;
b. in het kader van de behartiging van de belangen van deze derden de belangen van de
Staat, van welke aard dan ook, geschaad zouden kunnen worden;
c. het gevaar bestaat dat niet-openbare beleidsmatige of niet-openbare feitelijke
informatie die bij de behartiging van zaken van de Staat is verkregen, zou kunnen
worden aangewend ten behoeve van deze derden.
Wanneer een advocatenkantoor zich verbindt om de Staat op regelmatige basis in
uiteenlopende procedures bij te staan, is de keerzijde daarvan dat de advocaten van dat
kantoor niet tegen de Staat mogen procederen. Ook buiten procedures waarin de Staat
betrokken is, wordt van een vaste advocaat van de Staat verwacht zich niet op enigerlei wijze
te keren tegen de belangen van de Staat. In het contract met de landsadvocaat komt dat tot
uiting in het semi-exclusiviteitsbeding. De hierbij gehanteerde regels en uitgangspunten zijn
uiterst strikt. In verschillende formuleringen bestaat een dergelijk beding al lange tijd. Volgens
voormalig landsadvocaat De Wijkerslooth is het verschil met de overige advocatuur niet
wezenlijk, conform de hiervoor aangehaalde Nota van Toelichting bij het KB van 1965, want
in het algemeen gesproken is elke advocaat voor wat betreft zijn vaste cliënten aan dit
uitgangspunt gebonden. Stellig heeft de landsadvocatuur heel eigen kenmerken en
problemen. Deze hangen samen met de bijzondere positie die de rijksoverheid inneemt. In tal
van opzichten dwingt deze tot een grotere terughoudendheid en voorzichtigheid dan men als
advocaat soms voor niet-overheidscliënten in acht behoeft te nemen. Zij liggen verder in de

ADVOCATENDIENSTEN AAN DE STAAT

35

niet te onderschatten complexiteit van de juridische vragen die naar aanleiding van
overheidshandelen kunnen rijzen. 49
Kennisdeling
De landsadvocaat zorgt voor:
a. een helpdeskfunctie waar eenvoudige vragen van de Staat van niet bewerkelijke aard
beantwoord kunnen worden. Uitgangspunt is dat deze vragen mondeling worden
beantwoord;
b. het regelmatig organiseren van 'Inzicht-bijeenkomsten' en/of andere voorlichtingsbijeenkomsten/workshops over actuele onderwerpen in de relevante
praktijkgebieden. Deze bijeenkomsten zijn voor juristen in dienst van de ministeries
vrij toegankelijk;
c. het openstellen van het interne opleidingsprogramma voor juristen in dienst van de
ministeries.
Dit programma is voor hen vrij toegankelijk.
Voor deze werkzaamheden (kennisdeling) wordt een vast bedrag per jaar vastgesteld. Voor
het jaar 2022 is dat € 64.370,00 (jaarlijks geïndexeerd, uitbetaling per kwartaal).
Tarieven en facturering
De door of namens de landsadvocaat behandelde zaken, gegeven adviezen of verrichte
diensten, anders dan de hiervoor bedoelde kennisdeling, worden gedeclareerd op grondslag
van het aantal bestede uren vermenigvuldigd met standaarduurtarieven vermeerderd met de
gebruikelijke verschotten (zoals kantoorkosten ter hoogte van 4,9% van het in rekening
gebrachte honorarium en btw). Aan de Tweede Kamer is, in antwoord op vragen van de leden
Van Nispen en Beckerman, door de minister van Rechtsbescherming meegedeeld dat in 2021
het laagste standaarduurtarief, voor advocaat-stagiairs (tarief II), € 174 was en het hoogste
uurtarief € 405 (partners).50 Partijen kunnen voor een specifieke zaak schriftelijk afwijken van
de genoemde tarieven. De declaraties worden ingediend bij de minister door of namens wie
de opdracht werd verstrekt. Bij elke declaratie wordt een specificatie gegeven met een
overzicht van de bestede uren, de vermelding van de aard van de werkzaamheden en de
personen die de werkzaamheden hebben verricht.
De accountant van het kantoor van de landsadvocaat verklaart in het kader van de controle
over een boekjaar dat over dat boekjaar:
a. de urenadministratie deugdelijk was ingericht;
b. het uitgangspunt van tarieven en facturering is aangehouden.
Aan de Staat wordt een afschrift van de accountantsverklaring verstrekt.
De voor de Staat gehanteerde tariefgroepen en standaarduurtarieven staan beschreven in een
bijlage. De standaarduurtarieven worden telkens met ingang van 1 januari, voor het eerst op
49 J.L. de Wijkerslooth, Meesterscolumn. De landsadvocaat, enige notities, in: AA 40 (1991) 3, p. 237. In S. Kapteijn, Het
semi-exclusiviteitsbeding in het contract met de landsadvocaat Van meerwaarde voor de Staat? (Eindopdracht Academie
voor Overheidsjuristen juni 2022), staat op p. 14: “De praktijk is voortgebouwd op het verleden en wijkt naar weten van de
landsadvocaat en plaatsvervangend landsadvocaat niet af van de praktijk van voor 1999.”
50 Aanhangsel Handelingen II 2021/22, nr. 1061, p.2 (antwoord op vraag 3).

ADVOCATENDIENSTEN AAN DE STAAT

36

1 januari 2023, aangepast overeenkomstig de consumentenprijsindex alle huishoudens over
de daaraan voorafgaande periode september/september. Voor het eind van een kalenderjaar
wordt aan de Staat een overzicht verstrekt van de geldende standaarduurtarieven per 1
januari daaropvolgend. Wijziging van de standaarduurtarieven anders dan door indexering
vereist de instemming van partijen.
Beroepsaansprakelijkheid
De landsadvocaat staat ervoor in dat de op hem rustende verplichtingen onverkort ook gelden
voor zijn kantoorgenoten. Voor het risico van beroepsaansprakelijkheid moeten de
landsadvocaat en zijn kantoorgenoten adequaat zijn verzekerd. De landsadvocaat verstrekt in
het laatste kwartaal van ieder jaar een beknopt dekkingsoverzicht beroepsaansprakelijkheid
en houdt de Staat terstond schriftelijk op de hoogte van tussentijdse wijzigingen. Iedere
aansprakelijkheid voor beroepsfouten van de landsadvocaat en zijn kantoorgenoten is (in
beginsel) beperkt tot het bedrag waarop in het desbetreffende geval de gesloten
verzekering(en) voor beroepsaansprakelijkheid aanspraak geeft (geven), te vermeerderen
met het eigen risico.
Totaaloverzicht
Jaarlijks wordt door de landsadvocaat aan zijn contactpersoon bij de Staat, de directeur
Wetgeving en Juridische Zaken van het ministerie van Justitie en Veiligheid, een overzicht
aangeleverd van het totaalbedrag dat de Staat in verband met de advocatendienstverlening
aan zijn kantoor heeft voldaan. Het overzicht moet een uitsplitsing bevatten van de kosten
per ministerie. De Staat spant zich ervoor in de landsadvocaat binnen drie weken te laten
weten of hij zich met het verstrekte overzicht kan verenigen. Partijen streven ernaar jaarlijks
het overzicht te publiceren op Rijksoverheid.nl en op de website van het kantoor van de
landsadvocaat.
Veiligheidsonderzoek
De landsadvocaat verleent alle medewerking teneinde een verklaring van geen bezwaar in de
zin van de Wet veiligheidsonderzoeken te bezitten en hij spant zich ervoor in dat zijn
plaatsvervanger(s) hier ook aan meewerken. Deze functies zijn aangewezen als
vertrouwensfuncties op grond van artikel 3 van de Wet veiligheidsonderzoeken. De Staat kan
met het oog op een specifieke zaak of categorie zaken verlangen dat ten aanzien van een of
meer andere advocaten een veiligheidsonderzoek plaatsvindt. De landsadvocaat spant zich er
ook voor in dat een dergelijk onderzoek kan plaatsvinden.
Bijzondere omstandigheden
De landsadvocaat zorgt ervoor dat zijn contactpersoon bij de Staat onverwijld op de hoogte
wordt gebracht van omstandigheden die uitvoering van de overeenkomst of de continuïteit
van de bedrijfsvoering van het kantoor van de landsadvocaat in gevaar zouden kunnen
brengen of die de Staat zouden kunnen raken.

ADVOCATENDIENSTEN AAN DE STAAT

37

Overleg
De landsadvocaat en de Staat voeren ieder half jaar bestuurlijk overleg, waarbij van de zijde
van het kantoor van de landsadvocaat in ieder geval aanwezig zijn de landsadvocaat en/of de
plaatsvervangend landsadvocaat, de voorzitter van het Bestuur en de voorzitter van de Raad
van Commissarissen. De agenda voor het overleg wordt gezamenlijk bepaald, waarbij in ieder
geval wordt geagendeerd:
a. de uitkomsten van eventuele audits en onderzoeken in verband met deze;
b. eventuele dilemma’s die zich hebben voorgedaan in de uitvoering van opdrachten of
bij cliënt- en zaakacceptatie;
c. wensen ten aanzien van uit te voeren (externe) audits.
Rapportage en audits
De landsadvocaat rapporteert op verzoek van de Staat over de nakoming van de op grond van
deze overeenkomst op hem rustende verplichtingen, tenzij en voor zover dit redelijkerwijs
niet van hem kan worden verlangd.
In aanvulling op audits die periodiek in opdracht van het kantoor van de landsadvocaat
worden uitgevoerd, kan de Staat de landsadvocaat verzoeken een audit uit te (laten) voeren
op (onderdelen van) de bedrijfsvoering van zijn kantoor als concrete omstandigheden daartoe
aanleiding geven. De landsadvocaat verleent alle medewerking aan bedoelde audit, tenzij en
voor zover dit redelijkerwijs niet van hem kan worden verlangd, bijvoorbeeld vanwege op hem
of zijn kantoorgenoten rustende geheimhoudingsplicht.
De landsadvocaat of zijn kantoor draagt de kosten van uitgevoerde audits en verstrekte
rapportages. De Staat zal evenwel de kosten van door de landsadvocaat ingeschakelde
derden, gemoeid met de aanvulling op de audits, aan hem of zijn kantoor vergoeden. De Staat
is steeds bevoegd om, naar aanleiding van verkregen informatie, maatregelen voor te stellen.
Partijen treden daarover vervolgens in overleg. De Staat zal vertrouwelijk omgaan met
informatie verkregen uit overleg, rapportages en audits. Deze informatie wordt niet met
derden gedeeld of openbaar gemaakt, tenzij na overleg en indien met de openbaarmaking de
belangen van het kantoor van de landsadvocaat niet onevenredig worden geschaad.
De overeenkomst is in werking getreden met ingang van 1 juni 2022 en kan door ieder van
partijen met inachtneming van een opzegtermijn van twaalf maanden worden beëindigd. De
overeenkomst eindigt van rechtswege zodra de landsadvocaat niet meer de advocatuur in Den
Haag uitoefent. De Staat is voorts bevoegd de overeenkomst met inachtneming van een
termijn van één maand op te zeggen, nadat de landsadvocaat de wettelijke
pensioengerechtigde leeftijd heeft bereikt, of door ziekte of anderszins niet meer in staat is
de verplichtingen die voor hem uit deze overeenkomst voortvloeien, naar behoren te
vervullen.
Pels Rijcken en de landsadvocatuur
Het kantoor Pels Rijcken legt zich toe op het adviseren en bijstaan van overheden en is het
kantoor van de landsadvocaat, maar verleent als gewoon advocatenkantoor ook diensten aan
de private sector voor zover geen sprake is van een (mogelijk) tegenstrijdig belang met dat
van de Staat.51 Het bestuur bestaat uit drie advocaatpartners van het kantoor en een externe

51 Als Bijlage 1 bij dit rapport is een profielschets van het kantoor Pels Rijcken opgenomen.

ADVOCATENDIENSTEN AAN DE STAAT

38

bestuurder. Sinds kort heeft het kantoor een Raad van Commissarissen. Pels Rijcken is in expertise, governance en capaciteit in belangrijke mate gevormd naar de behoefte van de Staat.
Ruim driekwart van de omzet wordt behaald in de publieke sector, de Staat is veruit de grootste klant. Het kantoor kan, ook in zaken waarin de Staat op geen enkele wijze partij is, geen
standpunten innemen die mogelijk contrair zijn aan het belang van de Staat. Hierdoor kan Pels
Rijcken op voor de Staat essentiële rechtsgebieden (groepen van) potentiële cliënten niet bedienen. Het kantoor van de landsadvocaat staat permanent (‘24/7’) ter beschikking voor de
Staat. De landspraktijk bij Pels Rijcken bestaat uit een civielrechtelijke en bestuursrechtelijke
proces- en adviespraktijk en beslaat vrijwel alle relevante rechtsgebieden. Naast de Staat
wordt een groot aantal gemeenten, provincies, waterschappen, de politie, toezichthouders
en (andere) zelfstandige bestuursorganen door Pels Rijcken geadviseerd. Het kantoor van de
landsadvocaat is ingericht in tien secties, elk naar een afzonderlijk rechtsgebied. Het kantoor
beschikt over een cassatieafdeling. Door de vele rechtsgebieden die in de dienstverlening aan
de Staat worden bestreken kunnen dwarsverbanden tussen verschillende zaken worden herkend. Bij onderkenning van knelpunten in wet- en regelgeving vindt terugkoppeling plaats
naar contactpersonen in de ministeries. Kwaliteitsbeleid van het kantoor is vastgelegd in procedures voor dossiervorming, kennisborging, opleiding, kwaliteitsborging, datalekken en administratieve verplichtingen. Het proces derdengelden advocatuur is positief getoetst op conformiteit aan wet- en regelgeving. Pels Rijcken beschikt over een gedragscode voor de bevordering van een goede bedrijfscultuur. De governance van het kantoor is ingericht volgens het
3 Lines Model, gericht op effectieve risicobeheersing. Het informatieveiligheidsbeheer is ingericht volgens een cyclisch model (Plan-Do-Check-Act-Cyclus).

Kanttekening bij de overeenkomst van de Staat met de landsadvocaat
Het doel van de gewijzigde overeenkomst is in de kern het optimaal doen vervullen van de
landsadvocatuur door de landsadvocaat en zijn kantoor. Dat wordt in de overeenkomst
nagestreefd door, kort gezegd, afspraken over de governance, compliance en datazekerheid
in het kantoor, een veilige kantoorcultuur, het respecteren van de conflictregel, kennisdeling,
heldere tariferings- en factureringsafspraken, een communicatieverplichting ten opzichte van
de Staat van bijzondere omstandigheden die de uitvoering van de overeenkomst of de
continuïteit van de bedrijfsvoering van het kantoor kunnen betreffen,
beroepsaansprakelijkheid en een opzegtermijn van de overeenkomst. Het is goed mogelijk dat
het doel van de overeenkomst wordt bereikt, omdat de intenties die eraan ten grondslag
liggen, niet alleen door de landsadvocaat maar ook door zijn kantoorgenoten en in het
bijzonder door het bestuur van Pels Rijcken worden gedeeld. Omdat de Staat belang heeft bij
naleving van voorwaarden door het kantoor Pels Rijcken, waaraan de landsadvocaat
verbonden is, rijst bij de commissie de vraag waarom niet een contract is gesloten met het
kantoor. Verder is het bijzonder dat een opzegtermijn in de overeenkomst is opgenomen van
twaalf maanden, terwijl de verlening van de titel van landsadvocaat volgens artikel 2 van het
KB uit 1965 ‘te allen tijde’ kan worden ingetrokken.

ADVOCATENDIENSTEN AAN DE STAAT

39

Samenvatting
De landsadvocaat, als vaste verlener van advocatendiensten aan de Staat, kent in Nederland
een lange voorgeschiedenis. Een belangrijk moment daarin is de scheiding van de juridische
en politieke functie van deze raadgever en procesvertegenwoordiger. Nadat de landsadvocaat
na 1879 ten minste voor een deel van die periode, werd gezien als ambtenaar, is in 1965
nadrukkelijk gekozen voor een externe positionering. De landsadvocaat is een gewone
advocaat met een bijzondere band met de Staat. De huidige landsadvocaat houdt kantoor bij
Pels Rijcken. Door een ernstige fraude, gepleegd door een notaris van het kantoor van Pels
Rijcken die tevens bestuursvoorzitter was, is de vraag opgekomen of de inkoop van
advocatendiensten door de Staat op dezelfde of aangepaste voet kan voortgaan of dat een
alternatief de voorkeur verdient. De overeenkomst met de landsadvocaat is, nadat de fraude
aan het licht kwam, aangepast om de governance, compliance en data-veiligheid te borgen.
Het notariaat heeft nooit deel uitgemaakt van het landscontract.

ADVOCATENDIENSTEN AAN DE STAAT

40

7. Inschakeling van advocaten door instellingen van of nabij de
Staat
De titel van landsadvocaat en de overeenkomst met de landsadvocaat, zoals deze per 1 juni
2022 gewijzigd is voortgezet, heeft formeel betrekking op de dienstverlening aan de Staat der
Nederlanden. Niet alle overheidsinstellingen die op nationaal niveau werkzaam zijn behoren
tot de rechtspersoon Staat der Nederlanden (niet bijvoorbeeld de politie, De Nederlandsche
Bank en de Autoriteit Financiële Markten), maar zij betrekken wel advocatendiensten van het
kantoor van Pels Rijcken, dat alleen in relatie tot de Staat geldt als ‘het kantoor van de
landsadvocaat’.
In dit hoofdstuk beschrijft de commissie haar bevindingen met betrekking tot de inschakeling
van advocaten door de Staat, maar ook door de andere overheidsinstellingen op nationaal
niveau. De commissie besteedt aandacht aan kerndepartementen, uitvoeringsorganisaties en
instellingen voor toezicht, handhaving en veiligheid. Voor al de bovengenoemde
overheidsinstellingen geldt dat zij dagelijks talloze juridische besluiten nemen, waarvan het
mogelijk is dat burgers, bedrijven of organisaties het er niet mee eens zijn. Dat kan leiden tot
bezwaar-, beroeps- of civiele procedures. Het merendeel van de besluiten die de overheid
neemt, is bestuursrechtelijk van aard. Bij bestuursrechtelijke geschillen is het niet verplicht
om een advocaat in te zetten bij de gang naar de rechter. In het grootste deel van de
bestuursrechtelijke geschillen zet de overheid eigen juristen in voor de behandeling bij de
rechter. Dat zijn juristen die daar specifiek voor zijn opgeleid en de betreffende regeling goed
kennen, maar die doorgaans geen advocaat zijn. Alleen in civielrechtelijke geschillen is ook de
overheid verplicht om een advocaat in te schakelen. Een groot deel van de rechtsgeschillen
waar de overheid bij is betrokken kan zonder inschakeling van een advocaat worden
behandeld. Maar in veel gevallen kan de ervaring en deskundigheid van een advocaat een
belangrijke bijdrage leveren aan de juridische kwaliteit van de overheidsbesluitvorming.

Inschakeling van advocaten door kerndepartementen en
uitvoeringsorganisaties
Procedure voor inzet, kwaliteitsborging
Alhoewel de juridische werkzaamheden binnen de kerndepartementen verschillend
georganiseerd kunnen zijn, heeft ieder departement een directie Wetgeving en Juridische
Zaken (directie WJZ); zie voor hun taak en rol de Regeling vaststelling Aanwijzingen voor de
juridische functie Rijk.52
Deze directies WJZ hebben in ieder geval de volgende taken53:
-

het opstellen van wet- en regelgeving en aanverwante documenten;
het verzoeken om en het opstellen van reacties op adviezen en voorlichtingen van de
Afdeling advisering van de Raad van State;
juridische advisering en toetsing;

52 Regeling van de Minister-President, Minister van Algemene Zaken van 24 maart 2021 nr. 4196055, houdende vaststelling

van Aanwijzingen voor de juridische functie Rijk.

53 Deze taken kunnen ook gedeeltelijk elders binnen het departement belegd zijn.

ADVOCATENDIENSTEN AAN DE STAAT

41

-

het vertegenwoordigen van een bewindspersoon, al dan niet namens de Staat, in
gerechtelijke procedures;
het adviseren over of afhandelen van beroepschriften, bezwaarschiften en klachten;
het inschakelen van de landsadvocaat en andere extern juridische adviseurs;
de juridische kwaliteitszorg voor het departement.

De directies WJZ hebben daarmee een overkoepelende en coördinerende
verantwoordelijkheid voor wetgeving en juridische aangelegenheden binnen een ministerie.
Bij deze verantwoordelijkheid hoort volgens de eerdergenoemde Aanwijzing ook het
inschakelen van de landsadvocaat of van andere externe juridische adviseurs.
Beleidskader inschakeling landsadvocaat
In maart 2000 heeft de ministerraad beleid vastgesteld voor het inwinnen van advies bij de
landsadvocaat. Dit beleid is herbevestigd bij een bespreking in de ministerraad in februari
2006. Kern van dat beleid is dat er bij het vragen van advies aan de landsadvocaat
terughoudendheid wordt betracht. De landsadvocaat heeft als belangrijkste taak de
vertegenwoordiging van de Staat in civiele gedingen waarin de Staat betrokken is. Daarbij
hoort ook advisering over procesrisico’s, schikkingen, processtrategie en inhoudelijke inbreng
in het geding. Betrokkenheid van de landsadvocaat kan ook ingeroepen worden voordat een
procedure aanhangig is, maar daarmee wel rekening moet worden gehouden. Voor
bestuursrechtelijke geschillen worden de ministeries in het algemeen door de eigen juristen
vertegenwoordigd, maar kan de landsadvocaat ook worden ingeschakeld op grond van
specifieke deskundigheid, grote beleidsmatige, financiële of politieke belangen of bij een
tijdelijke behoefte aan extra juridische capaciteit. Het vastgestelde beleidskader gaat ervan
uit dat de juridische advisering over beleid en uitvoering in de regel de taak is van de
departementale juristen en de verschillende juridische eenheden. In uitzonderingsgevallen
kan de landsadvocaat om advies worden gevraagd. Het gaat dan om zaken met een groot
beleidsmatig, financieel of politiek belang waarin juridische argumenten een belangrijke rol
spelen. Ook ‘rechtsgeleerd advies’ kan volgens het beleidskader in uitzonderlijke gevallen aan
de landsadvocaat worden gevraagd.
Het beleidskader bevestigt de al gebruikelijke handelwijze dat de ministeries voorzien in een
toetsing vooraf van de noodzaak of wenselijkheid van inschakeling van de landsadvocaat door
een per departement aangewezen centraal geplaatste juridische functionaris.
Beleidslijn ministeries voor inzet van advocatendiensten
De commissie heeft van alle ministeries informatie gekregen over de dagelijkse praktijk bij de
inzet van advocatendiensten en het daarvoor gevoerde beleid. Bij alle ministeries is sprake
van een centrale toetsing van de inzet van de landsadvocaat of andere advocaten door
onderdelen van het kerndepartement. Bij het merendeel van de ministeries is de directeur
van de centrale juridische directie (in het algemeen de directie WJZ) verantwoordelijk. In
sommige gevallen is een afdelingshoofd binnen de directie WJZ verantwoordelijk. Bij het
ministerie van Algemene Zaken is een lid van de bestuursraad verantwoordelijk. Voor
inschakeling van advocaten door uitvoeringsorganisaties wordt de toetsing verricht door de
hoofden van de juridische eenheden binnen die uitvoeringsorganisaties. De procedures voor
inschakeling zijn op verschillende manieren vastgelegd. Het kan gaan om protocollen,
ADVOCATENDIENSTEN AAN DE STAAT

42

organisatie- en mandaatbesluiten en procesbeschrijvingen. Het beeld uit de antwoorden en
de gevoerde gesprekken is dat de procedures voor juridische en voor niet-juridische
medewerkers bij de ministeries voldoende vindbaar en bekend zijn en ook worden nageleefd,
in lijn met het vastgestelde beleidskader
In de toetsingscriteria die de ministeries noemen is de terughoudendheid overal herkenbaar.
Met uitzondering van zaken waar verplichte procesvertegenwoordiging aan de orde is, wordt
getoetst of de juridische deskundigheid niet in de eigen organisatie beschikbaar is. Ook het
criterium van grote beleidsmatige, financiële of politieke belangen wordt van belang geacht.
Kwaliteitsborging advisering advocaten
Door de toetsing van de inzet van advocatendiensten op centraal niveau is meestal een
uitgewerkte opdrachtformulering aanwezig. Daarin wordt een raming van het benodigde
aantal uren gemaakt. De gebruikelijke afspraak met het kantoor van de landsadvocaat is dat
bij een verbruik van 80% van het aantal geraamde uren contact gelegd wordt met de
opdrachtgever. Bij de behandeling van een procedure of advies is in de regel een jurist van de
directie WJZ betrokken. Deze kan signaleren als de behandeling niet conform afspraak
verloopt en rapporteert aan de voor de toetsing verantwoordelijke functionaris. De hiervoor
genoemde voor toetsing verantwoordelijke functionarissen hebben allen een regelmatig
overleg met de accounthouder voor het ministerie bij het kantoor van de landsadvocaat.
Daarin wordt de voortgang van zaken besproken. Indien noodzakelijk worden daarin ook
vragen over declaraties en inzet van advocaten besproken. Ook algemene kwaliteitsaspecten
van de advisering en ontwikkelingen daarin komen aan de orde.
Samenwerking bij inschakelen en kwaliteitsbewaking van advocatendiensten
Het ministerie van Justitie en Veiligheid is verantwoordelijk voor de benoeming en het ontslag
van de landsadvocaat en voor het sluiten van de overeenkomst met de landsadvocaat. Op
basis van deze overeenkomst worden ook de tariefgroepen en standaarduurtarieven
vastgesteld. Tot op heden kent de overeenkomst een vaste jaarlijkse indexering van de
tarieven. De andere departementen worden over de voorbereidingen van nieuwe
overeenkomsten en over andere ontwikkelingen geconsulteerd via het Interdepartementaal
Hoofdenoverleg Juridische Zaken (IHJZ).
Het onderwerp ‘landsadvocaat’ is sinds enige tijd een vast punt van bespreking in het IHJZ. In
dat kader worden door de departementen ervaringen uitgewisseld. De commissie heeft niet
kunnen vaststellen hoe gestructureerd deze uitwisseling is, maar acht dit wel een goed
aanknopingspunt voor een meer gestructureerde interdepartementale samenwerking bij de
inhuur en kwaliteitsborging van de advocatendiensten voor de Staat. De hoofden juridische
zaken zijn functionarissen binnen de directies WJZ van de ministeries. De directeuren WJZ
hebben de leiding over deze directies. De eerdergenoemde Aanwijzingen voor de juridische
functie Rijk beschrijven de rol en taak van deze directeuren. Volgens artikel 4.4 nemen deze
directeuren deel aan het interdepartementale overleg wetgeving en juridische zaken (IOWJZ).
Het komt de commissie voor dat het aanbeveling verdient om de strategische aansturing van
de samenwerking bij de inhuur en kwaliteitsborging van de advocatendiensten aan de Staat
als een expliciete opdracht vast te leggen.

ADVOCATENDIENSTEN AAN DE STAAT

43

Inschakeling andere kantoren
De overeenkomst met de landsadvocaat bevat een exclusiviteitsbepaling die de landsadvocaat
verplicht geen zaken aan te nemen van partijen waarmee de Staat een conflict heeft of zou
kunnen krijgen. De bepaling is niet wederkerig, het staat de Staat vrij om andere advocaten in
te zetten. Het merendeel van de advocatendiensten aan de Staat wordt geleverd door de
landsadvocaat. Andere advocaten worden ingeschakeld op grond van specifiek benodigde
kennis of ervaring waar de landsadvocaat niet over beschikt of in zaken waarin het kantoor
landsadvocaat toch ‘geconflicteerd’ zou zijn. Bij veel ministeries is de algemene regel dat de
landsadvocaat wordt ingeschakeld tenzij de noodzakelijke deskundigheid daar niet geleverd
kan worden. Enkele ministeries maken een meer open afweging tussen het kantoor van de
landsadvocaat en andere advocatenkantoren.
De kerndepartementen rapporteren de volgende (rechts)gebieden waarop andere advocaten
dan de landsadvocaat zijn ingeschakeld:
- buitenlands privaatrecht54;
- aansprakelijkheidsrecht;
- vennootschapsrecht/ondernemingsrecht;
- civiel recht;
- mededinging/staatssteun;
- financieel recht;
- gaswinning;
- arbitrages;
- fusies en overnames.
Er zijn drie ministeries (Financiën, Economische Zaken en Binnenlandse Zaken
Koninkrijkrelaties, Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit) die door middel van
raamovereenkomsten ook met andere kantoren een vaste relatie hebben. In het algemeen
wordt bij ministeries die regelmatig andere kantoren inschakelen, gestreefd naar een
bestendige relatie met een selecte groep advocatenkantoren.
Het ministerie van Financiën heeft met vijf andere kantoren een raamovereenkomst gesloten;
intern afgekort als ‘ROK’ en hierna ook ‘ROK-kantoren’ genoemd. In uitzonderlijke gevallen
worden daar behalve het kantoor van de landsadvocaat ook andere kantoren dan de ROKkantoren benaderd voor advocatendiensten. Bijvoorbeeld als de ROK-kantoren geconflicteerd
zijn (en, in een uitzonderlijk geval, onverhoopt ook de landsadvocaat) of specifieke expertise
nodig is die bij een ander kantoor meer aanwezig is. Hoewel er geen generieke
toebedelingscriteria zijn, worden bij het ministerie van Financiën in de praktijk grofweg de
ROK-kantoren veelal voor vennootschapsrecht en ondernemingsrecht (waaronder
mededinging en staatssteun) ingeschakeld, en de landsadvocaat voor met name staats- en
bestuursrecht en aansprakelijkheidsrecht. Bij politiek bestuurlijk gevoelige of complexe
kwesties wordt primair de landsadvocaat ingeschakeld, soms naast een ROK-kantoor. De ROKkantoren met wie het ministerie van Financiën een raamovereenkomst heeft gesloten
(looptijd tot eind 2024) zijn: NautaDutilh, De Brauw, Allen&Overy, Simmons&Simmons en
Linklaters. Overige kantoren worden in incidentele gevallen gevraagd; o.a. Stibbe, AKD,
Lemstra van der Korst en BarentsKrans. Dat bestrijkt alle denkbare rechtsgebieden. Meer

54 Een concreet voorbeeld betrof Belgisch privaatrecht.

ADVOCATENDIENSTEN AAN DE STAAT

44

specifiek bij het ministerie van Financiën worden advocatendiensten ook gevraagd op
gebieden als financieel recht, ondernemingsrecht en M&A.
EZK heeft met Stibbe, De Brauw en Houthoff in 2020 raamovereenkomsten gesloten voor
complexe vraagstukken op het gebied van vennootschapsrecht/civiel recht. Daarnaast is in
2020 met Houthoff een raamovereenkomst overeengekomen ten aanzien van het dossier
Gaswinning Groningenveld. Aan De Brauw respectievelijk Stibbe zijn daarnaast andere
opdrachten verstrekt (procesvertegenwoordiging in twee arbitrageprocedures respectivelijk
in verband met de aanwijzing van een stille curator). In het kader van de door De Brauw
gevoerde arbitrageprocedures is ook een Duits advocatenkantoor NOERR ingeschakeld om als
onderaannemer procedures voor de Duitse rechter te voeren. Een paar jaar geleden zijn ook
Allen & Overy en Nicolai ingeschakeld voor juridische dienstverlening in een aantal complexe
dossiers. LNV heeft met Stibbe, De Brauw en Houthoff in 2020 raamovereenkomsten gesloten
voor complexe vraagstukken op het gebied van vennootschapsrecht/civiel recht.
Kosten advocatendiensten
De twaalf ministeries hebben in 2021 € 34 mln. uitgegeven aan advocatendiensten van de
landsadvocaat.55 Het is een duidelijke verbetering dat deze uitgaven voortaan jaarlijks worden
gepubliceerd. Het inzicht in de financiële informatie inzake het aandeel van de externe
inhuur/inkoop van andere advocatendiensten is nog altijd beperkt, doordat de gegevens op
verschillende manieren worden verwerkt en het niet duidelijk is wat precies in de gegevens
van de Bedrijfsvoering Rijk onder de externe inhuur juridische dienstverlening is opgenomen
en wat niet. Over de relatieve ondoorzichtigheid van rijksuitgaven aan andere externe
advocaten heeft de commissie van gedachten gewisseld met de president van de Algemene
Rekenkamer.
De Algemene Rekenkamer zorgt voor het toezicht op de uitgaven van de rijksoverheid en
controleert of deze rechtmatig en doelmatig zijn. Gevraagd en ongevraagd brengt de
Algemene Rekenkamer daarover verslag uit aan de Tweede Kamer. Kritiek van de Algemene
Rekenkamer kan voor de Tweede Kamer aanleiding zijn om ministers ter verantwoording te
roepen. De president van de Algemene Rekenkamer geeft aan dat de relatieve
ondoorzichtigheid van bestedingen een algemeen probleem is binnen de Rijksoverheid, dat
regelmatig is aangekaart door de AR. Helaas is volgens de president herkenbaar als dit, zoals
de commissie constateert, ook bij inhuur van juridische diensten het geval is. De Algemene
Rekenkamer heeft geen onderzoek verricht naar bestedingen in verband met juridische
dienstverlening. Bedacht moet worden dat de bedragen hiervoor binnen het geheel van de
Rijksbegroting maar een klein onderdeel vormen. De inhuur van advocatendiensten is nooit
boven komen drijven als een risico en om die reden ook geen aanleiding geweest voor nader
onderzoek.
Voor zover de commissie heeft kunnen nagaan is aan advocatendiensten van andere
advocatenkantoren door de kerndepartementen in 2021 (vermoedelijk) meer dan € 5 mln.
uitgegeven (bron: eigen opgave ministeries), maar het totaal van de uitgaven van de

55 Bron: brief minister van Justitie en Veiligheid, 28 september 2022, in: Kamerstukken I 2022/23, 35 925 VI Vaststelling van

de begrotingsstaten van het Ministerie van Justitie en Veiligheid (VI) voor het jaar 2022.

ADVOCATENDIENSTEN AAN DE STAAT

45

ministeries ligt in ieder geval aanzienlijk hoger.56 In totaal is in 2021 volgens de Jaarrapportage
Bedrijfsvoering Rijk € 69.380.000 besteed aan externe inhuur juridisch advies, waarin de
advocatendiensten van de landsadvocaat slechts gedeeltelijk zijn inbegrepen.57 Het gaat bij
deze post niet alleen om advocatendiensten maar ook om andere vormen van juridische
dienstverlening.
Uitvoeringsorganisaties en dienstverlening door advocaten
De commissie heeft ook, zij het in beperkte mate, onderzocht op welke wijze enkele
uitvoeringsorganisaties, namelijk Rijkswaterstaat en het Rijksvastgoedbedrijf, diensten van
advocaten verkrijgen.
Rijkswaterstaat
Rijkswaterstaat (RWS) heeft vier advocaten in dienstbetrekking (4 fte). Dat is meer dan tien
procent van het totaal bij de rijksoverheid aangestelde advocaten. De redenen voor de
aanstelling van overheidsadvocaten bij RWS zijn helder. Kernachtig geformuleerd: vanwege
korte lijnen en relatief lage kosten. Rechtsgebieden voor RWS zijn vooral het
aanbestedingsrecht, bouwrecht, overeenkomstenrecht, aansprakelijkheid, omgevingsrecht
en bestuursrecht. De kantoornaam waaronder de advocaten in dienstbetrekking werken is
RWS Advocaten. Daarnaast zijn er vier advocaten, niet zijnde advocaten in dienstbetrekking,
die als flexibele schil ingehuurd worden (tezamen voor 1,4 fte) om werkzaamheden voor RWS
Advocaten te verrichten. Het invullen van 1,4 fte flexibele schil van RWS Advocaten is
uitbesteed aan twee kantoren. Daarnaast worden er losse opdrachten extern uitbesteed aan
primair het kantoor van de landsadvocaat en daarnaast enkele wisselende kantoren.
Uitgangspunt is dat RWS Advocaten alle zaken zelf doet. Indien het bij RWS aan capaciteit of
expertise ontbreekt, of om politiek/bestuurlijke redenen de inzet van ‘de landsadvocaat’
gewenst is, vindt uitbesteding plaats. De afdeling bestuurlijk-juridische expertise en RWS
Advocaten fungeren als ‘poortwachter’ voor de externe inhuur (‘nee, tenzij’), waarbij de
coördinator voor RWS Advocaten een centrale rol vervult. Daarnaast heeft RWS ook juristen
(niet-advocaten) in dienst (ca. 170 fte) die zelf procederen in bestuursrechtelijke zaken
waarvoor geen bijstand van een advocaat verplicht is. Uitbesteding van zaken aan de
landsadvocaat wordt gedaan als bijzondere expertise op een bepaald rechtsgebied is vereist,
als er een tekort aan capaciteit bij RWS Advocaten is en ook wel om bijzondere, politiekbestuurlijke redenen. Bijstand van de landsadvocaat wordt door RWS met name gevraagd in
complexe dossiers rondom de (voorbereiding van) de aanbesteding van grote infrastructurele
werken zoals bijvoorbeeld de Afsluitdijk, de Ring Groningen en Schiphol-Amsterdam-Almere
en in die gevallen ook bij geschillen die tussen RWS en de aannemers van dergelijke projecten
kunnen ontstaan. RWS meent aldus dat (het kantoor van de) landsadvocaat een onmisbare
schakel is in de juridische werkzaamheden van RWS.
De kosten gemoeid met de inschakeling van Pels Rijcken variëren tussen € 800.000 en €
1.500.000 per jaar afhankelijk van het aantal en de aard van de gerechtelijke procedures,
terwijl deze met betrekking tot de inzet van Van Doorne liggen tussen €120.000 en €180.000
56 Hierin is niet inbegrepen de kosten van advocatendiensten die ten laste zijn gebracht van uitvoeringsdiensten en andere

onderdelen FIN (DGBD, DGT, DGD, DRZ) dan het kerndepartement.

57 Jaarrapportage Bedrijfsvoering Rijk 2021, p. 116. Mede gezien Aanhangsel Kamerstukken II 2019/20, nr. 220, p. 2, waarin

een overzicht van eerdere jaren met toelichting is gegeven.

ADVOCATENDIENSTEN AAN DE STAAT

46

per jaar afhankelijk van het aantal en de aard van de gerechtelijke procedures en de juridische
advieswerkzaamheden.
Rijksvastgoedbedrijf
Bij het ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijkrelaties heeft het
organisatieonderdeel dat de landsadvocaat wil inschakelen doorgaans toestemming nodig van
de Juridisch Adviseur die is verbonden aan de centrale directie Constitutionele Zaken en
Wetgeving.58 Maar het Rijksvastgoedbedrijf schakelt zelfstandig advocaten in.59 Dat geldt ook
voor enkele andere organisaties die onder BZK ressorteren, zoals de AIVD. Zbo’s die hun taak
in onafhankelijkheid moeten kunnen uitvoeren, zoals het Huis voor Klokkenluiders, hebben
uiteraard ook geen voorafgaande toestemming nodig. Er zijn twee advocaten in loondienst
die zaken van het Rijksvastgoedbedrijf behandelen. Gekozen is voor plaatsing van de
advocaten in loondienst bij de centrale juridische directie om de onafhankelijkheid van de
advisering en het procederen te versterken. Bij procedures voor het Rijksvastgoedbedrijf,
wordt steeds de afweging gemaakt:
1. kunnen de advocaten in loondienst dit dossier behandelen;
2. is inzet van een gespecialiseerd kantoor vanuit kosten-efficiency wenselijk;
3. inzet landsadvocaat in alle andere gevallen.
De landsadvocaat wordt ingeschakeld voor zowel privaatrechtelijke als bestuursrechtelijke
vraagstukken. Het gaat voornamelijk om vraagstukken op het gebied van aanbestedingsrecht,
bouwrecht, staatssteunrecht, omgevingsrecht en of milieurecht die voortvloeien uit het
ontwerpen, realiseren en onderhouden van kantoorpanden, penitentiaire inrichtingen,
rechtbanken respectievelijk gerechtshoven en Hoge Raad, alsmede defensievastgoed waartoe
ook behoren landingsbanen, haven, schietbanen en dergelijke. Daarnaast wordt de
landsadvocaat ingeschakeld bij (financieel omvangrijke) geschillen met consortia ter zake van
zogenoemde PPS-contracten (publiek-private samenwerking) voor zowel de procedure waarin
eerst een commissie van deskundigen advies geeft en vervolgens -zo nodig- in een
gerechtelijke procedure. De dienstverlening omvat zowel procedures als
advieswerkzaamheden. De advieswerkzaamheden houden vrijwel altijd verband met kwesties
die tot een procedure (kunnen) leiden.
Ervaringen met advocatendiensten en opinies over mogelijkheden van een instituut voor
advocatendiensten
De commissie heeft met zeven directeuren of plaatsvervangers van de directies WJZ
gesprekken gevoerd over de specifieke eisen die aan advocaten die werken voor de Staat
gesteld worden, naast de eisen die voortvloeien uit de Advocatenwet en het rechtsgebied
waar de advocaten worden ingezet. Ook is gesproken over de tevredenheid over de bestaande
dienstverlening. In deze gesprekken is naar voren gekomen dat vier aspecten van groot belang
zijn voor een goede dienstverlening van advocaten aan de Staat (de volgorde geeft geen rang
van prioriteit aan):
58 Die procedure is geformaliseerd in het Opdrachtformulier inschakeling Landsadvocaat’ waarop het aanvragende

organisatieonderdeel vermeldt wie de zaak behandelt en wat de aard van de zaak is, waarna de Juridisch Adviseur (al dan
niet) toestemming verleent. Ook uitvoeringsorganisaties bij BZK behoeven de voorafgaande toestemming van de Juridisch
Adviseur voor de inschakeling van de Landsadvocaat.
59 Zie artikel 5 van het Mandaatbesluit Rijksvastgoedbedrijf 2020, Stcrt. 3 maart 2020, nr. 8491.

ADVOCATENDIENSTEN AAN DE STAAT

47

-

-

een respectvolle bejegening van de tegenpartij van de Staat met begrip voor de vaak
ongelijke verhouding tussen burgers en kleinere organisaties enerzijds en de Staat
anderzijds;
een grote mate van politieke en bestuurlijke gevoeligheid;
een gedegen inzicht in de veelheid van belangen die de Staat moet dienen en het
kunnen signaleren van de mogelijke spanningen die daar tussen kunnen bestaan;
parate, historische kennis van juridisch relevant handelen van en door de Staat.

In de gesprekken was het algemene beeld dat het kantoor van de landsadvocaat zeker aan
deze eisen voldoet en in zijn wervings- en opleidingsbeleid ook voldoende aandacht aan deze
aspecten besteedt. De landsadvocaat wordt gezien als een bron van adviezen die zijn
gebaseerd op een jarenlange opbouw van expertise. Er zijn veel goede ervaringen,
gekenmerkt door hoogwaardige advisering en effectief optreden. Zeer incidenteel zijn ook
minder goede ervaringen gerapporteerd, die hebben geleid tot de keuze van de
opdrachtgever een (andere) advocaat van voorkeur aan te geven in hetzelfde kantoor.
Tegelijkertijd is geconstateerd dat ook andere advocatenkantoren die de Staat inschakelt voor
de relevante rechtsgebieden aan de voormelde eisen voldoen of daaraan zouden kunnen
voldoen als zij in voldoende mate ervaring opdoen in het werken voor de Staat.
Bij de uitvoeringsorganisaties, zoals Rijkswaterstaat en het Rijksvastgoedbedrijf, heeft men
goede ervaringen met de dienstverlening van de landsadvocaat. Deze wordt ook altijd
aanvullend op de eigen juridische kennis en expertise ingezet. Complexe dossiers, zoals
aanbesteding van grote infrastructurele werken en de afwikkeling van grote maritieme
incidenten vragen bijvoorbeeld op korte termijn veel inzet van een complementair team op
meerdere rechtsgebieden. Rijkswaterstaat en ook andere uitvoeringsorganisaties zijn
tevreden over de kwaliteit van dienstverlening en bereikbaarheid van het kantoor van de
landsadvocaat. Het kantoor wordt gezien als een onmisbare schakel in de juridische
werkzaamheden van Rijkswaterstaat.
In alle gesprekken is de vraag aan de orde gesteld of de fraude bij de voormalige
notarisafdeling van Pels Rijcken van invloed is geweest op de inschakeling van dat kantoor
voor advocatendiensten. De algemene conclusie was dat bij alle gesprekspartners de vraag
wel aan de orde is geweest, maar er geen problemen in de continuïteit van advocatendiensten
zijn geconstateerd en dat vertrouwen is blijven bestaan in de (kwaliteit van) de dienstverlening
van de landsadvocaat. In meerdere gesprekken met de commissie is aangegeven dat grote
waardering bestond en bestaat voor de manier waarop de dienstverlening na de fraude is
gecontinueerd alsmede voor de wijze waarop opdrachtgevers op de hoogte zijn gehouden van
ontwikkelingen.
(Semi)exclusiviteitsbeding en inschakeling andere advocaten dan de landsadvocaat
De overeenkomst met de landsadvocaat bevat een exclusiviteitsbepaling die de landsadvocaat
verplicht geen zaken aan te nemen van partijen waarmee de Staat een conflict heeft of zou
kunnen krijgen. De bepaling is niet wederkerig; het staat de Staat vrij om andere advocaten in
te zetten. Het merendeel van de advocatendiensten aan de Staat wordt geleverd door de
landsadvocaat. Andere advocaten worden ingeschakeld op grond van specifiek vereiste kennis
of ervaring waar de landsadvocaat niet over beschikt of in zaken waarin het kantoor van de
landsadvocaat toch ‘geconflicteerd’ zou zijn. De inschakeling van andere advocaten dan de
ADVOCATENDIENSTEN AAN DE STAAT

48

landsadvocaat is per ministerie verschillend geregeld. Dit heeft vaak te maken met de aard
van de dienstverlening die bij een ministerie regelmatig noodzakelijk is.
Observaties over de mogelijkheden om de advocatendiensten te organiseren in een Instituut
Aan alle ministeries is gevraagd of versterking van de ambtelijke staf met juristen binnen het
departement de vraag naar externe juridische dienstverlening zou kunnen verminderen.
In het algemeen is het oordeel dat dit slechts in beperkte mate het geval zou kunnen zijn. Er
moet immers rekening gehouden worden met beperktere mogelijkheden om in alle
noodzakelijke specialisaties te voorzien, met inbegrip van een toereikende voorziening voor
piekbelasting en bij kortgedingen. Ook de behoefte die regelmatig bestaat aan een second
opinion van buiten de eigen (overheids)organisatie vraagt om de beschikbaarheid van een
extern advocaat. Er is bij de ministeries de overtuiging dat er altijd behoefte zal blijven bestaan
aan externe advocatendiensten. Dat betekent dat er in de markt ook voldoende ‘massa’ zal
moeten moet zijn voor advocatendiensten aan de Staat; advocatenkantoren moeten immers
voldoende specifieke deskundigheid en ervaring kunnen opbouwen. Bij een grote
verschuiving van de vraag naar advocatendiensten naar inbesteding door de Staat zal een
zorgvuldig transitietraject moeten worden bewandeld om continuïteit van de dienstverlening
te borgen.

ADVOCATENDIENSTEN AAN DE STAAT

49

Advocatendiensten aan instellingen voor toezicht, handhaving en veiligheid
Toezichthouders als De Nederlandsche Bank, de Autoriteit Financiële Markten en de Autoriteit
Consument en Markt moeten regelmatig een beroep doen op advocatendiensten. Dat geldt
eveneens voor de politie, het Openbaar Ministerie, de inspecties, zoals de Nederlandse
Voedsel- en Warenautoriteit en voor de Algemene Inlichtingen- en Veiligheidsdienst. De
commissie heeft daarover bij deze instellingen informatie ingewonnen en heeft in aanvulling
daarop met juridisch leidinggevenden gesprekken gevoerd. De advocatendiensten voor de
genoemde instellingen worden voor een belangrijk deel door het kantoor Pels Rijcken
verzorgd, maar vanzelfsprekend slechts in de hoedanigheid van landsadvocaat wanneer de
instelling deel uitmaakt van de rechtspersoon Staat. In de praktijk lijkt dat onderscheid bij het
inkopen van advocatendiensten niet groot.
De Nederlandsche Bank
De Nederlandsche Bank (DNB) is onderdeel van het Europees Stelsel van Centrale Banken
(ESCB) en het Eurosysteem. DNB houdt zich onder meer bezig met monetair beleid, financiële
stabiliteit en een goed werkend betalingsverkeer en voorts is DNB de prudentiële
toezichthouder op financiële instellingen. DNB is een zelfstandig bestuursorgaan (zbo) voor
de nationale taken: toezicht, resolutie en depositogarantiestelsel.
Op verschillende rechtsgebieden koopt DNB benodigde advocatendiensten in. DNB heeft de
inkoop aanbesteed in diverse meervoudige onderhandse aanbestedingen:
DNB
Rechtsgebieden ingekochte
dienstverlening advocaten

Aantal raamcontractanten

Waaronder Pels Rijcken?

civiel recht
resolutie60
bestuursrechtelijke procedures
advisering toezicht
aanbestedingsrecht
arbeidsrecht

3 raamcontractanten
1 raamcontractant
2 raamcontractanten
2 raamcontractanten
1 raamcontractant
1 raamcontractant

ja
nee
ja
ja
nee
nee

De advocatendiensten betreffen zowel bijstand in procedures als advieswerkzaamheden. De
gefactureerde bedragen zijn aanzienlijk, met name voor het rechtsgebied bestuursrechtelijke
procedures en advisering toezicht.
DNB begrijpt dat de Staat voordelen ziet in het hebben van een vast (exclusief)
advocatenkantoor. Een vast kantoor bouwt veel relevante expertise op en zal sneller geneigd
zijn zich vrij te houden voor opdrachten van de Staat. In de loop der jaren heeft DNB gemerkt
dat het vinden van een geschikt kantoor uitdagend kan zijn vanwege belangenconflicten.
Aangezien de uitgaven voor advocatendiensten bij DNB aanzienlijk kunnen zijn en DNB de
concurrentie wil bevorderen, organiseert DNB al geruime tijd iedere vier jaar meervoudige
60Als een bank of verzekeraar omvalt, dan moet dat op een gecontroleerde manier gebeuren, zodat klanten toegang

houden tot hun betaal- en spaarrekening of verzekerd blijven en de problemen niet overslaan op andere financiële
instellingen of de rest van de economie. Het is een taak van De Nederlandsche Bank om hiervoor te zorgen. Deze taak
wordt aangeduid als ‘resolutie’.

ADVOCATENDIENSTEN AAN DE STAAT

50

onderhandse aanbestedingsprocedures voor advocatendiensten (voor de hierboven
genoemde rechtsgebieden). DNB heeft er daarbij voor gekozen om diverse
advocatenkantoren te contracteren omdat DNB bij voorkeur niet afhankelijk wil zijn van één
kantoor.
Het is voor sommige rechtsgebieden die gerelateerd zijn aan toezicht (rechtsgebied-specifieke
advisering, bestuursrechtelijke procedures en in mindere mate voor resolutie), steeds een
uitdaging om meerdere kantoren te contracteren vanwege belangenconflicten en de wens
van veel advocatenkantoren om ook financiële instellingen bij te (kunnen) staan. Dit heeft
ertoe geleid dat in de loop der jaren is gebleken dat diverse voor DNB interessante
advocatenkantoren DNB niet kunnen of willen bijstaan in kwesties betreffende toezicht. Het
is vanuit dat perspectief voor DNB van belang dat voor toezicht in ieder geval altijd een beroep
kan worden gedaan op Pels Rijcken, die DNB al jaren naar tevredenheid bedient en waarop
DNB altijd kan rekenen. Daarnaast is het steeds gelukt voor de rechtsgebieden advisering
toezicht en bestuursrechtelijke procedures nog één ander kantoor te contracteren. DNB had
de wens voor deze rechtsgebieden drie kantoren te contracteren, maar dat is niet gelukt
vanwege de beperkte belangstelling. De belangstelling is beperkt als gevolg van (potentiële)
belangenconflicten maar ook omdat sommige kantoren moeite lijken te hebben met de
informatiebeveiligingseisen van die DNB stelt.
Voor de overige rechtsgebieden (aanbestedingsrecht, arbeidsrecht en civielrecht) speelt de
kwestie van belangenconflicten minder. Omdat het veelal rechtsgebieden betreft met een
relatief beperkte omvang van uitgaven, heeft DNB er in die gevallen voor gekozen om na het
doorlopen van meervoudige onderhandse procedures, één partij per rechtsgebied te
contracteren.
Autoriteit Financiële Markten
De Autoriteit Financiële Markten (AFM) houdt toezicht op de financiële markten: op sparen,
beleggen, verzekeren, lenen, pensioenen, kapitaalmarkten, assetmanagement en
accountantsorganisaties en verslaggeving. De AFM is een stichting (rechtspersoon) met een
bestuur en een raad van toezicht. De raad van toezicht ziet toe op de wijze waarop het bestuur
van de AFM zijn taken verricht. De minister van Financiën benoemt het bestuur en de leden
van de raad van toezicht. De raad van toezicht kan voor deze benoemingen een niet-bindende
voordracht doen. De AFM is een zelfstandig bestuursorgaan (zbo) met wettelijke
bevoegdheden voor het gedragstoezicht op de financiële markten. De AFM schakelt Pels
Rijcken in voor zaken waarbij een partij in (hoger) beroep gaat bij de bestuurs- of civiele
rechter met betrekking tot een door de AFM genomen besluit. Behalve als gedaagde kan de
AFM in rechtszaken ook als eiser optreden en daarvoor Pels Rijcken inschakelen. Het betreft
de volgende rechtsgebieden: financieel toezichtrecht, bestuursrecht, bekostiging financieel
toezicht en civiel recht zoals aanbestedingsrecht en aansprakelijkheidsrecht.
De werkzaamheden van Pels Rijcken betreffen grotendeels de vertegenwoordiging in een
gerechtelijke procedure en het juridische advies dat betrekking heeft op de voorbereiding van
een dergelijke procedure of waarbij aannemelijk is dat een procedure kan volgen. Slechts een
beperkt deel heeft betrekking op enkel juridische advieswerkzaamheden. Het advies heeft dan
betrekking op een kennisgebied waar de AFM minder expertise heeft of er wordt advies
gevraagd in aanvulling op en ter verrijking van een bestaande analyse in geval van een
ADVOCATENDIENSTEN AAN DE STAAT

51

impactvolle zaak. Alsdan wordt vanuit het oogpunt van zorgvuldigheid extra juridisch
perspectief gevraagd.
De AFM maakt ook gebruik van de juridische dienstverlening van Van Doorne. Het betreft de
rechtsgebieden pensioenrecht en arbeidsrecht. De AFM schakelt Van Doorne in voor
procesbijstand en voor juridische advisering op algemene onderwerpen binnen deze
rechtsgebieden, bijvoorbeeld de Werkkostenregeling, de Wet normering topinkomens of
wetgeving op het gebied van waarderen en belonen.

Autoriteit Consument & Markt
De Autoriteit Consument & Markt (ACM) is een onafhankelijke toezichthouder die zich sterk
maakt voor goede marktwerking voor mensen en bedrijven. De ACM is een zogenaamd klein
zbo. Het bestuur van de ACM vormt het zbo. Het personeel en de benodigde middelen worden
ter beschikking gesteld van het bestuur door het ministerie. Als markttoezichthouder is de
ACM betrokken in veel bestuursrechtelijke procedures. Veel van de besluiten die de ACM
neemt, worden door marktpartijen aangevochten. Na een bezwaarprocedure volgt in veel
gevallen een procedure voor de (exclusief bevoegde) bestuursrechter van de rechtbank
Rotterdam en daarna hoger beroep bij het College van Beroep voor het bedrijfsleven. Het
komt ook voor dat een partij zich verzet tegen optreden van de ACM dat niet voortvloeit uit
een besluit maar bijvoorbeeld uit feitelijk handelen bij de inzet van inspectiebevoegdheden.
In dergelijke gevallen kan een civiele procedure volgen. Ook komt het voor dat de ACM
civielrechtelijk aansprakelijk wordt gesteld. Formeel betreft het in civiele zaken een procedure
tegen de Staat der Nederlanden.
Bij haar oprichting in 2013 heeft de ACM als uitgangspunt genomen dat zij, evenals haar
rechtsvoorgangers, beroepsprocedures tegen haar besluiten zelf voert. Medewerkers van de
Directie Juridische Zaken zijn aangewezen als procesvertegenwoordigers van de ACM.
Hiervoor zijn verschillende argumenten, zoals de reeds intensieve betrokkenheid van
Juridische Zaken in de voorfase van een beroepsgang en het belang van een directe vertaling
van het verloop van gerechtelijke procedures en uitspraken voor andere lopende en nieuwe
ACM-zaken. Door de beroepsprocedures zelf te voeren worden ‘lessons learned’ gesignaleerd
en direct vertaald voor de bestaande praktijk en groeit de expertise in huis. Het zelf
procederen heeft ook een positief effect op de aantrekkingskracht van de ACM als werkgever.
Bij deze keuze werd destijds ook meteen aangetekend dat er redenen kunnen zijn om een
beroepsprocedure uit te besteden aan de landsadvocaat, waarmee de rechtsvoorgangers van
de ACM goede ervaringen hadden opgedaan. Uitbesteding is aan de orde wanneer het gaat
om civielrechtelijke procedures (de ACM heeft geen advocaten in dienstbetrekking). Deze
zaken betreffen veelal de inzet van bevoegdheden door de ACM, waarvoor dan nog geen
bestuursrechtelijke rechtsgang openstaat, of aansprakelijkheidszaken. Het gaat daarbij om
een klein aantal van de procedures. Ook wordt de landsadvocaat ingeschakeld wanneer de
ACM niet de benodigde capaciteit beschikbaar heeft. Dat betreft dan in de regel complexere
reguleringszaken, die een groot beslag op de capaciteit leggen, waarin de landsadvocaat in de
loop der tijd waardevolle expertise heeft opgebouwd, en procedures tegen fusiebesluiten, die
vaak op korte termijn een forse inzet van capaciteit vergen en minder betrokkenheid van
juristen in het voortraject. Verder kan gekozen worden voor uitbesteding in verband met
benodigde bijzondere expertise die niet op het terrein van de ACM ligt (bijvoorbeeld IE-recht,
ADVOCATENDIENSTEN AAN DE STAAT

52

faillissementsrecht, bestuurdersaansprakelijkheid, internationaal privaatrecht), politiekbestuurlijke gevoeligheid van een zaak of een (tijdelijke) capaciteitsklem binnen Juridische
Zaken van de ACM.
De ACM maakt zeer beperkt gebruik van andere kantoren of juridische experts. Wat het
toezichtwerk betreft geeft de ACM de voorkeur aan de landsadvocaat omdat juridische
bijstand vaak een verder ‘kijkje in de keuken’ van de toezichthouder vraagt en andere
kantoren veelal onder toezicht gestelde marktpartijen bijstaan. In de periode 2019-2021 werd
door de landsadvocaat iets meer dan € 1.000.000 (gecumuleerd voor drie jaar) aan de ACM in
rekening gebracht.

Inspecties
Nederland kent elf rijksinspecties. De rijksinspecties werken samen op tal van werkvelden:
onderwijs en zorg, maar ook gaswinning, vuurwerk, IT- en communicatienetwerken,
voedselveiligheid, slachterijen en uitzendbureaus. De rijksinspecties zijn onderdeel van de
departementen en vallen onder de ministeriële verantwoordelijkheid. Tegelijkertijd zijn ze
onafhankelijk in de uitvoering van hun toezicht. Op een enkele inspectie na zijn er geen
advocaten in dienstbetrekking. De Inspectieraad is het samenwerkingsverband van de
rijksinspecties, met daarin een belangrijke rol voor de inspecteurs-generaal. De commissie
heeft gesproken met een vertegenwoordiger van de Inspectieraad en met het Hoofd
Juridische zaken van de Nederlandse Voedsel- en Warenautoriteit (NVWA).
De onafhankelijke rol van de inspectie binnen het departement kan anderzijds ook leiden tot
risico’s of conflicten. Een aantal inspecties houdt toezicht op de eigen diensten binnen het
departement, o.a. de Inspectie Justitie en Veiligheid en de Inspectie Veiligheid Defensie. De
Arbeidsinspectie houdt ook toezicht op arbeidsomstandigheden binnen de overheid.
Inspecties schrijven kritische rapporten, soms over onderdelen van een eigen departement.
Een conflict daarover zal aanleiding geven tot de vraag wie de landsadvocaat kan inschakelen,
de inspectie of het departement zelf.
Meer marktwerking wordt door de inspectie niet direct als zinvol gezien. Het onderbrengen
van advocatendiensten in een rijksinstituut is geen breed levende gedachte binnen de
inspecties. Op bepaalde terreinen zijn advocaten in de markt beter in staat om specialistische
vragen op te pakken. De praktijk laat echter wel zien dat de overheid niet altijd in staat is de
inkoop goed en slim te organiseren bijvoorbeeld boven departementaal niveau. Daarnaast
heeft de overheid waarschijnlijk meer moeite om gespecialiseerde advocatenvakspecialisten
te werven in concurrentie met grote kantoren. Bij een groot deel van de inspecties, zoals
bijvoorbeeld de NVWA, wordt de behandeling van bestuursrechtelijke procedures inclusief
procesvertegenwoordiging door de juridische afdelingen van de inspecties zelf gedaan. Aldus
wordt in een groot deel van de gevallen de procesvertegenwoordiging zelf gedaan, alleen niet
in civiele zaken als een advocaat verplicht is. In civiele zaken verleent doorgaans de
landsadvocaat procesbijstand. Een enkele keer wordt gebruik gemaakt van andere kantoren
voor juridische bijstand. De landsadvocaat heeft vrijwel al de specialisaties in huis die de
inspecties nodig hebben.

ADVOCATENDIENSTEN AAN DE STAAT

53

Politie
Het landelijke politiekorps (de politie) maakt geen onderdeel uit van de Staat als
rechtspersoon, waardoor de politie niet valt onder het contract van de Staat met de
landsadvocaat. De politie bepaalt zelf of Pels Rijcken dan wel andere advocatenkantoren
worden ingeschakeld. De politie is een rechtspersoon met een wettelijke taak, te weten het
leveren van bijdrage aan een veilige samenleving. Bij de politie worden advocatenkantoren
ingehuurd voor dienstverlening aan de rechtspersoon c.q. het bestuursorgaan korpschef zelf.
Daarnaast komen de kosten van bijstand door een advocaat aan een politieambtenaar onder
bijzondere omstandigheden ten laste van de werkgever. Centrale beoordeling van de inzet
van advocaten vindt bij de politie uitsluitend plaats wanneer het instellen van cassatie wordt
overwogen. Doel daarvan is de rechtsvorming.
De overige zaken worden decentraal beoordeeld door daartoe gemandateerde medewerkers.
De politie werkt samen met drie advocatenkantoren. Pels Rijcken is vanwege de breedte en
de uitstekende kennis op het gebied van strafrecht en civiel- en ambtenarenrecht een
preferred supplier. Pels Rijcken wordt ervaren als een goed kantoor. Met het ministerie van
Justitie en Veiligheid is afgestemd in welke gevallen samen met de Staat kan worden
opgetreden. Het kan een vreemd beeld naar de buitenwereld geven wanneer de politie en de
Staat zijn betrokken in een zaak, maar zich van verschillende advocaten bedienen. Wanneer
er geen conflicterende belangen voorzien worden, laat de politie zich samen met de Staat
vertegenwoordigen. Als conflicterende belangen worden voorzien, zal een ander
advocatenkantoor ingezet worden dan Pels Rijcken. Daarnaast schakelt de politie op
regelmatige basis twee andere kantoren in, namelijk Stibbe en Nysingh.
Door middel van een systeem van periodiek intern overleg en jaarlijks overleg met de vaste
aanbieders wordt overzicht gehouden over de inzet van advocatendiensten. Daarnaast wordt
jaarlijks de kwaliteit van de dienstverlening met alle kantoren geëvalueerd. De stijl van
optreden van advocaten voor de politie is belangrijk. Er is bijvoorbeeld gesproken over
menselijke maat en hoe van advocaten verlangd wordt daarmee in concrete gevallen om te
gaan. De recente ontwikkelingen op het gebied van het evenredigheidsbeginsel worden met
de advocaten besproken aan de hand van zich daarvoor lenende casuïstiek. Dat zijn actuele
onderwerpen bij alle overheidsorganisaties.

Openbaar Ministerie
Het Openbaar Ministerie (OM) is een onderdeel van de rechterlijke macht (Wet op de
rechterlijke organisatie). Tegelijkertijd heeft de minister van J&V de bevoegdheid om
bindende aanwijzingen te geven aan het OM, wat maakt dat het OM -anders dan de rechterook als onderdeel van de uitvoerende macht kan worden gezien. Aan het hoofd van de
organisatie staat het College van procureurs-generaal. Samen met de staf vormt het college
het Parket-Generaal; feitelijk het landelijke hoofdkantoor van het Openbaar Ministerie. Het
OM behoort tot de rechtspersoon (naar publiekrecht) Staat der Nederlanden. Aan het ambt
van OvJ zijn bij en krachtens de wet zelfstandige bevoegdheden geattribueerd, zodat de OvJ
ook bestuursorgaan in de zin van de Algemene wet bestuursrecht is. Het Openbaar Ministerie
(OM) schakelt onder meer externe advocatendiensten in t.b.v. schikkingen, bij de
totstandkoming van overeenkomsten met bijzondere getuigen en in bepaalde gevallen voor
de rechtsbijstand aan bijzondere getuigen.
ADVOCATENDIENSTEN AAN DE STAAT

54

De procedure voor inzet van de landsadvocaat is geregeld in een interne instructie voor het
OM. Voor elke inzet van de landsadvocaat is toestemming van de afdeling Bestuurlijke en
Juridische Zaken van het Parket-Generaal vereist. Het OM voert in voorkomende gevallen
zonder
externe
juridische
dienstverlening
schikkingsonderhandelingen.
Bij
schikkingsonderhandelingen in grote(re) zaken wordt de landsadvocaat veelal wel betrokken.
Overeenkomsten met bijzondere getuigen komen tot stand met juridische bijstand van de
landsadvocaat. De afdeling Bestuurlijke en Juridische Zaken van het Parket-Generaal
coördineert de procesvertegenwoordiging waar inschakeling van de landsadvocaat vereist is.
Alle contacten met de landsadvocaat verlopen via de afdeling. De afdeling stuurt en monitort
de tarieven en tijdsbesteding van het kantoor van de landsadvocaat. Bij (mogelijke)
belangenverstrengeling, bij kroongetuigenregelingen of op verzoek van betrokken partijen
wordt ook gebruik gemaakt van juridische diensten van andere advocaten dan de
landsadvocaat. Niet limitatief zijn de andere kantoren die worden ingezet (Lumen Lawyers,
RESOR, Nysingh en Van Doorne). Daarnaast worden ten behoeve van de juridische bijstand
aan bijzondere getuigen advocaten van diverse kantoren (niet zijnde de landsadvocaat)
ingeschakeld. Dit betreft doorgaans kleinere advocatenkantoren. De inzet van de
landsadvocaat en andere advocaten wordt driemaandelijks binnen het OM besproken en
geëvalueerd. Er is voldoende vrijheid om andere advocatenkantoren dan de landsadvocaat in
te schakelen. Wel blijkt het lastig om advocaten te vinden die niet zijn betrokken bij
aangelegenheden van cliënten tegen wie het OM strafrechtelijke of civielrechtelijke
procedures heeft of had lopen waardoor (de schijn van) belangenverstrengeling kan bestaan.
Budgettaire overwegingen zijn voor de keuze om externe juridische dienstverlening in te
schakelen in principe niet relevant, zij het dat waar het kan uiteraard zelf wordt voorzien in de
juridische expertise of procesvertegenwoordiging. Aan een opdracht aan de landsadvocaat
gaat altijd een kosteninschatting vooraf. Bij de inschakeling van advocaten t.b.v. bijzondere
getuigen wordt wel een maximumtarief gehanteerd.
Op jaarbasis is de afgelopen drie jaren gemiddeld tussen €2.500.000 - €3.000.000 uitgegeven
aan diensten van de landsadvocaat:
-

In 2021: € 2.757.898
In 2020: € 2.606.983
In 2019: € 3.049.752

Voor andere advocatenkantoren dan de landsadvocaat was dit in 2021 circa € 271.000, met
uitzondering van de kosten van bijstand aan bijzondere getuigen. De kosten daarvan hangen
sterk samen met het - sterk fluctuerende – aantal bijzondere getuigen dat moet worden
begeleid. Gemiddeld liggen de kosten daarvan tussen de € 200.000 en € 300.000 per jaar.
De schade die het kantoor Pels Rijcken heeft opgelopen door de malversaties in de notariële
praktijk heeft geen waarneembare nadelige effecten op de kwaliteit en snelheid van de
dienstverlening aan het openbaar ministerie gehad. Er is goed over gecommuniceerd door de
landsadvocaat. De kwestie is nooit gebagatelliseerd en de getroffen verbetermaatregelen,
bijvoorbeeld in de sfeer van toezicht, lijken passend en adequaat.

ADVOCATENDIENSTEN AAN DE STAAT

55

De Algemene Inlichtingen- en Veiligheidsdienst
De Algemene Inlichtingen en Veiligheidsdienst (AIVD) heeft de nationale veiligheid als
kerntaak. Daartoe wordt onderzoek gedaan naar organisaties en personen die een dreiging
vormen; worden veiligheidsonderzoeken uitgevoerd; veiligheidsmaatregelen bevorderd;
inlichtingen over het buitenland ingewonnen; analyses gemaakt van dreigingen en risico's;
bepaalde personen en organisaties gescreend. De verantwoordelijkheid voor de AIVD ligt bij
de minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijkrelaties.
De commissie heeft met HJZ-AIVD een gesprek gevoerd langs twee perspectieven:
-

de dienstverlening door advocaten ten behoeve van de AIVD als organisatie
de functionele rol van de AIVD waar het gaat over de Staat als cliënt en afnemer van
advocatendiensten, in relatie tot veiligheidsvraagstukken (security).

Ten aanzien van het eerste perspectief licht HJZ AIVD toe dat de AIVD in hoofdzaak gebruik
maakt van de diensten van het kantoor van de landsadvocaat. De landsadvocaat is thuis op
het terrein van juridische vraagstukken op het gebied van inlichtingen en veiligheid en een
goede partner voor de dienst. Mede naar aanleiding van het onderzoek door de commissie,
wordt er thans gewerkt aan een pool met een gespecialiseerd en inhoudelijk geïntensiveerd
deel van het kantoor van de landsadvocaat dat zich kan buigen over vertrouwelijke kwesties
die de AIVD aangaan. De AIVD kan als atypische cliënt binnen de Staat niet verwachten dat de
betrokken adviseurs exclusief voor de AIVD werken, maar is wel gebaat bij een zo klein
mogelijke kring van inhoudelijk betrokken spelers.
De nieuwe Wet inlichtingen en veiligheid (Wiv) 2017 geeft de inlichtingendienst meer
bevoegdheden, maar daar staat tegenover dat het toezicht ook is aangescherpt. In de Wiv
2017 wordt door onafhankelijke commissies vooraf, tijdens én achteraf beoordeeld of de inzet
van een bijzondere bevoegdheid door de AIVD rechtmatig is (geweest). Zo is er de Commissie
van Toezicht op de Inlichtingen- en Veiligheidsdiensten (CTIVD). Daarnaast is er de
Toetsingscommissie Inzet Bevoegdheden (TIB), die vooraf toetst of de AIVD een bijzondere
bevoegdheid mag inzetten.
Tegen de beslissingen van de TIB en de CTIVD zal mogelijk door een tijdelijke wet beroep tegen
een deel van de uitspraken bij de Raad van State kunnen worden ingesteld. Het wetsvoorstel
zal op korte termijn aan de Tweede Kamer worden aangeboden. In de verwachting dat deze
tijdelijke wet snel kan worden ingevoerd, zijn de betrokkenen al druk bezig met de
voorbereidingen van de implementatie. En daarvoor hebben de diensten, maar ook de TIB
contacten met advocatenkantoren.

ADVOCATENDIENSTEN AAN DE STAAT

56

Overzicht inschakeling advocaten bij instellingen voor toezicht, handhaving en veiligheid
Dienstverlening
advocaten aan
Markttoezichthouders,
Politie, OM, Inspecties
en Veiligheidsdienst

Rechtsvorm

LA
(Pels
Rijcken)

Pels
Rijcken

Andere
kantoren

Advocaten in
dienst?

DNB

Naamloze
vennootschap; zbo
voor nationale taken
Stichting, zbo

nvt

ja

ja

nee

nvt

ja

nee

zbo (onderdeel van
de Staat); geen
rechtspersoon
Overlegorgaan
Inspecties binnen
rijksdienst (inspecties
zijn onderdeel van de
Staat) ; geen
rechtspersoon

ja

Ja
(bv. Van
Doorne)
Zeer
beperkt

AFM
ACM

Inspectieraad

NVWA

Politie

Agentschap/Inspectie
(onderdeel van de
Staat); geen
rechtspersoon
Rechtspersoon met
wettelijke taak

Bevoegdheid
inschakeling ligt bij de
inspecties, niet bij de
inspectieraad. Alle
inspecties (behalve de
IBTD) maken gebruik
van de landsadvocaat
ja

nvt

Openbaar ministerie

Dienst (onderdeel
van de Staat); geen
rechtspersoon

Ja

AIVD

Dienst (onderdeel
van de Staat), geen
rechtspersoon

ja

Ja

nee
Niet bij de
inspectieraad.
Bij IGJ wel
(één interne
advocaat)

Ja,
aanvullend

Nee

Ja,
aanvullend
(Nysingh,
Stibbe)
Ja,
aanvullend
o.m.:
(Lumen
Lawyers,
RESOR,
Nysingh,
Van
Doorne)
Zeer
beperkt

nee

nee

nee

ADVOCATENDIENSTEN AAN DE STAAT

57

Samenvatting
Bij de inkoop/inhuur van advocatendiensten door de kerndepartementen hebben de directies
WJZ een overkoepelende en coördinerende verantwoordelijkheid. Bij deze
verantwoordelijkheid hoort ook het inschakelen van de landsadvocaat of van andere externe
juridische adviseurs. De landsadvocaat heeft als belangrijkste taak de vertegenwoordiging van
de Staat in civiele gedingen. Daarbij hoort ook advisering over procesrisico’s, schikkingen,
processtrategie en de inhoudelijke inbreng in het geding. Bij veel ministeries is de algemene
regel dat de landsadvocaat wordt ingeschakeld tenzij de noodzakelijke deskundigheid daar
niet geleverd kan worden. Enkele ministeries maken een meer open afweging tussen het
kantoor van de landsadvocaat en andere advocatenkantoren waarmee door dat ministerie
een raamovereenkomst is gesloten.
Bij het maken van een keuze voor een advocaat wordt naast specifieke deskundigheid gelet
op:
- respectvolle bejegening van de tegenpartij van de Staat;
- politieke en bestuurlijke gevoeligheid;
- inzicht in belangen die de Staat dient;
- signaleren van de mogelijke spanningen tussen concurrerende belangen;
- parate, historische kennis van juridisch relevant handelen van en door de Staat.
Het kantoor van de landsadvocaat heeft binnen de kerndepartementen en bij
uitvoeringsorganisaties een goede reputatie. Op andere advocatenkantoren wordt vooral een
beroep gedaan als de landsadvocaat geconflicteerd is (zelden) of een bepaalde specialisatie
niet voldoende kan bieden (bijvoorbeeld ondernemingsrecht en transacties). Bij de Staat zijn
momenteel 35 advocaten in dienstbetrekking, vooral werkzaam op gebieden zoals
arbeidsrecht, aansprakelijkheidsrecht en aanbestedingsrecht. De verwachting bestaat niet dat
overheidsadvocaten de landsadvocatuur zullen kunnen vervangen. Binnen de ministeries
wordt versterking van de ambtelijke staf met juristen ook slechts in beperkte mate gezien als
middel om de behoefte aan advocatendiensten terug te dringen. Toezichthoudende en
handhavingsorganisaties doen veelvuldig een beroep op de landsadvocaat/Pels Rijcken. Deze
dienstverlening wordt positief gewaardeerd. Behalve (potentiële) belangenconflicten is de
belangstelling voor het leveren van diensten soms beperkt omdat kantoren moeite lijken te
hebben met hogere informatiebeveiligingseisen.

ADVOCATENDIENSTEN AAN DE STAAT

58

8. Lagere overheden en advocatendiensten
Provincies en gemeenten
De opdracht van de commissie heeft betrekking op advocatendiensten aan de Staat, op het
centrale niveau in de bestuurlijke organisatie van Nederland. Ervaringen die zijn opgedaan
binnen andere bestuurslagen van de overheidsorganisatie kunnen niettemin relevant zijn voor
die opdracht. Hoe is daar de inkoop van diensten van advocaten georganiseerd? Wordt
gebruik gemaakt van raamcontracten? Bestaan er vaste betrekkingen met het kantoor Pels
Rijcken? Welke ervaringen zijn opgedaan met advocaten in dienstbetrekking? Om een breder
beeld te krijgen van de advocatendienstverlening in het publieke domein heeft de commissie
aandacht besteed aan de wijze waarop provincies en gemeenten zich voorzien van
advocatendiensten. Daartoe is informatie ingewonnen bij alle provincies, alsook bij de
Vereniging Nederlandse Gemeenten en de vier grootste gemeenten. Ter aanvulling daarop
zijn gesprekken gevoerd met het hoofd juridische zaken van de provincie Gelderland en met
juristen van de gemeenten Rotterdam en Amsterdam.
Provincies
Een van de belangrijkste werkterreinen van de bestuurslaag tussen Rijk en gemeente vormt
de fysieke leefomgeving. Dat kenmerk komt terug in de behoefte van de provincies aan
juridische diensten van advocaten. De provincie bepaalt of steden en dorpen kunnen
uitbreiden en waar bedrijventerreinen en kantorenparken mogen worden aangelegd. De
provincie bepaalt waar wegen, spoorwegen, scheepvaartverbindingen, industriegebieden,
agrarische en natuurgebieden en recreatieve voorzieningen komen. Ruimtelijke ordening en
milieuwetgeving zijn voor de provincies daarom belangrijke rechtsgebieden. Alle provincies
blijken bij de uitoefening van hun taken gebruik te maken van advocatendiensten. Het gaat
zowel om het voeren van procedures, alsook ter advisering. Er is een grote waaier van
juridische onderwerpen die aanleiding geven om advocatendiensten in te kopen, zoals:
-

organieke wetgeving (w.o. Grondwet, Provinciewet, Wet gemeenschappelijke
regelingen); bestuurs- (proces)recht;
aanbestedingsrecht;
bouwrecht;
Europees recht (waaronder staatssteun);
ondernemingsrecht;
intellectueel eigendomsrecht;
insolventierecht;
milieurecht en natuurbeschermingsrecht;
omgevingsrecht;
(overheids)aansprakelijkheidsrecht en schade (nadeelcompensatie, planschade en
onrechtmatige overheidsdaad);
onteigeningsrecht;
privacyrecht;
verbintenissenrecht;
ADVOCATENDIENSTEN AAN DE STAAT

59

-

verzekeringsrecht;
Wet open overheid en Wet hergebruik overheidsinformatie;
Wet Bibob;
arbeidsrecht.

Provincies besteden advocatendiensten niet gezamenlijk aan, maar overleggen daarover wel
in interprovinciaal verband. Met aanbesteding in zogenoemde percelen, naar rechtsgebieden
bijvoorbeeld, zijn goede ervaringen opgedaan bij verscheidene provincies. Inzet van meerdere
kantoren bevordert de marktwerking, is de gedachte. Het nadeel dat versnippering zou
optreden en dat de brede blik wordt gemist naar andere rechtsgebieden wordt binnen de
provincies niet ervaren. De juiste expertise en ervaring telt kennelijk meer dan het kunnen
terugvallen op één kantoor als huisleverancier. Bij provincies met raamcontracten valt op dat
afscheid nemen van een voorkeursadvocatenkantoor na een aanbestedingsronde meer dan
eens gevolgd wordt door succesvolle terugkeer van datzelfde kantoor voor een
daaropvolgende periode.
De meeste provincies hebben wel een relatie met het kantoor Pels Rijcken, sommige
incidenteel, andere meer frequent, al of niet op basis van een raamcontract. Onverplichte
aanbesteding van juridische dienstverlening door middel van raamcontracten komt veel voor.
Een voorbeeld biedt Gelderland, dat na een meervoudig onderhandse aanbesteding met Pels
Rijcken een raamcontract heeft afgesloten voor zes jaar. De diensten omvatten
procesvertegenwoordiging en advisering. Op basis van de overeenkomst met Pels Rijcken
worden per opdracht nadere afspraken gemaakt. Er zijn bijvoorbeeld bij de provincie
Gelderland positieve ervaringen met een goed ingerichte ‘poortwachtersfunctie’ voor inhuur
van advocaten. Kritisch zijn aan de voorkant loont, volgens de gesprekspartner van de
commissie, ook als het gaat om het tegengaan van onnodig oplopende kosten als eenmaal
een advocaat ‘binnen’ is. Om die reden investeert de provincie Gelderland in goede afspraken
met Pels Rijcken bij de (kosten van) concrete inzet.
De fraude bij het notariaat van het kantoor Pels Rijcken heeft, voor zover de commissie heeft
kunnen constateren, geen merkbare gevolgen gehad voor de inzet van advocaten van dit
kantoor voor en door de provincies. De contactpersonen zijn goed op de hoogte gehouden
van ontwikkelingen in dit verband. De advocatendiensten van Pels Rijcken krijgen in het
algemeen een hoge waardering. Er wordt tevredenheid gerapporteerd over de kwaliteit,
snelheid en politiek-bestuurlijke sensitiviteit van het kantoor.

ADVOCATENDIENSTEN AAN DE STAAT

60

Advocatendiensten
voor de provincies
Groningen
Friesland
Drenthe
Noord-Holland
Flevoland
Overijssel
Gelderland
Utrecht
Zuid-Holland
Zeeland
Noord-Brabant
Limburg

Pels Rijcken
incidenteel
nee
vrijwel niet
ja
ja
ja
ja
ja
ja
ja
ja
ja

Andere
advocatenkantoren
ja
ja (vast kantoor)
ja ( vast kantoor)
Ja (sporadisch)
ja
ja (vast kantoor)
ja
ja
ja
ja
ja
ja

Advocaten in dienst
van de provincie
0
1
0
6
0
0
0
1
2
1
0 (wel in planning)
0

Minder dan de helft van de provincies heeft één of meer advocaten in dienstbetrekking, de
overige geen. Noord-Holland springt eruit met zes advocaten. Opvallend is ook dat in NoordHolland de advocaten in loondienst specialist zijn: twee advocaten zijn gespecialiseerd in
bouw- en aanbestedingsrecht, één heeft als specialisme onteigening en bestuursrechtelijke
schadevergoeding en drie zijn gespecialiseerd in omgevingsrecht. In de andere provincies zijn
de advocaten in dienstbetrekking vooral generalisten.
Gemeenten
In algemene zin geldt dat gemeenten zelf bepalen wie zij voor hun juridische advisering
benaderen. De Vereniging Nederlandse Gemeenten (VNG) speelt geen rol in het maken van
de keuzes welke juridisch adviseur of welk advocatenkantoor een gemeente hiervoor
benadert. Het VNG-formulier Evaluatie aanbestedingspraktijk is een tool die gemeenten
kunnen inzetten bij alle soorten aanbestedingen, dus ook bij juridische dienstverlening.
Traditionele advocatendiensten zijn overigens niet aanbestedingsplichtig. De VNG heeft er
geen zicht op of en zo ja, in hoeverre gemeenten het formulier gebruiken bij de evaluatie van
aanbesteding van juridische dienstverlening. De VNG is, via haar dochter-B.V., betrokken bij
meerdere collectieve aanbestedingstrajecten, waaronder bijvoorbeeld die voor de inkoop van
mobiele telefonie. Een collectieve aanbesteding komt veelal tot stand na verzoeken daartoe
vanuit de leden of op initiatief van de VNG na een ledenraadpleging. Om collectieve inkoop
van juridische diensten hebben de leden niet verzocht. De VNG heeft ook geen concrete
voornemens om tot een collectieve inkoop te komen. De VNG zelf geeft juridische adviezen
aan gemeenten en heeft een vraagbaakfunctie. Wanneer de juridische expertise binnen de
VNG ontoereikend is, wordt zo nodig de externe kennis ingekocht. Hiervoor verstrekt de VNG
opdrachten aan verschillende specialisten, waaronder advocatenkantoren. Het is aan
gemeenten zelf welke notaris zij voor hun notariële dienstverlening benaderen. Veelal zullen
gemeenten gebruik maken van lokale notarissen.
De vier grote gemeenten
Elke van de G4gemeenten heeft ervaring opgedaan met advocaten in dienstbetrekking. In
Amsterdam werken tegenwoordig circa elf gemeenteadvocaten in het kantoor met de naam
ADVOCATENDIENSTEN AAN DE STAAT

61

De Huisadvocaat, dat onderdeel is van de directie Juridische Zaken en rechtstreeks
gepositioneerd onder het college van burgemeester en wethouders. De Huisadvocaat bestaat
zestien jaar. Amsterdam heeft een voortrekkersrol gespeeld bij het in dienst nemen van
advocaten. Ook de gemeente Rotterdam heeft sinds 2007 advocaten in dienstbetrekking.
Momenteel zijn dat er veertien. Kwantitatief spant Rotterdam daarmee de kroon. Geen
andere gemeente heeft zoveel advocaten in dienst. Den Haag heeft momenteel vijf advocaten
op de loonlijst, maar streeft naar een uitbreiding tot acht. Bij de gemeente Utrecht kwam in
2014 een eerste advocaat in dienst. In 2016 volgde een tweede, in 2021 een derde.
Gemeenteadvocaten behartigen overwegend civielrechtelijke zaken en hebben als regel geen
plek in de bestuursrechtelijke keten van besluit, bezwaar en beroep.
In de genoemde gemeenten heeft de onafhankelijke positionering van de advocaten in
dienstbetrekking de aandacht. De gemeenteadvocaten maken daar weliswaar deel uit van de
reguliere concernorganisatie, maar hebben een inhoudelijk onafhankelijke positie, geborgd
door middel van een professioneel statuut, de geldende beroepsregels, maar ook door fysieke
maatregelen zoals ten aanzien van de werkplekinrichting. Die onafhankelijkheid is cruciaal en
wordt voortdurend bewaakt, onder ander door middel van collegiale intervisie. De advocaat
treedt op in juridische kwesties en wordt dus niet belast met niet-juridische taken, zoals
bijvoorbeeld die van projectleider. Hij (zij) heeft de positie dat hij (zij) als advocaat kan
escaleren in kwesties die daarom vragen, daartoe heeft de advocaat te allen tijde direct
toegang tot het hogere bevoegde gezag en kan hij (zij), zonder daarin gehinderd te worden,
een onversneden juridisch standpunt innemen.
Hoewel de arbeidsvoorwaarden van de advocaten in dienstbetrekking, die de cao Gemeenten
volgen61, en de private advocatuur aanmerkelijk kunnen verschillen, blijkt het in de praktijk
goed mogelijk advocaten voor de gemeenten te werven en te behouden. In vergelijking met
de beroepsuitoefening in de commerciële advocatuur komen de volgende punten naar voren
die de positie aantrekkelijk maken:
-

verschil in werkdruk in vergelijking met de commerciële advocatuur;
andere regels ten aanzien van de declarabiliteit;
geen verplichte acquisitie;
de uitstekende opleidingsmogelijkheden;
goede secundaire arbeidsvoorwaarden;
een goede onderlinge werk- en teamsfeer.

Bij geen van de gemeenten hebben de advocaten in dienstbetrekking inhuur van externe
advocatendiensten overbodig gemaakt. Dat is ook niet het streven geweest. Het is voor
externe advocatendiensten gebruikelijk dat gemeenten volgend op een onverplichte
aanbestedingsprocedure een raamcontract sluiten met één of meer preferred suppliers. Er
lijkt een tendens waarneembaar van aanbesteding per (juridisch) perceel naar inschrijving
voor full service raamcontracten. Als gevolg hiervan bundelen sommige kantoren de expertise
in een samenwerkingsverband om langs die weg gezamenlijk in aanmerking te komen voor
een aanbesteding. Een voorbeeld daarvan is ADAM advocaten (een combinatie van Croon
advocaten, Biesheuvel Jansen Timmermans Kuster, Project Moore Advocaten, Maverick
61 Inschaling vindt als regel plaats in de salarisschalen 13 en doorloop naar schaal 14 van de cao Gemeenten.

ADVOCATENDIENSTEN AAN DE STAAT

62

advocaten, ENVIR advocaten en TOON advocaten) dat naast Dirkzwager advocaten de laatste
aanbesteding bij de gemeente Amsterdam in de wacht sleepte.
Pels Rijcken heeft met de gemeenten Rotterdam, Amsterdam en Den Haag meermalen
raamcontracten voor advocatendiensten voor een bepaalde duur gesloten. In Amsterdam en
Den Haag zijn die inmiddels geëindigd, maar over de kwaliteit van de dienstverlening door de
advocaten van Pels Rijcken is daar geen wanklank vernomen. Langer lopende dossiers worden
in deze gemeenten nog wel door advocaten van Pels Rijcken behandeld. Door intensivering
van ervaringen met diverse kantoren wordt in de gemeente Den Haag momenteel gezocht
naar goede uitgangspunten en criteria voor een nieuwe vrijwillige aanbesteding. Als
belangrijke criteria wordt gedacht aan expertisegebieden, beschikbare capaciteit, tarieven en
(afwezigheid van) conflicterende belangen. Hoewel in de gemeente Utrecht Pels Rijcken niet
tot de preferred suppliers behoort of behoorde, wordt incidenteel ook daar wel een beroep
op dat kantoor gedaan. Het gaat dan om zaken met een zeker politiek/bestuurlijk
afbreukrisico, zaken waarvoor het kantoor specifieke expertise heeft of zaken waarbij ruime
ervaring met de dynamiek van een overheidsorganisatie aan de orde is.
De concrete inschakeling van externe advocaten is bij de grote gemeenten kritisch doordacht.
In Rotterdam speelt het Meldpunt Advocatuur daarbij een belangrijke rol. Doel van dit
Meldpunt Advocatuur is:
- efficiënte inzet van de interne juristen en advocaten van de gemeente Rotterdam;
- beperken van de kosten van externe advocatuur;
- inkaderen en preciseren van de aan de externe advocaat te geven opdracht
(vraagarticulatie);
- in huis ontwikkelen van kennis en ervaring (geen inhuur, tenzij);
- nakomen van de contractuele verplichtingen ten opzichte van de externe advocatuur.
Een overeenkomstige functie vervult in de gemeente Amsterdam het Juridisch Inhuur Punt
(JIP), belegd bij de Directie Juridische Zaken
Elk van de vier grote gemeenten besteedt per jaar, naar schatting op basis van de aan de
commissie verstrekte gegevens, tussen 1 à 4 mln. euro aan externe advocatenkosten.
Vanwege de grote verschillen tussen de gemeenten heeft een onderlinge vergelijking op basis
van uitgaven geen betekenis.

Samenvatting
In dit hoofdstuk geeft de commissie verslag van onderzoek naar de wijze waarop provincies
en gemeenten voorzien in de benodigde advocatendiensten en welke ervaringen zij daarmee
hebben opgedaan. De vier grote steden werken met in house advocaten en kopen daarnaast
extern advocatendiensten in. In de relatie met externe advocatenkantoren wordt door
provincies en gemeenten vaak gewerkt met vrijwillige aanbesteding in combinatie met
raamcontracten. Afscheid nemen van advocatenkantoren waarmee langjarig is gewerkt komt
voor, maar een latere terugkeer blijkt niet ongebruikelijk.

ADVOCATENDIENSTEN AAN DE STAAT

63

9. Notariële diensten ten behoeve van de Staat
De verkenning
Is het mogelijk en zinvol om voor notariële dienstverlening aan de Staat een overeenkomstig
kader te scheppen als bij advocatendiensten? Zouden de te stellen eisen aan de advocatuur
ook relevant kunnen zijn voor de notariële dienstverlening aan de Staat? Om die vragen te
beantwoorden, heeft de commissie zich verdiept in literatuur over recente ontwikkelingen in
notariële dienstverlening en informatie gevraagd bij de ministeries en bij andere
overheidsorganisaties naar de aard van de gewenste dienstverlening en de daarbij opgedane
ervaringen.62 Voorts heeft de commissie gesproken met gezaghebbende personen in het
notariaat, waaronder de bestuursvoorzitter van de Koninklijke Nederlandse
Beroepsorganisatie van het notariaat.
Notaris voor eigen rekening en risico
In Nederland worden de notarissen bij koninklijk besluit benoemd, onder strenge
voorwaarden en regels. De notaris is openbaar ambtenaar, maar oefent het notariële ambt
uit voor eigen rekening en risico. Dit is verankerd in de Wet op het notarisambt. De notaris
verleent hoofdzakelijk diensten in de sfeer van het familievermogensrecht, het
registergoederenrecht en het vennootschaps- en rechtspersonenrecht. De functies van het
notariaat op deze terreinen zijn het bijdragen aan rechtszekerheid en rechtsbescherming in
het belang van individuele burgers en de samenleving als geheel, alsmede het geven van
voorlichting, advies en begeleiding. De beroepsgroep is poortwachter voor het rechtsverkeer;
een bijdrage aan het voorkomen van fraude en misstanden. Het notariaat verzorgt
servicegerichte registraties (zoals het Centraal Testamentenregister). Een belangrijk verschil
met de kernwaarden van de advocatuur is dat de notaris onpartijdig is, terwijl de advocaat
juist partijdigheid hoog in het vaandel draagt. Daarnaast komt het fenomeen op van
de partijnotaris, dat wil zeggen een notaris die de belangen van vooral één van de
belanghebbenden behartigt als adviseur. De notaris treedt dan niet als onafhankelijke en
onpartijdige notaris op voor alle belanghebbenden, zoals gebruikelijk. Van belang is dat
partijen zich dat terdege realiseren. De notaris heeft in die rol een extra zorgplicht: de
beroepsregels verplichten een notaris zijn rol als partijnotaris aan de andere
belanghebbenden duidelijk te maken, zodat deze een eigen notaris kunnen inschakelen.

62 Wet en regelgeving: www.wet-en-regelgeving-notariaat.nl. Prof. mr. L.C.A. Verstappen (red.), Toekomstscenario’s voor

het notariaat, SDU Den Haag 2021. M.J. ter Voert m.m.v. E.M.T. Beenakkers, Juridische beroepen in de toekomst.
Ontwikkelingen binnen advocatuur, notariaat en gerechtsdeurwaarderij, Cahier 2016-13 (WODC). A.D. Plaggemars, Is de
notaris de markt meester (proefschrift RUG 2011). Chr. M. Stokkermans, Hoe versterkt het notariaat zijn maatschappelijke
bijdrage. Discussienota (in opdracht KNB, 1 december 2018). L. Timmerman en Chr. M. Stokkermans, Oprichten zonder
omwegen. Digitalisering en fraudebestrijding als game changers voor de oprichtingsprocedures van vennootschappen.
Onderzoeksrapport in opdracht van het ministerie van EZK (mei 2020). Voor enige rechtsvergelijking: Eamonn G Hall, The
Common Law and Civil Law Notary in the European Union. Paper delivered to the Notaries Society of England and Wales, 17
September 2015, London.

ADVOCATENDIENSTEN AAN DE STAAT

64

Beroepsorganisatie
Het notariaat is verenigd in de Koninklijke Notariële Beroepsorganisatie (KNB). De KNB is een
(publiekrechtelijke) rechtspersoon met verordenende bevoegdheid (een orde). Zij heeft tot
wettelijke taak het bevorderen van een goede beroepsuitoefening door de leden en van hun
vakbekwaamheid. De taak van de KNB omvat mede de zorg voor de eer en het aanzien van
het notarisambt. Notarissen zijn aan tuchtrecht onderworpen ten aanzien van handelen of
nalaten in strijd met de zorg die een notaris behoort te betrachten ten opzichte van degene
voor wie hij optreedt of een handelen of nalaten dat een behoorlijke notaris niet betaamt.
Een notaris kan tuchtrechtelijk veroordeeld worden voor een tekortschieten in bijvoorbeeld
zijn poortwachtersrol.63 Binnen de KNB bestaat veel aandacht voor gebreken bij het vervullen
van die functie, ook als die samenhangen met lacunes in wet- en regelgeving.

Controle, herijking regels en toezicht
Controlemechanismen
Er zijn in het notariaat drie controlemechanismen:
- de Wet op het notarisambt, overigens een meer uitgebreide wetgeving dan de
Advocatenwet;
- het Bureau Financieel Toezicht, die de gebruikelijke controles verricht en het kantoor
bezoekt als er aanleiding voor is;
- de interne audit, die voor ieder kantoor geldt en elke 3 jaar verplicht plaatsvindt.
Van belang zijn voorts de administratieve verordening en de beleidsregels die daarmee
samenhangen:
- Uitbetalingen van bijzondere rekeningen. Er zijn recent twee nieuwe beleidsregels
toegevoegd, die voortvloeien uit de fraude bij de notariële praktijk binnen Pels Rijcken.
Ten eerste is een Beleidsregel fiattering uitbetalingen ingevoerd. Een kantoor dient
een vier- of zes-ogen-principe te hanteren bij een uitbetaling, welke in principe ogen
63 Zie: Karin van Wingerde & Claire Hofman, Wachters aan het woord. Dilemma’s van accountants, advocaten,

belastingadviseurs en notarissen in hun rol als poortwachter, SDU Den Haag 2022. Vgl. ook de door Van Wingerde en
Hofman geanalyseerde rechtspraak aangaande notarissen:
Gerechtshof Den Haag 1 februari 2019, ECLI:NL:GHDHA:2019:187,
Rechtbank Amsterdam 27 mei 2019, ECLI:NL:RBAMS:2019:3766,
Rechtbank Amsterdam 27 mei 2019, ECLI:NL:RBAMS:2019:3767,
Rechtbank Rotterdam 25 maart 2020, ECLI:NL:RBROT:2020:2594,
Rechtbank Midden-Nederland 16 december 2020, ECLI:NL:RBMNE:2020:5464,
Kamer voor het notariaat ’s-Hertogenbosch 7 december 2020, ECLI:NL:TNORSHE:2020:28,
Kamer voor het notariaat Arnhem-Leeuwarden 18 november 2020, ECLI:NL:TNORARL:2020:31,
Kamer voor het notariaat Arnhem-Leeuwarden 17 februari 2020, ECLI:NL:TNORARL:2020:5,
Kamer voor het notariaat Amsterdam 14 november 2019, ECLI:NL:RNORAMS:2019:21,
Kamer voor het notariaat Arnhem-Leeuwarden 3 juli 2019, ECLI:NL:TNORARL:2019:35,
Kamer voor het notariaat Arnhem-Leeuwarden 23 mei 2019, ECLI:NL:TNORARL:2019:33,
Kamer voor het notariaat Den Haag 22 mei 2019, ECLI:NL:TNORDHA:2019:12,
Kamer voor het notariaat Arnhem-Leeuwarden 20 maart 2019, ECLI:NL:TNORARL:2019:16,
Kamer voor het notariaat ’s-Hertogenbosch 27 maart 2019, ECLI:NL:TNORSHE:2019:2,
Kamer voor het notariaat Den Haag 25 juli 2018, ECLI:NL:TNORDHA:2018:13,
Kamer voor het notariaat Den Haag 25 juli 2018, ECLI:NL:TNORDHA:2018:14,
Kamer voor het notariaat ’s-Hertogenbosch 19 maart 2018, ECLI:NL:TNORSHE:2018:1 (Panama Papers),
Kamer voor het notariaat Amsterdam 1 maart 2018, ECLI:NL:RNORAMS:2018:4.

ADVOCATENDIENSTEN AAN DE STAAT

65

-

-

van KNB-leden moeten zijn. De kleine kantoren (circa 60% in Nederland) hebben vaak
maar één KNB-lid op kantoor, waardoor het moeilijk is om uitvoering te geven aan
deze beleidsregel. Dat was aanleiding om te besluiten dat dit ook een niet KNB-lid mag
zijn, bijvoorbeeld een administratief of andere medewerker.
Nevenfuncties. Er geldt een meldplicht voor nevenfuncties. De controle wordt verricht
door de Kamer voor het notariaat en niet de KNB. Uitgangspunt van de nieuwe
Beleidsregel nevenbetrekkingen is dat een notaris in beginsel geen nevenbetrekking
aanvaardt indien hij binnen de organisatie als enige persoon een functie vervult. Dat
betekent dus dat een notaris niet alléén bestuurder mag zijn van een stichting. De
notaris mag niet alleen over gelden van derden kunnen beschikken. Dit neemt niet weg
dat één notaris een stichting mag oprichten.
Een algemene regel is dat de bestuurders van een (combinatie)kantoor zorgdragen
voor afscherming van toegang tot notariële dossiers en correcte uitvoering van de
administratie.

Herijking regels en werkwijze notarisambt
De KNB stelt momenteel voorstellen op voor wijziging van de Wet op het notarisambt. Mede
naar aanleiding van de fraude bij het notariaat van Pels Rijcken, doch niet uitsluitend als gevolg
hiervan, zullen mogelijk regels en werkwijzen worden aangescherpt, in aanvulling op de
eerdergenoemde beleidsregels. De KNB is bevoegd zelf beleidsregels te maken en vast te
stellen.
Te denken valt aan:
- bij voorkeur voert men niet met kantoorgenoten bepaalde notariële opdrachten uit
waarbij persoonlijke betrokkenheid aan de orde is. Er zal daarvoor een externe
persoon moeten worden geconsulteerd en ingeschakeld;
- ten aanzien van de consignatiekas, waarin gelden van derden staan opgenomen,
worden aanpassingen bepleit. Wanneer deze gelden te lang staan, bijvoorbeeld 1,5 tot
2 jaar, is het advies deze af te storten naar de consignatiekas van het ministerie van
Financiën. Het ministerie van Justitie en Veiligheid en het ministerie van Financiën zijn
in gesprek om dit te regelen.
Toezicht door het BFT
Het Bureau Financieel Toezicht (BFT) is belast met toezicht op het notariaat. Het integraal
toezicht op het notariaat richt zich op de aandachtsgebieden: financiën, integriteit (inclusief
de Wet ter voorkoming van witwassen en financieren van terrorisme, Wwft) en de kwaliteit
van de notaris. De wetgever schrijft een effectief, efficiënt en preventief toezicht op het
notariaat voor. Het BFT heeft hiertoe een structuur van regionale aanspreekpunten
gecreëerd, die de relaties met de notarissen in een regio beheren, inclusief de organisaties die
een verhoogd risico kennen met betrekking tot de continuïteit. Daarnaast is risicogericht
toezicht uitgewerkt; de kantoren en notarissen met de grootste financiële, integriteits- en
kwaliteitsrisico’s zullen het meest intensief in het toezicht worden betrokken. Op grond van
de Algemene wet bestuursrecht heeft het BFT bevoegdheden die leiden tot een
medewerkingsplicht van de notaris. Het is bijvoorbeeld mogelijk om ook informatie van
derden te betrekken in het toezicht. De notaris heeft ten opzichte van het BFT geen
geheimhoudingsplicht en kan zich dus niet op zijn verschoningsrecht beroepen. Het BFT is
ADVOCATENDIENSTEN AAN DE STAAT

66

naast financieel toezichthouder ook toezichthouder op de kwaliteit en integriteit van een
notaris. Daardoor zullen bijvoorbeeld kantoorcultuur, houding en gedrag aandacht krijgen in
het toezicht.

Notariële dienstverlening
Notaris ook ondernemer
De notaris is behalve openbaar ambtenaar ook ondernemer, met een prikkel tot efficiëntie en
kostenbewustzijn (en vrije tarieven). Het ambt van notaris houdt de bevoegdheid in om
notariële akten te verlijden in de gevallen waarin de wet dat aan hem opdraagt of een partij
zulks van hem verlangt en om de andere in de wet aan hem opgedragen werkzaamheden te
verrichten. Voor een aantal typen rechtshandelingen is naar Nederlands recht een notariële
akte vereist. Men spreekt van domeinmonopolies. Afgezien van de ambtelijke status van de
notaris, kan van een gereguleerde markt met een vergunningenstelsel worden gesproken.
Alleen degene met een notarisvergunning mag bepaalde diensten verrichten. Het notariaat is
divers; het kent veel kleine kantoren (dorpskantoren en regiokantoren) met particulier en
mkb-werk, kantoren die veelal voor vaste cliënten werken en grote kantoren. Grote cliënten
maken voor notariaatdiensten vaker gebruik van meerdere kantoren. Voor het betrekken van
een notarisdienst is geen aanbestedingstraject nodig.
Laagdrempelig notariaat
Het klassieke notariskantoor bestaat nog, maar andere vormen van notariële dienstverlening
hebben zich aangediend of zijn gegroeid. Van 2013 tot 2022 bood de HEMA laaggeprijsde
notarisdiensten aan. De winkelketen was daar toentertijd een samenwerking voor gestart met
een dertigtal notariskantoren. Consumenten konden een samenlevingscontract of testament
regelen bij de HEMA. De KNB plaatste in 2013 vraagtekens bij 'het vervullen van de zorgplicht
van de notaris'. De organisatie legde de zaak daarom voor aan de tuchtrechter. Deze keurde
de notarisdienst van de winkelketen goed. De dienst was volgens de rechter niet in strijd met
de wet- en regelgeving. Eind 2021 is de HEMA gestopt met deze dienstverlening, maar
alternatieven zoals het online nunotariaat hebben zich aangediend.
Zakelijke dienstverlening
Voor de zakelijke dienstverlening door het notariaat zijn samenwerkingsverbanden van
notarissen met advocaten en andere erkende beroepsbeoefenaren belangrijker geworden.64
De voorzitter van de KNB merkt daarover op dat cliënten vaak de voorkeur geven aan één
kantoor voor notaris- en advocatendiensten, waardoor optimale samenwerking kan worden
gerealiseerd bij bijvoorbeeld een fusie of vastgoeddeal. Een samenwerking kan ook vanuit
meerdere kantoren tot stand komen. Voor combinatiekantoren is regelgeving opgesteld, de
Verordening interdisciplinaire samenwerking 2015. Notarissen hebben verder een eigen
kwaliteitsrekening en mogen daarnaast niet afhankelijk zijn van een advocaat. Bij de
64 Richtlijnen m.b.t. samenwerkingsverbanden van advocaten en andere (erkende) beroepsbeoefenaren. Behandeld en

goedgekeurd in de vergadering van het college van afgevaardigden van 25 november 1994, Adv.bl. 1995, blz. 347. In 2002
nog nieuwswaardig: ‘KNB-voorzitter Dolf Plaggemars, ‘Samenwerking notarissen met advocaten moet kunnen, met
accountants niet’, in: Advocatenblad 18 oktober 2002, pp. 852-854. Zie voor de samenwerking met belastingadviseurs:
Gerechtshof Amsterdam, ECLI:NL:GHAMS:2021:279, 200.275.381/01 NOT.

ADVOCATENDIENSTEN AAN DE STAAT

67

samenwerking binnen een kantoor vraagt dit extra aandacht. De KNB verbiedt
combinatiekantoren niet. Op basis van de fraude bij Pels Rijcken is de opvatting hieromtrent
niet veranderd. In het verleden was de notariële praktijk doorgaans een klein onderdeel van
een combinatiekantoor. De notariaten zijn echter gegroeid, waardoor het niet ongebruikelijk
is dat ook een notaris bestuursvoorzitter kan worden van een combinatiekantoor.
Diensten aan de Staat
De notariële dienstverlening die de Staat nodig heeft, betreft vooral registergoederenrecht en
het vennootschaps- en rechtspersonenrecht. Behalve de verplichte dienstverlening die
voortvloeit uit het domeinmonopolie van de notaris, kan het ook zijn dat een onderdeel van
de Staat notariële advisering behoeft. De commissie is in dit verband gevraagd ten aanzien
van het notariaat onderscheid te maken tussen ambtshandelingen (zoals het opmaken van
authentieke akten) en advisering, omdat dit naar hun aard verschillende werkzaamheden zijn
waarvoor verschillende eisen relevant kunnen zijn.
Het beeld is dat er binnen de Staat, hoewel in omvang overzichtelijk, grote diversiteit bestaat
in de behoeften aan notariële diensten. Enkele onderdelen binnen de Staat, zoals
Rijkswaterstaat en het Rijksvastgoedbedrijf, maken met regelmaat gebruik van notariële
diensten. De dienstverlening aan de Staat heeft bijzondere aspecten, waarin een notaris zich
zal moeten verdiepen. Het notariaat is bijvoorbeeld recent wakker geschud door het Didamarrest.65 De notaris zal op de hoogte moeten zijn van bestuursrechtelijke beginselen, zoals de
algemene beginselen van behoorlijk bestuur, in het bijzonder het gelijkheidsbeginsel. Niet
iedere notaris zal in het bestuursrecht voldoende thuis zijn, bij de selectie van het kantoor zal
daar rekening mee moeten worden gehouden.
Kerndepartementen
Door de kerndepartementen worden in beperkte mate notariële diensten afgenomen. Een
representatief voorbeeld biedt het ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijkrelaties,
dat daarvoor tot 1 juli 2022 gebruik maakte van notarisdiensten van Pels Rijcken. Het betrof
het opmaken van aktes, zoals voor statuten voor een stichting of bij opheffing van een
rechtspersoon. Notariële diensten worden bijvoorbeeld ook ingezet ten behoeve van het op
afstand zetten van zakelijke en financiële belangen van bewindspersonen bij hun aantreden.
De ministeries van Economische Zaken en Koninkrijkrelaties en Landbouw, Natuur en
Voedselkwaliteit hebben daarnaast te maken met het vestigen en doorhalen van pandrecht,
en het ministerie van Justitie en Veiligheid schakelt de notaris in voor legalisatiedossiers. Bij
het ministerie van Volksgezondheid, Welzijn en Sport gaat het om zowel advisering als het
opmaken van akten of statuten, voornamelijk op het gebied van vastgoedtransacties en
rechtspersonenrecht. Bij het ministerie van Defensie betreft het in overwegende mate
toepassing van rechtspersonenrecht (oprichting van stichtingen e.d.) en omvat de
dienstverlening verder voornamelijk advisering. Het ministerie van Onderwijs, Cultuur en
Wetenschap zocht een keer notarieel advies in het kader van dreigende faillissementen in het
onderwijs en het mogelijk fuseren van instellingen. Het beeld bij de kerndepartementen is dat
het zoeken van een alternatief voor notariële dienstverlening die tot 1 juli door Pels Rijcken
65 ECLI:NL:HR:2021:1778.

ADVOCATENDIENSTEN AAN DE STAAT

68

werd geleverd geen probleem vormt, maar er is geen gedeeld sturingskader of een gedeeld
inkoopbeleid c.q. opdrachtgeverschap voor deze diensten.
Rijkswaterstaat
Notariële dienstverlening is bijvoorbeeld nodig als Rijkswaterstaat onroerende zaken
aankoopt om nieuwe infrastructuur aan te leggen. Daarbij wordt doorgaans opdracht
verleend aan een notaris in de buurt van het betreffende project. Er wordt voor een
plaatselijke notaris gekozen omdat particuliere eigenaren nog weleens in persoon bij de
aktepassering willen zijn. Dan is het niet klantvriendelijk als er veel reistijd nodig is. Verder zijn
plaatselijke notarissen bekend met lokale bijzonderheden, zoals ruilverkavelingen, oude
zakelijke rechten (zoals het recht van de 13e penning, beklemrecht en dergelijke). De
gevraagde notariële dienstverlening betreft het passeren van aktes en bijkomende
werkzaamheden. Advieswerkzaamheden worden in dit verband zelden gevraagd.
Rijksvastgoedbedrijf
Door het Rijksvastgoedbedrijf werd het notariaat van Pels Rijcken tot juli 2022 ingeschakeld
voor onder meer advieswerkzaamheden in het kader van de aankoop of huur van vastgoed,
erfpacht, grondruil, verkoop en gebiedsprojecten, juridische procedures die zijn gevoerd over
verzorgingsplaatsen respectievelijk de veilingen van benzinestations, verkopen van objecten
en lotingen bij aanbestedingen en legalisaties van de afdeling Onbeheerde Nalatenschappen.
Omdat vanaf 1 juli 2022 geen gebruik meer kan worden gemaakt van de notariële
dienstverlening van Pels Rijcken, is aan meerdere notariskantoren gevraagd offerte uit te
brengen voor het verrichten van werkzaamheden die verband houden met de aankoop van
vastgoed.

Notariële dienstverlening niet in beheer van de Staat
Geen notariële dienstverlening in beheer van de Staat
Het is onder de huidige wetgeving ondenkbaar dat de Staat in eigen beheer in de eigen
notariële dienstverlening zou kunnen voorzien (zoals voor advocatendiensten in beginsel wel
het geval is), met één of meerdere notarissen in dienstverband. De Wet op het notarisambt
schrijft onafhankelijkheid én onpartijdigheid van de notaris voor, hetgeen betekent dat een
notaris niet in dienst kan zijn van de Staat. Het is wettelijk niet toegestaan dat een notaris
slechts één klant heeft, bijvoorbeeld de Staat. De notaris is in zo’n situatie te afhankelijk van
één cliënt. Uitgangspunt is dat het ambt van notaris uitgeoefend wordt nadat de notaris bij
KB is benoemd op basis van een ondernemingsplan. Van een bij de rijksoverheid aangestelde
‘staatsnotaris' kan om die reden al geen sprake zijn, nog daargelaten de vraag of een dergelijk
construct toegevoegde waarde zou hebben.
Staatsinstituut voor derdengelden?
Is het een idee om derdengelden in een instituut van de Staat veilig te stellen? Een voordeel
kan zijn dat er vanwege de sterke positie van de Staat zekerheid is dat de vereiste
betaalstromen daadwerkelijk plaatsvinden. De wet biedt ruimte en regelt dat, als voor de
eigendomsoverdracht een notariële akte vereist is, de gelden ten tijde van het ondertekenen
ADVOCATENDIENSTEN AAN DE STAAT

69

van de notariële akte uit de macht van de desbetreffende partij moeten zijn, maar niet dat het
geld dan in de macht van de notaris zou moeten komen. In de praktijk worden derdengelden
echter nagenoeg altijd beheerd door de notaris. Wanneer niet de notaris maar een door de
overheid gecreëerde derde het beheer over derdengelden zou hebben, kan dit leiden tot het
mogelijk gevoelde nadeel dat een overheidsorgaan bepaalt of en wanneer uitbetaald wordt,
en niet de notaris die onpartijdig en onafhankelijk handelt.
Professioneel opdrachtgeverschap
Bij het aangaan van duurzame relaties met een of meerdere notariskantoren zou de Staat
goed voor ogen moeten hebben welke diensten nodig zijn. Wanneer daarvoor meerdere
expertises relevant zijn, zoals bijvoorbeeld kennis en ervaring met het bestuursrecht, is men
veelal aangewezen op een multidisciplinair kantoor. Het kan in dit verband zinvol zijn dat de
Staat beschikt over (een) onpartijdige en deskundige jurist(en) met een notariële,
civielrechtelijke achtergrond, belast met professioneel opdrachtgeverschap voor notariële
dienstverlening aan de Staat.
Selectie, onafhankelijkheid, waarborgen
De commissie ziet geen reden voor de Staat om aanvullende eisen te stellen die uitgaan boven
de eisen die op grond van de uitgebreide wet- en regelgeving al gelden voor het notariaat.
Wel kan sprake zijn van aanvullende waarborgen die in een contract zouden kunnen worden
vastgelegd. Maar er is geen landsnotariaat, zodat dergelijke waarborgen per separate
opdracht of via individuele raamovereenkomsten gerealiseerd zouden moeten worden. In de
gesprekken van de commissie kwam in dit verband een aantal aandachtspunten naar voren.
Van belang is voldoende onafhankelijkheid te bewaken, door te kiezen voor een zekere
spreiding van de notariële dienstverlening over meerdere kantoren. Ook voor het kantoor is
het overigens relevant geen te grote afhankelijkheid te hebben van de Staat als cliënt. Het
kantoor waar de Staat zaken mee doet, moet voldoende massa hebben om met voldoende
snelheid ook omvangrijke diensten voor de Staat te verrichten. Dit impliceert dus de keuze
voor een groter kantoor. Een regionale spreiding over grotere kantoren door het hele land ligt
voor de hand boven het kiezen voor één kantoor dat landelijk zou werken. Er is geen
verplichting tot aanbesteding van de wettelijke notariële taken, net zomin als dat het geval is
voor de dienstverlening door advocaten (ten aanzien van de procesvertegenwoordiging). Het
lijkt echter raadzaam, zoals bijvoorbeeld ook gemeenten plegen te doen, te werken met
meerdere offertestellingen om daarmee een zekere objectieve marktwerking aan te houden.
Het is goed om enerzijds sleetsheid in de relatie met een kantoor te voorkomen, maar
anderzijds niet te frequent te wisselen (bijvoorbeeld elke vijf jaar), ook omdat de eis van
exclusiviteit in de adviespraktijk voor de Staat meebrengt dat de notaris snel met andere
cliënten kan zijn geconflicteerd.
Ten aanzien van een gecombineerde advocaat-/notarispraktijk geldt dat deze verschillende
verschijningsvormen kan hebben. Een keuze voor een samenwerkingskantoor met een
onderlinge afhankelijkheid van de verdienmodellen van beide praktijken lijkt, volgens een
gesprekspartner van de commissie, vanuit een oogpunt van het reduceren van risico’s voor de
Staat een minder verstandige omdat het risico bestaat dat de notarissen in zo’n kantoor
minder onafhankelijk zijn dan in een kantoor met alleen kostendeling.
ADVOCATENDIENSTEN AAN DE STAAT

70

De Wet op het notarisambt is gericht op de individuele notaris terwijl tegenwoordig meer naar
de organisatie van het kantoor wordt gekeken met betrekking tot de voorwaarden van de
taakvervulling. Het is denkbaar dat voor grotere kantoren wordt gedacht aan aanvullende
waarborgen t.a.v. de bedrijfsvoering voor de Staat als cliënt. Bijvoorbeeld op het terrein van
de kantoorcultuur en sociale veiligheid op de werkplek. Hetzelfde geldt (n.a.v. de malversaties
in de notarispraktijk bij Pels Rijcken) voor waarborgen ten aanzien van het beheer van
derdengelden. Dit type waarborg pleit al voor een keuze voor een groter notariskantoor, dat
zich doorgaans ook ruimer kan verzekeren tegen beroepsaansprakelijkheid.

Samenvatting
Tussen advocaten en notarissen bestaan belangrijke verschillen. Het belangrijkste is dat,
anders dan een advocaat, de notaris onpartijdig moet zijn. Daarom ligt het niet zonder meer
voor de hand het model van inkoop van advocatendiensten als voorbeeld te volgen voor het
voorzien in notariële diensten. Het is binnen het wettelijk kader ondenkbaar dat de Staat in
eigen beheer in de notariële dienstverlening zou voorzien (zoals voor advocatendiensten in
beginsel wel mogelijk is). De notaris bekleedt een ambt, maar kan niet in dienst zijn van de
Staat. Het kan voor de Staat van belang zijn voldoende onafhankelijkheid ten opzichte van het
notariaat te bewaken door te kiezen voor een zekere spreiding van de notariële
dienstverlening over meerdere kantoren, zonder een exclusieve contractuele
afhankelijkheidsrelatie. Kantoren waar de Staat geregeld zaken mee doet, zouden voldoende
massa moeten hebben om met voldoende snelheid ook omvangrijke diensten voor de Staat
te verrichten. De dienstverlening aan de Staat heeft bijzondere aspecten. Zo zal de notaris
kennis van het bestuursrecht moeten hebben. Bij de selectie van kantoren kunnen
aanvullende waarborgen bijvoorbeeld op het terrein van de kantoorcultuur en sociale
veiligheid voor de Staat relevant zijn. Hetzelfde geldt voor waarborgen voor het beheer van
derdengelden.

ADVOCATENDIENSTEN AAN DE STAAT

71

10. Buitenlandse voorbeelden
Blik over de grenzen: Spanje, Denemarken, Frankrijk
In sommige landen hebben advocaten die voor de staat optreden een dienstbetrekking met
de Staat, in andere niet. De mate waarin juridische dienstverlening en beleidsvorming in de
staat zijn vermengd of gescheiden verschilt ook sterk. Een belangrijk onderscheid is te maken
tussen landen in de common law-traditie en die op het vasteland in Europa. In GrootBrittannië, Ierland, de Verenigde Staten en Australië is de Attorney-General (of SolicitorGeneral) de juridisch adviseur en de spil in de vertegenwoordiging van de staat in rechte. Maar
de positie van de Attorney-General (of Solicitor-General) is in deze landen niet telkens
overeenkomstig ingevuld. In Australië maakt de Solicitor-General bijvoorbeeld geen deel uit
van de regering en is de scheiding tussen het politieke en juridische domein structureel
verankerd, anders dan in Groot-Brittannië, waar de Attorney-General wel deel uitmaakt van
de regering.66 Op de landen in de common law-traditie wordt hier niet verder ingegaan.
Geen convergentie naar een voorkeursmodel
Rechtsvergelijkende literatuur over juridische dienstverlening aan de staat is maar beperkt
voorhanden. In 1976 organiseerde de Avvocatura Generale dello Stato van Italië ter viering
van zijn honderdjarig bestaan een congres over de wijze waarop in verschillende landen de
vertegenwoordiging van de belangen van de staat voor de gerechten is georganiseerd.67 Het
overzicht dat daar is geboden. laat een grote verscheidenheid zien in de wijzen waarop staten
in dienstverlening door advocaten voorzien.68 Hoewel in vrijwel alle landen sedertdien
aanpassingen hebben plaatsgevonden, is van een convergentie naar een algemeen
voorkeursmodel geen sprake. In dit rapport is er met het oog op de opdracht van de commissie
voor gekozen een beknopte beschrijving te geven van advocatuurdiensten aan de staat in
enkele EU-landen. Daarbij is een selectie gemaakt van drie sterk uiteenlopende modellen:
1. Een instituut in de staat met overheidsadvocaten die de belangen van de staat in
rechte vertegenwoordigen, voorbeeld Spanje;
2. De levering van advocatendiensten aan de staat door een vast gekozen
landsadvocaat (of kantoor van de landsadvocaat), voorbeeld Denemarken;
3. Een centraal agentschap in de staat dat raamcontracten sluit met verschillende
advocaten in het land, voorbeeld Frankrijk.

66 Zie hieromtrent: Gabrielle Appleby, The Role of the Solicitor-General. Negotiating Law, Politics and the Public Interest,

Oxford and Portland, Oregon, 2016. The Government of Britain: A Consultation on the Role of the Attorney-General (The
Stationary Office Limited, 2007); en Ministry of Justice, The Government of Britain: Constitutional Renewal (March 2008).
67 Het instituut is onder deze benaming jonger, rechtsvoorganger was de Regia avvocatura erariale.
68 J.A.E. van der Does en E. Droogleever Fortuijn, ‘De behartiging van de belangen van de overheid in rechte’, in: De Juristambtenaar. Bundel opstellen aangeboden aan mr. J.M. Kan. Boekenreeks NJB 4, 1977, p. 32-38. J.L. de Wijkerslooth,
‘Meesterscolumn. De landsadvocaat, enige notities’, in: AA 40 (1991) 3.

ADVOCATENDIENSTEN AAN DE STAAT

72

Spanje: het Korps van staatsadvocaten
Elitekorps
Spanje biedt een voorbeeld van een land waarin de processuele verdediging van de belangen
van de staat voor de rechter wordt vervuld door staatsadvocaten (in vaste dienstbetrekking
bij de overheid). Zij vormen het Korps van staatsadvocaten (el Cuerpo de Abogados del Estado;
het Korps). Hun bevoegdheid geldt zowel voor het civiele recht als voor het publiekrecht. Ook
bij de internationale organisaties en ten behoeve van internationale arbitragezaken treden
voor Spanje staatsadvocaten op. De dienst speelt voorts een belangrijke rol bij de juridische
advisering van de staat. Om het ontstaan van het Korps van staatsadvocaten te begrijpen moet
die worden geplaatst in de context van de Spaanse geschiedenis. De periode tussen 1849 en
1925 werd in Spanje gekenmerkt door grote instabiliteit. Teneinde in de staat enige stabiliteit
te bereiken, werden in verschillende disciplines (techniek, recht) elitekorpsen in de
staatsbureaucratie gecreëerd, bemand door personen die met succes een zwaar
selectieproces hadden doorlopen.69
Ontstaansgeschiedenis
Het Korps van staatsadvocaten dat in de loop van de geschiedenis institutioneel en functioneel
de nodige wijzigingen heeft ondergaan, bestaat in oorsprong sinds 1881.70 Sinds 1886
vertegenwoordigen de advocaten van het Korps de staat voor de rechter. Het Korps maakt
tegenwoordig organisch deel uit van een centraal bestuursorgaan voor de juridische
dienstverlening aan de staat en andere openbare instellingen.71 Organisatorisch is het Korps
van staatsadvocaten in de organisatie van de staat ingebed als een sub-directoraat in het
ministerie van Justitie. Het Korps wordt geleid door een advocaat-generaal met een ambtelijke
status.72
De staatsadvocaten hebben vertegenwoordigingsbevoegdheid in alle voor de rechter
gebrachte zaken tegen de staat en zijn bevoegd om in naam of voor rekening van de staat een
vordering in te stellen bij de civiele of administratieve gerechten. De rol van het Korps van
staatsadvocaten is niet beperkt tot de centrale overheid. Ook de vertegenwoordiging en
verdediging van ambtenaren wordt vanuit het Korps verzorgd in zaken die in verband staan
met handelingen of nalatigheden begaan in de context van hun werk. Bij overeenkomst kan
het Korps van staatsadvocaten voorts de andere organen en entiteiten van de publieke sector
adviseren, vertegenwoordigen en verdedigen, evenals commerciële overheidsbedrijven of
stichtingen met meerderheidsdeelneming van de staat. Het Korps kan ook overeenkomsten
van juridische dienstverlening sluiten met zelfstandige bestuursorganen en gemeentelijke
bedrijven.

69 José Ignacio Sarmiento Larrauri, ‘Los Abogados del Estado. Antecedentes Históricos’, in: Foro, Nueva época, núm. 6/2007:

73-92 ISSN:1698-5583. Zie ook E. Ramon Arango, The Spanish Political System: Franco’s Legacy, Routledge, 2019, Hoofdstuk
3 The Civil Service.
70 De huidige organisatievorm is in 1985 tot stand gekomen.
71 Wet 52/1997 van 27 november betreffende rechtshulp aan de Staat en openbare instellingen en in de verordening van
de juridische dienst van de Staat, goedgekeurd bij koninklijk besluit 997/2003 van 25 juli.
72 Memoria de la Abogacía 2020, Abogacía General del Estado, Dirección del Servicio Jurídico del Estado, Madrid 2021,
Catálogo de publicaciones de la Administración General del Estado. Geraadpleegd 10 november 2022: Memoria de la
Abogacía General del Estado - Dirección del Servicio Jurídico del Estado (2020) (mjusticia.gob.es)
.

ADVOCATENDIENSTEN AAN DE STAAT

73

Scherpe selectie
In totaal telde Spanje in 2020 een aantal van 654 staatsadvocaten in het Korps, maar een veel
geringer aantal was als zodanig daadwerkelijk werkzaam.73 Daar toont zich een kwetsbare plek
in het systeem. Het blijkt moeilijk om staatsadvocaten voor langere tijd te binden. De werving
van staatsadvocaten vindt plaats door openbare inschrijving voor een selectieve
toelatingsprocedure.74 Die selectie staat in Spanje bekend als zeer scherp, hetgeen past bij de
status van elitekorps. Toetreden tot zo’n korps is gewild en vormt een sterke start van een
juridische loopbaan. Maar de economische positie van de staatsadvocaat is die van een
redelijk betaalde ambtenaar, terwijl elders meer kan worden verdiend. De loopbaan van jonge
juristen die als staatsadvocaat zijn toegelaten, mondt in vele gevallen uit in een positie bij
prestigieuze advocatenkantoren en beursgenoteerde ondernemingen. Dat hoeft geen groot
probleem te zijn zolang er geen sprake is van leegloop bij het Korps en de voormalige
staatsadvocaten niet optreden tegen de staat.75 Om een betrekking bij het Korps
aantrekkelijker te maken, kunnen staatsadvocaten na vijf jaar dienst gebruik maken van het
recht van verlof (excedencia), mede om door nevenwerkzaamheden hun inkomen aan te
vullen. Het is zelfs toegelaten dat een staatsadvocaat tijdens verlof werkzaam is bij een
particulier advocatenkantoor, mits in dat verband geen ondersteuning wordt gegeven bij
zaken tegen de staat. Er kan voorts sprake zijn van vertrek uit de dienst met een optie van
terugkeer.76
Vereniging van staatsadvocaten
De staatsadvocaten hebben een eigen vereniging. Spoedig nadat in Spanje in 1977, enkele
jaren na de dood van Franco, het verenigingsrecht voor ambtenaren werd toegelaten, is daar
door de staatsadvocaten gebruik van gemaakt. Met toestemming van het directoraatgeneraal waaronder het Korps valt, is de Vereniging van staatsadvocaten opgericht. Volgens
artikel 4 van de statuten "is de vereniging opgericht voor de bevordering en verdediging van
de professionele en zakelijke belangen van de staatsadvocaten”. Zij strekt er ook toe de
onderlinge band tussen de staatsadvocaten te versterken. De vereniging geeft een tijdschrift
uit.77 Ook tijdens excedencia (verlof) en na vertrek uit de dienst kunnen de (voormalig
staatsadvocaten) lid blijven van de vereniging.

73 Memoria de la Abogacía 2020, idem., p. 418. In het Boletín Oficial del Estado (BOE), Resolución 4631, van 24 maart 2022
worden 663 bij het Korps aangestelde personen genoemd. Daarvan is (in 2020) ongeveer 40% met verlof.
74 Zie bijv. 4527 Resolutie van 12 maart 2021, gebaseerd op koninklijk besluit 936/2020 van 27 oktober ter uitoefening van
de bevoegdheid in artikel 63 van wet 40/2015 van 1 oktober tot selectieve toetreding tot het Korps van staatsadvocaten,
geplaatst in: Boletín Oficial del Estado (BOE), Núm. 70, 23 maart 2021 Sec. II.B. Pág. 33247.
75 Luis Fernando Rodríguez Guerrero, ‘Un cuerpo de élite en excedencia, Radiografía de los altos cuerpos de la
Administración. Primer capítulo: abogados del Estado’, in: AHORA 09/10/2015, Número 4:
https://www.ahorasemanal.es/un-cuerpo-de-elite-en-excedencia geraadpleegd op 7 november 2022. Volgens de auteur is
de overheveling van advocaten van de staat naar de privépraktijk doorspekt met schandalen. Er worden wel enkele
vermoedens beschreven, geen bewezen zaken.
76 In Confilegal wordt met aanduiding van personen en kantoren vermeld dat in 2021 in Spanje acht particuliere
advocatenkantoren gerund worden door managing partners die als staatsadvocaat met verlof zouden zijn. Luis Javier
Sánchez, ‘Abogados del Estado en excedencia dirigen bufetes que son referentes en España’, in Confilegal 9 maart 2021,
https://confilegal.com/20210309-abogados-del-estado-en-excedencia-dirigen-bufetes-de-referencia-en-espana/,
geraadpleegd op 7 november 2022.
77 Abogados del Estado, Revista de la Asociación. https://www.asoc-abogadosdelestado.es/revista/, geraadpleegd op 7
november 2022.

ADVOCATENDIENSTEN AAN DE STAAT

74

De landsadvocatuur in Denemarken
Nederlandse landsadvocaten (en plaatsvervangers) hebben meermalen gewezen op de
gelijkenis tussen het instituut van de Nederlandse landsadvocaat en de regeling van
advocatendiensten aan de Deense staat door de Kammeradvokaten.78 Daar is zeker grond
voor, gezien de geraadpleegde bronnen, maar er zijn ook markante verschillen.
Advocatenbijstand aan de Deense staat is tegenwoordig grotendeels gebaseerd op de
overeenkomst met het particuliere advocatenkantoor Poul Schmith, dat bij optreden voor de
Deense staat of een daaraan gerelateerde (semi-)publieke organisatie wordt aangeduid als
het kantoor van de Kammeradvokaten.79 Het kantoor telt 73 partners. De kosten voor de
schatkist van de landsadvocatuur in Denemarken beliepen in 2021 ongeveer 600 miljoen DKK,
wat neerkomt op ongeveer 80 miljoen euro. Dat is aanzienlijk meer dan in Nederland aan de
landsadvocatuur wordt besteed, terwijl de uurtarieven in Denemarken lager liggen (zie
hierna). De hoge vlucht van de kosten voor dienstverlening door advocaten aan de staat leidt
regelmatig tot debatten en vragen in het Deense parlement.80
Achtergrond
Historisch is de landsadvocatuur in Denemarken terug te voeren op een in 1684 door koning
Christian V opgericht instituut, de Kammer (lees: schatkist) van de Koning.81 Vanaf de jaren
1850 werd het ambt van landsadvocaat door de grondwet toebedeeld aan advocaten van het
Hooggerechtshof. In 1936 is het openbaar ambt afgeschaft. Sindsdien maakt de landsadvocaat
telkens deel uit van het kantoor Poul Schmith (waaronder ook rechtsvoorgangers zijn
begrepen). Lange tijd is in Denemarken de landsadvocaat een titel die bij benoeming werd
toegekend aan één persoon, zoals dat in Nederland het geval is. Die omstandigheid stond er
er niet aan in de weg dat ook kantoorgenoten opdrachten voor de staat uitvoerden.
Overeenkomst met Kammeradvokaten
De volgende stap in de Deense ontwikkeling is die van een relatie met één benoemde
advocaat (landsadvocaat) naar een overeenkomst met het advocatenkantoor.82 Deze stap
wordt als volgt ingeleid. In 2012 behandelde het Deense parlement een ontwerpresolutie over
de aanbesteding van de advocatendiensten aan de Staat. Een ontwerpresolutie van het
78 J.A.E. van der Does en E. Droogleever Fortuijn, ‘De behartiging van de belangen van de overheid in rechte’, in: de Jurist-

ambtenaar. Bundel opstellen aangeboden aan mr. J.M. Kan. Boekenreeks NJB 4, 1977, p. 32-38. Vgl. ook De Wijkerslooth,
‘Meesterscolumn’. De landsadvocaat, enige notities’, in: AA 40 (1991) 3, p. 234.
79 Het eerste nog actuele raamcontract met advocatenkantoor Poul Schmith is te vinden op:
04_bilag_1_ny_kammeradvokataftale.pdf (oes.dk), geraadpleegd op 7 november 2022. Zie voorts
https://kammeradvokaten.dk/ , geraadpleegd op 22 november 2022. Een recente beschrijving van de overeenkomst tussen
Kammeradvokaten en de Deense staat is op laatstvermelde webste te vinden:
https://kammeradvokaten.dk/media/8913/bag-om-kammeradvokatordningen.pdf, geraadpleegd op 7 november 2022.
80 Zo is op aandrang van het parlement van door de minister van Financiën, Jeppe Bruus, aangegeven dat in de
verhaalsactie tegen het advocatenkantoor Bech-Bruun in verband met een grootschalige dividendzaak met een belang van
12,7 miljard DKK tussen 2020 en 2022 ruim 17 miljoen DKK (ruim 2,8 miljoen Euro) aan advocatenkosten door
Kammeradvokaten bij Financiën is gedeclareerd. Zie: Skatteudvalget 2021-22 SAU Alm.del - Bilag 230 30. maj 2022.J.nr.
2022 – 4461.
81 Morten Westrup, ‘Kammeradvokaten i 300 år’, Advokaten 21/1984, pp. 335-336; Morten Westrup, Kammeradvokaten,
Kammerretten og Generalprokurøren, https://kammeradvokaten.dk/media/4586/kammeradvokaten-kammerretten-oggeneralprokuroeren.pdf, geraadpleegd op 7 november 2022.
82 Beschreven in een rapport van de Deense Autoriteit Consument en Markt over concurrentie in de advocatenmarkt:
Konkurrencen i Advokatbranchen, 14. Januar 2021, Konkurrence- og Forbrugerstyrelsen, Kapitel 7: Offentligekunders køb af
advokatbistand, p. 196-227.

ADVOCATENDIENSTEN AAN DE STAAT

75

Parlement over dit onderwerp is naar de Commissie juridische zaken verwezen. Op verzoek
van het ministerie van Financiën is vervolgens een analyse gemaakt van de staatsaankoop van
juridische diensten. In het rapport daarover werden vier alternatieve modellen voor de
toekomstige taakoplossing voor verkrijging van juridische dienstverlening vergeleken:
1. een centrale staatsautoriteit die alle juridische taken van de staat uitvoert;
2. één leverancier van juridische dienstverlening op basis van een centraal
gecoördineerde overeenkomst;
3. een centraal tot stand gebrachte overeenkomst(en) met meerdere
advocaten(kantoren);
4. gedecentraliseerde regeling (elke autoriteit beslist zelf hoe aankoop van juridische
bijstand plaatsvindt).83
Voor- en nadelen verschillende modellen
De beoordeling van de voor- en nadelen van de modellen omvatte een reeks van onderwerpen
als kennisverwerving, kennisdeling en deskundigheid, continuïteit en uniformiteit van
casemanagement, administratieve lasten, vertrouwelijkheid, flexibiliteit, economisch
voordeel, conflictoplossing en aanvullende speciale voorwaarden. De analyse van het rapport
mondde uit in de gevolgtrekking dat de advocatendiensten voor de staat het best worden
gewaarborgd door een centraal gecoördineerde overeenkomst met één leverancier. De
argumenten voor een centraal gecoördineerde overeenkomst zijn in de eerste plaats de
mogelijkheid van structurele kennisdeling (met de advocaat) en de professionele
synergiewinst doordat hetzelfde kantoor permanent over de gehele breedte de juridische
dienstverlening aan de staat verzorgt. Bovendien is erop gewezen dat een gecoördineerde
overeenstemming zorgt voor een meer uniforme behandeling van zaken in alle gevallen en in
alle ministeriële domeinen, waardoor een hoger niveau van rechtszekerheid voor burgers en
bedrijven wordt gewaarborgd dan anders mogelijk zou zijn. Op basis van de conclusies van het
rapport is in Denemarken gekozen voor een model met een centraal afgestemde
overeenkomst met één leverancier van advocatendiensten aan de staat. In feite een beperkte
aanpassing van de al bestaande situatie.
Die keuze is neergelegd in een raamovereenkomst van 1 januari 2015 tussen het
advocatenkantoor van Poul Schmith en het ministerie van Financiën. Advocaten van dit
kantoor zijn op basis van deze overeenkomst de vaste juridische adviseurs en
vertegenwoordigers in rechte (Kammeradvokaten) van de Deense staat. Vandaag de dag heeft
het advocatenkantoor Poul Schmith, dat voor een deel ook de particuliere en internationale
juridische markt bedient, ongeveer 650 mensen in dienst.
Gedetailleerde raamovereenkomst
De raamovereenkomst is zeer gedetailleerd, zowel met betrekking tot de kwaliteit van de
juridische dienstverlening als aangaande financiële aspecten (incl. benchmarking).
In de overeenkomst komen aan de orde onder meer de te volgen procedure bij opdrachten,
tijdigheid, vertrouwelijkheid, kennisdeling, kostenbegroting, tarifering, de inzet van
83 Moderniseringsstyrelsen (Deens agentschap voor modernisering), Statens køb af juridiske tjenesteydelser, 2012.

Konkurrencen i Advokatbranchen, idem. p. 205.

ADVOCATENDIENSTEN AAN DE STAAT

76

medewerkers bij uitvoering van opdrachten, gebruik van diensten van derden, organisatie van
de samenwerking, procedure facturering, nalatigheid, overmacht, regeling van geschillen,
wijzigingen in de overeenkomst en de procedure bij beëindiging van de overeenkomst. De
overeenkomst is in 2017 enigszins aangepast, waardoor een grotere vrijheid is ontstaan bij
opdrachtgevers binnen de staat om ook andere advocaten dan de Kammeradvokaten in te
kunnen schakelen. Ook behoeft de opdrachtverlening niet altijd via het ministerie van
Financiën te lopen. De afgesproken tarieven zijn geïndexeerd naar de algemene de loonindex
voor de particuliere sector, onafhankelijk van de prijsontwikkeling in de juridische sector. In
2021 golden de volgende uurtarieven (incl. verschotten e.d.) voor Kammeradvokaten84:
Kammeradvokaten
Partner
Advocaat > drie jaar ervaring
Advocaat < drie jaar ervaring
Advocaat-stagiair

Uurtarieven 2021
346 €
280 €
234 €
173 €

84 Gerekend is 1 DKK = 0.134430 EUR.

Zie https://kammeradvokaten.dk/media/8913/bag-om-kammeradvokatordningen.pdf, geraadpleegd op 12 november
2022, In de aangehaalde verwijzing staat op p. 3 dat volgens de laatste prijsvergelijking van de Boston Consulting Group in
het voorjaar van 2020 de uurtarieven in de Kammeradvokaten-overeenkomst in dat jaar 11,2% lager waren dan de
marktprijzen. Sindsdien heeft alleen een standaardindexering plaatsgevonden.

ADVOCATENDIENSTEN AAN DE STAAT

77

De organisatie van de landsadvocatuur in Frankrijk
Externe juridische dienstverlening aan de staat kan in Frankrijk verschillende vormen
aannemen. Hier wordt de aandacht gericht op een dienst in de staat die als platform fungeert
voor overheidsopdrachten aan particuliere advocaten in met name civiele kwesties.
De AJE, platform voor advocatendienstverlening aan de Staat
In Frankrijk is de Agent judiciaire de l’État (AJE), als opvolger van de Agence Judiciaire du
Trésor, sinds 2012 belast met vertegenwoordiging van alle diensten van de staat in het domein
van de gerechten in de rechterlijke organisatie.85 Civiele vorderingen van of tegen de staat die
geen verband houden met belasting of douane moeten, tenzij anders bepaald door de wet,
op straffe van nietigheid worden ingesteld door of tegen de AJE.86 De AJE treedt daarom op in
zaken die voor de staat van belang zijn, hetzij omdat zijn activiteit wordt betwist, hetzij omdat
de staat vergoeding van zijn schade verlangt, hetzij omdat een gemachtigde van de staat
wordt gedaagd met het oog op een geldelijke vergoeding.87 De bevoegdheid van de AJE geldt
alleen als er een financieel belang van de staat in het geding is. Een andere belangrijke
beperking is die tot de ‘ordre judiciaire’, waardoor administratieve geschillen buiten het
domein van de AJE vallen. Daarbij moet worden bedacht dat rechtszaken met betrekking tot
buitencontractuele overheidsaansprakelijkheid in Frankrijk in beginsel behoren tot de
bevoegdheid van de bestuursrechter en niet tot die van de civiele rechter.88 In procedures
voor de administratieve rechter geldt voor de staat een ontheffing van verplichte
vertegenwoordiging door een advocaat. In dergelijke procedures treedt veelal een ambtenaar
op, als gedelegeerde van de minister binnen wiens domein het object van de procedure valt
(‘le ministre intéressé’).89 Of een zaak bestuursrechtelijk moet worden afgedaan of anderszins
kan van bijzondere wetgeving afhangen. Zaken wegens gebrekkig functioneren van de
openbare rechtsbedeling, schade veroorzaakt door de gerechtelijke politie, onrechtmatige
opsluiting in een psychiatrische inrichting, onterechte weigering van toekenning van de Franse
nationaliteit, ernstige inbreuken op het eigendomsrecht of fundamentele vrijheden worden
tot het domein gerekend waarbinnen de AJE moet optreden. Ook de procedures rond de
noodtoestand in verband met de covid-pandemie, zoals de instelling van een avondklok
(couvre-feu), vielen voor een deel wel binnen het domein van de AJE.

85 Décret n° 2012-985 du 23 août 2012 substituant la dénomination « agent judiciaire de l'Etat » à la dénomination « agent

judiciaire du Trésor ». Zie voor een algemene beschrijving van de AJE de: Présentation de l'Agent judiciaire de l'État:
https://www.economie.gouv.fr/daj/aje, geraadpleegd op 7 november 2022. De AJE is ‘ISO 9001’ gecertificeerd, zie Décret
n° 2012-985.
86Loi n° 55-366 du 3 avril 1955 relative au développement des crédits affectés aux dépenses du ministère des finances et
des affaires économiques pour l'exercice 1955 (I : Charges communes). Article 38 Version en vigueur depuis le 25 août
2012. Modifié par Décret n°2012-985 du 23 août 2012 - art. 3 (V).
87 Het wettelijk mandaat berust op artikel 38 van wet nr. 55-366 van 3 april 1955 (Cass.com., 18 februari 1957, (Roses), JCP
1957, IV p. 50) Cass. 2nd civ., 31 maart 2011, hoger beroep nr. 10-20284. Het monopolie van de AJE is van openbare orde.
Artikel 38 bepaalt dat de daarin gestelde eisen moeten worden nageleefd op ‘straffe van nietigheid’.
88 De behandeling van zogenaamde ‘massageschillen’ voor de administratieve rechtbanken (herclassificatie van
werknemers van La Poste en France Telecom, geschillen waarbij buitenlanders betrokken zijn) kan in bepaalde
omstandigheden ook worden toevertrouwd aan externe juridische adviseurs.
89 François Lemoine R, Représentation des parties, LexisNexis 2018.

ADVOCATENDIENSTEN AAN DE STAAT

78

Financieel en economisch recht
Op het gebied van financieel en economisch recht vertegenwoordigt een door de AJE
ingeschakelde advocaat de staat in verweer onder meer in de volgende geschillen:
-

geschillen die voortvloeien uit door de staat gesloten privaatrechtelijke
overeenkomsten (geschil met betrekking tot een huurovereenkomst bijvoorbeeld);
geschillen in het bouwrecht, wanneer de staat, tussengekomen als hoofdaannemer,
zijn verantwoordelijkheid ziet op verzoek van de aanbestedende dienst;
geschillen met betrekking tot de intellectuele-eigendomsrechten van de staat;
geschillen met betrekking tot het vennootschapsrecht wanneer de staat aansprakelijk
wordt gesteld in verband met beheer van een commerciële onderneming.

Schikking
Veel juridische conflicten waarin de staat is betrokken, eindigen ook in Frankrijk met een
schikking, vooral in veelvoorkomende zaken zonder bijzonder juridisch probleem
(bijvoorbeeld redelijke-termijn zaken en schadevergoeding voorlopige hechtenis). Een
circulaire van 6 april 2011 van de Franse minister-president over de ontwikkeling van het
gebruik van transacties om conflicten in der minne te schikken geeft daarvoor een kader.90 De
AJE speelt bij schikkingen een centrale rol, vaak met inschakeling van een advocaat. Hoewel
de AJE een belangrijk instituut is, heeft het in financiële zin toch maar een bescheiden aandeel
in het geheel van door de staat ingekochte dienstverlening.91
Organisatorische inbedding AJE
De organisatorische inbedding van de AJE is als volgt. De diensten die de procesvoering van
de AJE beheren, zijn geïntegreerd in het directoraat juridische zaken van de ministeries van
Economische Zaken en Financiën. De AJE benadert advocaten uit een geselecteerde groep van
bijna tweehonderd advocaten die voor de staat optreden.92 Die advocaten zijn na het
doorlopen van een openbare aanbestedingsprocedure voor een periode van zes jaar
contractueel verbonden met de AJE (dus met de staat). De advocaten blijven particulier
advocaat. Er loopt een aanbestedingsprocedure voor 181 plaatsen, waarop advocaten in de
eerste helft van 2021 konden intekenen. De inschrijvingen worden onderworpen aan
kwaliteitsonderzoek (incl. specialisaties) en financiële normen. In december 2022 wordt
beslist over de contracten. De advocaten van de AJE zijn onderworpen aan bijzondere
verplichtingen, waarvan de meest restrictieve is om geen zaken tegen de staat te voeren. De
AJE onderhoudt dagelijks contacten met haar advocaten via een extranetnetwerk waarop
factsheets en informatie over jurisprudentie regelmatig worden bijgewerkt. De AJE brengt de
advocaten eenmaal per vier jaar (fysiek) samen. Er kan tegen deze achtergrond bezien niet
gesproken worden van een hechte groep van voor de staat optredende advocaten.
90 Circulaire du Premier ministre du 6 avril 2011 relative au développement du recours à la transaction pour régler

amiablement les conflits.
91 Zie omtrent bestedingen in 2015 voor externe dienstverlening aan de staat in Frankrijk: Le recours par l’État aux conseils
extérieurs | Cour des comptes (ccomptes.fr), geraadpleegd 11 november 2022.
92 Volgens artikel 3 van decreet nr. 92-1369 van 29 december 1992, beschikt de (rechtsvoorganger van de AJE, lees nu AJE)
AJE voor de uitoefening van zijn wettelijke mandaat van vertegenwoordiging van de Staat in de gerechten, over advocaten
benoemd bij besluit van de minister die verantwoordelijk is voor de begroting.

ADVOCATENDIENSTEN AAN DE STAAT

79

Met de ministeries wordt door de AJE via vaste correspondenten contact onderhouden, alsook
op ad hoc basis met betrokkenen bij een bepaald dossier. De vaste correspondenten worden
twee keer per jaar door de AJE bijeengebracht voor een uitwisseling over alle werkzaamheden
en praktijken; zij ontvangen regelmatig informatie over de ontwikkeling van de jurisprudentie
en hebben toegang tot het extranetnetwerk van de AJE en zijn advocaten. Ad hoc
vergaderingen vinden het hele jaar door plaats, afhankelijk van de behoefte in verband met
een procesdossier.
Missie
In een kernachtige samenvatting formuleert de AJE zijn missie als volgt: de verdediging van de
financiële belangen van de staat, de waardige vertegenwoordiging van de staat, het te goeder
trouw pleiten in de gerechten, het respecteren van vertrouwelijkheid en neutraliteit, de
waarborging van de helderheid en coherentie van de positie van de staat voor de rechter, en
de verzekering van de objectiviteit en zuiverheid van het juridische debat.

Samenvatting
Bij de blik over de grenzen naar de wijze waarop andere landen hun advocatendiensten aan
de staat hebben georganiseerd, is de focus gericht op drie landen: Spanje, Denemarken en
Frankrijk. In deze landen zijn de advocatendiensten aan de staat op sterk uiteenlopende wijze
geregeld. In Spanje worden de processuele juridische dienstverlening en een belangrijk deel
van de juridische advisering door een instituut binnen de staat verzorgd, het Korps van
staatsadvocaten. Het korps wordt centraal geleid door een advocaat-generaal met een
ambtelijke status, de advocaten in dienstbetrekking zijn voor een groot deel feitelijk geplaatst
bij de verschillende ministeries, regionale organisaties, enkele gemeenten en
bestuursorganen. De hoge eisen die aan staatsadvocaten worden gesteld, maken dat voor
degenen die daaraan voldoen sterke belangstelling bestaat in de markt van particuliere
advocatuur en beursgenoteerde ondernemingen. In Denemarken wordt de juridische
dienstverlening door advocaten aan de staat verzorgd vanuit een bij gedetailleerde
overeenkomst met de staat verbonden landsadvocatenkantoor (Kammeradvokaten, kantoor
Poul Schmith). Als voordelen van een dergelijk systeem worden de eenheid van
vertegenwoordiging van de staat en de zaakoverstijgende kennisopbouw en -deling genoemd.
Door de langdurige relatie met de staat is het kantoor van de Kammeradvokaten in die
dienstverlening zeer ervaren. De uurtarieven van de landsadvocatuur liggen in Denemarken
lager dan in Nederland, maar het totaal aan uitgaven aan de landsadvocatuur is in
Denemarken beduidend hoger.
Frankrijk biedt een geheel ander model. Daar is het een centraal agentschap in de staat (AJE)
dat periodiek raamcontracten sluit met verschillende advocaten in het land, die daar na een
open inschrijving (aanbestedingsprocedure) voor in aanmerking komen. Het gaat om
ongeveer tweehonderd advocaten die voor de staat optreden, zij het niet voor de
bestuursrechter. Ook daar wordt aangenomen dat door de verbinding met een centraal
agentschap in de staat eenheid van vertegenwoordiging wordt gewaarborgd, maar de
intensiteit van de onderlinge contacten tussen de Franse ‘landsadvocaten’ is niet hoog. Zij
komen slechts eens in de vier jaar fysiek bijeen. Bovendien bestrijkt de AJE maar een beperkt
deel van de totale juridische dienstverlening aan de staat.
ADVOCATENDIENSTEN AAN DE STAAT

80

Een gemeenschappelijk kenmerk van de verschillende wijzen waarop de landsadvocatuur in
de hiervoor genoemde landen is ingericht, is de lange nationale traditie waarin die kan worden
geplaatst. Het in Denemarken beproefde model ligt het dichtst bij de Nederlandse situatie.

ADVOCATENDIENSTEN AAN DE STAAT

81

11. Grote ondernemingen en financiële instellingen
Hoe voorzien grote ondernemingen, banken, verzekeraars of een pensioenfonds in benodigde
advocatendiensten? Hebben interne advocaten (advocaten in dienstbetrekking) de voorkeur
of juist niet? Is een langdurige vaste relatie met een bepaald advocatenkantoor
nastrevenswaardig of wordt met meerdere kantoren gewerkt? Wordt gebruik gemaakt van
één of meer panels? Wordt periodiek roulatie gezocht met een selectie via panels?93 Wat zijn
de voordelen en eventuele nadelen van de diverse opties? Op basis van welke criteria wordt
de keuze bepaald welke advocaat of welk advocatenkantoor voor een bepaalde zaak
(procedure of advies) wordt ingeschakeld? Hoe worden de kwaliteit en de kosten bewaakt?
Wat zijn belangrijke aspecten van een professioneel opdrachtgeverschap? Deze en andere
onderwerpen zijn aan bod gekomen in gesprekken die de commissie heeft gevoerd met
juridisch leidinggevenden bij Philips, Ahold Delhaize, het ABP, Nationale Nederlanden Bank en
ING.

Het vinden van een geschikt advocatenkantoor
Van het fenomeen van de ‘huisadvocaat’, de advocaat of het advocatenkantoor dat door de
jaren heen in principe (behalve bij conflicterend belang) steevast wordt ingeschakeld voor
procedures en juridisch advies, is reeds lange tijd geleden afscheid genomen door de
ondernemingen waarmee de commissie heeft gesproken. Wel is veelal sprake van één of meer
preferred suppliers.
Wel of geen panel?
Philips, ING en Nationale Nederlanden Bank werken met panels, waarvoor enkele kantoren
zijn geselecteerd. Met deze panelkantoren zijn raamovereenkomsten gesloten waarin een
aantal voor de onderneming belangrijke afspraken worden vastgelegd. Het gaat hierbij
bijvoorbeeld om tarifering, kostenbewaking, aansturing, verantwoording en
kwaliteitsmonitoring. Ook kunnen hierin afspraken worden vastgelegd over onderwerpen als
detacheringen, een gratis helpdesk, informatie-uitwisseling, trainingen, ESG/MVO en
diversiteit & inclusie. Overigens is een dergelijk panel in het algemeen niet exclusief; in
voorkomend geval kunnen ook advocatenkantoren buiten het panel worden ingeschakeld.
Ahold en het ABP hebben ervoor gekozen niet met een panel te werken.
Philips
Philips is een wereldwijd opererende industriële onderneming (consumentenproducten en
professionele gezondheidszorg), die actief is in meer dan tachtig landen. Bij Philips zijn in
Nederland op een totaal van circa zestig bedrijfsjuristen achttien advocaten in
dienstbetrekking werkzaam. Zij worden ingezet op verschillende rechtsgebieden, waaronder
ondernemingsrecht, mededingingsrecht, arbeidsrecht en intellectueel eigendom. Philips
heeft bewust gekozen voor samenwerking tussen de eigen juristen en externe
juristen/advocaten op basis van een verdeling van ongeveer 50%-50%. De onderneming acht
93 Matthew Fuller, Tim Nightingale, Strategic Tendering for Professional Services. Win More, Lose Less, (Kogan Page Ltd.

2017).

ADVOCATENDIENSTEN AAN DE STAAT

82

het niet mogelijk om alles zelf in eigen huis te organiseren, in volume noch expertise. Philips
heeft per jurisdictie waarin de onderneming actief is en per expertise (rechtsgebied) panels
samengesteld. Binnen een expertise kunnen meerdere preferred suppliers zijn, zodat per zaak
kan worden bekeken welk kantoor het meest geschikt is, al dan niet in een competitieve
setting. De opzet is erop gericht om steeds het beste kantoor te kiezen voor de betreffende
kwestie. Bij de panels wordt tevens een onderscheid gemaakt tussen zaken die complex zijn
en/of een groot belang vertegenwoordigen enerzijds en overige zaken anderzijds. Een team
met daarin vertegenwoordigers van diverse afdelingen bepaalt welke kantoren in het panel
komen, in samenspraak met de regionale juridische afdeling en/of de juridische afdeling met
de betreffende expertise op groepsniveau. Ook het inschakelen van advocatenkantoren
buiten het panel is onder bepaalde omstandigheden mogelijk. In complexe zaken (zeker in de
Verenigde Staten) worden vaak meerdere kantoren ingezet. Het komt voor dat om de paar
jaar opnieuw een panelselectieproces wordt gevolgd, waarna het panel voor meerdere jaren
wordt vastgelegd, maar meestal kiest men voor een meer flexibele benadering waarbij in
principe op elk moment wijzigingen mogelijk zijn als dat nodig is. De insteek is daarbij om
langdurige relaties aan te gaan. Het panel mag er niet toe leiden dat automatisch voor alle
zaken een bepaald kantoor uit het panel wordt gebruikt; er moet steeds een afweging worden
gemaakt welk kantoor binnen het panel of buiten het panel het meest geschikt is voor de
desbetreffende zaak.
ING
ING is een grote, internationale bank, die actief is in meer dan veertig landen en wereldwijd
550 juristen in dienst heeft, waarvan 225 in Nederland. De bank werkt al vele jaren met panels
voor vaak voorkomende zaken. ING stelt periodiek een global panel samen, dat op dit moment
uit acht kantoren bestaat. Daarnaast is in sommige landen, onder meer Nederland, ook een
local panel ingesteld als gevolg van bijv. lokale wet- en regelgeving en/of uit
kostenoverwegingen. In Nederland staan drie kantoren op het local panel. Voor wat betreft
het selectieproces van de panels wordt, afhankelijk van de omstandigheden, bijvoorbeeld
gebruik gemaakt van een e-auction, waarbij in één of meerdere rondes op prijs wordt
geselecteerd nadat de deelnemende kantoren eerst op gelijke kwaliteit en voldoen aan de ING
complianceregels zijn geselecteerd. Afhankelijk van het doel van de e-auction vallen kantoren
af of wordt een rangorde op basis van prijs bepaald. Ook komt het voor dat de selectie
plaatsvindt via onderhandelingen, waarbij prijs maar ook andere criteria in aanmerking
worden genomen. Met de kantoren op het panel worden raamcontracten aangegaan voor
een periode van twee jaar, hetgeen de mogelijkheid biedt om elke twee jaar de relatie te
evalueren. Daarnaast vinden tussentijds monitoring gesprekken plaats. ING geeft aan dat, ook
al wordt gewerkt met panels, men open blijft staan voor inschakeling van andere kantoren.
Indien de afhankelijkheid van ING van een advocatenkantoor ten aanzien van een bepaald
rechtsgebied groot is, wordt overwogen om een ander kantoor voor een volgende zaak in te
schakelen, ook om te voorkomen dat een kantoor het vanzelfsprekend vindt dat het de
opdracht krijgt. Bij verwachte kosten boven een bepaald drempelbedrag worden meerdere
kantoren op het panel benaderd om een offerte uit te brengen. Voor een deel van de
procesvoering, te weten geschillen tussen ING en consumenten en kleine zakelijke klanten,
beschikt ING over een eigen advocatenkantoor waarbij circa vijf advocaten werkzaam zijn. Het
betreft advocaten in dienstbetrekking.
ADVOCATENDIENSTEN AAN DE STAAT

83

Nationale Nederlanden Bank
Nationale Nederlanden Bank maakt onderdeel uit van Nationale Nederlanden, op haar beurt
een onderdeel van NN Group, een internationale financiële dienstverlener die actief is in elf
landen. Nationale Nederlanden Bank werkt met een panel, een pool van preferred suppliers
waarmee groepsbrede afspraken worden gemaakt in een Service Level Agreement, waarin
onder meer tariefafspraken zijn opgenomen. Ook al wordt gewerkt met een panel, er is wel
sprake van vrije advocatenkeuze; ook kantoren buiten het panel kunnen worden
ingeschakeld. In het kader van de advocatenkeuze wordt een onderscheid gemaakt tussen
advisering, procesvertegenwoordiging en transactiepraktijk. Bij Nationale Nederlanden Bank
is gekozen voor één preferred supplier; in de praktijk wordt met een beperkt aantal kantoren
gewerkt, afhankelijk van de voorkomende werkzaamheden. Daarnaast kent NN Group een
eigen advocatenkantoor, NN Advocaten, waar ongeveer twintig advocaten in
dienstbetrekking werkzaam zijn. Het advocatenteam houdt zich met name bezig met
procesvertegenwoordiging. Er zijn advocaten die alleen procederen, terwijl andere advocaten
(ook) intern adviseren over bijvoorbeeld producten en governance. Drie advocaten van NN
Advocaten zijn voor Nationale Nederlanden Bank werkzaam.
De advocaten in
dienstbetrekking hebben een eigen organisatie met een eigen aansturing en verantwoording.
Er wordt gewerkt op basis van een kantoorhandboek dat tevens aandacht schenkt aan de
bijzondere praktijk van deze advocaten; alle advocaten worden geacht in lijn te handelen met
het handboek. De onafhankelijkheid van de interne advocaten wordt geborgd door een
professioneel instituut.
Ahold Delhaize
Kernactiviteit van het wereldwijde concern Ahold Delhaize is het exploiteren van
winkelketens, waaronder supermarkten. Ahold Delhaize kent een redelijk gedecentraliseerde
governance structuur. Circa twee derde van de omzet wordt in de Verenigde Staten behaald.
Anders dan de hiervoor besproken ondernemingen, werkt Ahold Delhaize niet met één of
meer panels. Ahold Delhaize heeft geen exclusieve overeenkomst met een vast
advocatenkantoor. Doordat er regelmatig behoefte is aan diensten van een advocatenkantoor
wordt wel vaak hetzelfde kantoor ingeschakeld. Binnen de werkmaatschappijen van Ahold
Delhaize zijn 200-300 juristen in dienst. Elk land heeft een eigen juridisch team en huurt ook
de externe advocaten/juristen in. De keuze voor een kantoor is met name gebaseerd op de
kwaliteit en wordt door de juristen zelf gemaakt. De keuze om externe advocaten/juristen in
te schakelen alsmede de opdracht die aan hen gegeven wordt, wordt gemaakt in overleg met
de general counsel. Doel is om zicht te houden op de zaken die spelen. De directie is soms
betrokken bij de keuze, met name bij gevoelige zaken; bij dergelijke zaken is men kritisch en
gaat bij de weging van kwaliteit en kosten de voorkeur uit naar het beste kantoor. In de
Verenigde Staten wordt sneller een beroep gedaan op een advocatenkantoor dan in andere
landen. In sommige gevallen wordt tevens een tweede kantoor ingeschakeld, bijvoorbeeld als
er sprake is van een groot belang; dit is met name in de Verenigde Staten niet ongebruikelijk.
De advocaten van Ahold Delhaize moeten goed in een internationale omgeving kunnen
opereren; soms wordt ook gekozen voor (internationale) samenwerkingsverbanden van
advocaten. Wanneer een advocatenkantoor wordt ingeschakeld, wordt een overeenkomst
opgesteld op basis van voor Ahold Delhaize relevante criteria. Daarnaast bestaan er ook
raamcontracten.
ADVOCATENDIENSTEN AAN DE STAAT

84

ABP
Ook de wijze waarop een groot pensioenfonds voorziet in benodigde advocatendiensten kan
leerzaam zijn voor de overheid. In 1996 is het Algemeen Burgerlijk Pensioenfonds, dat tot die
tijd onder het ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties viel, geprivatiseerd. In
2008 werd het Algemeen Burgerlijk Pensioenfonds gesplitst in Stichting Pensioenfonds ABP
en de nieuw opgerichte Algemene Pensioen Groep NV (APG). APG groeide uit tot één van ‘s
werelds grootste uitvoeringsorganisaties, die voor meerdere pensioenfondsen de
pensioenadministratie verzorgt en de beleggingsportefeuille beheert. Het Algemeen
Burgerlijk Pensioenfonds ging verder onder de naam ABP en ontwikkelde zich tot één van de
grootste pensioenfondsen ter wereld. Het ABP werkt evenmin met een panel of vaste
panelkantoren. Een panel wordt voor het ABP niet opportuun geacht; het ABP geeft aan een
voorkeur te hebben voor het selecteren van de beste advocaat c.q. het beste team op een
case-by-case basis. Het ABP werkt met meerdere grote advocatenkantoren. Per zaak wordt
bekeken welk kantoor wordt ingeschakeld. Het ABP maakt regelmatig, niet op exclusieve
basis, gebruik van dezelfde advocatenkantoren. Met deze kantoren zijn fee arrangementen
gesloten. Voor procedures wordt vaker een advocaat ingeschakeld dan voor juridisch advies.
Voor juridisch advies wordt met name een beroep gedaan op de eigen juristen, zowel door
het ABP als door APG. De afgelopen jaren is gebleken dat juridische aspecten en expertise
zowel voor het pensioenfondsbestuur als voor APG steeds belangrijker worden. Dat geldt ook
voor het beleggingsbeleid; een voorbeeld is het besluit om te stoppen met beleggen in
bedrijven die fossiele energiebronnen exploiteren.

Voor- en nadelen van de diverse opties
Uit de gevoerde gesprekken komt naar voren dat centraal staat het streven om het beste of
meest geschikte advocatenkantoor voor de desbetreffende zaak in te schakelen. Zoals
hiervoor aan de orde is geweest, hebben sommige ondernemingen met wie de commissie
heeft gesproken aan dit streven invulling gegeven door één of meer panels in te richten, terwijl
andere ondernemingen dat juist niet hebben gedaan.
Panels
Als belangrijke voordelen van het werken met één of meer panels worden onder meer de
volgende aspecten genoemd. De consolidatie van zaken bij een beperkte groep
advocatenkantoren kan schaalvoordelen bieden en bijdragen aan een goede samenwerking
bij gevoelige kwesties. Voor de onderneming is een lijst van kantoren beschikbaar die naar
behoefte in voorkomende gevallen kunnen worden ingeschakeld. Met deze kantoren zijn
raamovereenkomsten gesloten, waarin basisafspraken zijn vastgelegd en in veel gevallen ook
additionele dienstverlening is overeengekomen. Dit betekent dat niet meer over de
voorwaarden van de dienstverlening behoeft te worden onderhandeld en snel geschakeld kan
worden. Een panel biedt diversiteit en toegang tot specialistische dienstverlening.
Gebruikmaking van een panel geeft controle binnen de organisatie van de onderneming en
vereenvoudigt de monitoring van de dienstverlening door de panelkantoren. Een belangrijk
voordeel vindt men voorts dat de onderneming en de kantoren op het panel elkaar goed
kennen. Er wordt een relatie opgebouwd en over en weer geïnvesteerd in die relatie. Om snel
en efficiënt te kunnen werken, dient men elkaar goed te kennen. Vertrouwen in de relatie
speelt een belangrijke rol, zeker voor de grotere zaken.
ADVOCATENDIENSTEN AAN DE STAAT

85

Redenen om een panel in te stellen kunnen voorts zijn gelegen in het bundelen van expertise,
het opbouwen van inzicht in, en kennis van, de onderneming bij de panelkantoren,
kostenbesparing, efficiënte processen en het creëren van partnerships. Bij dat laatste kan
bijvoorbeeld gedacht worden aan een beroep op het kantoor kunnen doen als ad hoc
sparringpartner. Een panel van advocatenkantoren kan behulpzaam zijn om de meeste
toegevoegde waarde te krijgen op de meest kostenefficiënte manier. Gesignaleerd wordt dat
een panel het risico meebrengt dat nieuw werk een zekerheid en automatisme wordt, met
gevaar voor de kwaliteit en aanverwante aspecten zoals scherpte op kosten en ‘sleetsheid’ in
de relatie. Daarom wordt het van groot belang geacht om, ook bij een panel, ervoor te zorgen
dat er sprake is van voldoende competitie. Dat houdt de advocatenkantoren scherp. Ook zijn
veel ondernemingen alert op voorkomen dat al het werk aan één panelkantoor wordt
vergeven.
Twee (of meer) kantoren
In complexe zaken (zeker in de Verenigde Staten) worden door Philips vaak meerdere
kantoren ingeschakeld. Ook door Ahold wordt in sommige gevallen, bijvoorbeeld bij een groot
belang en met name in de Verenigde Staten, een tweede kantoor ingehuurd. Het voordeel
daarvan is dat deze kantoren elkaar scherp houden en aanvullen. Door van meet af aan met
meerdere kantoren te werken, wint volgens Philips een second opinion aan waarde, meer dan
het geval is indien meer aan het einde van een (advies)proces daarnaar zou worden gevraagd.
Eigen advocatenkantoor
Philips heeft advocaten in dienstbetrekking. In Nederland zijn dat er momenteel 18 op een
totaal van rond de 60 bedrijfsjuristen. Die advocaten in dienstbetrekking worden ingezet op
verschillende rechtsgebieden, waaronder ondernemingsrecht, mededingingsrecht,
arbeidsrecht en intellectueel eigendom. Organisatorisch gezien werken zij voornamelijk op
groepsniveau (Legal Group), waar voor deze rechtsgebieden zich de specialisten bevinden
(georganiseerd in verschillende groepen). Daarnaast zijn er ook advocaten in dienstbetrekking
die werken voor verschillende bedrijfsonderdelen (Legal Business) en de verkooporganisatie
(Legal Market). ING heeft ervoor geopteerd om geschillen tussen ING en consumenten en
kleine zakelijke klanten te laten behandelen door een eigen intern advocatenkantoor van
beperkte omvang (circa vijf advocaten). Hiervoor is gekozen om een drietal redenen. Deze
advocaten in loondienst beschikken over veel specialistische kennis over de producten van
ING. Voorts zijn er korte lijnen met de business. Verder spelen kostenoverwegingen een rol;
extern uitbesteden van dit type zaken zou tot aanzienlijk hogere kosten leiden. Ook bij
Nationale Nederlanden Bank zijn drie advocaten in dienst. Zij kennen de bank goed en doen
in principe het werk voor de bank. Externe advocaten worden ingeschakeld bij te weinig
capaciteit, als een bijzondere expertise vereist is, voor een second opinion of als een legal
opinion vereist is. Het onderhouden door de interne advocaten van contacten met meerdere
kantoren houdt hen scherp en competitief. NN Advocaten slaagt erin om advocaten van grote
kantoren aan te trekken, zowel medewerkers als partners; een bedrijfsjuridisch gerelateerde
functie in combinatie met een beursgenoteerde organisatie wordt aantrekkelijk gevonden.

ADVOCATENDIENSTEN AAN DE STAAT

86

Geen panel maar case-by-case
Hoewel het ABP ziet dat het werken met een panel voordelen kan bieden, zeker in geval van
veel zaken, is een panel voor het ABP toch niet opportuun. Het ABP ziet meer voordelen in
een case-by-case benadering, waarbij per geval de beste advocaat c.q. het beste team voor
de zaak wordt ingehuurd. In het kader van de redelijk gedecentraliseerde
governancestructuur bij Ahold hebben de landelijke juridische teams een sleutelrol bij de
inhuur van lokale externe advocaten. Wel wordt de keuze om hen in te schakelen evenals de
opdracht die aan hen wordt gegeven, gemaakt in overleg met de general counsel. Een
belangrijk voordeel daarvan is dat aldus centraal zicht wordt gehouden op alle zaken die
spelen. Een voordeel van deze aanpak is verder dat de lokale opdrachtgevers en de lokale
advocaten elkaar geregeld kunnen bijpraten, zodat de advocaten betrokken blijven bij de
markt en de organisatie en de ontwikkelingen die daar plaatsvinden. Als niet met een panel
gewerkt wordt, is het van belang dat de onderneming die de advocaten inschakelt over een
gedegen kennis van de (lokale) advocatenmarkt en de relevante expertises beschikt.

Selectiecriteria
Op basis van welke criteria worden advocatenkantoren geselecteerd om toe te treden tot het
panel? En welke criteria worden gehanteerd om binnen het panel een kantoor te kiezen voor
een specifieke zaak? Op basis van welke overwegingen wordt een advocatenkantoor
ingeschakeld als er geen sprake is van een panel? Uit de verschafte informatie door het
bedrijfsleven en de pensioensector zijn de volgende criteria, die op een groot aantal
onderdelen overeenkomen, naar voren gekomen.
Philips
Philips geeft aan dat de belangrijkste criteria voor panelselectie zijn:
- kennis, kwaliteit en strategische inzichten;
- ervaring met relevante zaken en ervaring met Philips’ industrie;
- reputatie en betrouwbaarheid;
- bijdrage aan maatschappelijke thema’s zoals duurzaamheid en diversiteit en inclusie;
- de prijs en de bereidheid alternatieve prijsmodellen te hanteren.
De criteria om te bepalen welk kantoor uit het panel voor welke zaak wordt ingeschakeld zijn:
- de complexiteit van de zaak;
- het risico en de waarde voor Philips;
- ervaring met vergelijkbare zaken, niet alleen van het kantoor maar ook van de
individuele advocaten;
- de omvang/schaal van de zaak; en de kosten.
Het kostenaspect is voor Philips niet altijd het meest bepalende; het gaat om de investering
in relatie tot de toegevoegde waarde van de te leveren prestatie. Hoe groter het belang voor
Philips, hoe zwaarder de opbrengst c.q. het inhoudelijke resultaat zal wegen.
ING
ING hanteert de volgende criteria ten aanzien van de panelselectie:
ADVOCATENDIENSTEN AAN DE STAAT

87

-

expertise op relevante rechtsgebieden en kennis van de ING-organisatie alsmede de
bereidheid om medewerking te verlenen aan bepaalde ING-beleidslijnen;
- de kwaliteit van de dienstverlening zowel qua inhoud als proces;
- een goede reputatie;
- tarifering en kosten;
- extra services, zoals trainingen, detacheringen en fungeren als ad hoc sparringpartner;
- een aansprekend beleid inzake ESG en diversiteit;
- acceptatie van de contractvoorwaarden zoals vastgelegd in ING’s model voor de
raamovereenkomst betreffende bijvoorbeeld IT, veiligheid, bescherming
persoonsgegevens en ESG.
Om te bepalen welk kantoor op het panel voor de desbetreffende zaak wordt ingeschakeld,
wordt gekeken naar expertise, reputatie, eerdere ervaringen en contacten. Het kantoor moet
ook aan de ‘Know Your Supplier’ vereisten van de bank voldoen.
Nationale Nederlanden Bank
Nationale Nederlanden Bank gebruikt als selectiecriteria: kwaliteit, ervaring, reputatie,
maatschappelijke impact en kosten.
Ahold Delhaize
Ahold Delhaize heeft aan de commissie laten weten dat zij met betrekking tot de inschakeling
van een advocatenkantoor afwegingen maakt op basis van criteria als:
- deskundigheid en specifieke expertise;
- vertrouwelijkheid;
- beschikbaarheid, met name bij belangrijke zaken, als in korte tijd een groot aantal
juristen moet worden ingezet;
- teamsamenstelling, waarbij geldt dat kantoren kunnen worden afgewezen wanneer
een team niet voldoende divers is samengesteld;
- het kostenaspect;
- de reputatie van kantoren, die soms een rol speelt;
- integriteit, verduurzaming, diversiteit en met welke cliënten wordt samengewerkt;
- de ‘klik’ met de hoofdaannemer/partner die als heel belangrijk wordt ervaren;
- historische kennis.
In geval van strategisch advies worden aangescherpte criteria gehanteerd:
- deskundigheid van de partners ten aanzien van inhoud (materie), business,
bedrijfssituatie en dilemma’s;
- mee kunnen denken over de inhoud en het proces;
- meer gericht op het voeren van de dialoog;
- vertrouwelijkheid;
- belangenconflicten of de schijn daarvan zijn meer aangescherpt daar waar zichtbare
diensten worden geleverd aan directe concurrenten.

ADVOCATENDIENSTEN AAN DE STAAT

88

ABP
De belangrijkste criteria voor het ABP bij de inschakeling van een advocatenkantoor zijn: welke
advocaat respectievelijk welk team is het meest geschikt voor de betreffende zaak, waarbij
met name wordt gekeken naar kwaliteit; en de kosten. Het eerste criterium wordt beoordeeld
aan de hand van eerdere ervaringen (en referenties), kennis van de markt en (soms) pitches
die vooraf worden georganiseerd voor een bepaalde zaak. Dit laatste speelt vooral bij grotere
zaken. Kennis van de markt verkrijgt men door bijvoorbeeld te kijken welke advocaat welke
zaken behandelt, uit informatie verkregen tijdens pitches en via activiteiten als het bijwonen
van seminars.

Bewaking van kwaliteit en kosten
Bij de partijen die de commissie heeft gesproken, staan bewaking van kwaliteit en kosten hoog
in het vaandel. Er wordt veel aandacht aan deze twee onderwerpen besteed in het kader van
het voortraject, zowel bij de inrichting van de panelselectie als bij de inschakeling van een
advocatenkantoor voor een specifieke zaak. Het inkoopproces is veelal vergaand
geprofessionaliseerd. Monitoring en evaluaties vinden continu plaats, zowel tijdens de
looptijd van een panel als aan het eind daarvan alsmede tijdens de behandeling van zaken en
na afloop daarvan. Kostenefficiency wordt een belangrijk aspect gevonden, zij het dat bij
gevoelige zaken of zaken met een zeer groot belang de kosten minder belangrijk worden
geacht. De prestaties van alle voor Philips werkzame advocatenkantoren worden continu
gemonitord, mede doordat de interne juristen die de kantoren aansturen evaluaties invullen.
Dit gebeurt aan het einde van elke zaak of, bij langlopende zaken, periodiek. Deze input wordt
meegenomen in de evaluaties van de verschillende kantoren en in de relatiegesprekken met
de kantoren. Als de evaluaties daarvoor aanleiding geven, kan dit leiden tot een
heroverweging van de relatie en verwijdering uit het panel. Omdat bij Philips steeds een
afweging moet worden gemaakt welk kantoor binnen het panel of buiten het panel het meest
geschikt is voor de desbetreffende zaak en men wil voorkomen dat het panel ertoe leidt dat
automatisch voor alle zaken een bepaald kantoor uit het panel wordt gebruikt, wordt ook naar
dit aspect gekeken bij de monitoring.
Bij Ahold bewaken de teams binnen de brands (supermarkten onder een bepaalde merknaam)
de kosten en ervaringen met kantoren. Centraal wordt soms gecontroleerd.
Nationale Nederlanden Bank bewaakt dat kosten en doorlooptijden inzichtelijk worden
gemaakt, in welk kader interne richtlijnen zijn opgesteld.
Bij ING vindt uitgebreide monitoring plaats, in alle fasen van het proces. Voorbeelden zijn
periodieke relatiegesprekken, relatierapportages en individuele feedback over de
samenwerking inzake onder meer de kwaliteit van de inhoud, het proces en de prijs. Voorts
worden periodiek Know Your Supplier vereisten getest, daaronder begrepen vereisten ten
aanzien van bijvoorbeeld inkoop, Know Your Customer, witwassen, ESG en fiscaliteit. In
ontwikkeling zijn methodes om meer data over kosten en kwaliteit te verzamelen (bijv. tooling
die data uit facturen haalt en vergelijkt). Voorts wordt gemonitord wat de frequentie is
waarmee een panelkantoor wordt ingeschakeld, alsmede de kosten en de geleverde kwaliteit,
en is aandacht voor een evaluatie van de eigen selectiecriteria.

ADVOCATENDIENSTEN AAN DE STAAT

89

Belang van professioneel opdrachtgeverschap
In de gesprekken die de commissie heeft gevoerd, hebben de juridisch leidinggevenden uit
het bedrijfsleven en de pensioensector het belang van professioneel opdrachtgeverschap
veelvuldig benadrukt. Een professioneel georganiseerd opdrachtgeverschap is een wezenlijke
voorwaarde voor optimale kwaliteit en resultaat alsmede voor kostenefficiency. Professioneel
opdrachtgeverschap gaat veel verder dan het selecteren van het meest geschikte
advocatenkantoor (of de meest geschikte advocaat) voor een specifieke zaak, tariefafspraken,
een inschatting van de kosten en een evaluatie achteraf. Even wezenlijk zijn een goede
aansturing door de opdrachtgever tijdens de looptijd van de zaak en het opbouwen en
onderhouden van goede relaties en onderling vertrouwen, met behoud van voldoende
professionele distantie. Een adequaat opgezet systeem van monitoring en evaluatie in
algemene zin, maar tevens op zaakniveau (tijdens de looptijd en na afloop), draagt ook bij aan
professioneel opdrachtgeverschap. Op deze terreinen zijn technische en IT-ontwikkelingen
gaande die behulpzaam kunnen zijn. Een professioneel opdrachtgever heeft ook oog voor de
belangen van de externe advocaten(kantoren). In dat verband kan bijvoorbeeld gedacht
worden aan de omvang van de omzet die behaald kan worden in ruil voor de investering die
het kantoor doet, maar ook aan de mogelijkheid om meer over de opdrachtgever en zijn
activiteiten te leren, detacheringen en dergelijke.
Professionalisering van de inkoop
Het investeren in een vergaande professionalisering van de inkoop van advocatendiensten
loont. Daarvoor is van belang om een goede inschatting te maken welke diensten en
expertises nodig zijn en vervolgens de daarvoor benodigde externe juridische ondersteuning
adequaat te organiseren om de meeste toegevoegde waarde te krijgen op de meest
kostenefficiënte manier. Voorts is essentieel dat men een goed zicht heeft op de aanwezige
interne expertise en de wijze waarop deze optimaal kan worden benut en ingezet. Een
geprofessionaliseerde inkoop kan er verder toe bijdragen dat de opdrachtgever beschikt over
een gecentraliseerd overzicht van, en relevante informatie over, alle zaken waarvoor een
extern advocatenkantoor is ingeschakeld.
Blijf de baas over de besluitvorming
In de gesprekken is gewezen op het grote belang van het steeds in eigen hand houden van de
regie over de zaak. Eén van de gesprekspartners van de commissie verwoordde het aldus:
Het is van belang dat een onderneming altijd de baas blijft over de eigen besluitvorming.
Soms is dat moeilijk, omdat juridisering op de loer ligt en externe juristen intimiderend
kunnen overkomen.

Voldoende marktwerking
Bij een professioneel opdrachtgeverschap hoort ook het in stand houden van voldoende
competitie. Een gezonde marktwerking houdt de externe advocaten(kantoren) scherp, op
kwaliteit en prijs, maar ook de opdrachtgever. Het is een nuttig instrument om te voorkomen
dat een relatie met een kantoor of een advocaat sleets wordt of dat vanzelfsprekendheid bij
ADVOCATENDIENSTEN AAN DE STAAT

90

de toekenning van nieuwe zaken insluipt. Het scherp houden van de advocaten(kantoren) in
alle relevante fasen van het proces van de samenwerking met de opdrachtgever is een
verantwoordelijkheid van de opdrachtgever.

Samenvatting
Grote ondernemingen en financiële instellingen werken niet volgens een vast model voor de
inhuur van externe advocatendiensten. In het bedrijfsleven wordt veelal gebruik gemaakt van
één of meer panels, waarvoor een beperkt aantal advocatenkantoren wordt geselecteerd als
preferred suppliers aan de hand van voor de onderneming relevante selectiecriteria. De
panelselectie wordt periodiek herhaald. Het werken met panels leidt niet tot exclusiviteit; ook
advocaten(kantoren) buiten het panel kunnen in voorkomend geval worden ingeschakeld. Er
wordt naar een optimum gezocht tussen een min of meer vaste, duurzame relatie met enkele
advocatenkantoren en het door competitieprikkels scherp houden van de dienstverlening qua
kwaliteit en prijs. Als voordelen van het werken met een panel worden onder meer genoemd
het bundelen van expertise, diversiteit van (en toegang tot) specialistische dienstverlening,
kostenbesparing, efficiënte processen, vereenvoudiging van monitoring, en het opbouwen en
investeren in goede relaties over en weer. Opvallend is de systematische aandacht voor de
monitoring en evaluatie van de geleverde diensten en de betekenis daarvan voor de inkoop
van nieuwe diensten. Bij verscheidene ondernemingen zijn advocaten in dienstbetrekking
werkzaam die voor routinezaken worden ingeschakeld of een breder palet van
werkzaamheden hebben. Professioneel opdrachtgeverschap, dat zich onder meer uit in
vergaande professionalisering van de inkoop van advocatendiensten, wordt hoog in het
vaandel gevoerd. De investering daarin loont en wordt geplaatst in het perspectief van de
toegevoegde waarde die wordt gecreëerd. Twee belangrijke lessen uit het bedrijfsleven zijn
verder dat er voldoende competitie moet bestaan tussen advocatenkantoren die voor de
opdrachtgever werkzaam zijn en dat de opdrachtgever er vooral voor moet zorgen zelf de
regie te houden en de baas te blijven over de eigen besluitvorming bij zaken waarvoor een
advocatenkantoor is ingeschakeld.

ADVOCATENDIENSTEN AAN DE STAAT

91

12. Instituut voor dienstverlening door advocaten aan de Staat?
Inleiding
De commissie is gevraagd haar gedachten te laten gaan over de mogelijkheid de
dienstverlening door advocaten onder te brengen in een instituut. Daaraan is dit hoofdstuk
gewijd. De commissie onderscheidt hierna twee modellen. Ten eerste het model waarin dat
instituut een organisatie is die in meerderheid wordt bestuurd door advocaten of andere
beoefenaars van een toegelaten vrij beroep, ten tweede het model waarin dat niet het geval
is. In het eerste geval spreken we van een samenwerkingsverband, in het tweede geval van
advocaten in dienstbetrekking.
Hoofdregel is steeds dat het advocaten niet is toegestaan rechtsverhoudingen aan te gaan of
te laten voortbestaan waardoor de vrijheid en onafhankelijkheid in de uitoefening van het
beroep, met inbegrip van de behartiging van het partijbelang en de daarmee samenhangende
vertrouwensrelatie tussen advocaat en cliënt, in gevaar kunnen worden gebracht. Het is
advocaten dus ook niet toegestaan de praktijk uit te oefenen, al dan niet in dienst, in een vorm
waardoor die vrijheid en onafhankelijkheid in gevaar kunnen worden gebracht. Dit is bepaald
in artikel 5.1 van de Verordening op de advocatuur (Voda), een verordening van de
Nederlandse Orde van Advocaten (NOvA). De regels van de Voda zijn verbindend voor alle
advocaten in Nederland werkzaam.

Praktijkrechtspersoon en samenwerkingsverband
Het Instituut in de Staat zou in de eerste plaats kunnen worden vormgegeven als een
praktijkrechtspersoon of een samenwerkingsverband van (praktijkrechtspersonen van)
advocaten, al dan niet met (praktijkrechtspersonen van) notarissen.
Bestuur en voorzitterschap
Hoofdstuk 5 van de Voda bevat de regels voor de samenwerkingsverbanden en
praktijkrechtspersonen. Belangrijk is dat, indien het samenwerkingsverband of de
praktijkrechtspersoon een bestuur heeft, de meerderheid van het bestuur en de voorzitter
ervan advocaat moeten zijn of beoefenaar van een toegelaten vrij beroep (artikel 5.6 lid 1 ).94
De voorgenomen benoeming tot bestuurder van een niet-advocaat of iemand die geen
beoefenaar is van een toegelaten vrij beroep moet worden gemeld aan de raad van de orde.
Deze toetst of de bestuurder voldoet aan enkele integriteitseisen, die zijn neergelegd in artikel
5.6 lid 3. Zo mag er geen sprake zijn geweest van een onherroepelijke tuchtrechtelijke
veroordeling tot schorsing of schrapping of van een faillissement, surséance of toepassing van
de Wet schuldsanering natuurlijke personen. Verder bevat de Voda bepalingen over de
verplichte inhoud van de statuten van een praktijkrechtspersoon (artikel 5.7) en over het
aandeelhouderschap en stemrecht (artikel 5.8).

94 Dat zijn leden van de Koninklijke Notariële Beroepsorganisatie, de Nederlandse Orde van Belastingadviseurs, de Orde van

Octrooigemachtigden en universitair geschoolde leden van het Register Belastingadviseurs.

ADVOCATENDIENSTEN AAN DE STAAT

92

Aard van de rechtspersoon
De Voda stelt geen beperkingen aan de aard van de rechtspersoon. Die zou bijvoorbeeld een
stichting of een publiekrechtelijke rechtspersoon kunnen zijn. Dat de meerderheid van het
bestuur uit advocaten of beoefenaars van een toegelaten vrij beroep moet bestaan en dat de
voorzitter ook tot die kring moet behoren betekent het nodige voor het oprichten van een
instituut. Een instituut zonder bestuur is immers niet goed voorstelbaar. De bestuurders
hoeven geen eigenaren/aandeelhouders te zijn van het samenwerkingsverband of de
praktijkrechtspersoon. Zij zouden ook als bestuurder in dienst kunnen treden van het
instituut. Voor hen geldt, naast de gewone aansprakelijkheidsregels voor bestuurders, het op
de beroepsgroep toepasselijke tucht- en gedragsrecht.
Statuten
De statuten van een praktijkrechtspersoon moeten - samengevat voor zover hier relevant voldoen aan de volgende eisen (neergelegd in art. 7.5). Het doel van de rechtspersoon moet
beperkt zijn tot het uitoefenen van de rechtspraktijk, het deelnemen in en het voeren van het
beheer over een praktijkrechtspersoon, het beleggen van haar vermogen en het vermogen
van in de groep verbonden praktijkrechtspersonen, en het verrichten van handelingen die met
het vorenstaande verband houden. De doelomschrijving behelst dat de uitoefening van de
rechtspraktijk geschiedt met inachtneming van alle op het beroep toepasselijke regelgeving.
De statuten moeten bepalen dat de meerderheid van de bestuurders, de voorzitter advocaat
of beoefenaar van een toegelaten vrij beroep zijn die de praktijk binnen de
praktijkrechtspersoon uitoefenen.
Aandeelhouderschap
Mocht gekozen worden voor een Instituut dat aandelen uitgeeft, dan geldt dat alle directe of
indirecte aandeelhouders advocaat moeten zijn of beoefenaar van een toegelaten vrij beroep.
Personen die werkzaam zijn in een praktijkrechtspersoon, maar geen advocaat of beoefenaar
van een toegelaten vrij beroep zijn kunnen gezamenlijk tot ten hoogste tien procent van de
winst van de praktijkrechtspersoon economische gerechtigdheid verkrijgen in die
praktijkrechtspersoon (art. 5.8). Ook deze bepaling stelt beperkingen aan de mogelijkheid
voor de Staat om een Instituut voor advocaatdiensten in te richten.
Scope van de dienstverlening
Wat de scope van de werkzaamheden betreft zou vastgelegd moeten worden dat het de
advocaten van het Instituut niet is toegestaan diensten te verlenen aan andere cliënten dan
de Staat. Als dat niet zou worden vastgelegd, dan zou het bestuur mogen besluiten diensten
aan marktpartijen aan te bieden en onderscheidt het instituut zich niet meer wezenlijk van
een advocatenkantoor dat in de markt opereert.
WNT
De commissie gaat ervan uit dat op de bestuurders van een Instituut de Wet normering
topinkomens (WNT) van toepassing zal zijn. Of dit een belemmering vormt voor het
aantrekken van goede bestuurders kan de commissie niet voorspellen. Wel zal een WNTsalaris niet snel als marktconform worden gezien; partners van advocatenkantoren met meer
ADVOCATENDIENSTEN AAN DE STAAT

93

dan bijvoorbeeld 100 advocaten zullen al snel aanzienlijk meer verdienen dan een WNTsalaris.

Een instituut met advocaten in dienstbetrekking
Wanneer het bestuur van het instituut niet in meerderheid zou bestaan uit advocaten, dan
kunnen daarbinnen ook advocaten werkzaam zijn, maar dan zijn andere regels van toepassing.
Deze advocaten zijn dan in house advocaten, ofwel ‘advocaat in dienstbetrekking’.95
Advocaat in dienstbetrekking
Advocaten mogen in dienst treden bij een andere entiteit dan een advocatenkantoor96 of de
eigen praktijkrechtspersoon. Op grond van artikel 5.9 van de Voda zijn in Nederland
dienstbetrekkingen toelaatbaar tussen advocaten en een drietal andere categorieën
werkgevers: een rechtsbijstandsverzekeraar (of schaderegelingskantoor), een organisatie met
een ideële doelstelling of een 'andere werkgever'. De bepalingen in de Voda zijn - naast andere
regelingen - van belang om in kaart te brengen wat de aandachtspunten zijn bij de keuze voor
een instituut dat advocatendiensten aan de Staat levert. Omdat zo’n instituut niet zal
kwalificeren als een rechtsbijstandsverzekeraar of ideële organisatie (daarbij valt te denken
aan vakbonden, consumentenorganisaties en ngo’s), richt de commissie zich op de regels over
de dienstbetrekking met een ‘andere werkgever’. Deze zijn in de Voda vervat in de artikelen
5.9, en 5.12 tot en met 5.15.
De ‘andere werkgever’ kan zowel een private organisatie zijn (in theorie zelfs een natuurlijk
persoon), als een bestuursorgaan. Binnen de rijksoverheid - in ruime zin - hebben ook nu
advocaten een arbeidsovereenkomst met de Staat en een functie bij een departement of een
uitvoeringsorganisatie. Buiten de rijksoverheid en het bedrijfsleven zijn er advocaten in dienst
van bijvoorbeeld gemeenten en provincies. Zo heeft de gemeente Rotterdam bijvoorbeeld
veertien advocaten in dienst.
De Advocatenwet
De advocaat in dienstbetrekking is een fenomeen dat geen bijzondere regeling in de
Advocatenwet kent. Hij of zij is volgens de wet een advocaat als alle andere en moet uiteraard
alle beroeps- en gedragsregels naleven en zich gedragen met inachtneming van de
kernwaarden van de advocatuur. Die kernwaarden zijn onafhankelijkheid, partijdigheid,
deskundigheid, integriteit en vertrouwelijkheid (art. 10a Advocatenwet (Advw)).
Ook is de advocaat in dienstbetrekking op grond van artikel 46 Advw net als alle andere
advocaten in Nederland aan het tuchtrecht onderworpen terzake van:
-

handelen of nalaten in strijd met de zorg die zij als advocaat behoren te betrachten
ten opzichte van degenen wier belangen zij als zodanig (behoren te) behartigen;
inbreuken op het bepaalde bij of krachtens de Advocatenwet, de Wet ter voorkoming
van witwassen en financieren van terrorisme (Wwft) en de verordeningen van de
NOvA;

95 Deze term kan verwarrend zijn, omdat een advocaat ook een dienstbetrekking kan hebben met een

samenwerkingsverband of praktijkrechtspersoon. De Commissie gebruikt de term hier in de betekenis van in house
advocaat.
96 Daaronder ook te verstaan samenwerkingsverbanden als hiervoor besproken, waarin advocaten werkzaam zijn naast
leden van de Koninklijke Notariële Beroepsorganisatie, de Nederlandse Orde van Belastingadviseurs, de Orde van
Octrooigemachtigden en universitair geschoolde leden van het Register Belastingadviseurs, zie artikel 5.4 Voda.

ADVOCATENDIENSTEN AAN DE STAAT

94

handelen of nalaten dat een behoorlijk advocaat niet betaamt. Het tuchtrecht is gericht op de
individuele advocaat. Een werkgever die zelf geen advocaat is er niet aan onderworpen.
Positionering van advocaat in dienstbetrekking
Advocaten die een dienstbetrekking hebben met een andere werkgever, zoals een
bestuursorgaan, mogen uitsluitend optreden voor die werkgever of in een ‘groep’ met de
werkgever verbonden rechtspersonen. De werkzaamheden van de advocaat in dienst van zo'n
'andere werkgever'- dit kunnen zowel marktpartijen als non-profitorganisaties als
bestuursorganen zijn - moeten bovendien in hoofdzaak gericht zijn op de uitoefening van de
rechtspraktijk, waaronder eventueel begrepen de organisatie of het management van de
rechtspraktijk. Deze twee regels zijn neergelegd in artikel 5.9 aanhef en sub 9 Voda. Een
werkgever mag de geprivilegieerde positie van de advocaat namelijk niet gebruiken als
dekmantel voor niet-juridische werkzaamheden, aldus de toelichting op deze bepaling.
In een groep verbonden
Zoals hiervoor al bleek, mogen advocaten in dienstbetrekking met een andere werkgever
uitsluitend optreden voor die werkgever of in een ‘groep’ met de werkgever verbonden
rechtspersonen. De term groep is in de Voda noch gedefinieerd, noch toegelicht. Aannemelijk
is dat de definitie van artikel 2:24b van het Burgerlijk Wetboek (BW) bepalend is: een
economische eenheid waarin rechtspersonen en vennootschappen organisatorisch zijn
verbonden.
In wezen is dit een concernrechtelijk begrip. Om te bepalen of er sprake is van een groep, zijn
drie criteria van belang:
- organisatorische verbondenheid,
- een economische eenheid, en
- een (zekere) centrale leiding.
Als een rechtspersoon of bestuursorgaan functioneert op basis van een wettelijke grondslag
en geheel of gedeeltelijk haar middelen verkrijgt van de Staat, zou geredeneerd kunnen
worden dat er een zekere organisatorische verbondenheid bestaat tussen die entiteit en de
Staat, met name waar de benoeming van het bestuur een bevoegdheid is van een minister of
van de Kroon en de minister zou kunnen ingrijpen in het beleid. Maar dat betekent nog niet
dat er steeds sprake is van verbondenheid met de Staat in een groep als bedoeld in artikel
2.24b BW. Aannemelijk is dat alle instellingen die deel uitmaken van de rechtspersoon Staat
in de hiervoor bedoelde zin als eenheid gezien moeten worden. In civielrechtelijke procedures
aangaande dergelijke instellingen is de Staat procespartij, niet het zelfstandig bestuursorgaan
zonder eigen rechtspersoonlijkheid.97 Beslissend voor de vraag of deze instellingen een
eenheid vormen met de Staat hoeft niet te zijn of deze instelling valt onder het ambtelijkhiërarchische gezag van een minister - een minister kan een zelfstandig bestuursorgaan geen
bijzondere aanwijzingen geven voor de afhandeling van specifieke taken - maar wel of het
gezag is gesitueerd binnen de rechtspersoon Staat. Als dat niet het geval is, wordt de vraag of
een instelling wel voldoende kan worden gezien als met de Staat ‘in een groep verbonden’.
Denk bijvoorbeeld aan publiekrechtelijke zelfstandige bestuursorganen met eigen
rechtspersoonlijkheid en rechtspersonen met een wettelijke taak (zoals de politie). Of zij als ‘in
een groep verbonden’ met de Staat kunnen worden gezien, is niet zonder meer aannemelijk.
97 Vgl. N. Jak & C.N.J. Kortmann, ‘Procesbevoegdheid van de overheid in een burgerlijk geding.

Rechtspersoon of bestuursorgaan?’, in: NTB 2017/40, pp. 358-368.

ADVOCATENDIENSTEN AAN DE STAAT

95

De beantwoording van de vraag waar de grens ligt om al of niet als met de Staat ‘in een groep
verbonden’ te worden gezien of niet, is bepalend voor het domein waarin advocaten in
dienstbetrekking bij de Staat kunnen worden ingezet. De zbo’s met rechtspersoonlijkheid
komen voor een groot deel overeen met rechtspersonen met een wettelijke taak, maar vallen
daarmee niet samen.98
Publiekrechtelijk zelfstandige bestuursorganen met eigen rechtspersoonlijkheid99

Tabel met in de eerste kolom de naam van alle verschillende publiekrechtelijke bestuursorganen met eigen
rechtspersoonlijkheid. In de tweede kolom de grondslag waarop het toezicht voor die organisatie is gebaseerd.
Wet op het hoger onderwijs en wetenschappelijk
Academisch Medisch Centrum UvA
onderzoek, artikel 1.13
Wet op het hoger onderwijs en wetenschappelijk
Academisch Ziekenhuis Maastricht
onderzoek, artikel 1.13
Wet luchtvaart, artikel 8a.64
Airport Coordination Netherlands (ACNL)

Bureau Architectenregister

Uitvoeringswet Algemene verordening
gegevensbescherming, artikel 6
Wet op de architectentitel, artikel 2a

Bureau Beheer Landbouwgronden

Wet agrarisch grondverkeer, titel VII, artikel 28

Bureau Financieel Toezicht

Wet op het notarisambt, artikel 110

Centraal Administratie Kantoor (CAK)

Wet langdurige zorg, artikel 6.1.1

Centraal Bureau Rijvaardigheidsbewijzen (CBR)

Wegenverkeerswet, hoofdstuk 1B, artikel 4z

Centraal Orgaan opvang asielzoekers (COA)

Wet centraal orgaan opvang asielzoekers, artikel 2

Centrum Indicatiestelling Zorg (CIZ)

Wet langdurige zorg, artikel 7.1.1

College Sanering Zorginstellingen

Wet toelating zorginstellingen, artikel 32

College voor de toelating van
gewasbeschermingsmiddelen en biociden (CTGB)

Wet gewasbeschermingsmiddelen en biociden, artikel
3

Commissariaat voor de Media

Mediawet, artikel 7.1

Dienst voor het Kadaster en de Openbare Registers

Organisatiewet Kadaster, artikel 2

Directeur-generaal van de Statistiek (Centraal Bureau
voor de Statistiek)

Wet op het Centraal bureau voor de statistiek, artikel
2

Dopingautoriteit

Wet uitvoering antidopingbeleid, artikel 4

Erasmus Medisch Centrum

Instituut Fysieke Veiligheid

Wet op het hoger onderwijs en wetenschappelijk
onderzoek, artikel 1.13
Wet op het hoger onderwijs en wetenschappelijk
onderzoek, artikel 1.8
Wet veiligheidsregio’s, artikel 66

Kamer van Koophandel

Wet op de Kamer van Koophandel, artikel 2

Autoriteit Persoonsgegevens

Erasmus Universiteit Rotterdam

98 Zie voor Rechtspersonen met een wettelijke taak Algemene Rekenkamer, geraadpleegd op 7 november 2022:

https://www.rekenkamer.nl/onderwerpen/instellingen-op-afstand-van-het-rijk/rechtspersonen-met-een-wettelijke-taak

99 https://www.inspectie-oe.nl/toezichtvelden/overheidsinformatie/geinspecteerde-instellingen/publiekrechtelijke-

zelfstandige-bestuursorganen , geraadpleegd op 11 november 2022. Het schema is niet volledig, zo worden DNB en de AFM
niet vermeld. Volledigheid wordt op de website ook niet geclaimd. De wel opgenomen Nationale Politie (lees: het landelijke
politiekorps) is geen zbo.

ADVOCATENDIENSTEN AAN DE STAAT

96

Kansspelautoriteit

Wet op de kansspelen, artikel 33

Wet op het hoger onderwijs en wetenschappelijk
onderzoek, artikel 1.16
Koninklijke Nederlandse Akademie van Wetenschappen Wet op het hoger onderwijs en wetenschappelijk
onderzoek, artikel 1.16
(KNAW)
Koninklijke Bibliotheek

Nationale Politie

Politiewet, artikel 25, lid 1

Landelijk Bureau Inning Onderhoudsbijdragen (LBIO)

Wet Landelijk Bureau Inning Onderhoudsbijdragen,
artikel 2
Wet op het hoger onderwijs en wetenschappelijk
onderzoek, artikel 1.13
Wet Luchtvaart, artikel 5.22

Leids Universitair Medisch Centrum
Luchtverkeersleiding Nederland
Nationale en Internationale Wegvervoer Organisatie
(NIWO)

Wet wegvervoer goederen, artikel 4.1

Nederlands-Vlaamse Accreditatieorganisatie Hoger
Onderwijs (NVAO)

Wet op het hoger onderwijs en wetenschappelijk
onderzoek, artikel 5a.2

Nederlandse Organisatie voor toegepastnatuurwetenschappelijk onderzoek (TNO)

Wet op de TNO, artikel 3

Nederlandse Organisatie voor Wetenschappelijk
Onderzoek (NWO)

Wet op de Nederlandse Organisatie voor
Wetenschappelijk Onderzoek, artikel 2

Nederlandse Zorgautoriteit

Wet marktordening en gezondheidszorg, artikel 3

Onderzoeksraad voor de Veiligheid

Rijkswet Onderzoeksraad voor de veiligheid, artikel 2

Open Universiteit Nederland

Politieacademie

Wet op het hoger onderwijs en wetenschappelijk
onderzoek, artikel 1.8
Wet uitvoering wetten voor verzetsdeelnemers en
oorlogsgetroffenen, artikel 3
Wet op het LSOP en het politieonderwijs, artikel 3 e.v.

Raad voor Rechtsbijstand

Wet op de Rechtsbijstand, artikel 2

RDW

Wegenverkeerswet, artikel 4a

Rijksuniversiteit Groningen

Staatsbosbeheer

Wet op het hoger onderwijs en wetenschappelijk
onderzoek, artikel 1.8
Wet structuur uitvoeringsorganisatie werk en
inkomen, artikel 3
Wet verzelfstandiging Staatsbosbeheer, artikel 2

Stimuleringsfonds voor de Journalistiek

Mediawet, artikel 8.1

Pensioen- en Uitkeringsraad

Sociale Verzekeringsbank

Wet op het hoger onderwijs en wetenschappelijk
onderzoek, artikel 1.8
Wet op het hoger onderwijs en wetenschappelijk
Technische Universiteit Eindhoven
onderzoek, artikel 1.8
Uitvoeringsinstituut werknemersverzekeringen (UWV) Wet structuur uitvoeringsorganisatie werk en
inkomen, artikel 2
Wet op het hoger onderwijs en wetenschappelijk
Universiteit Amsterdam
onderzoek, artikel 1.8
Wet op het hoger onderwijs en wetenschappelijk
Universiteit Leiden
onderzoek, artikel 1.8
Wet op het hoger onderwijs en wetenschappelijk
Universiteit Maastricht
onderzoek, artikel 1.8
Wet op het hoger onderwijs en wetenschappelijk
Universitair Medisch Centrum Groningen
onderzoek, artikel 1.13
Technische Universiteit Delft

ADVOCATENDIENSTEN AAN DE STAAT

97

Universitair Medisch Centrum Utrecht
Universiteit Twente
Universiteit Utrecht
Waarderingskamer
Wageningen UR
Zorginstituut Nederland
Zorgonderzoek Nederland (ZON-MW)

Wet op het hoger onderwijs en wetenschappelijk
onderzoek, artikel 1.13
Wet op het hoger onderwijs en wetenschappelijk
onderzoek, artikel 1.8
Wet op het hoger onderwijs en wetenschappelijk
onderzoek, artikel 1.8
Wet waardering onroerende goederen, artikel 4
Wet op het hoger onderwijs en wetenschappelijk
onderzoek, artikel 1.8
Zorgverzekeringswet, artikel 58
Wet op de organisatie ZorgOnderzoek Nederland,
artikel 2

Publiekrechtelijk zelfstandige bestuursorganen als onderdeel van de Staat der Nederlanden100
Tabel met in de eerste kolom de naam van alle verschillende publiekrechtelijke bestuursorganen die onderdeel
zijn van de Staat der Nederlanden. In de tweede kolom de grondslag waarop het toezicht voor die organisatie
is gebaseerd.
Autoriteit Consument en Markt
Instellingswet Autoriteit Consument en Markt, artikel 2
Autoriteit Nucleaire Veiligheid en
Kernenergiewet, artikel 3
Stralingsbescherming
Centrale Commissie Dierproeven (CCD)
Wet op de dierproeven, artikel 18
Centrale Commissie voor Mensgebonden Onderzoek Wet medisch-wetenschappelijk onderzoek met mensen,
(CCMO).
artikel 14
College gerechtelijk deskundigen
Wetboek van Strafvordering, artikel 51k
Besluit register deskundige in strafzaken, artikel 3
College ter Beoordeling van Geneesmiddelen
Geneesmiddelenwet, artikel 2
College van toezicht collectieve
Wet toezicht en geschillenbeslechting collectieve
beheersorganisaties auteurs- en naburige rechten beheersorganisaties auteurs- en naburige rechten, artikel
2
College voor de Rechten van de Mens
Wet College voor de rechten van de mens, artikel 1
College voor Toetsen en Examens
Wet College voor Examens, artikel 2
Commissie eindtermen accountantsopleiding (CEA) Wet op het accountantsberoep, artikel 49
Commissie Schadefonds geweldsmisdrijven
Wet schadefonds geweldsmisdrijven, artikel 8
Grondkamers
Uitvoeringswet grondkamers
Huis voor klokkenluiders
Wet Huis voor klokkenluiders, artikel 3
Huurcommissie
Uitvoeringswet huurprijzen woonruimte, artikel 3a
Instituut Mijnbouwschade Groningen (IMG)
Tijdelijke wet Groningen, art. 2
Kamer voor de binnenvisserij
Visserijwet, artikel 45
Kiesraad
Kieswet, artikel A2
Nederlandse Emissieautoriteit (NEa)
Wet milieubeheer, artikel 2.1
Raad voor plantenrassen
Zaaizaad- en Plantgoedwet, artikel 2
Referendumcommissie
Wet Raadgevend Referendum, artikel 87

100 Ibidem.

ADVOCATENDIENSTEN AAN DE STAAT

98

Beperkingen
Bij de keuze voor advocaten in dienstbetrekking bij de Staat zal al snel de vraag rijzen voor
welke entiteiten die advocaten al dan niet kunnen optreden, waar die vraag (afgezien van
situaties van belangenconflicten) niet relevant is bij inschakeling van een vrijgevestigde
advocaat.
Dat de advocaat in dienstbetrekking bij een ‘andere werkgever’ alleen mag optreden voor die
werkgever of daarmee in een groep verbonden entiteiten, stelt dus ook beperkingen aan de
vormgeving van een Instituut. Dat kan niet een van de Staat te onafhankelijke entiteit te zijn,
want dan kunnen de advocaten alleen voor die entiteit optreden. Het is nu eenmaal volgens
de huidige regels in de Voda niet mogelijk om als advocaat in dienst te zijn van een ‘andere
werkgever’ die de advocaat bij of voor allerlei derden werkzaamheden laat verrichten met wie
die andere werkgever niet in een groep is verbonden (de ‘Hema-advocaat’).
Onderzoek alternatieve bedrijfsstructuren
Het verdient opmerking dat de Minister voor Rechtsbescherming Dekker in juni 2020 aan de
Tweede Kamer heeft toegezegd om, samen met de NOvA een onderzoek te laten doen naar
alternatieve bedrijfsstructuren.101 Dit voornemen is een antwoord op maatschappelijke
geluiden die om een meer gevarieerd aanbod van rechtsbijstandverleners vragen, waarmee
de toegang tot rechtsbijstand zou kunnen worden vergroot dan wel de kosten van
rechtsbijstand draaglijker zouden kunnen worden. Mocht dit onderzoek ertoe leiden dat
advocaten in dienstbetrekking van een ‘andere’ werkgever’ ook voor niet met die werkgever
in een groep verbonden partijen zouden kunnen optreden, hetgeen dus wijziging van de Voda
vergt, dan zouden advocaten in een eigen instituut wellicht aan meer bestuursorganen en
publiekrechtelijke rechtspersonen rechtsbijstand kunnen verlenen dan nu het geval lijkt te
zijn.102
Het professioneel statuut
Op grond van artikel 5.12 Voda kan een advocaat de praktijk alleen in dienst van een ‘andere
werkgever’ uitoefenen, nadat hij of zij en de werkgever een professioneel statuut hebben
ondertekend en daarvan een kopie aan de deken hebben verstrekt. De tekst van dat statuut
is door de algemene raad van de NOvA opgesteld, opgenomen in de Regeling op de
advocatuur. Van de tekst kan niet worden afgeweken en recent heeft de Hoge Raad het belang
van het professioneel statuut bevestigd in een procedure over het verschoningsrecht van
buitenlandse advocaten in dienstbetrekking van (een onderdeel van) het Shell-concern die in
Nederland werkzaam waren.103
De werkgever moet er zorg voor dragen dat de advocaat in dienstbetrekking geen nadeel
ondervindt in haar of zijn positie als werknemer. De werkgever zegt door de ondertekening
van het professioneel statuut toe:
- te vermijden dat de indruk wordt gewekt dat de advocaat-werknemer binnen de
dienstbetrekking in enige andere hoedanigheid dan die van advocaat optreedt,
101 Kamerstukken II, 2019/20, 31753, nrs. 216 en 217.

102 Zie voor de stand van zaken van het onderzoek https://www.wodc.nl/onderzoek-in-uitvoering/welk-onderzoek-doen-

we/3177---alternatieve-bedrijfsstructuren-in-de-advocatuur-in-andere-europese-landen, geraadpleegd op 10 november
2022.
103 HR 24 mei 2022, ECLI:NL:HR:2022:760.

ADVOCATENDIENSTEN AAN DE STAAT

99

-

de onafhankelijke praktijkuitoefening door de advocaat-werknemer te eerbiedigen,
zich te onthouden van alles wat invloed kan uitoefenen op het beroepsmatige
handelen van de werknemer en op de beroepsmatige vaststelling van een in een zaak
te volgen beleidslijn.

Voorts dient de werkgever de advocaat-werknemer op grond van het statuut in staat te stellen
om te voldoen aan de verplichtingen die het lidmaatschap van de balie de werknemer oplegt
en om de beroeps- en gedragsregels na te leven, zoals het voorkomen van
belangentegenstellingen en het naleven van geheimhoudingsplicht. De werkgever moet
ervoor zorgen dat gegevens die onder de geheimhoudingsplicht vallen niet terecht kunnen
komen bij anderen dan de werknemer-advocaat, de cliënt, door de cliënt aangewezen
personen of het in de advocatenpraktijk werkzame personeel. De werkgever moet volgens het
statuut zo nodig de organisatie en de inrichting van ‘het bedrijf’ daarop aanpassen.
De werknemer is op grond van het statuut verplicht de aanwijzingen op te volgen die de
werkgever stelt ter bevordering van de orde en de goede gang van zaken binnen de
organisatie en de kwaliteit van de dienstverlening, tenzij die aanwijzingen niet strijdig zijn met
de bepalingen in het statuut. De werkgever mag bepalen de advocaat over de
praktijkuitoefening verantwoording verschuldigd is aan andere advocaten in dienstbetrekking
bij de werkgever. Verschil van inzicht over het beroepsmatige beleid van de werknemer bij de
behandeling van haar of hem toevertrouwde zaken mag geen reden vormen voor eenzijdige
beëindiging van de dienstbetrekking door de werkgever of voor maatregelen die daartoe
kunnen leiden.
Overige bepalingen
De Voda stelt in artikel 5.13 regels die zien op het voorkomen van belangenconflicten in de
praktijk van de advocaat in dienstbetrekking, al dan niet omdat de advocaat naast de
dienstbetrekking elders nog de praktijk uitoefent. Afgezien van deze bepalingen moeten alle
advocaten, dus ook advocaten in dienstbetrekking, gedragsregel 15 in acht nemen, die
eveneens ziet op het voorkomen van belangenconflicten. Voorts is in artikel 5.14 Voda
geregeld dat de advocaat in dienst van een werkgever bij alle binnen het dienstverband
voorkomende werkzaamheden de hoedanigheid van advocaat behoudt en die hoedanigheid
tegenover derden steeds duidelijk kenbaar moet maken. Een advocaat in dienst van de Staat
kan dus niet aan een opdracht invulling geven door bijvoorbeeld de hoedanigheid van
mediator of bindend adviseur aan te nemen.
Het verschoningsrecht van de advocaat in dienstbetrekking
Naar Nederlands recht komt de advocaat in dienstbetrekking het verschoningsrecht toe. De
ondertekening van het professioneel statuut wordt daarbij gezien als een belangrijke
waarborg is voor de goede, integere beroepsuitoefening, waarin geen misbruik van het
verschoningsrecht plaatsvindt.104
Toch kan hierover ook anders worden gedacht. Dat is ook gebeurd. Het Hof van Justitie
oordeelde in een Unierechtelijke mededingingszaak, geëntameerd door de Europese
Commissie, dat de vertrouwelijkheid van de briefwisseling tussen een advocaat en een cliënt
104 HR 15 maart 2013, LJN BY6101 (X en Y/H9 Invest c.s.), r.o. 5.5, JBPR 2013/19 m.nt. N.A.M.E.C. Fanoy, NJ 2013/670 m.nt.

H.B. Krans.

ADVOCATENDIENSTEN AAN DE STAAT

100

weliswaar moet worden beschermd, maar dat die bescherming slechts geldt als de
briefwisseling met de advocaat plaatsvindt in het kader van het recht van verdediging van de
cliënt en afkomstig is van onafhankelijke advocaten. De in Nederland ingeschreven advocaat
in dienstbetrekking zag het Hof niet als voldoende onafhankelijk.105 In punt 94 overweegt het
Hof:
Dienaangaande moet worden opgemerkt dat wanneer een onderneming zich richt tot haar
interne advocaat, zij niet omgaat met een onafhankelijke derde, maar met een persoon die deel
uitmaakt van haar personeel, ongeacht de eventuele beroepsverplichtingen die uit de inschrijving
op het tableau voortvloeien.

Deze uitspraak heeft (vooralsnog) geen betekenis buiten het Unierechtelijke
mededingingsrecht, maar kan niettemin relevant zijn bij de eventuele keuze van de Staat om
(meer) advocaten in dienstbetrekking opdrachten te geven.
De Staat als werkgever – advocaten in dienstbetrekking bij de Staat
De Interdepartementale werkgroep domeinmonopolie advocatuur (ook wel aangeduid als de
werkgroep-Cohen) stelde in 1995 dat overheidsinstellingen in beginsel advocaten in dienst
zouden moeten kunnen nemen, net zoals bedrijven en ledenorganisaties dat in de visie van
de werkgroep ook zouden moeten kunnen doen. Daarbij merkte de werkgroep op dat ‘bij
sommige overheidsinstellingen een neiging bestaat te procederen ook daar waar een
schikking de voorkeur zou verdienen.’ Mede daarom vond de werkgroep dat advocaten in
dienst van overheidsinstellingen bij voorkeur een ‘zekere zelfstandige positionering’ zouden
moeten krijgen, om zo ‘bij te dragen aan de objectiviteit van de juridische oordeelsvorming’.
Het lag voor de werkgroep voor de hand dat advocaten in dienst van overheidsinstellingen
zouden worden aangesteld bij ‘organisatorisch gescheiden (juridische) dienstonderdelen’.106
Hoge verwachtingen
Na invoering in 1996 van de Verordening op de advocaat in dienstbetrekking waren de
verwachtingen over de komst van advocaten in dienst van overheidsorganisaties aanvankelijk
tamelijk hooggespannen. Dit blijkt uitonderzoek van het Instituut voor Onderzoek van
Overheidsuitgaven en het Wetenschappelijk Onderzoeks- en Documentatiecentrum. Op basis
van een enquête onder acht departementen werd destijds geschat dat toetreding tot de balie
van eigen juristen tot een kostenbesparing van 40% zou kunnen leiden.107 Vijf van de acht
departementen achtten toetreding van eigen juristen tot de balie waarschijnlijk; de andere
drie konden hierover nog geen uitspraak doen. Uit de antwoorden van de verschillende
respondenten bleek verder dat geschat werd dat 650 juristen in dienst van gemeenten,
provincies en departementen tot de balie zouden toetreden. Daarbij gingen de onderzoekers
er overigens zelf al van uit dat hier sprake zou kunnen zijn van een overschatting.

105 HvJ EU 14 september 2010, ECLI:EU:C:2010:512 (Akzo).

106 Rapport van de Interdepartementale werkgroep domeinmonopolie advocatuur, 27 juni 1995, p. 40.

107 A.A.M. de Kemp, A. Klijn, M.G. Leijsen en C. Cozijn, De Balie verbreed, (Den Haag: IOO / WODC 1997), p. 93 e.v.

ADVOCATENDIENSTEN AAN DE STAAT

101

Gering aantal overheidsadvocaten
De commissie is gebleken dat binnen de Staat ongeveer 35 advocaten in dienstbetrekking
werkzaam zijn. Elf van hen zijn werkzaam als (arbeidsrecht)advocaat binnen een sharedserviceorganisatie, UBR-advocaten en adviseurs arbeidsrecht (UBR|AAA). Deze organisatie is
ontstaan als gevolg van de invoering per 1 januari 2020 van de Wet normalisering rechtspositie
ambtenaren (Wnra). Deze elf hebben een zekere zelfstandige positionering en zijn aangesteld
bij een organisatorisch gescheiden (juridisch) dienstonderdeel, zoals de werkgroep-Cohen
destijds ook adviseerde. De anderen zijn werkzaam op de diverse departementen of bij
diensten. Hoe dan ook dienen alle advocaten in dienstbetrekking van de Staat te voldoen aan
de voorschriften die de NOvA stelt. Zo dienen zij niet alleen te beschikken over een door
werkgever en werknemer ondertekend professioneel statuut, maar ook over een
werkomgeving waardoor vertrouwelijk te houden gegevens over de zaken die zij behandelen
fysiek, elektronisch en administratief zijn afgeschermd. De advocaten in dienstbetrekking die
de commissie heeft gesproken, hebben meegedeeld dat aan die voorschriften wordt voldaan.

ADVOCATENDIENSTEN AAN DE STAAT

102

Instituut als onderdeel van de overheidsorganisatie
Welke vorm kan een instituut ten behoeve van advocatendiensten aan de Staat krijgen? Uit
de voorgeschiedenis en de verdere context van de opdracht de mogelijkheden daartoe te
onderzoeken begrijpt de commissie het begrip instituut als een organisatorische eenheid die
op enigerlei wijze onderdeel vormt van de overheidsorganisatie in brede zin en die als taak
heeft andere organisatieonderdelen te voorzien van advocatendiensten en hoogwaardige
juridische advisering. De opdracht aan de commissie gaat uit van de advocatendiensten aan
de Staat. De Staat wordt door de commissie verstaan in de zin van de rechtspersoon, zoals in
hoofdstuk 4 in het rapport is beschreven.
Andere overheidsorganisaties
De commissie onderzoekt de advocatendiensten aan onderdelen van de Staat, maar heeft
daarnaast ook gekeken hoe andere overheden dan de Staat thans voorzien in
advocatendiensten, om daaruit lering te kunnen trekken. Denkbaar is (althans in theorie) dat
een nieuw instituut ook diensten levert aan overheidsorganisaties die geen onderdeel zijn van
de Staat als rechtspersoon, zoals ook Pels Rijcken diensten levert aan andere publieke
organisaties dan de Staat. In die gevallen treedt Pels Rijcken niet op als landsadvocaat. Nu
belangen van overheidsorganisaties soms wel, maar niet altijd synchroon lopen, gaat de
commissie in ieder geval niet uit van een verplichte participatie voor overheidsorganisaties
die geen deel uit maken van de Staat.
Institutionele hoofdvarianten voor een instituut
Voor de onderbrenging van advocatendiensten in een instituut, heeft de commissie de
volgende twee hoofdvarianten onderscheiden:
1. Een instituut naar privaatrecht c.q.
extern verzelfstandigd gepositioneerd,
bijvoorbeeld in de vorm van een door de Staat opgerichte stichting of een andere
rechtsvorm waarbij de Staat aandeelhouder is en waarbij de deelneming in beheer is
bij (bijvoorbeeld) het ministerie van Justitie en Veiligheid (variant extern).
2. Een instituut als onderdeel van een ministerie, werkzaam als shared service organisatie
ten behoeve van meerdere ministeries (variant intern).
Binnen deze beide hoofdvarianten zijn er verschillende verschijningsvormen denkbaar ten
aanzien van de taak (bijvoorbeeld: alleen werkzaam ten behoeve van de rijksoverheid of ook
voor andere overheden), de werkwijze, de governance, de sturing en de financiering van het
instituut. Het is bijvoorbeeld in theorie denkbaar dat een shared service organisatie tevens
agentschap is. En binnen de externe variant kan er sprake zijn van een meer of minder grote
betrokkenheid (deelneming) van de Staat binnen het kantoor. Voor de verdere bespreking
heeft de commissie drie varianten in een schema gezet.

ADVOCATENDIENSTEN AAN DE STAAT

103

Varianten ‘Instituut’ voor advocatendiensten aan de Staat
Organisatie/

Kenmerken

Breedte dienstverlening

Mogelijk of niet ?

Privaatkantoor/instituut met

Service beperkt tot

Mogelijk mits de

volledige betrokkenheid

rechtspersoon Staat als

Staat gezien wordt

Staat; b.v. 100%

andere overheidsinstellingen

als in een groep

staatsdeelneming; instituut

niet als verbonden

verbonden met de

met hoge mate van

rechtspersoon worden

rechtspersoon

professionele zelfstandigheid,

gezien (Art.5.9 sub g Voda).

waarmee de

bestuursvorm
1.

Deelneming

maar greep van de Staat op

advocaten in

de governance.

dienstbetrekking zijn.

Advocaten in dienstverband.
2.

3.

Agentschap

Dienst

Intern verzelfstandigd

Andere overheidsinstellingen

Toelaatbaar volgens

dienstonderdeel met ‘baten-

kunnen mogelijk geen

de huidige

lasten stelsel.

beroep doen op het

regelgeving.

Werkzaam voor alle

instituut, indien niet

Deze variant bestaat

departementen.

voldoende met

al voor UBR|AAA , zij

Advocaten in dienstverband.

rechtspersoon Staat

het in een

Doorberekening kosten aan

verbonden

agentschap met

departementen.

(Art.5.9 sub g Voda).

meer taken.

Onderdeel van een ministerie

Andere overheidsinstellingen

Toelaatbaar volgens

(b.v. J&V, BZK) met

kunnen mogelijk geen

de huidige

dienstverlening aan andere

beroep doen op het

regelgeving.

departementen.

instituut, indien niet

Advocaten in dienstverband.

voldoende met

Doorberekening kosten aan

rechtspersoon Staat

departementen.

verbonden
(Art.5.9 sub g Voda).

Shared service organisatie
De varianten intern (de onderdelen 2, en 3 uit het schema) behelzen het oprichten van een
dienst binnen de rijksoverheid, al dan niet in een zelfstandige positionering als
uitvoeringsorganisatie voor advocatendiensten aan de Staat. Deze vallen daarmee alle binnen
de ministeriële verantwoordelijkheid. Binnen de rijksoverheid bestaan verschillende vormen
van uitvoerende diensten en van zogenoemde shared services. Met bijvoorbeeld de
Rijksschoonmaakorganisatie heeft de rijksoverheid een activiteit teruggehaald van de markt.
Er zijn shared service organisaties, die binnen de Uitvoeringsorganisatie Bedrijfsvoering Rijk
(UBR) een breed scala aan diensten leveren aan de ministeries; van personeelszaken,
waaronder het kantoor van de advocaten arbeidsrecht (UBR|AAA), tot ICT, postbezorging en
beveiliging op de ministeries. De UBR-organisatie valt onder het ministerie van Binnenlandse
Zaken en Koninkrijkrelaties, maar werkt voor alle ministeries op basis van
dienstverleningsafspraken. Sommige uitvoerende diensten zijn een agentschap, zoals de

ADVOCATENDIENSTEN AAN DE STAAT

104

Dienst Justitiële Inlichtingen, het Rijksvastgoedbedrijf en de eerdergenoemde UBR.108
Agentschappen zijn intern verzelfstandigde organisaties van ministeries. Dat betekent dat zij
onderdeel zijn van een ministerie, maar in bedrijfseconomische zin werken ze als zelfstandige
organisaties (baten-lastendiensten).
De variant in onderdeel 3 van het schema heeft de vorm van een zelfstandige eenheid binnen
de Rijksdienst, die de naam instituut kan dragen. Deze dienst draagt zorg voor in principe alle
advocatendiensten zoals die nu extern worden betrokken. De organisatievorm sluit aan bij de
vorm van UBR|AAA, maar kan uiteraard ook bij een ander ministerie worden ondergebracht.
De gang van zaken bij UBR|AAA is in grote lijnen als volgt. Aan opdrachtgevers worden
diensten verleend tegen een tarief. De uurtarieven van UBR Personeel als opdrachtnemer zijn
gebaseerd op een integrale kostprijsberekening. Integrale kostenberekening betekent dat alle
door UBR Personeel gemaakte directe salariskosten met een opslag voor de indirecte kosten
aan de opdrachtgever worden doorberekend. De tarieven zijn jaarlijks onderhevig aan loonen prijsbijstellingen zoals uitgevaardigd door de directie Financieel-Economische Zaken van
het ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties. Voor uren die niet direct kunnen
worden toegewezen aan de klant, zoals Juridische Ondersteuning, wordt een opslag
gehanteerd. Voor het initiëren van een procedure worden kosten voor griffierechten in
rekening gebracht. Het uurtarief ligt tussen €134 - €154.109 Vertegenwoordiging in civiel- en
bestuursrechtelijke procedures voor het bevoegd gezag gebeurt met vooraf gemaakte
afspraken over het mandaat.110 Het is denkbaar een dergelijk model uit te breiden naar
dienstverlening op andere rechtsgebieden.
De oprichtingskosten van een instituut zouden eventueel op basis van een verdeelsleutel
omgeslagen kunnen worden over de ministeries en andere onderdelen die van de
dienstverlening gebruik maken. Inhuur van dienstverlening door advocaten buiten deze
eenheid om is in principe niet meer toegestaan (gedwongen winkelnering). De ministeries
kunnen alleen dan externe advocatendiensten betrekken, indien wordt aangetoond dat de
gevraagde dienstverlening niet bij de shared service beschikbaar is. Ook nu betrekken
ministeries gespecialiseerde advocatendiensten van andere kantoren dan het kantoor van de
landsadvocaat, als de landsadvocaat het betreffende specialisme niet in huis heeft,
bijvoorbeeld voor bancair en (privaat) ondernemingsrecht.
Agentschap: omzetvereiste
Voor de variant in onderdeel 2 in het schema (intern/agentschap), geldt dat andere financiële
randvoorwaarden gelden. Agentschappen zijn intern verzelfstandigde organisaties van een
ministerie (baten-lastendiensten). Dat betekent dat zij onderdeel zijn van een ministerie, maar
werken als bedrijfseconomisch zelfstandige organisaties. Zij leveren tegen betaling producten
of diensten aan organisaties binnen het Rijk. Ministeries betalen voor de producten en
diensten die agentschappen aan hen leveren. Met die inkomsten moeten de agentschappen
hun kosten dekken. De zelfstandigheid van een agentschap heeft voordelen, maar brengt ook
108 Zie voor agentschappen: https://organisaties.overheid.nl/Agentschappen/ , geraadpleegd op 7 november 2022.
109 BTW is voor deze interne dienstverlening niet verschuldigd.

110 https://www.ubrijk.nl/binaries/ubrijk/documenten/brochure/brochure-2022/01/10/pdc-ubr-personeel-

2022/Producten-+en+dienstencatalogus+UBR+Personeel+2022+DEF-+VERSIE+30MRT.pdf, geraadpleegd op 12 november
2022.

ADVOCATENDIENSTEN AAN DE STAAT

105

extra kosten mee, zoals een eigen staf en kosten voor toezicht en controle. Daarom moeten
nieuwe agentschappen een jaarlijkse omzet hebben van minimaal € 50 miljoen. Het valt te
betwijfelen of deze omzet zal worden gehaald wanneer alleen de juridische dienstverlening
door advocaten daarin wordt ondergebracht.
Positionering
De interne varianten gaan ervan uit dat een groot deel van de dienstverlening die nu extern
wordt gevraagd, wordt overgeheveld naar een centrale dienst van advocaten binnen de
rijksoverheidsorganisatie. Deze dienst zou dan ook onder leiding staan van een advocaat in
dienstbetrekking en die binnen de ambtelijke verhoudingen een positie heeft die vergelijkbaar
is met die van een Directeur-Generaal bij een ministerie (zoals in Spanje). Voor alle interne
varianten geldt dat de wervingskracht voor een pool van hooggekwalificeerde advocaten en
juristen sterk zal moeten zijn om te kunnen concurreren met de arbeidsmarkt in de private
sector. De vraag is of dat binnen het kader van de cao voor Rijksambtenaren lukt.
Externe varianten met staatsdeelneming liggen niet voor de hand
Dit nadeel speelt mogelijk niet of in mindere mate bij een externe variant. Maar voor de hand
ligt een dergelijke variant niet. Behalve bezwaren vanuit de regelgeving van de advocatuur zijn
er ook andere hindernissen. De overheid kan aandeelhouder zijn van bedrijven
(staatsdeelnemingen of beleidsdeelnemingen) die een belangrijke publieke taak uitvoeren.
Een deelneming is echter niet het geschikte instrument als het publieke belang op een andere,
minder ingrijpende manier kan worden geborgd. De Staat heeft aandelen in 32
ondernemingen. Het uitgangspunt is dat de Staat alleen risicodragend investeert in de
onderneming als daarmee publieke belangen worden beschermd. Het kabinet is
terughoudend met het verwerven of oprichten van een deelneming: het moet gaan om
bedrijven die een publiek belang dienen dat niet door wet- en regelgeving voldoende geborgd
is. Het kan gaan om infrastructuur die van groot nationaal belang is, zoals bij Schiphol of
TenneT. Of een privaat bedrijf verkeert in een crisis en omvallen zou tot grote
maatschappelijke problemen leiden, zoals tijdens de financiële crisis het geval was bij ABN
AMRO en SNS REAAL.
Er zijn staatsdeelnemingen die in beheer zijn van het ministerie van Financiën, zoals Schiphol
en de NS. Daarnaast zijn er beleidsdeelnemingen die door andere ministeries worden
beheerd, zoals Prorail. Staatsdeelnemingen zijn ondernemingen waarbij de rollen van de
overheid als aandeelhouder en als beleidsmaker zijn gescheiden. Beleidsdeelnemingen zijn
ondernemingen waarbij de rol als aandeelhouder en beleidsmaker niet (of soms: nog niet) van
elkaar kunnen worden ontvlochten. Bij deze ondernemingen vervult een beleidsminister dus
tevens de aandeelhoudersrol. Een deelneming moet in staat zijn om een rendement te
behalen op zijn producten of diensten.
Informatieveiligheid
Als gekozen wordt voor een overheidsinstituut voor advocatendiensten aan de Staat ligt het
voor de hand het data-securitybeleid af te stemmen op de normering die binnen de overheid
geldt. Sinds enige jaren geldt binnen de overheid de Baseline informatiebeveiliging Overheid
(BIO-versie 1.04), het dynamische basisnormenkader voor informatiebeveiliging binnen alle
ADVOCATENDIENSTEN AAN DE STAAT

106

overheidslagen (Rijk, gemeenten, provincies en waterschappen).111 Door het uniforme kader
wordt de afstemming binnen ketens van overheden en andere partijen vergemakkelijkt, wordt
aangesloten bij internationale regelgeving en standaarden en zijn onderhoudskosten
gemakkelijker beheersbaar. Binnen het genoemde BIO-kader worden de
informatiebeveiligingsstandaarden ISO 27001 en ISO 27002 (NEN-ISO/IEC 27001:2017 en de
NEN-ISO/IEC 27002:2017) gevolgd in combinatie met het ‘pas toe of leg uit’ beginsel van het
Forum Standaardisatie. Op specifieke controls geeft de BIO een nadere invulling in de vorm
van overheidsmaatregelen. In de werkgroep BIO is een aantal grote uitvoeringsorganisaties
vertegenwoordigd: het Forum Standaardisatie, het Nationaal Cybersecurity Centrum en het
Centrum voor Informatiebeveiliging & Privacybescherming. Uiteraard zal de normering voor
informatieveiligheid ook minimaal moeten voldoen aan regels die in het algemeen gelden
voor advocaten.
Overige normenkaders
Voor wat betreft normen van sociale veiligheid, integriteit, privacy geldt als vanzelfsprekend
dat een instituut van de Staat met advocaten in dienstbetrekking aan de binnen de overheid
gebruikelijke standaarden zal moeten voldoen.

111 Baseline informatiebeveiliging Overheid Cybersecurity - Digitale Overheid, geraadpleegd op 10 november 2022.

ADVOCATENDIENSTEN AAN DE STAAT

107

Sociale veiligheid
Integriteit

Privacy

Arbowet
Normenkader Beveiliging Rijkskantoren (NkBR 2019)
Grondwet
Ambtenarenwet 2017
Burgerlijk Wetboek
cao Rijksambtenaren
Gedragscode Integriteit Rijk
Regeling beleid integriteit en omgangsvormen
Personeelsreglementen (p.m.)
Algemene verordening gegevensbescherming (AVG)
Uitvoeringswet AVG

Overwegingen aangaande een instituut voor advocatendiensten aan de Staat
De inrichting van een instituut kan in theorie in de behoefte aan advocatendiensten binnen
de Staat voorzien. In de ministeries wordt naar de variant van zo’n rijksinstituut voor
advocatendiensten genuanceerd gekeken. Dat advocaten in dienstbetrekking van de Staat zich
onafhankelijk moeten kunnen opstellen, wordt algemeen ingezien. Uitbreiding van het aantal
advocaten in dienstbetrekking bij de ministeries of bij een centrale shared service organisatie
voor een bepaald type zaken, met daarbij horende procesvertegenwoordiging, wordt als een
reële optie gezien. Maar daarmee wordt niet een voorkeur uitgesproken voor afscheid van
(het kantoor van) de landsadvocaat. Er is algemeen grote waardering voor de kwaliteit
waarmee de advocatendiensten door het kantoor van de landsadvocaat aan de Staat worden
geleverd. Die kwaliteit kan naar algemene verwachting intern niet over de volle breedte van
benodigde dienstverlening worden geleverd. Zorg is ook uitgesproken over de mogelijkheid
dat een substantiële verschuiving van externe advocatendiensten naar interne voorzieningen,
een negatief effect kan hebben op de beschikbaarheid van externe diensten die nodig blijven,
vooral in bestuurlijk sensitieve kwesties. Bij het onderbrengen van advocatendiensten in een
overheidsinstituut gaat het om een verschuiving van privaat naar publiek. Daar zijn wel meer
voorbeelden van. Prorail is een voorbeeld, waarbij een organisatie is overgegaan van privaat
naar publiek. Maar veelal gaat de beweging van publiek naar privaat. Van belang is voor ogen
te houden of er wel een goede reden is om diensten uit de private sector publiek te gaan
beleggen of andersom. Er is bijvoorbeeld geen logisch verband tussen de aanleiding van de
fraude bij Pels Rijcken op de afdeling notariaat en een dergelijke verschuiving van privaat naar
publiek voor advocatendiensten.
Of het oprichten van een overheidsinstituut voor advocatendiensten aan de Staat financiële
voordelen biedt, is onzeker. Is het goedkoper? Weliswaar zijn de inkomensniveaus binnen de
overheid in het algemeen lager dan in de private advocatuur, maar het onderhouden van
specialismen waar slechts incidenteel een beroep op wordt gedaan is wel een kostbare
aangelegenheid. Ook is onzeker of voor een dergelijk instituut voor alle benodigde
specialisaties geschikte advocaten geworven kunnen worden. Dit maakt een eventueel
transitietraject niet eenvoudig. Dat overheidsadvocaten in dienstbetrekking in professionele
zin voldoende onafhankelijk kunnen zijn, lijkt aannemelijk gezien de wijze waarop de
ADVOCATENDIENSTEN AAN DE STAAT

108

overheidsadvocaten momenteel werken. Maar zij begeven zich, voor zover de commissie
heeft kunnen constateren, niet op zeer beleidsgevoelige terreinen. Wanneer een instituut
wordt opgericht met het oog op full service advocatendiensten aan de Staat kan een spanning
optreden tussen instrumentele beleidswensen en de onafhankelijkheid van de
overheidsadvocaten. Binnen de overheidsorganisatie is het goed mogelijk om de
onafhankelijkheid van professionals te borgen, zoals bijvoorbeeld bij rechters het geval is.
Maar daarbij is de overheid niet tevens opdrachtgever van de diensten die worden gevraagd.
Desgevraagd heeft de HJZ-AIVD aan de commissie als zijn standspunt gegeven dat het uit
beveiligingsoogpunt geen evidente voordelen heeft als de advocatendiensten voor de Staat in
een overheidsinstituut zouden worden ondergebracht. Het huidige normenkader en
instrumentarium voor beveiliging kan materieel ook worden benut voor een privaat kantoor.
Het spreekt voor zich dat het de voorkeur heeft de kring van personen die kennis kunnen
nemen van staatsgeheimen en gevoelige informatie zo klein mogelijk te houden. Overigens
kan dit ook worden gerelativeerd: de meeste advocatendiensten aan de Staat hebben geen
betrekking op gevoelige informatie of staatsgeheimen.
Het komt de commissie voor dat een avontuur met een ‘eigen advocateninstituut’ als volledig
alternatief voor de huidige landsadvocatuur grote risico’s met zich brengt, zonder dat
voordelen direct duidelijk zijn. Dat laat onverlet de mogelijkheid van goed functionerende
overheidsadvocaten op deelterreinen (zoals bijvoorbeeld voor het arbeidsrecht t.b.v. het
eigen overheidspersoneel), al of niet verspreid over de ministeries of samengebracht in een
aparte organisatie. Bij die al bestaande aanstellingen van advocaten in rijksdienst gaat het niet
om een alternatief voor de brede dienstverlening van de landsadvocaat, maar om een
aanvulling daarop met concreet verwachte voordelen.
Het risicodragend investeren door de Staat in een eigen kantoor voor een nieuwe stijl van
landsadvocatuur, lijkt daarmee geen logisch en zinvol alternatief.

Samenvatting
In dit hoofdstuk heeft de commissie de mogelijkheden beschreven om advocatendiensten aan
de Staat onder te brengen in een instituut. Daarbij is aandacht besteed aan de normering
vanuit de advocatuur. Twee modellen zijn in dat verband onderscheiden. Ten eerste het
model waarin dat instituut een organisatie is die in meerderheid wordt bestuurd door
advocaten of andere beoefenaars van een toegelaten vrij beroep en ten tweede het model
waarin dat niet het geval is. In het eerste geval spreken we van een samenwerkingsverband,
in het tweede geval van advocaten in dienstbetrekking. Het feit dat de advocaat in
dienstbetrekking bij een ‘andere werkgever’ alleen mag optreden voor die werkgever of
daarmee in een groep verbonden entiteiten, stelt beperkingen aan de vormgeving van een
instituut. Dat kan niet een van de Staat te onafhankelijke entiteit te zijn, want dan kunnen de
advocaten alleen voor die entiteit optreden. De commissie heeft verschillende varianten voor
een instituut onder ogen gezien. Onderscheiden zijn externe en interne varianten. Bij de
variant extern gaat het om een instituut naar privaatrecht, extern verzelfstandigd
gepositioneerd, bijvoorbeeld in de vorm van een door de Staat opgerichte stichting of een
andere rechtsvorm waarbij de Staat aandeelhouder is en waarbij de deelneming in beheer is
bij (bijvoorbeeld) het ministerie van Justitie en Veiligheid. De variant intern is een instituut als
onderdeel van een ministerie, bijvoorbeeld werkzaam als shared service organisatie ten
ADVOCATENDIENSTEN AAN DE STAAT

109

behoeve van meerdere ministeries. De externe variant is problematisch omdat de Staat
risicodragend investeert in een onderneming zonder dat duidelijk is welke publieke belangen
daardoor worden beschermd.
Als gekozen wordt voor een overheidsinstituut voor advocatendiensten aan de Staat ligt het
in ieder geval voor de hand het data-securitybeleid af te stemmen op de normering die binnen
de overheid geldt. Sinds enige jaren geldt binnen de overheid de Baseline
informatiebeveiliging Overheid (BIO-versie 1.04), het dynamische basisnormenkader voor
informatiebeveiliging binnen alle overheidslagen (Rijk, gemeenten, provincies en
waterschappen). Dat overheidsadvocaten in dienstbetrekking in professionele zin voldoende
onafhankelijk kunnen zijn, lijkt aannemelijk gezien de wijze waarop de overheidsadvocaten
momenteel werken. Maar zij begeven zich, voor zover de commissie heeft kunnen
constateren, niet op zeer beleidsgevoelige terreinen. Wanneer een instituut wordt opgericht
met het oog op full service advocatendiensten aan de Staat kan een spanning optreden tussen
instrumentele beleidswensen en de onafhankelijkheid van de overheidsadvocaten. Binnen de
overheidsorganisatie is het in beginsel wel mogelijk om de onafhankelijkheid van professionals
te borgen, zoals bijvoorbeeld bij rechters het geval is. Maar daarvoor geldt dat de overheid
niet tevens opdrachtgever is van de diensten die worden gevraagd.

ADVOCATENDIENSTEN AAN DE STAAT

110

13. De markt van de advocatuur in Nederland
Welke kenmerken heeft de markt voor advocatendiensten in Nederland? Alvorens daarop in
te gaan kan een indruk worden gegeven van de mate waarin de Nederlandse samenleving is
gejuridiseerd. De ‘advocatendichtheid’ is daarvoor een indicatie. Zijn er veel advocaten of
relatief weinig, afgezet tegen de omvang van de bevolking? Een manier om een indruk te
krijgen of er in een land veel of weinig advocaten zijn, is te kijken naar het gemiddelde elders.
Het Europese gemiddelde lag in 2020 net boven 1,34 advocaat per 1000 inwoners. Nederland
telde in hetzelfde jaar bijna 1,03 advocaten per 1000 inwoners, duidelijk onder het Europese
gemiddelde.112 Duitsland telde in hetzelfde jaar bijna 2 advocaten per 1000 inwoners,
Frankrijk en Spanje allebei 1,52 en Denemarken 1,17. Ook het aantal rechters ligt in Nederland
relatief lager dan het Europese gemiddelde.
Rechtsgebieden en vertegenwoordigingscompetentie
Het ligt voor de hand dat de vraag naar diensten van advocaten in hoge mate bepalend is voor
het aanbod, mits er voldoende middelen zijn aan de vraagzijde. Maar de gecumuleerde vraag
van de Staat is complex. Om een geschikte full service aanbieder van advocatendiensten voor
de Staat te kunnen zijn, is niet eenvoudig. De Staat heeft behoefte aan advocatendiensten op
vele rechtsgebieden, voor advisering en procesvertegenwoordiging in verschillende instanties
tot en met procedures in cassatie bij de Hoge Raad of in beroepsprocedures bij de Afdeling
bestuursrechtspraak van de Raad van State, waarvoor gespecialiseerde kennis nodig is
aangaande onder meer:
-

aansprakelijkheid (’onrechtmatige overheidsdaad’),
contractenrecht,
nadeelcompensatie,
bestuurdersaansprakelijkheid,
strafrecht, strafprocesrecht,
Algemene wet bestuursrecht,
informatierecht,
de comptabiliteitsregelgeving,
subsidieregelingen,
onderwijsrecht,
gezondheidsrecht,
gereguleerde sectoren,
mensenrechten (Europees Verdrag voor de Rechten van de Mens - EVRM,
Internationaal Verdrag inzake de Burgerrechten en Politieke Rechten - IVBPR etc.),
milieurecht,
klimaatmaatregelen,
ruimtelijke ordening,
vastgoed, bouwrecht, aanbestedingen,
onteigening,
publiek arbeidsrecht/ambtenarenrecht,

112 European judicial systems, CEPEJ Evaluation Report 2022, Evaluation cycle (2020 data), Part 2, Country profile,

Netherlands, p. 98.

ADVOCATENDIENSTEN AAN DE STAAT

111

-

collectieve acties en stakingsrecht,
medezeggenschapsrecht,
pensioenrecht,
faillissementsrecht,
beslag en executie (waaronder in strafvorderlijk kader),
geschillen in de justitiële keten (inzet dwangmiddelen, tenuitvoerlegging, penitentiair
recht en internationale rechtshulp in strafzaken),
vreemdelingenrecht,
asielrecht,
internationaal privaatrecht,
(humanitair) oorlogsrecht,
privacy en gegevensuitwisseling (AVG, politiegegevens, justitiële en strafvorderlijke
gegevens en gegevens van inlichtingendiensten),
Europees recht (landbouw, staatssteun, mededingingsrecht, staatsdeelnemingen),
toezicht en handhaving,
publiek/ private samenwerking,
interbestuurlijk toezicht,
digitale transformatie,
staatsnoodrecht

Wanneer niet gezocht wordt naar een full service kantoor, maar naar een aantal kantoren om
op deze en andere rechtsgebieden de Staat van advocatendiensten te voorzien, zijn er in
beginsel meer alternatieven om de verschillende onderwerpen onder te kunnen brengen.
Maar zoals eerder in dit rapport is aangegeven, zijn ook andere kenmerken dan de vereiste
deskundigheid op een bepaald gebied voor de advocatendiensten aan de Staat van belang.
Het gaat niet alleen om juridische arbeidskrachten
Bij de advocatendiensten gaat het niet alleen om de pure juridische dienstverlening. Ook de
reputatie en de governance van een kantoor, de secretariële ondersteuning, de
administratieve organisatie, databeveiliging en toegang tot kennisbronnen spelen mee. De
kernwaarden van de beroepsgroep bevorderen op zijn minst een behoorlijk basisniveau, maar
de Staat vergt meer. Wat de data betreft is een cyclisch proces in het
informatieveiligheidsbeheer nodig om aan ISO certificatie 27001 te voldoen, een niveau dat
de Staat kan vergen van leveranciers van advocatendiensten. Voor de organisatie van toegang
tot kennis in advocatenkantoren is de legal tech tegenwoordig een belangrijke factor. De groei
van informatietechnologie in termen van geheugencapaciteit, rekenkracht en snelheid, de
ontwikkeling van steeds meer (software) toepassingsmogelijkheden op juridisch gebied,
inclusief schoorvoetend artificial intelligence, kunnen leiden tot kwalitatief betere
taakvervulling en tot efficiëntere werkwijzen. Die ontwikkeling is gemakkelijker bij te benen
in een grote organisatie, met voldoende schaal voor investeringen, dan in kleine
advocatenkantoren. Niet alleen de noodzaak om op een groot aantal uiteenlopende
rechtsgebieden bediend te willen worden, maar ook aanvullende kenmerken die bij de
dienstverlening gezocht worden, maakt dat de aandacht van de commissie vooral gericht is
op grote kantoren.

ADVOCATENDIENSTEN AAN DE STAAT

112

Tussen Global Elite en kleine kantoren
Hoe is de markt voor de advocatuur in Nederland opgebouwd? Het is gebruikelijk in de markt
van de advocatuur in Nederland te onderscheiden naar grote kantoren, middelgrote en kleine
kantoren.113 Bij de top 50 werken in 2022 in totaal 4.785 advocaten (in 2021 nog 4.666). Meer
dan een kwart van de 18.000 Nederlandse advocaten is dus werkzaam bij een top 50-kantoor.
Een kantoor dat in de Nederlandse context een topkantoor genoemd wordt, heeft altijd nog
een bescheiden plaats in de internationale advocatengemeenschap.114 Daar domineert de
Global Elite van advocatenkantoren met veelal de hoofdvestiging in New York, gevolgd door
de Magic Circle advocatenkantoren in London, met bijkantoren in (financieel) belangrijke
plaatsen in de wereld, terwijl de gespreide International Business Law Firms eveneens in staat
zijn over de gehele wereld juridische diensten te verlenen. De nationaal grote kantoren richten
zich vooral op bedrijven en instellingen die in het eigen land zijn gevestigd en op de toepassing
van het recht in het land van vestiging voor buitenlandse bedrijven; hun kantoren in London,
New York, China en het Midden-Oosten zijn doorgaans meer representative offices dan
kantoren die zelfstandig ter plaatse van hun vestiging het lokale recht beoefenen.115 Tot de
nationaal grote kantoren worden ook enkele kantoren gerekend die vrijwel alleen in het land
van vestiging opereren. Deze nationaal grote kantoren hebben veelal nauwe
samenwerkingsverbanden met buitenlandse kantoren.
Voorbeelden van zaken met een Nederlandse dimensie waarin de hiervoor genoemde
internationale categorie advocatenkantoren zijn ingeschakeld betreffen: de fusie tussen Shell
en British Gas in 2015; de aankoop door de Nederlandse Staat van aandelen in Air France/KLM
in 2019; de verkoop in 2019 van de Nederlandse verzekeraar Vivat door het Chinese Anbang.
In al deze voorbeelden waren steeds kantoren betrokken van de Global Elite of de Magic
Circle, wel in veel gevallen bijgestaan door een nationaal/lokaal topkantoor.116
Grote advocatenkantoren in Nederland
Verscheidene grote kantoren verlenen hun diensten mede aan publieke instellingen, maar
doorgaans niet in overwegende mate. Vooral de conflictregel, inhoudende kortgezegd dat
advocaten niet tegelijkertijd voor meer dan één partij op mag treden in een zaak waarin deze
partijen een tegengesteld belang hebben of tegen een cliënt of een voormalige cliënt mag
optreden, legt beperkingen op aangaande een cliënt als de Staat. Daarop wordt hierna verder
ingegaan bij de bespreking van de beschikbaarheid van grote advocatenkantoren voor
dienstverlening aan de Staat.
Grote advocatenkantoren kunnen zich in de markt van advocatuur als onderneming moeilijk
redden wanneer de winstgevendheid sterk negatief afwijkt van die bij andere, vergelijkbare
kantoren. Gevolg daarvan is namelijk het risico dat partners naar andere grote kantoren
113 Door Advocatie wordt jaarlijks ‘De stand van de advocatuur’ online gepubliceerd. Daarin wordt een overzicht geboden

van kenmerken van de grote advocaten (notaris) kantoren in Nederland. Laatstelijk: Advocatie-Magazine, SDU, april 2022.
Voor de kleine en middelgrote kantoren is geraadpleegd de Kleos benchmark advocatuur 2020. Kleine- en middelgrote
kantoren in Nederland, Wolters Kluwer 2020. Deze omvat een digitale survey onder 237 MKB-advocatenkantoren in
Nederland.
114 Marijn Rooymans, ‘Flexpools in de advocatuur’, pp. 91-109, p. 108, in: De advocatuur als onderneming. Een gids voor de
succesvolle en winstgevende exploitatie van een advocatenkantoor, red. Willem Hengeveld, Boom Juridisch 2020.
115 Zie: Willem Hengeveld, Een verkenning van het juridische landschap anno 2020, pp. 21-52, in: De advocatuur als
onderneming.
116 Idem, p. 24.

ADVOCATENDIENSTEN AAN DE STAAT

113

overstappen en dat talentvolle medewerkers bij een dergelijk kantoor minder
loopbaanperspectief zullen ervaren en elders emplooi gaan zoeken. Naast de financiële
indicator spelen ook andere kenmerken als duurzaamheid, diversiteit, dataveiligheid en good
governance daarbij een rol. Op de websites van advocatenkantoren is duidelijk zichtbaar dat
de laatstgenoemde aspecten belangrijk zijn geworden. Maar in vergelijkende overzichten
staan de kwantitatieve gegevens nog voorop.
Aan het onderzoek naar De stand van de advocatuur dat jaarlijks in Advocatie wordt
gepubliceerd zijn de volgende gegevens ontleend aangaande de tien grootste Nederlandse
kantoren:117
De tien grootste kantoren van de Nederlandse advocatuur zijn (in 2022):
Top tien
advocatenkantoren in
Nederland (voorjaar
2022)
1. De
Brauw
Blackstone
Westbroek
2. Loyens
&
Loeff
3. NautaDutilh
4. Houthoff
5. Stibbe
6. Allen
&
Overy
7. AKD
8. Van Doorne
9. Pels Rijcken
10. Clifford
Chance

Aantal
advocaten

Gemiddelde
leverage ratio*

Aantal
stagiair(e)s

Aantal
partners

Notarissen

350

6,3

135

48

32

251

5,6

82

38

75

249
243
214
197

3,4
4,8
4,1
5,8

73
105
77
65

57
42
42
29

37
48
18
20

180
172
162
138

?
3,1
3,5
5,9

46
53
46
31

42
36
20

17
29
10*
11

*Met ingang van 1 juli 2022 zijn er geen notarissen meer werkzaam bij Pels Rijcken.
Als indicatie van winstgevendheid wordt voor de advocatuur veelal het begrip ‘leverage’ als
indicator gebruikt. Het gaat daarbij om de te behalen ‘Profit Per Partner’ (PPP), waarvoor
mede relevant is de kwantitatieve verhouding partner/medewerkers en advocaat-stagiairs.
Volgens Advocatie is een leveragegetal van ten minste 3,5 gezond; grote full-servicekantoren
zouden moeten streven naar een ratio van 4,5 tot 5.
Tariefverschillen
Tussen de grote internationale kantoren en regionale of lokale kantoren bestaat een groot
verschil in tarieven en winstgevendheid. Door gesprekspartners van de commissie zijn in dit
117 Cijfers ontleend aan de publicatie: ‘ De Stand van de Advocatuur en het Notariaat 2022’, in: Advocatie-Magazine, SDU

april 2022.

ADVOCATENDIENSTEN AAN DE STAAT

114

verband uurtarieven genoemd bij de in New York gevestigde elitekantoren van 1700-1800 USdollar. In Nederland liggen de tarieven aanzienlijk lager. Dat is ook het geval bij de
zogenaamde Zuidas- en Weena-kantoren waar een partnertarief tussen 500 en 800 euro per
uur niet ongebruikelijk is. Als tegenhanger van het onderzoek van Advocatie naar De stand
van de advocatuur, dat is gericht op grote kantoren, wordt sinds enige jaren ook
benchmarkonderzoek gedaan naar kleine en middelgrote kantoren. De tarieven van deze
kantoren liggen aanzienlijk lager dan die van de grote kantoren. Het gemiddelde uurtarief voor
een advocaat van een klein of middelgroot kantoor ligt volgens de Kleos benchmark rond de
225 euro per uur. Behalve de uurtarieven is ook het aantal declarabele uren per advocaat niet
gelijk.118 Een gebruikelijke streefnorm is zes uur per dag, maar die norm wordt vaak niet
gehaald. Het aantal gewerkte uren ligt intussen aanzienlijk hoger.
De wijze waarop dienstverlening door advocaten wordt geprijsd kan verschillende vormen
aannemen. Schuurmans geeft daarvan een overzicht in het boek De advocatuur als
onderneming.119 Het meest gebruikelijk in de advocatuur is het ook door de Staat in de
Overeenkomst met de landsadvocaat gevolgde model van het uurtarief waarbij de declaratie
van een zaak wordt bepaald door het aantal bestede declarabele uren van elk van de
advocaten die aan de zaak hebben gewerkt te vermenigvuldigen met hun respectievelijke
uurtarieven.
Volumekortingen
Het is gebruikelijk dat voor advocatendiensten volumekortingen (discounted rates) worden
aangeboden. Volumekorting kan worden gegeven over de gehele omzet of bijvoorbeeld bij
het behalen van een bepaalde trede. Het is uiteraard van belang niet alleen te kijken naar de
hoogte van tarieven. Een topexpert kan per uur wel duur zijn, maar die behoeft het wiel niet
telkens opnieuw uit te vinden; dat kan vele uren schelen. Verder kan een langdurige relatie
tussen een kantoor en een cliënt veel tijd sparen bij de voorbereiding en in de afstemming.
Daarnaast is de omvang en outillage van een kantoor vanzelfsprekend van belang. Een fullservicekantoor biedt door kennisorganisatie en een arsenaal aan specialisaties meer kansen
om in teamverband geïntegreerd te werken aan complexe problemen vanuit verschillende
juridische disciplines. Maar die mogelijkheden zijn bij min of meer gestandaardiseerde
kwesties binnen een beperkt rechtsgebied minder of geheel niet relevant. Naast discounted
rates bestaan in de praktijk ook andere fee arrangements, zoals capped fees en fixed fees.
De behoefte aan externe advocatendiensten kan door cliënten als de Staat worden beperkt
door intern zaken juridisch beter op orde te hebben, onder meer door tijdig hoogwaardig
juridisch kennismanagement te betrekken in de besluitvorming in de beleidssfeer, teneinde
juridische problemen zoveel mogelijk te voorkomen.
Commerciële en sociale advocatuur
Verschillen in tarieven voor advocatendiensten zijn regelmatig onderwerp van debat. Waarom
zou de overheid hoge zakelijke tarieven betalen voor advocatendiensten, terwijl veel lagere
normen gelden voor de ook door de overheid gefinancierde rechtsbijstand? Het lijkt een
retorische vraag. In feite gaat het om twee te onderscheiden vragen. De eerste vraag is of de
overheid een redelijke en niet te hoge prijs betaalt in verhouding tot het belang dat door de
118 Kleos (2020) rapporteert 5,2 declarabele uren gemiddeld bij de kleine en middelgrote kantoren.
119 H. Schuurmans, ‘Financiën’, pp. 147-180, in: De advocatuur als onderneming.

ADVOCATENDIENSTEN AAN DE STAAT

115

inschakeling van een advocaat wordt gediend. Als het evenzogoed goedkoper kan, heeft dat
economisch natuurlijk de voorkeur. De tweede vraag is of aan de verplichting om burgers
toegang te geven tot het recht voldoende recht wordt gedaan door de gefinancierde
rechtsbijstand en of de sociale advocatuur op die basis kan worden bedreven. Bij de eerste
vraag is het economisch nut (in de overheidssfeer: de publieke waarde) een belangrijke factor,
bij de tweede vraag gaat het om sociaal-juridische rechtvaardigheid en ook om de positie van
de sociale advocatuur. Bij het antwoord op de eerste vraag is de markt een belangrijke
bepalende factor voor diensten die de overheid vraagt, bij het antwoord op de tweede vraag
bepaalt de overheid de voorwaarden voor gefinancierde rechtsbijstand.
Van stagiair tot partner
Verschillen in verdiensten zijn er niet alleen tussen de sociale en de commerciële advocatuur.
Binnen de advocatuur bestaan ook overigens grote verschillen in inkomen. Ruwweg gesteld
worden de laagste inkomens verdiend door advocaat-stagiair en de hoogste door partners in
een groot kantoor. Het salaris van de advocaat-stagiaire in loondienst moet volgens de orde
van advocaten voldoende zijn om de onafhankelijkheid van de stagiaire als advocaat te
waarborgen. In het verleden werden de stagiairesalarissen geregeld in de landelijke Richtlijn
arbeidsvoorwaarden stagiaires. De Nederlandse orde van advocaten heeft deze richtlijn in
april 2017 ingetrokken. De raad van de orde (Rotterdam) heeft in de vergadering van 3
december 2021 de Beleidsregel Stage en Patronaat 2021 vastgesteld. De beleidsregel is
landelijk afgestemd. Met deze beleidsregel legt de raad onder meer vast waaraan bij aanvang
van de stage voldaan moet worden alsmede bij de aanvraag stageverklaring. Het betreft onder
meer voorwaarden die worden gesteld aan arbeidsovereenkomsten, zittingservaring, maar
ook de hoogte van de stagiairesalarissen.120
In de salariëring van jonge advocaten bestaan tussen de grote kantoren onderling ook al
aanzienlijke verschillen, gezien de gerapporteerde bandbreedtes. Een globale schets levert
het volgende beeld op. De eerstejaars verdienen bij grote kantoren tussen de 2500 en 4500
euro bruto per maand. Voor de vierdejaars advocaten ligt de bandbreedte tussen ongeveer
4000 en 6600 euro per maand. De zevende jaars salarissen liggen (afgerond) tussen de 5500
en 9600 euro per maand, met de aantekening dat verschillen ook kunnen optreden door
variabele, prestatiegerichte beloning.121
Voor partners hangt de beloning af van het aandeel in de winst van het kantoor. Gaat het om
partners die via een BV deelnemen, dan wordt door de fiscus een deel ervan gerekend als
gebruikelijke beloning, normaal voor het niveau en de duur van de verrichte arbeid (in zoverre
belastingplichtig voor de inkomstenbelasting); uitgekeerd dividend wordt in box 2 belast
tegen het toepasselijke tarief. De financiële beloning van partners in een groot
advocatenkantoor stijgt veelal ver uit boven de WNT-norm die als maximum geldt voor
werken in overheidsdienst.

120 https://www.advocatenorde-rotterdam.nl/60446/6-salarissen.html#, geraadpleegd op 14 november 2022.

121 Cijfers ontleend aan de publicatie: ‘De Stand van de Advocatuur en het Notariaat 2022’, in: Advocatie-Magazine, (SDU
april 2022), p. 14.

ADVOCATENDIENSTEN AAN DE STAAT

116

Beperkingen voor het aanbieden van advocatendiensten
De bewaking van de kernwaarden van de advocatuur door de NOvA heeft implicaties voor het
functioneren van de markt voor advocatendiensten. Eén van de kernwaarden van de advocaat
is onafhankelijkheid. De advocaat behoort onafhankelijk te zijn ten opzichte van eenieder: zijn
cliënt, de overheid, de rechter en anderen (zoals zijn werkgever in het geval van een advocaat
in loondienst). Ook staat hij onafhankelijk tegenover de zaak die hij behandelt. Om te
voorkomen dat inbreuken worden gemaakt op de onafhankelijkheid van de advocaat stelt de
NOvA regels.
De wijze waarop advocaten de praktijk mogen voeren is voorgeschreven in artikelen 5.2 en
volgende van de Voda. Als de advocaat via een praktijkrechtspersoon de praktijk uitoefent,
zijn er regels waaraan de bestuurders (artikel 5.6 van de Voda), de oprichting (artikel 5.7 van
de Voda) en het aandeelhouderschap en het stemrecht (artikel 5.8 van de Voda) moeten
voldoen.
De regels beogen de onafhankelijkheid van de advocaat te waarborgen. De onafhankelijkheid
kan volgens de orde onder druk komen te staan als de zeggenschap door, of de praktijk voor
rekening en risico van, een niet-advocaat wordt gevoerd. Deze niet-advocaat is immers niet
gebonden aan de kernwaarden, is niet genormeerd door regelgeving, valt niet onder toezicht
en kan tuchtrechtelijk niet worden aangesproken.
Advocaten in dienstbetrekking (in house)
Het is mogelijk dat een advocaat in dienst is bij een werkgever. In artikel 5.9 van de Voda staan
regels over de dienstbetrekking. Een advocaat kan uitsluitend de praktijk uitoefenen in dienst
van (kort samengevat):
-

een advocaat, beoefenaar van een toegelaten vrij beroep, samenwerkingsverband of
praktijkrechtspersoon;
een rechtsbijstandsverzekeraar of een juridisch zelfstandig schaderegelingskantoor,
zolang de advocaat uitsluitend optreedt voor die werkgever of verzekerden;
een ideële organisatie, zolang de advocaat uitsluitend optreedt voor die werkgever of
leden;
een andere werkgever, zolang de advocaat binnen dat dienstverband uitsluitend
optreedt voor die werkgever (of daarmee verbonden personen/instellingen) en de
werkzaamheden in hoofdzaak zijn gericht op de uitoefening van de rechtspraktijk.

Bij advocaten in dienstbetrekking waarbij hiervan sprake is (werkgever is geen advocaat of
toegelaten vrij beroep, of daar ligt niet de zeggenschap of rekening en risico) zijn extra eisen
gesteld. Een van die eisen is het hebben van een professioneel statuut, waarvan de inhoud is
voorgeschreven. Ook zijn er regels ter voorkoming van tegenstrijdige belangen (artikel 5.13
van de Voda). Een andere waarborg is dat deze advocaten in dienstbetrekking uitsluitend
mogen optreden voor de ideële organisatie en haar leden, voor rechtsbijstandsverzekeraars
en daar verzekerden, of voor de werkgever zelf. Die regel is gebaseerd op het criterium van
structurele parallelliteit van belangen van die werkgever/cliënt en diens advocaat. Als voor
derden wordt opgetreden kan spanning ontstaan tussen de belangen van de werkgever
(bijvoorbeeld vanwege het winstoogmerk) en de cliënt.
ADVOCATENDIENSTEN AAN DE STAAT

117

Experiment rechtsbijstandsverzekeraars
Hiervoor zijn al de rechtsbijstandsverzekeraars genoemd die advocaten in dienstbetrekking
kunnen hebben en die kunnen optreden voor verzekerden (voorbeeld de SRK-groep). Daaraan
is op experimentele basis uitbreiding gegeven. Sinds 1 januari 2021 kunnen advocaten in
dienst van rechtsbijstandsverzekeraars ook cliënten vertegenwoordigen die geen
rechtsbijstandsverzekering hebben. De NOvA heeft hiervoor een tijdelijk ontheffing gegeven
aan rechtsbijstandsverzekeraars. Het experiment volgde nadat over de beperkingen een
klacht was ingediend bij de ACM. De ACM maakte bekend dit experiment een stap in de goede
richting te vinden naar meer mogelijkheden voor nieuwe vormen van dienstverlening door
advocaten.122 Op die manier ontstaan er meer keuzemogelijkheden voor consumenten om
zich te laten bijstaan door advocaten en wordt innovatie gestimuleerd. Deze stap van de NOvA
schept enige ruimte voor verzekeraars die juridische bijstand door advocaten willen
aanbieden en geen (traditioneel) advocatenkantoor zijn. Het is een tijdelijke ontheffing van
de bestaande regels. De NOvA evalueert de verruiming na vijf jaar. De ACM ziet het
experiment als een stap in de goede richting maar vraagt zich af of andere bedrijven dan
rechtsbijstandsverzekeraars niet onder vergelijkbare voorwaarden hun advocaten kunnen
laten werken. Een breder en gedifferentieerder aanbod kan innovatie bevorderen en kan
leiden tot een betere prijs-kwaliteitsverhouding. Dit zou voor rechtzoekenden de drempel
kunnen verlagen om juridische bijstand in te roepen en de markt voor advocatendiensten
ingrijpend kunnen veranderen. Als voor de inzet van advocaten in loondienst in het algemeen
minder restricties zouden gaan gelden, kan dat ook relevant zijn voor mogelijkheden om
overheidsadvocaten in loondienst van een verzelfstandigd instituut onder te brengen. Zij
zouden dan ook voor (overheids)cliënten kunnen werken die niet tot de rechtspersoon Staat
te rekenen zijn.

Samenvatting
Nederland kent in verhouding tot andere Europese landen een gemiddeld lager aantal
advocaten per hoofd van de bevolking. Toch is er een voldoende gevarieerd aanbod van
advocatendiensten. Er zijn in de markt voor advocatuur grote kantoren, middelgrote en kleine
kantoren en solopraktijken. Wanneer dienstverlening voor een groot aantal rechtsgebieden
bij een beperkt aantal aanbieders op de markt wordt gezocht, ligt het voor de hand die te
zoeken bij grote kantoren. Daar hangt wel een prijskaartje aan. De meest gebruikelijke manier
waarop de prijs van advocatendienstverlening wordt bepaald, is het aantal bestede uren te
vermenigvuldigen met een uurtarief. De uurtarieven die door grote commerciële kantoren in
rekening gebracht worden, liggen aanzienlijk hoger dan die bij middelgrote of kleine kantoren.
Bij een groot volume aan opdrachten is het gebruikelijk een korting te krijgen op de
uurtarieven. Het afstemmen van vraag en aanbod van advocatendiensten betreft niet alleen
financiële aspecten. De markt voor advocatendiensten kent beperkingen die gelden voor de
uitoefening van het beroep van advocatuur. De kernwaarden van de beroepsgroep zijn
daarvoor leidend. Maar de Staat stelt in aanvulling daarop hogere eisen aan vaste leverancier
van advocatendiensten. Dat moet in ogenschouw genomen worden voordat op basis van
122 https://www.acm.nl/nl/publicaties/acm-experiment-nova-met-advocaten-bij-rechtsbijstandsverzekering-stap-goede-

richting, geraadpleegd op 10 november 2022.

ADVOCATENDIENSTEN AAN DE STAAT

118

algemene kenmerken van de markt de gevolgtrekking wordt gemaakt dat er wel voldoende
aanbod is voor de gezochte diensten.

ADVOCATENDIENSTEN AAN DE STAAT

119

14. De beschikbaarheid van advocatenkantoren voor de Staat
Zijn er geschikte kantoren die de rol van landsadvocaat volledig op zich zouden willen nemen?
Kunnen of moeten advocatendiensten aanbesteed worden? De commissie heeft zich verdiept
in de vraag of dat zo is en in hoeverre andere advocatenkantoren beschikbaar zijn voor de
Staat of welke belemmeringen daarvoor bestaan. Er is hiervoor al op gewezen dat de Staat
naast het kantoor van de landsadvocaat ook andere advocatenkantoren inschakelt.
Belangrijke redenen daarvoor zijn met name de noodzaak bijzondere expertise aan te boren
die Pels Rijcken niet kan leveren of een mogelijk belangenconflict.
De beschikbaarheid van andere kantoren op een bredere basis dan nu het geval is, is
onderzocht aan de hand van gesprekken met (managing) partners een viertal andere kantoren
dan Pels Rijcken. Ook heeft de commissie gesproken met marktdeskundigen, werkzaam in een
groot adviesbureau dat ook actief is op het gebied van juridische dienstverlening (Deloitte).

Beperkingen voor marktwerking
Geen verplichte aanbesteding inkoop advocatendiensten
De landsadvocatuur wordt niet aanbesteed in een procedure waarin de beschikbaarheid van
kantoren vergelijkenderwijs zou kunnen worden beoordeeld. Dat hoeft ook niet. De reden
daarvoor ligt in de bijzondere relatie tussen advocaat en cliënt. In de zaak die leidde tot een
arrest van het Hof van Justitie van de Europese Unie van 6 juni 2019, C 264/18 (P.M. e.a. /
Ministerraad), stond de toepasselijkheid van richtlijn 2014/24 op advocatendiensten centraal.
De vraag was of bepalingen van de Belgische wet inzake overheidsopdrachten, waarbij
bepaalde rechtskundige diensten en bepaalde arbitrage- en bemiddelingsdiensten van de
werkingssfeer worden uitgesloten, wel in overeenstemming is met het Unierecht.
Bezien in de context van het werk van onze commissie zit de kern in overweging 35 van het
arrest van het Hof. Advocatendiensten ten behoeve van een aanbestedende dienst zijn
uitgesloten van de werkingssfeer van de richtlijn, voor zover het gaat om de
vertegenwoordiging in rechte of juridisch advies dat wordt gegeven ter voorbereiding van of
in geval van een dergelijke procedure. De rechtvaardiging van die uitsluiting ligt volgens het
Hof in de vertrouwensrelatie tussen de advocaat en cliënt. De afbakening van wat wel en wat
niet onder de richtlijn valt is in die context moeilijk objectiveerbaar, waardoor nationaal een
ruime marge van beoordeling bestaat.
Belangenconflicten en semi-exclusiviteit
Voor de verlening van advocatendiensten bestaat in Nederland in het algemeen voldoende
aanbod. Dat geldt ook voor de Staat als cliënt. In de eerste plaats is de Staat door het contract
met de landsadvocaat verzekerd van een groot deel van de benodigde diensten. Alternatieve
mogelijkheden zijn er ook. Maar daarbij geldt wel een belangrijke beperkende factor. Een
advocatenkantoor mag door de aanvaarding en uitvoering van een opdracht niet in conflict
komen met belangen van andere cliënten die het kantoor dient of heeft gediend. De
gedragsregels voor de advocatuur (2018) bepalen (waar in deze regel ‘advocaat’ staat wordt
tevens bedoeld het samenwerkingsverband waarvan hij deel uitmaakt):

ADVOCATENDIENSTEN AAN DE STAAT

120

Regel 15 Belangenverstrengeling
1.

2.

3.

4.

5.

Gelet op zijn gehoudenheid aan met name de kernwaarden partijdigheid en vertrouwelijkheid is het
de advocaat niet toegestaan, behoudens in de gevallen genoemd in het derde en vierde lid:
a. tegelijkertijd voor meer dan één partij op te treden in een zaak waarin deze partijen een
tegengesteld belang hebben;
b. tegen een cliënt of een voormalige cliënt op te treden.
De advocaat streeft ernaar te voorkomen dat de in het eerste lid bedoelde situatie ontstaat. Wanneer
die omstandigheid zich niettemin voordoet of als een daarop uitlopende ontwikkeling aannemelijk is,
zal de advocaat alert moeten zijn op die ontwikkeling en zich geheel, en uit eigen beweging, uit de
zaak terugtrekken. De advocaat die zich aldus als advocaat van een of meer partijen heeft
teruggetrokken zal zich vervolgens in diezelfde aangelegenheid ook niet namens andere partijen
kunnen mengen.
Van de verplichting uit het eerste lid kan de advocaat alleen afwijken indien is voldaan aan elk van de
volgende drie voorwaarden:
a. De aan de advocaat toe te vertrouwen belangen betreffen niet dezelfde zaak ten aanzien
waarvan de voormalige of bestaande cliënt werd of wordt bijgestaan door de advocaat,
houden daar ook geen verband mee en een toekomstig verband is evenmin aannemelijk;
b. de advocaat beschikt niet over vertrouwelijke informatie afkomstig van zijn voormalige of
bestaande cliënt, dan wel over zaaksgebonden informatie of informatie de voormalige of
bestaande cliënt betreffende, die redelijkerwijs van belang kan zijn bij de behandeling van de
zaak tegen deze voormalige of bestaande cliënt; en
c. niet is gebleken van redelijke bezwaren aan de zijde van de voormalige of bestaande cliënt.
Buiten het geval bedoeld in het derde lid kan de advocaat afwijken van het bepaalde in het eerste lid
indien de partij die zich met het verzoek tot behartiging van zijn belangen tot de advocaat heeft
gewend en de voormalige of bestaande cliënt tegen wie moet worden opgetreden op grond van hun
verstrekte informatie vooraf daarmee instemmen en die instemming op behoorlijke wijze tussen
voldoende gelijkwaardige partijen tot stand is gekomen.
Het staat een advocaat vrij om aan een nieuwe of bestaande cliënt voor te houden dat in de door deze
cliënt aangeboden opdracht diens belangen worden behartigd tegen een voormalige of bestaande
cliënt en dat de opdracht alleen kan worden aangenomen als die voormalige of bestaande cliënt
daarmee instemt. Na verkregen akkoord van de nieuwe cliënt zal de advocaat zich met die voormalige
of bestaande cliënt mogen verstaan. Tot een dergelijk overleg gaat de advocaat echter niet over indien
de aard van de concrete relatie met de bestaande cliënt of concrete omstandigheden van het geval
zich daartegen verzetten.

Conflict check
Wanneer een advocatenkantoor zich verbindt om de Staat in procedures of in adviserende zin
bij te staan, kunnen de advocaten van dat kantoor dus geen zaken aannemen waarmee zij
gedragsregel 15 overtreden. Staat een kantoor de Staat (of bij uitbreiding de rijksoverheid) op
reguliere basis bij in een veelheid aan uiteenlopende kwesties, dan zal dat betekenen dat de
advocaten van dat kantoor vaak zaken van andere cliënten zullen moeten weigeren. In ieder
geval zijn zij verplicht een grondige conflict check te doen om na te gaan of aan de drie
cumulatieve voorwaarden van lid 3 van gedragsregel 15 is voldaan. Dat is ook het geval is na
afronding van de werkzaamheden voor de Staat en ook als de Staat is bijgestaan door een
oud-kantoorgenoot.
Geen absoluut verbod
Gelet op de tekst van gedragsregel 15 lid 3 is het verbod om tegen een andere of oud-cliënt
op te treden niet absoluut. De sectie arbeidsrecht van een kantoor zou bijvoorbeeld op
kunnen treden voor een ambtenaar die werkzaam in bij (een dienst van) het ministerie van
ADVOCATENDIENSTEN AAN DE STAAT

121

Volksgezondheid, Welzijn en Sport, terwijl de sectie aanbestedingsrecht de Staat verdedigt of
heeft verdedigd bij de gunning van een spoorwegconcessie. Het is niet erg waarschijnlijk dat
gedragsregel 15 lid 3 daardoor zou worden geschonden.
Denkbaar zou een systeem van periodieke roulatie zijn, bijvoorbeeld door om de vijf jaar
(delen van) de vraag naar juridische bijstand bij een ander kantoor te beleggen. Eenvoudig
toepasbaar is dat niet. Afgezien van het verbod van belangenconflicten, waardoor een kantoor
met de Staat als belangrijke opdrachtgever beperkingen kent bij acquisitie op de particuliere
markt, geldt dat zaken soms een lange looptijd kennen en niet gemakkelijk tussentijds aan een
ander kantoor kunnen worden overgedragen. Zoals hiervoor al gesteld, omvat het verbod van
belangenconflicten bovendien mede belangenconflicten met gewezen cliënten, zodat een
kantoor ook na afloop van een vooraf vastgelegde periode van dienstverlening aan de Staat
belemmerd kan zijn in het acquireren van nieuwe zaken, althans op de rechtsgebieden die
voor de Staat relevant waren en ten behoeve van de Staat mogelijk ook verder ontwikkeld
zijn.
Feitelijk zal marktwerking dan ook maar beperkt van de grond kunnen komen, ook in een
systeem van periodieke roulatie. Daardoor is er ook een grote wederzijdse afhankelijkheid
tussen het kantoor van de landsadvocaat en de Staat. Die afhankelijkheid impliceert een
zekere kwetsbaarheid.
Politieke gevoeligheid en institutioneel geheugen
De politieke gevoeligheid van zaken is een belangrijk aspect van de dienstverlening voor de
Staat. Dat geldt ook voor kennis over de wijze waarop processen lopen binnen de Staat,
beleidslijnen, zaken die in het verleden speelden, de interdepartementale verhoudingen, etc.
Het opbouwen van sensitiviteit voor de politieke gevoeligheid en van de specifieke kennis die
van belang is voor het werken voor de Staat vergt tijd. Zeker als dienstverlening niet
structureel bij één advocatenkantoor is belegd, is het van belang dat binnen de overheid zelf
de relevante kennis goed gebundeld en snel beschikbaar is.
Beperkte marktwerking
Zoals hiervoor in hoofdstuk 11 al wat uitvoeriger is beschreven, bevat de Voda beperkingen
ten aanzien van de samenwerking tussen advocaten en andere professionals, en de eigendom
van en zeggenschap over een advocatenkantoor. Zo kunnen accountantskantoren in
Nederland geen advocatendiensten aanbieden, omdat die figuur strijdig zou zijn met de
verordening. Dat staat er niet aan in de weg dat een accountantskantoor, adviesfirma of
andere dienstverlener bepaalde (juridische) werkzaamheden, met name advisering, de
inrichting van een helpdeskfunctie of het procesmatig inrichten van de uitvoering van grote
aantallen bezwaren, kan uitvoeren, ook voor de Staat. De marktdeskundigen van Deloitte
wezen de commissie er in dat verband op dat de juridische functie van Staat tamelijk
traditioneel (in)gericht is, vergeleken met grote bedrijven.

Bevindingen uit de gesprekken met vier advocatenkantoren
De commissie heeft met (managing) partners van vier Nederlandse kantoren gesproken over
hun eventuele bereidheid om als kantoor van de landsadvocaat te fungeren, dan wel
substantieel meer werkzaamheden voor de Staat uit te voeren en over de condities die daar
ADVOCATENDIENSTEN AAN DE STAAT

122

dan voor zouden gelden. De kantoren zijn AKD N.V., Van Doorne N.V., NautaDutilh N.V.,
Nysingh advocaten-notarissen N.V. De commissie heeft de vier kantoren geselecteerd omdat
zij een goede reputatie hebben, van voldoende omvang zijn en over voldoende kennis en
ervaring beschikken op voor de Staat relevante rechtsgebieden. Bovendien verrichten deze
kantoren al in belangrijke mate werkzaamheden voor bestuursorganen en opdrachtgevers in
het publieke domein. Zo werkt AKD voor enkele ministeries, in de coronacrisis bijvoorbeeld in
relatie tot wet- en regelgeving voor de veiligheidsregio’s. Van Doorne werkt ook voor de Staat,
met name voor Financiën. De Rijksadvocaat is werkzaam bij Van Doorne. Nysingh treedt veel
op voor diverse gemeenten, provincies en zbo’s en vrijwel nooit tegen de Staat. Ook is Nysingh
werkzaam voor het ministerie van Infrastructuur en Waterstaat en voor het ministerie van
Volksgezondheid, Welzijn en Sport. Van de vier kantoren beschikken Van Doorne en Nysingh
niet over een cassatiepraktijk. Alle kantoren hebben een afdeling notariaat.
Landsadvocaat
Geen van de vier kantoren streeft ernaar om als het kantoor van de landsadvocaat te
fungeren. Zij wensen zich evenmin te binden aan een zo sterk semi-exclusiviteitsbeding, zoals
dat geldt voor Pels Rijcken. De reden is voor alle kantoren dezelfde: zowel de status van (het
kantoor van de) landsadvocaat als het beding zouden hen te zeer beperken in het aannemen
van zaken in de private markt en zelfs dwingen om afscheid te nemen van een (aanzienlijk)
deel van de cliënten.
Uitbreiding werkzaamheden
Wel zijn alle vier kantoren graag bereid meer werkzaamheden voor de Staat te verrichten,
uiteraard passend bij hun profiel en expertise. Van Doorne bijvoorbeeld, waar ook de
rijksadvocaat werkzaam is, ambieert weliswaar niet een praktijk voor de Staat in een
vergelijkbare omvang als bij Pels Rijcken, maar is wel bereid, zij het qua volume in bescheiden
mate, op te treden voor de rijksoverheid en dan bij voorkeur in zaken die inzet van haar
specifieke expertise vragen. De drie andere kantoren reageerden in vergelijkbare zin. Indien
de advocatendiensten aan de Staat zouden worden opgesplitst in bepaalde percelen, op basis
van rechtsgebieden, kan dat voor alle vier kantoren interessant zijn, uiteraard afhankelijk van
hun expertise en mogelijkheden.
Tarieven
De overheidstarieven voor advocatendiensten die Pels Rijcken hanteert – in 2021 was het
laagste standaarduurtarief (excl. verschotten en btw) voor advocaat-stagiairs (tarief II) € 174
en het hoogste uurtarief € 405 (partners) – liggen lager dan in de commerciële praktijken van
de vier kantoren.123 Voor specifieke expertise in politiek gevoelige zaken, of als een cliënt
bijstand wenst van een specifieke advocaat, rekent AKD de reguliere, hogere tarieven. Voor
grote opdrachten, c.q. grote overheidscliënten brengt AKD een lager tarief in rekening. Op dit
moment is ongeveer 25% van de omzet van Van Doorne afkomstig van cliënten in het publieke
domein, voor wie het kantoor met gedifferentieerde tarieven werkt, grosso modo in de range
van de tarieven van de landsadvocaat. Het is voor NautaDutilh niet ongebruikelijk voor grote
cliënten, afhankelijk van de omvang van de opdracht en de aard van de werkzaamheden,
123 Aanhangsel Handelingen II 2021/22, nr. 1061, p.2 (antwoord op vraag 3).

ADVOCATENDIENSTEN AAN DE STAAT

123

maatwerktarieven af te spreken die ook concurrerend zullen zijn met de tarieven van Pels
Rijcken. Nysingh, dat relatief veel werk uitvoert voor overheden, kan zich qua tariefstelling
meten met Pels Rijcken.
Houding
Alle kantoren onderschrijven het belang van een houding die past bij het optreden voor
overheden. Advocaten die voor de overheid werken onderscheiden zich in de wijze van
communiceren bij de rechter en tegenover wederpartijen: meer ingetogen in vergelijking met
advocaten die optreden voor marktpartijen. Advocaten die voor de overheid werken, moeten
begrip hebben voor de ambtelijke procedures en besluitvorming. De politiek-bestuurlijke
dimensie is zowel in procedures als bij advisering van belang. De kantoren hebben oog voor
de politiek-bestuurlijke dimensie van zaken. Bij de belangenbehartiging voor de overheid
speelt meer dan een zuiver juridische weging.

Samenvatting
Tot aanbesteding van advocatendiensten is de Staat in beginsel niet gehouden. Pels Rijcken is
(door de landsadvocatuur) de belangrijkste opdrachtnemer van de Staat als opdrachtgever
van advocatendiensten, maar de Staat heeft zich niet verplicht alle advocatendiensten bij het
kantoor onder te brengen en doet dat ook zeker niet. Voor het kantoor van de landsadvocaat
is een groot deel van de markt als het ware verboden terrein als gevolg van het verbod om
tegenstrijdige belangen te behartigen, neergelegd in gedragsregel 15 en het semiexclusiviteitsbeding. Gelet op gedragsregel 15 lijkt een systeem van roulatie van ‘percelen’
advocatendiensten per rechtsgebied belangrijke haken en ogen te hebben. De animo om de
Staat als grote opdrachtgever op een breed terrein van verschillende specialisaties als cliënt
binnen te halen, is bij de vier kantoren met wier vertegenwoordigers de commissie heeft
gesproken niet groot. In ieder geval willen zij zich niet vastleggen op semi-exclusiviteit, in de
zin zoals Pels Rijcken dat wel doet. Bij opdeling van opdrachten door de Staat of een toedeling
naar specialisatie zijn de nadelen van het verbod van tegenstrijdige belangen minder groot.
Belangstelling van andere advocatenkantoren voor (een zekere stroom van) opdrachten van
de Staat is er zeker. De tarieven die de Staat met de landsadvocaat heeft afgesproken, liggen
beneden het niveau van de commerciële markt. Dat schrikt de ondervraagde kantoren niet
zonder meer af, maar is evenmin een prikkel om de positie van Pels Rijcken te ambiëren.

ADVOCATENDIENSTEN AAN DE STAAT

124

15. Bevindingen en aanbevelingen
De commissie heeft onderzoek verricht naar de wijze waarop de Staat zou kunnen worden
geadviseerd en bijgestaan in kwesties die onafhankelijke juridische vertegenwoordiging of
bijstand vergen. Dit betreft zowel de mogelijke positionering en vormgeving als de
inhoudelijke reikwijdte van een dergelijke dienstverlening ten behoeve van de Staat. Dit
onderzoek leidt tot de volgende bevindingen en enkele aanbevelingen.
Redenen om een advocaat in te schakelen
De commissie stelt voorop dat een goede uitoefening van de eigen juridische functie binnen
de Staat de rechtszekerheid en rechtsgelijkheid dient. Veel problemen kunnen daarmee
worden voorkomen. Maar een beroep op advocatendiensten zal nodig blijven, met name
vanwege verplichte procesvertegenwoordiging, weging van mogelijke processuele implicaties
van beleidslijnen of concrete handelingen, behoefte aan een second opinion, advisering bij het
ontbreken van specifieke juridische kennis, een gearticuleerde politieke wens daartoe, ten
behoeve van een feitenonderzoek of vanwege gegarandeerde vertrouwelijkheid.
Vereiste kenmerken advocaten en verantwoordelijkheid opdrachtgever
Advocaten die door de Staat worden ingeschakeld, moeten aan hoge eisen van deskundigheid,
integriteit en vertrouwelijkheid voldoen en ook de bijzondere positie van de Staat en relevante
politiek-bestuurlijke aspecten begrijpen en integreren. Zij moeten hun diensten tegen een
redelijk tarief leveren en kosteneffectief werken. De kwaliteit van de bedrijfsvoering,
governance, risicomanagement, compliance en (data)beveiliging moet verzekerd zijn bij
kantoren die advocatendiensten aan de Staat verlenen. Voor bepaalde advocatendiensten is
screening nodig van de advocaat die in de sfeer van de staatsveiligheid een
vertrouwensfunctie vervult. In het algemeen geldt dat de advocaat als
procesvertegenwoordiger van de Staat een waardige, behoorlijke en consistente opstelling
moet kiezen, waarvoor ook de opdrachtgever een bijzondere verantwoordelijkheid draagt.
Semi- exclusiviteit
Nederland kent een lange traditie met de landsadvocaat als de belangrijkste leverancier van
advocatendiensten aan de Staat. De formele basis daarvoor is een koninklijk besluit op grond
waarvan de titel landsadvocaat wordt verleend aan een persoon die met de
procesvertegenwoordiging van de Staat wordt belast. In de staande praktijk hoort ook
advisering daarbij. Door middel van een overeenkomst van de Staat met de landsadvocaat is
bepaald dat het kantoor van de landsadvocaat (Pels Rijcken) beschikbaar zal zijn voor
advocatendiensten aan de Staat. Afgesproken is dat de landsadvocaat en zijn kantoor geen
standpunten innemen die mogelijk contrair zijn aan het belang van de Staat, ook in zaken
waarin de Staat op geen enkele wijze partij is. Daardoor wordt de onmiddellijke
beschikbaarheid van advocatendiensten bevorderd en een stevige basis gelegd voor een
vertrouwensband met een vaste adviseur. De Staat is tegelijkertijd vrij om op andere wijze in
de behoefte aan advocatendiensten te voorzien dan door een beroep te doen op de
landsadvocaat en zijn kantoor. In de praktijk gebeurt dat ook regelmatig, met name wanneer
de landsadvocaat geconflicteerd is (zelden) of een bepaalde specialisatie niet kan bieden.
Binnen enkele ministeries zijn raamcontracten afgesloten met andere advocatenkantoren dan
dat van de landsadvocaat. Voorts zijn er advocaten in dienstbetrekking van de Staat, bij
ADVOCATENDIENSTEN AAN DE STAAT

125

departementen en uitvoeringsorganisaties, die op een beperkt aantal rechtsgebieden (met
name arbeidsrecht) worden ingezet. In totaal gaat het om 35 advocaten. Deze alternatieven
in de voorziening van advocatendiensten zijn niet ontstaan vanwege onvrede met de
dienstverlening door de landsadvocaat, maar als complementair instrument op een beperkt
aantal rechtsgebieden.
Keuzemogelijkheden voor de Staat
De commissie heeft onderzocht welke keuzes zich voordoen bij het inschakelen van
advocaten. Nagegaan is of advocatendiensten aan de Staat geheel of gedeeltelijk in een
instituut kunnen worden belegd en wat de voor- en nadelen zijn van de verschillende opties.
Ook is onderzocht welke mogelijkheden er zijn om advocatendiensten aan de Staat geheel of
gedeeltelijk te beleggen bij één of meerdere marktpartijen gelet op de bijzondere positie van
de Staat, met aandacht voor de voor- en nadelen van de verschillende opties. De commissie
heeft voor het onderzoeken van die mogelijke alternatieven tevens acht geslagen op relevante
ervaringen in het buitenland.
Voorverkenning
De commissie heeft ter verkenning van alternatieven ook bij grote bedrijven en financiële
instellingen gezocht naar best practices in het voorzien van voor deze instellingen benodigde
advocatendiensten. Ook daar is de keuze een interne voorziening te realiseren of te zoeken
op de markt van advocatendiensten. En in beide gevallen geldt dat verschillende
mogelijkheden zich aandienen. Daar waar bedrijven eigen advocatenkantoren hebben, maken
zij tevens gebruik van externe advocatendiensten. Een middel om geschikte
advocatenkantoren te kiezen, is gebruik te maken van een panel waarvoor een beperkt aantal
advocatenkantoren wordt geselecteerd als preferred suppliers aan de hand van voor de
onderneming relevante criteria. Zo wordt naar een optimum gezocht tussen een min of meer
vaste, duurzame relatie met enkele advocatenkantoren en het door competitieprikkels scherp
houden van de dienstverlening qua kwaliteit en prijs. Als voordelen van het werken met een
panel worden onder meer genoemd het bundelen van expertise, diversiteit van (en toegang
tot) specialistische dienstverlening, kostenbesparing, efficiënte processen, vereenvoudiging
van monitoring, en het opbouwen en investeren in goede relaties over en weer. Opvallend is
de systematische aandacht voor de monitoring en evaluatie van de geleverde diensten en de
betekenis daarvan voor de inkoop van nieuwe diensten.
Advocatendiensten in een instituut van de Staat? Beperkingen vanuit kernwaarden voor
advocaten
Tegen de achtergrond van de geschetste voorverkenning heeft de commissie in het rapport
de mogelijkheden beschreven om advocatendiensten aan de Staat in een instituut onder te
brengen. De voorwaarden die gelden voor professionele uitoefening van de advocatuur staan
voorop. Het is mogelijk advocaten in dienstbetrekking van de Staat aan te stellen. Dat gebeurt
ook al op bescheiden schaal. De advocaat in dienstbetrekking is volgens de wet een advocaat
als alle andere en moet uiteraard alle beroeps- en gedragsregels naleven en zich gedragen
met inachtneming van de kernwaarden van de advocatuur. Die kernwaarden zijn
onafhankelijkheid, partijdigheid, deskundigheid, integriteit en vertrouwelijkheid (art. 10a
Advocatenwet).
Bij de keuze voor een instituut met advocaten in dienstbetrekking bij de Staat zal al snel de
vraag rijzen voor welke entiteiten die advocaten al dan niet kunnen optreden, terwijl die vraag
ADVOCATENDIENSTEN AAN DE STAAT

126

(afgezien van situaties van belangenconflicten) niet relevant is bij inschakeling van een
vrijgevestigde advocaat. In beginsel is het mogelijk dat de advocaat in dienstbetrekking ook in
een hiërarchische ambtelijke organisatie voldoet aan de kernwaarde van professionele
onafhankelijkheid, maar naarmate kwesties beleidsgevoeliger zijn kan een spanning ontstaan
tussen instrumentele beleidswensen en de onafhankelijkheid van de advocaat in
dienstbetrekking bij een instituut waarvan de Staat zowel eigenaar als (in elke zaak)
opdrachtgever is. Alleen al om die reden ziet de commissie beperkingen voor de
mogelijkheden om door middel van een eigen instituut volledig in de benodigde
advocatendiensten te voorzien. Belangrijk is dat de advocaat in dienstbetrekking bij de Staat
volgens de huidige regels voor de advocatuur niet ingezet mag worden voor dienstverlening
aan partijen die niet met de werkgever van de advocaat in een groep verbonden zijn. Dat
betekent dat een instituut beperkt is tot het leveren van diensten aan de Staat en in beginsel
geen diensten mag leveren aan andere overheidsinstellingen met een eigen
rechtspersoonlijkheid, zoals ook de lagere overheden. Daardoor worden de relatieve kosten
van een eigen instituut van gespecialiseerde advocaten voor de verschillende rechtsgebieden
ten opzichte van de benuttingsmogelijkheden hoog. Dat overheidsadvocaten in
dienstbetrekking in professionele zin voldoende onafhankelijk kunnen zijn, lijkt aannemelijk
gezien de wijze waarop de overheidsadvocaten momenteel werken. Maar zij begeven zich,
voor zover de commissie heeft kunnen constateren, niet op zeer beleidsgevoelige terreinen.
Wanneer een instituut wordt opgericht met het oog op full service advocatendiensten aan de
Staat kan de hiervoor bedoelde spanning optreden tussen instrumentele beleidswensen en
de onafhankelijkheid van de overheidsadvocaten.
Vormgeving van een overheidsinstituut voor advocaten aan de Staat
De commissie heeft geconstateerd dat in Spanje staatsadvocaten in een instituut (een korps)
zijn georganiseerd teneinde volledig te voorzien in de advocatendiensten die de staat nodig
heeft. Het beeld dat uit de Spaanse praktijk naar voren komt, is evenwel niet in alle opzichten
aanlokkelijk; zo lijkt het voor de staat moeilijk om talentvolle advocaten langdurig aan zich te
binden en wordt de inzet van de advocaten in dienstbetrekking beperkt door betaalde
nevenfuncties die worden uitgeoefend. De hoge toelatingseisen die aan staatsadvocaten
worden gesteld, maken dat voor degenen die daaraan voldoen sterke belangstelling bestaat
in de markt van particuliere advocatuur en bij beursgenoteerde ondernemingen. De vraag is
hoe een instituut voor advocatendiensten aan de Staat in de organisatie van de rijksoverheid
vorm zou kunnen krijgen. De commissie heeft daartoe verschillende varianten in ogenschouw
genomen. Binnen de hoofdvarianten (intern/extern) zijn er verschillende verschijningsvormen
denkbaar ten aanzien van de taak (bijvoorbeeld: alleen werkzaam ten behoeve van de
rijksoverheid of ook voor andere overheden), de werkwijze, de governance, de sturing en de
financiering van het instituut. Het is bijvoorbeeld denkbaar dat een shared service organisatie
van de rijksoverheid tevens agentschap is. En binnen de externe variant kan er sprake zijn van
een meer of minder grote betrokkenheid (deelneming) van de Staat binnen het kantoor. Voor
alle interne varianten geldt dat de wervingskracht voor een pool van hooggekwalificeerde
advocaten en juristen sterk zal moeten zijn om te kunnen concurreren met de arbeidsmarkt
in de private sector. Dat kan gezien beperkingen van de cao voor rijksambtenaren problemen
opleveren, omdat de inkomens voor een deel van de gezochte ervaren advocaten in de private
sector hoger liggen dan de overheid zal kunnen bieden. De externe varianten gaan uit van een
staatsdeelneming in een advocatenpraktijk. Daarvoor hoeven de rechtspositionele
beperkingen die binnen de overheid zijn voorgeschreven, in beginsel niet te gelden,
ADVOCATENDIENSTEN AAN DE STAAT

127

daargelaten of zulks gelet op de inkomensnormering in het publieke domein beleidsmatig nog
verdedigbaar is. Maar een deelneming is niet het geschikte instrument als het publieke belang
dat ermee wordt gediend op een andere, minder ingrijpende manier kan worden geborgd. De
commissie heeft onderzocht of vanuit de instellingen belast met toezicht, rechtshandhaving
en veiligheid bijzondere argumenten naar voren gebracht worden ten faveure van
advocatendienstverlening in een overheidsinstituut. Dat blijkt niet het geval. In de behoefte
aan advocaten in dienstbetrekking kan binnen deze instellingen al worden voldaan. Uit een
oogpunt van staatsveiligheid zijn door de AIVD geen argumenten naar voren gebracht die
ervoor pleiten dat (bepaalde) advocatendiensten aan de Staat beter ondergebracht zouden
kunnen worden in een instituut van de Staat. In het voorgaande liggen de argumenten
besloten op grond waarvan de commissie aanbeveelt geen instituut op te richten binnen de
Staat om full service te voorzien in de door de Staat benodigde advocatendiensten. Tegen het
onderbrengen van advocaten in dienstbetrekking van de Staat in een instituut voor een
beperkt aantal rechtsgebieden bestaat geen bezwaar. Daarvan bestaat al een voorbeeld met
betrekking tot het arbeidsrecht (binnen de Uitvoeringsorganisatie Bedrijfsvoering Rijk UBR).
De voorwaarden waaraan een dergelijk instituut moet voldoen op het gebied van
dataveiligheid, governance, compliance, privacy e.d. wijken niet af van de normenkaders die
elders binnen de rijksoverheid gelden, zij het dat daarnaast de professionele
onafhankelijkheid van de advocaten moet zijn gewaarborgd (door middel van het
professioneel statuut).
De markt voor advocatendienst aan de Staat
De commissie heeft onderzocht in hoeverre de Staat in de markt één of meer
advocatenkantoren kan vinden om benodigde advocatendiensten te verkrijgen. Er is een
voldoende gevarieerd aanbod van advocatendiensten in Nederland. In de markt voor
advocatuur zijn grote kantoren, middelgrote en kleine kantoren en solopraktijken. Wanneer
dienstverlening voor een groot aantal rechtsgebieden bij een beperkt aantal aanbieders op de
markt wordt gezocht, ligt het voor de hand die te zoeken bij grote kantoren. Daar hangt wel
een prijskaartje aan. Het afstemmen van vraag en aanbod van advocatendiensten betreft
bovendien niet alleen financiële aspecten. De markt voor advocatendiensten kent
beperkingen die gelden voor de uitoefening van het beroep van advocatuur. De kernwaarden
van de beroepsgroep zijn daarvoor leidend. Maar de Staat moet in aanvulling daarop hogere
eisen stellen aan vaste leveranciers van advocatendiensten, zoals hiervoor beschreven. Dat
moet in ogenschouw genomen worden voordat op basis van algemene kenmerken van de
markt de gevolgtrekking wordt gemaakt dat er wel voldoende aanbod is voor de gezochte
diensten.
Geen verplichte aanbesteding, peiling van belangstelling van andere kantoren
Tot aanbesteding van advocatendiensten is de Staat in beginsel niet gehouden. De animo om
de Staat als grote opdrachtgever op een breed terrein van verschillende specialisaties als cliënt
binnen te halen is bij de vier kantoren met wier vertegenwoordigers de commissie heeft
gesproken niet groot. In ieder geval willen zij zich niet vastleggen op semi-exclusiviteit, in de
zin zoals Pels Rijcken dat wel doet. Bij opdeling van opdrachten door de Staat of een toedeling
naar specialisatie zijn de nadelen van het verbod van tegenstrijdige belangen minder groot.
Belangstelling van andere advocatenkantoren voor (een zekere stroom van) opdrachten van
de Staat is er zeker. De tarieven die de Staat met de landsadvocaat heeft afgesproken liggen
beneden het niveau van het hogere segment in de commerciële markt. Dat schrikt de
ADVOCATENDIENSTEN AAN DE STAAT

128

ondervraagde kantoren niet zonder meer af, maar is evenmin een prikkel om de positie van
Pels Rijcken te ambiëren.
Strategisch gebalanceerd gebruik van vrijheid door de Staat bij advocatenkeuze
Pels Rijcken is (door de landsadvocatuur) de belangrijkste opdrachtnemer van de Staat als
opdrachtgever van advocatendiensten, maar de Staat heeft zich niet verplicht alle
advocatendiensten bij het kantoor onder te brengen en doet dat ook niet. Voor het kantoor
van de landsadvocaat is een groot deel van de markt als het ware verboden terrein als gevolg
van het verbod om tegenstrijdige belangen te behartigen, neergelegd in gedragsregel 15 en
het semi-exclusiviteitsbeding. Gelet op gedragsregel 15 lijkt een systeem van roulatie van
‘percelen’ voor advocatendiensten per rechtsgebied belangrijke haken en ogen te hebben. De
Staat is vrij om andere advocatenkantoren dan de landsadvocaat in te schakelen, niet alleen
wanneer een specialisatie aldaar niet gevonden wordt of er een (uitzonderlijk) conflict is met
een andere belangenbehartiging. Dat zijn dringende redenen. Maar de keuzemogelijkheid van
de Staat kan ook gebruikt worden om strategisch vergelijkenderwijs een beter zicht te houden
op de prijs/kwaliteitverhouding van geleverde diensten en innovaties. Het kan zinvol zijn, zoals
door het ministerie van Financiën is gebeurd, met enkele (andere) advocatenkantoren die de
Staat (ook) geregeld bijstaan raamcontracten te sluiten. Daarin horen ook bepalingen te
worden opgenomen met betrekking tot voor de Staat relevante onderwerpen, daaronder
begrepen dataveiligheid. De commissie volstaat in dat verband te verwijzen naar de
standaarden die binnen de overheid worden gehanteerd (ISO 27001 en ISO 27002 (NENISO/IEC 27001:2017 en de NEN-ISO/IEC 27002:2017) gevolgd in combinatie met het ‘pas toe
of leg uit’). Bij het aangaan van vaste contracten met andere kantoren naast de landsadvocaat,
moet bij de uitvoering wel oog gehouden worden voor voldoende kritische massa aan
opdrachten voor de landsadvocaat om het kantoor in staat te stellen de gewenste
dienstverlening op een breed palet van rechtsgebieden op niveau te kunnen blijven leveren.
Overzicht van zaken bij de Staat
De commissie constateert dat het kantoor van de landsadvocaat zich in de loop van jaren
volledig heeft gevormd naar de behoefte van de Staat. Voor vrijwel alle benodigde
rechtsgebieden zijn specialisten onmiddellijk beschikbaar. De Staat heeft daar profijt van maar
is tegelijkertijd daarvan afhankelijk en omgekeerd is het kantoor van de landsadvocaat ook
sterk afhankelijk van zijn grootste opdrachtgever. Over de kwaliteit van dienstverlening door
het kantoor van de landsadvocaat bestaat binnen de Staat tevredenheid. Bij andere
overheidsinstellingen die van de diensten van Pels Rijcken gebruik maken, treft de commissie
een daarmee overeenkomstige waardering aan. Een grote kracht van het kantoor van de
landsadvocaat is het institutionele geheugen in het kantoor aangaande juridische kwesties
waarin de Staat verwikkeld is (of is geweest). Van daaruit is het mogelijk dwarsverbanden te
zien, nodig voor een kwalitatief hoogwaardige advisering. Tegelijkertijd is het wenselijk dat
binnen de Staat zelf ook een compleet overzicht bestaat. Bij de versterking van de juridische
functie van het Rijk past het dat een dergelijk overzicht van juridische kwesties centraal wordt
bijgehouden. Voor een verdere professionalisering van de inkoop van advocatendiensten (niet
alleen betreffende de landsadvocaat) die ook monitoring en evaluatie van diensten vereist, is
dat zinvol.

ADVOCATENDIENSTEN AAN DE STAAT

129

Stappen gezet
De commissie constateert dat het kantoor van de landsadvocaat zich er ambitieus toe heeft
gezet te voldoen aan de vereisten die zijn vastgelegd in de aangevulde overeenkomst met de
landsadvocaat. Er is gewerkt aan het versterken van checks and balances op gebieden als
governance en bedrijfsvoering, compliance en dataveiligheid, en er is gewerkt aan de
bevordering van een open cultuur waarin sociale veiligheid bestaat voor medewerkers, onder
meer geborgd door een gedragscode. Er is een Raad van Commissarissen (RvC) ingesteld
waardoor een met blik van buiten kritische feedback kan worden gegeven aan het bestuur.
De RvC is belast met het houden van toezicht op het beleid van het bestuur, de realisatie van
de strategische doelstellingen en de wijze waarop het bestuur het beleid uitvoert. Ook houdt
de Raad toezicht op de kwaliteit van dienstverlening, de effectiviteit van de interne
risicobeheersings- en controlesystemen, de integriteit en kwaliteit van de financiële
verslaggeving en het informatiebeveiligingsbeleid. De commissie ziet deze ontwikkeling als
een belangrijke stap naar moderne verhoudingen in zowel de relatie van de Staat met het
kantoor als binnen het kantoor Pels Rijcken zelf.
Behoud de landsadvocaat, contract met Pels Rijcken
De commissie acht het waardevol dat de titel van landsadvocaat in stand blijft, als bevestiging
van de keuze voor de eerste vertrouwenspersoon van de Staat voor advocatendiensten. De
commissie merkt op dat de overeenkomst met de landsadvocaat in belangrijke mate
betrekking heeft op het kantoor Pels Rijcken zonder dat het kantoor (de N.V. Pels Rijcken) als
zodanig partij is bij de overeenkomst. In juridische zin wekt dat bevreemding. In Denemarken
is ervoor gekozen om een overeenkomst betreffende de landsadvocatuur te sluiten met een
advocatenkantoor (Kammeradvokaten, Poul Schmith) en niet met een persoon. Die
overeenkomst is zeer gedetailleerd en bevat de regeling van onderwerpen waarin in de
overeenkomst met de Nederlandse landsadvocaat (nog) niet is voorzien. Onder meer is
geregeld op welke wijze afwikkeling (resolutie) zou moeten plaatsvinden als de relatie tussen
de Staat en de landsadvocatuur geheel of gedeeltelijk verbroken zou worden of zodra een
wezenlijke wijziging ontstaat in de inkoopstrategie van de Staat. Gezien de wederkerige
afhankelijkheid van de Staat en het kantoor van de landsadvocaat, verdient het aanbeveling
deze onderwerpen in een overeenkomst met het kantoor te regelen.
Notariaat
Tussen advocaten en notarissen bestaan belangrijke verschillen. Het belangrijkste is dat,
anders dan een advocaat, de notaris onpartijdig moet zijn. Daarom ligt het niet zonder meer
voor de hand het model van inkoop van advocatendiensten als voorbeeld te volgen voor het
voorzien in notariële diensten. Het is binnen het wettelijk kader ondenkbaar dat de Staat in
eigen beheer in de notariële dienstverlening zou voorzien (zoals voor advocatendiensten in
beginsel wel mogelijk is). De notaris bekleedt een ambt, maar kan niet in dienst zijn van de
Staat. Het kan voor de Staat van belang zijn voldoende onafhankelijkheid ten opzichte van het
notariaat te bewaken door te kiezen voor een zekere spreiding van de notariële
dienstverlening over meerdere kantoren, zonder een exclusieve contractuele
afhankelijkheidsrelatie. Kantoren waar de Staat geregeld zaken mee doet, zouden voldoende
massa moeten hebben om met voldoende snelheid ook omvangrijke diensten voor de Staat
te verrichten. De dienstverlening aan de Staat heeft bijzondere aspecten. Zo zal de notaris
kennis van het bestuursrecht moeten hebben. Bij de selectie van kantoren kunnen
ADVOCATENDIENSTEN AAN DE STAAT

130

aanvullende waarborgen bijvoorbeeld op het terrein van de kantoorcultuur en sociale
veiligheid voor de Staat relevant zijn. Hetzelfde geldt voor waarborgen voor het beheer van
derdengelden.

Uit de hiervoor geschetste belangrijkste bevindingen van de commissie volgen vijf
aanbevelingen, die de commissie hierna kort samenvat:
1. Richt geen overheidsinstituut op voor full service advocatendiensten aan de Staat.
2. Blijf gebruik maken van de diensten van de landsadvocaat én maak strategisch gebruik van de inzet van andere kantoren dan het kantoor van de landsadvocaat, ook
als er geen sprake is van een conflicterend belang of behoefte aan een expertise die
de landsadvocaat niet heeft, onder handhaving van voldoende kritische massa aan
opdrachten voor de landsadvocaat.
3. Handhaaf de titel ‘landsadvocaat’ voor de eerste vertrouwenspersoon voor advocatendienstverlening aan de Staat, maar sluit een overeenkomst met het kantoor van
de landsadvocaat, waarin o.m. een eventuele afwikkeling wordt geregeld voor het
geval de dienstverlening wordt beëindigd (resolutie).
4. Zorg binnen de Staat voor een centraal overzicht van ingekochte advocatendiensten
en de in behandeling zijnde zaken, mede met het oog op de versterking van het institutionele geheugen aan de zijde van de Staat en een adequate monitoring en evaluatie van de dienstverlening, en geef daarmee invulling aan een professioneel opdrachtgeverschap.
5. Vergroot de professionalisering aangaande inkoop door de rijksoverheid van advocatendiensten door centrale coördinatie en op basis van heldere en transparante, voor
de rijksoverheid relevante, criteria.

ADVOCATENDIENSTEN AAN DE STAAT

131

Bijlage 1: Profielschets van het kantoor van de landsadvocaat
In deze schets wordt het profiel van het kantoor van de landsadvocaat beschreven, aan de
hand van de gesprekken met de landsadvocaat, de plaatsvervangend landsadvocaat en de
bestuursvoorzitter van Pels Rijcken. Ook is voor deze schets geput uit de antwoorden op
schriftelijke vragen van de commissie aan de landsadvocaat. De vragen hadden betrekking op
zaken die verband houden met de bijzondere kenmerken die de Staat heeft als cliënt en met
de checks and balances binnen de bedrijfsvoering en de wijzigingen die op dit vlak hebben
plaatsgevonden sinds de fraude binnen de (inmiddels opgeheven) notariële afdeling bij Pels
Rijcken. Welke dienstverlening wordt door de landsadvocaat geboden? Hoe is de op de
behoefte van de Staat geënte organisatorische inrichting van het kantoor van de
landsadvocaat, hoe verloopt de onderlinge afstemming van zaken tussen de landsadvocaat en
de ministeries, welke betekenis heeft de landsadvocaat voor het bewaken van
dwarsverbanden in de juridische kwesties die de Staat aan de landsadvocaat voorlegt, hoe
worden gesignaleerde knelpunten in wet- en regelgeving teruggekoppeld aan
opdrachtgevers? Op welke wijze is de dienstverlening aangesloten op de juridische functie
binnen de rijksoverheid en hoe zijn de checks and balances, de governance en bedrijfsvoering
vormgegeven?
Pels Rijcken
Pels Rijcken is een naamloze vennootschap (N.V.) waarvan het bestuur bestaat uit drie
advocaat-partners van het kantoor en een externe bestuurder. Het bestuur heeft de dagelijkse
leiding over het kantoor. De aandeelhoudersvergadering (AV) wordt gevormd door de
praktijkvennootschappen van de partners van het kantoor. De AV besluit over zaken als de
statuten, de benoeming van de bestuursleden, het goedkeuren van de begroting, de
toetreding van nieuwe partners en het vaststellen van de jaarrekening. De AV wordt
voorgezeten door een partner die geen deel uitmaakt van het bestuur. Op 1 juli 2022 waren
188 vrouwen en 143 mannen werkzaam bij Pels Rijcken (inclusief partners en werkstudenten).
Er werken net wat meer vrouwelijke (66) dan mannelijke (63) advocaat-stagiairs en medewerkers. Sinds kort heeft Pels Rijcken als eerste advocatenkantoor in Nederland een
Raad van Commissarissen.
Pels Rijcken heeft de keuze gemaakt zich toe te leggen op het adviseren en bijstaan van
overheden en is het kantoor van de landsadvocaat, maar verleent ook diensten aan de private
sector voor zover geen sprake is van een (mogelijk) tegenstrijdig belang met dat van de Staat.
Het kantoor van de landsadvocaat verleent advocatendiensten aan alle ministeries en overige
organisatieonderdelen van de Staat, zoals grote uitvoeringsorganisaties, (onafhankelijke)
toezichthouders en agentschappen, op het overgrote deel van de door hen benodigde
rechtsgebieden. Voorts levert Pels Rijcken (in die rol niet als landsadvocaat)
advocatendiensten aan andere overheden en publieke instellingen. Met name de full service
dienstverlening aan de Staat vereist een specifieke organisatie en inrichting van het kantoor,
zowel in expertise, governance als in capaciteit. Van de 59 miljoen euro tellende omzet van
ADVOCATENDIENSTEN AAN DE STAAT

132

Pels Rijcken in 2021 is zo’n 45 miljoen euro afkomstig van ministeries en overige publieke
instellingen. De ministeries zijn goed voor 46 procent van de omzet en de overige publieke
instellingen voor zo’n dertig procent. Pels Rijcken verstrekt deze informatie in een online
dashboard, te raadplegen via de website van Pels Rijcken.

Exclusiviteitsbeding
Het kantoor behandelt op grond van het exclusiviteitsbeding uit artikel 3 van de overeenkomst
met de Staat (het landscontract)124 geen zaken voor derden waarin de belangen van de Staat
zouden kunnen worden geschaad. Het kantoor kan, ook in zaken waarin de Staat op geen
enkele wijze partij is, geen standpunten innemen die mogelijk contrair zijn aan het belang van
de Staat. Hierdoor kan Pels Rijcken op voor de Staat essentiële rechtsgebieden (groepen van)
potentiële cliënten niet bedienen. Het bestuur is eindverantwoordelijk voor cliënt- en
zaakacceptatie en zorgt ervoor dat geen zaken worden gedaan waarvan de behandeling de
belangen van de Staat kunnen schaden. Het exclusiviteitsbeding geldt ook voor zaken bij
andere overheden, voor zover de belangen van de Staat daarmee divergeren. Het exclusief
optreden voor de Staat brengt mee dat Pels Rijcken op alle rechtsgebieden beperkt is in het
optreden voor de private markt en dat grote marktpartijen (zoals financiële instellingen,
bouwconcerns, IT-dienstverleners, industrie, vervoersbedrijven, buitenlandse investeerders
etc.) vanwege deze beperking niet zullen kiezen voor Pels Rijcken. De sectie Bouw- en
aanbestedingsrecht bijvoorbeeld, treedt dus in de regel niet op voor bouwbedrijven en andere
marktpartijen. Met het huidige volume aan zaken van de Staat functioneren deze afspraken
volgens de landsadvocaat goed en is sprake van voldoende kritische massa om de Staat de
gewenste kwaliteit én capaciteit te bieden en te waarborgen dat op de relevante
rechtsgebieden voldoende deskundige advocaten vrij staan die snel kunnen inspringen. Het
exclusiviteitsbeding in het landscontract laat anderzijds de Staat vrij om andere kantoren in te
schakelen. Dat gebeurt in de praktijk ook. De Staat betrekt met name waar het gaat om
specifieke expertisegebieden (bijvoorbeeld ondernemingsrecht, bancair recht, financieringen,
staatsdeelnemingen, herstructureringen en kapitaalmarkttransacties) diensten van andere
advocatenkantoren. Zie de jaarverslagen van de ministeries, met informatie over inschakeling
van derden125. De verkregen voorkeurspositie van Pels Rijcken is daarmee dus zeker niet
absoluut.
124 Overeenkomst tussen de Staat en de Landsadvocaat van 13 mei 2022.

125 Zie Jaarverslag AZ 2021, Kamerstukken II 2021/22, 36100-III, nr. 1, pag. 45; zie ook Kamerstukken II 2021/22 36100-III, nr.
6, vraag 12 t/m 14. Zie Jaarverslag BZK 2021, Kamerstukken II 2021/22, 36100-VII, nr. 1, pag. 262; zie ook Kamerstukken II
2021/22, 36100-VII, nr. 7, vraag 11 t/m 13. Zie Jaarverslag BZ 2021, Kamerstukken II 2021/22, 36100-V, nr. 1, pag. 86; zie
ook Kamerstukken II 36100-V, 2021/22, nr. 8, vraag 10. Zie Jaarverslag Defensie 2021, Kamerstukken II 2021/22, 36100-X,
nr. 1, pag. 113; zie ook Kamerstukken II 2021/22, 36100-X, nr. 6, vraag 19 t/m 21. Zie Jaarverslag EZK 2021, Kamerstukken II,
2021/22, 36100-XIII, nr. 1, pag. 184; zie ook Kamerstukken II 2021/22 36100-XIII, nr. 7, vraag 1 en 2. Zie Jaarverslag
Financiën 2021, Kamerstukken II 2021/22, 36100-IX, nr. 1, pag. 169; zie ook Kamerstukken II 2021/22, 36100-IX, nr. 8, vraag
10 t/m 12. Zie Jaarverslag I&W 2021, Kamerstukken II 2021/22 36100-XII, nr. 1, pag. 258; zie ook Kamerstukken II 2021/22,
36100-XII, nr. 9, vraag 14 t/m 16. Zie Jaarverslag J&V 2021, Kamerstukken II 2021/22, 36100-VI, nr. 1, pag. 179; zie ook
Kamerstukken II 2021/22, 36100-VI, nr. 6, vraag 11 t/m 13. Zie Jaarverslag LNV 2021, Kamerstukken II 2021/22, 36100-XIV,
nr. 1, pag. 135; zie ook Kamerstukken II 2021/22, 36100-XIV, nr. 7, vraag 19 t/m 21. Zie Jaarverslag OCW 2021,
Kamerstukken II 2021/22, 36100-VIII nr. 1, pag. 170; zie ook Kamerstukken II 2021/22, 36100-VIII, nr. 8, vraag 62 t/m 64. Zie
Jaarverslag SZW 2021, Kamerstukken II 2021/22, 36100-XV nr. 1, pag. 195; zie ook Kamerstukken II 2021/22, 36100-XV, nr.
7, vraag 11 t/m 13. Zie Jaarverslag VWS 2021, Kamerstukken II 2021/22, 36100 XVI, nr. 1, pag. 237; zie ook Kamerstukken II
2021/22, 36100-XVI, nr. 10, vraag 27 t/m 29.

ADVOCATENDIENSTEN AAN DE STAAT

133

Een vereist politiek-bestuurlijk gevoel
De advocaten bij Pels Rijcken dienen te beschikken over politiek-bestuurlijk gevoel en kennis
van de processen bij de overheid. Daar worden zij op getraind. De vraagstukken waarmee de
Staat respectievelijk de overheid als geheel kampt, vragen een besef van de rol die als
advocaat in die context wordt verlangd. Omdat het bij advisering aan de Staat vaak om
gevoelige maatschappelijke kwesties gaat, is daarbij niet alleen rolvastheid cruciaal, maar ook
discretie en integriteit. Het is immers de (lands)advocaat die in procedures het gezicht is van
de Staat. Pels Rijcken geeft veel aandacht aan de politiek-bestuurlijke context, zoals: welke
toon is passend voor de Staat in relatie tot de wederpartij? Moet ieder denkbaar (formeel)
verweer worden gevoerd? En: waarover wordt wel en waarover niet geadviseerd
(bijvoorbeeld niet over beleid, wel over de juridische consequenties ervan). Het belang
daarvan is groot. Ook de Ombudsman wees daarop tijdens het gesprek dat de commissie met
hem had, juist met het oog op de verantwoordelijkheid van de opdrachtgever (de Staat) in
relatie tot de individuele burger in een juridisch proces.
Directe inzetbaarheid voor de Staat
Het kantoor van de landsadvocaat staat permanent (‘24/7’) ter beschikking voor de Staat, wat
nodig is bij met name spoedeisende kwesties, zoals kortgedingen tegen de Staat. De kennis
en expertise zijn nodig om in de kort gedingpraktijk snel en adequaat te kunnen optreden.
Geregeld komt het tot een zogenoemd (turbo)spoedappel. Een zoekslag op
www.rechtspraak.nl met de termen Staat der Nederlanden, kort geding en het zoekveld
rechtbanken leverde de volgende aantallen op:
2013-2017
2018-2020
2021
Tot juni 2022

713
378
148
52

Dit betreft zaken die met een vonnis zijn geëindigd. Daarnaast zijn er kort gedingen die ter
zitting of daarna worden ingetrokken, of kort gedingen waarin het niet tot een zitting komt,
omdat ze voordien worden geschikt.
Institutioneel geheugen
De vraagstukken en opgaven van de Staat zijn breed en divers. De landspraktijk bij Pels Rijcken
bestaat uit een civielrechtelijke en bestuursrechtelijke proces- en adviespraktijk en beslaat
vrijwel alle relevante rechtsgebieden. De dienstverlening betreft ook een veelheid van
juridische onderwerpen die nagenoeg alle rechtsgebieden bestrijken. Het kantoor van de
landsadvocaat beschikt hierdoor op het terrein van de ‘overheid’ over een hoge
specialisatiegraad en brede kennis van de Staat in al haar onderdelen. In de loop van de jaren
heeft Pels Rijcken een mix ontwikkeld van kennis, competenties en type advocaten om
bijstand te verlenen op de juridische vraagstukken die kenmerkend zijn voor de Staat. Het
kantoor heeft zicht op wat binnen de Staat speelt, door nagenoeg alle onderdelen van de Staat
te bedienen, wat het kantoor door de jaren heen tot een soort institutioneel juridisch
geheugen van de Staat heeft gemaakt. Dit is enerzijds een waardevol gegeven, maar vormt
anderzijds ook een element wat de commissie elders in dit rapport beschrijft als een risico van
een (te) grote wederzijdse afhankelijkheid.

ADVOCATENDIENSTEN AAN DE STAAT

134

Andere overheidsorganisaties
Naast de Staat wordt een groot aantal gemeenten, provincies, waterschappen, de politie,
toezichthouders en (andere) zelfstandige bestuursorganen door Pels Rijcken geadviseerd en
staat het kantoor hen ook bij in procedures. Onder de rijksoverheid vallen voorts grote
uitvoeringsorganisaties zoals bijvoorbeeld de Rijksdienst voor Ondernemend Nederland
(RVO), het Instituut Mijnbouwschade Groningen (IMG) en de Belastingdienst. Aan deze
organisaties wordt bijstand verleend in grotere, complexe of gevoelige kwesties. Zo is een
team van de RVO begeleid door advocaten van Pels Rijcken bij de behandeling van ca. 2.000
beroepen over fosfaatrechten bij het College van Beroep voor het bedrijfsleven (CBb). De
brede dienstverlening maakt dat het kantoor de verbinding kan leggen met andere
bestuursorganen in het publieke domein, die aan hetzelfde onderwerp werken. Aan welke
expertise behoefte bestaat wordt onder andere besproken in de accountgesprekken.
Daarnaast vinden systematisch cliëntconsultaties plaats. Aan de hand daarvan bespreekt het
kantoor doorlopend of de dienstverlening naar tevredenheid is en of de expertises nog
aansluiten bij de behoefte. Waar nodig wordt de dienstverlening aangescherpt of worden
expertisegebieden uitgebreid. Zo heeft men recent een team Sanctiewetgeving opgericht en
na de eerste uitbraak van het coronavirus is een team Coronavirus geformeerd.
De organisatorische inrichting van het kantoor
Het kantoor van de landsadvocaat is ingericht in tien secties, elk naar een afzonderlijk
rechtsgebied. De sectievoorzitters leggen verantwoording af en rapporteren aan het bestuur.
Daarnaast bestaan er vijf sectoren, waarin door advocaten sectie-overstijgend wordt
samengewerkt voor cliëntgroepen en op een aantal praktijkgebieden. De sectorindeling is
sinds 1 juli 2022 bijgesteld. Zo zijn er naast de sector Centrale Overheid ook de sectoren
Medeoverheden, Toezichthouders en Energie(transitie) en Klimaat, vanwege de meerwaarde
die deze aandachtsgebieden hebben voor de uitoefening van de landspraktijk. Elke sector
staat onder leiding van een of twee sectorleiders. De grootste sector is de sector Centrale
Overheid, waarin de dienstverlening aan de Staat is ondergebracht. Binnen de sector Centrale
Overheid fungeren de accountteams voor de verschillende ministeries, aangestuurd door een
accountmanager. Samen met de landsadvocaat zijn de accountmanagers ervoor
verantwoordelijk dat elk ministerie wordt bijgestaan en dat voldoende capaciteit en
voldoende relevante kennis en expertise aanwezig zijn.
Secties: afspiegeling van de behoefte van de Staat
De secties vormen een afspiegeling van de behoefte aan juridische dienstverlening van de
Staat. Zo beschikt het kantoor naar eigen zeggen over de in Nederland grootste secties
Bestuursrecht (40 advocaten), Bouw- en Aanbestedingsrecht (19 advocaten) en Ruimte- en
Milieurecht (21 advocaten), die veelal uitsluitend overheden bijstaan. De sectie Civiel
(proces)recht (19 advocaten) is gespecialiseerd in overheidsaansprakelijkheidsrecht en
overheidsprivaatrecht, en richt zich niet op reguliere commerciële geschillen. De sectie
Strafrecht (12 advocaten) treedt louter op voor politie en justitie en heeft zich op het terrein
van het overheidsaansprakelijkheidsrecht toegelegd op aansprakelijkheid voor strafvorderlijk
optreden. De sectie Ondernemingsrecht (22 advocaten) heeft zich toegelegd op het publieke
ondernemingsrecht, maar bedient ook de private markt voor zover dat niet met de belangen
van de Staat conflicteert of zou kunnen conflicteren. De sectie Arbeids- en Ambtenarenrecht
(10 advocaten) houdt zich overwegend bezig met het (publieke) arbeidsrecht in brede zin. De
sectie Cassatie (12 advocaten) is gespecialiseerd in overheidsaansprakelijkheidsrecht. De
ADVOCATENDIENSTEN AAN DE STAAT

135

sectie Innovatie, Privacy en Technologie (15 advocaten) legt zich toe op privacy en
gegevensuitwisseling, tegen de achtergrond van nieuwe technieken en ontwikkelingen waar
de overheid centraal staat (bijvoorbeeld de corona-app en blockchain in de zorg).
Landsoverleg binnen het kantoor
Het zogenoemde ‘landsoverleg’ binnen het kantoor dient om de ministerie-overstijgende
onderwerpen, potentiële conflicten, dilemma’s en verzoeken en feedback van de cliënt te
bespreken. De accountmanagers rapporteren aan de landsadvocaat. De advocaat-partners
zijn (eind)verantwoordelijk voor de kwaliteit van de inhoudelijke dienstverlening en voor de
contractuele en financiële aspecten van de zaak. Dit vereist dat de partner voldoende bij de
zaak betrokken is om individuele afwegingen en stappen van advocaat-stagiairs en (senior)
medewerkers in het dossier te kunnen beoordelen. Bij politiek-bestuurlijk gevoelige zaken is
een partner de primaire zaakbehandelaar. De landsadvocaat of de plaatsvervangend
landsadvocaat wordt steeds over dergelijke politiek gevoelige zaken geïnformeerd, zodat zij
snel kunnen worden ingezet en in contacten met de Staat weten wat speelt.
Verwevenheid advisering en procesbijstand
Een zuiver onderscheid tussen geleverde advisering en procesvertegenwoordiging heeft de
commissie uit de antwoorden van het kantoor van de landsadvocaat niet kunnen herleiden en
blijkt ook niet altijd goed te geven. Reden daarvoor is dat in het kader van een procedure
meestal ook advisering plaatsvindt en dat adviezen regelmatig uitmonden in procedures,
waarbij de behandeling op hetzelfde zaaknummer blijft geadministreerd.
Dienovereenkomstig heeft de minister van Justitie en Veiligheid in haar brief van 19 oktober
2021 toegelicht dat de advies- en procespraktijken van de landsadvocaat aan elkaar gelieerd
zijn en in de meeste gevallen in elkaars verlengde liggen en dat tussen procederen en
juridische advisering geen goede scheiding te maken is.126
De landspraktijk in cassatiezaken
Het kantoor van de landsadvocaat beschikt over een team gespecialiseerde cassatieadvocaten
die werken voor de Staat en de private sector. Zij behandelen naar eigen zeggen meer zaken
bij de Hoge Raad dan enig ander advocatenkantoor. De specialisten combineren kennis van
cassatietechniek met expertise op alle belangrijke rechtsgebieden. Voor de Staat worden veel
cassatiezaken
behandeld,
onder
meer
op
het
terrein
van
het
overheidsaansprakelijkheidsrecht, contracteren met de overheid en aanbesteding,
verbindendheid van regelgeving, recht van de Europese Unie en mensenrechten, alsmede
onteigening. Zaken voor de Staat bij de Hoge Raad zijn doorgaans in eerste aanleg of in hoger
beroep behandeld door advocaten van andere secties van het kantoor van de landsadvocaat.
Bij de behandeling in deze feitelijke instantie(s) kijkt in de praktijk regelmatig een
cassatieadvocaat mee bij het verweer of in voorkomend geval bij het formuleren van
prejudiciële vragen aan de Hoge Raad. Verschillende leden van de sectie Cassatie zijn ook
werkzaam of zijn werkzaam geweest in andere secties, zoals civiel (proces)recht, strafrecht,
bestuursrecht en arbeidsrecht, en hebben zodoende tevens praktische ervaring met het type
zaken. De afgelopen jaren zijn jaarlijks gemiddeld tussen de zestig en tachtig cassatiezaken bij
de Hoge Raad voor de Staat behandeld. Daarbij horen naast procedures ook cassatieadviezen.
De omzet die daarmee gemoeid is varieert op jaarbasis tussen de 600.000 en 1,1 miljoen euro.
126 Voortgangsbrief van de Minister van Justitie en Veiligheid van 19 oktober 2021, inzake Adviezen deskundigen en

verbetermaatregelen kantoor landsadvocaat (Kamerstukken II 2021/22, 35 925 VI, nr.14).

ADVOCATENDIENSTEN AAN DE STAAT

136

De onderlinge afstemming van zaken tussen de landsadvocaat en de ministeries
Ministeries hebben in hun contacten met het kantoor van de landsadvocaat vaste
contactpersonen. Voor departement-overstijgende kwesties fungeert de directeur van de
directie wetgeving en juridische zaken (WJZ) van het ministerie van Justitie en Veiligheid als
vaste contactpersoon met de landsadvocaat. Door de centrale directies Juridische zaken en
wetgeving bij de ministeries worden adviesaanvragen en verzoeken tot bijstand in procedures
intern en extern afgestemd. Dit voorkomt tevens dat adviezen in eenzelfde of vergelijkbare
kwestie meermaals zouden worden gevraagd. De behandelend advocaat beoordeelt of het
verzoek om bijstand afstemming behoeft met andere ministeries of onderdelen van de Staat.
Dit is van belang, omdat beantwoording van de vraag vaak niet alleen het beleidsveld raakt
van het ministerie dat de vraag stelt, maar ook van belang kan zijn voor andere ministeries.
Dergelijke dwarsverbanden spelen bij rond de helft van de zaken een rol. Voorbeeld is de in
opdracht van het ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijkrelaties door het kantoor
van de landsadvocaat ontwikkelde zogenoemde AWB-toolbox, over de juridische
mogelijkheden om als overheid (meer) maatwerk te bieden. Organisaties die op afstand staan
van het kerndepartement beschikken over eigen contactpersonen. Bijvoorbeeld het Openbaar
Ministerie, Rijkswaterstaat, het Instituut Mijnbouwschade Groningen (IMG), de Autoriteit
Consument en Markt (ACM) en de Rijksdienst voor Ondernemend Nederland (RVO) hebben
vaste contactpersonen en eigen accountmanagers bij de landsadvocaat.
Terugkoppeling van knelpunten in wet- en regelgeving
De landsadvocaat signaleert vanuit zijn rol knelpunten in wet- en regelgeving en komt
geregeld met suggesties voor verbeteringen op dat gebied. Dat gebeurt bij de behandeling
van individuele zaken en meer structureel in de periodieke accountgesprekken. Zo nodig
wordt daarvoor een specifieke bespreking georganiseerd, bijvoorbeeld in de vorm van aparte
kennissessies. Het kantoor van de landsadvocaat organiseert voorts rondetafelbijeenkomsten, seminars en andere sessies waarin het kantoor structureel zijn visie op
juridische aspecten van wetgeving, actuele juridische thema’s en praktijkervaringen deelt met
de Staat. In dergelijke bijeenkomsten wordt bijvoorbeeld stilgestaan bij juridische
complicaties in wetgeving of uitvoering die het kantoor in de praktijk signaleert. De commissie
leidt uit de ervaringen met deze gesprekken af dat dit onderdeel van de dienstverlening van
de landsadvocaat een belangrijke aanvulling vormt op het fungerende kwaliteitssysteem voor
de juridische functie bij de rijksoverheid.
Dimensies van kwaliteitsbeleid
Het inhoudelijke kwaliteitsbeleid van het kantoor is vastgelegd in procedures voor
dossiervorming, kennisborging, opleiding, kwaliteitsborging, datalekken en administratieve
verplichtingen. Voor de landspraktijk geldt een specifiek kwaliteitsbeheersingssysteem.
Daarbij spelen het vierogen-principe, naleving van het exclusiviteitsbeding, de
machtigingsstructuur binnen het kantoor en het gebruik van de naam ‘landsadvocaat’ een
belangrijke rol. Een advocaat-stagiair (advocaat met minder dan drie jaar ervaring) adviseert
bijvoorbeeld nooit zelfstandig, maar geeft altijd advies samen met (en mede uit naam van)
een (senior)medewerker, counsel of partner die bij het advies is betrokken. Wekelijks wordt
een lijst met alle nieuwe zaken van een sectie aan de sectievoorzitters gezonden. Deze zaken
worden bovendien door de behandelend advocaat in de wekelijkse sectievergaderingen
gemeld en zo nodig besproken. Verder ontvangt de (plv.) landsadvocaat wekelijks een lijst met
nieuwe Staatzaken en overige zaken. Dit vormt het sluitstuk op het kwaliteitssysteem: de
ADVOCATENDIENSTEN AAN DE STAAT

137

landsadvocaat heeft hiermee als eindverantwoordelijke een totaalbeeld van de zaken die door
het kantoor in behandeling zijn genomen. Recent heeft het kantoor de volgende wijzigingen
in het kwaliteitsbeleid doorgevoerd:
De opzet van het proces derdengelden advocatuur is in de eerste helft van 2021 door Deloitte
beoordeeld aan de hand van de vereisten die zijn beschreven in wet- en regelgeving en
professionele standaarden. Deloitte heeft ten aanzien van deze vereisten vastgesteld dat aan
de wet- en regelgeving wordt voldaan. Waar een suggestie ter verbetering is gedaan is deze
overgenomen en geïmplementeerd, wat Deloitte heeft bevestigd.
Het kabinet heeft besloten per 1 juli 2021 adviezen van de landsadvocaat die het karakter
hebben van algemene juridische beleidsadviezen openbaar te maken. Die openbaarmaking
geldt niet voor procesadviezen, althans niet meteen. Het kantoor hanteert sindsdien een
‘intakeformulier landsadvocatuur’, aan de hand waarvan bij aanvang van de zaak in overleg
met de cliënt wordt vastgesteld of sprake is van een algemeen juridische beleidsadvies, dan
wel een procesadvies.
In maart 2022 is een nieuw protocol ‘Kluizen’ vastgesteld waarin gedetailleerd is beschreven
wie toegang heeft tot de verschillende kluizen waarin informatie uit staatszaken is opgeslagen.
Daarbij is ook het in- en uitleenproces beschreven.
Opleidingsbeleid en de landspraktijk
Het kantoor beschikt over een Bureau Opleidingen voor permanente opleidingen voor de
medewerkers, senior-medewerkers en partners. De opleidingsmodules bestaan uit trainingen
die aansluiten bij de fase waarin de medewerker zich bevindt. Het opleidingsprogramma is
afgestemd op de landspraktijk. Er is aandacht voor de inhoudelijke expertise voor de
overheidspraktijk maar ook vaardigheidstrainingen komen aan bod, zoals het voeren van een
pleidooi op een toon die passend is bij de bijzondere positie die de Staat in de rechtszaal
inneemt, zeker waar burgers tegenover de overheid zijn komen te staan. De cursussen en
bijeenkomsten worden afgestemd op de behoeften van de overheidscliënten. Zo is de
Juridisch Adviseur van het ministerie van Justitie en Veiligheid in de stagiair-werkgroep met
de jonge advocaten in gesprek gegaan over de werking en de behoeften van de Rijksoverheid.
Tijdens een kantoorbijeenkomst is oud-DG Mark Frequin met de landsadvocaat en de
bestuursvoorzitter in gesprek gegaan over zijn onderzoek naar publiek leiderschap. Advocaten
die werkzaam zijn voor het ministerie van Defensie hebben een tailormade leergang militair
recht ontwikkeld in samenwerking met een hoogleraar en deskundigen bij Defensie.
Open kantoor cultuur en gedragscode
Mede naar aanleiding van de fraude is een programma gestart ter bevordering van de Open
Kantoor Cultuur. Voor de partners is de Open Kantoor Cultuur een onderdeel van hun
partnerevaluatieprogramma. Hiermee worden zij beoordeeld op de mate waarin zij bijdragen
aan die cultuur, voorbeeldgedrag tonen en de gedragscode naleven. Waar verbeterpunten
nodig zijn, dient de partner een ontwikkelplan op te stellen en te delen met de
partnerevaluatiecommissie. Tijdens een daaropvolgend evaluatiegesprek wordt stilgestaan bij
de ontwikkelingen op dit gebied. Daarnaast zijn er intervisiegesprekken tussen partners om te
reflecteren op hun bijdrage aan de Open Kantoor Cultuur. Onder begeleiding van Femke de
Vries (managing partner van consultancy firm &Samhoud en bijzonder hoogleraar toezicht
aan de Rijksuniversiteit Groningen) is gewerkt aan de gedragscode en aan het in bredere zin
versterken van de bedrijfscultuur binnen Pels Rijcken. Zaken als de aanspreekbaarheid van
medewerkers en partners en het organiseren van tegenspraak zijn hierbij centraal gesteld.
ADVOCATENDIENSTEN AAN DE STAAT

138

Daarnaast is aandacht besteed aan de sociale veiligheid, het voeren van kwetsbare
gesprekken en het ontwikkelen van vaardigheden die nodig zijn om de sociale veiligheid te
bevorderen. Aan deze elementen wordt ook aandacht besteed in de cursus Persoonlijk
Leiderschap, die onderdeel is van het interne opleidingsprogramma.
De gedragscode is tot stand gebracht door een werkgroep bestaande uit medewerkers uit de
afdelingen en de secties. Zij hebben gezamenlijk een principle-based gedragscode opgesteld
onder leiding van prof. De Vries.127 Om de gedragscode binnen het kantoor tot leven te
brengen en te houden vinden rondetafelgesprekken plaats met de opstellers, het bestuur en
de vertrouwenspersonen. Er zijn gedragscodedialogen, vaardigheidstrainingen, een serious
game en intervisiebijeenkomsten.
Stijl van leidinggeven: aanspreekbaarheid
In het kader van de Open Kantoor Cultuur wordt aandacht besteed aan de aanspreekbaarheid
van medewerkers en partners en het organiseren van tegenspraak. Aan deze elementen
wordt aandacht besteed in de cursus Persoonlijk Leiderschap, die onderdeel uitmaakt van het
interne opleidingsprogramma. De sfeer op kantoor is volgens Pels Rijcken informeel: het
bestuur benadrukt een verbindende leiderschapsstijl met nadrukkelijke aandacht voor de
Open Kantoor Cultuur. Door de crisisperiode is geïnvesteerd in het verstevigen van de
verbinding tussen collega’s. De crisisperiode heeft geen groter personeelsverloop tot gevolg
gehad. Het blijkt collega’s dichter tot elkaar te hebben gebracht. Het bestuur laat zich kritisch
over zijn functioneren bevragen. In dit kader moet ook de instelling van de Raad van
Commissarissen worden geplaatst.
Checks and balances: de governance en bedrijfsvoering
Naar aanleiding van de fraude in de voormalige notarisafdeling van het kantoor heeft de
deken van de Haagse Orde van advocaten in 2021 een onderzoek ingesteld naar Pels Rijcken.
Nadat de deken constateerde dat het kantoor aanbevelingen had omgezet in concrete
stappen is het verscherpte toezicht per 1 mei 2022 geëindigd. Onder meer de malversaties
binnen de notariële praktijk hebben Pels Rijcken kritisch doen kijken naar de eigen
kantoororganisatie. Mede naar aanleiding daarvan is de governance van het kantoor ingericht
naar het 3 Lines Model. De eerste lijn (bestuur, secties en de afdelingen voor de
bedrijfsvoering) is verantwoordelijk voor het realiseren van de organisatiedoelstellingen en
het naleven van wet- en regelgeving. Het kantoorbeleid is beoordeeld en opnieuw vastgesteld
in de vorm van policies. Daarvoor is een kantoorbrede werkgroep geformeerd, bestaande uit
partners, medewerkers en afdelingshoofden. Het bestuur stelt alle policies vast. Voor de
implementatie van de desbetreffende policy en het creëren van bewustzijn gebruikt men
nieuwsbrieven en intranetberichten en zijn er interactieve trainingen. Bij het evalueren en
verbeteren van policies en het creëren van bewustzijn speelt de afdeling Risk & Compliance
een begeleidende rol. De tweede lijn bestaat uit medewerkers van de afdeling Risk &
Compliance en ziet toe op een adequate risicobeheersing door de eerste lijn. Dit gebeurt door
de risico’s te inventariseren en te evalueren en de organisatie daarover te adviseren, maar
ook door (risico gebaseerd) monitoringsactiviteiten uit te voeren om te beoordelen of de
organisatie de beheersmaatregelen daadwerkelijk beleeft en naleeft. De tweede lijn is zo
onafhankelijk mogelijk gepositioneerd in de organisatie en rapporteert aan het bestuur. De
derde lijn bestaat uit de interne auditfunctie die onafhankelijk van de organisatie is
127 Te raadplegen op de website, geraadpleegd op 7 november 2022: Pels Rijcken | Integriteit.

ADVOCATENDIENSTEN AAN DE STAAT

139

georganiseerd. Deze voert risico gebaseerde audits uit om de effectiviteit van het
risicobeheersysteem te beoordelen. Ook beoordeelt de derde lijn of de organisatie in de
praktijk handelt conform de opgestelde processen en risicobeheersmaatregelen. Internal
Audit rapporteert aan het bestuur en de Raad van Commissarissen over de uitkomsten van de
audits en verstrekt gevraagd en ongevraagd advies.
Plan-Do-Check-Act-Cyclus
De Plan-Do-Check-Act-cyclus die het kantoor op deze wijze toepast, kan aanleiding zijn om
kantoorbeleid aan te passen. Hiermee wordt invulling gegeven aan het principe van continu
leren en verbeteren. Aanpassing van het kantoorbeleid kan ook voortvloeien uit het
bestuurlijk overleg dat de landsadvocaat, de bestuursvoorzitter en de voorzitter van de Raad
van Commissarissen halfjaarlijks met de Staat voeren. Tijdens dit bestuurlijk overleg worden
(gelet op artikel 11 van het landscontract) uitkomsten van eventuele audits en onderzoek
besproken, alsmede eventuele dilemma’s die zich hebben voorgedaan in de uitvoering van
opdrachten of bij cliënt- en zaakacceptatie. Het kantoor evalueert (de resultaten van) de
werkzaamheden en voert klanttevredenheidsgesprekken als instrument om te leren en de
dienstverlening te verbeteren. In deze gesprekken worden onder meer de dienstverlening,
accountmanagement en de grotere dossiers besproken. Zo nodig wordt een opvolgend
contactmoment of evaluatie georganiseerd tussen de behandelend advocaat en cliënt om
aandachtspunten uit te diepen, te bespreken en aanvullende afspraken te maken. De Raad
van Commissarissen wordt bij de (uitkomsten van) cliëntconsultaties betrokken.
Escalatiemogelijkheid
Naast vijf afdelingen voor de bedrijfsvoering, is er een separate afdeling Risk & Compliance,
die zich bezighoudt met het bevorderen en monitoren van de naleving van wet- en
regelgeving, (interne) gedragscodes, normen en waarden en procedures die verband houden
met integriteit. De afdeling Risk & Compliance is zo onafhankelijk mogelijk gepositioneerd in
de organisatie en staat onder leiding van een directeur. De directeur legt verantwoording af
en rapporteert aan het bestuur. Ter borging van de onafhankelijke functie heeft de directeur
een rechtstreekse escalatiemogelijkheid naar de Raad van Commissarissen.
Beheer derdengelden
Conform de regelgeving voor de advocatuur vindt het beheer van de zogenoemde
derdengelden plaats door de Stichting Beheer Derdengelden Advocatuur Pels Rijcken &
Droogleever Fortuijn. Het bestuur van de Stichting wordt gevormd door zes partners van Pels
Rijcken. Het bestuur van de Stichting controleert de ontvangst, het beheer en de uitbetaling
van derdengelden.
Raad van Commissarissen
Pels Rijcken heeft sinds 1 juli 2022 een Raad van Commissarissen (RvC). Doel daarvan is om de
externe blik naar binnen te halen. De RvC bestaat uit drie externe leden, benoemd voor vier
jaar. De voorzitter is Mijntje Lückerath-Rovers. De overige twee leden zijn Anneke van ZanenNieberg en Jan-Willem Prakke. De RvC is belast met het houden van toezicht op het beleid van
het bestuur, de realisatie van de strategische doelstellingen en de wijze waarop het bestuur
het beleid uitvoert. Ook houdt de Raad toezicht op de kwaliteit van dienstverlening, de
effectiviteit van de interne risicobeheersings- en controlesystemen, de integriteit en kwaliteit
van de financiële verslaggeving en het informatiebeveiligingsbeleid. De Raad zal op zijn
werkgebied het bestuur in voorkomend geval met advies bijstaan. Het bestuur legt periodiek
ADVOCATENDIENSTEN AAN DE STAAT

140

verantwoording af aan de Raad. Het reglement van de RvC is in voorbereiding en zal voor zover
mogelijk de corporate governance code volgen. De Raad haalt zelf actief informatie op, door
met mensen binnen en buiten de organisatie te spreken. Daardoor wordt niet alleen formele
informatie in de vergadering besproken, maar wordt ook kennis vergaard over en aandacht
besteed aan gedrag en cultuur in de organisatie. De Raad is daarmee op de hoogte van de
prioriteiten van stakeholders en hoe die door het bestuur worden opgepakt. De RvC laat zich
periodiek informeren door onder andere de directeur risk & compliance, de interne
auditfunctie, de (voorzitter van de) aandeelhoudersvergadering en de ondernemingsraad.
Tussen het bestuur en de ondernemingsraad van Pels Rijcken vindt minimaal zes keer per jaar
overleg plaats. Voorts heeft het kantoor een team vertrouwenspersonen en een
klachtencommissie.
Blik van buiten
De commissie heeft gesproken met de voorzitter van de RvC. Het hebben van een RvC is een
bijzonder fenomeen binnen de advocatuur, waar grote waarde wordt gehecht aan de
onafhankelijkheid en de eigen systemen, waar men op bouwt en vertrouwt. De tone-at-thetop wordt binnen Pels Rijcken als bepalend beschouwd voor de cultuur binnen de organisatie.
Het bestuur is getraind door TIAS Business School Tilburg. Dit aspect vormt één van de pijlers
van de kantoorstrategie waarop de Raad van Commissarissen toezicht houdt. Pels Rijcken
heeft mede naar aanleiding van de fraude in de notariële praktijk de wens om de blik van
buiten te integreren in de bedrijfsvoering. Het belang van zelfregulering en checks and
balances wordt, zo is de commissie opgevallen in de gesprekken met het bestuur van Pels
Rijcken en met de ministeries, niet alleen met de mond beleden maar er wordt ook naar
gehandeld. Een RvC blijkt goed te combineren met de gewenste onafhankelijkheid van de
advocatuur, die immers ook kan worden gevonden in het functioneren van de advocaat en
niet alleen in de governance en systemen in de organisatie. De RvC kan aldus waarde
toevoegen door op systeemniveau te kijken, d.w.z. niet naar het individueel functioneren van
de advocaat of naar de benoemingen, maar naar zaken als het benoemingenbeleid, het
beloningsbeleid, gedrag, cultuur, diversiteit en inclusiviteit in de organisatie enz.
Waardecreatie
De RvC geeft aan te willen bijdragen aan een langetermijnwaardecreatie, zoals het wegen van
belangen van de stakeholders, waar de Staat als grootste cliënt er één van is. Een bilateraal
gesprek van de RvC met de Staat is er echter niet, mede vanwege het belang van het
driegesprek waar de overeenkomst met de Staat in voorziet. Een bilateraal gesprek sluit men
niet uit, mits dat gaat over zaken die het systeemniveau betreffen, over algemene
ontwikkelingen en beleidsvoering en dus niet over individuele aangelegenheden. De
malversaties binnen de notariële praktijk hebben een grote impact op Pels Rijcken; de
publieke opinie is er scherp op en de cliënten zijn dat uiteraard ook. De kwaliteit van de
dienstverlening heeft, zo is de commissie opgevallen, nooit ter discussie gestaan: uit de
gesprekken met de ministeries blijkt dat men de geleverde diensten van zeer goede kwaliteit
vindt. Het bestuur acteert, zo vindt men, weerbaar op de reacties naar aanleiding van de
fraude, niet ontkennend maar zelfbewust. Men ziet de RvC in dit kader als een goede
aanvulling.

ADVOCATENDIENSTEN AAN DE STAAT

141

Observatie
De commissie constateert dat Pels Rijcken nadrukkelijk heeft gekozen voor een modern
profiel. Er is met voortvarendheid gewerkt aan de vereiste kenmerken voor het kantoor van
de landsadvocaat zoals die in het aangevulde landscontract zijn neergelegd. Het beeld dat
daaruit oprijst is indrukwekkend, maar bedacht moet worden dat de nieuwe elementen in het
profiel nog niet op de proef zijn gesteld. De ambitie is sterk, zoveel is zeker.

SAMENVATTING
Het kantoor Pels Rijcken N.V. legt zich toe op het adviseren en bijstaan van overheden en is
het kantoor van de landsadvocaat, maar verleent als gewoon advocatenkantoor ook diensten
aan de private sector voor zover geen sprake is van een (mogelijk) tegenstrijdig belang met
dat van de Staat. Het bestuur bestaat uit drie advocaat-partners van het kantoor en een
externe bestuurder. Sinds kort heeft het kantoor een Raad van Commissarissen. Pels Rijcken
is in expertise, governance en capaciteit in belangrijke mate gevormd naar de behoefte van
de Staat. Ruim driekwart van de omzet wordt behaald in de publieke sector, de Staat is veruit
de grootste klant. Het kantoor kan, ook in zaken waarin de Staat op geen enkele wijze partij
is, geen standpunten innemen die mogelijk contrair zijn aan het belang van de Staat. Hierdoor
kan Pels Rijcken op voor de Staat essentiële rechtsgebieden (groepen van) potentiële cliënten
niet bedienen. Het kantoor van de landsadvocaat staat permanent (‘24/7’) ter beschikking
voor de Staat. De landspraktijk bij Pels Rijcken bestaat uit een civielrechtelijke en
bestuursrechtelijke proces- en adviespraktijk en beslaat vrijwel alle relevante rechtsgebieden.
Naast de Staat wordt een groot aantal gemeenten, provincies, waterschappen, de politie,
toezichthouders en (andere) zelfstandige bestuursorganen door Pels Rijcken geadviseerd. Het
kantoor van de landsadvocaat is ingericht in tien secties, elk naar een afzonderlijk
rechtsgebied. Het kantoor beschikt over een cassatieafdeling. Door de vele rechtsgebieden
die in de dienstverlening aan de Staat worden bestreken kunnen dwarsverbanden tussen
verschillende zaken worden herkend. Bij onderkenning van knelpunten in wet- en regelgeving
vindt terugkoppeling plaats naar contactpersonen in de ministeries. Kwaliteitsbeleid van het
kantoor is vastgelegd in procedures voor dossiervorming, kennisborging, opleiding,
kwaliteitsborging, datalekken en administratieve verplichtingen. Het proces derdengelden
advocatuur is positief getoetst op conformiteit aan wet- en regelgeving. Pels Rijcken beschikt
over een Gedragscode voor de bevordering van een goede bedrijfscultuur. Ook op ander wijze
wordt gewerkt aan een Open Kantoor Cultuur. De governance van het kantoor is ingericht
volgens het 3 Lines Model, gericht op effectieve risicobeheersing. Het
informatieveiligheidsbeheer is ingericht volgens een cyclisch model (Plan-Do-Check-ActCyclus).

ADVOCATENDIENSTEN AAN DE STAAT

142

Bijlage 2. Lijst van gesprekken
In volgorde van gespreksdatum:
Pels Rijcken &
Dhr. mr. drs. R.W. Veldhuis, advocaat-partner, tevens landsadvocaat
Droogleever Fortuijn N.V. Mw. mr. drs. C.M. Bitter, advocaat-partner, tevens plaatsvervangend landsadvocaat
Mw. mr. S. van Heukelom-Verhage, advocaat-partner, tevens bestuursvoorzitter
Gemeente Rotterdam

Mw. drs. M.I.B. Chedi-van Hall CPC, directeur Financiën, Juridisch en Inkoop
Dhr. mr. drs. B. Verheij-van Belle, teammanager Gemeente Advocaten Rotterdam

Ministerie van Financiën

Mw. mr. M.S. Bogstra, directeur Directie Juridische Zaken

Provincie Gelderland

Mw. mr. J. Brandsma, team Bestuurlijk Juridische Zaken

Ministerie van
Buitenlandse Zaken

Dhr. mr. J. van der Loo, directeur Juridische Zaken
Mw. mr. I. van Drongelen, advocaat in dienst
Dhr. mr. drs. G.H. van den Borne, Hoofd Afdeling Nederlands recht

Openbaar Ministerie

Dhr. mr. J.H. Meulmeester MPA, senior officier van justitie, Hoofd Afdeling
Bestuurlijke en Juridische Zaken, plaatsvervangend directeur Parket-Generaal,
Dhr. mr. P.A. Timmerman, adviseur Bestuurlijke en Juridische Zaken van het ParketGeneraal

Faculteit
Rechtsgeleerdheid van de
Rijksuniversiteit
Groningen
Ministeries van EZK en
LNV

Prof. mr. dr. L.C.A. Verstappen, hoogleraar privaatrecht in het bijzonder notarieel
recht

Nederlandse Voedsel- en
Warenautoriteit NVWA

Dhr. mr. dr. J.F.L. Roording, Hoofd Divisie Juridische Zaken
Mw. mr. E.G.A. Lamboo, Teammanager Juridische Zaken, Team Bezwaar en Beroep

Koninklijke Philips N.V.

Dhr. Prof. mr. M.J. van Ginneken, Chief ESG & Legal Officer, lid Raad van Bestuur

Stichting Pensioenfonds
ABP
Ahold Delhaize

Dhr. mr. R. Verjans, General Counsel

Politie

Dhr. mr. M.H.E. Mathon, Hoofd Juridische Zaken
Mw. mr. M. van der Werf, Juridisch adviseur

Nationale-Nederlanden
Group
Nationale ombudsman

Dhr. mr. dr. H.P.A.J. Martius, Head Legal & Tax, Attorney-at-law /Advocaat

Mw. mr. H. Dekker, directeur Wetgeving en Juridische Zaken bij EZK en LNV
Mw. mr. E. Oosterbaan, plv. hoofd Juridisch Advies, coördinator civielrecht bij EZK
en LNV

Dhr. mr. J.E.C. de Groot, Chief Legal Officer

Dhr. mr. R.F.B. van Zutphen, Nationale ombudsman
Dhr. G.J.F. Weerkamp Msc, omgevingsmanager Bureau Nationale Ombudsman

ADVOCATENDIENSTEN AAN DE STAAT

143

Ministerie van
Binnenlandse Zaken en
Koninkrijksrelaties en
Rijksvastgoedbedrijf

Dhr. mr. M. Langendoen, Juridisch Adviseur en MT-lid, directie Constitutionele Zaken
en Wetgeving
Dhr. mr. M. van der Klooster, hoofd van de afdeling Juridisch Advies,
Rijksvastgoedbedrijf

Autoriteit Consument &
Markt (ACM)

Mw. mr. M.T.P.J. van Oers, directeur Juridische Zaken
Mw. mr. A.S.L.M Prompers, beroepen coördinator

Pels Rijcken &
Dhr. mr. R.W. Veldhuis, advocaat-partner, tevens landsadvocaat
Droogleever Fortuijn N.V. Mw. mr. C.M. Bitter, advocaat-partner, tevens plaatsvervangend landsadvocaat
Mw. mr. S. van Heukelom-Verhage, advocaat-partner, tevens bestuursvoorzitter
Ministerie van
Binnenlandse Zaken en
Koninkrijkrelaties |
Uitvoeringsbedrijf RijkAdvocaten en Adviseurs
Arbeidsrecht
Rijkswaterstaat (RWS)

Dhr. mr. J.J. Bogaart, BZK|UBR-AAA, advocaat en teammanager AAA
Dhr. mr. B.P. Lamens, Chief legal counsel/advocaat, ministerie van Justitie en
Veiligheid

Rijkswaterstaat

Dhr. mr. J. van der Heul, senior bestuurlijk-juridisch adviseur Bestuursstaf RWS
Mw. mr. P.E.J. Smit, hoofd van de afdeling bestuurlijk-juridische expertise en RWS
Advocaten
Mw. mr. A.C.M. Remmé, RWS-advocaat/ coördinator

Deloitte

Dhr. mr. H. Albers, director Legal
Dhr. mr. J. Paans, partner Corporate Law

Ministerie van Justitie en
Veiligheid

Mw. mr. E.D.G. Kiersch, directeur Directie Wetgeving en Juridische Zaken
Dhr. mr. G.M. Bos, juridisch adviseur Juridische Zaken en Wetgevingsbeleid

ING Groep

Mw. mr. V.A.A. van Oosten Slingeland, General Counsel ING

Oud landsadvocaat

Dhr. mr. G.J.H. Houtzagers, oud landsadvocaat

Ministerie van Defensie

Dhr. mr. J.J.F. Versluijs, directeur Directie Juridische Zaken
Dhr. mr. B. van Lent, hoofd afdeling Civielrecht DJZ

Van Doorne N.V. notariaat
Gemeente Amsterdam

Mw. mr. S. Laseur, notaris, managing partner, bestuurder

Dhr. mr. J. van der Heul, senior bestuurlijk-juridisch adviseur Bestuursstaf RWS
Mw. mr. P.E.J. Smit, hoofd van de afdeling bestuurlijk-juridische expertise en RWS
Advocaten
Mw. mr. A.C.M. Remmé, RWS-advocaat/ coördinator

Dhr. mr. M.C. Rijkhold Meesters, Huisadvocaat, Directie Juridische Zaken, Bestuur en
Organisatie
Mw. mr. F.M.J. Derks, Huisadvocaat, Directie Juridische Zaken, Bestuur en
Organisatie
Dhr. mr. R. Verduijn, Huisadvocaat, Directie Juridische Zaken, Bestuur en Organisatie

ADVOCATENDIENSTEN AAN DE STAAT

144

Algemene Rekenkamer

Dhr. drs. A.P. Visser, President Algemene Rekenkamer
Dhr. drs. M.J.P. Smolenaars, plv. secretaris en onderzoeksdirecteur

Parlementair advocaat

Mw. mr. N.H. van den Biggelaar, advocaat/partner De Brauw Blackstone Westbroek

Extern bestuurder Pels
Rijcken
Inspectieraad

Mw. mr. S.M. Zijderveld, extern bestuurder Pels Rijcken van mei 2021-juni 2022

Oud-notaris en voormalig
hoogleraar Notarieel
recht,
of counsel at Dentons
Europe LLP
Ministerie van
Volksgezondheid, Welzijn
en Sport (VWS)
Statens Indkøb
Økonomistyrelsen
Danmark (The Danish
Procurement Agency,
National Council for
Economic Affairs)
Koninklijke Notariële
Beroepsorganisatie (KNB)
Nysingh Advocaten &
Notarissen

Dhr. mr. dr. B.C.M. Waaijer

Rijksadvocaat

Dhr. mr. E.E. Schipper

AKD Benelux Lawyers

Dhr. mr. E. Rademakers, managing partner, advocaat

Van Doorne N.V.

Mw. mr. S. Laseur, notaris, managing partner, bestuurder
Dhr. mr. W. Hendriksen, advocaat, partner

Dhr. mr. H.C.D. Korvinus, Inspecteur-generaal Inspectie Justitie en Veiligheid
Mw. drs. J. van ’t Hoff, plaatsvervangend secretaris Inspectieraad

Dhr. mr. B.T.A. Baldwin, Hoofd Cluster Specialistisch Juridisch Advies, Directie
Wetgeving en Juridische Zaken
Mrs. M. Stigborg, Chefkonsulent Statens Indkøb
Mrs. B. Seerup Stigsen, Fuldmægtig Statens Indkøb

Mw. mr. A.M.J.M. Ploumen, bestuursvoorzitter
Mw. mr. E.P. Ceulen, advocaat partner
Mw. mr. I.J.van den Berge, advocaat partner

Algemene Inlichtingen- en Hoofd Juridische Zaken AIVD (HJZ AIVD)
Veiligheidsdienst (AIVD)
Nederlandse Orde van
Dhr. mr. R.R. Crince le Roy, Algemeen Deken NOvA
Advocaten
Dhr. mr. drs. W.M. van Tellingen, plaatsvervangend algemeen secretaris NOvA
NautaDutilh

Dhr. mr. S.Y.T. Meijer, managing partner NautaDutilh

Raad van commissarissen Mw. prof. dr. M. Lückerath-Rovers, voorzitter
Pels Rijcken &
Droogleever Fortuijn N.V
Raad van State
Dhr. mr. Th.C. de Graaf, vice-president*
*Gesprek met voorzitter Commissie advocatendiensten aan de Staat

ADVOCATENDIENSTEN AAN DE STAAT

145

Bijlage 3: Instellingsbesluit
Staatscourant 2022 nr. 12869 18 mei 2022
Besluit van de Minister van Justitie en Veiligheid van 13 mei 2022, Directie Wetgeving en
Juridische Zaken, nr. 3992015, houdende instelling van de Commissie onderzoek
advocatendiensten aan de Staat (Instellingsbesluit Commissie advocatendiensten aan de
Staat)
De Minister van Justitie en Veiligheid;
Gelet op artikel 2, eerste en tweede lid, van de Wet vergoedingen adviescolleges en
commissies;
Handelende in overeenstemming met het gevoelen van de ministerraad,
Besluit:
Artikel 1. Begripsbepalingen
In dit besluit wordt verstaan onder:
a. minister: Minister van Justitie en Veiligheid
b. commissie: commissie, bedoeld in artikel 2.
Artikel 2. Instelling en taak
1. Er is een commissie onderzoek advocatendiensten aan de Staat.
2. De commissie heeft tot taak: Onderzoek te doen naar de wijze waarop de Staat moet
worden geadviseerd en bijgestaan in kwesties die onafhankelijke juridische
vertegenwoordiging of bijstand vergen. Dit betreft zowel de mogelijke positionering en
vormgeving als de inhoudelijke reikwijdte van een dergelijke dienstverlening ten behoeve van
de Staat. Ter uitvoering van haar taak:
a. beschrijft de commissie welke redenen er zijn voor de Staat om een advocaat in te
schakelen, welke keuzes zich daarbij voordoen en welke alternatieven er zijn;
b. brengt de commissie de mogelijkheden in kaart om de advocatendiensten aan de Staat
geheel of gedeeltelijk in een instituut te beleggen en beschrijft ze de voor- en nadelen van de
verschillende opties;
c. beschrijft de commissie aan welke randvoorwaarden een instituut als bedoeld in onderdeel
b moet voldoen voor wat betreft bedrijfsvoering, governance, risicomanagement, compliance
en databeveiliging;
d. brengt de commissie de mogelijkheden in kaart om de advocatendiensten aan de Staat
geheel of gedeeltelijk te beleggen bij één of meerdere marktpartijen gelet op de bijzondere
positie van de Staat en beschrijft het de voor- en nadelen van de verschillende opties;
e. onderzoekt de commissie welke eisen, inhoudelijk zowel als procedureel, de Staat aan de
partij(en) als bedoeld in onderdeel d minimaal zou moeten stellen;
f. onderzoekt de commissie in hoeverre de eisen bedoeld in onderdeel e ook relevant kunnen
zijn voor de notariële dienstverlening aan de Staat en beschrijft ze de mogelijke beperkingen
die het ambt van notaris in dit verband met zich meebrengen. Daarbij onderscheidt ze
ambtshandelingen en/of advisering. Het resultaat bestaat uit een beschrijvend rapport waarin

ADVOCATENDIENSTEN AAN DE STAAT

146

de voor- en nadelen van de verschillende opties worden geschetst op basis waarvan een
politieke besluitvorming kan plaatsvinden.
Artikel 3. Samenstelling, benoeming en ontslag
1.De commissie bestaat uit 5 leden, waaronder de voorzitter.
2.De voorzitter en de leden hebben zitting op persoonlijke titel en oefenen hun functie uit
zonder last of ruggespraak.
3.Voor de duur van de commissie worden tot lid van de commissie benoemd:
a. mr. J. Silvis te Amersfoort, tevens voorzitter;
b. mr. D.C.C. van Everdingen te Amsterdam;
c. mr. T.M. Snoep te Amsterdam.
d. mr. J.A.P. Veringa te Voorburg.
e. prof. dr. D.J.B. de Wolff te Utrecht.
Artikel 4. Instellingsduur
De commissie wordt ingesteld met ingang van de dag van inwerkingtreding van dit besluit en
wordt opgeheven per 1 december 2022.
Artikel 5. Secretariaat
1. De Commissie voorziet zelf in haar secretariaat.
2. Het secretariaat is voor de uitvoering van zijn taak uitsluitend verantwoording schuldig aan
(de voorzitter van) de commissie.
3. De Minister draagt, op verzoek van de voorzitter van de Commissie, zorg voor de nodige
voorzieningen ten behoeve van de werkzaamheden van de Commissie.
Artikel 6. Werkwijze commissie
1. De commissie stelt een protocol vast over de wijze waarop zij het onderzoek uitvoert,
waaronder in ieder geval over de wijze waarop zij personen hoort en daarvan verslag doet en
op welke wijze de vertrouwelijkheid van informatie geborgd wordt.
2. De commissie bepaalt in het protocol hoe zij, in het kader van hoor en wederhoor,
bevindingen voorlegt aan personen of instanties die door deze bevindingen worden geraakt
of die daartegen bedenkingen zouden kunnen hebben. De voorzitter van de commissie
ondertekent het protocol namens de commissie.
3. De commissie verantwoordt haar werkwijze in het eindrapport.
Artikel 7. Inwinnen van inlichtingen
De commissie is bevoegd zich voor het inwinnen van inlichtingen rechtstreeks te wenden tot
personen en instellingen en hen te verzoeken die medewerking te verlenen die redelijkerwijs
nodig is voor de uitvoering van het onderzoek.
Artikel 8. Vergoeding commissieleden
Aan de voorzitter en andere leden wordt een vaste vergoeding per maand toegekend, waarbij
het salaris wordt vastgesteld op schaal 18 van paragraaf 6.3 van de CAO Rijk en de
arbeidsduurfactor op 0,444 (zijnde zestien uren per week) voor de voorzitter en op 0,222
(zijnde acht uren per week) voor de overige leden. Indien de gewerkte uren daartoe aanleiding
geven wordt achteraf een aangepaste arbeidsduurfactor per kalenderjaar vastgesteld en
gepubliceerd in de Staatscourant.
ADVOCATENDIENSTEN AAN DE STAAT

147

Artikel 9. Kosten van de commissie
1.De kosten van de commissie komen, voor zover op basis van een goedgekeurde
kostenraming, voor rekening van de minister. Onder kosten worden in ieder geval verstaan:
a) de kosten voor de faciliteiten van vergaderingen, veilige ict en voor de secretariële
ondersteuning,
b) de kosten voor het waar nodig inschakelen van externe deskundigheid en het laten
verrichten van onderzoek, en
c) de kosten voor oplevering van het rapport.
2. De commissie biedt zo spoedig mogelijk na haar instelling een begroting aan de minister
aan.
3. De commissie voert een eigen financiële administratie en levert een financieel overzicht op.
4. De commissie laat een accountantscontrole uitvoeren over het financieel overzicht.
Artikel 10. Datum oplevering
De commissie brengt vóór 1 december 2022 haar eindrapport uit aan de minister.
Artikel 11. Openbaarmaking commissie
Rapporten, notities, verslagen, adviezen en andere producten die door of namens de
commissie worden vervaardigd of vergaard, worden niet door de commissie openbaar
gemaakt, maar uitsluitend aan de minister uitgebracht of overgedragen.
Artikel 12. Archiefbescheiden
1. De commissie draagt zo spoedig mogelijk na afronding van haar advies alle bescheiden
betreffende die werkzaamheden over aan het archief van het Ministerie van Justitie en
Veiligheid.
2. Het archief zoals bedoeld in het eerste lid bevat tenminste de documenten die ten grondslag
hebben gelegen aan de onderzoeksbevindingen en het rapport.
Artikel 13. Inwerkingtreding
1. Dit besluit treedt in werking met ingang van de dag na de datum van uitgifte van de
Staatscourant waarin het wordt geplaatst.
2. Dit besluit vervalt met ingang van 1 december 2022.
Artikel 14. Citeertitel
Dit besluit wordt aangehaald als: Instellingsbesluit Commissie onderzoek advocatendiensten
aan de Staat.
De Minister van Justitie en Veiligheid, D. Yeşilgöz-Zegerius

ADVOCATENDIENSTEN AAN DE STAAT

148

Bijlage 4: Onderzoeksprotocol
Onderzoeksprotocol Commissie advocatendiensten aan de Staat Protocol als bedoeld in
artikel 6, eerste lid, van het Instellingsbesluit Commissie advocatendiensten aan de Staat
(Onderzoeksprotocol Commissie advocatendiensten aan de Staat).
De voorzitter van de Commissie advocatendiensten aan de Staat (verder: de commissie) heeft
het volgende protocol vastgesteld:
Artikel 1. Werkwijze
De commissie verricht haar onderzoek door middel van studie van overheidsdocumenten,
onderzoeksrapporten, rechtspraak, gedragscodes, nationale en internationale juridische
literatuur en de bevraging van personen en instanties. Op basis van het onderzoek wordt in
de commissie beraadslaagd en naar aanleiding daarvan een rapport opgesteld als bedoeld in
artikel 2 van het Instellingsbesluit.
Artikel 2. Informatieverzoeken
1. Verzoeken om verstrekking van of inzage in informatie die berust bij het ministerie van
Justitie en Veiligheid worden door of namens de commissie gericht aan de contactpersoon bij
het Bureau Secretaris-Generaal van het ministerie.
2. Bij een verzoek om verstrekking of inzage wordt een zo duidelijk mogelijke omschrijving
gegeven van de gewenste informatie.
3. Verzoeken die betrekking hebben op overheidsinformatie die niet berust bij het ministerie
van Justitie en Veiligheid worden door het ministerie terstond doorgeleid, met afschrift aan
de commissie.
4. Aan een verzoek om verstrekking of inzage wordt zo spoedig mogelijk gevolg gegeven.
5. Bij het ter beschikking stellen van informatie wordt vermeld of daarop een bijzonder
geheimhoudingsregime berust.
6. Het Bureau Secretaris-Generaal van het ministerie van Justitie en Veiligheid houdt een
overzicht bij van de verstrekte of ter inzage gegeven informatie en het eventueel daarop van
toepassing zijnde geheimhoudingsregime.
7. Indien het geheimhoudingsregime daartoe noopt worden aanvullende afspraken gemaakt
omtrent de wijze waarop de commissie (delen van of passages uit) de informatie bij haar
rapport voegt of daaruit citeert.
Artikel 3. Geheimhouding
1. De informatie die aan de commissie wordt verstrekt tijdens het onderzoek wordt door de
commissie vertrouwelijk behandeld en wordt uitsluitend gebruikt voor de doeleinden van het
onderzoek.
2. De commissie zorgt dat de werkzaamheden worden verricht binnen een veilige IT-omgeving
en gebruikt een veilige manier voor de verwerking van e-mail en databestanden, conform
daarover met de opdrachtgever af te spreken randvoorwaarden.
3. De commissie draagt er zorg voor dat de informatie die aan haar is verstrekt door de
voorzitter, leden en haar medewerkers vertrouwelijk wordt behandeld, door de voorzitter,
leden en de medewerkers een geheimhoudingsverklaring te laten ondertekenen.

ADVOCATENDIENSTEN AAN DE STAAT

149

Artikel 4. Gesprekken
1. De commissie kan personen uitnodigen voor een gesprek.
2. De betrokkene wordt geïnformeerd waar het gesprek over zal gaan en ontvangt daarbij het
instellingsbesluit en dit protocol.
3. Het gesprek wordt gevoerd door leden van de commissie. De commissie kan toestaan dat,
naast de secretaris, andere personen bij het gesprek aanwezig zijn en, indien gewenst, vragen
stellen.
4. Van het gesprek kunnen geluidsopnames worden gemaakt ten behoeve van de
verslaglegging van het gesprek tenzij de betrokkene daartegen bezwaar heeft. De
geluidopnames worden door de commissie vernietigd nadat het gespreksverslag definitief is
vastgesteld.
5. Het staat betrokkenen vrij eigen geluidsopnames te maken van het gesprek.
Artikel 5. Gespreksverslagen
1. Van het gesprek wordt een gespreksverslag gemaakt dat slechts wordt gebruikt als
informatie voor het onderzoek.
2. Het gespreksverslag wordt voorgelegd aan de betrokkene voor aanvullingen en
verbeteringen. De gesprekdeelnemer kan binnen vijf (5) werkdagen wijzigingsvoorstellen
doen voor zover betrekking hebbend op de eigen inbreng.
3. Indien wijzigingsvoorstellen niet worden overgenomen worden deze als bijlage bij het
gespreksverslag gevoegd.
4. De voorzitter stelt het gespreksverslag vast.
5. De betrokkene wordt voorzien van een kopie van het vastgestelde gespreksverslag.
6. De gespreksverslagen worden niet openbaar gemaakt en maken geen onderdeel uit van het
eindrapport.
7. Als een gesprekdeelnemer toestemming voor het gebruik van het gespreksverslag weigert,
dan vermeldt de commissie dat in haar verantwoording, bedoeld in artikel 7.
Artikel 6. Hoor en wederhoor eindrapport
1. In het eindrapport worden geen persoonsgegevens of herleidbare gegevens opgenomen
tenzij daar toestemming voor is gegeven door de betrokkenen.
2. De commissie duidt medewerkers van een ministerie of van een andere organisatie in haar
eindrapport aan met hun functie.
3. Voor vaststelling van het eindrapport legt de commissie haar bevindingen voor aan
personen of instanties die door deze bevindingen worden geraakt of daartegen bedenkingen
zouden kunnen hebben. De bevindingen worden aan personen of instanties voorgelegd met
de verplichting tot geheimhouding.
4. Voor vaststelling van het eindrapport legt de commissie citaten van betrokkenen uit
gespreksverslagen en uit e-mails die zij in het eindrapport wil opnemen voor aan de
betrokkenen, waarbij de betrokkenen tevens voorzien worden van de context waarin het
desbetreffende citaat gebruikt wordt. De citaten met context worden aan betrokkenen
voorgelegd met de verplichting tot geheimhouding.
5. De commissie geeft personen, instanties of betrokkenen de gelegenheid binnen vijf
werkdagen te reageren op de voorgelegde bevindingen of citaten.
6. De commissie neemt vervolgens de reacties van personen, instanties of betrokkenen op in
het eindrapport.
ADVOCATENDIENSTEN AAN DE STAAT

150

Artikel 7. Verantwoording
De commissie legt verantwoording af over de uitvoering van haar onderzoek, waaronder de
medewerking van de betrokken personen en instanties, in (een bijlage bij) het eindrapport.
Artikel 8. Openbaarmaking eindrapport
1. Uiterlijk 72 uur voorafgaand aan de aanbieding van het eindrapport aan de Minister van
Justitie en Veiligheid stelt de voorzitter van de commissie de Minister vijf exemplaren van het
volledige onderzoeksrapport onder embargo beschikbaar. Voor de ontvangst wordt een
geheimhoudingsverklaring getekend.
2. Betrokkenen ontvangen uiterlijk één week voorafgaande aan de publicatie bericht over de
datum en het tijdstip van publicatie. Betrokkenen ontvangen twee uur voorafgaande aan
publicatie onder embargo een digitale versie van het onderzoeksrapport.
3. Het eindrapport verschijnt (in een sober uitgevoerde) gedrukte versie en in digitale vorm
(pdf).
Vanaf het moment van publicatie is het onderzoeksrapport raadpleegbaar op de website van
het ministerie van Justitie en Veiligheid (https://www.rijksoverheid.nl/ministeries/ministerievan-justitieen-veiligheid) .
Artikel 9. Archivering
1. De aan de commissie verstrekte documenten worden uiterlijk vier weken na het verschijnen
van het eindrapport door de commissie overgedragen aan het Bureau Secretaris-Generaal van
het ministerie van Justitie en Veiligheid en worden niet opgenomen in het over te dragen
archief van de commissie.
2. Indien de vertrouwelijkheid daartoe noopt kunnen nadere afspraken worden gemaakt
tussen de commissie en het ministerie omtrent het beheer en de toegankelijkheid van het
archief van de commissie na overdracht daarvan.
‘s-Gravenhage, 7 juli 2022,
De voorzitter van de Commissie advocatendiensten aan de Staat

ADVOCATENDIENSTEN AAN DE STAAT

151

Bijlage 5: Achtergrond commissieleden en secretaris
mr. J. (Jos) Silvis, voorzitter
Jos Silvis was tot september 2021 procureur-generaal bij de Hoge Raad. Van 2012 tot 2016 rechter bij
het Europees hof voor de rechten van de mens te Straatsburg (F). Hij was daarvoor advocaatgeneraal bij de Hoge Raad, vice-president/raadsheer bij het gerechtshof Den Haag en vicepresident/rechter bij de Rechtbank Rotterdam.

mr. D.C.C. (Diana) van Everdingen, lid
Diana van Everdingen is lid van het bestuur van stichting NLFI, die aandeelhouder is in ABN AMRO
Bank N.V. en de Volksbank N.V. De aandelen in deze vennootschappen zijn door de Staat der
Nederlanden aan NLFI overgedragen, met het oog op een transparante belangenscheiding, een
geloofwaardige exitstrategie en een zakelijk, niet-politiek beheer van deze deelnemingen. Voorheen
was zij onder meer werkzaam als advocaat-partner bij Stibbe, in de (inter)nationale
ondernemingsrechtelijke praktijk.

mr. T. M. (Martijn) Snoep, lid
Martijn Snoep is bestuursvoorzitter van de Autoriteit Consument & Markt (ACM). De ACM is een
onafhankelijke toezichthouder, ten behoeve van goed werkende markten voor mensen en bedrijven
en houdt met dat doel toezicht op de mededinging in Nederland, een aantal specifieke sectoren en
de naleving van het consumentenrecht. Daarvoor was hij tot 2018 advocaat-partner (mededinging,
EU-recht) bij De Brauw Blackstone Westbroek, waar hij tot 2016 ook bestuursvoorzitter was

mr. J.A.P. (Jan) Veringa, lid
Jan Veringa was tot 2021 directeur Wetgeving en Juridische Zaken bij het ministerie van Onderwijs,
Cultuur en Wetenschap (OCW). Deze directie is verantwoordelijk voor de totstandkoming van
nagenoeg alle wet- en regelgeving voor het ministerie van OCW en voor de tweedelijns juridische
advisering. In die hoedanigheid maakte hij deel uit van het Interdepartementaal Overleg voor
Wetgeving en Juridische Zaken (IOWJZ), stuurgroep voor het wetgevingsbeleid en ministerie
overschrijdende juridische zaken.

dr. D.J.B. (Diana) de Wolff, lid
Diana de Wolff was van 2017 tot 2022 bijzonder hoogleraar Advocatuur aan de Universiteit van
Amsterdam. Deze leerstoel is ingesteld vanwege de Stichting Leerstoel Advocatuur en wordt mogelijk
gemaakt door de Nederlandse orde van advocaten. Tussen 1998 en 2022 was zij
arbeidsrechtadvocaat bij Stadhouders Advocaten te Utrecht en van 2008 tot 2013 lid van de
algemene raad van de Nederlandse orde van advocaten.

mr. J.P. (Jan) de Jong, secretaris
Jan de Jong is sinds 2016 senior coördinerend adviseur bij het CAOP te Den Haag. Het CAOP is een
kennis- en dienstencentrum voor arbeid in het publieke domein. Het CAOP adviseert en ondersteunt
opdrachtgevers in verschillende sectoren, waaronder de rijksoverheid. Daarvoor was hij werkzaam in
diverse juridische en beleidsfuncties bij de rijksoverheid.

ADVOCATENDIENSTEN AAN DE STAAT

152