Tweede Kamer der Staten-Generaal

2

Vergaderjaar 2015–2016

30 982

Beleidsdoorlichting Sociale Zaken en
Werkgelegenheid

Nr. 27

BRIEF VAN DE MINISTER VAN SOCIALE ZAKEN EN
WERKGELEGENHEID
Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal
Den Haag, 23 december 2015
Hierbij bied ik u de beleidsdoorlichting en evaluatie van artikel 7 van de
SZW-Begroting (kinderopvang) aan1. Goede kinderopvang neemt ouders
zorg uit handen en biedt kinderen een vertrouwde en veilige omgeving
waarin zij gestimuleerd worden om zich te ontwikkelen. Goede kinderopvang dient dan ook twee doelen: ouders kunnen met een gerust hart
deelnemen aan het arbeidsproces en kinderen krijgen een goede start in
hun leven en een goede voorbereiding op de basisschool. Op deze manier
vervult kinderopvang – dagopvang, peuterspeelzalen, gastouderopvang
en buitenschoolse opvang – een belangrijke randvoorwaarde voor het
combineren van arbeid en zorg.
Een belangrijk onderdeel van beleid is om met enige regelmaat terug te
kijken naar de inzet van de afgelopen periode en stil te staan bij de
betekenis daarvan voor de toekomst. Dit geldt ook voor het beleid rondom
kinderopvang. Daarom doe ik u bij deze de beleidsdoorlichting en
evaluatie van artikel 7 van de SZW-Begroting (Kinderopvang) toekomen,
evenals de inzichten die het kabinet hieruit haalt. Gezien het grote aantal
reeds ingezette beleidstrajecten op het terrein van kinderopvang, is het
kabinet in het algemeen terughoudend met het opzetten van grote nieuwe
trajecten.
De beleidsdoorlichting is uitgevoerd door medewerkers van mijn
ministerie en conform de voorschriften van de Regeling Periodiek
Evaluatieonderzoek (RPE) beoordeeld door een externe deskundige. De
beoordeling is uitgevoerd door prof.dr. Janneke Plantenga, hoogleraar
economie Universiteit Utrecht. De beoordeling is als bijlage bij de
beleidsdoorlichting toegevoegd2.

1
2

kst-30982-27
ISSN 0921 - 7371
’s-Gravenhage 2015

Raadpleegbaar via www.tweedekamer.nl.
Raadpleegbaar via www.tweedekamer.nl.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2015–2016, 30 982, nr. 27

1

Belangrijkste uitkomsten en inzet toekomstig beleid
De doelstelling van artikel 7 is tweeledig. Enerzijds het bevorderen van de
combinatie arbeid en zorg en anderzijds het verhogen van de kwaliteit van
de opvang. In de beleidsdoorlichting is naar beide aspecten gekeken.
Hieronder zijn telkens per thema de belangrijkste conclusies opgenomen,
gevolgd door de reactie van het kabinet. Achtereenvolgens komen de
volgende thema’s aan bod:
• Toegankelijkheid
• Arbeid en zorg
• Doelmatigheid
• Veiligheid en kwaliteit
• Gastouderopvang
Conclusies beleidsdoorlichting toegankelijkheid
Het doel is dat de kinderopvang toegankelijk is voor ouders, zowel fysiek
als financieel. Het kinderopvangbeleid heeft geen directe invloed op
fysieke toegankelijkheid, omdat de marktwerking het aanbod van
kinderopvang bepaalt. De beleidsdoorlichting concludeert dat de fysieke
toegankelijkheid van kinderopvang is verbeterd, ondanks het effect van de
bezuinigingen op de kinderopvangtoeslag en de economische crisis.
Ouders hebben voldoende toegang tot kinderopvang. Gemiddeld gezien
hebben ouders in Nederland 15 kinderdagverblijven en 13 locaties voor
buitenschoolse opvang (bso) binnen een straal van drie kilometer in 2014.
Contracten worden flexibeler en sluiten steeds beter aan op de wensen
van ouders. Cijfers van het CBS laten zien dat ouders gemiddeld minder
uren per dag zijn gaan afnemen in de periode 2009–2013, maar dat het
aantal vrijwel stabiel blijft rond de 2,2–2,3 dagen per week. Het minder
aantal uren kan betekenen dat het gebruik van de kinderopvang toeslag
doelmatiger is geworden. Met name door flexibele contracten nemen
ouders geen uren meer af die zij niet echt nodig hebben, zoals in
vakanties.
Financiële toegankelijkheid van kinderopvang gaat over de vraag of
werken lonend is voor ouders met jonge kinderen. De beleidsdoorlichting
concludeert dat werken loont voor ouders van jonge kinderen. De
marginale druk is weliswaar in de periode van 2010–2014 verslechterd
door de bezuinigingen op de kinderopvangtoeslag. Door de maatregelen
voor 2016 in het kader van de belastingherziening, zoals de verhoging van
de kinderopvangtoeslag, is de financiële toegankelijkheid weer verbeterd.
Wel zorgen de kinderopvangkosten voor hogere inkomens en voor
gezinnen die relatief veel uren kinderopvang afnemen voor een relatief
hoge marginale druk. Het is de vraag of een hogere marginale druk bij
gebruik van dagopvang ten opzichte van bso wenselijk is. De financiële
toegankelijkheid van de dagopvang is daardoor lager dan voor de bso en
werken is dan dus ook minder lonend.
Het gebruik van kinderopvang onder werkende ouders laat zien dat lagere
inkomens minder vaak formele kinderopvang afnemen. Hogere inkomens
maken bijna twee keer zo vaak gebruik van formele kinderopvang als
lagere inkomens. Een deel van de verklaring hiervoor is de mate waarin
de minst werkende partner in deeltijd werkt. Tegelijkertijd is dit nog geen
sluitende verklaring. Het SCP laat zien dat sociaal-culturele factoren een
rol kunnen spelen. Daarnaast kunnen financiële toegankelijkheid en de
economische crisis hierop van invloed zijn.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2015–2016, 30 982, nr. 27

2

Kabinetsreactie toegankelijkheid
Toegankelijke en betaalbare kinderopvang stelt beide partners in staat om
te werken. Dit biedt hen de kans om niet alleen ouder te zijn, maar zich
ook te ontplooien tijdens hun werkzame leven. Toegankelijkheid van de
kinderopvang bestaat uit zowel fysieke toegankelijkheid (beschikbaarheid
van de voorziening), als financiële toegankelijkheid (betaalbaarheid van de
voorziening).
De invloed van het kinderopvangbeleid op de fysieke toegankelijkheid is
indirect omdat marktwerking het aanbod bepaalt. De fysieke toegankelijkheid, bestaande uit de nabijheid, de beschikbaarheid en de flexibiliteit,
is ondanks de economische crisis de laatste jaren toegenomen. De sector
heeft hier haar flexibiliteit laten zien, zo blijkt uit de doorlichting. Het
kabinet is verheugd dat de fysieke toegankelijkheid is toegenomen. Zowel
dat er landelijk een goede dekking is van kinderopvanginstellingen, dat de
gemiddelde afstand tot een dagverblijf of buitenschoolse opvang verder is
afgenomen, dat er nog in 2012 nog nauwelijks wachtlijsten waren als dat
de contracten steeds beter aansluiten bij de wensen van de ouders, ziet
het kabinet als een positieve ontwikkeling in de sector. Het kabinet
onderzoekt op dit moment nogmaals of er wachtlijsten zijn. De uitkomsten
van dit wachtlijstenonderzoek zal separaat aan de Kamer worden
aangeboden.
Bij de financiële toegankelijkheid gaat het over de vraag of werken lonend
blijft. Hoe lager de marginale druk, hoe beter het financieel loont om
(meer) te werken. Uit de beleidsdoorlichting trekt het kabinet de conclusie
dat de kinderopvang niet alleen fysiek, maar ook financieel toegankelijk is.
Echter in de periode 2010–2014 is de marginale druk wel verslechterd
door de bezuinigingen op de kinderopvangtoeslag. Dit draagt een risico in
zich, omdat het lastig te voorspellen is bij welk percentage de marginale
druk doorslaggevend is voor ouders bij het besluit om al dan niet gebruik
te werken. Het kabinet investeert daarom structureel € 490 miljoen in
verhoging van de kinderopvangtoeslag. Deze impulsen moeten een
positief effect hebben op de financiële toegankelijkheid.
Een aandachtspunt voor het kabinet is de afname van formele kinderopvang door werkende ouders met lagere inkomens, en de mogelijke
effecten die dit heeft op de mogelijkheden die lagere inkomens hebben
om arbeid en zorg op een goede manier te combineren. Hoge inkomens
maken nu twee keer zo vaak gebruik van formele kinderopvang dan lagere
inkomens. Een deel van de verklaring is mogelijk te vinden in de deeltijdfactor van de minst verdienende partner, maar dit verklaart niet alles. Ook
culturele factoren kunnen een rol spelen. Het kabinet wil het verschil in
gebruik verder onderzoeken en daarbij de vraag beantwoorden of dit
verschil de combinatie van arbeid en zorg voor lagere inkomens bemoeilijkt en zo ja, wat daar aan te doen is. Hierbij zal het perspectief van het
CPB en het SCP worden benut.
Om ouders bij de financiële kant van de kinderopvangtoeslag te ontlasten,
bereidt het kabinet een nieuw financieringssysteem voor. Een systeem
met rechtstreekse financiering van kinderopvanginstellingen zodat ouders
meer en eerder duidelijkheid hebben over de hoogte van de kosten voor
kinderopvang. Het systeem maakt ook dat ouders minder fouten kunnen
maken en de risico’s op terugvorderingen kleiner worden. Verder wordt de
uitvoering van de financiering gestroomlijnd en krijgen fraudetoezicht- en
handhaving een extra impuls. In 2016 zal het kabinet hiervoor een
wetsvoorstel aanbieden aan de Tweede Kamer. Het kabinet zal het
beoogde stelsel nog toetsen op de uitvoeringskosten, de inrichting van de

Tweede Kamer, vergaderjaar 2015–2016, 30 982, nr. 27

3

toezichtketen en de ICT-infrastructuur3. Mochten de uitkomsten van deze
toetsen hiertoe aanleiding voor geven dan zal nadere politieke weging
plaatsvinden binnen het kabinet.
Op dit moment zit naar schatting ongeveer 15 procent van de peuters niet
op een voorschoolse voorziening. De ouders van deze kinderen hebben
geen recht op kinderopvangtoeslag omdat zij niet beiden werken. Zij
vallen ook niet onder de doelgroep die door gemeenten worden bediend
vanuit het achterstandenbeleid. Gemeenten hebben hiervoor middelen
ontvangen van het Ministerie van Onderwijs. Dit betreft onder meer
kinderen van gezinnen waar één van beide ouders werkt.
Conclusies beleidsdoorlichting arbeid en zorg
Uit de beleidsdoorlichting blijkt dat arbeidsparticipatie in Nederland hoog
is. Ruim 70 procent van de bevolking tussen de 15 en 65 jaar werkt. Ook
de arbeidsparticipatie van vrouwen en moeders in Nederland is in
internationaal opzicht hoog. Zij werken wel relatief veel in deeltijd, maar
blijven ook steeds vaker werken na de geboorte van hun eerste kind. In
2013 werkten van de paren met kinderen in 70 procent van de gevallen
beide ouders.
De beleidsdoorlichting concludeert dat formele kinderopvang het
combineren van arbeid en zorg voor ouders eenvoudiger maakt. In de
praktijk is de keuze om te (blijven) werken niet alleen gebaseerd op de
private baten voor ouders, maar is de keuze afhankelijk van veel factoren,
zoals de beschikbaarheid van informele of formele zorg, de opvattingen
over (formele) opvang, de financiële situatie en de mogelijkheid om
parttime te werken. De kinderopvangtoeslag draagt, zoals gezegd, bij aan
de financiële toegankelijkheid van formele opvang en stimuleert op die
wijze de participatie. Doordat de participatie al vrij hoog ligt, wordt het
steeds lastiger om de participatie verder te verhogen via de kinderopvangtoeslag. Desondanks is dit wel een van de meest effectieve middelen in
het huidige fiscale instrumentarium. Vooral het aantal gewerkte uren door
vrouwen kan nog verder worden uitgebreid.
Kabinetsreactie arbeid en zorg
De keuzes die ouders maken rondom deelname aan het arbeidsproces als
de kinderen geboren worden, werken in de regel later door. Bij de
geboorte vindt de grootste aanpassing in de arbeidsduur plaats. Ouders
die minder gaan werken bij de geboorte verhogen hun arbeidsduur later
slechts gedeeltelijk.
Op dit moment lijkt de geldende norm binnen de Nederlandse samenleving voor moeders met kinderen jonger dan 4 jaar, een baan van twee
tot drie dagen per week te zijn. Deze norm draagt bij aan verschillen in
inkomen en economische zelfstandigheid tussen mannen en vrouwen. De
inzet van het kabinet is om de economische zelfstandigheid van vrouwen
te verbeteren. Bij de overwegingen om meer of minder te werken als er
kinderen komen, spelen verschillende factoren een rol. De beschikbaarheid en toegankelijkheid van kinderopvang vergroten de arbeidsparticipatiebeslissing, maar zijn niet alles bepalend. De acceptatie van
werkende moeders die gebruik maken van kinderopvang is wel sterk
toegenomen.4 Het kabinet ziet dit als een positieve ontwikkeling.
Kinderopvang maakt het combineren van arbeid en zorg voor ouders
makkelijker. Moeders met jonge kinderen zijn gevoelig voor financiële
3
4

[Kamerstuk 31 322, nr. 277].
Emancipatiemonitor 2014.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2015–2016, 30 982, nr. 27

4

prikkels. Voor deze groep is kinderopvang(toeslag) een relatief effectief
middel om ze op de arbeidsmarkt te houden. Behoud op de arbeidsmarkt
is een belangrijk met het oog op het behoud van economische zelfstandigheid, het voorkomen van verlies van menselijk kapitaal en de private
baten die mensen hebben op korte en lange termijn (zoals pensioenopbouw). De arbeidsparticipatie in Nederland is relatief hoog, maar het
aantal gewerkte uren door vrouwen blijft nog steeds achter. Dit blijft
onverminderd een aandachtspunt van het kabinet. Ook daarom investeert
het kabinet zoals gezegd nu structureel € 90 miljoen in verhoging van de
kinderopvangtoeslag.
Conclusies beleidsdoorlichting doelmatigheid
De analyse laat zien dat de kinderopvangtoeslag bijdraagt aan de
financiële toegankelijkheid van formele opvang en op die wijze de
arbeidsparticipatie stimuleert. Geconcludeerd kan worden dat het effect
van een alternatieve vormgeving van de kinderopvangtoeslag op de
arbeidsparticipatie beperkt is, gegeven het uitgangspunt van budgettaire
neutraliteit. De huidige vormgeving is dus al vrij doelmatig. Ook is – zoals
voorgeschreven – gekeken naar de opties om 20% besparingsdoelstelling
te bereiken.
Dat de marginale druk voor huishoudens die veel uren kinderopvang
afnemen hoger ligt, is een gevolg van het kinderopvangstelsel. Opvang in
een kinderdagverblijf is doorgaans voor meer uren per dag dan opvang in
de buitenschoolse opvang. Daarnaast maakt de huidige vormgeving van
de toeslagtabel de dagopvang relatief duur ten opzichte van de buitenschoolse opvang. Dat is niet logisch vanuit het bevorderen van arbeidsparticipatie, omdat ouders juist beslissingen nemen over hun arbeidspatroon als zij net een kind hebben gekregen. De variant die hiervoor door
het CPB budgetneutraal is doorgerekend had een klein negatief
participatie-effect. Mogelijk leidt een wat andere vormgeving tot een
neutraal of positief arbeidsparticipatie-effect en verbetert tegelijkertijd de
marginale druk voor ouders die gebruik maken van dagopvang.
Kabinetsreactie doelmatigheid
Kijkend naar de wijze waarop de kinderopvangtoeslag is vorm gegeven
met het doel om de arbeidsparticipatie te stimuleren, concludeert de
doorlichting dat de huidige vormgeving vrij doelmatig is. De door het CPB
doorgerekende alternatieven bieden niet genoeg verbetering om de
huidige vormgeving van de kinderopvangtoeslag nu aan te passen. De
opgenomen besparingsopties in de beleidsdoorlichting acht het kabinet
nu niet wenselijk.
Tegelijkertijd zorgen de kosten van kinderopvang voor gezinnen met
hogere inkomens en voor gezinnen die veel uren kinderopvang afnemen,
voor een relatief hoge marginale druk: een dag extra werken vraagt een
dag extra kinderopvang. Deze kinderopvang brengt hogere kosten met
zich mee. Door een dag extra werken stijgt het inkomen, waardoor het
inkomensafhankelijke toeslagpercentage daalt. Dit mechanisme is het
sterkst te zien bij ouders van jonge, nog niet schoolgaande kinderen,
omdat zij meer uren per dag afnemen dan ouders met schoolgaande
kinderen. Daarnaast is de prijs van dagopvang vaak ook hoger dan de
prijs van de buitenschoolse opvang.
Juist omdat de keuze van ouders in de beginfase bepalend is voor hun
arbeidsdeelname en carrièrekansen in de toekomst, vindt het kabinet deze
situatie niet gewenst. Het kabinet wil kijken of het mogelijk is om de
kosten voor ouders in de dagopvang en buitenschoolse opvang meer met

Tweede Kamer, vergaderjaar 2015–2016, 30 982, nr. 27

5

elkaar in lijn te brengen door een verandering in de vormgeving van de
kinderopvangtoeslag. Zodat de uitgaven aan kinderopvang beter gespreid
worden in de tijd en kinderopvang op het voornaamste keuzemoment
voor arbeidsparticipatie beter betaalbaar wordt. Het kabinet zal dit de
komende periode onderzoeken.
Conclusies beleidsdoorlichting kwaliteit en veiligheid kinderopvang
De beleidsdoorlichting concludeert dat de beleidsinzet de afgelopen jaren
met name gericht is geweest op het verbeteren van de veiligheid in de
kinderopvang. Een aantal maatregelen, waaronder continue screening,
heeft geleid tot verhoogde veiligheid in de kinderopvang. Het geïntensiveerde toezicht heeft eveneens tot resultaten geleid.
Veiligheid is een belangrijke voorwaarde voor en onderdeel van kwaliteit
van de opvang. De basiskwaliteit van de kinderopvang in Nederland lijkt
gemiddeld. Dit geldt voor zowel de dagopvang als voor de buitenschoolse
opvang. Kijkend naar uitgevoerde onderzoeken, dan is voor de dagopvang
een stijgende lijn in de kwaliteit zichtbaar. Uit het meest recente
onderzoek blijkt dat vooral ontwikkelingsstimulering en begeleiden van
interacties in de dagopvang verbetering behoeven.
Het is in deze beleidsdoorlichting van de kwaliteit echter niet mogelijk om
de effecten van alle kwaliteitsmaatregelen op de kwaliteit van de
kinderopvang vast te stellen. Voor een aantal maatregelen geldt dat de
effecten pas in de toekomst merkbaar kunnen worden. De laatste
kwaliteitsmeting is van 2012, dus voorafgaand aan de meeste kwaliteitsmaatregelen uit de periode 2012–2015. Zolang de effecten niet goed
zichtbaar zijn, is het moeilijk een goede argumentatie over het belang van
kwaliteitsbeleid op te bouwen. Voor wat betreft het effect van kinderopvang op de ontwikkeling van kinderen is er veel onderzoek gedaan,
maar een goede empirische onderbouwing voor de Nederlandse situatie
is er nog niet.
Toezicht is het sluitstuk van de veiligheid en de kwaliteit. De toezichthouder brengt in beeld of de kinderopvang aanbieders de bestaande
regels op veiligheid en kwaliteit naleven. Het toezicht zelf is de afgelopen
periode ook verder verbeterd en geprofessionaliseerd. GGD-en werken
steeds meer met risicoprofielen om hun inspectietijd effectief mogelijk in
te zetten. De jaarlijkse rapportage van de Inspectie van het Onderwijs over
de stand van zaken op toezicht en handhaving heeft ertoe geleid, dat
gemeenten serieus werk zijn gaan maken van het toezicht. In 2014
voldeden gemeenten nagenoeg volledig aan hun wettelijke taak om 100%
van de locaties te inspecteren (2014: 96%), waar dat in 2008 nog niet het
geval was (75%).
Kabinetsreactie veiligheid en kwaliteit kinderopvang
Steeds meer kinderen brengen een deel van hun tijd door op de kinderopvang. Ouders moeten erop kunnen vertrouwen dat dit in een veilige,
vertrouwde omgeving gebeurt, met aandacht voor de ontwikkeling van
het kind.
Veiligheid omvat meerdere dimensies, zowel fysieke veiligheid als
sociaal-emotionele veiligheid. De commissie Gunning heeft verschillende
aanbevelingen gedaan om de veiligheid in de kinderopvang te verhogen.
Dit om de risico’s op herhaling van de Amsterdamse zedenzaak zo klein
mogelijk te maken. De afgelopen periode is er beleidsmatig stevig ingezet
om de adviezen van Gunning uit te werken en in de praktijk te brengen.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2015–2016, 30 982, nr. 27

6

De sector kent sinds 2013 een systeem van continue screening voor de
medewerkers en zal vanaf 2016 een personenregister kennen. Met dit
systeem en dit register kunnen mensen die ernstige overtredingen begaan
(zeden, drugs, geweld) snel in beeld gebracht worden zodat zij niet meer
in contact kunnen staan met de opgevangen kinderen. Andere maatregelen ter bevordering van de veiligheid betreffen – in navolging van het
onderwijs- de introductie van de vertrouwensinspecteur in de kinderopvang, de invoering van het vierogenprincipe en de meldcode. De
aanbevelingen van de commissie Gunning zullen in 2016 worden
geëvalueerd. Bij het Algemeen Overleg Kinderopvang op 9 september
2015 (Kamerstuk 31 322, nr. 284) is reeds toegezegd dat uw Kamer de
opzet van de evaluatie toegezonden krijgt.
Zoals hierboven uiteengezet, zijn de effecten van bezuinigingen en
beleidsinterventies op de kwaliteit, door het beperkt aantal metingen, niet
goed zichtbaar. Op dit moment treft het kabinet voorbereidingen om vanaf
2016 te komen tot een jaarlijkse kwaliteitsmeting, naar aanleiding van
omarming van het advies van de Algemene Rekenkamer hierover5. Dit zal
bijdragen aan het niet alleen beter zicht op de effecten van kwaliteitsbeleid, maar hopelijk ook bijdragen aan de ontwikkeling van kwaliteitsbeleid en daarnaast ook de sector meer informatie geven over de
effectiviteit van eigen kwaliteitsinitiatieven.
Vanuit het vertrekpunt dat ook deze kinderen in hun ontwikkeling baat
kunnen hebben bij het bezoeken van een voorschoolse voorziening en dat
er kansen liggen in de periode voordat zij naar school gaan, stelt het
kabinet voor deze kinderen middelen beschikbaar. Dit kan niet-werkende
ouders bovendien stimuleren om de arbeidsmarkt te betreden. Het
kabinet investeert € 60 miljoen waarmee gemeenten een aanbod kunnen
doen voor peuters die nu nog geen gebruik maken van een voorschoolse
voorziening, zodat alle peuters naar een dergelijke voorziening kunnen
gaan.
Een andere constatering uit de beleidsdoorlichting is dat kwaliteit niet
stabiel is. Het kabinet zet daarom in op het verhogen van de kwaliteit
langs verschillende lijnen. Van wetgeving tot de subsidieregeling «taal- en
interactievaardigheden» om de zittende medewerkers bij te scholen. Om
de ontwikkelingen op de kwaliteit beter te kunnen monitoren wil het
kabinet overgaan op een jaarlijkse kwaliteitsmeting met het
NCKO-instrument. Hiertoe wordt een Europese aanbesteding voorbereid.
Deze aanbesteding zal in de eerste helft 2016 uitgezet worden met als
inzet om de eerste resultaten in de tweede helft 2016 beschikbaar te
hebben. Het overgaan op een jaarlijkse meting sluit aan bij een aanbeveling van de Algemene Rekenkamer. Met de monitor moet de kwaliteit
van de kinderopvang gevolgd worden. En het streven is om ook de
(afgeleide) effecten van bezuinigingen of intensiveringen van de kinderopvangtoeslag op de kwaliteit (gedeeltelijk) in beeld te brengen. Uiteindelijk
zal dit ook bijdragen aan meer duidelijkheid over de effecten van
kinderopvang op de ontwikkeling van kinderen.
Het kabinet is, onder de naam «Het Nieuwe Toezicht», bezig om de
kwaliteitseisen van de kinderopvang te herijken en het toezicht en de
handhaving verder te professionaliseren. Hiertoe zal in 2016 een
wetsvoorstel worden ingediend. Dit wetsvoorstel beoogt kwaliteitsverhoging, het verminderen van de regeldruk, meer maatwerk door de
instellingen en voor een professioneel oordeel door de toezichthouder.
5

Algemene Rekenkamer: «Resultaten bij het verantwoordingsonderzoek 2013 van het Ministerie
van Sociale Zaken en Werkgelegenheid XV», pagina 34. Aangeboden aan de Tweede Kamer op
21 mei 2014, bijlage bij Kamerstuk 33 942, nr. 1.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2015–2016, 30 982, nr. 27

7

Sinds de introductie van de Wet OKE zijn peuterspeelzalen en kinderdagverblijven meer naar elkaar zijn toegegroeid, door onder meer de inzet
van professionele krachten. Het beeld over de kwaliteit in peuterspeelzalen komt overeen met het beeld over de dagopvang uit eerdere
kwaliteitsmetingen. Met «Een betere basis voor peuters» heeft het kabinet
de volledige harmonisatie van peuterspeelzalen en kinderopvang
aangekondigd.6 Hiervoor wordt in 2016 een wetsvoorstel naar de Kamer
gestuurd.
Conclusies beleidsdoorlichting gastouderopvang
De beleidsdoorlichting concludeert dat door de wijzigingen in regelgeving
en toezicht sinds 2010 ook in de gastouderopvang een minimum
kwaliteitsniveau is gewaarborgd. De kwaliteit en begeleiding van
gastouders in Nederland scoort in internationaal perspectief in de
middenmoot. Ten aanzien van de begeleiding van gastouders ligt
Nederland achter. Zo blijken Nederlandse gastouders zelden tot nooit over
hun vak te praten met andere professionals. In het buitenland is dit juist
een van de manieren om kwaliteit van de gastouderopvang op peil te
houden.
Verder laat de beleidsdoorlichting zien dat het misbruik en oneigenlijk
gebruik verder is teruggedrongen als gevolg van het versterken van de
kassiersfunctie van het gastouderbureau. De budgettaire beheersbaarheid
is daarmee weer teruggekeerd.
De gastouderopvang in Nederland is dus veerkrachtig gebleken. De
maatregelen die sinds 2010 zijn ingezet om de budgettaire beheersbaarheid te vergroten, het toezicht te versterken en fraude en oneigenlijk
gebruik in te perken zijn succesvol geweest. Dat blijkt uit de budgettaire
beheersbaarheid, maar ook uit het toezicht door de Belastingdienst en de
constatering dat de meeste grote fraudezaken zich voordeden in de jaren
voor 2012.
Kabinetsreactie gastouderopvang
Gastouderopvang heeft een plaats in het Nederlandse kinderopvangstelsel. Het kabinet hecht aan een goed functionerend stelsel van
gastouderopvang binnen het kinderopvangstelsel. De beleidsdoorlichting
laat zien dat de gastouderopvang ouders een kleinschalig en flexibel
alternatief biedt naast de opvang in groepen binnen een dagverblijf of
buitenschoolse opvang. In krimpregio’s kan gastouderopvang een
alternatief zijn voor opvang op grotere afstand. Het kabinet ziet dat
gastouderopvang een plaats heeft in het Nederlandse kinderopvangstelsel en dat ouders die gebruik maken van deze vorm van opvang in het
algemeen tevreden zijn.
Na een roerige periode waarin vooral het budgettaire beslag en de
fraudebestrijding van deze opvangvorm centraal stond, heeft het kabinet
ingezet op het bewaken van de naleving van de kwaliteitseisen. De
maatregelen die sinds 2010 zijn ingezet om de budgettaire beheersbaarheid te vergroten, het toezicht te versterken en fraude en oneigenlijk
gebruik in te perken, zijn succesvol geweest. Daarnaast is met verschillende wetswijzigingen ingezet op het bewaken van de kwaliteit van
gastouderopvang.
Het is nu tijd om, na de «uittrilperiode» van 2012–2015, meer structureel te
bezien hoe de gastouderopvang in de dynamische en veranderende
kinderopvangsector past en verder ontwikkeld moet worden. De
6

Kamerstuk 31 322, nr. 227.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2015–2016, 30 982, nr. 27

8

verschillen tussen de gastouderopvang en de reguliere kinderopvang
groeien. De reguliere kinderopvang zet stevig in op professionalisering en
verdere modernisering. Hierbij wordt steeds gezocht naar een balans
tussen de nieuwste wetenschappelijke inzichten omtrent pedagogische
kwaliteit, de belangen van ouders en kinderen en de belangen van de
aanbieders. De gastouderopvang blijft nu nog achter bij deze beleidsmatige ontwikkelingen.
Het kabinet vindt dat individuele gastouders zich verder moeten kunnen
professionaliseren op het gebied van kwaliteit. Hierbij kan een sturende
dan wel verplichtende rol voor gastouderbureaus weggelegd zijn.
Nederland kan leren van het buitenland ten aanzien van begeleiding van
de gastouders, zo vindt het kabinet. Een model van regelmatige, intensieve begeleiding en intervisie lijkt een effectieve manier om de kwaliteit
te verbeteren, zonder afbreuk te doen aan het unieke karakter van de
gastouderopvang. Het kabinet wil in overleg met veldpartijen een aanpak
ontwikkelen voor een betere en professionele begeleiding van gastouders.
Daarnaast wil het kabinet de kwaliteitsregels van de gastouderopvang
tegen het licht houden en herijken in de tweede fase van het project Het
Nieuwe Toezicht. Datzelfde geldt voor het toezicht op deze eisen en de
handhaving ervan. Hierbij zal zowel oog zijn voor de individuele
gastouders als rol en taak van de gastouderbureaus. Dit zal gebeuren in
samenwerking met de veldpartijen.
Een ander aspect waar het kabinet naar wil kijken is de arbeidsrechtelijke
positie van gastouders en de reikwijdte van de gastouderopvang.
Uitgangspunt hierbij zal zijn dat wijzigingen alleen wenselijk zijn als ze ook
daadwerkelijk zullen leiden tot een reële verbetering van de arbeidsrechtelijke positie van gastouders. Het kabinet is voornemens om nader te
verkennen of op termijn de opvang door familieleden uitgezonderd moet
worden van de wet kinderopvang en de kinderopvangtoeslag.
Informele opvang door familieleden, meestal grootouders, komt in alle
landen voor. Echter in de meeste buurlanden staat deze vorm van opvang
los van de professionele kinderopvang.
Het parallelle systeem van gereguleerde, door de overheid gefinancierde,
aan wettelijke regels onderhevige opvang door familieleden zoals
Nederland dat nu kent, is zeldzaam in zijn soort. Aan de wens om de
opvang door familieleden uit te zonderen ligt een principiële keuze ten
grondslag. De vraagt die opkomt, is of het wenselijk is dat de overheid
zich mengt, zowel in financiële als in regelgevende zin, in de verzorging
van kinderen in familieverband. Door de opvang door familieleden,
meestal grootouders, het wettelijk kader binnen te trekken, is de toezichthouder verplicht om te controleren of de opvang door grootouders van
hun eigen kleinkinderen aan de wettelijke regels voldoet. Dat is weinig
productieve inzet van publieke middelen. Het uitsluiten van de opvang
door familierelaties van de kinderopvangtoeslag zal naar verwachting een
beperkt tot geen verlies aan arbeidsparticipatie met zich meebrengen.
Met de opvang door grootouders is naar verwachting structureel
€ 75 miljoen gemoeid. Dit betreft ca 25% van de totale kosten aan
kinderopvangtoeslag via de gastouderopvang. Indien de toeslag vervalt,
zal de opvang door grootouders naar verwachting grotendeels blijven
bestaan. Een klein deel zal wel kiezen voor formele opvang. Op de langere
termijn zal dit naar verwachting een groter aandeel zijn. Immers dan is de
keuze voor de grootouders nog niet genomen en is er niet zoals in de
huidige situatie al een bepaalde structuur. Naar verwachting zal dit op de
lange termijn per saldo tot een besparing van enkele tientallen miljoenen

Tweede Kamer, vergaderjaar 2015–2016, 30 982, nr. 27

9

leiden. Deze middelen zouden dan kunnen worden ingezet voor het
versterken van kwaliteit van de professionele gastouderopvang.
Het kabinet wil de voor de verschillende geschetste vraagstukken en
voorgenomen wijzigingen op het domein van gastouderopvang integraal
benaderen. En hiermee ook dit deel van de kinderopvangsector professionaliseren en toekomstbestendig maken. Er zal een integraal plan van
aanpak gemaakt worden, waarmee ingezet wordt op het behoud van de
positieve aspecten van deze kleinschalige vorm van kinderopvang,
verhogen van de kwaliteit, het verder beperken van de fraudegevoeligheid
en effectieve en efficiënte inzet van publieke middelen. De contouren van
dit plan van aanpak zullen worden uitgewerkt samen met de kinderopvangsector, en in het najaar van 2016 aangeboden worden aan de Tweede
Kamer.
Tot slot
De kinderopvangsector heeft een roerige tijd achter de rug. De sector
heeft zich flexibel getoond, maar is hard geraakt, vooral door de effecten
van de economische crisis. Gelukkig trekt de economie weer voorzichtig
aan en is dit ook voor de kinderopvangsector stap voor stap te merken.
Ondanks alles is de basis van de kinderopvang macro gezien op orde
gebleven en is het beleid zo blijkt uit de doorlichting over het algemeen
doeltreffend en doelmatig. Het is nu zaak om door te ontwikkelen. Te
behouden wat al goed is en alles wat beter en effectiever kan verder te
brengen.
Het kabinet zet op dit moment in op het verbeteren en moderniseren van
kinderopvang, zodat dit belangrijke instrument om arbeid en zorg te
kunnen combineren is toegerust op de arbeidsmarkt van de toekomst. Het
kabinet wil zowel de kwaliteit verhogen als het toezicht en de handhaving
professionaliseren. Daarnaast zet het kabinet in op het harmoniseren van
peuterspeelzalen en kinderopvang en het verbeteren van de financieringssystematiek.
Het beleid van het kabinet is erop gericht om kinderopvang de plek te
laten vervullen die zij heeft en moet hebben. In het belang van de ouders
en de kinderen. In het belang van de arbeidsparticipatie en in het belang
van de ontwikkeling van kinderen.
De Minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid,
L.F. Asscher

Tweede Kamer, vergaderjaar 2015–2016, 30 982, nr. 27

10