Bijlage juridische beoordeling (varianten) CO2-plafond
Inleiding
De uitwerking hoe een CO2-plafond vorm moet worden gegeven heeft in de effectenstudie van CE
Delft geleid tot een drietal varianten, te weten (1) de luchthavenvariant, (2) de
brandstoffenvariant, en (3) de ETS-variant. Op basis van de huidige stand van zaken zijn de drie
varianten van het CO2-plafond vanuit een juridisch oogpunt beoordeeld.
Algemeen kader
Op het gebied van de (internationale) burgerluchtvaart is het Verdrag van Chicago het
voornaamste internationale kaderverdrag. Vanaf 2021 vallen CO2-emissies van internationale
vluchten tussen verschillende ICAO-lidstaten onder het wereldwijde CORSIA-systeem. Naast het
Verdrag van Chicago zijn er nog andere internationale verdragen of protocollen die zien op de
uitstoot van de internationale luchtvaart. In het Kyoto Protocol (1992) onder het VNraamwerkverdrag voor klimaat is bepaald dat de verdragspartijen ernaar streven om de uitstoot
van CO2 door de internationale luchtvaart te beperken en dat ontwikkelde landen hiertoe de leiding
nemen in ICAO. Het Akkoord van Parijs bevat geen expliciete bepaling inzake de luchtvaart.
Verondersteld wordt dat de primaire verantwoordelijkheid voor verdere acties op het gebied van
internationale emissies bij ICAO blijft.
Voor wat betreft het Europeesrechtelijk kader staat voorop dat elke nationale maatregel in ieder
geval verenigbaar dient te zijn met het Unierecht, zoals de grondrechten neergelegd in het
Handvest van de grondrechten van de Europese Unie. Naast dwingende regels van de Unie zijn er
ook de algemene beginselen van het Unierecht, zoals het evenredigheidsbeginsel, het beginsel van
Unietrouw en fundamentele vrijheden, die Nederland in acht dient te nemen bij het vaststellen van
nationale regelgeving en beleid, dus ook bij het CO2-plafond. Daarnaast is Europese regelgeving
bestudeerd die mogelijk eenzelfde bereik heeft of hetzelfde doel nastreeft als de voorgenomen
nationale maatregel.
Luchthavenvariant
Hoewel de luchthavenvariant van een nationaal CO2-plafond nog niet volledig is uitgewerkt, kan op
basis van de huidige aannames worden geconstateerd dat deze variant naar verwachting past
binnen de (huidige) Europeesrechtelijke kaders, mits wordt voldaan aan de hierna geschetste
voorwaarden.
De ETS-richtlijn is het belangrijkste Europese instrument om de uitstoot van CO2 van de
luchtvaartsector te reduceren. Het toepassingsgebied van de richtlijn bepaalt welke activiteiten
onder het EU-ETS vallen. Dit zijn voor wat betreft de luchtvaart alle vluchten die vertrekken van of
aankomen op een luchtvaartterrein dat gelegen is op het grondgebied van een lidstaat. De scope
van de luchthavenvariant van het CO2-plafond komt daarmee (grotendeels) overeen met de
reikwijdte van de ETS-richtlijn. Dit leidt tot de conclusie dat de luchthavenvariant van het CO2plafond moet worden gekwalificeerd als een verdergaande maatregel ten opzichte van EU ETS.
Nationaal verdergaande maatregelen zijn in sommige gevallen mogelijk. De grondslag van de ETSrichtlijn is artikel 192 van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie (VWEU).
Artikel 193 VWEU biedt lidstaten in beginsel ruimte om verdergaande nationale maatregelen vast
te stellen. Er zijn echter voorwaarden waaraan een dergelijke maatregel moet voldoen. De
nationale maatregel dient:
1. In dezelfde lijn milieubescherming na te streven als de ETS-richtlijn of daarmee verenigbaar
zijn. Er dient dus rekening te worden gehouden met de doelstelling van de ETS-richtlijn.
2. Verenigbaar te zijn met de ETS-richtlijn zelf. In dit verband is onder meer van belang dat als
de ETS-richtlijn een bepaald onderwerp uitputtend harmoniseert, er in beginsel geen
mogelijkheid is om als lidstaat aanvullende maatregelen te nemen. Daarnaast moet
voorkomen worden dat de nationale maatregel de nuttige werking van de ETS-richtlijn
ondermijnt.
3. Verenigbaar te zijn met het Unierecht, zoals de algemene beginselen (waaronder het
evenredigheidsbeginsel) en de grondrechten zoals neergelegd in het Handvest van de

1

grondrechten van de EU. Ook moet rekening worden gehouden met de regels inzake het vrij
verkeer en het mededingingsrecht.
4. Te worden genotificeerd bij de Europese Commissie.
Voor wat betreft het internationale kader bestaat er in beginsel ruimte voor nationaal aanvullend
beleid. De brede scope van het plafond, namelijk alle vertrekkende internationale vluchten, is
echter niet zonder juridische risico’s. Het instellen van een dergelijk nationaal CO2-plafond moet
worden bezien in de internationale context.
Ten slotte moet worden gewezen op mogelijke risico’s op het gebied van handhaving. De
luchthaven zal bij een overschrijding van het plafond ook moeten kunnen worden gekwalificeerd
als ‘overtreder’. Dat is geen evidente kwestie. Deze bezorgdheid is voornamelijk ingegeven door
het uitgangspunt dat de luchthaven geen zeggenschap heeft over de wijze waarop een
luchtvaartmaatschappij invulling geeft aan een toegewezen slot (korte/lange afstand, welk type
vliegtuig), noch degene is die de CO2 uitstoot. Dit is dan ook een belangrijk aandachtspunt bij de
nadere uitwerking van het plafond.
Brandstoffenvariant
De brandstoffenvariant van het CO2-plafond wordt juridisch zeer risicovol geacht en wordt daarom
afgeraden. Hierbij speelt voornamelijk het Commissievoorstel ‘RefuelEU aviation’, waarover uw
Kamer eerder is ingelicht 1 en dat zich nu in de fase van de triloog bevindt, een grote rol. Zodra het
Commissievoorstel ‘RefuelEU aviation’ wordt aangenomen, bestaat er geen ruimte meer voor een
maatregel die zich op deze wijze richt op het reguleren van de brandstoffenmarkt voor luchtvaart.
Het voorstel van de Europese Commissie tracht namelijk de duurzame brandstoffenmarkt voor de
luchtvaart volledig te harmoniseren. Het opleggen van een maximale hoeveelheid te tanken
fossiele brandstof in Nederland, zou naar verwachting onaanvaardbare gevolgen hebben voor de
geharmoniseerde markt. Dit zou hetgeen ReFuelEU aviation beoogt te bereiken, het waarborgen
level playing field, op een negatieve wijze kunnen doorkruisen. Daarnaast moet op basis van de
huidige tekst van het Commissievoorstel worden geconcludeerd dat de beoogde regelgeving geen
ruimte laat voor nationaal verdergaande maatregelen.
ETS-variant
De ETS-variant van het CO2-plafond, een nationaal systeem voor emissiehandel, wordt juridisch
eveneens zeer risicovol geacht en wordt daarom afgeraden. Gelet op de aard en systematiek van
EU ETS is er namelijk weinig tot geen ruimte voor een dergelijk nationaal emissiehandelssysteem.
Daarnaast moet de ETS-variant, net als de luchthavenvariant, worden gekwalificeerd als een
nationaal verdergaande maatregel ten opzichte van EU-ETS. Dat betekent dat ook deze variant
moet passen binnen de voorwaarden die artikel 193 VWEU en de jurisprudentie aan verdergaande
maatregelen stellen. Het risico is groot dat een nationaal ETS voor luchtvaartactiviteiten het nuttig
effect van EU ETS zal ondermijnen en daardoor onverenigbaar worden geacht met de ETS-richtlijn.
De ETS-variant doorstaat de toets aan de voorwaarden van artikel 193 VWEU dan ook niet. Ten
slotte lijkt ook de richtlijn zelf geen ruimte te bieden voor nationale emissiehandelssystemen die
zien op activiteiten die ook onder het bereik van de ETS-richtlijn vallen.
Conclusie
Samenvattend heeft de juridische analyse tot de conclusie geleid dat van de drie varianten, de
luchthavenvariant juridisch de meest kansrijke is. Er zijn echter wel belangrijke aandachtspunten
waarmee bij de uitwerking rekening moet worden gehouden, waaronder de voorwaarden van
artikel 193 VWEU (met in begrip van een notificatie van de maatregel bij de Europese Commissie),
de naleving van het Unierecht, de handhaafbaarheid in relatie tot de scope van het plafond en de
internationale context.

1

Kamerstukken II 2020/21, nr. 3188.

2