Tweede Kamer der Staten-Generaal

2

Vergaderjaar 2009–2010

27 062

Alleenstaande minderjarige asielzoekers

Nr. 65

BRIEF VAN DE MINISTER VAN JUSTITIE
Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal
Den Haag, 18 juni 2010
1. Inleiding
Op 11 december 2009 heeft de toenmalige Staatssecretaris van Justitie
uw Kamer geïnformeerd (Tweede Kamer 2009–2010, 27 062, nr. 64) over
de herijking van het beleid voor – alleenstaande – minderjarige vreemdelingen (amv’s). In verband met de demissionaire status van dit kabinet is
de beleidsnotitie herijking controversieel verklaard.
Met deze brief vraag ik uw aandacht voor recente ontwikkelingen inzake
het amv-beleid die aanleiding geven tot het nemen van maatregelen. Met
de inwerkingtreding van de wet tot wijziging van de Vreemdelingenwet
2000 in verband met het aanpassen van de asielprocedure, is de nieuwe
asielprocedure vanaf 1 juli 2010 ook van toepassing op amv’s die asiel
aanvragen. Het Wetenschappelijk Onderzoek- en Documentatiecentrum
(WODC) heeft 20 mei jl. het evaluatierapport over de beschermde opvang
van risico-amv’s opgeleverd.1 Voorts heeft de Europese Commissie een
actieplan opgesteld voor een gezamenlijke aanpak van de amv-problematiek. Het actieplan is in de JBZ-raad van 3–4 juni jl. aangenomen.

1
Ter inzage gelegd bij het Centraal Informatiepunt van de Tweede Kamer der StatenGeneraal.

kst-27062-65
ISSN 0921 - 7371
’s-Gravenhage 2010

In reactie op het bovenstaande, bericht ik uw Kamer over de volgende
maatregelen die binnen het huidige financiële kader worden gerealiseerd:
– de verbeterde asielprocedure is van toepassing op amv’s; waar nodig
kan voor amv’s een ruimere rust- en voorbereidingstermijn worden
gehanteerd met als richttijd ongeveer drie weken;
– het opvangmodel voor amv’s zal aansluiten bij de implementatie van
de verbeterde asielprocedure; hiertoe worden door het Centraal
Orgaan opvang asielzoekers (COA) procesopvanglocaties ingericht om
het aantal reisbewegingen van amv’s gedurende de rust- en voorbereidingstermijn en de algemene asielprocedure te beperken;
– de bescherming en begeleiding van amv’s als risicogroep vormt een
speerpunt in het nationale en Europese amv-beleid; in vervolg op de
pilot beschermde opvang en met inachtneming van het bijgevoegde

Tweede Kamer, vergaderjaar 2009–2010, 27 062, nr. 65

1

evaluatierapport van het WODC van deze pilot, draag ik zorg voor een
verantwoorde vorm van het continueren van de beschermde opvang;
– in combinatie met het vervolg van de beschermende maatregelen
wordt een alternatief regime voor bewaring voor amv’s uitgewerkt.
Zoals eerder aangegeven kunnen de maatregelen binnen het huidige
financiële kader worden gerealiseerd. Eventuele kosten worden binnen de
Justitie-begroting opgevangen.
2. Verbeterde asielprocedure voor amv’s
De verbeterde asielprocedure beoogt sneller en zorgvuldiger tot een
beslissing op asielverzoeken te komen. Het uitgangspunt hierbij is dat
asielzoekers baat hebben bij snelle duidelijkheid over hun toekomstperspectief, mits deze snelheid niet ten koste gaat van de zorgvuldigheid. Er
is dan ook geen aanleiding om de asielaanvraag van een amv niet in de
algemene asielprocedure te behandelen. Tegelijkertijd geldt ook voor
amv’s dat doorzending naar de verlengde asielprocedure aan de orde is
zodra er in de algemene asielprocedure geen zorgvuldige beslissing kan
worden genomen.
Voor amv’s in het bijzonder is het van het belang om tot rust te komen
voordat de asielprocedure van start gaat. In deze fase krijgen amv’s in de
regel met veel verschillende organisaties te maken. Om die reden geef ik
de Immigratie- en Naturalisatiedienst (IND), in afstemming met de
voogdij-instelling Nidos, de mogelijkheid de rust- en voorbereidingstermijn voor evident minderjarigen te laten doorlopen, waarbij als richttijd
een periode van ongeveer drie weken geldt. Waar nodig wordt het
leeftijdsonderzoek ingezet om zoveel mogelijk te voorkomen dat meerderjarigen in de opvang voor minderjarigen terechtkomen.
Na aankomst op het Aanmeldcentrum (AC) Schiphol wordt de asielaanvraag van de meeste amv’s door de IND in behandeling genomen vanuit
het behandelkantoor in Den Bosch. Het COA zet zich in om de opvang van
amv’s in de toekomst goed te laten aansluiten op het proces rond de
verbeterde asielprocedure. Ter vervanging van de huidige AC-kwg’s
(kleinschalige woongroepen) worden er voor de doelgroep minderjarigen
vanaf 13 jaar procesopvanglocaties ingericht op acceptabele reisafstand
van het behandelkantoor in Den Bosch. De procesopvanglocatie is een
vorm van gespecialiseerde opvang op een regulier AZC met intensieve
begeleiding. De amv’s verblijven hier in ieder geval tijdens de rust- en
voorbereidingstermijn en de algemene asielprocedure. Daarbij wordt aan
de hand van competenties van de amv geïndiceerd welke vorm van
vervolgopvang het meest geschikt is.
3. Toezicht en bescherming
De verdwijning van amv’s, zowel in Nederland als elders in Europa,
ondermijnt de uitvoering van een humaan en beheersbaar amv-beleid.
Amv’s vormen een kwetsbare groep en met het oog op het risico van
uitbuiting dient verdwijning zoveel mogelijk te worden voorkomen. Op
verzoek van de Europese Commissie is een Europees amv-actieplan
opgesteld dat in de JBZ-raad van 3-4 juni is aangenomen. In het actieplan
wordt aandacht gevraagd voor het belang van preventieve en beschermende maatregelen voor amv’s. Dit is in lijn met de uitgangspunten van
de herijking van het beleid voor amv’s waarover de toenmalige staatssecretaris van Justitie uw Kamer op 11 december 2009 heeft bericht.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2009–2010, 27 062, nr. 65

2

3.1 Evaluatie beschermde opvang
Sinds 1 januari 2008 loopt in Nederland de pilot «beschermde opvang»
waar amv’s die (mogelijk) slachtoffer zijn of dreigen te worden van
mensenhandel, beschermd worden opgevangen. De duur van de pilot
was in beginsel twee jaar. Vanwege het pluriforme en ook hypothetische
karakter van de doelgroep, namelijk amv’s als mogelijk slachtoffer van
mensenhandel, dient deze pilot vooral te worden beschouwd als een
ontwikkelpilot.
In opdracht van het Ministerie van Justitie is de pilot beschermde opvang
door het WODC geëvalueerd. Bijgaand wordt het rapport «Evaluatie van
de pilot beschermde opvang risico-amv’s» aangeboden. Hieronder volgen
de belangrijkste bevindingen uit de evaluatie en mijn reactie daarop.
Verdwijning
Zoals al in 2006 door de toenmalige minister voor Vreemdelingenzaken en
Integratie is gesteld1, zijn verdwijningen van amv’s vanuit een vorm van
beschermde opvang nooit geheel te voorkomen. Van de 170 jongeren die
gedurende de looptijd van de pilot in de beschermde opvang zijn
geplaatst, zijn er ondanks de verscherpte maatregelen 19 (11%)
verdwenen. Daarnaast zijn er van de 102 jongeren die vanuit de
beschermde opvang zijn overgeplaatst naar de reguliere opvang, alsnog
elf jongeren verdwenen.
Tijdens de uitvoering van de pilot is het percentage verdwijningen vanuit
de amv-opvang over de gehele linie afgenomen. Het percentage verdwijningen vanuit de beschermde opvang komt overeen met dat vanuit de
reguliere opvangtypen gedurende de looptijd van de pilot. Dat het
percentage verdwijningen vanuit de beschermde opvang niet lager ligt, is
waarschijnlijk gelegen in de omstandigheid dat juist de amv’s die meer
risico lopen op verdwijning beschermd worden opgevangen.
Afname risicogroepen
De pilot was er aanvankelijk op gericht de verdwijningen van vooral
Indiase jongens en Nigeriaanse meisjes met behulp van beschermende
maatregelen te beperken, later gevolgd door de Chinese en Guinese
amv’s. De instroom van amv’s met deze nationaliteiten is afgenomen of
gelijk gebleven, terwijl in dezelfde periode de instroom van amv’s in de
leeftijdscategorie 13 tot en met 17 jaar is toegenomen.
Het WODC constateert bovendien dat er mogelijk sprake is geweest van
een «waterbedeffect». Dat wil zeggen dat de pilot mogelijk ertoe heeft
geleid dat de instroom van risicogroepen in Nederland is afgenomen en
dat deze, al dan niet door toedoen van de reisagenten, zijn uitgeweken
naar andere Europese landen. Hoewel deze constatering nog onvoldoende kan worden onderbouwd vanwege het ontbreken van eenduidige
instroomcijfers, wordt hiermee het belang van Europese samenwerking
bevestigd. Zowel in de genoemde beleidsnotitie herijking amv’s als in het
Europese amv-actieplan wordt aandacht gevraagd voor betere samenwerking, bijvoorbeeld in de vorm van de structurele uitwisseling van
trendrapportages en het opleiden van ambtenaren belast met (grens)toezicht in de verschillende lidstaten.

1

Tweede Kamer, vergaderjaar 2006–2007,
27 062, nr. 56.

Terugkeer
Het aantal amv’s dat in het kader van de pilot beschermde opvang is
teruggekeerd, is beperkt en bedraagt tot dusver een zestal jongeren. De
pilot is er primair op gericht om risico-amv’s te beschermen tegen
verdwijning en uitbuiting. Omdat de betrokken amv’s grotendeels direct
na aankomst in de beschermde opvang worden geplaatst, is de verblijfs-

Tweede Kamer, vergaderjaar 2009–2010, 27 062, nr. 65

3

rechtelijke aanvraag tijdens het verblijf in de beschermde opvang in veel
gevallen nog niet afgerond. Dit draagt bij aan de omstandigheid dat
«terugkeer» moeilijk met de jongeren bespreekbaar is en in veel gevallen
feitelijk nog niet aan de orde kan zijn in de beschermde opvang.
Indicatie, opsporing en begeleiding
Het WODC heeft in zijn onderzoek geconstateerd dat de doelgroep van de
pilot pluriform was. Op basis van veelal zachte indicatoren, niet voor alle
betrokken actoren direct kenbaar, is besloten over de plaatsing en het al
dan niet continueren daarvan. Doordat het aantal jongeren dat aangifte
heeft gedaan gering is en aangiften veelal zijn geëindigd in sepot, zijn
harde bewijzen van mensenhandel vanuit opsporingsonderzoek uitgebleven.
Voorts is geconstateerd dat de plaatsing in de beschermde opvang die in
de eerste fase gepaard ging met verregaande vormen van vrijheidsbeperking, door de doelgroep zelf als zeer ingrijpend wordt ervaren. Bij de
uitvoering van de pilot is een methodiek voor de dagelijkse begeleiding
van de doelgroep ontwikkeld die in de loop van 2009 is opgeleverd.
Hierdoor zijn de medewerkers feitelijk pas aan het einde van de pilot
volgens deze methodiek getraind. Gevolg is ook dat de professionals die
de doelgroep begeleiden niet altijd vanuit een eenduidig perspectief
hebben gewerkt.
Grondslag beschermde opvang
In opdracht van het WODC heeft het Willem Pompe Instituut voor
Strafrechtswetenschappen van de Universtiteit van Utrecht een deelonderzoek gedaan naar de juridische grondslag van de beschermende
maatregelen. Daarbij is beoordeeld in hoeverre sprake is van vrijheidsbeneming of -beperking en zo ja, in hoeverre de uitvoering daarvan in
overeenstemming is met de relevante (inter)nationale wet- en regelgeving. In het deelonderzoek wordt geconcludeerd dat het huidige
wettelijke toetsingskader in het vreemdelingenrecht onvoldoende grond
biedt om vrijheidsbenemende maatregelen toe te passen, dan wel de amv
in een besloten setting te plaatsen, zoals in de pilot is gebeurd.
3.2 Continueren beschermde opvang
Bij de tenuitvoerlegging van het Europees amv-actieplan worden de
resultaten van de pilot beschermde opvang betrokken. Ik hecht eraan om
in aansluiting op de pilot verantwoorde beschermende maatregelen voor
risico-amv’s te garanderen. Op grond van de uitkomst van het juridische
deelonderzoek ligt daarbij een vorm van beschermde opvang zonder
toepassing van vrijheidsbenemende maatregelen het meest voor de hand.
Evenwel is het mogelijk om een amv in zijn of haar eigen belang op grond
van een indicatiestelling en met een machtiging van een kinderrechter in
een gesloten voorziening voor jeugdzorg te plaatsen. Dit kan nodig zijn als
een amv ernstige opvoed- en/of opgroeiproblemen heeft en een kans
bestaat dat deze zich aan de behandeling van die problemen onttrekt. Ik
zal nauwgezet laten monitoren aan de hand van het aantal verdwijningen
of het nodig is om de wettelijke basis voor de gesloten plaatsing van
risicogroepen alsnog te verruimen.
Naar mijn overtuiging kan de problematiek van verdwijning en misbruik
van amv’s slechts effectief worden aangepakt door een combinatie van
maatregelen op het gebied van strafrechtelijk optreden, verscherpt
toezicht en opvang en begeleiding. Hiertoe verken ik diverse opties die
binnen het huidige budgettaire kader kunnen worden gerealiseerd. Een
van deze opties is om de beschikbare capaciteit van de Justitiële
Jeugdinrichting (JJI) De Maasberg waar thans amv’s in bewaring worden

Tweede Kamer, vergaderjaar 2009–2010, 27 062, nr. 65

4

gesteld, in te zetten voor de opvang van risico-amv’s zonder dat daarbij
sprake is van vrijheidsontneming.
3.3 Alternatieven bewaring
Conform een eerdere toezegging van de toenmalige Staatssecretaris van
Justitie om alternatieven voor vreemdelingenbewaring voor amv’s uit te
werken, laatstelijk in het Algemeen Overleg van 13 januari 2010, merk ik
het volgende op. Ik ben mij ervan bewust dat nationaal en internationaal
veel kritiek wordt geuit op het inbewaringstellen van amv’s door de
Nederlandse overheid.
Vreemdelingenbewaring wordt thans alleen toegepast wanneer er geen
lichtere middelen voorhanden zijn. Sinds eind 2008 vindt de inbewaringstelling van amv’s plaats in JJI De Maasberg die speciaal is ingericht voor
de begeleiding van amv’s in een kindvriendelijke omgeving. Gelet op het
welzijn en de ontwikkeling van minderjarigen acht ik het van belang
zoveel mogelijk te volstaan met lichtere toezichtsinstrumenten. In
combinatie met de implementatie van de beschermende maatregelen
wordt onderzocht of het karakter van JJI De Maasberg kan worden
aangepast en de voorzieningen een meer open karakter kunnen krijgen,
zodat slechts sprake is vrijheidsbeperking in plaats van vrijheidsontneming. Zodoende zou de beschikbare capaciteit van JJI De Maasberg
benut kunnen worden als beschermde opvang en als een alternatieve
vorm voor vreemdelingenbewaring van amv’s.
Als uitzondering hierop wil ik, ter beperking van het risico van het zich
onttrekken aan het toezicht, de mogelijkheid behouden om amv’s met
criminele antecedenten nog wel in vreemdelingenbewaring te stellen. Dit
geldt eveneens voor amv’s die uitgezet kunnen worden en eerder vanuit
de opvang met onbekende bestemming zijn vertrokken of zich hebben
onttrokken aan een opgelegde vrijheidsbeperkende maatregel.
4. Tot slot
Teneinde de terugkeer van amv’s te bevorderen wordt met Zweden,
Noorwegen en het Verenigd Koninkrijk samengewerkt bij het ontwikkelen
van een project dat gericht is op het bevorderen van het zogenoemde
«tracen» van familieleden van amv’s met een terugkeerperspectief. Aan
(mogelijke) slachtoffers van mensenhandel kan bij terugkeer extra
aandacht en zorg worden geboden. In geval van zelfstandige terugkeer
legt een vertegenwoordiger van de Internationale Organisatie voor
Migratie (IOM) of een locale hulpverleningsorganisatie een bezoek af aan
de verantwoordelijke familieleden van de jongere voordat deze uit
Nederland vertrekt. Zo nodig wordt ook contact gelegd met de lokale
politie. Daarnaast is in dergelijke gevallen extra budget beschikbaar voor
herintegratie-activiteiten zoals psycho-sociale opvang en scholing.
Tevens heb ik besloten om een nieuw ketenbreed rapportagemodel voor
amv’s te introduceren. Met dit rapportagemodel wordt beoogd relevante
trends van de in- en uitstroom van onder meer risico-amv’s te monitoren.
Het rapportagemodel zal ook benut worden om als uitvloeisel van het
amv-actieplan de benodigde uitwisseling van trendrapportages in
Europees verband te ondersteunen. Het rapportagemodel zal verder zijn
weerslag vinden in de Rapportage Vreemdelingenketen die «zoals
gebruikelijk» tweemaal per jaar aan uw Kamer beschikbaar wordt gesteld.
De minister van Justitie,
E. M. H. Hirsch Ballin

Tweede Kamer, vergaderjaar 2009–2010, 27 062, nr. 65

5