Overheidsmaatregelen
biokerosine
Mogelijkheden om de vraag naar
biokerosine te stimuleren en de effecten
op de luchtvaart en de economie

Overheidsmaatregelen
biokerosine
Mogelijkheden om de vraag naar biokerosine te
stimuleren en de effecten op de luchtvaart en
de economie

Dit rapport is geschreven door:
CE Delft
TAKS
WUR LEI
Delft, CE Delft, juni 2017
Opdrachtgever: Ministerie van Infrastructuur en Milieu
Publicatienummer: 17.4J81.35
Kerosine / Biobrandstoffen / Overheid / Beleidsmaatregelen
Alle openbare CE-publicaties zijn verkrijgbaar via www.ce.nl
Meer informatie over de studie is te verkrijgen bij de projectleider Jasper Faber.
© copyright, CE Delft, Delft

CE Delft
Committed to the Environment
CE Delft draagt met onafhankelijk onderzoek en advies bij aan een duurzame samenleving.
Wij zijn toonaangevend op het gebied van energie, transport en grondstoffen. Met onze kennis
van techniek, beleid en economie helpen we overheden, NGO’s en bedrijven structurele
veranderingen te realiseren. Al 35 jaar werken betrokken en kundige medewerkers bij CE Delft
om dit waar te maken.

1

Juni 2017

4.J81 – Overheidsmaatregelen biokerosine

Inhoud
Managementsamenvatting

4

Samenvatting

6

1

Inleiding

22

1.1
1.2
1.3
1.4
1.5

Aanleiding
Doel van dit onderzoek
Afbakening
Aanpak en onderzoeksmethode
Leeswijzer

22
25
25
26
29

2

Ambities voor het gebruik van biokerosine

30

2.1
2.2
2.3
2.4
2.5
2.6
2.7

Introductie
Biokerosine doelstellingen
CO2-ambities voor de luchtvaart
Prijsontwikkelingen
Definitie en selectie van scenario’s voor de effectanalyse
Omvang van de meerkosten
Conclusie

30
30
31
33
35
36
37

3

Beleid om productie van biobrandstoffen te stimuleren

38

3.1
3.2
3.3
3.4
3.5
3.6

Introductie
Korte beschrijving biokerosineproductie
Overheidsmaatregelen verbetering vestigingsklimaat
Innovatiebeleid
Overheidsmaatregelen in de rest van de keten
Conclusie

38
38
42
47
50
51

4

Beleid om de vraag naar biobrandstoffen te stimuleren

52

4.1
4.2
4.3
4.4
4.5

Introductie
Wat is het doel van vraagstimulering?
Keuze van het beleidsinstrument en de verdeling van de meerkosten
Specifieke vormgeving van het beleidsinstrument
Overzicht beleidspakketten

52
52
53
55
57

5

Effecten van beleidsmaatregelen op de luchtvaart en
de Nederlandse economie

60

Introductie
Effecten op de luchtvaartsector
Economische effecten
Milieueffecten
Doorkijk naar 2050
Internationale samenwerking

60
60
69
81
86
88

5.1
5.2
5.3
5.4
5.5
5.6

2

Juni 2017

4.J81 – Overheidsmaatregelen biokerosine

6

Conclusies en beleidsaanbevelingen

90

6.1
6.2

Conclusies
Beleidsaanbevelingen

90
92

7

Bibliografie

95

Modelbeschrijvingen

100

AERO-MS
MAGNET

100
102

Scenariodefinitie en aannames

104

Uitgangspunten scenario’s
Brandstofverbruik en BAU-emissies van de luchtvaart in 2030
Benodigde volumes
Type biobrandstoffen
Scope
Constante factoren binnen de scenario’s

104
104
105
106
106
106

Uitgebreide uitkomsten AERO

108

Bijlage A
A.1
A.2

Bijlage B
B.1
B.2
B.3
B.4
B.5
B.6

Bijlage C

3

Juni 2017

4.J81 – Overheidsmaatregelen biokerosine

Managementsamenvatting
De luchtvaart is verantwoordelijk voor ongeveer 2% van de wereldwijde
antropogene CO2-emissies. Zonder aanvullende maatregelen zal de uitstoot de
komende decennia naar verwachting sterk toenemen. De groei van de luchtvaartemissies is moeilijk verenigbaar met klimaatdoelstellingen zoals die
bijvoorbeeld zijn vastgelegd in het Akkoord van Parijs, dat als doel heeft om
de toename van de mondiale emissies van broeikasgassen zo snel mogelijk te
stoppen en om te zetten in een daling om in de tweede helft van deze eeuw
op netto nul emissies uit te komen.
De maatregel met het grootste potentieel om CO2-emissies van de luchtvaart
te verminderen is het gebruik van brandstoffen met lage emissies over de
levenscyclus, zoals bijvoorbeeld geavanceerde biobrandstoffen gemaakt van
residuen uit de bos- en landbouw. Om de luchtvaart te laten bijdragen aan de
afname van de wereldwijde emissies is het dus wenselijk een groter aandeel
alternatieve duurzame brandstoffen in de luchtvaart in te zetten. Vanwege
het prijsverschil tussen fossiele kerosine en biokerosine is hier overheidsbeleid
voor nodig.
Het doel van deze studie is het beantwoorden van de volgende twee centrale
onderzoeksvragen:
1. Met welke beleidsmaatregelen kan de Nederlandse Rijksoverheid de vraag
naar en productie van biokerosine laten toenemen?
2. Wat zijn de directe en indirecte effecten van de beleidsmaatregelen?
De beleidsmaatregelen kunnen gericht worden op het aanbod van biokerosine
en op de vraag. Het stimuleren van de vraag is het belangrijkst omdat het zal
leiden tot een verhoging van de productie die op zijn beurt zal resulteren in
het behalen van schaalvoordelen en in innovatie. Maatregelen aan de aanbodkant kunnen de Nederlandse kennisinfrastructuur verbeteren en daarmee de
kans vergroten dat een biokerosine-productiefaciliteit in Nederland gevestigd
zal worden.
De voornaamste maatregel aan de aanbodkant is om bestaande regelingen voor
subsidiëring van energie-innovaties open te stellen voor biobrandstoffen.
De vraag naar biokerosine kan in principe op twee manieren worden
gestimuleerd: door een verplichte bijmenging of door een subsidie van de
meerkosten. Een subsidie heeft als voordeel dat de overheid de kosten van de
subsidie zo kan verdelen dat ze de minste schade opleveren voor het algemene
belang. Bovendien leidt een subsidie niet tot het meenemen van brandstof uit
het buitenland (tankering), wat een negatief milieueffect heeft. Om deze
redenen heeft een subsidie de voorkeur boven een bijmengverplichting.
De effecten van een subsidie op de luchtvaart en de Nederlandse economie
hangen af van de manier waarop de subsidie wordt gefinancierd. Financiering
door de luchtvaartsector, bijvoorbeeld door middel van een Duurzamebrandstoffenheffing (DBH) voor vertrekkende passagiers op Nederlandse
luchthavens, heeft als voordeel dat de luchtvaartsector zelf bijdraagt aan de
vergroening. Het negatieve welvaartseffect in Nederland wordt aanzienlijk
beperkt ten opzichte van financiering van de subsidie uit de algemene
middelen, omdat ook buitenlandse passagiers bijdragen aan de financiering
van de subsidie. Financiering uit de algemene middelen heeft als voordeel dat
de luchtvaartsector wordt ontzien.

4

Juni 2017

4.J81 – Overheidsmaatregelen biokerosine

Een subsidie die resulteert in 30% biokerosine in 2030 verlaagt het BBP in dat
jaar met 0,04 – 0,05%. Als de subsidie met een DBH wordt gefinancierd,
bedraagt die ongeveer €8 voor intra-Europese vluchten en €32 voor
intercontinentale vluchten. De groei van de luchtvaart vertraagt daardoor iets,
waardoor het aantal passagiers dat voor 2030 wordt voorzien pas een jaar later
wordt bereikt.
In alle gevallen vergroent de economie en zijn er positieve milieu-effecten
door lagere CO2-uitstoot en lagere uitstoot van zwavel en fijnstof.
Op basis van dit rapport is het niet mogelijk een eenduidige aanbeveling te
geven over de wenselijkheid van overheidsbeleid om biokerosinegebruik te
stimuleren. Er zijn zowel argumenten voor als tegen dit beleid. Als het van
belang wordt gevonden om de emissies van de luchtvaartsector zelf te
reduceren, is het gebruik van biobrandstoffen de enige manier om dat doel in
de komende decennia te bereiken. Bovendien kan de stimulering van het
biokerosinegebruik bijdragen aan het vergroenen van de economie en het
beperken van de gezondheidseffecten van vliegtuigemissies. Dergelijk beleid is
echter kostbaar. Daardoor zijn de macro-economische effecten van het beleid
op BBP en welvaart in alle onderzochte gevallen negatief.
Als er wordt besloten om de vraag naar biokerosine te stimuleren, verdient
het aanbeveling om het beleid snel te implementeren om zo de kans te
maximaliseren dat een productiefaciliteit in Nederland wordt gevestigd.
Een dergelijke productiefaciliteit kan een onderdeel worden van bredere
grootschalige omzetting van biomassa in hoogwaardigere producten. Daarnaast
zou Nederland zich een goede uitgangspositie verschaffen om te voorzien in de
vraag naar biokerosine uit andere Europese landen. Deze exportmogelijkheden
zouden als alternatief, dan wel aanvulling, kunnen dienen voor de huidige
export van fossiele kerosine. Export van biokerosine zou de negatieve
economische effecten van het overheidsbeleid geheel of deels kunnen
compenseren.
De subsidie moet voldoende zekerheid bieden voor producenten om te
investeren in een productiefaciliteit. Daarvoor is het noodzakelijk dat de
subsidie voor langere tijd gegarandeerd is. Dit kan door de subsidie voor een
periode van bijvoorbeeld 15 jaar of langer toe te kennen. Dit is vergelijkbaar
met de subsidieverlening voor windenergie in de SDE+.

5

Juni 2017

4.J81 – Overheidsmaatregelen biokerosine

Samenvatting
Wenselijkheid van overheidsmaatregelen biokerosine
De luchtvaart is verantwoordelijk voor ongeveer 2% van de wereldwijde
antropogene CO2-emissies. Zonder aanvullende maatregelen zal de uitstoot de
komende decennia naar verwachting sterk toenemen. Nederland heeft een
relatief grote luchtvaartsector. De CO2-emissies van luchtvaartbrandstoffen die
in Nederland verkocht werden bedroegen in 2014 (het laatste jaar waarover
gegevens beschikbaar zijn) ruim 10 Mt. Dit komt overeen met 7% van de
Nederlandse emissies van 150 Mt.
De groei van de luchtvaartemissies is moeilijk verenigbaar met klimaatdoelstellingen zoals die bijvoorbeeld zijn vastgelegd in het Akkoord van Parijs,
dat als doel heeft om de toename van de mondiale emissies van broeikasgassen zo snel mogelijk te stoppen en om te zetten in een daling om in de
tweede helft van deze eeuw op netto nul emissies uit te komen.
De luchtvaartsector heeft de ambitie uitgesproken om de emissies in
2050 te halveren.
De luchtvaart heeft verschillende mogelijkheden om de emissies te reduceren.
De meeste technische, operationele en infrastructurele maatregelen kunnen
een efficiëntiewinst opleveren van een half tot enkele procenten.
Vlootvernieuwing kan eenmalig een grotere winst opleveren. Veel van deze
maatregelen zijn kosteneffectief bij de huidige brandstofprijzen en er kan
verwacht worden dat ze getroffen zullen worden, maar projecties laten zien
dat de emissies desalniettemin zullen toenemen.
De maatregel met het grootste potentieel om CO2-emissies van de luchtvaart
te verminderen is het gebruik van brandstoffen met lage emissies over de
levenscyclus, zoals bijvoorbeeld geavanceerde biobrandstoffen gemaakt van
residuen uit de bos- en landbouw. Om de luchtvaart te laten bijdragen aan de
afname van de wereldwijde emissies is het dus wenselijk een groter aandeel
alternatieve duurzame brandstoffen in de luchtvaart in te zetten.
Het gebruik van biobrandstoffen in de luchtvaart is tot op heden beperkt.
Dit ligt vooral aan het prijsverschil tussen biobrandstoffen en fossiele kerosine.
Biokerosine is momenteel twee tot drie keer zo duur als fossiele kerosine.
Andere duurzame brandstoffen zijn nog duurder of niet beschikbaar.
Omdat brandstof een groot aandeel heeft in de kosten van luchtvaartmaatschappijen, kunnen luchtvaartmaatschappijen in een concurrerende
markt deze meerkosten niet dragen.
Het huidige klimaatbeleid voor de luchtvaart leunt op emissiereducties in
andere sectoren. De reden daarvoor is dat in veel andere sectoren goedkoper
is om emissies te reduceren dan in de luchtvaart. De prijs van offsets en EUAs
is te laag om alternatieve brandstoffen in de luchtvaart rendabel te maken.
Echter, op de langere termijn is het niet mogelijk om gebruik te blijven maken
van emissiereducties in andere sectoren. Ten eerste zal het aanbod van offsets
afnemen naarmate er meer landen klimaatbeleid gaan voeren. Ten tweede is
het nodig om in elke sector de emissies te reduceren om het doel van het
Akkoord van Parijs te halen.

6

Juni 2017

4.J81 – Overheidsmaatregelen biokerosine

Hoewel individuele luchtvaartmaatschappijen vanwege hun concurrentiepositie het gebruik van biokerosine slechts in zeer beperkte mate kunnen
vergroten, zou de overheid het gebruik van biokerosine kunnen stimuleren om
daarmee de emissies van de luchtvaartsector te laten dalen, de innovatie in de
productie van biokerosine te bevorderen en de prijs te laten dalen door het
benutten van schaalvoordelen en leereffecten.
Het is duidelijk dat het stimuleren van biokerosineverbruik kostbaar is en dus
potentieel negatieve macro-economische effecten heeft. Echter, wanneer de
vraag naar fossiele brandstoffen afneemt, zou een toename van de biobrandstoffenproductie de achteruitgang van de productie van kerosine deels kunnen
compenseren.
Dit rapport analyseert hoe overheidsbeleid ter stimulering van de vraag naar
biokerosine vormgegeven kan worden en wat de effecten zijn op de
luchtvaartsector en op de Nederlandse economie. Het onderzoek richt zich ook
op de vestigingsfactoren voor een biokerosine-productiefaciliteit en de
ontwikkeling van de relevante kennisinfrastructuur. Dit rapport analyseert niet
de duurzaamheid van verschillende soorten biokerosine noch de beschikbaarheid van biokerosine omdat beide het bestek van dit onderzoek vallen.

Stimulering innovatie en productie biokerosine
Er zijn momenteel in Noordwest-Europa geen grootschalige productiefaciliteiten voor biokerosine. De voornaamste reden daarvoor het gebrek aan
vraag. Wanneer de vraag toeneemt, verwachten verschillende experts en
belanghebbenden dat er voldoende partijen zijn die willen investeren in een
productiefaciliteit. Omdat Nederland lage transportkosten heeft voor biomassa
door de diepzeehavens en eveneens lage transportkosten voor biokerosine door
de aanwezigheid van pijpleidingen, en door de synergie met het fossielebrandstofcluster en het goede algemene investeringsklimaat heeft Nederland
een goede kans op vestiging van de productiefaciliteit.
Daarnaast kan de Nederlandse overheid actie ondernemen om de kennisinfrastructuur te verbeteren. Hoewel onderzoek en innovatie in elk stadium
van het innovatieproces voor ondersteuning in aanmerking komt, zijn de
beschikbare middelen voor biokerosine (en voor biobrandstoffen in het
algemeen) relatief beperkt. De voornaamste reden daarvoor is dat de
belangrijkste regelingen hoofdzakelijk opengesteld zijn voor verdere innovatie
in technieken die onder de SDE+ vallen. Daardoor zijn biobrandstoffen
uitgesloten. Het argument hiervoor is dat de innovatiesubsidie op die manier
bijdraagt aan een verlaging van de toekomstige uitgaven aan de SDE+.
Echter, ook innovatie in biobrandstoffen kan de kosten verlagen die
eindgebruikers betalen voor duurzame energie en heeft dus eveneens
positieve effecten.
Er zijn dus goede redenen om de regelingen voor innovatiesubsidies ook open
te stellen voor biokerosine, omdat innovatie daarin ook leidt tot lagere prijzen
voor de eindgebruiker en nieuwe bedrijvigheid in Nederland.

Overheidsmaatregelen om de vraag naar biokerosine te stimuleren
Het hoofddoel van de overheidsmaatregelen is om de vraag naar biokerosine te
vergroten om op die manier de emissies van de Nederlandse luchtvaart te
laten afnemen en een proces van technologische innovatie, leereffecten en
toenemende schaalvoordelen op gang te brengen waardoor het prijsverschil
tussen fossiele kerosine en biokerosine kleiner kan worden.

7

Juni 2017

4.J81 – Overheidsmaatregelen biokerosine

Daarnaast is het gewenst om de macro-economische nadelen te beperken en
voordelen te bevorderen door de kans te maximaliseren dat er een productiefaciliteit voor biokerosine in Nederland wordt gevestigd.

Keuze van het beleidsinstrument
Om de vraag naar biokerosine te vergroten heeft de overheid in principe twee
opties. Ten eerste zou ze leveranciers van brandstoffen op Nederlandse
luchthavens kunnen verplichten om biobrandstof bij te mengen. De prijs van
brandstof zou daardoor hoger worden en vliegen van, naar en via Nederlandse
luchthavens zou minder aantrekkelijk worden. Afhankelijk van de manier
waarop luchtvaartmaatschappijen de kosten zouden doorberekenen aan de
passagiers zouden ticketprijzen voor zowel bestemmingspassagiers als voor
transferpassagiers kunnen stijgen. Met name de transfermarkt is prijsgevoelig.
Een bijmengverplichting zou daarom kunnen leiden tot een afname van het
aantal transferpassagiers. Dit zou schadelijk zijn voor het netwerk op Schiphol,
omdat een groot aantal bestemmingen sterk afhankelijk is van transferpassagiers. Bovendien zou de hogere brandstofprijs in Nederland ertoe leiden
dat vliegtuigen meer in het buitenland tanken. Omdat er brandstof nodig is om
brandstof te vervoeren, zou deze praktijk resulteren in hogere CO 2-emissies
waardoor een aanzienlijk deel van de milieuwinst teniet kan worden gedaan.
De tweede mogelijkheid die de overheid heeft is om de meerkosten van
biobrandstof te subsidiëren. De prijs van de brandstof voor de luchtvaartmaatschappijen blijft dan gelijk, en de overheid heeft de mogelijkheid om de
kosten van de subsidie neer te leggen bij verschillende actoren, waarbij
rekening kan worden gehouden met de effecten op de luchtvaartsector en de
rest van de economie.
Vraagstimulering door middel van een subsidie van de meerkosten is dus te
verkiezen boven een bijmengverplichting.

Financiering van de subsidie
De subsidie kan op verschillende manieren worden gefinancierd.
In deze studie zijn twee manieren onderzocht:
1. Financiering uit de algemene middelen; en
2. Financiering uit een Duurzame-Brandstoffenheffing (DBH) voor ODpassagiers.
Een subsidie die uit de algemene middelen wordt gefinancierd heeft als
voordeel dat de luchtvaartsector wordt ontzien. Daar staat tegenover dat ook
belastingbetalers die geen gebruik maken van diensten van de luchtvaart
bijdragen aan de financiering, en dat de koopkracht verslechtert. Financiering
door een DBH is meer in overeenstemming met het principe dat de vervuiler
betaalt, maar heeft als nadeel dat er negatieve effecten zijn voor de
luchtvaartsector.

Hoogte van de subsidie
In alle hier onderzochte scenario’s neemt de fossiele kerosineprijs in de loop
van de tijd toe en de biokerosineprijs af. De subsidie per ton biobrandstof
bedraagt in 2020 naar schatting € 840 per ton om af te nemen naar € 90 – 560
per ton in 2030, afhankelijk van de snelheid van de technologische
ontwikkeling. Een dergelijke subsidie valt binnen de bandbreedte van subsidies
voor duurzame-energietechnieken in de SDE+.

8

Juni 2017

4.J81 – Overheidsmaatregelen biokerosine

Vormgeving van de subsidie: de ontvanger
In principe komen verschillende partijen in aanmerking om de subsidie te
ontvangen:
1. De producent van de biokerosine;
2. De leverancier van de biokerosine;
3. De eindgebruiker van de biokerosine.
De keuze heeft effect op het vestigingsklimaat en de emissies van de
Nederlandse luchtvaart.
Wanneer producenten van biokerosine in aanmerking komen voor een subsidie,
kan als voorwaarde worden gesteld dat de productie in Nederland plaatsvindt.
Daarmee is de kans maximaal dat de investering in Nederland wordt gedaan en
dat de geassocieerde toegevoegde waarde en werkgelegenheid bijdraagt aan
de Nederlandse economie. Waarschijnlijk is het niet mogelijk om als
voorwaarde aan de subsidie te stellen dat de brandstof in Nederland wordt
geleverd. Daarmee bestaat het risico dat de brandstof wordt geëxporteerd en
dat de emissies van de Nederlandse luchtvaart niet afnemen.
Wanneer leveranciers in aanmerking komen voor de subsidie, kan als
voorwaarde worden gesteld dat de brandstof in Nederland geleverd wordt.
De emissies van de Nederlandse luchtvaart dalen dan. Het is waarschijnlijk
niet mogelijk om als voorwaarde te stellen dat de brandstof ook in Nederland
wordt geproduceerd, al kan de subsidie door het creëren van een lokale vraag
de kans vergroten dat een fabriek in Nederland gevestigd wordt.
Een subsidie voor luchtvaartmaatschappijen, de eindgebruikers, heeft als
risico dat eindgebruikers ook in andere landen biokerosine kunnen inkopen,
waardoor de emissies van de Nederlandse luchtvaart niet zouden dalen en de
kans op een biokerosinefabriek in Nederland ook niet zou toenemen.
Bovendien kunnen de administratieve lasten hoger uitvallen omdat er meer
luchtvaartmaatschappijen zijn dan brandstofleveranciers.
De subsidie beantwoordt dus het best aan de doelstelling om de emissies van
de Nederlandse luchtvaart te verminderen wanneer hij aan brandstofleveranciers wordt toegekend, terwijl hij tegelijkertijd de kans vergroot dan
een productiefaciliteit in Nederland wordt gevestigd.

Vormgeving van de subsidie: de voorwaarden
Om bij te dragen aan kostprijsverlaging door middel van schaalvoordelen,
leereffecten en innovatie is het van belang dat de subsidie investeerders
voldoende zekerheid biedt om een productiefaciliteit voor biokerosine op te
zetten. Zij moeten dan een redelijke verwachting hebben dat de vraag naar
biobrandstoffen minstens 15 of langer jaar zal blijven bestaan, omdat dit de
minimale terugverdientijd van een productiefaciliteit is. De overheid kan die
zekerheid bieden wanneer de subsidie voor bijvoorbeeld 15 jaar of langer
wordt toegekend. Dit is vergelijkbaar met de duur van de SDE+ subsidie voor
windenergie en met de afschrijvingsperiode van een biokerosineproductie
installatie.
Om de kosteneffectiviteit te vergroten, zou de subsidie in concurrentie
verleend kunnen worden. De overheid zou elk jaar een subsidieronde kunnen
organiseren en de subsidie gunnen aan de partij die gedurende de looptijd van
de subsidie het grootste volume kan leveren. Het subsidiebedrag kan
eventueel periodiek aangepast worden aan schommelingen in de prijs van
fossiele kerosine.

9

Juni 2017

4.J81 – Overheidsmaatregelen biokerosine

Wanneer de subsidie jaarlijks wordt toegekend, neemt het volume van de
levering van biokerosine gedurende de eerste 15 jaar van de regeling toe.

Scenario’s voor het inschatten van de effecten
Dit onderzoek heeft de effecten onderzocht van zes scenario’s voor het
stimuleren van de vraag naar biokerosine op de Nederlandse luchtvaart en de
Nederlandse economie.
Er zijn drie verschillende ambitieniveaus bepaald voor de hoeveelheid
biokerosine in 2030. De grootste hoeveelheid is gebaseerd op de Duurzame
Brandstofvisie, de andere zijn respectievelijk 50% en 25% van die hoeveelheid.
De hoeveelheid biokerosine in de Duurzame Brandstofvisie komt overeen met
ongeveer een derde van de totale hoeveelheid kerosine die in Nederland naar
verwachting wordt gebruikt in 2030.
Er zijn ook twee prijsniveaus voor biokerosine vastgesteld: een hoog-scenario
waarin de technologische ontwikkeling relatief langzaam gaat en de prijs in de
periode tot 2030 met 7,5% daalt, en een laag-scenario dat optimistischer is
over de technologische ontwikkeling en waarin de prijs 36% daalt.
Dit resulteert in zes scenario’s die zijn weergegeven in Tabel 1. Het scenario
met een lage vraag en een lage prijs is niet erg waarschijnlijk omdat de lage
doelstelling minder leer- en schaaleffecten heeft die tot een prijsdaling
kunnen leiden. Daarom is dit scenario niet verder geanalyseerd. Van de
overige scenario’s zijn er twee volledig kwantitatief geanalyseerd, twee als
gevoeligheidsanalyse en één kwalitatief. Van het hoog-scenario met het lage
prijspad is een volledige analyse gemaakt omdat het hoog-scenario de grootste
kans biedt op technologische vooruitgang door leer- en schaaleffecten.
Het midden-scenario, dat minder kansen biedt op schaal- en leereffecten, is
volledig geanalyseerd in combinatie met het hoge prijspad. De gevoeligheidsanalyses zijn gedaan voor respectievelijk het midden-scenario met het lage
prijspad (voor het geval dat de technologische ontwikkelingen sneller gaan dan
verwacht) en het hoog-scenario met het hoge prijspad (voor het geval dat de
technologische ontwikkelingen tegenvallen).
In de drie vraagscenario’s is het uitgangspunt dat in de periode 2020-2030 een
lineaire toename plaatsvindt van de hoeveelheid biokerosine tot de
gespecificeerde niveaus voor het jaar 2030.
Tabel 1

10

Juni 2017

Verwacht brandstofverbruik en CO2-emissies voor toekomstige jaren
Hoeveelheid
biokerosine

Prijs biokerosine
(per ton)

Opmerkingen

Analysemethode

Laag (0,5 Mt in 2030)

Laag: afnemend tot
€ 1.038 in 2030

Alleen mogelijk als
technologische
ontwikkeling
plaatsvindt door
toename van de vraag
uit het buitenland of
door onverwachte
technologische
doorbraken.

Niet geanalyseerd

Hoog: afnemend
tot € 1.500 in 2030

Lage vraag leidt tot
langzame innovatie

Kwalitatief

4.J81 – Overheidsmaatregelen biokerosine

Midden (0,9 Mt in
2030)

Hoog (1,8) Mt in
2030)

Laag: afnemend tot
€ 1.038 in 2030

Gevoeligheidsanalyse

Hoog: afnemend
tot € 1.500 in 2030

Kwantitatief

Laag: afnemend tot
€ 1.038 in 2030

Hoge vraag leidt tot
snelle innovatie

Kwantitatief

Hoog: afnemend
tot € 1.500 in 2030

Zeer hoge en stijgende
meerkosten,
waarschijnlijk weinig
maatschappelijk
draagvlak

Gevoeligheidsanalyse

In Figuur 1 wordt voor de periode 2021-2030 de ontwikkeling van de jaarlijkse
meerkosten van het gebruik van biokerosine van de twee kwantitatief
geanalyseerde scenario’s weergegeven. Hierbij is specifiek aangegeven wat de
meerkosten zijn in de jaren 2025 en 2030 (dit zijn de jaren waarvoor
kwantitatieve analyses zijn uitgevoerd). De jaarlijkse meerkosten volgen uit
enerzijds het prijsverschil tussen biokerosine en fossiele kerosine (incl. de
prijs van CO2) en anderzijds de hoeveelheid biokerosine volgens de scenario’s.
Het scenario met een midden doelstelling en een hoog prijspad heeft
meerkosten die tot 2030 oplopen. In 2030 bedragen ze € 500 miljoen.
Het scenario met een hoge doelstelling en een laag prijspad heeft meerkosten
die toenemen tot 2026 en daarna dalen. De maximale meerkosten in dit
scenario zijn ongeveer € 420 miljoen in 2025 en de meerkosten in 2030
bedragen ongeveer € 170 miljoen.
Figuur 1

Jaarlijkse meerkosten biokerosine NL luchtvaart in 2021-2030 (miljoen €)

De financiering van de meerkosten in elk van de scenario’s kan uit de
algemene middelen komen of gedeeltelijk of geheel uit een DBH. Er zijn drie
beleidsvarianten gedefinieerd die verschillende directe en indirecte effecten
hebben, namelijk:
A. Een subsidie voor de meerkosten van biokerosine die wordt betaald uit een
DBH;
B. Een subsidie voor de meerkosten van biokerosine die voor de helft wordt
betaald uit een DBH en voor de andere helft uit de algemene middelen; en

11

Juni 2017

4.J81 – Overheidsmaatregelen biokerosine

C. Een subsidie voor de meerkosten van biokerosine die wordt betaald uit de
algemene middelen.
In dit onderzoek is aangenomen dat een DBH bestaat uit een vast bedrag per
passagier en niet geldt voor vracht. De belasting geldt verder alleen voor
vertrekkende OD-passagiers van luchthavens in Nederland; transferpassagiers
zijn dus vrijgesteld. Er zijn twee tarieven. Het eerste tarief geldt voor alle
bestemmingen binnen de EU en voor overige Europese bestemmingen op
maximaal 2.500 km vliegafstand. Het tweede tarief geldt voor de overige
(intercontinentale) bestemmingen. Het tweede tarief is vier maal zo hoog als
het eerste tarief. De hoogte van de DBH is zodanig vastgesteld dat de
opbrengst gelijk is aan de meerkosten van biokerosine.

Effecten van beleidsmaatregelen op de Nederlandse luchtvaart
De effecten voor de luchtvaartsector in Nederland zijn bepaald voor de
beleidsvarianten waarbij de meerkosten van biokerosine in zijn geheel of
gedeeltelijk door de luchtvaartsector worden gedragen (beleidsvariant A en B).
De effecten zijn bepaald voor het midden-scenario uitgaande van de hoge
biokerosineprijs en het hoog-scenario uitgaande van de lage biokerosineprijs.
In het beleidsscenario waarin de subsidie wordt gefinancierd uit de algemene
middelen is er een verwaarloosbaar effect op de luchtvaartsector.
De hoogte van de DBH hangt af van het scenario. Voor het midden-scenario
met de hoge biokerosineprijs bedraagt de maximale heffing 7.8 € voor intraEuropese vluchten en € 31,3 per vertrekkende OD passagier op intercontinentale vluchten in het beleidsscenario waarin de subsidie geheel wordt
gefinancierd uit de DBH. De maximale heffing voor het hoog-scenario
uitgaande van de lage biokerosineprijs is met respectievelijk € 7,9 en € 31,6
per vertrekkende OD-passagier zeer vergelijkbaar, maar geldt voor het jaar
2025. In dit scenario neemt de DBH na dat jaar af.
Een belangrijke aanname in de effectbepaling is dat luchtvaartmaatschappijen
de prijsverhoging als gevolg van een DBH zullen verdisconteren in de
ticketprijs. Een tweede aanname is dat het aantal passagiers bepaald wordt
door de prijs en niet bijvoorbeeld door de capaciteit van de luchthavens.
Onder deze aannames zal de DBH leiden tot een lagere vraag naar vliegen
vanaf Nederlandse luchthavens. Bij een vraagafname kunnen luchtvaartmaatschappijen hun operaties aanpassen door vliegfrequenties te verlagen,
de inzet van kleinere vliegtuigen of routes te wijzigen.
Figuur 2 laat zien wat de maximale effecten op de vraag naar luchtvaart zijn
voor passagiers op respectievelijk intra-Europese en intercontinentale
vluchten. De afname van de vraag is groter op intra-Europese vluchten dan op
intercontinentale vluchten omdat de prijsgevoeligheid op intra-Europese
vluchten hoger is, met name voor passagiers die met low-cost carriers vliegen.
De afname is vanzelfsprekend groter in beleidsvariant A dan in beleidsvariant B
omdat de heffing in variant A hoger is. In het middenscenario met de hoge
prijs neemt de vraaguitval toe in de loop van de tijd, terwijl hij in het hoogscenario met lage prijs afneemt na 2025. Als de vraag beperkt wordt door de
luchthavencapaciteit, zal het aantal passagiers minder of niet afnemen.
De afname in passagiersaantallen en RTK is kleiner dan de hier gepresenteerde
waarden omdat transferpassagiers en vracht van de heffing zijn uitgesloten.
De afname van het totale aantal RTKs op Schiphol bedraagt maximaal 1,7%.

12

Juni 2017

4.J81 – Overheidsmaatregelen biokerosine

Zonder beleid neemt het aantal passagiers op Schiphol in de periode 2015-2030
naar verwachting jaarlijks met 2,7% toe. De maximale afname van het aantal
passagiers in 2030 bedraagt ook 2,7% (in beleidsvariant A). In feite betekent
dit voor Schiphol, voor wat betreft het aantal passagiers, dus een maximale
groeivertraging van 1 jaar. Anders gezegd betekent het midden-scenario met
de hoge biokerosineprijs dat de jaarlijkse groei van passagiers op Schiphol in
de periode 2020-2030 2.5% gaat bedragen in plaats 2,7%.
Figuur 2

13

Juni 2017

Hoogte heffing en effect op passagiersvraag en opbrengsten DBH voor beleidsvarianten in 2025
en 2030.

4.J81 – Overheidsmaatregelen biokerosine

Als gevolg van de beleidsvarianten zal er op Schiphol ook een afname plaats
vinden van het aantal vliegtuigbewegingen aangezien luchtvaartmaatschappijen hun operaties zullen aanpassen. Daarnaast vindt er een afname
plaats van de werkgelegenheid op Schiphol.
In alle gevallen is het effect op de passagiersvraag op regionale luchthavens
significant groter dan op Schiphol. Voor het midden-scenario en de hoge
biokerosineprijs bedraagt de afname van OD-passagiers op Schiphol in 2030
bijvoorbeeld 4,8% terwijl het aantal passagiers op regionale luchthavens met
9% afneemt. De vraaguitval op regionale luchthavens is groter omdat een
groter deel van de operaties op regionale luchthavens door low-cost carriers,
met een groot aandeel prijsgevoelige niet-zakelijke passagiers, wordt
uitgevoerd.
Een belangrijke vraag is uiteraard in hoeverre een DBH van invloed zal zijn op
de concurrentiepositie van de Nederlandse luchtvaart. Nederland heeft met
Schiphol immers een kwalitatief goede luchthaven met een hoge internationale connectiviteit. Schiphol draagt hiermee in belangrijke mate bij aan het
vestigingsklimaat in Nederland voor internationale bedrijven. Daarnaast is
Schiphol van belang aangezien directe en indirecte werkgelegenheid wordt
gecreëerd.
De effecten op de concurrentiepositie van Schiphol zijn naar verwachting
beperkt. Dit omdat transferpassagiers worden ontzien en omdat de DBH in de
loop van de tijd geleidelijk zal toenemen zodat luchtvaartmaatschappijen en
luchthavens tijd hebben om zich aan te passen aan de nieuwe situatie.
Tegelijkertijd wordt er een verduurzaming van de Nederlandse luchtvaart
bewerkstelligd.

Effecten van beleidsmaatregelen op de Nederlandse economie
Het overheidsbeleid om de vraag naar biokerosine te stimuleren heeft in alle
scenario’s en beleidsvarianten een negatief effect op het BBP.
Figuur 3 laat zien dat het effect van overheidsbeleid om de vraag naar
biokerosine te stimuleren op het BBP in alle scenario’s negatief is.
Die effecten worden veroorzaakt doordat de productie van biokerosine in
geen van de scenario’s concurrerend is met fossiele kerosine.
Vanuit economisch perspectief wordt een efficiënte technologie door een
minder efficiënte technologie vervangen wat leidt tot een lagere productiewaarde. De verschillen tussen de scenario’s zijn gering. Het midden-scenario
heeft grotere negatieve effecten dan het hoog-scenario en in beide scenario’s
is het verschil tussen de beleidsvarianten erg klein.

14

Juni 2017

4.J81 – Overheidsmaatregelen biokerosine

Figuur 3

Effect van het gebruik van biokerosine op het BBP in 2030 (in M€)

Het scenario met het sterkst negatieve effect op het BBP is het middenscenario met een lage biokerosineprijs. Dit scenario leidt tot daling van het
BBP van tussen de €511 en 530 miljoen (0,05% van het BBP in 2030).

15

Juni 2017

4.J81 – Overheidsmaatregelen biokerosine

Dit is ook het scenario met het grootste prijsverschil tussen biokerosine en
fossiele kerosine en de hoogste meerkosten. In geval van het hoog-scenario in
combinatie met een lage biokerosineprijs daalt het BBP tussen €459 en 478
miljoen (0,04% van het BBP in 2030).
Het verschil in BBP effect tussen het hoge en midden biokerosine scenario is
relatief beperkt. Een reden daarvoor is dat in de gekozen scenario’s aannames
zijn gebruikt met een tegengesteld effect op de additionele kosten van
biokerosine en daarmee de hoeveelheid belastingen en subsidies. Ook de
effecten op de prijs van kerosine en biokerosine dragen bij aan het beperkte
verschil in BBP.
Het BBP wordt vaak als maatstaf gebruikt voor welvaart. BBP focust echter
alleen op binnenlandse productie-effecten en kan mogelijke impacts van
veranderingen van de ruilvoet, zoals een toename van export prijs of een
afname van de prijs van import, niet meenemen. Daarom geeft het BBP een
onder- of overschatting van de verandering van het feitelijke binnenlandse
inkomen en welvaart. Een betere welvaartmaatstaf in dit geval is equivalent
variation (EV). Dit is een maatstaf om een verandering in welvaart in een land
te berekenen.
Figuur 4 laat zien dat het totale welvaartseffect in alle scenario’s negatief is
omdat de productie en het gebruik van biokerosine duurder is dan kerosine.
In het hoog biokerosine scenario daalt de welvaart met 143 M€ tot 429 M€ en
in het midden-scenario daalt de welvaart met 209 M€ tot 516 M€. Net als bij
BBP is het midden-scenario iets negatiever dan het hoog-scenario. Opvallend is
dat de beleidsvarianten een behoorlijk sterke invloed hebben op het welvaartniveau terwijl dat niet het geval was bij het BBP.
De welvaartseffecten kunnen onderverdeeld worden in allocatie, technologie,
ruilvoet en overige effecten. Allocatie effecten hebben te maken met het
optimale gebruik van goederen en diensten. Aangezien de productie van
biokerosine duurder is dan van kerosine levert dit een sterk negatief
welvaartseffect op.
Het technologie effect laat zien wat de welvaartswinst is van technologische
ontwikkeling. De belangrijkste technologische ontwikkeling is de prijsdaling
van biokerosine. Het effect is in alle scenario’s en beleidsvarianten positief en
kan dus in belangrijke mate bijdragen aan het tegengaan van de negatieve
allocatie effecten.
De effecten van allocatie en technologie op de welvaart worden niet sterk
beïnvloed door de keuze van beleidspakketten. De hoeveelheid biokerosine en
de prijs zijn immers aannames in de analyse. De verschillende beleidsvarianten
hebben echter wel een groot effect op het ruilvoet effect (de verhouding
tussen het prijspeil van de uitvoer en de invoer). Omdat buitenlandse
gebruikers wel meebetalen aan de DBH, maar niet aan de algemene middelen,
hebben de varianten met een DBH een gunstiger welvaartseffect dan de
varianten die de subsidie financieren uit de algemene middelen. Dit verklaart
ook waarom de totale welvaartseffecten aanzienlijk minder negatief zijn
wanneer de luchtvaartsector betaalt (beleidsvariant A) dan wanneer de
maatschappij de kosten draagt (beleidsvariant C).

16

Juni 2017

4.J81 – Overheidsmaatregelen biokerosine

Figuur 4

Effect van het gebruik van biokerosine op welvaart 2030 (in M€)

------- Hoog scenario Lage biokerosine prijs --------600
400

477

473

465

-------- M idden scenario Hoge biokerosine prijs ------

327

273
188

200

146

101

66

66

66

16

28

0

Meuro

-32
-200

-6

-57

-143

-209
-317

-400

-27

-73

-365

-429
-600

-564

-570

-516
-583

-800
-1000

-904

-920

-935

Beleidsvariant A Beleidsvariant B Beleidsvariant C

Beleidsvariant A Beleidsvariant B Beleidsvariant C

-1200
Totaal

Allocatie

Technologie

Handel

Overige

Werkgelegenheidseffecten
Het economische model MAGNET dat gebruikt is in deze studie maakt
verschuivingen in werkgelegenheid tussen sectoren inzichtelijk. Het netto
effect op de verandering in totale werkgelegenheid in Nederland is in dit
model per definitie nihil, omdat is aangenomen dat de werkloosheid zich in
2030 stabiliseert op het natuurlijke niveau.
Figuur 5 laat de effecten zien van het gebruik van biokerosine op de
werkgelegenheid (in constante prijzen) zien.
De werkgelegenheid in de biokerosine sector stijgt in alle scenario’s als gevolg
van de toename van de productie van biokerosine. De werkgelegenheid in de
fossiele-brandstofsector daalt licht.
De werkgelegenheidseffecten in de luchtvaartsector zijn erg afhankelijk van
de toegepaste beleidsvariant. De grootste effecten op de werkgelegenheid
treden op in de luchtvaartsector als de kosten van het beleid worden gedragen
door de sector zelf. De reden voor deze relatief grote effecten is dat de
luchtvaartsector relatief arbeidsintensief is en doordat het effect van
vraaguitval en uitwijk aanzienlijk is. Indien de kosten van het beleid worden
gefinancierd uit de algemene middelen daalt de werkgelegenheid in de rest
van de economie.

17

Juni 2017

4.J81 – Overheidsmaatregelen biokerosine

Figuur 5

Effect van het gebruik van biokerosine op de werkgelegenheid in 2030 (in M€)

Effecten op de handelsbalans
Het beleid leidt tot een lichte afname van het overschot op de handelsbalans
(Figuur 6). In geval van het hoog-scenario daalt het handelsoverschot met
€317-377 miljoen en in het midden-scenario met €199-268 miljoen.
Het totale effect is relatief klein, maar onderliggend treedt een vergroening
op, zoals te zien is in Figuur 21. De netto import van olie daalt terwijl de netto
import van biomassa (met name voor de productie van biokerosine) en
biokerosine stijgt. Ongeveer 15% van de biokerosine wordt geïmporteerd uit
regio’s met lagere biomassa prijzen. De resterende 85% wordt in Nederland
geproduceerd, er van uitgaande dat Nederland koploper is en een competitief
voordeel heeft ten opzichte van andere landen. Dit zorgt er voor dat het
merendeel van de productie in Nederland plaatsvindt.
De netto-export van de luchtvaartsector daalt als het beleid (mede) wordt
gefinancierd uit een DBH (beleidsvarianten A en B) maar is stabiel als het
wordt gefinancierd uit de algemene middelen (beleidsvariant C).
De handelsbalanseffecten van de andere sectoren in de economie zijn positief
in geval van een DBH (beleidsvariant A). Dit komt vooral door vrijgekomen
productiefactoren en lagere lonen als gevolg van een daling van onder andere
de werkgelegenheid in de luchtvaartsector, waardoor een positief effect
ontstaat op de concurrentiepositie van andere sectoren in de economie ten
opzichte van het buitenland. De effecten op andere sectoren in de economie
zijn klein wanneer de overheid de kosten draagt.

18

Juni 2017

4.J81 – Overheidsmaatregelen biokerosine

Figuur 6

Effect van het gebruik van biokerosine op de handelsbalans in 2030 (in M€)

Merk op dat de handelsbalanseffecten geen rekening houden met de export
van biokerosine, omdat er niet is aangenomen dat andere landen grootschalig
de vraag gaan stimuleren. Wanneer er wel export zou plaatsvinden, zou het
effect op de handelsbalans (en daarmee op het BBP en de welvaart) positiever
of minder negatief zijn.

Milieu-effecten
Het hoog-scenario leidt er toe dat, ondanks de verdere groei van de
luchtvaart, de CO2-emissies van de Nederlandse luchtvaart in 2030 nauwelijks
toenemen ten opzichte van het jaar 2015. In absolute zin is in dit scenario de
uitstoot van CO2-emissies van de Nederlandse luchtvaart in 2030 ongeveer
4,6 Mt lager dan in de situatie zonder biokerosinebeleid. Voor het middenscenario wordt de groei van de CO2-emissies op vluchten vanaf Nederland in de
periode 2015-2030 met ongeveer de helft beperkt. De toename van CO2emissies op buitenlandse luchthavens in de directe omgeving van Nederland,
als gevolg van uitwijkgedrag van passagiers als reactie op een DBH, is beperkt
ten opzichte van de totale CO2-reductie op vluchten van en naar Nederland.
Naast een afname van de luchtvaart CO 2-emissies in Nederland zal er ook een
beperkte daling zijn van emissies in de rest van de economie. Dit is het gevolg
van de daling van productie en consumptie in de rest van de economie.
Door het lagere aromatengehalte en het lagere zwavelgehalte van biobrandstoffen leidt het gebruik van biobrandstoffen tot een lagere emissie van
fijnstof en zwaveloxiden dan het gebruik van fossiele kerosine. Dit heeft een
positief effect op de luchtkwaliteit in de omgeving van luchthavens, en
daarmee ook een positief effect op de gezondheid van mensen die in de
omgeving van luchthavens wonen of werken.

19

Juni 2017

4.J81 – Overheidsmaatregelen biokerosine

Internationale samenwerking
Nederland is niet het enige land dat zijn luchtvaart wil verduurzamen.
In aanvulling op bestaand beleid hebben verschillende landen, luchtvaartmaatschappijen en andere spelers de ambitie geuit of beleid geïmplementeerd
om meer biokerosine te gebruiken. Het verdient aanbeveling dat de
Nederlandse overheid andere landen stimuleert om de vraag naar biokerosine
te verhogen. Dat biedt als voordelen dat de technologische ontwikkeling
sneller kan verlopen door een grotere vraag, dat de kans op export vanuit
Nederland toeneemt en de daarmee samenhangende economische voordelen
worden gerealiseerd, en dat de eventuele negatieve gevolgen voor de
Nederlandse luchtvaart beperkt zouden kunnen worden.

Conclusie
Om op termijn de emissies van de luchtvaart te laten dalen, is het noodzakelijk dat de luchtvaartsector overgaat van fossiele brandstoffen op
low carbon fuels. Alle andere maatregelen om de emissies van vliegtuigen te
verbeteren hebben slechts een beperkt effect. De enige low carbon fuels die
op dit moment beschikbaar zijn, zijn biobrandstoffen.
Biokerosine is momenteel nog aanzienlijk duurder dan fossiele kerosine, ook
wanneer de kosten van CO2 worden meegerekend. In een concurrerende markt
zoals de luchtvaart ondermijnen luchtvaartmaatschappijen hun
concurrentiepositie wanneer ze op grote schaal biokerosine gaan gebruiken.
Overheidsbeleid kan dit probleem verminderen.
Om de vraag naar biokerosine te vergroten heeft de overheid in principe twee
opties. Ten eerste zou ze leveranciers van brandstoffen op Nederlandse
luchthavens kunnen verplichten om biobrandstof bij te mengen. De prijs van
brandstof zou daardoor hoger worden en vliegen van, naar en via Nederlandse
luchthavens zou minder aantrekkelijk worden. Afhankelijk van de manier
waarop luchtvaartmaatschappijen de kosten doorberekenen aan de passagiers
bestaat het risico dat de ticketprijzen voor zowel bestemmingspassagiers als
voor transferpassagiers stijgen. Met name transferpassagiers zijn prijsgevoelig,
en een bijmengverplichting zou kunnen leiden tot een significante afname van
het aantal transferpassagiers. Dit zou schadelijk zijn voor het netwerk op
Schiphol, omdat een groot aantal bestemmingen sterk afhankelijk is van
transferpassagiers.
De andere mogelijkheid die de overheid heeft is om biobrandstoffen te
subsidiëren. De prijs van vliegtuigbrandstof blijft dan gelijk, en de overheid
heeft de mogelijkheid om de kosten van de subsidie op verschillende manieren
te financieren met verschillende macro-economische effecten.
Dit rapport heeft twee financieringsmogelijkheden nader onderzocht: een DBH
voor van Nederlandse luchthavens vertrekkende passagiers en financiering uit
de algemene middelen.
Beide financieringsmogelijkheden hebben een vrijwel gelijk effect op het BBP,
maar de onderliggende macro-economische en sectorale effecten verschillen
wel aanzienlijk. Financiering uit de algemene middelen heeft een groot
negatief effect op de overheidsfinanciën en leidt tot een daling van de
toegevoegde waarde in de rest van de economie. Financiering met een DBH
kost de overheid minder, maar laat de toegevoegde waarde van de
luchtvaartsector afnemen door een afname van de vraag. De stijging van de
productie van biokerosine en daling van kerosine levert een stijging van de
toegevoegde waarde en werkgelegenheid op in deze sectoren.

20

Juni 2017

4.J81 – Overheidsmaatregelen biokerosine

In tegenstelling tot het BBP-effect, wordt het effect op de welvaart in
belangrijke mate beïnvloed door de keuze van het financieringsmechanisme.
In alle gevallen daalt de welvaart. Indien echter de luchtvaartsector de kosten
draagt dan wordt een deel van de kosten afgewenteld op gebruikers van
diensten van de Nederlandse luchtvaartsector. Dit positieve handelsbalanseffect op de welvaart leidt tot een minder sterke daling van de welvaart ten
opzichte van de situatie waarin de financiering uit de algemene middelen
plaatsvindt. Technologische ontwikkeling draagt ook in belangrijke mate bij
aan het beperken van het welvaartsverlies.
De omvang van de effecten op de economie en de luchtvaartsector hangen
sterk af van de ontwikkeling van het prijsverschil tussen biokerosine en
fossiele kerosine en daarmee van de snelheid van technologische ontwikkeling.
Bij een snelle ontwikkeling en een navenante daling van de prijs zijn de
effecten van het vervangen van een derde van de Nederlandse luchtvaartbrandstof door biokerosine in 2030 0,04% van het BBP. Bij een langzamere
technologische ontwikkeling bedragen de welvaartskosten ongeveer 0,05% om
een zesde van de hoeveelheid vliegtuigbrandstoffen te vervangen door
biokerosine. De groei van het aantal passagiers op Schiphol zal afnemen van
2,7% per jaar naar 2,5% bij langzame technologische ontwikkeling of 2,6% bij
een snelle. In 2030 komt dat neer op maximaal 1 jaar groeivertraging.
Om de technologische ontwikkeling te bevorderen kan de overheid innovatie
op dit gebied effectiever stimuleren. De structuur van het Nederlandse
beleidsinstrumentarium voor innovatie van biokerosine is goed, maar de
hoeveelheid middelen die beschikbaar zijn voor biobrandstoffen is beperkt.
Het verdient aanbeveling om de keuze te heroverwegen om biobrandstoffen
uit te sluiten van de voornaamste innovatiesubsidies in het topsectorenbeleid.
Innovatiebeleid versterkt ook de kennisinfrastructuur in Nederland. Daardoor,
en door stimulering van de vraag, doet de overheid al het mogelijke om de
kans op de vestiging van een productiefaciliteit voor biokerosine in Nederland
te maximaliseren. De andere vestigingsfactoren zijn immers gunstig in
Nederland: biomassa is relatief goedkoop door de goede aanvoermogelijkheden over zee en er is een goede infrastructuur voor het transport
van biokerosine naar Nederlandse en buitenlandse luchthavens.

21

Juni 2017

4.J81 – Overheidsmaatregelen biokerosine

1 Inleiding
1.1

Aanleiding
CO2-emissies van de luchtvaart nemen snel toe

De luchtvaart is verantwoordelijk voor ongeveer 2% van de wereldwijde
antropogene CO2-emissies. Nederland heeft een relatief grote luchtvaartsector. De CO2-emissies van luchtvaartbrandstoffen die in Nederland verkocht
werden, bedroegen in 2014 ruim 10 Mt, oftewel 7% van de totale Nederlandse
emissies (150Mt) (UNFCCC, 2016)1.
Naar verwachting zal de uitstoot de komende decennia sterk toenemen
wanneer geen verdere maatregelen worden genomen. Deze groei wordt
veroorzaakt door een toename in de vraag naar luchtvaart. Ook in Nederland
wordt een groei in de luchtvaart verwacht; de WLO-scenario’s gaan uit van een
jaarlijkse toename van de vraag met 1,9 – 2,2% (CPB ; PBL, 2016).
Deze groei in emissies is moeilijk verenigbaar met de verschillende klimaatdoelstellingen op nationaal en internationaal niveau, zoals:
- Het Paris Agreement, met als doel mondiale broeikasgasemissies zo snel
mogelijk te laten dalen en in de tweede helft van deze eeuw op nul netto
emissies uit te komen. Luchtvaart wordt weliswaar in het Paris Agreement
niet expliciet genoemd, maar luchtvaartemissies zijn vanzelfsprekend
onderdeel van de wereldwijde emissies (UNFCCC, 2015).
- De doelstelling van de Europese Commissie om in 2050 ten minste 40%
duurzame koolstofarme brandstoffen in te zetten in de luchtvaart (EC,
2011).
- Het doel van ICAO om vanaf 2020 de netto emissies van de luchtvaart niet
verder te laten toenemen (de zogenaamde ‘carbon neutral growth’).
- Het doel van IATA, de internationale branchevereniging van luchtvaartmaatschappijen, om de emissies van de luchtvaart in 2050 de helft te
laten zijn van de emissies in 2005.

Efficiëntieverbetering gaat door, maar kan emissiegroei niet stoppen
De luchtvaartsector heeft verschillende mogelijkheden om de emissies
te reduceren. Schäfer et al. onderscheiden technische en operationele
maatregelen (Schäfer, et al., 2016). Technische maatregelen voor bestaande
vliegtuigen (bijvoorbeeld carbon remmen, gewichtsreductie) kunnen een
besparing opleveren van een half tot enkele procenten per vliegtuig.
Vervanging van oude vliegtuigen door moderne kan 15% efficiëntiewinst halen.
Daarnaast zijn er operationele maatregelen (optimalisatie van stijgen en
dalen, taxiën op één motor, efficiëntere routes) die maximaal een paar
procent besparing kunnen opleveren. Veel van deze maatregelen zijn
kosteneffectief bij de huidige brandstofprijzen; de verwachting is dan ook dat
ze getroffen zullen worden.

1

22

Juni 2017

2014 is het laatste jaar waarover gegevens beschikbaar zijn.

4.J81 – Overheidsmaatregelen biokerosine

Een grote efficiëntieverbetering is te behalen met radicaal nieuwe motor- of
vliegtuigontwerpen of met operationele aanpassingen, zoals het inlassen van
tussenstops op lange-afstandsvluchten of bijtanken in de lucht (KiM, 2013).
Deze maatregelen zijn echter nog verre van marktrijp en het is de vraag of ze
ooit gerealiseerd gaan worden.

Alternatieve brandstoffen kunnen emissies reduceren, maar zijn
duur
De maatregel met het grootste potentieel om CO2-emissies van de luchtvaart
te verminderen, is het gebruik van brandstoffen met lage broeikasgasemissies
gedurende de levenscyclus, zoals biobrandstoffen (KiM, 2013) (Schäfer, et al.,
2016). Als alle brandstof vervangen zou worden door een brandstof met 80%
lagere levenscyclusemissies, dalen de luchtvaartemissies met 80%. Om de
CO2-doelstellingen voor de luchtvaart te halen, is het dus wenselijk een groter
aandeel alternatieve duurzame brandstoffen in te zetten.
In principe zijn er verschillende typen brandstoffen die lage broeikasgasemissies over de levenscyclus hebben: Power-to-Liquid (synthetische
brandstoffen uit elektriciteit, water en CO 2) en biobrandstoffen uit biomassa.
Het gebruik van biobrandstoffen is het verst ontwikkeld. Er zijn talrijke
testvluchten geweest en verschillende luchtvaartmaatschappijen voeren op
reguliere basis vluchten uit met biobrandstoffen uit. Daarentegen zijn er, voor
zover bekend, nog geen praktijkproeven gedaan met Power-to-Liquid
brandstoffen (Schmidt, et al., 2016).
Desondanks blijft het gebruik van biobrandstof in de luchtvaart beperkt.
Dit ligt vooral aan het prijsverschil tussen biobrandstoffen en fossiele kerosine.
Biokerosine is momenteel twee tot drie keer zo duur als fossiele kerosine.
Omdat de brandstofkosten een groot aandeel hebben in de kostenstructuur van
luchtvaartmaatschappijen, kunnen luchtvaartmaatschappijen in een
concurrerende markt deze kosten niet dragen.

Het huidige internationale klimaatbeleid voor de luchtvaart leunt op
emissiereducties in andere sectoren
Emissies van vliegtuigen die vanuit Nederland vertrekken naar luchthavens in
andere EEA landen en Zwitserland of vice versa, vallen onder het EU ETS.
Luchtvaartmaatschappijen moeten hiervoor emissierechten (EUAs) afdragen.
In 2020 zal het Carbon Offsetting and Reduction Scheme for International
Aviation (CORSIA) van kracht worden, waardoor luchtvaartmaatschappijen hun
emissies compenseren (offsets) voor zover die hoger zijn dan de emissies in
2020.
CORSIA en het EU ETS steunen grotendeels op emissiereducties in andere
sectoren om hun doel te bereiken. Weliswaar is in beide systemen emissiereductie mogelijk door het gebruik van biobrandstoffen of andere maatregelen
binnen de sector, maar de meeste studies laten zien dat emissiereductie
vooral; bereikt wordt door offsets, die per definitie buiten de luchtvaartsector
gegenereerd worden, of door emissierechten te kopen van ETS-deelnemers uit
andere sectoren.
De reden dat CORSIA en het EU ETS vooral emissies buiten de luchtvaartsector
reduceren is dat het reduceren van emissies in veel andere sectoren goedkoper
is dan in de luchtvaart. De prijs van offsets en EUAs is te laag om bijvoorbeeld
alternatieve brandstoffen in de luchtvaart rendabel te maken.

23

Juni 2017

4.J81 – Overheidsmaatregelen biokerosine

Echter, op de langere termijn is het niet mogelijk om gebruik te blijven maken
van emissiereducties in andere sectoren. Ten eerste zal het aanbod van offsets
afnemen naarmate er meer landen klimaatbeleid gaan voeren. Er is een
toename in het aantal landen dat verplichtingen heeft of een toezegging heeft
gedaan om emissies te beperken dan wel te reduceren tussen het Kyoto
Protocol (1997) en de Paris Agreement (UNFCCC, 2015). Landen die zelf
emissies willen reduceren, zullen immers minder snel geneigd zijn om
goedkope emissiereducties te exporteren. Ten tweede is een doel van het
Paris Agreement dat de wereldwijde netto-uitstoot van broeikasgasemissie in
de tweede helft van deze eeuw nihil is. Daarvoor is het nodig om in elke sector
de emissies te reduceren.

Argumenten voor een biobrandstoffenbeleid gericht op vraag en
aanbod
Momenteel zijn biobrandstoffen aanzienlijk duurder dan fossiele brandstoffen
en ze zullen dat naar verwachting nog geruime tijd blijven. In de toekomst kan
de prijs dalen door als de productie ervan toeneemt en er schaalvoordelen,
leereffecten en technische innovaties zijn. Net als in andere delen van de
chemische procesindustrie zal de efficiëntie van de productieprocessen kunnen
verbeteren door continue innovatie, waardoor de kostprijs kan dalen.
Om dat te realiseren is het echter noodzakelijk dat de vraag naar biobrandstoffen toeneemt. Het enkel stimuleren van innovatie is onvoldoende om de
kostprijs te laten dalen tot het niveau van fossiele kerosine. In elk land waarin
het verbruik van biokerosine is toegenomen, is er een subsidieregeling voor de
consumptie of de productie.
De vraag naar biokerosine zal niet toenemen zonder overheidsbeleid omdat:
 luchtvaartmaatschappijen de meerkosten niet kunnen dragen zonder hun
concurrentiepositie in gevaar te brengen;
 de betalingsbereidheid van passagiers en verladers voor biobrandstoffen te
laag is om de meerkosten te dekken;
 bestaande beleidsinstrumenten, zoals het EU ETS en Hernieuwbare
Brandstof Eenheden, het prijsverschil niet kunnen overbruggen.
Het beleid zal zich dus vooral moeten richten op het verkleinen van het
prijsverschil. Overheidsbeleid dat luchtvaartmaatschappijen verplicht om
biobrandstoffen te gebruiken of de meerkosten compenseert, kan de vraag
stimuleren. Daarnaast kan het helpen overheidsbeleid op de aanbodkant te
richten om de innovatie te stimuleren, en ook om de kans te vergroten dat
productiefaciliteiten in Nederland gevestigd worden. Door het maken van de
juiste vroegtijdige beleidskeuzes, zou Nederland een belangrijke producent en
exporteur van biokerosine kunnen worden.

Effecten van beleid
Elk ambitieniveau en elk beleidsinstrument heeft andere directe en indirecte
(maatschappelijke) effecten, niet alleen op het gebruik van biokerosine, maar
mogelijk ook op de luchtvaarsector, de biobrandstoffensector en op de rest
van de economie, overheidsfinanciën, enzovoort. Het is van belang om vooraf
een inschatting hiervan te maken. Zo kan beoordeeld worden of er, naast de
CO2-reductie, additionele baten of juist extra kosten optreden, die de
overheidsuitgaven extra rechtvaardigen of juist onwenselijk maken.

24

Juni 2017

4.J81 – Overheidsmaatregelen biokerosine

Behoefte van het Ministerie van Infrastructuur en Milieu
Het Ministerie van Infrastructuur en Milieu acht het noodzakelijk dat de
luchtvaartsector verduurzaamt en dat de broeikasgasemissies van de sector
afnemen. De luchtvaartsector spant zich daarvoor zelf in en bestaande of
afgesproken beleidsmaatregelen dragen daar ook aan bij.
Echter, om de emissies te laten dalen is een grotere inzet van biobrandstoffen
nodig en de mogelijkheden van de sector om dat te bewerkstelligen zijn
beperkt vanwege het prijsverschil tussen fossiele en hernieuwbare brandstoffen. Overheidsbeleid zou de mogelijkheden kunnen verruimen.
Het Ministerie wil daarom meer inzicht hebben in de wenselijkheid van beleid
en in de voor- en nadelen van verschillende beleidsopties. Op verzoek van het
ministerie van Infrastructuur en Milieu wordt in deze studie geanalyseerd
welke effecten verschillende beleidsmaatregelen hebben voor de luchtvaart en
voor andere sectoren.

1.2

Doel van dit onderzoek
Het doel van het project is het beantwoorden van de volgende twee centrale
onderzoeksvragen:
Met welke beleidsmaatregelen kan de Nederlandse Rijksoverheid de vraag
naar en productie van biokerosine laten toenemen?
Biokerosine is duurder dan fossiele kerosine. De verwachting is dat het
prijsverschil kan dalen of zelfs verdwijnen als gevolg van technologische
innovatie en het opschalen van productie. Op welke manieren en met welke
beleidsinstrumenten kan de overheid de vraag naar en productie van
biokerosine op gang brengen?
Wat zijn de directe en indirecte effecten van de beleidsmaatregelen?
Wat zijn de directe en indirecte effecten van beleid op:
 de luchtvaartsector;
 de omvang en structuur van de Nederlandse economie;
 de klimaatimpact van de luchtvaart?

1.3

Afbakening
De studie identificeert en analyseert beleidsopties voor de Nederlandse
Rijksoverheid die het aandeel biokerosine op vluchten vanuit Nederland
laten toenemen en daarmee een effect hebben op de CO2-emissies van de
Nederlandse luchtvaart. De studie analyseert ook beleidsopties voor de
Nederlandse Rijksoverheid om de productie van biokerosine in Nederland te
stimuleren.
Deze nationale focus betekent niet dat de studie geen rekening houdt met
buitenlandse ontwikkelingen. Hoofdstuk 2 brengt zowel het nationale als het
internationale beleidskader in beeld. De effectanalyse in Hoofdstuk 5 houdt
rekening met bestaand en voorgenomen internationaal beleid.

25

Juni 2017

4.J81 – Overheidsmaatregelen biokerosine

De verdere afbakening van deze studie is als volgt:
 Biokerosine: deze studie richt zich op de verduurzaming van de
luchtvaartsector en specifiek op de vermindering van CO2-emissies door
het gebruik van biobrandstoffen oftewel de inzet van biokerosine.2 (CE
Delft, 2014). Dit betekent niet dat er in de toekomst geen andere vormen
van hernieuwbare vliegtuigbrandstoffen op de markt bij kunnen komen,
die een groot potentieel hebben om de luchtvaart te verduurzamen op een
zelfde manier als biokerosine. Deze hernieuwbare brandstoffen worden
alleen in deze studie niet verder onderzocht, maar waar ‘biokerosine’
staat, zou ook ‘low carbon sustainable fuels’ gelezen kunnen worden.
Biobrandstoffen onder de cap van de ILUC-Richtlijn vallen expliciet buiten
de scope.
 CO2-emissies: deze studie kijkt specifiek naar de CO2-emissies van de
bunkers die in Nederland worden ingenomen door de luchtvaart.
Deze kunnen ongeveer gelijkgesteld worden aan CO2-emissies die horen bij
alle vluchten die vanuit Nederland vertrekken, ook als het gaat om
buitenlandse vliegtuigmaatschappijen.3
 Duurzaamheid en beschikbaarheid: er zijn zeer veel verschillende
soorten biomassa waaruit met verschillende technologieën biobrandstoffen
voor de luchtvaart kunnen worden gemaakt. De brandstoffen kunnen een
zeer uiteenlopend duurzaamheidsprofiel hebben. Sommige brandstoffen
hebben bijvoorbeeld veel lagere CO2-emissies dan fossiele brandstoffen,
terwijl andere nauwelijks tot emissiereductie leiden. Daarnaast zijn er
vragen over de beschikbaarheid van duurzaam geproduceerde biomassa
wanneer rekening wordt gehouden met de vraag naar voedsel en andere
toepassingen van biomassa. Hoewel deze onderwerpen belangrijk zijn,
vallen ze buiten deze studie. Deze studie neemt aan dat duurzame
biobrandstoffen of andere brandstoffen met lage CO 2-emissies beschikbaar
zijn, en richt zich op de vraag hoe de overheid het gebruik van die
brandstoffen kan stimuleren en wat de effecten van dat beleid zijn..
 Tijdshorizon: deze studie richt zich op 2030 met een doorkijk naar 2050.

1.4

Aanpak en onderzoeksmethode
Het onderzoek is onderverdeeld in vijf verschillende taken. Deze worden
weergegeven in Figuur 7.

Taak 1: Ontwikkelen van scenario’s
De eerste taak is om drie scenario’s te ontwikkelen voor de vraag naar
biokerosine op Nederlandse luchthavens tussen 2020 en 2030 en de daarbij
behorende prijzen. De scenario’s zijn ontwikkeld op basis van literatuuronderzoek en gesprekken met leden van de stuurgroep van Bioport Holland.

26

Juni 2017

2

Mede omdat luchtvaart emissies op grote hoogte heeft, zijn er naast CO2 meer emissies die
een klimaateffect hebben (o.a. afbraak CH4 en ontstaan O3 via NOX, contrails en
cirruswolken). Vanwege deze extra effecten wordt geschat dat het klimaateffect van de
luchtvaart anderhalf tot twee keer hoger is dan wanneer alleen naar de CO2-uitstoot wordt
gekeken (CE Delft, 2006)Omdat de effecten die samenhangen met deze additionele uitstoot
hetzelfde zijn voor biobrandstof als fossiele brandstof, wordt in deze studie echter alleen
naar de netto CO2-uitstoot gekeken.

3

Omdat het brandstof kost om brandstof te vervoeren, wordt er niet op grote schaal brandstof
voor een volgende vlucht meegenomen.

4.J81 – Overheidsmaatregelen biokerosine

Taak 2: Identificatie van overheidsmaatregelen
In deze fase zijn overheidsmaatregelen geïdentificeerd die de vraag naar
biokerosine en innovatie kunnen stimuleren. De belangrijkste bronnen zijn
overzichten van beleidsmaatregelen in het buitenland en in Nederland.

Taak 3: Selectie beleidspakketten
De derde taak omvat het opstellen van de maatregelenpakketten.
Deze bestaan uit één of meer beleidsinstrumenten gericht op de stimulering
van de vraag naar biokerosine, innovatie, en het verbeteren van de
vestigingsfactoren.
Figuur 7

Schematische weergave onderzoekmethode

Taak 1: Ontwikkeling/definitie van
scenario’s
- Scenario 1: Midden scenario
- Scenario 2: Ambitieus scenario
- Scenario 3: Bescheiden scenario

Taak 2: Identificatie van overheidsmaatregelen
- Identificeren maatregelen
- Uitwerking mogelijke variaties per
maatregel

Definitie scenario’s

Overzicht van maatregelen

Taak 3: Selectie beleidsmaatregelen o.b.v. selectiekader
- Ontwikkelen selectiekader
- Vaststellen maatregelpakketten per scenario
- Uitwerking maatregelpakketten per scenario
Iteratie als maatregelpakket niet voldoet
aan CO2 reductie van scenario

Maatregelenpakketten per scenario

Taak 4: Bepaling effecten, kosten en baten van maatregelpakketten per scenario
AERO-MS:
- Directe effecten luchtvaartsector in NL
- CO2 en overige luchtvaartemissies
- Effecten voor NL overheid (belastinginkomsten; uitgaven aan subsidies)

Harmonisatie
modelaannames

MAGNET:
- Effecten van productie biobrandstoffen
en fossiele brandstoffen in Nederland
- Economische effecten voor NL
- CO2 overige economische sectoren

Resultaat effectbepaling
Taak 5: Beoordeling scenario’s en beleidsaaanbevelingen
- Beoordelen van scenario’s op basis van effectbepaling
- Opstellen van beleidsaanbevelingen

Taak 4: Bepaling van de effecten van de beleidspakketten
In de vierde taak worden de effecten van de beleidspakketten geanalyseerd.
De analyse valt uiteen in een kwantitatieve en een kwalitatieve analyse.

Kwantitatieve analyse van effecten van beleidsmaatregelen
De hoofdaanpak van deze studie bestaat uit het doorrekenen van verschillende
scenario’s. Deze scenario’s variëren met betrekking tot het volume biokerosine
en de biokerosineprijs. Per scenario wordt bekeken bij welke sector de daarbij
behorende meerkosten worden neergelegd. De directe en indirecte
economische effecten worden doorgerekend met behulp van twee modellen
(AERO en MAGNET).

27

Juni 2017

4.J81 – Overheidsmaatregelen biokerosine

Deze taak, die zich richt op de vraagkant en inzicht moet geven in hoe pullmaatregelen vormgegeven kunnen worden, is schematisch weergegeven in
Figuur 8. De analyse wordt aangevuld met een evaluatie van mogelijke
pushmaatregelen (zie ‘kwalitatieve aanpak’).
Een uitgebreide beschrijving van de gebruikte modellen is te vinden in
Bijlage A. De scenariodefinitie en de gehanteerde aannames zijn opgenomen
in Annex Bijlage B.
Figuur 8

Schematische weergave doorrekening scenario’s

Kwalitatieve analyse van de effecten van beleidsmaatregelen
De beleidsmaatregelen gericht op de aanbodzijde zijn lastiger te kwantificeren
en worden daarom behandeld in een additionele, kwalitatieve analyse, waarbij
de ordegrootte van effecten wordt geschat. In deze analyse wordt gekeken
welke pushmaatregelen, gericht op innovatie, in potentie het meest effectief
zijn. Daarnaast wordt gekeken naar hoe Nederland aantrekkelijker kan worden
als vestigingslocatie voor biokerosine-producenten.
De verschillende losse onderdelen van de biokerosineketen worden beschouwd,
zoals weergegeven in Figuur 9.

28

Juni 2017

4.J81 – Overheidsmaatregelen biokerosine

Figuur 9

Biokerosine-keten

Een deel van deze keten zal zich buiten de Nederlandse grens bevinden.
Het kan wenselijk zijn een groter gedeelte van de biokerosineketen in
Nederland te hebben. Biomassaproductie zal lastig blijven omdat Nederland
als land simpelweg niet in staat is de benodigde biomassa te leveren.
Nederland zal dan ook, net als nu, sterk afhankelijk blijven van de import van
biomassa. Biokerosineproductie kan echter wel in Nederland plaatsvinden.
De vraag in hoeverre het interessant is om als overheid hier op in te zetten,
zal ook behandeld worden in de analyse.

Taak 5: Formulering beleidsaanbevelingen
De laatste taak is het formuleren van beleidsaanbevelingen.

1.5

Leeswijzer
In Hoofstuk 2 wordt allereerst de beleidsopgave geschetst: voor welke opgave
staat de Nederlandse overheid? Hoeveel CO2 dient er gereduceerd te worden
en welke volumes aan biokerosine zijn hiervoor benodigd?
Hoofdstuk 3 schetst vervolgens de mogelijkheden op het gebied van
pushbeleid, waarbij onderscheid wordt gemaakt tussen innovatiebeleid en
beleid gericht op het verbeteren van het vestigingsklimaat.
De mogelijke beleidsopties om marktvraag te vergroten staan vervolgens
centraal in Hoofdstuk 4, inclusief de verschillende financieringsmogelijkheden
om de meerkosten (tijdelijk) te dekken.
Hoofdstuk 5 presenteert de resultaten van de scenario’s waarvoor de effecten
op de luchtvaartsector, de macro-economische effecten en de milieueffecten
zijn ingeschat op basis van aangenomen prijs- en volumescenario’s en
kostenverdelingen.
Dit rapport sluit af met de belangrijkste conclusies en concrete beleidsaanbevelingen in Hoofdstuk 6.

29

Juni 2017

4.J81 – Overheidsmaatregelen biokerosine

2 Ambities voor het gebruik van
biokerosine

2.1

Introductie
Dit hoofdstuk stelt vast welke ambities voor het gebruik van biokerosine op
Nederlandse luchthavens zullen worden geanalyseerd, en wat de daarbij
behorende beleidsopgave is. De biokerosine-ambities zijn niet lost te zien van
CO2-doelstellingen, ook al zal slechts een deel van de beoogde emissiereductie
behaald worden met biokerosine en zullen ook offsets (CORSIA) of emissierechten (EU ETS) nodig zijn voor het bereiken van de doelen.
Paragraaf 2.2 definieert de doelstellingen voor het gebruik van biokerosine.
Die doelstellingen hangen samen met ambities voor de CO2-uitstoot van de
Nederlandse luchtvaart zoals beschreven in Paragraaf 2.3. Paragraaf 2.4
presenteert de prijsscenario’s voor fossiele kerosine, biokerosine en CO 2.
Paragraaf 2.5 definieert en selecteert scenario’s (volume-prijs-combinaties)
die in de rest van dit rapport geanalyseerd worden. De beleidsopgave van de
scenario’s in financiële termen staat in Paragraaf 2.6. Een korte conclusie is te
vinden in paragraaf 2.7.

2.2

Biokerosine doelstellingen
De Duurzame Brandstofvisie, die in 2015 is vastgesteld door de Ministerraad,
stelt als doel dat de Nederlandse luchtvaart 1,8 miljoen ton biokerosine per
jaar consumeert in 2030, toenemend tot 7 miljoen ton per jaar in 2050.
Dit betekent dat ruim 35% van de brandstofverkopen op Nederlandse
luchthavens biokerosine zullen zijn in 2030, tegenover minder dan 1% in 2014
(zie Tabel 2). Deze doelstelling is aanzienlijk ambitieuzer dan doelstellingen
van IATA en de Europese Commissie, zoals in Tabel 3 te zien is.

Tabel 2

Inzet biobrandstoffen in de Nederlandse luchtvaart (in miljoen ton) op basis van de
Brandstofvisie
Type brandstof
Fossiel

4

30

Juni 2017

2014

2030

4

3,3

Bio

0,01

1,8

Totaal

4,01

5,14

Het AERO-MS berekent voor het in deze studie gehanteerde referentiepad een benodigde
brandstof van 5.2 miljoen ton voor de Nederlandse luchtvaart in 2030.

4.J81 – Overheidsmaatregelen biokerosine

Tabel 3

Overzicht huidige biobrandstoffendoelstellingen
Organisatie

Jaar

Doelstelling

Bron

Europese
Commissie

2020

Ontwikkeling 9 fabrieken voor
geavanceerde biobrandstoffen.
Gebruik 2 miljoen ton
biobrandstoffen per jaar.

European Advanced
Biofuels Flightpath (EC,
2011-)

IATA

2030

12% biobrandstof in 2030

Iata, 2013 (IATA, 2013b)

Duurzame
Brandstofvisie
(NL)

2030

1,8 miljoen ton per jaar biokerosine,
7 miljoen ton per jaar in 2050 voor
IATA doelstelling 6% emissiereductie
t.o.v. 2014; 50% in 2050

Een Duurzame
brandstofvisie met LEF
(SER, 2014)

In deze studie worden drie scenario’s ontwikkeld. Omdat de doelstelling van
de Brandstofvisie ambitieus is in vergelijking met andere doelstellingen, is
deze doelstelling gekozen voor het hoog-scenario. In het midden-scenario zal
50% minder biobrandstoffen worden gebruikt (0,9 miljoen ton); in het lage
scenario 75% minder (0,5 miljoen ton).
Tabel 4

Voorstel voor biobrandstofdoelstellingen in de verschillende scenario’s
Scenario

Doelstelling 2030

Basis

Laag

0,5 miljoen ton

¼ van de hoeveelheid van de
Brandstofvisie

Midden

0,9 miljoen ton

½ van de hoeveelheid van de
Brandstofvisie

Hoog

1,8 miljoen ton

Brandstofvisie

Het uitgangspunt voor de drie scenario’s is dat de biokerosine-doelstelling voor
Nederland enkel wordt behaald door het gebruik van biokerosine op Schiphol.
Zodoende worden de kosten voor het opzetten van een productieketen voor
biokerosine beperkt.

2.3

CO2-ambities voor de luchtvaart
Het hoofdbeleidsdoel om het gebruik van biobrandstoffen in de luchtvaart
te stimuleren is om de CO2-emissies van de luchtvaart te verminderen.
Deze paragraaf analyseert welk deel van de emissiereductiedoelstelling
behaald kan worden met biobrandstoffen en voor welk deel andere middelen
nodig zijn, zoals de aankoop van offsets of emissierechten.

Ambitieniveaus Nederland
Uitgangspunt van deze studie zijn drie verschillende CO2-ambitieniveaus van
de Nederlandse overheid:
1. Een ambitieus scenario, waarbij de Nederlandse overheid zich committeert
aan een grote emissiereductie, gekoppeld aan een hoge ambitie voor het
gebruik van biokerosine.
2. Een midden-scenario met een lagere beoogde emissiereductie en de
midden-doelstelling voor biokerosine.
3. Een bescheiden scenario, waarbij de Nederlandse overheid een CO2doelstelling heeft die overeenkomst met de laagste internationale ambitie,
in combinatie met de lage ambitie voor biokerosine.

31

Juni 2017

4.J81 – Overheidsmaatregelen biokerosine

Internationale doelstellingen
De kwantificering van de CO2-scenario’s is gebaseerd op verschillende
internationale doelstellingen. Tabel 5 toont doelstellingen die verschillende
organisaties hebben opgesteld voor CO2 emissies van de luchtvaart.
Daarnaast zijn landen in het Akkoord van Parijs overeengekomen dat alle door
de mens veroorzaakte broeikasgasemissies snel moeten dalen om in de tweede
helft van deze eeuw op nul uit te komen (zie ook Paragraaf 5.5.1).
Tabel 5

Overzicht van internationale en nationale doelstellingen
Organisatie

Doelstelling
Samenhangend met het mondiale klimaatbeleid heeft de Europese
Commissie in 2011 een doel gesteld om in 2050 tenminste 40%
duurzame en koolstofarme brandstoffen in te zetten in de luchtvaart
(EC, 2011).

ETS

Luchtvaart binnen het ETS: Sinds 2012 valt luchtvaart onder het
Europese Emissiehandelssysteem (EU ETS). Tot en met 2016 zijn
alleen intra-Europese vluchten ingesloten, in afwachting van de
ontwikkeling van een mondiaal marktinstrument. In het EU ETS zijn
de netto-emissies van de luchtvaart beperkt tot 95% van de
gemiddelde emissies in de jaren 2004 – 2006. De doelstelling van het
gehele EU ETS is een emissiereductie van 21% tussen 2005 en 2020 en
43% tussen 2005 en 2030. Of, en zo ja, in hoeverre de doelstelling
voor de luchtvaart aangepast wordt, wordt na de ICAO-Assembly van
2016 besloten.
In internationaal verband heeft Nederland steeds het beoogde doel
van ICAO ondersteund om vanaf 2020 de netto emissies van de
luchtvaart niet verder te laten toenemen (de zogenaamde ‘carbon
neutral growth’).5
De internationale branchevereniging van luchtvaartmaatschappijen,
heeft zich ten doel gesteld dat de emissies van de luchtvaart in 2050
de helft zijn van de emissies in 2005 en vanaf 2020 het niveau van de
netto---emissies te stabiliseren (CNG2020). Op korte termijn zal
CNG2020 vooral bereikt worden door gebruik te maken van offsets,
terwijl het gebruik van biobrandstoffen toeneemt. Vanaf ongeveer
2040 wordt een daling van emissies nagestreefd tot onder het niveau
van 2020. Omdat de technische en operationele
efficiëntieverbeteringen een beperkt potentieel hebben, zijn er
biobrandstoffen (of meer in het algemeen brandstoffen met een lage
CO2-emissie over de levenscyclus) nodig om dat doel te bereiken.
Advisory Council for Aviation Research and Innovation in Europe heeft
als doelstelling een CO2-reductie van 50% per reizigerskilometer in
2020 en 75% in 2050, beide ten opzichte van 2000.

Uit Tabel 5 blijkt dat de CO2-emissiedoelstellingen van het EU ETS tot de
grootste vermindering lijdt, terwijl die van ICAO tot de laagste reductie
leiden. De doelstelling voor luchtvaart onder het EU ETS zit daar tussenin.
Het Nederlands beleid is dus het meest ambitieus als de doelstelling voor
luchtvaart onder het EU ETS wordt vertaald naar de Nederlandse situatie, en
het minst ambitieus als het ICAO doel wordt overgenomen. Tabel 6 laat zien
hoe de doelstellingen vertaald kunnen worden naar emissies in 2030.
5

32

Juni 2017

ICAO Assembly Resolution 38-18

4.J81 – Overheidsmaatregelen biokerosine

Tabel 6

CO2-doelstelling 2030 in de verschillende scenario’s
Scenario

Doelstelling 2030

Bijdrage biobrandstoffen aan
bereiken doel

Benodigde offsets
en emissierechten

Laag

Stabilisatie emissies op
het niveau van 2020

1,1 Mt CO2

2,4 Mt CO2

2,3 Mt CO2

3,1 Mt CO2

4,5 Mt CO2

5,6 Mt CO2

(gebaseerd op ICAO
Aspirational Target)
Midden
(gebaseerd op
Doelstelling voor
luchtvaart in EU ETS)
Hoog
(gebaseerd op
doelstelling voor
andere sectoren in
het EU ETS)

13 Mt CO2
Stabilisatie emissies op
het niveau van 2005
11 Mt CO2
43% emissiereductie
t.o.v. 2005
6,3 Mt CO2

Noot: De CO2-emissiereductie van biobrandstoffen is gebaseerd op een 80% lagere CO2-emissie
van biokerosine ten opzichte van fossiele kerosine, dat een CO2-emissiefactor van
3,156 ton/ton heeft. De BAU emissies in 2030 bedragen 16,5 Mt CO2. De resterende
behoefte aan offsets is het verschil tussen de BAU emissies minus de emissiereductie
door biokerosine en het doel.

2.4

Prijsontwikkelingen
De meerkosten van het gebruik van biokerosine hangen af van:
 het prijsverschil tussen fossiele kerosine en biokerosine;
 de kosten van offsets of emissierechten die wel afgedragen moeten worden
over gebruikte fossiele kerosine maar niet (of niet in dezelfde mate) voor
biokerosine.
Deze paragraaf presenteert de prijsprojecties die bij het berekenen van de
financiële beleidsopgave (Paragraaf 2.6) gebruikt worden. Meer details over de
achtergronden van de projecties zijn te vinden in Bijlage B.

2.4.1

Fossiele kerosine
De prijs voor fossiele kerosine zal oplopen van € 736 per ton in 2020 naar € 867
per ton in 2030. De prijsontwikkeling van fossiele kerosine is gebaseerd op
aannames van ICAO en komt goed overeen met de prijsontwikkeling volgens
het World Energy Outlook 2015 rapport van het Internationaal Energie
Agentschap (IEA, 2015).

2.4.2

Biokerosine
In deze studie wordt gesproken over biokerosine en is de prijs voor biokerosine
gebaseerd op de productiekosten van tweede-generatie biokerosine gemaakt
van hout/grasachtige biomassa. De productiekosten van biokerosine worden
onder andere beïnvloed door:
 de snelheid van technologische ontwikkeling;
 de invloed van schaalvoordelen en leereffecten bij de productie van
biomassa en biokerosine;
 de prijs van biomassa en daarmee vraag en aanbod van biomassa voor
voedsel, materialen en energie.

33

Juni 2017

4.J81 – Overheidsmaatregelen biokerosine

De onzekerheid omtrent de productiekosten van biokerosine is meegenomen in
twee prijsscenario’s:
 Laag: aflopend van € 1.622 per ton in 2020 naar € 1.038 per ton in 2030.
 Hoog: aflopend van € 1.622 per ton in 2020 naar € 1.500 per ton in 2030.
Het lage prijsscenario is gebaseerd op een recente wetenschappelijke
publicatie waarin een groot aantal technologieën voor de productie van
biokerosine met elkaar zijn vergeleken (de Jong, et al., 2015). De technologie
met de laagste kosten is hydrothermal liquefaction (HTL), uitgaande van
grootschalige productie op basis van lignocellulose-houdende biomassa en
rekening houdend met de effecten van technologisch leren.
In deze studie is geen rekening gehouden met de meer geavanceerde
verwerking van lignocellulose-houdende biomassa tot een pallet aan
eindproducten (bijv. suikers, eiwitten, meststoffen, ethanol, butanol, aceton,
citroenzuur en barnsteenzuur) (Kooij, 2016) ; (Mulder, et al., 2016). Reden is
dat voor deze technologieën nog geen schattingen beschikbaar zijn van de
productiekosten van biokerosine.
Van biokerosine op basis van lignocellulose mag verwacht worden dat het
voldoet aan de duurzaamheidseisen die de luchtvaart stelt. Daarnaast telt
mee dat land-gebonden biobrandstoffen, indien indirect landgebruik wordt
meegenomen, ook voor een toename in CO 2-uitstoot kunnen zorgen.
Omdat CO2-reductie het hoofddoel is van beleid gericht op biokerosine, werkt
een eventuele toename in het gebruik van landgebonden biobrandstoffen
contraproductief en zijn overheidsuitgaven moeilijker te rechtvaardigen.
In het geval van biobrand-stoffenbeleid voor het wegtransport, worden deels
nog wel landgebonden biobrandstoffen toegestaan. Discussies in recente jaren
tonen echter wel aan dat dit als aflopende zaak wordt gezien. Het afbouwen
van deze biobrand-stoffen is wel lastig, omdat er juist ook door beleidssturing
veel productie-faciliteiten zijn neergezet die nog niet het einde van hun
levensduur hebben bereikt. Aangezien de biokerosineproductie nog meer in de
kinderschoenen staat, is het raadzaam van begin af aan te sturen op een hoog
duurzaamheids-niveau, waarbij gebruik wordt gemaakt van afval en residuen.
Deze studie sluit de grondstoffen, die onder de cap van de ILUC-Richtlijn
vallen, dus uit. Qua afval en residuen bestaan deze momenteel voornamelijk
uit oliën en vetten, maar gezien de beperkte beschikbaarheid, wordt dit ook
afgeraden.
Wellicht roept de keuze voor biokerosine op basis van lignocellulose vragen op.
Daarbij is het allereerst van belang om op te merken dat de duurzaamheiddiscussie expliciet geen onderdeel uitmaakt van de onderzoeksvraag van deze
studie, net als dat de vraag rond biomassabeschikbaarheid geen onderdeel is
van deze studie. Ten tweede gebruikt dit rapport de term biokerosine, maar
sluit het andere hernieuwbare brandstoffen niet uit. Het is denkbaar dat die
een soortgelijke overheidsondersteuning nodig hebben om het gebruik te
stimuleren. Het in deze studie geschetste beleidskader biedt daar de ruimte
voor.
Tot slot dient gezegd te worden dat er tot 2030 voortschrijdend inzicht kan
zijn dat vraagt om een aanpassing van het duurzaamheidskader, zoals ook bij
ILUC is gebeurd. We zijn ons er van bewust dat houtachtige gewassen ook niet
onbesproken zijn, bijv. vanwege ‘carbon debt’. De beschikbaarheid van
biomassa uit houtachtige stromen zou aanzienlijk kunnen afnemen als nog een
gedeelte van deze stromen afvalt omdat ze als ‘niet-duurzaam’ worden
geclassificeerd.

34

Juni 2017

4.J81 – Overheidsmaatregelen biokerosine

De vraag waar deze stromen dan het beste kunnen worden ingezet is deels een
beleidsmatige vraag: het lijkt logischer ze in te zetten in de luchtvaart dan in
bijv. de elektriciteitssector, waar onder andere zonne-energie en windenergie
ook een goed en haalbaar alternatief vormen.

2.4.3

CO2-prijs

De CO2-prijs is 100% van toepassing op fossiele kerosine en voor 20% op
biokerosine (gegeven de veronderstelde 80% CO2-reductie voor biokerosine.
De prijs loopt op van € 18 per ton CO2 in 2020 tot € 30 per ton CO2 in 2030
(IEA, 2015).

2.5

Definitie en selectie van scenario’s voor de effectanalyse
De drie doestellingen voor de consumptie van biokerosine in 2030 (zie
Paragraaf 2.2) kunnen gecombineerd worden met prijspaden van biokerosine
(zie Paragraaf 2.4.2). Dit leidt tot zes mogelijke scenario’s, zoals weergegeven
in Tabel 7.
Een combinatie van een lage doelstelling met een lage prijs is niet erg
waarschijnlijk omdat de lage doelstelling minder leer- en schaaleffecten heeft
die tot een prijsdaling kunnen leiden. Om deze redenen wordt dit scenario
niet verder geanalyseerd.

Tabel 7

Verwacht brandstofverbruik en CO2-emissies voor toekomstige jaren
Hoeveelheid
biokerosine

Prijs

Opmerkingen

Analysemethode

Laag
(0,5 Mt in
2030)

Laag: afnemend tot
€ 1.038 in 2030

Alleen mogelijk als
technologische ontwikkeling
plaatsvindt door toename
van de vraag uit het
buitenland of door
onverwachte technologische
doorbraken.

Niet geanalyseerd

Hoog: afnemend
tot € 1.500 in 2030

Lage vraag leidt tot
langzame innovatie

Kwalitatief

Midden
(0,9 Mt in
2030)

Laag: afnemend tot
€ 1.038 in 2030

Gevoeligheidsanalyse

Hoog: afnemend
tot € 1.500 in 2030

Kwantitatief

Hoog
(1,8) Mt in
2030)

Laag: afnemend tot
€ 1.038 in 2030

Hoge vraag leidt tot snelle
innovatie

Kwantitatief

Hoog: afnemend
tot € 1.500 in 2030

Zeer hoge en stijgende
meerkosten, waarschijnlijk
weinig maatschappelijk
draagvlak

Gevoeligheidsanalyse

Van de overige scenario’s zijn er twee volledig kwantitatief geanalyseerd,
twee deels als gevoeligheidsanalyse en één kwalitatief. Van het hoog-scenario
met het lage prijspad is een volledige analyse gemaakt omdat het hoogscenario de grootste kans biedt op technologische vooruitgang door leer- en
schaaleffecten. Het midden-scenario, dat minder kansen biedt op leer- en
schaaleffecten, is volledig geanalyseerd in combinatie met het hoge prijspad.

35

Juni 2017

4.J81 – Overheidsmaatregelen biokerosine

De beperktere gevoeligheidsanalyses zijn gedaan voor respectievelijk het
midden-scenario met het lage prijspad (voor het geval dat de technologische
ontwikkelingen sneller gaan dan verwacht) en het hoog-scenario met het hoge
prijspad (voor het geval dat de technologische ontwikkelingen tegenvallen).

2.6

Omvang van de meerkosten
De jaarlijkse meerkosten voor het gebruik van biokerosine zijn berekend
voor de periode 2021-2030. De periode tot en met 2020 is buiten beschouwing
gelaten, gelet op de beperkte tijd die nog beschikbaar is om beleid te
ontwikkelen, te implementeren en om de productie van tweede-generatie
biokerosine op te schalen tot de gewenste niveaus.
Figuur 10 toont de ontwikkeling van de jaarlijkse meerkosten voor het gebruik
van biokerosine onder twee scenario’s waarvoor een gedetailleerde
effectbepaling is uitgevoerd:
 Hoge doelstelling met lage biokerosineprijs. De meerkosten nemen toe tot
2026 en dalen daarna. De afname van het prijsverschil tussen biokerosine
en fossiele kerosine sterker dan de jaarlijkse toename van de hoeveelheid
biokerosine, waardoor de jaarlijkse meerkosten afnemen. De maximale
meerkosten zijn ruim € 420 miljoen in 2026. In 2030 bedragen ze ongeveer
€ 170 miljoen.
 Midden doelstelling met hoge biokerosineprijs. De meerkosten lopen op tot
€ 500 miljoen in 2030. In de gehele periode 2021-2030 is de afname van
het prijsverschil minder sterk dan de jaarlijkse toename van de
hoeveelheid biokerosine waardoor de jaarlijkse meerkosten blijven
toenemen.
De meerkosten in de jaren 2025 en 2030 zijn specifiek aangegeven omdat de
effecten zijn bepaald voor deze twee jaren (zie ook Hoofdstuk 5).

Figuur 10

Jaarlijkse meerkosten biokerosine NL luchtvaart in 2021-2030 (miljoen €)

De meerkosten hangen af van de prijs van fossiele kerosine, de prijs van
offsets/emissierechten en de prijs van biokerosine (die op zijn beurt
weer afhangt van de prijs van biomassa en de kosten van de omzetting).

36

Juni 2017

4.J81 – Overheidsmaatregelen biokerosine

De berekening van de jaarlijkse meerkosten moet daarom gezien worden als
de best mogelijke indicatie die in het kader van deze studie is gemaakt.
Wanneer er beleid geïmplementeerd zou worden om de vraag naar biokerosine
te stimuleren, is het van belang om de meerkosten goed te monitoren.

2.7

Conclusie
Dit rapport analyseert vier scenario’s voor het biokerosineverbruik door de
Nederlandse luchtvaart. Er zijn drie doelstellingen voor het volume en twee
mogelijke prijspaden. De uiterste combinaties (hoge doelstelling met een hoog
prijspad en een lage doelstelling met een laag prijspad) worden onwaarschijnlijk geacht en daarom niet verder geanalyseerd. Van de vier scenario’s
worden er twee kwantitatief geanalyseerd en twee kwalitatief.

37

Juni 2017

4.J81 – Overheidsmaatregelen biokerosine

3 Beleid om productie van

biobrandstoffen te stimuleren

3.1

Introductie
Dit hoofdstuk analyseert de noodzaak van overheidsbeleid om de productie van
biobrandstoffen in Nederland te stimuleren en de mogelijkheden die de
overheid heeft. Allereerst wordt een korte beschrijving gegeven van de
productie van biokerosine in Paragraaf 3.2. Paragraaf 3.3 analyseert hoe de
Nederlandse overheid de (commerciële) productie in Nederland kan
stimuleren. Paragraaf 3.4 analyseert het Nederlandse innovatiebeleid op het
gebied van biokerosine. Het gaat hier met name om de R&D- en demonstratiefases van biokerosine.
Dit hoofdstuk richt zich alleen op onderdelen van de productieketen binnen de
reikwijdte van de Nederlandse overheid. Dit betekent dat biomassaproductie
buiten beschouwing blijft.

3.2

Korte beschrijving biokerosineproductie
De productie van biokerosine bestaat uit een aantal onderdelen (zie
Figuur 9). Na de teelt moet de biomassa bijeengebracht worden om te kunnen
worden omgezet in biokerosine. Daarna moet de biokerosine gedistribueerd
worden. Deze paragraaf beschrijft de omzetting van biomassa tot biokerosine.
Er zijn verschillende conversiemethoden beschikbaar, zoals samengevat in
Figuur 11. Een aantal van deze routes valt af gezien het aangenomen
duurzaamheidskader. Zo brengen olie-, zetmeel- en suikerhoudende gewassen
ongewenste indirecte emissies met zich mee, waardoor een toename van
emissies kan optreden in plaats van een reductie. De inzet van reststromen,
zoals used cooking oil, kent geen indirecte emissies, maar lijkt vanwege de
beperkte beschikbaarheid ook niet haalbaar voor de grootschalige inzet in de
luchtvaart.
HEFA (Hydroprocessed Esters and Fatty Acids) kan zowel uit oliehoudende
gewassen als vethoudende reststromen geproduceerd worden en is momenteel
de best beschikbare conversiemethode. Volgens De Jong et. al. is HEFA (uit
oliën en vetten) op korte termijn nog de beste optie als productiemethode
voor biokerosine, maar zijn HTL(Hydrothermal Liquefaction) en pyrolyse beide
twee geschikte alternatieven: verder onderzoek en opschaling is echter nog
wel nodig (de Jong, et al., 2015). Dezelfde studie geeft aan dat HEFA de
komende jaren de belangrijkste versneller kan zijn voor biokerosine in de
luchtvaart, maar waarschuwt ook voor een ‘lock-in’, gezien de beperkte
beschikbaarheid van de grondstoffen.
Vanwege de betere beschikbaarheid op langere termijn wordt in deze studie
uitgegaan van tweede-generatie biokerosine uit hout/grasachtige gewassen
(HTL, ook wel aangeduid als lignocellulosehoudende biomassa). Merk op dat
HTL slechts als een voorbeeld is gekozen passend binnen het duurzaamheidskader en met de verwachting dat HTL opgeschaald kan worden binnen de
gewenste periode (voor 2030).

38

Juni 2017

4.J81 – Overheidsmaatregelen biokerosine

Er zijn echter ook andere routes, zoals alcohol-to-jet (ATJ), waarop
momenteel in de Verenigde Staten goede vooruitgang wordt geboekt (deels
door overheidssteun) (Greenaironline.com, 2017).
Figuur 11

Productieroutes biobrandstoffen (Boeing ; Embraer ; FAPESP ; UNICAMP, 2013)

Als we kijken welke R&D-activiteiten nodig zijn om de gewenste conversieroutes verder te ontwikkelen, is grofweg onderscheid te maken tussen drie
sporen:
 Het optimaliseren van het productieproces, door bijv. efficiëntiewinsten.
In welke fase van het productieproces de meeste winst te behalen valt en
welke winst onder het laaghangend fruit valt, is aan de producenten zelf
om te bepalen. De overheid kan bedrijven hier dus wel bij ondersteunen,
maar op welke efficiëntiewinsten het eerst ingezet gaat worden, kan het
beste aan de markt worden overgelaten. Hieronder vallen ook voordelen
van schaalgrootte en leereffecten.

39

Juni 2017

4.J81 – Overheidsmaatregelen biokerosine





Bioraffinage en coproductie. Naast efficiëntiewinsten in het proces zelf,
liggen er kansen in het realiseren van coproductie. Dit kan plaatsvinden
door het conversieproces te combineren met de productie van andere
biobased producten. Voordeel hiervan is dat men gebruik kan maken van al
bestaande infrastructuur en dat er toegevoegde waarde ontstaat als meer
producten geproduceerd kunnen worden van dezelfde hoeveelheid
biomassa.
Combineren van aardolieraffinage en bioraffinage. De combinatie van
conventionele aardolieraffinage en bioraffinage biedt kansen, zeker met
het oog op de afname van fossiele kerosine op de lange termijn. Ook hier
kan gebruik gemaakt worden van bestaande infrastructuur.

Hieronder wordt, ter verduidelijk, verder ingegaan op de concepten bioraffinage, coproductie en de combinatie van conventionele aardolieraffinage
met bioraffinage.
Bioraffinage
Gezien de beperkte beschikbaarheid van duurzame biomassa, is het
noodzakelijk de biomassa zo efficiënt mogelijk om te zetten. In dit kader
wordt daarom vaak over bioraffinage gesproken. De IEA-Bioenergy-werkgroep
Task 42, die zich specifiek richt op dit onderwerp, definieert bioraffinage als
het duurzaam verwerken van biomassa in een spectrum aan verschillende
biobased producten (voedsel, veevoer, chemicaliën en materialen) en bioenergie (biobrandstoffen, elektriciteit en/of warmte).
Bioraffinage kent vele gelijkenissen met de oorspronkelijke raffinage van olie.
De ruwe olie wordt in de petrochemische industrie door destillatie gescheiden
in verschillende fracties en transportbrandstoffen, waaronder benzine, diesel,
kerosine, maar ook nafta, stookolie en butaan/propaan (LPG). Een deel van
deze stromen wordt verder bewerkt tot grondstoffen voor andere industrieën.
Bitumen blijft als restproduct over en wordt gebruikt als grondstof voor asfalt.
Op deze manier wordt de aardolie bijna volledig benut. Bioraffinage heeft
hetzelfde doel, maar dan bij biomassa. Het grote verschil is echter dat men
veel langer ervaring heeft met aardolieraffinage dan met bioraffinage. Deels
komt dit door de verscheidenheid aan biomassa en de daarbij behorende
verschillende kenmerken. Toch worden sommige vormen van bioraffinage wel
al langere tijd toegepast, zoals in de suikerindustrie en de zetmeelindustrie.
Meestal ligt de nadruk bij deze traditionele vormen van bioraffinage wel op
één hoofdproduct, al komt er steeds meer aandacht voor het creëren van meer
toegevoegde waarden voor de bijproducten (Annevelink & Harmsen , 2010).
Momenteel wordt bioraffinage vooral gedreven door de transportsector,
omdat met name de zwaardere modaliteiten, inclusief de luchtvaart, geen
alternatieven hebben qua inzet van hernieuwbare energie. Zoals al eerder
aangegeven kunnen biobrandstoffen, inclusief biokerosine, nu nog niet
concurreren met fossiele brandstoffen vanwege de hoge kosten. Daardoor is de
inzet afhankelijk van overheidsbeleid. Deze brandstoffen zullen daarom alleen
worden ingezet zonder overheidssteun als de prijzen dalen. Bioraffinaderijen
die als hoofddoel de productie van biobrandstoffen hebben, maar daarnaast
andere hoogwaardige biobased producten produceren, kunnen de kosten van
brandstoffen sterk reduceren. Biobased producten, zoals chemicaliën, leveren
meer op per volume dan brandstoffen. Door ook hoogwaardige producten te
produceren wordt de toegevoegde waarde van het productieproces
gemaximaliseerd.

40

Juni 2017

4.J81 – Overheidsmaatregelen biokerosine

Coproductie
Binnen de biobased sector zijn er voorbeelden van combinaties van
productiemethoden die investeringsrisico’s en productiekosten kunnen
reduceren, aangeduid met ‘co-production strategies’. De Jong et al. 2015
maken onderscheid naar drie vormen:
 ‘Co-locating’: het installeren van een aparte eenheid die gebruikt maakt
van een gedeelte van de feedstock, de feedstockinfrastructuur en
voorzieningen op het terrein.
 ‘Retro-fitting’: een additionele eenheid toevoegen, die gebruikt maakt van
bijproducten of ongebruikte componenten voor alternatieve doeleinden.
 ‘Repurposing’: het bestaande productieproces zo veranderen dat de output
verandert.
Deze drie concepten zijn schematisch weergegeven in Figuur 12.
Figuur 12

Schematische weergave van drie ‘co-production strategies’ (de Jong, et al., 2015).

De Jong et al. 2015 hebben ook ingeschat wat de effecten zijn op de minimale
brandstofverkoopprijs. Wanneer dit soort synergiën worden toegepast, ligt de
minimale brandstofverkoopprijs 4-8% lager dan wanneer een productiefaciliteit
los van bestaande faciliteiten wordt gerealiseerd. Dit komt met name door
lagere kapitaalkosten, zoals de investeringen in land en gebouwen en infrastructuur. Verdere integratie kan nog tot grotere kostenreducties leiden.
Vanwege deze substantiële kostenreductie is het dan ook aan te bevelen
coproductie een aandachtspunt van innovatiebeleid te laten zijn.
In het geval van biokerosine uit houtachtige gewassen bestaan er mogelijk
synergiën tussen de productie van cellulose-ethanol en biokerosine uit
houtachtige stromen. De afgelopen jaren hebben deze twee verschillende
conversiemethoden echter sterk met elkaar geconcurreerd.

41

Juni 2017

4.J81 – Overheidsmaatregelen biokerosine

Uiteindelijk is alleen de productie van cellulose-ethanol sterk toegenomen.
De wereldwijde productiecapaciteit is 250.000 ton per jaar. Bij de productie
komt echter ook een ligninerijke stroom vrij, die meestal wordt verbrand om
zowel warmte als elektriciteit op te wekken. Wanneer de productie van
cellulose-ethanol echter wordt gecombineerd met de productie van
biokerosine uit deze ligninerijke stroom kan een hoogwaardiger product
geproduceerd worden. Dit wordt momenteel onderzocht in het FP7 BIOREFLYproject. Groot voordeel is dat de feedstock (de ligninerijke stroom) al beschikbaar is en een deel van de productieketen dus al bestaat. Daarnaast zijn er
kansen voor systeemoptimalisatie en efficiënt gebruik van energiestromen.
Deze mogelijke synergie biedt dus ook kansen om het biobrandstoffenbeleid
gericht op het wegtransport en het beleid gericht op de luchtvaart meer aan
elkaar te laten raken, zodat beide sectoren kunnen profiteren. Nadeel is wel
dat veel tweede-generatie ethanolfabrieken gebaseerd op cellulose zich buiten
de EU hebben gevestigd (vooral in Amerika) (Chiaramonti , et al., 2016).
Combinatie bioraffinage en fossiele raffinage
Hieronder laten we zien dat er naast coproductie in de biobased sector ook
een aantal mogelijkheden zijn om nieuwe biokerosineproductie te combineren
met conventionele raffinage of andere vormen van biobrandstoffenproductie/
bioraffinage om kosten te besparen en opschaling te vergemakkelijken.
Volgens TOTAL (2015) bestaan er drie manieren waarop bioraffinage en
fossiele raffinage zich tot elkaar kunnen verhouden:
 Een markt waarbij bioraffinage en productie van fossiele raffinage
onafhankelijk van elkaar bestaan, beide productieprocessen in-spec
producten opleveren en bioproducten en de fossiele producten pas vlak
voor het verstrekken aan de eindgebruiker samen komen.
 Een markt waarbij beide productstromen gedeeltelijk gecombineerd
worden en de twee stromen nog bij elkaar komen voordat het eindproduct
wordt geproduceerd.
 Een markt waarbij biobased stromen in voormalige fossiele raffinaderijen
worden geproduceerd en er dus ook alleen biobased producten worden
opgeleverd. Het eindproduct kan dan in gemengde of ongemengde vorm
verkocht worden, net als in het eerste geval.
Het is deels dus mogelijk om gebruik te maken van bestaande faciliteiten (al
kan het zijn dat niet alle delen van een productiefaciliteit bruikbaar zijn).
Op deze manier kunnen kosten gereduceerd worden, omdat niet alles opnieuw
gerealiseerd hoeft te worden. Daarnaast biedt het kansen om de productie van
fossiele brandstoffen gedeeltelijk te laten overstappen op biobrandstoffen.

3.3

Overheidsmaatregelen verbetering vestigingsklimaat
Het beleidsdoel met betrekking tot het vestigingsklimaat is, binnen de context
van deze studie, dat bedrijven in de biokerosineketen er voor kiezen om in
Nederland te investeren. Het beleid kan zowel gericht zijn op het stimukleren
van innovatie als op de vestiging van productiefaciliteiten (zie Tekstvak 1). Dit
kunnen zowel buitenlandse als Nederlandse bedrijven zijn. De voordelen voor
Nederland zijn:
 het aantrekken/behouden van werkgelegenheid in de keten;
 het creëren van kennisoverdracht.

42

Juni 2017

4.J81 – Overheidsmaatregelen biokerosine

3.3.1

Huidige uitgangspositie van Nederland en mogelijk beleid
De locatiekeuze van bedrijven hangt vooral af van de volgende factoren:
 ligging en infrastructuur;
 zekerheid en stabiliteit;
 kennis en innovatie.
In deze paragraaf analyseren we de uitgangspositie van Nederland aan de hand
van deze factoren. Ook kijken we of er specifieke beleidsmaatregelen zijn om
deze uitgangspositie te versterken. Kennis- en innovatiebeleid worden in
Paragraaf 3.4 behandeld.

Tekstvak 1 Vestigingsbeleid of innovatiebeleid?
Op welke wijze de markt het best kan worden gestimuleerd hangt af van de fase waarin de
markt of een product zich bevindt. Dit bepaalt ook of er meer behoefte is aan innovatiebeleid of
aan vestigingsbeleid.
In de R&D-fase worden nieuwe typen biokerosine ontwikkeld of worden bestaande technieken of
processen verbeterd. Fabricage vindt plaats op laboratoriumschaal. Bij een demonstratieproject
wordt op grotere schaal een product of proces gedemonstreerd. In deze fase vindt nog geen
commerciële productie plaats. R&D en demonstratieprojecten kunnen zowel publiek (door
universiteiten en publieke kennisinstellingen) als privaat worden uitgevoerd. Eventuele spin-offbedrijven vestigen zich doorgaans nabij de plaats waar de R&D plaatsvindt. Innovatiebeleid moet
leiden tot extra investeringen in R&D en demonstratieprojecten.
Als een nieuwe techniek zich bewezen heeft en economisch haalbaar is, zal deze opgeschaald
worden. Commerciële bedrijven zullen zich vestigen waar het totaalpakket aan voorwaarden het
gunstigst is. Hierbij zullen ze niet alleen naar biokerosine kijken, maar ook naar
afzetmogelijkheden van bijproducten van bioraffinage zoals bionaftha en biodiesel.
Vestigingsbeleid moet ervoor zorgen dat de relatieve aantrekkelijkheid van Nederland ten
opzichte van andere landen wordt vergroot. De mogelijkheden voor (verdere) innovatie spelen
daarbij ook een rol. Het kan in het voordeel zijn als R&D en demonstratie ook al in Nederland
plaatsvinden, maar het is geen garantie dat commerciële productie ook in Nederland plaatsvindt.

Ligging en infrastructuur
Het is voor bedrijven gunstig als de vestigingslocatie nabij de afzetmarkt ligt
en dat andere bedrijven in de productieketen goed bereikbaar zijn. Zo kan het
een voordeel zijn als er al een cluster van raffinagebedrijven of bedrijven in
de biobased sector aanwezig is. Nederland ligt gunstig in Europa en beschikt
over een logistieke infrastructuur om kerosine te vervoeren. Zowel vanuit de
Amsterdamse als de Rotterdamse haven kan biokerosine worden geleverd aan
Europese luchthavens. Kerosine wordt middels een bestaand pijpensysteem
vanuit Amsterdam en Rotterdam aan Schiphol geleverd. Vanuit Rotterdam
vervoert deze pijplijn kerosine naar de rest van Europa (Lang & Elhaj, 2014).
In Rotterdam is ook een waterstofleiding aanwezig. Waterstof wordt gebruikt
bij bepaalde conversietechnieken (bijvoorbeeld FT).
De Rotterdamse haven is geschikt voor de grootschalige bulkimport van
biomassa. Ook verder in de productieketen kan gebruik worden gemaakt van
bestaande kennis en faciliteiten. De Rotterdamse haven beschikte anno 2016
over vijf biobrandstoffabrieken (TNO, 2016). In januari 2016 was meer dan de
helft van de Nederlandse biobrandstoffenproductiecapaciteit in Rotterdam
gevestigd. Bovendien komt de meeste biokerosine via de Rotterdamse haven
Europa binnen. In 2013 is BioPort Holland gestart. Dit is een publiek-private
samenwerking tussen KLM, Schiphol, SkyNRG, Neste Oil, de Rotterdamse haven
en de Ministeries van EZ en I&M.

43

Juni 2017

4.J81 – Overheidsmaatregelen biokerosine

BioPort Holland richt zich op:
 beschikbaarheid van duurzame biomassa;
 conversietechnieken;
 prikkels bij de eindgebruiker.
Ook in Zweden en Australië zijn BioPorts gestart (Karlstad BioPort; Brisbane
BioPort) met behulp van SkyNRG (zie ook Tekstvak 2).
De Nederlandse havens zijn actief in het stimuleren van bioraffinage.
Het havencluster Rotterdam-Moerdijk heeft de ambitie om leidend te worden
in bioraffinage (Kernteam Versterking Industriecluster Rotterdam/Moerdijk,
2016). Ook de haven van Amsterdam heeft als doelstelling om commerciële
bio-energieproducenten aan te trekken, waarbij zij expliciet de potentie voor
biokerosine aangeeft (Port of Amsterdam, 2015). Er is echter concurrentie,
want ook andere landen zetten in op de bio-economie. Inzetten op duurzame
energie en biobased producten is een belangrijke richting voor havens en
andere industrie om toekomstbestendig te blijven. Zo hebben bijvoorbeeld ook
Ghent Bio-Economy Valley en het BioEconomy Cluster in Midden-Duitsland de
ambitie om leidend worden in de bio-economie van de toekomst (FCA, [2014])
(BioEconomy Cluster, [2016]).
Nadeel voor Nederland is dat zij geen gebruik kan maken van grote hoeveelheden eigen biomassa, in tegenstelling tot bijvoorbeeld de VS, Canada,
Brazilië, Indonesië en Europese landen als Finland en Spanje. Nederland zal
daarom biomassa moeten importeren. Voor de import van bijvoorbeeld
houtpellets is nu al een liquide markt. De import is aan concurrentie
onderhevig. De landen die wel over biomassa beschikken kunnen ook zelf
biokerosine produceren en deze exporteren. Uit een studie van LMC
International blijkt dat het importeren van biokerosine voor Noorwegen
ongeveer 10% goedkoper is dan biomassa importeren (bijvoorbeeld houtpellets
uit de VS) en zelf biokerosine produceren (LMC International, 2012).
Deze houtpellets worden dan via Rotterdam naar Noorwegen vervoerd.
Door biokerosine in plaats van houtpellets te vervoeren worden de transportkosten sterk verlaagd. Als er een tussenproduct geïmporteerd wordt uit de VS,
bijvoorbeeld ethanol, zijn de kosten vergelijkbaar met productie in de VS.
Wanneer het tussenproduct in een land met lagere lonen wordt geproduceerd,
kunnen kosten wel lager zijn.
De havens in Rotterdam en Amsterdam lijken de meest kansrijke locaties
te zijn voor de ontwikkeling van productiefaciliteiten voor biokerosine.
Beide havens voeren op dit punt ook actief beleid. Eén van de uitdagingen is
het transport van biokerosine van de raffinaderij naar de luchthaven en het
vliegtuig. Fossiele kerosine wordt voor een groot deel via het DPO-pijpenstelsel vervoerd. Ook het verplaatsen van brandstofterminal op het vliegveld
naar het vliegveld gaat per pijp. Als biokerosine niet via dezelfde pijp
vervoerd kan worden, zal dit tot extra kosten leiden. Het is daarom
interessant om de bestaande pijpleiding geschikt te maken voor biokerosine of
om de biokerosine geschikt te maken voor de pijplijn. Hierover wordt al over
gediscussieerd met DPO, de eigenaar van de pijp.

44

Juni 2017

4.J81 – Overheidsmaatregelen biokerosine

Tekstvak 2 Wat doen andere landen?
Ook andere landen proberen met een eigen strategie de biokerosinemarkt naar zich toe te
halen6.
Vraaggestuurd beleid moet zorgen voor voldoende investeringszekerheid bij investeerders.
Vraaggestuurd beleid wordt onder meer gevoerd in de VS, waar het leger en de marine
belangrijke vraag hebben gecreëerd. In Noorwegen, Indonesië en Mexico zorgt een verplichte
target voor voldoende vraag. Noorwegen is inmiddels het eerste land waar op reguliere basis
biokerosine wordt geleverd. Ook Finland wordt geadviseerd om in te zetten op een vraaggestuurde strategie. Bij deze strategie gaan eerst koplopers en publieke partijen vliegen op
biokerosine. Hierna volgen private partijen. In de eerste twee jaren vergoedt de overheid 45%
van de incrementele kosten.
Andere landen zetten sterker in op aanbodstimulering. Hierbij wordt vooral ingezet op R&D.
In Frankrijk wordt een aantal grote R&D-projecten financieel ondersteund, onder meer middels
het nationale fonds ‘Investissements d’Avenir’ (RVO, [2013]).
In de Verenigde Arabische Emiraten wordt onderzoek gedaan naar biokerosine uit zouttolerante
gewassen. Dit gebeurt onder meer bij het Masdar Instituut, een private non-profit universiteit
gericht op duurzaamheid.
Ook Denemarken wil graag productiefaciliteiten voor biokerosine vestigen. Het land produceert
momenteel geen fossiele kerosine en met de eigen productie van biokerosine kunnen banen en
economische groei worden gecreëerd. Denemarken richt zich hierbij op biokerosine gemaakt uit
eigen restgewassen zoals stro. Er wordt veel onderzoek gedaan naar efficiënte benutting van die
restgewassen bij universiteiten en andere R&D-instellingen. Ook is er al een aantal bedrijven
actief in de biokerosineketen. Een deel van deze bedrijven heeft overheidssubsidie ontvangen
om hun techniek te demonstreren. In een analyse voor de Deense luchtvaartsector en transportautoriteit (NIRAS A/S, 2014) wordt geopperd om een deel van de ETS-opbrengsten te oormerken
voor de ontwikkeling van biokerosine. Hiernaast wil men graag een brede dialoog om de
beschikbare biomassa zo goed mogelijk te verdelen, met in het achterhoofd dat de luchtvaart
weinig alternatieven heeft. Ook Duitsland zet sterk in op R&D en heeft proefprojecten met
biokerosine uit algen financieel ondersteund. Hiernaast kijkt men in Duitsland naar het opzetten
van productiefaciliteiten in het buitenland, zoals Kameroen.
Brazilië wordt gezien als een kansrijk land om een biokerosine-industrie op te zetten.
Reden hiervoor is het lange track record van Brazilië op het gebied van biobrandstoffen voor
auto’s. Recent hebben Nederlandse en Braziliaanse bedrijven en onderwijsinstellingen besloten
om gezamenlijk te streven naar 25 miljoen ton Braziliaanse biokerosine in 2050. Om dit te
bereiken zijn wel de juiste technische en sociale voorwaarden nodig: leveringszekerheid van
grondstoffen, controlefaciliteiten en logistieke infrastructuur zoals pijplijnen. Hiernaast kunnen
ook bijproducten worden gefaciliteerd.
Ook Finland voert naast vraagbeleid ook aanbodbeleid. In de periode 2007-2012 is € 242 miljoen
geïnvesteerd in een programma gericht op de ontwikkeling van biobrandstoffen. Dit heeft geleid
tot succesvolle pilot- en demonstratieprojecten. Door het prijsverschil tussen fossiele en
biobrandstoffen zijn er echter nog problemen met commercialisering.
De VS richt zich steeds meer op aanbodgestuurd beleid, bijvoorbeeld door het subsidiëren van
de demonstratiefaciliteiten. Hierbij draagt de overheid maximaal de helft van de kosten.
In een eerste fase krijgen partijen subsidie voor de ontwikkeling van een project; bij voldoende
voortgang en cofinanciering kan deze subsidie worden uitgebreid tot maximaal $ 45 miljoen
(Greenaironline.com, 2017) (EIN Presswire, 2016)
Ook Noorwegen wil het vraagbeleid aanvullen met aanbodgericht beleid. Productieondersteuning
voor houtachtige biobrandstoffen en een subsidie vanuit de Noorse overheid naar pilotprojecten
7
worden gesuggereerd. (Wormslev, et al., 2016)

45

Juni 2017

6

(Lang & Elhaj, 2014) tenzij anders vermeld.

7

Nordic Energy Research, 2016

4.J81 – Overheidsmaatregelen biokerosine

Het zijn vooral bedrijven, universiteiten en kennisinstellingen die gezamenlijk opereren op de
biokerosinemarkt. De overheid heeft meer een voorwaardenscheppende rol of ondersteunde rol
dan een puur leidende rol.
Beleid in andere landen is niet altijd succesvol. Zo wilde Mexico zich richten op de productie van
jatropha. Gewasopbrengsten bleven echter achter bij de verwachtingen. Dit leidde er toe dat
twee biodieselfabrieken onvoldoende grondstoffen hadden en moesten sluiten (Lang & Elhaj,
2014).In het Verenigd Koninkrijk ging een groot project om biokerosine uit afval te maken
uiteindelijk niet door, omdat financiers afhaakten. Dalende fossiele kerosineprijs en het
ontbreken van vraagprikkels zoals een bijmengverplichting zoals in het wegtransport leiden er
toe dat zij het risico te hoog vonden. (Nordic Council of Ministers, 2016).
Landen proberen ook bedrijven aan te trekken door een aantrekkelijk belastingklimaat.
Belastingverlaging of bepaalde aftrekposten (MIA, EIA) zijn met name interessant voor bedrijven
die al winst maken. Voor start-ups is dit minder interessant. In Maleisië hoeven bedrijven die in
bepaalde sectoren, waaronder de biotechnologiesector, investeren in de eerste 10 jaar geen
inkomstenbelasting te betalen (Nova).
Ervaringen uit het buitenland laten zien dat het creëren van vraag en een stabiel
investeringsklimaat noodzakelijk zijn voor de ontwikkeling van een biokerosineketen. Onderzoek
en ontwikkeling worden (financieel) ondersteund. Het actief (financieel) stimuleren van
commerciële productiefaciliteiten is niet gebruikelijk.

Zekerheid en stabiliteit
Als bedrijven in de biokerosineketen investeringen doen in Nederland, dan
doen ze dat met oog op de lange termijn (minstens 10-15 jaar). Politieke
stabiliteit en constante wetgeving zijn daarom cruciaal. Daarnaast is het
belangrijk dat er een stabiel beleid is met betrekking tot het gebruik van
biokerosine. Duidelijke doelen of prioriteiten rondom biokerosine zorgen voor
een stabiel investeringsklimaat.
Ook financiers zullen alleen in biokerosine-projecten investeren als zij
vertrouwen hebben in deze projecten. Wanneer zij de risico’s groter schatten,
zullen financiers meer eigen vermogen van bedrijven vragen of een hogere
rente op leningen hanteren. Risico’s voor investeerder kunnen verkleind
worden met garanties. Een voorbeeld is de Garantie Ondernemingsfinanciering
(GO). Banken kunnen door de GO een 50% Staatsgarantie krijgen op middelgrote en grote leningen. Hierdoor wordt het risico voor banken kleiner.
Momenteel is er geen duidelijk langetermijnbeleid met betrekking tot de inzet
van biokerosine. Bovendien is er geen zekerheid over de duurzaamheid, kosten
en beschikbaarheid van biomassa. Dit maakt het minder aantrekkelijk om in
biokerosine-projecten te investeren dan bijvoorbeeld in zon- of windprojecten. Dit geldt ook voor andere Europese landen. Wel onderscheidt
Nederland zich van andere Europese landen door biokerosine te laten
meetellen in het RED-target.

3.3.2

Conclusie vestigingsfactoren
Al met al beschikt Nederland over een goede uitgangspositie qua vestigingsklimaat, door de zeehavens, goede infrastructuur en huidige activiteiten op
het gebied van bioraffinage. Nederland wil graag de bio-economie verder
ontwikkelen, maar ook andere landen hebben dat doel. Nadeel voor Nederland
is een gebrek aan eigen biomassa, maar zij kan wel goed gebruik maken van
import. Qua zekerheid en stabiliteit heeft Nederland misschien een kleine
voorsprong op andere landen door biokerosine te laten meetellen in het REDtarget. Er lijkt geen noodzaak te zijn voor aanvullend beleid om
vestigingsfactoren te verbeteren.

46

Juni 2017

4.J81 – Overheidsmaatregelen biokerosine

3.4
3.4.1

Innovatiebeleid
Wat is het doel van innovatiebeleid?
Innovatie is belangrijk, omdat de kosten van biokerosine door nieuwe
ontwikkelingen kunnen afnemen. Als kosten door innovatie omlaag gaan, kan
dit ook leiden tot opschaling. Hierbij merken we op dat marktvraag pas
daadwerkelijk zal ontstaan als het kostenverschil verdwenen of dusdanig klein
is en bedrijven vanuit MVO-doelen opereren. Uit verschillende studies (cf.
Berghout (2008) en Green-X (2011)) blijkt dat kostenverlagingen mogelijk zijn
voor (eerste generatie) biokerosine door technologische ontwikkeling en
schaalvoordelen, maar de verschillen tussen de studies zijn groot. De kosten
van biomassa zijn de grootste (onzekere) kostenpost.
Om tot innovaties te komen moet eerst worden geïnvesteerd in R&D.
Het rendement op een dergelijke investering is onzeker. Het is de vraag of het
onderzoek daadwerkelijk tot een nieuw product of idee leidt en bovendien
kunnen, als het intellectueel eigendom onvoldoende is beschermd, andere
partijen meeprofiteren. Dit leidt er toe dat bedrijven vaak minder in R&D
investeren dan maatschappelijk gezien wenselijk zou zijn. Daarom heeft de
overheid innovatiebeleid. Dit beleid moet risico’s en obstakels bij bedrijven
wegnemen en zo tot meer R&D-investeringen leiden.
In deze paragraaf bespreken we de huidige situatie in Nederland op het gebied
van innovatie en R&D. We benoemen generieke en specifieke maatregelen die
tot meer investeringen in innovatie kunnen leiden.

3.4.2

Huidige innovatie in biokerosineketen
Nederland beschikt over partijen die opereren in verschillende kennisvelden
om de biokerosinemarkt te ontwikkelen (universiteiten, private bedrijven,
onderzoeksinstellingen). Momenteel vindt er divers onderzoek plaats naar
verbeteringen in de biokerosineketen. Dit gaat zowel om de productie van
biomassa als om de omzetting en het transport van biokerosine. Als alleen
gebruik gemaakt wordt van tweede-generatiebiobrandstoffen is het nodig om
omzettingstechnologieën verder te ontwikkelen of bestaande technologieën te
verbeteren. Ook is het belangrijk te investeren in demonstratieprojecten om
de marktintroductie van technologieën mogelijk te maken.
Bij diverse universiteiten en onderzoeksinstellingen vindt onderzoek plaats
naar de bio-economie en verduurzaming van de energievoorziening:
 TU Delft richt zich specifiek op biokerosine in Brazilië.
 Deltares deed onderzoek naar de bruikbaarheid van microalgen als
grondstof voor biokerosine (Hulsman, et al., 2011).
 Climate-KIC–Renewable Jet fuel is een samenwerkingsproject gericht op de
supply chain van biokerosine. Hierbij zijn onder meer Schiphol, SkyNRG en
de universiteiten van Wageningen en Utrecht betrokken.
 Bij ITAKA, een Europees samenwerkingsproject gericht op de hele supply
chain van biokerosine, waren onder meer SkyNRG en KLM betrokken.

3.4.3

Innovatiebeleid in Nederland
Het huidige Nederlandse innovatiebeleid biedt partijen ondersteuning en
financiële middelen om innovatie aantrekkelijk te maken. Generieke
instrumenten zijn beschikbaar, ook in de biokerosineketen, maar de omvang
van de subsidies voor biokerosine is beperkt.

47

Juni 2017

4.J81 – Overheidsmaatregelen biokerosine

Topsectorenbeleid
In Nederland is het Topsectorenbeleid een belangrijk onderdeel van het
innovatiebeleid. Dit beleid is gericht op het stimuleren van de kenniseconomie, in het bijzonder in de negen topsectoren. Het moet er toe leiden
dat het bedrijfsleven meer gaat investeren in R&D. In 2013 heeft onderzoek
plaatsgevonden naar een bioraffinaderij voor isobutanol in Rotterdam.
Hier kon onder meer biokerosine worden geproduceerd. Vervolgonderzoek
naar bioraffinage uit houtachtige gewassen werd gesuggereerd (Duque, et al.,
2014).
Figuur 13 geeft een overzicht van de programma’s op het gebied van de
biobased economy die door de overheid worden ondersteund. Onderzoek op
het gebied van biokerosine bevindt zich in de kolom ‘Brandstof’. Figuur 13 laat
zien dat er regelingen zijn voor R&D, van fundamenteel onderzoek tot marktintroductie, en dat de verbanden tussen brandstof en materialen of energie in
verschillende regelingen aan bod komen. Het lijkt er dan ook op dat de
structuur van de ondersteuning adequaat is.
Figuur 13

Budget overheidsbeleid voor biobased economy regelingen

Bron: TKI BBE, 2015, Onderzoeksagenda Biobased Economy 2015-2027.
http://edepot.wur.nl/338385

De Topsector Energie heeft in 2017 ruim € 100 mln. Overheidssubsidies
beschikbaar voor R&D (RVO, 2017a). Daarvan is de helft bestemd voor
hernieuwbare-energieprojecten binnen de Subsidie Hernieuwbare Energie.
Voor deze subsidie komen voornamelijk technieken in aanmerking die
gestimuleerd worden binnen de SDE+, met als doel de toekomstige subsidieuitgaven te verlagen (RVO, 2017b). Daarmee is biokerosine uitgesloten van
ondersteuning.

48

Juni 2017

4.J81 – Overheidsmaatregelen biokerosine

Verder is €20 miljoen beschikbaar voor de Demonstratie Energie-Innovatie
(DEI) en circa € 4 miljoen voor Biobased Economy en Groen Gas (BBEG)
projecten, waar biokerosine in principe wel onder zou kunnen vallen. Voor die
fondsen komen echter ook een groot aantal andere technologieën in
aanmerking.
Hoewel het op zich begrijpelijk is dat de Subsidie Hernieuwbare Energie zich
richt op het verlagen van de toekomstige subsidie-uitgaven, zijn er
verschillende redenen om de uitsluiting van R&D naar biobrandstoffen te
heroverwegen:
 Hoewel biobrandstoffen momenteel niet gesubsidieerd worden, leidt de
bijmengverplichting in het wegtransport wel tot kostenverhogingen. Net
als de SDE+-subsidie draagt de eindgebruiker de meerkosten, zij het niet
door een ODE maar door een hogere brandstofprijs. Innovatie kan de
kosten voor de eindgebruiker verminderen net zoals lagere SDE+-subsidies
tot lagere kosten voor de eindgebruiker kunnen leiden. De omvang van de
mogelijke prijsverlaging wordt in Paragraaf 2.4.2 geanalyseerd.
 Om verschillende redenen kan het gebruik van biokerosine het best
gestimuleerd worden door middel van een subsidie (zie Hoofdstuk 4).
Als die uitrolsubsidie zou worden ingevoerd, ligt het voor de hand om
dezelfde voorwaarden voor innovatiesubsidies te hanteren als voor de
vormen van duurzame energie die in de SDE+ gesubsidieerd worden.
 Wanneer de vraag naar biokerosine in Nederland toeneemt, is er een
aanzienlijke kans dat een productiefaciliteit in Nederland wordt gevestigd
(zie paragraaf 3.3). Wanneer de kennisinfrastructuur goed is, neemt de
kans op vestiging in Nederland nog toe. Op die manier zou een R&D
subsidie ook kunnen bijdragen aan de bredere doelstellingen van de
topsector energie, zoals het stimuleren van nieuwe bedrijvigheid en het
versterken van de internationale concurrentiepositie.
Er zijn dus goede argumenten om de Subsidie Hernieuwbare Energie open te
stellen voor biobrandstoffen in het algemeen en biokerosine in het bijzonder.
Financiële instrumenten: generieke fiscale stimulering en specifieke
subsidies
Er is een aantal generieke instrumenten beschikbaar die investeringen in R&D
financieel aantrekkelijk maken. Dit zijn onder meer de WBSO, de Innovatiebox
en het Innovatiekrediet (zie ook Figuur 13). Deze belastingmaatregelen zijn
generiek en bevoordelen innovatie op het gebied van biokerosine niet ten
opzichte van andere sectoren. Middels gerichte voorzieningen in (Europese)
innovatiefondsen kan dit wel worden bereikt. Eén van de investeringsfondsen
in de SEED Capital-regeling is het Mainport Innovation Fund. Dit fonds is
opgericht door TU Delft, KLM, Schiphol, Rabobank en RVO. Volgens Ecofys
(2014) was dit fonds actief op zoek naar een biokerosine startup om in te
investeren.
Het Nederlandse innovatiebeleid is gericht op het bieden van zo veel mogelijk
ruimte aan het bedrijfsleven en ondernemers. Het zet in op minder subsidies
en meer generieke lastenverlichting. Wel is er een aantal Europese subsidies
beschikbaar. De belangrijkste zijn NER400 en Horizon2020. Het openstellen
van deze fondsen voor gerichte innovatie in de biokerosineketen
(bijvoorbeeld voor de ontwikkeling van conversietechnologieën) biedt een
financiële stimulans om te investeren. Verder is er NWO-financiering
beschikbaar voor onderzoek.

49

Juni 2017

4.J81 – Overheidsmaatregelen biokerosine

Innovatieve aanbestedingen en prijsvragen
De Nederlandse overheid kan gebruik maken van innovatieve aanbestedingen
en prijsvragen om oplossingen voor maatschappelijke uitdagingen voort te
brengen. In de Verenigde Staten worden prijsvragen met succes toegepast.
In Nederland wordt hier weinig gebruik van gemaakt. Onder de SBIR-regeling
kunnen bedrijven een offerte indienen bij RVO met een oplossing van een door
de overheid geïdentificeerde uitdaging. De beste ideeën mogen uiteindelijk
hun product gereedmaken voor de markt. Voor de ontwikkeling van
biokerosine kan een dergelijke opdracht worden geformuleerd.
Demonstratieprojecten
De overheid kan demonstratieprojecten faciliteren of financieel ondersteunen
middels een subsidie. Deze projecten hebben als doel bepaalde technologieën
te demonstreren en zo ook potentiële afnemers te overtuigen.
In de Scandinavische landen en de VS worden demonstratieprojecten
ondersteund middels overheidsgeld. In Zweden en Denemarken bevinden zich
momenteel drie bioraffinaderijen in de pilot/demonstratiefase (Wormslev &
Pedersen, 2016).

3.5

Overheidsmaatregelen in de rest van de keten
Er is een aantal bottlenecks in de rest van de keten. De overheid kan wellicht
een rol kan spelen bij de oplossing. Deze alinea analyseert vier potentiële
barrières en benoemt kort mogelijke overheidsinterventies om ze te slechten.
De productie van biomassa vindt zowel binnen als buiten Europa plaats.
Om grootschalige kerosineproductie in Nederland te kunnen faciliteren is het
noodzakelijk dat voldoende biomassa op voorspelbare en betrouwbare wijze
kan worden aangevoerd. In het algemeen zijn dit zaken die de markt zelf goed
kan oplossen. Toch zou het kunnen dat er in eerste instantie overheidsondersteuning nodig is in deze ontluikende markt, bijvoorbeeld via het sluiten
van overeenkomsten met landen die biomassa voorhanden hebben.
Een andere potentiële bottleneck is dat sommige combinaties van grondstoffen
en omzettingstechnologieën zich moeilijk lenen voor grootschalige toepassing,
bijvoorbeeld omdat de biomassastromen in beperkte mate voorhanden zijn.
Dit betekent wellicht dat de certificatiekosten slechts over een beperkt
productievolume biokerosine uitgesmeerd worden en daarmee een barrière
vormen. De overheid zou certificeringskosten in aanmerking kunnen laten
komen voor innovatiesubsidies in een van de regelingen die besproken zijn in
Paragraaf 3.4.
Een derde mogelijke bottleneck is dat duurzaamheidscriteria voor hernieuwbare brandstoffen aan verandering onderhevig zijn. Dit is deels het gevolg van
voortschrijdend wetenschappelijk inzicht in de effecten van de productie van
het nieuwbare brandstoffen op het milieu en de arbeids- en leefomstandigheden, en daarom onvermijdelijk. Maar een verandering in de duurzaamheidscriteria verhoogt het risico in investeringen in productiefaciliteiten en
daarmee de innovatie en schaalvergroting die daarmee samenhangt.
De overheid zou kunnen onderzoeken op welke manier zekerheid geboden kan
worden aan investeerders tegen veranderingen in duurzaamheidscriteria.

50

Juni 2017

4.J81 – Overheidsmaatregelen biokerosine

Tot slot moet biobrandstof voor de luchtvaart concurreren met biobrandstof
voor de weg op het gebied van biomassa en investeringen in technologie.
Zolang het gebruik van biobrandstoffen voor wegvervoer grootschalig wordt
gestimuleerd door bijmengverplichtingen en gebruik in de luchtvaart niet, zal
biokerosine in het nadeel blijven. Nederland zou zich er in Europees verband
voor kunnen inzetten dat het beleid voor hernieuwbare brandstoffen zich erop
richt dat vloeibare brandstoffen met name worden ingezet in sectoren die
geen alternatieven voorhanden hebben, zoals de luchtvaart.

3.6

Conclusie
Vestigingsbeleid: vestigingsfactoren zijn gunstig voor biokerosinefabrieken
Als bedrijven daadwerkelijk op commerciële schaal biokerosine willen gaan
produceren, zou het gunstig zijn voor de Nederlandse economie deze
productiefaciliteiten in Nederland te lokaliseren en niet in het buitenland.
De huidige uitgangspositie van Nederland is goed, met de Rotterdamse haven
als invoerplaats voor biomassa en reeds aanwezige bioraffinage. Om bedrijven
voor Nederland te laten kiezen, is het belangrijk dat zij er zeker van kunnen
zijn dat hun investeringen een voldoende hoog rendement hebben.
Het belangrijkste hierbij is dat er een stabiele vraag wordt gecreëerd.
Overheidsbeleid kan hieraan een bijdrage leveren. De overheid kan ook het
aanbod stimuleren, maar de additionele mogelijkheden (buiten reeds
bestaande (generieke) instrumenten) zijn beperkt. Zo is het al mogelijk
overheidsgaranties te geven aan investeerders.
Innovatie: bestaande structuren voldoen, maar biobrandstoffen moeten ook
in aanmerking komen voor R&D subsidies
Innovatie, middels investeringen in R&D en pilot- en demonstratieprojecten,
kan bijdragen aan het verlagen van de productiekosten van biokerosine.
Ook schaalvoordelen kunnen de productiekosten verder laten dalen.
Zeker voor tweede-generatie biokerosine zijn er nog voldoende mogelijkheden
voor verdere product- en procesinnovaties.
Het huidige innovatiebeleid, waaronder het Topsectorenbeleid en fiscaal
innovatiebeleid, biedt een aantal instrumenten die investeringen in R&D en
innovatie aantrekkelijk maken. Voor elke fase van de innovatie is in principe
ondersteuning beschikbaar. De omvang van de ondersteuning voor biokerosine
is beperkt doordat het onderzoek in de Topsector Energie zich hoofdzakelijk
richt op technologieën die onder de SDE+ vallen. Er zijn echter goede redenen
om de subsidieregelingen ook open te stellen voor biokerosine, omdat
innovatie daarin ook leidt tot lagere prijzen voor de eindgebruiker en nieuwe
bedrijvigheid in Nederland.

51

Juni 2017

4.J81 – Overheidsmaatregelen biokerosine

4 Beleid om de vraag naar

biobrandstoffen te stimuleren

4.1

Introductie
Dit hoofdstuk gaat in op beleid dat de vraag naar biobrandstoffen kan
stimuleren. Paragraaf 4.2 bespreekt het doel van het beleid. In Paragraaf 2.4
staan de bedragen die gemoeid zijn met de stimulering van de vraag en hoe
deze zich ontwikkelen in de tijd. Paragraaf 4.3 analyseert hoe die kosten
verdeeld kunnen worden over verschillende actoren en welke beleidsinstrumenten daarbij passen. Paragraaf 4.4 beschrijft het ontwerp van het
beleidsinstrument in detail en de conclusies van dit hoofdstuk staan in
Paragraaf 4.5.

4.2

Wat is het doel van vraagstimulering?
Zoals reeds uiteengezet in Paragraaf 1.1 is het prijsverschil tussen fossiele
kerosine en biokerosine op dit moment te groot om grootschalige toepassing
van biobrandstoffen mogelijk te maken. Tegelijkertijd zullen er zonder deze
grootschalige toepassing geen schaalvoordelen, leereffecten en innovatie
plaatsvinden die de prijs laten dalen.
Het doel van overheidsmaatregelen die de vraag naar biobrandstoffen
bevorderen is dan ook om schaalvoordelen, leereffecten en innovatie te
stimuleren die kunnen leiden tot een verkleining van het prijsverschil tussen
fossiele kerosine en biokerosine. Een ondergeschikt doel is het stimuleren van
de productie van biokerosine in Nederland.
Vraagstimulering kan zorgen voor:
 schaalgroottevoordelen;
 aantrekkelijker om te investeren, omdat voorziene inkomsten ook hoger
zijn;
 Investeringszekerheid.
Naast overheidsmaatregelen om de vraag naar biokerosine te stimuleren is
het ook mogelijk om vrijwillige maatregelen te nemen. Nu al kiezen sommige
bedrijven en organisaties ervoor om vrijwillig meer te betalen voor hun
vliegtickets om op die manier bij te dragen aan de meerkosten van biokerosine. Ook het Ministerie van I&M heeft een dergelijke regeling, die
uitgebreid zou kunnen worden naar andere ministeries. Hoewel dit de vraag
naar biokerosine zou vergroten, lijkt het onwaarschijnlijk dat daarmee een van
de doelstellingen uit Tabel 7 kan worden behaald, daarvoor is de vrijwillige
vraag te klein. Daarmee is de bijdrage aan de kostendaling door schaalvoordelen en innovatie ook beperkt. Dit type maatregelen zijn in dit rapport
niet nader onderzocht omdat ook niet direct duidelijk is hoe de overheid ze
zou kunnen stimuleren.

52

Juni 2017

4.J81 – Overheidsmaatregelen biokerosine

4.3

Keuze van het beleidsinstrument en de verdeling van de meerkosten
Het gebruik van biokerosine wordt in verschillende bestaande beleidsinstrumenten gestimuleerd, al is de prikkel onvoldoende om tot een
toenemende vraag naar biokerosine te leiden. De beleidsinstrumenten zijn:
 Hernieuwbare Brandstofeenheden die brandstofmaatschappijen moeten
inleveren om te voldoen aan de bijmengverplichting voor het wegverkeer,
kunnen ook in de luchtvaart worden gegenereerd.
 In het EU ETS zijn de emissies van biobrandstoffen op 0 gesteld, zodat voor
biobrandstoffen geen emissierechten hoeven te worden afgedragen.
 Naar alle waarschijnlijkheid zal ook in CORSIA een bijzondere behandeling
van hernieuwbare brandstoffen komen
Daarnaast zijn er private initiatieven waarmee luchtvaartmaatschappijen een
deel van de meerkosten terugverdienen, zoals overeenkomsten met bedrijven
en organisaties.
Ondanks al deze maatregelen blijft er een aanzienlijk kostenverschil tussen
fossiele kerosine en biokerosine. Wanneer het wenselijk is om de vraag naar
biokerosine te stimuleren, kan de overheid de meerkosten subsidiëren of een
verplichting invoeren om biokerosine te gebruiken. De meeste landen kiezen
ervoor de meerkosten te subsidiëren (zie Tekstvak 3).

Tekstvak 3 Vraagbeleid in het buitenland
Uit Paragraaf 3.3 blijkt dat diverse landen middels vraag gestuurd beleid het gebruik van
biokerosine willen stimuleren. Het is ook daarbij de vraag welke partij de meerkosten draagt.
In de Verenigde Staten hebben het leger en de marine als ‘launching customer’ gefungeerd.
In eerste instantie betaalde defensie zelf de meerkosten. Dit leidde tot veel kritiek.
Het is inmiddels wettelijk niet toegestaan dat leger en marine meer voor hun biobrandstoffen
betalen dan zij voor conventionele brandstoffen zouden betalen. Om toch van biobrandstoffen
gebruik te maken subsidieert de Amerikaanse overheid momenteel de productie van biomassa
(EIA, 2014).
In Noorwegen is sprake van een bijmengverplichting en compenseert Enova producenten van
biobrandstoffen en bioelektriciteit voor de meerkosten (Wormslev, et al., 2016, p.77). Enova is
een Noors overheidsbedrijf gericht op het verduurzamen van de energievoorziening. Enova wordt
gefinancierd het Noorse Energiefonds. Dit Energiefonds wordt gevoed door een opslag op de
elektriciteitsrekening en geld uit het ‘Green Fund for Climate, Renewable Energy and Energy
Efficiency Measures’ (Enova, 2017). Hiernaast zijn biobrandstoffen in Noorwegen uitgezonderd
van een CO2-tax voor het luchtverkeer. Verder worden extra maatregelen overwogen. Eén
hiervan is een differentiatie in landing fees. Dit zou betekenen dat landing fees bij vluchten met
minimaal 25% biomassa met 25% omlaag gaan. (Wormslev, et al., 2016)
Ook Mexico en Indonesië hebben een verplicht target. Het is niet duidelijk hoe de meerkosten
hiervan worden bekostigd.

De rest van deze paragraaf analyseert de voor- en nadelen van beide
beleidsopties.

Verplichte bijmenging of subsidie
Een verplichte bijmenging legt de meerkosten bij de brandstofverbruiker neer,
in dit geval de luchtvaartmaatschappijen. Dit heeft gevolgen voor de ticketprijzen en daarmee op de vraag naar luchtvaart en het netwerk, op de
aantrekkelijkheid van Nederlandse luchthavens, en op de brandstofinnamestrategie van luchtvaartmaatschappijen.

53

Juni 2017

4.J81 – Overheidsmaatregelen biokerosine

Luchtvaartmaatschappijen zullen de hogere brandstofkosten doorberekenen
aan de passagiers en aan de verladers van luchtvracht, net zoals ze een
brandstofprijsverandering als gevolg van een verandering van de olieprijs
doorberekenen. Daarbij ligt het voor de hand dat ze de kosten zo toedelen aan
de verschillende passagiers dat ze hun winst optimaliseren. Met andere
woorden, de kostenverdeling zal optimaal zijn vanuit het private perspectief
van de luchtvaartmaatschappijen.
Door de bijmengverplichting zullen de brandstofprijzen op Nederlandse
luchthavens toenemen ten opzichte van andere luchthavens. Dat maakt
Nederlandse luchthavens minder aantrekkelijk voor luchtvaartmaatschappijen,
wat negatieve effecten kan hebben op het netwerk.
Wanneer de brandstofprijzen op Nederlandse luchthavens stijgen ten opzichte
van andere luchthavens wordt het aantrekkelijk voor luchtvaartmaatschappijen om meer brandstof in te nemen op buitenlandse luchthavens en minder
in Nederland. Deze praktijk wordt tankering genoemd. Hoewel tankering voor
een kostenbesparing kan zorgen, heeft het een negatieve invloed op het milieu
omdat het brandstofverbruik toeneemt (het kost immers brandstof om
brandstof te vervoeren). Daarmee zou een deel van de CO 2-winst van het
gebruik van biokerosine worden teniet gedaan.
Wanneer de meerkosten van biokerosine gesubsidieerd worden, blijven de
brandstofprijzen op Nederlandse luchthavens onveranderd. Daarmee treden
bovenstaande effecten niet op.
De subsidie kan op verschillende manieren gefinancierd worden, waarbij de
kosten bij verschillende partijen terecht kunnen komen. Er zijn twee manieren
die voor de hand liggen: een financiering uit de algemene middelen waaraan
alle belastingbetalers bijdragen en een financiering door de sector zelf,
bijvoorbeeld met een DBH.
Een subsidie die uit de algemene middelen wordt gefinancierd heeft als
voordeel dat er geen effecten zijn op de luchtvaartsector. Daar staat
tegenover dat ook belastingbetalers die geen gebruik maken van de luchtvaart
bijdragen aan de financiering en dat de koopkracht verslechtert. Dit heeft
negatieve economische effecten die berekend worden in Hoofdstuk 5.
Financiering door een DBH is meer in overeenstemming met het principe dat
de vervuiler betaalt. In vergelijking met een verplichte bijmenging heeft een
DBH het voordeel dat de overheid de kosten kan verdelen op een manier die
optimaal is vanuit het algemeen belang, en niet vanuit het private belang van
elke luchtvaartmaatschappij (hoewel luchtvaartmaatschappijen natuurlijk
weer kunnen reageren met aanpassing van de relatieve prijzen).

Ontvanger van de subsidie
In principe komen verschillende partijen in aanmerking om de subsidie te
ontvangen:
1. De producent van de biokerosine.
2. De leverancier van de biokerosine.
3. De eindgebruiker van de biokerosine.
De keuze heeft effect op het vestigingsklimaat en de emissies van de
Nederlandse luchtvaart.
Wanneer producenten van biokerosine in aanmerking komen voor een subsidie,
kan als voorwaarde worden gesteld dat de productie in Nederland plaatsvindt.

54

Juni 2017

4.J81 – Overheidsmaatregelen biokerosine

Daarmee is de kans maximaal dat de investering in Nederland wordt gedaan en
dat de geassocieerde toegevoegde waarde en werkgelegenheid bijdraagt aan
de Nederlandse economie. Waarschijnlijk is het echter niet mogelijk om als
voorwaarde aan de subsidie te stellen dat de brandstof in Nederland wordt
geleverd. Daarmee bestaat het risico dat de brandstof wordt geëxporteerd en
dat de emissies van de Nederlandse luchtvaart niet afnemen.
Wanneer leveranciers in aanmerking komen voor de subsidie, kan als
voorwaarde worden gesteld dat de brandstof in Nederland geleverd wordt.
De emissies van de Nederlandse luchtvaart dalen dan. Het is waarschijnlijk
niet mogelijk om als voorwaarde te stellen dat de brandstof ook in Nederland
wordt geproduceerd, zodat de subsidie geen invloed heeft op het vestigingsklimaat voor producenten. Een voordeel van een subsidie voor de leverancier
is dat soortgelijke subsidies zijn goedgekeurd onder de staatsteunregels,
zolang ze aan de voorwaarde voldoen dat alleen duurzame biobrandstoffen
worden gesubsidieerd en dat er gen sprake is van oversubsidiëring (zie
bijvoorbeeld zaak SA.39654 (EC, 2015)).
Een subsidie voor luchtvaartmaatschappijen, de eindgebruikers, heeft als
risico dat ze ook in andere landen biokerosine kunnen inkopen, waardoor de
emissies van de Nederlandse luchtvaart niet zouden dalen en de kans op een
biokerosinefabriek in Nederland ook niet zou toenemen. Bovendien kunnen de
administratieve lasten hoger uitvallen omdat er meer luchtvaartmaatschappijen zijn dan brandstofleveranciers.

Conclusie: vormgeving van de subsidie
In overleg met de opdrachtgever is gekozen om de effecten te bepalen van
drie beleidsvarianten:
A. Een subsidie voor de meerkosten van biokerosine die wordt betaald uit een
DBH.
B. Een subsidie voor de meerkosten van biokerosine die voor de helft wordt
betaald uit een DBH en voor de andere helft uit de algemene middelen.
C. Een subsidie voor de meerkosten van biokerosine die wordt betaald uit de
algemene middelen.
De beleidsvarianten zijn een aanvulling op bestaande beleidsinstrumenten die
elk een klein deel van het kostenverschil tussen fossiele eb biokerosine
overbruggen, zoals het EU ETS, waarin biobrandstoffen een emissiefactor 0
hebben, hernieuwbare-brandstofeenheden, en in de toekomst CORSIA, waarin
naar verwachting luchtvaartmaatschappijen minder offsets hoeven in te
leveren als ze biobrandstoffen gebruiken.

4.4

Specifieke vormgeving van het beleidsinstrument
Het beleidsinstrument bestaat uit twee delen: een subsidie en een financiering
van de subsidie. Elk deel wordt hieronder afzonderlijk behandeld.
De subsidie heeft als doel om een kostprijsverlaging te veroorzaken door
middel van schaalvoordelen, leereffecten en innovatie (zie Paragraaf 4.2).
Het beleidsinstrument moet daarom aan de volgende voorwaarden voldoen:
1. Het moet voldoende zekerheid bieden aan investeerders om de investering
in een productiefaciliteit te rechtvaardigen.
2. Het instrument moet kosteneffectief zijn.
3. Het instrument moet in staat zijn om de productie en het gebruik van
biokerosine in de loop van de tijd te laten toenemen).

55

Juni 2017

4.J81 – Overheidsmaatregelen biokerosine

Om aan de eerste voorwaarde te voldoen, moeten investeerders redelijkerwijs
kunnen verwachten dat de vraag naar biobrandstoffen minstens 15 jaar of
langer zal blijven bestaan. Omdat de vraag in die periode vermoedelijk geheel
het gevolg zal zijn van overheidsbeleid (de prijs is immers hoger dan de prijs
van fossiele kerosine, zie Paragraaf 2.4), zal het beleidsinstrument zekerheid
moet bieden. In een parlementaire democratie kan niet worden gegarandeerd
dat een beleidsinstrument zo lang blijft bestaan. Echter, een subsidie kan
echter wel voor een langere periode worden toegekend: de SDE+ subsidie voor
windenergie kent een looptijd van 15 jaar. De eerste voorwaarde houdt dus in
dat de subsidie voor minimaal 15 jaar wordt toegekend.
Om aan de tweede voorwaarde te voldoen, zou de subsidie toegekend kunnen
worden via een aanbestedingsprocedure. De overheid zou marktpartijen
kunnen laten intekenen op de levering van een bepaalde hoeveelheid
biokerosine gedurende 10-15 jaar en de opdracht gunnen aan de bieder die de
laagste meerprijs heeft ten opzichte van kerosine. Een alternatieve methode is
het uitnodigen van marktpartijen om jaarlijks voor een bepaalde meerprijs
biokerosine te leveren. De opdracht gaat dan naar de partij die het grootste
volume kan leveren. Het subsidiebedrag kan eventueel periodiek aangepast
worden aan schommelingen in de prijs van fossiele kerosine.
Om aan de derde voorwaarde te voldoen, zou jaarlijks een subsidie kunnen
worden toegekend. In de eerste 15 jaar van de regeling zou de productie dan
toenemen.
Het is niet duidelijk of de subsidie ook als voorwaarde kan stellen dat de
productie in Nederland plaatsvindt zonder in strijd te zijn met aanbestedingsregels of het risico te lopen aangemerkt te worden als ongeoorloofde
staatssteun.
De financiering van de subsidie kan uit de algemene middelen komen of
gedeeltelijk of geheel uit een DBH. Aangezien de opbrengsten van de DBH
zullen worden gebruikt voor de financiering van de meerkosten van
biokerosine kan ook gesproken worden van een biokerosineheffing.
Bij de vormgeving van de DBH zijn vooralsnog uitgangspunten gehanteerd, die
gebaseerd zijn op de Nederlandse vliegbelasting (uit 2008-2009) en de Duitse
en Britse vliegbelasting, hoewel die belastingen geen doelheffingen zijn maar
bijdragen aan de schatkist:
 De DBH is een vast bedrag per passagier en geldt niet voor vracht.
 De DBH geldt alleen voor vertrekkende OD-passagiers van luchthavens in
Nederland. Transferpassagiers zijn dus vrijgesteld. Hiervoor zijn twee
redenen:
 Voorkomen dat passagiers die vertrekken vanuit een land met een DBH
dubbel belast worden.
 Transferpassagiers zijn prijsgevoeliger dan OD-passagiers, waardoor
een heffing grotere gevolgen heeft voor de vraag. Als zij onder de
heffing zouden vallen, zou het effect op het netwerk van Schiphol
groot zijn, omdat veel internationale vluchten afhankelijk zijn van
transferpassagiers.
 Er zijn twee tarieven:
 een tarief voor alle bestemmingen binnen de EU en voor overige
Europese bestemmingen op maximaal 2.500 km vliegafstand.
 een tarief voor de overige (intercontinentale) bestemmingen.
Het tweede tarief is vier maal zo hoog als het eerste tarief.
Bij het vaststellen van de hoogte van de heffing is rekening gehouden met
inverdieneffecten.

56

Juni 2017

4.J81 – Overheidsmaatregelen biokerosine

Merk op dat deze studie niet beoogt om de optimale DBH vorm te geven.
Het verdient aanbeveling om bij een eventuele invoering van een DBH nader
onderzoek te doen naar de effecten van verschillende keuzes, zoals het
vrijstellen van vracht en de verhouding tussen de tarieven voor intra-Europese
en intercontinentale vluchten.

4.4.1

Vergelijking met andere subsidies voor duurzame energie
De biokerosineprijs bedraagt momenteel ongeveer € 0,113 tot 0,132 per kWh
en ligt daarmee binnen de bandbreedte van de basisprijs van technologieën
die in aanmerking komen voor SDE+ subsidie van € 0,05 tot 0,15 (ECN, 2016a).
De onrendabele top, het verschil tussen de basisprijs en de prijs van fossiele
kerosine, bedraagt € 0,05 tot € 0,10 per kWh, afhankelijk van de prijs van
fossiele kerosine en de biokerosineprijs. Dat is vergelijkbaar met subsidiebedragen voor bijvoorbeeld wind op dijk (€ 0,04 – € 0,08), zonthermie
(€ 0,085) en zon-PV (€ 0,10).
De totale financieringsbehoefte onder de hier onderzochte scenario’s stijgt tot
€ 200 – 500 miljoen per jaar in 2030 (zie Paragraaf 2.6). Voor dat jaar zijn nog
geen andere uitgaven voor duurzame energie begroot, maar de begrote
uitgaven aan de SDE en SDE+ lopen de komende jaren op tot circa € 3 miljard
in 2020 (TK, 2016-2017). Als ze daarna constant zouden blijven, dan zou de
subsidie voor biokerosine 7% - 17% van de totale subsidie aan hernieuwbare
energie bedragen. Naast deze overheidssubsidies heeft de maatschappij ook
nog kosten die samenhangen met de bijmengverplichting voor biobrandstoffen
in het wegverkeer.
De SDE+ wordt gefinancierd uit de Opslag Duurzame Energie (ODE), een heffing
per verbruikte eenheid elektriciteit of gas. Op die manier betaalt de energieverbruiker de verduurzaming van de energie. De bijmengverplichting voor
vloeibare brandstoffen leidt tot hogere kosten voor brandstoffen, waardoor de
eindverbruiker van motorbrandstoffen betaalt voor de verduurzaming.

4.5

Overzicht beleidspakketten
Tabel 8 geeft een samenvatting van de beleidspakketten.
De internationale context is voor elk scenario en beleidspakket gelijk:
biokerosine wordt voor 80% vrijgesteld in CORSIA en voor 100% in het EU ETS.
In de scenario’s met de hoogste ambitie wordt innovatie gestimuleerd met
R&D subsidies. De vraag wordt in alle scenario’s gestimuleerd met een subsidie
voor de leverancier van biobrandstoffen. De financiering van de subsidie
verschilt daarentegen, net als de hoogte van de subsidie, die afhangt van de
hoeveelheid biokerosine en de prijs. Daarmee varieert ook de hoogte van de
DBH (in beleidsvariant A en B) en het beslag op de algemene middelen (in
variant B en C).

57

Juni 2017

4.J81 – Overheidsmaatregelen biokerosine

Tabel 8


Samenvatting beleidspakketten

Laag scenario: 0,5 miljoen ton biokerosine in 2030 (9% van het geprojecteerde kerosineverbruik)
Beleidsvariant A
De luchtvaartsector draagt
de kosten voor biokerosine

Beleidsvariant B
De luchtvaartsector en de
maatschappij delen de kosten
voor biokerosine

Internationale context



Biokerosine 80% vrijgesteld in GMBM en voor 100% in het EU ETS

Financiering subsidie 

Subsidie voor de

meerkosten van
biokerosine. De subsidie
wordt gefinancierd door
een DBH.



Subsidie voor de meerkosten 
van biokerosine. De helft van
de subsidie wordt gefinancierd
door een DBH, de andere helft
door een verhoging van de 
overige belastingen.

Beleidsvariant C
De maatschappij draagt de
kosten voor biokerosine

Subsidie voor de meerkosten
van biokerosine. De subsidie
wordt gefinancierd door een
verhoging van de belastingen.



Biokerosineproductie 

Er is geen aanvullend beleid met als doel om Nederland koploper in de productie van
biokerosine te laten worden.





Midden-scenario: 0,9 miljoen ton biokerosine in 2030 (17% van het geprojecteerde kerosineverbruik)
Beleidsvariant A
De luchtvaartsector draagt
de kosten voor biokerosine

Beleidsvariant B
De luchtvaartsector en de
maatschappij delen de kosten
voor biokerosine

Internationale context



Biokerosine 80% vrijgesteld in GMBM en voor 100% in het EU ETS

Financiering subsidie 

Subsidie voor de

meerkosten van
biokerosine. De subsidie
wordt gefinancierd door
een DBH,




Subsidie voor de meerkosten 
van biokerosine. De helft van
de subsidie wordt gefinancierd
door een DBH, de andere helft
door een verhoging van de 
overige belastingen.

De vestiging van een

biokerosinefabriek wordt
gestimuleerd door gerichte
maatregelen. *



58

Juni 2017

4.J81 – Overheidsmaatregelen biokerosine

Beleidsvariant C
De maatschappij draagt de
kosten voor biokerosine

Subsidie voor de meerkosten
van biokerosine. De subsidie
wordt gefinancierd door een
verhoging van de belastingen.

Biokerosineproductie 

De technologieontwikkeling wordt gestimuleerd door R&D subsidie.




Hoog-scenario: 1,8 miljoen ton biokerosine in 2030 (35% van het geprojecteerde kerosineverbruik)
Beleidsvariant A
De luchtvaartsector draagt
de kosten voor biokerosine

Beleidsvariant B
De luchtvaartsector en de
maatschappij delen de kosten
voor biokerosine

Internationale context




Biokerosine 80% vrijgesteld in GMBM en voor 100% in het EU ETS

Financiering subsidie 

Subsidie voor de

meerkosten van
biokerosine. De subsidie
wordt gefinancierd door
een DBH.



Subsidie voor de meerkosten 
van biokerosine. De helft van
de subsidie wordt gefinancierd
door een DBH, de andere helft
door een verhoging van de 
overige belastingen.

Beleidsvariant C
De maatschappij draagt de
kosten voor biokerosine

Subsidie voor de meerkosten
van biokerosine. De subsidie
wordt gefinancierd door een
verhoging van de belastingen.



Biokerosineproductie 




59

Juni 2017

De technologieontwikkeling wordt gestimuleerd door R&D subsidie.

4.J81 – Overheidsmaatregelen biokerosine

5 Effecten van beleidsmaatregelen
op de luchtvaart en de
Nederlandse economie

5.1

Introductie
In de voorgaande hoofdstukken is geschetst welke push- en pullmaatregelen
het meest geschikt lijken te zijn om de beoogde biokerosinevolumes te
realiseren. In dit hoofdstuk wordt gekeken naar wat de effecten van deze
maatregelen zijn. Er wordt gekeken naar de effecten op zowel de
luchtvaartsector als de algemene economische effecten en effecten op de
(bio)brandstofproductie.

Figuur 14

Effecten op de sectoren en Nederlandse economie

De effecten op de luchtvaartsector zijn bepaald met het AERO-MS-model.
Voor het bepalen van de algemene economische effecten is gebruik gemaakt
van het model MAGNET. Beide modellen worden beschreven in Bijlage A.

5.2
5.2.1

Effecten op de luchtvaartsector
Toekomstige situatie luchtvaartsector zonder beleidspakketten
De effecten voor de luchtvaartsector zijn allereerst bepaald voor de situatie
zonder beleidspakketten voor de jaren 2015, 2025 en 2030. De situatie van de
luchtvaartsector in de afgelopen 2 jaren geldt als het referentiepad waartegen
de effecten van beleidspakketten worden afgezet.
In het AERO-MS-model is een scenario opgenomen met betrekking tot de
toekomstige ontwikkeling van de wereldwijde luchtvaartsector [TAKS,2014],
dat in overeenstemming is met her groeiscenario dat volgens ICAO het meest
realistisch is. Hetzelfde scenario is de laatste jaren veel gebruikt voor analyses
waarin de effecten van maatregelen (wereldwijd dan wel Europees) voor de
reductie van luchtvaart CO2-emissies worden beschouwd.

60

Juni 2017

4.J81 – Overheidsmaatregelen biokerosine

De belangrijkste karakteristieken van het scenario zijn:
 De wereldwijde groei in het aantal passagiers en de hoeveelheid vracht
voor de periode 2010-2040 is bepaald voor 32 route-groepen (bijvoorbeeld
alle luchtvaartroutes tussen Europa en Noord-Amerika of alle routes tussen
Europa en Afrika). Het scenario laat een duidelijke variatie zien in de groei
tussen verschillende groepen. De groei op meer verzadigde markten
(bijvoorbeeld vluchten binnen Europa) is daarbij geringer dan de
gemiddelde wereldwijde groei. Wereldwijd groeit de passagiersvraag van
de internationale luchtvaart met 4,8% per jaar. Voor vracht is de groei nog
iets hoger, te weten 5,2% per jaar.
 Er wordt geen rekening gehouden met capaciteitsbeperkingen van
luchthavens.
 Een vermindering van het brandstofgebruik van 1% per jaar voor nieuwe
vliegtuigen die in de vloot worden opgenomen en Air Traffic Control (ATC)
verbeteringen die leiden tot kortere vliegafstanden.
 Een toename van de bezettingsgraad van vliegtuigen.
 Een toename van de prijs van fossiele kerosine naar 3 US$ per gallon in
2030.8
Het ICAO-scenario is met name geschikt als referentiepad voor analyses op een
hoog geografisch schaalniveau (bijvoorbeeld Europees niveau). In het kader
van dit onderzoek is een specifiek scenario voor de Nederlandse luchtvaart
gebruikt dat verwerkt is in het ICAO-scenario. Hierbij zijn de volgende
uitgangspunten gehanteerd:
 De groei van de Nederlandse luchtvaart is gebaseerd op het hoge groeiscenario van het WLO waarbij rekening is gehouden met capaciteitsbeperkingen op Schiphol [WLO, 2016]. In deze studie wordt dit scenario
verder aangeduid als het WLO Hoge groeiscenario.
 Het aantal passagiers op Schiphol stijgt tot 86,4 miljoen in 2030.
Daarnaast vindt er een overloop plaats richting Lelystad en Eindhoven door
capaciteitsbeperkingen op Schiphol. De overloop heeft met name
betrekking op vluchten uitgevoerd door low-cost carriers (LCC).
 Het aandeel transferpassagiers op Schiphol neemt licht toe naar 42,6%
in 2030.
 Het aantal passagiers op regionale luchthavens 9 groeit naar 17,2 miljoen
in 2030.
Bijlage C (Tabel 0) geeft de gedetailleerde resultaten weer voor de situatie
zonder beleidspakketten voor de jaren 2015, 2025 en 2030. De resultaten voor
het jaar 2015 met betrekking tot het aantal passagiers, de hoeveelheid
luchtvracht en het aantal vluchten komen goed overeen met door Schiphol
gepubliceerde gegevens [Schiphol, 2016].
Op Schiphol neemt, conform het WLO Hoge groeiscenario, het aantal
passagiers in de periode 2015-2030 toe met 2,7% per jaar. Als gevolg van de
uitplaatsing naar Lelystad en Eindhoven, neemt het aantal LCC-passagiers op
Schiphol echter duidelijk af, van 10,8 miljoen in 2015 naar 7,2 miljoen in 2030
(zie ook Tabel 0).

8
9

61

Juni 2017

Deze prijs is ook aangehouden bij de bepaling van de meerkosten van biokerosine ten
opzichte van fossiele kerosine.
Het gaat hier om de luchthavens Rotterdam, Eindhoven, Maastricht, Groningen en Lelystad.

4.J81 – Overheidsmaatregelen biokerosine

Daarnaast is in de periode 2015-2030 de jaarlijkse toename van het aantal
OD-passagiers met een intercontinentale bestemming duidelijk groter (+3,8%)
dan de toename van het aantal OD-passagiers met een bestemming binnen
Europa (+1,3%). Qua vracht is er op Schiphol, in overeenstemming met het
WLO Hoge groeiscenario, sprake van een toename van 3,5% per jaar.
Het aantal Revenue Tonne Km (RTK) is een maat voor de totale vervoersprestatie van de luchtvaart waarin zowel passagiers-kms als ton-kms vracht
zijn opgenomen10. Daartegen kan de hoeveelheid CO2-emissies worden afgezet
om een beeld te vormen van de ontwikkeling van de CO2-emissies per eenheid
vervoersprestatie. Het aantal RTKs groeit sterker dan de toename van het
aantal passagiers en de hoeveelheid vracht. Dit aangezien de gemiddelde
vliegafstand toeneemt als gevolg van onder andere de relatief sterke toename
van passagiers met een intercontinentale bestemming.
De ontwikkeling van het aantal vliegtuigbewegingen op Schiphol, zoals door
het AERO-MS-model berekend, komt goed overeen die uit het WLO Hoge
groeiscenario. Op Schiphol worden 636.000 vliegtuigbewegingen verwacht in
2030 om aan de verwachte vraag te voldoen.
De gemiddelde prijs voor een retourticket varieert sterk tussen business class
en economy class (voor netwerk carriers) en LCC-passagiers (zie tabel C1).
De variatie in de gemiddelde ticketprijs is van grote invloed op de mate van
vraaguitval voor de drie onderscheiden passagiersgroepen als gevolg van een
DBH (zie ook Paragraaf 5.2.2).
De werkgelegenheid op Schiphol die voor 2015 wordt berekend, komt goed
overeen met gerapporteerde gegevens [Decisio, 2015].
De CO2-emissies voor de vluchten vanaf Schiphol nemen toe van 11,2 Mt in
2015 naar 15,7 Mt in 2030. Deze toename is duidelijk lager dan de groei in de
totale vervoersprestatie uitgedrukt in RTK. De CO2-emissies per RTK op
vluchten vanaf Schiphol nemen in de periode 2015-2030 dan ook met 1,4% per
jaar af. Deze daling heeft te maken met een aantal verwachte ontwikkelingen,
zoals de vermindering van het brandstofgebruik van nieuwe vliegtuigen, ATCverbeteringen en een toename van de bezettingsgraad.
Figuur 15 geeft de ontwikkelingen weer van de luchtvaart en de hoeveelheid
CO2-emissies op Schiphol voor de periode 2015-2030. Hieruit is op te maken
dat het aantal RTKs beduidend sneller toeneemt dan de hoeveelheid CO 2emissies, maar dat ook de CO2-emissies bij ongewijzigd beleid nog significant
toenemen.

10

62

Juni 2017

Het aantal reizigerskilometer wordt vertaald naar RTK door uit te gaan van een gemiddeld
gewicht van 90 kg per passagier inclusief bagage.

4.J81 – Overheidsmaatregelen biokerosine

Figuur 15

Ontwikkeling luchtvaart en CO2-emissies op Schiphol in situatie zonder beleidspakketten

Mede als gevolg van de uitplaatsing van vluchten vanaf Schiphol, is er een
sterke toename van passagiers en vliegtuigbewegingen op regionale luchthavens. Daarmee nemen ook de CO2-emissies op vluchten vanaf regionale
luchthavens toe, die in 2030 volgens het WLO Hoge groeiscenario 5% van de
CO2-emissies van de Nederlandse luchtvaart voor hun rekening zullen nemen.
In 2015 was dit aandeel nog rond de 3%.
Voor 2015 worden door het AERO-MS-model de totale CO2-emissies voor de
Nederlandse luchtvaart berekend op 11,6 Mt. Voor het jaar 2014 is door
Nederland een hoeveelheid van 10,9 Mt gerapporteerd [Eurostat-T, 2016].

5.2.2

Effecten van beleidsvarianten voor de luchtvaartsector
De effecten voor de luchtvaartsector in Nederland zijn bepaald voor de
beleidsvarianten waarbij de meerkosten van biokerosine in zijn geheel of
gedeeltelijk door de luchtvaartsector worden gedragen (beleidsvariant A en B).
Effecten zijn bepaald voor het midden-scenario uitgaande van de hoge
biokerosineprijs en het hoog-scenario uitgaande van de lage biokerosineprijs.
Voor de effectbepaling is gebruik gemaakt van het AERO-MS-model.
Een gedetailleerd overzicht van de berekende effecten is weergegeven in
Bijlage C.
Een belangrijk uitgangspunt in de effectbepaling is dat luchtvaartmaatschappijen de prijsverhoging als gevolg van een DBH zullen verdisconteren in de
ticketprijs. Dit zal leiden tot een lagere vraag naar vluchten vanaf
Nederlandse luchthavens. Bij het bepalen van het effect op de vraag maakt
het AERO-MS-model gebruik van prijselasticiteiten die door IATA zijn afgeleid
[IATA, 2008]. In deze studie gebruiken we prijselasticiteiten die door IATA zijn
afgeleid voor prijsverhogende maatregelen die op nationale schaal worden
ingevoerd.
Bij een vraagafname kunnen luchtvaartmaatschappijen hun operaties
aanpassen door vliegfrequenties te verlagen, kleinere vliegtuigen in te zetten
of routes te wijzigen. Met name low-cost carriers zullen over het algemeen
snel reageren door bijvoorbeeld het terugbrengen van frequenties dan wel het
schrappen van routes.

63

Juni 2017

4.J81 – Overheidsmaatregelen biokerosine

Bij beleidsvariant C is het uitgangspunten dat de meerkosten voor biokerosine
volledig worden gefinancierd door een algemene belastingverhoging. Dit zal
ten koste gaan van de algemene koopkracht van consumenten, waardoor er
ook een beperkend effect voor de luchtvaart zal optreden. De totale
consumentenbestedingen in Nederland in 2030 worden geschat op ongeveer
€ 460 miljard. De maximale belastingverhoging om de meerkosten van
biokerosine te financieren bedraagt € 500 miljoen in geval van beleidsvariant C
voor het midden-scenario en uitgaande van de hoge biokerosineprijs (zie ook
Paragraaf 4.4 ). De beschikbare consumptieve bestedingen zullen dan in 2030
afnemen met ongeveer 1 promille. De inkomenselasticiteit voor de passagiersvraag in de luchtvaart bedraagt voor ontwikkelde landen zoals Nederland
ongeveer 1,5 [IATA, 2008]. Een afname van de consumptieve bestedingen met
1 promille zal dan ook naar verwachting leiden tot een afname van de
passagiersvraag in de luchtvaart met ongeveer 1.5 promille (0,15%). Gezien dit
zeer beperkte effect, is er voor beleidsvariant C geen gedetailleerde
effectbepaling voor de luchtvaart met het AERO-MS-model uitgevoerd.
Bij beleidsvarianten A en B verschilt het effect op de vraag sterk, afhankelijk
van het type passagiers. Een belangrijk onderscheid is hierbij te maken tussen
passagiers met een zakelijk dan wel niet-zakelijk reismotief. Zakelijke
passagiers zijn over het algemeen minder prijsgevoelig dan niet-zakelijke
passagiers. Voor netwerk carriers zijn de effecten gepresenteerd voor business
class passagiers (overwegend zakelijke passagiers) en economy class passagiers
(merendeels niet-zakelijke passagiers). Daarnaast zijn de effecten voor de
overwegend niet-zakelijke passagiers van low-cost carriers apart in beeld
gebracht.
De afname van het aantal business class passagiers is beperkt aangezien de
DBH nauwelijks impact heeft op de prijs die deze passagiers betalen.
Daarnaast is de vraag van deze groep passagiers relatief prijsinelastisch.
Voor passagiers die gebruik maken van low-cost carriers is het beeld heel
anders. Het gaat hier om passagiers die gebruik maken van goedkope tickets
waardoor de DBH, die uitgaat van een vast bedrag per passagier, leidt tot een
relatief grote prijsstijging. Bovendien is de vraag van deze groep passagiers
relatief prijselastisch. Dit leidt tot een relatief groot effect op de vraag voor
LCC-passagiers.
De afname in de vraag van economy class passagiers die met netwerk carriers
vliegen, bedraagt voor beleidsvariant A maximaal 4,3%. Over het algemeen ligt
het procentuele effect voor economy passagiers in de buurt van het effect dat
wordt berekend voor alle OD-passagiers op Schiphol. In het midden-scenario
met de hoge biokerosineprijs wordt deze afname aan het eind van de periode
berekend (2030), en voor het hoog-scenario met de lage biokerosineprijs in het
midden van de periode (2025). Dit is het directe gevolg van de ontwikkeling
van de meerkosten voor biokerosine over de tijd. In Paragraaf 2.6 is te zien
dat de jaarlijkse meerkosten in het lage biokerosineprijsscenario halverwege
de beschouwde periode pieken terwijl in het hoge biokerosineprijsscenario dit
pas aan het eind van de periode (2030) is. Hogere meerkosten leiden tot een
hogere heffing en daarmee tot een grotere vraaguitval.
De afname van het totale aantal RTKs op Schiphol bedraagt maximaal 1,7%.
Deze beperkte afname komt door de belastingvrijstelling van transferpassagiers en vracht.
Als gevolg van het beleid zal het aantal vliegtuigbewegingen op Schiphol
afnemen aangezien luchtvaartmaatschappijen hun operaties zullen aanpassen.
Daarnaast daalt de werkgelegenheid op Schiphol.

64

Juni 2017

4.J81 – Overheidsmaatregelen biokerosine

In alle gevallen is het effect op de passagiersvraag op regionale luchthavens
significant sterker dan op Schiphol. Voor het midden-scenario uitgaande van de
hoge biokerosineprijs bedraagt de afname van OD-passagiers op Schiphol in
2030 bijvoorbeeld 4,8% terwijl het aantal passagiers op regionale luchthavens
met 9% afneemt (zie Tabel C2). De vraaguitval op regionale luchthavens is
groter omdat een groter deel van de operaties op deze luchthavens door lowcost carriers wordt uitgevoerd.
Wij benadrukken dat de gepresenteerde vraagdalingen als gevolg van de
beleidsvarianten, door het AERO-MS-model worden berekend ten opzichte van
een scenario waarin er sprake is van een jaarlijkse toename van de luchtvaart
in Nederland. In feite zullen de beleidsvarianten dus niet zo zeer leiden tot
een feitelijke afname van de vraag maar veel meer tot een groeivertraging.
Volgens het referentiepad (de situatie zonder beleidspakketten) neemt het
aantal passagiers op Schiphol in de periode 2015-2030 jaarlijks 2.7% toe (zie
Tabel C1). De maximale afname van het aantal passagiers in 2030 bedraagt
ook 2,7% onder het midden-scenario met de hoge biokerosineprijs (beleidsvariant A)11. In feite betekent dit voor Schiphol, voor wat betreft het aantal
passagiers, dus een maximale groeivertraging van 1 jaar. Anders gezegd
betekent het midden-scenario met de hoge biokerosineprijs dat de jaarlijkse
groei van passagiers op Schiphol 2,5% gaat bedragen in plaats van de jaarlijkse
groei van 2.7% die het referentiepad laat zien. Hierbij komt het aantal
passagiers op Schiphol in 2030 uiteindelijk uit op 84,0 miljoen in plaats van de
86,4 miljoen volgens het referentiepad. Aangezien de hoeveelheid biokerosine
in de eerste jaren na invoering van het beleid in 2020 beperkt zal zijn, en
daarmee ook de meerkosten beperkt zullen zijn (zie Figuur 10), zal de hoogte
van de heffing, en daarmee het effect op de vraag, in de eerste jaren ook
beperkt zijn. De omvang van het vraageffect zal in de tijd dus langzaam
toenemen, en in het geval van de lage biokerosineprijs in de periode 20262030 ook weer afnemen. Er zal dus geen sprake zijn van een plotselinge en
onverwachte groeivertraging of afname van de vraag zoals het geval was na de
aanslagen in 2001 of de SARS-uitbraak in 2003.
Heffingshoogtes
In Figuur 16 wordt aangegeven wat de heffingshoogtes zijn onder de
verschillende beleidsvarianten. Hierbij is uitgegaan van de algemene
uitgangspunten voor een DBH die in Paragraaf 4.5 zijn beschreven.
De heffingshoogtes zijn zodanig vastgesteld dat de opbrengsten van de heffing
overeenkomen met de meerkosten van biokerosine die in de beleidsvarianten
door de luchtvaarsector worden gedragen. In Figuur 16 wordt eveneens het
effect op de passagiersvraag samengevat.
Het hoge biokerosineprijsscenario laat voor de hele periode 2021-2030 een
stijging van de meerkosten van biokerosine zien (zie ook Paragraaf 4.4), als
gevolg waarvan de benodigde heffingshoogte ook toeneemt in de tijd.
In het geval van de lage biokerosineprijs zijn rond het jaar 2025 de meerkosten
maximaal. De benodigde heffingshoogtes zijn rond dat jaar dus ook maximaal.
Na 2016 zal de hoogte van een DBH die nodig is om de meerkosten te
financieren afnemen.

11

65

Juni 2017

Het gaat hier om de afname van het totale aantal passagiers op Schiphol (OD plus transfer),
waarbij er geen afname is van transferpassagiers en een afname van 4,8% voor OD-passagiers
in 2030.

4.J81 – Overheidsmaatregelen biokerosine

Voor het midden-scenario met de hoge biokerosineprijs bedraagt de maximale
heffingshoogte € 7,8 en € 31,3 per vertrekkende OD-passagier (beleidsvariant A
in het jaar 2030). De maximale heffingshoogte voor het hoog-scenario
uitgaande van de lage biokerosineprijs is zeer vergelijkbaar, zijnde € 7,9
respectievelijk € 31,6 per vertrekkende OD passagier, maar geldt voor het jaar
2025.
Figuur 16

66

Juni 2017

Heffingshoogte en effect op passagiersvraag voor beleidsvarianten in 2025 en 2030

4.J81 – Overheidsmaatregelen biokerosine

Logischerwijs is de benodigde heffingshoogte voor beleidsvariant B grofweg de
helft omdat ook maar de helft van de meerkosten door de luchtvaartsector
wordt gedragen.
Vanuit een internationaal perspectief kunnen de heffingshoogtes worden
vergeleken met heffingen per passagier die momenteel gelden in Duitsland en
Frankrijk. In Duitsland gelden momenteel drie tarieven (Bundesminister der
Finanzien, 2015):
 Voor vluchten tot een afstand van 2.500 km:
€
7,38
 Voor vluchten met een afstand tussen 2.500 en 6.000 km:
€
23,05
 Voor vluchten met een afstand boven de 6.000 km:
€
41,49
In Frankrijk is een onderscheid gemaakt tussen de heffingshoogtes voor
economy class en business class passagiers (Legifrance, 2017).
Voor economy class passagiers gelden heffingshoogtes van €1,13 en € 4,51 voor
bestemmingen binnen Europa respectievelijk intercontinentale bestemmingen.
Voor business class passagiers zijn de heffingshoogtes in Frankrijk een factor
10 hoger dan voor economy class passagiers.
De hoogte van de DBH die nodig is om de meerkosten te dekken ligt over het
algemeen dus lager dan de huidige passagiersheffing in Duitsland maar hoger
dan de heffing voor economy class passagiers in Frankrijk.
Een belangrijke vraag is uiteraard in hoeverre een DBH van invloed zal zijn op
de concurrentiepositie van de Nederlandse luchtvaart. Nederland heeft met
Schiphol immers een kwalitatief goede luchthaven met een hoge internationale connectiviteit. Schiphol draagt hiermee in belangrijke mate bij aan het
vestigingsklimaat in Nederland voor internationale bedrijven. Daarnaast is
Schiphol van belang voor de directe en indirecte werkgelegenheid die wordt
gecreëerd.
Aangezien de hoogtes van de DBH vanuit een internationaal perspectief niet
uitzonderlijk zijn, zullen de effecten op de concurrentiepositie van Schiphol
naar verwachting beperkt zijn, terwijl er tegelijkertijd een verduurzaming van
de Nederlandse luchtvaart wordt bewerkstelligd. De kwaliteit van het netwerk
van internationale verbindingen op Schiphol is in grote mate afhankelijk van
transferpassagiers. Van belang is dus dat deze groep wordt uitgezonderd van
de DBH, hetgeen in deze studie ook is verondersteld.
Naast de effecten voor Schiphol, is een belangrijk aandachtspunt wat de
effecten van een heffing zijn voor de KLM. In 2015 werd ruim 70% van de
passagiers op Schiphol door de KLM vervoerd [KLM, 2016]. Dit komt neer op
ongeveer 42 miljoen passagiers, bestaande uit 19 miljoen OD-passagiers (45%)
en 23 miljoen transferpassagiers (55%). Als aangenomen wordt dat de
verhouding tussen OD-passagiers en transferpassagiers van de KLM op Schiphol
in de toekomst niet significant zal veranderen, betekent dit dus dat ruim de
helft van de KLM passagiers op Schiphol zal zijn vrijgesteld van de heffing.
Desondanks zal door een heffing die alleen in Nederland geldt een relatief
groot deel van passagiers van de KLM met de DBH geconfronteerd zullen
worden, ten opzichte van buitenlandse netwerk carriers.
In vergelijkbare zin wordt een relatief groot deel van de passagiers van
Lufthansa geconfronteerd met de vliegbelasting in Duitsland.

67

Juni 2017

4.J81 – Overheidsmaatregelen biokerosine

Verder wordt opgemerkt dat Transavia (onderdeel van de KLM-groep) relatief
zwaar zal worden getroffen door een vliegtuigbelasting in Nederland.
Transavia opereert immers voor het overgrote deel vanuit Nederland, vervoert
vooral OD-passagiers en is een low-cost carrier. Passagiers van low-cost
carriers zijn relatief prijsgevoelig (zie Paragraaf 4.4).
Het is niet de verwachting dat de KLM-groep marktaandeel zal verliezen op
vluchten van en naar Nederland als gevolg van een heffing. De heffing zal
immers gelden voor zowel OD-passagiers die vliegen met de KLM als ODpassagiers die vliegen met een buitenlandse maatschappij. Door de heffing
wordt het concurrentie-speelveld op de routes van en naar Nederland dus niet
beïnvloed.
Als reactie op de vliegbelasting in 2008, zette KLM de vliegtuigcapaciteit die
beschikbaar kwam door vermindering van de OD-operatie (als gevolg van de
verminderde vraag) in voor de ondersteuning van de hub-operatie [KiM, 2011].
Voor de biokerosineheffing geldt dat de heffingshoogte in eerste instantie
beperkt is en in de tijd langzaam toeneemt. De verwachting is dan ook dat
het, in vergelijking met de situatie in 2008 (toen de volledige heffingshoogte
direct van toepassing was), voor de KLM eenvoudiger zal zijn op de heffing te
anticiperen. Daarbij is het, gezien het belang van de KLM voor Nederland, van
belang dat effecten gedurende de introductie van een eventuele biokerosineheffing nauwkeurig gemonitord worden.
Het voordeel van het voorgestelde beleidsinstrument - een subsidie met
alternatieve financieringsmogelijkheden – is dat de mate waarin een heffing
bijdraagt aan de financiering gedurende de uitvoering van het beleid kan
worden aangepast. Dit kan wenselijk zijn indien de effecten voor bijvoorbeeld
de KLM veel groter zijn dan op voorhand geschat. Bij aanpassing van de
financiering kan de biokerosine-doelstelling die wordt beoogd, nog steeds
worden gerealiseerd.
Passagiers zullen door de introductie van een DBH meer moeten gaan voor
dezelfde dienst betalen. Dit leidt tot een afname van het zogenaamde
consumentensurplus. Deze afname is min of meer gelijk aan de opbrengsten
van de DBH. De maximale afname van het consumentensurplus in 2030
bedraagt dus € 500 miljoen (midden-scenario met hoge biokerosineprijs –
beleidsvariant A). Hierbij moet in ogenschouw worden genomen dat een deel
van de belastingopbrengsten, en daarmee een deel van de afname van het
consumentensurplus, onder beleidsvariant A (en in minder mate voor
beleidsvariant B) voor rekening komt van buitenlandse OD-passagiers die van
een Nederlandse luchthaven vertrekken. In geval van Beleidsvariant C, waarbij
de meerkosten geheel worden gefinancierd uit een verhoging van de belasting,
worden de meerkosten volledig betaald door de belastingplichtigen in
Nederland (zie ook de analyse van welvaartseffecten in Paragraaf 5.3).

68

Juni 2017

4.J81 – Overheidsmaatregelen biokerosine

5.3

Economische effecten
De macro-economische effecten van het gebruik van biokerosine in Nederland
zijn geanalyseerd met behulp van het algemene evenwichtsmodel MAGNET
(Modular Applied GeNeral Equilibrium Tool). Ten behoeve van deze studie zijn
in MAGNET twee sectoren afgesplitst die zich bezig houden met de productie
van kerosine en biokerosine. Een meer gedetailleerde beschrijving van
MAGNET en de aanpassingen die zijn gedaan is te vinden in Bijlage A.
Er is een referentiescenario geïntroduceerd in MAGNET zonder gebruik van
biokerosine tot 2030. Dit referentiescenario is ook gehanteerd in de studie
‘Macroeconomic outlook of sustainable energy and biorenewables innovations
(MEV II)’ (Van Meijl et al., 2016; 2017). Dit scenario is gebaseerd op de
aanname dat het bestaande en geplande beleid op het gebied van klimaat en
energie, zoals het Energieakkoord, wordt voortgezet tot 2030. Meer details
over het referentiescenario staan beschreven in Bijlage B.
De macro-economische effecten van het gebruik van biokerosine zijn berekend
voor zes hoofdscenario’s (zie Tabel 9) die verschillen met betrekking tot:
 de hoeveelheid biokerosine die wordt gebruikt;
 het prijsverschil tussen kerosine en biokerosine op basis van verschillen in
technologische ontwikkeling in de productie van biokerosine;
 wie de kosten van het gebruik van biokerosine betaalt, waarvoor drie
varianten zijn meegenomen.
Het hoog-scenario voor biokerosinegebruik is gebaseerd op 1,8 Mt biokerosine
gebruik in 2030 in combinatie met een lage biokerosineprijs. In het middenscenario wordt de helft minder biokerosine gebruikt (0,9 Mt) als gevolg van
een hoge biokerosineprijs. In beleidsvariant A betaalt de luchtvaartsector
de kosten, in beleidsvariant C betaalt de overheid en in beleidsvariant B
worden de kosten gelijk verdeeld tussen de luchtvaartsector en de overheid.
De resulterende zes hoofdscenario’s zijn ook gebruikt in het AERO-MS model
om de effecten op de Nederlandse luchtvaartsector te bepalen.
Naast deze zes hoofdscenario’s is een gevoeligheidsanalyse uitgevoerd waarin
de macro-economische effecten van vier andere scenario’s zijn geanalyseerd.
Deze scenario’s zijn gebaseerd op een alternatieve combinatie van de
aannames over de hoeveelheid biokerosine en prijs van biokerosine.
De gevoeligheidsanalyses zijn alleen uitgevoerd voor beleidsvariant A en C,
omdat uit de resultaten blijkt dat de effecten van beleidsvariant B nagenoeg
gelijk zijn aan het gemiddelde van de effecten van beleidsvariant A en C.

Tabel 9

Overzicht van scenario’s en van de initiële additionele kosten van het gebruik van biokerosine
in 2030 en wie deze kosten betaalt
Hoofdsenario’s

Beleidsvariant A

Beleidsvariant B

Beleidsvariant C

Hoog biokerosine gebruik en lage
biokerosineprijs

V

V

V

Midden biokerosine gebruik en
hoge biokerosineprijs

V

V

V

Hoog biokerosine gebruik en hoge
biokerosineprijs

V

X

V

Midden biokerosine gebruik en
lage biokerosineprijs

V

X

V

Gevoeligheidsanalyse scenario’s

69

Juni 2017

4.J81 – Overheidsmaatregelen biokerosine

5.3.1

Bruto binnenlands product (BBP)
Figuur 17 laat de effecten zien van het gebruik van biokerosine in de zes
scenario’s op het BBP in Nederland in 2030.

Figuur 17

Effect van het gebruik van biokerosine op het BBP in 2030 (in miljoen €)

Het effect van het gebruik van biokerosine op het BBP is in alle scenario’s
negatief. De negatieve BBP-effecten worden veroorzaakt doordat de productie
van biokerosine in geen van de scenario’s concurrerend is met fossiele
kerosine.

70

Juni 2017

4.J81 – Overheidsmaatregelen biokerosine

Het midden-biokerosinegebruikscenario met een lager biokerosineprijs heeft
het sterkste effect op het BBP; een daling van 511 tot 530 M€ (0,05% van het
BBP in 2030). Dit is ook het scenario met het hoogste prijsverschil tussen
fossiel en kerosine en de hoogste additionele kosten. In geval van het hoogscenario in combinatie met een lage biokerosineprijs daalt het BBP met
459-478 M€ (0,04% van het BBP in 2030).
Figuur 17 laat zien dat de BBP-effecten bijna volledig worden veroorzaakt
door de component ‘belastingen en subsidies’. Dit komt doordat de additionele
kosten van biokerosine worden gefinancierd via een DBH (beleidsvariant A),
een verhoging van de algemene belastingen (beleidsvariant C) of een gelijke
verdeling tussen beide (beleidsvariant B). Het effect op afschrijvingen is zo
gering dat dit verder buiten beschouwing is gelaten.
De impact op de netto toegevoegde waarde is ook minimaal, maar
onderliggende sectorale verschuivingen zijn wel substantieel, zoals in
Paragraaf 5.3.4 aan bod komt.
Het verschil in BBP-effect tussen het hoge- en midden-biokerosinegebruikscenario is relatief beperkt. Hier zijn drie redenen voor:
 In de gekozen scenario’s zijn aannames gebruikt die een tegengesteld
effect hebben op de additionele kosten van biokerosine en daarmee de
hoeveelheid belastingen en subsidies. Zo is een hoog biokerosinegebruik
gecombineerd met een lage prijs en lage additionele kosten per eenheid
biokerosine. Het midden-biokerosinegebruik-scenario gaat uit van een hoge
prijs en hoge additionele kosten per eenheid biokerosine. Wanneer we een
hoog biokerosinegebruik combineren met een hoge biokerosineprijs en een
midden-biokerosinegebruikscenario met een lage biokerosineprijs is het
verschil in BBP-effect aanzienlijk groter. Dit is verder geanalyseerd in de
gevoeligheidsanalyses.
 De vraag naar biokerosine leidt tot een hogere prijs waardoor de
additionele kosten van biokerosine stijgen. Dit effect is groter in het hogebiokerosinescenario, waar de biokerosineprijs stijgt met 3,2%. Het middenscenario laat een prijsstijging zien van 2,2%. Tegelijk daalt de vraag naar
kerosine en daarmee de prijs van kerosine met 1,8% (midden-scenario) en
0,5% (hoog-scenario). Deze prijseffecten vergroten het prijsverschil tussen
biokerosine en kerosine in het hoog-scenario meer dan in het middenscenario. Daardoor stijgen de additionele kosten van het biokerosinebeleid
en wordt de component ‘belastingen en subsidies’ vergroot
 In een algemeen evenwichtsmodel zoals MAGNET zijn de kosten van het
gebruik van biokerosine niet gelijk aan het verschil in prijs tussen kerosine
en biokerosine. De productie en het gebruik van biokerosine vergt ook
veranderingen in gedrag, investeringen, infrastructuur, wetgeving,
contracten, administratie, etc. Deze kosten zijn hoger in het hoog-scenario
dan in het midden-scenario en verkleinen daardoor het BBP effect.

5.3.2

Welvaart
Het BBP wordt vaak als maatstaf gebruikt voor welvaart. BBP focust echter
alleen op binnenlandse productie-effecten en kan mogelijke impacts van
veranderingen van de ruilvoet, zoals een toename van de exportprijs of een
afname van de prijs van import, niet meenemen. Daarom geeft het BBP een
onder- of overschatting van de verandering van het feitelijke binnenlandse
inkomen en de welvaart. Een betere maatstaf is in dit geval de Equivalant
Variation (EV) die gebruikt wordt om veranderingen in welvaart in een land te
berekenen (zie Tekstvak 4).

71

Juni 2017

4.J81 – Overheidsmaatregelen biokerosine

Tekstvak 4 Equivalant Variaton
Voor het meten van welvaartseffecten van projecten of beleidsmaatregelen worden
veranderingen in prijzen en hoeveelheden van goederen zodanig gecompenseerd (door extra
inkomen) dat het nutsniveau op het oorspronkelijke niveau blijft of na een verandering van
prijzen en/of hoeveelheden van goederen het nut gefixeerd wordt op een bepaald niveau.

Het totale welvaartseffect op basis van EV is in alle scenario’s negatief omdat
de productie en het gebruik van biokerosine duurder is dan kerosine. In het
hoge-biokerosine-scenario daalt de welvaart met 143-429 M€. In het middenscenario daalt de welvaart met 209-516 M€. De welvaartseffecten kunnen
onderverdeeld worden in allocatie, technologie, handel en overige effecten.
Figuur 18 geeft het overzicht.
Figuur 18

Effect van het gebruik van biokerosine op welvaart 2030 (in M€)

Allocatie-effecten hebben te maken met het optimale gebruik van goederen
en diensten. Aangezien biokerosineproductie duurder is dan kerosineproductie
levert dit een sterk negatief welvaartseffect op. In de scenario’s met een hoog
biokerosinegebruik is het allocatie-effect van de beleidsvarianten gemiddeld
-920 M€. In het midden-scenario is de impact ongeveer -570 M€.
Het technologie-effect toont welvaartswinst door technologische ontwikkeling.
In het hoog-scenario wordt uitgegaan van een lage biokerosineprijs als gevolg
van technische innovatie. Dit levert een positief welvaartseffect op van circa
473 M€. In het midden-scenario wordt een beperkte technologische ontwikkeling verondersteld en resulteert slechts een welvaartseffect van 66 M€.
Technologische ontwikkeling is dus een belangrijke factor om negatieve
welvaartseffecten tegen te gaan. Dit blijkt ook uit de gevoeligheidsanalyses
waarin een hoog biokerosinegebruik wordt gecombineerd met een hoge prijs
(snelle technologische ontwikkeling) en vice versa (zie Paragraaf 5.3.6).

72

Juni 2017

4.J81 – Overheidsmaatregelen biokerosine

De welvaartseffecten van allocatie en technologie worden nauwelijks
beïnvloed door de keuze van beleidspakketten. De verschillende beleidsopties
zijn echter wel bepalend voor het handelsbalanseffect (zie ook Paragraaf
5.3.5.). Bij een DBH wordt een gedeelte van de kosten van het biokerosinegebruik afgewenteld op buitenlandse gebruikers van de luchtvaart. Zij betalen
dus mee aan het kerosinebeleid in Nederland. Als de overheid de additionele
kosten van biokerosine financiert, is dit voordeel niet aanwezig. Het handelsbalanseffect op de welvaart is in Beleidsvariant C dan ook minder positief dan
in Beleidsvariant A. Dit verklaart ook waarom de totale welvaartseffecten
aanzienlijk minder negatief zijn in geval de luchtvaartsector betaalt
(beleidsvariant A) ten opzichte van als de maatschappij de kosten draagt
(beleidsvariant C).

5.3.3

Werkgelegenheid
Het economische model MAGNET dat gebruikt is in deze studie maakt
verschuivingen in werkgelegenheid tussen sectoren inzichtelijk. Het netto
effect op de totale werkgelegenheid in Nederland is per definitie nihil, omdat
is aangenomen dat op de lange termijn (de periode tot 2030) de werkloosheid
stabiliseert op het natuurlijke niveau (een constant percentage van de
beroepsbevolking zit dan zonder werk als gevolg van frictiewerkeloosheid).
Kortom, de resultaten geven de verschuiving van arbeid weer tussen sectoren.
Figuur 19 laat de effecten zien van het gebruik van biokerosine op de
werkgelegenheid (in constante prijzen) zien.
De werkgelegenheid in biokerosine sector stijgt in alle scenario’s als gevolg
van de toename van de productie van biokerosine. In het hoog-scenario stijgt
de werkgelegenheid met 61 tot 64 M€ ten opzichte van 30 tot 31 M€ in het
midden-scenario. De inzet van arbeid ten behoeve van de productie van
conventionele kerosine daalt als gevolg van vervanging van kerosine met
biokerosine. De werkgelegenheid daalt met 13 M€ in het hoog-scenario en met
6 M€ in het midden-scenario.
Deze resultaten laten zien dat de werkgelegenheid in de sectoren die
brandstoffen voor de luchtvaartbrandstoffen produceren toeneemt met 48 tot
51 M€ in het hoog-scenario en met 25 tot 27 M€ in het midden-scenario.
De grootste effecten op de werkgelegenheid treden op in de luchtvaartsector
indien de kosten worden gedragen door de sector zelf. In het hoog-scenario
daalt de werkgelegenheid met 114 M€ en in het midden-scenario met 125 M€.
Redenen voor deze relatief grote effecten is dat de luchtvaart-sector relatief
arbeidsintensief is en doordat de vraag naar diensten van de luchtvaartsector
in Nederland daalt in geval van een DBH en deels verschuift naar het
buitenland.
Indien de kosten van biokerosine worden opgebracht door de overheid door
middel van een algemene verhoging van de belastingen (beleidsvariant C) dan
stijgt de werkgelegenheid in de luchtvaartsector iets (2-5 M€) als gevolg van
lagere prijs van luchtvaartbrandstoffen en diensten van de luchtvaartsector.
Dit leidt tot een stijging van de vraag naar diensten van de luchtvaartsector en
daardoor ook van de werkgelegenheid in de luchtvaartsector. Dit verklaart ook
de iets hogere werkgelegenheid voor de productie van brandstoffen van de
luchtvaartsector indien de overheid betaalt (beleidsvariant C) ten opzichten
van een DBH (beleidsvariant A).

73

Juni 2017

4.J81 – Overheidsmaatregelen biokerosine

De werkgelegenheid in de rest van de economie stijgt als gevolg van het
vrijkomen van arbeid uit de luchtvaartsector indien de luchtvaartsector de
kosten draagt (beleidsvariant A). De werkgelegenheid stijgt dan in de hoge en
midden-scenario’s met respectievelijk 66 M€ en 100 M€. Deze effecten treden
niet op indien de kosten worden gedragen door de maatschappij
(beleidsvariant C). In dat geval daalt de werkgelegenheid in de rest van de
economie als gevolg van een toename van de vraag naar arbeid ten behoeve
van de productie van biokerosine. Dit levert een negatief werkgelegenheidseffect op ter grootte van 30 M€ in het midden-scenario en 56 M€ in het hoogscenario.
Figuur 19

Effect van het gebruik van biokerosine op de werkgelegenheid in 2030 (in M€)

5.3.4

Toegevoegde waarde
Figuur 20 laat de effecten van het biokerosinegebruik zien op de toegevoegde
waarde (in constante prijzen) van verschillende sectoren in de economie.
Het totale netto toegevoegde waarde effect van het gebruik van biokerosine,
gemeten over de hele Nederlandse economie, is relatief beperkt (10 tot 15
M€). Dit komt omdat het aanbod van productiefactoren (arbeid, kapitaal, land)
in de Nederlandse economie vrijwel constant blijft, afgezien van de effecten
van handel. Er treden echter wel aanzienlijke sectorale verschuivingen op als
gevolg van veranderingen in de vraag naar productiefactoren.
Een belangrijk effect is dat in alle scenario’s de toegevoegde waarde van de
productie van brandstoffen van de luchtvaartsector stijgt. In het hoge
biokerosinegebruikscenario stijgt de toegevoegde waarde van de productie
van biokerosine met 694 tot 728 M€ en in het midden-scenario met 354 tot 376
M€. Het verschil komt doordat de hoeveelheid biokerosine in het hoog-scenario
circa twee keer zo hoog als in het midden-scenario.

74

Juni 2017

4.J81 – Overheidsmaatregelen biokerosine

De toegevoegde waarde van kerosineproductie neemt af met 95 tot 96 M€ in
het hoog-scenario en met 41 tot 45 M€ in het midden-scenario. De totale
impact op de toegevoegde waarde in de luchtvaart-brandstoffen sectoren is
een stijging van 597 tot 633 M€ in het hoog-scenario en 309 tot 331 M€ in het
midden-scenario. Achterliggende reden is dat de productie van biokerosine
meer arbeid en vooral meer kapitaal vergt dan kerosine.
Het aandeel kapitaal en arbeid in de kostenstructuur van kerosine is 12% ten
opzichte van 21% voor biokerosine.
Figuur 20

Effect van het gebruik van biokerosine op de toegevoegde waarde in 2030 (in M€)

In de analyse gaan we er vanuit dat Nederland koploper is in de productie van
biokerosine en een competitief voordeel heeft ten opzichte van andere
landen. Dit betekent dat de additionele toegevoegde waarde gunstig is voor
Nederland. Ongeveer 15% van de biokerosine wordt geïmporteerd uit Zuid
Afrika en Zuid Amerika, waar de biokerosineproductie relatief goedkoop is als
gevolg van goedkope biomassa. Wanneer de biokerosine geïmporteerd zou
worden uit andere landen, zou de beleidsimpact op de toegevoegde waarde
veel nadeliger zijn en daarmee zou ook het BBP-effect verslechteren. Dit laat
het belang zien van de biokerosineproductie in Nederland.
Een ander effect is de daling van de toegevoegde waarde van de luchtvaartsector in geval van een DBH (beleidsvariant A) met 341 M€ (hoog-scenario) en
373 M€ (midden-scenario). Dit is het directe gevolg van een afname in de vraag
naar diensten van de luchtvaartsector. Een zeer beperkte positieve impact op
de toegevoegde waarde resulteert indien de maatschappij de kosten draagt
(Beleidsvariant C). Dit komt door een lagere prijs van luchtvaartbrandstoffen
en daarmee van vliegtuigtickets. Hierdoor stijgt de vraag naar diensten van de
luchtvaartsector en daardoor de toegevoegde van deze sector.

75

Juni 2017

4.J81 – Overheidsmaatregelen biokerosine

In het hoog- en het midden-scenario daalt de toegevoegde waarde van andere
sectoren in de economie van Nederland het sterkst indien de kosten van
biokerosine worden gefinancierd door de overheid (beleidsvariant C).
De toegevoegde waarde in de rest van de economie daalt met 660 M€ (hoogscenario) en 347 M€ (midden-scenario). Dit is het gevolg van hogere
belastingen en grotere vraag naar productiefactoren ten behoeve van de
productie van biokerosine. Bij beleidsvariant A wordt dit effect beperkt door
de lagere toegevoegde waarde in de luchtvaartsector. Daardoor daalt de
toegevoegde waarde in de rest van de economie aanzienlijk minder, namelijk
met 153 M€ (midden-scenario) en 660 M€ (hoog-scenario).

5.3.5

Handelsbalans
Figuur 21 toont de effecten van het gebruik van biokerosine op de handelsbalans (in constante prijzen) in 2030. De handelsbalans verslechtert (Tabel 5).
In geval van het hoog-scenario daalt het handelsoverschot met 317 tot 377 M€
en in het midden-scenario met 199 tot 268 M€.
Het belangrijkste effect is dat het gebruik van biokerosine leidt tot een
vergroening van de handelsbalans van Nederland. De netto import van olie
daalt met 2.419 tot 2.463 M€ in het hoog-scenario en met 1.045 tot 1.160 M€
in het midden-scenario. Het verschil in effect wordt veroorzaakt door het
verschil in gebruik van biokerosine en daardoor het gebruik van olie voor de
kerosineproductie.
.
Daarnaast stijgt de netto import van biomassa aanzienlijk, namelijk met 1.965
tot 2.065 M€ in het hoog-scenario en 942 tot 994 M€ in het midden-scenario.
Dit is minder dan de daling van de import van olie, deels omdat een deel (10%)
van de biomassa uit Nederland komt. De stijging van de import van biomassa is
iets hoger indien de overheid de kosten draagt (beleidsvariant C) ten opzichte
van een DBH (beleidsvariant A). Dit komt omdat het gebruik van luchtvaartbrandstoffen daalt als er een DBH wordt geheven. De import van olie daalt iets
meer indien de kosten worden gefinancierd door een verhoging van de
belastingen omdat het gebruik van brandstoffen daalt in de rest van de
economie (ten opzichte van een DBH).
De handelsbalans van luchtvaartbrandstoffensector daalt met een bedrag dat
varieert van 314 tot 484 M€ in het hoog-scenario en 155 tot 329 M€ in het
midden-scenario. Dit negatieve effect komt door een stijging van de netto
export van kerosine en de import van biokerosine. Zoals eerder besproken zijn
er een tweetal regio’s (Zuid Afrika en Zuid Amerika) waar biomassa relatief
goedkoop is. Hierdoor kan biokerosine tegen relatief lage kosten geproduceerd
worden voor export naar Nederland.
Indien de luchtvaartsector betaalt voor het gebruik van kerosine (beleidsvariant A) dan stijgen de prijzen van geleverde diensten. Het gevolg is dat de
vraag naar vliegtickets en luchtvaartbrandstoffen daalt. Hierdoor daalt de prijs
van fossiele kerosine en biokerosine waardoor de export toeneemt of de
import afneemt ten opzichte van situatie waarin de maatschappij de kosten
draagt (beleidsvariant C). Dit verklaart de iets lagere handelsbalanseffecten
van kerosine en biokerosine in beleidsvariant A ten opzichte van variant C.
De effecten op import en export van diensten van de luchtvaartsector worden
vooral bepaald door de beleidsvarianten. Onder beleidsvariant A verslechtert
de handelsbalans van de luchtvaartsector met een bedrag tussen 1.014 M€
(hoog-scenario) en 1.108 M€ (midden-scenario).

76

Juni 2017

4.J81 – Overheidsmaatregelen biokerosine

Drie kwart van de productiedaling in de Nederlandse luchtvaartsector is het
gevolg van een daling van de netto export van hun diensten. De handelsbalanseffecten in het hoog- en midden-scenario zijn iets positief, namelijk 33 M€ tot
16 M€ indien de maatschappij de kosten draagt (beleidsvariant C). Reden is de
lagere prijs van luchtvaartbrandstoffen en vliegtickets waardoor de vraag naar
diensten van de luchtvaartsector stijgt.
De handelsbalanseffecten van de andere sectoren in de economie zijn positief
in het geval van een DBH (beleidsvariant A). De waarde van de netto export
groeit met 453 M€ (hoog-scenario) en 776 M€ (midden-scenario). Deze stijging
komt vooral doordat de lonen dalen als gevolg van de afnemende werkgelegenheid in de luchtvaartsector. Dit heeft een positief effect op de concurrentiepositie van andere sectoren in de economie ten opzichte van het buitenland.
Indien de overheid de kosten draagt (beleidsvariant C) daalt de netto export
van andere sectoren in de economie met 220 M€ in het hoog-scenario als
gevolg van hogere belastingen. In het midden-scenario stijgt de export iets
(62 M€) als gevolg van lagere kosten van arbeid, waardoor de concurrentiepositie van de Nederlandse economie verbetert.
Figuur 21

Effect van het gebruik van biokerosine op de handelsbalans in 2030 (in M€)

5.3.6

Gevoeligheidsanalyses
De aannames die gemaakt zijn over de hoogte van het biokerosinegebruik en
de snelheid van technologische ontwikkelingen zijn cruciaal voor de macroeconomische effecten. Daarom is een gevoeligheidsanalyse uitgevoerd op basis
van vier alternatieve combinaties van de hoeveelheid biokerosine en de
snelheid van innovatie (en daarmee de prijs van biokerosine). Tabel 10 toont
de BBP-effecten van de hoofdscenario’s en de gevoeligheidsanalyses voor
beleidsvariant A en C.

77

Juni 2017

4.J81 – Overheidsmaatregelen biokerosine

Tabel 10

Effect van het gebruik van biokerosine op het BBP in 2030 (in M€)
Hoofdscenario’s

Gevoeligheidsanalyses

Gebruik

Hoog

Hoog

Midden

Midden

Hoog

Hoog

Midden

Midden

Prijs

Laag

Laag

Hoog

Hoog

Hoog

Hoog

Laag

Laag

Beleidsvariant

A

C

A

C

A

C

A

C

Totaal

-459

-478

-511

-530

-1.193

-1.289

-180

-183

De resultaten laten zien dan het BBP-effect in sterke mate wordt beïnvloed
door technologische ontwikkeling en als gevolg daarvan de ontwikkelingen in
de prijs van biomassa. Onder een hoog-biokerosinegebruikscenario en een hoge
prijs komt het BBP-verlies uit op circa 1.200 M€. Bij een midden-biokerosinegebruikscenario en snelle technologische ontwikkeling wordt het BBP-verlies
beperkt tot circa 180 M€.
Tabel 11

Effect van het gebruik van biokerosine op welvaart in 2030 (in M€)
Hoofdscenario’s

Gevoeligheidsanalyses

Gebruik

Hoog

Hoog

Midden

Midden

Hoog

Hoog

Midden

Midden

Prijs

Laag

Laag

Hoog

Hoog

Hoog

Hoog

Laag

Laag

A

C

A

C

A

C

A

C

Allocatie

-904

-935

-564

-583

-1.310

-1.411

-384

-389

Technologie

465

477

66

66

137

143

217

218

Handel

327

101

273

28

578

20

134

59

Overige

-32

-73

16

-27

45

-53

-22

-35

-143

-429

-209

-516

-550

-1.301

-55

-147

Beleidsvariant

Totaal

Tabel 11 laat de welvaartseffecten zien van de hoofdscenario’s en de
gevoeligheidsanalyses. In geval van snelle technologische ontwikkeling in de
biokerosineproductie daalt de prijs van biokerosine snel en komt het totale
welvaartsverlies uit op slechts 55 tot 147 M€ (midden-biokerosinegebruikscenario). Het negatieve allocatie-effect van de biokerosineproductie wordt
dan in belangrijke mate gecompenseerd door de positieve effecten van
technologie en handel.
In het lage technologiescenario blijft de prijs van kerosine relatief hoog.
Dit leidt tot meer dan een verdubbeling van het negatieve welvaartseffect ten
opzichte van het lage biokerosineprijsscenario. Het negatieve welvaartseffect
stijgt, bij een hoog biokerosinegebruik, van 143 M€ tot 550 M€ (beleidsvariant
A) en van 429 M€ tot 1.301 M€ (beleidsvariant C).
Bovenstaande resultaten laten dus ook zien dat technologische innovatie het
negatieve welvaartseffect van een ambitieus biokerosinebeleid (hoog gebruik)
aanzienlijk kan beperken. Het leidt tot minder negatieve allocatie-effecten
(dalen met circa 450 M€) en meer positieve technologie-effecten (stijgen meer
dan 300 M€).

78

Juni 2017

4.J81 – Overheidsmaatregelen biokerosine

5.3.7

Vergelijking met andere studies
In het verleden zijn diverse studies uitgevoegd naar de effecten van een
vliegbelasting in Nederland. Hierbij ging het om een belasting die ten goede
kwam aan de algemene middelen. In deze studie is een DBH beschouwd als
een mogelijke optie om de meerkosten voor biokerosine te financieren.
Het gaat hier dus om een doelheffing. Een dergelijke doelheffing zal andere
macro-economische effecten met zich meebrengen dan een vliegbelasting die
ten goede komt aan de algemene middelen. Wel mag worden verwacht dat de
directe effecten voor de luchtvaartsector, in termen van vraaguitval, in gelijke
omstandigheden vergelijkbaar zijn tussen een vliegbelasting en een DBH.
De meest uitgebreide studie naar de effecten van een vliegbelasting in
Nederland was die van Significance en SEO, ter voorbereiding van de invoering
van de vliegbelasting in 2008 (Significance ; SEO, 2007). In 2009 heeft SEO nog
een studie gepubliceerd, en na afschaffing van de vliegbelasting in 2009 heeft
het KiM studie gedaan naar gedragseffecten van reizigers, luchtvaartmaatschappijen en luchthavens (KiM, 2011). In deze paragraaf worden de
directe effecten voor de luchtvaart van een DBH, zoals geschat in deze studie,
vergeleken met de geschatte effecten van een vliegbelasting in de hierboven
genoemde studies.
Significance en SEO geven een inschatting van de invloed van een DBH op de
vraag naar luchtvaart en aantallen passagiers (Significance ; SEO, 2007).
Net als in de voorliggende studie wordt er in de Significance/SEO studie
vanuit gegaan dat de kosten van de DBH cq. vliegbelasting volledig worden
doorberekend in hogere ticketprijzen.
In Tabel 12 wordt een vergelijking gemaakt tussen de effecten van een variant
van de vliegbelasting die is beschouwd in de Significance/SEO studie en de
maximale hoogte van de DBH die in deze studie is beschouwd. De in de tabel
opgenomen Significance/SEO variant is de variant die het meest leek op de
vliegbelasting die in 2008/2009 van kracht was en waarvan door het KiM een
evaluatie is uitgevoerd. Uit de evaluatie van het KiM kwam naar voren dat de
empirische effecten van de vliegbelasting (in zoverre die echt geïsoleerd en
geschat konden worden) overeen kwamen met de vooraf door Significance/SEO
ingeschatte effecten van de in Tabel 12 gepresenteerde variant (KiM, 2011).
Aangezien de maximale heffingshoogte die in deze studie wordt beschouwd
ongeveer 65% is van de in tabel 1 opgenomen Significance/SEO variant is het
goed verklaarbaar dat het effect op OD-passagiers eveneens lager is. Bij de
vergelijking tussen de effecten kunnen verder nog de volgende kanttekeningen
worden geplaatst.
 Gecorrigeerd voor het verschil in heffingshoogte wordt in deze studie het
effect voor Schiphol wat lager ingeschat dan in de Significance/SEO studie.
Voor regionale luchthavens wordt in deze studie het effect echter wat
hoger inschat. De verklaring hiervoor is onder andere dat de effecten in
deze studie zijn berekend ten opzicht van een referentiepad in 2030
waarbij er een verschuiving van prijsgevoelige, voornamelijk niet-zakelijke
LCC passagiers heeft plaats gevonden van Schiphol naar regionale luchthavens. In de situatie dat er relatief minder prijsgevoelige passagiers
gebruik maken van Schiphol, zal de vraaguitval kleiner zijn.

79

Juni 2017

4.J81 – Overheidsmaatregelen biokerosine





Tabel 12

Bij de vliegbelasting die in 2008/2009 van kracht was, vond er veel uitwijk
plaats naar luchthavens in met name Duitsland (waar toen nog geen
vliegbelasting was). Momenteel is er wel een vliegbelasting in Duitsland en
als er vanuit wordt gegaan dat de vliegbelasting in Duitsland in 2030 nog
steeds van kracht is, mag worden verwacht dat het effect van een
prijsverhoging van tickets als gevolg van een DBH in Nederland kleiner is
dan het effect van de vliegtuigbelasting in Nederland in 2008/2009.
Voor zowel de Significance/SEO variant 1E-B als in de DBH-varianten die in
deze studie zijn beschouwd zijn transferpassagiers vrijgesteld. De huidige
studie vindt geen effect op het aantal transferpassagiers, Significance en
SEO (2007) wel. Het door Significance/SEO berekende effect heeft te
maken met de afname van de frequentie van vluchten op Schiphol bij
invoering van een vliegbelasting, waardoor het voor transferpassagiers
minder aantrekkelijk wordt om via Schiphol te reizen. Het is denkbaar dat,
ondanks de geleidelijke invoering, er als ook gevolg van de DBH een
(beperkt) effect op transferpassagiers zal optreden door een afname van
de vluchtfrequentie.

Effecten van vliegbelasting volgens Significance en SEO, 2007 en van een DBH volgens deze
studie

Variant

Significance/SEO *

Deze studie

1E-B

Midden scenario / hoge
biokerosineprijs (2030)

Heffingshoogte per OD-passagier
Intra-Europees

€12,50

€7,90

Intercontinentaal

€47,50

€31,60

Afname OD-passagiers op Schiphol tov
baseline

10-11%

5%

Afname OD-passagiers op regionale
luchthavens tov baseline

11-13%

9%

Effect op aantal passagiers

(Significance ; SEO, 2007)

In SEO (2012) wordt een vliegbelasting gepresenteerd die net als enkele
varianten in de Significance/SEO uit 2007 ook transferpassagiers belast (SEO,
2012) (Significance ; SEO, 2007). Uit de studies komt naar voren dat een
dergelijke belasting een zeer groot effect op het aantal passagiers op Schiphol
heeft omdat transferpassagiers eenvoudig voor een alternatieve overstapluchthaven kunnen kiezen. Vliegbelastingen in Duitsland, het Verenigd
Koninkrijk, Frankrijk, en Noorwegen belasten ook alleen OD-passagiers, net als
de voorgenomen vliegbelasting in Zweden. Mede op basis van de resultaten
van de studies van Significance/SEO is vastgesteld dat een DBH-variant die
ook voor transferpassagiers geldt te grote ongewenste effecten voor de
Nederlandse luchtvaart met zich meebrengt. Een dergelijke variant is in deze
studie dan ook buiten beschouwing gelaten.

80

Juni 2017

4.J81 – Overheidsmaatregelen biokerosine

5.4
5.4.1

Milieueffecten
Effecten op CO2-emissies van de luchtvaart

De effecten op de CO2-emissies van de Nederlandse luchtvaart worden
weergegeven in Figuur 22. De emissies worden gereduceerd door het gebruik
van biokerosine op vluchten vanuit Nederland en als gevolg van de
vermindering van het aantal vluchten van en naar Nederland. Het laatste
effect hangt samen met de meerkosten van biokerosine die voor rekening
komen van de luchtvaartsector en worden doorberekend aan passagiers,
waardoor de vraag afneemt.
Om de kosten van het opzetten van een supply chain voor biokerosine te
beperken, ligt het voor de hand dat biokerosine vooralsnog alleen wordt
verstrekt op Schiphol. De volledige biokerosine-doelstelling voor Nederland
wordt dus behaald door het gebruik van biokerosine op Schiphol (zie ook
Paragraaf 2.2). Daarbij is in de beleidsvarianten A en B het uitgangspunt dat
passagiers op alle Nederlandse luchthavens op eenzelfde wijze worden belast
met een heffing, als gevolg waarvan ook passagiers op de regionale
luchthavens een deel van de meerkosten van biokerosine zullen opbrengen.
Figuur 22 toont dat, in alle beleidsvarianten, de meeste CO2-reductie direct
samenhangt met het gebruik van biokerosine. Naarmate de luchtvaartsector
meer kosten van biokerosine voor zijn rekening neemt (beleidsvariant A), is de
additionele CO2-reductie als gevolg van een vermindering van het aantal
vluchten groter. Bij beleidsvariant C is het effect op het aantal vluchten
verwaarloosbaar (zie ook Paragraaf 5.2.2) waardoor de CO2-reductie enkel
voortkomt uit biokerosinegebruik.
Figuur 22

81

Juni 2017

Reductie van CO2-emissies op vluchten van en naar Nederland in 2025 en 2030 door
beleidsvarianten A, B en C (in Mt).

4.J81 – Overheidsmaatregelen biokerosine

In het midden-scenario stijgt de CO2-reductie als gevolg van biokerosinegebruik van 1,14 Mt in 2025 naar 2,27 Mt in 2030. Deze reductie hangt direct
samen met het ambitieniveau van het midden-scenario, en is dan ook van
toepassing op alle beleidsvarianten die het midden-scenario realiseren.
In het hoog-scenario neemt de CO2-reductie door biokerosinegebruik op van
2,27 Mt in 2025 naar 4,55 Mt in 2030.
Zonder gebruik van biokerosine is de verwachting dat de jaarlijkse CO2emissies van de Nederlandse luchtvaart toenemen van 11,6 Mt in 2015 naar
16,5 Mt in 2030 (jaarlijkse toename van 4,9 Mt). Bij een hoog-scenario wordt
deze groei vrijwel geheel weggenomen door het gebruik van biokerosine.
Dit scenario zou er dus toe leiden dat, ondanks de verdere groei van de
luchtvaart, de CO2-emissies van de Nederlandse luchtvaart in 2030 nauwelijks
toenemen ten opzichte van het jaar 2015.
In het midden-scenario wordt de groei van de CO2-emissies op vluchten vanaf
Nederland in de periode 2015-2030 met ongeveer de helft beperkt.
Onder het hoog-scenario zullen de CO2-emissies per Revenue Tonne Km (RTK)
op vluchten vanaf Schiphol in 2030 met ongeveer 29% afnemen. Voor het
midden-scenario bedraagt deze afname ongeveer 15%.
Effect van uitwijken naar buitenlandse luchthavens
De mate waarin een DBH leidt tot vraaguitval, en de daarmee samenhangende
CO2-reductie op vluchten van en naar Nederlandse luchthavens, wordt in
sterke mate bepaald door de prijselasticiteiten. Prijselasticiteiten zijn zeer
geschikt voor het bepalen van de effecten van prijsverhogende beleidsinstrumenten in de luchtvaart, maar geven geen inzicht in de variëteit aan
gedragsreacties van passagiers. Mogelijke gedragsreacties van passagiers op
een DBH zijn:
 een passagier ziet in zijn geheel af van de reis;
 een passagier maakt gebruik van een andere transport modaliteit;
 een passagier wijkt uit naar een buitenlandse luchthaven.
Wanneer een deel van de passagiers uitwijkt naar buitenlandse luchthavens
dan treden er extra CO2-emissies op op vluchten van en naar de betreffende
buitenlandse luchthavens. Tegenover de CO 2-reductie door de vermindering
van het aantal vluchten van en naar Nederland (zoals weergegeven in
Figuur 22), staat dus een toename van CO2-emissie op vluchten van en naar
buitenlandse luchthavens. De vraag is vervolgens welk deel van de passagiers
uitwijkt naar een buitenlandse luchthaven, en tot hoeveel extra CO 2-emissies
op buitenlandse luchthavens dit leidt.
In zijn algemeenheid kan worden gesteld dat de vraaguitval voor Nederlandse
luchthavens groter is bij het invoeren van een heffing op nationale schaal in
vergelijking met het invoeren van een heffing op supranationale schaal.
In feite geeft het verschil in de vraaguitval tussen beide situaties, het deel
weer dat te maken heeft het uitwijken van passagiers van Nederland naar
omringende landen bij toepassing van een maatregel op nationale schaal (i.e.
bij toepassing van een heffing op supranationale schaal heeft uitwijken geen
zin). Uit analyses met het AERO-MS-model blijkt dat bij een supranationale
heffing de vraaguitval in Nederland ongeveer 25% lager is dan bij een heffing
op nationale schaal. Op basis van algemene elasticiteitsgegevens, zal naar
schatting 25% van de vraaguitval bij een nationale heffing te maken hebben
met het uitwijken van passagiers naar buitenlandse luchthavens.

82

Juni 2017

4.J81 – Overheidsmaatregelen biokerosine

In de praktijk zal de mate waarin het voor passagiers zinvol is om uit te wijken
naar andere luchthavens te maken hebben met de specifieke situatie in, met
name, direct omringende lande (Duitsland en België). De vraag is bijvoorbeeld
of in 2025/2030 de huidige ticket tax in Duitsland nog van kracht is. Als dit
niet het geval is, zullen meer passagiers van Nederland naar Duitsland
uitwijken als gevolg van een heffing voor de luchtvaart in Nederland dan in de
situatie waarin de vliegbelasting in Duitsland nog zou bestaan.
Uit onderzoek naar de effecten van een heffing op tickets die in 2008/2009 in
Nederland van kracht was, blijkt dat ongeveer de helft van de passagiers die
als gevolg van de heffing geen gebruik meer maakten van een Nederlandse
luchthaven, uitwijkt naar een buitenlandse luchthaven [Kim, 2011].
Hierbij is van belang dat in 2008/2009 de ticket tax in Duitsland nog niet van
kracht was. Echter, ook in de situatie dat er een ticket tax geldt in de direct
omringende landen, zal een deel van de passagiers uitwijken bij de introductie
van een heffing voor luchtvaartpassagiers in Nederland.
Zo kunnen inwoners van Duitsland die de ticket tax in hun land ontwijken door
gebruik te maken van een Nederlandse luchthaven, ‘terugkeren’ naar een
Duitse luchthaven wanneer er een heffing in Nederland wordt geïntroduceerd.
Daarnaast zullen Duitse luchthavens relatief aantrekkelijk worden voor
Nederlanders in de grensstreek bij de introductie van een heffing in Nederland
(ondanks dat er in Duitsland een ticket tax van kracht is).
Al met al is de inschatting dat 25% tot 50% van de CO2-emissiereductie door
vermindering van het aantal vluchten van en naar Nederland ‘teniet’ zou
kunnen worden gedaan door het uitwijken van passagiers naar Duitsland en
België. Voor beleidsvariant A in combinatie met het midden-scenario en een
hoge biokerosineprijs betekent dit een extra CO2-emissie van 0,17-0,33 Mt in
2030 op vluchten van en naar buitenlandse luchthavens in de directe omgeving
van Nederland. Dit betekent ook dat 5% tot 10% van de totale CO 2-reductie op
vluchten van en naar Nederland (2,94 Mt, zie Figuur 22), ‘teniet’ zou kunnen
worden gedaan in 2030. In beleidsvariant B is dit percentage lager en bij
beleidsvariant C is er geen heffing voor de luchtvaart.
Voor beleidsvariant A in combinatie met het hoog-scenario met de lage
biokerosineprijs is de extra CO2-emissie op buitenlandse luchthavens slechts 1%
tot 2% van de totale CO2-reductie op vluchten van en naar Nederland.
In zijn algemeenheid is de conclusie dat de extra CO2-emissie op buitenlandse
luchthavens in de directe omgeving van Nederland, als gevolg van uitwijken,
beperkt zullen zijn ten opzichte van de totale CO 2-reductie op vluchten van en
naar Nederland.

5.4.2

Effecten op CO2-emissies in de rest van de economie

Het belangrijkste resultaat van de MAGNET-analyse is dat de emissies in de
rest van de economie dalen. Dit komt omdat de productie en consumptie
afnemen als gevolg van de additionele kosten van het gebruik van biokerosine.
De emissies in dalen met 0,4-0,5 Mt CO2-eq. in het hoog-scenario en 0,2 Mt
CO2-eq. in het midden-scenario. Kortom, de daling van emissies in de rest van
de economie zorgt voor een additionele daling van 10% tot 14% ten opzichte
van de reductie van broeikasgasemissies in de luchtvaartsector.

83

Juni 2017

4.J81 – Overheidsmaatregelen biokerosine

Figuur 23

5.4.3

Effect van het gebruik van biokerosine op broeikasgasemissies in Nederland in 2030 (in M€)

Luchtkwaliteit en gezondheidseffecten
Biobrandstoffen hebben een andere chemische samenstelling dan fossiele
brandstoffen, waardoor ze ook andere emissies veroorzaken. Wanneer de
uitstoot plaatsvindt in de nabijheid van mensen, zijn er dus ook verschillen in
gezondheidseffecten. Deze paragraaf analyseert de verschillen in uitstoot van
zwaveloxiden, stikstofoxiden en fijn stof tussen biobrandstoffen en fossiele
kerosine.

Chemische samenstelling biobrandstoffen en fossiele kerosine
De chemische samenstelling van biobrandstoffen en fossiele kerosine verschilt
op twee belangrijke punten, die een effect hebben op de emissies:
 Aromatengehalte. Fossiele kerosine (Jet A-1) mag maximaal 25% v/v
aromaten bevatten (Chevron, 2007) In de praktijk is het gehalte vaak
tussen 12% en 20% v/v (zie bijvoorbeeld (Anderson, 2015)). Biobrandstoffen
hebben een veel lager aromatengehalte; HEFA bevat geen aromaten
(Amara, et al., 2016).
 Zwavelgehalte. Jet A-1 mag maximaal 0,3% m/m zwavel bevatten.
Biobrandstoffen hebben in het algemeen een veel lager zwavelgehalte.

Emissies van zwaveloxiden
De uitstoot van SO2 is afhankelijk van het zwavelgehalte in de brandstof.
Wanneer de aanwezige gassen in de lucht reageren met SO 2, worden fijnstof
en sulfaat aërosolen gevormd. De uitstoot van sulfaten leidt tot condensatie
van wolken waardoor de reflectie van zonnelicht kan toenemen (Weber &
Hawkins, 2012).

84

Juni 2017

4.J81 – Overheidsmaatregelen biokerosine

Het is bekend dat biodiesel leidt tot significant minder SO 2-uitstoot vergeleken
met conventionele diesel. Lignocellulose en algen hebben een zeer lage
zwavelgehalte ( (Ramirez, et al., 2015). Dit zou kunnen betekenen dat het
verbranden van biokerosine op basis van lignocellulose biomassa leidt tot een
vermindering van de SO2 en sulfaat uitstoot en vermindering van het ontstaan
van condens-sporen.
Condens-sporen kunnen leiden tot een broeikaseffect, omdat het de weerkaatsing van licht van de aarde terug naar de ruimte blokkeert. Dit effect is
echter nog erg onzeker (IATA, 2013a). Er is nog weinig wetenschappelijk
inzicht in het verband tussen condens-sporen en reflectiviteit van zonlicht
(Gierens, et al., 2016). Biokerosine kan dus leiden tot een vermindering van
zwaveluitstoot, maar het effect op het broeikaseffect door middel van
condens-sporen is onzeker.

Emissies van fijnstof
Fijnstof heeft een effect op de menselijke gezondheid. Bij ultrafijnstof zijn
deze effecten grote, omdat deze dieper in het lichaam kunnen binnendringen.
Op het vliegveld kunnen hoge concentraties ultrafijnstof optreden als gevolg
van opstijgende vliegtuigen (Hsu, et al., 2013) Fijnstof ontstaat onder meer
door de onvolledige verbranding van aromaten.
Een vergelijking tussen conventionele kerosine (Jet A1) met biomassa en
Fischer-Tropsch(FT) brandstof laat zien dat de fijnstofemissies lager zijn dan
bij de conventionele kerosine. Een mix van kerosine met 50% FT-brandstof
levert een reductie van 34-39% (nummer en massa) op vergeleken met Jet A1
brandstof. Het gebruik van FT en HEFA (Hydroprocessed Esters and Fatty
Acids) biofuels blijkt minder uitstoot te geven van ultrafijnstof en emissies die
leiden tot condens-sporen, omdat deze brandstoffen minder aromaten en
onzuiverheden bevatten (IATA, 2013a)). Vergelijking van emissies tussen
conventionele kerosine (JET A-1) en alternatieve kerosine (SPK-fuel oftwel
synthetische kerosine en HEFA) laat zien dat fijnstofemissies significant
verminderd zijn bij gebruik van alternatieve kerosine (Gierens, et al., 2016)..
TNO (Keuken, et al., 2014)laat zien dat fijnstofemissies van vliegtuigmotoren
tot ver buiten Schiphol een meetbaar effect hebben op de concentratie
fijnstof in de lucht. Hoewel het onderzoek nog veel vragen onbeantwoord laat,
trekt het de voorzichtige conclusie dat emissies uit vliegtuigmotoren een
negatief effect op de gezondheid zouden kunnen hebben. Wanneer dat waar
zou blijken te zijn, zou gebruik van biobrandstoffen gezondheidsvoordelen
hebben.

Emissies van stikstofoxiden
Stikstofoxiden worden gevormd als stikstof en zuurstof bij hoge temperatuur
en druk worden gemengd. De vorming van stikstofoxiden hangt niet af van de
eigenschappen van de brandstof maar van de eigenschappen van de motor.
Het project BurnFair van Lufthansa, waarin biokerosine geproduceerd door
Neste Oil werd getest, laat zien dat er nauwelijks verschil is in NOX-emissies
(Lufthansa, 2014). Het gebruik van HTL(HydroThermal Liquefaction) biofuel in
diesel geeft een hogere uitstoot van NOX tussen de 1% en 11% (Ramirez, et al.,
2015); (Nabi, et al., 2015)).
De vergelijking van emissies tussen conventionele kerosine (JET A-1) en
alternatieve kerosine (SPK-fuel en HEFA), laat geen duidelijke trend zien voor
de uitstoot van NOX, hoewel emissies vaak verminderd waren (European
Commission, 2016).

85

Juni 2017

4.J81 – Overheidsmaatregelen biokerosine

Er is geen eenduidige conclusie te trekken over het effect van biokerosine op
de uitstoot van NOX.

Conclusie
Door het lagere aromatengehalte en het lagere zwavelgehalte van biobrandstoffen leidt het gebruik van biobrandstoffen tot een lagere emissie van
fijnstof en zwaveloxiden dan het gebruik van fossiele kerosine. Dit heeft een
positief effect op de luchtkwaliteit in de omgeving van luchthavens, en
daarmee ook een positief effect op de gezondheid van mensen die in de
omgeving wonen of werken.

5.5

Doorkijk naar 2050
Deze paragraaf analyseert hoe de noodzaak voor overheidsbeleid ter stimulering van de vraag naar en het aanbod van biokerosine zich kan ontwikkelen
na 2030 en wat de effecten van dat beleid zijn.
Zowel de noodzaak voor beleid als de effecten daarvan hangen af van talrijke
ontwikkelingen in het algemene klimaatbeleid, luchtvaart, economie en
demografie. Het zou te ver voeren om meerdere scenario’s te ontwikkelen om
de mogelijke ontwikkelingen te analyseren. In plaats daarvan beschrijft
Paragraaf 5.5.1 de meest relevante ontwikkelingen binnen een relatief
optimistisch scenario. Paragraaf 5.5.2 analyseert hoe het overheidsbeleid zich
hierbinnen kan ontwikkelen en wat de effecten daarvan op de luchtvaart en in
de economie zijn. Tot slot analyseert Paragraaf 5.5.3 welke ontwikkelingen
zouden kunnen leiden tot andere uitkomsten.

5.5.1

Klimaatbeleid 2030 – 2050 en de vraag naar biokerosine
In de doorkijk naar 2050 wordt uitgegaan van een voortzetting van het
klimaatbeleid zoals dat in 1992 in de UNFCCC is vastgelegd en in 2015 is
aangescherpt in de Paris Agreement. De UNFCCC heeft als doel om “dangerous
anthropogenic interference with the climate system” te voorkomen door het
terugdringen van de emissies van broeikasgassen ( (UNFCCC, 1992). De Paris
Agreement heeft dit gespecificeerd tot het volgende doelen: “global peaking
of greenhouse gas emissions as soon as possible” en “achieve a balance
between anthropogenic emissions by sources and removals by sinks in the
second half of this century” (UNFCCC, 2015).
Dit klimaatbeleid zal tot gevolg hebben dat steeds meer landen hun emissies
gaan beperken waardoor de beschikbaarheid van offsets afneemt (SEI, 2016).
De vraag naar biomassa voor verschillende toepassingen zal toenemen, terwijl
de opbrengst van de teelt kan dalen door de klimaatverandering (World Bank,
2015). Het is ook denkbaar dat de olieprijs daalt door een lagere vraag naar
fossiele brandstoffen (Livingston, 2016)Of daarmee ook de kerosineprijs zal
dalen, is de vraag. Immers, als gevolg van verbeterde efficiëntie van motorvoertuigen en andere aandrijfsystemen kan de vraag naar andere brandstoffen
minder sterk toenemen of zelfs dalen. Als de totale vraag naar olie afneemt,
kunnen raffinaderijen tot op zekere hoogte het aandeel kerosine in hun
productie wat ophogen, maar de marge hiervoor is beperkt. Het is daarom
denkbaar dat de prijs naar olie afneemt door de lagere vraag maar de prijs van
kerosine niet in gelijke mate daalt omdat de vraag naar kerosine relatief
toeneemt.

86

Juni 2017

4.J81 – Overheidsmaatregelen biokerosine

Wat de invloed van deze ontwikkelingen is op het kostenverschil tussen het
gebruik van biokerosine en fossiele kerosine is niet direct duidelijk. Het kan
afnemen als de prijs van offsets snel stijgt, of toenemen als de prijs van
biomassa stijgt en de kerosineprijs daalt.
Tegelijkertijd is het duidelijk dat het doel om te komen tot netto nul emissies
moeilijk te verenigen is met toenemende luchtvaartemissies, en dat zelfs
CNG2020 er slecht bij past. Dat betekent dat er aanvullend wereldwijd
gecoördineerd beleid voor de luchtvaartsector na 2030 nodig zal zijn, dat
mogelijk het prijsverschil tussen fossiele kerosine en biokerosine zal
verkleinen. Tenzij CORSIA tussentijds aangepast wordt, zal dat beleid pas na
2035 geïmplementeerd worden omdat dan de derde fase van CORSIA afloopt.
Dergelijk aanvullend beleid kan verschillende vormen aannemen. Naast een
toename van de kosten van offsets zou er ook een ander kostenverhogend
element voor fossiele brandstof of een bijmengverplichting voor low carbon
fuels kunnen komen om de luchtvaartemissies te laten dalen. Dit beleid kan in
internationaal verband gecoördineerd worden, maar kan ook worden
uitgevoerd door een kleinere set landen. In alle gevallen zal de vraag naar
luchtvaart afnemen omdat de externe kosten worden geïnternaliseerd.
Bij mondiaal of Europees gecoördineerd beleid is het risico op uitwijking naar
buitenlandse luchthavens kleiner.

5.5.2

Biokerosine-beleid 2030 – 2050 en de effecten voor Nederland
Zolang landen vasthouden aan de doelstellingen van het Akkoord van Parijs zal
de vraag naar biokerosine toenemen, zowel in Nederland als ook mondiaal.
Het is mogelijk dat door een hogere koolstofprijs het prijsverschil tussen
fossiele kerosine en biokerosine verdwijnt, maar wanneer het beleid niet
internationaal wordt gecoördineerd, is het ook denkbaar dat meer landen
biobrandstoffen gaan subsidiëren of anderszins stimuleren. In het eerste geval
is er geen beleid van de Nederlandse overheid nodig om de vraag naar
biokerosine te stimuleren, in het tweede geval wel.
Wanneer er geen aanvullend beleid van de Nederlandse overheid meer nodig is
om de vraag naar biokerosine te stimuleren, is er ook geen negatief BBP-effect
van eventueel beleid te verwachten.
Omdat de vraag naar biokerosine ook in het buitenland zal toenemen, is het
mogelijk dat er vanuit de productiefaciliteit in Nederland biokerosine wordt
geëxporteerd. Dat heeft een positief effect op het Nederlandse BBP, de
welvaart en de werkgelegenheid. Afhankelijk van de omvang van de export
kan het totale effect op de Nederlandse economie zelfs positief worden
wanneer er subsidie voor biokerosine nodig blijft.
Wanneer omringende landen biokerosinebeleid gaan voeren, in elk geval de
landen die luchthavens hebben die met Schiphol concurreren om transferpassagiers, is het ook mogelijk om een subsidie op een gecoördineerde manier
te vervangen door een bijmengverplichting. In dat geval is er immers geen
risico dat overstappassagiers uitwijken naar andere luchthavens.
De vervanging van een subsidie naar een bijmengverplichting zal het beslag op
de overheidsfinanciën laten afnemen. Het negatieve effect op de vraag naar
luchtvaart en de toegevoegde waarde van de luchtvaartsector zal vermoedelijk
vergelijkbaar zijn met een subsidie die wordt gefinancierd met een DBH,
omdat de luchtvaartsector ongeveer dezelfde extra kosten moet dragen.

87

Juni 2017

4.J81 – Overheidsmaatregelen biokerosine

Het klimaatbeleid zal op de langere termijn ertoe leiden dat de vraag naar
fossiele brandstoffen afneemt. Dat kan een grote invloed hebben op Nederland
met zijn relatief grote oliesector en petrochemische industrie. Hoewel het
biokerosinebeleid de neergang van de fossiele industrietakken slechts beperkt
kan opvangen, zou biokerosinebeleid wel kunnen passen in een bredere
vergroening van de Nederlandse economische en industriële structuur.

5.5.3

Elementen van alternatieve scenario’s
Het beeld dat in Paragraaf 5.5.2 is geschetst, is gebaseerd op een enkel
toekomstscenario. Deze paragraaf analyseert welke alternatieve
ontwikkelingen tot wezenlijk andere conclusies zouden kunnen leiden.
Een verandering in het klimaatbeleid kan tot andere uitkomsten leiden.
Minder streng klimaatbeleid of het terugtrekken van bepaalde landen uit het
klimaatakkoord kan de perspectieven voor biokerosine ernstig schaden.
De investeringen in een productiefaciliteit zullen dan niet renderen.
In zo’n geval kan het beter zijn om de subsidie te stoppen en de geleden
economische schade te accepteren. Daarentegen kan een aanscherping van het
klimaatbeleid (in het algemeen of specifiek voor de luchtvaart) ertoe leiden
dat andere landen eerder biokerosinebeleid gaan voeren, waardoor uitwijken
naar andere luchthavens minder aantrekkelijk wordt voor Nederlandse
passagiers en exportkansen van Nederlandse biokerosine toenemen.
Wanneer de technologische vooruitgang in de productie van biokerosine
langzamer verloopt dan gepland, of wanneer de prijs van biomassa stijgt ten
opzichte van de olieprijs, blijft biokerosine duur. De overheid wordt dan voor
de keus gesteld om ook op lange termijn door te gaan met de subsidie, een
bijmengverplichting in te voeren of het beleid te stoppen. De eerste twee
keuzes zullen leiden tot voortduring van de negatieve economische effecten.
In de economische analyse in dit hoofdstuk is ervan uitgegaan dat Nederland
een technologische voorsprong opbouwt op het gebied van biokerosineproductie. Daardoor vindt de productie in dit land plaats en wordt er waarde
en werkgelegenheid gecreëerd. Weliswaar is het effect op het BBP per saldo
negatief, maar zonder lokale productie van biokerosine zou het effect sterker
negatief zijn. Er zijn verschillende redenen denkbaar waarom de productie van
biokerosine niet in Nederland zou plaatsvinden. Een eerste zou kunnen zijn dat
Nederland later dan andere landen begint met het stimuleren van biokerosineproductie, waardoor de technologie zich vooral in andere landen ontwikkelt en
de productie daar geconcentreerd blijft. Een tweede reden, die de eerste niet
uitsluit, zou kunnen zijn dat landen met grote hoeveelheden biomassa de
productie van biobrandstoffen ter hand nemen waardoor ze zowel het
voordeel van goedkope, lokaal beschikbare biomassa hebben als het voordeel
van een technologische voorsprong. In beide gevallen zou het effect op de
Nederlandse economie nadeliger zijn.

5.6

Internationale samenwerking
Nederland is niet het enige land dat de ambitie heeft om de luchtvaart te
verduurzamen door het gebruik van hernieuwbare brandstoffen te stimuleren.
Samenwerking met andere landen kan de effectiviteit van het beleid
vergroten. Hoe die samenwerking het best kan worden vormgegeven, valt
buiten het bestek van dit onderzoek; deze paragraaf draagt enkele ideeën op
hoofdlijnen aan.

88

Juni 2017

4.J81 – Overheidsmaatregelen biokerosine

De Nederlandse overheid zou bilateraal samenwerking kunnen zoeken met
andere landen die ambiëren om het initiatief te nemen bij het stimuleren van
het gebruik van biokerosine. De manier van vraagstimulering zou bijvoorbeeld
op elkaar afgestemd kunnen worden om op die manier meer zekerheid te
bieden over de toekomstige ontwikkeling van de vraag aan investeerders in
productiefaciliteiten. Ook zouden de landen het voortouw kunnen nemen in
het verspreiden van de resultaten van proefprojecten om op die manier bij te
dragen aan de beleidsdiscussie in derde landen.
Een andere mogelijkheid zou kunnen zijn om op bilateraal niveau afspraken te
maken over een verplichte bijmenging van biobrandstoffen op routes tussen
Nederland en de desbetreffende landen.
Op EU-niveau zou Nederland zich sterk kunnen maken voor de invoering van
hernieuwbare brandstofeenheden voor de luchtvaart in alle lidstaten, zoals de
herziene Renewable Energy Directive dat toestaat. Ook zou Nederland zich in
kunnen zetten voor duidelijke duurzaamheidscriteria voor biobrandstoffen om
eventuele investeerders zekerheid te verschaffen. In dit verband zijn ook de
Flight Path to Sustainable Biofuels en ACARE Working Group 3 van belang.
Een voordeel van een grotere vraag naar biobrandstoffen vanuit andere landen
is dat dit exportmogelijkheden biedt voor Nederlandse producenten, wanneer
de productiefaciliteit in Nederland gevestigd zou zijn. Op die manier zouden
de macro-economische effecten van de Nederlandse investeringen verbeteren.
Op mondiaal niveau zou Nederland zich sterk kunnen maken voor een goede
behandeling van biobrandstoffen en andere hernieuwbare brandstoffen in
CORSIA en voor duidelijke duurzaamheidscriteria in ICAO verband. Het is
mogelijk om hernieuwbare brandstoffen extra te stimuleren binnen CORSIA,
bijvoorbeeld door emissiereducties met biobrandstoffen (of binnen de
luchtvaartsector) dubbel te tellen. Dit kan een bijdrage leveren aan de
stimulering van de vraag, al is het moeilijk voorstelbaar dat op die manier het
gehele prijsverschil overbrugd wordt (CE Delft, 2015).

89

Juni 2017

4.J81 – Overheidsmaatregelen biokerosine

6 Conclusies en

beleidsaanbevelingen

6.1

Conclusies
Om op termijn de emissies van de luchtvaart te laten dalen, is het noodzakelijk dat de luchtvaartsector overgaat van fossiele brandstoffen op low
carbon fuels. Alle andere maatregelen om de emissies van vliegtuigen te
verbeteren hebben slechts een beperkt effect. De enige low carbon fuels die
op dit moment beschikbaar zijn, zijn biobrandstoffen.
Biokerosine is momenteel nog aanzienlijk duurder dan fossiele kerosine, ook
wanneer de kosten van CO2 worden meegerekend. In een concurrerende markt
ondermijnen luchtvaartmaatschappijen hun concurrentiepositie wanneer ze op
grote schaal biokerosine gaan gebruiken. Overheidsbeleid kan dit probleem
verminderen.
Om de vraag naar biokerosine in Nederland te vergroten, heeft de Nederlandse
overheid in principe twee opties. Ten eerste zou ze leveranciers van
brandstoffen op Nederlandse luchthavens kunnen verplichten om biobrandstof
bij te mengen. De prijs van brandstof zou daardoor hoger worden en vliegen
van, naar en via Nederlandse luchthavens zou minder aantrekkelijk worden.
Afhankelijk van de manier waarop luchtvaartmaatschappijen de kosten zouden
doorberekenen aan de passagiers bestaat er het risico dat de ticketprijzen
voor zowel bestemmingspassagiers als voor transferpassagiers zouden stijgen.
Met name transferpassagiers zijn prijsgevoelig, en een bijmengverplichting zou
leiden tot een afname van het aantal transferpassagiers. Dit zou schadelijk
zijn voor het netwerk op Schiphol, omdat een groot aantal bestemmingen
sterk afhankelijk is van transferpassagiers.
De andere mogelijkheid die de overheid heeft is om biobrandstoffen te
subsidiëren. De prijs van de brandstof blijft dan gelijk, en de overheid heeft
de mogelijkheid om de kosten van de subsidie te laten dragen door de minst
prijsgevoelige consumenten door het invoeren of verhogen van specifieke
belastingen. Dit rapport heeft twee financieringsmogelijkheden nader
onderzocht: een DBH voor passagiers die van Nederlandse luchthavens
vertrekken en financiering uit de algemene middelen.
Beide financieringsmogelijkheden hebben een vrijwel gelijk effect op het BBP,
maar de onderliggende macro-economische en sectorale effecten verschillen
aanzienlijk. Financiering uit de algemene middelen heeft een groot negatief
effect op de overheidsfinanciën en leidt tot een daling van de toegevoegde
waarde in de rest van de economie. Financiering met een DBH kost de
overheid minder, maar laat de toegevoegde waarde van de luchtvaartsector
dalen door een afname van de vraag. De stijging in de productie van
biokerosine en de daling van kerosine levert een groei in toegevoegde waarde
en werkgelegenheid op in deze sectoren.

90

Juni 2017

4.J81 – Overheidsmaatregelen biokerosine

In tegenstelling tot het BBP-effect, wordt het welvaartseffect in belangrijke
mate beïnvloed door de keuze van het financieringsmechanisme. In alle
gevallen daalt de welvaart, maar indien de luchtvaartsector de kosten draagt
dan wordt een deel van de kosten afgewenteld op het buitenland. Hierdoor is
de negatieve impact op de welvaart minder groot dan wanneer de overheid de
kosten draagt. Technologische ontwikkeling kan ook in belangrijke mate
bijdragen aan het beperken van het welvaartsverlies.
De negatieve economische effecten zouden kleiner zijn als een deel van de
biokerosine die in Nederland wordt geproduceerd uitgevoerd wordt naar
omringende landen. De kans daarop is het grootst als Nederland een van de
eerste landen is met een productiefaciliteit voor biokerosine. Wanneer die
faciliteit daarentegen in andere landen gevestigd zou worden, en Nederland
de biokerosine zou importeren, zou het Nederlandse BBP verder afnemen.
De omvang van de effecten op de economie en de luchtvaartsector hangen
sterk af van de ontwikkeling van het prijsverschil tussen biokerosine en
fossiele kerosine en daarmee van de snelheid van technologische ontwikkeling.
Bij een snelle technische ontwikkeling en een navenante prijsdaling bedragen
de effecten van het vervangen van een derde van de Nederlandse luchtvaartbrandstof door biokerosine in 2030 0,04% van het BBP. Bij een langzamere
technologische ontwikkeling bedragen de welvaartskosten om een zesde van
de hoeveelheid vliegtuigbrandstoffen te vervangen door biokerosine ongeveer
0,05% van het BBP. De groei van het aantal passagiers op Schiphol zal afnemen
van 2,7% per jaar naar 2,5% per jaar bij langzame technologische ontwikkeling.
Bij snelle innovatie zal de groei 2,6% worden. In 2030 komt dat neer op
maximaal 1 jaar groeivertraging.
Innovatiebeleid versterkt de kennisinfrastructuur in Nederland. De structuur
van het Nederlandse innovatiebeleid op het gebied van biokerosine is
adequaat. De omvang van de ondersteuning voor R&D wordt echter beperkt
doordat veel gelden alleen beschikbaar zijn voor technologieën die in de SDE+
ondersteund worden. Dit verdient heroverweging omdat biobrandstoffen net
zozeer tot hogere kosten voor de eindverbruiker leiden als andere vormen van
hernieuwbare energie.
Wanneer de innovatiesubsidies voor biokerosine verruimd worden, doet de
overheid al het mogelijke om de kans op de vestiging van een productiefaciliteit voor biokerosine in Nederland te maximaliseren. De andere
vestigingsfactoren zijn immers gunstig in Nederland: biomassa is relatief
goedkoop door de goede aanvoermogelijkheden over zee en er is een goede
infrastructuur voor het transport van biokerosine naar Nederlandse en
buitenlandse luchthavens.
Naast de kwantificeerbare effecten op de luchtvaart en de economie heeft
stimulering van het gebruik van biokerosine een aantal andere effecten.
Zo is de uitstoot van fijnstof en zwavel van biokerosine aanzienlijk lager dan
van fossiele kerosine. Stimulering van het gebruik van biokerosine kan ook
bijdragen aan de vergroening van de Nederlandse economie. Wanneer de vraag
naar fossiele brandstoffen afneemt, zou productie van biobrandstoffen de
teruggang van economische activiteiten in de petroleum- en petrochemische
sector kunnen opvangen. Op die manier kan de stimulering van biokerosinegebruik een bijdrage leveren aan de transitie naar een klimaatneutrale
economie.

91

Juni 2017

4.J81 – Overheidsmaatregelen biokerosine

6.2
6.2.1

Beleidsaanbevelingen
Wenselijkheid van overheidsbeleid om het gebruik van biokerosine
op NL luchthavens te stimuleren
Op basis van dit rapport is het niet mogelijk een eenduidige aanbeveling te
geven over de wenselijkheid van overheidsbeleid om biokerosinegebruik te
stimuleren. Er zijn zowel argumenten voor als tegen dit beleid.
Als het van belang wordt gevonden om de emissies van de luchtvaartsector zelf
te reduceren, is het gebruik van biobrandstoffen de enige manier om dat doel
in de komende decennia te bereiken. Andere technische of operationele
maatregelen kunnen de efficiëntie van vliegtuigen met een paar procent
verbeteren, maar de vraag naar luchtvaart groeit sneller dan de efficiëntie
verbetert, waardoor de emissies blijven toenemen. Andere low carbon brandstoffen zijn nog niet beschikbaar.
Bovendien kan de stimulering van het biokerosinegebruik bijdragen aan het
vergroenen van de economie en het beperken van de gezondheidseffecten van
vliegtuigemissies.
Dergelijk beleid is echter kostbaar. Biokerosine is duurder dan fossiele
kerosine en de relatief lage CO2-prijs die de luchtvaart heeft, is onvoldoende
om het prijsverschil te overbruggen. Andere sectoren kunnen emissies
goedkoper reduceren. Daardoor zijn de macro-economische effecten van het
beleid op BBP en welvaart in alle gevallen negatief.

6.2.2

Vormgeving van het beleid om het gebruik van biokerosine op NL
luchthavens te stimuleren
Timing
Als er wordt besloten om de vraag naar biokerosine te stimuleren, verdient
het aanbeveling om het beleid snel te implementeren om zo de kans te
maximaliseren dat een productiefaciliteit in Nederland wordt gevestigd.
Op dit moment zijn er in Europa nog geen grootschalige productiefaciliteiten
voor biokerosine. Nederland heeft gunstige vestigingsfactoren (goedkope
aanvoer van biomassa, goede transportfaciliteiten van fossiele kerosine, een
grote luchtvaartsector), waardoor het voor de hand ligt om de productie in
Nederland op te starten als hier vraag naar biokerosine is. Een dergelijke
productiefaciliteit kan een onderdeel worden van bredere grootschalige
omzetting van biomassa in hoogwaardigere producten. Daarnaast zou
Nederland zich een goede uitgangspositie verschaffen om te voorzien in de
vraag naar biokerosine uit andere Europese landen op het moment dat ook
daar een vraag ontstaat. Deze exportmogelijkheden zouden als alternatief,
dan wel aanvulling, kunnen dienen voor de huidige export van fossiele
kerosine. Export van biokerosine zou de negatieve economische effecten van
het overheidsbeleid geheel of deels kunnen compenseren.

Beleidsinstrument
Een subsidie is het meest geëigende beleidsinstrument om de vraag naar
biokerosine te stimuleren omdat de kosten van het beleid neergelegd
kunnen worden bij de minst prijsgevoelige partij. Een subsidie kan de vraag
effectief stimuleren door het prijsverschil tussen fossiele kerosine en
biokerosine te elimineren. Het voordeel van een subsidie is dat de meerkosten
van biokerosine niet noodzakelijkerwijs bij de gebruiker van biokerosine
terecht komen, zoals bij een bijmengverplichting, maar door specifieke
heffingen bij verschillende partijen neergelegd kunnen worden.

92

Juni 2017

4.J81 – Overheidsmaatregelen biokerosine

Op die manier kunnen bepaalde categorieën passagiers worden ontzien,
bijvoorbeeld transferpassagiers die prijsgevoeliger zijn dan bestemmingspassagiers maar die belangrijk zijn voor het in stand houden van het netwerk
van Schiphol.

Vormgeving van de subsidie
Het verdient aanbeveling om de subsidie aan de leverancier van
brandstoffen op Nederlandse luchthavens te geven. Op die manier heeft de
subsidie een direct effect op de CO2-emissies van de Nederlandse luchtvaart.
Subsidies voor producenten hebben het voordeel dat de productie zal plaatsvinden in Nederland maar het risico dat de biokerosine wordt geëxporteerd.
Subsidies voor gebruikers hebben als nadeel dat ze ook in het buitenland
aangekochte biokerosine zouden kunnen stimuleren.
De subsidie moet voldoende zekerheid bieden voor producenten om te
investeren in een productiefaciliteit. Daarvoor is het noodzakelijk dat de
subsidie voor langere tijd gegarandeerd is. Dit kan door de subsidie voor een
periode van bijvoorbeeld 15 jaar of langer toe te kennen. Dit is vergelijkbaar
met de subsidieverlening voor windenergie in de SDE+.
De subsidie moet prijsverlaging door innovatie en schaalvergroting
stimuleren. Door de subsidie in competitie te verstrekken, kan de subsidie
worden verleend aan de partij die biokerosine tegen de gunstigste prijs kan
leveren. Door jaarlijks een of meerdere subsidieronden te hebben, eventueel
met maximumprijzen voor biokerosine, kan prijsinformatie openbaar worden
die producenten stimuleren te innoveren. Daarbij is de aanbeveling om uit te
gaan van een subsidiebedrag per jaar en de levering te gunnen aan de partij
die voor het beschikbare bedrag het grootste volume kan leveren. Zodoende
zijn de subsidiekosten voor de Nederlandse overheid en de daarmee
samenhangende economische effecten in de hand te houden.
Voor de financiering van de subsidie zijn er verschillende opties, die
vrijwel hetzelfde effect op het BBP maar een verschillend welvaartseffect
hebben. Financiering door de luchtvaartsector, bijvoorbeeld door middel van
een DBH voor vertrekkende passagiers op Nederlandse luchthavens, heeft als
voordeel dat de luchtvaartsector zelf bijdraagt aan de vergroening.
Het negatieve welvaartseffect in Nederland wordt aanzienlijk beperkt ten
opzichte van financiering van de subsidie uit de algemene middelen, omdat
ook buitenlandse passagiers bijdragen aan de financiering van de subsidie.
Financiering uit de algemene middelen heeft als voordeel dat de luchtvaartsector wordt ontzien.

Stimulering van innovatie
Wanneer de levering van biokerosine gesubsidieerd zou worden, ligt het voor
de hand om meer middelen vrij te maken voor R&D. Op die manier kan immers
de prijs van biokerosine in de toekomst dalen en daarmee ook de subsidiebehoefte. Een dergelijke koppeling bestaat momenteel tussen ondersteuning
van innovatie in de Topsector Energie en de vormen van hernieuwbare energie
die de SDE+ subsidieert.

Internationale samenwerking
Nederland is niet het enige land dat zijn luchtvaart wil verduurzamen.
In aanvulling op bestaand beleid hebben verschillende landen, luchtvaartmaatschappijen en andere spelers de ambitie geuit of beleid geïmplementeerd
om meer biokerosine te gebruiken.

93

Juni 2017

4.J81 – Overheidsmaatregelen biokerosine

Het verdient aanbeveling dat de Nederlandse overheid andere landen
stimuleert om de vraag naar biokerosine te verhogen. Dat biedt als voordelen
dat de technologische ontwikkeling sneller kan verlopen door een grotere
vraag, dat de kans op export vanuit Nederland toeneemt en de daarmee
samenhangende economische voordelen worden gerealiseerd, en dat de
eventuele negatieve gevolgen voor de Nederlandse luchtvaart beperkt zouden
kunnen worden.

94

Juni 2017

4.J81 – Overheidsmaatregelen biokerosine

7 Bibliografie
Amara, A. B., Kaoubi, S. & Starck, L., 2016. Toward an optimal formulation of
alternative jet fuels : Enhanced Oxidation and Thermal Stability by the
addition of cyclic molecules. Fuel, Issue March, pp. 98-105.
Anderson, D., 2015. The aromatic Content of Synthetic Aviation Fuels : How
Low Can You Go? (presentation). Sheffield: The University of Sheffield.
Annevelink, B. & Harmsen , P., 2010. Bioraffinage : Naar een optimale
verwaarding van biomassa, Wageningen: Wageningen UR Food & Biobased
Research.
BioEconomy Cluster, [2016]. Chemistry meets the timber industry – the
BioEconomy Cluster. [Online]
Available at: http://en.bioeconomy.de/cluster/
[Geopend 2017].
Boeing ; Embraer ; FAPESP ; UNICAMP, 2013. Flightpath to aviation biofuels in
Brazil : Action plan, sl: The Sustainable Aviation Biofuels for Brazil Project.
Bundesminister der Finanzien, 2015. Verordnung zur Festlegung der
Steuersätze im Jahr 2016 nach § 11 Absatz 2 des Luftverkehrsteuergesetzes
(Luftverkehrsteuer-Festlegungsverordnung 2016 - LuftVStFestV 2016).
Bundesgezetsblatt, 2015 Teil I(45).
CAEP, 2012. Traffic and Fleet Forecast - Methodological Paper. CAEP/9IP/11., Montreal: ICAO, Committee on Aviation Environmental Protection
(CAEP).
CAEP, 2013a. MDG Fuel Trends Assessment CAEP-SG/2013-IP/3, Montreal:
ICAO, Committee on Aviation Environmental Protection (CAEP).
CAEP, 2013b. CO2 sample problem update : cost assumptions, Montreal: ICAO,
Committee on Aviation Envrionmental Protection (CAEP).
CE Delft, 2006. Aviation and maritime transport in a post 2012 climate policy
regime, Delft: CE Delft.
CE Delft, 2014. Kennisoverzicht luchtvaart en klimaat, Delft: CE Delft.
CE Delft, 2015. Biofuels in a Global MBM for Aviation, Delft: CE Delft.
Chevron, 2007. Aviation Fuels Technical Review, San Ramon: Chevron
Corporation.
Chiaramonti , D., Buffi , M., Palmisano, P. & Redaelli, S., 2016. Lignin-Based
Advanced Biofuels: a Novel Route Towards Aviation Fuels. Chemical Enginering
Transactions, Volume 50, pp. 109-114.
CPB ; PBL, 2016. Mobiliteit en Luchtvaart Achtergronddocument : WLOWelvaart en Leefomgeving, Toekomstverkenning 2030-2050, Den Haag:
Centraal Planbureau (CPB) ; Planbureau voor de Leefomgeving (PBL).
de Jong, S. et al., 2015. The feasibility of short-term production strategies for
renewable jet fuels : a comprehensive techno-economic comparison. Biofuels,
Bioproducts, Biorefining, Volume 9, pp. 778-800.
Decisio, 2015. Economisch belang van mainport Schiphol : Analyse van directe
en indirecte economische relaties, Amsterdam: Decision.

95

Juni 2017

4.J81 – Overheidsmaatregelen biokerosine

Duque, J. P. et al., 2014. Verkenning van een bioraffinaderij voor isobutanol
in Rotterdam : suiker en bietenpulp, Petten: ECN.
EC, 2011-. Biofuels for aviation : European Advanced Biofuels Flightpath.
[Online]
Available at: https://ec.europa.eu/energy/en/topics/biofuels/biofuelsaviation
[Geopend 2017].
EC, 2011. White paper, Roadmap to a single European Transport Area :
Towards a competitive and resource efficient transport system
COM(2011)0144 final, Brussels: European Commission (CE).
EC, 2015. SA.39654 Multi-annual support to biofuels for transport. [Online]
Available at:
http://ec.europa.eu/competition/elojade/isef/case_details.cfm?proc_code=3
_SA_39654
[Geopend 2017].
ECN, 2016a. Conceptadvies basisbedragen SDE+ 2017 voor marktconsultatie,
Petten: ECN.
ECN, 2016b. Quick Scan Biokerosine in de SDE+ regeling, Petten: ECN.
EIA, 2014. Today in Energy : Biofuels are included in latest U.S. Navy fuel
procurement. [Online]
Available at: http://www.eia.gov/todayinenergy/detail.php?id=17271
[Geopend 2017].
EIN Presswire, 2016. Energy Department Announces Six Projects for Pilot- and
Demonstration-Scale Manufacturing of Biofuels, Bioproducts, and Biopower.
[Online]
Available at: http://www.einnews.com/pr_news/359747692/energydepartment-announces-six-projects-for-pilot-and-demonstration-scalemanufacturing-of-biofuels-bioproducts-and-biopower
[Geopend 2017].
Enova, 2017. About Enova. [Online]
Available at: https://www.enova.no/about-enova/
[Geopend 2017].
Eurostat-T, 2016. Energy consumption of Transport by mode : International
Aviation and Domestic Aviation 1990-2014. Luxembourg: Eurostat.
FCA, [2014]. De toegangspoort tot Europese bio-economie ligt in Vlaanderen!.
[Online]
Available at: http://fca.be/nl/artikel/de-toegangspoort-tot-europese-bioeconomie-ligt-vlaanderen
[Geopend 2017].
Gierens, K. et al., 2016. Condensation trails from biofuels/kerosene blends
scoping study, Brussels: European Commission (EC).
Greenaironline.com, 2017. Commercialisation of ATJ fuels gets boost with
funding from the US DOE to develop two demo facilities. [Online]
Available at: http://www.greenaironline.com/news.php?viewStory=2321
[Geopend 2017].
Hsu, H.-H.et al., 2013. Contributions of aircraft arrivals and departures to
ultrafine particle counts near Los Angeles International Airport. Science of the
Total Environment, Issue 444, pp. 347-355.

96

Juni 2017

4.J81 – Overheidsmaatregelen biokerosine

Hulsman, H., Reinders, J. & Aalst , M. A., 2011. Algae as a source of fuel for
the Dutch aviation sector : a feasibility study : executive summary,
Wageningen: Deltares.
IATA, 2008. Air Travel Demand: Measuring the responsiveness of air travel
demand to changes in prices and incomes. [Online]
Available at:
https://www.iata.org/whatwedo/Documents/economics/air_travel_demand.p
df
[Geopend 2016].
IATA, 2013a. IATA 2013 Report on Alternative Fuels, Montreal ; Geneva:
International Air Transport Association (IATA).
IATA, 2013b. IATA Technology Roadmap 4th Edition, Montreal: International
Air Transport Association (IATA).
IEA, 2015. World Energy Outlook 2015. Paris: OECD/IEA.
Kernteam Versterking Industriecluster Rotterdam/Moerdijk, 2016. Samen
werken aan een cluster in transitie : Actieplan Versterking Industriecluster
Rotterdam/Moerdijk, sl: Kernteam Versterking Industriecluster
Rotterdam/Moerdijk.
Keuken, M. et al., 2014. Ultrafijn stof rondom Schiphol. Tijdschrift Lucht,
Issue 6, pp. 8-11.
KiM, 2011. Effecten van de vliegtuigbelasting : Gedragsreacties van reizigers,
luchtvaartmaatschappijen en luchthavens, Den Haag: Kennisinstituut voor
Mobiliteitsbeleid (KiM).
KiM, 2013. Quick scan duurzame luchtvaart 2050 : Reductieopties en
beleidsopties voor vermindering van de CO2-uitstoot, Den Haag: Ministerie van
Infrastructuur en Milieu, Kennisinstituut voor Mobiliteitsbeleid (KiM).
KLM, 2016. KLM Royal Dutch Airlines : Annual Report 2015, Amstelveen: KLM.
Kooij, A. v. d., 2016. REDEFINERY : A Large scale Biorefinery Cluster Initiative
: The conversion of lignocellulose into chemical building blocks, sl: Stiichting
Biobased Delta.
Lang, A. & Elhaj, H. F. A., 2014. The worldwide production of bio-jet fuels :
The current developments regarding technologies and feedstocks, and
innovative new R&D developments, Stockholm ; Khartoum: World Bioenergy
Association (WBA) ; Aeronautical Research Centre (ARC_Sudan).
Legifrance, 2017. Code général des impôts, CGI. Chapitre VII : Taxe de
l'aviation civile, Article 302 bis K. [Online]
Available at:
https://www.legifrance.gouv.fr/affichCode.do;jsessionid=468BC07606662230A
6AB6ECAAEEA1C22.tpdila07v_2?idSectionTA=LEGISCTA000006147318&cidTexte
=LEGITEXT000006069577&dateTexte=20170306
[Geopend 2017].
Livingston, D., 2016. Oil Markets After Paris: Implications of a Demand-Driven
Future. [Online]
Available at: http://carnegieendowment.org/2016/09/14/oil-markets-afterparis-implications-of-demand-driven-future-pub-64561
[Geopend 2017].
LMC International, 2012. Feedstocks for Sustainable aaAviation Biofuels in
Norway : Executive Summary, Oslo et al.: LMC International Ltd.

97

Juni 2017

4.J81 – Overheidsmaatregelen biokerosine

Meijl, J. v. et al., 2016. Macroeconomic outlook of sustainable energy and
biorenewables innovations (MEV II), Den Haag: LEI Wageningen UR .
Mulder, W., Peet-Schwering, C. v. d., Hua, N.-P. & Ree, R. v., 2016. Proteins
for Food, Feed and Biobased Applications : Biorefining of protein containing
biomass. IEA Bioenergy Task 42 Biorefinery., Wageningen: IEA Bioenergy.
Nabi, N. et al., 2015. Fuel characterisation, engine performance, combustion
and exhaust emissions with a new renewable Licella biofuel. Energy
Conversion and Management, Volume 96, pp. 588-598.
NIRAS A/S, 2014. Sustainable Fuels for Aviation : An Analysis of Danish
Achievements and Opportunities, Allerød: NIRAS A/S.
OECD, 2012. OECD Environmental Outlook to 2050 : The consequences of
Inaction, Paris: OECD.
Port of Amsterdam, 2015. Visie 2030 : Port of Amsterdam, Port of
partnerships, Amsterdam: Havenbedrijf Amsterdam.
Ramirez, J. A., Brown, R. J. & Rainey, T. J., 2015. A Review of Hydrothermal
Liquefaction Bio-Crude Properties and Prospects for Upgrading to
Transportation Fuels. Energies, Volume 8, pp. 6765-6794.
RVO, [2013]. Biobased Economy in Frankrijk, beleid en nationale R&Dprogramma’s, Den Haag: RVO (voorheen Agentschap NL).
RVO, 2017a. Subsidies energie-innovatie - Topsector Energie. [Online]
Available at: http://www.rvo.nl/subsidies-regelingen/subsidies-energieinnovatie
[Geopend 24 2 2017].
RVO, 2017b. Hernieuwbare Energie. [Online]
Available at: http://www.rvo.nl/subsidies-regelingen/hernieuwbare-energie
[Geopend 24 2 2017].
Schäfer, A. W., Evans, A. D., Reynolds , T. G. & Dray, L., 2016. Costs of
mitigating CO2 emissions from passenger aircraft. Nature Climate Change,
Issue 6, pp. 412-417.
Schiphol, 2016. Schiphol Group Maandelijkse Verkeer & Vervoercijfers
december 2015. [Online]
Available at: https://www.schiphol.nl/nl/schiphol-group/pagina/verkeer-envervoer-cijfers/
[Geopend 2016].
Schmidt, P. et al., 2016. Power-to-Liquids : Potentials and Perspectives for
the Future Supply of Renewable Aviation Fuel, Berlin: German Environment
Agency (Umweltbundesamt).
SEI, 2016. Supply and sustainability of carbon offsets and alternative fuels for
international aviation, Stockholm: Stockholm Environment Institute (SEI).
SEO, 2009. Implicaties van de invoering van de ticket-tax, Amsterdam: SEO
Economisch Onderzoek.
SEO, 2012. Het Economsich bleang van luchtvaart : en de effecten van
kostenverhogende beleidsmaatregelen, Amsterdam: SEO Economisch
Onderzoek.
SEO, 2016. Benchmark luchthavengelden en overheidsheffingen, Amsterdam:
SEO Economisch Onderzoek.
SER, 2013. Energieakkoord voor duurzame groei, Den Haag: Sociaal
Economische Raad (SER).

98

Juni 2017

4.J81 – Overheidsmaatregelen biokerosine

SER, 2014. Een duurzame brandstofvisie met LEF De belangrijkste uitkomsten
uit het SER-visietraject naar een duurzame brandstoffenmix in Nederland,
Den Haag: SER.
Significance ; SEO, 2007. Effecten van verschillende heffingsvarianten op de
Nederlandse luchtvaart, Leiden: Significance.
TK, 2016-2017. Vaststelling van de begrotingsstaten van het Ministerie van
Economische Zaken (XIII) en het Diergezondheidsfonds (F) voor het jaar 2017,
34 550 XIII nr. 2, blz. 76, Den Haag: Tweede Kamer der Staten Generaal (TK).
TNO, 2016. Het fossiele dilemma van Rotterdam, discussiepaper, sl: TNO
Innovation for life.
TOTAL, 2015. Potential Impact of Bio Based Kerosene on refining - Some
Basics. Presentation at the Flight path 2020 workshop, February 12th.
Brussels, TOTAL New Energies.
UNFCCC, 1992. United Framework Convention on Climate Change. [Online]
Available at:
http://unfccc.int/files/essential_background/background_publications_htmlp
df/application/pdf/conveng.pdf
[Geopend 2017].
UNFCCC, 2015. Paris Agreement. [Online]
Available at:
http://unfccc.int/files/essential_background/convention/application/pdf/eng
lish_paris_agreement.pdf
[Geopend 2017].
UNFCCC, 2016. National Inventory Submissions 2016 : Netherlands National
Inventory Submission. [Online]
Available at:
http://unfccc.int/national_reports/annex_i_ghg_inventories/national_invento
ries_submissions/items/9492.php
[Geopend 2017].
Weber, C. & Hawkins, M., 2012. Bio-Kerosene GHG Emission Cocktail : Fast
forward Into Clean Air - Against all Odds, Frankfurt : Santa Barbara: CEO
JATRO AG.
Woltjer, G. B. et al., 2014. The MAGNET Model: Module description, Den
Haag: Lei Wageningen UR.
World Bank, 2015. “Shock Waves: Managing the Impacts of Climate Change on
Poverty.”, background paper. Climate Change Impacts and Mitigation in the
Developing World : An Integrated Assessment of the Agriculture and Forestry
Sectors. Background Paper , sl: World Bank group.
Wormslev, E. C. & Pedersen, J. L., 2016. Nordic perspectives on the use of
advanced sustainable jet fuel for aviation, presentation. Copenhagen: NIRAS
A/S.
Wormslev, E. C. et al., 2016. Sustainable jet fuel for aviation : Nordic
perpectives on the use of advanced sustainable jet fuel for aviation,
Copenhagen: Nordic Council of Ministers.

99

Juni 2017

4.J81 – Overheidsmaatregelen biokerosine

Bijlage A Modelbeschrijvingen
A.1

AERO-MS
The AERO-MS can assess the economic and environmental impacts of a wide
range of policy options to reduce aviation GHG emissions of domestic and
international aviation. Policy options to examine include the introduction of
more expensive biofuels in the aviation sector and policy options imposing
taxes or charges on aviation CO2-emissions. Such policy options, the model
shows, can affect the supply side of the industry, which can mean airlines
hiking up prices to customers. The AERO-MS also forecasts the extent by which
demand for air travel is reduced due to these higher prices.
In the AERO-MS policy options can be specified both at a national (for example
only flights from the Netherlands), regional (for example all flight to/from the
EU) and global level (for example all international flights). For any policy
option the model computes impacts for different airport pairs (which can be
aggregated to country pairs) and for different groups of airlines. This allows
for the assessment of possible competitive distortion impacts of between
different airlines.
The effects of policy options are computed relative to a future Business as
Usual (BaU) scenario, which reflects an expectation of autonomous
developments with respect to air transport and flight activities without
emission reduction options being imposed. All AERO-MS computations depart
from a Base situation representing the air transport system for the Base Year.
Figuur 24 (on the next page) provides an overview of the models in the AEROMS (ATEC, ADEM, ACOS, FLEM, DECI and MECI) and the interactions between
the models. Apart from the models, the AERO-MS contains a User Interface
which is involved with the interaction between the AERO models and the
interaction between the user and the system.
The development of the AERO-MS was initiated by the Dutch Government.
In various assignments for the Dutch Government a consortium of consultants
developed the AERO-MS over several phases. The overall development costs for
the AERO-MS have been in the order of 5 million €.

100

Juni 2017

4.J81 – Overheidsmaatregelen biokerosine

Figuur 24

Overview of the models in the AERO-MS and the interactions between the models
Technology
development

Transport market
development

Macro-economic
and demographic
development

Unified Database

Regulatory
measures and
policies

Aircraft Technology
Model (ATEC)

• Air transport
demand

• Aircraft technology
development

• Aircraft flights

• Fleet build-up and
fleet characteristics

Air transport demand
model (ADEM)

Government:
• Change in government
income and expenses

• Fares & freight rates
• Flight volumes by
aircraft type/technology

Aircraft manufacturers:
• Required fleet

Aviation operating cost
model (ACOS)

• Variable operating cost
components
• (Changes in) unit
operating costs

Flights and emission
model (FLEM)
Operational
measures

Airlines:
• Fleet size and flight
operation summary
• Operating costs,
revenues and results
• Contribution to gross
value added
• Employment

Consumers:
• Change in consumer
surplus and expenses

• Air transport volumes
Measures rising
cost for airlines
(e.g. emission
trading; use of
biokerosene;
CO2 charges).

Direct economic
impacts model (DECI)

• Flight paths and flight
operation characteristics

• Fuel use and emissions
in time and space (3D)

Netherlands economic
impacts model (MECI)
• GVA air tranport sector
for Netherlands

• Direct and indirect
employment airports
Legend
BaU
scenario
Policies

In 2009 EASA inherited the property rights of the AERO-MS from the Dutch
Government. In the same year EASA initiated the SAVE project. Since then, as
part of various assignments for EASA, but also as part of an FP7 project for the
European Commission, the AERO-MS has been updated and enhanced.
Currently the Base Year of the model is 2010 which is in line with the Base
Year for the most recent ICAO/CAEP aviation emission projections. All AEROMS inputs have been updated and brought in line with the 2010 Base Year.
Hereby use is made of EUROCONTROL WISDOM Operations Database as a basis
for the AERO-MS Unified Database which contains a detailed record of aviation
movements in the Base Year. The Unified Database records 123,025 airportpairs with 33.1 million civil flights. Airline cost and fare data were updated
using IATA and ICAO data. The update of aircraft type input data was based on
fleet inventory properties from the EUROCONTROL PRISME Fleet 2, OAG Fleet
Databases, ICAO emissions databank as well as the FESG retirement curves.
For the specification of aircraft operational characteristics use was made of
the EUROCONTROL BADA data. Hence, all AERO-MS data are based on data
sources from internationally well-reputed organisations.
The AERO-MS has formed a key part of over 30 national and international
studies where the model results have provided a quantified basis for policy
judgement. The AERO-MS has been applied in various impact assessment
studies for the Dutch national government, but also for the German and UK
national government. Moreover, the model is applied in various studies for the
European Commissions, also with respect to the inclusion of aviation in the
EU ETS. Recently the AERO-MS was applied for an impact assessment of
alternative Offset Schemes as a Global Market Based Measure for international
aviation. This as an input for the discussions within ICAO. Further studies, in
which the AERO-MS was applied, were executed for a range of other clients
like EASA, IATA, UNFCCC and WWF.

101

Juni 2017

4.J81 – Overheidsmaatregelen biokerosine

A.2

MAGNET
MAGNET (Modular Applied GeNeral Equilibrium Tool) is a multi-sector, multiregion Computable General Equilibrium (CGE) model that covers the
economies of most countries in the world (Woltjer, et al., 2014)). CGE models
consist of a database that represents the structure of the economy and a set
of equations describing model variables and are and typically used to evaluate
how an economy reacts to changes in policy, technology or other factors
(Figuur 25).

Figuur 25

Overview of MAGNET (Modular Applied GeNeral Equilibrium Tool) framework

MAGNET is based on the Global Trade Analysis Project (GTAP) database and
model that is developed at Purdue University in the United States (Hertel and
Tsigas, 1997). MAGNET and GTAP are originally designed to model the effects
of trade policies, such as the Uruguay Round of multilateral trade negotiations, on especially the agricultural sectors. Nowadays CGE models are used to
for a wide variety of policy oriented assessments concerning socio-economic
and environmental issues.
A distinguishing feature of MAGNET is its modular structure, which allows the
model to be tailored to the research question at hand. MAGNET has been
extended and updated with several modules to improve the modelling of
among others, land markets and agricultural policies, food loss and food
waste, agricultural R&D , biofuel policies, socio-economic and environmental
impacts of bioenergy and the bioeconomy and energy, climate and environmental policies and impacts. MAGNET has been used e.g. in the OECD
Environmental Outlook 2050 (OECD, 2012), the Economics of Ecosystems and
Biodiversity (TEEB), Scenar2020 (future of agriculture) study, EC OECD long run
world food model, AgriFood2030 and many more national and international
projects.

102

Juni 2017

4.J81 – Overheidsmaatregelen biokerosine

The MAGNET version (release version 2) and MAGNET modules proposed in this
study is also used in the study ‘Macro-economic outlook of sustainable energy
and biorenewables innovations in NL (MEV II)’. Also very relevant for this
project are the following MAGNET assessments:
 macro-economic Impact Study for Biobased Malaysia, carried out by LEI;
 evaluating the macroeconomic impacts of bio-based applications in the EU;
carried out by JRC-IPTS, PBL and LEI;
 drivers of the Bioeconomy in Europe towards 2030 and Drivers of the
European Bioeconomy in Transitation; LEI en JRC-IPTS.
In the standard GTAP database, the definition of bioenergy and other biobased activities is confined to eight crop and four livestock sectors; eight
processed food and beverages sectors, fishing, forestry, textiles, wearing
apparel, leather, wood and paper products. In this study an extended version
of the GTAP database version 8.1 is used to explicitly represent sources of
biomass supply (i.e., residues, plantations and pellets), first generation biofuels, second generation bio-fuels based on thermal and biochemical
pathways, bio-electricity and biochemical activities, see Figure B2. Aviation
biofuel production sector will be added as part of this project, which can be
done with minimal amount of resources.
Figuur 26

Overview of new biobased sectors in MAGNET

Bron: Van Meijl et al. (2016 ; forthcoming).

103

Juni 2017

4.J81 – Overheidsmaatregelen biokerosine

Bijlage B Scenariodefinitie en aannames
B.1

Uitgangspunten scenario’s

B.2

Brandstofverbruik en BAU-emissies van de luchtvaart in 2030
De studie heeft tot doel om het gebruik van biokerosine te stimuleren voor de
reductie van CO2-emissies van de in Nederland ingenomen bunker
brandstoffen. Dit staat min of meer gelijk aan het brandstofgebruik van de
vluchten die vanuit Nederland vertrekken.
Met het AERO model zijn de brandstofhoeveelheden en CO2-emissies bepaald
voor de vluchten die uit Nederland vertrekken. Voor de toekomstige jaren zijn
de resultaten gebaseerd op het CAEP Business as Usual (BaU) scenario. De
resultaten zijn:

Tabel 13

Verwacht brandstofverbruik en CO2-emissies voor toekomstige jaren
Brandstof (Mt)

CO2-emissies (Mt)

2015

3,7

11,6

2020

4,1

13,0

2025

4,6

14,5

2030

5,2

16,5

Verder geldt met betrekking tot de CO2-emissies op vluchten vanuit Nederland
(bron AERO model):
 97% van de CO2-emissies heeft betrekking op vluchten vanaf Schiphol, en
3% op vluchten vanaf regionale luchthavens (Rotterdam, Maastricht,
Groningen, Lelystad, Eindhoven). De bijdrage van een zevental kleine
luchthavens in NL (die ook in AERO zitten) is verwaarloosbaar.
 99.9% van de CO2-emissies heeft betrekking op internationale vluchten en
dus 0,1% op binnenlandse vluchten.
De door het AERO model berekende hoeveelheden CO2-uitstoot voor de
luchtvaart bij een onbelemmerde ontwikkeling in de komende decennia komen
goed overeen met de berekende hoeveelheden in het kader van de
brandstofvisie duurzame luchtvaart (zie ook Figuur 27 uit het offerte-verzoek
voor deze studie).

104

Juni 2017

4.J81 – Overheidsmaatregelen biokerosine

Figuur 27

Voorgestelde vermindering CO2-uitstoot luchtvaart

Voorstel voor de invulling van de scenario’s
Wij stellen voor om in alle scenario’s dezelfde BAU emissieprognose voor de
luchtvaart te gebruiken. Uiteraard zullen de netto-emissies hiervan afwijken
door de inzet van biobrandstoffen en de eventuele doorberekening van
offsetkosten, emissierechten en meerkosten van biokerosine.
Tabel 14

Voorstel voor BAU brandstofverbruik in de verschillende scenario’s

Scenario
Laag
Midden

Brandstofverbruik 2020
(miljoen ton)

Brandstofverbruik 2030
(miljoen ton)

4,1

5,2

Hoog

B.3

Basis
AERO-MS op basis van
CAEP Business as Usual
scenario en WLO Hirestricted scenario voor
Nederlandse situatie

Benodigde volumes
Ten aanzien van de hoeveelheid biokerosine is verondersteld dat er sprake is
van een lineaire toename in de periode 2021-2030 tot de voor de drie
verschillende scenario’s geformuleerde biokerosine doelstelling niveaus in
2030:
 Scenario Laag: 0,5 Mt biokerosine.
 Scenario Midden: 0,9 Mt biokerosine.
 Scenario Hoog: 1.8 Mt biokerosine12.

12

105

Juni 2017

Het WLO HI restricted scenario leidt voor alle vluchten vanuit Nederland tot een
kerosinegebruik van 5,2 Mt in 2030. De doelstelling van 1,8 Mt betekent dus dat in 2030
biokerosine in 35% van de vraag naar kerosine voorziet.

4.J81 – Overheidsmaatregelen biokerosine

B.4

Type biobrandstoffen
Emissiefactoren
Uitgangspunt is dat biokerosine tot een 80% reductie van CO2-emissies leidt ten
opzichte van fossiele kerosine. De emissiefactor voor fossiele kerosine is 3.157
kg CO2 per kg brandstof. Voor biokerosine is de emissiefactor dus 0,631.
Duurzaamheidsniveau
In deze studie wordt uitgegaan van één duurzaamheidsniveau van
biobrandstoffen, waarbij aan een bepaald aantal duurzaamheidseisen wordt
voldaan en richt zich nadrukkelijk niet op de vraag of er voldoende biomassa
beschikbaar is. De mogelijke grondstof-technologie combinaties zijn zelf geen
onderwerp binnen de studie, maar zijn wel belangrijke input voor het bepalen
van de productiecapaciteit en het prijsverschil tussen biokerosine en fossiele
kerosine.
Gegeven het feit dat bedrijven, zoals KLM een hoog ambitieniveau hanteren en
gegeven de huidige discussie rond ILUC (incl. de cap op voedselgewassen, die
in het kader van de ILUC-Richtlijn door lidstaten geïmplementeerd zal gaan
worden, gaan we er vanuit dat de luchtvaarsector in 2030 gebruikt maakt van
geavanceerde biobrandstoffen uit afval en residuen (momenteel dubbeltellende biobrandstoffen) of uit meest geavanceerde biobrandstoffen, zoals
algen. Qua landgebonden feedstocks zullen alleen feedstocks met een laag
ILUC-risico gebruikt worden: dit zijn bijv. gewassen, zoals jatropha.
Deze gewassen worden geteeld op gedegradeerde gronden en/of spelen een
rol bij de gewasrotatie. Deze aannames zorgen er voor dat op een WTW-basis
het reductiepercentage relatief hoog is (rond de 80% a 90%, zoals
dubbeltellende biobrandstoffen nu al doen).

B.5

Scope
De jaarlijkse meerkosten zijn berekend voor de periode 2021-2030. De periode
tot 2020 is buiten beschouwing gelaten gelet op de beperkte tijd die tot 2020
beschikbaar is om beleid te ontwikkelen en te implementeren en om de
productie van tweede-generatie biokerosine op te schalen tot de gewenste
niveaus. De jaarlijkse meerkosten volgen uit enerzijds het prijsverschil tussen
biokerosine en fossiele kerosine (incl. de prijs van CO 2) en anderzijds de
hoeveelheid biokerosine. Het prijsverschil wordt daarbij bepaald door de
volgende prijsontwikkelingen, die hieronder staan beschreven.

B.6

Constante factoren binnen de scenario’s
Het referentiescenario dat wordt gebruikt in deze studie in het wereldwijde
Modular Applied GeNeral Equilibrium Tool (MAGNET) is gebaseerd op de studie
‘Macroeconomic outlook of sustainable energy and biorenewables innovations
(MEV II) (Meijl, et al., 2016)). In deze studie zijn de macro-economische
effecten onderzocht van het gebruik van biomassa voor materialen en energie.
Belangrijke aannames daarbij zijn:
 De groei van het BNP en de bevolking zijn gebaseerd op het scenario
'Shared Socioeconomic Pathway 2' (SSP2) van het IPCC (O’Neill et al.,
2015).
 Het aandeel hernieuwbare energie in de eindvraag naar elektriciteit,
verwarming en vervoersbrandstoffen (exclusief luchtvaart) zal 14% in 2020
en 16% in 2023 bedragen (SER Energieakkoord) (SER, 2013).

106

Juni 2017

4.J81 – Overheidsmaatregelen biokerosine







107

Juni 2017

Toepassing van wind- en zonne-energie wordt ondersteund en het
meestoken van biomassa wordt beperkt tot maximaal 25 PJ final energie.
Er wordt van uitgegaan dat alle bestaande en geplande
energiebeleidsmaatregelen tot 2030 worden voortgezet.
In 2020 bedraagt het aandeel biobrandstof voor wegvervoer 10% van het
totale brandstofverbruik in het vervoer op basis van EU RED. Dit zal naar
verwachting worden verlengd tot 2030 (dubbeltelling van tweedegeneratie biobrandstoffen is hierin opgenomen). Het aandeel eerste
generatie biobrandstoffen is gemaximaliseerd tot 7%-punt; het aandeel
tweede-generatie biobrandstoffen is 1,5%-punt (op energiebasis).
Verder is in deze studie specifiek rekening gehouden met de ontwikkeling
van het gebruik van kerosine tot en met 2030 op basis van 1,5% efficiëntie
verbetering van het gebruik van kerosine zoals aangenomen in AERO-MS.
De emissies van de luchtvaartsector in MAGNET stijgen tot 13,9 Mt CO2 in
2030.

4.J81 – Overheidsmaatregelen biokerosine

Bijlage C Uitgebreide uitkomsten AERO
Tabel C1.

108

Luchtvaartsector in situatie zonder beleidspakketten in 2015, 2025 en 2030.

Juni 2017

4.J81 – Overheidsmaatregelen biokerosine

Tabel C2.

109

Effecten in 2025 en 2030 voor luchtvaarsector van beleidsvariant A voor Midden
Scenario in geval van hoge biokerosineprijs.

Juni 2017

4.J81 – Overheidsmaatregelen biokerosine

Tabel C3.

110

Effecten in 2025 en 2030 voor luchtvaarsector van beleidsvariant B voor Midden
Scenario in geval van hoge biokerosineprijs.

Juni 2017

4.J81 – Overheidsmaatregelen biokerosine

Tabel C4.

111

Effecten in 2025 en 2030 voor luchtvaarsector van beleidsvariant A voor Hoog
Scenario in geval van lage biokerosineprijs.

Juni 2017

4.J81 – Overheidsmaatregelen biokerosine

Tabel C5.

112

Effecten in 2025 en 2030 voor luchtvaarsector van beleidsvariant B voor Hoog
Scenario in geval van lage biokerosineprijs.

Juni 2017

4.J81 – Overheidsmaatregelen biokerosine