Tweede Kamer der Staten-Generaal

2

Vergaderjaar 2020–2021

22 112

Nieuwe Commissievoorstellen en initiatieven
van de lidstaten van de Europese Unie

Nr. 3106

BRIEF VAN DE MINISTER VAN BUITENLANDSE ZAKEN
Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal
Den Haag, 12 mei 2021
Overeenkomstig de bestaande afspraken ontvangt u hierbij 2 fiches die
werden opgesteld door de werkgroep Beoordeling Nieuwe Commissie
voorstellen (BNC).
Fiche: Mededeling actieplan groei biologische productie
Fiche: Richtlijnvoorstel btw-vrijstelling voor EU-organen tbv doorlevering
aan derden (Kamerstuk 22 112, nr. 3107)
De Minister van Buitenlandse Zaken,
S.A. Blok

kst-22112-3106
ISSN 0921 - 7371
’s-Gravenhage 2021

Tweede Kamer, vergaderjaar 2020–2021, 22 112, nr. 3106

1

Fiche: Mededeling actieplan groei biologische productie
1. Algemene gegevens
a) Titel voorstel
Mededeling van de Europese Commissie aan het Europees Parlement,
de Raad, het Europees Economisch en Sociaal Comité en het Comité
van de Regio’s over een actieplan voor de groei van biologische
productie.
b) Datum ontvangst Commissiedocument
maart 2021
c) Nr. Commissiedocument
COM(2021) 141 final
d) EUR-Lex
https://eur-lex.europa.eu/legal-content/NL/ALL/?uri=COM:2021:141:FIN
e) Nr. impact assessment Commissie en Opinie Raad voor Regelgevingstoetsing
n.v.t.
f) Behandelingstraject Raad
Landbouw- en Visserijraad
g) Eerstverantwoordelijk ministerie
Ministerie van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit
2. Essentie voorstel
De Commissie heeft op 25 maart jl. haar mededeling voor een «actieplan
voor de groei van biologische productie» gepresenteerd voor de periode
2021–2027. Het actieplan is een verdere uitwerking van de ambities in de
Green Deal1 en daaruit volgende de Boer-tot-Bord strategie.2 Met het
actieplan zet de Commissie in op het stimuleren van productie en
consumptie van biologische producten, o.a. door uiterlijk in 2030 ten
minste 25% van de landbouwgrond in de Europese Unie te gebruiken
voor biologische landbouw en de biologische aquacultuur sterker uit te
bouwen. Deze doelstellingen gelden voor de Europese Unie (EU) als
geheel en niet op lidstaatniveau. De Commissie moedigt de lidstaten aan
om nationale biologische actieplannen uit te werken om zo hun nationale
aandeel biologische landbouw en aquacultuur te vergroten. Hierbij moet
gekeken worden naar het nieuwe gemeenschappelijk landbouw- en
visserijbeleid (GLB en GVB) en naar andere maatregelen en instrumenten,
zoals bijvoorbeeld onderzoek, inkoop en versterking van netwerken.
De Commissie positioneert biologische productie als belangrijk onderdeel
voor de omslag naar een duurzaam en klimaatneutraal Europa in 2050. De
agrarische sector, als geheel, wordt gevraagd om een bijdrage te leveren
aan het tegengaan van klimaatverandering, beschermen van het milieu en
in stand houden van biodiversiteit. De Commissie benoemt de positieve
bijdrage die de biologische landbouw op dit vlak levert, zoals een
gemiddeld 30% hogere biodiversiteit op de akkers, milieuvriendelijke
productietechnieken, beter dierenwelzijn en minder antibiotica gebruik en
betere bodemkwaliteit. Consumenten kunnen dankzij het Europese
keurmerk voor biologische producten weten hoe hun eten is geproduceerd en aan welke regelgeving dit moet voldoen. De Commissie erkent
dat er meerdere vormen van duurzame landbouw zijn, maar geeft hierbij
aan dat de biologische sector op dit moment het enige systeem is met een
wettelijk onderbouwd keurmerk en een daaraan gekoppeld verdienmodel.

1
2

Kamerstuk 35 377, nr. 1.
Kamerstuk 22 112, nr.2891.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2020–2021, 22 112, nr. 3106

2

De nieuwe biologische verordening3 zorgt daarbij voor verdergaande
harmonisatie en een helder wettelijk kader voor de hele keten, zowel
binnen de EU als voor de handel met derde landen.
De 23 acties van het plan zijn opgebouwd rond drie assen die een
evenwichtige groei van de sector moeten garanderen. De eerste as betreft
het «stimuleren consumentenvraag en versterken consumentenvertrouwen» om de groei van biologische productie voor ondernemers
mogelijk te maken. De Commissie ziet kansen op twee lijnen: ten eerste
«stimuleren van de vraag», bijv. het promoten van het «biologisch logo»
bijv. via biologische inkoop door de overheid en het EU-school groenteen fruit programma; ten tweede «versterken van het consumentenvertrouwen» door aanvullende inzet op fraudebestrijding en traceerbaarheid
van biologische producten.
De tweede as betreft het «stimuleren omschakeling en versterken
waardeketen». De Commissie wil de groei4 van het biologisch landbouwareaal stimuleren en streeft ernaar dat in 2030 ten minste 25% van de
landbouwgrond van de EU voor biologische landbouw wordt gebruikt. De
Commissie roept lidstaten daarom op om bij de invulling van het nieuwe
gemeenschappelijk landbouwbeleid (GLB) met hun Nationale Strategische
Plan (NSP) bij te dragen aan de doelstellingen voor biologische landbouw
door regelingen voor omschakeling en instandhouding te ondersteunen
en een nationaal doel vast te stellen voor de omvang (in %) van het areaal
biologische landbouw.5De Commissie vraagt lidstaten hierbij ook de groei
van biologische aquacultuur mee te nemen in het meerjarige NSP in het
kader van het Gemeenschappelijke Visserijbeleid (GVB). Andere instrumenten, volgens de Commissie, zijn bijvoorbeeld het versterken van de
organisatie van informatie- en netwerkactiviteiten, certificering van
producentenorganisaties, verder onderzoek en innovatie, versterken van
lokale en kleinschalige verwerking, steun voor de organisatie van de
voedselketen en de verbetering van diervoeders.
De derde as betreft «biologische productie als goed voorbeeld». De
Commissie wil biologische productie promoten als goed voorbeeld voor
de transitie naar verduurzaming door onderzoek en innovatie op dit
gebied te versterken via een meer gerichte onderzoeksprogrammering in
Horizon Europe. De intentie is om 30% van Horizon Europe budget dat is
gereserveerd voor calls op het gebied van landbouw, bosbouw en rurale
gebieden te alloceren voor onderzoeksonderwerpen die (in)direct relevant
zijn voor de biologische sector. Gedacht wordt aan onderzoek naar het
verminderen van de klimaat- en ecologische voetafdruk, verbeteren van
genetische biodiversiteit (meer beschikbaarheid van biologische zaden),
verbeteren van dierenwelzijn, zoeken naar alternatieven voor chemische
gewasbeschermingsmiddelen en een efficiënter gebruik van hulpbronnen
zoals energie, water en omgang met nutriënten.

3

BNC fiche verordening biologische productie en etikettering van biologische producten
(Kamerstuk 33 920, nr. 3). De nieuwe verordening 2018/848 is van toepassing per 1-1-2022.
4
De Commissie gaat uit van een autonome groei van 15–18% van het areaal in 2030.
5
In de GLB aanbevelingen roept de Commissie lidstaten op om bij te dragen «aan de
doelstelling van de Europese Green Deal voor biologische landbouw door regelingen voor
omschakeling en instandhouding te ondersteunen» en «een nationaal doel vast [te stellen]
voor de omvang [in percentage] van het areaal biologische landbouw» (Kamerstuk 28 625, nr.
288).

Tweede Kamer, vergaderjaar 2020–2021, 22 112, nr. 3106

3

3. Nederlandse positie ten aanzien van het voorstel
a) Essentie Nederlands beleid op dit terrein
Vanuit het kabinet wordt breed ingezet op de omslag naar duurzame
(kringloop)landbouw inclusief biologische landbouw.6 Deze omslag naar
duurzame (kringloop)landbouw wordt op verschillende wijzen ondersteund, bijvoorbeeld via het GLB, het Omschakelprogramma duurzame
landbouw7 en aandacht voor duurzaam voedsel.8 Het biologische
productieareaal is met 3.8% (2019)9 niet zo groot en Nederland kent voor
biologische productie geen aparte nationale strategie. Het kabinet zet in
op duurzamere vangst en kweekmethoden, maar kent geen specifieke
inzet op biologische aquacultuur.
Bij het kabinetsbeleid is ervoor gekozen om (o.a. in het inkoopbeleid)
ruimte te geven aan meerdere duurzaamheidskeurmerken die ambitieuze
eisen stellen op circulariteit, transparant zijn en onafhankelijk gecontroleerd worden en dit niet alleen tot biologisch te beperken.10 Ook
onderkent het kabinet het belang van goede voorlichting over het
biologisch EU keurmerk en de noodzaak om hier meer bekendheid aan te
geven.11 Op dit moment gebeurt onafhankelijke informatievoorziening en
voorlichting over duurzame keurmerken, via de Keurmerkenwijzer van
Milieu Centraal12 en de website van het Voedingscentrum.13 De beoordeling van duurzaamheidsbeeldmerken vindt plaats door experts van
Milieu Centraal. Het EU keurmerk voor biologisch is beoordeeld als een
van de topkeurmerken op het gebied van duurzaamheid.
Het Europese controlesysteem is een belangrijk middel om fraude te
bestrijden en daarmee het consumentenvertrouwen in biologische
producten te versterken. Nederland werkt hiervoor samen met andere
lidstaten en de Commissie.
Boeren en tuinders die willen omschakelen naar duurzame en milieuvriendelijke landbouw, zoals biologische landbouw, kunnen gebruikmaken van
het Borgstellingskrediet MKB-landbouw.14 Deze borgstelling biedt o.a. een
kredietfaciliteit om het knelpunt van liquiditeitstekort in de omschakelperiode naar biologisch op te lossen. Met het Omschakelprogramma
Duurzame Landbouw15 gaan o.a. omschakelaars naar biologische
landbouw meer ondersteuning krijgen bij de financiering die zij daarvoor
nodig hebben. Er wordt o.a. gewerkt aan het Investeringsfonds Duurzame
Landbouw (start naar verwachting voorjaar 2021) en aan een borgstelling
voor werkkapitaal met gunstiger voorwaarden dan de huidige regeling.
Met deze maatregelen wil Nederland het areaal biologische landbouw
laten toenemen en bijdragen aan het streefdoel van de Boer-tot-Bord
strategie.
Op het gebied van kennis en innovatie wordt biologische landbouw
meegenomen om te komen tot een weerbaar teeltsysteem en duurzame
veehouderij, zoals bij het project «Transitie naar een duurzaam voedsel6

Kamerstuk 35 000 XIV, nr. 5; Kamerstuk 35 000 XIV, nr. 76.
Kamerstuk 35 334, nr. 129.
8
Kamerstuk 35 000 XIV, nr. 5; Kamerstuk 31 532, nr. 193.
9
Cijfers over het biologisch areaal in Nederland, zie: https://www.skal.nl/biologisch
10
Aanhangsel Handelingen II 2020/21. Nr. 1686.
11
Kamerstuk 35 470 XIV, nr. 2, p.46.
12
Keurmerkenwijzer: https://keurmerkenwijzer.nl
13
Voedingscentrum voorlichting biologisch: https://www.voedingscentrum.nl/encyclopedie/
biologisch.aspx
14
Kamerstuk 35 300 XIV, nr. 63.
15
Kamerstuk 35 334, nr. 126.
7

Tweede Kamer, vergaderjaar 2020–2021, 22 112, nr. 3106

4

systeem» van de Nationale Wetenschapsagenda16 en het missie gedreven
kennis- en innovatiebeleid in de Kennis en Innovatie Agenda Landbouw,
Water en Voedsel.17 Ook wordt er ingezet op het ontsluiten van kennis en
onderzoeksresultaten over o.a. de biologische landbouw voor agrarisch
ondernemers.18 Zo kan biologische landbouw een voorbeeldfunctie
vervullen in het realiseren van de doelen uit de Toekomstvisie Gewasbescherming 2030.19 Op het gebied van aquacultuur wordt ingezet op
duurzamere vangst- en kweekmethoden.
b) Beoordeling + inzet ten aanzien van dit voorstel
Het kabinet steunt de brede en ambitieuze aanpak en de doelstellingen
van de Green Deal en de uitwerking daarvan op verduurzaming van de
landbouw in de Boer-tot-Bord strategie. Het kabinet staat daarom ook
positief tegenover het biologisch actieplan dat daaruit voortvloeit. Het
kabinet gaat een nationale strategie voor biologische productie en
consumptie opstellen en zal hier direct mee aan de slag gaan. Het is
positief dat de Commissie aangeeft dat de invulling van deze nationale
strategie door de lidstaat zelf kan worden bepaald. Het kabinet ziet
biologische landbouw niet als een doel op zich maar als een (van de)
hulpmiddel(en) om de gehele sector integraal te verduurzamen.
De Commissie ziet ook grote kansen voor biologische aquacultuur. De
Nederlandse aquacultuursector is relatief klein. Bij het opstellen van de
nationale strategieën van het GLB en GVB zal bekeken moeten worden op
welke wijze invulling kan worden gegeven aan de voorgestelde acties
binnen de Nederlandse context, hierbij ook rekening houdend met de
beleidsinzet op inzet op andere terreinen, zodat er ruimte blijft voor een
bredere nationale invulling van het (duurzaamheids)beleid. De Nederlandse invulling en keuzes voor de nationale strategie zijn, vanwege de
timing, waarschijnlijk aan het volgende kabinet in samenwerking met de
provincies wel start het kabinet hier nu al mee.
Op hoofdlijnen sluiten de drie assen uit het actieplan en daaraan
gekoppelde acties aan op de Nederlandse beleidsinzet naar een duurzaam
landbouwsysteem. Het kabinet deelt de analyse van de Commissie dat
een grotere vraag naar biologische producten van consumenten een
cruciale voorwaarde is om de groei van biologische productie te bewerkstelligen. Zo wordt het perspectief voor een biologische bedrijfsvoering
verbeterd en de balans tussen vraag- en aanbod geborgd. De groei van de
biologische productie zal min of meer gelijke tred moeten houden met de
groei van de vraag naar biologische producten (rekening houdend met
zowel de import/export als met de interne markt). Dit is nodig om het
verdienmodel voor de sector in stand te houden. Hierin is ook een rol voor
de sector zelf weggelegd.
Het «EU-schoolprogramma voor groente en fruit», de «promotieregeling
van landbouwproducten» en het inkoopbeleid van de overheid bieden
mogelijkheden voor biologische inkoop. Het kabinet gaat bekijken hoe dit
vormgegeven kan worden.

16

www.nwo.nl/onderzoeksprogrammas/nationale-wetenschapsagenda-nwa/thematischeprogrammering-nwa/transitie-naar
17
https://kia-landbouwwatervoedsel.nl. Er lopen publiek-private projecten op, o.a.: beter
bodembeheer, groene veredeling, agroforestry, kruidenrijk grasland en koeien en kansen.
18
Groen Kennisnet: https://www.groenkennisnet.nl/nl/groenkennisnet.htm
19
Kamerstuk 27 858, nr. 487.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2020–2021, 22 112, nr. 3106

5

Het Europese biologisch controlesysteem is zowel gericht op de Europese
marktdeelnemers als ook op importen uit derde landen. Uit de huidige
situatie blijkt dat een groeiende biologische sector vraagt om aanvullende
inzet van de Commissie en de lidstaten. Voor Nederland als doorvoerland
geldt dit des te meer. In het actieplan wordt aangegeven op welke punten
het controlesysteem volgens de Commissie belangrijk is om fraude tegen
te gaan. Het kabinet volgt het beleid van de Commissie waar het gaat om
het borgen van consumentenvertrouwen en ook met het oog op importcontroles versterken van het nationale controlesysteem.
Er zijn diverse instrumenten om de omschakeling naar duurzame
landbouw te stimuleren, zoals het nationale Omschakelprogramma en het
GLB. De Commissie heeft hoge verwachtingen van de inzet van het
instrumentarium van het GLB om de omschakeling naar biologische
landbouw te bevorderen. Het kabinet en de provincies zullen bij het
opstellen van het nationaal strategisch plan bekijken hoe biologische
landbouw het beste meegenomen kan worden.
Het is positief dat de Commissie aandacht schenkt aan onderzoek en de
wijze waarop biologische landbouw een bijdrage kan leveren aan het
realiseren van de maatschappelijke doelen. Het kabinet erkent de
belangrijke bijdrage die Horizon Europe op dit vlak kan leveren, maar is
ten algemene, geen voorstander van het oormerken van budget. De
biologische sector heeft te maken met uitdagingen en vragen die ook
relevant zijn voor de gangbare sector en vice versa, zoals: het sluiten van
kringlopen, het verminderen van inputs en stikstofemissies en uit- en
afspoeling van meststoffen en gewasbeschermingsmiddelen naar het
oppervlaktewater en het grondwater. De kennisuitwisseling tussen
verschillende duurzame landbouwmethoden zoals kringloop-, natuur
inclusieve en biologische landbouw, draagt hiermee bij aan het aanpakken
van grote vraagstukken rond emissies en inputs.20 Ook biedt dit kansen
voor de biologische sector zelf om haar prestaties op de maatschappelijk
actuele duurzaamheidsthema’s zoals stikstofemissie en biodiversiteit te
gebruiken voor de marketing van haar producten, bijvoorbeeld via het
topsectorenbeleid. Aandachtspunt van het kabinet is hierbij wel dat de
Commissie ruimte moet bieden voor ontwikkelingen die de groei van de
biologische productie ondersteunen, inclusief ruimte voor innovatie.
De Commissie verwijst in haar actieplan specifiek naar een aanstaande
aanpassing van regelgeving voor gewasbeschermingsmiddelen met
werkzame stoffen op basis van micro-organismen. Nederland is actief
betrokken bij deze aanpassing, omdat het past in het Nederlands beleid21
om de beschikbaarheid van de zogenaamde laagrisico gewasbeschermingsmiddelen te vergroten, voor zowel de gangbare als biologische
landbouw. Met betrekking tot de aanstaande aanpassing van regelgeving
voor gewasbeschermingsmiddelen met werkzame stoffen op basis van
micro-organismen zou het kabinet graag zien dat dit leidt tot meer
vereenvoudiging in de goedkeurings- en toelatingsprocedures dan nu is
voorzien.
c) Eerste inschatting van krachtenveld
Lidstaten verwelkomen het actieplan om de productie en consumptie van
biologische landbouw te stimuleren en geven aan dat dit een belangrijk
deel van de uitwerking van de boer-tot-bord strategie is. Lidstaten geven
20

Quick scan stikstofproblematiek en biologische veehouderij: Mogelijke bijdrage van de
biologische sector aan oplossingsrichtingen voor ammoniakproblematiek, Marleen Plomp en
Gerard Migchels, Rapport 1306.
21
Toekomstvisie Gewasbescherming 2030, Kamerstuk 27 858, nr. 487.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2020–2021, 22 112, nr. 3106

6

aan dat dit actieplan moet worden geplaatst in het bredere landbouw- en
visserijbeleid en de duurzaamheidsvraagstukken daarin. Wel zijn er onder
lidstaten vragen over wat het actieplan betekent voor de ontwikkeling van
de biologische sector, de balans- tussen vraag en aanbod en het verdienvermogen van de boer. Sommige lidstaten richten zich specifiek op
biologische landbouw en dragen hiermee fors bij aan het gemiddelde EU
doel van 25% areaal, terwijl anderen, zoals Nederland, zich inzetten voor
diverse vormen van verduurzaming. Nederland heeft in tegenstelling tot
een meerderheid van andere lidstaten op dit moment geen nationale
strategie voor biologische landbouw. Bij lidstaten die dit wel hebben, is dit
terug te zien in de stijgende productie- en consumptiecijfers. Er is nog
geen positie van het Europees Parlement.
4. Grondhouding ten aanzien van bevoegdheid, subsidiariteit,
proportionaliteit, financiële gevolgen en gevolgen op het gebied
van regeldruk en administratieve lasten
a) Bevoegdheid
De grondhouding ten aanzien van de bevoegdheid van de EU is positief.
De strategie heeft voornamelijk betrekking op de beleidsterreinen van
landbouw, visserij en milieu. Op deze terreinen is sprake van een
gedeelde bevoegdheid tussen de EU en de lidstaten (zie resp. artikel 4, lid
2, onder d, en artikel 4, lid 2, onder e VWEU). De Commissie is zodoende
bevoegd dit actieplan uit te vaardigen.
b) Subsidiariteit
De grondhouding ten aanzien van de subsidiariteit van het biologisch
actieplan is positief. De Commissie stelt in de mededeling een reeks acties
voor met als doel de lidstaten te ondersteunen bij het stimuleren van de
biologische landbouw en laat hierin ruimte om zelf met een nationale
strategie te komen. Vanwege de brede transitie naar verduurzaming die
ook is aangekondigd in de Green Deal en de Boer-tot-Bord strategie is een
ondersteunend optreden op EU-niveau van meerwaarde.
c) Proportionaliteit
De grondhouding ten aanzien van de proportionaliteit van de mededeling
is positief. De benoemde acties dragen bij aan het stimuleren van de
biologische landbouw. Het wordt door de Commissie aan de lidstaten zelf
gelaten om een nationale strategie op te stellen, waardoor er voldoende
ruimte wordt behouden voor de lidstaat om invulling te geven aan het
actieplan. Wel moet gelet worden op de nationale ruimte om het eigen
duurzaamheidsbeleid vorm te kunnen blijven geven, ook op de langere
termijn.
d) Financiële gevolgen
De Commissie wijst in haar mededeling over het biologisch actieplan naar
verschillende bestaande EU-middelen. Zo maakt de Commissie 49 miljoen
euro vrij (27% van het totaal) uit het EU-promotiebudget voor landbouwproducten. Daarnaast beoogt de Commissie binnen het Kaderprogramma
voor onderzoek en innovatie, Horizon Europe, financiering te oormerken
voor specifieke onderwerpen in het kader van deze mededeling. De
Commissie ziet het GLB budget als een belangrijk instrument voor het
bereiken van de doelen uit het actieplan, over deze budgetten wordt
momenteel onderhandeld in Brussel, eventuele keuzes hierover worden
binnen die context bepaald. Ook kijkt de Commissie naar het Europees
Fonds voor maritieme zaken en visserij met betrekking tot biologische

Tweede Kamer, vergaderjaar 2020–2021, 22 112, nr. 3106

7

aquacultuur. Indien er verdere consequenties zijn voor de EU-begroting is
het kabinet van mening dat eventuele financiële middelen gevonden
dienen te worden binnen de in de Raad afgesproken financiële kaders van
het MFK 2021–2027 en dat deze moeten passen bij een prudente ontwikkeling van de jaarbegroting van de EU.
Aangezien een nationale strategie nog verder verkend en opgesteld moet
worden kan nu nog niet beoordeeld worden of en in welke mate deze
voorstellen financiële gevolgen hebben. Het meest effectief en efficiënt
lijkt het om de nationale middelen, die al een meer duurzame kant
opgaan, met bijvoorbeeld het Omschakelprogramma en de Toekomstvisie
Gewasbescherming, goed aan te laten sluiten op de bovengenoemde
Europese middelen. Daarnaast zullen er (afhankelijk van de keuzes en
uitwerking) eventueel financiële middelen moeten worden vrijgemaakt
voor de nationale strategie. Eventuele budgettaire gevolgen worden
ingepast op de begroting van het beleidsverantwoordelijke departement,
conform de regels van de begrotingsdiscipline.
e) Gevolgen voor regeldruk, administratieve lasten en concurrentiekracht
Het is nog te vroeg om hier iets te zeggen over de gevolgen voor
regeldruk en administratieve lasten. Dit zal afhangen van daadwerkelijke
invulling en de gekozen nationale strategie.
In de biologische EU-regelgeving zijn afspraken gemaakt voor (inter)nationale handel en equivalentieakkoorden. Deze afspraken zijn goed
geborgd door de EU om oneerlijke concurrentie binnen de EU te
voorkomen. Aandachtspunt is dat de landbouwgrond in Nederland
beperkt is (waardoor er relatief hoge grondprijzen zijn) en het areaal
daardoor niet/nauwelijks kan groeien. Bij meer extensieve landbouw heeft
dit mogelijk gevolgen voor de import/export positie.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2020–2021, 22 112, nr. 3106

8