Tweede Kamer der Staten-Generaal

2

Vergaderjaar 2017–2018

22 112

Nieuwe Commissievoorstellen en initiatieven
van de lidstaten van de Europese Unie

Nr. 2445

BRIEF VAN DE MINISTER VAN BUITENLANDSE ZAKEN
Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal
Den Haag, 15 december 2017
Overeenkomstig de bestaande afspraken ontvangt u hierbij vier fiches, die
werden opgesteld door de werkgroep Beoordeling Nieuwe Commissievoorstellen (BNC).
Fiche: Wijziging verordening markttoegang busvervoer (Kamerstuk
22 112, nr. 2444)
Fiche: Wijziging richtlijn gecombineerd vervoer
Fiche: Mededeling actieplan infrastructuur alternatieve brandstoffen
(Kamerstuk 22 112, nr. 2446)
Fiche: Wijziging aardgasrichtlijn – gaspijpleidingen met derde landen
(Kamerstuk 22 112, nr. 2447)
De Minister van Buitenlandse Zaken,
H. Zijlstra

kst-22112-2445
ISSN 0921 - 7371
’s-Gravenhage 2017

Tweede Kamer, vergaderjaar 2017–2018, 22 112, nr. 2445

1

Fiche: Wijziging richtlijn gecombineerd vervoer
1. Algemene gegevens
a) Titel voorstel
Voorstel voor een richtlijn van het Europees Parlement en de Raad tot
wijziging van Richtlijn 92/106/EEC houdende vaststelling van gemeenschappelijke voorschriften voor bepaalde vormen van gecombineerd
vervoer van goederen tussen Lidstaten.
b) Datum ontvangst Commissiedocument
november 2017
c) Nr. Commissiedocument
COM(2017)648
d) EUR-Lex
http://eur-lex.europa.eu/legal-content/NL/TXT/
?qid=1511857389112&uri=CELEX:52017PC0648
e) Nr. impact assessment Commissie en Opinie Raad voor Regelgevingstoetsing
SWD(2017)362
f) Behandelingstraject Raad
Raad voor Transport, Telecom en Energie
g) Eerstverantwoordelijk ministerie
Ministerie van Infrastructuur en Waterstaat
h) Rechtsbasis
Artikel 91 (1) van het Verdrag betreffende de werking van de Europese
Unie
i) Besluitvormingsprocedure Raad
Gekwalificeerde meerderheid
j) Rol Europees Parlement
Medebeslissing
2. Essentie voorstel
a) Inhoud voorstel
Deze richtlijn maakt onderdeel uit van het tweede mobiliteitspakket. Dit
pakket bevat zowel aanbod- als vraag gestuurde maatregelen om de
transitie naar emissiearme en emissievrije mobiliteit in de EU te
versnellen.
Met dit voorstel beoogt de Europese Commissie het aandeel gecombineerd transport in het Europees goederenvervoer te vergroten. De
onderhavige richtlijn is het enige wettelijke instrument op EU-niveau
waarmee direct de overgang van wegvervoer naar transportvormen met
lagere emissies kan worden gestimuleerd, zoals binnenvaart, zeescheepvaart en railvervoer (modal shift). Het voorstel draagt daarom tevens bij
aan de CO2-reductiedoelen van de Europese Unie in 2030 en geeft
tegelijkertijd een invulling aan het Klimaatakkoord van Parijs. Doel is de
concurrentiepositie van grensoverschrijdend intermodaal vervoer te
versterken ten opzichte van goederenvervoer dat uitsluitend over de weg
verloopt.
De Commissie stelt voor om de huidige Richtlijn 92/106/EEC, die het
gebruik van intermodaal transport stimuleert, aan te passen. De huidige
richtlijn bevat maatregelen gericht op het verbieden van het opleggen van
nationale beperkingen aan gecombineerd transport, het vrijwaren van de
beperkingen die gelden in geval van cabotage, en fiscale maatregelen
gericht op het gecombineerd vervoer per weg/spoor.
De Commissie is echter van mening dat ondanks de genoemde stimuleringsmaatregelen het multimodaal transport zich onvoldoende ontwikkeld

Tweede Kamer, vergaderjaar 2017–2018, 22 112, nr. 2445

2

heeft om de in het Witboek van 2011 gestelde doelstellingen rond modal
shift te behalen. De oorzaken hiervan zijn volgens de Commissie:
• Een tekort aan investeringen in de intermodale infrastructuur, met
name in overslagterminals.
• Een aantal tekortkomingen in Richtlijn 92/106:
• ineffectieve implementatie van de richtlijn vanwege complexe en
beperkte toelatingscriteria en ontoereikende handhavingscondities;
• ineffectieve en onvoldoende economische stimuleringsmogelijkheden op basis van de richtlijn;
• onvoldoende mogelijkheden tot digitale data-uitwisseling.
De Commissie stelt daarom voor het bestaande stimuleringspakket om
modal shift te bevorderen uit te breiden en doet onder andere de
volgende voorstellen voor aanpassing van de richtlijn:
• Een aanpassing van de definitie van gecombineerd transport,
waardoor het toepassingsgebied aanzienlijk breder zou worden.
Voorgesteld wordt onder andere de huidige beperking tot vervoer
tussen lidstaten te laten vervallen. Dit betekent dat de richtlijn ook van
toepassing zou worden op intermodaal vervoer binnen een lidstaat en
op vervoer afkomstig van buiten de EU.
• Een aanpassing van de bepaling met betrekking tot het maximum af te
leggen traject over de weg, die in de praktijk als gevolg hiervan langer
kan uitvallen.
• Het laten vervallen van de minimale lengte van het niet-weg gerelateerde vervoer.
• Een nadere omschrijving van het te overleggen bewijs dat er sprake is
van een gecombineerd transport en de expliciete bepaling dat dit ook
digitaal aangeleverd mag worden.
• Lidstaten worden geacht de nodige maatregelen te nemen om
investeringen in overslagterminals voor intermodaal vervoer te
bevorderen met het oog op de constructie en uitbreiding van deze
terminals en het vergroten van de operationele efficiëntie en nondiscriminatoir gebruik van intermodale overslagterminals.
• Lidstaten moeten een nationale competente autoriteit aanwijzen die
toezicht houdt op de uitvoering van de richtlijn en jaarlijks een aantal
vastgestelde gegevens aan de Commissie communiceren over de
ontwikkelingen aangaande gecombineerd transport.
• Lidstaten worden uitgenodigd aanvullende maatregelen te nemen om
de concurrentiepositie van intermodaal vervoer ten opzichte van
wegtransport te stimuleren.
b) Impact assessment Commissie
In de effectbeoordeling zijn combinaties van verschillende maatregelen
onderzocht. Specifiek is er gekeken naar de definitie voor gecombineerd
transport, de toelatingscriteria, economische stimuleringsmogelijkheden
en administratieve maatregelen.
De optie waar de Commissie voor heeft gekozen omvat de volgende
onderdelen: uitbreiding van de geografische reikwijdte door ook nationaal
gecombineerd transport onder de reikwijdte van de richtlijn te brengen;
een gemeenschappelijke definitie voor de maximale af te leggen afstand
over de weg (150km of 20% van de totale afstand, waarbij de langste
afstand geldt); een duidelijke omschrijving van de eisen die gesteld
worden aan het bewijs voor het aantonen van gecombineerd transport;
meer opties voor economische steun, een mogelijkheid voor lidstaten om
enige flexibiliteit in te bouwen voor het wegtraject; de uitbreiding van
laadeenheden naar alle soorten en maten; een verplichte stimuleringsmaatregel voor het bouwen van terminals.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2017–2018, 22 112, nr. 2445

3

Met de keuze voor deze optie verwacht de Commissie de modal shift
doelstellingen voor 2030 te halen en een beter rendement op investeringen en voor het milieu te behalen dan de andere onderzochte opties.
3. Nederlandse positie ten aanzien van het voorstel
a) Essentie Nederlands beleid op dit terrein
In het regeerakkoord is bevestigd dat de binnenvaart en de spoorwegen
een belangrijke bijdrage kunnen leveren aan het beperken van toenemend
goederenvervoer over de weg en het beperken van uitstoot die slecht is
voor het klimaat. Het stimuleren van intermodaal vervoer past in deze lijn.
b) Beoordeling + inzet ten aanzien van dit voorstel
Nederland ondersteunt in essentie de doelstellingen van de Commissie
om intermodaal vervoer te bevorderen, onder andere omdat intermodaal
vervoer de potentie heeft om de CO2-uitstoot van het vervoer te verlagen
en verkeersveiligheid van de gehele transportketen te verhogen. Intermodaal vervoer is een belangrijke markt voor het vervoer per spoor,
binnenvaart en zeescheepvaart naar en vanuit Nederland. Ook onderschrijft Nederland de constatering van de Commissie dat de onderhavige
richtlijn verduidelijkt dient te worden.
De gevolgen van de voorgestelde uitbreiding van het toepassingsbereik
van de richtlijn voor Nederland dienen echter nog nauwkeurig te worden
beoordeeld. Deze uitbreiding is een belangrijk onderdeel van dit voorstel.
Nederland zal hiervoor dan ook een studievoorbehoud maken. Specifieke
kanttekeningen zijn onder andere:
• Het schrappen van de minimumafstand van het over de zee, binnenwateren of spoor af te leggen traject in combinatie met de uitbreiding
naar binnenlandse operaties kan wellicht tot misbruik van de richtlijn
leiden.
• Uitbreiding van de reikwijdte van gecombineerd vervoer zou leiden tot
een uitbreiding van de fiscale stimulering in de motorrijtuigenbelasting
(MRB) en mogelijk ook in de belasting zware motorrijtuigen (BZM).
Nederland is geen voorstander van deze uitbreiding van de fiscale
stimulering naar nationaal intermodaal transport. Ten aanzien van de
fiscale stimulering van nationaal intermodaal transport is optreden op
EU-niveau niet gewenst. Als er op dit punt al regelgevend zou worden
opgetreden door de EU, dan zou Nederland liever zien dat dit
onderwerp geadresseerd wordt in een afzonderlijk wetgevend
voorstel, op grond van artikel 113 VWEU.
• Het aanwijzen van een nationale autoriteit, die toezicht houdt op de
uitvoering van de richtlijn en direct daarover met de Commissie
communiceert, kan een extra bestuurslast met zich meebrengen.
• De samenwerking tussen lidstaten om een voldoende dekkend netwerk
van intermodale terminals te onderhouden kan worden gesteund mits
de governance structuur zoals vastgesteld in de TEN-T Verordening
1315/2013/Commissie zoveel mogelijk wordt benut.
• De mate waarin de door de lidstaten eventuele financiële en andere
ondersteuningsmaatregelen toegepast worden voor de terminals voor
gecombineerd vervoer moet bijdragen aan een gelijk speelveld tussen
met name havens en terminals.
Nederland staat positief tegenover het voorstel om de bewijslast voor
vervoerders te vereenvoudigen en te verduidelijken wanneer zij moeten
aantonen dat er sprake is geweest van intermodaal vervoer. Daarbij
ondersteunt Nederland het streven naar de overgang naar een papierloze
bewijslast.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2017–2018, 22 112, nr. 2445

4

De voorstellen dienen voorts te worden beoordeeld en behandeld in
samenhang met de voorstellen in het kader van het mobiliteitspakket dat
gepubliceerd is in juni 2017, met name de voorstellen op het gebied van
cabotage en detachering. Een van de maatregelen uit de onderhavige
richtlijn om gecombineerd transport te stimuleren is vrijstelling van de
beperkingen die gelden voor cabotage vervoer over de weg. Het onderhavige voorstel heeft daarom een directe relatie met de voorstellen in het
kader van het mobiliteitspakket. Nederland is van mening dat vanwege de
huidige verschillen in sociale omstandigheden tussen lidstaten op dit
moment verdere liberalisatie van cabotage ongewenst is. Onvoldoende
afstemming tussen de voorstellen kan de effectiviteit van afspraken met
betrekking tot cabotage en de toepassing van de Detacheringsrichtlijn in
het kader van het mobiliteitspakket ondergraven. De voorwaarden
waaronder cabotage verricht mag worden en welke arbeidsvoorwaarden
moeten worden toegepast (Detacheringsrichtlijn) is nu onderwerp van
intensieve onderhandeling in het kader van het mobiliteitspakket.
c) Eerste inschatting van krachtenveld
Meerdere lidstaten zullen de wens tot verduidelijking van deze richtlijn
onderschrijven. Ook zullen meerdere lidstaten naar verwachting wijzen op
de samenhang van dit voorstel met de voorstellen in het kader van het
mobiliteitspakket. Er zal kritisch gekeken worden naar de eventuele
toename van de administratieve en uitvoeringslasten.
4. Beoordeling bevoegdheid, subsidiariteit en proportionaliteit
a) Bevoegdheid
De Europese Commissie stelt artikel 91, eerste lid, van het Verdrag
betreffende de werking van de Europese Unie (VWEU) voor als rechtsgrondslag voor dit voorstel. Dit artikel vormt de basis voor de vaststelling
van EU-wetgeving met betrekking tot: a) gemeenschappelijke regels voor
internationaal vervoer vanuit of naar het grondgebied van een lidstaat of
over het grondgebied van één of meer lidstaten; b) de voorwaarden
waaronder vervoerondernemers binnenlands vervoer mogen verrichten in
een lidstaat waarin zij niet woonachtig zijn; [...] d) andere dienstige
bepalingen. Deze rechtsgrondslag volstaat voor het voorstel.
b) Subsidiariteit
Nederland beoordeelt de subsidiariteit als gedeeltelijk positief, gedeeltelijk
negatief. Een substantiële toename van grensoverschrijdend intermodaal
transport binnen de EU kan alleen op EU-niveau bereikt worden. Echter,
Nederland is van mening dat het stimuleren van nationaal intermodaal
transport in beginsel bij de lidstaten hoort te liggen.
c) Proportionaliteit
Nederland beoordeelt de proportionaliteit vooralsnog als gedeeltelijk
positief, gedeeltelijk negatief. Nederland staat in principe positief
tegenover maatregelen die grensoverschrijdend intermodaal transport
kunnen stimuleren. Ten aanzien van de maatregelen gericht op nationaal
intermodaal transport, is echter de vraag of deze in evenredige
verhouding staan tot het beoogde doel, te weten het aandeel gecombineerd transport in het Europese goederenvervoer te vergroten. De
gevolgen op lidstaatniveau zijn moeilijk te overzien. Binnen de Nederlandse context worden deze gevolgen nog nauwkeurig beoordeeld. Pas
daarna kan een defintief standpunt worden ingenomen.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2017–2018, 22 112, nr. 2445

5

5. Financiële implicaties, gevolgen voor regeldruk en administratieve lasten
a) Consequenties EU-begroting
De Commissie verwacht geen gevolgen voor de EU-begroting. Nederland
is van mening dat de EU-middelen gevonden dienen te worden binnen de
in de Raad afgesproken financiële kaders van de EU-begroting 2014–2020
en dat deze moeten passen bij een prudente ontwikkeling van de
EU-jaarbegroting.
b) Financiële consequenties (incl. personele) voor rijksoverheid en/ of
decentrale overheden
Eventuele budgettaire gevolgen voor de Nederlandse begroting worden
ingepast binnen de begroting van de beleidsverantwoordelijke departementen, conform de regels van de budgetdiscipline. Een nog te berekenen
derving van een eventuele uitbreiding van de fiscale vrijstelling zal
daarom gedekt moeten worden binnen het lastenkader. Ook zijn er kosten
verbonden aan het eventueel instellen van een nationale competente
autoriteit en uitvoeringskosten voor de Belastingdienst.
c) Financiële consequenties (incl. personele) voor bedrijfsleven en burger
Het voorstel biedt de mogelijkheid op nationaal niveau een financieel
stimuleringspakket aan te bieden. Dat kan een vermindering van de
kosten voor bedrijven opererend in de intermodale transportketen
opleveren.
d) Gevolgen voor regeldruk/administratieve lasten voor rijksoverheid,
decentrale overheden, bedrijfsleven en burger
Voor het bedrijfsleven: de voorstellen tot vereenvoudiging van de
bewijslast voor het bestaan van het gecombineerd vervoer kunnen een
administratieve lastenvermindering voor het bedrijfsleven opleveren.
e) Gevolgen voor concurrentiekracht
Een uitbreiding van het toepassingsbereik van de richtlijn kan gevolgen
hebben voor de concurrentiekracht van Nederland. Het kan onze positie
als Gateway-for-Europe, inclusief een achterlandverbinding met
voldoende intermodale terminals, versterken.
6. Implicaties juridisch
a) Consequenties voor nationale en decentrale regelgeving en/of
sanctionering beleid (inclusief toepassing van de lex silencio positivo)
In artikel 74, eerste lid, van de Wet op de motorrijtuigenbelasting 1994 en
artikel 14a van de Wet belasting zware motorrijtuigen wordt een
vrijstelling c.q. teruggaaf verleend voor «vrachtauto’s die worden
gebezigd in het gecombineerde rail-wegvervoer van goederen tussen
lidstaten van de Europese Unie.» In het Commissievoorstel vervalt de
voorwaarde dat het goederenvervoer plaatsvindt tussen lidstaten van de
Europese Unie. Dit betekent dat, indien het huidige Commissievoorstel
ongewijzigd wordt aangenomen, de formulering in de wetten en de
onderliggende Uitvoeringsbesluiten, aanpassing behoeven.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2017–2018, 22 112, nr. 2445

6

b) Gedelegeerde en/of uitvoeringshandelingen, incl. NL-beoordeling
daarvan
In het Commissievoorstel wordt in het nieuw voorgestelde artikel 5,
tweede lid, aan de Commissie de bevoegdheid verleend om gedelegeerde
handelingen vast te stellen waarin de inhoud van de door de lidstaten
mee te delen informatie als bedoeld in artikel 5, eerste lid, nader wordt
omschreven.
De keuze voor gedelegeerde handelingen ligt hier juridisch gezien voor de
hand omdat een bevoegdheid voor de Commissie tot aanvulling of
wijziging van het basisinstrument alleen via delegatie kan worden
verleend. De bevoegdheidsdelegatie aan de Commissie is volgens het
kabinet adequaat afgebakend.
c) Voorgestelde implementatietermijn (bij richtlijnen), dan wel voorgestelde datum inwerkingtreding (bij verordeningen en besluiten) met
commentaar t.a.v. haalbaarheid
De voorgestelde implementatietermijn van één jaar is niet haalbaar indien
het voorstel ongewijzigd blijft omdat dit voorstel een wijziging van een
wet in formele zin vereist.
d) Wenselijkheid evaluatie-/horizonbepaling
In het voorstel staat een passende evaluatiebepaling, namelijk dat de
richtlijn vijf jaar na inwerkingtreding geëvalueerd wordt.
7. Implicaties voor uitvoering en/of handhaving
De verduidelijking van het te leveren bewijs voor aantonen van het
uitvoeren van een gecombineerd transport heeft een positieve invloed op
de handhaving.
Het voorstel tot uitbreiding van de definitie van gecombineerd vervoer
betekent een uitbreiding van de fiscale stimulering in de MRB (motorrijtuigenbelasting) en mogelijk ook in de BZM (belasting zware motorrijtuigen).
Dit zal naar verwachting leiden tot een additionele handhavingslast. De
uitvoerbaarheid en handhaafbaarheid moeten nog nader worden
onderzocht door de Belastingdienst.
8. Implicaties voor ontwikkelingslanden
N.v.t.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2017–2018, 22 112, nr. 2445

7