MONITOR DAK- EN THUISLOZE JONGEREN
EEN NULMETING

KLANT
KENMERK
AUTEUR(S)
DATUM

Ministerie van Volksgezondheid, Welzijn en Sport
EW/bv/001626
Roel van Weert en Ellen Westhoff
4 juni 2020

INHOUDSOPGAVE

Inhoudsopgave
1

2

Achtergrond en aanleiding

3

1.1

Achtergrond en aanleiding

3

1.1.1

Het actieprogramma

3

1.2

Doel van het onderzoek

4

1.3

Leeswijzer

4

Procesbeschrijving en methodologische verantwoording

5

2.1

Opzet van de monitor

5

2.2

Doel en indicatoren

5

2.3

Gehanteerde definities

6

2.4

Methodologische verantwoording

8

2.5

Respons

8

3

Bevindingen nulmeting

10

4

Reflectie en aanbevelingen

12

4.1

Verander niet te veel aan de huidige indicatoren

12

4.2

Een toename in het aantal dak- en thuisloze jongeren in de monitor hoeft niet slecht te zijn

12

4.3

Waarborgen van privacy is van groot belang, maar voor een helpende monitor zijn gegevens op persoonsniveau noodzakelijk

13

4.4

Maak een onderscheid tussen dakloze en thuisloze jongeren

13

4.5

Overige punten

14

A.

De beleidstheorie

15

B.

Definities en invulformat nulmeting

16

1 Achtergrond en aanleiding
eigen rol en verantwoordelijkheden te kijken. Het Actieprogramma heeft 2 centrale
1.1

Achtergrond en aanleiding

doelstellingen:
a.

Kwantitatief: het realiseren van een forse vermindering van het aantal dak- en

In Nederland waren op 1 januari 2018 naar schatting ongeveer 9.400 jongeren tussen

thuisloze jongeren (18-27 jaar) in Nederland, het terugdringen van het aantal

de 16 en 27 jaar dak- en thuisloos. Vaak zijn dit jongeren met complexe, meervoudige

jongeren waarbij sprake is van terugval, het voorkomen van wachtlijsten voor

problematiek en zonder stevig sociaal netwerk. Veel van hen hebben een verleden in

de jongerenopvang en het terugdringen van de gemiddelde duur in de

de jeugdzorg en sommigen zijn al eens in aanraking geweest met politie of justitie.
Knelpunten in het helpen van deze jongeren zijn grotendeels bekend en omvatten

jongerenopvang (maximaal 3 maanden);
b.

Kwalitatief: het realiseren van een continu verbeterende uitvoeringspraktijk

onder andere een tekort aan betaalbare woningen, overgang van jeugdzorg naar Wet

waarbij gemeenten en samenwerkingspartners actief inzetten op preventie en

maatschappelijke opvang, een tekort aan passende zorg, de kostendelersnorm en

jongeren op een laagdrempelige manier en op alle benodigde levensgebieden

moeite rond het verkrijgen van een briefadres. De laatste jaren zijn verschillende

ondersteunen.

initiatieven opgezet vanuit maatschappelijke organisaties, instanties in het sociale en

1.1.1

justitiële domein, zorg, onderwijs, kennisinstituten en het bedrijfsleven, maar deze

Hierbij aansluitend staan de volgende uitgangspunten centraal in het

bleken onvoldoende om de problematiek het hoofd te bieden. Om deze kwetsbare

Actieprogramma:

groep passende zorg en ondersteuning te bieden, waarbij ze de ruimte krijgen om

a.

Preventie, nazorg en regie;

hun talenten te ontwikkelen en toe te werken naar een zelfstandige toekomst, is het

b.

Financiële bestaanszekerheid;

Actieprogramma Dak- en Thuisloze Jongeren geïnitieerd.

c.

Persoonlijke ontwikkeling en scholing;

d.

Opvang en wonen;

Het actieprogramma

e.

Helpende regels.

Vanuit het Actieprogramma, dat een looptijd heeft van 2019 tot en met 2021,

Het Actieprogramma kent verschillende onderdelen, waaronder de ‘100% ambitie’

ondersteunt het ministerie van Volksgezondheid, Welzijn en Sport (hierna: VWS)

pilots waarin 14 pilotgemeenten1 zijn uitgedaagd om het aantal dak- en thuisloze

gemeenten en betrokken partijen om potentiële en huidige dak- en thuisloze jongeren

jongeren in de eigen gemeente met 100% te verminderen door middel van een

echt te helpen. Binnen het Actieprogramma sluit het ministerie van VWS aan bij

aanpak op alle levensgebieden2. De pilots ondersteunen de jongeren op basis van

bestaande inzichten en programma’s, maar maakt het ook gebruik van nieuwe

hun individuele behoeften en volgen ze om te kunnen vaststellen of er sprake is van

inzichten die het Actieprogramma op zal leveren en schuwt het niet kritisch naar de

een duurzame oplossing voor de jongere. Om een indicatie van de voortgang en

1

2

Alkmaar, Almere, Amsterdam, Arnhem, Den Haag, Dordrecht, Enschede,

Groningen, Haarlem, Leiden, Maastricht, Purmerend, Rotterdam, Utrecht.

*

Onderwijs, veiligheid, netwerk en vrije tijd, werk en inkomen, wonen, en zorg. Bron:

https://www.16-27.nl/.

3

resultaten van de pilot te kunnen geven moet een monitor ontwikkeld worden die
mogelijk door de gemeenten zelfstandig kan worden gebruikt.

1.2

Doel van het onderzoek

Het doel van dit onderzoek is tweeledig:
a.

Het gezamenlijk met de pilotgemeenten en in afstemming met het ministerie
van VWS en het Instituut voor Publieke Waarden (hierna IPW) een opzet voor
een kwantitatieve monitor ontwikkelen die een indicatie geeft van de voortgang
en resultaten van 14 pilots om het aantal dak- en thuisloze jongeren met 100%
terug te dringen. De opzet van de monitor moet worden gedragen door de 14
pilotgemeenten, het ministerie van VWS en IPW;

b.

1.3

Het uitvoeren van een nulmeting van de monitor met de 14 pilotgemeenten.

Leeswijzer

In deze rapportage beschrijven wij het proces rond de opzet van de monitor van de
‘100% ambitie pilots’ en de bevindingen uit de nulmeting. In hoofdstuk 2 beschrijven
we de totstandkoming en de inhoud van de monitor samen met enkele
methodologische keuzes die we hebben gemaakt. Hoofdstuk 3 omvat beknopt de
bevindingen uit de nulmeting, deze sluiten aan op het interactieve dashboard. Tot slot
geven we in hoofdstuk 4 een reflectie op de monitor en de daaruit voorkomende
bevindingen en doen we aanbevelingen voor de vervolgmetingen.

*

4

2 Procesbeschrijving en methodologische
verantwoording
daarna tot 1 februari 2020 de tijd gekregen om gegevens aan te leveren over de dak2.1

Opzet van de monitor

en thuisloze jongeren binnen hun gemeenten in 2019. De resultaten van de nulmeting
brengen wij, naast voorliggende rapportage, voor de pilotgemeenten zelf in beeld in

De monitor dient de belangrijkste bedoelde en onbedoelde effecten van de 100%

een online en interactief Power BI dashboard. In twee duidingssessies hebben wij de

ambitie pilots inzichtelijk te maken. Uitgangspunt hierbij is de praktische

bevindingen uit de nulmeting met de pilotgemeenten besproken. Onderwerpen die in

uitvoerbaarheid van de monitor. Omdat gemeenten de monitor zelf uitvoeren is het

deze sessies aan bod kwamen zijn de kwaliteit van de data, (on)duidelijkheden

van groot belang gezamenlijk tot een klein aantal concrete en kwalitatief goede

rondom het format en de indicatoren, en de bruikbaarheid van het dashboard. In

indicatoren te komen, waarvan de definities aansluiten bij de taal die gemeenten

figuur 1 op de volgende pagina is het tijdspad van het ontwikkelen van de monitor en

spreken. Zo beperken we de administratieve lasten voor de gemeenten en het zorgt

de nulmeting te zien vanaf de start van het traject in juni 2019.

voor een helder beeld in de monitor.
2.2

Doel en indicatoren

In een startbijeenkomst met het ministerie van VWS, meerdere pilotgemeenten en
IPW is afgesproken de monitor te ontwikkelen in samenwerking met een

Bij de kwantitatieve monitor sluiten we aan bij de vier indicatoren zoals genoemd in

vertegenwoordiging van vier pilotgemeenten. In een aantal bijeenkomsten zijn we

het actieprogramma:

inhoudelijk met deze pilotgemeenten en IPW in gesprek gegaan over het doel van de

a.

Aantal dak- en thuisloze jongeren;

monitor, de daarbij horende indicatoren, mogelijke databronnen en aandachtspunten

b.

Terugval;

ten aanzien van de dataverzameling.

c.

Wachttijd op een plek in passende opvang;

d.

Gemiddelde duur van de opvang.

Hierna hebben we ruim de tijd genomen om het ontwikkelde format voor de monitor te

Er zijn nog meer indicatoren of uitsplitsingen denkbaar, maar door te focussen op

testen met de vier betrokken gemeenten en het op basis van de daaruit

deze vier indicatoren worden de belangrijkste outcome en throughput effecten3 van

voortvloeiende bevindingen door te ontwikkelen. De doorontwikkeling betrof met

de pilots in beeld gebracht. Door deze vier indicatoren te hanteren kunnen de meeste

name een verdere aanscherping van definities van de indicatoren en de praktische

gemeenten ook aansluiten bij bestaande registratiesystemen en worden de

handleiding om het format te vullen. In deze fase hebben we, om de haalbaarheid van

administratieve lasten voor de gemeenten en uitvoerders beperkt. Verder vragen we

het invullen van het format na te gaan, ook een aantal pilotgemeenten betrokken die

gemeenten een aantal populatiekenmerken te registreren (leeftijd, geslacht,

niet bij de ontwikkeling van het format betrokken waren. Alle pilotgemeenten hebben

gemeente waar jongere zich

3

*

Zie bijlage A. De Beleidstheorie

5

Start
traject

Ontwikkeling format
nulmeting

Verwerken gegevens en
oplevering dashboard

Nulmeting

Test en doorontwikkeling format

Duiding 0meting

Tijd

Juni 2019

2 September 2019
Kick-off Actieprogramma

28 Oktober 2019

1 februari 2020

1 maart 2020

1 mei 2020

Figuur 1. Tijdspad opzet monitor en nulmeting
kunnen vinden. De jongere beschikt niet over een eigen woonruimte, heeft geen
heeft gemeld en registratie waarin de jongere vermeld staat), de reden van

vooruitzicht op een stabiele slaapplek en is voor een slaapplek aangewezen op:

dakloosheid en reden van uitstroom als facultatieve indicatoren opgenomen. Deze

a.

twee indicatoren bevatten belangrijke informatie voor de gemeenten, maar nog niet

ruimten, zoals portieken, fietsenstallingen, stations, winkelcentra, een bootje of

alle pilotgemeenten registreren reden van dakloosheid en reden van uitstroom, of ze
registreren ze niet voor alle jongeren. Ook is het lastig eenduidige categorieën te

Buiten slapen, ofwel overnachten in de open lucht en in overdekte openbare

7

een auto;
b.

formuleren. Er zijn bijvoorbeeld over het algemeen meerdere redenen die er samen

Binnen slapen in passantenverblijven van de maatschappelijke opvang,
inclusief eendaagse noodopvang;

voor zorgen dat een jongere dak- of thuisloos is geraakt. Welke reden voorliggend is

c.

kan lastig te bepalen zijn, of is aan interpretatie onderhevig.

Deze definitie is vergelijkbaar met de definitie van het CBS. We hebben ervoor

Binnen slapen bij vrienden, kennissen of familie.

gekozen om ‘geen vooruitzicht op een stabiele slaapplek’ eerder in de definitie te
De monitor zal tot het einde van het Actieprogramma periodiek worden herhaald.

plaatsen, zodat dit van toepassing is op alle drie de mogelijke slaapplekken.
Daarnaast hebben we ‘ten minste één nacht (in de maand)’ weggelaten. Het CBS

2.3

Gehanteerde definities

geeft aan deze toevoeging ook niet meer te hanteren in hun nieuwe definitie. Zowel
spookjongeren als bankslapers vallen binnen de gehanteerde definitie. Aangezien

Eenduidigheid in de manier van registreren is van groot belang om cijfers tussen
verschillende gemeenten te kunnen vergelijken en uitspraken te kunnen doen over

spookjongeren nergens geregistreerd staan is het niet mogelijk deze groep mee te
nemen in de monitor (zie ook paragraaf 2.4). Bankslapers nemen wij wel mee, voor

verschillen en overeenkomsten en de voortgang van het Actieprogramma. De in de

zover zij in een registratie voorkomen. Is dat niet het geval, dan horen zij bij de groep

monitor gehanteerde definities lichten we in deze paragraaf nader toe.

spookjongeren en komen zij dus niet in de monitor voor.

Dak- en thuisloze jongeren: jongvolwassenen van 18 tot en met 27 jaar met een acuut

Om het aantal dak- en thuislozen jongeren te meten kiezen wij voor de volgende

huisvestingsprobleem die zelf of met hulp van hun sociale netwerk geen oplossing

bestaande bronnen/registers:

*

6

a.

Opvangadressen: register jongeren die volgens de BRP (Basisregistratie

crisisopvang, noodopvang, 24-uursopvang, opvangplekken die alleen geschikt zijn als

Personen) verblijven bij dag- en nachtopvangvoorzieningen voor dakloze

‘doorstroomplek’ et cetera.

personen;
b.

Briefadres: jongeren met een briefadres volgens de BRP;

Jongerenopvang: alle passende vormen van opvang die bedoeld zijn om de jongere

c.

Daklozenuitkering: jongeren die in het bijstandsregister stonden als personen

voor langere tijd op te vangen totdat er een duurzame oplossing is gevonden. Indien

zonder vaste verblijfsplaats, volgens het Besluit Adreslozen binnen de Wet

de gemeente niet beschikt over een specifieke jongerenopvang, kan hier de opvang

Werk en Bijstand.

worden ingevuld die de gemeente heeft aangewezen als passende opvang voor
jongeren.

Dak- en thuisloze jongeren in andere (gemeentelijke) registraties (ADF formulier,
zorg- of toekomstplan) komen overeen met de hier genoemde bronnen. Gebruik van

Wachttijd voor een plek in de jongerenopvang: tijd in dagen tussen de eerste melding

deze bronnen kan toegevoegde waarde hebben, omdat je meer informatie hebt over

en de start van het verblijf in een jongerenopvang (figuur 2).

de jongeren, maar is voor deze monitor niet nodig. Het staat gemeenten vrij van deze

Wanneer een jongere ervoor kiest om na melding op straat of bij het netwerk te

registraties gebruik te maken voor de monitor, als dit bijvoorbeeld gunstig is voor het

(blijven) slapen tot er plek is in de jongerenopvang registreren we dit niet als directe

beperken van administratieve lasten.

opvang.4 Ook dan is de tijd in dagen tussen de melding en de datum dat de jongere
terecht kan in een jongerenopvang de wachttijd tot een plek in de jongerenopvang.

Herhaalde dak- en thuisloosheid: het aantal jongeren dat zich na een uitstroom naar

opnieuw meldt bij de gemeente.

Melding

een stabiel (veronderstelde) situatie na minimaal vier maanden of maximaal twee jaar

Jongerenopvang
Directe opvang

Uitstroom/Duurzame oplossing

Jongerenopvang

Uitstroom/Duurzame oplossing

Hierbij veronderstellen wij dat er, wanneer een jongere zich eerder dan vier maanden
opnieuw meldt, nog geen sprake was van een stabiele woonsituatie. Wanneer een
jongere zich na twee jaar opnieuw meldt, kan dit het gevolg zijn van andere
gebeurtenissen of een andere situatie dan degene waardoor hij in eerste instantie

3. Wachttijd op
opvangplek

4. Gemiddelde
duur in opvang

Figuur 2. Tijdspad van melding tot duurzame oplossing met indicatoren

dakloos is geraakt. Er wordt in dat geval verondersteld dat er geen sprake is van
terugval.

Duur van de periode in de opvang: tijd in dagen tussen de start van het verblijf in een
directe opvang en het einde van het verblijf in een jongerenopvang (figuur 2).

Directe opvang: alle vormen van opvang die niet specifiek zijn ingericht op de
behoeften van de jongere en alleen bedoeld zijn om de jongere acuut een slaapplek

De pilotgemeenten hebben voor de uitvraag van gegevens een overzicht van deze

te bieden totdat een passende oplossing is gevonden. Te denken valt aan

definities en een invulformat (zie bijlage B) ontvangen.

4

N.b. deze jongeren worden dus wel in de monitor meegenomen, zij verblijven echter

niet in een directe opvang, maar bij hun netwerk of op straat.

*

7

2.4

Methodologische verantwoording

We maken voor herhaalde dak- en thuisloosheid gebruik van dezelfde bronnen als
voor de registratie van het aantal dak- en thuisloze jongeren. Het is nog wel de vraag

Ten aanzien van de data en de interpretatie van de bevindingen beschrijven we in

of deze systemen nu al zo zijn ingericht dat het aantal gevallen van herhaalde dak- en

deze paragraaf enkele aandachtspunten.

thuisloosheid te achterhalen is. Als er in alle registraties BSN-nummers beschikbaar
zijn en een datum van aanmelding kunnen we herhaalde dak- en thuisloosheid

Voor de verzameling van gegevens over dak- en thuisloze jongeren maken

registreren. Aandachtspunt is de groep jongeren die nu dak- en thuisloos zijn. Het is

gemeenten grotendeels gebruik van drie verschillende bronnen (briefadres,

voor de meeste pilotgemeenten niet haalbaar om het aantal herhalingen in deze

daklozenuitkering en opvangadres). We gaan er hierbij vanuit dat het mogelijk is om

groep al tijdens de nulmeting in beeld te brengen, wel willen we deze groep ook

dubbelingen tussen deze bronnen op te sporen (bijvoorbeeld op basis van BSN-

kunnen monitoren.

nummer) zodat jongeren niet dubbel worden geteld.5 Met het gebruik van deze drie
bronnen brengen we niet de hele groep dak- en thuisloze jongeren in beeld.

Er zijn vaak meerdere met elkaar samenhangende factoren die ervoor zorgen dat een

Zorgmijders en spookjongeren staan nergens geregistreerd. Het is daarom op dit

jongere dak- of thuisloos wordt. Gemeenten hebben de ruimte om al deze redenen in

moment niet realistisch om deze groep jongeren in beeld te brengen.

te vullen in de monitor. We hebben er echter voor gekozen om alleen de door de
gemeente ingevulde primaire reden van dakloosheid weer te geven.

We kiezen ervoor om zowel het aantal unieke cliënten als het aantal meldingen te
meten. Het verschil tussen het aantal meldingen ten opzichte van het aantal unieke

2.5

Respons

cliënten geeft al richting aan het aantal teruggevallen jongeren. Er is echter sprake
van een groep jongeren die heen en weer forenst tussen twee of meerdere

Alle veertien pilotgemeenten hebben informatie aangeleverd voor de nulmeting. De

gemeenten. Deze jongeren kunnen zich meerdere keren in dezelfde gemeente

manier waarop gemeenten de gegevens hebben aangeleverd verschilt. Elf

melden, of zich bij meerdere gemeenten melden. Deze dubbeling is niet te

gemeenten hebben de gegevens in het voor de monitor opgestelde format op

voorkomen.

casusniveau aangeleverd. Eén gemeente heeft de gegevens op casusniveau, maar in
een ander format aangeleverd. Drie gemeenten hebben de gegevens op een

De definitie voor dak- en thuisloze jongeren die we hanteren bij de indicator

geaggregeerd niveau aangeleverd. Eén van deze gemeenten had nog geen

‘herhaalde dak- en thuisloosheid’ verschilt ten opzichte van de definitie in de rest van

betrouwbare informatie beschikbaar over 2019, daarom is besloten voor deze

de monitor. Het definitieverschil zit hem enkel in de leeftijdscomponent. Voor deze

gemeente gegevens over 2018 op te nemen in de nulmeting.

indicator wordt niet naar de huidige leeftijd van de jongere gekeken, maar naar de
leeftijd waarop de jongere zich voor het laatst (voor zijn terugval) heeft gemeld bij de

Ook de mate van volledigheid van de aangeleverde gegevens varieert. De

gemeente en een traject is opgestart dat heeft geresulteerd in een (veronderstelde)

registratiesystemen in veel gemeenten zijn nog niet zo ingericht dat zij daar (op een

stabiele woonsituatie. Het is dus in theorie mogelijk dat ‘jongeren’ met een leeftijd van

eenvoudige manier) alle informatie uit konden extraheren. Naast de registratie van

29 of 30 worden meegenomen in deze indicator.

datums van melding, en start- en einddatum van directe opvang en jongerenopvang,

5

*

Tijdens de nulmeting bleek het dubbel tellen van jongeren niet geheel te voorkomen.

8

zijn de facultatieve indicatoren ‘reden van dakloosheid’ en ‘reden van uitstroom’ voor
veel gemeenten lastig te achterhalen. In figuur 3 geven we een overzicht van de
gegevensaanlevering.

* Respons

13

Persoonsniveau

1

11

Aantal dak- en thuisloze jongeren

3
14

Herhaalde dak- en thuisloosheid

7

Wachttijd op opvangplek

7
8

6

Gemiddelde duur in opvang

9

5

Reden dakloosheid

9

5

Reden uitstroom

6
0%

8

20%

40%

60%

Ja

80%

100%

Nee

Figuur 3. Overzicht van de aangeleverde gegevens

*

* ‘Ja’ is bij Respons data over 2019, ‘Nee’ is data over 2018
9

3 Bevindingen nulmeting
sessies voortgekomen aanbevelingen zijn opgenomen in hoofdstuk 5. De nulmeting
kan daarom gezien worden als vertrekpunt van waaruit de monitor verder opgebouwd
De interpretatie van de bevindingen uit de nulmeting behoeft enige voorzichtigheid die

kan worden.

mede samenhangt met de volledigheid van de aangeleverde data (zie paragraaf 2.5)
en met de door de gemeente aangehouden definities. Doordat het per indicator
verschilt hoeveel en welke gemeenten informatie hebben aangeleverd en in welke

De belangrijkste bevindingen uit de nulmeting zijn:
a.

gemiddelde leeftijd van 22 jaar. Van deze groep jongeren is twee derde man.

mate is het beeld dat uit de nulmeting naar voren komt niet volledig en kunnen hieruit

Tweeënzeventig procent van de jongeren is afkomstig uit de vier grote steden,

geen conclusies getrokken worden. Anderzijds zijn dubbelingen in de data (binnen

Amsterdam, Den Haag, Rotterdam en Utrecht;

één gemeente, of tussen meerdere gemeenten) niet altijd te voorkomen. Daarnaast
werkt het licht vertekenend dat de periode waarover gemeenten gegevens hebben

In de nulmeting zijn 3.913 dak- en thuisloze jongeren opgenomen met een

b.

De tot dusver meest genoemde primaire redenen van dakloosheid zijn
financiële problematiek (n=181), huis verlaten of uitgezet door derden6

aangeleverd verschilt. De nulmeting is in oktober 2019 van start gegaan en had
aanvankelijk een eerdere deadline dan 1 februari 2020. Sommige gemeenten hebben

(n=105), andere redenen (n=97), en problemen in de relationele sfeer (n=89).

dan ook gegevens aangeleverd tot november 2019 en één gemeente heeft gegevens

Ook psychische problematiek, huis verlaten of uitgezet door familie en
uitstroom uit een andere verblijfslocatie worden meer dan 30 keer aangegeven

aangeleverd tot en met juni 2019. Deze periode is relatief kort, waardoor er nog

als primaire reden van dakloosheid. De mate waarin verschillende redenen

weinig gezegd kan worden over duurzame uitstroom en terugval van de jongeren.

genoemd zijn in gemeenten verschilt sterk. Zoals in paragraaf 2.4 aangegeven
Als laatste vertellen cijfers nooit het hele verhaal. Meerdere gemeenten hebben hun

spelen bij veel jongeren meerdere factoren een rol en geven we hier alleen de

zorgen geuit dat de kwantitatieve monitor mogelijk een stijgende trend van het aantal

door de gemeente aangegeven primaire reden weer. Naast inhoudelijke
oorzaken is een mogelijke oorzaak voor de verschillen dan ook hier te vinden;

dak- en thuisloze jongeren zal laten zien. Deze trend wordt niet per se veroorzaakt
doordat het werkelijke aantal dak- en thuisloze jongeren stijgt, maar juist doordat zij

c.

Nadat een jongere zich voor het eerst gemeld heeft of gemeld is bij de

beter in beeld zijn door de inspanningen die de gemeenten in het licht van het

gemeente duurt het gemiddeld 114 dagen voordat hij of zij een plek krijgt in

Actieprogramma leveren. Ook blijken er verschillen te zijn in de interpretatie van

een jongerenopvang (minimaal 0 en maximaal 1660 dagen);

definities van indicatoren, waardoor data van verschillende gemeenten niet altijd

d.

Jongeren verblijven vervolgens gemiddeld 337 dagen in een opvanglocatie

vergelijkbaar zijn. De duidingssessies zijn daarom van groot belang geweest om de

(directe opvang7 en jongerenopvang8 samen) (minimaal 0 en maximaal 1214

betekenis en de betrouwbaarheid van deze bevindingen te achterhalen. De uit deze

dagen).

6

Deze categorie omvat ook jongeren van wie niet bekend is of zij door familie of

derden uit huis zijn gezet, en huisuitzettingen uit kamer, huurwoning, of koopwoning.
7

*

8

Alle passende vormen van opvang die bedoeld zijn om de jongere voor langere tijd

op te vangen totdat er een duurzame oplossing is gevonden

Zoals noodopvang, 24-uursopvang etc.

10

e.

Van 253 jongeren is bekend dat zij in 2019 zijn uitgestroomd. Van 88 in 2019

definitie die het CBS hanteert voor dakloosheid is vergelijkbaar met de in deze

uitgestroomde jongeren is de reden van uitstroom bekend. Bij de meesten van

monitor gehanteerde definitie.

hen is de opvang volgens plan beëindigd (n=34), 21 jongeren zijn
uitgestroomd omdat zij de opvang zelf eenzijdig hebben beëindigd, bij 17

In het ’Vervolgonderzoek daklozenstatistiek 2009-2018’ geeft het CBS aan dat in

jongeren heeft de gemeente de opvang eenzijdig beëindigd en bij 16 jongeren

2018 37% van het totaal aantal daklozen voorkwam in de G4 en 63% in de overige

is er een andere reden geregistreerd.

gemeenten. In deze monitor van 14 gemeenten, waaronder alle G4 steden, tellen we
in 201910 3.913 dak- en thuisloze jongeren (42% van CBS totaal), van wie 2.801 zich

In een PowerBI dashboard zijn de bevindingen uit de nulmeting voor de deelnemende

in de G4 bevinden (30% van CBS totaal).

pilotgemeenten in meer detail te zien.

Volgens de laatste cijfers van het CBS waren er op 1 januari 2018 9.400 feitelijke
dakloze jongeren tussen de 18 en 27 jaar. Dit aantal is geschat op basis van een
drietal registers van daklozen en een bij-schatting van dit aantal aan de hand van de
zogenoemde capture-recapture benadering9. Het drietal registers waar het CBS
gebruik van maakt zijn:
a.

Een register met personen op opvangadressen: een binnen CBS
samengestelde lijst van personen die volgens de BRP verblijven bij dag- en
nachtopvangvoorzieningen voor daklozen. Hiervoor is gebruik gemaakt van
een lijst met opvanglocaties van de Federatie Opvang (branchevereniging
voor maatschappelijke opvang, vrouwenopvang en beschermd en begeleid
wonen) en het Leger des Heils. Deze lijst is in 2016 door het CBS geüpdatet;

b.

WWB: een binnen het CBS beschikbare lijst met personen die in het
bijstandsregister stonden als personen zonder vaste verblijfsplaats, volgens
het Besluit Adreslozen binnen de Wet Werk en Bijstand;

c.

LADIS: een selectie van daklozen uit het Landelijk Alcohol en Drugs Informatie
Systeem.

In deze monitor maken de gemeenten grotendeels gebruik van een drietal bronnen
(briefadres, daklozenuitkering en opvangadres). We gaan ervan uit dat deze bronnen
en de door het CBS gebruikte bronnen een zeer grote mate van overlap vertonen. De

9

Zie voor meer uitleg over deze methode https://www.cbs.nl/nl-

10

Eén van de gemeenten heeft gegevens aangeleverd over 2018.

nl/nieuws/2016/09/aantal-daklozen-in-zes-jaar-met-driekwart-toegenomen/daklozen

*

11

4 Reflectie en aanbevelingen
gekozen indicatoren bevatten immers belangrijke stuurinformatie voor gemeenten en
In dit project hebben we gezamenlijk met de aan de 100% ambitie pilots

voor het Rijk. De tweemaandelijkse Topklas-bijeenkomsten onder begeleiding van

deelnemende gemeenten, het ministerie van VWS en IPW een format ontwikkeld en

IPW bieden een uitgelezen mogelijkheid om met elkaar van gedachten te wisselen

een nulmeting uitgevoerd om de voortgang en resultaten van de pilots te kunnen

over hoe we de huidige indicatoren in alle gemeenten meetbaar kunnen maken.

monitoren. In het kwantitatieve deel van de monitor sloten we aan bij de indicatoren

Naast inhoudelijk betrokken medewerkers is de aanwezigheid van data-analisten of

zoals genoemd in het Actieprogramma: aantal dak- en thuisloze jongeren, terugval,

systeembeheerders vanuit de pilotgemeenten daarbij een vereiste om gelijk de

wachttijd op een plek in de jongerenopvang en gemiddelde duur van de opvang.

(on)mogelijkheden van de registratiesystemen in beeld te krijgen. Betrokkenheid van

Naast de directe uitkomsten van de nulmeting hebben we in de loop van dit project

softwareleveranciers als Centric en PinkRoccade kan van meerwaarde zijn als blijkt

inzichten opgedaan die van belang zijn voor het in beeld brengen van dak- en

dat veranderingen in de registratiesystemen wenselijk zijn.

thuisloze jongeren. In dit laatste hoofdstuk geven wij als onderzoekers nog een
laatste reflectie op de inzichten die we hebben opgehaald.

4.2

Een toename in het aantal dak- en thuisloze jongeren in de monitor hoeft niet
slecht te zijn

4.1

Verander niet te veel aan de huidige indicatoren
Voortvloeiend uit het vorige punt is het aannemelijk dat gemeenten hun
Al tijdens het ontwikkelen van de monitor bleek de complexiteit van het verzamelen

registratiesysteem in de looptijd van het Actieprogramma steeds beter en completer

van eenduidige informatie over dak- en thuisloze jongeren. Gemeenten registreren de

hebben ingericht. Ook hebben zij door de inspanningen in de pilots de groep dak- en

gewenste gegevens (nog) niet of op een andere manier dan in de monitor gevraagd,

thuisloze jongeren binnen hun gemeenten steeds beter in beeld. Zo is de groep

informatie is moeilijk uit de systemen te halen of is verspreid over meerdere

‘spookjongeren’ nu buiten beeld, maar is het de uitdrukkelijke wens van de

registraties. Ook heeft elke gemeente haar eigen registratiesysteem, dat kan

gemeenten om ook deze groep op de radar te krijgen. Deze factoren zorgen ervoor

verschillen van de registratiesystemen van andere pilotgemeenten. Hierdoor komt de

dat het aantal dak- en thuisloze jongeren in latere metingen mogelijk hoger is dan in

vergelijkbaarheid van de verzamelde gegevens in het geding en daarmee de

de nulmeting. Dit hoeft dus geen werkelijke toename van het aantal dak- en thuisloze

conclusies die we uit de monitor kunnen trekken. Daarnaast hebben de

jongeren te betekenen, waarschijnlijker is het dat gemeenten een groter deel van de

pilotgemeenten, zoals besproken in hoofdstuk, 3 niet altijd de vastgestelde definities

groep in beeld hebben. Een toename van het aantal dak- en thuisloze jongeren in de

van de monitor aangehouden voor het verzamelen en aanleveren van de gegevens.

monitor is in deze zin dus een positieve ontwikkeling. Al tijdens de nulmeting blijkt dat

Voordat de monitor eventueel kan worden uitgebreid met andere indicatoren is het

sommige gemeenten verder zijn in het volledig in beeld brengen van de groep dak- en

daarom van groot belang dat gemeenten eerst focussen op het compleet, correct en

thuisloze jongeren dan andere gemeenten. Het is daarom de verwachting dat het

eenduidig registreren van de indicatoren uit het Actieprogramma. Op deze manier

aantal jongeren niet in elke gemeente procentueel even sterk zal stijgen.

krijgen vervolgmetingen ook steeds meer waarde en is het mogelijk om trends en
ontwikkelingen gedurende de looptijd van monitor scherp in beeld te brengen. De

*

12

4.3

Waarborgen van privacy is van groot belang, maar voor een helpende monitor

In figuur 4 doen we een voorstel voor een aangepast stroomschema.

zijn gegevens op persoonsniveau noodzakelijk
Slapen bij netwerk
(thuisloze jongeren)

Net als binnen andere domeinen waar informatie gedeeld wordt, was ook binnen dit
project de privacy van jongeren terecht onderdeel van de discussie. Sinds de
invoering van de AVG in 2018 blijft het aftasten welke informatie wel, en welke

Jongerenopvang

Melding

Uitstroom naar
passende plek

informatie niet zomaar met elkaar gedeeld mag worden en welke overeenkomsten
daarvoor eventueel noodzakelijk zijn. Ook wanneer er juridisch gezien geen reden is
Directe opvang
(dakloze jongeren)

om informatie niet te delen, zijn gemeenten soms terughoudend in de manier waarop
zij gegevens aanleveren en welke gegevens zij willen delen. Deze voorzichtigheid is
te prijzen. Om ervoor te zorgen dat alle gemeenten zich comfortabel voelen bij het

Figuur 4. Voorgesteld stroomschema van melding tot uitstroom
3

delen van de gevraagde informatie is het aan te bevelen hierover de discussie aan te
gaan en afspraken vast te leggen, indien nodig in een verwerkersovereenkomst.

Hierbij rekenen we de tijd tussen de dag waarop een jongere zich meldt of gemeld
wordt en de dag dat de jongere in de jongerenopvang terecht kan als wachttijd, ook

Een deel van de discussie omtrent AVG speelt zich intern bij gemeenten af.

als de jongere die periode nog bij familie, vrienden of kennissen slaapt.

Informatie uit verschillende registraties kan dan bijvoorbeeld niet aan elkaar
gekoppeld worden, zodat onduidelijk is hoeveel overlap er tussen de

Het is het overwegen waard om een nader onderscheid te maken tussen wachttijd op

registratiebronnen bestaat. Het is dan niet mogelijk om een precies beeld te krijgen

een plek in de jongerenopvang voor dakloze jongeren en wachttijd op een plek in de

van het aantal dak- en thuisloze jongeren binnen de gemeenten, of van bijbehorende

jongerenopvang voor thuisloze jongeren. Voor thuisloze jongeren is het hiernaast van

indicatoren. Ook hier kunnen gemeenten de tweemaandelijkse Topklas gebruiken om

belang om de wachttijd op ambulante begeleiding inzichtelijk te hebben. Zeker voor

ervaringen uit te wisselen en van elkaar te leren, eventueel met ondersteuning van

thuisloze jongeren die niet instromen in een directe- of jongerenopvang voordat zij

een privacy specialist van het ministerie van VWS.

uitstromen naar een duurzame oplossing biedt registratie van de start van ambulante
zorg of ondersteuning waardevolle extra informatie. Dit onderscheid betekent de

4.4

Maak een onderscheid tussen dakloze en thuisloze jongeren

registratie van drie extra velden:
a.

Soort jongere (dakloos; thuisloos);

In de huidige nulmeting is geen onderscheid te maken tussen jongeren die dakloos

b.

Startdatum ambulante begeleiding;

zijn en op straat slapen, en jongeren die geen thuis hebben, maar (nog) wel bij hun

c.

Einddatum ambulante begeleiding.

netwerk kunnen overnachten. Uit de duidingssessies bleek dat dakloze jongeren

Ook moet het mogelijk zijn om in de velden startdatum/einddatum ambulante

doorgaans een ander traject doorlopen dan thuisloze jongeren. Om andere

begeleiding en startdatum/einddatum directe opvang ‘niet van toepassing’ in te vullen.

indicatoren, zoals wachttijd, beter te kunnen duiden is het wenselijk om te weten tot

Met deze registratie is het mogelijk om indicator 3 te splitsen voor beide groepen

welke groep een jongere behoort.

jongeren. In figuur 5 staat de bijgestelde indicator grafisch weergegeven.

*

13

Jongerenopvang

Melding

Ambulante
begeleiding

Jongerenopvang

Directe opvang

Jongerenopvang

Uitstroom/Duurzame oplossing

Tijd

3. Wachttijd op
opvangplek

4. Gemiddelde duur
opvang

3a: Voor dakloze jongeren
3b: Voor thuisloze jongeren

Figuur 5. Aangepast tijdpad van melding tot duurzame oplossing met indicatoren

4.5

Overige punten

Naast de bovenstaande punten zijn uit de duidingssessies nog de volgende
verbeterpunten naar voren gekomen die volgens ons goed verwerkt kunnen worden
voor de 1e meting en verder:
a.

Het veld registratiebron (opvangadres, briefadres, daklozenuitkering)
vervangen door een open veld ‘bron’. De registratiebron an sich is geen
relevant kenmerk en ook niet uniek, belangrijker is om te rapporteren wat de
bron is van de aanlevering (opvangorganisatie, trajectbegeleiding, gemeente
et cetera);

b.

Het nader uitwerken van de categorieën ‘reden van dakloosheid’ en ‘reden van
uitstroom’. Bij de registratie van deze meer kwalitatieve indicatoren ontstaan
discrepanties door verschillen in registratiesystemen, maar ook door
verschillen in interpretatie. We raden aan om, met het doel van de monitor
voor ogen, afspraken te maken over welke categorieën voor alle gemeenten
haalbaar en relevant zijn, en wat deze categorieën betekenen;

c.

In het dashboard opnemen van een maat of figuur voor uitstroom. Nu zijn
alleen aantallen jongeren weergegeven bij wie een reden van uitstroom
bekend is. Hierdoor lijkt het aantal uitgestroomde jongeren lager dan het
daadwerkelijk is. Hiervoor hoeft geen extra indicator te worden opgenomen.

*

14

A. De beleidstheorie
Effectevaluatie

Figuur 5 laat de beleidstheorie als een ‘keten’ zien. De ambitie, ook wel de
doelstelling, vormt het startpunt van de beleidstheorie. In dit geval gaat het om het
verminderen van het aantal dak- en thuisloze jongeren in de eigen gemeente met
100% door middel van een aanpak op alle levensgebieden. Er is ‘input’ (intensieve,
lokale pilots, op basis van de individuele behoeften van de jongere) gecreëerd om

Outcome
(effecten)

Geen dak- en
thuisloze jongeren

1. Aantal dak- en thuisloze
jongeren
2. Herhaalde dak- en
thuisloosheid (terugval)

Ambitie
(doelen)

Intermediate level
outcome

deze doelen te bereiken. Deze input maakt de ontwikkeling en uitvoering van

(indirect resultaat)

concrete activiteiten mogelijk (‘throughput’). In het kader van de pilots kan het gaan

3. Wachttijd op opvangplek
4. Gemiddelde duur in opvang

om het toewerken naar een modelaanpak voor gespecialiseerde cliëntondersteuning
of het ontwikkelen van ondersteunend materiaal voor professionals. Deze activiteiten
zouden bepaalde ‘output’ op moeten leveren, zoals meer jongeren die zijn
ingeschreven in de BRP op basis van een briefadres. Het ‘intermediate level outcome’

Input
(aanpak)

Throughput
(activiteiten,
maatregelen)

Output
(direct resultaat)

Procesevaluatie

geeft aan wat indirect resultaat kan zijn, bijvoorbeeld het bereiken en helpen van daken thuisloze jongeren die (bijvoorbeeld door eerdere ervaringen met officiële
instanties) geen gebruik maken van reguliere hulp en ondersteuning. Dit leidt volgens

Figuur 5. Beleidstheorie met de indicatoren

de beleidstheorie tot de (gewenste) outcome, namelijk dat er een duurzame oplossing
wordt gevonden voor alle (potentieel) dak- en thuisloze jongeren.

De in de monitor gehanteerde indicatoren sluiten aan bij het meten van de
belangrijkste throughput (wachttijd op een opvangplek en gemiddelde duur in de
opvang) en outcome (aantal dak- en thuisloze jongeren, herhaalde dak- en
thuisloosheid) effecten van de 100% ambitie pilots.

*

15

B. Definities en invulformat nulmeting
Kolom
A

In te vullen gegevens
client_id

Omschrijving
Uniek nummer per jongere

Voorbeeldtype
gepseudonimiseerd bsn of ander uniek nummer voor een client

B

geslacht

Geslacht van de jongere

man, vrouw

C

leeftijd

Leeftijd op moment van melding

datumveld

E

gemeente

Gemeente waar jongere zich meldt

tekst

F

registratie

Registratie waarin de jongere vermeld staat

opvangadres, briefadres, daklozenuitkering

G

reden_dakloosheid_primair

De belangrijkste reden waardoor een jongere dak- of thuisloos is geraakt

H

reden_dakloosheid_overig

Andere reden waardoor een jongere dak- of thuisloos is geraakt

I

reden_dakloosheid_overig

Andere reden waardoor een jongere dak- of thuisloos is geraakt

J
K
L

melding_maand
Wachttijd_opvangplek_dagen
directe_opvang_startmaand

uitstroom jeugdzorg, alleenstaande moeder, verslaving, LVB,
seksuele geaardheid, financiële problematiek, lichte enkelvoudige
uitstroom jeugdzorg, alleenstaande moeder, verslaving, LVB,
seksuele geaardheid, financiële problematiek, lichte enkelvoudige
problematiek,
uitstroom
detentie, onbekend,
namelijk
uitstroom jeugdzorg,
alleenstaande
moeder, anders,
verslaving,
LVB, (hier
seksuele geaardheid, financiële problematiek, lichte enkelvoudige
datumveld
numeriek
datumveld

M

directe_opvang_eindmaand

N

jongerenopvang_startmaand

O

jongerenopvang_eindmaand

P

uitstroom_reden

Maand en jaar van eerste melding bij gemeente
Het aantal dagen tussen de melding en de startdatum van de directe opvang
Maand en jaar waarop jongere in directe opvang terecht kan na melding.
Onder directe opvang verstaan we alle vormen van opvang die niet specifiek
zijn ingericht op de behoeften van de jongere en alleen bedoeld zijn om de
jongere acuut een slaapplek te bieden totdat een passende oplossing is
gevonden. Te denken valt aan crisisopvang, noodopvang, opvangplekken die
alleen geschikt zijn als ‘doorstroomplek’ et cetera.
Maand en jaar waarop jongere de directe opvang verlaat. Onder directe
datumveld
opvang verstaan we alle vormen van opvang die niet specifiek zijn ingericht
op de behoeften van de jongere en alleen bedoeld zijn om de jongere acuut
een slaapplek te bieden totdat een passende oplossing is gevonden. Te
denken valt aan crisisopvang, noodopvang, opvangplekken die alleen
geschikt zijn als ‘doorstroomplek’ et cetera.
Maand en jaar waarop jongere in jongerenopvang terecht kan na melding of datumveld
na verblijf in directe opvang. Met jongerenopvang bedoelen we alle passende
vormen van opvang die bedoeld zijn om de jongere voor langere tijd op te
vangen totdat er een duurzame oplossing is gevonden. Indien de gemeente
niet beschikt over een specifieke jongerenopvang, kan hier de opvang
worden ingevuld die de gemeente heeft aangewezen als passende opvang
voor jongeren
Maand en jaar waarop jongere de jongerenopvang verlaat. Met
datumveld
jongerenopvang bedoelen we alle passende vormen van opvang die bedoeld
zijn om de jongere voor langere tijd op te vangen totdat er een duurzame
oplossing is gevonden. Indien de gemeente niet beschikt over een specifieke
jongerenopvang, kan hier de opvang worden ingevuld die de gemeente heeft
aangewezen als passende opvang voor jongeren
Reden van uitstroom uit jongerenopvang
overlijden, opvang volgens plan beëindigd, opvang is tijdelijk
beëindigd, opvang is eenzijdig door jongere beëindigd, opvang is
eenzijdig door gemeente beëindigd, opvang is in overeenstemming
voortijdig beëindigd

R

duur_opvang

S

terugval

*

Indien bekend: vul hier duur van periode in opvang in dagen na eerste
melding in. Is dit niet bekend, dan berekenen we de duur van de opvang in
maanden, op basis van jongerenopvang_eindmaand-/directe_opvang_startmaand.
Hiervoor dienen meerdere meldingen gecombineerd te worden: melding_nmelding_n-1 => 4 maanden en =< 2 jaar

numeriek

ja, nee

16

Definitie
Indicator
Dak- en thuisloze jongeren ​Jongvolwassene van 18 tot en met 27 jaar met een acuut huisvestingsprobleem die zelf of met
hulp van hun sociale netwerk geen oplossing kunnen vinden. De jongere beschikt niet over een
eigen woonruimte, heeft geen vooruitzicht op een stabiele slaapplek en is voor een slaapplek
aangewezen op:
•Buiten slapen, ofwel overnachten in de open lucht en in overdekte openbare ruimten, zoals
portieken, fietsenstallingen, stations, winkelcentra, een bootje of een auto;
•Binnen slapen in passantenverblijven van de maatschappelijke opvang, inclusief eendaagse
noodopvang;
•Binnen slapen bij vrienden, kennissen of familie.
Herhaalde dak- en
Het aantal jongeren dat na een uitstroom naar een stabiel (veronderstelde) situatie zich na
thuisloosheid (terugval)
minimaal vier maanden of maximaal twee jaar opnieuw meldt bij de gemeente.
Directe opvang
​Onder directe opvang verstaan we alle vormen van opvang die niet specifiek zijn ingericht op de
behoeften van de jongere en alleen bedoeld zijn om de jongere acuut een slaapplek te bieden
totdat een passende oplossing is gevonden. Te denken valt aan crisisopvang, noodopvang,
opvangplekken die alleen geschikt zijn als ‘doorstroomplek’ et cetera.
Jongerenopvang
Met jongerenopvang bedoelen we alle passende vormen van opvang die bedoeld zijn om de
jongere voor langere tijd op te vangen totdat er een duurzame oplossing is gevonden. Indien de
gemeente niet beschikt over een specifieke jongerenopvang, kan hier de opvang worden ingevuld
die de gemeente heeft aangewezen als passende opvang voor jongeren.
De tijd in dagen tussen de datum waarop de jongere zich bij de gemeente meldt en de datum dat
Wachttijd
hij/zij terecht kan in de jongerenopvang.

client_id

*

geslacht

leeftijd

gemeente

registratie

reden_dakloosheid_primair

reden_dakloosheid_overig_1

reden_dakloosheid_overig_2

melding_maand

Wachttijd_opvangplek_dagen
directe_opvang_startmaand

directe_opvang_eindmaand

jongerenopvang_startmaand

jongerenopvang_eindmaand

uitstroom_reden

duur_opvang

terugval

17