Tweede Kamer der Staten-Generaal

2

Vergaderjaar 2015–2016

30 196

Duurzame ontwikkeling en beleid

Nr. 472

BRIEF VAN DE STAATSSECRETARIS VAN INFRASTRUCTUUR EN
MILIEU
Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal
Den Haag, 8 september 2016
Met deze brief informeer ik, zoals toegezegd1 uw Kamer over de wijze
waarop ik de implementatie van de ILUC-richtlijn wil vormgeven. De
ILUC-richtlijn is in september 2015 gepubliceerd en wijzigt de Richtlijn
Brandstofkwaliteit (FQD) en de Richtlijn Hernieuwbare Energie (RED). Uw
Kamer is per brief2 reeds geïnformeerd over de belangrijkste wijzigingen.
Het wetsvoorstel ter implementatie verwacht ik in januari 2017 bij uw
Kamer in te kunnen dienen. Conform mijn toezegging tijdens het AO
Duurzaamheid en Milieu van 28 januari 20163 aan uw Kamer geef ik in
deze brief mijn visie op de Duitse CO2-sturing op brandstoffen. Verder
reageer ik op de aanbevelingen in de bijgevoegde «Quick scan regelgeving dubbeltelling biobrandstoffen» die de Nederlandse Emissieautoriteit (NEa) op mijn verzoek heeft opgesteld4. Ook doe ik u met deze brief
de door de NEa opgestelde jaarrapportage hernieuwbare energie voor
vervoer in Nederland 2015 en de Nalevingstrategie voor hernieuwbare
energie vervoer van de NEa toekomen5. Met het toesturen van de
Nalevingstrategie voldoe ik aan de toezegging van 20 mei 2014 aan uw
Kamer6.
Implementatie ILUC-richtlijn
De ILUC-richtlijn heeft als doel de uitstoot van broeikasgassen, veroorzaakt door indirect veranderend landgebruik door de productie van
biobrandstoffen, terug te dringen. Om een goede afweging te kunnen
maken ten aanzien van de beleidskeuzes die gemaakt dienen te worden bij
implementatie van de richtlijn heb ik door de Rijksdienst voor Onder1

Kamerstuk 30 196, nr. 431.
Kamerstuk 32 813, nr. 100.
3
Kamerstuk 30 196, nr. 431.
4
Raadpleegbaar via www.tweedekamer.nl.
5
Raadpleegbaar via www.tweedekamer.nl.
6
Handelingen II 2013/14, nr. 84, item 30, datum vergadering 20 mei 2014.
2

kst-30196-472
ISSN 0921 - 7371
’s-Gravenhage 2016

Tweede Kamer, vergaderjaar 2015–2016, 30 196, nr. 472

1

nemend Nederland (RVO) en Ecofys impactanalyses laten opstellen. Het
door Minister Ploumen gevraagde advies van de Commissie m.e.r. over
de impact van biobrandstoffen op ontwikkelingslanden en de bevindingen
van de «Quick scan regelgeving dubbeltelling biobrandstoffen» van de
NEa zijn meegenomen in de afweging. Alle rapporten vindt u in de
bijlage7.
Overwegingen bij mijn voorstel voor de wijze van implementatie zijn:
1. Het behalen van de Europese verplichtingen in 2020, zoals de 6%
reductie van broeikasgasemissies in de brandstofketen en 10%
hernieuwbare energie in vervoer. En vanuit vervoer voldoende
bijdragen aan de 14% hernieuwbare energie verplichting;
2. De motie Van Veldhoven-Van Tongeren8 m.b.t. een limiet van 5%
conventionele biobrandstoffen;
3. Aandacht voor de impact van indirecte veranderingen van landgebruik
door de productie van biobrandstoffen en de gevolgen voor de lokale
bevolking in ontwikkelingslanden;
4. Het stimuleren van de meest geavanceerde biobrandstoffen en het
leveren van een bijdrage aan Groene Groei;
5. Aandacht voor grondstofstromen met een hoog frauderisico;
6. Gevolgen voor de consument.
Een limiet van 5% op de bijmenging van conventionele biobrandstoffen
De ILUC-richtlijn geeft de lidstaten de vrijheid zelf een limiet te bepalen
voor de bijmenging van conventionele biobrandstoffen, met een
maximum van 7%. Uw Kamer heeft de regering in de motie Van
Veldhoven-Van Tongeren opgeroepen om het bijmengpercentage van
conventionele biobrandstoffen tot 5% te beperken. Met het van kracht
worden van de ILUC-richtlijn kan ik aan deze wens tegemoetkomen.
Daarom stel ik voor om conform de motie een maximaal bijmengpercentage van conventionele biobrandstoffen van 5% in te voeren.
Op deze wijze wordt de transitie naar meer geavanceerde biobrandstoffen
gestimuleerd en worden de negatieve effecten van indirect veranderend
landgebruik, zoals de extra uitstoot van broeikasgassen, door het gebruik
van conventionele biobrandstoffen verminderd. De keuze voor 5% past
ook bij het advies van de Commissie m.e.r. Deze Commissie beveelt
vanwege de negatieve gevolgen van conventionele biobrandstoffen in
ontwikkelingslanden aan om een zo laag mogelijk plafond voor deze
biobrandstoffen te hanteren en de impact hiervan goed te monitoren. Een
lager percentage dan 5% acht ik op dit moment niet verstandig, gezien de
krapte die daardoor kan ontstaan op de grondstoffenmarkt voor geavanceerde biobrandstoffen en het daarmee gepaard gaande risico op fraude.
De 5% doet tevens recht aan de reeds gedane investeringen vanuit de
biobrandstofsector. De gemiddelde meerprijs aan de pomp bij een limiet
van 5% ten opzichte van een limiet van 7% bedraagt € 0,003 per liter
brandstof. Dit acht ik acceptabel.
Subdoelstelling meest geavanceerde biobrandstoffen
De meest geavanceerde biobrandstoffen (lijst A bijlage IX van de
ILUC-richtlijn) kennen een lagere broeikasgasemissie dan conventionele
biobrandstoffen en concurreren niet met voedsel. De meest geavanceerde
biobrandstoffen worden geproduceerd uit reststromen en lignocellulose
en zijn op dit moment nog nauwelijks op de markt. In de ILUC-richtlijn
staat als streefwaarde een subdoelstelling van 0,5% voor de periode tot
7
8

Raadpleegbaar via www.tweedekamer.nl.
Kamerstuk 32 813, nr. 97.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2015–2016, 30 196, nr. 472

2

2020 opgenomen. In Nederland is er reeds een aantal initiatieven om deze
biobrandstoffen te (gaan) produceren. Ik heb me laten adviseren over een
realistische en haalbare doelstelling. De NEa jaarrapportage energie
vervoer 2015 toont aan dat Nederland in 2015 fysiek al 0,2% van deze
meest geavanceerde biobrandstoffen is bijgemengd. Ik ben voornemens
om een groeipad van 0,3% in 2018 tot en met 0,5% in 2020 voor dit type
biobrandstoffen in te stellen.
Afschaffen dubbeltelling voor geavanceerde biobrandstoffen
In de Nationale Energieverkenning 2015 (NEV)9 en het Nationaal Actieplan
voor Energie uit Hernieuwbare Bronnen (NREAP) wordt uitgegaan van
een fysieke bijdrage van 36 PJ door biobrandstoffen aan het 14%
hernieuwbare energiedoel in 2020. Vanwege de huidige dubbeltellingsregeling is het onzeker of deze 36 PJ wordt gehaald. Het afschaffen van de
nationale dubbeltelling voor brandstofleveranciers heeft tot gevolg dat
deze onzekerheid wordt weggenomen. Het afschaffen van de nationale
dubbeltelling is mogelijk sinds de ILUC-richtlijn de regels over dubbeltelling heeft gewijzigd. Per brief10 bent u hierover eerder geïnformeerd.
Ik wil voorstellen om het nationaal dubbeltellen van geavanceerde
biobrandstoffen te schrappen. De hierboven genoemde doelstellingen
zorgen in de toekomst voor voldoende stimulans voor het gebruik van de
meest geavanceerde biobrandstoffen. Dit heeft geen effect op het behalen
van de Europese 10% hernieuwbare energiedoelstelling in vervoer in
2020. Het afschaffen van de dubbeltelling is ook conform de aanbevelingen in de Quick scan van de NEa.
Verlaging nationale jaarverplichting in 2020 van 10% naar 8,4%
Het afschaffen van de dubbeltelling en het in stand houden van de
nationale jaarverplichting van 10% zou een onevenredige verzwaring voor
de brandstofleveranciers betekenen. Daarom stel ik voor om deze
jaarverplichting in 2020 tot 8,4% te verlagen. Dit komt overeen met een
fysieke bijdrage van 36 PJ en heeft geen effect op het halen van de
Europese doelstellingen.
Visie op Duitse CO2-sturing
Tijdens het AO Duurzaamheid en Milieu van 28 januari 2016 heeft uw
Kamer naar mijn visie op de Duitse CO2-sturing op brandstoffen
gevraagd. Net als Duitsland ben ik voorstander van sturing op de
CO2-reductie in de gehele brandstofketen. Alleen ontbraken tot vorig jaar
de uitvoeringsbepalingen van de Richtlijn Brandstofkwaliteit en was het
onmogelijk op de 6% broeikasgasemissie-reductieverplichting van deze
richtlijn te sturen. Omdat wel duidelijk was hoe de 10% hernieuwbare
energiedoelstelling in vervoer van de Richtlijn Hernieuwbare Energie
gehaald kon worden, heeft Nederland in het verleden ervoor gekozen om
op deze doelstelling te sturen. Ik streef er naar om de implementatie van
de uitvoeringsbepalingen van de Brandstofkwaliteitrichtlijn gelijk te laten
lopen met de implementatie van de ILUC-richtlijn, zodat brandstofleveranciers in Nederland in 2020 net als in Duitsland aan hun 6% verplichting
kunnen voldoen. Met de in deze brief voorgestelde implementatie keuzes
ten aanzien van de ILUC-richtlijn zal naar verwachting in 2020 een reductie
van 5,5% gehaald worden. Brandstofleveranciers moeten aanvullende
maatregelen nemen om de 6% te halen, door bijvoorbeeld extra inzet van
geavanceerde biobrandstoffen.
9
10

Bijlage Kamerstuk 30 196, nr. 363.
Kamerstuk 30 196, nr. 359.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2015–2016, 30 196, nr. 472

3

Recente Europese Ontwikkelingen
De Europese Commissie heeft op 20 juli 2016 een strategie gepresenteerd
om te komen tot mobiliteit met lage emissies. Deze strategie geeft iets
meer duidelijkheid over de brandstofdoelstelling(en) van het post 2020
beleid. De reactie van het kabinet op deze mededeling wordt aan uw
Kamer separaat toegestuurd door middel van het gebruikelijke BNC-fiche.
Op dit moment is er door de Europese Commissie nog geen besluit
genomen over de herziening van de Brandstofkwaliteitsrichtlijn. De
Europese Commissie heeft wel het voornemen om eind 2016 met
voorstellen te komen voor de herziening van de Richtlijn Hernieuwbare
Energie voor de periode na 2020. Op dat moment zal ik conform de motie
Dijkstra/Cegerek11 onderzoek kunnen laten doen naar het groeipad voor
(meer) bijmenging van biobrandstoffen voor de periode 2020–2030 om
een omslag naar meer geavanceerdere biobrandstoffen te kunnen
bereiken. Ik zal uiterlijk vier maanden na de publicatie van de voorstellen
de resultaten van het onderzoek naar uw Kamer sturen.
Quick scan regelgeving dubbeltelling biobrandstoffen
De afgelopen periode heb ik enkele signalen over mogelijke fraude van de
dubbeltellingsregeling en dan speciaal over gebruikt frituurvet (meestal
bestaand uit gebruikte plantaardige oliën) ontvangen. Ik heb de Nederlandse Emissieautoriteit (NEa) gevraagd om een quick scan naar het
frauderisico van dit type biobrandstoffen uit te voeren. Uit gesprekken
met andere toezichthouders bleek dat het risico als hoog moet worden
ingeschat. Dat wil echter niet zeggen dat er daadwerkelijk fraude
plaatsvindt. In deze quick scan doet de NEa zes aanbevelingen om het
frauderisico te beperken. De drie aanbevelingen betreffende wijzigingen
op nationaal regelgevingniveau zijn:
1. Verminder de stimulans voor fraudegevoelige stromen;
2. Versterk samenwerking binnen de nationale overheid en tussen
overheid en privaat toezicht;
3. Vergroot de verantwoordelijkheid van bedrijven die dubbeltelling
claimen bijvoorbeeld door voor deze bedrijven «ketenaansprakelijkheid» te introduceren.
Door de voorgestelde implementatie van de ILUC-richtlijn wordt het risico
op fraude beperkt. Verder ga ik met de betrokken departementen en
uitvoeringsorganisaties bekijken hoe de samenwerking en het toezicht op
deze stromen in Nederland kan verbeteren. Tegelijkertijd zal ik met het
bedrijfsleven in gesprek gaan om te kijken hoe het frauderisico verder
beperkt kan worden. Ook zal ik onderzoeken of er op nationaal niveau
ketenaansprakelijkheid geïntroduceerd kan worden. De Europese
wetgeving is daar onduidelijk over. Ik zal u voor het eind van 2016 over
informeren over de uitkomsten van dit onderzoek.
De andere drie aanbevelingen hebben betrekking op wijzigingen op
Europees regelgevingniveau, omdat daarin is vastgelegd hoe de
aanvoerketen van biobrandstoffen geborgd moet worden. Het gaat om de
volgende aanbevelingen:
1. Verbeter de mogelijkheden voor publiekrechtelijk toezicht en
handhaving;
2. Vergroot de traceerbaarheid van de stromen bijvoorbeeld door er
(voor gemengde stromen) voor te zorgen dat fysieke controles
mogelijk worden;
3. Zorg voor heldere, in Europa zo veel mogelijk geharmoniseerde, weten regelgeving.
11

Kamerstuk 30 196, nr. 400.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2015–2016, 30 196, nr. 472

4

In Europees verband is er een werkgroep opgericht die frauderisico’s en
mogelijke maatregelen op Europees niveau gaat inventariseren. Ik zal de
uitkomsten van de Quick scan met deze werkgroep delen. Ook zal
Nederland bij de invulling van het post 2020 beleid aandacht voor
fraudepreventie en coherente regelgeving vragen.
Jaarrapportage Energie Vervoer in Nederland 2015
Uit de NEa jaarrapportage blijkt dat de brandstofleveranciers aan hun
jaarverplichting hebben voldaan. Van de jaarverplichting hernieuwbare
energie is 72% gehaald door de inzet van geavanceerde biobrandstoffen.
Deze brandstoffen mogen voor de invulling van deze verplichting
dubbeltellen. Het gaat voornamelijk om biodiesel vervaardigd uit gebruikt
frituurvet. Het percentage van de geavanceerde biobrandstoffen is een
lichte stijging ten opzichte van de 68% van 2014. Uit de jaarrapportage
blijkt ook dat in 2015 ongeveer 8% van alle in Nederland ingezette
biobrandstoffen afkomstig is van conventionele biobrandstoffen uit
landen uit Afrika, Azië en Latijns-Amerika.
Uit de voorlopige cijfers van het Centraal Bureau voor de Statistiek blijkt
dat er minder biobrandstoffen zijn uitgeslagen naar de Nederlandse
vervoersmarkt dan op basis van de gegevens uit 2015 in het register
energie vervoer verwacht zou mogen worden. Het meest waarschijnlijk is
dat dit verschil wordt veroorzaakt door wijziging van de regelgeving van
begin 2015. Deze wijziging maakt het mogelijk dat biobrandstoffen in het
register energie vervoer ingeboekt kunnen worden waarvan niet met
zekerheid aangenomen kan worden dat zij naar de Nederlandse markt
voor vervoer zijn uitgeslagen. Op dit moment verken ik hoe dit verschil
geminimaliseerd kan worden. Het wijzigen van de regelgeving is echter
het laatste middel dat ik wil inzetten omdat dit een flinke stijging van de
administratieve lasten voor het bedrijfsleven met zich zou brengen.
Nalevingstrategie
In de Nalevingstrategie beschrijft de NEa de aanpak en strategie om de
risico’s te beheersen en een betrouwbare uitvoering van de huidige
systematiek te borgen. De Nalevingstrategie gaat uit van het bestaande
juridisch instrumentarium en zal bij wijzigingen daarin steeds worden
geactualiseerd.
De Staatssecretaris van Infrastructuur en Milieu,
S.A.M. Dijksma

Tweede Kamer, vergaderjaar 2015–2016, 30 196, nr. 472

5