Voorbeeldprojecten gebruik
grondbeleidsinstrumentarium
Deel 1: hoofdrapport
Ministerie van VROM
1 oktober 2008
9S9406.A0

Royal Haskoning
Metrum
Radboud Universiteit Nijmegen
Met medewerking van
prof. mr. Friso de Zeeuw, TU Delft

Documenttitel
Verkorte documenttitel
Status
Datum
Projectnaam
Projectnummer
Auteur(s)

Opdrachtgever
Referentie

Voorbeeldprojecten gebruik grondbeleidsinstrumentarium
Deel 1: hoofdrapport
Grondbeleidinstrumentarium
Eindrapport
1 oktober 2008
Grondbeleidsinstrumentarium
9S9406.A0
Prof. dr. Jacques van Dinteren, dr. Tim Zwanikken (Royal
Haskoning),
mr. Jaap de Kruif, drs. Tom Delforterie (Metrum),
dr. Erwin van der Krabben (Radboud Universiteit Nijmegen).
Met bijdragen van prof. mr. Friso de Zeeuw, TU Delft
Ministerie van VROM
9S9406.A0/R0001/901286/Nijm

INHOUDSOPGAVE
Blz.
SAMENVATTING
1

INLEIDING
1.1
1.2
1.3
1.4
1.5
1.6

2

1
7
7
8

Achtergrond
Doelstellingen en onderzoeksvragen
Focus op woningbouwlocaties, multifunctionele locaties en
bedrijventerreinen
Selectie van voorbeeldprojecten
Opzet onderzoek
Opzet rapportage

9
11
11
12

GRONDBELEID: EEN ANALYSE
2.1
Het oude grondbeleid bij woningbouwlocaties
2.2
Het oude grondbeleid bij multifunctionele locaties
2.3
Het oude grondbeleid bij groengebieden
2.4
Het oude grondbeleid bij bedrijventerreinen
2.5
Het oude instrumentarium: knelpunten
2.6
De trend: van actief gemeentelijk grondbeleid naar publiek private
samenwerking
2.7
Oplossingen: instrumentarium in de nieuwe Wro en de
Grondexploitatiewet
2.8
Verwachte doorwerking in de strategie van gemeenten

27
31

3

RESULTATEN VOORBEELDPROJECTEN EN WERKSESSIES
3.1
Resultaten voorbeeldprojecten
3.2
Resultaten expertmeeting en werksessie

33
33
43

4

EX-ANTE EVALUATIE GRONDEXPLOITATIEWET
4.1
Uitvoering ex-ante evaluatie
4.2
Grondbeleid en realisatie doelstellingen woningbouw (oude
regiem)
4.3
Aanleg groenvoorzieningen in en om nieuwe wijken (nieuw
regiem versus huidige regiem)
4.4
Nader bekeken: rood voor groen
4.5
Ontwikkeling bedrijventerreinen; herstructurering bestaande
terreinen (nieuw regiem versus oude regiem)
4.6
Gebruik van afdwingbaar grondbeleidinstrumentarium (nieuw
regiem versus oude regiem)
4.7
Verbetering kostenverhaal en gemeentelijke regie (nieuwe
regiem)
4.8
Realisatie doelstellingen ruimtelijk beleid (nieuwe regiem)
4.9
Noodzaak aanvullend beleid en daarbij behorende maatregelen
(nieuwe regiem)
4.10
Slot

45
45

AANGEHAALDE LITERATUUR

Grondbeleidinstrumentarium
Eindrapport

13
13
16
18
19
23
27

47
49
52
58
60
62
65
68
69
70

-i-

9S9406.A0/R0001/901286/Nijm
1 oktober 2008

Den Haag, Ypenburg

SAMENVATTING
Met de inwerkingtreding van de nieuwe Wet ruimtelijke ordening en de
Grondexploitatiewet per 1 juli 2008 is de instrumentenkoffer van overheden voor het
voeren van grondbeleid uitgebreid. Er zijn nu meer wettelijke mogelijkheden voor
kostenverhaal en ook moeten overheden beter in staat zijn regie te voeren bij ruimtelijke
ontwikkelingen. De vraag is of het nieuwe instrumentarium inderdaad gaat werken zoals
beoogd. Beschikken overheden met de combinatie van het nieuwe en oude
instrumentarium over een adequate gereedschapskist of zijn aanvullingen nodig? En tot
slot is er de vraag of de instrumenten in de praktijk ook goed zullen worden toegepast.
Deze vragen vormden de aanleiding voor de studie ‘Voorbeeldprojecten gebruik
grondbeleidsinstrumentarium’ waar dit rapport verslag van doet.
In de deze samenvatting worden de achtergrond en de doelstellingen van het onderzoek
geschetst, en worden de belangrijkste conclusies en aanbevelingen gegeven.
Achtergrond
Voor 1 juli 2008 was het niet altijd mogelijk om bij locatieontwikkelingen een goed of
redelijk kostenverhaal te realiseren bij ontwikkelende partijen. Er waren freeriders die
‘de dans ontsprongen’, en er waren weinig of geen wettelijke mogelijkheden tot het
stellen van locatie-eisen aan de ontwikkelende partijen. Onder meer in de motie Geluk
en het amendement Irrgang (zie kader) is om instrumentarium gevraagd om deze
problemen het hoofd te bieden. Per 1 juli 2008 is de nieuwe Wet ruimtelijke ordening
(Wro) met de Grondexploitatiewet (Gew) ingevoerd. In het Algemeen Overleg
Grondbeleid van 11 april 2007 heeft de Minister van VROM aan de Tweede Kamer
toegezegd op zoek te gaan naar voorbeeldprojecten grondbeleid met het doel zicht te
krijgen op de vraag hoe de inzet van instrumenten kan worden geoptimaliseerd.
Enerzijds gaat het om het uitdragen van goede voorbeelden van de inzet van
grondbeleidsinstrumenten, anderzijds om de beoordeling of aanvullend rijksbeleid nodig
is om te komen tot een betere inzet van de grondbeleidsinstrumenten. Het Ministerie
Grondbeleidinstrumentarium
Eindrapport

9S9406.A0/R0001/901286/Nijm
-1-

1 oktober 2008

van VROM heeft daarom een aantal pilots bij gemeenten uitgezet ten einde te kunnen
vaststellen hoe bij de uitvoering van ruimtelijke projecten het bestaande instrumentarium
heeft gefunctioneerd en of het nieuwe instrumentarium in de praktijk ‘beter’ zal
functioneren. Deze pilots hebben hier de vorm gekregen van een aantal
‘voorbeeldprojecten grondbeleidsinstrumenten’ (zie deel 2 voor uitgebreide
beschrijvingen).

Motie Geluk en amendement Irrgang
In de motie Geluk c.s. wordt gevraagd om een instrument (bovenplanse verevening) te ontwikkelen
waarmee provincies en gemeenten in een overeenkomst over een planologische wijziging ten
behoeve van rode functies (wonen, bedrijvigheid) de voorwaarde kunnen opnemen dat de betrokken
(markt)partijen het realiseren van andere maatschappelijk belangrijke functies (natuur, recreatie,
waterberging, infrastructuur en culturele voorzieningen) (mee) financieren, ook buiten het betreffende
te ontwikkelen gebied (Tweede Kamer 2004-2005, 29435, nr. 68).
Het amendement Irrgang beoogt om een samenhangende ontwikkeling van verschillende locaties
mogelijk te maken, op grond van een structuurvisie waar de samenhang duidelijk in wordt
beschreven, zonder dat gemeenten gedwongen worden om al die locaties in één grondexploitatie
onder te brengen (Tweede Kamer, vergaderjaar 2005–2006, 30 218, nr. 20).

Doelstellingen
Twee vragen staan centraal in deze evaluatie:
1. Zal de Grondexploitatiewet afdoende bijdragen aan een verbetering van het
kostenverhaal en een versterking van de gemeentelijke regie op de grondmarkt?
2. In welke mate zal de Grondexploitatiewet bijdragen aan een effectievere uitvoering
van het ruimtelijk beleid?
De uitvoering van het (gemeentelijk) grondbeleid is geen doel op zich, maar een middel
om ruimtelijk beleid te realiseren. Om die reden is in het onderzoek nadrukkelijk
aandacht besteed aan de (verwachte) ruimtelijke uitkomsten van het gevoerde
grondbeleid (oude regiem) en – in de vorm van een ex-ante evaluatie – naar de
toepassing van het nieuwe grondbeleidsinstrumentarium in samenhang met al bestaand
instrumentarium (nieuwe regiem).
Voor de beantwoording van de gestelde vragen zijn de conclusies geclusterd aan de
hand van drie thema’s:
1. de toepassing van de Gew en het bestaande grondbeleidsinstrumentarium bij
locatieontwikkeling;
2. de bijdrage die de Gew kan leveren aan de versterking van de gemeentelijke regie
op de grondmarkt en de verbetering van het kostenverhaal, en;
3. de bijdrage die Gew levert aan een effectievere uitvoering van het ruimtelijk beleid.
Deze drie thema’s vormen de rode draad van deze samenvatting. Daarbij hebben de
eerste twee betrekking op de eerste centrale vraag en thema 3 gaat in op vraag 2.
Ad 1. Toepassing grondbeleidsinstrumentarium bij locatieontwikkeling
In dit onderzoek zijn drie typen locaties onderscheiden: woonwijken, bedrijventerreinen
en multifunctionele projecten. De twaalf voorbeeldprojecten zijn op basis van dit
onderscheid ingedeeld (zie figuur), waarbij projecten met aandacht voor
groenvoorzieningen van een asterisk zijn voorzien.
Grondbeleidinstrumentarium
Eindrapport

9S9406.A0/R0001/901286/Nijm
-2-

1 oktober 2008

Figuur De twaalf voorbeeldprojecten

Multifunctionele projecten

Woonwijken

•
•
•
•

Centrum, Geldermalsen
Overstad, Alkmaar
Kanaalzone, Apeldoorn
Binckhorst, Den Haag

•
•
•

*

Project met aandacht voor groenvoorzieningen

Leidsche Rijn, Utrecht
Zuidlanden, Leeuwarden
Waalsprong, Nijmegen *
Groenblauwe Slinger,
Pijnacker-Nootdorp *

Bedrijventerreinen
•
•
•
•

REO Roermond
Borchwerf, Roosendaal
ISEV bedrijventerrein,
Ede-Veenendaal *
Betuws bedrijvenpark /
Landschap De
Danenberg *

Het is opvallend dat de mate waarin gemeenten gebruik maken van de verschillende
vormen van grondbeleid (actief, faciliterend of een tussenvorm) en de criteria op grond
waarvan de gemeenten tot een keuze komen onvoldoende inzichtelijk zijn te krijgen. De
meeste gemeenten geven hierover geen openheid van zaken. Ook het inzicht in de
financiële consequenties evenals de risico’s voor de gemeente bij deze keuzes zijn niet
duidelijk.
Onder het oude regiem geven gemeenten veelal de voorkeur aan een actief
grondbeleid. Kostenverhaal is dan niet aan de orde, omdat de gemaakte kosten worden
gedekt door de uitgifte van de grond. De eventuele bijdragen aan bovenwijkse
voorzieningen vinden veelal plaats via fondsafdrachten. Bij particuliere grondexploitaties
was kostenverhaal onder het oude regiem inderdaad lastig als het niet mogelijk was een
privaatrechtelijke overeenkomst te sluiten. Het ontbrak de gemeenten aan een goed
instrumentarium. Met de Grondexploitatiewet (Gew) kan de gemeente kosten verhalen,
echter hoogstens tot aan de maximale verhaalbare opbrengsten.
Onder het oude regiem werden bedrijventerreinen vrijwel uitsluitend ontwikkeld door
gemeenten met behulp van actief grondbeleid. Vanwege de economische belangen
houden gemeenten de grondprijzen in dit segment relatief laag en daarmee is deze
markt niet aantrekkelijk voor marktpartijen. In theorie biedt de Gew goede
mogelijkheden voor kostenverhaal en het stellen van locatie-eisen bij de ontwikkeling
van bedrijventerreinen. Zolang echter de markt voor bedrijventerreinen gedomineerd
wordt door gemeenten is kostenverhaal niet aan de orde. Het is een gemis dat de
mogelijkheden tot verbetering van de kwaliteit van verouderde bedrijventerreinen, door
het ontbreken van afdwingbaar kostenverhaal (posterieur) in de Gew, nauwelijks is
verbeterd. (Regionale) fondsvorming met afdrachten uit nieuwe bedrijventerreinen is op
basis van anterieure overeenkomsten wel mogelijk (in de vorm van een ‘bijdrage aan
ruimtelijke ontwikkeling’). Het verdient aanbeveling om bij de diverse lopende
onderzoeken naar de problematiek rond bedrijventerreinen aandacht te besteden aan
de verbeterde mogelijkheden van kostenverhaal en het stellen van locatie-eisen die de
Gew biedt bij particuliere exploitatie. Vergroot ook het inzicht in de mogelijkheden voor
fondsvorming door de opbrengstpotentie van nieuwe bedrijventerreinen te gebruiken
voor de aanpak van verouderde bedrijventerreinen. Overweeg om de regelgeving in de
Gew op dit punt te wijzigen.

Grondbeleidinstrumentarium
Eindrapport

9S9406.A0/R0001/901286/Nijm
-3-

1 oktober 2008

Kostenverhaal voor de realisatie van lokale groenvoorzieningen vond onder het oude
regiem veelal plaats op basis van fondsafdrachten. De wijze waarop die fondsen
gebruikt werden was echter ondoorzichtig. Kostenverhaal voor de realisatie van
regionaal groen vond nauwelijks plaats. Gemeenten veronderstelden dat regionaal
groen met provinciale financiering tot stand zou komen. De verwachting is dat het
kostenverhaal voor binnenplans groen met de Gew goed zal werken. Ook zal met de
Gew de transparantie van het kostenverhaal voor groenvoorzieningen sterk verbeteren.
De mogelijkheden van kostenverhaal voor groenvoorzieningen worden echter in
toenemende mate begrensd door beperkte opbrengstpotentie van gebieden en
‘concurrentie’ met andere kosten die verhaald kunnen worden op de grondexploitatie.
Overigens mag hierbij geen sprake zijn van ‘stapeling’ van het kostenverhaal (aan de
hand van, bijvoorbeeld, een indeling in categorieën van kostenverhaal). Dit is vooral
nadelig voor de realisatie van regionaal groen, omdat gemeenten de voorkeur zullen
geven aan de financiering van lokaal boven regionaal groen. Bovendien kan
kostenverhaal voor regionaal groen niet via een posterieure overeenkomst
afgedwongen worden. De Gew is overigens onduidelijk in de begrenzing van wat
verstaan moet worden onder posterieur afdwingbare ‘kosten buiten of binnen het
exploitatiegebied, van belang voor het exploitatiegebied’ (bovenwijkse voorzieningen) en
niet-afdwingbare ‘bijdragen aan ruimtelijke ontwikkelingen’. Voor een gemeente kan het
strategisch van belang zijn bepaalde ontwikkelingen, al naar gelang de situatie, onder
de ene of de andere kostensoort te laten vallen. Inzicht in alternatieve instrumenten is
nodig om de financiering van ruimtelijke ontwikkelingen, zoals regionaal groen, te
verbeteren.
Ad 2. Versterking regie en verbetering kostenverhaal
In dit onderzoek is geanalyseerd hoe het afdwingbare grondbeleidsinstrumentarium in
de praktijk gehanteerd wordt en hoe de Gew daarbij een rol kan spelen. Daarnaast is
gekeken naar de effecten van de verbetering van het kostenverhaal door invoering van
de Gew en de mogelijkheden die dit biedt voor gemeentelijke regie.
Onder het oude regiem schoot het afdwingbare instrumentarium ten behoeve van het
gemeentelijke grondbeleid tekort. Alleen de Wet Voorkeursrecht Gemeenten wordt
veelvuldig toegepast. De onteigeningsbevoegdheid wordt vooral gezien als een ‘stok
achter de deur’. De grondslag voor onteigening is echter onvoldoende voor een
effectieve inzet in situaties waarbij particuliere grondeigenaren weigeren bij te dragen
aan de kosten voor locatieontwikkeling, maar wel beroep kunnen doen op zelfrealisatie.
Opvallend is dat het instrument baatbelasting nauwelijks wordt toegepast. Dit instrument
wordt door gemeenten (juridisch) te complex bevonden. Bovendien is het niet mogelijk
om alle kosten te verhalen (zoals bovenwijkse voorzieningen). Het instrument
functioneert niet in de praktijk. Dit is een groot gemis, zeker gezien de verwachte
financieringsproblemen bij binnenstedelijke (her)ontwikkelingen,
Het ziet er naar uit dat de Gew voldoende mogelijkheden biedt voor gemeenten om een
gewenste locatieontwikkeling af te dwingen, mits er sprake is van voldoende
opbrengsten in verhouding tot de kosten. De regiefunctie van gemeenten zonder
grondposities wordt hiermee sterk verbeterd. Uit het onderzoek blijkt dat het opstellen
van (concept)exploitatieplannen vaker zal gaan plaatsvinden dan verwacht, omdat
gemeenten denken dat, in het bijzonder in bestaand stedelijk gebied, door de vele
grondeigenaren, niet met iedereen een anterieure overeenkomst kan worden bereikt.
Mede daardoor leidt de invoering van de Gew − in ieder geval in de overgangsfase − tot
Grondbeleidinstrumentarium
Eindrapport

9S9406.A0/R0001/901286/Nijm
-4-

1 oktober 2008

extra belasting op gemeentelijke ambtelijke apparaten. De invoering van de Gew leidt
tot een verbetering van de transparantie van locatieontwikkelingsprocessen en kan
verder worden verbeterd als gebruik kan worden gemaakt van standaard (concept)exploitatieplannen. Het is van belang om te monitoren in welke mate gemeenten
‘gedwongen’ worden om gebruik te maken van posterieure overeenkomsten. Ook
verdient het aanbeveling om te bezien of er mogelijkheden zijn om de extra belasting op
het ambtenarenapparaat te beperken.
De invoering van de Gew leidt tot een verbeterde regie van gemeenten op de
grondmarkt en bij locatieontwikkeling, niet alleen door een verbeterd kostenverhaal,
maar bijvoorbeeld ook vanwege de mogelijkheid tot het maken van faseringsafspraken
in het exploitatieplan. Voor marktpartijen blijft het bij na de invoering van de Gew lonend
om grond te verwerven op toekomstige ontwikkellocaties, omdat zij hiermee nog steeds
een bouwclaim hebben (op grond van het zelfrealisatierecht). De verplichting in de Gew
dat inbrengwaarden van de grond in een exploitatiegebied vastgesteld worden, kan
echter leiden tot problemen. De inbrengwaarde kan namelijk lager liggen dan het bedrag
dat de eigenaar voor de grond betaald heeft. Nader onderzoek naar de mogelijke
problemen met het gebruik van ‘inbrengwaarden’ is daarom noodzakelijk. Als
particuliere grondeigenaren om strategische redenen afzien van het sluiten van
anterieure overeenkomsten met een gemeente, leidt dit waarschijnlijk tot vertragingen
omdat het sluiten van posterieure overeenkomsten in het publiekrechtelijk spoor de
gemeente veel tijd en energie kost. Particuliere grondeigenaren hebben hiermee een
pressiemiddel in handen als een gemeente snel wil ontwikkelen.
Ad 3. Effectievere uitvoering ruimtelijk beleid
Gemeentelijk grondbeleid is geen op zichzelf staand doel, maar staat in dienst van de
realisatie van de doelstellingen van het ruimtelijke beleid. Uit het onderzoek blijkt dat
gemeenten verwachten dat ze met de Gew een nieuw sturingsinstrument in handen
hebben gekregen. De Gew biedt een verbeterde regievoering in samenhang met de
afdwingbaarheid van kostenverhaal en de dreiging (de ‘stok achter de deur’) die daar
van uit gaat. Ook biedt de Gew mogelijkheden om het proces te sturen via toepassing
van fasering in het exploitatieplan, de afdwingbaarheid van woningbouwcategorieën
(sociale huur/goedkope koop en vrije kavels) en het stellen van locatie-eisen.
Uit het onderzoek komt verder naar voren dat met de invoering van de Gew de
effectiviteit van het gemeentelijke beleid voor woningbouw vooral op uitleglocaties zal
verbeteren. Het Gew-instrumentarium zal de gemeentelijke regievoering bij
binnenstedelijke locatieontwikkelingen versterken, maar mogelijk wel leiden tot een
toename van het aantal ‘postzegel’-bestemmingsplannen. Het is denkbaar dat dit de
inzichtelijkheid van de ruimtelijke ordening voor burgers zal reduceren. Ook kan de Gew
leiden tot een toename van de complexiteit van de planprocessen.
De concurrentie op, alsmede de efficiëntie van, de grondmarkt zal met de invoering van
de Gew nauwelijks veranderen doordat het voor zowel gemeenten als marktpartijen
strategisch interessant blijft grondposities in te nemen. Agrarische gronden op
toekomstige ontwikkellocaties kunnen mogelijk (iets) dalen in prijs vanwege de
toegenomen verhaalmogelijkheden en de mogelijke locatie-eisen die gesteld kunnen
worden. De woning- en bedrijfshuisvestingsmarkten zijn voorraadmarkten. De prijs van
nieuwbouw volgt de prijsontwikkeling in de voorraad. Projectontwikkelaars kunnen
daarom eventuele hogere kosten in het ontwikkeltraject nauwelijks verhalen op kopers.
Grondbeleidinstrumentarium
Eindrapport

9S9406.A0/R0001/901286/Nijm
-5-

1 oktober 2008

Daarom zal de Gew naar verwachting niet leiden tot prijsopdrijving op de
vastgoedmarkten.
De effectiviteit van de uitvoering van het ruimtelijke beleid kan aanzienlijk worden
verbeterd als er (in de geest van het amendement Irrgang) ruimere
vereveningsmogelijkheden zouden komen. Omdat nu een financiële bijdrage aan
ruimtelijke ontwikkelingen en bovenplanse verevening niet afdwingbaar is én omdat we
verwachten dat door de dalende opbrengsten van locatieontwikkeling slechts beperkt
extra kostenverhaal mogelijk zal zijn, wordt daar niet veel van verwacht. Uit dit
onderzoek blijkt dat dit een gemis is, specifiek voor regionaal groen en de
herstructurering van bedrijventerreinen.
Betaalbaarheid locatieontwikkeling
De Gew is gebaseerd op de veronderstelling dat locatieontwikkeling winstgevend is, en
dat meer kosten dan voorheen op de grondexploitatie verhaald kunnen worden. De
gemeenten verwachten echter dat er in de toekomst een verschuiving plaatsvindt van
de ontwikkeling van uitleglocaties naar de transformatie van binnenstedelijke locaties.
Ook zijn de ‘makkelijke’ uitleglocaties zo langzamerhand uitgeput. De uitleglocaties van
de toekomst gaan gepaard met steeds grotere investeringen in infrastructuur en
dergelijke. De betaalbaarheid van locatieontwikkeling zal daarom in toenemende mate
problemen opleveren. De Gew is niet ontwikkeld als oplossing voor deze financiële
problematiek, maar kan als gevolg daarvan wel aan waarde inboeten1. Zoals een
gemeentelijke ambtenaar het typeert: “de Gew is een nieuw instrument voor een oud
probleem (van de free riders, red.) dat we vijftien jaar geleden bij onze Vinex-locaties
goed hadden kunnen gebruiken”. De genoemde financieringsproblematiek, in
combinatie met de voorstellen voor afbouw van diverse subsidiestromen, staat haaks op
de door gemeenten gevoelde urgentie. Het Rijk moet daarom nu bedenken met welke
aanvullende financiering beleidsmatig gewenste ruimtelijke ontwikkelingen mogelijk
kunnen worden gemaakt. Voorkom dat er over vijftien jaar niet weer een ambtenaar
verzucht ‘een nieuw instrument voor een oud probleem’.
Tot slot
Dit onderzoek betrof een ex-ante evaluatie dat grotendeels voor 1 juli 2008 – de
invoeringsdatum van de nWro en Gew – heeft plaatsgevonden. De werkelijke effecten
van de invoering van het nieuwe instrumentarium moeten nog blijken. Het is belangrijk
dat het Rijk een vinger aan de pols houdt en het gebruik, de effecten van en de
problemen bij de toepassing van het nieuwe instrumentarium nauwkeurig volgt. Op
diverse plekken in dit rapport wordt daarom geadviseerd gebruik en effecten van de
Gew te monitoren.

1

Aan de andere kant zorgt de Gew er wel voor dat het tekort per plan inzichtelijker wordt dan in het
oude regiem.
Grondbeleidinstrumentarium
Eindrapport

9S9406.A0/R0001/901286/Nijm
-6-

1 oktober 2008

Schoondijke

1

INLEIDING

1.1

Achtergrond
Onder het oude regiem2 van wet- en regelgeving op de grondmarkt was het niet altijd
mogelijk om bij locatieontwikkelingen een goed of redelijk kostenverhaal te realiseren bij
ontwikkelende partijen. Er was sprake van freeriders die ‘de dans ontspringen’ en er
waren weinig of geen wettelijke mogelijkheden voor gemeenten tot het stellen van
locatie-eisen aan de ontwikkelende partijen. Om tegemoet te komen aan deze
problemen is per 1 juli 2008 de nieuwe Wet ruimtelijke ordening (Wro) en de
Grondexploitatiewet (Gew) ingevoerd. De nieuwe wettelijke mogelijkheden voor
kostenverhaal vervangen de oude instrumenten van kostenverhaal
(exploitatieverordening, exploitatieovereenkomst en baatbelasting) en bieden verbeterde
mogelijkheden tot kostenverhaal.
In de nieuwe wet blijft het gemengde stelsel voor grondexploitatie – privaatrechtelijk en
publiekrechtelijk spoor – gehandhaafd. De vrijwillige weg (privaatrechtelijke
overeenkomsten tot kostenverhaal) blijft de voorkeur behouden van de overheid, maar
indien de gemeente niet of onvoldoende haar kostenverhaal heeft kunnen plegen, kan
op grond van de Gew:
− het kostenverhaal worden opgelegd door voorschriften te verbinden aan (de afgifte
van) de bouwvergunning;
Ook kan de gemeente op basis van dit nieuwe regiem:
− meer/betere inrichtingseisen stellen aan locatieontwikkelingen;
− sneller een bestemmingsplanprocedure doorlopen;

2

Het onderzoek heeft in de eerste helft van 2008 plaatsgevonden. Waar in dit rapport gesproken wordt
over de ‘oude’ situatie of het ’oude’ regiem wordt de situatie van vóór 1 juli 2008 bedoeld. Het ‘nieuwe’
of ‘toekomstige’ regiem is het regiem van na 1 juli 2008.

Grondbeleidinstrumentarium
Eindrapport

9S9406.A0/R0001/901286/Nijm
-7-

1 oktober 2008

−

−

in geval van woningbouw – door het stellen van locatie-eisen – afdwingen dat een
bepaald aantal sociale huurwoningen, goedkope (sociale) koopwoningen en vrije
kavels gerealiseerd worden;
en kan worden overgegaan tot versnelde onteigening.

De Motie Geluk/amendement Irrgang maakt het bovendien mogelijk om in een
privaatrechtelijke overeenkomst bijdragen te vragen aan ruimtelijke ontwikkelingen, mits
onderbouwd in een structuurvisie. Dit maakt het mogelijk om naast kostenverhaal een
deel van de opbrengsten uit de exploitatie te benutten voor de financiering van
onrendabele gebieden.
Evaluatie bestaand en nieuw grondbeleidsinstrumentarium
De Minister van VROM heeft in het Algemeen Overleg Grondbeleid van 11 april 2007 de
Tweede Kamer een evaluatie toegezegd van bestaande en nieuwe
grondbeleidsinstrumenten aan de hand van pilots3. De nieuwe wettelijke instrumenten
moeten niet alleen beschikbaar zijn maar ook goed worden toegepast. Het Ministerie
van VROM heeft daarom een aantal pilots bij gemeenten uitgezet ten einde te kunnen
vaststellen hoe bij de uitvoering van ruimtelijke projecten het oude instrumentarium heeft
gefunctioneerd en of het nieuwe instrumentarium in de praktijk ‘beter’ zal functioneren,
dat wil zeggen in grotere mate tot door gemeenten gewenste ruimtelijke uitkomsten
leidt. Een en ander in de vorm van een aantal ‘Voorbeeldprojecten Grondexploitatiewet /
grondbeleidsinstrumenten’. Daarnaast is het doel van de pilots geweest te bezien hoe
betrokkenen zich in lopende projecten voorbereiden op de veranderingen en inspelen
op de nieuwe mogelijkheden.
Kortom: er moest een duidelijk beeld ontstaan van de mogelijkheden, maar ook van de
onmogelijkheden om het bestaande en, in het bijzonder, het nieuwe
grondbeleidsinstrumentarium in te zetten. Daarbij diende het gebruik van het nieuwe
instrumentarium te worden beoordeeld in samenhang met de andere instrumenten die
gemeenten voor de uitvoering van hun grondbeleid ter beschikking hebben (strategische
grondaankopen, voorkeursrecht voor gemeenten, baatbelasting en onteigening).

1.2

Doelstellingen en onderzoeksvragen
Door dit onderzoek wil het Ministerie van VROM de onderstaande vijf doelstellingen
onderzocht en uitgewerkt zien:
1. In kaart brengen van het gebruik en de uitwerking van oude instrumenten van
gemeenten, vooral bij actief grondbeleid en afdwingbaar kostenverhaal.
2. Inzicht krijgen in omvang, gebruik en uitwerking in de praktijk van het nieuwe
grondbeleidinstrumentarium.
3. Verzamelen van een representatief aantal voorbeeldprojecten waarbij optimaal
gebruik is gemaakt van het bestaande (wettelijke) instrumentarium of (eventueel) al
is geanticipeerd op de nieuwe grondbeleidinstrumenten.
4. Het op grond van de analyse presenteren van geschikte conclusies en
aanbevelingen voor beleidsvorming, toegespitst op de vraag in hoeverre een
bepaalde werkwijze met het nieuwe grondbeleidsinstrumentarium, in samenhang
met de al bestaande instrumenten, de gesignaleerde problemen kunnen oplossen.

3

Kamerstuk 27 581, nr. 31.

Grondbeleidinstrumentarium
Eindrapport

9S9406.A0/R0001/901286/Nijm
-8-

1 oktober 2008

5. Het verspreiden van, de op voet van dit onderzoek, opgedane kennis onder
gemeenten, provincies, adviseurs en marktpartijen.
Deze doelstellingen zijn verder geconcretiseerd en uitgewerkt door de onderzoekers in
de volgende zeven onderzoeksvragen:
1. Welke grondbeleid- en RO-instrumenten en welke samenwerkingsvormen hebben
gemeenten onder het oude regiem veelal ingezet om hun volkshuisvestelijke
doelstellingen, en in concreto de via het instrument van het bestemmingsplan
beoogde woningbouw, gerealiseerd te krijgen?
2. In hoeverre hangt het ontbreken van voldoende groen in en om nieuwe wijken
samen met de hiaten in het oude grondbeleidinstrumentarium c.q. met de wijze
waarop het instrumentarium wordt toegepast? Welke mogelijkheden biedt de Gew in
dit verband om door middel van verbeterd kostenverhaal de aanleg van groen te
stimuleren?
3. Op welke wijze maken gemeenten gebruik van het grondbeleidinstrumentarium bij
de ontwikkeling van bedrijventerreinen en in welke mate vindt verevening plaats
tussen de ontwikkeling van nieuwe terreinen en de herstructurering van bestaande
terreinen? Zijn in de toekomst verdere aanpassingen in het
grondbeleidinstrumentarium gewenst om de effectiviteit van dit beleid te versterken?
4. Wanneer gaan gemeenten over tot het gebruik van het afdwingbare
grondbeleidinstrumentarium, in plaats van de veel vaker toegepaste vrijwillige
contractuele grondexploitatie en wordt door de Gew in de toekomst steeds vaker of
juist minder vaak gebruik gemaakt van de afdwingbare variant?
5. In welke mate leidt de implementatie van de Gew tot verbetering van het
kostenverhaal door gemeenten en een sterkere gemeentelijke regie?
6. Verwachten gemeenten dat zij onder het nieuwe regiem beter in staat zullen zijn om
hun ruimtelijk beleid te realiseren?
7. Op welke punten is in de toekomst eventueel aanvullend beleid (en daarbij
behorende maatregelen) gewenst, onder meer in relatie tot de herstructurering van
bestaande bedrijventerreinen, de aanleg van nieuwe bedrijventerreinen en de
aanleg van groenvoorzieningen?
Uitgangspunt bij de uitvoering van het onderzoek is geweest dat de uitvoering van het
(gemeentelijk) grondbeleid geen doel op zich is, maar een middel om ruimtelijk beleid te
realiseren. Om die reden is in het onderzoek nadrukkelijk aandacht besteed aan de
(verwachte) ruimtelijke uitkomsten van het gevoerde grondbeleid en – in de vorm van
een ex-ante evaluatie – van het ‘nieuwe’ grondbeleid.

1.3

Focus op woningbouwlocaties, multifunctionele locaties en bedrijventerreinen
Het onderzoek heeft zich toegespitst op de uitvoering van het gemeentelijk grondbeleid
in verschillende segmenten:
− woningbouwlocaties;
− multifunctionele locaties;
− bedrijventerreinen.

Grondbeleidinstrumentarium
Eindrapport

9S9406.A0/R0001/901286/Nijm
-9-

1 oktober 2008

Voor deze drie typen van projecten is bij de selectie van voorbeelden gezocht naar
combinaties met onder meer de realisatie van groenvoorzieningen en functiemenging.
Bij de selectie van de geanalyseerde projecten wordt hier op teruggekomen.
De Grondexploitatiewet is in eerste instantie bedoeld voor de aanpak van de problemen
rond de ontwikkeling van woningbouwlocaties en de bijbehorende voorzieningen in en
buiten het plan. Gemeenten kunnen, onder bepaalde voorwaarden, de kosten van deze
voorzieningen in rekening brengen bij de marktpartijen die betrokken zijn bij de
ontwikkeling van het gebied. Punt van aandacht is dat infrastructuur, (regionaal) groen
en waterberging tevens door andere overheden kunnen worden aangelegd. Ook deze
voorzieningen zouden via de grondexploitatie deels moeten kunnen worden bekostigd
(tenzij de financiering anderszins verzekerd is).
Rond de bekostiging van deze voorzieningen zijn er zeker nog vragen als het gaat om
de praktische toepassing.
Met de invoering van de Grondexploitatiewet (1 juli 2008) is deze van toepassing op alle
typen nieuwe ontwikkelingen die vallen onder een bouwplan4, dus ook de
binnenstedelijke. Door de toegenomen nadruk op binnenstedelijke
herontwikkelingslocaties is bij dit type projecten, veelal gekenmerkt door een
multifunctionele invulling van het gebied, aandacht gewenst voor de uitvoerbaarheid van
de wetgeving. Punt van aandacht in deze gebieden is onder meer de complexiteit van
het uitvoeringstraject door het versnipperde grondeigendom.
Anders ligt het bij de bedrijventerreinen, al was het maar omdat deze nog steeds
merendeels door de lokale overheden worden ontwikkeld. Omdat marktpartijen
nauwelijks betrokken zijn bij de ontwikkeling van deze terreinen is kostenverhaal door
de overheid op marktpartijen (nog) niet aan de orde. Niettemin doet zich in dit segment
eveneens een aantal problemen voor, samenhangend met onder meer de verrommeling
van het landschap (ruimtelijke inpassingsproblematiek nieuwe bedrijventerreinen) en de
veroudering van bestaande terreinen. In het onderzoek heeft voor dit segment de focus
vooral gelegen op het gebruik van het bestaande instrumentarium en de vraag welke
knelpunten daar te signaleren zijn. Een doorkijk wordt gemaakt naar de situatie waarbij
marktpartijen in de toekomst mogelijk een sterkere rol gaan krijgen.
Gegeven deze verschillen heeft in dit onderzoek bij woningbouw en multifunctionele
locaties de nadruk gelegen op een ex-ante evaluatie en bij de ontwikkeling van
bedrijventerreinen is vooral ingegaan op concrete door te voeren maatregelen om te
komen tot een oplossing van de problematiek.
4

Onder een bouwplan wordt verstaan:
a. de bouw van een of meer woningen;
b. de bouw van een of meer andere hoofdgebouwen;
c. de uitbreiding van een gebouw met ten minste 1000 m_ of met een of
meer woningen;
d. de verbouwing van een of meer aaneengesloten gebouwen die voor
andere doeleinden in gebruik of ingericht waren, voor woondoeleinden,
mits ten minste 10 woningen worden gerealiseerd;
e. de verbouwing van een of meer aaneengesloten gebouwen die voor
andere doeleinden in gebruik of ingericht waren, voor detailhandel,
dienstverlening, kantoor of horecadoeleinden, mits de cumulatieve
oppervlakte van de nieuwe functies ten minste 1000 m_ bedraagt;
f. de bouw van kassen met een oppervlakte van ten minste 1000 m_.
(Bro, art. 6.2.1)
Grondbeleidinstrumentarium
Eindrapport

9S9406.A0/R0001/901286/Nijm
- 10 -

1 oktober 2008

1.4

Selectie van voorbeeldprojecten
De selectie van de te onderzoeken projecten heeft samen met de ingestelde
begeleidingscommissie plaatsgevonden. Na overleg is er voor gekozen om zes
projecten te selecteren die woningbouw betreffen en zes projecten die op een
bedrijventerrein betrekking hebben. Deze projecten zijn elk weer onderverdeeld in drie
categorieën: monofunctionele ontwikkeling, projecten waarbij sprake is van een
nadrukkelijke groenontwikkeling en projecten met een meer multifunctionele invulling.
Uit de projecten die van verschillende kanten zijn aangereikt, is – mede aan de hand
van voornoemde aspecten – door de begeleidingscommissie een keuze gemaakt. Dit
resulteert in de volgende matrix (figuur 1.1).
Figuur 1.1

Overzicht voorbeeldprojecten

Multifunctionele projecten

1.5

Woonwijken

•
•
•
•

Centrum, Geldermalsen
Overstad, Alkmaar
Kanaalzone, Apeldoorn
Binckhorst, Den Haag

•
•
•
•

*

Project met aandacht voor groenvoorzieningen

Leidsche Rijn, Utrecht
Zuidlanden, Leeuwarden
Waalsprong, Nijmegen *
Groenblauwe Slinger,
PijnackerNootdorp *

Bedrijventerreinen
•
•
•
•

REO Roermond
Borchwerf, Roosendaal
ISEV bedrijventerrein,
Ede-Veenendaal *
Betuws bedrijvenpark /
Landschap De
Danenberg *

Opzet onderzoek
Met het onderzoek wil het Ministerie van VROM goede voorbeelden laten zien van de
(her)ontwikkeling van locaties en de daarbij gehanteerde inzet van instrumenten. Na de
selectie van de projecten is een eerste verkenning daarvan gedaan aan de hand van
beschikbaar schriftelijk materiaal. Vervolgens hebben voorgesprekken plaats gevonden
met één of meer bij het project betrokkenen en daarna is in een breed samengesteld
gezelschap van gedachten gewisseld over de ontwikkeling, de bijzondere kenmerken en
geconstateerde oplossingen. Zowel private als publieke partijen namen daar aan deel
(bijlage 1). Daar waar relevant, kwam uiteraard de vraag aan de orde wat de betekenis
had kunnen zijn of zal zijn van de nieuwe Grondexploitatiewet.
In het tweede gedeelte van het onderzoek is in het bijzonder ingegaan op de
zogenaamde prangende vragen. In de voornoemde werksessies zijn vragen
geïnventariseerd die de betrokkenen nadrukkelijk bezig hielden. Deze zijn voorgelegd
aan een team van experts (bijlage 2) en zijn daarna ook nog een keer doorgesproken
met vertegenwoordigers van de verschillende projecten (bijlage 3).
Aan de hand van de verzamelde informatie hebben de onderzoekers vervolgens
conclusies getrokken over bestaand en nieuw grondbeleidsinstrumentarium. In diverse
gedachtewisselingen met de begeleidingscommissie (bijlage 4) is dit verder besproken
en aangescherpt.
De bijlagen staan aan het einde van deel 2.

Grondbeleidinstrumentarium
Eindrapport

9S9406.A0/R0001/901286/Nijm
- 11 -

1 oktober 2008

1.6

Opzet rapportage
Dit eerste hoofdstuk bevat een inleiding op de achtergrond van het onderzoek. Daarna
volgt een analyse van het oude grondbeleid (hoofdstuk 2) dat eindigt met mogelijke
oplossingen en de verwachte doorwerking in de gemeentelijke strategie. De resultaten
van de voorbeeldprojecten en werksessies worden in een separaat hoofdstuk (3)
gepresenteerd. Tot slot worden de resultaten van beide sporen samengebracht
(hoofdstuk 4) en zijn per onderzoeksvraag de conclusies en aanbevelingen opgesomd.

Grondbeleidinstrumentarium
Eindrapport

9S9406.A0/R0001/901286/Nijm
- 12 -

1 oktober 2008

Bedrijventerrein Bijsterhuizen,
intergemeentelijke ontwikkeling van Nijmegen en Wijchen

2

GRONDBELEID: EEN ANALYSE
In dit hoofdstuk wordt de oude problematiek besproken van de uitvoering van het
grondbeleid en de wijze waarop beoogd wordt met de nieuwe Wro en de
Grondexploitatiewet het hoofd te bieden aan die problemen. Deze problematiek wordt
besproken aan de hand van:
2.1
Het oude grondbeleid bij woningbouwlocaties;
2.2
Het oude grondbeleid bij multifunctionele locaties;
2.3
Het oude grondbeleid bij bedrijventerreinen;
Vervolgens komen de knelpunten van het oude instrumentatrium (2.4) en de
ontwikkeling van actief gemeentelijk grondbeleid naar publiek-private samenwerking
(2.5) aan bod. Besloten wordt met oplossingen (2.6) en de verwachte doorwerking in de
gemeentelijke strategie (2.7).

2.1

Het oude grondbeleid bij woningbouwlocaties
Achtergrond
Op de grondmarkt voor woningbouw hebben gemeenten jarenlang hetzelfde
ontwikkelmodel gebruikt. De gemeente koopt de grond aan, maakt deze bouw- en
woonrijp, en geeft deze vervolgens uit aan een private partij die de locatie verder
ontwikkelt. Dit actieve grondbeleid komt sterk overeen met ontwikkelingsmodel C in
figuur 2.1. In dit figuur worden de verschillende ontwikkelingsmodellen schematisch
weergegeven.

Ontwikkelingsmodellen
De grondmarkt voor woningbouw is de afgelopen 10 tot 15 jaar enorm veranderd.
Vanaf 1990 gingen projectontwikkelaars op grote schaal grondposities innemen op
Grondbeleidinstrumentarium
Eindrapport

9S9406.A0/R0001/901286/Nijm
- 13 -

1 oktober 2008

de door het Rijk aangewezen Vinex-locaties; iets wat zij vooraf nauwelijks deden.
Ook andere marktpartijen zoals bouwers, woningcorporaties en institutionele
beleggers hebben in een vroeg stadium ruwe bouwgrond gekocht.
Een belangrijke reden dat ontwikkelaars in toenemende mate bouwgrond hebben
gekocht vormt de bouwclaim die ontleend kan worden aan het in eigendom hebben
van de grond. In andere gevallen vroegen gemeenten hier zelf om, omdat zij zelf de
financiering niet voor hun rekening konden of wilden nemen. Doordat het
ontwikkelrecht (het mogen bouwen van woningen) gekoppeld is aan het
eigendomsrecht (het bezit van de bouwgrond) zorgt de combinatie van de grond- en
de woningbouwmarkt en het innemen van grondposities door ontwikkelaars ervoor
dat de grondmarkt eigenlijk een markt in bouwrechten is geworden. Partijen nemen
steeds vroeger grondposities in om doelstellingen te realiseren. Er vindt nog wel
concurrentie plaats tussen de verschillende marktpartijen, maar dit is alleen op
grondposities en niet op plankwaliteit. Met andere woorden: er is geen concurrentie
op de grond maar om de grond (Segeren, 2007).
De gemeente heeft lang niet altijd meer alle gronden in bezit, en private partijen
willen lang niet altijd de grond verkopen maar de locatie, inclusief, het bouw- en
woonrijp maken zelf realiseren. Hiermee verdwijnt de dominante positie van de
gemeente op de grondmarkt en de scheiding tussen de planontwikkeling en de
projectontwikkeling op de bouw- en vastgoedmarkt (De Greef, 2005). Het gevolg is
dat in de praktijk van woningbouwontwikkeling steeds vaker model C (waarbij de
grondexploitant vaak een publiek-private organisatie is) en model E naast elkaar
plaatsvinden (figuur 2.1).
Jarenlang maakte de gemeentelijke werkwijze het mogelijk om niet alleen de
woningbouw te sturen, maar ook om met de winst van woningbouwlocaties bij
uitgifte van de grond gemeentelijk beleid te financieren. Dit actieve grondbeleid is
tamelijk uniek binnen Europa.
Hoewel in de veranderde marktsituatie deze werkwijze moeilijker te handhaven is,
blijven gemeenten (in het bijzonder de grotere) proberen zoveel mogelijk een actief
grondbeleid te voeren. De belangrijkste reden is dat het voeren van regie zonder
grondbezit nog moeilijker is. Om de grond in bezit te krijgen kopen gemeenten
gronden steeds vaker van projectontwikkelaars en/of bouwers die deze gronden
vroegtijdig hebben aangekocht of sluiten zij een samenwerkingsovereenkomst met
deze partijen voor de ontwikkeling van de locatie.
In de praktijk wordt er met andere woorden nog steeds gekozen voor model C. De
gemeenten en projectontwikkelaars hebben hun manier van samenwerken en
onderhandelen door de ontwikkelingen op de grondmarkt echter wel aangepast en
gaandeweg geënt op de nieuwe situatie. In ruil voor de grond en het verwerven van
de grond worden aanvullende afspraken gemaakt in de vorm van een bouwclaim of
PPS-vorm. Het voordeel voor de ontwikkelaars is dat zij in ruil voor de grond
zekerheid krijgen om te kunnen bouwen en ze de mogelijkheid hebben om
aanvullende voorwaarden te stellen in ruil voor de grond. Het voordeel voor de
gemeenten is dat zij het ontwikkelingsrisico kunnen delen. De regie van de
gemeente wordt in dit geval beperkter dan in de vroegere situatie.
Grondbeleidinstrumentarium
Eindrapport

9S9406.A0/R0001/901286/Nijm
- 14 -

1 oktober 2008

Figuur 2.1

Ontwikkelingsmodellen

Nadere toelichting bij figuur 2.1:
in model A zijn alle activiteiten in de hand van de eindgebruiker;
in model B verkoopt de grondexploitant (bijvoorbeeld de gemeente) de grond aan een
eindgebruiker die verder handelt als in model A. De grondexploitant is verantwoordelijk voor
onderhoud en beheer van de openbare ruimte;
in modellen C en D verkoopt de grondexploitant de bouwrijpe percelen aan projectontwikkelaar die
er gebouwen op realiseert voor de vrije markt of voor eindgebruikers. De ontwikkelaar verkoopt
deze panden aan de eindgebruiker (model c) of aan beleggers of verhuurders die de gebouwen
aan eindgebruikers verhuren (model D). De grondexploitant is verantwoordelijk boor onderhoud en
beheer van de openbare ruimte;
in de modellen E en F neemt een ontwikkelaar zowel de grondexploitatie als de bouw van panden
voor zijn rekening. De ontwikkelaar kan de gerealiseerde panden op dezelfde manier als in de
modellen C en D verkopen. De grondexploitant is verantwoordelijk voor de openbare ruimte. De
eindgebruiker, de belegger of de verhuurder is verantwoordelijk voor de private kavels en panden
(Louw c.s., 2004).

Bouwclaimmodellen
Door bouwclaimmodellen weten marktpartijen vaak de kosten en risico’s te verschuiven naar
gemeenten (Segeren, 2007). Bovendien kunnen deze marktpartijen in ruil voor de grond aanvullende
afspraken maken over bijvoorbeeld het bouwprogramma en de kwaliteitseisen, waardoor de
gemeentelijke regie beperkt wordt. Vooral op de locaties die bijvoorbeeld vanwege bodemgesteldheid
of herstructurering hoge kosten met zich meebrengen, is het moeilijk om de grondexploitatie rond te
krijgen en toch de genoemde doelstellingen en kwaliteiten te realiseren. Bovendien is het maken van
winst door de onderhandelingen via het bouwclaimmodel een stuk beperkter dan voorheen, waardoor
de mogelijkheid om de winst uit de ene locatie te verevenen met andere onrendabele locaties
moeilijker wordt (Buitelaar e.a., 2008).

Bij complexere uitleglocaties kiezen gemeenten wel voor andere vormen van
samenwerking. Gemeenten en ontwikkelaars hebben vaak samen delen van
gronden in bezit. Deze kunnen ze samen brengen en de risico’s verdelen in de vorm
van een grondexploitatiemaatschappij. Toch blijft in de meeste gevallen de
gemeente de verantwoordelijkheid houden voor de grondverwerving en het bouw-

Grondbeleidinstrumentarium
Eindrapport

9S9406.A0/R0001/901286/Nijm
- 15 -

1 oktober 2008

en woonrijp maken, en de ontwikkelaar voor de ontwikkeling van de locatie
waardoor ontwikkelingsmodel C nog zoveel mogelijk gehandhaafd blijft.5
Freeriders
De kosten die de gemeente maakt voor het verwerven en bouw- en woonrijp maken
konden in de oude situatie (bijna) volledig gedekt worden door de uitgifte van de
gronden. Door de toegenomen grondposities van particuliere eigenaren is het
kostenverhaal steeds moeilijker geworden. De grootste problemen voor het
kostenverhaal vormen de freeriders. Dit zijn partijen die wel profiteren van de aanleg
van publieke voorzieningen of de ontwikkeling van een plan, maar niet vrijwillig
(voldoende) aan willen meebetalen. Deze hebben bij sommige projecten voor
ernstige vertraging gezorgd.6
Faciliterend grondbeleid?
In de oude situatie op de grondmarkt voor woningbouw zou volgens Segeren de
vraag kunnen gesteld of een faciliterend grondbeleid, waar de verwerving
ontwikkeling wordt overgelaten aan private partijen, niet meer passend is dan het
huidige actieve grondbeleid (Segeren, 2007). Bij faciliterend grondbeleid handelt de
gemeente niet zelf in grond door deze te kopen, ontwikkelen en te verkopen, maar
beïnvloedt ze de handelingen van de andere partijen op andere manieren, vooral via
bestemmingsplannen. Vanaf juli 2008 zijn de mogelijkheden met de
Grondexploitatiewet groter. Toch vergt het niet alleen een nieuw instrumentarium in
de vorm van de nieuwe Grondexploitatiewet, maar ook een andere houding van de
gemeenten - en een andere inzet van het gemeentelijk apparaat - op de markt voor
woningbouw dan tot nu toe wordt aangehouden.
2.2

Het oude grondbeleid bij multifunctionele locaties
Achtergrond
In toenemende mate zal, onder meer onder invloed van het rijksbeleid in de Nota
Ruimte, nieuwbouw de komende jaren verschuiven van uitleglocaties naar
binnenstedelijke herontwikkelingslocaties. Het betreft hier vaak verouderde
binnenstedelijke werklocaties die ofwel in eigendom van één (grote) eigenaar, ofwel in
eigendom van een groot aantal eigenaren zijn. Anders dan bij de herstructurering van
verouderde woongebieden vindt bij herstructurering van verouderde werklocaties vaak
een transformatie van het gebied (functieverandering) plaats. Door de ligging zal dit
vaak een multifunctionele invulling zijn (wonen, werken, voorzieningen). Belangrijk
aspect is het functioneren van het gebied tijdens de ontwikkeling.
De uitgangspositie voor de (her-)ontwikkeling van een gebied is veelal anders dan bij
woningbouw of bedrijventerreinontwikkeling op uitleglocaties. In veel gevallen is er
sprake van een groot aantal eigenaren in het gebied, het gebied is bebouwd en vaak
dient sloop plaats te vinden voordat tot herontwikkeling kan worden overgegaan. Tevens
5

Afhankelijk van de onderlinge afspraken in de samenwerking vindt hierbij een verdeling van de
risico’s plaats.
6
We merken hierbij op dat het bestaan van ‘freeriders’ ook een gevolg kan zijn van de condities die de
gemeente stelt aan samenwerking. Indien de condities vanuit een marktperspectief niet acceptabel zijn
kan een marktpartij ook om die reden free rider worden, zonder dat dat een bewuste strategie was.
Grondbeleidinstrumentarium
Eindrapport

9S9406.A0/R0001/901286/Nijm
- 16 -

1 oktober 2008

dienen bestaande gebruikers (bedrijven, bewoners) uitgeplaatst te worden. Het gevolg
is dat enerzijds het ontwikkelproces veel gecompliceerder is dan bij de ontwikkeling van
uitleglocaties en dat anderzijds de kosten van bouwrijp maken (vaak ook hoge kosten in
verband met bodemverontreiniging) beduidend hoger kunnen uitvallen. Omdat de
risico’s van herontwikkeling vaak groter zijn dan de risico’s van de ontwikkeling van
uitleglocaties (vanwege de hogere verwervings-, uitplaatsings- en sloopkosten), zijn
marktpartijen minder geneigd om hier grondposities in te nemen. Dit neemt niet weg dat
ook hier ontwikkelaars soms kansen zien en strategisch grond verwerven in delen van
het gebied (al dan niet in overleg met gemeenten).
Werkwijze
De complexe opgaven die multifunctionele herontwikkelingen vaak behelzen, vragen om
een integrale aanpak en een goede regie. Het initiatief voor herontwikkeling wordt vaak
door de gemeenten genomen. Enerzijds moeten gemeenten een
bestemmingsplanwijziging uitvoeren om de transformatie mogelijk te maken. Daarnaast
oefent de politiek druk uit om zorg te dragen voor voldoende
ontwikkelingsmogelijkheden binnen de eigen grenzen en het oplossen van problemen
zoals hinder voor omwonenden. De overheid zal dus vaak een regisserende rol willen
vervullen om daadwerkelijke realisatie te bewerkstelligen. In veel gevallen zal de
gemeente er vervolgens voor kiezen om op zoek te gaan naar een of meerdere
marktpartijen die willen participeren in de grondexploitatie. Gebruikelijk is dat er een of
andere vorm van joint venture wordt opgericht. De uitdaging bestaat uit het vinden van
de juiste partijen die bereid zijn te participeren. Gemeenten zijn vaak niet de
aangewezen partij om, zowel financieel als inhoudelijk en procesmatig, volledig
zelfstandig een complexe opgave zoals multifunctionele herontwikkeling te realiseren.
Marktpartijen tonen zich vaker bereid te participeren in de risicovolle grondexploitatie –
waarbij het zeer de vraag is of er überhaupt sprake van een winstgevende situatie zal
zijn – als zij van de betrokken gemeente een positie als preferred partner in de
vastgoedontwikkeling krijgen. Dat wil zeggen dat zij, onder bepaalde voorwaarden, voor
(een deel van) het gebied het recht krijgen om als eerste een bod uit te brengen op de
vrijkomende bouwrijpe kavels.
Grond- en opstalexploitatie
Wanneer een gemeente uiteindelijk een geschikte partner vindt, wordt er samen met de
marktpartij een PPS-constructie opgesteld. Er zijn meerdere PPS-constructies mogelijk.
De belangrijkste verschillen tussen de verschillende PPS-vormen worden veroorzaakt
door de verdeling van de verantwoordelijkheid (risico’s, zeggenschap, kosten en baten)
bij de grondexploitatie en de opstalexploitatie. Deze laatste is bijna altijd voor rekening
van de ontwikkelaar. In een enkel geval participeert de gemeente ook in de
opstalexploitatie. Een overweging voor gemeenten om toch mee deel te nemen aan de
opstalexploitatie is dat de vastgoedontwikkeling als katalysator ((semi-)
overheidgebouwen) dient voor verdere ontwikkelingen in het gebied.
De grondexploitatie kan volledig door de gemeente of door de ontwikkelaar worden
gedragen, maar ook een verdeling van bijvoorbeeld 50/50 is mogelijk. De inhoud van de
constructies komt voort uit onderhandelingen; er is geen sprake van een standaard
samenwerkingsvorm. De marktpartij die instemt met de randvoorwaarden in een
samenwerkingsovereenkomst, krijgt in ruil een soort ‘ontwikkelingsrechten’. Deze
‘ontwikkelingsrechten’ zijn anders dan de rechten die een ontwikkelaar bemachtigt via
een bouwclaimmodel. Bij dit laatste model is er sprake van een overdracht van het
Grondbeleidinstrumentarium
Eindrapport

9S9406.A0/R0001/901286/Nijm
- 17 -

1 oktober 2008

eigendom, in ruil voor de afspraak dat de marktpartij (een deel van) de bouwgrond mag
afnemen tegen een vooraf bepaalde prijs om te bebouwen. Hierbij is de grondmarkt
verworden tot een markt waarbij strategische grondposities essentieel zijn. In het model
dat bij herontwikkelingslocaties vaak voorkomt ontvangt een marktpartij echter de
garantie dat zij de bouwgrond mag verwerven en bebouwen, in ruil voor haar bereidheid
om risicodragend te participeren in de grondexploitatie.
Ontwikkelingsmodellen
Verschillende ontwikkelingsmodellen worden toegepast bij multifunctionele
(her)ontwikkelingslocaties. Dit is mede afhankelijk van de aanwezige eigenaren en in
hoeverre deze willen deelnemen aan een ontwikkeling. Ook de functies die binnen een
plan worden gerealiseerd, bepalen de keuze van een ontwikkelingsmodel; veelal C, D, E
of F (figuur 2.1). In de ontwikkeling van binnenstedelijke locaties speelt kostenverhaal,
juist vanwege de hoge kosten van herontwikkeling, een belangrijke rol. Voor een
succesvolle ontwikkeling dienen in het bijzonder de kosten die gemoeid zijn met
verwerving van gronden, uitplaatsing van bedrijven en sloop zo goed mogelijk verhaald
te kunnen worden. Bij de transformatie van stedelijke locaties is het echter vaak moeilijk
om een positief exploitatiesaldo te krijgen, vooral vanwege de hoge
grondverwervingskosten en de langdurige verwervingstrajecten (Buitelaar e.a., 2008).
Daardoor is kostenverhaal vaak zeer problematisch. Het lukt bovendien niet altijd om
alle grond in het gebied te verwerven; deze percelen dienen dan in de planvorming te
worden ingepast.
Om toch een positief saldo op de grondexploitatie te krijgen, zijn bijdragen van de
gemeente en/of het rijk (subsidies) vaak noodzakelijk. Niet zelden is de grondexploitatie
van dergelijke locaties in financiële zin sterk afhankelijk van bijdragen van het Rijk of
van provincies. Een andere mogelijkheid om het exploitatiesaldo positief te beïnvloeden
is via een aanpassing van het programma voor het gebied, bijvoorbeeld door verdichting
(bijvoorbeeld meer nadruk op appartementencomplexen) of wijziging van de
samenstelling van het programma (meer koopwoningen, minder sociale woningbouw).

2.3

Het oude grondbeleid bij groengebieden
Achtergrond
De ontwikkeling van groen en natuur wordt van oudsher beschouwd als een
overheidsvraagstuk. Aangezien er bij locatieontwikkeling voor uitsluitend groen en
natuur geen sprake is van (financiële) opbrengsten is kostenverhaal hier niet aan de
orde. Grofweg kunnen we een indeling maken naar regionaal groen en lokaal groen.
Provincies voeren de regie over en zijn financieel verantwoordelijk voor het regionale
groen; gemeenten dragen de verantwoordelijkheid voor het lokale groen.
Werkwijze
Aangezien de ontwikkeling van groen en natuur van belang is voor (in het bijzonder) de
ontwikkeling van woningbouwlocaties is kostenverhaal op de ontwikkeling van deze
locaties aan de orde (een vorm van bovenplanse verevening). Met het oog op de
financiering van regionaal groen is er nauwelijks of geen sprake van kostenverhaal op
locatieontwikkeling. De financiering van lokaal groen is wél gebaseerd op (indirect)
kostenverhaal. De wijze waarop dit gebeurt, is echter ondoorzichtig. Gemeenten
gebruiken een deel van de opbrengsten uit locatieontwikkeling voor de financiering van
Grondbeleidinstrumentarium
Eindrapport

9S9406.A0/R0001/901286/Nijm
- 18 -

1 oktober 2008

een gemeentelijk groenfonds, van waaruit de ontwikkeling (en het beheer en
onderhoud) van lokaal groen kan worden bekostigd. De hoogte van de fondsafdrachten,
als onderdeel van de uitgifteprijs, verschilt per gemeente.
Ontwikkelingsmodellen
De ontwikkelingsmodellen uit figuur 2.1 zijn niet goed toepasbaar op de ontwikkeling
van groen en natuur. Gesteld kan worden dat de ontwikkeling van groen en natuur
conform model A verloopt (waarbij er geen sprake is van de bouw van panden, maar
van de ontwikkeling van natuur en / of groen). In het verolg van dit onderzoek zijn we
echter vooral geïnteresseerd in de ontwikkeling van groen en natuur in relatie tot
woningbouw en in de wijze waarop onder het nieuwe regiem, via vormen van
bovenplanse verevening, voorzien kan worden in de financiering ervan.

2.4

Het oude grondbeleid bij bedrijventerreinen
Achtergrond
Op de markt voor bedrijventerreinen, en dan in het bijzonder de grondmarkt, zijn
gemeenten zeer actief en zijn gemeenten de belangrijkste (markt)speler: marktpartijen
tonen nauwelijks interesse in de verwerving van grond voor bedrijventerreinontwikkeling.
Hiervoor is een aantal oorzaken aan te wijzen. In de eerste plaats gaan gemeenten met
elkaar de strijd aan om zoveel mogelijk bedrijven (en dus werkgelegenheid) aan te
trekken. Om die reden willen gemeenten altijd over voldoende aanbod beschikken. De
grond wordt meestal tegen een relatief lage prijs aangeboden (bijvoorbeeld in
verhouding tot de prijs van woningbouwgrond). Deze uitgifteprijzen zijn mogelijk lager
dan de residuele waarde van de grond (op basis waarvan op woningbouwlocaties
gewoonlijk de uitgifteprijzen worden berekend). In de tweede plaats hebben gemeenten
zo (in eerste aanleg) alle controle over de lokalisering en ontwikkeling van
bedrijventerreinen. Dit resulteert in een onevenredig snelle uitbreiding van het
bedrijventerreinenareaal, een onnodige functiescheiding en een te snelle
veroudering/verloedering van bestaande bedrijventerreinen (Segeren e.a., 2005). Door
de prijzen die worden gehanteerd is het voor marktpartijen als projectontwikkelaars en
beleggers weinig interessant om in deze markt te stappen en is er weinig (financiële)
ruimte om kwaliteit toe te voegen.
Ontwikkelingsmodellen
Als we kijken naar de verschillende ontwikkelingsmodellen zoals die ook al in de
voorafgaande paragrafen aan de orde kwamen (figuur 2.1), dan wordt in bijna alle
gevallen model B toegepast. De gemeente draagt zorg voor de aankoop van gronden,
het bouwrijp maken en de uitgifte. Daarna is het aan de eindgebruiker om zijn
gebouw(en) te realiseren en blijft de gemeente, als grondexploitant, zorg dragen voor de
openbare ruimte. Ook model A komt voor en betreft doorgaans de ontwikkeling van een
(grootschalig) terrein door één enkel bedrijf.
Een variant op model B is die waarbij de grondexploitatie wordt uitgevoerd door de
gemeente en een ontwikkelende aannemer. Dat is op meerdere plaatsen in Nederland
aan de orde, zoals op Borchwerf (Roosendaal), één van de projectvoorbeelden in dit
onderzoek. Andere voorbeelden zijn Hoogtij / Westzanerpolder in Zaanstad en
Hanzepoort in Oldenzaal. In dit model werken gemeente en ontwikkelende aannemer
samen in een BV/CV constructie. Een aparte organisatie, op afstand van de gemeente,
Grondbeleidinstrumentarium
Eindrapport

9S9406.A0/R0001/901286/Nijm
- 19 -

1 oktober 2008

draagt zorg voor de ontwikkeling. Dit betreft het bouwrijp maken, de aanleg van onderen bovengrondse infrastructuur en de uitgifte van de gronden. De gemeente draagt
vooral daar bij waar haar wettelijke bevoegdheden kunnen worden ingezet, zoals bij
onteigening.
Voor zover vastgoedpartijen anders dan ontwikkelende aannemers in beeld zijn beperkt
dit zich tot de modellen C en D. In die gevallen verkoopt de gemeente doorgaans een
kavel of enkele kavels aan een projectontwikkelaar. Vaak zijn dit kleinere, regionale
ontwikkelaars. Zij realiseren in opdracht of op risico bedrijfsgebouwen en verkopen deze
aan beleggers (die ze weer verhuren) of aan eindgebruikers, de bedrijven. De modellen
E en F waarbij de grote professionele vastgoedpartijen een overwegende rol spelen, zijn
in Nederland nog niet aan de orde.
Eigendomsverhoudingen bedrijfspanden
Uit onderzoek naar bedrijfsruimten komt naar voren dat 72% van de ondernemers
eigenaar / gebruiker is, en 27% huurt (STEC, 2005). Uit een eerder onderzoek (STEC,
2003) blijkt de afwezigheid van de professionele vastgoedsector bij de verhuur van
bedrijfsgebouwen. Bij de panden die worden verhuurd gaat het in 47% van de gevallen
om een lokale belegger die eigenaar is van het pand. Bij 43% van de bedrijven was er
een andere eigenaar, zoals een familielid, een particulier of een ander bedrijf. Een
lokale financieringsmaatschappij of bank was in 2% van de gevallen eigenaar en slechts
bij 8% van de gebouwen was sprake van een landelijk opererende belegger als
verhuurder (figuur 2.2).
Figuur 2.2

Eigendomsverhoudingen bij verhuur van bedrijfspanden (STEC, 2003)

Grondprijs bedrijventerreinen
De gemeenten zijn dus dé aanbieder van bedrijventerreinen in Nederland. Ze willen de
voorwaarden scheppen voor werkgelegenheid en een goed lopende economie.
Percelen op bedrijventerreinen dienen volgens de meeste gemeentebestuurders
daarom altijd beschikbaar te zijn: voor zowel bedrijven binnen als buiten de regio.
Daarnaast is de uitgifte van grond voor de gemeenten een belangrijke bron van
inkomsten. De grondprijzen die de meeste gemeenten daarbij hanteren zijn als gezegd
relatief laag. De laatste jaren is dit echter sterk aan het veranderen (figuur 2.3). Vooral in
de gemeenten en provincies waar de ruimte schaars is neemt de gemiddelde vierkante
meter prijs per kavel sterk toe (IBIS, 2007).

Grondbeleidinstrumentarium
Eindrapport

9S9406.A0/R0001/901286/Nijm
- 20 -

1 oktober 2008

Figuur 2.3

Ontwikkeling gemiddelde grondprijs voor bedrijventerreinen (IBIS, 2007)

Instrumentarium
Op dit moment verwerven de gemeenten de grond, maken ze bouwrijp en geven ze
vervolgens uit. Voor het verwerven van grond heeft de gemeenten een aantal
instrumenten tot haar beschikking. Naast het uitkopen van de grondeigenaren heeft de
gemeente via de Wet Voorkeursrecht Gemeenten en als ultimo, de
onteigeningsprocedure, de mogelijkheden om grond in haar bezit te krijgen. Aan het
aanbieden van bouwrijpe grond kleven financiële risico’s. Immers, er moeten behoorlijke
voorinvesteringen gedaan worden die pas bij het uitgeven van de grond kunnen worden
terugverdiend. Ook bij de gronduitgifte opereert de gemeente als privaatrechtelijk
persoon, met alle risico’s, zoals stijgende rentekosten en een tegenvallende vraag.
Voor andere aspecten van het grondbeleid lijkt niet of nauwelijks belangstelling te
bestaan. Het beheren van bedrijventerreinen bijvoorbeeld heeft de afgelopen decennia
weinig aandacht gekregen. Dit heeft onder meer tot de huidige omvangrijke
revitaliseringsopgave geleid. Ook is er geen sprake van verevening tussen de nieuwe
terreinen (opbrengsten) en te revitaliseren terreinen (kosten). Althans, een rechtstreekse
koppeling is er niet. Wel is het zo dat uiteindelijk alles, kosten en opbrengsten, een plek
vindt in de gemeentelijke begroting.
Rol Gew
Het zal duidelijk zijn dat bij een dergelijke sterke rol van de gemeentelijke overheid op
de markt voor bedrijventerreinen de Grondexploitatiewet vooralsnog een beperkt effect
zal hebben, in ieder geval minder dan op andere ontwikkellocaties waar
vastgoedpartijen een veel sterkere rol spelen. Kostenverhaal op grondeigenaren is
immers nauwelijks of niet aan de orde. Het is zeker niet uitgesloten dat op termijn in
deze situatie een verandering zal gaan optreden en dat professionele ontwikkelaars en
beleggers meer geïnteresseerd kunnen raken in de ontwikkeling en beheer van
bedrijventerreinen. De volgende ontwikkelingen kunnen daarbij een rol spelen (Van
Dinteren, 2007):
− toenemende interesse bij ondernemers voor huur van gebouwen, ook industriële.
Dat biedt bedrijven meer flexibiliteit, maar het geeft tevens meer financiële armslag:
een deel van het kapitaal zit niet langer in het gebouw vast. Voor de beleggers
worden bedrijventerreinen interessanter naarmate een huurdersmarkt zich
ontwikkelt;
− bedrijfsgebouwen zijn eenvormiger geworden waardoor na vertrek van een huurder
deze ruimtes weer gemakkelijk kunnen worden verhuurd aan een volgend bedrijf. In
Grondbeleidinstrumentarium
Eindrapport

9S9406.A0/R0001/901286/Nijm
- 21 -

1 oktober 2008

−

−

de logistiek is al jaren van een dergelijke situatie sprake. Het logistiek vastgoed
loopt voor op andere delen van het industrieel vastgoed;
de opkomst van de kantoorachtigen biedt mogelijkheden voor nieuwe
ontwikkelingen (te denken valt aan bedrijven die een bedrijfsruimte zoeken op een
bedrijventerrein waarbij dat gebouw sterk aan een kantoor doet denken.
Voorbeelden van dergelijke bedrijven zijn laboratoria, onderzoeksinstituten, ICT
sector, callcentra en dergelijke);
op bedrijventerreinen is meer aandacht gekomen voor kwaliteit; een deel van de
bedrijven is bereid te betalen voor kwaliteit. Dit is een belangrijke voorwaarde voor
het behalen van een goed indirect rendement.

Verder kunnen de volgende zaken van betekenis zijn:
− door steeds specifiekere eisen wordt het ontwikkelen van bedrijventerreinen nog
meer een vak en wordt expertise gevraagd die gemeenten niet altijd hebben;
− gemeenten, zeker de kleinere, willen de financiële risico’s van de ontwikkeling van
een bedrijventerrein niet op zich nemen;
− het beleggen in bedrijventerreinen kan een bijdrage leveren in de uitbreiding en
diversificatie van de portefeuille van beleggers;
− mede door de ROZ/IPD index is het de vastgoedsector duidelijk geworden dat de te
behalen rendementen goed kunnen zijn in relatie tot ander vastgoed.
Daarnaast zal in dit onderzoek ook aan de orde worden gesteld in welke mate de Gew
voorziet in verbeterde mogelijkheden voor kostenverhaal van revitalisering en
herstructurering van verouderde bedrijventerreinen op de ontwikkeling van nieuwe
bedrijventerreinen.

VROM-raad: samenwerkingsarrangementen tussen overheid en marktpartijen
De VROM-raad pleit in het advies ‘Werklandschappen, een regionale strategie voor bedrijventerrein’
(2006) voor een andere invulling van de markt en overheid in relatie tot de ontwikkeling van
bedrijventerreinen: ‘Meer markt, andere overheid’ is het adagium. De dominante rol van de gemeenten
in de (her)ontwikkeling van bedrijventerreinen wordt in het advies gelaakt. Doordat gemeenten de
meeste relevante regels opstellen en tevens de bedrijventerreinen ontwikkelen, bepalen zij voor het
grootste deel het aanbod van bedrijventerreinen. Volgens de VROM-raad zou dit moeten veranderen.
De VROM-raad ziet goede mogelijkheden voor verschillende samenwerkingsarrangementen tussen
overheid en marktpartijen (beleggers, ontwikkelaars en ondernemers) en geeft als achtste aanbeveling
aan gemeenten mee: ‘Zet bij (her)ontwikkeling van werklandschappen in op samenwerking met
marktpartijen en treed, waar mogelijk en verantwoord, terug als ontwikkelende partij.’ Dit laatste is
cruciaal, want zo lang gemeenten grond tegen te lage prijzen aan blijven bieden is sprake van een
concurrentie die vastgoedpartijen ervan zal weerhouden in deze markt te treden.
Vooralsnog beperkt de samenwerking met private partijen zich tot de zogenaamde ontwikkelende
aannemer. Deze bedrijven gaan dan doorgaans een PPS aan met de gemeente en dragen zorg voor
het bouwrijp maken, de aanleg van onder- en bovengrondse infrastructuur, de uitgifte van gronden en
het opzetten van het terreinmanagement. Bij de grote bouwbedrijven wordt dit dan veelal ook niet
opgepakt door de divisie projectontwikkeling, maar door de divisie infrastructuur.

Grondbeleidinstrumentarium
Eindrapport

9S9406.A0/R0001/901286/Nijm
- 22 -

1 oktober 2008

2.5

Het oude instrumentarium: knelpunten
Voor wat betreft de inzet van grondbeleidinstrumenten zowel onder het oude als het
nieuwe regiem is het gebruikelijk dat altijd eerst geprobeerd zal worden om via de weg
van overleg en gelijkwaardigheid te komen tot:
− kostenverhaal;
− een ontwikkelovereenkomst indien sprake is van meerdere partijen waarvan één
partij dan meestal een gemeente is.
Gemeenten hebben onder het oude regiem de beschikking over de volgende
grondbeleidsinstrumenten:
− strategische grondaankopen;
− Wet voorkeursrecht gemeenten (Wvg);
− onteigening;
− exploitatieverordening en exploitatieovereenkomst;
− baatbelasting.
Onder het oude regiem is het bezit van grond voor de gemeente wel relevant, zeker
vanuit het oogpunt van kostenverhaal via gronduitgifte maar ook vanuit het oogpunt van
onderhandelingsstrategie en positie.
De Wvg, de onteigeningswetgeving en de mogelijkheid om strategisch grond te
verwerven worden door gemeenten gebruikt om gronden te verwerven. De
exploitatieverordening en de baatbelasting zijn bedoeld om de kosten van bepaalde
publieke doelstellingen te verhalen op de partijen die de grond ontwikkelen en daarmee
opbrengsten uit gronduitgifte genereren. De eerste drie instrumenten kunnen gebruikt
worden voor actief grondbeleid, de overige twee instrumenten kunnen worden ingezet
bij faciliterend grondbeleid. Gemeenten hebben de mogelijkheid om deze instrumenten
in samenhang in te zetten. Hieronder wordt de werking van ieder van de instrumenten
echter, ter wille van het overzicht, afzonderlijk besproken.
Strategische grondaankopen
Een eerste mogelijkheid om een actief grondbeleid te voeren, is door het verwerven van
strategische grondposities. De overwegingen die hierbij meespelen zijn enerzijds
financieel van aard doordat de gemeente via de gronduitgifte kosten kan verhalen.
Anderzijds zijn deze strategisch van aard omdat de gemeente dan een betere
onderhandelingspositie krijgt.
Er zijn verschillende redenen waardoor een gemeente niet de mogelijkheid krijgt om een
strategische grondaankoop te realiseren. Hieronder vindt een korte opsomming van de
belangrijkste knelpunten waardoor aankoop moeizaam of zonder resultaat verloopt. Als
de gemeente grond wil verwerven beginnen bij de potentiële verkopende partij vaak
alarmbellen te rinkelen. Naast de huidige waarde van de grond zal de
verwachtingswaarde zorgen voor een prijsstijging, waarmee gemeenten hun eigen
aankoopkansen verkleinen. Het Vinex-beleid heeft ertoe geleid dat bij de aankoop van
toekomstige locaties private partijen concurrerend opereren. De eerlijkheid gebiedt
overigens wel te zeggen dat private partijen vaak ook op nadrukkelijk verzoek van
gemeenten grondposities op Vinex-locaties hebben ingenomen (bijvoorbeeld in Den
Haag en Utrecht). Gegeven die grondposities willen de private partijen natuurlijk hun
bouwvolume zeker stellen en een onderhandelingspositie met de gemeente creëren.
Grondbeleidinstrumentarium
Eindrapport

9S9406.A0/R0001/901286/Nijm
- 23 -

1 oktober 2008

Het beeld is ontstaan dat private partijen veel financiële middelen en ruimte hebben in
tegenstelling tot de gemiddelde gemeente, waardoor potentiële kopers liever met een
private partij in onderhandeling gaan. In veel gevallen hebben private partijen ook meer
speelruimte voor het bepalen van de maximumprijs. Deze partijen baseren de prijs op
de te verwachten marge op het uitgeven van de bouwgrond en de te realiseren opstal.
Gemeenten moeten voor het bepalen van hun maximumprijs zich meestal beperken tot
de uitgifteprijs of verliezen incasseren. Daar staat tegenover dat een gemeente geen 6%
overdrachtsbelasting hoeft te betalen.
Een probleem van een andere orde bij actief gemeentelijk grondbeleid is het
zogenaamde dubbele petten probleem. Gemeenten treden enerzijds op als ruimtelijke
ordenaar en hebben anderzijds een financieel belang bij grondverwerving. Daardoor
kunnen gemeenten er bijvoorbeeld voor kiezen om ruimtelijke ontwikkelingen bewust
bepaalde tijd geheim te houden om prijsopdrijvingen op de grondmarkt te voorkomen.
Met het oog op transparantie in de ruimtelijke ordeningsprocessen is deze situatie
ongewenst.
Wet voorkeursrecht gemeenten (Wvg)
De Wet voorkeursrecht gemeenten heeft als doel speculatie en opdrijving van de prijs
op de grondmarkt te voorkomen en de gemeente een betere uitgangspositie op de
grondmarkt te verschaffen, zodat deze meer mogelijkheden heeft haar ruimtelijke
ordeningsbeleid te realiseren. Eigenaren van grond hebben de plicht indien een
voorkeursrecht wordt gevestigd, om de grond die zij bezitten als eerste aan de
gemeenten aan te bieden. Eigenaren zijn niet verplicht de grond ook aan de gemeente
te verkopen en behouden het recht tot zelfrealisatie binnen het voorgenomen
bestemmingsplan. De Wvg is dus geen instrument om de grond te verwerven, maar
voorkomt de overdracht van gronden ten nadele van de gemeente. Een voorkeursrecht
kan worden gevestigd door een besluit van de gemeenteraad op gronden waaraan een
ter inzage gelegd structuurplan of een ter inzage gelegd bestemmingsplan een
gewijzigde niet-agrarische bestemming is toebedacht en waarvan het gebruik afwijkt van
het plan.

Voorkeursrecht
Door B&W en de gemeenteraad kan ook zonder dat er sprake is van een structuurplan of
bestemmingsplan een recht worden gevestigd voor de duur van acht weken. In deze termijn kan de
gemeente een besluit tot vestiging van het voorkeursrecht nemen. Het voorkeursrecht vervalt als de
termijn van drie jaar voor het structuurplan, acht weken voor het besluit van B&W of twee jaar voor de
pre-stuctuur- en bestemmingsplanvestiging verstrijkt zonder dat een volgende stap is gezet.
Vervolgens mag op de betrokken grond niet binnen twee jaar met een zodanig besluit opnieuw het
voorkeursrecht worden gevestigd (Overwater, 2002).

Een eerste knelpunt bij de toepassing van de Wvg, dat ook speelt bij de strategische
grondaankoop door gemeenten, bestaat uit het prijsopdrijvende effect. Door gebruik te
maken van de Wvg wordt in een vroeg stadium bekend dat er ontwikkelingen zijn te
verwachten, die zich vertalen in een toenemende verwachtingswaarde voor de grond.
Andere knelpunten hebben betrekking op de procedures in relatie tot
ontwijkingconstructies om onder het voorkeursrecht uit te komen door eigenaren.
Ontwijkingconstructies kunnen bijvoorbeeld de vorm hebben van een contract tussen
een ontwikkelaar en een grondeigenaar, om bij bestemmingswijziging samen ‘zelf’ te

Grondbeleidinstrumentarium
Eindrapport

9S9406.A0/R0001/901286/Nijm
- 24 -

1 oktober 2008

realiseren. Gemeenten kunnen dergelijke instrumenten soms met succes aanvechten bij
de rechter.
Onteigeningswet
De onteigeningsprocedure wordt door gemeenten ingezet wanneer de overheid grond
van een particulier of een bedrijf wil kopen, maar beide partijen niet tot een vergelijk
kunnen komen. Dit instrument wordt vaak alleen ingezet als andere instrumenten niet
het gewenste resultaat hebben. De redenen dat dit als laatste redmiddel door de
gemeente wordt gebruikt, zijn zowel juridisch als emotioneel van karakter. Onteigening
is in de woorden van het Ministerie van VROM alleen mogelijk wanneer het gaat om “het
algemeen belang, onder bepaalde voorwaarden en in overeenstemming met nationaalen internationaal recht”. Het algemeen belang moet aantoonbaar gediend worden.
Naast dit juridische karakter dat toepassing inperkt, is er het emotionele karakter. Het
rechtsgevoel van grondbezitters, die veel waarde hechten aan hun eigendom, zorgt
vaak voor een moeizame procedure. Wanneer de onteigeningsprocedure succesvol
wordt afgerond worden alle onroerende zaken die op de bewuste grond staan eigendom
van de overheid.
Evenals bij de Wvg, is er ook hier voor eigenaren de mogelijkheid om zich te beroepen
op zelfrealisatie. Dit vormt dus opnieuw een van de knelpunten vanuit het gemeentelijk
perspectief.
Een onteigeningsprocedure moet aan drie criteria voldoen. Ten eerste moet worden
aangetoond dat er een noodzaak tot onteigening bestaat. Vervolgens moet worden
aangetoond dat de huidige eigenaar niet in staat is zelf de ontwikkeling te realiseren en
tot slot dat een gemeente voldoende inzicht heeft gegeven in de door de gemeente
voorgestane wijze van planontwikkeling. Naast deze algemene criteria zijn er specifieke
en praktische criteria, afhankelijk van de situatie.
Exploitatieverordening en exploitatieovereenkomst
Wanneer de gemeente eigenaar van de grond is, kan zij via de gronduitgifte de kosten
verhalen die gemaakt zijn voor de aanleg van openbare voorzieningen. De kosten
worden bij de grondprijs opgeteld. Een andere mogelijkheid om de kosten van
openbare voorzieningen te verhalen is via de exploitatieovereenkomst gebaseerd op
een exploitatieverordening. In deze exploitatieverordening worden de voorwaarden
vastgelegd waaronder de gemeente medewerking verleent aan de exploitatie van
gronden. De gemeente hoeft in deze geen eigenaar van de grond te zijn.
Een belangrijk knelpunt voor het opstellen van een exploitatieovereenkomst is dat het
vaak leidt tot langdurige onderhandelingen. Als een gemeente volledig gebruik maakt
van de exploitatieverordening zal de overeenkomst vaak minder gunstig uitvallen voor
wat betreft het kostenverhaal. Daar tegenover staat dat betere financiële resultaten
alleen kunnen worden geboekt tijdens onderhandelingen. Een ander knelpunt is dat
overeenkomsten tekortschieten doordat zogenaamde freeriders de dans ontspringen,
aangezien het opstellen van een exploitatieovereenkomst op basis van vrijwilligheid
gebeurt.
Naast deze exploitatieovereenkomst bestaat er de mogelijkheid tot het opstellen van
een samenwerkingsovereenkomst. In een dergelijke overeenkomst wordt op een breder

Grondbeleidinstrumentarium
Eindrapport

9S9406.A0/R0001/901286/Nijm
- 25 -

1 oktober 2008

vlak samengewerkt . Hierin wordt ondermeer vastgelegd hoe en wanneer de realisatie
plaatsvindt en voor rekening van welke partij risico en kosten zijn.

Een succesvol voorbeeldproject uitgelicht
Bedrijventerrein De Haven, Drachten
Bedrijven en eigenaren op het terrein zijn intensief betrokken bij het analyseren van de problemen
en de keuzes van oplossingen hiervoor. Een belangrijke voorwaarde bij financiering door de
gemeente en het verkrijgen van de ‘externe’ subsidies blijkt de medefinanciering door de bedrijven.
De inzet van het bestuur van de ondernemersvereniging i.o. is van doorslaggevend belang voor het
verkrijgen van het benodigde draagvlak bij de ondernemers voor deze medefinanciering.
Een groot deel van de eigenaren, te weten gezamenlijk 80 % van het grondbezit van de totale
oppervlakte van het bedrijventerrein, gaat akkoord met het betalen van een bijdrage van 1,03 per
m2 kavel en tekent een intentieverklaring. Van de resterende groep is de helft tegen. De andere
helft is niet tegen maar wil ook geen intentieverklaring tekenen. Het risico bestond dat eigenaren
die twijfelden over hun bijdrage, zouden besluiten om niet te betalen als anderen dat ook niet
zouden doen. Een dergelijke negatieve ontwikkeling kon alleen worden gestopt door de bijdrage te
verplichten door middel van baatbelasting.
De ondernemersvereniging verzocht de gemeente het instrument baatbelasting in te zetten. Het
draagvlak bij de eigenaren was groot, gezien het aantal getekende intentieverklaringen. De
gemeente verwachtte niet dat inzet van baatbelasting de relatie met het bedrijfsleven zou
aantasten. Daarom nam de gemeente het besluit om de baatbelastingprocedure te starten, om zo
de financiële bijdrage door eigenaren te kunnen verplichten. De gemeente stelde een
‘baatbelastingverordening’ vast (welke kosten verhalen op eigenaren) en nam een
‘kostenverhaalbesluit’ (hoe deze kosten te verdelen). Dit vormt de juridische basis voor het
verhalen van de kosten. Het betreft overigens alleen kosten voor activiteiten waar de eigenaren
baat bij hebben. Bij een baatbelastingprocedure is de gemeente de partij die de actie moet
ondernemen. Uiteindelijk dragen eigenaren op het terrein 1,5 miljoen bij aan de financiering van
het project.
Bron: SenterNovem, 2005

Baatbelasting
Een verdergaande maatregel is het instellen van de zogenoemde baatbelasting. Dit
instrument maakt het de gemeente mogelijk om het kostenverhaal af te dwingen. De
baatbelasting is gebaseerd op het profijtbeginsel. Alleen de onroerende zaken die zijn
gelegen in een bepaald gedeelte van de gemeente én die gebaat zijn bij de
voorzieningen die aangelegd worden, mogen in de heffing worden betrokken.
Jurisprudentie over de baatbelasting heeft de mogelijkheid om baatbelasting te heffen
beperkt tot de fysieke voorzieningen van openbaar nut. Voorbeelden hiervan zijn de
aanleg van riolering en de bestrating. Deze categorie kosten vormt maar een deel van
de kosten die gemeenten mogelijkerwijs zouden willen verhalen. Het laatste knelpunt
komt voort uit de dagelijkse praktijk van gemeenten. Het instrument wordt hier slechts
zelden toegepast doordat men het te ingewikkeld vindt en via andere instrumenten meer
kosten kunnen worden verhaald.

Grondbeleidinstrumentarium
Eindrapport

9S9406.A0/R0001/901286/Nijm
- 26 -

1 oktober 2008

2.6

De trend: van actief gemeentelijk grondbeleid naar publiek private
samenwerking
Het is de bestemming van de grond die de gebruiksmogelijkheden bepaalt. Via haar
ruimtelijke ordeningsbeleid stelt de overheid de bestemming van de grond vast en
beïnvloedt ze het aanbod op de markt. De overheid kan met haar beleid bepalen of de
grond gebruikt gaat worden voor woningbouw, zakelijk gebruik, agrarische inrichting of
groene zones. Hiermee heeft zij tevens invloed op de grondprijzen. De afgelopen 15
jaar is op dit punt het nodige veranderd en brokkelde het monopolie van gemeenten bij
ruimtelijke ontwikkelingen af. Vanaf begin jaren negentig begonnen projectontwikkelaars
op grote schaal grondposities in te nemen op plaatsen die de door de rijksoverheid als
Vinex-locatie waren aangewezen. Al snel volgden andere partijen zoals beleggers,
bouwers en woningcorporaties. Het beleid in de gemeenten is in deze periode
verschoven van een actief naar een meer faciliterend grondbeleid. In het bijzonder het
beleid rond bedrijventerrein vormt hierop een uitzondering. Door allerlei oorzaken (zie
paragraaf 2.3) hebben marktpartijen als projectontwikkelaars en beleggers zich nog
nauwelijks op deze markt begeven.
Bij actief grondbeleid verwerft de overheid grond, ontwikkelt de locatie en verkoopt die
aan andere partijen. Bij faciliterend grondbeleid gedraagt de overheid zich niet langer
als een marktpartij op de grondmarkt, maar laat ze de aankoop en exploitatie van de
grond over aan private partijen. Ze beperkt zich tot haar regulerende taak op de
grondmarkt en bepaalt de kaders waarbinnen private partijen kunnen en mogen
opereren. Private partijen dienen zich binnen deze randvoorwaarden te houden aan het
publiekrechtelijke instrumentarium en de bestaande milieu- en bouwregelgeving.
De wetgeving op het gebied van ruimtelijke ordening en het daarbij horende
kostenverhaal is in de voornoemde periode van ongeveer vijftien jaar op hoofdlijnen
echter niet veranderd. Veranderingen lijken daarom noodzakelijk.

2.7

Oplossingen: instrumentarium in de nieuwe Wro en de Grondexploitatiewet
De Grondexploitatiewet vormt een belangrijk onderdeel in de nieuwe Wet op de
ruimtelijke ordening (nWro), die op 1 juli 2008 in werking is getreden. Onder meer VNG
en NEPROM zijn nauw bij de totstandkoming van de wet betrokken geweest.
Gemeenten en provincies hebben nu mogelijkheden om een centrale regierol te
vervullen bij de ontwikkeling van bouwlocaties op gronden van private partijen.
Uitgangspunt van de Nota Ruimte is decentraal wat kan, en centraal wat moet. Dit komt
in de nWro tot uitwerking door de verantwoordelijkheden op een zo laag mogelijk niveau
te houden. Wanneer het moet, hebben provincie of Rijk de bevoegdheid de taak op zich
te nemen. Zo kunnen ze een bestemmingsplan (genaamd inpassingsplan) en een
exploitatieplan opstellen. Tevens richt de nWro zich op minder regels en korte
procedures en is de wet meer uitvoeringsgericht.
Aanleiding voor het opstellen van de Grondexploitatiewet vormen de problemen die zijn
ontstaan bij het kostenverhaal als de gemeente geen grond in bezit heeft. In veel
gevallen kan via privaatrechtelijke weg (door een overeenkomst of een
bouwclaimmodel) het kostenverhaal worden verzekerd en kunnen aanvullende
afspraken worden gemaakt. Lukt het niet om met deze partijen een overeenkomst te
Grondbeleidinstrumentarium
Eindrapport

9S9406.A0/R0001/901286/Nijm
- 27 -

1 oktober 2008

sluiten, dan kan de gemeente alleen de baatbelasting gebruiken om de kosten te
verhalen. De baatbelasting wordt gezien als zeer complex en kent een hoog
afbreukrisico. In de praktijk wordt daarmee in de regel ongeveer rond de 50 à 60% van
de gemaakte kosten verhaald. Dit is vooral een probleem in het geval van freeriders die
wel profiteren van de opbrengsten, maar niet of niet voldoende bereid zijn mee te
betalen aan de kosten (dat wil zeggen: een exploitatieovereenkomst sluiten). De
gemeente heeft in dat geval alleen de baatbelasting ter beschikking. Ook de
mogelijkheden om locatie-eisen te stellen waren met het oude instrumentarium zeer
beperkt. Gemeenten hebben, indien er geen privaatrechtelijke afspraken kunnen
worden gemaakt in een overeenkomst, alleen de beschikking over het bestemmingsplan
als publiekrechtelijk instrument. Hierin is het bijvoorbeeld niet mogelijk om
woningcategorieën op te nemen.
Met de invoering van de Grondexploitatiewet wordt door de overheid een stap gezet in
de verbetering en verduidelijking van de gemeentelijke regiefunctie bij de uitvoering van
ruimtelijke plannen. Het instrument moet het mogelijk maken om alle kosten te verhalen
en eventuele locatie-eisen te stellen, ook wanneer de gemeente geen grond heeft. Dit
moet uiteindelijk leiden tot een efficiëntere besluitvorming, een verbeterde handhaving
en een vereenvoudigde rechtsbescherming van partijen in de ruimtelijke ordening.
Bij het gebruik van het instrument wordt in de wet uitgegaan van een tweesporenbeleid:
1. via het private spoor (op basis van vrijwilligheid / contactvrijheid voor alle partijen);
2. via het publieke spoor (afdwingbaar via exploitatieplan – bestemmingsplan –
bouwvergunning).
Het private spoor krijgt na de invoering van deze wet een duidelijke wettelijke basis. Via
privaatrechtelijke weg kan in een exploitatieovereenkomst het kostenverhaal worden
geregeld, kunnen afspraken worden gemaakt over bijdragen aan ruimtelijke
ontwikkelingen, en kunnen locatie-eisen worden geregeld.
Lukt het echter niet om met de private partijen een overeenkomst te sluiten, dan kan de
gemeente tegelijkertijd met het vaststellen van het bestemmingsplan of projectbesluit
een exploitatieplan vaststellen. De locatie-eisen worden opgenomen in het
exploitatieplan. Via de bouwvergunning worden de kosten verhaald. De kosten die
verhaald kunnen worden, moeten wel voldoen aan de limitatieve kostenlijst waarin staat
aangegeven welke kosten de gemeente publiekrechtelijk kan verhalen.
De mogelijkheid om kosten te verhalen en afspraken te maken over bijdragen aan
ruimtelijke ontwikkelingen worden in de handreiking grondexploitatiewet onderverdeeld
in vier groepen7 (figuur 2.4).

7

Handreiking Grondexploitatiewet, blz. 154-157

Grondbeleidinstrumentarium
Eindrapport

9S9406.A0/R0001/901286/Nijm
- 28 -

1 oktober 2008

Figuur 2.4

Bijdragen aan ruimtelijke ontwikkelingen

Groepen
Groep 1: kosten binnen
exploitatiegebied

Volledig verhaalbaar?
Ja, 100% aan het exploitatieplan toe te rekenen

Groep 2: kosten buiten
exploitatiegebied, maar wel volledig
betrekking op het exploitatiegebied

Ja, 100% aan het exploitatieplan toe te rekenen.

Groep 3: kosten buiten of binnen
het exploitatiegebied, die van
belang zijn voor het
exploitatiegebied en een of meer
exploitatiegebieden of bestaande
wijken buiten het exploitatiegebied

Nee, niet 100% toe te rekenen; hangt af van criteria profijt,
toerekenbaarheid en proportionaliteit.

Groep 4: bijdragen aan ruimtelijke
ontwikkelingen, buiten het
exploitatiegebied

Nee, kosten niet toe te rekenen aan het exploitatieplan.
kostenverhaal afhankelijk van structuurvisie

De eerste twee groepen zijn kosten die volledig verhaald kunnen worden op het plan.
Groep 3 is deels te verhalen op het exploitatiegebied. Dit geldt bijvoorbeeld voor een
weg die meerdere wijken ontsluit. Hoeveel er op het exploitatiegebied kan worden
verhaald, wordt getoetst door de criteria profijt, proportionaliteit en toerekenbaarheid.
De vierde groep betreft geen kosten voor de ontwikkeling van het exploitatiegebied,
maar is een bijdrage aan ruimtelijke ontwikkelingen. Dit wordt ook bovenplanse
verevening genoemd. Dit zijn (…) “bijdragen vanuit winstgevende exploitatiegebieden
(ter) gedeeltelijke dekking van een tekort in de grondexploitatie in een ander gebied”. De
mogelijkheden ten aanzien van verevening zijn mogelijk gemaakt door de Motie Geluk
en Amendement Irrgang (zie kader).

Bijdrage aan ruimtelijke ontwikkelingen: motie Geluk / amendement Irrgang
De mogelijkheid om afspraken te maken over bijdragen aan ruimtelijke ontwikkelingen komt voort uit
de motie Geluk en het amendement Irrgang.
In de motie Geluk is aangenomen dat gemeenten en provincies in een (anterieure) overeenkomst over
een planologische wijziging ten behoeve van rode functies de voorwaarde kunnen opnemen, dat door
de betrokken (markt)partijen tevens andere maatschappelijke functies worden gefinancierd, ook buiten
het betreffende te ontwikkelen gebied. In artikel 6.24 van de nieuwe Wro is aangegeven dat
burgemeester en wethouders in overeenkomsten over grondexploitatie afspraken kunnen maken over
bijdragen aan ruimtelijke ontwikkelingen (Tweede Kamer 2004-2005, 29435, nr. 68).
Het amendement Irrgang beoogt om een samenhangende ontwikkeling van verschillende locaties
mogelijk te maken. Voorwaarde is dat dit gebeurt op grond van een structuurvisie waar de samenhang
duidelijk in wordt beschreven, zonder dat gemeenten gedwongen worden om al die locaties in één
grondexploitatie onder te brengen (Tweede Kamer 2005-2006, 30218, nr. 20).

Voorbeelden van financiële bijdragen aan ruimtelijke ontwikkelingen zijn:
- een bijdrage aan maatschappelijk belangrijke functies zoals: natuur, recreatie,
waterberging en infrastructuur in een ander plangebied;
- bijdragen in de sanering c.q. het opknappen van oude bedrijventerreinen;

Grondbeleidinstrumentarium
Eindrapport

9S9406.A0/R0001/901286/Nijm
- 29 -

1 oktober 2008

-

aanleg van (meer) landschappelijk gebied als compensatie (groen voor rood) voor
het bouwen in de buurt.
De bijdragen zijn alleen privaatrechtelijk te verhalen. De toetsingscriteria profijt,
proportionaliteit en toerekenbaarheid zijn hier niet van toepassing. Publiekrechtelijk
kunnen bijdragen aan ruimtelijke ontwikkelingen niet afgedwongen worden.
De Grondexploitatiewet dient ingezet te worden bij alle typen locatieontwikkeling. De
mogelijkheden van locatie-eisen zijn tot op heden echter alleen gericht op woningbouw
(sociale huurwoningen, goedkope koopwoningen, vrije kavels).
De Grondexploitatiewet heeft een aantal doelen. Een van de doelen is om de stagnatie
die optreedt in locatieontwikkeling wanneer partijen niet tot overeenstemming kunnen
komen te voorkomen. Ook dient de wet complementair te zijn bij de onderhandelingen
tussen gemeente en private partij op het privaatrechtelijke spoor en moet de wet zorg
dragen voor een adequate regeling van het kostenverhaal, de kwaliteitseisen voor de
locatie en de uitgifte en beheer van openbare gronden. Tevens dient de
Grondexploitatiewet de transparantie van het grondbeleid te vergroten en, daar waar
mogelijk is, concurrentie en marktwerking te versterken.
In de Grondexploitatiewet is echter voor het te genereren kostenniveau dat nog
verhaalbaar gesteld mag worden een belangrijke bepaling opgenomen, namelijk dat het
kostenverhaal niet hoger mag zijn dan de geraamde (marktconforme) opbrengsten van
de betreffende gebiedsontwikkeling (macro-aftopping). Dat kan betekenen dat als
relatief veel (extra) kosten worden gemaakt, bijvoorbeeld voor waterpartijen,
groenvoorzieningen, recreatie en dergelijke maar anderzijds een bouwprogramma met
een lage opbrengst van de gronduitgifte wordt gerealiseerd (bijvoorbeeld relatief veel
sociale woningbouw, veel goedkope koopwoningen), de balans tussen kosten en
opbrengsten scheef is. De gemeente kan deze kosten niet op het plan verhalen, maar
moet op andere manieren dit tekort aanvullen door bijvoorbeeld de kosten via financiële
reserves van de gemeente te dekken of een beroep op bijdragen van derden
(provincies, rijk).
Bedrijventerreinen
Het zal duidelijk zijn dat bovenstaande toepassingen van de Gew vooral gelden voor
situaties waar marktpartijen een rol spelen. Zoals eerder aangegeven speelt dit bij
bedrijventerreinen nog nauwelijks en dat heeft voor dit moment consequenties voor de
inzet van de nieuwe Grondexploitatiewet. Tegelijkertijd wordt meer en meer de roep
gehoord om projectontwikkelaars en beleggers nadrukkelijk een rol te geven bij de
ontwikkeling en revitalisering van bedrijventerreinen. Daar is echter een belangrijke
koerswijziging voor nodig.
Om te komen tot een dergelijke sterke koersverandering in de ontwikkeling en
revitalisering van bedrijventerreinen moet het nodige gebeuren. Het grondbeleid kan
daarbij een rol spelen. Gezien de huidige hoge beleidsactualiteit van dit vraagstuk is het
goed om in dit project een focus aan te brengen waar het die bedrijventerreinen betreft.
Aandachtspunten daarbij kunnen onder meer zijn (zie bijvoorbeeld ook het advies van
de VROM-raad over Werklandschappen):
- regionale samenwerking van en dus afstemming tussen gemeenten (inclusief reële
prijsstellingen);
- regionale verevening of regionale grondbedrijven;
Grondbeleidinstrumentarium
Eindrapport

9S9406.A0/R0001/901286/Nijm
- 30 -

1 oktober 2008

-

-

(lokale) verevening tussen nieuw en oud;
creëren van de voorwaarden voor een sterkere rol van de private sector bij
ontwikkeling en beheer;
voorkomen dat om financiële redenen op een verouderd terrein te snel wordt
gekozen voor functies die een hogere opbrengst garanderen, veelal woningbouw of
kantoren;
kiezen voor het idee van een ‘verwijderingsbijdrage’ bij bedrijfsgebouwen;
enzovoorts.

Zoals eerder opgemerkt is het instrumentarium van de Grondexploitatiewet feitelijk niet
bedoeld voor het (mede) oplossen van de problematiek rond bedrijventerreinen. Daar
waar in dit onderzoek de aandacht uitgaat naar het grondbeleidsinstrumentarium bij de
(her)ontwikkeling van bedrijventerreinen hebben we in eerste instantie te maken met
bestaande instrumenten.

2.8

Verwachte doorwerking in de strategie van gemeenten
Wanneer de verschillende knelpunten op een rij worden gezet en de situaties in het
oude- en nieuwe regiem met elkaar worden vergeleken zien we dat in theorie het
nieuwe regiem meer mogelijkheden heeft om de knelpunten effectief te bestrijden.
Figuur 2.5 illustreert dit gegeven.

Grondbeleidinstrumentarium
Eindrapport

9S9406.A0/R0001/901286/Nijm
- 31 -

1 oktober 2008

Figuur 2.5

Vergelijking oud en nieuw regiem

Knelpunt

Oude regiem

Nieuw regiem

Bovenwijkse kosten

Mag niet in baatbelasting

Wel verhaalbare kosten

Bestemmingsplan

Lange procedure

Doorlooptijd 26 weken

Sociale woningbouw op
eigendom van derden

Niet afdwingbaar

Wel afdwingbaar via stellen
locatie eisen

Vrije kavels ter beschikking
stellen op eigendom van
derden

Niet afdwingbaar

Wel afdwingbaar via stellen
locatie eisen

Kostenverhaal

Geen relatie Grex
slecht afdwingbaar

Wel relatie Grex
goed afdwingbaar

Indien privaat kostenverhaal
is mislukt

Baatbelasting slechte ‘laatste
stok achter de deur’

Grondexploitatiewet en
publieke spoor ‘sterke stok
achter de deur’

Geen of weinig grondbezit voor
gemeente

Kostenverhaal kan dan niet via
gronduitgifte maar moet
‘vrijwillig’ worden
overeengekomen of
afgedwongen worden via de
baatbelasting

Voor 100% kostenverhaal
mogelijk met betrekking tot de
toegelaten verhaalbare kosten
door private overeenkomst
en/of afdwingbaar door
financiële voorschriften te
verbinden aan de aanvraag
van de bouwvergunning.
Hiertoe moet de gemeente een
Exploitatieplan en
bestemmingsplan gelijktijdig
vaststellen

Freeriders

Ontspringen vaak het
kostenverhaal

Betalen kostenverhaal via de
bouwvergunning; tijd
rekken/vertragen kan
bestreden worden met
versnelde onteigening

Onteigening als het beroep op
zelfrealisatie niet wordt
waargemaakt

Tijdrovende procedure

Snellere procedure

Grondbeleidinstrumentarium
Eindrapport

9S9406.A0/R0001/901286/Nijm
- 32 -

1 oktober 2008

Binnenstad Zwolle

3

RESULTATEN VOORBEELDPROJECTEN EN WERKSESSIES
De resultaten van de voorbeeldprojecten, de expertmeeting en de werksessie komen
uitgebreid aan bod in deel 2 van deze studie. Die informatie vormt een belangrijke input
voor de analyse in dit deel. In dit hoofdstuk worden daarom de belangrijkste conclusies
van deel 2 samengevat.

3.1

Resultaten voorbeeldprojecten
In deel 2 van dit onderzoek worden twaalf voorbeeldprojecten behandeld die zijn
onderverdeeld in woningbouw, multifunctionele locaties en bedrijventerreinen. Aan de
hand van de zeven onderzoeksvragen zijn de voorbeeldprojecten beschreven.
1. Instrumenten en samenwerkingsvormen
De onderzoeksvraag luidt:
- welke grondbeleid- en RO-instrumenten en welke samenwerkingsvormen hebben
gemeenten onder het oude regiem veelal ingezet om hun volkshuisvestelijke
doelstellingen, en in concreto de via het instrument van het bestemmingsplan
beoogde woningbouw, gerealiseerd te krijgen?
In figuur 3.1 is per project het gehanteerde instrumentarium weergegeven. De
conclusies die getrokken kunnen worden zijn:
• alle gemeenten gebruiken het bestemmingsplan als een (strategisch) RO-instrument
om ruimtegebruik en bouwprogrammering (toewijzen van functies) te sturen;
• afhankelijk van locatie, posities en doelstellingen wordt het
grondbeleidsinstrumentarium gebruikt;
• in het oude regiem wordt veelal van actief grondbeleid gebruik gemaakt. Primair
hierbij staat het verkrijgen van grondbezit. Om de grond te verwerven wordt gebruik
gemaakt van:
Grondbeleidinstrumentarium
Eindrapport

9S9406.A0/R0001/901286/Nijm
- 33 -

1 oktober 2008

o
o
o
o

minnelijke verwerving
de Wet voorkeursrecht gemeenten
onteigening
grondruil/bouwclaimmodel;

Figuur 3.1

Gehanteerd instrumentarium in de voorbeeldprojecten

Project

Gehanteerd instrumentarium

Woningbouw
Leidsche Rijn

•

Bouwclaim/ GEM/ tender/ concessie

De Zuidlanden, Leeuwarden

•

Private overeenkomsten met grondeigenaren

Waalsprong Nijmegen

•

Wvg, bouwclaim, GEM

Groenblauwe slinger, Pijnacker-Nootdorp

•

Ruimte voor ruimte regeling

Centrum Geldermalsen

•
•
•

Valt onder het nieuwe regiem
Gew als ‘stok achter de deur’
Intentieovereenkomst, masterplan

Alkmaar Overstad

•
•

Valt onder het nieuwe regiem
Enkele strategische aankopen, bereid te
faciliteren op het moment dat private eigenaren
voldoen aan vastgestelde kaders en een
aanbestedingsprocedure

Kanaalzone Apeldoorn

•
•

Valt onder het nieuwe regiem
Level Playing Field (eisen en randvoorwaarde
samenwerking met corporatie en private partijen)
Prestatiecontract Gronduitgifte

Multifunctionele locaties

•
Binckhorst Den Haag

•
•
•
•

Valt onder het nieuwe regiem.
Wvg, onteigeningswet
CV/ BV
Alle instrumenten afhankelijk van situatie om doel
te bereiken

Borchwerf Roosendaal

•

WvG, onteigening, grondexploitatie

Betuws bedrijvenpark/ Landschap de
Danenberg

•

Initiatieffase/ voorlopige definitiefase.
Marktpartijen ontwikkelen o.b.v. Gew

Bedrijvenpark A12 Ede-Veenendaal

•

Wvg, grondexploitatie (GREX), evt. onteigening

REO Roermond

•

Wvg, grondexploitatie (GREX)

Bedrijventerreinen

Grondbeleidinstrumentarium
Eindrapport

9S9406.A0/R0001/901286/Nijm
- 34 -

1 oktober 2008

•

•

ook wordt de gebiedsontwikkeling gerealiseerd via samenwerking met marktpartijen
door middel van onder andere PPS, GEM, GOM, intergemeentelijke samenwerking
et cetera, waarbij de grond of in handen blijft van de respectievelijke
grondeigenaren, dan wel in een exploitatiemaatschappij wordt ingebracht;
de baatbelasting wordt niet gebruikt als laatste middel om kostenverhaal af te
dwingen.

2. Groen en grondbeleidsinstrumentarium
De onderzoeksvraag luidt:
- in hoeverre hangt het ontbreken van voldoende groen in en om nieuwe wijken
samen met de hiaten in het oude grondbeleidinstrumentarium c.q. met de wijze
waarop het instrumentarium wordt toegepast? Welke mogelijkheden biedt de Gew in
dit verband om door middel van verbeterd kostenverhaal de aanleg van groen te
stimuleren?
De conclusies uit de voorbeeldprojecten zijn:
• kostenverhaal voor groen is binnenplans mogelijk m.n. op basis van de Gew;
• bovenplanse verevening is mogelijk via privaatrechtelijke overeenkomsten (in de
vorm van bijdragen aan ruimtelijke ontwikkelingen), mits voldoende gelegitimeerd op
basis van een structuurvisie;
• desondanks is het moeilijk om een bijdrage te vragen, bij intergemeentelijke of
regionale groenontwikkelingen.
Figuur 3.2

Groene projecten

Projecten

Groen in relatie met grondbeleidsinstrumentarium

Mogelijkheden Gew stimuleren
aanleg van groen

Waalsprong,
Nijmegen

•

De gemeente draait nu op voor de
kosten van groen
Kosten hadden deels verhaald
kunnen worden bij exploitatieplan.
Was wellicht ook mogelijk met
privaatrechtelijke afspraken

•

Meer kostenverhaal groen
mogelijk

•

Groenblauwe
Slinger, Pijnacker
Nootdorp

•

Niet van toepassing

•

Bij een regionaal groenproject
blijft kostenverhaal
problematisch in verband met
toerekenbaarheid van
gebiedsontwikkelingen

Zuidlanden
Leeuwarden

•

Privaatrechtelijk goede afspraken
gemaakt: vraag of het kostenverhaal
beter zou kunnen

•

Onbekend

3. Grondbeleidsinstrumentarium bij bedrijventerreinen
De onderzoeksvraag luidt:
- op welke wijze maken gemeenten gebruik van het grondbeleidinstrumentarium bij
de ontwikkeling van bedrijventerreinen en in welke mate vindt verevening plaats
tussen de ontwikkeling van nieuwe terreinen en de herstructurering van bestaande

Grondbeleidinstrumentarium
Eindrapport

9S9406.A0/R0001/901286/Nijm
- 35 -

1 oktober 2008

terreinen? Zijn in de toekomst verdere aanpassingen in het
grondbeleidinstrumentarium gewenst om de effectiviteit van dit beleid te versterken?
De conclusies zijn:
• bij bedrijventerreinen blijft het gebruik van privaatrechtelijk instrumentarium voorop
staan. Het publiekrechtelijke instrumentarium wordt alleen gebruikt wanneer er geen
allesomvattende overeenkomst kan worden bereikt;
• de mogelijkheden van verevening zijn niet of nauwelijks toegepast;
• gewenste aanpassingen in het instrumentarium zijn in de werksessie niet
behandeld.
Figuur 3.3

Bedrijventerreinen

Projecten

Grondbeleidsinstrumentarium

Verevening
nieuwe en
bestaande
bedrijventerrein

Verdere aanpassingen
gewenst in
grondbeleidsinstrumentarium?

Borchwerf
Roosendaal

•

Zoveel mogelijk
privaatrechtelijk maar
publiekrechtelijk indien niet
anders mogelijk

•

Niet toegepast

•

In werksessie niet
behandeld

ISEV
bedrijventerrein
EdeVeenendaal

•

Zoveel mogelijk
privaatrechtelijk maar
publiekrechtelijk indien niet
anders mogelijk

•

Niet toegepast

•

In werksessie niet
behandeld

Betuws
bedrijvenpark/
Landschap de
Danenberg

•

Zoveel mogelijk
privaatrechtelijk maar
publiekrechtelijk indien niet
anders mogelijk

•

Niet geregeld
via een
particuliere
grondexploitatie

•

In werksessie niet
behandeld

REO
Roermond

•

Zoveel mogelijk
privaatrechtelijk maar
publiekrechtelijk indien niet
anders mogelijk

Niet toegepast

•

In werksessie niet
behandeld

•
•

4. Keuze voor afdwingbaar grondbeleidsinstrumentarium
De onderzoeksvraag luidt:
- wanneer gaan gemeenten over tot het gebruik van het afdwingbare
grondbeleidsinstrumentarium, in plaats van de veel vaker toegepaste vrijwillige
contractuele grondexploitatie en wordt door de Gew in de toekomst steeds vaker of
juist minder vaak gebruik gemaakt van de afdwingbare variant?
De conclusie zijn:
• de Gew wordt primair gebruikt als ‘stok achter de deur’ bij onderhandelingen in het
anterieure traject om tot een voldoende kostenverhaal te komen langs het private
spoor;
• alleen publiekrechtelijk als dat moet, op grond van art. 6.12 Grondexploitatiewet,
namelijk als het kostenverhaal niet anderszins verzekerd is.
Grondbeleidinstrumentarium
Eindrapport

9S9406.A0/R0001/901286/Nijm
- 36 -

1 oktober 2008

Figuur 3.4

Inzet van afdwingend instrumentarium

Project

Wanneer inzet afdwingbaar grondbeleidinstrumentarium?

Woningbouw
Leidsche Rijn

•

Bij aanpak van freeriders

De Zuidlanden, Leeuwarden

•
•
•
•

Zoveel mogelijk anterieure contracten
Door de Gew wordt de afdwingbare variant aantrekkelijker
Gew niet van toepassing: alles privaatrechtelijk
wanneer de extra inspanningen opwegen tegen het verlies dat
men anders voor lief moet nemen

Waalsprong Nijmegen

•
•

Bij freeriders
Zouden kiezen voor privaatrechtelijke overeenkomst, maar door
voortschrijdend inzicht wel meer locatie-eisen stellen en kosten
verhalen
Zouden kiezen voor actief grondbeleid, bij grondposities via
bouwclaims
Achteraf zou gemeente privaatrechtelijk wel meer locatie-eisen
stellen en kosten verhalen

•
•

Groenblauwe slinger, PijnackerNootdorp

•
•

Zoveel mogelijk anterieure contracten
Publiekrechtelijk wanneer de extra inspanningen opwegen
tegen het verlies dat men anders voor lief moet nemen. Hier nog
niet aan de orde

•
•

Uitgangspunt is een anterieure overeenkomst
Publiekrechtelijk als er geen overeenkomst wordt bereikt over
voldoende kostenverhaal, locatie-eisen etc.

Alkmaar Overstad

•

Starten met anterieure traject, maar verwachten vooral op
herontwikkelingslocaties vaak het exploitatieplan nodig te
hebben om een posterieure overeenkomst te sluiten,
kostenverhaal via de bouwvergunning af te dwingen

Kanaalzone Apeldoorn

•
•

Zoveel mogelijk anterieure contracten
Publiekrechtelijk als er geen overeenkomst wordt bereikt over
voldoende kostenverhaal, locatie-eisen etc.

Binckhorst Den Haag

•

Bij voorkeur anterieur, maar posterieur zal niet worden
geschuwd

Bedrijventerreinen
Borchwerf Roosendaal

•

Zoveel mogelijk privaatrechtelijk maar publiekrechtelijk indien
niet anders mogelijk

Betuws bedrijvenpark/ Landschap
de Danenberg

•

Zoveel mogelijk privaatrechtelijk maar publiekrechtelijk indien
niet anders mogelijk

Bedrijvenpark A12 EdeVeenendaal

•

Zoveel mogelijk privaatrechtelijk maar publiekrechtelijk indien
niet anders mogelijk

REO Roermond

•

Zoveel mogelijk privaatrechtelijk maar publiekrechtelijk indien
niet anders mogelijk

Multifunctionele locaties
Centrum Geldermalsen

Grondbeleidinstrumentarium
Eindrapport

9S9406.A0/R0001/901286/Nijm
- 37 -

1 oktober 2008

5. Verbetering kostenverhaal en sterkere regie door Gew
De onderzoeksvraag luidt:
- in welke mate leidt de implementatie van de Gew tot verbetering van het
kostenverhaal door gemeenten en een sterkere gemeentelijke regie?
De belangrijkste conclusies voor woningbouw en multifunctionele locaties zijn:
• de regie wordt onder andere verbeterd door meer mogelijkheden in het
kostenverhaal, fasering en het kunnen stellen van locatie-eisen. Gemeenten krijgen
hierdoor een sterkere onderhandelingspositie tegenover de grondeigenaar;
• de Grondexploitatiewet garandeert een beter kostenverhaal en een betere aanpak
van de freeriders (beter dan via de huidige baatbelasting);
• er is onzekerheid over het in stand houden van toerekening kosten van bovenwijkse
voorzieningen die meerdere exploitatiegebieden overschrijden en bijdragen aan
ruimtelijke ontwikkelingen. Met name over de verdere verfijningscriteria die
noodzakelijk zijn voor een juiste toerekening van kosten aan diverse gebieden op
voet van toetsingscriteria proportionaliteit;
• bovenplanse verevening door middel van bijdrage aan ruimtelijke ontwikkelingen
zoals groen wordt bemoeilijkt door gebrek aan omliggende
gebiedsontwikkelingen/kostendragers;
• het kostenverhaal bij gebiedsontwikkeling met een negatief (financieel) planresultaat
betekent macro-aftopping in de regel voor rekening van de gemeente. Het
kostenverhaal is immers gemaximeerd tot de opbrengstpotentie uitgeefbare m² in
het plangebied.
De belangrijkste conclusies voor bedrijventerreinen zijn:
• een verbetering van het kostenverhaal en een betere onderhandelingspositie;
• het kunnen stellen van locatie-eisen (inrichtings/ kwaliteitseisen) ziet men als winst.
Figuur 3.5

Kostenverhaal en regie

Project

Verbetering kostenverhaal

Sterkere gemeentelijke regie

Leidsche Rijn

•
•

Aanpak freeriders
Hoger kostenverhaal

•

De Zuidlanden
Leeuwarden

•
•

Beter kostenverhaal mogelijk
De private
exploitatieovereenkomst tot
kostenverhaal gesloten onder
het oude regiem zou bij
toepassing van de Gew
waarschijnlijk nog een hoger
kostenverhaal hebben
opgeleverd

Woningbouw

•
•

•

Leidsche Rijn is oude regiem. Gew
zou de regierol versterken door stellen
van locatie-eisen, beter afdwingbaar
kostenverhaal
De Gew biedt de gemeente, indien
particuliere grondeigenaren niet bereid
zijn mee te betalen, een grondslag
voor versnelde onteigening
Meer afdwingbaar, maar toch nog
afhankelijk van de bereidheid van de
ontwikkelaar om de ontwikkeling te
doen realiseren

Waalsprong
Nijmegen

•

Beter kostenverhaal en
aanpak freeriders

•

Gew is niet van toepassing maar zou
regierol krachtiger hebben gemaakt

Groenblauwe slinger

•

Beter kostenverhaal mogelijk

•

Meer afdwingbaar, maar toch nog

Grondbeleidinstrumentarium
Eindrapport

9S9406.A0/R0001/901286/Nijm
- 38 -

1 oktober 2008

Pijnacker-Nootdorp

•

Bij een dergelijk regionaal
groenproject blijft
kostenverhaal echter
problematisch, vooral door
gebrek aan potentiële
kostendragers

•

afhankelijk van de bereidheid van de
ontwikkelaar om de ontwikkeling te
doen realiseren
Betere regie in hoge mate het geval. In
dit project echter lastig vanwege
bovengemeentelijke scope en
beperkte aanvraag bouwvergunningen

Multifunctionele
locaties
Centrum
Geldermalsen

•

Toepassing Gew: met name
beter kostenverhaal voor
bovenwijks/bovenplans

•

•

Kanaalzone
Apeldoorn

•

•

•

Binckhorst Den Haag

•

Wel beter kostenverhaal
maar door macro-aftopping
waarschijnlijk niet mogelijk
om alle kosten te verhalen
Onzekerheid kostenverhaal
bovenplanse kosten vanwege
vraagstuk
toerekeningscriteria en
ontbreken van voldoende
kostendragers
Het plan moet economisch
uitvoerbaar zijn. Dit kan nog
moeilijk worden bij stedelijke
herstructurering

•

Vanwege pril stadium van ontwikkeling
en onderhandeling zijn hier ten
aanzien van de regierol geen harde
uitspraken te doen dan te constateren
dat de Gew de regierol versterkt

Stok achter de deur zorgt
ervoor dat een gedeelte in
ieder geval kan worden
verhaald

•

Meer afdwingbaar, maar toch is men
niet overtuigd of dit afdoende is.
Vooral bij herontwikkelingslocaties zijn
de kosten hoog
Verbeterde regie door mogelijkheden
van fasering en het stellen van locatieeisen
Rijkssubsidies en planoptimalisatie

•

•
Alkmaar Overstad

•
•

Gew is een sterkere ‘stok achter de
deur’ bij onderhandelingen met private
partijen
Ruimere mogelijkheden bovenplanse
verevening en verrekening
bovenwijkse voorzieningen

Beter kostenverhaal door
aanpak freeriders
Macro-aftopping vormt
mogelijk een belemmering
voor de planrealisatie (wie
draagt het tekort)

•

Door Gew versterking van
regiemogelijkheden

Duidelijke verbetering
kostenverhaal

•

Betere onderhandelingspositie, meer
aangrijpingspunten (ook vanuit
provincie)
Echter, de gemeenten verwachten dat
een actief grondbeleid nog steeds
gevoerd zal worden

Bedrijventerreinen
Borchwerf
Roosendaal

•

•

Grondbeleidinstrumentarium
Eindrapport

9S9406.A0/R0001/901286/Nijm
- 39 -

1 oktober 2008

Betuws
bedrijvenpark/
Landschap de
Danenberg

•

Bedrijvenpark A12
Ede-Veenendaal

•

Duidelijke verbetering
kostenverhaal

•

•
Duidelijke verbetering
kostenverhaal

•

•
REO Roermond

•

Duidelijke verbetering
kostenverhaal

•

•

Betere onderhandelingspositie en
meer mogelijkheden voor
kostenverhaal
Locatie-eisen ziet men als winst
Betere onderhandelingspositie en
meer mogelijkheden voor
kostenverhaal
Locatie-eisen ziet men als winst
Betere onderhandelingspositie en
meer mogelijkheden voor
kostenverhaal
Locatie-eisen ziet men als winst

6. Realiseren ruimtelijk beleid
De onderzoeksvraag luidt:
- verwachten gemeenten dat zij onder het nieuwe regiem beter in staat zullen zijn om
hun ruimtelijk beleid te realiseren?
De conclusies van deze vraag voor woningbouw en multifunctionele projecten zijn:
• ruimtelijk beleid is beter realiseerbaar door de mogelijkheid woningbouwcategorieën
en locatie-eisen af te dwingen en door de mogelijkheid om een fasering aan te
brengen in het exploitatieplan;
• binnenstedelijke herstructurering stimuleert de integraliteit van gebiedsontwikkeling
waarschijnlijk niet.
De conclusies van deze vraag voor bedrijventerreinen zijn:
• de verwachting is dat de onderhandelingspositie sterker wordt en een hoger
kostenverhaal afdwingbaar is ten opzichte van het oude regiem (indien
bedrijventerrein door markt ontwikkeld);
• anderzijds weinig verwachting van de Gew bij een aantal gemeenten.

Grondbeleidinstrumentarium
Eindrapport

9S9406.A0/R0001/901286/Nijm
- 40 -

1 oktober 2008

Figuur 3.6

Verwachtingen

Project

Verwachting beter in staat ruimtelijk beleid te realiseren

Woningbouw
Leidsche Rijn

•

•

Afdwingen bouwcategorieën: sociale woningbouw, goedkope
koopwoningen en vrije kavels + eventueel stellen van aanvullende
locatie-eisen
Onzeker wat de invloed is op het uiteindelijke resultaat t.a.v.
ruimtelijk beleid

De Zuidlanden, Leeuwarden

•
•

Niet per se beter, wel meer mogelijkheden
Andere praktijk dan wanneer de Gew voor handen was

Waalsprong Nijmegen

•

Eisen kunnen stellen in woningbouwcategorieën (waaronder
sociale woningbouw)

Groenblauwe slinger,
Pijnacker-Nootdorp

•
•

Meer mogelijkheden door het kunnen stellen van locatie-eisen
Wet komt echter te laat: uitleglocaties voor woningbouw zijn al
ingevuld

Centrum Geldermalsen

•

Gemeente verwacht op basis van de Gew tot een betere
realisering van het beoogde ruimtelijke beleid komen

Kanaalzone Apeldoorn

•

Binnenstedelijke herstructurering is een integrale opgave; Gew
zal integrale gebiedsontwikkeling niet stimuleren. In plaats van 1
bestemmingsplan/ 1 exploitatieplan, zal dit zorgen voor diverse
bestemmingsplannen/ exploitatieplannen

Binckhorst Den Haag

•
•
•
•

Stok achter de deur
Processturing via fasering in exploitatieplan
Afdwingbaarheid van bouwcategorieën en kwaliteitsaspecten
Als men niet voldoet aan voorwaarden: onteigeningsgrondslag

Alkmaar Overstad

•

Verbetering mogelijkheden bereiken maatschappelijke doelen

Borchwerf Roosendaal

•

Ja, door sterkere onderhandelingspositie en beter kostenverhaal

Betuws bedrijvenpark/
Landschap de Danenberg

•

Ja, door sterkere onderhandelingspositie en beter kostenverhaal

Bedrijvenpark A12 EdeVeenendaal

•

Ja, door sterkere onderhandelingspositie en beter kostenverhaal

REO Roermond

•

Weinig verwachtingen Gew voor REO

Multifunctionele locaties

Bedrijventerreinen

Grondbeleidinstrumentarium
Eindrapport

9S9406.A0/R0001/901286/Nijm
- 41 -

1 oktober 2008

7. Aanvullend beleid
De onderzoeksvraag luidt:
- op welke punten is in de toekomst eventueel aanvullend beleid (en daarbij
behorende maatregelen) gewenst, onder meer in relatie tot de herstructurering van
bestaande bedrijventerreinen, de aanleg van nieuwe bedrijventerreinen en de
aanleg van groenvoorzieningen?
Figuur 3.7

Gewenst aanvullend beleid

Projecten

Woningbouw
Groenblauwe slinger

Multifunctionele
locaties
Kanaalzone Apeldoorn
De Zuidlanden,
Leeuwarden

Aanvullend beleid voor herstructurering bedrijventerreinen, nieuwe
bedrijventerreinen en groenvoorzieningen

•
•

Geen acute aanvulling
Overheersende gedachte: als er geen gebiedsontwikkeling is en dus geen
kostendragers dan is kostenverhaal niet aan de orde

•

Beleid ter financiering van herstructurering

•

Geen acute noodzaak aanvulling voor herstructurering bedrijventerreinen,
nieuwe bedrijventerreinen en groenvoorziening
Wel aanpassingen over onderhandelingsposities

•
Bedrijventerreinen
Borchwerf Roosendaal

•
•

Meer procedurele afstemming op CV/BV constructies.
Duidelijke richtlijnen voor Europese aanbestedingswetgeving en termijnen
in Habitat en Flora-Fauna procedures

Betuws bedrijvenpark/
Landschap de
Danenberg
Bedrijvenpark A12 EdeVeenendaal

•
•

Verlenging van termijnen Wvg
Nadere toelichting bij invulling van locatie-eisen

•
•

Verlenging van termijnen Wvg
Nadere toelichting bij invulling van aanvullende kwaliteitseisen

REO Roermond

•

Inzetten op bovenlokale planontwikkeling/herstructurering van
bedrijventerreinen

•

De conclusies zijn:
• de Gew lost de problematiek van herstructurering bedrijventerreinen en financiering
van (bovenplans) groen niet altijd op;
• fondsvorming voor herstructurering bedrijventerreinen is mogelijk (op basis van
structuurvisie), maar was nu ook al mogelijk. Immers, nieuwe bedrijventerreinen
worden door gemeenten ontwikkeld;
• bij diverse gemeente is het gewenst dat de Wvg verlengd wordt. Mede in het kader
van de nWro2007 projectbesluit en een maximale termijn van vaststelling van 4 jaar;
• bij bedrijventerreinen is een nadere (wettelijke) toelichting gewenst over het stellen
van aanvullende kwaliteitseisen op basis van de Gew;
• er is behoefte aan duidelijke richtlijnen voor Europese aanbestedingswetgeving en
termijnen gewenst in Habitat en Flora –Fauna procedures;
• meer inzetten op bovenlokale planontwikkeling/ herstructurering van
bedrijventerreinen.
Grondbeleidinstrumentarium
Eindrapport

9S9406.A0/R0001/901286/Nijm
- 42 -

1 oktober 2008

3.2

Resultaten expertmeeting en werksessie
Expertmeeting
Aan het eind van elke gemeentelijke werksessie over de voorbeeldprojecten konden de
deelnemers enkele ‘prangende vragen’ stellen. Deze vragen zijn meegenomen en
behandeld door een team van experts. Het accent van de prangende vragen lag op de
Grondexploitatiewet, vanwege de actuele veranderingen in het instrumentarium.
Hieronder worden in het kort de belangrijkste resultaten uit de expertsessie beschreven.
Herstructurering
• De Gew heeft óók betrekking op de herstructurering van binnenstedelijke projecten.
Deze verschillen echter wel van uitleglocaties, waar de Gew in eerste instantie voor
bedoeld was (namelijk het aanpakken van freeriders).
• De gemeente kan met de Gew kosten verhalen tot aan de maximaal verhaalbare
opbrengsten. Dit wordt ook wel macro-aftopping genoemd. De kosten overstijgen
vaak de kosten bij binnenstedelijke herstructurering. Door deze macro-aftopping zal
het vaak niet mogelijk zijn alle kosten van herstructurering bij alle eigenaren te
verhalen. Bovendien lost de Gew het financieringsprobleem bij herstructurering niet
op (de Gew is daar ook niet voor bedoeld).
• De Gew heeft wel een voordeel: door het opstellen van een gedetailleerd
exploitatieplan wordt duidelijker wat het tekort is dat afgedekt moet worden om de
herstructurering kostenneutraal te maken.
Kosten die van belang zijn voor meerdere exploitatiegebieden
• Gemeenten zijn bevreesd dat er geen goede aanvullende criteria te vinden zijn voor
het legitiem in rekening brengen van de kosten voor bovenwijkse voorzieningen. Dit
zijn de kosten die niet alleen voor het exploitatiegebied worden gemaakt, maar ook
betrekking hebben op meerdere exploitatiegebieden. Dit betekent dat niet alle
kosten toegerekend kunnen worden aan dat ene plan. Gemeenten zijn bang dat de
aanvullende criteria snel aanvechtbaar zijn. Bovendien hebben gemeenten vaak nog
geen concrete maatregelen opgenomen in hun structuurvisie om hun kosten te
kunnen verhalen. Aan de andere kant moet rekening worden gehouden dat óók bij
een privaatrechtelijke overeenkomst ‘beroep op onverschuldigde betaling’ kan
worden gedaan als de gevraagde bijdragen en bovenwijkse voorzieningen niet goed
zijn verantwoord in de structuurvisie. Een goed, verantwoord kostenverhaal is zeer
belangrijk.
• In de praktijk zal het onderscheid tussen wat moet worden beschouwd als een
bovenwijkse voorziening (posterieur afdwingbaar) en een bijdrage aan ruimtelijke
ontwikkelingen (anterieur, niet afdwingbaar) niet altijd duidelijk zijn. Uit strategische
overwegingen kan het voor gemeenten van belang zijn bepaalde ontwikkelingen, al
naar gelang de situatie, onder een van beide kostensoorten te laten vallen. Dit hangt
bijvoorbeeld samen met de vraag of een bepaalde ontwikkeling al anderszins
verzekerd is (bijvoorbeeld door rijk of provincie). Indien dit niet het geval is, is het de
moeite waard om te onderzoeken of bepaalde ruimtelijke ontwikkelingen niet als
bovenwijkse voorziening kunnen worden beschouwd. Kostenverhaal zou dan via
fondsvorming geregeld kunnen worden.

Grondbeleidinstrumentarium
Eindrapport

9S9406.A0/R0001/901286/Nijm
- 43 -

1 oktober 2008

Toepassing Gew
• De prangende vragen hebben veel te maken met de onzekerheden over de effecten
van de Gew. Belangrijke aandachtspunten zijn:
− de flexibiliteit van het exploitatieplan: is het plan flexibel genoeg?
− het handelen van private partijen: zullen zij een overeenkomst sluiten of zullen
ze wachten op het publieke spoor van de Grondexploitatiewet?
− het kostenverhaal. Kunnen alle kosten verhaald worden?
• Het is niet mogelijk om via het exploitatieplan kosten te verhalen bij bestemmingen
die niet worden gewijzigd, maar wel profiteren van de ontwikkelingen. Immers,
kostenverhaal geschiedt door aanvraag van de bouwvergunning. In dat geval zal de
baatbelasting nog steeds een middel zijn om kosten te verhalen.
Werksessie gemeenten
Nadat alle cases in afzonderlijke werksessies zijn behandeld is er een tweede
werksessie gehouden. Voor deze sessie zijn enkele vertegenwoordigers uit de cases
bijeen gekomen om de problematiek van het grondbeleidsinstrumentarium te
bespreken. De ‘prangende vragen’ die de gemeenten aan de experts hebben gesteld
vormden de leidraad in de discussie. De belangrijkste conclusies zijn:
• De Gew heeft voordelen voor de regiefunctie. Hierbij doelen gemeenten op de
mogelijkheid om woningbouwcategorieën af te dwingen en de mogelijkheid om
invloed te hebben op de fasering en eventuele onteigening bij het niet meewerken
aan het plan.
• Aan de andere kant heeft het exploitatieplan grote gevolgen en onzekerheden.
Gemeenten moeten een exploitatieplan opstellen, tenzij het kostenverhaal
anderszins verzekerd is. Dit heeft veel meer invloed dan bij de memorie van
toelichting staat aangegeven. Gemeenten zullen vermoedelijk bij veel plannen een
exploitatieplan opstellen, indien het kostenverhaal onvoldoende privaatrechtelijk is
verzekerd. Dit geldt vooral voor herstructurerings- en andere ontwikkelingsgebieden,
waarbij één of meer van de vele grondeigenaren geen private overeenkomst tot
kostenverhaal wenst te sluiten. Het opstellen van exploitatieplannen zal grote
gevolgen hebben voor de ambtelijke capaciteit.
• Gemeenten verwachten dat de raming van de inbrengwaarde nog veel discussies
en juridische gevolgen zal opleveren.
• Kostenverhaal voor regionaal groen is volgens de gemeenten mogelijk maar zal
vooral afhangen van de vraag of gemeenten de kosten kunnen verantwoorden op
de criteria profijt, toerekenbaarheid en proportionaliteit.
• Om kosten te verhalen is het noodzakelijk goed te weten wat er wordt gerealiseerd.
Omdat het exploitatieplan gekoppeld moet worden aan een bestemmingsplan of
projectbesluit, dient aan een aantal wettelijke vereisten te worden voldaan
waaronder het toevoegen aan het exploitatieplan van: verkavelingskaart, inrichting,
methoden van kostenverhaal, kostenverhaaltoerekening, fasering, planning. Het
gevolg is dat er in plaats van een globaal bestemmingsplan
‘postzegelbestemmingsplannen’ worden gemaakt.
• De structuurvisie zal steeds belangrijker worden als basis om bovenwijkse
voorzieningen, en bijdragen aan ruimtelijke ontwikkelingen te kunnen legitimeren.

Grondbeleidinstrumentarium
Eindrapport

9S9406.A0/R0001/901286/Nijm
- 44 -

1 oktober 2008

Schoondijke

4

EX-ANTE EVALUATIE GRONDEXPLOITATIEWET

4.1

Uitvoering ex-ante evaluatie
De aanleiding voor de uitvoering van dit onderzoek vormde de toezegging van de
Minister van VROM aan de Tweede Kamer tot de uitvoering van een evaluatie van
bestaande en nieuwe grondbeleidsinstrumenten. Twee vragen staan centraal in de
evaluatie:
1. Zal de Gew afdoende bijdragen aan een verbetering van het kostenverhaal en de
gemeentelijke regie op de grondmarkt?
2. In welke mate zal de Gew bijdragen aan een effectievere uitvoering van het
ruimtelijk beleid?
Bij de uitvoering van de evaluatie is het nieuwe beleidsinstrumentarium nadrukkelijk
beoordeeld in samenhang met het bestaande instrumentarium. Bovenstaande twee
vragen hebben dus betrekking op het volledige instrumentarium dat de overheid, na
invoering van de Gew, ter beschikking heeft gesteld. Omdat deze evaluatie voorafgaand
aan de introductie van het nieuwe beleidsinstrumentarium op basis van de Gew
plaatsvindt, heeft deze de vorm van een ex-ante evaluatie. In dit afsluitende hoofdstuk
worden de resultaten van de evaluatie weergegeven.
Bij de beoordeling van de gevolgen van de introductie van de Gew hebben wij
onderscheid gemaakt naar de werking van de Gew en de wijze waarop gemeenten
gebruik kunnen maken van deze wetgeving bij kostenverhaal en regievoering op de
grondmarkt (de toepassing en technische uitvoerbaarheid van de nieuwe instrumenten)
en de indirecte effecten van de Gew voor de uitvoering van het ruimtelijke beleid van
gemeenten en de werking van de grondmarkt.

Grondbeleidinstrumentarium
Eindrapport

9S9406.A0/R0001/901286/Nijm
- 45 -

1 oktober 2008

In dit hoofdstuk wordt een antwoord geformuleerd op de onderzoeksvragen die ten
grondslag lagen aan deze studie.8 Aansluitend wordt een aantal aanbevelingen
geformuleerd. De beantwoording van de onderzoeksvragen berust op de uitgevoerde
analyses − inclusief werksessies met gemeenten en andere betrokkenen − van de
voorbeeldprojecten, de werksessies met deskundigen en gesprekken met de
begeleidingscommissie voor dit onderzoek.9 De uitwerking van de voorbeeldprojecten
en de verslagen van de werksessies zijn in deel 2I van de rapportage opgenomen.
Het kabinet beoogt met de introductie van de Gew de rollen van gemeente en eigenaren
bij particuliere grondexploitatie te verduidelijken, maar vooral ook de positie van de
gemeente te versterken bij kostenverhaal en het kunnen stellen van locatie-eisen. De
Gew biedt de wettelijke grondslag en methodiek voor een publiekrechtelijke toerekening
van de kosten en baten (waaronder subsidies) van grondexploitatie, zodat de gemeente
de ruimtelijke ontwikkeling in de gewenste mate kan sturen met het oog op een goede
ruimtelijke kwaliteit. De doelstelling van de Gew is in feite bescheiden, namelijk een
verbetering van het kostenverhaal en de gemeentelijke regierol. De beoogde effecten
van de Gew zijn echter veel ruimer op te vatten, namelijk een verbeterde uitvoering van
het ruimtelijke beleid van gemeenten.
Verbeterde uitvoering van het ruimtelijke beleid van gemeenten
De uitvoering van het gemeentelijke grondbeleid is geen doel op zich, maar staat ten
dienste van de uitvoering van het ruimtelijke beleid van gemeenten en de realisatie van
ruimtelijke bestemmingen. Concreet gaat het hierbij om de ontwikkeling van nieuwe
locaties, de herontwikkeling van bestaande locaties en het beheer van bestaande
locaties. Voor wat betreft tot de gevolgen van de Gew voor de uitvoering van het
ruimtelijk beleid is in de ex-ante evaluatie aandacht besteed aan de verwachte gevolgen
van de invoering van de Gew voor:
− de effectiviteit van het gevoerde (ruimtelijke) beleid;
− de efficiëntie van de werking van de grondmarkt;
− de verdelingseffecten (‘wie wordt er beter van, wie slechter?’).
De uitvoering van het ruimtelijke beleid dient, op haar beurt, weer doelstellingen met
betrekking tot bijvoorbeeld volkshuisvesting, economie en natuurontwikkeling en
-beheer. De uitgevoerde ex-ante evaluatie van de indirecte effecten van de Gew is
beperkt gebleven tot de effecten voor de uitvoering van het ruimtelijke beleid van
gemeenten. Gevolgen voor de uitvoering van bijvoorbeeld het volkshuisvestingsbeleid of
het economisch beleid van gemeenten zijn grotendeels buiten beschouwing gebleven.

8

In dit hoofdstuk wordt niet uitgebreid ingegaan op de werking van de Gew en de wijze waarop deze
toegepast dient te worden. Hiervoor verwijzen we naar de door het Ministerie van VROM uitgegeven
Handreiking Grondexploitatiewet., te downloaden vanaf www.vrom.nl en te bestellen bij SDU uitgevers.
9
Waar in dit hoofdstuk wordt gesproken over ‘de gemeenten’, dan heeft dit betrekking op de
gemeenten die in het onderzoek betrokken zijn geweest. Wij hebben echter geen aanleidingen
gevonden om te veronderstellen dat de mening van de bij het onderzoek betrokken gemeenten sterk
afwijkt van de mening van andere gemeenten.
Grondbeleidinstrumentarium
Eindrapport

9S9406.A0/R0001/901286/Nijm
- 46 -

1 oktober 2008

4.2

Grondbeleid en realisatie doelstellingen woningbouw (oude regiem)
Duiding problematiek
In hoofdstuk twee van deze rapportage is uitvoerig ingegaan op de problemen die
gemeenten ondervinden bij de uitvoering van het grondbeleid onder het oude regiem.
Aanleiding voor de invoering van de Gew vormde vooral de problematiek bij de
realisatie van woningbouw en de beperkte mogelijkheden tot kostenverhaal. De vraag is
welke grondbeleid- en RO-instrumenten en welke samenwerkingsvormen gemeenten
onder het oude regiem veelal hebben ingezet om – ondanks deze problematiek – hun
volkshuisvestelijke doelstellingen, en in concreto de via het instrument van het
bestemmingsplan beoogde woningbouw, gerealiseerd te krijgen?
Resultaten van het onderzoek
De bij het onderzoek betrokken gemeenten zijn in de meerderheid van de gevallen in
staat geweest om hun doelstellingen met betrekking tot woningbouw te verwezenlijken.
Kostenverhaal van de directe plangerelateerde kosten vindt in de meeste gevallen
plaats via actief grondbeleid. Tevens maken gemeenten met projectontwikkelaars vaak
afspraken over kostenverhaal van bovenwijkse voorzieningen (via fondsafdrachten). De
mate waarin en de omvang hiervan is echter onbekend. Voor projectontwikkelaars die
gevraagd worden om een bijdrage aan gemeentelijke fondsen is dit systeem niet
transparant.
Gemeenten onderschrijven dat kostenverhaal lastig is, als de gemeente geen eigenaar
van de gronden is. Het instrument van de baatbelasting wordt nauwelijks of niet ingezet,
enerzijds omdat de mogelijkheden tot kostenverhaal beperkt zijn, anderzijds omdat
gebruik van het instrument juridisch complex is. Veel gemeenten geven er dan ook de
voorkeur aan om via een actief grondbeleid alle gronden op een ontwikkellocatie te
verwerven. Vaak maken zij hierbij gebruik van een of andere vorm van publiek private
samenwerking (bijvoorbeeld een GEM, zoals bij Leidsche Rijn).
Gemeenten kiezen onder het oude regiem voor actief grondbeleid, omdat het de beste
mogelijkheid biedt tot kostenverhaal, omdat gemeenten hiermee de regie in handen
kunnen houden (bouwprogramma, fasering, kwaliteitseisen) en omdat actief grondbeleid
de mogelijkheid biedt om winst te maken op locatieontwikkeling. Winst op
locatieontwikkeling kan door de gemeente ingezet worden om elders binnen de
gemeentegrenzen verliesgevende ontwikkelingen te subsidiëren. Het is niet bekend in
welke mate gemeenten winst maken bij locatieontwikkeling en hoe de verhouding ligt
tussen winstgevende en verliesgevende projecten.10 In het algemeen kan gesteld
worden dat de ontwikkeling van uitleglocaties vaker winstgevend is, terwijl bij de
transformatie van binnenstedelijke gebieden vaker sprake is van financiële tekorten. De
gemeenten verwachten dat in de toekomst steeds meer de nadruk zal komen te liggen
op binnenstedelijke herontwikkelingsprojecten.
Ter ondersteuning van het actieve grondbeleid maken gemeenten veelvuldig gebruik
van de mogelijkheden die de Wet Voorkeursrecht Gemeenten biedt (zie onder andere
Waalsprong Nijmegen). Het is onbekend hoe in de praktijk de verhouding ligt tussen het
gebruik van actief grondbeleid, faciliterend grondbeleid en tussenvormen hiervan.

Grondbeleidinstrumentarium
Eindrapport

9S9406.A0/R0001/901286/Nijm
- 47 -

1 oktober 2008

Op uitleglocaties vormen de grondposities van projectontwikkelaars vaak de reden om
met deze partijen een samenwerking voor locatieontwikkeling aan te gaan. De
gemeente en de projectontwikkelaars met grondposities hebben meestal een
gemeenschappelijk belang om de locatie te ontwikkelen. Problematiek met ‘freeriders’
op uitleglocaties is soms lastig, maar in het algemeen komt men er wel uit. In
transformatiegebieden kiezen gemeenten ook vaak voor publiek private samenwerking
bij locatieontwikkeling. Aangezien de risico’s in deze gebieden voor marktpartijen groter
zijn, is in deze gebieden in mindere mate sprake van zogenaamde strategische
grondposities door projectontwikkelaars. De totstandkoming van publiek private
samenwerking vindt hier dan ook minder vaak plaats via het bouwclaimmodel, maar
komt vaker via een of andere vorm van aanbesteding tot stand.11 Een van de
voorwaarden voor selectie van private partijen is de bereidheid om risicodragend te
participeren in de locatieontwikkeling. Daar staat tegenover dat de geselecteerde
projectontwikkelaar vaak een soort preferred partner wordt in de vastgoedontwikkeling
en als eerste in de gelegenheid wordt gesteld om bouwrijpe gronden in het
transformatiegebied te verwerven.
Conclusies
Wat betreft de uitvoerbaarheid van het grondbeleid voor woningbouwontwikkeling onder
het oude regiem trekken wij de volgende conclusies.
• Gemeenten geven er veelal de voorkeur aan om via een actief grondbeleid alle
gronden op een ontwikkellocatie te verwerven. Soms doen zij dit zelfstandig; in
andere gevallen verloopt dit via een GEM-constructie met marktpartijen.
Kostenverhaal kan dan goed worden geregeld. Kostenverhaal van bovenwijkse
voorzieningen vindt veelal plaats via fondsafdrachten. In het geval van een
particuliere grondexploitatie is kostenverhaal (bijvoorbeeld van bovenwijkse
voorzieningen) lastiger; het ontbreekt gemeenten op dit punt aan een goed
instrumentarium.
• Gemeenten maken zowel gebruik van actief grondbeleid, faciliterend grondbeleid en
tussenvormen. De verhouding tussen de mate waarin van deze verschillende
vormen van grondbeleid gebruik gemaakt wordt en de criteria op grond waarvan
gemeenten tot een keuze komen zijn niet duidelijk. Tevens is onduidelijk wat de
consequenties hiervan in financiële zin zijn voor de gemeenten, zowel wat betreft de
mate van winstgevendheid van locatieontwikkeling, als de risico’s die de gemeente
loopt.
• Samenhangend met het bovenstaande punt, stellen we vast dat inzicht in de
mogelijkheden voor gemeenten om winst uit winstgevende projecten in te zetten
voor dekking van de kosten van verliesgevende projecten ontbreekt. Iedere
gemeente beschikt uiteraard zelf wel over de kennis, maar op hoger schaalniveau
zijn geen gegevens beschikbaar (zodat bijvoorbeeld ook geen vergelijkingen
mogelijk zijn). Dit punt heeft weliswaar niet direct betrekking op de werking van de
10

Uiteraard lopen gemeenten bij actief grondbeleid ook het risico om verlies te leiden. Dat is een van
de redenen dat gemeenten de voorkeur geven aan publiek private samenwerking, waarbij de risico’s
gedeeld kunnen worden met een of meerdere marktpartijen.
11
Het onderzoek heeft zich niet geconcentreerd op de wijze van aanbesteding. Er is geen sprake van
eenduidigheid in het aanbestedingstraject. Interessant in dit verband is het Europese
aanbestedingstraject voor project Overstad in Alkmaar, waar de gemeente heeft gekozen voor een
aanbesteding op basis van een concurrentiegerichte dialoog, waarbij bovendien de risico’s voor de
gemeente geheel zijn afgedekt.
Grondbeleidinstrumentarium
Eindrapport

9S9406.A0/R0001/901286/Nijm
- 48 -

1 oktober 2008

•

Gew, maar raakt wel aan de impliciete uitgangspunten van deze wet. De Gew is
immers gebaseerd op de veronderstelling dat locatieontwikkeling winstgevend is,
zodat meer kosten dan voorheen op de grondexploitatie verhaald kunnen worden.
De gemeenten verwachten dat in de toekomst steeds meer een verschuiving zal
plaatsvinden van de ontwikkeling van uitleglocaties naar de transformatie van
binnenstedelijke gebieden, onder meer als gevolg van het rijksbeleid (Nota Ruimte).
Hiermee zal de betaalbaarheid van locatieontwikkeling in toenemende mate
problemen gaan geven.

Aanbevelingen
Een deel van de bovenstaande conclusies houdt direct verband met de invoering van de
Gew en wordt in de volgende paragrafen nader besproken. Los van de invoering van de
Gew doen wij daarnaast nog de volgende aanbevelingen.
• Het is gewenst om meer inzicht te verkrijgen in de betaalbaarheid voor gemeenten
van locatieontwikkeling voor woningbouw, nu en op de langere termijn (mede met
het oog op de verschuiving van de ontwikkeling van uitleg- naar binnenstedelijke
locaties). In dat verband zou onderzoek dienen plaats te vinden naar de mate
waarin locatieontwikkeling voor gemeenten winstgevend dan wel verliesgevend is
en naar de verhouding tussen winstgevende en verliesgevende projecten. Tevens is
meer inzicht gewenst in de financiële risico’s die gemeenten lopen bij
locatieontwikkeling.
• Mede in het licht van de mogelijkheden die actief grondbeleid gemeenten biedt om
winst uit locatieontwikkeling in te zetten ter subsidiering van verliesgevende
projecten elders in de gemeente (bovenplanse verevening) is het tevens gewenst
om meer inzicht te verkrijgen in de mate waarin gemeenten gebruikmaken van actief
of faciliterend grondbeleid en in de mate waarin winsten uit locatieontwikkeling
inderdaad ingezet worden ter subsidiering van verliesgevende projecten.

4.3

Aanleg groenvoorzieningen in en om nieuwe wijken (nieuw regiem versus
huidige regiem)
Duiding problematiek
De indruk bestaat dat gemeenten onvoldoende in staat zijn gebleken om beoogde
groenvoorzieningen in en om nieuwe wijken te realiseren. De vraag is in hoeverre het
ontbreken van voldoende groen samenhangt met de hiaten in het oude
grondbeleidinstrumentarium c.q. met de wijze waarop het instrumentarium wordt
toegepast? Welke mogelijkheden biedt de Gew in dit verband om door middel van
verbeterd kostenverhaal de aanleg van groen te stimuleren?
Resultaten van het onderzoek
Het beeld dat uit de gesprekken met de gemeenten naar voren komt is dat gemeenten
onder het oude regiem wel in staat zijn om (een deel van de) kosten van bovenwijks
groen te verhalen op nieuwe locaties (zie bijvoorbeeld Zuidlanden Leeuwarden). Hiertoe
worden afspraken gemaakt met projectontwikkelaars over fondsafdrachten. Uit deze
fondsen moeten ook andere bovenwijkse voorzieningen bekostigd worden; iedere
gemeente bepaalt zelf welk gedeelte bestemd wordt voor groenaanleg. De hoogte van
de fondsbijdrage is mede afhankelijk van de winstgevendheid van locatieontwikkeling.
Veel projecten bieden onvoldoende financiële ruimte voor fondsafdrachten. De omvang
Grondbeleidinstrumentarium
Eindrapport

9S9406.A0/R0001/901286/Nijm
- 49 -

1 oktober 2008

van de fondsen hangt uiteraard ook samen met de omvang van het
nieuwbouwprogramma.
Gemeenten voelen zich niet geroepen om, via kostenverhaal op nieuwbouw, bij te
dragen aan de financiering van de kosten van regionaal groen (zie Groenblauwe Slinger
Pijnacker Nootdorp). Dit wordt gezien als primair een provinciale aangelegenheid; de
financiering ervan moet dan ook op dat niveau gevonden worden.
De Gew biedt verbeterde mogelijkheden om de kosten van groen te verhalen op
nieuwbouw (zie Waalsprong Nijmegen). In de eerste plaats kunnen kosten voor
groenaanleg deel uitmaken van de kosten voor bovenwijkse voorzieningen (zowel
binnen als buiten het exploitatiegebied). Gemeenten kunnen hierbij ook een systematiek
gebaseerd op fondsbijdragen toepassen (onderbouwd in een structuurvisie). Afspraken
hierover kunnen gemaakt worden in een anterieure overeenkomst, maar kunnen ook
worden afgedwongen via een posterieure overeenkomst (mits wordt voldaan aan de
criteria profijt, proportionaliteit en toerekenbaarheid). De begrenzing van het
kostenverhaal op deze wijze is gelegen in de opbrengstpotentie van de locatie. In de
tweede plaats kunnen kosten voor regionaal groen (evenals kosten van bijvoorbeeld
recreatie, waterberging en infrastructuur) verhaald worden via de zogenaamde
financiële bijdrage aan ruimtelijke ontwikkelingen (vgl. Groenblauwe Slinger Pijnacker
Nootdorp). De gemeente en een particuliere eigenaar kunnen dit in een anterieure
overeenkomst vastleggen, mits onderbouwd in een structuurvisie. De financiële bijdrage
aan ruimtelijke ontwikkelingen is echter niet afdwingbaar via een posterieure
overeenkomst.
De gemeenten verwachten dat de eerste vorm van kostenverhaal in de praktijk goed
toepasbaar zal zijn en voor marktpartijen zal leiden tot een verbeterde transparantie van
het exploitatieproces. De kostenopbouw moet immers in de structuurvisie inzichtelijk
gemaakt worden. Tegelijkertijd verwachten gemeenten echter dat in toenemende mate
de beperkte opbrengstpotentie van binnenstedelijke herontwikkelingen de
mogelijkheden tot kostenverhaal aanzienlijk zal beperken.
Ten aanzien van de tweede mogelijkheid tot kostenverhaal, via een financiële bijdrage
aan ruimtelijke ontwikkelingen die de motie Geluk/ amendement Irrgang heeft
bewerkstelligd wordt niet verwacht dat dit in de praktijk veel extra mogelijkheden tot
kostenverhaal biedt (zie hierna ook het intermezzo in paragraaf 4.4). Het feit dat
kostenverhaal in dit geval posterieur niet kan worden afgedwongen, werpt naar
verwachting haar schaduwen vooruit. Zonder de stok achter de deur van een
posterieure overeenkomst zullen marktpartijen nauwelijks geneigd zijn om mee te
betalen aan ontwikkelingen die slechts zeer beperkt van invloed zijn op de
locatieontwikkeling waarbij ze zelf betrokken zijn. Algemeen gesteld kan men zich
bovendien nog afvragen of het terecht is dat de kosten van dit soort ruimtelijke
ontwikkelingen alleen op nieuwbouw worden afgewenteld, terwijl bestaande
woongebieden in gelijke mate profiteren van de ontwikkeling (zie Groenblauwe Slinger
Pijnacker Nootdorp).12

12

Verwijzend naar het profijt- en proportianaliteitsbeginsel uit de Gew merken we hierbij op dat slechts
een deel van de kosten op nieuwbouw verhaald zouden kunnen worden (namelijk die kosten die
redelijkerwijs toewijsbaar zijn, rekening houdend met bestaande woongebieden die voordeel hebben).
Dan nog speelt de vraag of het rechtvaardig is om alleen op de nieuwbouwwijk (een deel van de)
kosten te verhalen en niet op de bestaande wijken.
Grondbeleidinstrumentarium
Eindrapport

9S9406.A0/R0001/901286/Nijm
- 50 -

1 oktober 2008

Tenslotte wordt opgemerkt dat de scheidslijn tussen ‘bovenwijkse voorziening’ en
‘financiële bijdrage aan ruimtelijke ontwikkeling’ niet helder is (zie ‘expertsessie’).
Conclusies
• Voor wat betreft het kostenverhaal van lokaal en regionaal groen onder het oude
regiem concluderen we dat kostenverhaal van lokaal groen veelal plaatsvindt op
basis van fondsafdrachten door projectontwikkelaars betrokken bij
nieuwbouwontwikkeling. De wijze waarop deze fondsen gebruikt worden en de
wijze waarop de hoogte van de bijdrage wordt vastgesteld is echter ondoorzichtig.
Kostenverhaal van regionaal groen vindt nauwelijks plaats (zie Groenblauwe
Slinger Pijnacker Nootdorp); de financiering er van wordt door gemeenten primair
gezien als een provinciale aangelegenheid.
• Verwacht wordt dat door invoering van de Gew de transparantie met betrekking tot
de wijze waarop kostenverhaal van groen plaatsvindt sterk zal verbeteren.
Kostenverhaal van lokaal groen (als onderdeel van bovenwijkse voorzieningen)
wordt bovendien ook verbeterd, doordat het onder de voorwaarden die de wet
stelt, via een posterieure overeenkomst uiteindelijk kan worden afgedwongen. Van
de verbeterde mogelijkheden van kostenverhaal van regionaal groen (als
onderdeel van bijdrage aan ruimtelijke ontwikkelingen (motie Geluk/amendement
Irrgang) wordt weinig verwacht, doordat het uiteindelijk niet via een posterieure
overeenkomst afdwingbaar is en omdat problemen worden verwacht bij toepassing
van de criteria profijt, toerekenbaarheid en proportionaliteit.
• De scheidslijn tussen ‘lokaal groen’ en ‘regionaal groen’, van belang in verband
met de afdwingbaarheid van het kostenverhaal, is niet helder.
• Tot slot concluderen we dat de mogelijkheden van kostenverhaal voor
groenvoorzieningen in toenemende mate begrensd zullen worden door de
beperkte opbrengstpotentie van gebieden, gezien de grotere nadruk op
transformatie van bestaande gebieden bij locatieontwikkeling. Daarnaast moet
‘groen’ concurreren met andere kosten die verhaald kunnen worden op de
grondexploitatie. Overigens merken we hierbij op dat er geen sprake is van
stapeling van kosten, waarbij verhaal van de ene kostensoort voorrang zou
hebben boven het verhaal van de andere kostensoort.
Aanbevelingen
• Wij bevelen aan om te monitoren in hoeverre en voor welke doeleinden gemeenten
gebruik zullen gaan maken van de mogelijkheid die de Gew biedt om in anterieure
overeenkomsten afspraken te maken over bijdragen aan ruimtelijke ontwikkelingen.
Indien gemeenten niet of nauwelijks gebruikmaken van deze mogelijkheid dient
overwogen te worden om de wet op dit punt aan te passen. In dit verband achten wij
het ook gewenst om te monitoren hoe in de praktijk de scheidslijn wordt gelegd
tussen ‘bovenwijkse voorziening’ en ‘bijdrage ruimtelijke ontwikkeling’.
• Gezien de naar verwachting beperkte mogelijkheden van financiering van regionaal
groen (en andere regionale voorzieningen) via kostenverhaal op grondexploitaties
dient nagedacht te worden over alternatieve instrumenten om de financiering van
zogenaamde ‘ruimtelijke ontwikkelingen’ te verbeteren.

Grondbeleidinstrumentarium
Eindrapport

9S9406.A0/R0001/901286/Nijm
- 51 -

1 oktober 2008

4.4

Nader bekeken: rood voor groen
Op verzoek van de begeleidingscommissie heeft professor Friso de Zeeuw, in
aanvulling op het voorgaande, een beschouwing opgesteld over de consequenties van
de Gew voor de financiering van zogenaamde rood-voor-groen projecten. Deze
beschouwing volgt hier integraal.
Inleiding
Wat de consequenties zijn van de inwerkingtreding van de afdeling grondexploitatie van
de Wro voor gebiedsontwikkelingen die als rood voor groen projecten zijn te
kenschetsen? Dat is de centrale vraag die ik in deze bijdrage wil beantwoorden.
Rood voor groen projecten en gebiedsontwikkelingen hebben twee kenmerken. In de
eerste plaats is sprake van een integrale visie op en vaak ook integraal ontwerp voor de
rode en de groene functies. Soms voegen de rode functies zich naar de groene of
groen-blauwe omgeving waarin zij worden gesitueerd. In de tweede plaats dragen de
rode functies financieel bij aan de kwaliteitsverbetering van de groene omgeving, veelal
via de grondexploitatie. Die bijdrage is groter dan alleen - in functioneel en ruimtelijk
opzicht - voor de kwaliteit van de rode functies noodzakelijk is. Het schaalniveau kan
daarbij uiteenlopen, van lokaal en kleinschalig tot regionaal en grootschalig.13
Ik ga na welke (on)mogelijkheden de afd. grondexploitatie biedt. Daarna ga ik in op de
praktijk van rood voor groen projecten, gevolgd door een analyse van die praktijk.
Ik sluit af met enkele conclusies die betrekking hebben op het perspectief dat de
afdeling. grondexploitatie biedt voor rood voor groen projecten.
Groen in de afdeling grondexploitatie
Afdwingbaar verhaal van groenkosten
Ik neem eerst het afdwingbare, publiekrechtelijke deel van de afdeling grondexploitatie
van de Wro ter hand.
Groenvoorzieningen behoren expliciet tot het type voorzieningen dat voor kostenverhaal
in aanmerking komt. Om in het kostenverhaal betrokken te worden moeten deze
voorzieningen voldoen aan de criteria van profijt, proportionaliteit en toerekenbaarheid
(p.p.t.-criteria). Voor groenvoorzieningen binnen het exploitatiegebied zal dat in de regel
het geval zijn. Voor groenvoorzieningen buiten het exploitatiegebied geldt dat de mate
van profijt aangetoond moeten worden. Het profijt kan bestaan uit het veronderstelde
gebruik dat de nieuwe bewoners binnen het e.g. van deze voorzieningen gebruik gaan
maken. De (extra) waardecreatie die het groen voor de te verkopen resp. te verhuren
woningen en andere opstallen tot gevolg heeft, kan tot uiting komen in hogere potentiële
verkoop- en verhuurprijzen.
Deze relaties laten zich niet eenduidig vaststellen, te meer niet omdat men doorgaans
niet over feitelijke gegevens beschikt maar moet werken met prognoses over, bij
voorbeeld, het bezoek van bewoners van het grote recreatiegebied dat grenst aan het
exploitatiegebied. Indien partijen daar niet in onderling overleg uit komen aan de hand
van, bij voorbeeld, eenvoudige vuistregels, zullen rapportages van (externe)
deskundigen uitkomst moeten bieden.
Bovenplanse kosten kunnen voor meerdere locaties in de exploitatieopzet worden
opgenomen in de vorm van een fondsbijdrage. Voor deze kosten gelden de p.p.t.13

De definitie van rood voor groen ligt niet vast. De hier gebruikte omschrijving heb ik gehanteerd in
mijn boek De Engel uit het marmer, reflecties op gebiedsontwikkeling, TU Delft, 2007

Grondbeleidinstrumentarium
Eindrapport

9S9406.A0/R0001/901286/Nijm
- 52 -

1 oktober 2008

criteria onverkort. Bovendien moet een vastgestelde structuurvisie aanwijzingen
bevatten voor de besteding van de fondsgelden.
Overigens worden in de te verhalen kosten voor groen mede begrepen: de
‘’noodzakelijke compensatie’’ van in het plangebied verloren gegane natuurwaarden,
groenvoorzieningen en watervoorzieningen. Verloren gegane agrarische gronden
behoeven geen compensatie. Hoe het zit met agrarische gronden met een planologisch
erkende natuurwaarden is onduidelijk.
De gevolgtrekking voor het afdwingbare, publiekrechtelijk kostenverhaal is helder en
luidt bijna per definitie: geen of slechts zeer beperkte ruimte voor kostenverhaal voor het
groene deel van rood voor groen projecten, want het gaat om groen dat niet of slechts
ten dele ten goede komt aan de rode ontwikkeling. En een kenmerk van rood voor
groenprojecten is nu juist dat ook groen in de (financiële) beschouwing wordt betrokken
dat deze directie relatie niet of heel diffuus heeft.
Groen in het privaatrechtelijk deel; ‘’Voor wat hoort wat’’
Het privaatrechtelijke deel van de afd. Grondexploitatie biedt wel mogelijkheden voor de
rood voor groen benadering, althans dat deel dat gaat over de anterieure overeenkomst.
In art 6.24 legt de basis voor een wettelijke regeling voor contractsplanologie, zoals de
Tweede Kamer dat heeft gevraagd ter gelegenheid van de motie Geluk c.s. getiteld
Voor wat hoort wat.14 De motie wil het mogelijk maken dat de overheid private
initiatieven voor integrale gebiedsontwikkeling die een lucratief (bouw)plan combineren
met investeringen in - bij voorbeeld - groen kan honoreren, in afwijking van het vigerend
planologisch regime. Met een dergelijk totaalplan moet de ruimtelijke kwaliteit per saldo
verbeteren. Art. 6.24.1a stelt dat b en w in een overeenkomst over de grondexploitatie
bepalingen kunnen opnemen inzake de financiële bijdragen aan de grondexploitatie
‘’alsmede, op basis van een vastgestelde structuurvisie, aan ruimtelijke ontwikkelingen’’.
Die ruimtelijke ontwikkelingen ‘’buiten de directe omgeving van de locatie’’ kunnen
liggen. De Mvt zegt verder dat in contracten bijdragen aan ruimtelijke ontwikkelingen
kunnen worden opgenomen ‘’die niet geheel voldoen aan de criteria voor kostenverhaal,
maar die wel op een hoger schaalniveau in verband staan met de locatieontwikkeling
zoals bijdragen aan een fonds voor regionaal groen’’.15 De eis van de structuurvisie
brengt tot uitdrukking dat een visie op de gehele gebiedsontwikkeling en enige
functionele of ruimtelijke samenhang voorhanden moet zijn. De Mvt tekent hierbij aan
dat de publiekrechtelijke besluitvorming en afweging van verzoeken tot planologische
medewerking plaats dienen te vinden ‘’op basis van planologische overwegingen’’.
De wetgever wil expliciet niet de mogelijkheid openen om zonder structuurvisie en
planologische afweging planologische wijzigingen ‘’te kopen’’.16 De vraag is natuurlijk
waar de grens ligt tussen ‘’planologische afweging’’ en ‘’kopen’’ligt. De structuurvisie is
goeddeels inhouds- en vorm-vrij, dus de gemeente (resp. provincie) kan er vele (ook
zeer vage) kanten mee uit. Met andere woorden: waar begint betaalplanologie waarbij
de grondexploitatie fungeert als schier oneindige flappentap?17

14

TK 2004-05, 29435, nr. 68.
MvT , TK 2004-2005, 30218 nr. 3 . Veel relevante passages uit de kamerstukken zijn te vinden in:
Thoonen en Gerritsen, Grondexploitatiewet, de gevolgen van de grondexploitatiewet voor de dagelijkse
praktijk, Arcadis/SDU, 2007.
16
MvT , TK 2004-2005, 30218 nr. 6.
17
Verschillende auteurs wijzen op het gevaar van ‘’betaalplanologie’’. Zie bij voorbeeld Van den Brand,
Bregman en De Groot, Grondexploitatiewet, enkele verkenningen, IBR, 2006, blz 103 en 104. De
15

Grondbeleidinstrumentarium
Eindrapport

9S9406.A0/R0001/901286/Nijm
- 53 -

1 oktober 2008

In wezen legitimeert en omkadert de wet met art.6.24 de praktijk die ons land in
publiekprivate arrangementen al jaren kent, maar een wettelijke basis ontbeerde. De
Nederlandse ruimtelijke ontwikkeling is geplaveid met talloze - strikt genomen - illegale
overeenkomsten.18 .Alleen had bijna niemand belang bij het inroepen van het ontbreken
van een wettelijke basis met een beroep op onverschuldigde betaling.19
Ik benadruk het vrijwillige karakter van de anterieure overeenkomst. Gemeenten kunnen
weliswaar planologische medewerking weigeren als geen bereidheid bestaat tot het
doen van afdracht voor groen, maar het is uitdrukkelijk geen basis voor onteigening.
Interessante publiekprivate arrangementen kan de overheid dus niet algemeen
verbindend verklaren. Met name bij integrale gebiedsontwikkelingen waar de overheid
vaak is aangewezen op de medewerking van verschillende grondeigenaars komende
grenzen van de voort wat hoort wat benadering in zicht. Als partijen met strategische
grondposities die voor het meest voor een rode ontwikkeling in aanmerking komen, niet
willen meewerken, zijn er weinig mogelijkheden om die medewerking af te dwingen. De
gemeente of provincie kan inzetten op ‘’planologisch uitroken’’ met bij voorbeeld een
ruim bemeten groene bestemming of een royale waterpartij dan wel aanpassing van de
fasering , maar dat kan de coherentie van het totaalplan doorkruizen en men zoekt zo
bovendien de grens van de wet op.
Beeld van de praktijk
Ik wil hier een ruimer beeld van de praktijk van rood voor groen projecten schetsen dan
alleen situaties die gestoeld zijn op grondposities van zelfrealisatoren en waar de afd.
grondexploitatie dus rechtstreeks betrekking op heeft. Van die projecten zijn er weinig.
Door een ruimer repertoire in ogenschouw te nemen, krijgen we een beter beeld van de
financiële, planinhoudelijke en proceskenmerken van rood voor groen projecten in het
algemeen.20
Vinex, nieuwe landgoederen en ruimte voor ruimte
De rood voor groen aanpak heeft twee kenmerken. In de eerste plaats is er sprake van
een integrale visie op en vaak ook integraal ontwerp voor de rode en de groene functies.
Soms voegen de rode functies zich naar de groene of groen-blauwe omgeving waarin zij
worden gesitueerd. In de tweede plaats dragen de rode functies financieel bij aan de
kwaliteitsverbetering van de groene omgeving, veelal via de grondexploitatie.
De afgelopen 15 jaar laten verschillende praktijksituaties zien die verwant zijn met de
rood voor groen benadering. Daartoe behoren de afspraken die publieke en private
partijen hebben gemaakt in het kader van de realisering van Vinex-locaties rond
Rotterdam en rond Alkmaar voor een opslag in de grondexploitatie bestemd voor
‘’bovenplans’’ groen. In het geval van regio Alkmaar (HAL-gebied) betrof dit een bijdrage
per woning aan de het regionaal groengebied Geestmerambacht.
In 1996 lanceerde het Ministerie van LNV de “Visie Stadslandschappen” met een
regeling voor het creëren van “nieuwe landgoederen” en “nieuwe buitenplaatsen”. De
regeling was niet erg succesvol. Hij kende dan ook heel wat restricties en voorwaarden.
auteurs achten het risico van vernietiging door de rechter van vereveningsafspraken door de rechter bij
aantoonbare betaalplanologie betrekkelijk groot. Zij verwachten ‘’boeiende jurisprudentie’’.
18
Van den Brand c.s. formuleren deze stellingname voorzichtiger (blz. 101).
19
Dit blijkt uit het onderzoeksrapport van De Wolff, De Greef, Groetelaers en Korthals Altes: Regionaal
kostenverhaal en verevening bij gebiedsontwikkeling, OTB/TU Delft, 2006, blz. 54.
20
De hier ten tonele gevoerde voorbeelden zijn grotendeels ontleend aan mijn Engel uit het marmer,
blz. 32 e.v.
Grondbeleidinstrumentarium
Eindrapport

9S9406.A0/R0001/901286/Nijm
- 54 -

1 oktober 2008

Daarnaast was de koopkrachtige vraag naar deze luxe buitens op locaties waar zij
werden toegestaan niet overweldigend.
De Ruimte-voor-Ruimte regeling die in 2002 van start ging, ter ondersteuning van de
sanering van de intensieve varkenshouderij in Brabant, Limburg en Gelderland is qua
toepassingsbereik en opgehaald geld wel een redelijk succesnummer. Gezien de
motivatie van de regeling, wordt zij ook wel beeldend aangeduid met de Grond voor
stront-regeling. In de Noord Brabantse versie krijgt een deelnemende gemeente extra
planologische bouwmogelijkheden voor luxe woningen op ruime kavels, als een bijdrage
van - op dit moment - 130.000,- per kavel van ca. 1000 m2 wordt geleverd, ten gunste
van een fonds waaruit de sloop van varkensstallen wordt bekostigd. Het is meer een
financieringsregeling dan een aansprekend ruimtelijk concept.
Gebiedsontwikkelingen
In 2004 heeft de minister enkele grootschalige rood-voor-groen respectievelijk blauw
projecten als voorbeeldprojecten gebiedsontwikkeling aangewezen. De bekendste zijn
het Groningse Meerstad, het Wieringerrandmeer in Noord-Holland en Hart van de
Heuvelrug. Over deze projecten is veel gezegd en geschreven. Maar veel navolging op
deze schaalgrootte hebben zij tot nu toe niet gekregen. Rood-voor-groen-initiatieven van
wat kleiner formaat zijn talrijk. Ook de vereveningsbedragen van rood naar groen
verschillen behoorlijk. Uitgedrukt in bedragen per woning, resp. kavel: van 1.000,- tot
20.000,-. De verhoudingen in ruimtegebruik varieert; tegenover 1 ha. rode ontwikkeling
staat 2 tot 11 ha groen/blauw.
Figuur 4.1

Rood-voor-groen in

Project

en ha.-verhouding
Verhouding rood :
groen in oppervlak

Bijdrage rood aan groen

Meerstad, Groningen

1:1,75

20.000 per bouwkavel

Marickenland, De Ronde Venen

1:11

8.300 per woning

De Sandering, Drachten

1:2,75

16.420 per bouwkavel

Polder Schieveen, Rotterdam

1:2

1.860 per bouwkavel en
2

7,50 per m (BVO)
Neprom visie Groene Hart

1:11

Ruimte voor ruimte, provincie NoordBrabant

-

Ca.

50.000 per woning

130.000 per bouwkavel

Wat de meeste projecten gemeenschappelijk hebben, is hun lange doorlooptijd. Sterker;
het gaat vaak tergend langzaam. Twee voorbeelden. Een mooi, maar inhoudelijk niet al
te gecompliceerd project als de Veurse Horsten in Leidschendam-Voorburg heeft acht
jaar voorbereidingstijd achter de rug en zit nu (pas) in de bestemmingsplanfase.
Een vergelijkbaar plan, ”Heerlijkheid ‘t Groene Woud” aan de grens van het dorp
Kortenhoef (gemeente Wijdemeeren) heeft tot doel de verrommeling door kassen, een
voormalige vuilstort en een volkstuincomplex op te ruimen, de landschapsstructuur te
herstellen en op een deel van het gebied landgoedachtig wonen te realiseren. Dit
initiatief van de gemeente, Vereniging Natuurmonumenten en ING Real Estate gaat met
gemak zijn tweede lustrum in zonder dat er een spa de grond ingaat. De lange
doorlooptijden vormen geen aanmoediging om veel tijd en energie in deze projecten te
investeren.
Grondbeleidinstrumentarium
Eindrapport

9S9406.A0/R0001/901286/Nijm
- 55 -

1 oktober 2008

Toch zien regelmatig nieuwe initiatieven het licht. Na een eerste, op financiële
haalbaarheid gestoelde oefening van het Nationaal Groenfonds en Bouwfonds, heeft de
Neprom met 17 ontwikkelaars in 2007 een strategische rood-voor-groen-visie op het
Groene Hart gepresenteerd. De kern van het voorstel behelst een apart rood-voorgroen-regime voor 13.000 woningen.21 Die woningen vormen een deel van de ca.
30.0000 woningen die - op basis van ‘’migratiesaldo nul‘’ tot 2020 toch al in het Groene
Hart gebouwd mogen worden. Het grootste deel van deze woningen moet binnen de
‘’rode contouren’’ een plek krijgen. Voor de daarbuiten geplande huizen bepleit de
Neprom-visie een aanpak met zorgvuldig te lokaliseren en te ontwerpen buurten, deels
op verrommelde locaties. In Publiekprivate samenwerking, met inzet van een
(inter)provinciale structuurvisie en anterieure overeenkomsten, willen de opstellers
sturen op ruimtelijke kwaliteit in combinatie met maximale opbrengt uit grondexploitatie
voor groen en blauw. De potentiële opbrengst voor groen en blauw: zo’n 650 mln. (ca.
50.000 per woning). De initiatiefnemers moeten de dubbele paradox zien te
overwinnen; ”rood maken om groen veilig te stellen” en “projectontwikkelaars komen het
Groene Hart redden”. Intussen verkennen vertegenwoordigers van de Neprom en de
provincies, ministeries van VROM en LNV de realiseringsmogelijkheden van de
investeringsvisie. De drie betrokken provinciebesturen werken aan de interprovinciale
structuurvisie voor het Groene Hart. De eerste politieke reactie van de colleges van
gedeputeerde staten op het Neprom-initiatief is uitermate lauw, om het zacht uit te
drukken.
Analyse
Uit het onderzoek van OTB/TUDelft naar financiering van regionale ontwikkelingen uit
de grondexploitatie uit 2004 blijkt dat de p.p.t.- criteria voor rood voor groen projecten in
de onderzochte casestudies niet leidend zijn.22 De financiële ruimte in de
grondexploitatie is in de regel dominant voor de mate waarin financiële afdracht naar het
groen plaats vindt. In feite blijkt dit in de praktijk een soort hoofdcriterium.
De bredere analyse voor het povere resultaat van de rood-voor-groen-strategie is in
2002 reeds gemaakt door het aan het ministerie van LNV verbonden “Pps-bureau
landelijk gebied” en haar Raad van Advies waar ik voorzitter van was.23 Het is de
inmiddels bekende reeks oorzaken:
- overheden (gemeente, rijk, provincie) die het onderling niet met elkaar eens zijn;
- onvoldoende vertrouwen in marktpartijen;
- gebrekkige professionaliteit;
- moeizame grondverwerving;
- gemankeerde scope van het project;
- ontbreken van een deugdelijke businesscase.
Deze analyse geldt mijn inziens op hoofdlijnen nog steeds. Is er dan geen vooruitgang
op dit front? Toch wel. De provincies – voorheen toch vooral hindermacht als het om
rood voor groen ging – nemen een meer ontwikkelingsgerichte houding aan. Dat blijkt
gemakkelijker gezegd dan gedaan, als je uit een decennialange traditie komt van vooral
visies maken, toetsen en ambtelijke overdaad. Aan het voorbeeld van het Groene Hart
liet ik zien dat de provincies nog steeds niet toe zijn aan een brede, strategische rood
voor groen benadering. De mate waarin deze verandering bij de provincies zich voltrekt,
21

Neprom: De toekomst van het Groene Hart, Neprom, 2007.
De Wolff c.s., blz 53.
23
PPS bureau landelijk gebied en Raad van Advies: Werkfilosofie publiekprivate samenwerking in het
landelijk gebied, Ministerie LNV, 2002.
22

Grondbeleidinstrumentarium
Eindrapport

9S9406.A0/R0001/901286/Nijm
- 56 -

1 oktober 2008

wisselt dan ook. Het meest ver gaat momenteel de provincie Limburg, waarover later
meer.
Een tweede positieve ontwikkeling zie ik in de toenadering tussen de marktsector, met
name projectontwikkelaars, en delen van de natuur- en milieubeweging. Een
toenadering die sinds een decennium merkbaar is. De ondersteuning van de provinciale
Milieufederaties voor het Neprom-strategie voor het Groene Hart maakt die nieuwe
gelegenheidscoalitie zichtbaar.
Momenteel doet de praktijkleerstoel Gebiedsontwikkeling TU Delft in opdracht van de
ministeries van VROM en LNV en van ontwikkelaar AM uitgebreider onderzoek naar de
perspectief voor rood voor groenplannen, onder meer aan de hand van een analyse van
de huidige praktijk.
Methodische aanpak van contractplanologie; voorbeeld Limburg
De provincie Limburg past momenteel de methode van de contractsplanologie het
meest vergaand toe. Zij spreekt, wat chiquer, over de verhandelbare ontwikkelrechten
methode (VORm).24 Voor bepaalde gebieden van de provincie geldt in het streekplan
(nu: structuurvisie) en de betreffende gemeentelijke bestemmingsplannen in beginsel
een bouwverbod. Indien echter een (private) initiatiefnemer een voorstel indient dat bij
voorbeeld een nieuwbouwplan voor een aantal woningen of de vestiging van een bedrijf,
combineert (en compenseert) met het opruimen van vervallen agrarische stallen en/of
de aanleg van een stuk natuurgebied, komt dat voor planologische afweging in
aanmerking. Er vindt toetsing plaats aan algemeen gestelde criteria en er is uiteraard
overleg met de gemeente die de bestemmingsplanbevoegdheid heeft. Een
vooraanstaand criterium is de vraag of per saldo sprake is van ruimtelijke
kwaliteitsverbetering, ‘‘zowel ter plekke als in groter verband’’. Met dit laatste wordt de
(groene) ‘’tegenprestatie’’ bedoeld. Als hulpmiddel voor de berekening van de omvang
van de tegenprestatie is een financieel rekenmodel beschikbaar. Men maakt
onderscheid tussen kleinschalige initiatieven en projectmatige ontwikkelingen. Een
onafhankelijke kwaliteitscommissie brengt advies uit. Als het oordeel positief uitvalt,
geven de overheden planologische toestemming voor de realisering van het gehele
plan. Een te honoreren initiatief wordt in het bestemmingsplan vastgelegd. Dat geldt
voor zowel de rode als de groene componenten. Om de realisatie van het groene deel
veilig te stellen, sluit de provincie een privaatrechtelijke overeenkomst met de private
partij af.
Onlangs heeft het provinciaal bestuur de regeling geëvalueerd. De algemene conclusie
is dat het instrument voldoet aan de verwachtingen. Maar gezien het vernieuwende
karakter heeft de toepassing op diverse plekken en in meerdere geledingen tot
discussies en vragen geleid. Daarbij kon het gaan over doel, juridisch kader, proces en
procedures en over inhoud (rode ontwikkeling en tegenprestatie). De provincie zal ook
de vraag moeten beantwoorden hoe zij haar beleid jegens de gemeenten gaat
doorzetten, nu de goedkeuringsbevoegdheid van bestemmingsplannen is vervallen.
Ook andere provincies en verschillende gemeenten werken met of aan een regeling die
met de VORm vergelijkbaar is.
Het is intussen de vraag hoe de uitdrukkelijk als facultatief bedoelde anterieure
overeenkomst zich verhoudt tot het de facto ‘’algemeen verbindend verklaren ‘’ wat de
Limburgse verordening lijkt te doen. Dit kan nog leuke jurisprudentie opleveren.

24

Zie: www.limburg.nl, bij Contourenbeleid/VORm

Grondbeleidinstrumentarium
Eindrapport

9S9406.A0/R0001/901286/Nijm
- 57 -

1 oktober 2008

Conclusies
Mijn conclusies zijn de volgende.
• Het afdwingbare, publiekrechtelijke deel van de afdeling grondexploitatie van de
Wro biedt geen basis voor rood voor groen projecten.
• Het vrijwillige, privaatrechtelijke deel van de afdeling grondexploitatie faciliteert met
het instrument van de anterieure overeenkomst rood voor groen projecten en dito
gebiedsontwikkelingen wel. De wet legitimeert en omkadert een praktijk die we in
Nederland al sinds jaar en dag kennen, maar die een wettelijke basis ontbeerde. Dat
is op zich winst.
• Nieuw is dat een vastgestelde structuurvisie beschikbaar moet zijn die enige
functionele of ruimtelijke samenhang weergeeft waarin de rode en groene
onderdelen van het project of de gebiedsontwikkeling passen. De wet lijkt er vanuit
te gaan dat het initiatief komt van de private kant, maar dat is niet in de wet
verankert. Dus ook de overheid kan met initiatieven komen.
• Rood voor groen is weliswaar niet via de afdeling grondexploitatie afdwingbaar,
maar tot op zekere hoogte wel via de weg van het al dan niet wijzigen
bestemmingsplan (voor zover het geldende bestemmingsplan ter plaatse geen
bebouwing toestaat). De afweging van de overheid of zij al dan niet meewerkt aan
de wijziging van het bestemmingsplan ten gunste van een rood voor groen initiatief,
moet gebaseerd zijn op planologische afwegingen. De financieel-economische
uitvoerbaarheid van het plan speelt een rol als randvoorwaarde.
• Maar de wetgever wil het niet mogelijk maken om een planologische wijzigingen ‘’te
kopen’’. De structuurvisie is echter goeddeels inhouds- en vorm-vrij, dus de
gemeente (resp. provincie) kan er vele (ook zeer vage) kanten mee uit. Het is
daarmee een openvraag waar betaalplanologie begint, waarbij de grondexploitatie
fungeert als schier oneindige flappentap.
• Lastig wordt als de meeste eigenaars wel willen meewerken aan de rood voor groen
aanpak en enkele andere niet. De gemeente of provincie kan inzetten op
planologisch uitroken met (alleen) een groene bestemming of aanpassing van de
fasering, maar dat kan de coherentie van het totaalplan doorkruizen en zoekt
bovendien de grens van de wet op.
• Ik heb geen aanwijzingen dat van de inwerkingtreding van de afdeling
grondexploitatie een substantiële stimulans uitgaat voor het entameren van rood
voor groen plannen. Het lijkt erop dat andere, niet-juridische factoren die ik in
beschreven heb een dominantere rol spelen bij de vraag naar het succes van de
rood voor groen benadering in de praktijk.

4.5

Ontwikkeling bedrijventerreinen; herstructurering bestaande terreinen (nieuw
regiem versus oude regiem)
Duiding problematiek
Bedrijventerreinen worden meestal ontwikkeld door gemeenten. In tegenstelling tot de
praktijk in andere segmenten zijn projectontwikkelaars hierbij nauwelijks betrokken.
Problemen met kostenverhaal op particuliere eigenaren lijken hier dan ook nauwelijks
aan de orde te zijn. Tegelijkertijd is er sprake van een omvangrijke problematiek rondom
de veroudering van bestaande bedrijventerreinen en de financiering van de gewenste
verbetering van de kwaliteit van deze terreinen. Op welke wijze maken gemeenten in dit
perspectief gebruik van het grondbeleidinstrumentarium bij de ontwikkeling van
Grondbeleidinstrumentarium
Eindrapport

9S9406.A0/R0001/901286/Nijm
- 58 -

1 oktober 2008

bedrijventerreinen en in welke mate vindt verevening plaats tussen de ontwikkeling van
nieuwe terreinen en de herstructurering van bestaande terreinen? Zijn in de toekomst
verdere aanpassingen in het grondbeleidinstrumentarium gewenst om de effectiviteit
van dit beleid te versterken?
Resultaten van het onderzoek
Op enkele uitzonderingen na worden bedrijventerreinen op basis van een actief
grondbeleid door gemeenten ontwikkeld. Marktpartijen spelen, in tegenstelling tot in de
meeste andere segmenten van de onroerend goedmarkt, hier nauwelijks een rol. Dit
hangt primair samen met de huidige marktordening in dit segment. Gemeenten streven
met de ontwikkeling van bedrijventerreinen vooral economische belangen na en houden
de prijzen, bij een ruim aanbod, relatief laag. Daardoor is het voor marktpartijen niet
aantrekkelijk zich op deze markt te begeven. Problemen met kostenverhaal zijn hier niet
aan de orde, omdat de gemeente als eigenaar van de grond bij de uitgifte aan
eindgebruikers alle kosten kan verhalen in de uitgifteprijzen.
Het kabinet wenst de huidige marktordening in dit vastgoedsegment zodanig te wijzigen
dat (onder meer) de betrokkenheid van projectontwikkelaars bij de ontwikkeling van
bedrijventerreinen vergroot wordt. Gemeenten staan hier huiverig tegenover, enerzijds
omdat ze zelf sturing willen blijven geven aan de uitvoering van hun ruimtelijkeconomisch beleid, anderzijds omdat ze vrezen dat ze problemen krijgen met het
kostenverhaal op particuliere eigenaren en het stellen van locatie-eisen. Voor dit laatste
punt biedt de Gew een oplossing. Immers, ook voor de ontwikkeling van
bedrijventerreinen geldt dat kostenverhaal en het stellen van locatie-eisen in het geval
van een particuliere grondexploitatie zonodig afgedwongen kan worden.25
Tegelijkertijd worstelen gemeenten met de toenemende veroudering van bestaande
bedrijventerreinen en de beperkte financieringsmogelijkheden om de kwaliteit van deze
terreinen te verbeteren (revitalisering). (Verbeterd) kostenverhaal biedt hier geen
oplossing, omdat hierbij geen sprake is van een grondexploitatie. Indien de veroudering
uiteindelijk leidt tot (gedeeltelijke) herontwikkelingsplannen en functiewijziging voor het
gebied is kostenverhaal echter wel aan de orde. De kosten die gemoeid zijn met de
verbetering en/of herinrichting van de openbare ruimte kunnen dan verhaald worden op
de grondexploitatie voor het transformatiegebied. De Gew biedt in dat geval een
duidelijk verbeterde mogelijkheid tot kostenverhaal (begrensd door de opbrengstpotentie
van het gebied).
Bij gemeenten ontstaat in toenemende mate het besef dat de ontwikkeling van nieuwe
bedrijventerreinen van invloed kan zijn op de veroudering van bestaande terreinen. Een
ruim aanbod van nieuwe bedrijventerreinen tegen relatief lage prijzen kan er toe leiden
dat bedrijven op bestaande terreinen versneld verhuizen naar een nieuwe locatie, met
een vergrote kans op veroudering van het bestaande terrein tot gevolg. In hoeverre
gemeente er om die reden voor kiezen om ook in financiële zin een verband te leggen
tussen de ontwikkeling van nieuwe bedrijventerreinen en de herstructurering van
bestaande bedrijventerreinen (bijvoorbeeld via fondsvorming) is onbekend. De indruk
bestaat echter dat dit in de praktijk tot nu toe nauwelijks plaatsvindt. Niettemin dragen
25

Locatie-eisen betreffen de in een exploitatieplan op te nemen eisen voor de werken en
werkzaamheden voor het bouwrijp maken, de aanleg van nutsvoorzieningen en het inrichten van de
openbare ruimte, alsmede de in een exploitatieplan op te nemen regels omtrent de uitvoering daarvan
(Handreiking Grondexploitatiewet).
Grondbeleidinstrumentarium
Eindrapport

9S9406.A0/R0001/901286/Nijm
- 59 -

1 oktober 2008

gemeenten wel degelijk ook uit eigen middelen bij aan de herstructurering van
bestaande bedrijventerreinen, vaak ook vanuit economisch- en
werkgelegenheidsperspectief. Het is mogelijk dat een deel van deze eigen middelen
afkomstig is uit de winst die is behaald op de grondexploitatie van de aanleg van een
nieuw bedrijventerrein. De Gew biedt voor gemeenten de wettelijke mogelijkheid om een
fonds te vormen ten behoeve van de aanpak van verouderde bedrijventerreinen (als
onderdeel van de bijdrage ruimtelijke ontwikkelingen). Echter, aangezien de bijdrage
aan ruimtelijke ontwikkelingen niet kan worden afgedwongen met een posterieure
overeenkomst wordt hier, net als in het geval van de aanleg van regionaal groen, in de
praktijk weinig van verwacht.
Conclusies
• Zolang de markt voor bedrijventerreinen gedomineerd wordt door gemeenten zijn
problemen van kostenverhaal hier niet of nauwelijks aan de orde. Indien in dit
segment in de toekomst echter sprake zal zijn van meer marktwerking, dan biedt de
Gew hier goede mogelijkheden voor kostenverhaal en het stellen van locatie-eisen.
• Een effectieve aanpak van de verbetering van de kwaliteit van verouderde
bedrijventerreinen wordt onder meer bemoeilijkt door de problemen met de
financiering van de kosten daarvan. Fondsvorming, op basis van afdrachten uit de
grondexploitatie van nieuwe bedrijventerreinen, zou een mogelijkheid kunnen
bieden en wordt ook wettelijk mogelijk gemaakt door de Gew (beperkt tot anterieure
overeenkomsten). Gezien het ontbreken van de mogelijkheid tot afdwingbaar
kostenverhaal in dit verband moet hier echter niet teveel van verwacht worden.
Aanbevelingen
• Op verschillende plaatsen vindt momenteel onderzoek plaats naar de problematiek
van bedrijventerreinen (ministeries VROM en EZ, NICIS, Planbureau voor de
Leefomgeving, Commissie Noordanus). Wij bevelen aan om in dit lopende
onderzoek zo mogelijk aandacht te besteden aan de verbeterde mogelijkheden van
kostenverhaal en het stellen van locatie-eisen die de Gew biedt bij de particuliere
ontwikkeling van bedrijventerreinen.
• Onduidelijk is in hoeverre de opbrengstpotenties van nieuwe bedrijventerreinen
mogelijkheden bieden voor fondsvorming voor de aanpak van verouderde
bedrijventerreinen. Aanbevolen wordt om het inzicht hierin te vergroten. Aansluitend
kan overwogen worden, afhankelijk van de resultaten van dit onderzoek, ofwel om
de regelgeving in de Gew op dit punt te wijzigen ofwel om alternatieve instrumenten
in te zetten.

4.6

Gebruik van afdwingbaar grondbeleidinstrumentarium (nieuw regiem versus
oude regiem)
Duiding problematiek
Onder het oude regiem hebben gemeenten verschillende mogelijkheden om de
uitvoering van het grondbeleid zonodig af te dwingen (onteigeningsbevoegdheid,
toepassing Wet Voorkeursrecht Gemeenten en baatbelasting). Onder het oude regiem
worden deze mogelijkheden verbeterd (kostenverhaal, locatie-eisen en
woningbouwcategorieën). Wanneer gaan gemeenten onder het oude regiem over tot het
gebruik van het afdwingbare grondbeleidinstrumentarium, in plaats van de veel vaker
toegepaste vrijwillige contractuele grondexploitatie en wordt door de Gew in de
Grondbeleidinstrumentarium
Eindrapport

9S9406.A0/R0001/901286/Nijm
- 60 -

1 oktober 2008

toekomst steeds vaker of juist minder vaak gebruik gemaakt van de afdwingbare
variant?
Resultaten van het onderzoek
Gemeenten maken onder het oude regiem zelden gebruik van hun ‘afdwingbare’
grondbeleidinstrumenten, met uitzondering van de toepassing van de Wet
voorkeursrecht gemeenten. In de praktijk is dit meestal ook niet nodig, omdat
gemeenten en projectontwikkelaars veelal goed met elkaar samenwerken en daarbij
gemeenschappelijke belangen hebben. Het belang van de onteigeningsbevoegdheid
wordt wel onderkend als een belangrijke ‘stok achter de deur’. De huidige grondslag
voor onteigening is echter onvoldoende om het instrument effectief in te kunnen zetten
in situaties waarbij particuliere grondeigenaren weigeren naar rato bij te dragen aan de
kosten van locatieontwikkeling. In dat geval is alleen nog de baatbelasting een inzetbaar
instrument. Zoals hiervoor al aangegeven (hoofdstuk twee) wordt het instrument van de
baatbelasting echter slechts zeer zelden toegepast.
Met de invoering van de Gew wordt de afdwingbaarheid van de uitvoering van het
grondbeleid door gemeenten verbeterd via de toepassing van de posterieure
overeenkomst. Dit betekent dat de positie van gemeenten bij locatieontwikkeling, in het
geval zij geen grondpositie hebben, sterk wordt verbeterd, niet alleen met het oog op
kostenverhaal, maar ook voor wat betreft het stellen van locatie-eisen en het aanwijzen
van woningbouwcategorieën.
De gemeenten verwachten dat zij in de praktijk veel vaker gebruik zullen gaan (moeten)
maken van de posterieure overeenkomst dan het kabinet verwacht (zie onder andere
Alkmaar Overstad). In veel projecten is er sprake van een of meerdere eigenaren die
niet willen meewerken aan de vereiste ontwikkeling. Met de uitbreiding van het aantal
complexe, binnenstedelijke transformatieprojecten (vaak met een groot aantal
eigenaren) zal dit in de toekomst alleen maar toenemen. De consequentie hiervan is, zo
wordt verwacht, dat gemeenten zullen gaan anticiperen op deze situatie en al bij
aanvang van de locatieontwikkeling een (concept-)exploitatieplan zullen opstellen. Op
deze wijze kunnen zij met particuliere eigenaren in eerste instantie zoveel mogelijk
anterieure overeenkomsten proberen te sluiten en zijn zij tevens voorbereid op situaties
waarbij kostenverhaal dient te worden afgedwongen via een posterieure overeenkomst.
Het is niet noodzakelijk dat de anterieure overeenkomsten gebaseerd zijn op het
exploitatieplan, maar dit ligt wel voor de hand.
Conclusies
• Onder het oude regiem schieten de ‘afdwingbare’ instrumenten ten behoeve van het
gemeentelijke grondbeleid tekort. Het instrument van de baatbelasting wordt in de
praktijk nauwelijks toegepast.
• Verwacht wordt dat gemeenten onder het nieuwe regiem goed geëquipeerd zijn om
de door hen gewenste locatieontwikkeling zonodig af te dwingen (kostenverhaal,
fasering, locatie-eisen en woningbouwcategorieën). Het afsluiten van posterieure
overeenkomsten zal mogelijk veel vaker plaatsvinden dan het kabinet verwacht.
Hierop anticiperend zullen gemeenten al bij aanvang (concept-) exploitatieplannen
opstellen. Een belangrijk pluspunt daarvan is dat dit zowel bij de gemeenten als bij
particuliere eigenaren vroegtijdig tot een goed inzicht in de kosten leidt.
• De gemeenten wijzen er wel op dat een en ander tot aanzienlijke extra belasting van
het ambtelijke apparaat kan leiden. Deze belasting is deels tijdelijk (training
Grondbeleidinstrumentarium
Eindrapport

9S9406.A0/R0001/901286/Nijm
- 61 -

1 oktober 2008

personeel, invoering nieuwe procedures), maar ook deels structureel (blijvende
langdurige procedures verbonden aan Gew).26
Aanbevelingen
• Het verdient aanbeveling om te monitoren in welke mate gemeenten in de komende
jaren gedwongen zullen zijn om gebruik te maken van posterieure overeenkomsten.
• Wij raden aan om mogelijkheden te onderzoeken om de extra belasting van het
ambtelijke apparaat te verlagen.

4.7

Verbetering kostenverhaal en gemeentelijke regie (nieuwe regiem)
Duiding problematiek
Een van de doelstellingen van de invoering van de Gew is dat gemeenten, naast een
verbeterd kostenverhaal, beter in staat zullen zijn de regie te voeren over
locatieontwikkeling. In welke mate leidt de implementatie van de Gew tot verbetering
van het kostenverhaal door gemeenten en een sterkere gemeentelijke regie?
Resultaten van het onderzoek
In de eerste plaats kan worden vastgesteld dat de mogelijkheden om kostenverhaal af
te dwingen zijn verbeterd. Algemeen wordt onderkend dat door introductie van de Gew
duidelijkheid wordt geschapen over de verhaalbaarheid van kosten en het zonodig
publiekrechtelijk kunnen opleggen van dat kostenverhaal bij locatieontwikkeling (zie ook
paragraaf 4.8). Duidelijkheid bestaat tevens over de maximale omvang van de kosten
die verhaald kunnen worden. De afdwingbaarheid van het kostenverhaal verduidelijkt de
voorwaarden waaronder gemeenten en particulieren in de toekomst met elkaar kunnen
samenwerken bij locatieontwikkeling en lijkt de onderhandelingen per definitie positief te
beïnvloeden.
Het is de vraag of de nieuwe wetgeving leidt tot méér kostenverhaal en meer bijdragen
in ruimtelijke ontwikkelingen ten behoeve van bovenplanse verevening, dan onder het
oude regiem. De gemeenten hebben daar veelal nog geen duidelijk beeld van. Een en
ander hangt samen met de begrenzing die wordt opgelegd door de opbrengstpotentie
van locatieontwikkeling (waarbij meestal geldt dat de opbrengstpotenties van
uitleglocaties groter zijn dan de opbrengstpotenties van herontwikkelingslocaties). Aan
de hand van het onderzoek en de cases lijkt echter gesteld te kunnen worden dat er
sprake zal zijn van meer kostenverhaal, zeker in vergelijking met baatbelasting.
Verwacht wordt dat door de introductie van de Gew de mogelijkheden voor gemeenten
tot regievoering op de grondmarkt zullen verbeteren.27 De gemeenten verwachten dat
de combinatie van anterieure en posterieure overeenkomsten – met zoveel mogelijk
eigenaren trachten een anterieure overeenkomst te sluiten; posterieure overeenkomst
‘achter de hand’ indien men er niet uitkomt met een particuliere eigenaar – goed zal
werken (zie bijvoorbeeld Zuidlanden Leeuwarden, Groenblauwe Slinger Pijnacker
Nootdorp, Centrum Geldermalsen). Met behulp hiervan kan met behulp van de Gew
26

Overigens laat het onderzoek een wisselend beeld zien met betrekking tot de mate waarin door
gemeenten reeds geanticipeerd is op de invoering van de Gew. Een deel van de gemeenten is goed
voorbereid, maar andere gemeenten lijken nog nauwelijks bezig te zijn met de gevolgen van de Gew.
27
Met gemeentelijke ‘regievoering’ wordt hier bedoeld: het zodanig sturen van locatieontwikkeling dat
de gemeente haar doelstellingen met betrekking tot onder meer ruimtelijke kwaliteit, fasering en
bestemming van de locatie kan realiseren.
Grondbeleidinstrumentarium
Eindrapport

9S9406.A0/R0001/901286/Nijm
- 62 -

1 oktober 2008

gestuurd worden op de ruimtelijke kwaliteit (locatie-eisen, zie onder meer Betuws
bedrijvenpark, Bedrijvenpark A12 en REO Roermond), fasering van het plan en
woningbouwcategorieën (sociale woningbouw en vrije kavels).
De structuurvisie wordt een belangrijk instrument om het kostenverhaal van bovenwijkse
(meerwijkse) voorzieningen te regelen, en om in een anterieure overeenkomst
afspraken te kunnen maken over bijdragen aan ruimtelijke ontwikkelingen. Voor
gemeenten ontstaan vooral betere mogelijkheden voor regievoering in situaties waar de
gemeente niet (of slechts gedeeltelijk) over het eigendom van de grond beschikt,
aangezien in deze situaties voor alle betrokken partijen nu duidelijkheid bestaat over de
voorwaarden aan kostenverhaal. Het exploitatieplan zal hierbij een belangrijke rol
kunnen spelen. In paragraaf 4.10 wordt nader ingegaan op de regievoering door
gemeenten.
Een meerderheid van de gemeenten in het onderzoek geeft aan dat zij bij
locatieontwikkeling zo mogelijk gebruik zullen blijven maken van een actief grondbeleid,
waarbij de gemeente zelfstandig, dan wel in samenwerking met een of meerdere
projectontwikkelaars, voorafgaand aan de locatieontwikkeling alle gronden tracht te
verwerven. Kostenverhaal is dan niet aan de orde. Erkend wordt dat actief grondbeleid
niet meer noodzakelijk is om kostenverhaal te kunnen garanderen, maar gemeenten
verwachten wel dat grondeigendom op een ontwikkellocatie (van gemeente of de PPS)
uitvoering van de ontwikkeling vergemakkelijken. Het voorkomt ingewikkelde procedures
bij het opstellen van een exploitatieplan en het mogelijk posterieur afdwingen van
kostenverhaal.28 Klaarblijkelijk vormen de financiële risico’s die de gemeente hierbij
loopt (renteverliezen bij tegenvallende gronduitgifte) geen onoverkomelijk bezwaar. Een
andere reden voor gemeenten om een actief grondbeleid te blijven voeren is de
mogelijkheid om winst te maken op de grondexploitatie.29 Zoals in paragraaf 4.5 al
besproken, bestaat er onduidelijkheid over de juistheid van dit argument.
De gemeenten wijzen op mogelijke problemen die zullen ontstaan in de overgangsfase,
direct na invoering van de Gew. Door de onbekendheid met de Gew bij gemeenten en
particulieren en het ontbreken van jurisprudentie bestaat de vrees dat tijdens deze
overgangsfase (waarvan onduidelijk is hoe lang die gaat duren) vertragingen in
projecten kunnen optreden, als gevolg van problemen met de technische
uitvoerbaarheid van de nieuwe wet. Vooral wordt hierbij gewezen op de onduidelijkheid
die bestaat over het vaststellen van de inbrengwaarde van grond (zie deel 2, hoofdstuk
6), de onderbouwing en gevraagde uitwerkingen in de structuurvisie en, daarmee
samenhangend, de scheidslijn tussen wat beschouwd dient te worden als ‘kosten voor
bovenwijkse (meerwijkse) voorzieningen’ en ‘financiële bijdrage aan ruimtelijke
ontwikkelingen’.30
28

In het geval van actief grondbeleid – waarbij de gemeente alle gronden verwerft – is kostenverhaal
normaliter geregeld via de uitgifteprijs van bouwrijpe kavels. Omdat er in een dergelijke situatie geen
sprake is van particulier grondeigendom, is toepassing van de Gew hier niet aan de orde.
29
Weliswaar biedt de Gew ook een mogelijkheid tot bovenplanse verevening (het gebruiken van
financiële overschotten van winstgevende locaties om tekorten op andere locaties te verevenen), maar
hier wordt niet veel van verwacht. Op basis van de Gew kan bovenplanse verevening worden gezien
als een ‘bijdrage aan een ruimtelijke ontwikkeling’ (zie ook Handreiking Grondexploitatiewet). Hiervoor
is echter al aangegeven dat het niet-afdwingbare karakter van de ‘bijdrage aan een ruimtelijke
ontwikkeling’ er naar verwachting van de gemeenten toe leidt dat dit niet veel zal worden toegepast.
30
Zo kan men zich bijvoorbeeld afvragen of kosten van buiten het exploitatiegebied gelegen
infrastructuur als ‘kosten voor bovenwijkse voorzieningen’ (ontsluitingsweg woonwijk) moeten worden
Grondbeleidinstrumentarium
Eindrapport

9S9406.A0/R0001/901286/Nijm
- 63 -

1 oktober 2008

Conclusies
• Invoering van de Gew zal er toe leiden – door de verplichting tot het opstellen van
een exploitatieplan - dat de transparantie bij tot het proces van locatieontwikkeling
verbetert. De transparantie wordt verder verbeterd als gemeenten er inderdaad voor
kiezen vrijwel standaard de grondexploitatie aan de hand van (concept)exploitatieplannen te voeren (zoals hierboven besproken). Voor betrokken partijen
wordt helderder op welke wijze en in welke omvang kosten worden verhaald op de
grondexploitatie. Ook de bovenplanse kosten die de gemeente wenst te verhalen op
een grondexploitatie dienen onderbouwd te worden met behulp van Gew-richtlijnen
(de drie toetsingscriteria profijt, toerekenbaarheid en proportionaliteit) en een
gemeentelijke structuurvisie.
• Verwacht wordt dat een en ander leidt tot een verbeterde regie van gemeenten op
de grondmarkt en bij locatieontwikkeling. In paragraaf 4.9 wordt daar nader op
ingegaan.
• Voor het merendeel van de marktpartijen die actief zijn op de vastgoedmarkt blijft
het, ook na invoering van de Gew, naar verwachting lonend om gronden te
verwerven op (toekomstige) ontwikkellocaties. Voor deze partijen geldt immers dat
zij in meerderheid bereid zijn om voldoende bij te dragen aan de kosten van
locatieontwikkeling, terwijl de verwerving van een grondpositie de mogelijkheid biedt
tot een bouwclaim (het zogenaamde bouwclaimmodel).
• Mogelijk leidt de verplichting in de Gew om ‘inbrengwaarden’ van de gronden in een
exploitatiegebied vast te stellen tot (overgangs-) problemen. Indien voor de bepaling
van de inbrengwaarde gebruik wordt gemaakt van de residuele
grondwaardemethode, vormt de inbrengwaarde een resultante van de opbrengsten
van de kosten minus de verhaalbare kosten exclusief de grondverwerving (zie ook
Handreiking Grondexploitatiewet). In de praktijk kan dit er toe leiden dat de
inbrengwaarde mogelijk lager ligt dan het bedrag dat de eigenaar (gemeente of
particulier) voor de grond betaald heeft, omdat bij die oorspronkelijke verwerving
geen rekening is gehouden met de (hogere) verhaalbare kosten onder de Gew.
Voor de eigenaar pakt dat ongunstig uit, omdat een lagere inbrengwaarde leidt tot
een hoger kostenverhaal. In de praktijk kan dit leiden tot moeizame
onderhandelingen tussen de gemeente en particuliere eigenaren.
• Verder kan er op worden gewezen dat de Gew particuliere grondeigenaren de
mogelijkheid biedt in onderhandelingen met de gemeente om niet in te gaan op de
mogelijkheid om een anterieure overeenkomst te sluiten met de gemeente over
kostenverhaal, maar om strategisch ‘af te wachten’ totdat de gemeente overgaat tot
het publiekrechtelijke spoor.31 In het geval dat de gemeente er belang bij heeft,
bijvoorbeeld omwille van de snelheid van het ontwikkelproces, om zoveel mogelijk
anterieure overeenkomsten te sluiten, dan hebben particuliere grondeigenaren
hiermee tot op zekere hoogte een pressiemiddel in handen.
• Hierboven is tenslotte gewezen op mogelijke problemen met de technische
uitvoerbaarheid van de Gew tijdens een overgangsfase.

beschouwd of als ‘bijdrage aan ruimtelijke ontwikkelingen (de weg draagt, naast ontsluiting, bij aan
verbetering stedelijke bereikbaarheid). Dit hangt af van de criteria profijt, proportionaliteit en
toerekenbaarheid.
31
Overigens kan deze situatie zich ook ‘omgekeerd’ voordoen. Indien een particuliere grondeigenaar
er belang bij heeft om snel te ontwikkelen, kan de gemeente het proces ook vertragen door aan te
sturen op het opstellen van een exploitatieplan en een posterieure overeenkomst.
Grondbeleidinstrumentarium
Eindrapport

9S9406.A0/R0001/901286/Nijm
- 64 -

1 oktober 2008

Aanbevelingen
• Het verdient aanbeveling nader onderzoek te doen naar de mogelijke problemen
met het gebruik van ‘inbrengwaarden’. Een mogelijkheid is om de richtlijnen ten
aanzien van de wijze waarop de inbrengwaarde dient te worden vastgesteld te
verduidelijken.
• Aanbevolen wordt om de mogelijke problemen die gemeenten zullen ondervinden in
verband met de technische uitvoerbaarheid van de Gew goed te monitoren. Mogelijk
kan dit in de toekomst aanleiding zijn gemeenten nader te instrueren over de
toepassing van (onderdelen van) de Gew.

4.8

Realisatie doelstellingen ruimtelijk beleid (nieuwe regiem)
Duiding problematiek
Uitvoering van gemeentelijk grondbeleid is geen op zichzelf staand doel, maar staat in
dienst van de realisatie van de doelstellingen van het ruimtelijke beleid. Verwachten
gemeenten nu dat zij onder het nieuwe regiem beter in staat zullen zijn om hun ruimtelijk
beleid te realiseren?
Resultaten van het onderzoek
Een eerste opvallende conclusie over de gevolgen van de Gew voor de effectiviteit van
het ruimtelijke beleid vormt de verwachting van diverse gemeenten dat de Gew, vooral
in complexe binnenstedelijke transformatiegebieden, als een nieuw sturingsinstrument
voor ruimtelijke ontwikkeling kan worden ingezet. Verwacht wordt dat dit de effectiviteit
van het ruimtelijk beleid ten goede komt. De verbeterde regievoering over de uitvoering
van het gemeentelijke ruimtelijke beleid hangt samen met:
• de afdwingbaarheid van het kostenverhaal;
• de ‘dreiging’ (stok achter de deur) die uitgaat van het verbeterde kostenverhaal voor
particuliere grondeigenaren;
• de mogelijkheid die de Gew biedt om het proces te sturen via toepassing van
fasering in het exploitatieplan, de afdwingbaarheid van woningbouwcategorieën
(sociale woningbouw, vrije kavels) en het stellen van locatie-eisen. Bij dit laatste
punt is van groot belang dat het niet voldoen aan deze eisen in het exploitatieplan
de grondslag kan vormen voor onteigening.
Naar verwachting zullen gemeenten na invoering van de Gew experimenteren met de
mogelijkheid om het exploitatieplan vooral ook in te zetten als sturingsinstrument
(samenhangend met de hierboven genoemde mogelijkheden daartoe). De invoering van
de Gew zal vooral in het binnenstedelijke gebied mogelijk in toenemende mate leiden tot
het gebruik van zogenaamde ‘postzegelbestemmingsplannen’. Voor grotere
transformatiegebieden is het voor gemeenten mogelijk effectiever om met een
structuurvisie op gebiedsniveau te werken en bestemmingsplannen met bijbehorende
exploitatieplannen voor deelgebieden op te stellen. Voor gemeenten is het dan mogelijk
om voor elk exploitatiegebied locatie-eisen te stellen, woningbouwcategorieën te
benoemen en de fasering te bepalen. Op grond van de structuurvisie kunnen op elk
exploitatieplan de kosten van bovenwijkse voorzieningen verhaald worden. De
gemeenten zullen dan per exploitatiegebied zoveel mogelijk anterieure overeenkomsten
trachten te sluiten, maar de mogelijkheid van een posterieure overeenkomst achter de
hand houden. Er kan eventueel voor gekozen worden om, in het geval van een ‘lastige’
particuliere eigenaar, het exploitatiegebied voor een van de exploitatieplannen te
Grondbeleidinstrumentarium
Eindrapport

9S9406.A0/R0001/901286/Nijm
- 65 -

1 oktober 2008

beperken tot het gebied dat in eigendom is van deze ‘lastige’ eigenaar. Dit voorkomt
vertragingen en onzekerheden voor eigenaren in andere deelgebieden.
Tegenover de positieve verwachtingen van het gebruik van de Gew als
sturingsinstrument wordt door gemeenten ook gewezen op een toename van de
complexiteit van het planproces. Deze toegenomen complexiteit kan deels verklaard
worden uit de onbekendheid met de werking van de Gew, maar tevens wordt
geconstateerd dat toepassing van de Gew in een gebied met bijvoorbeeld meer dan
vijftig verschillende eigenaren en een exploitatieperiode van meer dan twintig jaar – wat
niet ongewoon is in transformatiegebieden – een complexe zaak is.32 Gemeenten zullen
zeer goed op hun tellen moeten passen bij het opstellen van het programma voor
locatieontwikkeling en het bepalen van de grenzen van de gebiedsontwikkeling.
Vroegtijdig inzicht in de verhouding tussen de opbrengstpotentie van de locatie en de
kosten van locatieontwikkeling is cruciaal. Het exploitatieplan kan hierbij een belangrijke
rol spelen, maar toch blijven er onvermijdelijk onzekerheden bestaan over (toekomstige)
kosten en opbrengsten.
Daarnaast wordt door de gemeenten geconstateerd dat de Gew geen afdoende
oplossing biedt voor de bestaande financiële problematiek bij de ontwikkeling van
transformatiegebieden. In de praktijk blijkt dat de herontwikkeling van de
transformatiegebieden in veel gevallen tot aanzienlijke tekorten in de exploitatie leidt.
Het verbeterde kostenverhaal via de Gew biedt hier geen oplossing voor, aangezien een
negatieve (of sluitende) grondexploitatie geen extra mogelijkheden biedt voor
kostenverhaal. Het probleem van de financiering van dit soort locaties wordt niet
opgelost. Dat betekent dat extra middelen gevonden dienen te worden in de
gemeentelijke begroting en/of via provinciale en rijkssubsidies.33
Conclusies
• Uit de ex-ante evaluatie is gebleken dat de gevolgen van de invoering van de Gew
voor het ruimtelijke beleid van gemeenten verschillen voor de ontwikkeling van
‘uitleglocaties’ enerzijds en ‘transformatiegebieden’ anderzijds. De invoering van de
Gew vormt primair een reactie op de problematiek met zogenaamde ‘freeriders’ die
in de afgelopen jaren is gerezen bij de ontwikkeling van woningbouw op
uitleglocaties.
• Verwacht wordt dat de effectiviteit van het gemeentelijke ruimtelijke beleid voor
woningbouw op uitleglocaties verbetert als gevolg van de Gew. Gemeenten zijn met
de Gew, in combinatie met het bestaande instrumentarium, nu goed in staat om hun
ruimtelijke doelstellingen in dit segment te verbeteren. Wél wordt hierbij opgemerkt
dat invoering van de Gew nauwelijks nog van invloed zal zijn op de huidige praktijk
van de Vinex-locaties. De ontwikkeling van het merendeel van deze locaties is
inmiddels al vrij vergevorderd en de Gew zal daar niet meer kunnen worden
toegepast, omdat realisatie geschiedt op basis van vigerende bestemmingsplannen
die voor het kostenverhaal e.d. dus niet onder de werking van de Gew vallen.
• Ondanks de complexiteit van binnenstedelijke herontwikkeling verwachten de
(grote) gemeenten veel van de inzet van het Gew-instrumentarium ten behoeve van
de regievoering in binnenstedelijke locatieontwikkeling. Van de toepassing van de
32

Hierbij moet wel worden opgemerkt dat ook zonder de Gew het planproces voor dit type
transformatiegebieden een complexe zaak is.

Grondbeleidinstrumentarium
Eindrapport

9S9406.A0/R0001/901286/Nijm
- 66 -

1 oktober 2008

•

•

•

•

Gew als regie-instrument in projecten als Binckhorst Den Haag en Overstad
Alkmaar kan een belangrijke voorbeeldwerking uitgaan voor gemeenten die nu nog
minder goed zijn voorbereid op de invoering van de Gew.
In de nabije toekomst zal de financiële problematiek bij de herontwikkeling van
bestaand stedelijk gebied een belangrijk punt van aandacht vormen. De Gew biedt
op dit punt niet of nauwelijks oplossingen, vanwege de ongunstige verhouding
tussen de kosten en opbrengsten bij dit type projecten. Overigens is de Gew hier
ook niet voor bedoeld.
Naar verwachting zal de concurrentie op de grondmarkt door invoering van de Gew
nauwelijks veranderen. Er is naar onze mening geen aanleiding om te
veronderstellen dat de Gew zal leiden tot aanzienlijke veranderingen in de huidige
efficiëntie van de werking van de grondmarkt. Zowel voor gemeenten als voor
marktpartijen blijft het strategisch interessant om grondposities in te nemen op
(toekomstige) ontwikkelingslocaties. Gemeenten blijven hier, zoals hierboven ook al
aangegeven, de mogelijkheid behouden om de Wet Voorkeursrecht Gemeenten in
te zetten. Een mogelijk effect is te verwachten op de hoogte van de prijzen die
betaald zullen worden voor (agrarische) grond op (toekomstige)
ontwikkelingslocaties. Aangezien de kosten die verhaald kunnen worden op
ontwikkelende grondeigenaren door de Gew waarschijnlijk zullen stijgen, zal de prijs
voor agrarische grondaankopen mogelijk enigszins dalen: de toegenomen kosten en
de onzekerheid of voor die kavels locatie-eisen worden gesteld, worden op die
manier (gedeeltelijk) afgewenteld op de oorspronkelijke grondeigenaren.
Mogelijke (ongewenste) verdelingseffecten die kunnen optreden als gevolg van de
invoering van de Gew kunnen onder meer betrekking hebben op gevolgen voor de
waardering van bestaande grondposities van gemeenten en/of particulieren, of op
(indirecte) effecten op de prijsontwikkeling op de woningmarkt of de
bedrijfshuisvestingsmarkt. Hoewel in het onderzoek niet uitgebreid aandacht is
geschonken aan dit onderwerp, menen we toch te kunnen stellen dat er op dit punt
nauwelijks effecten te verwachten zijn. Mogelijk zal in sommige gebieden de waarde
van grond afnemen als gevolg van het verbeterde kostenverhaal. Ook is het
denkbaar dat grondeigenaren in sommige gevallen geconfronteerd worden met het
feit dat de inbrengwaarde van hun grondpositie op een ontwikkelingslocatie lager
wordt vastgesteld dan de prijs die zij zelf voor deze grond betaald hebben.
We verwachten geen effecten voor de prijsontwikkeling op de woningmarkt of de
bedrijfshuisvestingsmarkt. In beide gevallen betreft het voorraadmarkten, waar de
prijsvorming wordt bepaald in de voorraad. De prijs van nieuwbouw ‘volgt’ dan de
prijsontwikkeling in de voorraad: met andere woorden, projectontwikkelaars kunnen
eventuele hogere kosten in het ontwikkelproces (als gevolg van het verbeterde
kostenverhaal) niet of nauwelijks afwentelen op de kopers.

Aanbeveling
• Toepassing van de Gew als regie-instrument biedt voor gemeenten interessante
mogelijkheden voor de aansturing van complexe ontwikkelingsprojecten. Het
verdient aanbeveling om experimenten op dit punt nauwkeurig te volgen en
eventueel als voorbeeldprojecten te benoemen.

33

Hierbij dient opgemerkt te worden dat de Gew ook niet bedoeld is om deze problematiek op te
lossen; maar dat laat onverlet dat de financiële problemen blijven bestaan.

Grondbeleidinstrumentarium
Eindrapport

9S9406.A0/R0001/901286/Nijm
- 67 -

1 oktober 2008

4.9

Noodzaak aanvullend beleid en daarbij behorende maatregelen (nieuwe
regiem)
Duiding problematiek
De minister heeft de Tweede Kamer al toegezegd dat, bij de vraag naar ruimere
vereveningsmogelijkheden (in de geest van het amendement Irrgang), wijziging van de
Gew een optie zou kunnen zijn in een later stadium. Op welke punten is in de toekomst,
blijkend uit deze ex-ante evaluatie, eventueel aanvullend beleid (en daarbij behorende
maatregelen) gewenst?
Resultaten van het onderzoek
In de voorgaande paragrafen is al aandacht besteed aan de wenselijkheid van
aanvullend beleid en daarbij behorende maatregelen, genoemd door gemeenten. We
volstaan hier met een verwijzing hiernaar.
Conclusies
Uit het onderzoek is naar voren gekomen dat op enkele punten aanvullend beleid en/of
maatregelen overwogen dienen te worden.
• In de eerste plaats is geconcludeerd dat de mogelijkheden die de Gew biedt
bovenplans te verevenen in de vorm van financiële bijdragen aan ruimtelijke
ontwikkelingen (zoals bedoeld in de Motie Geluk/ amendement Irrgang) in de
praktijk niet veel zal opleveren, omdat het niet afdwingbaar is. Het gevolg hiervan is
dat de Gew naar verwachting maar zeer beperkt extra mogelijkheden biedt voor de
financiering van zaken als ‘regionaal groen’ en ‘herstructurering bedrijventerreinen’.
Voor een verbeterde financiering van deze ontwikkelingen zijn naar verwachting
aanvullende maatregelen noodzakelijk (al dan niet deel uitmakend van de Gew).
• In de tweede plaats is geconstateerd dat de Gew naar verwachting ook geen
afdoende oplossing biedt voor de financiële problematiek van
transformatiegebieden. Zeker gezien het feit dat in de toekomst meer en meer de
nadruk zal komen te liggen op herontwikkeling van bestaand stedelijk gebied is dit
een punt van zorg. Ook op dit punt verwachten we dat aanvullende maatregelen
nodig zijn om de financiering te verbeteren.
• In de derde plaats is geconcludeerd dat de huidige problematiek bij de ontwikkeling
van nieuwe bedrijventerreinen weinig van doen heeft met c.q. beïnvloed wordt door
de invoering van de Gew. Een ander type beleidsmaatregelen is nodig om
bijvoorbeeld de marktwerking in dit segment van de vastgoedmarkt te verbeteren of
het aanbod van bedrijventerreinen in regionaal verband beter af te stemmen. Indien
private partijen inderdaad betrokken kunnen worden bij de ontwikkeling van
bedrijventerreinen, dan vormt de Gew een uitstekend instrument om het
kostenverhaal te regelen.
• Tenslotte is geconstateerd dat, zoals al langer bekend, het instrument van de
baatbelasting niet goed functioneert. Dit valt te betreuren, omdat de (bedoelde)
reikwijdte van instrument in feite verder gaat dan de Gew. Immers, baatbelasting
kan in principe ingezet worden om de kosten van locatieontwikkeling te verhalen om
eigenaren van grond en vastgoed die niet participeren in de exploitatie (terwijl het
kostenverhaal in de Gew beperkt blijft tot eigenaren van locaties die onderdeel
uitmaken van een exploitatieplan en (her)ontwikkeld worden. Verbetering van de
werking van het instrument van de baatbelasting kan meegenomen worden in het
zoeken naar oplossingen voor de verbeterde financiering van bovengenoemde
zaken als ‘regionaal groen’ en ‘herstructurering bedrijventerreinen’.
Grondbeleidinstrumentarium
Eindrapport

9S9406.A0/R0001/901286/Nijm
- 68 -

1 oktober 2008

Aanbevelingen
• Aanbevolen wordt om in een later stadium verruiming van de
vereveningsmogelijkheden te bezien. Deze afweging hangt onder meer samen met
de mate waarin gemeenten gebruik zullen maken van de mogelijkheden die de Gew
biedt voor bijdragen aan ruimtelijke ontwikkelingen. (Deze aanbeveling sluit aan bij
het Amendement Irrgang in het kader van het debat over de Gew).
• Naar de mening van de onderzoekers is aandacht nodig voor de financiële
problematiek van transformatiegebieden en dient gezocht te worden naar
alternatieve beleidsmaatregelen en/of instrumenten om de financiering te
verbeteren.
• Tenslotte bevelen we aan om een verbetering van de werking van het instrument
van de baatbelasting nader te onderzoeken, als een van de mogelijke instrumenten
om de financiering van ‘ruimtelijke ontwikkelingen’ te verbeteren.

4.10

Slot

Dit onderzoek betrof een ex-ante evaluatie dat grotendeels voor 1 juli 2008 – de
invoeringsdatum van de nWro en Gew – heeft plaatsgevonden. De werkelijke effecten
van de invoering van het nieuwe instrumentarium moeten nog blijken. Het is belangrijk
dat het Rijk een vinger aan de pols houdt en het gebruik, de effecten van en de
problemen bij de toepassing van het nieuwe instrumentarium nauwkeurig volgt. Op
diverse plekken in dit rapport wordt daarom geadviseerd gebruik en effecten van de
Gew te monitoren.

Grondbeleidinstrumentarium
Eindrapport

9S9406.A0/R0001/901286/Nijm
- 69 -

1 oktober 2008

AANGEHAALDE LITERATUUR
•

•
•
•

•

•
•
•
•
•

•
•
•
•
•
•

•

Brand, J.A.M. van den, A.G. Bregman en J.F. de Groot (2006), De
Grondexploitatiewet: enkele verkenningen. Vereniging voor Bouwrecht, Preadvies
nr. 34.
Brand, J.A.M.van den, E.W. van Gelder, en H. W. van Sandick (2008), Handreiking
Grondexploitatiewet, Den Haag: SDU.
Buitelaar, E., A. Segeren en P. Kronberger (2008), Stedelijke transformatie en
grondeigendom, Rotterdam: Nai uitgevers.
Dinteren, Jacques van (2007), Kwaliteit op bedrijventerreinen: Engelse business
parks als hét voorbeeld? In W.F. Schaefer en R.R.M. Gordon (red.), Richtingen in
gebiedsontwikkeling. Tilburg, Eindhoven: Technische Universiteit Eindhoven,
Brabantse Ontwikkelingsmaatschappij.
Greef, J. de (2005): gronduitgifteprijzen op uitbreidingslocaties, casestudie voor het
onderzoek "prijskolom nieuwbouwwoningen". In: P.S.A. Overwater (2002): Naar een
sturend (gemeentelijk) grondbeleid. Wie de grond heeft, die bouwt. Kluwer: Alphen
aan den Rijn.
IBIS Werklocaties (2007), De stand van planning en uitgifte van bedrijventerreinen 1
januari 2007 en de uitgifte in 2006. Den Haag: ministerie van VROM.
Louw, Erik, Barrie Needham, Han Olden, Cees-Jan Pen (2004), Planning van
bedrijventerreinen. Den Haag: SDU.
Neprom (2007), De toekomst van het Groene Hart.
PPS bureau landelijk gebied en Raad van Advies (2002), Werkfilosofie
publiekprivate samenwerking in het landelijk gebied. Den Haag: Ministerie LNV.
Segeren, Arno, Barrie Needham en Jan Groen (2005), De markt doorgrond. Een
institutionele analyse van grondmarkten in Nederland. Den Haag: Ruimtelijk
Planbureau.
Segeren, A. (2007): De grondmarkt voor woningbouwlocaties, belangen en
strategieën van grondeigenaren. Rotterdam: NAi Uitgevers.
SenterNovem (2005), herstructurering bedrijventerreinen. Voorbeelden van de
financiële aanpak van de herstructurering van bedrijventerreinen.
STEC (2005), Bedrijfsruimtegebruikers in beeld. Nijmegen.
Thoonen, J. en W. Gerritsen, Grondexploitatiewet. De gevolgen van de
grondexploitatiewet voor de dagelijkse praktijk. Den Haag: SDU.
VROM-raad (2006), Werklandschappen: een regionale strategie voor
bedrijventerreinen. Den Haag: SDU.
Wolff, H.W. de, J.H. de Greef, D.A. Groetelaers en W.K. Korthals Altes (2006).
Regionaal kostenverhaal bij gebiedsontwikkeling. Een analyse van overwegingen
binnen praktijkprojecten in het perspectief van de grondexploitatiewet. Delft:
Onderzoeksinstituut OTB.
Zeeuw, F. de (2007), De engel uit het marmer. Reflecties op gebiedsontwikkeling.
Delft: TU Delft.

Grondbeleidinstrumentarium
Eindrapport

9S9406.A0/R0001/901286/Nijm
- 70 -

1 oktober 2008