1

Directoraat-Generaal
Vreemdelingenzaken
Directie Migratiebeleid

Datum
10 augustus 2013

Advies "Vreemdelingenbewaring of een
lichter middel"

Bijlage nummer

2

Horend bij

414078 Deel A: Inzet toezichtmaatregelen en bewaring
bij terugkeer

De Adviescommissie voor Vreemdelingenzaken (ACVZ) heeft mij op 29 mei 2013
het advies over de besluitvorming bij inbewaringstelling van vreemdelingen
‘Vreemdelingenbewaring of een lichter middel?’ over de besluitvorming bij
inbewaringstelling van vreemdelingen aangeboden. Bij brief van 14 december
2012 heb ik de ACVZ om advies gevraagd over de praktijk van het
besluitvormingsproces inzake vreemdelingenbewaring in het kader van de
toekomstvisie vreemdelingenbewaring en de inzet van alternatieve
toezichtmiddelen bij terugkeer. De adviesaanvraag was: “Hoe kan het
besluitvormingsproces zo worden ingericht dat wordt geborgd dat voor de minst
bezwarende maar toch, met het oog op vertrek, de meest effectieve maatregel
wordt gekozen?”
In het advies wordt ingegaan op vreemdelingenbewaring ex artikel 59 van de
Vreemdelingenwet 2000 (Vw2000). Onder de reikwijdte van het onderzoek valt
niet de vreemdelingenbewaring of grensdetentie ex artikel 6 Vw2000.
Het advies van de ACVZ gaat niet in de juridische toetsing van de gronden van
vreemdelingenbewaring of het regime in bewaring.
Resultaten en aanbevelingen
De ACVZ geeft aan dat uit de daling van het aantal inbewaringstellingen blijkt dat
een mentaliteitsverandering heeft plaatsgevonden, waardoor minder mensen in
bewaring worden gesteld en het uitgangspunt van ultimum remedium van
vreemdelingenbewaring beter tot zijn recht komt. Desondanks ziet de commissie
gelet op de interviews die met hulpofficieren van justitie en regievoerders zijn
gedaan, een vijftal knelpunten waardoor het laatste middelprincipe in de praktijk
niet voldoende wordt gegarandeerd en niet verzekerd is dat altijd voor het minst
bezwarende middel wordt gekozen.
Dat de vreemdelingenpolitie na de staandehouding slechts zes uur de tijd heeft
om de identiteit van de vreemdeling te onderzoeken, zijn verblijfsstatus vast te
stellen, de administratieve handelingen uit te voeren, een terugkeerbesluit en zo
nodig ook een inreisverbod te nemen naast het besluit tot inbewaringstelling zorgt
volgens de ACVZ voor een focus op de rechtmatigheid van de aanhouding en de
toetsing of voldoende gronden voor bewaring aanwezig zijn, waarbij een toetsing
of alternatieve maatregelen mogelijk zijn achterwege blijft door gebrek aan tijd.
Uit de interviews komt naar voren dat bij de inbewaringstelling soms gebrekkige
informatie beschikbaar is voor de hulpofficieren van justitie. Daarbij wijst de ACVZ

Pagina 1 van 4

erop dat informatie over de vreemdeling en diens land van herkomst deels in
handen is van andere ketenpartners, die de hulpofficieren van justitie niet
zelfstandig kunnen benaderen. Doordat de verschillende informatiesystemen die
worden gebruikt niet op elkaar aansluiten een dat daardoor volgens de
geïnterviewde medewerkers een grotere kans op fouten ontstaat. De gedeelde
informatie is daarnaast niet altijd actueel en betrouwbaar.

Directoraat-Generaal
Vreemdelingenzaken
Directie Migratiebeleid

Datum
10 augustus 2013

Op basis van het onderzoek is de commissie van mening dat de
belangenbehartiging van de vreemdeling bij de totstandkoming van de
inbewaringstelling onvoldoende is geborgd. Met name in de grote steden fungeert
de piketdienst niet optimaal. Het komt regelmatig voor dat de vreemdeling al in
bewaring is gesteld, voordat de advocaat op de hoogte is van de staandehouding.
Uit de gesprekken blijkt dat het ultimum remedium principe bij het voortduren
van de maatregel onvoldoende tot zijn recht komt. De bewaring zou opgeheven
dienen te worden, zodra er geen grond voor bewaring meer aanwezig is. In de
uitvoeringspraktijk ziet de ACVZ dat dit niet altijd gebeurt; uitgangspunt van de
geïnterviewde regievoerders is dat de hulpofficier van justitie een alternatieve
maatregel heeft onderzocht. De regievoerder heroverweegt de inbewaringstelling
niet meer inhoudelijk. Dit leidt er toe volgens de adviescommissie dat de
bewaring wordt voortgezet zonder dat er een reëel zicht op uitzetting bestaat. Dit
gebeurt met name bij vreemdelingen die afkomstig zijn uit een land dat alleen
meewerkt aan zelfstandige terugkeer van onderdanen. De ACVZ acht voortduring
van de bewaring niet proportioneel als het middel wordt ingezet om medewerking
van de vreemdeling af te dwingen.
De duur van de bewaring heeft volgens de mensen waarmee gesproken is alleen
in het begin effect op de terugkeerbereidheid van de vreemdeling. De commissie
ziet dat de effectiviteit van vreemdelingenbewaring na zes maanden zeer gering
is. Uit onderzoek blijkt dat dit alleen anders wordt wanneer er een nieuwe prikkel
is, zoals de strafonderbreking bij vreemdelingen die een gevangenisstraf moeten
uitzetten of de werkwijze van een organisatie als Bridge to Better. Het dilemma
voor de overheid erkent de ACVZ. Het is niet de bedoeling de vreemdeling te
belonen voor het niet meewerken aan terugkeer. Bewaring is niet het instrument
om vreemdelingen te straffen maar om iemand beschikbaar te houden. Als
uitzetting niet mogelijk is, zou een andere toezichtmaatregel opgelegd moeten
worden.
De ACVZ ziet daarnaast juridische en beleidsmatige knelpunten: zo is in de weten regelgeving niet vastgelegd wanneer niet wordt overgegaan tot
inbewaringstelling of wanneer sprake is van detentieongeschiktheid. Dat geeft het
bestuur een aanzienlijke ruimte bij toepassing van het ultimum remedium.
Daarbij acht de commissie met name de afrekening van de vreemdelingenpolitie
op het aantal geproduceerde overdrachtsdossiers een probleem, omdat
alternatieve maatregelen niet meetellen, slechts het aantal inbewaringstellingen.
Daarnaast hebben de hulpofficieren niet altijd zicht op alle mogelijke alternatieve
maatregelen. Doordat de rechter volgens de commissie enigszins terughoudend
toetst of een lichter middel kan worden ingezet, wordt de regievoerder daardoor
niet gestimuleerd tot een volledige heroverweging van de inbewaringstelling of
inzet van een alternatief toezichtmiddel mogelijk is.
Naast de gesignaleerde knelpunten ziet de adviescommissie een drietal
mogelijkheden om bewaring vaker te voorkomen en om het ultimum remedium

Pagina 2 van 4

beginsel nog nadrukkelijker tot uiting te laten komen. Daarbij spelen niet alleen
juridische en humanitaire argumenten, maar ook financiële.
Zo acht de ACVZ het onderscheid naar alternatieve maatregelen voor asiel en
niet-asiel niet noodzakelijk om op individuele basis zo effectief mogelijk aan
terugkeer te werken, waarbij effectief betekent 1) met de meeste kans op
vertrek, 2) met zo min mogelijk inbreuk op individuele vrijheden en 3) met zo min
mogelijk kosten. Uit het onderzoek blijkt dat in de VBL 56% aantoonbaar vertrek
is, tegenover 65% in bewaring; plaatsing in een VBL is voldoende ingrijpend om
vertrek te realiseren.

Directoraat-Generaal
Vreemdelingenzaken
Directie Migratiebeleid

Datum
10 augustus 2013

Over de effectiviteit van de nieuwe alternatieve maatregelen kan nog weinig
worden gezegd. Wel geeft de ontwikkeling daarvan de hulpofficieren van justitie
en regievoerders meer middelen in handen om invulling te geven aan het ultimum
remedium beginsel. De ACVZ wijst erop dat de pilots op beperkte schaal en onder
zeer beperkende criteria zijn uitgevoerd en vindt het een gemis dat de pilots niet
door het WODC zijn geëvalueerd. Uit het onderzoek rijst het vermoeden dat voor
ieder alternatief een doelgroep is waarvoor dat alternatief ook het meest effectief
is. De cijfers over de pilots staven dit. Dat het toepassen van alternatieve
maatregelen een zeker risico met zich meebrengt dat sommige vreemdeling zich
zullen onttrekken, is iets dat voor lief genomen dient te worden.
De adviescommissie gaat tot slot in op de verbetering van de effectiviteit van de
begeleiding van vertrekplichtige vreemdelingen. In bijvoorbeeld Zweden en
Australië wordt gewerkt met een onafhankelijke casemanager die een betere
vertrouwensband met een vreemdeling kan opbouwen waardoor terugkeer beter
bespreekbaar is dan de regievoerder. Uit de gevoerde gesprekken blijkt dat
regievoerders maar in beperkte mate een vertrouwensband met de vreemdeling
op kunnen bouwen, mede door de opstelling van de vreemdeling. De continuïteit
van de begeleiding is niet altijd goed geborgd, omdat de regievoerder locatie
gebonden werkt, terwijl de vreemdeling niet gedurende het vertrekproces op één
locatie blijft. Dit zou komen doordat van regievoerder wordt gewisseld als een
vreemdeling van bijvoorbeeld de VBL naar bewaring gaat.
Ook de ervaring met Bridge to Better zouden erop wijzen dat een onafhankelijke
casemanager in sommige gevallen ertoe kan leiden dat een vreemdeling die eerst
niet bereid was om terug te keren, dankzij de begeleiding verandert.
Het bovenstaande leidt tot een twaalftal aanbevelingen van de ACVZ.
In onderstaand overzicht is per aanbeveling aangegeven of en in hoeverre de
aanbeveling wordt overgenomen en wordt verwezen naar passage in de brief
inzake de toekomstvisie waarin dit is beschreven.
I. Investeer in de voorkant van het proces
1) Erken het zijn van hulpofficier van justitie in vreemdelingenzaken als een
specialisme met daarbij horende opleidingseisen. Garandeer dat vierentwintig uur
per dag, zeven dagen per week een pool van voldoende, goed opgeleide
hulpofficieren aanwezig is in de verschillende politieregio’s. Randvoorwaarden
daarbij zijn dat de hulpofficieren gebruik kunnen maken van goed functionerende
ICT-systemen, die volledige en betrouwbare informatie bevatten en dat de
communicatie tussen de ketenpartners wordt verbeterd. Overgenomen,
behoudens de nachtelijke uren. Zie p. 15/16.
2) Leg in wetgeving vast dat de vreemdelingenpolitie na verwittiging van een
advocaat verplicht is maximaal vier uur te wachten op de komst van een
Pagina 3 van 4

advocaat. Leg vast dat de tijd waarin op de advocaat wordt gewacht, niet meetelt
voor de maximale termijn die iemand mag worden opgehouden. Zorg hierbij voor
een goede financiële regeling voor het verlenen van rechtsbijstand gedurende het
besluitvormingsproces tot inbewaringstelling. Wordt nader onderzocht in het
kader van het wetsvoorstel later in 2013. Overgenomen. Zie p. 16.
3) Introduceer de figuur van ‘voorlopige inbewaringstelling in afwachting van het
onderzoek naar alternatieven’. Niet overgenomen. Zie p. 17.
4) Koppel het besluit tot het opleggen van een inreisverbod los van de
inbewaringstelling. Wordt nader onderzocht bij de evaluatie van de
Terugkeerrichtlijn. Zie p. 16.

Directoraat-Generaal
Vreemdelingenzaken
Directie Migratiebeleid

Datum
10 augustus 2013

II. Neem in regelgeving en beleid vreemdelingenbewaring niet als uitgangspunt
5) Reken de vreemdelingenpolitie niet alleen af op het aantal inbewaringstellingen
maar ook op andere middelen die worden ingezet en op de mate waarin de wet in
acht wordt genomen. Is reeds uitgangspunt. Zie p. 7.
6) Leg in regelgeving duidelijk vast dat vreemdelingenbewaring niet kan worden
opgelegd als andere afdoende, maar minder dwingende maatregelen doeltreffend
kunnen worden toegepast. Overgenomen. Zie p. 17.
7) Formuleer in het beleid een uitgangspunt dat vreemdelingenbewaring een
uitzonderingsmaatregel is Overgenomen. Zie p. 17.
8) Neem in het beleid op dat de regievoerder van de DT&V regelmatig
(maandelijks, na ieder vertrekgesprek) vaststelt of de bewaring in een lichtere
maatregel kan worden omgezet en dat na drie maanden alle betrokken belangen
bij voortduring van de bewaring opnieuw worden afgewogen. Enkel de genoemde
formalisering wordt niet overgenomen. Het uitgangspunt over de taak en
verantwoordelijkheid van de regievoerder wordt wel overgenomen. Zie p. 17.
III. Ga verder met de ontwikkeling van alternatieven
9) Maak de criteria voor deelname aan alternatieve maatregelen minder strikt en
geef hierbij de regievoerders van de DT&V en de hulpofficieren van justitie van de
vreemdelingenpolitie voldoende ruimte voor een individuele afweging.
Overgenomen. Zie p. 6 en 9.

10) Stel de VBL net als de GL open als alternatief voor alle vreemdelingen die in
aanmerking zouden komen voor vreemdelingenbewaring.Overgenomen. Zie p. 12.
11) Houd vreemdelingen die niet langer aan een locatie van de DT&V gebonden
zijn in de case load van de regievoerder. Overgenomen voor zover de
vreemdelingen anderszins in beeld blijven. Zie p. 11.
12) Onderzoek de mogelijkheid van andere alternatieven zoals een
tweesporenbenadering die wordt uitgevoerd door een maatschappelijke
organisatie. Overgenomen middels de daarvoor structureel beschikbare subsidie.
Zie p. 8.

Pagina 4 van 4