Nederlandse
Vereniging voor
Rechtspraak
De Minister voor Rechtsbescherming
drs. S. Dekker
Postbus 20301
2500 EH DEN HAAG

Datum

5 juli 2018
Uw kenmerk
2254685
Contactpersoon

Onderwerp

Advies over het conceptwetsvoorstel tot wijziging van de Penitentiaire beginselenwet, het Wetboek van
Strafrecht en enige andere wetten in verband met de wijziging van de regelingen inzake detentiefasering en
voorwaardelijke invrijheidstelling

Geachte heer Dekker,
Bij brief van 1 mei 2018 heeft u de Nederlandse Vereniging voor Rechtspraak (NVvR) om
advies gevraagd over het conceptwetsvoorstel tot wijziging van de Penitentiaire
beginselenwet, het Wetboek van Strafrecht en enige andere wetten in verband met de
wijziging van de regelingen inzake detentiefasering en voorwaardelijke invrijheidstelling.
Dit advies is voorbereid door leden van de vereniging en vastgesteld door de
Wetenschappelijke Commissie (WeCo) van de NVvR.
Strekking concept-wetsvoorstel
Het conceptwetsvoorstel strekt, blijkens de memorie van toelichting, tot wijziging van de
regelingen inzake detentiefasering en voorwaardelijke invrijheidstelling (hierna: VI) in de
Penitentiaire beginselenwet en het Wetboek van Strafrecht. Hiermee wordt uitvoering
gegeven aan het Regeerakkoord ‘Vertrouwen in de toekomst’.
In de eerste plaats wordt de reeds ingezette persoonsgerichte aanpak, waarbij meer nadruk
ligt op de eigen verantwoordelijkheid van de gedetineerde en zijn gedrag, van een wettelijke
basis voorzien. Het automatisch toegekende algemene en regime-gebonden verlof wordt
vervangen door een verlofsysteem waarbij per gedetineerde wordt bekeken voor welke
verlofsoorten hij in aanmerking komt en waarbij verlof steeds uitdrukkelijk is verbonden aan
een re-integratiedoel. Dit past bij de ingezette persoonsgerichte aanpak. Re-integratieverlof
kan alleen worden toegekend in de laatste fase voorafgaand aan de eventuele deelname aan
een penitentiair programma of (voorwaardelijke) invrijheidstelling.
In de tweede plaats worden voorstellen gedaan tot wijziging van het stelsel van de
voorwaardelijke invrijheidstelling. Veroordeelden zullen niet meer van rechtswege in
aanmerking komen om voorwaardelijk in vrijheid te worden gesteld. In plaats daarvan zal
New Babylon . Anna van Buerenplein 40, 2595 DA Den Haag
Telefoon: +31 88 3611300. tnfo@nvvr.org . www.nvvr.org

Postbus 30315, 2500 6H Den Haag

per individuele gedetineerde een beslissing worden genomen over diens voorwaardelijke
invrijheidstelling. Het openbaar ministerie neemt mede op basis van adviezen van de
Dienst Justitiële Inrichtingen (hierna: Dii) en de reclassering en op grond van informatie van
slachtoffers de beslissing over het verlenen van VI, de daarbij op te leggen voorwaarden
en, zo nodig, de herroeping van de VI De VI-periode zal worden gehandhaafd op maximaal
een derde van de opgelegde straf. Wel wordt de periode van de voorwaardelijke
invrijheidstelling in aanvulling daarop gemaximeerd op twee jaar.
—

—

Op dit moment kunnen gedetineerden met straffen langer dan een jaar eerst in aanmerking
komen voor deelname aan een penitentiair programma en vervolgens voor VI. Ten derde
wordt daarom het penitentiair programma gereserveerd voor niet VI-waardige straffen, met
als doel de stapeling van voorwaardelijke stratmodaliteiten te voorkomen.
Ten slotte worden, met het oog op recidivevermindering, voorstellen gedaan om de nazorg
op de vijf basisvoorwaarden voor een succesvolle re-integratie, te weten werk en inkomen,
identiteitsbewijs, zorg, schuldhulpverlening en onderdak, en de informatie-uitwisseling
daarover met gemeenten beter in te bedden. Daartoe wordt voorgesteld om aan deze
basisvoorwaarden ook aandacht te besteden in het detentie- en re-integratieplan en om een
grondslag op te nemen voor een algemene maatregel van bestuur, teneinde daartoe
gegevens uit te wisselen tussen Dil en de gemeente.
Advies
Ter zake van de keuze om in het kader van het wetsvoorstel bij de aanpak van de
resocialisatie van langer gestraften de focus te richten op 5 speerpunten, is de WeCo van
mening dat deze keuze een positieve werking kan hebben op de begeleiding van de
gedetineerde en daarmee kan bijdragen aan het succes van integratietrajecten.
Het concept-wetsvoorstel geeft de WeCo aanleiding tot het maken van de volgende
opmerkingen. Deze opmerking zullen leiden tot de slotsom dat van de beperking van het
recht op VI tot een maximum van twee jaren zou moeten worden afgezien en dat erin moet
worden voorzien dat de rechter-commissaris in strafzaken, hij het vermoeden van
overtreding van de voorwaarden, na drie dagen de aanhouding van de veroordeelde toetst,
met een mogelijkheid van beroep tegen deze beslissing.
Het pen/tent/air programma
Voorgesteld wordt het penitentiair programma alleen toe te passen in gevallen waarin de
(combinatie van) opgelegde straf(fen) niet langer is dan één jaar. Als de straf(fen) langer dan
één jaar is/zijn, kan gekozen worden voor de VI als instrument ter voorkoming van recidive.
Dit heeft tot gevolg dat binnen vier weken na aanvang van de detentie een plan moet
worden opgesteld waarin wordt aangegeven hoe het verdere verloop van de straf mogelijk
zal zijn. De WeCo is van mening dat het voordeel hiervan is dat dit een duidelijke en objectief
bepaalbare grens is. De WeCo ziet evenwel als nadeel dat gedetineerden die net wat meer
straf krijgen dan één jaar of waar een combinatie van een nieuwe en een oudere, nog te
executeren (rest)straf net boven die grens van een jaar uitkomt, niet in aanmerking kunnen
komen voor deelname aan een penitentiair programma en daarmee qua begeleiding tussen
wal en schip dreigen te vallen. Hun detentie is immers ook te kort voor een significante VI
periode. Gelet hierop ware in overweging te nemen het penitentiair programma mogelijk te
maken voor (een combinatie van) straf(fen) tot maximaal 18 maanden.

h

1

Overleg met de gemeente
Met betrekking tot de besluitvorming omtrent een penitentiair programma kan de directeur
van de penitentiaire inrichting (Pl) overleg voeren met “de gemeente”. Weliswaar wordt
nader geregeld welke gemeente dat zou moeten zijn, maar niet met welk onderdeel van de
gemeente dit overleg wordt gevoerd. Wel wordt in algemene zin aangegeven welk
gemeentelijk orgaan bevoegd is, te weten de burgemeester.
De WeCo is van mening dat in de praktijk het overleg het best zou kunnen worden gevoerd
met een door de burgemeester aan te wijzen veiligheidsfunctionaris of met de
vertegenwoordiger van de gemeente(n) in het plaatselijke Veiligheidshuis, zij het onder
verantwoordelijkheid van de burgemeester. Dit ware op te nemen in het wetsvoorstel, dan
wel ware terzake een passage op te nemen in de memorie van toelichting.
VI
\Joorgesteld wordt niet meer automatisch een Vi te verlenen, tenzij er ernstige contra
indicaties zijn om hiertoe over te gaan. in plaats daarvan wordt voorgesteld om in alle
gevallen een individueel besluit te nemen over het al dan niet verlenen van een Vi. De WeCo
is van mening dat de veronderstelling dat de verlening van de VI in de huidige situatie een
automatisme betreft, een misvatting is. Uit een, op verzoek van uw Ministerie, recent
, blijkt dat gedetineerden ook
1
uitgebracht rapport door de Erasmus Universiteit Rotterdam
nu al worden gescreend op de mogelijkheid van VI, al dan niet onder voorwaarden, of niet.
Van een automatisch recht op VI is volgens het onderzoek geen sprake. Hiermee lijkt de
belangrijkste reden van het voorstel tot wijziging van de wet op een onjuiste aanname te
berusten. Van dit voorstel naar de mening van de WeCo gevoeglijk worden afgezien wegens
overbodigheid.

Verder wordt in het wetvoorstel voorgesteld om de VI te beperken tot maximaal twee jaren.
Indien de wet op de voorgestelde wijze wordt aangepast, zal de Nederlandse praktijk sterk
afwijken van die van ons omringende landen. Zo kent België de mogelijkheid om na een
derde deel van de straf in aanmerking te komen voor VI. In geval van een veroordeling bij
recidive is dat na twee derde van de opgelegde straf. In Engeland en Wales kan iemand na
de helft van de opgelegde straf in aanmerking komen voor VI. Frankrijk hanteert een VI
nadat twee derde van de opgelegde straf is uitgezeten. Dit zal in het kader van een steeds
vaker voorkomende overdracht van straffen binnen de EU tot lastige vraagstukken gaan
leiden.

Door de positie die Nederland inneemt ten opzichte van de ons omringende landen komt
het argument dat een invrijheidstelling na twee derde van de straf niet uit te leggen zou zijn,
volgens de WeCo in een ander daglicht te staan. In de landen om ons heen wordt dat
kennelijk niet zo ervaren. En dat is niet onbegrijpelijk, gelet op het feit dat de rechter in de
praktijk rekening houdt met de mogelijkheid van VI en hij het bepalen van de strafmaat in
het bijzonder zal kijken naar het deel van de straf dat in ieder geval zal moeten worden
uitgezeten. Een zeer vreemd en vast onbedoeld neveneffect van de voorgestelde regelingis
dat een veroordeelde die een levenslange gevangenisstraf opgelegd heeft gekregen, in
theorie eerder Vrij kan komen, na 27 jaren, dan een veroordeelde die de maximale tijdelijke
gevangenisstraf opgelegd heeft gekregen (na 28 jaren).
1 Erasmus School of Law, Erasmus Universiteit Rotterdam, ‘De praktijk van de voorwaardelijke

invrijheidstelling in relatie tot speciale preventie en re-integratie’, mei 2018

14
1.

4

Heel lange gevangenisstraffen worden vaak opgelegd aan veroordeelden die niet aan een
(klinische) behandeling willen meewerken. Naast het gegeven dat een dergelijke persoon
dan geruime tijd niet in de samenleving verkeert, bestaat in dat geval de mogelijkheid om
door middel van het formuleren van voorwaarden in het kader van de VI alsnog
medewerking aan een behandeling af te dwingen. Een periode van 5 of 6 jaar detentie nadat
de veroordeelde al 10 of 12 jaar heeft uitgezeten kan een afdoende stok achter de deur zijn.
Een periode van twee jaar kan aanleiding geven ervoor te kiezen dat restant op de koop toe
te nemen. Het gevolg zal zijn dat de gedetineerde na het uitzitten van zijn straf
onvoorbereid weer de samenleving betreedt, met alle risico’s van recidive die daarvan het
gevolg zijn. In het al eerder genoemde rapport van de Erasmus Universiteit Rotterdam wordt
uiteengezet dat de huidige regeling, die sinds 1januari 2018 nog is uitgebreid, afdoende
werkt. Ook van die kant wordt gewezen op een mogelijke afname van de effectiviteit door
het inkorten van de “stok achter de deur”, met alle risico’s van recidive en gebrekkige
resocialisatie van dien.
Er zijn naar de mening van de WeCo ook geen objectieve redenen aan te wijzen om de
beperking in tijdsduur van de VI in te voeren. Een reële verlenging van de gemiddelde duur
van de detentie lijkt niet te verwachten. Van de voorgestelde regeling zal vermoedelijk een
dempende werking uitgaan op de nominale straffen, terwijl de regeling verder aHeen maar
nadelen heeft. De bewering dat de huidige regeling ‘moeilijk uit te leggen’ zou zijn, vindt de
WeCo, gelet op de praktijk in andere Europese landen, niet steekhoudend.
Als een of meer van de voorwaarde(n) die aan de VI verbonden zijn is/zijn overtreden, heeft
de officier van justitie de bevoegdheid om de aanhouding van de veroordeelde te gelasten.
Na de daadwerkelijke aanhouding heeft de officier van justitie drie dagen de tijd om te
beslissen of de VI wordt herroepen. De veroordeelde kan dan een bezwaarschrift indienen,
waarop de rechtbank aan de hand van een marginale toetsing beslist.
Op basis van het huidige stelsel van de wet en diverse internationale verdragen is het nu de
rechter die beslist over vrijheidsbeperkende maatregelen, zoals het toepassen van VI. Uit de
memorie van toelichting blijkt niet waarom daarvan in dit geval is afgezien. De WeCo vraagt
zich ook af of de voorgestelde handelwijze niet in strijd is met de internationale verdragen
waaraan Nederland zich verbonden heeft. De WeCo adviseert met klem de rechtercommissaris op vordering van de officier van justitie daarvoor aan te wijzen. Daarmee zou
tegemoet worden gekomen aan het bezwaar van het geruime tijdverloop voordat een
rechterlijk oordeel kan worden verwacht en aan het bezwaar dat de officier van justitie die
de aanhouding heeft gelast, ook beslist over de voortzetting van de detentie. Tevens wordt
recht gedaan aan het beginsel dat over een vrijheidsbeginsel zo spoedig mogelijk wordt
beslist door een rechter. Niet uitgesloten is dat, nu binnen de strafprocedure niet aan snelle
toetsing door de rechter wordt voorzien, geschillen over de toepassing van deze
bevoegdheid in (spoed-)kort geding aan de civiele restrechter zullen worden voorgelegd.
De rechter-commissaris is toegerust op het slagvaardig optreden en snel beslissen in
situaties die daarom vragen. In plaats van zelf te beslissen richt de Centrale \foorziening
Voorwaardelijke Invrijheidstelling (hierna: CVVI) een vordering aan de rechter-commissaris
die daarop meestal nog dezelfde dag kan beslissen. Verder moet de mogelijkheid blijven
bestaan dat een volle rechterlijke toetsing plaatsvindt over deze besluitvorming. Dat kan
door de mogelijkheid van bezwaar bij het gerechtshof Arnhem-Leeuwarden in te stellen.

4

Ook de officier van justitie moet kunnen opkomen tegen een afwijzende beslissing van de
rechter-commissaris. Het wetsvoorstel ware op dit punt aan te passen.
Conclusie
Hoewel de WeCo op zich begrijpt dat er veel maatschappelijke onrust ontstaat als (ex-)
gedetineerden die zich onder VI-toezicht bevinden ernstige misdrijven plegen, meent de
commissie dat het een illusie is om te veronderstellen dat, als de VI wordt bekort of als
gedetineerden incidenteel of regime-gebonden verlof hebben gekregen, dergelijke
misdrijven worden voorkomen. Het is meei dan waarschijnlijk dat het moment waarop
gedetineerden voor het eerst vrijkomen, niet wezenlijk veel later zal zijn. De stok achter de
deur van het voorwaardelijk strafdeel zal wel een stuk korter zijn. Kortom: niet valt in te zien
dat dit onderdeel van het wetsvoorstel enig redelijk doel zal dienen.
De WeCo is van mening dat de nieuwe regeling rond het Penitentiair Programma met enkele
aanpassingen doorgezet zou moeten worden. Daarnaast kan de WeCo zich vinden in het
voorstel om de officier van justitie de bevoegdheid te laten behouden om de aanhouding
van een veroordeelde te gelasten als er ernstige bezwaren tegen hem zijn gerezen die
duiden op het overtreden van de voorwaarden, met dien verstande dat wordt geadviseerd
de toets na drie dagen te laten plaatsvinden door de rechter-commissaris in strafzaken,
waarbij de mogelijkheid moet blijven bestaan om tegen die beslissing bezwaar te maken bij
bij voorkeur de penitentiaire kamer van het gerechtshof Arnhem-Leeuwarden.
-

-

De WeCo is voorts van oordeel dat afgezien dient te worden van een beperking van het
recht op VI tot een maximum van twee jaren. Het vermeende voordeel van een
begrijpelijker regeling voor de samenleving weegt beslist niet op tegen de voor de
maatschappij ernstige nadelen als recidive en gebrekkige resocialisatie.
De Wetenschappelijke Commissie van de NVvR,

C.E. du Perron
voorzitter

h.

4