Toepassing van MKBAs
bij I&M

Definitief

Document title: Toepassing van MKBAs bij I&M
Status: Final
Date: 15-04-2014
Project name: Toepassing van MKBAs bij I&M
Project number: BC9567
Client: Ministerie van IenM
Client contact: Mevr. M. Bosman
Reference: MD-AF20140495/P&CI
Drafted by: Juriaan Mieog
Checked by: Simone van Dijk
Date / initials check:
Approved by: Simone van Dijk
Date / initials approval:

Toepassing van MKBAs bij I&M © HaskoningDHV UK Ltd

1

1 Contents
1

2

3

Inleiding ....................................................................................................................... 3
1.1

Aanleiding .......................................................................................................................................................... 4

1.2

Aanpak ............................................................................................................................................................... 4

1.3

Ingezette experts ................................................................................................................................................ 4

Analyse en conclusies................................................................................................ 6
2.1

Algemeen beeld ................................................................................................................................................. 7

2.2

OEI versus andere beleidsvelden....................................................................................................................... 7

2.3

Toekomstige ontwikkelingen .............................................................................................................................. 8

2.4

Resultaten workshop .......................................................................................................................................... 8

2.5

Conclusies & aanbevelingen ............................................................................................................................ 10

Resultaten.................................................................................................................. 12
3.1

Spoorveiligheid en Ruimtelijke Beslissingen (MIRT) ........................................................................................ 13

3.2

Externe Veiligheid ............................................................................................................................................ 16

3.3

Luchtvaartveiligheid.......................................................................................................................................... 21

3.4

Wegverkeer ...................................................................................................................................................... 24

3.5

Industriele emissies .......................................................................................................................................... 29

3.6

Bodemsaneringen ............................................................................................................................................ 33

3.7

Waterkwaliteit ................................................................................................................................................... 38

3.8

Geluid ............................................................................................................................................................... 42

3.10

Gevaarlijke stoffen............................................................................................................................................ 47

Toepassing van MKBAs bij I&M © HaskoningDHV UK Ltd

2

1 Inleiding

Inleiding

1.1

Aanleiding

Bij de behandeling van de Wet Basisnet in de Eerste
Kamer is er een diepgaande discussie ontstaan over de
complexiteit van het veiligheidsbeleid. De vraag omvat
onder andere of er binnen het veiligheidsbeleid op
verschillende beleidsterreinen andere criteria worden
gebruik voor het bepalen van de veiligheid. Aan de
basis van deze criteria ligt een maatschappelijke
kosten/baten analyse (MKBA) ten grondslag. Als de
criteria niet met elkaar in overeenstemming zijn,
betekent dat ook dat de maatschappelijke kosten/baten
afweging een andere grondslag kent. Maar ook bij de
praktische invulling van wetgeving zijn er gevallen waar
afwegingskaders zijn opgezet waar een MKBA aan ten
grondslag ligt welke minder specifiek is uitgewerkt,
maar die wel gevolgen heeft voor keuzes die worden
gemaakt bij de praktische uitvoering. Denk daarbij aan
het groepsrisico bij externe veiligheid of bij het bepalen
van emissiebeperkende technieken voor
verontreinigende emissies.

Daarnaast worden er ook diverse MKBA‘s uitgevoerd
op meer projectmatige basis. Denk hierbij aan MKBA’s
bij MIRT projecten (Overzicht Effecten Investeringen
(OEI)), kwantitatieve risicoanalyses (QRA’s) gekoppeld
aan investeringen voor de bepaling van het effect van
risicoreducerende maatregelen en het bepalen van
maatregelen voor bodemsanering. Bij dergelijke
beslissingen wordt door bedrijven en/of
vergunningverleners een afweging gemaakt tussen
kosten en baten.

Naar aanleiding deze discussie is bij het Ministerie van
IenM het Programma Bewust Omgaan met Veiligheid
gestart. Dit Programma probeert inzicht te geven hoe
binnen IenM breed invulling wordt gegeven aan
veiligheid. Het programma bestaat uit twee sporen
(beleidsspoor en wetenschappelijk spoor). Binnen het
beleidsspoor is er behoefte aan een beter inzicht in de
gehanteerde methodieken voor het uitvoeren van
MKBA’s en MCA’s, de keuzes die daaraan ten
grondslag liggen, de rol die deze MKBAs spelen in
beleidsafwegingen, op welke bestuursniveaus deze
afwegingen gemaakt worden (departement, lokale
overheden) en wat globaal de ervaringen hier mee zijn.

Toepassing van MKBAs bij I&M © HaskoningDHV UK Ltd

Doel van dit verkennend onderzoek is bovenstaande
vraag in te vullen.

1.2

Aanpak

Royal HaskoningDHV is actief op alle beleidsterreinen
die i.r.t. het project worden genoemd: spoorveiligheid,
luchtvaartveiligheid, veiligheid wegverkeer, externe
veiligheid, industriële emissies, waterveiligheid,
bodemsanering, ruimtelijke beslissingen (MIRT),
(gevaarlijke) stoffen en geluid. Omdat de specialisten
van Royal HaskoningDHV op de diverse terreinen
werken met MKBA’s is op deze diversiteit van
onderwerpen praktische kennis opgebouwd rond
MKBA’s. De aanpak van het project is erop gericht de
kennis uit de verschillende disciplines op
gestructureerde en vergelijkbare wijze bijeen te
brengen. Hiertoe is een rapportage-format ontwikkeld
die per beleidsveld door een expert is ingevuld. In
hoofdstuk 3 (Resultaten) zijn deze rapportageformats
per beleidsveld opgenomen. Daarnaast is er een
workshop georganiseerd waarin een zevental experts
vanuit Royal HaskoningDHV aanwezig waren en twee
beleidsmedewerkers vanuit het Ministerie van I&M.
Tijdens deze workshop zijn de resultaten van de
gepresenteerd, waarna er een analyse en discussie
volgde om zo te zien welke raakvlakken en
kruisbestuivingen mogelijk zijn.
Veiligheid is niet voor alle beleidsvelden hetzelfde. Zo is
veiligheid voor bodem of geluid te interpreteren als
vermeden gezondheidsrisico’s. Veiligheid moet in deze
studie dus ruim worden geïnterpreteerd, inclusief het
voorkomen van gezondheidseffecten.

1.3

Ingezette experts

In onderstaande tabel zijn de experts opgenomen die
een bijdrage hebben geleverd.
Beleidsveld

Naam Expert

Spoorveiligheid en
Ruimtelijke beslissingen

Marco Karremans

Externe Veiligheid

Simone van Dijk

Luchtvaartveiligheid

Simone van Dijk

Wegverkeer

Evert Klem

4

Inleiding

Beleidsveld

Naam Expert
Robert van Bommel

Industriële Emissies

Juriaan Mieog

Bodemsaneringen

Marco Vergeer

Waterkwaliteit

Cathelijne Dreissen

Geluid

Paul de Vos

Gevaarlijke stoffen

Froukje Balk

Toepassing van MKBAs bij I&M © HaskoningDHV UK Ltd

5

2 Analyse en
conclusies

Analyse en conclusies

2.1

Algemeen beeld

Veiligheid is in de beleidsvelden externe veiligheid,
luchtvaartveiligheid, veiligheid van wegverkeer
(ongevallen) en spoorveiligheid evident aanwezig. Voor
de beleidsvelden industriële emissies, waterkwaliteit,
bodemsaneringen, geluid, gevaarlijke stoffen en
wegverkeeremissies is dit minder direct gedefinieerd.
Voor deze beleidsvelden geldt dat overschrijdingen van
de normen direct gerelateerd zijn aan ongewenste
gezondheidseffecten en daarmee indirect met de
veiligheid van de bevolking.
Uit de inventarisatie komt niet naar voren dat er bij een
(M)KBA rekening wordt gehouden met effecten op de
andere beleidsterreinen. Zo kan een veiligheidsnorm
gevolgen hebben voor emissies (een emissiereducerende techniek kan ongewenste gevolgen
hebben voor de veiligheidssituatie en zal daarom niet
worden geïmplementeerd). In de praktijk zal echter bij
integrale vergunningverlening wel degelijk gekeken
worden naar deze ‘cross media effects’.
Voor de meeste beleidsvelden (lucht- en
wateremissies, externe veiligheid, geluid en
wegverkeer) geldt dat er wettelijke normen zijn waaraan
moet worden voldaan. Hoe deze normen tot stand zijn
gekomen is niet in alle gevallen even duidelijk. Het
beeld dat naar voren komt is dat in het algemeen een
afweging is gemaakt tussen maatschappelijke baten en
economische kosten (bijvoorbeeld via een
consequentie-onderzoek), maar dat een fundamentele
koppeling tussen economische baten en
maatschappelijke kosten ontbreekt. Eerder lijkt een
pragmatische afweging gemaakt te zijn waarbij de
praktische haalbaarheid is meegenomen. Bijvoorbeeld
voor emissiebeperkende maatregelen voor water en
lucht zijn de emissie-eisen gerelateerd aan wat
technisch haalbaar is tegen aanvaardbare kosten en
zijn de emissie-eisen niet direct gekoppeld aan
gezondheidseffecten (=maatschappelijke baten).
In de praktijk wordt vervolgens getoetst of nieuwe
investeringen/ontwikkeling of bestaande situaties
voldoen aan de normen. Vaak wordt alleen in gevallen
waar een norm wordt overschreden en de kosten om
aan de norm te voldoen zeer hoog zijn, expliciet een
afweging gemaakt tussen de kosten en de baten.
Veelal is dit maatwerk, waarbij de invloed van de
vergunningverlener relatief groot is. De

Toepassing van MKBAs bij I&M © HaskoningDHV UK Ltd

vergunningverlener heeft juist in het ‘grijze’ gebied,
vrijheden om verschillende locatiegebonden aspecten
(lokale luchtkwaliteit, omgevingsfactoren, financieel
draagvlak, etc.) mee te nemen in de afweging. Deze
afweging zou aan de hand van een MKBA gemaakt
kunnen worden, maar in de praktijk blijkt eerder een
vereenvoudigde versie toegepast te worden. Daarbij
worden de kosten kwantitatief meegenomen en de
(maatschappelijk) baten (semi)kwalitatief, omdat deze
binnen een redelijke tijdsspanne (lees kosten) moeilijk
te kwantificeren zijn
Opvallend is dat er, behalve voor grote infrastructurele
projecten en zeer zorgwekkende stoffen, in geen enkel
beleidsveld een volledige MKBA wordt voorgeschreven
en/of toegepast. Hiervoor zijn enkele oorzaken aan te
wijzen:






Er is onvoldoende kennis om de
maatschappelijke baten te kwantificeren.
Bijvoorbeeld: van veel stoffen is onvoldoende
bekend wat de maatschappelijke baten van
verminderde blootstelling zijn.
De projecten zijn in omvang te klein om een
volledige MKBA te rechtvaardigen. Denk
hierbij bijvoorbeeld aan de reductie van zeer
zorgwekkende stoffen uit een water
emissiepunt. Een volledige MKBA is een
kostbaar onderzoek dat moeilijk te
rechtvaardigheden is voor relatief kleine
investeringen.
Een eenvoudige kosten-baten berekening
geeft vaak al voldoende inzicht om een
afweging te maken. Daarbij moet dan wel
opgemerkt worden dat de maatschappelijk
baten hierbij niet of nauwelijks worden
meegenomen.

Voor bodem ligt het wat anders, omdat het beleid hier
in twee stukken is verdeeld: historische
verontreinigingen en nieuwe verontreinigingen. Voor
nieuwe verontreinigingen geldt dat deze in principe
geheel moeten worden verwijderd, tenzij er sprake is
van exceptioneel hoge kosten. In dat geval volgt
maatwerk. Voor historische verontreinigingen gelden
wel normen die zijn gebaseerd op gezondheidseffecten.

2.2

OEI versus andere beleidsvelden

Voor grote infrastructurele projecten (o.a.MIRT en voor
weg-, vaarweg- en gebiedsontwikkelingsprojecten) kan
de Overzicht Effecten Investeringen (OEI) methodiek

7

Analyse en conclusies

worden gebruikt. Deze methodiek neemt
maatschappelijke baten en economische kosten mee
zodat een integrale afweging gemaakt kan worden. De
methodiek werkt met kentallen waarbij de
maatschappelijke kosten zijn gemonetariseerd.
Daarnaast worden als input voor deze methodiek
bevindingen uit de andere beleidsvelden meegenomen
(QRA’s, luchtstudies, MERs etc). Kentallen rond
wegverkeer worden ook in het beleidsveld wegverkeer
toegepast. Opvallend is wel dat deze methodiek, die
kentallen bevat voor kosten van bijvoorbeeld
luchtvervuiling, waterkwaliteit, bodemverontreiniging,
niet binnen deze beleidsvelden wordt toegepast.
Waarschijnlijk ligt dat aan het zeer algemene karakter
van de kentallen, die onvoldoende houvast geven voor
specifieke situaties in de betreffende beleidsvelden.
Waarschijnlijk kan deze MKBA methodiek daardoor
alleen voor bovengenoemde grootschalige projecten op
hoofdlijnen ingezet worden, en niet voor specifieke
MKBA vraagstukken in andere beleidsvelden. Voor
deze beleidsvelden is de methodiek te grof en neemt
deze onvoldoende alle aspecten mee die spelen binnen
een specifiek beleidsterrein.

2.3

Toekomstige ontwikkelingen

Het is te verwachten dat het belang van een afweging
tussen maatschappelijk baten en economische kosten
toeneemt naarmate de overheid meer moet bezuinigen.
Het wordt dan belangrijker om elke euro zo efficiënt en
effectief mogelijk in te zetten. Op rijksniveau kan dit
gevolgen hebben als beleid, wet- en regelgeving wordt
aangepast. Als er minder geld vrijgemaakt kan worden
voor de wat duurdere maatregelen, dan zal dat
uiteindelijk gevolgen kunnen hebben voor de veiligheid
of gezondheid van mensen. De discussie over wat
maatschappelijk nog aanvaardbaar is, zal als gevolg
daarvan steeds scherper worden gevoerd. Denk hierbij
bijvoorbeeld ook aan de recente discussie over het
onderhoud van waterkeringen. Op het niveau van de
uitvoeringspraktijk kan een zelfde effect optreden,
namelijk dat daar waar beleidsvrijheid bestaat om
maatregelen en kosten tegen elkaar af te wegen,
kosten zwaarder te laten wegen. Het gevolg: minder
vaak zal gekozen worden voor het treffen van
maatregelen.
Een goed kader voor de afweging van de MKBA kan
helpen om keuzes op rijksniveau en in de
uitvoeringspraktijk beter inzichtelijk te maken.
Uiteindelijk zullen de keuzes echter gemaakt worden

Toepassing van MKBAs bij I&M © HaskoningDHV UK Ltd

door de politiek en/of het bevoegd gezag. Voor grote
infrastructurele projecten is dit afwegingskader
geregeld via de OEI methodiek. Maar juist voor de vele
andere kleinere projecten op alle beleidsvelden is dit
niet op uniforme wijze beschikbaar/geïmplementeerd.
In het algemeen zijn er voor deze werkvelden normen
opgesteld om binnen het maximaal toelaatbaar risico te
blijven (emissienormen, veiligheidscontouren etc.).
Zolang er binnen deze normen gebleven wordt, zal een
MKBA niet vaak aan de orde zijn. Echter zodra de norm
niet gehaald wordt met toepassing van conventionele
maatregelen, of de kosten zijn onevenredig hoog, dan
wordt er meestal een afweging gemaakt tussen de
kosten en baten. Daarnaast is er soms beleidsruimte
om aanvullende eisen te stellen bovenop de normen
en/of bestaat de wens om verschillende typen
maatregelen met elkaar te vergelijken. Hiervoor kan
een MKBA uitkomst bieden.
Naarmate er minder geld beschikbaar is om de wat
duurdere maatregelen te nemen, zal de druk toenemen
om maatschappelijk verantwoord van deze normen af
te wijken. Bij dergelijke afwegingen kunnen MKBA’s
een rol spelen. Aangezien er weinig volledige MKBA’s
worden uitgevoerd op de verschillende beleidsterreinen
is de vraag hoe deze afweging in de uitvoeringspraktijk
wordt gemaakt en of er ook een gemeenschappelijke
lijn in te vinden is. Overigens is het de vraag of zo’n
gemeenschappelijke lijn noodzakelijk is. Op rijksniveau
kan dit wenselijk zijn om meer inzicht te krijgen in de
onderlinge verhoudingen van normstelling e.d. van
verschillende beleidsterreinen. In de uitvoeringspraktijk
kan dit wenselijk zijn als de indruk zou bestaan dat de
huidige uitvoeringspraktijk te weinig bescherming biedt
of te ondoorzichtig is.

2.4

Resultaten workshop

De workshop had tot doel om de inzichten van de
verschillende experts op de verschillende
beleidsterreinen met elkaar te delen, te analyseren
waar potentiële overlap is en of er over en weer
potentie is om van elkaar te leren. Daarnaast is de
meerwaarde van MKBAs voor de verschillende
beleidsterreinen besproken.
Tijdens de workshop waren de volgende experts
aanwezig:
Naam Expert

Beleidsveld

Marco Karremans

Spoorveiligheid en

8

Analyse en conclusies

Naam Expert

Beleidsveld
Ruimtelijke
beslissingen

Simone van Dijk

Externe Veiligheid
Luchtvaartveiligheid

Evert Klem

Verkeersveiligheid

Robert van Bommel

Luchtkwaliteit verkeer

Juriaan Mieog

Industriële Emissies

Marco Vergeer

Bodemsaneringen

Cathelijne Dreissen

Waterkwaliteit



Vanuit het Ministerie van I&M waren aanwezig:
Naam

Beleidsveld

Leo Maas

Rijkswaterstaat, afd.
PPO

Marcel Taal

Ministerie van I&M,
afdeling Duurzame
Industrie




Uit de workshop komen de onderstaande punten naar
voren:




De OEI-methodiek is een werkbaar framework
voor het uitvoeren van MKBAs, waar veel
verschillende aspecten in worden
meegenomen. Het uitvoeren van een MKBA
volgens de OEI-methodiek is een vrij
omvangrijk onderzoek, dat gepaard gaat met
hoge kosten. Voor grootschalige projecten
(bijv. infrastructurele) is het de moeite waard
om de OEI-methodiek toe te passen, omdat
met grootschalige projecten vaak
investeringen van vele miljoenen gemoeid zijn.
Wel wordt opgemerkt dat ondanks de
uitvoering van een gedegen MKBA, waarin
verschillende varianten worden onderzocht,
toch niet altijd de variant wordt gekozen die
volgens de methodiek de meest gunstige is. In
dat geval is de politieke context zodanig dat de
MKBA eigenlijk een ondergeschikte rol speelt
in de keuze.
MKBAs worden voornamelijk voor grotere
projecten toegepast. De vraag is in welke
mate ook voor kleinere projecten de uitvoering

Toepassing van MKBAs bij I&M © HaskoningDHV UK Ltd



van een volwaardige MKBA zinnig is. De
kosten voor een MKBA zullen dan veelal niet
in verhouding zijn met de grootte van een
investering. Tijdens de workshop is geopperd
om bijvoorbeeld een vereenvoudigde MKBA te
ontwikkelen die voldoende inzicht geeft met
een relatief beperkte inspanning of aan de
hand waarvan kan worden besloten alsnog
over te gaan tot een volledige MKBA.
Bij kleinere projecten geldt dat er geen
expliciete MKBA wordt uitgevoerd. Vaak weegt
de lokale overheid bij vergunningverlening
maatschappelijke baten impliciet mee.
Hierdoor is de invloed van de lokale
ambtenaar relatief groot. Dit heeft ook tot
gevolg dat de afweging feitelijk niet geheel
transparant is.
In het algemeen liggen de kosten vaak ergens
anders dan de baten.
Transparantie wordt gezien als een sterk punt
van MBKA’s. Door expliciet te maken welke
aspecten allemaal worden meegenomen is het
besluitvormingsproces transparanter.
Belangrijk is dat alle keuzes en
uitgangspunten die worden gemaakt, en de
bijbehorende onzekerheden voor het uitvoeren
van de MKBA, worden beschreven in de
MKBA. Ook voor MKBAs geldt dat
onbetrouwbare input leidt tot een
onbetrouwbare output. Het nut van een MKBA
is dan ook zeer afhankelijk van kennis en de
beschikbaarheid van goede gegevens. Zeker
de kwantificering van de maatschappelijke
baten verdient daarbij extra aandacht: welke
aspecten worden meegenomen en welke
onzekerheden zitten er in de gehanteerde
kentallen (bijv. de prijs van een mensenleven,
economische schade t.g.v.
verkeersopstoppingen). Keuzes zijn beter uit
te leggen als de afweging transparant
gepresenteerd kan worden m.b.v. een MKBA.
Risicobeleving bij burgers is zeer subjectief.
Risico’s waarop geen invloed is, worden hoger
ingeschat dan risico’s waar wel invloed op is,
zelfs als het risico verhoudingsgewijs
andersom ligt (bijvoorbeeld autorijden versus
vliegen). MKBAs kunnen bijdragen aan de
transparantie van de risicoafweging door alle
risico’s (bijv. vertaald naar QALYs of DALYs),

9

Analyse en conclusies







kosten en baten expliciet uit te werken. Daarbij
wordt transparanter welke risico’s je als
maatschappij nog bereidt bent te accepteren,
en tegen welke kosten.
De meeste normen op de verschillende
beleidsvelden zijn niet vastgesteld aan de
hand van een expliciete MKBA. Het is
daardoor niet duidelijk of de investeringen per
beleidsveld die nodig zijn om de norm te
halen, resulteren in gelijke maatschappelijke
baten (of vergelijkbare risiconiveaus). Anders
verwoord: mogelijk worden er op het ene
beleidsterrein relatief grote kosten gemaakt
voor het beperken van risico’s, terwijl dat op
andere beleidsterreinen wellicht veel
kosteneffectiever zou kunnen. Een MKBA op
beleidsniveau kan dit in theorie inzichtelijk
maken en kan laten zien of de kosten in
verhouding staan tot de maatschappelijke
baten. Daarbij moet wel worden opgemerkt dat
het kwantificeren van de maatschappelijke
baten complex kan zijn. Voor sommige
beleidsterreinen is dit al deels gedaan
(bijvoorbeeld op het beleidsterrein
luchtkwaliteit verkeer is bekend wat de schade
is en welke kosten er momenteel worden
gemaakt), voor andere beleidsterreinen is dit
nog niet bekend en zou dat verder worden
uitgewerkt. Beleidsvorming zal in de praktijk
echter niet geheel los staan van de politieke
en bestuurlijke context. Dit maakt dat
toekomstige beleidsvorming die alleen
gebaseerd is op resultaten van MKBAs niet
erg waarschijnlijk is.
Voor de beleidsvelden bodem en
luchtemissies van wegverkeer zijn MKBAs
opgesteld om de effecten van het beleid
(maatschappelijke baten) af te wegen tegen
de kosten die gemoeid zijn om dit beleid door
te voeren. Voor bodem heeft dit geleidt tot de
Rijksstructuur Ondergrond. De MKBA voor
luchtemissies van wegverkeer is pas
recentelijk uitgevoerd, maar laat wel zien dat
de baten niet in verhouding staan tot de
kosten.
MKBAs kunnen een aanvullende rol spelen in
de besluitvorming waarbij risico’s uit
verschillende beleidsvelden tegen elkaar
worden afgewogen. De MKBA methodiek kan

Toepassing van MKBAs bij I&M © HaskoningDHV UK Ltd

daarbij worden gezien als de hardware, de
input-gegevens waarmee de methodiek wordt
gevoed is de software. De uitkomst van de
MKBA beoordeling moet vervolgens worden
geplaatst in de context van de politiek en het
maatschappelijk debat, gevoed door de
publieke opinie en belangenorganisaties, de
mindware. De feitelijke en de zachtere kant
van beleidsvorming kunnen echter niet los van
elkaar worden gezien.

2.5

Conclusies & aanbevelingen













De meeste beleidsvelden zijn normgedreven.
Deze normen zijn niet ontleend aan expliciete
MKBAs, waardoor niet duidelijk is hoe de
kosten/baten verhouding tussen de
beleidsvelden is en of verschilllende
afwegingen ten grondslag liggen aan de
beleidsmatige keuzes.
Wel vinden bijvoorbeeld
consequentieonderzoeken plaats waarin de
kosten en baten van verschillende
beleidsopties tegen elkaar worden afgewogen.
Transparantie wordt gezien als een sterk punt
van MKBAs.
Teruglopende overheidsuitgaven geven
minder mogelijkheid tot investeren. MKBAs
kunnen een rol spelen in het bepalen welke
investeringen het meest effectief zijn.
MKBAs zijn te complex en te duur voor
toepassing in kleinere projecten. MKBAs
hebben wel toegevoegde waarde voor grote
(bijv. infrastructurele) projecten.
Doordat op uitvoeringsniveau vrijwel geen
gebruik wordt gemaakt van MKBAs is de
invloed van lokale vergunningverleners relatief
groot. Deze beleidsvrijheid sluit echter aan bij
de gekozen lijn van het rijk om zo veel
mogelijk taken over te laten aan de lokale
overheid.
De kosten liggen meestal bij een andere partij
dan de baten.

Aanbevolen wordt:


Om nader te onderzoeken of toepassing een
(vereenvoudigde) MKBA-systematiek kan
helpen om op meer transparante wijze te
komen tot beleidskeuzes en normering die

10

Analyse en conclusies

leidt tot een zo effectief mogelijke inzet van
middelen.
Te onderzoeken of toepassing van een
(vereenvoudigde) MKBA-methodiek kan
bijdrage aan transparantere besluitvoering op
lokaal niveau, waarbij ook beleidsveld
overstijgende effecten worden meegewogen.



Voor/nadelen MKBAs:

+

• Geeft transparantie
• Maakt vergelijkingen tussen variante
/beleidsvelden mogelijk
•Betere onderbouwing van
beleidsveldoverstijgende beslissigen

-

•Goede input kan moeilijk te verkrijgen
zijn
•crap in = crap out
•Uitwerking kan complex en daardoor
kostbaar zijn

Toepassing van MKBAs bij I&M © HaskoningDHV UK Ltd

11

3 Resultaten

Resultaten
3.1

Spoorveiligheid en Ruimtelijke Beslissingen (MIRT)

Deze twee werkvelden zijn samen genomen omdat in beide gevallen de OEI-methodiek wordt toegepast.
No.

Beleidsveld

Spoorveiligheid en Ruimtelijke beslissingen (MIRT; wegen, waterwegen, spoor)

1

Omschrijving Toepassingsgebied

Spoorveiligheid en Ruimtelijke beslissingen (MIRT; wegen, waterwegen, spoor)

2

Korte omschrijving beleidskader en wettelijke eisen die
voor dit beleidsveld van toepassing zijn.



Beschrijf de achtergrond van de wettelijke eisen en
hoe deze tot stand zijn gekomen en welke rol een
MKBA hierin heeft gespeeld.
Geef aan welke MKBA afwegingen een rol hebben
gespeeld bij het vaststellen van de normen. Ga daarbij
o.a. in op de onderstaande aspecten:
-

Zijn er “QALY’s” verdisconteerd,
is korte en lange termijn afzonderlijk
beschouwd,
zijn doden, gewonden of zieken als indicator
gebruikt
zo ja, wat is dan als maatschappelijk
toelaatbaar geacht?

(QALY = quality adjusted life year)














Toepassing van MKBAs bij I&M © HaskoningDHV UK Ltd

Voor ruimtelijke projecten (wegen, waterwegen, spoor) waarover politiek-bestuurlijke
besluitvorming plaatsvindt, geldt de ‘OEI methodiek’ als de te hanteren methode. Deze OEI
methode is eind jaren ’90 ontwikkeld en heeft aanvullingen (2004-2008) gekregen met o.a.
modules ‘leefomgeving’ en indirecte economische effecten
Meerdere maatschappelijke effecten (=baten) van elk ruimtelijk project worden integraal
beoordeeld; zie Bijlage 1 voor een overzicht van effecten die beoordeeld kunnen worden
Veiligheid is één van de onderzochte effecten, onderverdeeld naar verkeersveiligheid en extern
veiligheid (plaatsgebonden risico en groepsrisico, op basis van veiligheidscontouren)
De baten en kosten van de alternatieven van een project (b.v. tracé’s) worden vergeleken ten
opzichte van het nulalternatief (de huidige situatie met autonome ontwikkelingen t.a.v.
bijvoorbeeld verkeer en andere projecten).
De projectalternatieven en nulalternatief worden bij MIRT projecten veelal gedefinieerd in
samenspraak met de milieu-effectstudie (MER) die parallel plaatsvindt. In een MER worden
dezelfde maatschappelijke effecten van een project onderzocht als in een MKBA.
De vergelijking tussen alternatieven is t.a.v.: saldo van baten-kosten (uitgedrukt in netto
contante waarde), baten-kosten verhouding en rendement. De vergelijking tussen alternatieven
wordt weergegeven in een samenvattende tabel (‘OEI tabel’), zie voorbeeld in bijlage 2.
Voor een project kunnen de effecten in drie gradaties worden weergegeven: kwalitatief (vaak
met een 5 puntschaal, kwantitatief (in hoeveelheden) en in geld uitgedrukt (gemonetariseerd).
De OEI-methodiek geeft aan tot welke gradaties elke effect kan worden weergegeven
Verkeersveiligheid (dodelijke slachtoffers, zwaargewonden) kunnen in geld worden uitgedrukt.
Kengetallen per slachtoffer zijn gebaseerd op bron SWOV (conform OEI methodiek).
Plaatsgebonden risico en groepsrisico kunnen kwalitatief en soms kwantitatief worden
weergegeven (conform OEI methodiek)
Voor de kengetallen van de verschillende maatschappelijke effecten van een ruimtelijk project
zijn ge-accepteerde bronnen aanwezig waarna de OEI-methodiek naar verwijst
13

Resultaten
No.

Beleidsveld

Spoorveiligheid en Ruimtelijke beslissingen (MIRT; wegen, waterwegen, spoor)



MKBA’s voor MIRT projecten hebben lange, ‘oneindige’ tijdshorizon waarover de
maatschappelijke effecten worden beoordeeld (100 jaar). De kosten en baten van jaar 1 t/m jaar
100 worden weergegeven in (netto) contante waarde
Zie hiertoe Bijlage 1 voor gehanteerde bronnen, die normen vermelden per effect

3

Omschrijving van de praktische invulling van de
wetgeving en waar/hoe (M)KBAs worden toegepast bij
het uitvoeren van de wetgeving

4

Waarom is er bij de praktische uitvoering voor de
methodiek hierboven beschreven methodiek gekozen?
(welke keuzes liggen er aan ten grondslag, zijn
onderzoekskosten een beperkende factor?)

OEI-methodiek is vastgestelde aanpak en kader door ministerie van IenM voor MIRT projecten

5

Is dit een voorgeschreven methode of zijn er ook
alternatieve methodieken beschikbaar?

Voorgeschreven methode

6

Zijn in de praktische uitvoering deze MKBA’s/MCA’s,
en de keuze voor de methodiek, wettelijk
voorgeschreven?

Voor MIRT-projecten in planstudiefase is OEI-methodiek verplicht, zeker als politieke besluitvorming
moet plaatsvinden.

7

Welke beperkingen/knelpunten worden/zijn ervaren
met het toepassen van de methodiek?

Een goede MKBA hangt af van goede aannames en uitgangspunten. De effecten van een project
wordt beoordeeld op basis van wettelijke normen voor veiligheid, geluid, fijnstof etc. De effecten van
bovenwettelijke maatregelen worden niet beoordeeld; de plaatselijke ‘beleving’ kan niet worden
beoordeeld (b.v. het plaatselijke effect van extra geluidsschermen op esthetiek, woonbeleving,
veiligheidsgevoel etc. kan niet worden meegenomen)

8

Indien op dit beleidsterrein is besloten niet met
volledige MKBAs te werken, welke argumenten zijn
hiervoor gehanteerd?

n.v.t.

9

In hoeverre zijn de uitkomsten van de MKBA’s/MCA’s
leidend voor te nemen beleidsbeslissingen (m.a.w. is
de MKBA het enige, of voornaamste, element in het
afwegingskader)

Besluitvorming van MIRT projecten in planfase vindt vaak plaats op basis van de resultaten van de
MER én de MKBA (en eventueel een Sociaal-Economische Effecten studie, SEES)

10

Wat is de scope van de MKBA/MCA’s: in hoeverre
wordt bijvoorbeeld rekening gehouden met de
maatschappelijke kosten/baten van de activiteit zelf
(dus zonder beperkende maatregelen)? Voorbeeld:

Zie onder punt 1; MKBA’s voor MIRT projecten geven een zo integrale mogelijke weergave van
maatschappelijke effecten. Deze MKBA’s hebben landelijke niveau als scope, hiermee worden
herverdelingseffecten of dubbeltellingen voorkomen.

Toepassing van MKBAs bij I&M © HaskoningDHV UK Ltd

14

Resultaten
No.

Beleidsveld

Spoorveiligheid en Ruimtelijke beslissingen (MIRT; wegen, waterwegen, spoor)

wordt bij een MKBA/MCA voor een maatregel om
vervuiling van een industriële activiteit te beperken ook
meegewogen wat het maatschappelijk belang van die
industriële activiteit is (bijv. nut van het product,
werkgelegenheid, imago van BV Nederland, bijdrage
aan security).
11

Zijn er op dit beleidsterrein veranderingen gaande die
invloed hebben op de huidige gehanteerde
methodiek? Heeft dat invloed hebben op MKBAs die in
deze context worden toegepast?

Toepassing van MKBAs bij I&M © HaskoningDHV UK Ltd

De OEI-methodiek wordt naar behoefte aangescherpt of aangevuld met modules t.a.v. de
waarderingswijze van specifieke effecten.

15

Resultaten
3.2

Externe Veiligheid
Beleidsveld

Externe Veiligheid

1

Omschrijving Toepassingsgebied

Risico’s van de opslag, vervoer en gebruik van gevaarlijke stoffen voor de omgeving

2

Korte omschrijving beleidskader en wettelijke eisen
die voor dit beleidsveld van toepassing zijn.



Beschrijf de achtergrond van de wettelijke eisen en
hoe deze tot stand zijn gekomen en welke rol een
MKBA hierin heeft gespeeld.
Geef aan welke MKBA afwegingen een rol hebben
gespeeld bij het vaststellen van de normen. Ga
daarbij o.a. in op de onderstaande aspecten:
-

Zijn er “QALY’s” verdisconteerd,
is korte en lange termijn afzonderlijk
beschouwd,
zijn doden, gewonden of zieken als indicator
gebruikt
zo ja, wat is dan als maatschappelijk
toelaatbaar geacht?





(QALY = quality adjusted life year)





Toepassing van MKBAs bij I&M © HaskoningDHV UK Ltd

Het externe veiligheidsbeleid is op dit moment vastgelegd in een aantal documenten, waarvan de
belangrijkste zijn:
a. Het Besluit externe veiligheid inrichtingen (Bevi)
b. Het Besluit externe veiligheid buisleidingen (Bevb)
c. De Circulaire risiconormering vervoer gevaarlijke stoffen
d. Hieraan zal in 2014 het Besluit externe veiligheid transportroutes (Bevt) worden toegevoegd. Dit
besluit vervangt de Circulaire
e. Het Besluit risico’s zware ongevallen (Brzo)
a t/m d hebben m.n. betrekking op de relatie tussen externe veiligheid en ruimtelijke ordening. e heeft
betrekking op de veiligheid van grote chemische bedrijven die onder de Europese Seveso II richtlijn
vallen. Het Europese beleid verplicht lidstaten om iets te doen met de risico’s van gevaarlijke stoffen.
De wijze waarop is niet voorgeschreven, met uitzondering van de regelgeving voor de bedrijven die
vallen onder de Seveso richtlijn.
Het externe veiligheidsbeleid heeft betrekking op activiteiten met gevaarlijke stoffen die kunnen leiden
tot een significant risico (bijv. een risico buiten de terreingrens) voor de omgeving. Naast activiteiten
met een significant risico voor de omgeving zijn er in Nederland uiteraard veel kleinere bedrijven die
met gevaarlijke stoffen werken. Voor deze bedrijven zijn veiligheidsafstanden opgenomen in het
Activiteitenbesluit. Als een activiteit niet valt onder de hiervoor genoemde regelgeving valt die activiteit
niet onder het domein van externe veiligheid. Aan de indeling van activiteiten die al dan niet onder het
externe veiligheidsbeleid vallen, ligt een impliciete MKBA ten grondslag.
Het externe veiligheidsbeleid maakt gebruik van drie begrippen:
Plaatsgebonden risico (PR)
Groepsrisico (GR)
Verantwoordingsplicht voor het groepsrisico (VGR)
Voor het plaatsgebonden risico wordt onderscheid gemaakt tussen een grenswaarde en een
-6
richtwaarde van 10 per jaar voor respectievelijk kwetsbare en beperkt kwetsbare objecten. De norm
-6
van 10 per jaar dateert uit de jaren ’80 (Omgaan met risico’s, 1989). Destijds is een parallel getrokken
16

Resultaten
Beleidsveld

Externe Veiligheid







3

Omschrijving van de praktische invulling van de
wetgeving en waar/hoe (M)KBAs worden toegepast

Toepassing van MKBAs bij I&M © HaskoningDHV UK Ltd



met het risico dat een persoon loopt om te overlijden aan ziekte. Dat niet gekozen is voor een strengere
norm heeft maken met het feit dat een strengere norm veel saneringen tot gevolg zou hebben, evenals
veel gebieden waar geen activiteiten met gevaarlijke stoffen zouden kunnen plaatsvinden. Ook hier is
dus een impliciete Kosten-baten afweging gemaakt.
Voor het groepsrisico geldt een zogenaamde oriëntatiewaarde. De oriëntatiewaarde is geen
grenswaarde, maar heeft zoals de naam als zegt de functie om te kunnen toetsen of het groepsrisico
van een activiteit met gevaarlijke stoffen aandacht behoeft. “Het voert hier te ver om de werking van het
groepsrisico en bijbehorende oriëntatiewaarde helemaal uit te werken. Voor hier is het van belang dat
de oriëntatiewaarde voor het groepsrisico o.a. geen harde norm is geworden, omdat dit zou betekenen
dat bijv. situaties met een relatief hoog groepsrisico, maar waarvan de effecten goed beheersbaar zijn,
niet (langer) toegestaan zijn, terwijl situaties met een laag groepsrisico waarvan de effecten slecht
beheersbaar zijn, wel toegestaan zijn. Naast veiligheids- en politieke overwegingen hebben ook kostenbaten overwegingen een rol gespeeld bij de keuze om van de oriëntatiewaarde geen harde norm te
maken.
De verantwoordingsplicht voor het groepsrisico is geen norm, maar een verplichting voor het bevoegd
gezag (RO en/of Wabo) om het groepsrisico te verantwoorden. De verantwoordingplicht is ontstaan om
een betere plek te geven aan de afwegingen die ten grondslag liggen aan het al dan niet accepteren
van een risico door het bevoegd gezag met alle mogelijke effecten die erbij horen. Onderdeel van deze
verantwoordingsplicht kan een MKBA zijn. Vaak wordt geen uitgebreide MKBA uitgevoerd, maar
worden kosten-baten afwegingen op een hoger abstractieniveau gemaakt.
Tenslotte maakt het externe veiligheidsbeleid gebruik van diverse richtlijnen, waarvan de PGSrichtlijnen (Publicatiereeks Gevaarlijke Stoffen) de voornaamste zijn. De PGS-richtlijnen komen tot
stand onder regie van de PGS-organisatie in samenwerking tussen diverse partijen, waaronder
bedrijfsleven en (lokale) overheden. PGS-richtlijnen krijgen een juridische status doordat ernaar
verwezen wordt in vergunningen en/of het Activiteitenbesluit. In beginsel gaan de PGS-richtlijnen uit
van stand der techniek. In de praktijk wordt bij de totstandkoming van PGS-richtlijnen daarnaast ook
gekeken naar de bijbehorende kosten. Bij de totstandkoming van PGS-richtlijnen wordt dus ook
impliciet een kosten-baten afweging gemaakt.
(M)KBA’s kunnen worden gebruikt voor twee soorten besluiten: besluiten in het kader van de ruimtelijke
ordening en in relatie tot de Wabo (vergunningen).
17

Resultaten

4

Beleidsveld

Externe Veiligheid

bij het uitvoeren van de wetgeving



Waarom is er bij de praktische uitvoering voor de
methodiek hierboven beschreven methodiek
gekozen? (welke keuzes liggen er aan ten grondslag,
zijn onderzoekskosten een beperkende factor?)

Ruimtelijke besluiten: voor ruimtelijke besluiten geldt dat altijd een afweging wordt gemaakt tussen het
risico van een activiteit en de mogelijke gevolgen enerzijds en de ‘opbrengsten’ voor de maatschappij
(i.c. bijv. woningbouw) anderzijds. Er is vanuit de uitvoeringspraktijk een instrument beschikbaar om
deze afweging uit te voeren in de vorm van een MKBA (Mal-Groepsrisico). Dit instrument wordt slechts
op zeer beperkte schaal gebruikt vanwege diverse redenen. Veelal wordt in de praktijk een (M)KBA op
hoofdlijnen gemaakt, waarbij de verschillende onderdelen van de (M)KBA niet altijd evenredig zijn
vertegenwoordigd.
 Vergunningen: bij vergunningverlening wordt in principe altijd uitgegaan van stand der techniek. Stand
der techniek kan bijvoorbeeld volgen uit de eerder genoemde PGS-richtlijnen. Voor
wijzigingsvergunningen voor bestaande bedrijven kan dit anders liggen. Immers: niet altijd is het
mogelijk om door het treffen van maatregelen te voldoen aan de stand der techniek. Gebouwen,
constructies, e.d. laten dit niet altijd toe. In dergelijke gevallen zal de vergunningverleners een afweging
maken tussen de risico’s en de kosten voor risicoreducerende maatregelen. In dat geval maakt de
vergunningverlener in feite een KBA.
 Omgekeerd zullen eigenaren van inrichtingen en exploitanten van buisleidingen bij het ontwikkelen van
hun activiteiten gebruik maken van kwantitatieve risicoanalyses om de risico’s in kaart te brengen. Als
de risico’s (te) groot zijn, zullen maatregelen worden onderzocht. Daarbij wordt naar effectiviteit en naar
efficiëntie (kosten) van de maatregelen gekeken. De meest optimale combinatie van effectiviteit en
efficiëntie zal uiteindelijk meestal gekozen worden. Deze analyses zijn in feite een soort (M)KBA’s.
Het feit dat in de praktijk vrijwel nooit een officiële MKBA wordt uitgevoerd, maar wordt volstaan met een
afweging op hoofdlijnen, wordt m.n. veroorzaakt door:
-

5

Is dit een voorgeschreven methode of zijn er ook
alternatieve methodieken beschikbaar?

Gebrek aan informatie om een volledige MKBA uit te voeren (wat zijn bijv. de kosten/baten van
een mensenleven)
De kosten (tijd en geld) van een volledige MKBA
In de praktijk volstaat een eenvoudige afweging
Politiek-bestuurlijke elementen passen niet goed in een MKBA

Nee, er zijn geen voorgeschreven methodes voor het maken van een afweging. Wel is in de meeste
gevallen een verantwoording van het groepsrisico verplicht, wat betekent dat ten minste een afweging moet
worden gemaakt. Of en hoe een MKBA deel kan uitmaken van deze afweging is niet vastgelegd.
Wel zijn er methodieken voorgeschreven voor de berekening van risico’s: kwantitatieve risicoanalyses

Toepassing van MKBAs bij I&M © HaskoningDHV UK Ltd

18

Resultaten
Beleidsveld

Externe Veiligheid
(QRA’s) . De methodiek verschilt per type risicovolle activiteit. Deze methodieken worden ook gebruikt om
het effect van risicoreducerende maatregelen door te rekenen. In combinatie met de kosten van
maatregelen, kunnen deze QRA’s worden beschouwd als een soort MKBA-methodiek.

6

Zijn in de praktische uitvoering deze MKBA’s/MCA’s,
en de keuze voor de methodiek, wettelijk
voorgeschreven?

Nee, uitvoering van MKBA’s/MCA’s en dus ook de keuze voor een methodiek is niet wettelijk
voorgeschreven. Wel zijn er voorgeschreven methodieken voor QRA’s (zie hiervoor).

7

Welke beperkingen/knelpunten worden/zijn ervaren
met het toepassen van de methodiek?

Voor het maken van een afweging is één MKBA-methodiek beschikbaar: de Mal-Groepsrisico. Dit is een
instrument dat afkomstig is uit de uitvoeringspraktijk zonder wettelijke status. In de praktijk stuit toepassing
van het instrument op een aantal bezwaren:
-

8

Indien op dit beleidsterrein is besloten niet met
volledige MKBAs te werken, welke argumenten zijn
hiervoor gehanteerd?

9

In hoeverre zijn de uitkomsten van de MKBA’s/MCA’s
leidend voor te nemen beleidsbeslissingen (m.a.w. is
de MKBA het enige, of voornaamste, element in het
afwegingskader)

10

Wat is de scope van de MKBA/MCA’s: in hoeverre
wordt bijvoorbeeld rekening gehouden met de
maatschappelijke kosten/baten van de activiteit zelf
(dus zonder beperkende maatregelen)? Voorbeeld:
wordt bij een MKBA/MCA voor een maatregel om
vervuiling van een industriële activiteit te beperken
ook meegewogen wat het maatschappelijk belang
van die industriële activiteit is (bijv. nut van het
product, werkgelegenheid, imago van BV Nederland,
bijdrage aan security).

Toepassing van MKBAs bij I&M © HaskoningDHV UK Ltd

De methodiek is nog niet uitontwikkeld en daardoor niet gebruiksvriendelijk genoeg
Het generen van de benodigde input kost relatief veel tijd en soms zijn gegevens gewoon niet
beschikbaar
Vaak neemt het bevoegd gezag genoegen met een globale MKBA, waarbij op hoofdlijnen
inzichten worden gegeven/verkregen.
In de praktijk wordt meestal geen uitgebreide MKBA uitgevoerd om de volgende redenen:
-

Een uitgebreide MKBA kost veel tijd en geld
Vaak ontbreekt een deel van de benodigde gegevens om een goede MKBA uit te voeren
In de praktijk biedt een eenvoudige afweging van kosten en baten meestal voldoende houvast
voor een besluit.
De uitkomsten van een MKBA zijn leidend in die gevallen waarin om politiek-bestuurlijke redenen gekozen
is voor een uitgebreide MKBA in plaats van een afweging op hoofdlijnen. In die gevallen heeft men zich
vaak vooraf al gecommitteerd aan de uitkomsten van de MKBA of wordt een MKBA uitgevoerd als extra
onderbouwing van de gewenste keuze.
In bepekte mate. Er kan onderscheid gemaakt worden tussen twee soorten besluiten:
Ruimtelijke ordening:
Bij besluiten in het kader van ruimtelijke besluiten waarin externe veiligheid relevant is, moet altijd het
groepsrisico worden verantwoord. Onderdeel van deze verantwoording is een afweging van diverse
aspecten waarvan de (maatschappelijke) kosten en baten onderdeel kunnen uitmaken. In de praktijk wordt
meestal niet gewerkt met een officiële MKBA en wordt een besluit genomen op basis van een meer
algemene kosten-baten afweging. Bij externe veiligheid spelen politiek-bestuurlijke aspecten bovendien
vaak ook een rol. Deze aspecten worden niet meegenomen in de MKBA.
19

Resultaten
Beleidsveld

Externe Veiligheid

Vergunningverlening:
In principe wordt primaire gekeken naar stand der techniek en vervolgens met name naar de
kosteneffectiviteit. Echter bij de integrale afweging die de vergunningverlener hanteert tijdens het
vergunningenproces, kan hij ook de specifieke omstandigheden van het bedrijf meewegen. Hoe dit gebeurt,
is niet in een vaste methodiek vastgelegd. Er vindt dus niet standaard een MKBA/MCA plaats. Veel hangt
af van de (kwaliteit, kennis en kunde van) de vergunningverlener.

11

Zijn er op dit beleidsterrein veranderingen gaande die
invloed hebben op de huidige gehanteerde
methodiek? Heeft dat invloed hebben op MKBAs die
in deze context worden toegepast?

Toepassing van MKBAs bij I&M © HaskoningDHV UK Ltd

Ja, wellicht. Het externe veiligheidsbeleid wordt op dit moment vernieuwd en omgezet in
‘omgevingsveiligheidsbeleid’. De vernieuwing van het beleid is recent gestart. Op dit moment is niet
duidelijk of en in hoeverre methodieken als MKBA onderdeel gaan uitmaken van het nieuwe beleid.

20

Resultaten
3.3

Luchtvaartveiligheid
Beleidsveld

Luchtvaartveiligheid

1

Omschrijving Toepassingsgebied

Risico’s van neerstortende vliegtuigen

2

Korte omschrijving beleidskader en wettelijke eisen
die voor dit beleidsveld van toepassing zijn.



Beschrijf de achtergrond van de wettelijke eisen en
hoe deze tot stand zijn gekomen en welke rol een
MKBA hierin heeft gespeeld.
Geef aan welke MKBA afwegingen een rol hebben
gespeeld bij het vaststellen van de normen. Ga
daarbij o.a. in op de onderstaande aspecten:
-

Zijn er “QALY’s” verdisconteerd,
is korte en lange termijn afzonderlijk
beschouwd,
zijn doden, gewonden of zieken als
indicator gebruikt
zo ja, wat is dan als maatschappelijk
toelaatbaar geacht?

(QALY = quality adjusted life year)












3

Omschrijving van de praktische invulling van de
wetgeving en waar/hoe (M)KBAs worden toegepast
bij het uitvoeren van de wetgeving

Toepassing van MKBAs bij I&M © HaskoningDHV UK Ltd



Het externe veiligheidsbeleid voor luchthavens is geregeld onder de Wet Luchtvaart. Daarin wordt
onderscheid gemaakt tussen de luchthaven Schiphol en andere regionale en kleine luchthavens. Wat
betreft de laatste groep wordt ook nog onderscheid gemaakt tussen luchthavens voor burgerluchtvaart,
luchthavens voor militaire doeleinden en gemengde luchthavens.
De externe veiligheidsregels voor Schiphol zijn weergegeven in het Luchthavenindelingsbesluit (LIB) en
het Luchthavenverkeersbesluit (LVB).
Het LIB regelt welk gebied bestemd is voor de luchthavenactiviteiten en welke eisen gesteld worden aan
de inrichting van verschillende zones rondom de luchthaven. Het ruimtelijke externe veiligheidsbeleid
voor luchthavens is vertaald naar functionele en dichtheidseisen in de omgeving van de luchthaven
Schiphol. De ruimtelijke beperkingen gelden voor gebieden die een relatie hebben met bijv. de
-6
grenswaarde van 10 per jaar die voor gevaarlijke stoffen wordt gehanteerd.
Het LVB stelt eisen aan het gebruik van het luchtruim en bevat grenswaarden die een relatie hebben met
het risico van neerstortende vliegtuigen, uitgedrukt als totale risico gewicht (TRG).
Voor Schiphol wordt niet getoetst aan de oriëntatiewaarde voor het groepsrisico.
Voor regionale en kleine luchthavens geldt dat door het bevoegd gezag beperkingen moeten worden
-5
-6
opgenomen voor het ruimtegebruik binnen de 10 per jaar risicocontour (sloopzone) en binnen de 10
per jaar risicocontour (geen nieuwe kwetsbare objecten; blijfrecht voor bestaande bebouwing).
Het bevoegd gezag mag groepsrisicobeleid voeren, maar is hiertoe niet verplicht.
Daarnaast gelden strenge veiligheidseisen vanuit internationale regelgeving, zogenaamde ICAOregelgeving.
De keuze om voor de risico’s van luchthavens wat afwijkend beleid te voeren ten opzicht van andere
externe veiligheidsrisico’s heeft deels te maken met de aard van de risico’s van luchtvaart. Daarnaast zijn
de keuzes die gemaakt zijn i.r.t. wet- en regelgeving ook deels ingegeven door kostenoverwegingen. Bij
de ontwikkeling van wet- en regelgeving hebben kosten-baten afwegingen dus impliciet een rol gespeeld.
Het bevoegd gezag ruimtelijke ordening heeft de mogelijkheid om eisen te stellen aan de inrichting van
het gebied rondom een luchthaven. Naast de wettelijke eisen i.r.t. het plaatsgebonden risico, kan het
bevoegd gezag beleid voeren t.a.v. het groepsrisico. Bij het opstellen en uitvoeren van zijn beleid kan het
21

Resultaten
Beleidsveld

Luchtvaartveiligheid



bevoegd gezag gebruik maken van een MKBA. In de praktijk wordt beleid meestal opgesteld op
hoofdlijnen, zonder gebruik te maken van MKBA’s
Omgekeerd zullen luchthavens bij het ontwikkelen van groeiscenario’s gebruik maken van kwantitatieve
risicoanalyses om de risico’s in kaart te brengen. Als de risico’s te groot zijn, zullen maatregelen worden
onderzocht. Daarbij wordt naar effectiviteit en naar efficiëntie (kosten) van de maatregelen gekeken. De
meest optimale combinatie van effectiviteit en efficiëntie zal uiteindelijk meestal gekozen worden. Deze
analyse is in feite een soort (M)KBA.
Afwegingen of hoofdlijnen voor beleidsontwikkeling en het toepassen van kwantitatieve risicoanalyses in
combinatie met kosteneffectiviteit en –efficiëntie voor het afwegen van maatregelen zijn gebruikelijke
methoden binnen de externe veiligheid van luchthavens. Uitgebreide MKBA’s zijn niet gebruikelijk. Deze
kosten veelal (veel) tijd en geld en leveren niet per se andere besluiten op.

4

Waarom is er bij de praktische uitvoering voor de
methodiek hierboven beschreven methodiek
gekozen? (welke keuzes liggen er aan ten
grondslag, zijn onderzoekskosten een beperkende
factor?)

5

Is dit een voorgeschreven methode of zijn er ook
alternatieve methodieken beschikbaar?

De rekenmethodiek voor kwantitatieve risicoanalyses is voorgeschreven. Voor de afweging van kosten
en baten zijn geen methodieken voorgeschreven.

6

Zijn in de praktische uitvoering deze
MKBA’s/MCA’s, en de keuze voor de methodiek,
wettelijk voorgeschreven?

De rekenmethodiek voor kwantitatieve risicoanalyses is voorgeschreven. Voor de afweging van kosten
en baten zijn geen methodieken voorgeschreven.

7

Welke beperkingen/knelpunten worden/zijn ervaren
met het toepassen van de methodiek?

-

8

Indien op dit beleidsterrein is besloten niet met
volledige MKBAs te werken, welke argumenten zijn
hiervoor gehanteerd?

In de praktijk wordt meestal geen uitgebreide MKBA uitgevoerd om de volgende redenen:

9

In hoeverre zijn de uitkomsten van de
MKBA’s/MCA’s leidend voor te nemen
beleidsbeslissingen (m.a.w. is de MKBA het enige,
of voornaamste, element in het afwegingskader)

Toepassing van MKBAs bij I&M © HaskoningDHV UK Ltd

-

Een uitgebreide MKBA kost veel tijd en geld
Vaak ontbreekt een deel van de benodigde gegevens om een goede MKBA uit te voeren
In de praktijk biedt een eenvoudige afweging van kosten en baten meestal voldoende houvast voor
een besluit.

De uitkomsten van een MKBA zijn in het algemeen leidend in die gevallen waarin en om politiek-bestuurlijke
redenen gekozen is voor een uitgebreide MKBA in plaats van een afweging op hoofdlijnen. In die gevallen
heeft men zich vaak vooraf al gecommitteerd aan de uitkomsten van de MKBA of wordt een MKBA
uitgevoerd als extra onderbouwing van de gewenste keuze. Vanuit onze uitvoeringspraktijk hebben wij geen
concrete voorbeelden hiervan i.r.t. luchtvaartveiligheid.
22

Resultaten
Beleidsveld

Luchtvaartveiligheid

10

Wat is de scope van de MKBA/MCA’s: in hoeverre
wordt bijvoorbeeld rekening gehouden met de
maatschappelijke kosten/baten van de activiteit zelf
(dus zonder beperkende maatregelen)? Voorbeeld:
wordt bij een MKBA/MCA voor een maatregel om
vervuiling van een industriële activiteit te beperken
ook meegewogen wat het maatschappelijk belang
van die industriële activiteit is (bijv. nut van het
product, werkgelegenheid, imago van BV
Nederland, bijdrage aan security).

Bij afwegingen in relatie tot de veiligheid van luchthavens wordt het maatschappelijk belang van diezelfde
luchthaven zeker meegewogen, maar dit geldt ook voor de veiligheid. Als het maatschappelijk belang groot
wordt geacht en dit betekent dat de risico’s ter plaatse van bijv. woningen te groot worden, kan dit leiden tot
sloop van diezelfde woningen. In de belangafweging worden de opbrengsten of het maatschappelijk belang
van een luchthaven in dat geval hoger gewaardeerd/beoordeeld dan de kosten voor sloop van de woningen.

11

Zijn er op dit beleidsterrein veranderingen gaande
die invloed hebben op de huidige gehanteerde
methodiek? Heeft dat invloed hebben op MKBAs
die in deze context worden toegepast?

Nee, er is geen aanleiding om te verwachten dat de wet- en regelgeving voor kleine en regionale luchthavens
en die voor Schiphol op korte termijn zal veranderen. Ook zijn er geen aanwijzingen dat op korte termijn
vaker gebruik zal worden gemaakt van MKBA’s

Toepassing van MKBAs bij I&M © HaskoningDHV UK Ltd

23

Resultaten
3.4

Wegverkeer
Beleidsveld

Wegverkeer

1

Omschrijving Toepassingsgebied

Nadelige effecten als gevolg van wegverkeer

2

Korte omschrijving beleidskader en wettelijke eisen
die voor dit beleidsveld van toepassing zijn.



Beschrijf de achtergrond van de wettelijke eisen en
hoe deze tot stand zijn gekomen en welke rol een
MKBA hierin heeft gespeeld.



Geef aan welke MKBA afwegingen een rol hebben
gespeeld bij het vaststellen van de normen. Ga
daarbij o.a. in op de onderstaande aspecten:
-

Zijn er “QALY’s” verdisconteerd,
is korte en lange termijn afzonderlijk
beschouwd,
zijn doden, gewonden of zieken als
indicator gebruikt
zo ja, wat is dan als maatschappelijk
toelaatbaar geacht?

(QALY = quality adjusted life year)

Toepassing van MKBAs bij I&M © HaskoningDHV UK Ltd

Geluidhinder. ‘Wet Geluidhinder’ is leidend voor het bepalen van maatregelen om het geluidsniveau in
gebouwen langs wegen binnen de norm te houden.
Luchtkwaliteit. 'Wet luchtkwaliteit', als onderdeel van de Wet milieubeheer. Deze wet is een Nederlandse
implementatie van de Europese richtlijnen en dienen ter bescherming van de mens door middel van
normstelling van concentraties van verontreinigende stoffen in de buitenlucht. zoals onder meer fijn stof
(PM10), NO2, SO2, lood, benzeen etc. Deze normen en grenswaarden zijn tot stand gekomen op basis
van de heersende concentraties (eind vorige eeuw) en de balans tussen haalbaarheid en ambitie. De
WHO-normen werden daarbij als te ambitieus gezien: voor bijvoorbeeld fijn stof is de WHO norm
ongeveer een factor twee maal zo streng. De gezondheidsschade is enorm en een gericht beleid zou in
de rede liggen, wanneer gebruik gemaakt zou zijn van een MKBA. Dit is echter niet de praktijk. Door
gebruik te maken van grenswaarden en streefwaarden is landen de tijd gegeven om tijdig maatregelen te
nemen. Maar in Nederland is het onderwerp pas op de agenda gekomen nadat besluiten van projecten
geen stand meer hielden voor de rechter. Door lobby van onder meer Nederland is bovendien rek
gevonden in de termijn dat grenswaarde voor NO2 inging (derogatie). Ook is rek gevonden in de norm
(voor fijn stof en NO2) door de beoordelingslocatie op grotere afstand van de weg te leggen.
Waarschijnlijk heeft Nederland een kater opgelopen van “het dossier” dat de bouwstop heeft
“veroorzaakt”, want Nederland heeft ook gepleit om normen van luchtkwaliteit niet verder aan te
scherpen in 2013: het Europese jaar van de luchtkwaliteit. Onder invloed van nieuwe inzichten ten
aanzien van de omvang van de schadelijkheid van luchtkwaliteit en de nieuwe inzichten welke stoffen
hiervoor het meest verantwoordelijk zijn, had Europa de ambitie om in 2013 verder te kijken dan de
bestaande normen en in te zetten op bijvoorbeeld een norm ten aanzien van roet. De huidige
gezondheidsschade van luchtkwaliteit in financiële termen is immers nog steeds astronomisch (schade
alleen in Nederland indicatief 10 miljard per jaar). Maar men heeft hiervoor niet de handen op elkaar
gekregen. Een ander saillant detail is dat de schade door gezondheid voor het leeuwendeel afkomstig is

24

Resultaten
Beleidsveld

Wegverkeer




3



Omschrijving van de praktische invulling van de
wetgeving en waar/hoe (M)KBAs worden
toegepast bij het uitvoeren van de wetgeving





van de dieselroet van het wegverkeer. Juist de EU heeft in de het wegverkeer gestimuleerd op diesel te
1
rijden . Dit om een antwoord te hebben op de toenemende broeikasgasuitstoot (m.n. CO 2) van het
wegverkeer. Helaas heeft dat beleid gefaald doordat dieselroet bovendien een warmtevanger is,
waardoor per saldo er een negatief effect is op het klimaatprobleem.
Ongevallen. Voor ongevallen zijn geen wettelijke eisen vastgesteld. Wel noemen beleidsdocumenten van
wegbeheerders beleidsdoelstellingen waar men over een aantal jaren onder wil komen. Voor zover
bekend ligt hier geen uitgebreide MKBA aan ten grondslag. Verder zijn er door de SWOV (Stichting
Wetenschappelijk Onderzoek Verkeersveiligheid) kentallen voor ongevallen per wegtype berekend.
Congestie. Voor congestie gelden geen wettelijke normen. Wel zijn voor autosnelwegen streefwaarden
voor acceptabele reistijden bepaald. Congestie leidt tot economische schade
Geluidhinder. Op basis van de omvang en de samenstelling van het (te verwachten) verkeer, de gereden
snelheid en de afstand tot de bebouwing wordt het geluidsniveau aan de gevel berekend. Maatregelen
kunnen variëren van het toepassen van geluidsarm asfalt (ZOAB), het plaatsen van een geluidsscherm
of het isoleren van woningen. De te nemen maatregelen hangen af van de omvang van het probleem
(hoeveel woningen) en de investeringskosten.
Luchtkwaliteit. In de praktijk wordt er hard gestuurd op de norm. Een overschrijding van de norm op één
bepaalde locatie heeft echter beperkt effect op de gezondheid gezien de grote omvang van gebieden die
2
net onder de norm zit. In het NSL is grofweg 1,5 miljard euro beschikbaar gesteld voor maatregelen . Het
effect van maatregelen op de gezondheid wordt in het beste geval kwalitatief meegenomen. Een
volledige MKBA waarbij de gezondheidseffecten worden meegenomen vormt doorgaans geen onderdeel
van de afweging naar maatregelen. Europese maatregelen in het kader van de euroklassificering van het
wegverkeer is zonder meer de belangrijkste maatregel. Nationale bronmaatregelen (bijv. een dieseltax)
zouden ordegrootte 10 tot 100 keer zo kosteneffectief zijn in vergelijking met gemeentelijke maatregelen.
In de praktijk zijn echter met name de gemeentes verantwoordelijk gemaakt voor het sturen op
maatregelen, doordat er gestuurd wordt op de norm en op microschaal. Vanuit de MKBA gedachte kan
daarom zonder meer worden gesteld dat het Nederlandse beleid beperkt effectief is, met uitzondering

1

Critical evaluation of the European diesel car boom - global comparison environmental effects and various national strategies,
Environmental Sciences Europe 2013
2
NSL in retroprespectief, december 2013 tijdschrift Lucht_
Toepassing van MKBAs bij I&M © HaskoningDHV UK Ltd

25

Resultaten
Beleidsveld

Wegverkeer





4

Waarom is er bij de praktische uitvoering voor de
methodiek hierboven beschreven methodiek
gekozen? (welke keuzes liggen er aan ten
grondslag, zijn onderzoekskosten een beperkende
factor?)





5

Is dit een voorgeschreven methode of zijn er ook
alternatieve methodieken beschikbaar?

Toepassing van MKBAs bij I&M © HaskoningDHV UK Ltd




van beperkt aantal bronmaatregelen. Daarnaast is het nationale beleid ten aanzien van wegverkeer een
afweging van verschillende belangen en daarmee niet altijd consistent ten aanzien van luchtkwaliteit:
tegenover stimulering van schone Euro 6 voertuigen is jarenlang toegestaan dat oude diesels belasting
vrij konden rondrijden. Deze werden in toenemende mate voor woon-werk gebruikt en in toenemende
mate geïmporteerd uit Duitsland (waar ze de milieuzones niet meer in mochten). Rekenkundig is de
uitstoot van roet van één oldtimer op diesel op ordegrootte gelijk aan circa honderd euro6 voertuigen.
Ongevallen: Bij de bepaling welke maatregelen genomen worden voor het voorkomen van ongevallen
wordt een MKBA uitgevoerd op basis van de kosten van de mogelijke maatregelen en de
maatschappelijke baten ten gevolge van de te verwachten reductie van het aantal ongevallen. Voor de
bepaling maatschappelijke kosten van een ongeval kentallen gebruikt. Deze kentallen zijn opgenomen in
de publicatie ‘Kengetallen KBA hoofdtabel_tcm174-340912.PDF’. Voor een dodelijk ongeval wordt
bijvoorbeeld € 2,7 mln gerekend. Er is geen echte vaste MKBA methodiek vastgelegd. Voor bepalen nut
en noodzaak worden ongevalscijfers vergeleken met kentallen per type weg. (SWOV).
Ook voor congestie wordt gebruik gemaakt van de kentallen die in bovenstaande publicatie zijn
opgenomen. RWS hanteert bedragen die de reistijdwaardering geven. Hieruit kan de economische
schade van één uur reistijdvertraging worden berekend. Ook hierbij is dus sprake van een MKBA op
basis van te voren vastgelegde kentallen.
Luchtkwaliteit: zoals hierboven geschetst is in de keuzes en afwegingen van maatregelen de norm de
drijfveer en niet de gezondheid. Uiteraard is de politieke en beleidsmatige keuze altijd onderbouwd met
het argument van gezondheid. Echter met uitzondering van een enkel geval is dit nooit getalsmatig (door
bijv. een MKBA) onderbouwd.
Voor ongevallen en congestie wordt een pragmatische aanpak gehanteerd gebaseerd op
ervaringscijfers en kentallen voor de maatschappelijke baten. Economische schade door dodelijke
ongevallen is vastgesteld (zie bijlage), rekening houdend met alle directe en indirecte (derving inkomen,
etc.) kosten.
De methoden voor geluid en luchtkwaliteit zijn vaak voorgeschreven (ook wettelijke kader).
De rekenmethoden voor het bepalen van de concentraties van de luchtkwaliteit zijn voorgeschreven (ook
wettelijke kader). Voor het monetariseren van de effecten van maatregelen (als doorvertaling van het op
de gezondheid) zijn er voldoende inzichten en consensus waarmee een (enigszins) eenduidige methode
beschikbaar is. Daarbij is het devies om gebruik te maken van de DALY.
26

Resultaten
Beleidsveld
6

Zijn in de praktische uitvoering deze MKBA’s/
MCA’s, en de keuze voor de methodiek, wettelijk
voorgeschreven?

7

Welke beperkingen/knelpunten worden/zijn ervaren
met het toepassen van de methodiek?

Wegverkeer







8

Indien op dit beleidsterrein is besloten niet met
volledige MKBAs te werken, welke argumenten zijn
hiervoor gehanteerd?




9

10

11

Voor zover bekend is de methode voor ongevallen congestie niet standaard voorgeschreven.
Luchtkwaliteit. Nee. Er is wel een OEI-systematiek en GES-systematiek beschikbaar die door sommige
partijen wordt voorgeschreven. OEI is echter verouderd en beperkt wat betreft diepgang. GES kent geen
monetarisering en is daarmee geen geschikt instrument voor MKBA.
Nee, er is geen wettelijk kader voor de MKBA voor ongevallen en congestie
Voor ongevalscijfers geldt dat de registratiegraad de afgelopen jaren sterk is afgenomen. Daardoor zijn
vergelijkingen met oude situaties minder betrouwbaar.
Luchtkwaliteit: zie 6. Soms worden andere –minder geschikte- methoden voorgeschreven.
Van Rijkswegen wordt veel informatie verzameld
In de praktijk wordt onderzoek gedaan naar mogelijke oplossingen van problemen. We geven aan wat de
investeringskosten en vaak ook de beheer- en onderhoudskosten zijn, afgezet tegen de verwachte
maatschappelijke opbrengsten die zijn bepaald op basis van eerder genoemde kentallen.
Luchtkwaliteit: hierop is voor zover bekend nooit een afweging gemaakt. De “bouwstop” heeft een cultuur
gebracht van: alles moet in het werk worden gezet om dit dossier vlot te trekken.

In hoeverre zijn de uitkomsten van de MKBA’s/
MCA’s leidend voor te nemen beleidsbeslissingen
(m.a.w. is de MKBA het enige, of voornaamste,
element in het afwegingskader)



Wat is de scope van de MKBA/MCA’s: in hoeverre
wordt bijvoorbeeld rekening gehouden met de
maatschappelijke kosten/baten van de activiteit zelf
(dus zonder beperkende maatregelen)? Voorbeeld:
wordt bij een MKBA/MCA voor een maatregel om
vervuiling van een industriële activiteit te beperken
ook meegewogen wat het maatschappelijk belang
van die industriële activiteit is (bijv. nut van het
product, werkgelegenheid, imago van BV
Nederland, bijdrage aan security).



Zijn er op dit beleidsterrein veranderingen gaande
die invloed hebben op de huidige gehanteerde
methodiek? Heeft dat invloed hebben op MKBAs

Voor toekomstige situaties is altijd uitgegaan van een sterke economische groei. Het document op
http://www.pbl.nl/sites/default/files/cms/publicaties/wlo_bestendigheid.pdf gaat in op de bestendigheid van
groeiscenario’s. Aangezien de economische groei vaak synoniem is voor meer verkeer, kan dat grote

Toepassing van MKBAs bij I&M © HaskoningDHV UK Ltd








Over het algemeen worden de uitkomsten uit de berekeningen met de hierboven beschreven
methodieken aangehouden voor beleidsbeslissingen.
Luchtkwaliteit: niet.
De kentallen voor de bepaling van de maatschappelijk kosten omvatten de kosten door bijvoorbeeld
verminderde economische activiteit.
Luchtkwaliteit: n.v.t.
Veelal wordt onderscheid gemaakt tussen kwalitatieve en kwantitatieve effecten. Bijvoorbeeld bij
veiligheid maken we onderscheid tussen de objectieve verkeersveiligheid (het aantal ongevallen) en de
subjectieve verkeersveiligheid (de veiligheidsbeleving). Aanleg van verlichting zal soms niet van invloed
zijn op het aantal ongevallen (objectief), maar geeft wel een veiliger gevoel (subjectief).
Sommige maatregelen leiden tot een verbetering van het comfort. Het is prettig om te weten hoe lang je
in de file staat, maar de informatie draagt niet bij tot kortere files.

27

Resultaten
Beleidsveld

Wegverkeer

die in deze context worden toegepast?

gevolgen hebben. Waar uitgaande van een sterke economische groei de aanleg van een weg verantwoord
is, kan een lagere groei resulteren in het uitstellen van die maatregel.

Toepassing van MKBAs bij I&M © HaskoningDHV UK Ltd

28

Resultaten
3.5

Industriele emissies
Beleidsveld

Industriële emissies

1

Omschrijving Toepassingsgebied

Industriële emissies naar lucht, specifiek voor IPPC installaties

2

Korte omschrijving beleidskader en wettelijke eisen
die voor dit beleidsveld van toepassing zijn.



Beschrijf de achtergrond van de wettelijke eisen en
hoe deze tot stand zijn gekomen en welke rol een
MKBA hierin heeft gespeeld.
Geef aan welke MKBA afwegingen een rol hebben
gespeeld bij het vaststellen van de normen. Ga
daarbij o.a. in op de onderstaande aspecten:
-

Zijn er “QALY’s” verdisconteerd,
is korte en lange termijn afzonderlijk
beschouwd,
zijn doden, gewonden of zieken als
indicator gebruikt
zo ja, wat is dan als maatschappelijk
toelaatbaar geacht?

(QALY = quality adjusted life year)










Toepassing van MKBAs bij I&M © HaskoningDHV UK Ltd

Voor grotere bedrijven geldt dat deze moeten voldoen aan de Europese wetgeving (Industrial Emissions
Directive (IED)). De emissies van inrichtingen moeten voldoen aan de Beste Beschikbare Techniek
(BBT) geassocieerde emissieniveaus die in de BBT-conclusies zijn vermeld. Uitsluitend indien
toepassing van de BBT-conclusies leidt tot buitensporige hogere kosten als gevolg van geografische
ligging, lokale milieuomstandigheden of technische kenmerken van de IPPC-installatie mogen in
specifieke gevallen minder strenge emissiegrenswaarden worden vastgesteld. Een dergelijke afwijking
moet in de vergunning uitdrukkelijk worden gemotiveerd. In dat geval kan een
kosteneffectiviteitsberekening (KE) volgens de Nederlandse Emissie Richtlijn (NeR) gemaakt worden.
De BREF conclusies zijn voornamelijk gebaseerd op wat technisch stand der techniek is m.b.t. de
reductie van emissies en welke BBT emissieniveaus hier bij horen. In deze beschouwingen zit geen
koppeling met de maatschappelijke kosten en baten.
Voor bedrijven die niet onder de IPPC vallen geldt dat deze moeten voldoen aan de eisen in het
Activiteitenbesluit. In het activiteitenbesluit zijn voor verschillende activiteiten emissie-eisen opgenomen
voor o.a. NOx, SOx en PM. Andere emissies zijn geregeld via de NeR. Ook voor deze bedrijven kunnen
KE berekeningen worden vereist bij grensgevallen.
In het Activiteitenbesluit staat dat de vergunningverlener strengere eisen mag stellen dan de norm indien
de lokale luchtkwaliteit dit vereist. Op dat moment zal er tussen bedrijf en vergunningverlener een
afweging gemaakt moeten worden tussen kosten en baten.
Naast emissie-eisen per bedrijf zijn er National Emission Ceilings (NEC), die de maximale totale emissie
per stof per land bepalen. Achtergrond van deze NEC plafonds zijn de doelstelling m.b.t. de
luchtkwaliteit. De luchtkwaliteitseisen zijn opgesteld door de VN en de EU, met als doel de impact van
luchtverontreiniging op milieu en menselijke gezondheid te minimaliseren. Het Nederlandse NEC plafond
is verdeeld in verschillende sectoren (Industrie, verkeer, landbouw etc), zodat per sector de maximale
emissie per stof bekend is. Dit wordt ook meegenomen in de bepaling van de emissiegrenswaarde bij
bedrijven voor NOx, SO2, PM2,5, NH3 en VOS.
Naast emissie-eisen gelden er ook nog immissie-eisen. De immissie-eisen stellen grenzen aan de
concentraties van stoffen op leefniveau. Deze immissie-eisen zijn afgeleid van gezondheidsonderzoeken
29

Resultaten
Beleidsveld

Industriële emissies

Omschrijving van de praktische invulling van de
wetgeving en waar/hoe (M)KBAs worden toegepast
bij het uitvoeren van de wetgeving



van het RIVM en WHO en industrie.
3







Toepassing van MKBAs bij I&M © HaskoningDHV UK Ltd

Voor het reduceren van industriële emissies kunnen emissiebeperkende technieken worden ingezet.
Voor de meest voorkomende gevallen is via Europese milieuwetgeving (IPPC) in Europees verband
vastgestelde Best Available Techniques Reference Documents (BREFS) vastgelegd welke technieken
moeten worden toegepast. Voor bedrijven die binnen het Activiteitenbesluit vallen zijn er ook
maatregelen gedefinieerd. Er zijn echter situaties waarbij de kosten onredelijk hoog kunnen worden
(bijvoorbeeld als het om een relatief lage concentratie gaat). In dat geval kan een bedrijf terugvallen op
de kosteneffectiviteit van een maatregel.
Kosteneffectiviteit (KE) methodiek. Aan de hand van een vastgestelde methode wordt de
kosteneffectiviteit van een maatregel berekend. De kosteneffectiviteit wordt uitgedrukt in EUR/kg
vermeden emissie. Voor vier belangrijke emissies (fijn stof, NOx, SOx en VOS) zijn indicatieve
referentiewaarden (IRWs) opgesteld waarmee kan worden vastgesteld of een emissiebeperkende
maatregel kosteneffectief is. Ligt de KE boven de IRW, dan is de maatregel niet kosteneffectief en hoeft
deze niet geïmplementeerd te worden. Ligt de KE onder de IRW, dan hoeft een maatregel niet
geïmplementeerd te worden. Feitelijk is de IRW een range, voor de begrijpelijkheid wordt dit hier verder
niet toegelicht. Als achtergrond van de IRWs ligt een onderzoek naar de kostprijs van emissiebeperkende
maatregelen i.r.t. tot de ingangsconcentratie. De gedachte hierachter is dat bij zeer kleine restemissies
de kosten voor reductie onevenredig hoog zullen zijn. De IRWs zijn zo gekozen dat de zeer onrendabele
piek wordt vermeden. Het is niet mogelijk gebleken een directe verbinding te maken met de
maatschappelijke baten of gezondheidseffecten.
Bovenstaande methodiek wordt op hoofdlijnen ook voor andere stoffen gevolgd, ook minimalisatie
verplichte (MVP) stoffen. Dit zijn stoffen die onder de REACH verordening vallen. Echter voor deze
stoffen zijn geen IRWs aanwezig, waardoor de maatschappelijke afweging per geval beoordeeld zal
moeten worden. Hiervoor zijn geen vaste methodieken vastgelegd.
Controle of een industriële bron in betekende mate bijdraagt aan de immissie wordt berekend aan de
hand van immissiemodellen (Pluimplus). Bij de berekening worden de verwachte emissies en de
emissiebronnen tezamen met geografische parameters als input gebruikt. Indien een overschrijding van
de norm wordt geconstateerd dan moeten er aanvullende maatregelen getroffen worden om aan de eis
te voldoen tenzij de emissies van het bedrijf in niet betekende mate bijdragen aan de luchtkwaliteit.
30

Resultaten
Beleidsveld

Industriële emissies

4

Waarom is er bij de praktische uitvoering voor de
methodiek hierboven beschreven methodiek
gekozen? (welke keuzes liggen er aan ten
grondslag, zijn onderzoekskosten een beperkende
factor?)

Er is gekozen voor een pragmatische aanpak om te beoordelen of een maatregel geïmplementeerd dient te
worden. Hier ligt geen uitgebreide maatschappelijke kosten-baten analyse aan ten grondslag. In het kader
van Zeer Zorgwekkende Stoffen (ZZS) en de REACH wetgeving is een project uitgevoerd voor IenM en (in
samenwerking met RIVM) onderzocht of het mogelijk is de maatschappelijke baten te kwantificeren van de
emissiereductie en zo een methodiek op te bouwen waarin een MKBA kan worden uitgevoerd voor ieder
individueel geval. Dit bleek een zeer moeilijke opgave, zeker binnen de omvang van het project. Om die
redenen is besloten af te zien van een MKBA methodiek en de vergunningverlener de afweging per geval te
laten beoordelen.

5

Is dit een voorgeschreven methode of zijn er ook
alternatieve methodieken beschikbaar?

Nee, het is mogelijk een alternatieve methodiek te kiezen voor de onderbouwing van de kosteneffectiviteit
volgens de BREF Economics and Cross Media Issues, maar in de praktijk is dit zelden van toepassing.

6

Zijn in de praktische uitvoering deze
MKBA’s/MCA’s, en de keuze voor de methodiek,
wettelijk voorgeschreven?

De aanpak is voorgeschreven in de NeR en de Europese IPPC wetgeving. Kosteneffectiviteitsberekeningen
worden alleen in uitzonderingsgevallen gemaakt, in de meeste gevallen volstaan de emissienormen en de
normen/eisen zoals die zijn opgelegd in de IPPC wetgeving.

7

Welke beperkingen/knelpunten worden/zijn ervaren
met het toepassen van de methodiek?

De keuze van de IRWs is deels vrij arbitrair, er ligt geen fundamentele keuze aan ten grondslag omdat het
blijkt dat dit vrijwel niet te doen is. Een koppeling met de maatschappelijke baten ontbreekt derhalve.

8

Indien op dit beleidsterrein is besloten niet met
volledige MKBAs te werken, welke argumenten zijn
hiervoor gehanteerd?

Voor de emissies waarvoor luchtkwaliteitsnormen zijn opgesteld (NOx, SOx, fijn stof, lood, CO, benzeen, O3,
arseen, cadmium, nikkel en PAK's) is er een koppeling tussen maatschappelijke effecten en
emissiegrenswaarden. Echter met de huidige kennis van de gezondheidseffecten van de vele andere stoffen
blijkt het niet mogelijk een methodiek te ontwikkelen waarmee de maatschappelijke baten goed aan de
emissie-eisen gekoppeld kunnen worden. Daardoor is het moeilijk om een integrale MKBA te maken voor
industriële emissies. Daarnaast is voor de meeste gevallen al via de BREFs vastgelegd welke maatregelen
genomen moeten worden, waardoor de vraag niet speelt. Uitgangspunt van de BREFS is wat er technisch
mogelijk is, niet wat de maatschappelijk baten zijn.

9

In hoeverre zijn de uitkomsten van de
MKBA’s/MCA’s leidend voor te nemen
beleidsbeslissingen (m.a.w. is de MKBA het enige,
of voornaamste, element in het afwegingskader)

Indien moet worden teruggevallen op een kosteneffectiviteitsberekening voor het bepalen of een maatregel
ter beperking van emissies moet worden geïmplementeerd, dan is de KE methodiek leidend.

10

Wat is de scope van de MKBA/MCA’s: in hoeverre
wordt bijvoorbeeld rekening gehouden met de
maatschappelijke kosten/baten van de activiteit zelf
(dus zonder beperkende maatregelen)? Voorbeeld:

In zeer bepekte mate. In principe wordt alleen gekeken naar de kosteneffectiviteit. Echter bij de integrale
afweging die de vergunningverlener hanteert tijdens het vergunningenproces, kan hij ook de specifieke
omstandigheden van het bedrijf meewegen. Echter dit is niet binnen een vaste methodiek vastgelegd. Het
wordt dus niet standaard meegenomen als variabele in een kosteneffectiviteitsberekening.

Toepassing van MKBAs bij I&M © HaskoningDHV UK Ltd

31

Resultaten
Beleidsveld

Industriële emissies

wordt bij een MKBA/MCA voor een maatregel om
vervuiling van een industriële activiteit te beperken
ook meegewogen wat het maatschappelijk belang
van die industriële activiteit is (bijv. nut van het
product, werkgelegenheid, imago van BV
Nederland, bijdrage aan security).
11

Zijn er op dit beleidsterrein veranderingen gaande
die invloed hebben op de huidige gehanteerde
methodiek? Heeft dat invloed hebben op MKBAs
die in deze context worden toegepast?

Toepassing van MKBAs bij I&M © HaskoningDHV UK Ltd

Nee, m.b.t. MKBAs is de KE methodiek is methodisch gezien niet essentieel gewijzigd, er zijn wat wijzigingen
geweest in de IRWs. Daarnaast is de KE methodiek ook doorgevoerd voor zeer zorgwekkende stoffen.

32

Resultaten
3.6

Bodemsaneringen
Beleidsveld

Bodem(sanering)

1

Omschrijving Toepassingsgebied

Effecten van bodemverontreiniging op mensen en het ecosysteem

2

Korte omschrijving beleidskader en wettelijke eisen
die voor dit beleidsveld van toepassing zijn.



Beschrijf de achtergrond van de wettelijke eisen en
hoe deze tot stand zijn gekomen en welke rol een
MKBA hierin heeft gespeeld.
Geef aan welke MKBA afwegingen een rol hebben
gespeeld bij het vaststellen van de normen. Ga
daarbij o.a. in op de onderstaande aspecten:
-

Zijn er “QALY’s” verdisconteerd,
is korte en lange termijn afzonderlijk
beschouwd,
zijn doden, gewonden of zieken als
indicator gebruikt
zo ja, wat is dan als maatschappelijk
toelaatbaar geacht?



(QALY = quality adjusted life year)


Toepassing van MKBAs bij I&M © HaskoningDHV UK Ltd

Wetgeving en beleid hebben zich gevormd na het aantreffen van gifvaten onder een woonwijk in
Lekkerkerk (begin jaren ’80). Na deze vondst is sectorale wetgeving gemaakt (Wet bodembescherming)
en is er een rijksbudget voor het uitvoeren van een bodemsaneringsoperatie. De uitvoering ligt bij de
provincies en de 30 grootste steden van Nederland. In de loop der tijd is het beleid gekanteld: van een
sectorale operatie om risico’s voor mens en ecosysteem weg te nemen, wordt tegenwoordig steeds meer
gesaneerd als een voorfase voor een ontwikkelingsproject of herinrichting. Dat is een cruciale
verandering geweest: de aanleiding van bodemsanering is daardoor veel minder gestuurd door risico’s
en normen en veel meer op het initiatief in gebieden. Bovendien betekent saneren niet langer een totale
verwijdering van de verontreiniging, maar de verwijdering van risico’s waarbij het toegestaan is om
restverontreiniging (al dan niet onder toezicht en monitoring) in de bodem achter te laten.
De meeste bodemverontreiniging is ontstaan na de industriële revolutie. Het zijn stortplaatsen, plekken
waar bedrijfsmatige activiteiten zijn verricht zonder bodemvoorzieningen, incidenten etc. Cruciaal is de
datum van 1 januari 1987. Verontreinigingen die zijn ontstaan na deze datum dienen op grond van het
zorgplichtbeginsel volledig door de veroorzaker te worden verwijderd uit de bodem (de zogenaamde
nieuwe verontreinigingen). Bodemverontreinigingen van voor die datum (de zogenaamde historische
verontreinigingen) kennen de behandeling die onder het eerste aandachtspunt zijn beschreven.
De wet kent interventienormen voor het al dan niet saneren van historische verontreinigingen. Een
historische verontreiniging is ernstig als er gehalten verontreiniging boven de Interventiewaarde in de
bodem aanwezig zijn (met een aanvullende voorwaarde voor de omvang van de verontreiniging). De
interventiewaarden staan voor potentiele risico’s en gebaseerd op worst-case scenario’s (afgeleid van
het maximaal toelaatbaar risico, MTR). Ze gaan uit van gezondheidsrisico’s en van risico’s voor het
functioneren van het ecosysteem. RIVM doet de inhoudelijke afleiding van deze normen en het ministerie
van I&M maakt een beleidsmatige afweging. Hoe die beleidsmatige afweging wordt gemaakt is niet
methodisch vastgesteld. Vermoedelijk wordt een schatting gemaakt van wat de Interventiewaarde
betekent voor de bodemsaneringsoperatie en of dat er toe leidt hoeveel locaties er gesaneerd moeten
worden. Hierbij wordt geen gebruik gemaakt van een MKBA als instrument, maar de maatschappelijke
kosten en baten van de normen zijn wel een onderdeel van de beleidsmatige afweging. Een locatie moet
33

Resultaten
Beleidsveld

Bodem(sanering)







3

Omschrijving van de praktische invulling van de
wetgeving en waar/hoe (M)KBAs worden toegepast
bij het uitvoeren van de wetgeving

Toepassing van MKBAs bij I&M © HaskoningDHV UK Ltd



op basis van de wet worden gesaneerd als er sprake is van actuele risico’s op een locatie. Dat is een
maatwerkafweging per gebied of locatie. Als er sprake is van actuele risico’s voor mens of ecosysteem,
dan is sanering spoedeisend. Dat is ook het geval, mocht de verontreiniging door verspreiding een
kwetsbaar object bereiken, zoals waterwinningen of natuurgebieden.
De afweging op welke wijze de sanering wordt uitgevoerd ligt bij de saneerder. Er zijn
saneringstechnieken beschikbaar en de keuze voor een techniek of saneringsmethode is veelal een
kostenafweging. De baten worden in die afweging zelden of nooit methodisch meegenomen, hoewel een
sanering wel baten geneert door minder risico’s (minder doden, zieken) oplevert of de nieuwe
beschikbaarheid van bodems voor een nieuwe functie.
Het ministerie heeft gebruik gemaakt van MKBA’s voor het beoordelen van haar beleid en wetgeving ten
aanzien van bodemsanering. De laatste MKBA voor de totale bodemsaneringsoperatie was in 2008. In
die tijd wilde het ministerie inzichtelijk hebben of haar beleid ook baten had, die waren daarvoor nooit
echt berekend. Destijds heeft het ministerie de methode gevolgd die toen binnen het ministerie gangbaar
was.
Nadien is een batenonderzoek door CE Delft verricht, maar die was gebaseerd op een brede interpretatie
van bodem. Daarbij zijn bijvoorbeeld ook de schade van bodemdaling en verzilting meegenomen (die
leiden tot paalrot en een enorme kostenpost voor het herstel van funderingsschade). Ook is berekend
hoeveel inkosten Nederland geneert uit de winning van aardgas, zout, water, zand en andere delfstoffen
en hoeveel delfstoffen daarmee zijn gemoeid. Dat heeft er onder meer toe geleid dat het ministerie nu
actief is met het maken van een Rijksstructuurvisie Ondergrond, waarin een afwegingskader wordt
gemaakt voor benutting van de ondergrond. Dat afwegingskader is nog in ontwikkeling, bij die
ontwikkeling zal gebruik worden gemaakt van een MKBA.
Nieuwe bodemverontreinigingen worden door de veroorzaker direct en volledig verwijderd. Daarvoor
dient de veroorzaker direct maatregelen te nemen. De overheid ziet daarop toe. Het kan zijn dat de
kosten van volledige verwijdering onredelijk hoog worden. Hoewel de wet een volledige verwijdering
voorschrijft, kiest de overheid er soms voor om dat toe te taan. Veelal betreft het bijzonder complexe
situaties, waarbij nieuwe en historische verontreinigingen in elkaar overlopen of is er een technische
complicatie doordat de verontreiniging zich bijzonder snel met het grondwater heeft verplaatst. Voor deze
overweging is geen instrument of afwegingskader beschikbaar: niet voor het milieurendement en ook niet
voor de weging van kosten en baten. Het is een oordeel van de gemeente of de provincie.
34

Resultaten
Beleidsveld

Bodem(sanering)


4

Waarom is er bij de praktische uitvoering voor de
methodiek hierboven beschreven methodiek
gekozen? (welke keuzes liggen er aan ten
grondslag, zijn onderzoekskosten een beperkende
factor?)

De uitvoering van de bodemsaneringsoperatie volgt volledig bij de decentrale overheden. Provincies en
de 30 grootste gemeenten van Nederland doen dat voor de landbodem. Waterschappen doen dat voor
de waterbodem. Uitvoering van de operatie betekent dat de overheid toeziet op de uitvoering van
anderen (vergunningverlening en toezicht). Daarnaast kan het zijn dat de overheid zelf een sanering ter
hand neemt, als daarvoor geen veroorzaker of eigenaar meer op aan te spreken is. Voor deze projecten
worden, zover bekend, geen MKBA’s uitgevoerd.
 De meeste bodemsaneringen kennen een aanleiding die is gerelateerd aan nieuwbouw, herinrichting of
het verlaten van een locatie. Bij deze dynamiek doet de eigenaar bodemonderzoek. Blijkt er sprake te
zijn van een ernstige en spoedeisende bodemverontreiniging, dan kijkt de overheid mee. Om die reden
zit bodemsanering vaak in de voorfase van een ander project, het is als het ware het bouwrijp maken van
een locatie.
Oorspronkelijk was de bodemsaneringsoperatie een sectorale operatie waar ook duidelijke afwegingen in
zaten en landelijke sturing. Deze situatie leidde enerzijds tot stagnatie en anderzijds tot een veel te hoge
kostenpost. Om die reden is gekozen voor de samenloop met andere ontwikkelingen. De afweging van
kosten en baten wordt gemaakt in het totale traject van de ontwikkeling. Alleen voor die situaties die moeten
worden uitgevoerd omdat er gezondheidsrisico’s zijn of omdat het functioneren van het ecosysteem in
gevaar is, wordt een afweging gemaakt. Meestal is dat niet met de gebruikelijke methode van een MKBA,
maar een berekening van de kosten. De baten (minder zieken of doden en beschikbaarheid van bodem)
worden veelal niet berekend.
De afweging wordt vooral gemaakt voor grote locaties, zoals gasfabrieksterreinen en stortplaatsen waarvan
het opruimen tientallen of honderden miljoenen euro’s gaan kosten en men kiest voor een beheersvariant.

5

Is dit een voorgeschreven methode of zijn er ook
alternatieve methodieken beschikbaar?

Het is geen voorgeschreven methode.

6

Zijn in de praktische uitvoering deze
MKBA’s/MCA’s, en de keuze voor de methodiek,
wettelijk voorgeschreven?

De laatste MKBA Bodemsanering is uitgevoerd volgens de richtlijnen die destijds een interne werkgroep
binnen het ministerie van VROM had opgesteld.

7

Welke beperkingen/knelpunten worden/zijn ervaren
met het toepassen van de methodiek?

Bodemsanering gaat om het herstel van de bodemkwaliteit waardoor de gezondheidsrisico’s worden
weggenomen of om de potenties van het bodem- en watersysteem te herstellen. In het eerste geval is het
vaak preventief werken. Er zijn geen situaties bekend van doden als direct gevolg van bodemverontreiniging.
Wel zijn er effecten gemeten, zoals gezondheidsklachten door uitdamping van vluchtige verontreinigingen
naar de binnenlucht van ruimte of verlaagd IQ bij kinderen in binnensteden met verhoogde concentraties lood
in de grond. Het probleem is dat mensen niet alleen zijn blootgesteld aan emissies vanuit de grond, maar

Toepassing van MKBAs bij I&M © HaskoningDHV UK Ltd

35

Resultaten
Beleidsveld

Bodem(sanering)
vanuit de lucht of (als voorbeeld) de muren van de woningen waarin ze wonen. De directe relatie tussen een
bodemverontreiniging en gezondheid is hierdoor eigenlijk niet te leggen.
De potenties van het bodem- en watersysteem zijn eveneens van vele factoren afhankelijk. Een directe
relatie met verontreinigingen is lastig te leggen. Problemen zijn vaak indirect, bijvoorbeeld omdat een
grondwateronttrekker stoffen ontdekt in het onttrokken water.

8

Indien op dit beleidsterrein is besloten niet met
volledige MKBAs te werken, welke argumenten zijn
hiervoor gehanteerd?

De punten onder 7. Maar ook de omvang van projecten is te klein voor een MKBA. Een MKBA voor de totale
bodemsaneringsoperatie is wel mogelijk, Daarbij dient dan wel rekening te worden gehouden met de
verscheidenheid aan verontreinigingen, aanpakken en effecten. Een olie-verontreiniging in een zandbodem
heeft andere effecten dan in een kleiige bodem en is bovendien totaal afhankelijk van de functie van de
bodem en de nabijheid van mensen.

9

In hoeverre zijn de uitkomsten van de
MKBA’s/MCA’s leidend voor te nemen
beleidsbeslissingen (m.a.w. is de MKBA het enige,
of voornaamste, element in het afwegingskader)

Het uitvoeren van een MKBA was voor het werkveld bodemsanering altijd wel een mogelijk om te laten zien
dat bodemsanering weliswaar veel geld kost, maar ook baten genereert. Deze baten waren op het eerste
oog niet zichtbaar, omdat bodemsanering eigenlijk een preventieve maatregel is: het voorkomt grotere
problemen. Met andere woorden: het was en is een prima instrument om het nut van een werkveld te
onderzoeken.

10

Wat is de scope van de MKBA/MCA’s: in hoeverre
wordt bijvoorbeeld rekening gehouden met de
maatschappelijke kosten/baten van de activiteit zelf
(dus zonder beperkende maatregelen)? Voorbeeld:
wordt bij een MKBA/MCA voor een maatregel om
vervuiling van een industriële activiteit te beperken
ook meegewogen wat het maatschappelijk belang
van die industriële activiteit is (bijv. nut van het
product, werkgelegenheid, imago van BV
Nederland, bijdrage aan security).

Zeker, in feite was dat de aanleiding van de MKBA uit 2008 en ook het batenonderzoek in 2011.

11

Zijn er op dit beleidsterrein veranderingen gaande
die invloed hebben op de huidige gehanteerde
methodiek? Heeft dat invloed hebben op MKBAs
die in deze context worden toegepast?

Het werkveld tendeert van een smal sectoraal werkveld (bodemsanering) naar een brede discipline. Steeds
meer overheden zien dat het functioneren van het bodem- en watersysteem cruciaal is als het gaat om
maatregelen tegen klimaatverandering, de overgang naar duurzame energie of veilig drinkwater en voedsel.
Mede dankzij recente gebeurtenissen ten aanzien van schaliegas, aardbevingen en zoet grondwater beseft
een grote groep mensen dat de bodem ecoysteemdiensten voor de samenleving levert. Deze omslag heeft
veel betekend voor de manier waarop de maatschappelijke kosten en baten van bodem worden
geïnterpreteerd.
Op dit moment is er sprake van een meer integrale benadering van de bodem en van bodemverontreiniging.

Toepassing van MKBAs bij I&M © HaskoningDHV UK Ltd

36

Resultaten
Beleidsveld

Bodem(sanering)
Dat past niet meer helemaal op een bodemsaneringsoperatie, waarin het probleem (bodemverontreiniging)
door middel van een eigenstandig project wordt aangepakt. In de huidige situatie wordt voor een
bodemsanering gecombineerd met het gebruiksrijp maken van een locatie. Afweging van kosten en baten
van de totale operatie lijkt daardoor vrijwel onmogelijk. Recent heeft AT Osborne een
doelmatigheidsonderzoek gedaan naar de bodemsaneringsoperatie. Het is AT Osborne om bovenstaande
reden niet gelukt om daar goed de vinger achter te krijgen. Zinvoller is om op projectniveau (bijvoorbeeld een
gebiedsontwikkeling waarin bodemsanering een onderdeel is) meer te kijken naar kosten en de baten.

Toepassing van MKBAs bij I&M © HaskoningDHV UK Ltd

37

Resultaten
3.7

Waterkwaliteit
Beleidsveld

Industriële emissies naar water

1

Omschrijving Toepassingsgebied

Industriële emissies naar water

2

Korte omschrijving beleidskader en wettelijke eisen
die voor dit beleidsveld van toepassing zijn.



Beschrijf de achtergrond van de wettelijke eisen en
hoe deze tot stand zijn gekomen en welke rol een
MKBA hierin heeft gespeeld.
Geef aan welke MKBA afwegingen een rol hebben
gespeeld bij het vaststellen van de normen. Ga
daarbij o.a. in op de onderstaande aspecten:
-

Zijn er “QALY’s” verdisconteerd,
is korte en lange termijn afzonderlijk
beschouwd,
zijn doden, gewonden of zieken als
indicator gebruikt
zo ja, wat is dan als maatschappelijk
toelaatbaar geacht?

(QALY = quality adjusted life year)










Toepassing van MKBAs bij I&M © HaskoningDHV UK Ltd

Voor grotere bedrijven geldt dat deze moeten voldoen aan de Europese wetgeving (Industrial Emissions
Directive (IED)). De emissies van inrichtingen moeten voldoen aan de Beste Beschikbare Techniek
(BBT) geassocieerde emissieniveaus die in de BBT-conclusies zijn vermeld. Uitsluitend indien
toepassing van de BBT-conclusies leidt tot buitensporige hogere kosten als gevolg van geografische
ligging, lokale milieuomstandigheden of technische kenmerken van de IPPC-installatie mogen in
specifieke gevallen minder strenge emissiegrenswaarden worden vastgesteld. Een dergelijke afwijking
moet in de vergunning uitdrukkelijk worden gemotiveerd. In dat geval kan een
kosteneffectiviteitsberekening conform de BREF Economics and Cross Media Issues gemaakt worden.
De BREF conclusies zijn voornamelijk gebaseerd op wat technisch stand der techniek is m.b.t. de
reductie van emissies en welke BBT emissieniveaus hier bij horen. In deze beschouwingen zit geen
koppeling met de maatschappelijke kosten en baten.
Voor bedrijven die niet onder de IPPC vallen geldt dat deze moeten voldoen aan de eisen in het
Activiteitenbesluit. In het Activiteitenbesluit zijn voor verschillende activiteiten emissie-eisen opgenomen
voor verschillende parameters afhankelijk van het type inrichting. O.a. onopgeloste bestanddelen,
minerale oliën, etc.
In het Activiteitenbesluit is per type bedrijf/afvalwaterstroom aangegeven of er sprake is van een
uitputtende regeling, of dat het bevoegd gezag strengere danwel ruimere eisen mag stellen dan de norm.
Versoepeling is mogelijk indien de milieu hygiënische effecten op de kwaliteit van het oppervlaktewater of
de werking van een rioolwaterzuiveringsinstallatie afwezig of gering is. Vanwege de bescherming van de
werking van de rioolwaterzuiveringsinstallatie en de kwaliteit van het oppervlaktewater kan het bevoegd
gezag ook strengere normen opleggen.
De Seveso II richtlijn is van toepassing op de grote chemische bedrijven. Het Europese beleid verplicht
lidstaten om iets te doen met de risico’s van gevaarlijke stoffen. De wijze waarop is niet voorgeschreven
met uitzondering van de regelgeving voor de bedrijven die vallen onder de Seveso richtlijn. In het
nationaal beleid is dit verankerd in de Besluit risico’s zware ongevallen (BRZO ’99).
Tenslotte maakt het externe veiligheidsbeleid gebruik van diverse richtlijnen, waarvan de PGS-richtlijnen
(Publicatiereeks Gevaarlijke Stoffen) de voornaamste zijn. De PGS-richtlijnen komen tot stand onder
38

Resultaten
Beleidsveld

Industriële emissies naar water
regie van de PGS-organisatie in samenwerking tussen diverse partijen, waaronder bedrijfsleven en
(lokale) overheden. PGS-richtlijnen krijgen een juridische status doordat ernaar verwezen wordt in
vergunningen en/of het Activiteitenbesluit. In beginsel gaan de PGS-richtlijnen uit van stand der techniek.

3

Omschrijving van de praktische invulling van de
wetgeving en waar/hoe (M)KBAs worden toegepast
bij het uitvoeren van de wetgeving

4

Waarom is er bij de praktische uitvoering voor de
methodiek hierboven beschreven methodiek
gekozen? (welke keuzes liggen er aan ten
grondslag, zijn onderzoekskosten een beperkende
factor?)

Toepassing van MKBAs bij I&M © HaskoningDHV UK Ltd



Voor het reduceren van industriële emissies kunnen emissiebeperkende technieken worden ingezet.
Voor de meest voorkomende gevallen is via Europese milieuwetgeving (IPPC) in Europees verband
vastgestelde Best Available Techniques Reference Documents (BREFS) vastgelegd welke technieken
moeten worden toegepast. Voor bedrijven die binnen het Activiteitenbesluit vallen zijn er ook
maatregelen gedefinieerd. Er zijn echter situaties waarbij de kosten onredelijk hoog kunnen worden
(bijvoorbeeld als het om een relatief lage concentratie gaat). In dat geval kan een bedrijf terugvallen op
de kosteneffectiviteit van een maatregel.
 Vergunningen lozingen: bij vergunningverlening wordt in principe altijd uitgegaan van stand der techniek.
Stand der techniek kan bijvoorbeeld volgen uit de eerder genoemde PGS-richtlijnen. Voor
wijzigingsvergunningen voor bestaande bedrijven kan dit anders liggen. Immers: niet altijd is het mogelijk
om door het treffen van maatregelen te voldoen aan de stand der techniek. Gebouwen, constructies, e.d.
laten dit niet altijd toe. In dergelijke gevallen zal de vergunningverleners een afweging maken tussen de
risico’s en de kosten voor risicoreducerende maatregelen. In dat geval maakt de vergunningverlener in
feite een KBA
 Onvoorziene lozingen; er wordt uitgegaan van de stand der veiligheidstechniek, voortvloeiend uit de
betreffende CIW-rapporten. Indien door middel van gelijkwaardige alternatieven voldaan wordt aan de
stand der veiligheidstechniek of indien er van afgeweken wordt maakt de vergunningverlener/beoordelaar
een afweging tussen de risico’s en de kosten van de risicoreducerende maatregelen. In dat geval maakt
de vergunningverlener in feite een KBA.
Er is gekozen voor een pragmatische aanpak om te beoordelen of een maatregel geïmplementeerd dient te
worden. Hier ligt geen uitgebreide maatschappelijke kosten-baten analyse aan ten grondslag. In het kader
van Zeer Zorgwekkende Stoffen (ZZS) en de REACH wetgeving is een project uitgevoerd voor IenM en (in
samenwerking met RIVM) onderzocht of het mogelijk is de maatschappelijke baten te kwantificeren van de
emissiereductie en zo een methodiek op te bouwen waarin een MKBA kan worden uitgevoerd voor ieder
individueel geval. Dit bleek een zeer moeilijke opgave, zeker binnen de omvang van het project. Om die
redenen is besloten af te zien van een MKBA methodiek en de vergunningverlener de afweging per geval te
laten beoordelen.

39

Resultaten
Beleidsveld

Industriële emissies naar water

5

Is dit een voorgeschreven methode of zijn er ook
alternatieve methodieken beschikbaar?

Nee, het is mogelijk een alternatieve methodiek te kiezen voor de onderbouwing van de kosteneffectiviteit.
Voor het onderdeel water is het mogelijk om voor de technische maatregelen kosten en rendement
inzichtelijk te maken. Echter een MKBA gaat verder. En het is lastig om de baten goed inzichtelijk te maken.

6

Zijn in de praktische uitvoering deze
MKBA’s/MCA’s, en de keuze voor de methodiek,
wettelijk voorgeschreven?

De aanpak is voorgeschreven in de Europese IPPC wetgeving. Kosteneffectiviteitsberekeningen worden
alleen in uitzonderingsgevallen gemaakt, in de meeste gevallen volstaan de emissienormen en de
normen/eisen zoals die zijn opgelegd in de IPPC wetgeving en in het Activiteitenbesluit.

7

Welke beperkingen/knelpunten worden/zijn ervaren
met het toepassen van de methodiek?

Omdat de MKBA voor lozingen en onvoorziene lozingen (Seveso) niet is ontwikkeld is het bevoegd gezag
vaak akkoord met een eenvoudige afweging in de kosten. De baten zijn voor het onderdeel water lastig
inzichtelijk te maken.

8

Indien op dit beleidsterrein is besloten niet met
volledige MKBAs te werken, welke argumenten zijn
hiervoor gehanteerd?

Voor de emissies zijn waterkwaliteitsnormen opgesteld. Echter met de huidige kennis van de
gezondheidseffecten van de vele andere stoffen blijkt het niet mogelijk een methodiek te ontwikkelen
waarmee de maatschappelijke baten goed aan de emissie-eisen gekoppeld kunnen worden. Daardoor is het
moeilijk om een integrale MKBA te maken voor industriële emissies. Daarnaast is voor de meeste gevallen al
via de BREFs vastgelegd welke maatregelen genomen moeten worden, waardoor de vraag niet speelt.
Uitgangspunt van de BREFS is wat er technisch mogelijk is, niet wat de maatschappelijk baten zijn. Idem
voor de onvoorziene lozingen.

9

In hoeverre zijn de uitkomsten van de
MKBA’s/MCA’s leidend voor te nemen
beleidsbeslissingen (m.a.w. is de MKBA het enige,
of voornaamste, element in het afwegingskader)

Indien moet worden teruggevallen op een kosteneffectiviteitsberekening voor het bepalen of een maatregel
ter beperking van emissies moet worden geïmplementeerd, dan is de KE methodiek leidend.

10

Wat is de scope van de MKBA/MCA’s: in hoeverre
wordt bijvoorbeeld rekening gehouden met de
maatschappelijke kosten/baten van de activiteit zelf
(dus zonder beperkende maatregelen)? Voorbeeld:
wordt bij een MKBA/MCA voor een maatregel om
vervuiling van een industriële activiteit te beperken
ook meegewogen wat het maatschappelijk belang
van die industriële activiteit is (bijv. nut van het
product, werkgelegenheid, imago van BV
Nederland, bijdrage aan security).

Lozingen
Door de vergunningverlener wordt in eerste instantie gekeken of voldaan wordt aan de stand der techniek of
dat gelijkwaardige alternatieven worden toegepast. Echter, bij de integrale afweging die de
vergunningverlener hanteert tijdens het vergunningenproces, kunnen ook de specifieke omstandigheden van
het bedrijf meewegen. Op het moment dat het handboek emissie/immissietoets wordt toegepast wordt een
algemene uniforme wijze van afweging gevolgd. Op dit moment zonder KE afwegingen. In de loop van 2014
wordt voor de ZZS stoffen een KE afweginge meegenomen.

Onvoorziene lozingen (Seveso)
Hier wordt door de vergunningverlener primair gekeken naar de stand der veiligheidstechniek. Daarnaast
wordt in geval er sprake is van een verhoogd risico gevraagd om de maatregelen/effecten milieu en kosten

Toepassing van MKBAs bij I&M © HaskoningDHV UK Ltd

40

Resultaten
Beleidsveld

Industriële emissies naar water
inzichtelijk te maken. Er is geen sprake van een uniforme MKBA. Vaak spelen politiek/bestuurlijke aspecten
een rol en wordt gebruikt gemaakt van een algemene MKBA. Hierbij ligt de bal bij het bedrijf om dit
inzichtelijk te maken.

11

Zijn er op dit beleidsterrein veranderingen gaande
die invloed hebben op de huidige gehanteerde
methodiek? Heeft dat invloed hebben op MKBAs
die in deze context worden toegepast?

Toepassing van MKBAs bij I&M © HaskoningDHV UK Ltd

De kosteneffectiviteit methodiek wordt in de loop van 2014 opgenomen in het handboek emissie/immissiettoets en is met name van toepassing van de ZZS. Verdere wijzigingen zijn niet voorzien.

41

Resultaten
3.8

Geluid
Beleidsveld

Geluid

1

Omschrijving Toepassingsgebied

Gezondheidseffecten en hinder van geluid vanwege wegen, spoorwegen, industriële activiteiten,
windturbines, horeca, luchthavens

2

Korte omschrijving beleidskader en wettelijke eisen
die voor dit beleidsveld van toepassing zijn.



Beschrijf de achtergrond van de wettelijke eisen en
hoe deze tot stand zijn gekomen en welke rol een
MKBA hierin heeft gespeeld.
Geef aan welke MKBA afwegingen een rol hebben
gespeeld bij het vaststellen van de normen. Ga
daarbij o.a. in op de onderstaande aspecten:
-

Zijn er “QALY’s” verdisconteerd,
is korte en lange termijn afzonderlijk
beschouwd,
zijn doden, gewonden of zieken als
indicator gebruikt
zo ja, wat is dan als maatschappelijk
toelaatbaar geacht?







(QALY = quality adjusted life year)



Toepassing van MKBAs bij I&M © HaskoningDHV UK Ltd

Het geluidbeleid is vastgelegd in een aantal wettelijke regelingen, gebaseerd op de Wet geluidhinder en
de Wet milieubeheer. Het wettelijk kader is sterk in ontwikkeling. In 2012 is de regelgeving voor
autowegen en hoofdspoorwegen ingrijpend aangepast in het traject Swung-1. Momenteel wordt gewerkt
aan de regels voor gemeentelijke en provinciale wegen en voor industrieterreinen, samengevat onder de
noemer Swung-2.
Voor de luchthaven Schiphol zijn de regels over geluid in de omgeving vastgelegd in de Wet luchtvaart.
De regels voor lawaai op de arbeidsplaats (Arbowet) blijven hier buiten beschouwing
Enkele belangrijke uitvoeringsbesluiten zijn:
a. Het Besluit geluidhinder, waarin o.a. de normen zijn aangegeven,
b. Het Activiteitenbesluit (Wm),
c. Het Bouwbesluit, waarin de geluidsregels voor geluidsgevoelige gebouwen zijn opgenomen,
d. De Besluit omgevingslawaai, dat de verplichtingen regelt op grond van de EU richtlijn
omgevingslawaai (verplichte geluidskartering en actieplannen)
De normen hebben vrijwel altijd betrekking op de geluidsbelasting buiten aan de gevel van
geluidsgevoelige gebouwen. Normen waren oorspronkelijk wel enigszins gebaseerd op een wensbeeld
van een “goede woonkwaliteit”. In de loop der jaren zijn daar vele ontbindende voorwaarden bij gekomen,
die in bepaalde situaties en onder bepaalde voorwaarden hogere normen toelaten. Bij die
uitzonderingsregels zijn geen MKBA’s toegepast.
Bij de totstandkoming van de regels zijn incidenteel kostenbatenafwegingen gemaakt. Dat betreft
bijvoorbeeld de sanering industrielawaai, voor grote gezoneerde terreinen. Op grond van het Metraonderzoek uit de jaren ’80 is besloten dat bedrijven zelf de sanering betalen, in plaats van een heffing die
gebruikt zou worden om de sanering breed te subsidiëren. Voor de nieuwe regelgeving (Swung1 en 2)
zijn wel MKBA’s uitgevoerd, waarbij het gaat om de bestuurlijke lasten, de kosten voor wettelijke
maatregelen en de effecten. Die laatste worden uitgedrukt in aantallen ernstig gehinderde inwoners.
Deze kunnen weer worden vertaald naar DALY’s (disability adjusted life years). Alleen bij zeer grote
studies worden die dan wel omgerekend naar hartklachten en doden. Een absolute grens wordt voor
42

Resultaten
Beleidsveld

Geluid









Toepassing van MKBAs bij I&M © HaskoningDHV UK Ltd

deze grootheden niet gehanteerd. Ook in de bestaande situatie vallen er jaarlijks enkele doden door
omgevingslawaai. Een ingreep mag niet een te grote invloed op de bestaande situatie uitoefenen.
Andere manieren om de maatschappelijke baten aan te geven zijn bijvoorbeeld de waarde van
onroerend goed en het zogenaamde hedonic pricing waarbij wordt gekeken naar de willingness to pay.
Tenslotte komen ook wel “vermeden kosten” in beeld als een maatschappelijke bate.
In het besef dat geluid een lokaal probleem is heeft de rijksoverheid de vaststelling, handhaving en
naleving van normen steeds meer aan de gemeente gelaten (decentralisatie, deregulering)
Het beleid is sterk gericht op preventie: bij ruimtelijke ingrepen worden de effecten aan normen getoetst
om ernstige hinder te voorkomen. Onderzoek en maatregelen komen voor rekening van de
initiatiefnemer. Sinds enkele jaren speelt daarin een “doelmatigheidscriterium” een rol. Er zijn zulke
criteria ontwikkeld voor de autosnelwegen, provinciale wegen en hoofdspoorwegen. Met dit criterium
worden de kosten en effecten van maatregelen aan de bron of in de geluidsoverdracht (schermen)
afgewogen. Als er geen doelmatige maatregelen zijn moet er gevelisolatie worden toegepast om de
binnenwaarde te beschermen.
Voor bestaande situaties is een stand-still; voor situaties die al bij de start van de wetgeving slecht waren
is er een door het rijk betaalde saneringsregeling. Die schiet echter maar heel langzaam op. Opvallend
hiaat is dat we nu al bijna 40 jaar met die sanering bezig zijn en dat er nooit een onderzoek heeft
plaatsgevonden naar de effectiviteit daarvan
Het normenhuis kent verschillende normen, allemaal uitgedrukt in deciBel. Het gaat dan om de dagavond-nacht waarde Lden. Bij de Lden wordt bij de dB de oude indicatie (A) weggelaten; maar het Lden
is wel degelijk een A-gewogen waarde (d.w.z. aangepast aan de frequentiegevoeligheid van het
menselijk oor). Hierbij wordt het voor een jaar kenmerkende gemiddelde berekend over de dagperiode
(7-19), de avondperiode met een straffactor van 5 (19-23) en de nachtperiode met een straffactor van 10
dB (23-7). De waarden per periode worden gewogen gemiddeld. Door het gemiddelde over een jaar te
nemen wordt beoogd de invloed van weersomstandigheden (vooral windrichting) op de geluidsuitbreiding
e
te middelen, en ook verschillen in bronsterkte te middelen. Voor industrielawaai geldt de 13 dag
regeling, die zegt dat de lawaaiigste 12 dagen van het jaar niet hoeven te worden meegemiddeld. Bij
vergunningverlening wordt ook nog de oude maat Letm (de “etmaalwaarde” gebruikt, eveneens
uitgedrukt in dB (bij de etmaalwaarde is de (A) wél blijven staan!).
Bronbeleid is al vanaf de jaren 1980 een speerpunt van het Nederlandse geluidbeleid. Nog steeds staat
43

Resultaten
Beleidsveld

Geluid
als een paal boven water dat dit de meest kosteneffectieve wijze van lawaaibeheersing is. Maar het
bronbeleid ligt in Brussel en de lobby die Nederland daar uitvoert (bijvoorbeeld voor lagere
geluidsproductie van wegvoertuigen of banden) is weinig effectief.

3

Omschrijving van de praktische invulling van de
wetgeving en waar/hoe (M)KBAs worden toegepast
bij het uitvoeren van de wetgeving






4

Waarom is er bij de praktische uitvoering voor de
methodiek hierboven beschreven methodiek
gekozen? (welke keuzes liggen er aan ten
grondslag, zijn onderzoekskosten een beperkende
factor?)







Toepassing van MKBAs bij I&M © HaskoningDHV UK Ltd

(M)KBA’s worden gebruikt voor besluiten in het kader van de ruimtelijke ordening. In MER’s komen in de
regel wel MKBA’s aan bod; hierbij worden de kosten van bijv ernstig gehinderden in beeld gebracht.
Bij de normering kennen we een voorkeurswaarde (onder de voorkeurswaarde mag elke ruimtelijke
ingreep tot stand komen) en een maximale waarde (daarboven is bouwen eigenlijk niet toegestaan, maar
er zijn inmiddels ook weer ontbindende voorwaarde zoals bijv, een dove gevel waardoor ook dan nog
gebouwd kan worden). In het afwegingsgebied tussen voorkeurswaarde en maximale waarde wordt een
“hogere grenswaarde” toegepast, met de voorwaarde dat er onderzocht wordt of er dan aan de gevel iets
moet worden gedaan om de binnenwaarde te garanderen. Bij de ontheffing voor toepassing van die
hogere grenswaarden spelen volgens de wetstekst ook financiële overwegingen een rol; in de praktijk
worden die echter nooit uitgewerkt.
Vergunningen: bij vergunningverlening wordt vrijwel nooit een MKBA gemaakt; de stand der techniek in
de betreffende branche bepaalt of het redelijk is een bepaalde maatregel te vragen. Hierbij spelen
principes als ALARA en Best Practicable Means een rol. Financiële overwegingen spelen zelden mee.
Bij de afweging van maatregelen is in de loop der jaren een praktijk gegroeid die stoelt op common
sense: “dat zie je toch zo wel, dat een geluidscherm niet kosteneffectief is als er maar één woning staat”.
Doordat de gereedschapskist met maatregelen groter werd kwam er behoefte aan betere
afwegingsinstrumenten waarbij de doelmatigheid (bedoeld wordt: kosteneffectiviteit) een nadrukkelijker
rol kreeg. Toepassing van een uniform doelmatigheidscriterium is ook bedoeld om de kans op stranden
bij de Raad van State te verkleinen. De kostenafwegingen die in verschillende projecten op verschillende
wijze werden gemaakt werden door de RvS nogal eens afgewezen.
De (levenscyclus)kosten van maatregelen die in de Doelmatigheidscriteria bij Rijkswaterstaat en ProRail
zijn ingebouwd zijn nogal gemaximeerd. Daardoor worden er minder maatregelen getroffen. Het resultaat
is dat men meestal bij gevelisolatie uitkomt. Waarvan we dus eigenlijk niet weten of het wel helpt om
geluidshinder en gezondheidseffecten te verminden.
In grote infraprojecten bestaat de neiging om hier en daar iets “weg te geven” om de weerstand tegen de
ingreep te beperken. Dat zit ook vaak in geluidsbeperkende maatregelen, of bijvoorbeeld ook zaken als
een verdiepte ligging of een tunnel. Het zal duidelijk zijn dat bij dit “masseren” de kosteneffectiviteit al
44

Resultaten
Beleidsveld

Geluid

5

Is dit een voorgeschreven methode of zijn er ook
alternatieve methodieken beschikbaar?



6

Zijn in de praktische uitvoering deze
MKBA’s/MCA’s, en de keuze voor de methodiek,
wettelijk voorgeschreven?

7

Welke beperkingen/knelpunten worden/zijn ervaren
met het toepassen van de methodiek?

helemaal geen rol speelt.





8

Indien op dit beleidsterrein is besloten niet met
volledige MKBAs te werken, welke argumenten zijn
hiervoor gehanteerd?

Toepassing van de doelmatigheidscriteria is voorgeschreven bij projecten voor RWS en ProRail. Bij de
provincies wordt het gestimuleerd. Als gemeentes initiatiefnemer zijn dan wordt er meestal niets
voorgeschreven.
Ook de methodes om de effecten te monetariseren en in beeld te brengen zijn niet voorgeschreven.
Nee



De verschillende wijzen waarop van effect (aantal of percentage ernstig gehinderden) naar Euros kan
worden gekomen (onroerend goed waarde, Daly’s, willingness to pay) leidt tot grote verschillen in
uitkomsten. Voor kosten van maatregelen is de LCA nog te weinig ontwikkeld. Meestal worden alleen de
investeringen (of oprichtingskosten) beschouwd. Indirecte effecten (bijv. verkeerstoename op afstand van
het feitelijke project of op het onderliggende wegennet) worden meestal niet meegenomen terwijl die
effecten aanzienlijk kunnen zijn.
Vaak neemt het bevoegd gezag genoegen met een globale MKBA, waarbij op hoofdlijnen inzichten
worden gegeven/verkregen.
In de praktijk wordt meestal geen uitgebreide MKBA uitgevoerd om de volgende redenen:






Er is geen beschreven “beste” techniek of methode
Een uitgebreide MKBA kost veel tijd en geld
Vaak ontbreekt een deel van de benodigde gegevens om een goede MKBA uit te voeren
In de praktijk biedt een eenvoudige afweging van kosten en baten meestal voldoende houvast voor een
besluit.
Er wordt geen controle achteraf uitgevoerd om te bezien of de effecten ook daadwerkelijk bereikt zijn en
wat de bijbehorende kosten, baten en lasten waren

9

In hoeverre zijn de uitkomsten van de
MKBA’s/MCA’s leidend voor te nemen
beleidsbeslissingen (m.a.w. is de MKBA het enige,
of voornaamste, element in het afwegingskader)

De uitkomsten van een MKBA zijn leidend in die gevallen waarin om politiek-bestuurlijke redenen gekozen is
voor een uitgebreide MKBA in plaats van een afweging op hoofdlijnen. In die gevallen heeft men zich vaak
vooraf al gecommitteerd aan de uitkomsten van de MKBA of wordt een MKBA uitgevoerd als extra
onderbouwing van de gewenste keuze.

10

Wat is de scope van de MKBA/MCA’s: in hoeverre
wordt bijvoorbeeld rekening gehouden met de
maatschappelijke kosten/baten van de activiteit zelf

De scope is meestal beperkt tot de invloedssfeer van het project om de omgeving en op de maatregelen die
wettelijk of bovenwettelijk getroffen zouden kunnen worden om de invloed te beperken.

Toepassing van MKBAs bij I&M © HaskoningDHV UK Ltd

45

Resultaten
Beleidsveld

Geluid

(dus zonder beperkende maatregelen)? Voorbeeld:
wordt bij een MKBA/MCA voor een maatregel om
vervuiling van een industriële activiteit te beperken
ook meegewogen wat het maatschappelijk belang
van die industriële activiteit is (bijv. nut van het
product, werkgelegenheid, imago van BV
Nederland, bijdrage aan security).
11

Zijn er op dit beleidsterrein veranderingen gaande
die invloed hebben op de huidige gehanteerde
methodiek? Heeft dat invloed hebben op MKBAs
die in deze context worden toegepast?

Toepassing van MKBAs bij I&M © HaskoningDHV UK Ltd

Er is een ingrijpende wetswijziging aan de hand, met de introductie van geluidsproductieplafonds. Die maken
het mogelijk om wijzigingen met een beperkt effect zonder procedure te kunnen uitvoeren, zolang men
binnen het plafond blijft. Effectbepaling komt daardoor alleen nog bij grotere ingrepen tot uitdrukking. Daarbij
zal meer nadruk op de MKBA liggen

46

Resultaten
3.10

Gevaarlijke stoffen
Beleidsveld

Gevaarlijke stoffen

1

Omschrijving Toepassingsgebied

Gevaarlijke stoffen

2

Korte omschrijving beleidskader en wettelijke eisen
die voor dit beleidsveld van toepassing zijn.




Beschrijf de achtergrond van de wettelijke eisen en
hoe deze tot stand zijn gekomen en welke rol een
MKBA hierin heeft gespeeld.
Geef aan welke MKBA afwegingen een rol hebben
gespeeld bij het vaststellen van de normen. Ga
daarbij o.a. in op de onderstaande aspecten:
-

Zijn er “QALY’s” verdisconteerd,
is korte en lange termijn afzonderlijk
beschouwd,
zijn doden, gewonden of zieken als
indicator gebruikt
zo ja, wat is dan als maatschappelijk
toelaatbaar geacht?

(QALY = quality adjusted life year)











Toepassing van MKBAs bij I&M © HaskoningDHV UK Ltd

De omgang met gevaarlijke stoffen is Europees geregeld via de REACH Verordening.
Via REACH kunnen specifieke toepassingen van zeer gevaarlijke stoffen worden toegelaten
(geautoriseerd) of beperkt (restricties). Fabrikanten moeten zelf een aanvraag indienen bij ECHA
(European Chemicals Agency) voor de autorisatie van een stof. Bij de aanvraag moet een fabrikant
gegevens overleggen over o.a. de toepassingen, beheersmaatregelen en risico's en , mogelijke
alternatieven . De authorisatie-aanvraag wordt door ECHA beoordeeld. In het dossier wordt een MKBA
uitgevoerd volgens de leidraad van de ECHA. Toekennen van een geauthoriseerd gebruik is gebonden
aan een beperkte periode ( 5, 7 of 12 jaar), afhankelijk van de verwachte mogelijkheden voor vervanging.
In de MKBA (Socio economic assessment) worden de kosten voor het uitfaseren en vervangen van de
stof door een minder schadelijke stof (grondstoffen, technische aanpassingen en proceswijzigingen,
indirecte kosten zoals bijvoorbeeld een afname van de verkeersveiligheid), afgezet tegen de
maatschappelijke kosten (sterfte en ziekte door het gebruik van de oorspronkelijke stof).
Binnen REACH kunnen door de lidstaten voor zeer gevaarlijke stoffen restricties worden voorgesteld
geldend voor de gehele EU. Het dossier is een vergelijkbaar met dat voor een autorisatie. Ook voor een
voorstel voor restricties wordt een SEA gemaakt. In Nederland wordt dit uitgevoerd i.s.m. met het RIVM.
De REACH Verordening regelt ook de procedure rond het aanwijzen van Zeer zorgwekkende stoffen
(ZZS). Deze moeten geïdentificeerd en geautoriseerd worden of een route van restricties ingaan of er zijn
geen maatregelen nodig. Uiterlijk in 2020 moet dit voor circa 500 stoffen gereed zijn.
Omgang met gevaarlijke stoffen is geregeld in de REACH Verordening en de communicatie rond het
veilig gebruik van deze chemicaliën is geregeld via de Classification, Labelling and Packaging (CLP)
Regulation. Als een stof een bepaald label krijgt, dan zit moet deze stof voldoen aan de wetgeving die bij
dat label hoort. Veel wetten zijn gebaseerd op die labelling (bv vervoer en opslag gevaarlijke stoffen, zie
ook factsheet Externe Veiligheid).
Beperkingen voor gevaarlijke stoffen die via lucht of water in het milieu kunnen terechtkomen, zijn via de
NeR en de waterrichtlijn geregeld (Zeer Zorgwekkende stoffen)
Er zijn ook stoffen die niet onder REACH vallen, die worden gedekt onder andere wetgeving, bijvoorbeeld
gewasbeschermingsmiddelen. Toelating hiervan wordt geregeld via het College Toelating
47

Resultaten
Beleidsveld

Gevaarlijke stoffen
Gewasbescherming en Biociden (Ctgb). Het Ctgb beoordeelt de werkzaamheid, de risico's voor mens en
milieu en geven aandacht aan potentiele resistentie, volgens een vast toetsingskader. Het is niet duidelijk
in hoeverre daarbij ook een MKBA wordt uitgevoerd. Er zijn in de media wel twijfels gerezen of de criteria
wel voldoende de effecten dekken
Een ander voorbeeld is het gebruik het gebruik van antibiotica in de veehouderij, of schimmelwerende
middelen in de landbouw en de gevolgen voor de ontwikkeling van resistentie in de bevolking. Ook hier
rijst de vraag of er wel voldoende rekening wordt gehouden met de maatschappelijke kosten.

3

Omschrijving van de praktische invulling van de
wetgeving en waar/hoe (M)KBAs worden toegepast
bij het uitvoeren van de wetgeving

Voor het uitvoeren van de SEA voor de autorisatie- en restrictie aanvragen zijn Guidance Documenten
beschikbaar op de site van ECHA. In de Guidance Documenten zijn kentallen opgenomen voor kosten van
verschillende ziekten en sterfgevallen (DALY’s en QALY’s). Het uitvoeren van de MKBAs is een intensive
klus. Het SEA wordt beoordeeld door de SEAC, een commissie onder verantwoordelijkheid van ECHA.

Het vervoer van gevaarlijke stoffen wordt besproken in de factsheet Externe Veiligheid
4

Waarom is er bij de praktische uitvoering voor de
methodiek hierboven beschreven methodiek
gekozen? (welke keuzes liggen er aan ten
grondslag, zijn onderzoekskosten een beperkende
factor?)

Voor gevaarlijke stoffen geldt, meer dan voor andere beleidsterreinen, een Europese aanpak. De
belanghebbende bedrijven zijn daarbij de partij die verantwoordelijk is voor het aanleveren van de informatie
op basis waarvan een autorisatie kan worden verleend.

5

Is dit een voorgeschreven methode of zijn er ook
alternatieve methodieken beschikbaar?

Het ECHA Guidance Document geeft richting aan de inhoud en vorm van de Socio-Economic Assessment
(SEA), maar er is een grote vrijheid in de methoden en de mate van detail. Er zijn verschillende economische
modellen beschikbaar; de keuze is aan de aanvrager. en rijkwijdte

6

Zijn in de praktische uitvoering deze
MKBA’s/MCA’s, en de keuze voor de methodiek,
wettelijk voorgeschreven?

HetECHA Guidance document geeft richtlijnen, maar zie hierboven.

7

Welke beperkingen/knelpunten worden/zijn ervaren
met het toepassen van de methodiek?

De SEA in de autorisatie is een lang, uitgebreid proces, waar nog weinig ervaring mee is. Het bedrijfsleven is
initiatiefnemer, en niemand weet nog hoe hoog de lat ligt. Er zijn nu enkele dossiers ingeleverd, het is
afwachten hoe die worden ontvangen

8

Indien op dit beleidsterrein is besloten niet met
volledige MKBAs te werken, welke argumenten zijn

N.v.t.

Toepassing van MKBAs bij I&M © HaskoningDHV UK Ltd

48

Resultaten
Beleidsveld

Gevaarlijke stoffen

hiervoor gehanteerd?
9

In hoeverre zijn de uitkomsten van de
MKBA’s/MCA’s leidend voor te nemen
beleidsbeslissingen (m.a.w. is de MKBA het enige,
of voornaamste, element in het afwegingskader)

Leidend, de conclusies van de SEA zijn bepalend of bepaalde toepassingen van een stof wel of niet worden
geautoriseerd

10

Wat is de scope van de MKBA/MCA’s: in hoeverre
wordt bijvoorbeeld rekening gehouden met de
maatschappelijke kosten/baten van de activiteit zelf
(dus zonder beperkende maatregelen)? Voorbeeld:
wordt bij een MKBA/MCA voor een maatregel om
vervuiling van een industriële activiteit te beperken
ook meegewogen wat het maatschappelijk belang
van die industriële activiteit is (bijv. nut van het
product, werkgelegenheid, imago van BV
Nederland, bijdrage aan security).

De scope van de SEA is kan heel breed worden ingezet, maar ook beperkt worden gehouden, afhankelijk
van de aangevraagde toepassingen. Bijvoorbeeld, bij het gebruik van bepaalde pigmenten in verf is het
aspect zichtbaarheid/veiligheid van maatschappelijk belang (minder van verkeersopstoppingen om
wegmarkeringen te vernieuwen), evenals de langere houdbaarheid van een beschermende coating (hinder
door noodzakelijk onderhoud van de verflaag op bruggen, verlies aan werkzame uren van grote
werktuigen/machines). De kans dat via import van buiten Europa de stof alsnog wordt ingevoerd via
bewerkte artikelen (dat wordt door REACH (nog) niet beperkt) en daarmee concurrentie van buitenaf
bevordert of de werkgelegenheid bedreigt, is onderdeel van de economische beschouwingen.

11

Zijn er op dit beleidsterrein veranderingen gaande
die invloed hebben op de huidige gehanteerde
methodiek? Heeft dat invloed hebben op MKBAs
die in deze context worden toegepast?

De eerste aanvragen voor autorisatie onder de REACH Verordening zijn nog maar recent ingediend,
waardoor er nog geen ervaring is. Naarmate de feedback op de SEAs toeneemt, zal duidelijk worden aan
welke eisen ze moeten voldoen.

Toepassing van MKBAs bij I&M © HaskoningDHV UK Ltd

49