Doelmatig beheer waterketen
-eindrapport commissie feitenonderzoek-

Drinkwaterprijs, rioolrecht en zuiveringsheffing
gecorrigeerd voor belastingen en kostendekkendheid
(prijspeil 2009)
200
Inrichting
openbare
ruimte

180

161
136

euro/jaar

140
Afval
water
zuivering

Drinkwater
Riolering

152

147

160

166

149
144

132

142

120

1998

100

2006

80

2009

60
40
Schoon
water

20
0
Drinkwater

2020
Resumé
Leefomgeving

Waterketen

…

Drink
water

Wegen

Vuil
water

Inrichting
openbare
ruimte

Hemel
water

Groen

Grond
water

…

Afval
water
zuivering

Riolering

Besparingspotentieel

Zuivering

Over

Besparing

(mln €)

(mln €)

Drinkwater

± 5%

1.400

70

Riolering

± 8%

1.700

140

Zuivering

± 8%

1.300

100

± 5%

2.760

± 2,5%

3.950

Totaal sectoren

Integraal afvalwaterbeheer

310

Totaal incl. integraal afvalwater
Watersysteem

Vaar
wegen

Schoon
water

Water
veilig
heid

Peil
beheer

450

…

Integraal waterketenbeheer
Totaal waterketen

29 maart 2010

140

100
550

Aanbieding aan het Bestuurlijk Overleg Waterketen
In opdracht van het Bestuurlijk Overleg Waterketen heeft een feitencommissie onder de deskundige
leiding van de heer Gast een feitenrapport over doelmatigheid in de waterketen gemaakt. Het
Waterketen Overleg, waaraan naast het rijk de VNG, UvW, Vewin en IPO deelnemen, heeft het
onderzoek begeleid. Als voorzitter van het Waterketen Overleg wil ik namens het voltallige overleg,
waardering uitspreken voor het gerealiseerde resultaat.
Er is in deze belangrijke tijd van verandering een gezamenlijk rapport geproduceerd. VNG, UvW en
Vewin onderschrijven dat er in de waterketen een aanzienlijke maatschappelijke
doelmatigheidswinst te realiseren is en dat er ingrijpende verbeteringen en veranderingen nodig zijn.
Zij zullen de uitdaging aangaan om deze verandering en de daarmee gemoeide besparing van 550
miljoen euro op het totaal van jaarlijkse kosten van 4,4 miljard euro in 2020, ook daadwerkelijk te
realiseren. Dat betekent dat de voorziene kostenverhoging van ongeveer 600 miljoen euro, die
veroorzaakt wordt door rioolvervanging, klimaatadaptatie (afvoeren van regenwater) en
waterkwaliteitsverbetering grotendeels kan worden gecompenseerd door besparingen.
De focus van het rapport is gericht op maatschappelijke opbrengsten. Deze opbrengsten zullen bij de
verschillende partijen in de waterketen neerslaan en ten goede komen aan burgers en bedrijven
door het beheersen van de lasten voor de verschillende schakels in de waterketen. Dit is een
belangrijke notie voor de financiële discussie waarvoor dit rapport een belangrijke bouwsteen vormt.
Het rapport is evenzeer een belangrijke bouwsteen voor de discussie over de wijze waarop de
waterketentaken het best kunnen worden uitgevoerd. De waterketensector staat voor belangrijke
vraagstukken. Te denken valt aan het inspelen op klimaatveranderingen, het terugdringen van het
netto energieverbruik, het oplossen van een toenemend personeelsgebrek en het zorgen voor het
behoud van de vereiste hoge kwaliteit van product en dienstlening.
Het veranderingstraject dat is gericht op het bundelen van kennis en capaciteit en het verder
professionaliseren van het beheer, vergt een zorgvuldig traject met oog voor regionale en lokale
kenmerken.
Het rapport is aangeboden aan Minister Huizinga. In het Bestuurlijk Overleg Waterketen (BOW) zal
onder haar voorzitterschap worden gewerkt aan het implementatietraject.
Voorzitter van het Waterketen Overleg
Dr. B ter Haar
Directeur-generaal Milieubeheer
Ministerie van VROM

Voorwoord
Water is de bron van alle leven op aarde. Water is nodig om het leven in stand te houden. Tegen een
teveel aan water moeten we ons beschermen.
Een goede drinkwatervoorziening en een goede inzameling en zuivering van afvalwater zijn de basis
van ons niveau van volksgezondheid.
In Nederland hebben we veel bereikt. Ons drinkwater is prima, ons afvalwater wordt adequaat
afgevoerd en gezuiverd, onze voeten blijven droog, ook onder zeeniveau voelen we ons veilig. Dat
willen we ook in de toekomst zo houden, waar nodig verbeteren.
Actuele vraag is of we dit takenpakket ook zo doelmatig mogelijk georganiseerd hebben en
uitvoeren. Of het beter en goedkoper kan.
Om die vraag voor de waterketen te kunnen beantwoorden is een commissie ingesteld die tot taak
kreeg het feitenmateriaal over doelmatigheid en doelmatigheidsverhoging te inventariseren en te
bezien welke conclusies daaruit getrokken kunnen worden. Alle betrokkenen in de waterketen –Rijk,
provincies, UvW, VNG en Vewin- waren in deze commissie vertegenwoordigd en hebben daarin open
en intensief, collegiaal en constructief samengewerkt.
In dit rapport hebben wij geprobeerd feiten, omstandigheden en randvoorwaarden, interpretatie en
gevolgtrekkingen te onderscheiden en zo goed mogelijk gescheiden te houden.
Wij hopen met dit rapport basismateriaal geleverd te hebben waarmee beheerders, bestuurders en
beleidsbepalers verder aan de slag kunnen.
Het was een genoegen deze commissie te mogen voorzitten.

Ir. M.K.H. Gast
Voorzitter feitencommissie

Inhoudsopgave

Samenvatting

1.

Feitenonderzoek.............................................................................................................................. 7
Achtergrond ..................................................................................................................................... 7
Doelmatigheid ................................................................................................................................. 7
Het rapport ...................................................................................................................................... 7

2.

De huidige situatie in beeld ........................................................................................................... 11
Zorgplichten ................................................................................................................................... 11
Kaders ............................................................................................................................................ 12
Drinkwater en de drinkwaterbedrijven ......................................................................................... 16
Rioleringsbeheer en de gemeenten .............................................................................................. 19
Zuiveringsbeheer en de waterschappen ....................................................................................... 28
Waterketenkosten voor huishoudens .......................................................................................... 31

3.

Ontwikkelingen.............................................................................................................................. 33
Kostenontwikkeling 2010-2020 ..................................................................................................... 33
Samenwerking ............................................................................................................................... 35
Nieuwe vraagstukken in de waterketen ........................................................................................ 37

4.

Literatuur en praktijkervaringen ................................................................................................... 39
Literatuur ....................................................................................................................................... 39
Praktijkervaring: Aquario ............................................................................................................... 42
Praktijkervaring: Waternet ............................................................................................................ 42
Praktijkervaring: WBL .................................................................................................................... 44
Praktijkervaring: Vitens ................................................................................................................. 45
Delfluent ........................................................................................................................................ 45

5.

Beschouwingen ............................................................................................................................. 49
Politieke keuzes maken ................................................................................................................. 49
Synergie vanuit werkprocessen ..................................................................................................... 51
Politieke keuzes en uitvoering ....................................................................................................... 52
Alternatieven ................................................................................................................................. 55
Grensvlakken ................................................................................................................................. 56
Risico’s op kostenverhogingen ...................................................................................................... 59

6.

Mogelijkheden besparingen .......................................................................................................... 61
Voorwaarden ................................................................................................................................. 61
Drinkwater, riolering en zuivering ................................................................................................. 63
Integraal afvalwaterbeheer ........................................................................................................... 66
Integraal waterketenbeheer.......................................................................................................... 67
Resumé besparingen ..................................................................................................................... 68

Bijlagen
1.

Samenstelling feitenonderzoekteam

2.

Doel en aanpak feitenonderzoek

3.

Overzicht zorgplichten in de waterketen

4.

Werkprocessen waterketen, synergie en schaal

5.

Overzicht documenten

Samenvatting
De kern
De commissie heeft de doelmatigheidsverbetering in de waterketen in de afgelopen tien jaar
geïnventariseerd. Op basis van dit materiaal en komende ontwikkelingen heeft zij mogelijkheden tot
verdere rationalisatie tot 2020 in beeld gebracht.

1. De commissie acht een besparing in de waterketen van 550 miljoen euro in 2020 reëel. Voor
klimaatadaptatie, rioolvervanging en waterkwaliteitsverbetering is een kostenverhoging van
600 miljoen euro in 2020 voorzien. Deze kostenverhoging kan grotendeels worden
gecompenseerd door efficiencyverbetering in de waterketen.
2. Om de besparingen te realiseren is bundeling van kennis en capaciteit en het verder
professionaliseren van het beheer nodig. Dit vergt ingrijpende veranderingen, die zorgvuldig en
met oog voor regionale en lokale kenmerken moeten worden vormgegeven. De te bereiken
besparingen zullen daarom de eerste jaren naar verwachting beperkt zijn, waarna zij tot 2020
geleidelijk toenemen. Van belang is om een goede en evenwichtige afstemming tussen de
inrichting van de openbare ruimte en de riolering te behouden. Daarmee kunnen significante
besparingen worden bereikt bij het inspelen op de klimaatveranderingen.

De feiten
De commissie heeft de feiten over de doelmatigheidsverbetering in de waterketen over de afgelopen
tien jaar verzameld en beschouwd. Zij heeft hiervoor de zorgplichten geïnventariseerd, inclusief de
uitvoering ervan door drinkwaterbedrijven, gemeenten en waterschappen. Een prognose voor de
kosten in 2020 is gegeven, gebaseerd op de ontwikkelingen die op de sector afkomen. Literatuur over
doelmatigheidsverbetering in de watersector is verkend en informatie is verzameld over
praktijkvoorbeelden waarin het waterketenbeheer anders dan gebruikelijk vormgegeven is.

3. De drinkwaterbedrijven zijn als publieke uitvoeringsorganisatie verantwoordelijk voor de levering
van goed en voldoende drinkwater. De gemeenten dragen zorg voor de inzameling en het
transport van vuilwater en overtollig hemelwater. Ook dragen zij zorg voor de aanpak van
structurele grondwaterproblemen. De waterschappen zijn verantwoordelijk voor de zuivering
van stedelijk afvalwater dat in een vuilwaterriool is gebracht.
De drinkwatervoorziening en afvalwaterverwerking vinden plaats binnen kaders die grotendeels
op Europees, nationaal en regionaal niveau zijn vastgelegd. Voor de invulling van de hemelwateren grondwaterzorgplicht hebben gemeenten veel eigen politieke keuzevrijheid: wanneer is

Feitenonderzoek doelmatig waterketenbeheer

pagina 1

sprake van overlast en wat is de eigen rol van burgers en bedrijven bij het verwerken van
hemelwater en het voorkomen van grondwaterproblemen?
4. Gecorrigeerd voor inflatie en belastingen zijn de kosten voor drinkwater voor een gemiddeld
gezin tussen 1998 en 2009 met 18% gedaald. Dit is te danken aan schaalvergroting en interne
efficiencyverbetering op basis van benchmarking. De hoogte van het tarief wordt primair bepaald
door de bron (grond- of oppervlaktewater) en de bodemgesteldheid.
De tien drinkwaterbedrijven zijn publieke uitvoeringsorganisaties. Negen ervan hebben
onafhankelijk extern toezicht door een Raad van Commissarissen. Waternet, dat onder andere
de drinkwatervoorziening voor Amsterdam verzorgt, legt verantwoording af aan de
gemeenteraad.
5. De gemiddelde rioolheffing is in de periode 1998-2009 met 13% gestegen (gecorrigeerd voor
inflatie en kostendekkendheid) als gevolg van het realiseren van de basisinspanning, sanering van
lozingen in het buitengebied en rioolvervanging.
De verschillen in heffing tussen de 430 gemeenten zijn groot. De hoogte van de heffing wordt
beïnvloed door factoren als de aard en ouderdom van het stelsel, lengte van het riool per woning
en de bodemgesteldheid. Ook hebben afschrijvingstermijnen en het al dan niet activeren van
investeringen en aanleggen van reserves invloed op de hoogte van de heffing.
Gemeenten kleiner dan 100.000 inwoners besteden ten opzichte van de grotere gemeenten
relatief veel geld aan milieu-inspanningen.
Landelijk gezien is er geen grootschalige vervangingsachterstand. Wel zal gezien het moment van
aanleg van de riolering intensivering van vervanging nodig zijn.
6. De verontreinigingsheffing is in de periode 1998-2008 met 6% gestegen (gecorrigeerd voor
inflatie) onder verbetering van de zuiveringsprestaties. De hoogste en laagste heffing verschillen
bijna een factor twee. De hoogte van de heffing wordt beïnvloed door factoren als
bodemgesteldheid, ouderdom van installaties, heffingen op lozingen van effluent, inzet van
reserves, grootte van de rioolwaterzuiveringsinstallaties en de verhouding tussen de
regenwaterafvoer en droogweerafvoer.
7. Benchmarking is een belangrijk instrument om tot efficiencyverbetering te komen. De
drinkwaterbedrijven hebben sinds 1997 vier benchmarks uitgevoerd; de waterschappen sinds
1999 drie bedrijfsvergelijkingen zuiveringsbeheer. Aan de benchmark rioleringszorg heeft 40%
van de gemeenten een of meerdere keren deelgenomen. Er is nu een nieuwe systematiek
ontwikkeld, die een landsdekkende deelname mogelijk maakt. De nieuwe benchmark
rioleringszorg vindt plaats over 2009, net als die voor drinkwater en zuiveringsbeheer.
8. De verwachtingen voor de komende jaren zijn:
 De kosten voor drinkwater blijven bij gelijke belastingdruk vrijwel constant.
 De kosten voor rioleringsbeheer nemen met 30% toe.
 De kosten voor zuivering laten een stijging van bijna 20% zien.
De gehele waterketen wordt geconfronteerd met nieuwe vraagstukken ten aanzien van:
 Duurzaamheid (klimaat, verzilting, energie, etc.)
 Hogere kwaliteit product en dienstverlening
 Toenemend personeelsgebrek

Feitenonderzoek doelmatig waterketenbeheer

pagina 2

9. De kosten in de waterketen zijn onder te verdelen in operationele kosten, kapitaallasten en
kosten voor nieuwe opgaven, zoals klimaatadaptatie, afkoppelen, de aanpak van grondwaterproblemen en verdergaande zuivering.
Het aandeel van de operationele kosten in de totale kosten ligt voor drinkwater en zuivering
hoger dan bij riolering (55% versus 20% tot 25%). Het bedienen van installaties, het gebruik van
energie en chemicaliën en het verwerken van reststoffen zorgen voor het hogere aandeel. Bij
riolering maken de kapitaallasten de grootste kostenpost uit (62% in 2020). Ook de kosten voor
nieuwe opgaven liggen bij riolering hoger dan bij drinkwater en zuivering (17% versus 5% en 10%
in 2020).
10. Praktijkervaringen van beschouwde verzelfstandigde uitvoeringsorganisaties in de waterketen
zijn als volgt:
 Aquario verzorgt het rioleringsbeheer voor zes Friese gemeenten. Het ontzorgt en versterkt
deze en heeft 12% besparing gerealiseerd op operationele kosten.
 Waternet is het enige watercyclusbedrijf in Nederland. Naast alle waterketentaken verzorgt
het ook het stedelijk waterbeheer, beheer ondiep grondwater, watersysteembeheer en
vaarwegbeheer.
 Het afvalwaterbeheer in Amsterdam wordt sinds 1920 integraal uitgevoerd. De
kosten ervan liggen 10% lager dan in andere grote steden.
 Met integraal waterketenbeheer is sinds 2006 een kostenreductie van 6% bereikt op
de operationele kosten.
 Waterschapsbedrijf Limburg (WBL) is sinds 2004 de uitvoeringsorganisatie voor onder meer
het zuiveringsbeheer van de twee Limburgse waterschappen. WBL voert ook operationele
taken voor gemeenten uit en werkt op diverse onderwerpen samen met
Waterleidingmaatschappij Limburg. Kostenbesparingen worden eerst in de toekomst
verwacht.

De Interpretatie van de feiten
De commissie heeft op basis van het verzamelde feitenmateriaal en de eigen ervaringskennis een
aantal beschouwingen uitgewerkt rond thema’s als de mogelijke synergie in werkprocessen en het
scheiden van politieke keuzes en uitvoering. Vervolgens zijn de voorwaarden geduid om tot
professioneel beheer in de waterketen te komen. Tenslotte heeft de commissie op basis van het
verzamelde feitenmateriaal en indicaties van mogelijke besparingen op deelprocessen, ramingen
gemaakt van het besparingspotentieel in de waterketen.

11. Voorwaarden voor doelmatig en efficiënt beheer zijn:
 Professionele kennis en inzicht
 Structureel asset management en voldoende handelingsvrijheid om de laagste kosten over
de levensduur van de bezittingen te kunnen realiseren
 Focus op bedrijfsmatig management
 Voldoende innovatiekracht

Feitenonderzoek doelmatig waterketenbeheer

pagina 3

 Continuïteit in uitvoering
 Goed opdrachtgeverschap
 Klantgerichtheid
Deze voorwaarden eisen schaalgrootte. Voor het rioleringsbeheer kan dit op verschillende wijze
worden gerealiseerd, bijvoorbeeld in de vorm van een regionaal rioleringsbedrijf, een
(afval)waterketenbedrijf, intergemeentelijke samenwerking of een centrumgemeente
constructie.
Daarnaast blijkt een sectordekkende en uitdagende benchmark de grootste stimulans voor
efficiencyverbetering te zijn. Het is daarbij van belang dat er voldoende deelnemers zijn en dat
de benchmark een competitief element bewerkstelligt.
12. Per sector wordt een besparing op de jaarlijkse kosten in 2020 mogelijk geacht.
 Drinkwater:
 Voortgaande kostenreductie met 5% op alle kostenposten
(70 miljoen euro)
 Riolering:
Bundelen van kennis en capaciteit en professionaliseren van de uitvoering moet kunnen
leiden tot:
 Besparing van 25% op nieuwe opgaven bij een deel van de gemeenten
(50 miljoen euro)
 Besparing van 15% op kapitaallasten door slimme vervanging en renovatie
(55 miljoen euro)
 Verbetering en besparing van 15% op operationeel beheer bij een deel van de
gemeenten
(35 miljoen euro)
 Een totale besparing op rioleringsbeheer van circa 8%
(140 miljoen euro)
 Zuivering:
De ingezette doelmatigheidsverbetering zal verder worden voortgezet, mede ondersteund
door de ontwikkelingen aan de kant van het rioleringsbeheer.
 Besparing van 10% op nieuwe opgaven
(15 miljoen euro)
 Besparing van 10% op kapitaallasten
(15 miljoen euro)
 Besparing van 10% op operationele kosten
(70 miljoen euro)
 Een totale besparing op zuiveringsbeheer van circa 8%
(100 miljoen euro)
 Totaal voor de sectoren: 310 miljoen euro in 2020, ofwel 7% van de totale waterketenkosten.
13. Van integratie van riolering- en zuivering tot een uitvoeringsorganisatie voor afvalwaterbeheer
wordt een verdere 5% kostenreductie verwacht over de totale afvalwaterketenkosten: 140
miljoen euro in 2020.

Feitenonderzoek doelmatig waterketenbeheer

pagina 4

14. Verdere integratie tot een uitvoeringsorganisatie voor waterketenbeheer moet in 2020 tot 2,5%
additionele kostenreductie over de totale waterketenkosten kunnen leiden: 100 miljoen euro.
15. De totaal te behalen besparing in 2020 bedraagt 550 miljoen euro. De stijging van de kosten in
de waterketen is bij ongewijzigd beleid geraamd op 600 miljoen euro in 2020. Door de
besparingen is deze stijging nagenoeg op te vangen. Aanvullende kostenbesparingen op het
terrein van de belastingheffing kunnen zelfs zorgen voor een netto vermindering van de kosten
in 2020 (huidig prijspeil).
16. De sector, en met name de rioleringssector, staat voor grote opgaven. De investeringen, die
nodig zijn om heviger regenval te kunnen verwerken door aanpassen van het rioolstelsel, worden
geschat op 12,5 miljard euro. Het optimaal benutten van de inrichting van de openbare ruimte
voor het tijdelijke bergen van overtollig regenwater, kan besparingen opleveren in de orde van
grootte van 75%. Het is van het grootste belang dat gemeenten een zorgvuldige afweging
(kunnen) maken tussen investeringen in de openbare ruimte en investeringen in de riolering.
17. De huidige, vernieuwde regelgeving stimuleert de samenwerking in de waterketen en vormt
geen belemmering voor het realiseren van de geschetste besparingen.
18. De oplossing om de besparing te bereiken hoeft niet overal dezelfde te zijn. Regionale verschillen
in omgevingsfactoren en historische ontwikkelingen kunnen tot verschillende keuzes leiden.

Feitenonderzoek doelmatig waterketenbeheer

pagina 5

Feitenonderzoek doelmatig waterketenbeheer

pagina 6

1. Feitenonderzoek

Achtergrond
Op 11 december 2009 heeft het kabinet aan de Tweede Kamer bekend gemaakt op welke wijze het
wil komen tot doelmatig waterbeheer. Het kabinetsvoornemen is een reactie op het voorstel van de
Unie van Waterschappen van 4 november 2009. Het kabinet neemt als vertrekpunt voor de
waterketen dat de stap gezet moet worden richting concrete uitvoeringsgerichte voorstellen.
Het kabinet heeft VNG, UvW, Vewin en IPO gevraagd om voor 1 april 2010 met voorstellen te komen
waarover het Rijk een besluit kan nemen.
Partijen zijn daartoe in januari 2010 een onderzoek gestart. Het onderzoek dient een goed
toegankelijk feitenrapport op te leveren, dat als bouwsteen kan dienen voor de bestuurlijke
voorstellen voor doelmatig waterketenbeheer. In bijlage 1 is de samenstelling van de commissie
opgenomen die het feitenonderzoek heeft uitgevoerd. De commissie bestond uit eigen deskundigen
van de waterketenpartijen, aangevuld met een onafhankelijk voorzitter en penvoerder.
Het onderzoek is uitgevoerd door kennis te nemen van zo veel mogelijk informatie over de sectoren
en het bestuderen van literatuur. Daarnaast hebben praktijkdeskundigen hun ervaringskennis
ingebracht en is gericht aanvullende informatie verzameld. De ingebrachte informatie is kritisch
beschouwd maar niet door de commissie gecontroleerd.

Doelmatigheid
Het onderzoek richt zich op het in beeld brengen van de mogelijkheden voor maatschappelijke
doelmatigheidsverbetering. De gehele omschrijving en aanpak van het feitenonderzoek zijn in bijlage
2 verwoord. Onder doelmatigheid wordt de verhouding tussen prestaties en kosten verstaan. De
doelmatigheid kan dus toenemen door hogere prestaties, lagere kosten of beide. Deze definitie is
ook in de rijksmonitor waterketen gehanteerd. De toevoeging ‘maatschappelijk’ duidt er op dat
gezocht wordt naar de sterkste verbetering, waarbij ook de effecten op aanpalende beleidsvelden
worden meegenomen en waarbij het niet uitmaakt bij welke partij de verbeteringen en/of
kostenvoordelen zich voordoen. Het eindresultaat voor burgers en bedrijven staat voorop.

Het rapport
De huidige situatie in de waterketen geldt in dit rapport als vertrekpunt. Daarbij wordt ingegaan op
de ontwikkelingen in de afgelopen tien jaar en wordt vooruit gekeken naar de ontwikkelingen die de
komende jaren op de sector afkomen.
Vervolgens vindt verkenning plaats van de mogelijke verdere rationalisatie van het waterketenbeheer. Eerst wordt daarvoor een aantal relevante bronnen uit de literatuur beschouwd, gevolgd
door praktijkervaringen met andere manieren van werken.

Feitenonderzoek doelmatig waterketenbeheer

pagina 7

Na deze inventarisatie van feiten is een aantal beschouwingen uitgewerkt en vindt een inschatting
plaats van de mogelijke verbetering van de doelmatigheid in de waterketen. Voor wat betreft de
kosten is dit zo concreet mogelijk in beeld gebracht.

Feitenonderzoek doelmatig waterketenbeheer

pagina 8

De Feiten

Feitenonderzoek doelmatig waterketenbeheer

pagina 9

Feitenonderzoek doelmatig waterketenbeheer

pagina 10

2. De huidige situatie in beeld

Zorgplichten
In de waterketen worden vijf zorgplichten onderscheiden:
1. De drinkwaterzorgplicht: produceren en leveren van drinkwater
2a. De vuilwaterzorgplicht: inzamelen en naar de zuivering transporteren van stedelijk
afvalwater
2b. De hemelwaterzorgplicht: inzamelen en verder verwerken (in het milieu brengen of naar de
zuivering transporteren) van overtollig hemelwater
2c. De grondwaterzorgplicht: zorg dragen voor de aanpak van structurele grondwaterproblemen
3. De zuiveringszorgplicht: zuivering van stedelijk afvalwater
De zorgplichten zijn in bijlage 3 nader uitgewerkt.
De zorgplicht voor drinkwater ligt bij het rijk en de regionale overheden en wordt uitgevoerd door
zelfstandige publieke uitvoeringsorganisaties, de drinkwaterbedrijven.
De gemeentelijke watertaken 2a t/m c zijn de verantwoordelijkheid van de gemeenten. De
zorgplichten voor overtollig hemelwater en grondwater onderscheiden zich van de andere
zorgplichten door de zorg primair bij de perceeleigenaar te leggen. Pas als die onvoldoende
mogelijkheden heeft, komt de overheid in beeld. Bij structurele grondwaterproblemen is de
gemeente aanspreekpunt, maar de oplossing ligt in een aantal gevallen bij andere partijen, zoals het
aanpassen van het peilbeheer door het waterschap of het stellen van voorschriften aan de
watervergunning voor onttrekkingen en infiltraties door provincies.
De zorgplicht voor zuivering van stedelijk afvalwater ligt bij de waterschappen.

Leefomgeving

…

Wegen

Inrichting
openbare
ruimte

Groen

…

Waterketen

Drink
water

Vuil
water

Hemel
water

Grond
water

Afval
water
zuivering

Watersysteem

Vaar
wegen

Schoon
water

Water
veilig
heid

Peil
beheer

…

Figuur 1
Zorgplichten in de waterketen, het watersysteem en de leefomgeving. Er zijn
vele relaties tussen de verschillende zorgplichten; de belangrijkste zijn
weergegeven. Het hemelwater kent vele relaties met andere beleidsvelden.

Feitenonderzoek doelmatig waterketenbeheer

pagina 11

De zorgplichten in de waterketen kunnen niet los gezien worden van de zorgplichten in de ruimtelijke
ordening en in het watersysteem. Figuur 1 laat zien dat met name het hemelwaterdossier een relatie
heeft met andere beleidsvelden: Welke wateroverlast is acceptabel? Wordt overtollig hemelwater
verwerkt door het toepassen van stoepen, waterdoorlatende bestrating, berging in speelveldjes of
door aanleg van riolering? Welk peilbeheer is nodig om lokale berging te realiseren? Bevat het
afstromend hemelwater niet te veel verontreinigingen? Welke bijdrage levert het lokaal vasthouden
van water aan de regionale of nationale waterveiligheid? Etc. Ten aanzien van het
hemelwaterdossier is van belang dat het niet alleen een relatie heeft met de openbare ruimte maar
dat de openbare ruimte zelf ook (een deel van) de oplossing kan bieden. De verbinding tussen
ondergrond (‘buizen’) en bovengrond (‘inrichting’) is voor de hemelwaterzorgplicht cruciaal. De
gemeenten verzorgen deze verbinding.
Ook de productie van drinkwater en het zuiveren van afvalwater kennen een nauwe verwevenheid
met de openbare ruimte en het watersysteem. Drinkwaterbedrijven zijn voor de productie in sterke
mate afhankelijk van de beschikbaarheid en kwaliteit van grond- en oppervlaktewater. Het zuiveren
van afvalwater draagt bij een betere waterkwaliteit. De waterschappen maken daarbij eigenstandig
keuzes of een betere kwaliteit gerealiseerd wordt door verdergaande zuivering of door aanpassingen
in het watersysteem.

Kaders
Politieke keuzes
De uitvoering van de zorgplichten in de waterketen vindt plaats binnen kaders, die gevormd worden
door politieke keuzes, gemaakt op verschillende niveaus: in Europa, in “Den Haag”, in provinciale
staten, de gemeenteraden en de algemene besturen van de waterschappen.
De Europese keuzes zijn vervat in verschillende richtlijnen, zoals de Drinkwaterrichtlijn, de Richtlijn
stedelijk afvalwater, de Kaderrichtlijn Water, de Grondwaterrichtlijn en de Dienstenrichtlijn.
Nationaal worden de kaders verder ingevuld door regelgeving in de vorm van wetten, algemene
maatregelen van bestuur en verordeningen van provincies, gemeenten en waterschappen. De kaders
worden geconcretiseerd in plannen zoals het nationaal waterplan, de stroomgebiedbeheerplannen,
het provinciaal milieubeleidsplan en het regionaal waterplan, het waterbeheerplan van een
waterschap en het gemeentelijk rioleringsplan. Ook de plannen in het kader van de ruimtelijke
ordening zijn voor de doelmatigheid in de waterketen van belang.

Bedrijfsmatige keuzes
Binnen die kaders maken de drinkwaterbedrijven, gemeenten en waterschappen als uitvoerders van
de zorgplichten vele keuzes, die medebepalend zijn voor de uiteindelijke wijze van uitvoering. Deze

Feitenonderzoek doelmatig waterketenbeheer

pagina 12

keuzes hebben echter een meer “bedrijfsmatig” karakter; ze behoeven geen onderwerp van politieke
afweging te zijn.
Zowel de politieke als de meer bedrijfsmatige keuzes hebben grote gevolgen voor de doelmatigheid
in de waterketen. De schaal waarop de belangrijkste politieke keuzes worden gemaakt, verschilt per
zorgplicht.

Drinkwaterzorgplicht
De kaders voor de drinkwaterzorgplicht ten aanzien van de drinkwaterkwaliteit zijn voor een deel op
Europees niveau bepaald. De Drinkwaterwet, het Drinkwaterbesluit en de Drinkwaterregeling1
bevatten een verdere uitwerking daarvan en bevatten daarnaast nationale kaders voor bijvoorbeeld
aansluit-, leveringsplicht en leveringszekerheid. Het provinciaal milieubeleidsplan en het regionaal
waterplan bevatten kaders die voor de drinkwaterzorgplicht van belang zijn in verband met de
beschikbaarheid en bescherming van bronnen. Binnen deze Europese, nationale en provinciale
kaders opereren de drinkwaterbedrijven en maken zij vele bedrijfsmatige keuzes.

Gemeentelijke vuilwaterzorgplicht
De Europese Richtlijn stedelijk afvalwater bepaalt dat huishoudelijk afvalwater in agglomeraties van
meer dan 2000 inwonerequivalenten moet worden ingezameld en gezuiverd. In aanvulling op deze
Europees vastgelegde vuilwaterzorgplicht bevat de Wet milieubeheer een zorgplicht voor inzameling
en transport van huishoudelijk afvalwater bij kleine agglomeraties en in het buitengebied. Van deze
zorgplicht kan de provincie ontheffing verlenen.
Voor vuilwater zijn er voor de gemeente als zorgplichthouder weinig vrijheidsgraden. Alleen in het
buitengebied is er sprake van enige ruimte: de gemeente kan er voor kiezen om alle burgers te
ontzorgen via riolering of gelijkwaardige oplossingen, of om ontheffing aan te vragen. Dit heeft grote
gevolgen voor de doelmatigheid, omdat de kosten in verhouding tot het milieu-effect in het
buitengebied hoog zijn. Het beleidskader voor de ontheffingverlening wordt door de provincie
vastgesteld.

Gemeentelijke hemelwater- en grondwaterzorgplicht
Voor de gemeentelijke hemelwater- en grondwaterzorgplicht zijn de kaders op Europees, nationaal
en provinciaal niveau minder ver ingevuld. Europese regelgeving bevat geen verplichtingen met
betrekking tot inzameling van hemelwater of het omgaan met grondwater in stedelijk gebied. De
nationale wetgeving – de Waterwet – bepaalt dat een perceeleigenaar primair zelf zorg dient te
1

De Drinkwaterwet is nog niet in werking getreden, tot dat moment vormt de Waterleidingwet het wettelijke
kader

Feitenonderzoek doelmatig waterketenbeheer

pagina 13

dragen voor het verwerken van het hemelwater dat op zijn perceel valt en voor het voorkomen van
structurele grondwaterproblemen (bijvoorbeeld door kelders waterdicht te maken). Alleen als dit in
redelijkheid niet van de perceeleigenaar kan worden verwacht, ligt er een taak bij de gemeenten. In
bovengemeentelijke plannen en regelgeving wordt dit niet nader ingevuld. Hier ligt dus een
belangrijk politiek keuzemoment voor de gemeente als zorgplichthouder: wat mag redelijkerwijs van
de perceeleigenaar worden verwacht? Waar begint de rol van de overheid en waar houdt die van de
burger op? De gemeente legt de keuzes vast in het gemeentelijk rioleringsplan (GRP).
Voor het verwerken van overtollig hemelwater staan gemeenten verschillende opties ter
beschikking. Het gebruik maken van de mogelijkheden die de inrichting van de openbare ruimte
biedt, zoals lokaal infiltreren in de bodem of tijdelijk bergen van het hemelwater, kan de
doelmatigheid bevorderen, maar beperkt voor lange tijd de vrijheid bij de invulling van de openbare
ruimte. Een geheel andere keuze vormt het “via buizen” afvoeren van het hemelwater, al dan niet
gescheiden van het vuilwater. De keuzevrijheid van de gemeente wordt mede bepaald door de aard
van het gebied (hellend of vlak).
Deze politieke keuzes (ontzorgen, en zo ja, hoe?) aan het “begin” van de afvalwaterketen zijn van
belang voor de kosten door de gehele keten heen. De bovenliggende kaders bevatten hiervoor geen
eenduidige eisen, ze stellen alleen randvoorwaarden waarmee bij de keuze rekening moet worden
gehouden, zoals de waterkwaliteitsdoelstellingen voor het oppervlaktewater waarop geloosd wordt.
Overigens leidt de wijze waarop het gemeentelijk rioleringsplan nu in wetgeving is vastgelegd er toe
dat een aantal meer bedrijfsmatige keuzes inzake de gemeentelijke zorgplichten, zoals de termijn
van vervanging van de voorzieningen, bij de vaststelling van het gemeentelijk rioleringsplan strikt
genomen toch aan de gemeenteraad moeten worden voorgelegd. Bij de drinkwaterzorgplicht en de
zuiveringszorgplicht behoeven vergelijkbare keuzes geen politieke besluitvorming.

Zuiveringszorgplicht waterschappen
De Richtlijn stedelijk afvalwater bevat tevens de normstelling voor het effluent van de
rioolwaterzuiveringsinstallaties. De Kaderrichtlijn water legt de systematiek van de
kwaliteitsnormstelling voor het oppervlaktewater en grondwater vast, en de doorwerking daarvan
naar lozingen. Dit is vooral voor grote puntbronnen als de rioolwaterzuiveringsinstallaties relevant.
Voor de zuiveringszorgplicht zijn de Europeesrechtelijke verplichtingen nationaal verder uitgewerkt
in de Waterwet, het Waterbesluit en de Waterregeling, waarin ondermeer de minimale
zuiveringsprestaties zijn vastgelegd. Daarnaast zijn er het Besluit kwaliteitseisen en monitoring water
(BKMW 2009) en de stroomgebiedbeheerplannen, die er voor zorgen dat zo nodig aanvullende
kaders worden gesteld indien de waterkwaliteit in het stroomgebied daartoe noodzaakt, en die via
waterwetvergunningen doorwerken. De hiervoor genoemde kaders leggen voor het waterschap in
de rol van zuiveringsbeheerder al vele keuzes vast. Aanvullende kaders kunnen volgen uit het lokale
waterbeheer, en worden door de waterbeheerder (Rijkswaterstaat of het waterschap in de rol van
regionaal waterbeheerder) aan de zuiveraar gesteld.

Feitenonderzoek doelmatig waterketenbeheer

pagina 14

Samenvattend
Kort samengevat opereren de drinkwaterbedrijven en de zuiveringsbeheerders bij de waterschappen
binnen kaders die grotendeels op Europees, landelijk en regionaal niveau worden vastgelegd, en
maken daarbinnen bedrijfsmatige keuzes inzake de feitelijke uitvoering van de zorgplichten. Dat
geldt ook voor de gemeente als uitvoerder van de vuilwaterzorgplicht in stedelijk gebied.
Bij de hemelwaterzorgplicht en grondwaterzorgplicht liggen de politieke keuzes, die de kaders voor
de verdere uitvoering van de zorgplichten bepalen, bij de zorgplichthouder zelf. Dit heeft er mee te
maken, dat deze politieke keuzes gelet op het karakter van de zorgplichten en de verwevenheid met
de openbare ruimte lokaal, en dus door de gemeenteraad, moeten worden gemaakt. Deze keuzes
over het al dan niet ontzorgen van de burger en zo ja, de wijze waarop, hebben gevolgen voor de
inrichting en het beheer van de gehele afvalwaterketen.
De huidige, vernieuwde regelgeving stimuleert de samenwerking in de waterketen en vormt geen
belemmering voor het realiseren van de geschetste besparingen. Wel lijkt het wenselijk de wettelijke
eisen aan de inhoud van het gemeentelijk rioleringsplan minder gedetailleerd te maken en vooral te
richten tot elementen over de politieke keuzes, zodat niet de inruk wordt gewekt dat ook alle
uitvoeringskeuzes steeds via het plan aan de gemeenteraad moeten worden voorgelegd.

Feitenonderzoek doelmatig waterketenbeheer

pagina 15

Drinkwater en de drinkwaterbedrijven
De drinkwaterbedrijven en enkele kengetallen
Nederland kent tien drinkwaterbedrijven (zie Figuur 2). Negen ervan zijn overheids-NV’s/BV’s,
waarvan de aandelen in handen zijn van gemeenten en/of provincies. Alleen Waternet, dat de
drinkwatervoorziening voor Amsterdam en omstreken verzorgt, is een stichting. De gemeente
Amsterdam en het hoogheemraadschap Amstel, Gooi en Vecht besturen de stichting, waarin ook de
uitvoerende taken van het waterschap en het rioleringsbeheer van de gemeente Amsterdam zijn
ondergebracht. In totaal beschikken de bedrijven over 224 productielocaties.

Dunea

Figuur 2
Nederland telt tien drinkwaterbedrijven.

Feitenonderzoek doelmatig waterketenbeheer

pagina 16

Drinkwaterbedrijf

Inwoners
x1000
2008

Afzet
mln m3/jr
2008

Omzet
mln €/jr
2008

Prijs gem.
huish. €/m3
2009

Waterleidingmaatschappij Drenthe

436

28

34

1,28

Waterbedrijf Groningen

587

43

45

1,21

Oasen

752

47

70

1,68

Waternet

895

65

102

1,66

WML

1.123

72

100

1,46

Dunea

1.202

69

114

1,60

PWN

1.648

99

154

1,63

Evides Drinkwater

2.031

171

196

1,52

Brabant Water

2.403

165

183

1,33

Vitens

5.355

334

415

1,29

# inwoners

Grondwater
Oppervlaktewater
Slappe bodem

Figuur 3
Enkele kenmerken van de Nederlandse drinkwaterbedrijven (gesorteerd op inwoneraantal van de
voorzieningsgebieden). De prijs van drinkwater wordt sterk bepaald door de bron (grond- of oppervlaktewater) en
door de bodemsamenstelling. De prijzen van de grote en kleine (grond)waterbedrijven ontlopen elkaar weinig.

De drinkwaternota
Drinkwaterbedrijven brengen de kosten voor de drinkwatervoorziening bij hun klanten in rekening.
De drinkwaternota kent een vast en een verbruiksafhankelijk deel. Het drinkwater is belast met
diverse belastingen: 6% BTW, provinciale grondwaterheffing, grondwaterbelasting, belasting op
leidingwater en precarioheffing (belasting voor gebruik van de grond). De belastingdruk kan bij
grondwaterbedrijven afhankelijk van de provinciale heffing oplopen tot zo’n 30% van de
drinkwaterprijs.

Ontwikkeling prestaties en kosten
Het drinkwatertarief exclusief belastingen is in de periode 1998-2009 vrijwel gelijk gebleven.
Gecorrigeerd voor inflatie is het drinkwater voor een gemiddeld gezin 18% goedkoper geworden. Dat
gaat niet ten koste van de prestaties: de drinkwaterkwaliteit is verder verbeterd en de
leveringszekerheid is zeer hoog (99,997%). Het aantal aansluitingen en de omvang van het leidingnet
zijn sinds 1998 met ruim 15% toegenomen. De doelmatigheid is in de afgelopen jaren dus fors
verbeterd. Schaalvergroting, benchmarking en de structuur van de bedrijven zijn hierbij belangrijke
mechanismen.

Feitenonderzoek doelmatig waterketenbeheer

pagina 17

Schaalvergroting

Aantal drinkwaterbedrijven
In 1970 kende Nederland nog 125
drinkwaterbedrijven. Door fusies is dit
120
125
100
teruggelopen naar 55 in 1990 en 10 in
80
2010. De schaalvergroting is geïnitieerd
60
door landelijke wetgeving die provincies
55
40
de taak gaf de schaalvergroting te
20
10
realiseren. Later heeft een autonome
0
groei plaatsgevonden die soms
1970
1990
2010
provinciegrenzen overschrijdt. De
Figuur 4
schaalvergroting heeft geleid tot
Schaalvergroting in de drinkwatersector
bundeling van kennis, die nodig was om
de grote vraag naar goed en voldoende
drinkwater te realiseren. Ook zorgde de schaalvergroting voor voldoende macht om invloed uit te
oefenen bij de bescherming van de bronnen en de normstelling.
140

De schaalvergrotingen hebben eerst vooral geleid tot vergroting van de capaciteit en verbetering van
de kwaliteit. Grote investeringen zijn gerealiseerd, bijvoorbeeld om bestrijdingsmiddelen uit het
drinkwater te elimineren en ontharding te realiseren. Dit heeft tot 1998 geleid tot stijging van de
drinkwaterprijs (gecorrigeerd voor belastingen en inflatie).

Benchmarking
In 1997 is de drinkwatersector gestart met een benchmark gericht op kwaliteit, klant, milieu en
kosten. Dit heeft een grote impuls betekend voor de efficiencyverbetering, mede gesteund door de
discussie over mogelijke marktwerking en het instellen van een onafhankelijk toezichthouder. Er is
een cultuur ontstaan waarbij alle bedrijven op alle benchmark perspectieven tot de top drie van
Nederland wilden behoren. Door de werkprocessen van de ‘best-in-class’ te beschouwen zijn
verbeteringen geïnitieerd.
Tussen 1998 en 2008 is het personeelsbestand met een derde verminderd. Datzelfde geldt voor het
investeringsvolume, wat mogelijk werd door het toepassen van goedkopere materialen (PVC),
levensduurverlengende maatregelen en het beschikbaar hebben van betere informatie om het
vervangingsmoment te bepalen (asset management). Overigens ligt circa de helft van de
investeringen door de drinkwaterbedrijven in de leidinginfrastructuur en een derde in de
productiemiddelen. Overige investeringen liggen onder meer op het terrein van de ICT.
Door de efficiencyverbetering zijn de prijzen de laatste tien jaar stabiel gebleven, ondanks de inflatie.
Naast de kosten worden ook de prestaties op het gebied van waterkwaliteit, milieu en
klanttevredenheid in de benchmark in beeld gebracht. In 2010 zal de vijfde benchmark worden
uitgevoerd.

Feitenonderzoek doelmatig waterketenbeheer

pagina 18

Structuur
De structuur van de bedrijven heeft een snelle doelmatigheidsverbetering gestimuleerd. De
drinkwaterbedrijven zijn publieke uitvoeringsorganisaties die binnen de wettelijke kaders met een
bedrijfseconomische bril opereren. Verantwoording wordt afgelegd aan de publieke aandeelhouders
en er is extern toezicht door de Raad van Commissarissen. De bedrijven hebben volledige
bedrijfsverantwoordelijkheid van bron tot tap. Zij zijn ook eigenaar van de infrastructuur en kunnen
binnen de gestelde kaders bedrijfseconomisch de beste keuzen maken. Alleen Amsterdam kent een
afwijkende situatie. Waternet legt als publieke uitvoeringsorganisatie verantwoording af aan de
gemeenteraad. De infrastructuur is eigendom van de gemeente.

Rioleringsbeheer en de gemeenten
De gemeenten en enkele kengetallen
Onder rioleringsbeheer worden in deze rapportage de gemeentelijke watertaken op het gebied van
inzameling van vuilwater, afvoeren van vuilwater en overtollig hemelwater en het zorg dragen voor
de aanpak van structurele grondwaterproblemen verstaan. Deze taken worden door de 430
gemeenten grotendeels zelf ingevuld. De spreiding in omvang van gemeenten is sterk (zie Figuur 5).

verdeling gemeentegrootte
en opbrengst heffingen
42

45
40

36 35

35

31

31

30

30
25
18 18

20
15

12

% inwoners
9

10
5

% gemeenten

12 13

2

3

6

% rioolheffing

0

Figuur 5
De verdeling van de gemeentegrootte laat zien dat 85% van de gemeenten een omvang heeft kleiner
dan 50.000 inwoners. In deze gemeenten woont 50% van de Nederlandse bevolking. Iets minder dan
70% van de bevolking woont in gemeenten kleiner dan 100.000 inwoners. De procentuele verdeling van
de baten van de rioolheffing houdt gelijke tred met het aantal inwoners in de verschillende
grootteklassen.

Feitenonderzoek doelmatig waterketenbeheer

pagina 19

Figuur 6 toont het schaaleffect op de formatie van de binnendienst. Voor kleine gemeenten ligt de
gewenste formatie een factor twee boven die van de grote gemeenten. In de figuur is ook de
formatie per 100 kilometer buis weergegeven. Bij grotere gemeenten neemt de bezetting dan toe.
De complexiteit van het net is hiervoor een logische verklaring. Gemeenten tussen de 20.000 en
50.000 inwoners hebben de kleinste formatie gerekend naar kilometer buis. Korte lijnen voor interne
afstemming kunnen hieraan bijdragen.

fte per 10.000 inwoners

formatie binnendienst
2,00
1,80
1,60
1,40
1,20
1,00
0,80
0,60
0,40
0,20
0,00

fte beschikbaar
fte gewenst GRP

fte per 100 km buis

Figuur 6
Schaaleffect bij de omvang van de binnendienst voor rioleringsbeheer: de in het GRP
aangegeven formatie per 10.000 inwoners is voor kleine gemeenten een factor 2 groter
dan voor grote gemeenten. De formatie per 100 kilometer buis laat een stijging bij
grotere gemeenten zien.

De opbouw van het rioolstelsel verschilt tussen kleinere en grote gemeenten. Grote gemeenten
hebben minder meter rioolbuis per woning en maken meer gebruik van gescheiden inzameling van
vuilwater en hemelwater (Figuur 7).
De gemeente stelt iedere vijf jaar een gemeentelijk rioleringsplan (GRP) vast waarin zij beschrijft wat
burgers en bedrijven van de gemeenten mogen verwachten ten aanzien van hemelwater,
grondwater en afvalwaterlozingen in het buitengebied en wat de gemeente van burgers en bedrijven
verwacht ten aanzien van deze gemeentelijke watertaken. In het GRP wordt vervolgens ook
aangegeven welke voorzieningen in de komende planperiode worden gerealiseerd en hoe de
bedrijfsvoering wordt ingevuld. Uit het GRP volgen tevens de financiële implicaties. Verantwoording
over de invulling van de gemeentelijke watertaken vindt plaats in de raad. De kosten voor het
rioleringsbeheer maken ruwweg 5% van de totale gemeentelijke begroting uit.

Feitenonderzoek doelmatig waterketenbeheer

pagina 20

Kenmerken rioleringsstelsel

Figuur 7
Kenmerken van het rioleringsstelsel naar gemeentegrootte. Grotere gemeenten hebben
minder meter rioolbuis per woning en maken meer gebruik van gescheiden afvoer van vuil- en
hemelwater (de donkergroene arcering duidt op gemengde afvoer).
(dwa=droogweerafvoer, rwa=regenwaterafvoer, vgs=verbeterd gescheiden stelsel)

De rioolheffing
De gemeenten kunnen een rioolheffing opleggen voor de kosten die zij voor de gemeentelijke
watertaken maken. Zij mogen een afzonderlijke heffing voor vuilwater en hemelwater/grondwater
hanteren. De door gemeenten toegepaste grondslag voor de heffing is veelzijdig. Gemeenten maken
deels onderscheid tussen een heffing voor eigenaren en een heffing voor gebruikers/bewoners. Als
heffingsgrondslag wordt gehanteerd: vastrecht, WOZ-waarde, drinkwatergebruik en/of omvang
huishouden. Gemiddeld ligt de kostendekking op circa 97%. In één gemeente wordt nog geen
rioolheffing gehanteerd. De gemeentelijke watertaken worden bij gedeeltelijke kostendekking deels
uit de algemene middelen bekostigd: voor Nederland gaat het in totaal om ongeveer 30 miljoen euro
per jaar.
Figuur 8 toont per gemeentegrootte de gemiddelde rioolheffing en de kosten per inwoner. De
heffing neemt geleidelijk af bij toename van de gemeenteomvang.
De rioolheffing en kosten per meter buis zijn in Figuur 9 weergegeven. De laagste kosten per meter
buis worden gevonden voor gemeenten met 20.000 tot 50.000 inwoners. Kleinere gemeenten
hebben relatief veel meter buis per aansluiting waardoor de kapitaallasten toenemen. Grotere
gemeenten hebben te maken met een hoge netcomplexiteit, waardoor de operationele kosten
toenemen. Ook in de drinkwatersector wordt de relatie met de netcomplexiteit teruggevonden.

Feitenonderzoek doelmatig waterketenbeheer

pagina 21

Rioolheffing en kosten per inwoner (2008)
120,00

€ per inwoner

100,00

80,00
kosten per inwoner

60,00

heffing per inwoner

40,00

20,00

0,00
< 10

10-20

20-50

50-100

> 100

gemiddeld

gemeentegrootteklasse

Figuur 8
De kosten en rioolheffing per inwoner neemt geleidelijk af bij toenemend inwoneraantal.

Rioolheffing en kosten (per meter buis)
16,00
14,00

euro per meter buis

12,00
10,00
rioolheffing per m buis

8,00

kosten per m buis

6,00
4,00
2,00
0,00
< 10

10-20

20-50

50-100

>100

gemiddeld

gemeentegrootteklasse

Figuur 9
De rioolheffing per meter buis is het laagste voor gemeenten tussen 20.000 en 50.000 inwoners. Kleinere
gemeenten hebben relatief veel meter buis per aansluiting waardoor de kapitaallasten toenemen. Grotere
gemeenten hebben te maken met een hoge netcomplexiteit, waardoor de operationele kosten toenemen.

Feitenonderzoek doelmatig waterketenbeheer

pagina 22

Terughoudendheid is overigens geboden bij het trekken van conclusies op basis van gemiddelde
waarden. Figuur 10 laat als voorbeeld de spreiding van de rioolheffing zien binnen de groep
gemeenten met 20.000 tot 50.000 inwoners. De spreiding bedraagt een factor 2,5. Figuur 11 toont
de spreiding van de rioolheffing op de kaart van Nederland. Sterk uiteenlopende rioolheffingen
komen naast elkaar voor.
In de benchmark rioleringszorg 2005 zijn de verschillen in rioolheffing geanalyseerd. Via statistische
analyse is getracht verklaringen te vinden voor de verschillen. Daarbij zijn omgevingsfactoren zoals
aantal aansluitingen, lengte riool per aansluiting, adressendichtheid, regio en bodemfactor gebruikt.
De verschillen in rioolheffing bleken voor 36% verklaard te kunnen worden uit de omgevingsfactoren.
De overige verschillen lijken voort te komen uit het eigen beleid van de gemeente. Hierbij speelt de
gehanteerde financiële systematiek een rol: de toegepaste afschrijvingstermijn, het direct afschrijven
of activeren van investeringen, het wel of niet aanleggen van reserves, etc.

spreiding rioolheffing
binnen gemeentegrootte 20-50.000 inwoners
400

Rioolheffing gemiddeld gezin

350
300
250
200

factor 2,5
150
100
50
0

Figuur 10
De spreiding van de rioolheffing voor een gemiddeld gezin bij gemeenten tussen de 20.000 en 50.000
inwoners bedraagt een factor 2,5 (los van extreme waarden)

Feitenonderzoek doelmatig waterketenbeheer

pagina 23

Figuur 11
De regionale spreiding in de rioolheffing voor een gemiddeld gezin (cijfers uit 2008). Extremen
in rioolheffing (<100 euro per jaar en > 250 euro per jaar) komen naast elkaar voor.
Bron: COELO

Feitenonderzoek doelmatig waterketenbeheer

pagina 24

Ontwikkeling prestaties en kosten
De afgelopen jaren zijn de prestaties in het rioleringsbeheer fors toegenomen: risicovolle overstorten
zijn aangepakt, afvalwaterlozingen in het buitengebied zijn gesaneerd, de emissiereductie conform
de basisinspanning is grotendeels gerealiseerd en op veel plaatsen wordt gewerkt aan het
zogenaamde waterkwaliteitsspoor. Daarnaast wordt de riolering vervangen. Figuur 12 maakt
duidelijk dat de vervangingsintensiteit in lijn is met de technisch noodzakelijk geachte vervanging. Bij
de grote gemeenten zal de vervangingsintensiteit moeten toenemen.

Rioolvervanging

Figuur 12
Bij een inventarisatie in 2005 is de vervanging en renovatie van het vrijvervalstelsel in
beeld gebracht. De geplande vervanging in 2005 en 2006 (lichtgroen) neemt toe ten
opzichte van de geraliseerde vervanging in 2003 en 2004 (donkergroen). Alleen bij
grote gemeenten ligt de geplande vervanging onder de technisch noodzakelijk geachte
vervanging (middengroen)

Landelijk gezien is er geen grootschalige vervangingsachterstand. Wel zal intensivering van
vervanging nodig zijn. De systemen zijn grotendeels aangelegd vanaf de vijftiger jaren (Figuur 13). Bij
een levensduur van 60 jaar zal de vervanging geleidelijk steeds verder toenemen. De bekostiging van
de eerste aanleg van de riolering heeft plaatsgevonden vanuit de grondexploitatie of vanuit
ondersteuningsregelingen zoals de verfijningsregeling of de bijdrageregeling kostbare
rioleringswerken. De vervanging zal vanuit de rioolheffing bekostigd moeten worden. Dit betekent
dat alleen al door de vervanging van de riolering de rioolheffing fors zal toenemen. Gecorrigeerd
voor inflatie en kostendekking is de rioolheffing in de periode 1998-2009 met 13% gestegen.

Feitenonderzoek doelmatig waterketenbeheer

pagina 25

Figuur 13
De periode van aanleg van riolering. Als gemiddelde levensduur van de
riolering wordt circa 60 jaar aangehouden.

Effectiviteit in het rioleringsbeheer
Een punt van aandacht in de rioleringssector vormt de effectiviteit van investeringen, die in
belangrijke mate wordt bepaald door de randvoorwaarden die onder meer via vergunningen door de
waterkwaliteitsbeheerders en de provincies aan gemeenten worden opgelegd. Vanuit de zorg over
het bereiken van de gewenste doelmatigheid heeft de ONRI werkgroep Riolering in 2007 het initiatief
genomen om alle relevante partijen op beleidsniveau in een “High Level Meeting” (HLM) bij elkaar te
brengen. Doel van de bespreking was het verkennen van de knelpunten die men ervaart en het
vaststellen van ieders belang bij de oplossing daarvan.
De HLM signaleerde een kloof tussen beleid en uitvoering. Tevens maken de deelnemers zich zorgen
over de teloorgang van het vakmanschap en het ontbreken van de benodigde kennis. In 2008 is een
vervolg gegeven aan deze bijeenkomst. De HLM concludeert: “Voorbeelden uit de praktijk illustreren
een kloof tussen beleid en uitvoering. Hiervoor is een keten van oorzaken aan te wijzen, die
uiteindelijk leidt tot het terugvallen op normen, waarbij de doelmatigheid in het gedrang komt. Het
begint vaak bij onduidelijke doelen of gebrek aan inzicht in het werkelijke probleem. Vervolgens
wordt gezocht naar oplossingen voor dat onduidelijke probleem. Daarbij speelt een gebrek aan
kennis over mogelijke maatregelen en de effectiviteit van deze maatregelen de betrokken partijen
parten”. Als voorbeeld wordt het afkoppelen aangehaald, dat als een hype lijkt te verworden, zonder
de vraag te stellen welk doel hiermee wordt bereikt en hoe efficiënt en effectief afkoppelen daarvoor
is.

Feitenonderzoek doelmatig waterketenbeheer

pagina 26

Figuur 14 toont de milieu-inspanning als functie van de gemeentegrootte. De figuur zou de
conclusies van de HLM kunnen onderschrijven. De geschetste milieu-inspanning bestaat uit de
afkoppelinspanning en de aanleg van bergbezinkbassins. De milieu-inspanning ligt bij de grote
gemeenten circa 35% lager dan bij de kleinere gemeenten. Een van de verklaringen kan zijn dat de
grote gemeenten beter in staat zijn tegenwicht te bieden aan de vergunningverlener en te investeren
op basis van milieueffect in plaats van normen. De nieuwe regelgeving is er mede op gericht om dit
mechanisme te doorbreken. Om die reden is besloten de vergunningen tussen de overheden
onderling niet meer te hanteren, maar te werken op basis van algemene regels en afspraken.

Milieuinspanning gerelateerd aan gemiddelde, gemengd stelsel
3,00

relatieve waarde

2,50
2,00
relatieve afkoppelinspanning
1,50

relatieve aanleg BBB
totaal

1,00
0,50
0,00
<10

10-20

20-50

50-100

>100

gemiddeld

gemeentegrootteklasse

Figuur 14
De relatieve milieu-inspanning op het gebied van de afkoppelinspanning en de aanleg van
bergbezinkbassins neemt scherp af bij gemeenten groter dan 100.000 inwoners (de gemiddelde milieuinspanning is op 1 gesteld).

Benchmarking
Al enkele jaren worden benchmarks rioleringszorg uitgevoerd, die inzicht geven in de kwaliteit en
effectiviteit van het rioleringsbeheer. Het doel van de benchmarks was om te leren van de verschillen
tussen gemeenten. 40% van de gemeenten heeft tot en met 2008 een of meerdere keren aan de
benchmark deelgenomen.
In maart 2010 start een eerste landsdekkende benchmark over 2009. De nieuwe benchmark kent
twee doelen: transparantie en verbeteren. Op basis van de benchmark wordt een landelijk beeld van
het rioleringsbeheer geschetst, dat samen met de benchmarkresultaten over drinkwater en
zuiveringsbeheer, de prestaties en kosten in de gehele waterketen transparant vastlegt. Daarnaast
zal de benchmark de mogelijkheid bieden om een vergelijk te maken tussen gemeenten met gelijke
omgevingsfactoren. De verschillen die daarmee zichtbaar worden kunnen gebruikt worden om
werkprocessen en organisatie te optimaliseren.

Feitenonderzoek doelmatig waterketenbeheer

pagina 27

Zuiveringsbeheer en de waterschappen
De waterschappen en enkele kengetallen
De zuivering van stedelijk afvalwater wordt verzorgd door 26 waterschappen in 365
rioolwaterzuiveringsinstallaties (Figuur 15). Het stedelijk afvalwater bestaat uit afvalwater van
huishoudens en bedrijven, afvloeiend hemelwater en eventueel grondwater.

Figuur 15
Nederland telt 26 zuiverende waterschappen. Het zuiveringsbeheer van de beide
Limburgse waterschappen is ondergebracht bij uitvoeringsorganisatie
Waterschapsbedrijf Limburg. Het zuiveringsbeheer van Amstel. Gooi en Vecht is
ondergebracht bij Waternet. Het zuiveringsbeheer van twee zuiveringen van Delfland
wordt door private partijen verzorgd (Delfluent)

De waterschappen zijn functionele overheden met een gekozen bestuur. De waterschappen dragen
zorg voor de waterveiligheid, het waterkwantiteitsbeheer en de waterkwaliteit. Het zuiveren van
stedelijk afvalwater, het zogenaamde zuiveringsbeheer, draagt bij aan de waterkwaliteit.
Watersysteem en waterketen kennen op dit punt een nauwe relatie.

Feitenonderzoek doelmatig waterketenbeheer

pagina 28

In vergelijk met gemeenten is het takenpakket minder breed en is de afstand tot burgers en
bedrijven groter. Bij grotere bedrijven (directe lozers) is er wel een directe relatie. Over het
zuiveringsbeheer wordt verantwoording afgelegd aan het algemeen bestuur van het waterschap. De
provincies houden toezicht op de waterschappen.
Het aantal waterschappen is de laatste jaren sterk gedaald, van circa 1300 in 1970 naar ruim 25 in
2010. In 1970 waren er enkele tientallen waterschappen die ook een zuiveringstaak hadden.
Daarnaast verzorgden provincies en gemeenten het zuiveringsbeheer. Het in werking treden van de
Wet verontreiniging oppervlaktewateren in 1970 vormde een nieuwe impuls aan de bouw van
rioolwaterzuiveringsinstallaties. In de aanloop daar naar toe begon ook het proces dat provincies en
gemeenten de zuiveringsinstallaties aan de waterschappen overdroegen. In 1990 waren er 27
zuiverende waterschappen, vrijwel gelijk aan de huidige situatie.

De zuiveringsheffing
Voor het bekostigen van het transport en de afvalwaterzuivering is er voor particulieren en bedrijven
sinds 2009 de zuiveringsheffing. Deze opvolger van de verontreinigingsheffing brengt uitsluitend de
kosten voor zuiveringsbeheer en de daaraan toe te rekenen kosten, zoals een deel van de
bestuurskosten, in rekening. De zuiveringsheffing wordt geheven aan de hand van de
gezinsamenstelling of, bij bedrijven, over de geloosde vracht zuurstofbindende stoffen. Sinds de
invoering van de zuiveringsheffing is het ook mogelijk te heffen op basis van drinkwaterverbruik. De
kosten voor het zuiveren van afvalwater vormen gemiddeld ongeveer 60% van de kosten op de
waterschapsbegroting.
Het tarief voor het zuiveringsbeheer is in Figuur 16 weergegeven. Het hoogste en laagste tarief
verschilt bijna een factor 2. Er is geen duidelijke relatie met verklarende factoren zoals aantal
inwoners, gebiedsgrootte, aantal en grootte van rwzi’s e.d. gevonden. Andere, meer incidentele
factoren als ouderdom van de installaties, systeemkeuze, overnamekosten en inzet reserves zijn
mede bepalend voor de huidige hoogte van de heffing, evenals de bereikte mate van efficiency.

Feitenonderzoek doelmatig waterketenbeheer

pagina 29

80
70
60
50
40

aantal rwzi
tarief

30
20
10

WZV
V&V
R&W
WZE
ZZL
WGS
NZV
WHA
VEL
R&D
WVE
WRIJ
WF
A&M
HHSK
HDSR
BRD
WHD
DOM
WSRL
HHNK
AGV
WBL
HHR
HHD

0

400.000

700.000

1.000.000

inwoners

Figuur 16
Het tarief en het aantal zuiveringsinstallaties per waterschap, gerangschikt naar aantal inwoners (2009). Er
is geen duidelijk verband tussen inwoneraantal en tarief of aantal rwzi’s. Het tarief betreft het bedrag voor
één vervuilingseenheid (v.e.). Een eenpersoons huishouden betaalt één v.e., meerpersoons huishoudens 3
v.e..

Ontwikkeling in prestaties en kosten
De hoogte van de zuiveringsheffing (en zijn voorganger de verontreinigingsheffing) volgt globaal de
inflatie. Tussen 1998 en 2008 is de voor inflatie gecorrigeerde verontreinigingsheffing met 6%
toegenomen. De geleverde prestaties zijn ook toegenomen. Zo is de zuiveringsprestatie in de periode
2002-2006 gestegen van 79% naar 84%. Meer specifiek is de stikstofverwijdering toegenomen van
67% naar 78% en de fosfaatverwijdering van 78% naar 82%. Naast eventuele investeringen vergt het
vergaand zuiveren meer energie en chemicaliën. De operationele kosten nemen daardoor toe.

Benchmarking
Net als de drinkwaterbedrijven voeren de waterschappen benchmarks uit. Over 1999, 2003 en 2006
zijn voor alle waterschappen bedrijfsvergelijkingen zuiveringsbeheer uitgevoerd, waarin naast
prestaties en kosten ook onderwerpen als klimaat, tevredenheid van belanghebbenden en innovaties
aan de orde komen. In 2010 wordt een benchmark over 2009 gehouden. De benchmarks hebben een
grote impuls betekent voor de efficiencyverbetering. In de periode 1998-2006 is een

Feitenonderzoek doelmatig waterketenbeheer

pagina 30

efficiencyverbetering van 12% bereikt. Er is een cultuur aan het ontstaan waarbij kwaliteit(sdenken)
en het streven naar excellente bedrijfsvoering de boventoon voeren. Mede daardoor heeft inmiddels
circa de helft van het zuiveringsbeheer van de waterschappen een gecertificeerd zorgsysteem voor
kwaliteit, arbo en milieu. Daarnaast wordt in de benchmarks van 2006 en 2009 gescoord op de
resultaat- en organisatiegebieden van het Instituut Nederlandse Kwaliteit (INK)..

Waterketenkosten voor huishoudens
Figuur 17 toont in één overzicht de ontwikkeling van de waterketenkosten voor een gemiddeld
huishouden in de periode 1998-2009. De bedragen zijn gecorrigeerd voor inflatie, belastingen en
kostendekkendheid. De verontreinigingsheffing van de waterschappen is in 2009 vervangen door de
zuiveringsheffing, waardoor een vergelijk tussen de verschillende jaren slechts indicatief mogelijk is.

Drinkwaterprijs, rioolrecht en zuiveringsheffing
gecorrigeerd voor belastingen en kostendekkendheid
(prijspeil 2009)
200
180

161

147

160

euro/jaar

140

136

152

166

149
144

132

142

120

1998

100

2006

80

2009

60
40
20
0
Drinkwater

Riolering

Zuivering

Figuur 17
De ontwikkelingen van drinkwaterprijs, rioolheffing en zuiveringsheffing voor een gemiddeld huishouden.
De bedragen zijn gecorrigeerd voor inflatie, belastingen en kostendekkendheid.

De kosten voor drinkwater zijn in de genoemde periode met 18% gedaald, ondanks de verdere
verbetering van de drinkwaterkwaliteit, de toename van het aantal aansluitingen en de lengte van
het leidingnet met 15% en de halvering van het aantal onbemeterde percelen. In dezelfde periode
zijn de kosten voor riolering met 13% gestegen. Hier staan verbeterde prestaties in de vorm van het
realiseren van de basisinspanning en de sanering van het buitengebied tegenover plus de vervanging
van de riolering die uit de heffing moet worden bekostigd. Aan de kant van de zuivering is de

Feitenonderzoek doelmatig waterketenbeheer

pagina 31

verontreinigingsheffing in de periode 1998-2008 met 6% gestegen. Bij de zuivering is vooral de
verwijdering van stikstof en fosfaat fors verbeterd.
Overigens liet de drinkwaterprijs in de voorafgaande periode 1990-1998 nog een duidelijke stijging
zien. De kosten in de drinkwatersector zijn in die periode met ruim 30% gestegen (gecorrigeerd voor
inflatie en belastingen). In dezelfde periode zijn de kosten voor de riolering en de zuivering met
respectievelijk ruim 60% en ruim 20% gestegen.

Feitenonderzoek doelmatig waterketenbeheer

pagina 32

3. Ontwikkelingen
In dit hoofdstuk worden de ontwikkelingen in de waterketen geschetst, waarbij de
kostenontwikkeling, de samenwerking en de nieuwe vraagstukken aan de orde komen.

Kostenontwikkeling 2010-2020
Bij het zoeken naar doelmatigheidsverbetering is onderscheid gemaakt in de elementen die de
kosten veroorzaken. In het feitenonderzoek is een driedeling gehanteerd:
1. Nieuwe opgaven
Kosten voor nieuwe opgaven en het maken van politieke keuzes. Denk hierbij bijvoorbeeld
aan het anders omgaan met hemelwater in relatie tot de klimaatadaptatie, het voldoen aan
de Kaderrichtlijn Water en de problematiek rond medicijnresten en hormoonverstorende
stoffen.
2. Kapitaallasten
Kosten voor het financieren, onderhouden, renoveren en vervangen van de
kapitaalgoederen. De vervangingswaarde van kapitaalgoederen in de waterketen bedraagt
een kleine 100 miljard euro.
3. Operationeel beheer
Kosten voor de bedrijfsvoering van de systemen zoals planvorming, bediening en
onderhoud, onderzoek, etc.
De doelmatigheid kan worden verhoogd door de juiste investeringsbeslissingen te nemen (“de goede
dingen doen”; met name elementen 1 en 2) en door bedrijfsvoering en operationeel beheer te
optimaliseren (“de dingen goed doen”; met name element 3). Goed operationeel beheer is
voorwaardenscheppend om de goede dingen te kunnen doen. Denk bijvoorbeeld aan het
databeheer, het systematisch analyseren van metingen en inspectiegegevens en het ter beschikking
hebben van gekalibreerde simulatiemodellen met actuele data.
Tabel 1 toont per sector de verdeling van de kosten over de bovengenoemde posten. Een belangrijke
notie is dat bij het rioleringsbeheer, veel meer dan bij drinkwater en afvalwaterzuivering, een groot
deel van de kosten ligt in nieuwe opgaven en politieke keuzes (circa 17% in 2020). Het gaat daarbij
om anders omgaan met hemelwater en activiteiten die voortkomen uit de nieuwe gemeentelijke
verantwoordelijkheid bij structurele grondwaterproblemen. Daarnaast zijn de operationele kosten in
de rioleringssector relatief laag omdat er bijvoorbeeld geen of relatief weinig chemicaliën en energie
worden gebruikt. Het aandeel kapitaallasten is bij het rioleringsbeheer zowel in relatieve als absolute
zin groter dan bij de overige waterketenonderdelen.
Overigens zijn de huidige kosten voor het rioleringsbeheer grosso modo voor circa 55% toe te
rekenen aan het verwerken van regenwater en voor 45% aan vuilwater (Grontmij, 2005).

Feitenonderzoek doelmatig waterketenbeheer

pagina 33

Uit opgaaf van de koepels blijkt dat de kosten in de waterketen bij ongewijzigd beleid toenemen met
600 miljoen euro per jaar, ofwel zo’n 15% van de huidige waterketenkosten (zie Tabel 1). De
kostenstijgingen worden onderstaand kort toegelicht.

Drinkwater

Riolering

Riolering

Zuivering

Zuivering

2010/2020

2010

2020

2010

2020

Nieuwe opgaven

5%

8%

17%

5%

10%

Kapitaallasten

40%

67%

62%

40%

35%

Operationeel beheer

55%

25%

21%

55%

55%

Nieuwe opgaven (mln/jr)

70

105

290

55

130

Kapitaallasten (mln/jr)

560

870

1050

440

455

Operationeel beheer
(mln/jr)

770

325

360

605

715

Totaal kosten (mln/jr)

1.400

1.300

1.700

1.100

1.300

Tabel 1
Verdeling van de kosten in 2010 en 2020 over de posten nieuwe opgaven, kapitaallasten en operationeel
beheer. De jaarlijkse kosten voor afvalwaterbeheer nemen met 600 miljoen toe (prijspeil 2010), terwijl de
kosten voor drinkwater ongeveer constant blijven. De kosten voor zuiveringsbeheer na 2015 zijn onzeker: deze
hangen mede af van de effecten van maatregelen die genomen worden om te voldoen aan de Kaderrichtlijn
Water. Als die effecten tegenvallen, zullen mogelijk aanvullende investeringen in de zuivering nodig zijn.

Drinkwater
De drinkwatersector kent de komende jaren nieuwe opgaven en uitdagingen op het gebied van
bronnen zowel kwalitatief als kwantitatief. Vervuiling, verwarming en verzilting zorgen voor een
veranderende situatie van de bronnen van de drinkwatervoorziening. De verkenning van deze
opgaven behoort tot de reguliere processen en leidt niet tot extra kosten. De verkenningen hebben
vooralsnog niet geleid tot concrete grootschalige nieuwe investeringsprogramma’s tussen nu en
2020.

Feitenonderzoek doelmatig waterketenbeheer

pagina 34

Riolering
De kostenstijging in de riolering is berekend op basis van extrapolatie van de ontwikkelingen in de
periode 2005-2010.
Een belangrijk aandeel in de kostenstijging wordt veroorzaakt door de rioolvervanging. In de
komende tien jaar bedragen de kosten hiervoor circa 6 miljard euro. Ongeveer 70% van deze
investeringen moet worden opgebracht uit verhoging van de rioolheffing; de eerste aanleg is
namelijk veelal gefinancierd uit de grondexploitatie.
Aanvullend zijn investeringen nodig voor het afkoppelen van hemelwater van de riolering en voor de
aanpak van grondwaterproblemen. Deze nieuwe investeringen bedragen de komende tien jaar
ongeveer 3 miljard euro.
Omgerekend naar de verhoging van de jaarlijkse lasten, leiden de extra investeringen tot een
verhoging van de rioleringskosten met circa 400 miljoen euro in 2020.

Zuivering
De kostenstijgingen voor het zuiveringsbeheer zijn onder meer afgeleid uit de Waterbeheerplannen
die de waterschappen en provincies eind vorig jaar hebben vastgesteld. In deze plannen is voor de
periode 2010-2015 voor 115 miljoen aan maatregelen opgenomen om verdergaande reductie van
nutriënten stikstof en fosfaat te verkrijgen door plaatsing van nageschakelde technieken of
aanpassing van huidige zuiveringen. Deels zijn deze maatregelen het gevolg van de Kaderrichtlijn
Water, voor een groot deel echter ook bepaald door aanvullende waterkwaliteitseisen van het eigen
waterschap of Rijkswaterstaat om de huidige eutrofiëring tegen te gaan. De nieuwe investeringen
leiden niet alleen tot hogere kapitaallasten maar ook tot extra operationele kosten voor het
bedienen van de installaties, het energieverbruik en de verwerking van slib.
De situatie na 2015 is ongewis. Veel waterschappen verwachten aanvullende maatregelen te moeten
nemen. De stijging van de jaarlijkse kosten wordt geraamd op circa 130 miljoen per jaar (gemiddeld 5
miljoen euro per waterschap). In totaal wordt een verhoging van jaarlijkse kosten in 2020 met 200
miljoen euro verwacht.

Samenwerking
Sinds eind negentiger jaren staat samenwerking in de waterketen nadrukkelijk op de agenda. In 2007
heeft dit geresulteerd in het Bestuursakkoord Waterketen. In het akkoord staat het vergroten van de
doelmatigheid en transparantie via een bottom-up aanpak centraal. In een brief van 15 januari 2010
aan de Tweede Kamer rapporteert de Minister van VROM over de voortgang van het bottom-up
proces. Zij signaleert dat er veel samenwerkingsinitiatieven tot stand zijn gekomen, maar zij roept
partijen ook op om, méér dan tot nu toe het geval is, de mogelijkheden aan te grijpen om kennis en
capaciteit te bundelen. Ook is in de brief vastgelegd welke maatregelen door de koepels tegen de
achtergrond van de economische crisis zijn aangedragen. De waterschappen zullen het instrument

Feitenonderzoek doelmatig waterketenbeheer

pagina 35

van de zogenaamde aansluitvergunning (de vergunning aan gemeenten om te mogen lozen op het
transportsysteem van de waterschappen) niet meer toepassen en zij zullen eveneens zorgvuldig
omgaan met het stellen van regels in de KEUR (de verordening met regels voor de bescherming
van waterkeringen, watergangen en bijbehorende kunstwerken). Deze afspraken zijn in lijn met
artikel 3.8 uit de nieuwe Waterwet die uitgaat van het afstemmen van het beheer van inname,
inzameling en zuivering van afvalwater en niet het eenzijdig opleggen van eisen.
In de stand van zakenrapportage over het bestuursakkoord, dat als bijlage bij de brief van de
Minister is gevoegd, is een groot aantal samenwerkingsinitiatieven in beeld gebracht. Als voorbeeld
is in Figuur 18 de ontwikkeling van het aantal optimalisatiestudies afvalwatersysteem aangegeven. In
deze studies wordt door gemeenten en waterschap gezamenlijk voor één zuiveringskring (een
rioolwaterzuivering met de aangesloten riolering) vastgesteld op welke wijze kosteneffectief voldaan
kan worden aan de eisen die aan het systeem worden gesteld. VNG en UvW hebben afgesproken om
uiterlijk in 2011 optimalisatiestudies uitgevoerd te hebben voor alle zuiveringskringen.

Figuur 18
Stand van zaken van het uitvoeren van optimalisatiestudies van het
afvalwatersysteem (OAS). VNG en UvW hebben afgesproken om uiterlijk 2011
voor alle zuiveringskringen optimalisatiestudies uitgevoerd te hebben.

Feitenonderzoek doelmatig waterketenbeheer

pagina 36

Nieuwe vraagstukken in de waterketen
De waterketensector heeft te maken met vele maatschappelijke trends, die de sector rechtstreeks
beïnvloeden. Dit levert nieuwe vraagstukken op over de manier waarop de waterketenpartijen in
kunnen spelen op deze trends. Een korte bloemlezing:


Klimaatverandering.
De sector zal in moeten spelen op de gevolgen van klimaatverandering. Dit speelt
bijvoorbeeld bij het verwerken van hemelwater. Verwacht wordt dat de regenhoeveelheid
tijdens hevige regenval met 25% toeneemt. Verzilting is een ander gevolg van
klimaatverandering. De drinkwaterbedrijven zullen hier met hun bronnenstrategie of hun
zuiveringstechniek op moeten anticiperen.



Duurzaamheid
De waterketenpartijen willen actief bijdragen aan een hogere duurzaamheid. In de
langetermijnvisie op de waterketen hebben partijen gezamenlijk daarvoor een eerste aanzet
gegeven. De waterschappen participeren bovendien in de meerjarenafspraken energie
waarin zij zich opleggen 30% reductie van het energieverbruik te realiseren in 2020.



De kritische burger
Klanten en burgers willen zich steeds beter en sneller kunnen informeren. De
waterketenpartijen zullen voortdurend samenhangend inzicht moeten geven in het
functioneren. Ook verwacht men hoge prestaties bij individuele contacten: vragen moeten
snel en adequaat worden beantwoord, klachten moeten betekenisvol worden afgehandeld
en storingen moeten slagvaardig worden opgelost.



Voldoen aan nieuwe eisen
De stroomgebiedbeheerplannen zijn eind 2009 vastgesteld. Daaruit volgen nieuwe opgaven
voor de zuiveringsbeheerder. Daarnaast is er veel aandacht voor medicijnresten en
hormoonverstorende stoffen. Vragen daarbij zijn of, en zo ja in welke mate en op welk punt
in de keten stoffen geëlimineerd moeten worden.



Grondstoffenschaarste
Door de groeiende bevolking en welvaart neemt de vraag naar grondstoffen toe. Daardoor
kunnen tekorten ontstaan. Fosfaat dreigt deze eeuw al uitgeput te raken. Het vraagt om een
andere benadering waarbij afvalstoffen als nieuwe grondstof worden gezien.



Dreigend personeelstekort
In de watersector is een groot personeelstekort voorzien. De economische crisis zal dit
wellicht enigszins temperen, maar op de lange termijn blijft dit zeker een onderwerp. De
sector zal dus aantrekkelijk moeten zijn voor nieuwe instroom en tegelijk zal de beschikbare
capaciteit effectief benut moeten worden.

Feitenonderzoek doelmatig waterketenbeheer

pagina 37

Feitenonderzoek doelmatig waterketenbeheer

pagina 38

4. Literatuur en praktijkervaringen
Voor het feitenonderzoek is de literatuur verkend die, toegespitst op de waterketen, inzicht geeft in
de mogelijkheden om de doelmatigheid te vergroten. Naast de literatuur is van een aantal
praktijkvoorbeelden, waarbij het waterketenbeheer anders dan gebruikelijk is ingericht, informatie
over de doelmatigheidsverbetering verzameld. Het betreft het rioleringsbeheer door Aquario, het
watercyclusbeheer door Waternet, de drinkwatervoorziening door het grootschalige Vitens en het op
afstand van de waterschappen uitvoeren van het zuiveringsbeheer door Waterschapsbedrijf Limburg.
Ook is een beschrijving opgenomen van de publiek private samenwerking tussen Delfland en
Delfluent. Er zijn overigens vele andere samenwerkingsvormen in de waterketen mogelijk dan de hier
genoemde, zoals ook blijkt uit de stand van zaken rapportage over het bestuursakkoord waterketen
(VROM, 2010).
In dit hoofdstuk worden de ervaringen uit de literatuur en de praktijkvoorbeelden geschetst,
toegespitst op die elementen die bij het bepalen van de doelmatigheidsverbetering (hoofdstuk 6) zijn
toegepast.

Literatuur
Mogelijkheden tot marktwerking in de Nederlandse watersector
Dijkgraaf, De Jong, Van de Mortel, Nentjes, Varkevisser en Wiersma (1997)
Ocfeb, Erasmus Universiteit Rotterdam
In het onderzoek zijn de mogelijkheden geschetst om via meer marktwerking de efficiency in de
drink- en afvalwatersector te verhogen. De mate van kostenefficiëntie is bepaald door de verschillen
in kostprijs te analyseren, waarbij gecorrigeerd is voor verschillen in omgevingsfactoren, zoals
stedelijk of landelijk gebied, en verschillen in procescondities, zoals het gebruik van grond- of
oppervlaktewater.
Op basis van statistische analyses geven Dijkgraaf et al. als indicatie dat in de drinkwatersector een
efficiencyverbetering van 15% mogelijk is en in de afvalwatersector 30%.

Verkenning doelmatigheid uitvoering rioleringsbeleid
Clemens, Klein en Sluis (2000)
Witteveen en Bos
Het onderzoek heeft zich gericht op de mogelijkheden om het rioleringsbeheer zo doelmatig mogelijk
uit te voeren, waarbij gekeken is naar de bestaande systemen voor inzameling van stedelijk
afvalwater en de vervanging daarvan door vergelijkbare systemen.

Feitenonderzoek doelmatig waterketenbeheer

pagina 39

Voor een standaardgemeente is het kostendekkend rioolrecht voor een periode van 60 jaar
berekend (de levensduur van de riolen) en de verdeling ervan over de verschillende kostenposten,
zoals het dagelijks beheer en vervanging/renovatie. Clemens et al. schetsen mogelijkheden om 10%
kosten te besparen op vervanging en renovatie (65% van het rioolrecht) en 10% op de realisatie van
de basisinspanning (bijna 9% van het rioolrecht). De uiteindelijke besparing op het rioolrecht
bedraagt 7,5%.

Samenwerken in de waterketen, het werkt!
Hermans en Van der Eem (2006)
Rijkswaterstaat, Kiwa, RIONED, STOWA
De studie richt zich op de verschillende vormen van samenwerking die tot 2006 van de grond zijn
gekomen en extrapoleert de baten naar Nederland. Dat zou een besparing opleveren van 1 à 1,5%
van de waterketenkosten, waarvan circa eenderde door optimalisatiestudies afvalwatersysteem. De
onderzoekers stellen dat er grotere besparingen mogelijk zijn door de stap te maken van het ’samen
denken’ naar het ‘samen doen’. Bovendien kan ook op andere wijze dan door samenwerking
efficiencyverbetering worden bereikt, bijvoorbeeld door het optimaliseren van bedrijfsprocessen
binnen de eigen sectoren.
Analyse kosteneffect fusies drinkwatersector
Dijkgraaf en Varkevisser (2007)
SEOR-ECRi, Erasmus Universiteit Rotterdam
Kernvraag in dit onderzoek is of fusies tussen drinkwaterbedrijven leiden tot lagere kosten. In de
studie heeft een uitgebreid literatuuronderzoek plaatsgevonden. Daarnaast is door middel van
statistische analyses onderzocht of gefuseerde bedrijven lagere kosten hebben dan niet gefuseerde
bedrijven, waarbij gecorrigeerd is voor bijvoorbeeld omgevingsfactoren.
Dijkgraaf en Varkevisser signaleren consistent zichtbare schaalvoordelen tot een omvang van 25
miljoen kubieke meter per jaar (ruwweg 0,5 miljoen inwoners). Boven deze omvang kan op basis van
de Nederlandse data geen overtuigend bewijs worden gevonden voor schaalvoordelen;
schaalvoordelen kunnen evenmin worden uitgesloten. Deze onzekerheid vloeit voort uit het geringe
aantal waarnemingen van bedrijven in Nederland met een relatief grote schaal. Daarom zijn
schaaleffecten verder onderzocht met datasets voor drinkwaterbedrijven in Australië, Engeland &
Wales en de Verenigde Staten. De analyses van deze buitenlandse data geven geen aanleiding om
schaalvoordelen te veronderstellen. Analyses wijzen eerder op schaalnadelen dan op
schaalvoordelen.

Feitenonderzoek doelmatig waterketenbeheer

pagina 40

Inventarisatie doelmatigheidstreven Waterketen, realisatie in de periode 1998-2006
streven in de periode 2006-2015
VROM, 2008
Als een van de acties uit het Bestuursakkoord Waterketen is een inventarisatie uitgevoerd naar het
doelmatigheidstreven in de waterketen. Via een vragenformulier aan gemeenten en via de Vewin en
UvW is de al bereikte en nog te bereiken doelmatigheidsverbetering (uitgedrukt als ‘dezelfde dingen
goedkoper doen’) in beeld gebracht. Dit levert de volgende gegevens op:

Doelmatigheidsverbetering

1998-2006

2006-2015

Drinkwater

17%

2,5-5%

Riolering

6%

6%

Afvalwaterzuivering

12%

10%

Fusies versus benchmark in de drinkwatersector
De Witte en Dijkgraaf (2008)
Economisch statistische berichten, p14-p15
In het artikel beschouwen De Witte en Dijkgraaf de effecten van fusies en benchmarking. Via
speciaal ontwikkelde modellen analyseren zij de effecten van fusies, waarbij overige factoren gelijk
blijven, en de effecten van benchmarking, waarbij bijvoorbeeld de effecten van fusies worden
uitgefilterd. Zij constateren dat in tegenstelling tot fusies benchmarking een groot effect heeft op de
efficiencyontwikkeling (in casu 20% in de periode 1997-2006).

Feitenonderzoek doelmatig waterketenbeheer

pagina 41

Praktijkervaring: Aquario
De organisatie
Aquario is een Besloten Vennootschap van drinkwaterbedrijf Vitens en Wetterskip Fryslân. Aquario
verzorgt het operationeel rioleringsbeheer voor zes gemeenten, waarmee het vijfjarige
dienstverleningsovereenkomsten heeft. Aquario is een nutsonderneming zonder winstoogmerk; het
resultaat wordt uitgekeerd aan de deelnemende gemeenten. Aquario opereert met een focus op
excellent beheer als “verlengstuk van de gemeente”. Aquario ontzorgt de gemeenten, versterkt de
gemeente in haar regierol door het aandragen van transparante informatie over de riolering,
verbetert het beheer (bijvoorbeeld door structureel databeheer) en bespaart voor gemeenten.

Ervaringen
Aquario heeft de afgelopen vier jaar een efficiencyverbetering van ruim 12% op het operationeel
rioleringsbeheer bereikt. Een doorgroei naar 15% wordt mogelijk geacht. Bij uitbreiding van het
aantal deelnemende gemeenten kan dit verder toenemen. Mechanismen die tot de
efficiencyverbetering hebben geleid zijn duidelijke resultaatafspraken met contractgemeenten, een
bedrijfsmatige aanpak met een sterke focus op één doel (het rioleringsbeheer) en bundeling van
kennis.
Het inzicht in het functioneren van het rioolstelsel dat Aquario verkrijgt vanuit het operationeel
beheer wordt ingezet bij het opstellen van het GRP en de meerjarenplanning.
Vervangingsinvesteringen nemen af, bijvoorbeeld door proactief telemetriebeheer, waardoor
pompen veel langer meegaan, en door meer te repareren in plaats van te vervangen.

Praktijkervaring: Waternet
De organisatie
Waternet is de gezamenlijke uitvoeringsorganisatie van Hoogheemraadschap Amstel, Gooi en Vecht
en de gemeente Amsterdam. Men spreekt van een watercyclusbedrijf. In de regio Amsterdam
verzorgt Waternet alle watergerelateerde activiteiten: drinkwatervoorziening, riolering,
afvalwaterzuivering, stedelijk waterbeheer, beheer ondiep grondwater, watersysteembeheer en
vaarwegbeheer. Waternet is in 2006 ontstaan door samenvoeging van de Dienst Waterbeheer en
Riolering (DWR) en Waterleidingbedrijf Amsterdam. In 2010 is het vaarwegbeheer toegevoegd.
Waternet is een Stichting. De directeur Waternet is gemandateerd om de diverse watertaken voor de
gemeente Amsterdam en AGV uit te voeren. Het stichtingsbestuur gaat over algemene aspecten als
personeelsbeleid en huisvesting. Waternet voert alle beleidsvoorbereidende activiteiten uit: het stelt
als organisatie de bestuursnotities voor de besturen van Amsterdam en AGV op.

Feitenonderzoek doelmatig waterketenbeheer

pagina 42

Waternet hanteert namens de besturen van Amsterdam en AGV als filosofie dat het maximaal
gebruik wil maken van de beschikbare voorzieningen. Zo realiseert het een zuiveringsprestatie die 5%
boven het landelijk gemiddelde ligt. Dit vraagt extra operationele kosten.

Integraal afvalwaterbeheer
De uitvoering van het riolerings- en zuiveringsbeheer is in de regio Amsterdam altijd in één hand
geweest. De totale kosten voor het afvalwaterbeheer in de regio Amsterdam ligt circa 10% lager dan
in Rotterdam en Den Haag. De altijd aanwezige afstemming tussen riolering en zuivering kan hiervan
een oorzaak zijn. Bij de opzet van de riolering is vanaf 1920 gekozen voor vergaande scheiding van
vuil- en hemelwater. Dit vraagt in eerste instantie hogere investeringskosten, maar heeft zich later
terugverdiend in lagere kosten voor gemalen, zuivering en randvoorzieningen, zoals recentelijk voor
de grootschalige ombouw van het afvalwatersysteem in Amsterdam door de verplaatsing van een
rioolwaterzuiveringsinstallatie van oost naar west.

Integratie drink- en afvalwater
Door de integratie van drinkwatervoorziening en afvalwaterbeheer heeft Waternet de afgelopen vier
jaar een besparing van 6% op de operationele kosten bereikt, wat overeenkomt met 4% op de totale
waterketenkosten. Een verdere besparing tot 6% van de totale kosten wordt mogelijk geacht door
integratie van gelijksoortige werkprocessen. De besparing van is voor circa een derde een gevolg van
besparing op overhead. De overige besparing is bereikt in het primaire proces op beleid en realisatie
(één integraal plan in plaats van deelplannen, één waterregisseur, gecombineerde aanleg, e.d.),
beheer en productie (o.a. automatiseringssystemen), onderhoud (geïntegreerde ploegen voor
gemalen, inkoop) en klantencontacten (één klantencontactcentrum, één storingsdienst).

Rioleringsbeheer voor andere gemeenten
Overigens verzorgt Waternet ook sinds 2007 het rioleringsbeheer voor de gemeente Muiden. Er is
sprake van een besparing van 10% ten opzichte van de GRP begroting. De besparing wordt onder
meer bereikt door inzet van specialistische kennis (de beschikbare 0,8 fte wordt nu verdeeld over
experts op de verschillende vakgebieden) en het gebruik van de al aanwezige rioolbeheersystemen.
Door een kritische beschouwing van de afspraken over de basisinspanning is op de post nieuwe
opgaven een besparing van 32% gerealiseerd.

Feitenonderzoek doelmatig waterketenbeheer

pagina 43

Praktijkervaring: WBL
De organisatie
Waterschapsbedrijf Limburg is sinds 2004 de uitvoeringsorganisatie van de all-in waterschappen Peel
en Maasvallei en Roer en Overmaas. WBL is een gemeenschappelijke regeling. Het bestuur bestaat
uit de voorzitter en portefeuillehouders financiën en zuiveringsbeheer van de beide waterschappen.
In het bedrijf waren het laboratorium, vergunningverlening en handhaving, belastingheffing en
zuiveringsbeheer ondergebracht. De laboratoriumactiviteiten zijn inmiddels bij een private partij
ondergebracht, de vergunningverlening en handhaving zijn weer teruggebracht bij de waterschappen
en de belastingheffing, die samen met Hoogheemraadschap De Stichtse Rijnlanden wordt
uitgevoerd, zal mogelijk per 1 januari 2011 worden verzelfstandigd (besluitvorming in voorbereiding).
Op dat moment resteert een WBL/zuiveringsbedrijf dat vergaand wil samenwerken in de
afvalwaterketen.

Samenwerking met gemeenten
WBL heeft de samenwerking met gemeenten krachtig ingezet door samenwerking bij de sanering van
het buitengebied (met 25 gemeenten) en het uitvoeren van optimalisatiestudies (met alle 34
gemeenten). Daarnaast voert WBL operationele beheertaken voor zeven gemeenten uit: onderhoud
en beheer gemalen en bufferbassins, monitoren van overstorten, databeheer,
rioleringsberekeningen en projectmanagement. Vier gemeenten hebben aan WBL gevraagd het
rioleringsbeheer te verzorgen. Driekwart van de Limburgse gemeenten hebben tijdens een
bestuurlijk waterpanel aangegeven samen te willen werken met WBL op het gebied van operationeel
beheer. Het op afstand uitvoeren van het zuiveringsbeheer, waardoor WBL zich kan richten op de
beleidsluwe activiteiten en de waterschappen op elementen als beleidsvorming en
waterkwaliteitsbeleid, wordt als belangrijk voordeel gezien voor deze verhouding tussen gemeenten
en WBL.

Samenwerking met drinkwaterbedrijf
WBL werkt ook samen met Waterleidingmaatschappij Limburg (WML). De KLIC-meldingen in het
kader van de Wet informatie-uitwisseling ondergrondse netten worden door WML afgehandeld. De
procesautomatisering is gezamenlijk aanbesteed, wat ook verdergaande samenwerking op dit gebied
in de toekomst mogelijk maakt. Daarnaast loopt een pilot op het gebied van databeheer.

Effecten
De installaties van WBL kennen een lage boekwaarde. Het bedrijf bereidt de vervanging voor van de
oude voorzieningen met een hoog energieverbruik door nieuwe, innovatieve installaties met een
laag energieverbruik en een betere slibverwerking. Dit moet tot een forse kostenreductie leiden. Ook
wordt actief gewerkt aan real time control onder het motto “meer bytes, minder beton”.

Feitenonderzoek doelmatig waterketenbeheer

pagina 44

Het financiële effect van het op afstand uitvoeren van zuiveringsbeheer is aan de hand van de
huidige cijfers van WBL niet aantoonbaar.

Praktijkervaring: Vitens
De organisatie
Vitens is het grootste drinkwaterbedrijf van Nederland. Het voorziet bijna 5,5 miljoen klanten van
drinkwater en kent een omzet van ruim 400 miljoen euro. Na voorafgaande fusies tot provinciale
schaal is in 2003 Vitens ontstaan door het bijeenbrengen van de drinkwaterbedrijven van Friesland,
Overijssel en Gelderland. In 2006 volgde de samenvoeging met de drinkwaterbedrijven van MiddenNederland en Flevoland.

Ervaringen
Na de fusie in 2003 is in drie jaar tijd een efficiencyverbetering van 6,9% gerealiseerd. Na de fusie in
2006 een verdergaande verbetering met 4,4%. Vitens verwacht tot 2013 nog ruim twee procent
verbetering te kunnen realiseren. Het belangrijkste mechanisme voor de efficiencyverbetering ligt in
de besparing op operationele kosten en de behaalde inkoopvoordelen.
Ook andere drinkwaterbedrijven, die in dezelfde periode niet gefuseerd zijn, hebben
efficiencyverbetering gerealiseerd. Het aantal beschikbare waarnemingen is onvoldoende om harde
conclusies te kunnen trekken of Vitens het in deze periode beter heeft gedaan dan de andere
bedrijven (zie ook Dijkgraaf et al. (2007)). Wel heeft Vitens meer dan gemiddeld de operationele
kosten weten terug te brengen.

Delfluent
Het Hoogheemraadschap van Delfland stond in de negentiger jaren voor grote investeringsbeslissingen voor het afvalwatersysteem in de Haagse regio: de bouw van een geheel nieuwe
afvalwaterzuiveringsinstallatie bij Schipluiden (awzi Harnaschpolder, capaciteit 1,3 miljoen i.e.) en de
renovatie van een bestaande installatie in Den Haag (awzi Houtrust, capaciteit 0,4 miljoen i.e.). Er is
daarbij gekozen voor een publiek private samenwerking (pps), waarbij het ontwerp, de bouw, de
financiering en het beheer en onderhoud voor een periode van 30 jaar zijn uitbesteed. Het
voornaamste motief was een besparing van 17% ten opzichte van een referentiebegroting.
Er is geen sprake van privatisering: het Hoogheemraadschap van Delfland blijft volledig publiek
verantwoordelijk voor de zuivering van afvalwater. Het stelt ook de zuiveringsheffing vast. Deze
bedroeg in 2009 ruim 65 euro per verontreinigingseenheid en was daarmee de een na hoogste in
Nederland (Figuur 16).

Feitenonderzoek doelmatig waterketenbeheer

pagina 45

Feitenonderzoek doelmatig waterketenbeheer

pagina 46

De interpretatie van de feiten

Feitenonderzoek doelmatig waterketenbeheer

pagina 47

Feitenonderzoek doelmatig waterketenbeheer

pagina 48

5. Beschouwingen
Vanuit het feitenmateriaal, de ontwikkelingen en de bronnen wordt in dit hoofdstuk een
beschouwing gegeven over een aantal facetten van het waterketenbeheer. Zoals de term
‘beschouwing’ al aangeeft is er geen sprake van harde feiten, maar van een interpretatie van het
beschikbare feitenmateriaal.

Politieke keuzes maken
Om te kunnen vaststellen op welke wijze de zorgplichten zo doelmatig mogelijk belegd kunnen
worden is een analyse nodig van het niveau waarop politieke keuzen worden gemaakt en de mate
waarin de zorgplicht/taak beleidsgevoelig is.

De goede dingen doen
Bij het realiseren van doelmatig beheer in de waterketen gaat het niet alleen om “de dingen goed
doen” maar juist ook om “de goede dingen doen”. Dit speelt het meest nadrukkelijk bij het omgaan
met hemelwater omdat een pallet aan politieke keuzes mogelijk is: van niets doen (bewoners en
bedrijven lossen zelf op) tot alles oplossen door het inrichten van de leefomgeving of de aanleg van
riolering. Daar bovenop speelt de vraag wanneer er sprake is van ernstige overlast en in welke mate
overlast geaccepteerd wordt. Bij grondwater spelen vergelijkbare aspecten, zij het alleen op
specifieke locaties. Bij vuilwater speelt alleen de keuze over de wijze van saneren van lozingen in het
buitengebied. Omdat het omgaan met vuilwater, hemelwater en grondwater fysiek sterk verweven is
–in tweederde van het stelsel is momenteel sprake van gemengde afvoer- ligt het in de rede deze
taken in samenhang te beschouwen.
Bij drinkwater en afvalwaterzuivering spelen dit soort politieke keuze-aspecten op lokaal niveau
minder. Bij de uitvoering van de zorgplichten wordt gezocht naar de meest geschikte wijze om de
dienst te leveren. De eisen zijn op een grotere schaal vastgelegd; voor drinkwater in (inter)nationale
wetgeving; voor afvalwaterzuivering in het Waterbesluit en de stroomgebiedbeheerplannen. Voor de
afvalwaterketen is wel van belang dat de hierboven aangegeven lokale politieke keuzes omtrent het
omgaan met vuil-, hemel- en grondwater niet alleen de gemeentelijke kosten beïnvloeden, maar dat
deze ook van invloed zijn op de kosten van de afvalwaterzuivering.

Keuzes maken en vastleggen in het GRP
De principiële keuzes rond de gemeentelijke watertaken worden eenmaal per vijf jaar vastgelegd in
het gemeentelijk rioleringsplan (GRP). Naast de principiële keuzes worden in het GRP alle plannen
rond, aanleg, vervanging, monitoring, onderzoek, onderhoud en evaluatie vastgelegd, inclusief de
financiële consequenties. Bij het opstellen van het GRP worden landelijke ontwikkelingen en de
ambities van de gemeente op het punt van bijvoorbeeld herstructurering en duurzaamheid

Feitenonderzoek doelmatig waterketenbeheer

pagina 49

beschouwd en vertaald naar de aanpak van het rioleringsbeheer voor de komende planperiode. De
keuzes die uiteindelijk in het GRP worden vastgelegd, zijn cruciaal en maatgevend voor de hoogte
van de investeringen in de planperiode. De kwaliteit van het GRP bepaalt in belangrijke mate de
effectiviteit van het rioleringsbeheer. Het GRP wordt jaarlijks vertaald in een operationeel
programma waarbij onder meer nadere afstemming met het wegbeheer plaatsvindt.
Vanwege de fysieke verwevenheid tussen riolering en afvalwaterzuivering is naast een afstemming
met de openbare ruimte ook een goede afstemming in de afvalwaterketen onontbeerlijk. De nieuwe
Waterwet schrijft deze afstemming tussen gemeente en waterschap ook voor (artikel 3.8).

Lokale afwegingen
Het omgaan met hemelwater en het oplossen van structurele grondwaterproblemen vraagt een
lokale politieke afweging op wijk-, straat- of soms zelfs perceelsniveau (Figuur 19). Bij deze afweging
gaat het niet alleen om de buizen onder de grond, maar is de bovengrondse inrichting van de
openbare en particuliere ruimte cruciaal.

Wanneer en waar is
sprake van overlast?
Wat is de eigen rol
van burgers en
bedrijven?

Hemelwater

Maatregelen in de
openbare ruimte?

Lokale
afweging

Maatregelen in de
riolering?
Aparte heffing voor
hemel- en
grondwater?

Figuur 19
Het hemelwaterdossier vraagt om een scala aan beleidskeuzes. De afwegingen moeten op lokale
schaal plaatsvinden, soms op wijk- en straatniveau.

Feitenonderzoek doelmatig waterketenbeheer

pagina 50

In de Waterwet, de Wet milieubeheer en de Drinkwaterwet zijn de zorgplichten recent
geactualiseerd en belegd op het niveau waar de politieke keuzen worden gemaakt. Er is geen
aanleiding om op dit moment veranderingen aan te brengen in de toedeling van de zorgplichten. De
huidige verantwoordelijkheidsverdeling laat ruimte voor verschillende uitvoeringsopties.

Synergie vanuit werkprocessen
Om de mogelijkheden voor het verbeteren van de doelmatigheid in de uitvoering concreet te
benoemen zijn de werkprocessen rond drinkwater, riolering en afvalwaterzuivering in beeld gebracht
(bijlage 4). Hierbij is een onderscheid gemaakt in besluitvorming, planvorming, realisatie, beheer en
ondersteunende processen. Gelijksoortige processen in de waterketen zijn naast elkaar geplaatst.
Vervolgens is beschouwd of er synergie te behalen is bij afstemming tussen gelijksoortige processen
en op welke schaal uitvoering van de processen plaats kan vinden. Deze synergie- en schaalvoordelen
moeten zodanig invulling krijgen dat zij de huidige synergievoordelen binnen gemeenten en
waterschappen niet teniet doen. Voorbeelden van synergievoordelen binnen gemeenten zijn de
integratie van databeheer wegen, groen en riolering, een integrale storingsdienst openbare ruimte,
een centraal meldpunt klachten en de afstemming tussen rioleringsbeheer en de inrichting van de
openbare ruimte. Bij waterschappen worden synergie- en schaalvoordelen bereikt door bijvoorbeeld
beleidsvoorbereiding en realisatie van werken voor de waterkwaliteits- en waterkwantiteitstaken te
bundelen.
De analyse van werkprocessen in de waterketen laten de volgende synergiemogelijkheden zien:
Processen waarop synergie te behalen is tussen alle schakels in de waterketen:
 Het in beeld brengen van en inspelen op externe ontwikkelingen (wetgeving, duurzaamheid,
grondstoffen en energie, etc.)
 Aanleg van leidingen (gelijktijdig aanleggen; minder overlast voor bewoners; dit speelt veel
breder dan alleen de waterketen)
 Management en ondersteuning van operationeel beheer (monitoren, beheer van data e.d.)
 Storingsdienst en klachten
 Klantcontacten
 Procesondersteunende processen zoals benchmarking, onderzoek en innovatie,
automatisering en informatisering, inkoop, financiën, personeelsmanagement en
administratie.
Processen met synergievoordelen in de afvalwaterketen:
 Afstemmen investeringen in bijvoorbeeld optimalisatiestudies (“straatprofiel aanpassen,
bakken bouwen of harder pompen”)
 Real-time sturing in de afvalwaterketen
 Modelleren van de afvalwaterketen
 Belastingheffing, -inning en kwijtschelding (breder dan alleen de afvalwaterketen)
Processen met synergie tussen drinkwater en afvalwaterzuivering
 Toepassen geavanceerde zuiveringstechnologie

Feitenonderzoek doelmatig waterketenbeheer

pagina 51




Sturing zuiveringsprocessen
Hergebruik reststoffen

Processen met synergie tussen drinkwater en riolering
 Asset management van leidinginfrastructuur (structurele aandacht voor het realiseren van de
laagste kosten over de totale levensduur van bezittingen; slim investeren in aanleg,
vervanging, renovatie en onderhoud; ondersteunende geografische- en
leidinginformatiesystemen; standaardiseren)
Ten aanzien van de schaal van uitvoering van de processen zullen de besluitvormingsprocessen op de
schaal van de zorgplichthouder plaatsvinden terwijl bijvoorbeeld het gebruik en beheer op een
bedrijfseconomisch optimale schaal kan plaatsvinden. Voor processen rond planvorming, realisatie
en ondersteuning lijkt maatwerk op zijn plaats.

Politieke keuzes en uitvoering
De synergievoordelen kunnen worden nagestreefd door samenwerking tussen partijen of door het
anders organiseren van de uitvoering. Op de samenwerking is in hoofdstuk 2 ingegaan. Bij het anders
organiseren is het van belang onderscheid te maken tussen de politieke keuzes door de
zorgplichthouder en de uitvoering ervan. De uitvoering kan binnen de huidige wetgeving in een
uitvoeringsorganisatie plaatsvinden. Deze organisatie kan met een sterke focus op de
uitvoeringstaken opereren en bedrijfseconomische optimalisatie nastreven, bijvoorbeeld door de
juiste schaal van uitvoering te kiezen.

Voorbeelden
De Nederlandse drinkwaterbedrijven zijn een voorbeeld van scheiding tussen keuzes en uitvoering.
Op het gebied van drinkwater worden de keuzes hoofdzakelijk door de EU en het rijk gemaakt (eisen
in (inter)nationale regelgeving) en voert het drinkwaterbedrijf uit, met inschakeling van
marktpartijen. De aandeelhouders zijn verantwoordelijke voor de onderneming en de vaststelling
van de tarieven.
Ook ten aanzien van afvalwater vindt soms gescheiden uitvoering plaats: Aquario, Waternet en WBL
zijn er voorbeelden van (zie hoofdstuk 4). Maar bijvoorbeeld ook in Vlaanderen is er een sterke
ontwikkeling naar het op afstand plaatsen van het operationeel afvalwaterbeheer naar organisaties
als Aquafin (de afvalwaterzuiveraar van Vlaanderen) en intercommunales als PIDPA (het
drinkwaterbedrijf van de provincie Antwerpen).
Als het maken van beleidskeuzes en uitvoering worden gescheiden is het natuurlijk de vraag hoe de
knip wordt gemaakt. Zo voert Aquario het operationeel rioleringsbeheer uit en stellen de
gemeenten het GRP op. Waternet verzorgt als uitvoeringsorganisatie de volledige
beleidsvoorbereiding en stelt dus ook het GRP voor de gemeente Amsterdam op.

Feitenonderzoek doelmatig waterketenbeheer

pagina 52

Schaal
Als de uitvoering van beheertaken in aparte organisaties plaatsvindt, is het de vraag wat een
geschikte schaal is. Voldoende schaal is nodig voor het hebben van expertise, verlagen van de
kwetsbaarheid, bereiken van efficiency en het hebben van invloed. Schaal kan op vele manieren
gerealiseerd worden; door bundeling van activiteiten in één sector, door bundeling tussen sectoren,
door inschakeling van de markt, etc.
Analyses van de drinkwatersector door Dijkgraaf et al. (1997) leren dat een omvang van 500.000
inwoners of meer wenselijk is. De huidige praktijk kent een schaal van 500.000 - 5.000.000 inwoners.
Op het gebied van afvalwaterzuivering nemen de kosten per verwijderde inwonerequivalent af bij
toename van de schaal van zuiveren. Tot 50.000 vervuilingseenheden is de kostendaling sterk;
daarna neemt hij geleidelijk verder af (zie Figuur 20). Organisatorisch lijkt een schaal van een miljoen
vervuilingseenheden of meer optimaal te zijn om specifieke functies voldoende en op voldoende
niveau te kunnen bezetten. De huidige praktijk kent een schaal van 200.000 tot 1.400.000 inwoners.

Figuur 20
De kostprijs per verwijderde inwonerequivalent voor het zuiveren van afvalwater als
functie van de schaal van zuiveren.

Uit cijfers van stichting RIONED blijkt dat de rioolheffing gemiddeld genomen het laagste is bij
gemeenten met een omvang tussen de 100.000 tot 150.000 inwoners. Berekend per kilometer buis is
de rioolheffing het laagst bij gemeenten tussen de 20.000 en 50.000 inwoners.
Redenerend vanuit de benodigde competenties is kennis over de volgende werkprocessen nodig:
 strategie, beleid en planvorming,
 vervanging, renovatie en nieuwaanleg
 onderhoud en inspectie
 monitoring en het beheer en de analyse van data
 procesondersteuning

Feitenonderzoek doelmatig waterketenbeheer

pagina 53

Het is wenselijk deze competenties in ieder geval voor een deel van de taken op verschillend werken denkniveau in te kunnen vullen. Om de kwetsbaarheid voor het vertrek van medewerkers te
beperken zouden de functies door meerdere personen ingevuld moeten worden. Dit kan
bijvoorbeeld binnen de gemeenten door rioleringstaken ook in combinatie met gelijksoortige taken
in de openbare ruimte (wegen, groen, gebouwen, e.d.) uit te voeren: in plaats van één projectleider
riolering en één projectleider groen twee projectleiders riolering én groen. Een en ander resulteert
indicatief in een minimale omvang van circa tien tot twintig medewerkers (vijf specifieke functies,
deels op twee niveaus, deels dubbel bezet). Deze basisbezetting is nodig om voldoende kennis op te
bouwen en in stand te houden en externe partijen deskundig aan te sturen. In het ‘model Waternet’
zouden al deze genoemde functies in de uitvoeringsorganisatie een plaats krijgen. In het ‘model
Aquario’ blijft met name de eerstgenoemde competentie bij de gemeente.

Benchmarking
Naast het benutten van schaal is het van groot belang om ook de kracht van benchmarking optimaal
te benutten (De Witte en Dijkgraaf, 2008). Het is daarbij van belang dat er voldoende deelnemers zijn
en dat de benchmark een competitief element bewerkstelligt. Aanvullende mogelijkheden zijn om
internationale benchmarks te ontwikkelen en om te benchmarken op deelprocessen met spelers
buiten de watersector. Beide mogelijkheden zijn volop in ontwikkeling.

Feitenonderzoek doelmatig waterketenbeheer

pagina 54

Alternatieven
Als beleid en uitvoering los gedacht worden, zijn er vele uitvoeringsvormen mogelijk. Figuur 21
maakt dit inzichtelijk. Er zal niet sprake zijn van één optimale uitvoeringsvorm. Regionale verschillen
in omgevingsfactoren en historische ontwikkelingen kunnen tot verschillende keuzes leiden. Een
belangrijke leerervaring uit de ontwikkelingen in de drinkwatersector is dat het aansluiten bij de
bestaande situatie de voorkeur verdient boven uniformiteit (Dicke et al. (2002)).

drinkwaterbedrijf

gemeentelijke
watertaken

zuiveringsbeheer

rioleringsbedrijf

zuiveringsbedrijf

drinkwater en
rioleringsbedrijf

afvalwaterbedrijf

watersysteemtaken

… en verder
waterketenbedrijf

afvalwater en
watersysteembedrijf

leefomgevingtaken
afvalwater en
leefomgevingbedrijf

+drinkwater
+watersysteem
+drinkwater
+watersysteem

watercyclusbedrijf

+leef omgeving

Watercyclus en
leefomgevingbedrijf

Figuur 21
De uitvoering van taken in het waterketenbeheer kan op verschillende wijze plaatsvinden. Uiteraard op de
huidige wijze, maar bijvoorbeeld ook door het operationeel rioleringsbeheer van gemeenten te bundelen in
uitvoeringsorganisaties (voorbeeld Aquario) of het zuiveringsbeheer in een uitvoeringsorganisatie onder te
brengen (voorbeeld WBL). Daarnaast zijn vele combinaties denken tussen de verschillende schakels in de
waterketen, maar ook met taken in de leefomgeving (zoals wegbeheer) en in het watersysteem (zoals
beheer open water).

Feitenonderzoek doelmatig waterketenbeheer

pagina 55

Grensvlakken
Drinkwater, riolering en afvalwaterzuivering vormen schakels in een keten. In Figuur 22 is op basis
van een vereenvoudigde versie van Figuur 1 de organisatie van de waterketen geschetst met de
belangrijkste organisatorische verbindingen naar de leefomgeving en het watersysteem (het aantal
pijlen is indicatief voor het aantal grensvlakken). Als er gekozen wordt voor een andere manier van
organiseren van uitvoeringstaken ontstaan en verdwijnen er grensvlakken tussen organisaties (Figuur
23 t/m Figuur 26). Het is van belang deze grensvlakken te benoemen en zorgvuldig vorm te geven.
Overigens bestaat er natuurlijk verschil in de aard van de grensvlakken. De verbinding tussen
drinkwater en riolering is minder intens dan de verbinding tussen riolering en de inrichting van de
openbare ruimte (zie ‘politieke keuzes maken’, pagina 49).

Inrichting
openbare
ruimte

Afval
water
zuivering

Drinkwater
Riolering

Schoon
water

In de huidige situatie is het
rioleringsbeheer binnen de
gemeenten verbonden met de
inrichting en het beheer van de
openbare ruimte. Binnen het
waterschap is er een verbinding
tussen afvalwaterzuivering en
waterkwaliteitsbeheer. Het
aantal contacten tussen
gemeenten en waterschap t.b.v.
afstemming in de
afvalwaterketen is groot
(gemiddeld 21 gemeenten per
waterschap).

Figuur 22
Schematische weergave van de grensvlakken in de huidige organisatie
van de waterketen.

Feitenonderzoek doelmatig waterketenbeheer

pagina 56

Inrichting
openbare
ruimte

Afval
water
zuivering

Drinkwater
Riolering

Schoon
water

Bij gezamenlijk rioleringsbeheer
wordt kennis en capaciteit op
het gebeid van riolering
gebundeld en vereenvoudigt de
afstemming in de
afvalwaterketen. Tegelijk
ontstaan er nieuwe
grensvlakken tussen de
rioleringsbeheerder en de
deelnemende gemeenten. Die
grensvlakken spelen in het
bijzonder bij de planvorming
(GRP) en bij de afstemming
tussen wegbeheer en
rioleringsbeheer.

Figuur 23
Schematische weergave grensvlakken bij gezamenlijk rioleringsbeheer

Inrichting
openbare
ruimte

Drinkwater

Integraal afvalwaterbeheer

Schoon
water

Bij integraal afvalwaterbeheer
wordt de afvalwaterketen als
geheel beheerd. Er ontstaat
daarbij een nieuw grensvlak
tussen afvalwaterbeheerder en
waterkwaliteitsbeheerder.
Vergunningverlening (door het
waterschap) en uitvoering (door
het afvalwaterbedrijf) worden
gescheiden. Door de
schaalvergroting van de
uitvoeringsorganisatie voor
afvalwaterbeheer neemt de
afstand naar gemeenten toe.

Figuur 24
Schematische weergave grensvlakken bij integraal
afvalwaterketenbeheer

Feitenonderzoek doelmatig waterketenbeheer

pagina 57

Inrichting
openbare
ruimte

Drinkwater

Integraal afvalwaterbeheer

Schoon
water

Figuur 25
Schematische weergave van grensvlakken in een situatie waarbij de
inrichting van de openbare ruimte en het afvalwaterbeheer integraal
worden afgestemd.

Inrichting
openbare
ruimte

Integraal waterketenbeheer

De inrichting van de openbare
ruimte en integraal
afvalwaterbeheer kunnen
worden gecombineerd.
Vanwege de schaal waarop
integraal afvalwaterbeheer
wenselijk is, lijkt dit vooral een
optie bij grote gemeenten of
groepen van gemeenten die
activiteiten rond de inrichting
van de openbare ruimte hebben
gebundeld.
In deze optie verdwijnt het
grensvlak tussen de
afvalwaterbeheerder en de
inrichting van de openbare
ruimte.

Bij het verbinden van
drinkwater en afvalwaterbeheer
verdwijnt er een grensvlak
t.o..v. de situatie in Figuur 24 op
pagina 57. Vraagstukken in de
waterketen, zoals het omgaan
met medicijnresten, worden
integraal beschouwd. Er
ontstaan geen nieuwe
grensvlakken. Door de verdere
schaalvergroting van de
uitvoeringsorganisatie neemt de
afstand tot gemeenten en
waterschap toe.

Schoon
water

Figuur 26
Schematische weergave grensvlakken bij integraal waterketenbeheer

Feitenonderzoek doelmatig waterketenbeheer

pagina 58

Risico’s op kostenverhogingen
Van belang is dat de besparingen die gerealiseerd kunnen worden niet teniet gedaan worden door
kostenverhogingen elders. Verschillende mechanismen kunnen tot verhoging van kosten leiden: het
kiezen van onnodig dure maatregelen om hevige regenval te verwerken, het ontkoppelen van
wegbeheer en rioleringsbeheer en het aansturen van de uitvoeringsorganisatie.

Kosteneffectieve klimaatadaptatie
Het bepalen van maatregelen op het gebied van hemelwater en grondwater vraagt volop aandacht.
De investeringen, die nodig zijn om heviger regenval te kunnen verwerken door aanpassen van het
rioolstelsel, worden geschat op 12,5 miljard euro. Het optimaal benutten van de inrichting van de
openbare ruimte voor het tijdelijke bergen van overtollig regenwater, kan besparingen opleveren in
de orde van grootte van 75% (9 miljard euro). Het is van het grootste belang dat gemeenten een
zorgvuldige afweging (kunnen) maken tussen investeringen in de openbare ruimte en investeringen
in de riolering.
Zoals in hoofdstuk 5 beschreven vormt het GRP hierbij een belangrijke planfiguur. Bij het opstellen
van het GRP zal kennis over de ontwikkeling van de openbare ruimte (herstructurering,
gebiedsontwikkeling, gebiedsinrichting) moeten worden gecombineerd met kennis over het
afvalwatersysteem. Een stevig procesmanagement is nodig om de verschillende kennisvelden te
verbinden. Het uitvoeren van operationele rioleringstaken op afstand hoeft hierbij niet
belemmerend te werken.

Ontkoppelen wegbeheer en rioleringsbeheer
Om een goede afstemming tussen de uitvoering van het wegbeheer en het rioleringsbeheer te
krijgen is een sterke invulling van de regierol door gemeenten noodzakelijk. De afstemming gaat
verder dan alleen de weg en de riolering, maar behelst ook alle andere kabel- en leidingactiviteiten.
Door een goede afstemming , waarbij zo veel mogelijk werkzaamheden worden gecombineerd,
worden kosten bespaard en wordt de overlast voor bewoners en bedrijven beperkt.
Vanuit de rioleringsbeheerder zal er een grote drive zijn om te komen tot afstemming: immers
daarmee kunnen de kosten van de herbestrating worden gedeeld. Heldere spelregels vanuit de
gemeente als regisseur zijn van belang. In de praktijk worden in circa 80% van de gevallen werken
gecombineerd uitgevoerd.
Bij herinrichting en gelijktijdige rioolvervanging en aanleg van nieuwe kabels en leidingen kan één
bestek worden gemaakt . In Amsterdam wordt voor circa tweederde van alle combiwerken één
bestek gemaakt, vindt één aanbesteding plaats en is er één directievoerder. In de overige gevallen is
vaak geen sprake van herinrichting.
Veel voorbereidingskosten moeten toch feitelijk gebeuren, of dat nu in één of meer organisaties of
afdelingen wordt ondergebracht: bijvoorbeeld het beschrijven van het programma van eisen, het
vertalen naar een definitief ontwerp, etc. In verband met de afhandeling van eventuele claims zal

Feitenonderzoek doelmatig waterketenbeheer

pagina 59

het toezicht vanuit elke organisatie moeten worden ingericht. Dit bedraagt gemiddeld circa 6% van
de projectkosten (bij grote projecten minder, bij kleine projecten meer). Dit dubbele toezicht hoeft
alleen voor kritische onderdelen van het werk plaats te vinden. Ook bij uitvoering binnen één
organisatie zal overigens soms dubbel toezicht nodig zijn: herinrichten van een gebied is toch een
andere discipline dan riolering deskundig aanleggen.
Een indicatieve raming van de meerkosten door dubbel toezicht komt uit op 15 miljoen euro per
jaar2. Daarnaast zal er meer afstemming nodig zijn naarmate meer partijen betrokken zijn bij
uitvoeringsactiviteiten, waardoor de maatschappelijke kosten zullen toenemen.

Aansturen van de uitvoeringsorganisatie
Op het moment dat operationele uitvoeringsactiviteiten op afstand van de zorgplichthouder worden
uitgevoerd, zal aansturing van de uitvoering kritisch moeten worden beschouwd.
De aansturing kan natuurlijk plaatsvinden door een zware controle te organiseren. De kosten voor
aansturing kunnen dan snel oplopen door de kosten van de controle zelf én voor de kosten bij de
uitvoerder om de controleur van informatie te voorzien.
Waternet en Aquario spreken over ‘een afdeling op afstand’. Goede managementrapportages van de
uitvoerder aan de gemeente zijn nodig (inclusief het overleg hierover) en via benchmarking moet er
vertrouwen ontstaan over de effectiviteit van de uitvoering. Daarnaast kunnen partijen invloed
uitoefenen op het functioneren van de uitvoeringsorganisatie via het aandeelhouderschap (bij een
NV) of deelname in het bestuur (bij een Gemeenschappelijke regeling of stichting).
Bij een goede inrichting van werkprocessen en een uitgebalanceerde invloed op de uitvoeringsorganisatie hoeft er geen verhoging van kosten op te treden. Er kan dan gewerkt worden volgens het
adagium: vertrouwen vooraf, controle achteraf.

Samenvattend
Het onderbrengen van operationele uitvoeringstaken in een uitvoeringsorganisatie op afstand vraagt
om een goede en effectieve afstemming tussen de uitvoeringsorganisatie en de zorgplichthouder c.q.
opdrachtgever. Door een goede inrichting van werkprocessen intern en tussen partijen kunnen
meerkosten worden beperkt.

2

600 miljoen euro rioolvervanging per jaar. Daarvan 80% combiwerken (voor overige werken geen
dubbelingen). Daarover 6% toezicht. Een deel van het toezicht zou toch al dubbel plaatsvinden en voor niet
kritische delen van het werk kan met één toezichthouder worden volstaan. Bij 50% van een combiwerk dubbel
toezicht resulteert een kostenverhoging van 600*0,8*0,06*0,5=15 miljoen euro per jaar.

Feitenonderzoek doelmatig waterketenbeheer

pagina 60

6. Mogelijkheden besparingen
Vanuit het feitenmateriaal, de ontwikkelingen, de verkenning van literatuur en voorbeelden en de
beschouwingen uit het voorgaande hoofdstuk wordt een zo goed mogelijke inschatting gemaakt van
de mogelijke besparingen in de waterketen in 2020. Deze besparingen zijn gebaseerd op indicaties.
Er is geen ‘keihard’ bewijs. De commissie acht de besparingen reëel.
Eerst wordt een aantal voorwaarden voor doelmatigheidsverbetering beschouwd.

Voorwaarden
Om kosten te besparen moeten slimme keuzes worden gemaakt (‘de goede dingen doen’) en moeten
beheertaken professioneel worden uitgevoerd (‘de dingen goed doen’). Ongeacht eventuele
structuuroplossingen zijn hiervoor zijn nodig:
-

Kennis en inzicht
Een basisvoorwaarde voor een professionele uitvoering is de beschikbaarheid van de juiste
kennis en inzichten. Zo vormt een gedegen databeheer de basis voor goed asset management en
zijn goede data onontbeerlijk voor het modelleren van de (afval)waterketen en het nemen van
de juiste investeringsbeslissingen in bijvoorbeeld een optimalisatiestudie afvalwaterketen. Ook is
inzicht nodig in het functioneren van het systeem: Staat er vaker of minder vaak water op straat
dan we hadden verwacht? Functioneren overstorten vaker of minder vaak dan we hadden
verwacht? En wat is de invloed van lozingen op de oppervlaktewaterkwaliteit? Vanuit kennis van
en inzicht in het systeem kunnen kosteneffectieve investeringsbeslissingen in de keten worden
bepaald.

-

Structureel asset management
De vervangingswaarde van voorzieningen in de waterketen bedraagt een kleine 100 miljard euro.
Het is zaak deze ‘assets’ optimaal te benutten, te onderhouden en te vervangen. Asset
management richt zich op het minimaliseren van kosten over de gehele levensduur van de
bezittingen. Dit bestrijkt het gehele traject van investeren en financieren, onderhouden,
renoveren en vervangen. De asset manager moet handelingsvrijheid hebben om hierin optimale
keuzes te kunnen maken. Zo kan het verlengen van de levensduur door effectief onderhoud erg
aantrekkelijk zijn, of bijvoorbeeld het relinen in plaats van vervangen van leidingen en buizen.

-

Focus
Een duidelijke focus op uitvoeringstaken ondersteunt een bedrijfsmatige aanpak ervan.

-

Optimaal benutten benchmark
De drinkwaterbedrijven hebben sinds 1997 een forse efficiencyslag gemaakt. Uit onderzoek van
Dijkgraaf et al blijkt dat het instrument van de benchmark daar in belangrijke mate toe
bijgedragen heeft. De drinkwaterbedrijven hebben de management systemen dusdanig ingericht
dat zij direct konden sturen op de prestatie indicatoren uit de benchmark. Door onderling

Feitenonderzoek doelmatig waterketenbeheer

pagina 61

vergelijk, door het initiëren van internationale benchmarks en het uitvoeren van cross-sector
benchmarks is inzicht verkregen in optimale invulling van bedrijfsprocessen. Overigens kennen
ook het zuiverings- en rioleringsbeheer hun eigen benchmarks.
-

Innovatiekracht
Een doelmatige uitvoering vraagt om het ontwikkelen en implementeren van nieuwe technologie
en werkwijzen. De langetermijnvisie op de waterketen toont een aantal mogelijke
ontwikkelingen in de sector. Innovatiekracht is nodig om de juiste vernieuwingen te ontwikkelen
en te implementeren. Ook zal slim ingespeeld moeten worden op nieuwe ontwikkelingen, zoals
het omgaan met medicijnresten in water.

-

Continuïteit en verbetermogelijkheden
Een goede uitvoering moet geborgd zijn in een organisatie en niet afhankelijk zijn van individuen.
Door werkwijzen vast te leggen en te monitoren kunnen mogelijkheden voor verbetering worden
gezocht. De organisatie dient tevens een dusdanige omvang te hebben dat zij niet kwetsbaar is
voor vertrek van personeel.

-

Goed opdrachtgeverschap
Een professionele uitvoering betekent zeker niet dat de organisatie alles zelf hoeft te doen.
Integendeel: er moet optimaal gebruik gemaakt worden van de markt. Van belang daarbij is wel
dat een juiste uitvraag plaatsvindt en dat marktpartijen deskundig worden aangestuurd tijdens
de uitvoering van projecten.

-

Klantgerichtheid
De klantgerichtheid geldt in twee richtingen: naar de zorgplichthouder en naar burgers en
bedrijven. De klantgerichtheid bepaalt in belangrijke mate de perceptie van de geleverde
kwaliteit.

Om te kunnen voldoen aan deze voorwaarden is een zekere schaal nodig. Drinkwaterbedrijven en
waterschappen opereren op grote schaal. Waterschappen hebben aangegeven nog verder te gaan
opschalen. Op het gebied van de gemeentelijke watertaken kent de uitvoering een grote spreiding:
van gemeenten met 5000 inwoners tot de grote steden. Het rioleringsbeheer van de kleinere
gemeenten vraagt aandacht om te kunnen voldoen aan de bovengenoemde voorwaarden (zie ook
hoofdstuk 5, schaal).

Feitenonderzoek doelmatig waterketenbeheer

pagina 62

Drinkwater, riolering en zuivering
Drinkwater
De drinkwatersector heeft reeds een grote efficiencyslag gemaakt. Zij verwacht de komende 10 jaar
nog 5% verbetering te kunnen realiseren. De prestaties blijven daarbij tenminste op het huidige
niveau.

Besparingspotentieel

Over kosten

Besparing

(%)

(mln €)

(mln €)

Nieuwe opgaven

± 5%

5%*1.400

3

Kapitaallasten

± 5%

40%*1.400

28

Operationeel beheer

± 5%

55%*1.400

39

2020
Drinkwater

Totaal drinkwater

70

Riolering
In de rioleringssector zal er veel aandacht uitgaan naar nieuwe opgaven zoals het verwerken van
hevige regenval en het oplossen van structurele grondwaterproblemen. Voor het ramen van het
besparingspotentieel wordt onderscheid gemaakt in nieuwe opgaven, kapitaallasten en operationeel
beheer:


Nieuwe opgaven (17% van jaarlijkse kosten in 2020)
Figuur 14 toont de geleverde gemiddelde milieu-inspanningen, verdeeld naar
gemeentegrootte. De inspanningen van de grote gemeenten ligt circa 35% onder dat van de
kleinere gemeenten. De indruk vanuit praktijkervaringen is dat kleine gemeenten te veel
doen, vanuit de normen die hen worden opgelegd; grote gemeenten zijn beter in staat te
onderhandelen op basis van effectiviteit. Natuurlijk kunnen er ook andere oorzaken zijn voor
het verschil in milieu-inspanningen. Daarom wordt zorgvuldigheidshalve een besparing op
nieuwe opgaven van 25% aangehouden. Deze besparing wordt berekend over 70% van de
rioleringskosten omdat een deel van de gemeenten al doelmatige milieu-inspanningen
realiseert.



Kapitaallasten
Structureel beheer van de riolering, met risico- en toestandgestuurd onderhoud en
renovatie, kan de kapitaallasten terugbrengen. Als de gemiddelde levensduur van de

Feitenonderzoek doelmatig waterketenbeheer

pagina 63

riolering wordt verlengd van 60 naar 70 jaar levert dat een besparing op van circa 15%. De
investeringen voor vervanging bedragen de komende 10 jaar 600 miljoen euro per jaar. Een
annuïteit van 6% wordt gehanteerd


Operationeel beheer (21% van jaarlijkse kosten in 2020)
Aquario heeft 12% besparing bereikt op het operationeel beheer en verwacht 15% te kunnen
bereiken. Bij deelname van meer gemeenten is verdere groei mogelijk. Door professioneel
beheer en inzicht in het systeem wordt de basis gelegd voor besparingen op het gebied van
kapitaallasten en nieuwe opgaven. Een besparing van 15% wordt berekend over 70% van de
rioleringskosten omdat een deel van de gemeenten al voldoende kennis en capaciteit in huis
heeft om efficiënt te werken.

Het besparingspotentieel in het rioleringsbeheer is als volgt bepaald:
Besparingspotentieel

Over kosten

Besparing

(%)

(mln €)

(mln €)

Nieuwe opgaven

± 25%

70%*17%*1.700

50

Kapitaallasten

± 15%

6%*10*600

55

Operationeel beheer

± 15%

70%*21%*1.700

35

2020
Rioleringsbeheer

Totaal rioleringsbeheer

140

De besparing in 2020 op het rioleringsbeheer komt daarmee uit op ruim 8%. Voor het bereiken van
de besparing is bundeling van kennis en capaciteit van kleine gemeenten een voorwaarde. Deze
bundeling kan bijvoorbeeld plaatsvinden in een regionaal rioleringsbedrijf, binnen een
(afval)waterketenbedrijf, door intergemeentelijke samenwerking of vanuit een centrumgemeente.
De voorwaarden waaraan de uitvoering moet voldoen zijn beschreven op pagina 61 en verder.
De vereenvoudiging van wet- en regelgeving en het wegvallen van eenzijdige vergunningvoorschriften zorgt voor gunstige basisvoorwaarden om het normgerichte denken terug te dringen
en doelen en maatregelen beter te onderbouwen.

Zuivering
In de periode 1998-2006 is een besparing van 12% gerealiseerd. Voor de periode tussen 2006 en
2015 is door de UvW een efficiencyverbetering van 1% per jaar geraamd. Dit zou een totale
efficiencyverbetering in 2010 van ruim 15% betekenen ten opzichte van 1998.
In 1997 is door Dijkgraaf et al. als indicatie een efficiencyverbetering van 30% op het
zuiveringsbeheer aangegeven. Dit verbeterpotentieel is gebaseerd op statistische analyse van

Feitenonderzoek doelmatig waterketenbeheer

pagina 64

verschillen in kosten voor het zuiveringsbeheer door de waterschappen, waarbij gecorrigeerd is voor
invloeden als ouderdom van de installaties, systeemkeuze, lozingspunt en capaciteit van de
installaties. Op basis van deze indicatie lijkt er dus nog ruimte voor een efficiencyverbetering van
bijna 15%. Terughoudendheid is wel geboden. De onderzoekers geven in hun rapportage aan dat
voorzichtig met de schattingen moet worden omgegaan. Zo zijn mogelijk niet alle relevante
invloedsfactoren meegenomen.
Door de waterschappen is per kostenpost een prognose gemaakt van de te behalen efficiencywinst,
die op de lange termijn zou uitkomen op 10%:


Nieuwe opgaven (10% van jaarlijkse kosten in 2020)
Door slimme investeringen, bereikt door afstemming met gemeenten en een verbeterd
inzicht in het functioneren van de gehele afvalwaterketen, wordt een besparing van 10% op
nieuwe opgaven verwacht.



Kapitaallasten (35% van jaarlijkse kosten in 2020)
Eenzelfde besparing wordt aangehouden voor vervangingsinvesteringen. De komende tien
jaar zal circa een derde van de installaties worden vervangen of ingrijpend gerenoveerd.
Over dat deel van de kapitaallasten kan 10% bespaard worden.



Operationele kosten (55% van jaarlijkse kosten in 2020)
Ook hier een besparing van 10%. Deze wordt voor ruim de helft gerealiseerd door
besparingen op energie en slibverwerking. De overige besparingen worden bereikt door
efficiencyverbetering, onder andere door opschaling van de waterschappen.

Besparingspotentieel

Over kosten

Besparing

(%)

(mln €)

(mln €)

Nieuwe opgaven

± 10%

10%*1.300

15

Kapitaallasten

± 10%

1/3*35%*1.300

15

Operationeel beheer

± 10%

55%*1.300

70

2020
Zuiveringsbeheer

Totaal zuiveringsbeheer

100

De besparing op zuiveringsbeheer in 2020 bedraagt ongeveer 8% van de totale kosten.

Feitenonderzoek doelmatig waterketenbeheer

pagina 65

Totaal sectoren
Resumerend ligt de besparing die door de sectoren kan worden bereikt op 310 miljoen euro, ofwel
7% van de totale waterketenkosten, zoals samengevat in onderstaande tabel:

2020

Besparingspotentieel

Sectoren

Over

Besparing

(mln €)

(mln €)

Drinkwater

± 5%

1.400

70

Riolering

± 8%

1.700

140

Zuivering

± 8%

1.300

100

4.400

310

Totaal sectoren

Integraal afvalwaterbeheer
Naast het besparen door de sectoren zelf kunnen er ook besparingen gerealiseerd worden door de
uitvoering van het afvalwaterbeheer geheel te integreren. Besparingen op operationele kosten
kunnen bijvoorbeeld worden gerealiseerd door het geheel van databeheer, monitoren en
modelleren te integreren en in één beheersysteem onder te brengen. Besparingen op investeringen
zijn bijvoorbeeld mogelijk door verbetering van het inzicht in het functioneren van de gehele
afvalwaterketen.
Een belangrijke voorwaarde bij de integratie van het afvalwaterbeheer is dat de regie over de
afstemming tussen de inrichting van de openbare ruimte en het rioleringsbeheer zorgvuldig wordt
ingevuld (zie hoofdstuk 5, risico’s op kostenverhogingen). Hiermee kunnen vele miljarden aan
investeringskosten worden bespaard. Beheertaken op het gebied van riolering en
afvalwaterzuivering kunnen vervolgens worden gecombineerd.
Een indicatie van het besparingspotentieel kan verkregen worden vanuit de besparing die
gerealiseerd is door integratie van afvalwaterbeheer en drinkwatervoorziening bij Waternet (4% over
de totale kosten, zie hoofdstuk 4). Verwacht mag worden dat integratie van onderdelen die fysiek
nauw verweven zijn (riolering en zuivering) tenminste een vergelijkbaar potentieel hebben als
minder fysiek verweven onderdelen (drinkwater en afvalwater). Voor de stap naar integraal
afvalwaterbeheer wordt een additionele besparing van 5% aangehouden over het geheel van
afvalwaterkosten minus de besparingen vanuit de afvalwatersector zelf (3.000 -/- 240 miljoen euro in
2020). Hierbij is rekening gehouden met eventuele desintegratiekosten, zoals beschreven in
hoofdstuk 5.

Feitenonderzoek doelmatig waterketenbeheer

pagina 66

2020

Besparingspotentieel

Integraal
afvalwaterbeheer
Integraal
afvalwaterbeheer

± 5%

Over

Besparing

(mln €)

(mln €)

2.760

140

Voor het bereiken van de geschetste besparing is het bundelen van het riolerings- en
zuiveringsbeheer nodig in een bedrijfsmatig gerichte uitvoeringsorganisatie.

Integraal waterketenbeheer
Aanvullende besparingen zijn mogelijk indien het beheer van de afvalwaterketen wordt
gecombineerd met de productie en levering van drinkwater. De ervaringen van Waternet geven een
indicatie van het besparingspotentieel. In 2006 is Waternet ontstaan uit de fusie van de toenmalige
Dienst Waterbeheer en Riolering en Waterleidingbedrijf Amsterdam. De door Waternet
gerealiseerde besparingen bedragen 6% van de operationele kosten. Een verdere besparing wordt
mogelijk geacht.
Landelijke maken de operationele kosten ruim 40% van de totale waterketenkosten uit.
Voorzichtigheidshalve wordt het reeds gerealiseerde besparingspercentage bij Waternet gehanteerd.
Daarmee lijkt een additionele besparing van 2,5% mogelijk over de totale waterketenkosten minus
de besparingen uit de sectoren zelf en de besparingen uit integratie van de afvalwaterketen (4.400
-/- 310 -/- 140 miljoen euro).

2020

Besparingspotentieel

Integraal
waterketenbeheer
Integraal
waterketenbeheer

± 2,5%

Over

Besparing

(mln €)

(mln €)

3.950

100

Om te besparing te realiseren zullen de activiteiten op het gebied van drinkwater en afvalwater
moeten worden gebundeld in een bedrijfsmatig opererende uitvoeringsorganisatie. De
drinkwaterbedrijven zijn al als zodanig ingericht.
De integratie tot waterketenbedrijven betekent de grootste verandering ten opzichte van de huidige
situatie. Verschillende schalen van uitvoering moeten bijeen gebracht worden, wat veel
aanpassingen zal vergen.

Feitenonderzoek doelmatig waterketenbeheer

pagina 67

Resumé besparingen
De geschetste besparingen leveren uiteindelijk het onderstaande totaalbeeld. De te realiseren
besparing bedraagt 12,5% van de totale waterketenkosten.

2020
Resumé

Besparingspotentieel

Over

Besparing

(mln €)

(mln €)

Drinkwater

± 5%

1.400

70

Riolering

± 8%

1.700

140

Zuivering

± 8%

1.300

100

Totaal sectoren

Integraal afvalwaterbeheer

310

± 5%

2.760

Totaal incl. integraal afvalwater

Integraal waterketenbeheer
Totaal waterketen

140
450

± 2,5%

3.950

100
550

De toename van de jaarlijkse kosten in de waterketen tussen 2010 en 2020 bedraagt naar
verwachting 600 miljoen euro. Als de geraamde besparingen gerealiseerd worden blijven de kosten
vrijwel op het huidige niveau (prijspeil 2010). In de becijferingen zijn niet de besparingen op het
terrein van gezamenlijke belastingheffing meegenomen. Als de kosten voor belastingheffing ook
afnemen zou uiteindelijk een netto besparing bereikt kunnen worden.
Om de besparingen te realiseren zijn bundeling van kennis en capaciteit en het verder
professionaliseren van het beheer nodig. Dit vergt ingrijpende veranderingen, zie zorgvuldig en met
oog voor regionale en lokale kenmerken moeten worden vormgegeven. Van belang is om een goede
en evenwichtige afstemming tussen de inrichting van de openbare ruimte en de riolering te
behouden. Daarmee kunnen significante besparingen worden bereikt bij het inspelen op de
klimaatveranderingen. De te bereiken besparingen in de waterketen zullen de eerste jaren daarom
beperkt zijn. Na het organiseren en inregelen van de veranderingen in het waterketenbeheer kunnen
pas de daadwerkelijk besparingen worden verwacht. De besparingen zullen geleidelijk tot 2020
toenemen.

Feitenonderzoek doelmatig waterketenbeheer

pagina 68

De besparingen die mogelijk zijn met andere en verdergaande vormen van integratie van
uitvoeringstaken, zoals het combineren van de uitvoering van waterketentaken met taken op het
gebied van de leefomgeving of het waterbeheer, zijn niet nader onderzocht.

Feitenonderzoek doelmatig waterketenbeheer

pagina 69

Feitenonderzoek doelmatig waterketenbeheer

pagina 70

Bijlage 1

Samenstelling feitenonderzoekcommissie

Feitenonderzoek doelmatig waterketenbeheer

pagina 71

Feitenonderzoek doelmatig waterketenbeheer

pagina 72

Voorzitter
De heer M.K.H. Gast (voorzitter)3

Namens gemeenten:
De heer N. Versteeg (gemeente Leusden)
De heer H. Soffner (gemeente Bernheze)
De heer G. Dekker (VNG)

Namens de waterschappen:
De heer R.T. van Houten (waterschap Aa en Maas)
De heren R.R. Kruize en A.H.M. Struker (Waternet)

Namens de drinkwaterbedrijven:
De heren R.H. van Terwisga en A.P. Salverda (Vitens)
De heer A. Frentz (Vewin)

Deskundigen vanuit de provincies
Mevrouw W. Timmers (provincie Utrecht)
De heer K. de Jong (provincie Brabant)

Namens het rijk
Mevrouw M.C.J. Fokké-Baggen (ministerie van VROM)
De heer K. Krijt (ministerie van VROM)
De heer P. Regoort (ministerie van VenW)

Ondersteuning en penvoering:
De heer J.P. van der Eem (Welldra)

Dank aan de heren H.J. Gastkemper (RIONED), T.P.R. Smit (Aquario) en E.M. Pelzer (WBL) voor het
aanleveren van nuttige informatie en inzichten.

3

Thans gepensioneerd; als directeur van respectievelijk Uitwaterende Sluizen, Riolering en Waterzuivering
Amsterdam en Waterleidingbedrijf Amsterdam in de gehele waterketen werkzaam geweest.

Feitenonderzoek doelmatig waterketenbeheer

pagina 73

Feitenonderzoek doelmatig waterketenbeheer

pagina 74

Bijlage 2

Doel en aanpak feitenonderzoek

Feitenonderzoek doelmatig waterketenbeheer

pagina 75

Feitenonderzoek doelmatig waterketenbeheer

pagina 76

PROJECTSHEET PROGRAMMA WATERKETEN
17 december 2009
Feitenonderzoek doelmatig beheer waterketen
Doel van het project:
Het resultaat van het project is een goed toegankelijk feitenrapport, dat als bouwsteen kan
dienen voor de bestuurlijke voorstellen voor doelmatig waterketenbeheer. Tussentijdse
producten voeden de bestuurlijke discussie.
Aan het eind van het project
 zijn de maatschappelijke voor- en nadelen in beeld gebracht van mogelijke
inrichtingsalternatieven van de waterketen, zowel wat betreft verdeling van zorgplichten
als uitvoering;
 zijn de maatschappelijke voor- en nadelen feitelijk in beeld gebracht (zonder selectie of
beoordeling);
 zijn de belemmeringen voor een doelmatig beheer in het huidige beleid en de huidige
wetgeving benoemd; oplossingen zijn geduid en meegenomen bij de beschouwing van
alternatieven;
 is er instemming van Vewin, VNG, UvW, IPO en de ministeries van VROM en VenW met
de feitelijke bevindingen die in het rapport zijn vastgelegd;
Achtergrond/aanleiding:
Het BOW van 19 november 2009 en kabinetstandpunt over doelmatig waterbeheer van 11
december 2009.











In de voorjaarsnota 2009 heeft het kabinet een bezuiniging van 100 miljoen euro op de
rijksbegroting voor het waterbeheer opgenomen.
In dat kader wil het kabinet een impuls geven aan de doelmatigheid in de waterketen
door het integreren van de uitvoering van in ieder geval rioolbeheer en
afvalwaterzuivering.
Naar aanleiding van de 100 miljoen discussie heeft UvW op 4 november voorgesteld om
de zorgtaak riolering naar de waterschappen over te hevelen of (als minimumvariant) de
uitvoering van de rioleringstaak naar de waterschappen over te dragen.
Het kabinet wil dit voorstel in een breder perspectief beschouwen.
Op 19 november 2009 is in het Bestuurlijk Overleg Waterketen gesproken over
doelmatigheid in de waterketen. Daar is afgesproken om op korte termijn naast de
voorstellen van de Unie ambitieuze alternatieven voor inrichting van de waterketen naast
elkaar te zetten. Bijzondere aandacht moet daarbij gegeven worden aan de integraliteit
van boven- en ondergrond (relatie tussen rioleringsbeheer en inrichting openbare ruimte
c.q. wegbeheer) en integraliteit in de gehele waterketen (niet beperken tot de
afvalwaterketen).
Tijdens hetzelfde bestuurlijk overleg hebben de koepels aan het rijk gevraagd de regie te
voeren bij de verkenning van alternatieven. Middels het opstellen van onderhavige
projectsheet als ook de bekostiging van de externe kosten die gemoeid zijn met het tot
stand komen van onderhavig feitenonderzoek geeft het rijk invulling aan haar
faciliterende rol.
Het kabinet vraagt de bij de waterketen betrokken partijen om voor 1 april 2010 met
uitvoeringsgerichte voorstellen te komen waarover het Rijk een besluit kan nemen.
Op 17 december 2009 heeft de stuurgroep drinkwater-, riolering- en afvalwaterbeleid de
projectopzet voor het onderhavig onderzoek vastgesteld.

Feitenonderzoek doelmatig waterketenbeheer

pagina 77

Aanpak
De doorlooptijd voor de verkenning is kort. Begin maart 2010 dienen de resultaten
beschikbaar te zijn. In maart kunnen de koepels dan mede op basis van de feitenrapportage
een voorstel aan het kabinet afronden. Parallel aan het feitenonderzoek vindt een bestuurlijk
4
traject plaats.
Om tijdens de verkenning draagvlak voor de resultaten te verkrijgen bij de betrokken partijen
zal de verkenning worden uitgevoerd door een team van vertegenwoordigers van deze
partijen. Externe deskundigheid wordt ad-hoc geraadpleegd. Voor begeleiding van het proces
wordt een facilitator gezocht. Het team wordt aangevuld met een schrijver. Het team komt
vanaf begin januari 2010 wekelijks bij elkaar om aanpak en resultaten te bespreken.
De verkenning vindt plaats op basis van beschikbare informatie en kennis.
Praktijkvoorbeelden worden benut om (onderdelen van) alternatieven te verduidelijken.

Voorwaarden alternatieven
Aan de alternatieven wordt een aantal voorwaarden gesteld:
 Er moet voldoende schaalniveau ontstaan op het gebied van rioleringsbeheer. Via een
bedrijfsmatige aanpak kan het gewenste schaalniveau worden gerealiseerd.
Drinkwaterlevering en afvalwaterzuivering vinden al op een grote schaal plaats; door
fusies zal een verdere opschaling plaatsvinden.
 Er mag geen deeloptimalisatie plaatsvinden. De integratie in de keten mag niet ten
kosten gaan van de integratie/afstemming tussen de riolering en de openbare ruimte.
Bovendien zal niet alleen de samenhang tussen riolering en afvalwaterzuivering moeten
worden beschouwd maar ook de samenhang in de gehele waterketen.
Focus
De verkenning zal zich richten op doelmatigheid, dat wil zeggen de verhouding tussen prijs en
prestaties, waarbij zowel naar efficiency als effectiviteit gekeken wordt.
Voor de efficiencyverbetering zullen op basis van bestaande gegevens zo goed mogelijke
indicaties gegeven worden. De verkenning zal zich niet toespitsen op het tot „cijfers achter de
komma‟ ramen van de mogelijke efficiencyvoordelen van alternatieven. Het te bereiken
voordeel is ook nadrukkelijk een kwestie van een professionele organisatie van
werkzaamheden. De voordelen ten aanzien van kwaliteit en innovatief vermogen zullen
kwalitatief worden beschreven, zo veel mogelijk voorzien van concrete voorbeelden. Daarbij
speelt ook de vraag in hoeverre alternatieven de ontwikkelingen zoals geschetst in de
langetermijnvisie stimuleren of juist belemmeren.
De verkenning richt zich nadrukkelijk ook op een beschouwing van de effectiviteit van
alternatieven. Zo zal opschaling en bedrijfsmatige uitvoering niet alleen leiden tot
efficiencyvoordelen maar door bundeling van kennis en capaciteit tot het vermogen om
effectieve maatregelen te benoemen op basis van robuuste informatie over de werking en
toestand van de beschikbare voorzieningen. Daarbij zal nadrukkelijk de effectiviteit van de
afstemming met de ruimtelijke ordening en het wegbeheer worden beschouwd.
Alternatieven
Mogelijke alternatieven worden stapsgewijs verkend.
Stap 1: Start
De startfase beoogt een duidelijk vertrekpunt te genereren voor de verdere verkenning.
Daarbij wordt tijd ingeruimd om verhalen uit de praktijk met elkaar te delen: hoe bereik je
doelmatigheid. Daarbij worden onder andere voorbeelden van de verwevenheid tussen
boven- en ondergrond en de verwevenheid in de gehele keten benoemd. Van belang is
onderscheid te maken tussen taken die een puur uitvoerend karakter dragen („diensten‟) en
4

Het bestuurlijke traject maakt geen onderdeel uit van het feitenonderzoek

Feitenonderzoek doelmatig waterketenbeheer

pagina 78

taken die een brede afweging vragen. Knelpunten in het huidige beheer van de waterketen
worden benoemd.
Stap 2: Zorgplicht en uitvoering scheiden
Voor drinkwater is de zorgplicht en de uitvoering gescheiden. De zorglicht ligt bij het rijk, de
uitvoering bij de drinkwaterbedrijven. Voor riolering en zuivering liggen zorgplicht en
uitvoering in één hand (gemeenten resp. waterschappen). In deze eerste stap wordt verkend
hoe scheiding van zorgplicht en uitvoering vorm zou kunnen krijgen, voor zowel riolering als
afvalwaterzuivering. Aangegeven zal worden hoe het grensvlak tussen zorgplichthouder en
uitvoerende organisatie vormgegeven kan worden op zodanige wijze dat de huidige
voordelen van bundeling van zorgplicht en uitvoering behouden blijven (geen verlies van
effectiviteit).
Stap 3: Alternatieven uitvoering
Uitgaande van drie groepen uitvoeringsactiviteiten kunnen alternatieven worden
geformuleerd. De voor- en nadelen in relatie tot diverse situaties (grote stad versus kleine
gemeente) worden in beeld gebracht.
a. Gescheiden uitvoering van drinkwaterlevering, riolering en afvalwaterzuivering. Het
rioleringsbeheer zou bijvoorbeeld onderdeel uit kunnen maken van een gezamenlijke
gemeentelijke uitvoeringsdienst (vergelijk de gemeenten Blaricum, Eemnes en Laren die
één ambtelijke dienst delen). Het zuiveringsbeheer kan onderdeel uit maken van een
uitvoeringsorganisatie van het waterschap (vergelijk Waterschapsbedrijf Limburg).
b. Combineren van riolering en afvalwaterzuivering. Hiermee wordt organisatorisch invulling
gegeven aan integraal afvalwaterbeheer, wat aansluit bij de fysieke verwevenheid van
riolering, transport en afvalwaterzuivering.
De integrale uitvoering van het afvalwaterbeheer kan een plaats krijgen binnen het
waterschap. Alternatieven zijn dat het waterschap en de gemeenten de
afvalwaterketenuitvoering onderbrengen in een aparte organisatie of dat de uitvoering
plaatsvindt in een regionale uitvoeringsdienst
c. Combineren van riolering en drinkwater. In organisatie- en managementtermen is er een
parallel tussen riolering en drinkwater, bijvoorbeeld op het gebied van management van
fijnmazige infrastructuur en klantcontacten. De bedrijfsmatige ervaring van
drinkwaterbedrijven kan benut worden bij het professioneel organiseren van
rioleringsbeheer.
d. Combineren van drinkwater, riolering en afvalwaterzuivering tot één waterketenuitvoeringsorganisatie.
Stap 4: Alternatieven zorgplichten
Een nieuw perspectief ontstaat wanneer de zorgplichten ter discussie worden gesteld.
Verschillende alternatieven worden verkend:
a. De „zorgplicht riolering‟ naar de waterschappen, waardoor een integrale zorgplicht voor
afvalwater ontstaat (onderdeel van het voorstel van de Unie van Waterschappen van 4
november).
b. De zorgplicht zuiveringsbeheer naar het rijk (analoog aan drinkwatervoorziening).
c. De overdracht van de zorgplicht zuivering naar gemeenten, zodat er op gemeentelijk
niveau een integrale afvalwaterzorgplicht ontstaat..
Stap 5 (deels ook parallel aan eerdere stappen): Beschouwingen
De vergelijking van alternatieven uit stap 2 en 3 wordt aangevuld met een aantal
beschouwingen, die kleur kunnen geven aan de nadere invulling van de varianten. Deze
beschouwingen zullen deels ook parallel aan de andere stappen plaatsvinden:
 Bestuurlijke verhoudingen
De verkenning brengt ook de bestuurlijke verhoudingen en het toezicht in beeld zoals die
voor de alternatieven zullen gelden: Heeft de zorgplichthouder voldoende invloed op de
uitvoering? Ontstaat er bestuurlijke drukte? Hoe is het toezicht op de
uitvoeringsorganisatie geregeld? Hoe vindt verantwoording plaats? etc.
 Welke taken naar uitvoeringsorganisatie
Als er sprake is van het uitvoeren van het rioleringsbeheer in een uitvoeringsorganisatie
gaan we in bovengenoemde alternatieven voor het takenpakket uit van het aanleggen en

Feitenonderzoek doelmatig waterketenbeheer

pagina 79





beheren van rioleringsbuizen voor afval- en/of hemelwater. Een andere scope is mogelijk:
bijvoorbeeld het onderbrengen van rioleringsbeheer, beheer ondiep grondwater en
beheer stedelijk water in één uitvoeringsorganisatie (vergelijk Waternet)
Juridische structuur
De uitvoeringsorganisatie kan vorm krijgen in verschillende juridische entiteiten: een NV
(drinkwaterbedrijven), BV (Aquario), Stichting (Waternet), gemeenschappelijke regeling
(Waterschapsbedrijf Limburg), coöperatie (niet toegepast binnen de waterketen) of een
maatschappelijke onderneming (wetgeving nog niet afgerond).
Financiering
Het rioleringsbeheer en zuiveringsbeheer wordt gefinancierd vanuit een
belastinginstrument. Aan de orde komt of de financiering van de uitvoering vanuit
belastingen plaats moet vinden (en zo ja, hoe?) of dat het introduceren van tarieven voor
de beheertaken voordelen biedt.

Planning
Er geldt een gezamenlijk gevoelde verantwoordelijkheid om tijdig gekoppeld aan de in de
planning genoemde momenten, feitenmateriaal op te leveren. De deadline van 1 april 2010
voor het aanleveren van bestuurlijke voorstellen is hard. Het feitenonderzoek levert en zal
begin februari een 95% versie van tenminste de stappen 1, 2 en 3 beschikbaar moeten
hebben. Het gehele onderzoek dient begin maart 2010 afgerond te worden.
 18 december: start voorbereidingen
 4 januari: start onderzoek
 Begin februari: 95% versie rapportage gereed ter bespreking in bestuurlijk traject en
stuurgroep DRAB.
 In februari uitzoeken specifieke topics die uit bestuurlijk traject komen.
 Begin maart: opleveren eindrapportage feitenonderzoek
Kenmerken
Coördinerend opdrachtgever:
Begeleiding door:
Uitvoerder:

Budget (k€):
Financiering door:
Inzet (dagen):
Doorlooptijd (maanden):

VROM
Stuurgroep DRAB
 Twee vertegenwoordigers van betrokken partijen:
drinkwaterbedrijven, gemeenten, waterschappen,
provincies, VROM en VenW
 Procesfacilitator
 Schrijver
p.m.
Externe kosten: VROM
Capaciteit: betrokken partijen zelf.
15 dagen per deelnemer
Max. 3 maanden. Medio maart 2010 eindrapport
vastgesteld.

Feitenonderzoek doelmatig waterketenbeheer

pagina 80

Bijlage 3

Overzicht zorgplichten in de waterketen

Feitenonderzoek doelmatig waterketenbeheer

pagina 81

Feitenonderzoek doelmatig waterketenbeheer

pagina 82

Factsheet vuilwaterzorgplicht
Wettelijke regeling
Artikel 1.1 Wet milieubeheer
Juridische tekst
Begripsomschrijvingen, zie bijlage
Artikel 10.33 Wet milieubeheer
1. De gemeenteraad of burgemeester en wethouders dragen zorg voor de inzameling en het transport van stedelijk afvalwater dat vrijkomt bij
de binnen het grondgebied van de gemeente gelegen percelen, door middel van een openbaar vuilwaterriool naar een inrichting als bedoeld in
artikel 3.4 van de Waterwet.
2. In plaats van een openbaar vuilwaterriool en een inrichting als bedoeld in het eerste lid kunnen afzonderlijke systemen of andere passende
systemen in beheer bij een gemeente, waterschap of een rechtspersoon die door een gemeente of waterschap met het beheer is belast,
worden toegepast, indien met die systemen blijkens het gemeentelijk rioleringsplan eenzelfde graad van bescherming van het milieu wordt
bereikt.
3. Op verzoek van burgemeester en wethouders kunnen gedeputeerde staten in het belang van de bescherming van het milieu ontheffing
verlenen van de verplichting, bedoeld in het eerste lid, voor:
a. een gedeelte van het grondgebied van een gemeente, dat gelegen is buiten de bebouwde kom, en
b. een bebouwde kom van waaruit stedelijk afvalwater met een vervuilingswaarde van minder dan 2000 inwonerequivalenten wordt geloosd.
4. De ontheffing bedoeld in het derde lid kan, indien de ontwikkelingen in het gebied waarvoor de ontheffing is verleend daartoe aanleiding
geven, door gedeputeerde staten worden ingetrokken. Bij de intrekking wordt aangegeven binnen welke termijn in inzameling en transport van
stedelijk afvalwater wordt voorzien.
Art. 4.22 – 4.24 Wet milieubeheer
Gemeentelijk rioleringsplan (GRP), zie bijlage
Artikel 228a Gemeentewet
1. Onder de naam rioolheffing kan een belasting worden geheven ter bestrijding van de kosten die voor de gemeente verbonden zijn aan:
a. de inzameling en het transport van huishoudelijk afvalwater en bedrijfsafvalwater, alsmede de zuivering van huishoudelijk afvalwater …
Kort en bondig
De gemeente is verantwoordelijk voor aanleg en beheer van vuilwaterriolen binnen de bebouwde kom en transport van het afvalwater naar
een rwzi. Ook buiten de bebouwde kom (buitengebied) moet aanleg van vuilwaterriolen in beginsel plaatsvinden, maar van die verplichting kan
de gemeente ontheffing krijgen van de provincie. Bij het al dan niet geven van de ontheffing spelen zowel bescherming van het water als
doelmatigheid een rol (beide aspecten vallen onder het brede wettelijke begrip “bescherming van het milieu”). In plaats van aanleg van een
vuilwaterriool kan de gemeente vooral in het buitengebied ook kiezen voor gelijkwaardige oplossingen, die in beheer van de gemeente of het
waterschap zijn (kleine zuiveringen). Die gelijkwaardigheid moet blijken uit het GRP. De gemeente heeft de verantwoordelijkheid voor aanleg
en beheer van de riolen, maar kan dat ook door een ander laten doen.
De gemeente kan een rioolheffing heffen om de aanleg en het beheer te bekostigen.
Wetsgeschiedenis
In de Wm ingebouwd per 1-1-1994, vernieuwd met de Wet gemeentelijke watertaken (van rioolrecht naar rioolheffing, mogelijkheid alternatieve
systemen, verduidelijkt dat zorgplicht alleen stedelijk afvalwater betreft, en in beginsel niet hemelwater en grondwater. Die vallen onder deze
zorgplicht pas als ze met huishoudelijk afvalwater zijn gemengd).
Inhoudelijk argumenten bij wettelijk vastleggen: afdwingen planmatige aanpak (zie GRP) en aanpak verspreide lozingen in het buitengebied.
Juridisch argument: implementatie Richtlijn stedelijk afvalwater
Financiële argumenten: zelfstandige financieringsbron, lostrekken van algemene middelen. Mogelijkheid afzonderlijke heffing voor vuilwater en
hemelwater.

Keuzeaspecten vuilwaterzorgplicht
Wat valt er te kiezen?
Wel of niet inzamelen
binnen stedelijk gebied?
Wel of niet inzamelen in
buitengebied?

Niets, er is een
inzamelplicht die volgt uit
Europees recht
Inzameling of zuivering
door overheid, of overlaten
aan burgers en bedrijven?

Hoe inzamelen binnen
stedelijk gebied?

Stelselkeuze

Hoe inzamelen in
buitengebied?

Inzamelen via riolering of
kleinschalig zuiveren door
gemeente of waterschap
- afzonderlijke heffing of
niet?
- kostendekken of niet?
- gekoppeld aan drinkwater
of niet?
- reserveren voor
vervangingsinvesteringen
of niet?

Financiële keuzes

Feitenonderzoek doelmatig waterketenbeheer

Voornaamste
argumenten (inhoud)
-

Op welke schaal?
(inhoud)
-

Waar vindt keuze plaats
(juridisch)
-

Betrokkenheid andere
overheden (juridisch)
-

- waterkwaliteit
- ontzorgen burger

- waterlichaam (oppw. of
grondwater)
- gemeente

- kosten

- gemeente/provincie

GRP;
- gemeente: stelt vast
- Provinciale ontheffing bij
keuze voor niet
inzamelen

- wat ligt er al, waar sluit
het op aan;
- hoe wordt omgegaan
met hemelwater
- kosten
- waterkwaliteit

afgebakend bebouwd
gebied (wijk, kern, hele
gemeente)

GRP;
- gemeente: stelt vast

afgebakend buitengebied

GRP
- gemeente: stelt vast

Totstandkoming GRP:
- waterschap: betrokken
- provincie: betrokken +
aanwijzingsbevoegdheid
bij GRP + bevoegd gezag
voor het geven van de
ontheffing
- Rijk: geen betrokkenheid
- waterschap: betrokken
- provincie: betrokken +
aanwijzingsbevoegdheid
- Rijk: geen betrokkenheid
Zie betrokkenheid bij GRP

- lokale
lastenproblematiek
- betrokkenheid en inzicht
burger

gemeente

GRP en gemeentelijke
belastingverordening

pagina 84

Zie betrokkenheid bij GRP

Factsheet hemelwaterzorgplicht
Artikel 1.1 Wet milieubeheer
Juridische tekst
Begripsomschrijvingen, zie bijlage
Artikel 3.5 Waterwet
1. De gemeenteraad en het college van burgemeester en wethouders dragen zorg voor een doelmatige inzameling van het afvloeiend
hemelwater, voor zover van degene die zich daarvan ontdoet, voornemens is zich te ontdoen of zich moet ontdoen, redelijkerwijs niet kan
worden gevergd het afvloeiend hemelwater op of in de bodem of in het oppervlaktewater te brengen.
2. De gemeenteraad en het college van burgemeester en wethouders dragen tevens zorg voor een doelmatige verwerking van het
ingezamelde hemelwater. Onder het verwerken van hemelwater kunnen in ieder geval de volgende maatregelen worden begrepen: de
berging, het transport, de nuttige toepassing, het, al dan niet na zuivering, terugbrengen op of in de bodem of in het oppervlaktewater van
ingezameld hemelwater, en het afvoeren naar een zuiveringtechnisch werk.
Art. 4.22 – 4.24 Wet milieubeheer
Gemeentelijk rioleringsplan (GRP), zie bijlage
Artikel 228a Gemeentewet
1. Onder de naam rioolheffing kan een belasting worden geheven ter bestrijding van de kosten die voor de gemeente verbonden zijn aan:
…
b. de inzameling van afvloeiend hemelwater en de verwerking van het ingezamelde hemelwater, alsmede het treffen van maatregelen
teneinde structureel nadelige gevolgen van de grondwaterstand voor de aan de grond gegeven bestemming zoveel mogelijk te voorkomen of
te beperken.
2. Ter zake van de kosten, bedoeld in het eerste lid, onderdelen a en b, kunnen twee afzonderlijke belastingen worden geheven.
Kort en bondig
De gemeente is verantwoordelijk voor inzameling van afstromend regenwater van percelen waarvan de eigenaren niet zelf kunnen voorzien in
afvoer van regenwater naar oppervlaktewater of de bodem. Als de gemeente inzamelt, is ze ook verantwoordelijk voor het verder omgaan met
hemelwater. Dat kan zowel gescheiden van vuilwater, als gemengd.
De gemeente kan een belasting heffen om de aanleg en het beheer te bekostigen (rioolheffing). Dit kan afzonderlijk voor vuilwater en voor
hemelwater en grondwater
Wetsgeschiedenis
De zorgplicht is vastgelegd per 1-1-2008 met de Wet gemeentelijke watertaken. Per 22-12-2009 is deze in de Waterwet terechtgekomen.
De zorgplicht is niet vastgesteld om inzameling te waarborgen. Er is geen Europees-rechtelijke noodzaak voor vastlegging, en de gemeenten
zouden waar dat nodig is ook zonder zorgplicht inzamelen (wat ze altijd al deden).
Belangrijk argument voor vastlegging was het zichtbaar maken van de primaire verantwoordelijkheid van de perceelseigenaren. De gemeente
is pas verplicht tot inzameling, als het niet anders kan. De gemeente mag er overigens voor kiezen om ook in te zamelen daar waar
perceelseigenaren wel andere opties hebben, maar dat is geen verplichting. In de praktijk wordt ook vaak meer gedaan dan wat uit de
zorgplicht volgt. Vatlegging en koppeling aan GRP schept duidelijkheid voor burgers en bedrijven.

Feitenonderzoek doelmatig waterketenbeheer

pagina 85

Keuzeaspecten hemelwaterzorgplicht
Wat valt er te kiezen?
Wel of niet inzamelen
binnen stedelijk gebied?

Inzameling door
gemeente, of overlaten
aan burgers en bedrijven

Wel of niet inzamelen in
buitengebied?

Feitelijk niets, inzameling
is theorie en nimmer
nodig
- benutten openbare
ruimte of vooral afvoer via
“buizen”

Hoe inzamelen binnen
stedelijk gebied?

- kleinschalig (fijnmazig)
of grote systemen

- bij afvoer via buizen:
gemengd met vuilwater,
of gescheiden
(stelselkeuze)

Feitenonderzoek doelmatig waterketenbeheer

Voornaamste
argumenten (inhoud)
- zijn er andere
mogelijkheden
- (maatschappelijke)
kosten
- ontzorgen burger
-

- afstemming op inrichting
openbare ruimte
(versteend of ruimte voor
water)
- effecten op
watersysteem
(vasthouden, of juist
afvoeren?)
- kosten gemengde en
gescheiden inzameling
(inclusief eventuele
gemengde zuivering)
- wat ligt er al, waar sluit
het op aan;

Op welke schaal?
(inhoud)
afgebakend bebouwd
gebied (wijk, kern, hele
gemeente), maar ook
individuele percelen
(parkeerplaats
woonboulevard)
-

Waar vindt keuze plaats
(juridisch)
GRP
- gemeente: stelt vast

Betrokkenheid andere
overheden (juridisch)
Totstandkoming GRP:
- waterschap: betrokken
- provincie: betrokken +
aanwijzingsbevoegdheid
- Rijk: geen betrokkenheid

-

-

afgebakend bebouwd
gebied (wijk, kern, hele
gemeente)

GRP
- gemeente: stelt vast

Totstandkoming GRP:
- waterschap: betrokken
- provincie: betrokken +
aanwijzingsbevoegdheid
- Rijk: geen betrokkenheid

pagina 86

Factsheet grondwaterzorgplicht
Artikel 3.6 Waterwet
Juridische tekst
1. De gemeenteraad en het college van burgemeester en wethouders dragen zorg voor het in het openbaar gemeentelijke gebied treffen van
maatregelen teneinde structureel nadelige gevolgen van de grondwaterstand voor de aan de grond gegeven bestemming zoveel mogelijk te
voorkomen of te beperken, voor zover het treffen van die maatregelen doelmatig is en niet tot de zorg van het waterschap of de provincie
behoort.
2. De maatregelen, bedoeld in het eerste lid, omvatten mede de verwerking van het ingezamelde grondwater, waaronder in ieder geval worden
begrepen de berging, het transport, de nuttige toepassing en het, al dan niet na zuivering, op of in de bodem of in het oppervlaktewater
brengen van ingezameld grondwater, en het afvoeren naar een zuiveringtechnisch werk.
Artikel 228a Gemeentewet
1. Onder de naam rioolheffing kan een belasting worden geheven ter bestrijding van de kosten die voor de gemeente verbonden zijn aan:
…
b. de inzameling van afvloeiend hemelwater en de verwerking van het ingezamelde hemelwater, alsmede het treffen van maatregelen
teneinde structureel nadelige gevolgen van de grondwaterstand voor de aan de grond gegeven bestemming zoveel mogelijk te voorkomen of
te beperken.
2. Ter zake van de kosten, bedoeld in het eerste lid, onderdelen a en b, kunnen twee afzonderlijke belastingen worden geheven.
Kort en bondig
De gemeente is verantwoordelijk voor het in de gemeentelijke grond nemen van maatregelen om structureel nadelige gevolgen van de
grondwaterstanden voor de bestemming die aan de binnen de gemeente gelegen gronden is gegeven zo veel mogelijk te voorkomen. Dit voor
zover de maatregelen doelmatig zijn en niet tot de zorg van het waterschap of de provincie behoren. Veelal zal het gaan om aanbieden van
inzamelvoorzieningen voor overtollig hemelwater aan particulieren. Als de gemeente inzamelt, is ze ook verantwoordelijk voor het verder
omgaan met hemelwater. Dat kan zowel gescheiden van vuilwater, als gemengd.
De gemeente kan een belasting heffen om de aanleg en het beheer te bekostigen (rioolheffing). Dit kan afzonderlijk voor vuilwater en voor
hemelwater en grondwater.
Wetsgeschiedenis
De zorgplicht is vastgelegd per 1-1-2008 met de Wet gemeentelijke watertaken. Per 22-12-2009 is deze in de Waterwet terechtgekomen.
Er is geen Europees-rechtelijke noodzaak voor vastlegging.
Belangrijk argument was het zichtbaar maken van de primaire verantwoordelijkheid van de perceelseigenaren, en verduidelijking van de
verantwoordelijkheidsverdeling tussen bestuursorganen, vooral in het stedelijk gebied.
Vatlegging en koppeling aan GRP schept duidelijkheid voor burgers en bedrijven.

Feitenonderzoek doelmatig waterketenbeheer

pagina 87

Keuzeaspecten grondwaterzorgplicht
Wat valt er te kiezen?
Wel of niet treffen van
maatregelen binnen
stedelijk gebied?

Maatregelen door
gemeente, of overlaten
aan burgers en bedrijven

Wel of niet treffen
maatregelen in
buitengebied?

Feitelijk niets,
gemeentelijke
maatregelen zijn veelal
niet mogelijk/doelmatig
Type maatregelen:
- drainagestelsels in
openbare grond;
- aansluitmogelijkheid
voor particulieren
- rioolvervanging
- damwanden.

Keuze maatregelen
binnen stedelijk gebied?

Bij afvoer via buizen
stelselkeuze: gemengd of
gescheiden, kleinschalig
(fijnmazig) of grote
systemen.

Feitenonderzoek doelmatig waterketenbeheer

Voornaamste
argumenten (inhoud)
- zijn er maatregelen
mogelijk?
- zijn die maatregelen
doelmatig
(maatschappelijke) kosten
- ontzorgen burger
-

Op welke schaal?
(inhoud)
afgebakend bebouwd
gebied (wijk, kern, hele
gemeente), maar ook
individuele percelen

Waar vindt keuze plaats
(juridisch)
GRP
- gemeente: stelt vast

Betrokkenheid andere
overheden (juridisch)
Totstandkoming GRP:
- waterschap: betrokken
- provincie: betrokken +
aanwijzingsbevoegdheid
- Rijk: geen betrokkenheid

-

-

-

- afstemming op inrichting
openbare ruimte
- effecten op
watersysteem
(vasthouden, of juist
afvoeren?)
- kosten gemengde en
gescheiden inzameling
(inclusief eventuele
gemengde zuivering)
- wat ligt er al, waar sluit
het op aan;

afgebakend bebouwd
gebied (wijk, kern, hele
gemeente)

GRP
- gemeente: stelt vast

Totstandkoming GRP:
- waterschap: betrokken
- provincie: betrokken +
aanwijzingsbevoegdheid
- Rijk: geen betrokkenheid

pagina 88

Zuiveringszorgplicht
Juridische tekst

Kort en bondig

Wetsgeschiedenis

Artikel 3.4 Waterwet
1. Zuivering van stedelijk afvalwater gebracht in een openbaar vuilwaterriool geschiedt in een daartoe bestemde inrichting onder de zorg van
een waterschap. Een zodanige inrichting kan worden geëxploiteerd door het waterschap zelf dan wel door een rechtspersoon die door het
bestuur van het waterschap met die zuivering is belast.
2. In afwijking van het eerste lid kunnen het bestuur van het betrokken waterschap en de raad van een betrokken gemeente op voorstel van
één van beide partijen besluiten, dat de zuivering van daarbij aangewezen stedelijk afvalwater in die gemeente, vanaf een daarbij te bepalen
tijdstip, geschiedt in een daartoe bestemde inrichting onder de zorg van die gemeente. Een besluit als bedoeld in de vorige volzin kan slechts
worden genomen op grond dat zulks aantoonbaar doelmatiger is voor de zuivering van stedelijk afvalwater.
3. Het bestuur van het waterschap en de raad van de betrokken gemeente beslissen op een voorstel als bedoeld in het tweede lid, binnen één
jaar na de dag waarop het door de raad van de betrokken gemeente dan wel door het bestuur van het waterschap is ontvangen. Bij gebreke
van overeenstemming binnen die termijn beslissen, de beide partijen gehoord, gedeputeerde staten.
Artikel 1 Waterschapswet
1. Waterschappen zijn openbare lichamen welke de waterstaatkundige verzorging van een bepaald gebied ten doel hebben.
2. De taken die tot dat doel aan waterschappen zijn of worden opgedragen betreffen de zorg voor het watersysteem en de zorg voor het
zuiveren van afvalwater op de voet van artikel 3.4 van de Waterwet. Daarnaast kan de zorg voor een of meer andere
waterstaatsaangelegenheden zijn of worden opgedragen.
Artikel 2 Waterschapswet
1.De bevoegdheid tot het opheffen en het instellen van waterschappen, tot regeling van hun gebied, taken, inrichting, samenstelling van hun
bestuur en tot de verdere reglementering van waterschappen behoort aan provinciale staten, behoudens het bepaalde in de artikelen 7, 8 en
9. De uitoefening van deze bevoegdheid geschiedt bij provinciale verordening.
2.Voor de uitoefening van de in het eerste lid bedoelde bevoegdheid geldt dat taken, als bedoeld in artikel 1, tweede lid, eerste volzin, aan
waterschappen worden opgedragen, tenzij dit niet verenigbaar is met het belang van een goede organisatie van de waterstaatkundige
verzorging.
De zuivering van het door de gemeente ingezameld vuilwater (afkomstig uit gemengde stelsels of vuilwatergedeelten van gescheiden stelsels)
is in beginsel verantwoordelijkheid van waterschappen. Het waterschap heeft de verantwoordelijkheid, maar kan de feitelijke uitvoering aan en
ander opdragen (gemeenten en bedrijven). Als het doelmatiger is dat de gemeente de zuivering uitvoert, kan de gemeente de zorg op zich
nemen. Als daarover verschil van mening bestaat, beslist de provincie.
De ontwikkeling van het zuiveringsbeheer en de schaalvergroting daarbij heeft tientallen jaren plaatsgevonden zonder een wettelijke regeling.
Pas in 2002 is in de Wvo het beginsel vastgelegd, dat zuivering van stedelijk afvalwater een taak is die rechtstreeks valt onder de zorg van de
overheid en die op basis van dat uitgangspunt wordt verricht door of in opdracht van waterschappen (artikel 15a, Wvo,thans artikel 3.4
Waterwet).
Daarmee is beoogd de rol van het waterschap enerzijds en de gemeente anderzijds in de waterketen beter en duidelijker vast te leggen. De
wettelijke regeling sloot aan bij de toenmalige situatie waarin alle communale zuiveringsinrichtingen in beheer bij waterschappen waren.

Feitenonderzoek doelmatig waterketenbeheer

pagina 89

Keuzeaspecten zuiveringszorgplicht
Wat valt er te kiezen?

Voornaamste
argumenten (inhoud)
Behoefte aan zoetwater in
systeem of daarbuiten
(keten, industrie)

Op welke schaal?
(inhoud)
Zuiveringskring,
Watersysteem,
/stroomgebied

Waar vindt keuze plaats
(juridisch)
niet formeel geregeld,
keuze door waterschap,
zo nodig vastgelegd in
eigen plan
(waterbeheerplan)
niet formeel geregeld,
keuze door waterschap,
vastgelegd in eigen plan,
daarnaast in ruimtelijke
plannen

Betrokkenheid andere
overheden (juridisch)
- Gemeente via artikel 3.8
van de Waterwet

Totstandkoming SGBP

Omgaan met gezuiverd
afvalwater

In milieu brengen,
of anders toepassen

Waar zuiveren

Schaal en locatie

- Kosten rioleren,
transport en zuivering
- beschikbaarheid locatie
(RO)
- (bestemming effluent)

Samenhangende
stedelijke gebieden;
(leidt tot zuiveringskring)

- Aanvullende
zuiveringstechnieken
bovenop minimum
Richtlijn stedelijk
afvalwater
- plaats lozing

- waterkwaliteit (in
samenhang met
bestemming effluent)
- (maatschappelijke)
kosten
- kosten,
- waterkwaliteit
- waterkwantiteit

- waterlichaam,
stroomgebied

SGBP, op voorstel
waterkwaliteitsbeheerder
(veelal ook waterschap)

- waterlichaam,
stroomgebied

niet formeel geregeld,
keuze door waterschap,
zo nodig vastgelegd in
eigen plan

Bij lozing in milieu:
- tot hoe ver zuiveren

- waar lozen

Feitenonderzoek doelmatig waterketenbeheer

pagina 90

- Gemeente via artikel 3.8
van de Waterwet en via
artikel 3.4, tweede lid van
de Waterwet
- gemeente en provincie
via ruimtelijk beleid

Drinkwaterzorgplicht
Juridische tekst

Drinkwaterwet (nog niet in werking)
Artikel 1, begripsomschrijvingen
gekwalificeerde rechtspersoon:
a. publiekrechtelijke rechtspersoon, zijnde de Staat, een provincie, gemeente, waterschap of gemeenschappelijke regeling in de zin van de
Wet gemeenschappelijke regelingen;
b. naamloze of besloten vennootschap die voldoet aan de volgende voorwaarden:
1°. in de statuten is bepaald dat de aandelen in zijn kapitaal uitsluitend middellijk of onmiddellijk worden gehouden door publiekrechtelijke
rechtspersonen, en
2°. de vennootschap heeft zich niet verbonden de zeggenschap over het drinkwaterbedrijf dat haar toebehoort of zal toebehoren, geheel of
gedeeltelijk uit te oefenen of te doen uitoefenen tezamen met anderen dan een publiekrechtelijke rechtspersoon of een vennootschap als
bedoeld in dit onderdeel;
c. coöperatie waarvan de leden voldoen aan de voorwaarden, bedoeld in onderdeel b;
d. stichting ten aanzien waarvan bij besluit van Onze Minister is vastgesteld dat in haar statuten en in de tussen de stichting en de
publiekrechtelijke rechtspersoon of rechtspersonen, die haar hebben opgericht, van kracht zijnde overeenkomsten zodanige bepalingen zijn
opgenomen dat gewaarborgd wordt dat de volledige zeggenschap over het betreffende drinkwaterbedrijf wordt uitgeoefend door een of meer
publiekrechtelijke rechtspersonen;
Hoofdstuk II: Organisatie van de openbare drinkwatervoorziening
Artikel 2
1. Bestuursorganen dragen zorg voor de duurzame veiligstelling van de openbare drinkwatervoorziening.
2. Bij de uitoefening van bevoegdheden en toepassing van wettelijke voorschriften door bestuursorganen geldt de duurzame veiligstelling van
de openbare drinkwatervoorziening als een dwingende reden van groot openbaar belang.
Artikel 3
De zorg, overeenkomstig deze wet en de daarop berustende bepalingen, voor een voldoende en duurzame uitvoering van de openbare
drinkwatervoorziening binnen een distributiegebied berust bij de eigenaar van het drinkwaterbedrijf die bevoegd en, overeenkomstig artikel 8,
verplicht is tot levering van drinkwater in dat gebied.
Artikel 4
1. Het is aan andere personen dan de eigenaar van een drinkwaterbedrijf verboden om:
a. drinkwater te produceren voor consumenten of andere afnemers,
b. drinkwater te distribueren aan consumenten of andere afnemers.
Lid 2. t.m. 8 uitzonderingen/ontheffingsmogelijkheid (beperkt)
Artikel 5
1. Onze Minister stelt voor elk drinkwaterbedrijf een distributiegebied vast, waarbinnen de eigenaar van het betreffende drinkwaterbedrijf de
exclusieve bevoegdheid en plicht, overeenkomstig artikel 8, tot het leveren van drinkwater heeft.
Artikel 6
Onze Minister stelt ten minste eenmaal in de zes jaar een beleidsnota inzake de openbare drinkwatervoorziening vast.
2. De beleidsnota bevat in elk geval:
a. de hoofdlijnen en beginselen van het beleid, ter uitvoering van deze wet, met betrekking tot de productie en distributie van deugdelijk

Feitenonderzoek doelmatig waterketenbeheer

pagina 91

drinkwater en de duurzame veiligstelling van de openbare drinkwatervoorziening;
b. de hoofdlijnen van het beleid ter uitvoering van voor Nederland bindende besluiten van instellingen van de Europese Unie met betrekking tot
de productie en het ter beschikking stellen van drinkwater, en
c. de hoofdlijnen van het beleid met betrekking tot de bescherming van bij de bereiding van drinkwater te gebruiken grondstoffen.
3. Onze Minister betrekt bij het opstellen van de beleidsnota de zienswijzen van belanghebbenden.
4. Zodra de beleidsnota is vastgesteld, zendt Onze Minister deze aan beide Kamers der Staten-Generaal en doet hij mededeling van de
vaststelling in de Staatscourant, onder vermelding van de plaats of plaatsen waar de beleidsnota voor eenieder ter inzage ligt. Tevens zendt hij
de beleidsnota aan de bestuursorganen, instellingen en overige organisaties die betrokken waren bij de voorbereiding ervan.
5. De beleidsnota kan tussentijds worden gewijzigd. Het derde en vierde lid zijn van overeenkomstige toepassing.
Artikel 7
De eigenaar van een drinkwaterbedrijf heeft tot taak:
a. het tot stand brengen en in stand houden van een duurzame en doelmatige openbare drinkwatervoorziening in het voor zijn bedrijf
vastgestelde distributiegebied;
b. het tot stand brengen en in stand houden van de infrastructuur die noodzakelijk is voor de productie en distributie van drinkwater in dat
distributiegebied;
c. het overeenkomstig artikel 8 leveren van drinkwater binnen het voor zijn bedrijf vastgestelde distributiegebied, en
d. het borgen van de kwaliteit en duurzaamheid van het productie- en distributieproces en het geleverde drinkwater.
2. De eigenaar van een drinkwaterbedrijf heeft voorts tot taak:
a. het bijdragen aan de bescherming van de bronnen voor de drinkwatervoorziening in zijn distributiegebied tegen verontreiniging, waaronder
in elk geval wordt begrepen:
1°. het verrichten van onderzoek naar de kwaliteit van deze bronnen;
2°. het beheren of medebeheren van terreinen rondom deze bronnen gericht op het voorkomen of beperken van verontreiniging van deze
bronnen;
b. het bijdragen aan het uit een oogpunt van volksgezondheid verantwoord omgaan met drinkwater door eigenaars, consumenten en andere
afnemers tussen het punt van levering en het punt waar het drinkwater voor consumptie ter beschikking komt, waaronder in elk geval wordt
begrepen:
1°. het geven van voorlichting aan consumenten;
2°. het opstellen van technische eisen ten aanzien van de op zijn distributienet aan te sluiten en aangesloten installaties;
3°. het overeenkomstig artikel 24 uitvoeren van controles ten aanzien van bedoelde installaties.
3. De infrastructuur die door de eigenaar van een drinkwaterbedrijf overeenkomstig het eerste lid, onderdeel b, is of wordt aangelegd, hersteld,
vernieuwd of uitgebreid wordt voor de toepassing van de Belemmeringenwet Verordeningen en de Belemmeringenwet Privaatrecht
aangemerkt als openbaar werk of openbare werken van algemeen nut.
4. Indien de eigenaar van een drinkwaterbedrijf baten die zijn verkregen ter uitvoering van een taak of taken als bedoeld in het eerste of
tweede lid aanwendt voor het verrichten van economische activiteiten, geschiedt de aanwending van die baten tegen condities die in het
normale handelsverkeer gebruikelijk zijn voor de financiering van de desbetreffende economische activiteiten. De artikelen 25a, aanhef en
onderdeel d, en 25b van de Mededingingswet zijn van overeenkomstige toepassing op de eigenaren van drinkwaterbedrijven.
Artikel 8
1. De eigenaar van een drinkwaterbedrijf is verplicht, binnen het voor zijn bedrijf vastgestelde distributiegebied, aan degene, die daarom
verzoekt, een aanbod te doen om die persoon te voorzien van een aansluiting op het door hem beheerde leidingnet.

Feitenonderzoek doelmatig waterketenbeheer

pagina 92

2. De eigenaar van een drinkwaterbedrijf is voorts verplicht, binnen het voor zijn bedrijf vastgestelde distributiegebied, aan degene, die daarom
verzoekt, een aanbod te doen om met gebruikmaking van het door hem beheerde leidingnet aan die persoon drinkwater te leveren.
3. De eigenaar van een drinkwaterbedrijf hanteert voorwaarden die redelijk, transparant en niet discriminerend zijn.
4. In het belang van de openbare drinkwatervoorziening kunnen bij of krachtens algemene maatregel van bestuur regels worden gesteld met
betrekking tot de toepassing van het eerste tot en met derde lid.
Artikel 15
Het is verboden een rechtshandeling te verrichten, die tot gevolg heeft dat middellijk of onmiddellijk, alleen of tezamen met derden, door
anderen dan een gekwalificeerde rechtspersoon geheel of gedeeltelijk zeggenschap wordt verkregen over een drinkwaterbedrijf of een deel
daarvan, dan wel over de bedrijfsvoering van een drinkwaterbedrijf of een deel van die bedrijfsvoering.
De wet bevat daarnaast o.a.:
Bepalingen m.b.t. kostendekkende tarieven (art. 10-13)
Bepalingen m.b.t. zorg voor de kwaliteit van het drinkwater (hoofdstuk III)
Bepalingen m.b.t. leveringszekerheid en continuïteit (hoofdstuk IV)
Artikel 37
1. De eigenaar van een drinkwaterbedrijf stelt een leveringsplan op, waarin wordt aangegeven op welke wijze aan de uitvoering van de op
grond van de artikelen 32 tot en met 35 voor hem geldende verplichtingen ten aanzien van de leveringszekerheid, de dekking van de
toekomstige behoefte aan drinkwater en de levering van nooddrinkwater en noodwater, wordt voldaan.
2. Bij het opstellen van het leveringsplan wordt rekening gehouden met de beleidsnota inzake de openbare drinkwatervoorziening, bedoeld in
artikel 6.
3. Het leveringsplan behoeft de goedkeuring van de inspecteur en wordt daartoe aan hem overgelegd.
4. De in het leveringsplan opgenomen gegevens, die betrekking hebben op het voorkomen van een verstoring, de voorbereiding op een
verstoring dan wel het optreden in geval van een verstoring, zijn informatie als bedoeld in artikel 10, eerste lid, aanhef en onderdeel b, van de
Wet openbaarheid van bestuur.
Bepalingen m.b.t. de doelmatigheid van de openbare drinkwatervoorziening (hoofdstuk V)
Kort en bondig

Wetsgeschiedenis

De overheid draagt zorg voor de drinkwatervoorziening. Deze zorg wordt uitbesteed aan drinkwaterbedrijven. De taken daarvan zijn wettelijk
verankerd in de Drinkwaterwet. Het beleidsmatig nationaal kader wordt gevormd door de beleidsnota inzake de openbare
drinkwatervoorziening, die ten minste eens in de zes jaar wordt vastgesteld. Het eerstelijnstoezicht ligt bij het Rijk.
De drinkwatervoorziening is ontstaan uit gemeentelijke initiatieven, die onder invloed van het Rijk naar provinciale initiatieven zijn opgeschaald,
en later om o.a. bedrijfseconomische redenen deels een nog grotere schaal hebben gekregen.
De wettelijke regeling betrof eerst de drinkwaterkwaliteit (1957). In de zeventiger en tachtiger jaren had het Rijk een sterke leidende rol
(afdwingen samenvoeging van waterleidingbedrijven via provinciale reorganisatieplannen, planvorming in bindende structuurschema‟s/BDIV,
waarvan de uitwerking door waterleidingbedrijven in tienjarenplannen plaatsvond, welke goedkeuring door de minister behoefden).
Daarna een minder strakke aansturing van drinkwaterbedrijven, wetgeving recent geheel vernieuwd (afgerond medio 2009).

Feitenonderzoek doelmatig waterketenbeheer

pagina 93

Keuzeaspecten drinkwaterzorgplicht
Wat valt er te kiezen?
(minimum) kwaliteit te
leveren drinkwater

- Minimumset volgt uit
Drinkwaterrichtlijn

Distributiegebied

- nationaal aanvullende
eisen mogelijk
Omvang en ligging

Voornaamste
argumenten (inhoud)
Volksgezondheid

Op welke schaal?
(inhoud)
- Europa

Waar vindt keuze plaats
(juridisch)
- Drinkwaterrichtlijn

- Nederland

- Drinkwaterbesluit

Doelmatigheid,
leveringszekerheid

nationaal

Drinkwaterwet (art. 5)

Wel of nier leveren

Niets, praktisch 100%
aangesloten, er geldt
aansluitplicht en
leveringsplicht

volksgezondheid

nationaal

Drinkwaterwet (art. 8)

Bron

grondwater,
oppervlaktewater,
combinatie,

- beschikbaarheid
- kwaliteit
- beschermbaarheid

drinkwaterbedrijf

Leveringsplan
(art. 37 Drinkwaterwet)

Infrastructuur (inname,
transport, zuivering,
distributie)

- (zuiverings) techniek
- schaal
- transportnet en
distributienet c.q.
leidingnet; keuze tracé,
dimensionering en
leidingmateriaal

- bedrijfseconomisch
- leveringszekerheid
- risicobeheersing

drinkwaterbedrijf

Leveringsplan
(art. 37 Drinkwaterwet)

Feitenonderzoek doelmatig waterketenbeheer

pagina 94

Betrokkenheid andere
overheden (juridisch)

Rijk: goedkeuring
inspecteur VROM;
Vergunningverlening
onttrekking grondwater
(provincie) of
oppervlaktewater
(waterbeheerder)
Rijk: goedkeuring
inspecteur VROM

Bijlage: een aantal relevante artikelen m.b.t. de afvalwaterzorgplichten:
Wet milieubeheer
Artikel 1.1
1. In deze wet en de daarop berustende bepalingen wordt verstaan onder:
afvalwater: alle water waarvan de houder zich ontdoet, voornemens is zich te ontdoen of zich moet ontdoen;
bedrijfsafvalwater: afvalwater dat vrijkomt bij door de mens bedrijfsmatig of in een omvang alsof zij bedrijfsmatig was, ondernomen bedrijvigheid, dat geen huishoudelijk
afvalwater, afvloeiend hemelwater of grondwater is;
huishoudelijk afvalwater: afvalwater dat overwegend afkomstig is van menselijke stofwisseling en huishoudelijke werkzaamheden;
openbaar hemelwaterstelsel: voorziening voor de inzameling en verdere verwerking van afvloeiend hemelwater, niet zijnde een openbaar vuilwaterriool, in beheer bij
een gemeente of een rechtspersoon die door een gemeente met het beheer is belast;
openbaar ontwateringsstelsel: voorziening voor de inzameling en verdere verwerking van grondwater, niet zijnde een openbaar vuilwaterriool, in beheer bij een
gemeente of een rechtspersoon die door een gemeente met het beheer is belast;
openbaar vuilwaterriool: voorziening voor de inzameling en het transport van stedelijk afvalwater, in beheer bij een gemeente of een rechtspersoon die door een
gemeente met het beheer is belast;
stedelijk afvalwater: huishoudelijk afvalwater of een mengsel daarvan met bedrijfsafvalwater, afvloeiend hemelwater, grondwater of ander afvalwater;
2. In deze wet en de daarop berustende bepalingen:
b. worden onder gevolgen voor het milieu mede verstaan gevolgen die verband houden met een doelmatig beheer van afvalstoffen of een doelmatig beheer van
afvalwater, gevolgen die verband houden met het verbruik van energie en grondstoffen, alsmede gevolgen die verband houden met het verkeer van personen of
goederen van en naar de inrichting;
c. worden onder bescherming van het milieu mede verstaan de verbetering van het milieu, de zorg voor een doelmatig beheer van afvalstoffen of een doelmatig
beheer van afvalwater, de zorg voor een zuinig gebruik van energie en grondstoffen, alsmede de zorg voor de beperking van de nadelige gevolgen voor het milieu
van het verkeer van personen of goederen van en naar de inrichting.
§ 4.8. Het gemeentelijke rioleringsplan
Artikel 4.22
1. De gemeenteraad stelt telkens voor een daarbij vast te stellen periode een gemeentelijk rioleringsplan vast.
2. Het plan bevat ten minste:
a. een overzicht van de in de gemeente aanwezige voorzieningen voor de inzameling en het transport van stedelijk afvalwater als bedoeld in artikel 10.33, alsmede de
inzameling en verdere verwerking van afvloeiend hemelwater als bedoeld in artikel 3.5 van de Waterwet, en maatregelen teneinde structureel nadelige gevolgen
van de grondwaterstand voor de aan de grond gegeven bestemming zoveel mogelijk te voorkomen of te beperken, als bedoeld in artikel 3.6 van laatstgenoemde
wet en een aanduiding van het tijdstip waarop die voorzieningen naar verwachting aan vervanging toe zijn;
b. een overzicht van de in de door het plan bestreken periode aan te leggen of te vervangen voorzieningen als bedoeld onder a ;
c. een overzicht van de wijze waarop de voorzieningen, bedoeld onder a en b , worden of zullen worden beheerd;
d. de gevolgen voor het milieu van de aanwezige voorzieningen als bedoeld onder a, en van de in het plan aangekondigde activiteiten;
e. een overzicht van de financiële gevolgen van de in het plan aangekondigde activiteiten.

Feitenonderzoek doelmatig waterketenbeheer

pagina 95

3. Indien in de gemeente een gemeentelijk milieubeleidsplan geldt, houdt de gemeenteraad met dat plan rekening bij de vaststelling van een gemeentelijk rioleringsplan.
4. Onze Minister kan, in overeenstemming met Onze Minister van Verkeer en Waterstaat, aan gemeenten de plicht opleggen tot prestatievergelijking ten aanzien van de
uitvoering van de taak, bedoeld in artikel 10.33, alsmede de taken, bedoeld in de artikelen 3.5 en 3.6 van de Waterwet. Bij of krachtens algemene maatregel van
bestuur kunnen regels worden gesteld over de frequentie, inhoud en omvang van de prestatievergelijking.
Artikel 4.23
1. Het gemeentelijke rioleringsplan wordt voorbereid door burgemeester en wethouders. Zij betrekken bij de voorbereiding van het plan in elk geval:
a. gedeputeerde staten,
b. de beheerders van de zuiveringstechnische werken waarnaar het ingezamelde afvalwater wordt getransporteerd, en
c. de beheerders van de oppervlaktewateren waarop het ingezamelde water wordt geloosd.
2.

Zodra het plan is vastgesteld, doen burgemeester en wethouders hiervan mededeling door toezending van het plan aan de in het eerste lid, onder a tot en met c,
genoemde instanties, en Onze Minister.
3. Burgemeester en wethouders maken de vaststelling bekend in één of meer dag- of nieuwsbladen die in de gemeente verspreid worden. Hierbij geven zij aan op welke
wijze kennis kan worden gekregen van de inhoud van het plan.
Artikel 4.24
1. Gedeputeerde staten kunnen, nadat burgemeester en wethouders in de gelegenheid zijn gesteld hun zienswijze naar voren te brengen, aan de gemeenteraad
aanwijzingen geven omtrent de inhoud van het gemeentelijk rioleringsplan. Bij een aanwijzing wordt een termijn gesteld, binnen welke het plan in overeenstemming met
de aanwijzing moet zijn gebracht.
2. Bij het geven van een aanwijzing houden gedeputeerde staten rekening met het geldende provinciale milieubeleidsplan en met het geldende regionale waterplan.
Titel 10.5. Het zich ontdoen, de inzameling en het transport van afvalwater
Artikel 10.29a
Een bestuursorgaan houdt er bij het uitoefenen van een bevoegdheid krachtens deze wet, voor zover die bevoegdheid wordt uitgeoefend met betrekking tot afvalwater,
rekening mee dat het belang van de bescherming van het milieu vereist dat in de navolgende voorkeursvolgorde:
a. het ontstaan van afvalwater wordt voorkomen of beperkt;
b. verontreiniging van afvalwater wordt voorkomen of beperkt;
c. afvalwaterstromen gescheiden worden gehouden, tenzij het niet gescheiden houden geen nadelige gevolgen heeft voor een doelmatig beheer van afvalwater;
d. huishoudelijk afvalwater en, voor zover doelmatig en kostenefficiënt, afvalwater dat daarmee wat biologische afbreekbaarheid betreft overeenkomt worden
ingezameld en naar een inrichting als bedoeld in artikel 3.4 van de Waterwet getransporteerd;
e. ander afvalwater dan bedoeld in onderdeel d zo nodig na retentie of zuivering bij de bron, wordt hergebruikt;
f. ander afvalwater dan bedoeld in onderdeel d lokaal, zo nodig na retentie of zuivering bij de bron, in het milieu wordt gebracht en
g. ander afvalwater dan bedoeld in onderdeel d naar een inrichting als bedoeld in artikel 3.4 van de Waterwet wordt getransporteerd.
Artikel 10.32a
1. De gemeenteraad kan bij verordening bepalen dat:
a. bij het brengen van afvloeiend hemelwater of van grondwater op of in de bodem of in een voorziening voor de inzameling en het transport van afvalwater, wordt
voldaan aan de in die verordening gestelde regels, en
b. het brengen van afvloeiend hemelwater of van grondwater in een voorziening voor de inzameling en het transport van stedelijk afvalwater binnen een in die
verordening aangegeven termijn wordt beëindigd.

Feitenonderzoek doelmatig waterketenbeheer

pagina 96

2. Van de mogelijkheid, bedoeld in het eerste lid, onderdeel b, wordt geen gebruikgemaakt, indien van degene bij wie afvloeiend hemelwater of grondwater vrijkomt
redelijkerwijs geen andere wijze van afvoer van dat water kan worden gevergd.
Waterwet
Artikel 3.8
Waterschappen en gemeenten dragen zorg voor de met het oog op een doelmatig en samenhangend waterbeheer benodigde afstemming van taken en bevoegdheden
waaronder het zelfstandige beheer van inname, inzameling en zuivering van afvalwater.

Feitenonderzoek doelmatig waterketenbeheer

pagina 97

Feitenonderzoek doelmatig waterketenbeheer

pagina 98

Bijlage 4

Werkprocessen waterketen
-synergie en schaal-

Feitenonderzoek doelmatig waterketenbeheer

pagina 100

Werkprocessen
Schaal uitvoering

Drinkwater

Rioleringsbeheer (vuil-, hemel- en grondwater)

Zuiveringsbeheer

Besluitvorming

(door directie, RvC en AvA)

(door raad c.q. B&W)

(door algemeen of dagelijks bestuur)

Vaststellen strategie bedrijf
Vaststellen tarieven

- vaststellen GRP
- vaststellen rioolheffing
- wel of niet inzamelen (of zuiveren) vuil water buitengebied
- op welke wijze inzamelen vuil water buitengebied
- wel of niet inzamelen hemelwater in bebouwd gebied
- op welke wijze inzamelen hemelwater bebouwd gebied (stelsel keuze)
- wel of niet treffen van maatregelen grondwaterproblemen in bebouwd gebied
- welke maatregelen grondwaterproblemen binnen bebouwd gebied
- wanneer vervanging, renovatie, herstel riolering
- welke knelpunten (waterkwaliteit / water-op-straat) worden wanneer opgelost
Verordening lozen hemelwater en grondwater
- wel of niet inzetten instrument verordening / gebiedsaanwijzing
Financiering / Belasting verordening
- afzonderlijke heffingen vuilwater en hemelwater/grondwater
- welke heffingsgrondslag
- investeringen activeren of uit exploitatie; wel/niet reserveren voor vervanging

- vaststellen waterbeheersplan (WBP, deel zuiveringsbeheer)
- vaststellen zuiveringsheffing
- afweging maatregelen (rwzi, vergunningen, watersysteem etc.)

(GRP/BRP)
- afstemmen intern en extern beleid en regelgeving, innovatie
- modellering, hydraulische berekeningen uitvoeren
- optimalisatiestudie (OAS) uitvoeren
- afvalwaterakkoord opstellen (inclusief afstemming zuiveringsbeheer)

(WBP/BZP)
- afstemmen intern en extern beleid en regelgeving, innovatie
- modellering, hydraulische berekeningen uitvoeren
- optimalisatiestudie (OAS) uitvoeren
- afvalwaterakkoord opstellen (inclusief afstemming rioleringsbeheer)
- variantenstudies uitvoeren (slibverwerking, zuivering, transport)
- opstellen basiszuiveringsplan
- opstellen waterbeheersplan (deel zuiveringsbeheer)
- meerjarenplanning vervangen transportleidingen
- adviseren over GRP, BRP en stedelijk waterplan
- grondwaterplan maken

organisatie
organisatie
organisatie
organisatie
organisatie
organisatie
organisatie
organisatie
organisatie
organisatie
organisatie
organisatie
organisatie
organisatie
Planvorming
organisatie
afvalwaterketen
afvalwaterketen
afvalwaterketen
organisatie
organisatie
organisatie
organisatie(s)
organisatie
organisatie
organisatie
organisatie(s)
organisatie(s)
organisatie
20
20
20

Realisatie
20/organisatie
20/organisatie
20/organisatie
20/organisatie
20/organisatie
20
20
20
20
20
20
organisatie
organisatie
organisatie

- afstemmen intern en extern beleid en regelgeving, innovatie
- leidingnetberekeningen en simulaties zuivering

- variantenstudies uitvoeren (centraal/decentraal)
- asset management plan opstellen
- opstellen investeringsprogramma
- meerjarenplanning maken vervangen leidingen

- incidenten / calamiteitenplan
- overleg/afstemmen vergunning bronnen
- kwaliteitsplan opstellen
- opstellen operationele programma's

- voorbereiden (PvE, projectplan)
- aanvragen vergunningen
- ontwerp en bestek maken
- aanbesteden en gunnen
- directievoering, oplevering en evaluatie
Type projecten/maatregelen
- renovatie zuivering
- renovatie transport/distributie
- vervanging transportleidingen
- vervanging distributieleidingen en aansluitingen
- vervanging zuivering
- nieuwe maatregelen zoals verdergaande zuivering

- basisrioleringsplan opstellen (voorzieningen e.d.)
- gemeentelijk rioleringsplan (invulling zorgplichten, DoFeMaMe-systematiek)
- meerjarenplanning maken vervangen riolering
- stedelijk waterplan opstellen
- grondwaterplan
- afkoppelplan
- incidenten / calamiteitenplan
- aanpak diffuse bronnen (zoals gebruik bestrijdingsmiddelen)
- overleg/afstemmen toezicht en handhaving milieuvergunning en verordening
- meet en monitoringplan
- gemalenbeheerplan
- opstellen operationele programma's (aanleg, onderzoek en maatregelen)

- voorbereiden (PvE, projectplan)
- aanvragen vergunningen
- ontwerp en bestek maken
- aanbesteden en gunnen
- directievoering, oplevering en evaluatie
Type projecten/maatregelen
- reconstructie, relining en reparatie

Opmerking

- welke oppervlaktewaterkwaliteitsknelpunten wanneer opgelost

- welke heffingsgrondslag

externe ontwikkelingen voor drie sectoren overlappen sterk
zuivering en riolering als één fysiek systeem beheren
idem
idem
Inzicht in elkaars systeem
afstemmen plannen en investeringen
afstemmen vervanging; verminderen overlast

- incidenten / calamiteitenplan maken
- aanpak diffuse bronnen (zoals spuitvrije zones)
- overleg/afstemmen toezicht en handhaving Wvo-verg. directe lozers
- meet en monitoringplan maken
- gemalenbeheerplan maken
- opstellen operationele programma's (aanleg, onderzoek en maatr.)

voor afvalwaterketen gezamenlijk plan/draaiboek maken

- voorbereiden (PvE, projectplan)
- aanvragen vergunningen
- ontwerp en bestek maken
- aanbesteden en gunnen
- directievoering, oplevering en evaluatie
Type projecten/maatregelen
- renovatie zuivering
- renovatie transport/distributie
- vervanging transportleidingen

Kennis en ervaring delen; afstemmen uitvoering
idem
idem
idem
idem

functioneren gehele afvalwaterketen monitoren
sterke overlap in activiteiten

innovatieve technieken ontwikkelen en implementeren
afstemmen werkzaamheden en tracé

- vervanging riolen en aansluitingen
- aanleg bergbezinkbassins
- maatregelen drainage tbv grondwaterproblemen
- afkoppelen verhard oppervlak
- aanpassen inrichting openbare ruimte (poreuze bestrating, stoepen, etc.)

- vervanging zuivering
- nieuwe maatregelen zoals verdergaande zuivering

ervaringen met gelijksoortige technieken benutten

Werkprocessen
Schaal uitvoering
Gebruik en beheer
Algemeen
20
20
20
20
20
20
20

Drinkwater

Rioleringsbeheer (vuil-, hemel- en grondwater)

Zuiveringsbeheer

Opmerking

- meten actuele toestand (waterkwaliteit, procesparameters)

- metingen actuele toestand (peilen, overstortingen, water op straat)
- neerslagmetingen
- grondwaterpeilen meten
- sturing / real time control
- gegevens controleren en corrigeren
- gegevens vastleggen (actuele toestand, lokatie, inspectie, onderhoud)
- gegevens analyseren en verbeteringen initiëren

- meten actuele toestand (effluent, procesparameters, nooduitlaten)
- neerslagmetingen

ervaringen met telemetrie en procesbewaking bundelen

- sturing / real time control
- gegevens controleren en corrigeren
- gegevens vastleggen (actuele toestand, lokatie, inspectie, onderhoud)
- gegevens analyseren en verbeteringen initiëren

idem
professioneel databeheer organiseren
professioneel databeheer organiseren
professioneel databeheer organiseren

- reinigen en inspectie transportleidingen
- reinigen, inspectie en onderhoud gemalen
- inspectie en onderhoud telemetrie, pompen en schakelkasten

innovatieve technieken ontwikkelen en implementeren
ervaringen met fijnmazige infrastructuur benutten
sterke overlap in activiteiten
ervaringen met telemetrie en procesbewaking bundelen

- storingsdienst
- klachten registreren

bemensing storingsdienst optimaliseren
één watergerelateerde klacht, één afhandelingsproces

- sturing / real time control (uitvoeren procescorrecties)
- onderhoud zuiveringen
- onderhoud slibinstallaties
- afvoeren restproduct (zand, vet, slib)
- inkopen hulpstoffen
- storingsdienst
- klachten registreren

ervaringen met telemetrie en procesbewaking bundelen
kennis en expertise benutten

- sturing / real time control
- gegevens controleren en corrigeren
- gegevens vastleggen (actuele toestand, lokatie, inspectie, onderhoud)
- gegevens analyseren en verbeteringen initiëren

Distributie
20
20
20
20
20
20
20
20
20/organisatie
organisatie
20

- reinigen en inspectie transportleidingen
- reinigen en inspectie dsitributieleidingen
- reinigen, inspectie en onderhoud hogedrukpompen
- inspectie en onderhoud telemetrie, pompen en schakelkasten

Zuivering
20
20

- inspectie en onderhoud winningen en inlaten
- beheren waterwingebieden en beschermingsgebieden

20
20

- sturing / real time control (uitvoeren procescorrecties)
- onderhoud zuiveringen

20
20
20
20
20

- nuttig hergebruik reststoffen
- inkopen hulpstoffen
- storingsdienst
- klachten registreren
- nooddrinkwatervoorziening

- onderhouden watermeters
- storingsdienst
- klachten registreren

- reinigen, inspectie en onderhoud vrijverval riolen, kolken en randvoorzieiningen
- reinigen, inspectie en onderhoud gemalen en drukriolen
- inspectie en onderhoud telemetrie, pompen en schakelkasten
- reinigen infiltratievoorzieningen
- doorspuiten drainagevoorzieningen
- storingsdienst
- klachtregistratie
- vegen straatgoot en stoepen

- nooddrinkwatervoorziening

Procesondersteunend
organisatie
organisatie
organisatie
organisatie
organisatie
20/organisatie
20
20
20
20
20
20
20
20
20

Voor gehele organisatie:
- uitvoeren marketing- en PR activiteiten
- werven en managen personeel
- managen financieel economische zaken
- verlenen facilitaire diensten
- reorganiseren en onderhouden niet-actieven
- onderhouden klantcontacten
- benchmarking
- onderzoek en innovatie
- informatiseren en automatiseren
- inkopen
- beheren magazijn
- verkrijgen en verwerken meterstand
- factureren, beheren debiteuren en incasseren
- verlenen watergerelateerde diensten (Legionella, koude/warmte)
- buitenland activiteiten

Voor deel rioleringsbeheer (één van vele beleidsterreinen gemeente):
- uitvoeren marketing- en PR activiteiten
- werven en managen personeel
- managen financieel economische zaken
- verlenen facilitaire diensten
- reorganiseren en onderhouden niet-actieven
- waterloket
- benchmarking
- onderzoek en innovatie
- informatiseren en automatiseren
- inkopen
- beheren magazijn
- belastingheffing en -inning, kwijtschelding (onderdeel van gemeentelijke bel.)

=
=
=
=

- benchmarking
- onderzoek en innovatie
- informatiseren en automatiseren
- inkopen
- beheren magazijn
- meten vuillast bedrijven
- belastingheffing en -inning, kwijtschelding (onderdeel van waters.bel.)
- buitenland activiteiten

Legenda Schaal uitvoering:
organisatie
afvalwaterketen
20
20/organisatie

Voor deel zuiveringsbeheer (naast watersysteembeheer):
- uitvoeren marketing- en PR activiteiten
- werven en managen personeel
- managen financieel economische zaken
- verlenen facilitaire diensten
- reorganiseren en onderhouden niet-actieven

op schaal drinkwaterbedrijf, gemeente, waterschap
gemeente(n)+waterschap
op schaal van maximaal 20 uitvoeringsorganisaties in Nederland (te benchmarken);
bij 'realisatie' afhankelijk van type werk; bij klantcontacten 'dicht bij burger' of 'centraal waterdeskundig klantcontactcentrum'

N.B.:
Waterkwaliteitsbeheer waterschappen omvat:
- zuiveringsbeheer (zie bovenstaande processen)
- vergunningen verlenen (Wvo directe lozers)
- handhaven
- watersysteemingrepen

Mogelijke synergie:
gemeente en waterschap

Aquario

drinkwaterbedrijf en waterschap

Waternet

drinkwaterbedrijf en gemeente

WBL (enkele processen door c.q. samen met waterschappen)

drinkwaterbedrijf, gemeente en waterschap

Feitenonderzoek doelmatig waterketenbeheer

pagina 102

kennis en expertise benutten
inkoopvoordeel benutten
bemensing storingsdienst optimaliseren
één watergerelateerde klacht, één afhandelingsproces

voorbeeld: publiekscmpagne rioolgebruik; waterbewustzijn
mogelijkheden doorstroming tussen sectoren

slim bundelen waterkennis
ervaringen benutten
m.n. sectoroverschrijdende onderwerpen; ervaringen structuren benutten
op specifieke deelprocessen (zoals databeheer, GIS)
mogelijkheden voor bundeling verkennen

gelijksoortige processen
nodig voor sterke positie in de 'markt'

Bijlage 5

Overzicht documenten

Feitenonderzoek doelmatig waterketenbeheer

pagina 104

Benchmarks


Dijkgraaf, Mendys en Varkevisser (2007). Quick scan prestaties drinkwaterbedrijven in
Nederland, België en Groot-Brittannië. SEOR-ECRi Erasmus Universiteit Rotterdam



Stichting RIONED, Diverse benchmarkrapporten rioleringszorg



UvW (2006). Bedrijfsvergelijking zuiveringsbeheer



UvW (2009). Waterschapspeil 2009



Vewin (2006). Water in Zicht, benchmark drinkwaterbedrijven,

Monitors


CBS (2005) 25 jaar statistiek Zuivering van afvalwater in vogelvlucht



Gerritsen en Sterks (2004) Kostenontwikkeling in de waterketen 1990-2010. COELO



Stichting RIONED (2005). Atlas Riolering



Stichting RIONED (2009). Riool in cijfers



Vewin (2010). Drinkwaterstatistiek, de watercyclus van bron tot kraan



VROM (2007). Rijksmonitor waterketen



VROM (2009). Update van de rijksmonitor waterketen 2009



VROM (2010). Stand van Bestuursakkoord Waterketen

Efficiency in de waterketen


De Witte en Dijkgraaf (2008). Fusies versus benchmark in de drinkwatersector. ESB 11 januari
2008, p14-p15



Dijkgraaf, De Jong, Van de Mortel, Nentjes, Varkevisser en Wiersma (1997). Mogelijkheden
tot marktwerking in de Nederlandse watersector. Ocfeb, Erasmus Universiteit Rotterdam



Dijkgraaf, Van der Geest en Varkevisser (2005). Efficiëntie boven water. ESB 28 januari 2005,
p34-35



Dijkgraaf en Varkevisser (2007). Analyse kosteneffect fusies drinkwatersector. SEOR-ECRi,
Erasmus Universiteit Rotterdam



Hermans en Van der Eem (2006). Samen werken in de waterketen, het werkt.
Rijkswaterstaat, Kiwa, RIONED en UvW.

Feitenonderzoek doelmatig waterketenbeheer

pagina 105



Mulder (2005). Efficiëntie in de waterketen. Masterscriptie Universiteit van Tilburg



VROM (2008). Inventarisatie doelmatigheidstreven

Overig


Dicke, Ten Heuvelhof en Stout (2002). Leerervaringen in de drinkwatersector. TU Delft,
Beleidskunde / organisatie en management



Grontmij (2005). Voorstel toerekeningssystematiek kosten voor vuilwater- en
regenwaterafvoer. VROM.



Van Esch (2010). Opties voor toekomstig rioleringsbeheer, de geschiedenis herhaalt zich.
Riolering, maart, p14-15.



VROM, Vewin, VNG, Uvw en IPO (2009). Langetermijnvisie waterketen

Feitenonderzoek doelmatig waterketenbeheer

pagina 106