Tweede Kamer der Staten-Generaal

2

Vergaderjaar 2012–2013

33 565

Wijziging van de Algemene pensioenwet
politieke ambtsdragers in verband met de
verhoging van de pensioengerechtigde leeftijd
en de pensioenrichtleeftijd (Wet aanpassing
pensioenleeftijd Appa)

Nr. 4

ADVIES RAAD VAN STATE EN NADER RAPPORT 1
Hieronder zijn opgenomen het advies van de Afdeling advisering van de
Raad van State d.d. 13 december 2012 en het nader rapport d.d.
26 februari 2013, aangeboden aan de Koningin door de minister van
Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties. Het advies van de Afdeling
advisering van de Raad van State is cursief afgedrukt.
Bij Kabinetsmissive van 16 oktober 2012, no.12.002421, heeft Uwe
Majesteit, op voordracht van de Minister van Binnenlandse Zaken en
Koninkrijksrelaties, bij de Afdeling advisering van de Raad van State ter
overweging aanhangig gemaakt het voorstel van wet tot wijziging van de
Algemene pensioenwet politieke ambtsdragers in verband met de
verhoging van de pensioengerechtigde leeftijd en de pensioenrichtleeftijd
(Wet aanpassing pensioenleeftijd Appa), met memorie van toelichting.
Het voorstel strekt ertoe om de Algemene pensioenwet politieke ambtsdragers (Appa) aan te laten sluiten op de Wet verhoging AOW- en
pensioenrichtleeftijd. Beoogd is het Appa-pensioen ook aan te passen aan
een veranderde leeftijd waarop de AOW ingaat. In het voorstel wordt
daarom de ingangsdatum voor het Appa-pensioen flexibel gemaakt. Het
wetsvoorstel bevat een nieuwe regeling van het eigen pensioen van
politieke ambtsdragers, waarbij verdere stappen zijn gezet om deze
regeling te laten aansluiten op het ABP-pensioen voor overheidswerknemers.
De Afdeling advisering van de Raad van State onderschrijft de strekking
van het wetsvoorstel, maar maakt een aantal opmerkingen met betrekking
tot de partiële aanpassing en de delegatie. Zij is van oordeel dat in
verband daarmee aanpassing van het voorstel wenselijk is.
Blijkens de mededeling van de Directeur van Uw kabinet van 16 oktober
2012, no. 12.002421, machtigde Uwe Majesteit de Afdeling advisering van
de Raad van State haar advies inzake het voorstel van wet tot wijziging
1

kst-33565-4
ISSN 0921 - 7371
’s-Gravenhage 2013

De oorspronkelijke tekst van het voorstel van wet en van de memorie van toelichting zoals
voorgelegd aan de Afdeling advisering van de Raad van State is ter inzage gelegd bij het
Centraal Informatiepunt Tweede Kamer

Tweede Kamer, vergaderjaar 2012–2013, 33 565, nr. 4

1

van de Algemene pensioenwet politieke ambtsdragers in verband met de
verhoging van de pensioengerechtigde leeftijd en de pensioenrichtleeftijd
rechtstreeks aan mij te doen toekomen. Dit advies, gedateerd
13 december 2012, nr. W04.12.0425/I, bied ik U hierbij aan.
1. Partiële aanpassing
Al enkele jaren is sprake van een ontwikkeling waarbij de arbeidsvoorwaarden van politieke ambtsdragers meer in overeenstemming worden
gebracht met die van werknemers. Daarbij wordt de voor werknemers
ingevoerde versobering van de aanspraken op het gebied van
werkloosheid, arbeidsongeschiktheid en (pre)pensioen door vertaald naar
de regelingen voor politieke ambtsdragers.2 Tegen deze achtergrond trok
het de aandacht van de Afdeling dat het voorstel een beperkte aanpassing
van de Appa regeling inhoudt, zonder deze aanpassing te plaatsen in het
perspectief van de genoemde ontwikkeling. De Afdeling vraagt in dit
verband aandacht voor het volgende.
a. Invoeren middelloonstelsel
In de toelichting wordt gesteld dat het voorstel verdere stappen zet om de
regeling van pensioenen voor politieke ambtsdragers te laten aansluiten
op het ABP-pensioen voor overheidswerknemers.3 Een onderdeel hiervan
is de invoering van een middelloonstelsel. Als motivering voor het
invoeren van een middelloonregeling wordt in de toelichting gesteld dat
de Appa weliswaar formeel een eindloonregeling is, maar materieel min
of meer geënt is op het middelloon omdat er binnen het politieke ambt
geen sprake is van salarisgroei door carrièrestappen. Daarnaast wordt een
Appa-pensioen per functie bepaald. Tevens zijn eindloonregelingen
uitzonderingen geworden en sluit een middelloonregeling meer aan op de
pensioenregeling voor overheidswerknemers.4 De toelichting wijst tevens
op de advisering van de Vereniging van Nederlandse Gemeenten (VNG),
het Interprovinciaal Overleg (IPO) en de Unie van Waterschappen op dit
punt.5
De Afdeling merkt op dat in deze adviezen, die in het kader van dit
wetsvoorstel zijn uitgebracht, niet alleen bepleit wordt om over te gaan
van een eindloon- naar een middelloonregeling, maar tevens om de
Appa-pensioenen over te dragen naar het ABP.6 De invoering van een
middelloonstelsel zou blijkens deze adviezen een eerste stap moeten zijn
naar een dergelijke overdracht. Deze overdracht is ook bepleit in het
rapport van de commissie-Dijkstal.7 Een belangrijke overweging voor deze
aanbeveling was dat aan een middelloonregeling ook het loopbaanprincipe ten grondslag kan worden gelegd. Dit principe houdt in dat bij de
overgang van de ene politieke functie naar de andere, de opgebouwde
uitkeringsaanspraken worden meegenomen.8 Dit principe is recentelijk in
de Appa geïntroduceerd, maar vooralsnog alleen voor de uitkeringsaanspraken zoals het wachtgeld en niet voor de pensioenaanspraken.9

2

Zie onder meer Kamerstukken II 2005/06, 30 424, nr. 3, blz. 6, Kamerstukken I 2009/10 30 424, C,
blz. 5 en Kamerstukken II 2011/12, 33 298, nr. 3, blz. 1.
3
Toelichting, paragraaf 2 Toepassing op de Appa.
4
Toelichting, paragraaf 3 Van eindloon naar middelloon.
5
Toelichting, paragraaf 6 Consultatie.
6
Zie de adviezen van de VNG van 10 juli 2012 en IPO van 12 juli 2012.
7
Adviescommissie rechtspositie politieke ambtsdragers «Advies modernisering en fondsvorming politieke pensioenen», oktober 2006.
8
Kamerstukken II 2005/06, 30 424, nr. 3, blz. 5, respectievelijk nr. 17, blz. 3.
9
Zie punt 2 over het loopbaanprincipe en de verlengde wachtgelduitkering.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2012–2013, 33 565, nr. 4

2

In de aanloop naar een definitief kabinetsstandpunt over dit onderdeel
van het rapport van de commissie-Dijkstal is gebleken dat er, blijkens de
brief van 9 juli 2009, steun is voor deze overgang van de Appa-pensioenen
naar het ABP. Echter als gevolg van de kredietcrisis heeft het ABP een
dekkingstekort en in die situatie is een eventuele overbrenging van
pensioenaanspraken niet zonder meer mogelijk.10 Daarom zal het kabinet
op een geschikter moment een definitief standpunt innemen, aldus de
brief. Over de invoering van het loopbaanprincipe met betrekking tot
pensioenaanspraken wordt niet gesproken.
In de toelichting bij het voorliggende wetsvoorstel wordt niet ingegaan op
de vraag of het invoeren van een middelloonstelsel gezien moet worden
als een eerste stap, vooruitlopende op het overdragen van de
Appa-pensioenen aan het ABP en of hierbij besloten zal worden tot de
uitbreiding van het loopbaanprincipe naar pensioenen. Weliswaar wordt
aangegeven dat de VNG en IPO hierover opmerkingen hebben gemaakt,
maar een reactie hierop ontbreekt.11
De Afdeling adviseert in de toelichting op het bovenstaande in te gaan en
zo nodig het voorstel aan te passen.
b. Verlengde wachtgelduitkering
In punt a is de Afdeling ingegaan op de introductie van het loopbaanprincipe met betrekking tot de opbouw van rechten op wachtgeld.
Wachtgeldaanspraken die in de diverse functies ressorterende onder de
Appa zijn opgebouwd, worden voor de berekening van het Appawachtgeld als bedoeld in de artikelen 7, 52 en 132 bij elkaar opgeteld. De
overgang van de ene naar de andere politieke functie heeft daardoor niet
langer gevolgen voor de opbouw van deze Appa-uitkeringsrechten.
De Afdeling wijst erop dat door dit loopbaanprincipe de groep personen
die in aanmerking kan komen voor de verlengde uitkering aanzienlijk
toeneemt, nu voor de vraag of de verlengde wachtgeldregeling van
toepassing is, de som van de duur van alle politieke functies bij elkaar
wordt genomen.12 Indien een persoon daarmee de duur van tien jaar
overschrijdt en de in de wet opgenomen leeftijdsgrens heeft bereikt, heeft
hij van rechtswege aanspraak op de (aanvullende) wachtgelduitkering tot
het bereiken van de pensioenleeftijd.
In het voorstel wordt de duur van de verlengde wachtgelduitkering voor
politieke ambtsdragers die binnen tien jaar voor hun pensioendatum in de
wachtgeldregeling komen en in de twaalf jaar daaraan voorafgaand
minstens tien jaar politiek ambtsdrager zijn geweest, niet aangepast. De
duur van deze wachtgelduitkering blijft tien jaar. De aanpassing van de
artikelen 7, derde lid, 52, derde lid en 132, tweede lid,13 behelst uitsluitend
het aansluiten van deze termijn op de verhoging van de pensioenleeftijd.
Dit betekent dat op het punt van de verlengde wachtgelduitkering
(vooralsnog) geen aansluiting wordt gezocht met vergelijkbare regelingen
met betrekking tot werkloosheid voor werknemers, die een veel kortere
duur kennen.
10

Kamerstukken II 2008/09, 30 424, nr. 17, blz. 7; zie ook Kamerstukken I 2009/2010, 30 424, C, blz.
5. De Afdeling constateert dat er nog steeds sprake is van een dekkingstekort bij het ABP
waardoor waardeoverdracht van pensioenen nog steeds niet zonder meer mogelijk is.
11
Toelichting, paragraaf 6 Consultatie.
12
Zie de artikelen 7, vierde lid, 52, vierde lid en 132, derde lid, Appa.
13
Deze wachtgeldregeling geldt voor ministers en staatssecretarissen, leden van de Tweede
Kamer (en daarmee leden van het Europees Parlement die in Nederland verkozen zijn), de
voorzitter van de Eerste Kamer, de (substituut) Nationale ombudsman, Commissarissen van
de Koning, gedeputeerden, burgemeesters, wethouders, bestuurders van waterschappen en
de Rijksvertegenwoordiger BES.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2012–2013, 33 565, nr. 4

3

De regering heeft onlangs de specifieke wachtgeldvoorziening voor
politieke functies, het onzekere karakter van deze functies en het
ontbreken van een opzegtermijn, ontslagbescherming en de mogelijkheid
van een ontslagvergoeding aan de orde gesteld.14 De onzekerheid van het
politieke ambt en het daarbij behorende eigen uitkeringsregime voor
politieke ambtsdragers neemt niet weg, zo werd door de regering gesteld,
dat dit uitkeringsregime periodiek moet worden geijkt aan wat maatschappelijk gezien gebruikelijk is. Dit zou ten aanzien van de voortgezette
uitkering mogelijk een verdere (stapsgewijze) versobering kunnen
betekenen, aldus de regering.15 In verband met de financiële crisis zijn
diverse regelingen voor werknemers versoberd16, terwijl in het regeerakkoord daarnaast een verdere verkorting van de duur van de werkloosheidsuitkering wordt aangekondigd.17 Het voorstel gaat niet nader in op
deze overwegingen.
De Afdeling adviseert in de toelichting in te gaan op de mogelijke
betekenis van de hiervoor genoemde ontwikkelingen voor de verlengde
wachtgelduitkering.
c. Verlaging pensioenaanspraken en pensioenen
Het voorgestelde artikel 13h regelt dat, indien het ABP besluit tot het
verlagen van de pensioenen, de pensioenaanspraken en pensioenen op
grond van de Appa op overeenkomstige wijze worden verlaagd. Blijkens
de toelichting gaat het ABP over tot verlaging indien dit noodzakelijk is,
gelet op de financiële positie van het fonds.18 In punt 1a heeft de Afdeling
gewezen op het feit dat vooralsnog de Appa-pensioenen niet worden
overgedragen aan het ABP. Daarmee geldt voor de Appa-pensioenen niet
dat een verlaging daar eveneens noodzakelijk kan zijn in verband met de
financiële positie van het ABP-fonds. In de toelichting wordt niet ingegaan
op de vraag waarom desondanks gekozen wordt voor een automatische
koppeling tussen de verlaging van de ABP-pensioenen en die van de
Appa-pensioenen. De Afdeling adviseert de toelichting op dit punt aan te
vullen.
1. Partiële aanpassing
De Afdeling constateert dat het voorstel een beperkte aanpassing van de
Appa regeling inhoudt, zonder dat deze aanpassing wordt geplaatst in het
perspectief van de ontwikkeling waarbij de arbeidsvoorwaarden van
politieke ambtsdragers meer in overeenstemming worden gebracht met
die van werknemers.
De voorgestelde aanpassing van de Appa past inderdaad in die ontwikkeling, met daarbij de kanttekening dat dit voorstel is beperkt tot die
wijzigingen die samenhangen met de verhoging van pensioengerechtigde
leeftijd en de pensioenrichtleeftijd (het fiscale Witteveen-kader). Het
wetsvoorstel bevat datgene wat nodig is ten gevolge van de Wet
verhoging AOW- en pensioenrichtleeftijd en datgene wat daar direct mee
14

Kamerstukken II 2011/12, 33 298, nr. 3.
Kamerstukken II 2005/06, 30 424, nr. 3, blz. 7 en Kamerstukken I 2009/10, 30 424, C, blz. 5.
16
Zo is de duur van de werkloosheidsuitkering verkort. Daarnaast is de hoogte van de ontslagvergoeding gemaximaliseerd.
17
Regeerakkoord VVD-PvdA «Bruggen slaan» van 29 oktober 2012. Over de WW-uitkering zegt
het regeerakkoord: De duur van de WW-uitkering wordt maximaal 24 maanden: 12 maanden
gerelateerd aan het laatstverdiende loon en 12 maanden gerelateerd aan het wettelijk
minimumloon. Gelet op het uitgangspunt (Kamerstukken II 2011/12, 33 298, nr. 3) dat de
maximumduur van de uitkering op grond van de Appa gelijk is aan de maximumduur van de
WW-uitkering zou dit tot gevolg kunnen hebben dat de Appa op dit punt zal moeten worden
aangepast.
18
Toelichting, paragraaf 5 Verlaging van pensioenafspraken en pensioenen.
15

Tweede Kamer, vergaderjaar 2012–2013, 33 565, nr. 4

4

samenhangt. De Wet verhoging AOW- en pensioenleeftijd is per 1 januari
2013 al (deels) in werking getreden. Het is zaak om de Appa daar op korte
termijn bij aan te laten sluiten. Dat stelt beperkingen aan hetgeen in dit
wetsvoorstel «meegenomen» kan worden. Anderzijds past alles wat nu is
meegenomen in de ontwikkeling waarbij de pensioenaanspraken van
politieke ambtsdragers meer in overeenstemming gebracht worden met
die van overheidswerknemers.
Dat geldt voor het in overeenstemming brengen van de ingangsdatum
van het aanvullende Appa-pensioen met ingangsdatum van de AOW, de
aanpassingen met betrekking tot het verhogen van de pensioenrichtleeftijd, het flexibiliseren van de ingangsdatum van het pensioen, een
eventuele verlaging van de pensioenen en pensioenaanspraken en voor
de overgang van het eindloonstelsel naar het middelloonstelsel.
a. Invoeren middelloonstelsel
De Afdeling adviseert in de toelichting bij het voorliggende wetsvoorstel
in te gaan op de vraag of het invoeren van een middelloonstelsel gezien
moet worden als een eerste stap, vooruitlopende op het overdragen van
de Appa-pensioenen aan het ABP. Vervolgvraag is of hierbij besloten zal
worden tot de uitbreiding van het loopbaanprincipe naar pensioenen. De
Afdeling adviseert zo nodig op dit punt het voorstel aan te passen.
De regering heeft eerder aangegeven het advies van de commissie
Dijkstal om de Appa-aanspraken onder te brengen bij het ABP-fonds, in
beginsel over te willen nemen. Alvorens over te gaan tot fondsfinanciering dienden echter eerst de juridische en financiële overgangscondities nader in kaart te worden gebracht.
De juridische overgangsproblematiek wordt kleiner naarmate de
Appa-regeling meer in overeenstemming is gebracht met de ABP-regeling. Als beide regelingen identiek zijn, is eigenlijk de overgangsproblematiek gereduceerd tot een financieel vraagstuk. De Vereniging van
Nederlandse Gemeenten (VNG), het Interprovinciaal Overleg (IPO) en de
Unie van Waterschappen (UvW) adviseerden tot het tevens invoeren van
het middelloonstelsel. Dit zou in hun visie een betekenisvolle stap zijn in
de afstemming van beide pensioenregelingen op elkaar.
Daarbij is niet besloten over te gaan tot uitbreiding van het loopbaanprincipe naar pensioenen. Daartoe is ook geen noodzaak. In 2001 is in de
Appa het systeem van waardeoverdracht van opgebouwde pensioenaanspraken geïntroduceerd (Stb. 2001, nr. 364). Met dit systeem worden, op
verzoek van een betrokkene, pensioenaanspraken op grond van de Appa
verplicht overgedragen naar een bij de volgende functie horende
pensioenregeling. Dat kan dus ook een Appa-aanspraak bij een ander
bestuursorgaan betreffen. Een wethouder die gedeputeerde wordt, kan
zijn pensioenaanspraak overdragen van de gemeente naar de provincie.
Op deze wijze kan de betrokkene zelf vorm geven aan het loopbaanprincipe.
Het definitieve kabinetsstandpunt met betrekking tot fondsfinanciering
wordt momenteel voorbereid. Het standpunt gaat in op de eerder
aangehaalde overgangscondities. Daarbij gaat het primair om het
onderbrengen van de pensioenen bij een pensioenfonds. De memorie van
toelichting is op dit punt aangepast.
b. Verlengde wachtgelduitkering
De afdeling vraagt aandacht voor de aansluiting van de uitkeringsduur
voor politieke ambtsdragers op vergelijkbare regelingen met betrekking
tot werkloosheid voor werknemers.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2012–2013, 33 565, nr. 4

5

De Appa kent twee regimes, een uitkering bij aftreden van een politieke
ambtsdrager en een eigen pensioen bij het bereiken van de pensioengerechtigde leeftijd of een nabestaandenpensioen bij overlijden van een
politieke ambtsdrager. De nu voorgestelde wijzigingen hebben vooral
betrekking op het pensioendeel van de Appa en zijn beperkt tot die
wijzigingen die samenhangen met de verhoging van pensioengerechtigde
leeftijd en de wijziging van de pensioenrichtleeftijd (het fiscale Witteveenkader) door de Wet verhoging AOW- en pensioenrichtleeftijd.
Onder de huidige Appa eindigt een uitkering als de betrokkene 65 jaar
wordt. Vóór de inwerkingtreding van de Wet verhoging AOW- en
pensioenrichtleeftijd had de betrokkene vanaf dat moment recht op een
AOW-uitkering en een eigen pensioen op grond van de Appa. Door de
verhoging van de AOW-leeftijd vanaf 1 januari 2013 ontstaat een gat: de
uitkering stopt als de betrokkene 65 jaar wordt, maar de AOW-uitkering
begint pas op een later moment. Het wetsvoorstel dicht dat gat. Voor het
overige is op dit moment geen wijziging van de uitkeringsduur beoogd.
De regering heeft – gelet op de beperkte strekking van het wetsvoorstel –
niet beoogd om met dit wetsvoorstel te komen tot een herijking van het
uitkeringsregime aan wat maatschappelijk gezien gebruikelijk is.
c. Verlaging pensioenaanspraken en pensioenen
De financiële positie van het ABP-fonds kan niet als zodanig een reden zijn
om het Appa-pensioen te verminderen – immers de pensioenen die op
grond van de Appa worden toegekend, worden niet uit dat fonds betaald.
De Appa-pensioenen komen ten laste van het desbetreffende overheidslichaam (het Rijk, de provincie, de gemeente of het waterschap).
De achtergrond van de koppeling tussen een verlaging van de pensioenen
en pensioenaanspraken van overheidswerknemers enerzijds en een
verlaging van de pensioenen en pensioenaanspraken van politieke
ambtsdragers anderzijds, ligt in de koppeling van de hoogte van het
pensioen en de pensioenaanspraken tussen deze twee groepen. Voor de
bepaling van de hoogte van pensioen en de pensioenaanspraken van
politieke ambtsdragers wordt aangesloten op de overeenkomstige regels
voor overheidswerknemers ten aanzien van hun ABP-pensioen. Het beleid
is er op gericht om in de loop der tijd die aansluiting te versterken. Het
lijkt de regering in dat verband niet langer gepast dat de Appa-pensioenen
overeenkomstig artikel 105 worden verhoogd als het ABP-pensioen
omhoog gaat, maar dat in het geval dat het ABP-pensioen wordt verlaagd
op grond van artikel 134 van de Pensioenwet, deze verlaging niet geldt
voor het Appa-pensioen.
Het is mogelijk dat ingrepen in de pensioenen van (overheids)werknemers
noodzakelijk blijken. Zoals ook in de memorie van toelichting is betoogd,
zou het achterwege laten van een vergelijkbare ingreep bij politieke
ambtsdragers, een ernstige aantasting van de acceptatie van de noodzakelijke pensioenmaatregelen met zich brengen. De toelichting op artikel
13h en de daarbij behorende overgangsartikelen, die met dezelfde
strekking reeds in de artikelsgewijze toelichting was opgenomen, is
vanwege het belang ervan naar het algemeen deel van de toelichting
verplaatst.
2. Delegatie
In artikel 14 wordt een zeer ruime delegatiegrondslag gecreëerd. De
toelichting stelt hierover dat de nieuwe opzet van het eigen pensioen
aanzienlijk complexer is dan de huidige en dat het daarom niet meer goed
mogelijk is om alle details op het niveau van de formele wet vast te

Tweede Kamer, vergaderjaar 2012–2013, 33 565, nr. 4

6

leggen.19 De toelichting geeft slechts in zeer algemene termen aan dat het
bij de delegatie zal gaan om uitvoeringsdetails. De Afdeling is van oordeel
dat de onderwerpen die nu als uitvoeringsdetails worden aangemerkt, in
hun uitwerking aanzienlijke invloed kunnen hebben op de omvang van het
pensioen dat wordt opgebouwd. Het betreft hier ook onderwerpen die op
dit moment in de wet zelf worden geregeld, zoals het opbouwpercentage.20 Voorts geeft de toelichting geen antwoord op de vraag waarom
gekozen is voor een delegatiegrondslag die niet alleen delegatie naar het
niveau van een algemene maatregel van bestuur, maar tevens naar het
niveau van de ministeriele regeling mogelijk maakt. Ten slotte is onduidelijk voor welke onderwerpen deze delegatie noodzakelijk is. De enkele
verwijzing in de toelichting naar het feit dat sprake zal zijn van een
complexere opzet van het nieuwe pensioen, biedt vooralsnog onvoldoende motivering voor de voorgestelde delegatie.
De Afdeling merkt daarbij op dat het stelsel van de Appa waarbij
wijzigingen van de rechtspositie van leden van de Staten Generaal en hun
nabestaanden met een twee derde meerderheid in beide Kamers moeten
worden aangenomen, zich bovendien slecht verdraagt met een zeer ruime
delegatiegrondslag.21
Ten overvloede merkt de Afdeling op dat, indien zou worden gekozen voor
het onderbrengen van de pensioenen bij het ABP, zoals besproken in punt
1, een dergelijke ruime delegatie in ieder geval niet noodzakelijk is.
De Afdeling adviseert de noodzaak voor delegatie dragend te motiveren
en voor die onderwerpen waarbij delegatie noodzakelijk is, de delegatiegrondslag te beperken tot delegatie naar algemene maatregel van
bestuur.
2. Delegatie
De Afdeling meent dat in artikel 14 een zeer ruime delegatiegrondslag
wordt gecreëerd. Dat beeld behoeft nuancering. De ruimte om op grond
van artikel 14 in de lagere regelgeving invulling te geven aan het
pensioen, is zeer beperkt. Dat vloeit voor een deel voor uit het artikel zelf –
dat bepaalt immers dat de lagere regels moeten passen binnen de
voorwaarden en maxima van de Wet op de loonbelasting 1964 (het
«Witteveenkader»). Maar voor een belangrijk deel vloeien de beperkingen
voort uit andere bepalingen van het wetsvoorstel.
De Afdeling wijst bijvoorbeeld op het opbouwpercentage en merkt op dat
dit nu in de wet zelf wordt geregeld. Dat is zo – artikel 13a van de huidige
Appa bepaalt dit percentage op 2. Een dergelijke vaste bepaling in de wet
met één percentage kan niet meer werken bij een middelloonstelsel
waarbij over de jaren heen tegen een verschillend percentage kan worden
opgebouwd. In het wetsvoorstel wordt geregeld dat het opbouwpercentage voor een dienstjaar gelijk is aan het percentage dat voor dat
dienstjaar wordt gehanteerd voor overheidswerknemers (artikel 13c,
eerste lid). Die duiding is echter nog niet precies genoeg, omdat het ABP
voor bepaalde bijzondere gevallen andere opbouwpercentages hanteert.
In de algemene maatregel van bestuur zal daarom worden aangegeven
dat het gaat om het opbouwpercentage dat het ABP hanteert voor het
19

Toelichting Artikelsgewijs, onderdelen F, R en AD, artikel 14.
Zie artikel 13a Appa. Met betrekking tot het opbouwpercentage wijst de Afdeling op de
aangekondigde verlaging met 0,4 procent in het regeerakkoord (Regeerakkoord VVD-PvdA
«Bruggen slaan» van 29 oktober 2012, blz. 7).
21
Zie artikel 63 Grondwet. Via het voorgestelde artikel 58 (onderdeel R) worden de artikelen 13
en 14 van overeenkomstige toepassing verklaard op het pensioen van een kamerlid.
20

Tweede Kamer, vergaderjaar 2012–2013, 33 565, nr. 4

7

desbetreffende jaar voor een overheidswerknemer die niet valt in een van
de overgangsvoorzieningen ten aanzien van dat percentage.
Om het pensioen voor politieke ambtsdragers goed aan te laten sluiten bij
het ABP-pensioen zijn op diverse plaatsen nadere bepalingen nodig. Het
ABP hanteert bijvoorbeeld omrekeningsfactoren bij de herrekening in
verband met een pensioeningangsdatum die afwijkt van de pensioenrichtleeftijd of een pensioen dat in de loop der jaren in hoogte varieert. De
huidige wet kent die mogelijkheden niet. Het wetsvoorstel regelt dat in die
gevallen wordt aangesloten bij de door het ABP gehanteerde herrekening
(artikel 13e, vierde lid). De algemene maatregel van bestuur zal nader
bepalen welke herrekening het betreft.
Door telkens in de wet zelf te bepalen dat een onderwerp geregeld wordt
in aansluiting op de regels die in overeenkomstige gevallen worden
gehanteerd ten aanzien van overheidswerknemers, wordt de nadere
bepaling op grond van de algemene maatregel van bestuur sterk
gebonden (zie de artikelen 13a, tweede lid, 13d, tweede lid, 13e, vierde lid,
13f, vierde lid, 13g, vierde lid en 13i, tweede lid).
Meer in het algemeen is het wenselijk dat delegatie naar lagere regelgeving mogelijk wordt gemaakt. In de memorie van toelichting is al
betoogd dat de regeling van het pensioen in de Appa inhoudelijk gezien
vergelijkbaar is met een pensioenreglement. Daar is ook beschreven dat
de nieuwe opzet van het pensioen aanzienlijk complexer is dan de huidige
regeling. Ter illustratie: het Pensioenreglement van het ABP is een
boekwerk van meer dan 100 pagina’s. Het is bepaald onwenselijk om een
regeling van een dergelijke omvang in de wet zelf neer te laten slaan.
Het is ook (nog) niet mogelijk om eenvoudigweg te verwijzen naar de
pensioenregeling voor overheidswerknemers. Hiervóór (zie punt 1) bleek
al dat een volledige overgang naar het ABP op dit moment nog niet aan
de orde is. Ook een regeling waarbij de pensioenen overigens geheel
gelijk getrokken worden, is nog een stap te ver. Dat betekent onder meer
veranderingen in de pensioengeldige tijd, de franchise, het nabestaandenpensioen, kort gezegd een geheel nieuwe Appa. De nu voorliggende
wijziging van de Appa is gericht op de nodige aanpassingen in verband
met de verhoging van de pensioengerechtigde leeftijd en de pensioenrichtleeftijd. De overgang naar een middelloonstelsel is een ingreep die
daar goed bij aansluit. De voorliggende wijziging laat het Appa-pensioen
weer beter in de pas lopen met het ABP-pensioen. Maar een algehele
herziening van de Appa voert nu te ver – zeker gelet op de termijn waarop
de wijziging ingevoerd moet worden.
Tegen deze achtergrond is een wijziging van de Appa waarbij een
gebonden delegatie mogelijk wordt gemaakt, naar het oordeel van de
regering een passende oplossing.
De Afdeling merkt nog op dat de grondwettelijke bepaling die eist dat het
wetsvoorstel met een twee derde meerderheid wordt aangenomen –
althans voor zover het de rechtspositie van de leden van de StatenGeneraal betreft – zich slecht verdraagt met een zeer ruime delegatiegrondslag. Het desbetreffende artikel in de Grondwet luidt: «Geldelijke
voorzieningen ten behoeve van leden en gewezen leden van de StatenGeneraal en van hun nabestaanden worden bij de wet geregeld. De
kamers kunnen een voorstel van wet ter zake alleen aannemen met ten
minste twee derden van het aantal uitgebrachte stemmen.» De Grondwet
gebruikt de woorden «bij de wet geregeld». Juist deze terminologie wordt
in de Grondwet gebruikt om aan te geven dat de wetgever bevoegd is tot
delegatie aan een lagere regelgever. De Grondwetsbepaling strekt er
verder toe dat het wetsvoorstel – met de daarin opgenomen delegatie –
door een tweederde meerderheid gesteund moet worden.
De huidige Appa kent op veel plaatsen een delegatiegrondslag voor
lagere regelgeving. Zie bijvoorbeeld de artikelen 52a, vierde lid, 52b,

Tweede Kamer, vergaderjaar 2012–2013, 33 565, nr. 4

8

vierde lid, 52c, tweede lid, 53b, elfde lid, 59aa, 85, 106, eerste en tweede
lid, en 118 voor delegatie naar regelstelling bij (soms bij of krachtens)
algemene maatregel van bestuur. Ook delegatie van regelgevende
bevoegdheid naar het niveau van een ministeriële regeling komt op veel
plaatsen voor. Zie bijvoorbeeld de artikelen 53, derde lid, 54a, eerste lid,
58a, achtste lid, 58b, tweede lid, 59, tweede lid, 73, vierde lid, en 105,
derde lid. De gegeven voorbeelden betreffen alleen bepalingen die
betrekking hebben op geldelijke voorzieningen voor Kamerleden. Ook op
andere plaatsen in de Appa komt delegatie naar het niveau van de
algemene maatregel van bestuur of de ministeriële regeling regelmatig
voor.
Gelet op het advies van de Afdeling is nog eens kritisch bezien of bij de
delegatiegrondslag van artikel 14 een delegatie naar het niveau van de
ministeriële regeling nodig is om tot een goed regelsysteem te komen.
Vooralsnog is de conclusie dat in het algemeen volstaan kan worden met
een delegatie naar een algemene maatregel van bestuur. Wel is het
wenselijk dat in de maatregel opgenomen bedragen, door de minister
aangepast kunnen worden. Het betreft dan met name het «indexeren» van
het franchisebedrag. Ook de huidige bepaling voor de vaststelling van de
franchise delegeert naar lagere regelgeving: «de franchise (wordt) bij of
krachtens algemene maatregel van bestuur(...) vastgesteld». Het
wetsvoorstel is in die zin aangepast. In de memorie van toelichting is
meer aandacht besteed aan de delegatie.
3. Overige aanpassingen
Naast de hiervoor beschreven aanpassingen is van de gelegenheid
gebruik gemaakt om enkele passages in wet en toelichting te verduidelijken en enkele redactionele verbeteringen aan te brengen. Het betreft
met name de volgende punten.
– Verduidelijking van artikel 13e, eerste lid, door expliciet vast te leggen
dat het pensioen op jaarbasis gelijk is aan de som van de opgebouwde
aanspraken.
– In artikel 13f, tweede lid, is nu vastgelegd dat de keuze van omzetting
van nabestaandenpensioen in eigen pensioen onherroepelijk is. Dat is
ook onder de huidige Appa het geval.
– De huidige Appa kent enkele artikelen die verwijzen naar niet meer
bestaande bepalingen. De verwijzende bepalingen worden met dit
wetsvoorstel uit de Appa geschrapt (zie de wijziging in de artikelen 23,
68 en 146).
De Afdeling advisering van de Raad van State geeft U in overweging het
voorstel van wet te zenden aan de Tweede Kamer der Staten-Generaal,
nadat met het vorenstaande rekening zal zijn gehouden.
De vice-president van de Raad van State,
J.P.H. Donner
Ik moge U verzoeken het hierbij gevoegde gewijzigde voorstel van wet en
de gewijzigde memorie van toelichting aan de Tweede Kamer der
Staten-Generaal te zenden.
De minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties,
R.H.A. Plasterk

Tweede Kamer, vergaderjaar 2012–2013, 33 565, nr. 4

9