Tweede Kamer der Staten-Generaal

2

Vergaderjaar 2016–2017

34 647

Evaluatie Winkeltijdenwet

Nr. 1

BRIEF VAN DE MINISTER VAN ECONOMISCHE ZAKEN
Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal
Den Haag, 23 december 2016
Tijdens de parlementaire behandeling van het initiatiefwetsvoorstel van
de leden Verhoeven (D66) en Van Tongeren (GL) is toegezegd de gewijzigde Winkeltijdenwet1 na drie jaar te evalueren (Handelingen II 2012/13,
nr. 14, item 3). Met deze brief informeer ik uw Kamer over de uitkomsten
van de evaluatie van de gewijzigde Winkeltijdenwet en de conclusies
daaruit voor het beleid. De evaluatie is uitgevoerd door onderzoeksbureau
BMC en als bijlage toegevoegd aan deze brief2.
In de brief komt eerst kort de inhoud van de wet aan de orde. Vervolgens
worden de belangrijkste uitkomsten van de evaluatie uiteengezet, gevolgd
door de conclusies van het kabinet. Daarbij ga ik tevens in op de aangenomen motie Van der Staaij c.s.3 en betrek ik de eerder gestelde Kamervragen door de leden Dijkgraaf (SGP), Bruins (ChristenUnie) en
Gesthuizen (SP) over deze evaluatie4 en de Kamervragen van de leden
Dijkgraaf (SGP) en Bruins (ChristenUnie) over boetes voor winkeliers die
niet op zondag open willen zijn5. Met deze brief voldoe ik aan de diverse
toezeggingen die ik heb gedaan tijdens de parlementaire behandeling van
de wetswijziging6 in de Eerste Kamer (Handelingen I 2012/13, nr. 27, item
4) en in de uitvoering van de motie Holdijk7 door in te gaan op de

1

Voluit: Wet van 11 juni 2013 tot wijziging van de Winkeltijdenwet in verband met het verruimen
van de bevoegdheid van gemeenten om vrijstelling te verlenen van de verboden met
betrekking tot de zondag en een aantal feestdagen, Staatsblad 2013, nr. 217
2
Raadpleegbaar via www.tweedekamer.nl
3
Kamerstuk 34 550, nr. 21.
4
Kamervragen van de leden Dijkgraaf (SGP), Bruins (ChristenUnie) en Gesthuizen (SP) over de
toegezegde evaluatie van de Winkeltijdenwet, ingezonden 13 september 2016, (Aanhangsel
Handelingen II 2016/17, nr. 158)
5
Kamervragen van de leden Dijkgraaf (SGP) en Bruins (ChristenUnie) over het opleggen van
boetes aan een winkelier die op zondag zijn winkel niet openstelt, ingezonden 19 september
2016, (Aanhangsel Handelingen II 2016/17, nr. 159
6
Kamerstuk 32 412, G
7
Kamerstuk 32 412, K

kst-34647-1
ISSN 0921 - 7371
’s-Gravenhage 2016

Tweede Kamer, vergaderjaar 2016–2017, 34 647, nr. 1

1

belangen van de werknemers en (kleine) winkeliers, de collectieve
zondagsrust en de belangenafweging van gemeenten.
De Winkeltijdenwet
In het regeerakkoord Rutte II is opgenomen dat de wettelijke winkelsluiting op zondag zal worden afgeschaft en dat het aan gemeenten is
nadere regels te stellen8. De aangenomen initiatiefwet van de leden
Verhoeven (D66) en Van Tongeren (GL) is in lijn met deze doelstelling.
Per 1 juli 2013 is de gewijzigde Winkeltijdenwet in werking getreden. De
thans geldende Winkeltijdenwet regelt de tijden waarop winkels in ieder
geval open mogen zijn en kent daarnaast bevoegdheden toe aan
gemeenten om deze tijden te verruimen. De Winkeltijdenwet van vóór
1 juli 2013 voorzag gemeenten in de mogelijkheid om twaalf keer per jaar
een vrijstelling te verlenen voor het verbod op winkelopenstelling op
zondagen en/of feestdagen. Daarnaast was het mogelijk voor gemeenten
om vrijstelling te verlenen van het verbod op winkelopenstelling voor
toeristische gebieden en grensregio’s. In de gewijzigde Winkeltijdenwet
zijn geen voorwaarden meer verbonden aan de mogelijkheid om
vrijstelling of ontheffing te verlenen. Het gevolg is dat gemeenten zelf
mogen bepalen of en in hoeverre vrijstelling of ontheffing wordt verleend
van het verbod om winkels op zon-, feest- en op werkdagen vóór 6:00 uur
en na 22:00 uur open te stellen.
Uitkomsten evaluatie
In de evaluatie is bezien wat de sociale en economische gevolgen van de
wijzigingen van de Winkeltijdenwet zijn. Om dat in kaart te brengen zijn de
gevolgen voor diverse groepen belanghebbenden onderzocht. Daarnaast
is gekeken naar hoe gemeenten invulling geven aan hun autonomie bij
het bepalen van de winkeltijden. Om dit in kaart te brengen heeft een
extern onderzoeksbureau, BMC, een uitgebreid onderzoek gedaan naar
gemeentelijke verordeningen, is onder werknemers, winkeliers en
gemeenten een enquête gehouden en zijn casestudies en groepsinterviews gedaan. Hieronder worden de belangrijkste bevindingen uit de
evaluatie beschreven.
Belangen werknemers
De evaluatie laat zien dat zondagsopenstelling doorgaans geen negatieve
gevolgen heeft voor werknemers. Zij voelen zich niet onder druk gezet om
op zondagen te werken en negen van de tien werknemers geven aan een
zondagstoeslag te ontvangen. Voor met name jongere werknemers is dit
een reden om juist op zondag te willen werken. Werknemers die niet op
zondag willen werken, willen dat met name niet vanwege sociale redenen.
In beperkte mate wordt geloofs- of levensovertuiging genoemd als reden
om op zondag niet te willen werken.
Belangen winkeliers
Voor winkeliers zijn de belangrijkste redenen tot zondagsopenstelling de
wens van de klant, de extra omzet en het gegeven dat concurrenten ook
op zondag open zijn. Een minderheid van 21% wil liever niet op zondag
open zijn. Veel winkeliers kiezen ervoor om op (christelijke) feest- en
herdenkingsdagen niet open te zijn. Alleen supermarkten maken volop
gebruik van de mogelijkheid om ook op deze dagen open te zijn. Uit de
evaluatie blijkt dat contractuele verplichtingen en boetebedingen zeer
8

Kamerstuk 33 410, nr. 15.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2016–2017, 34 647, nr. 1

2

beperkt een rol spelen bij de openstelling op zondag, 93% van de
winkeliers heeft geen huurcontract met boetebeding.
In de evaluatie heeft 4% van alle winkeliers aangegeven op zondag open
te zijn vanwege contractuele verplichtingen. Dat betekent dat voor een
aantal winkeliers met een boetebeding andere overwegingen hebben
geleid tot het besluit om op zondag open te zijn. Openstelling op zondag
leidt doorgaans niet tot personeelsproblemen bij winkeliers.
Belangenafweging gemeenten
De gewijzigde Winkeltijdenwet heeft ertoe geleid dat driekwart van de
gemeenten hun Winkeltijdenverordening heeft aangepast. In het
overgrote deel van de gevallen hebben gemeenten, al dan niet op basis
van de VNG-leidraad, een integrale belangenafweging gemaakt, waarin
onder andere aandacht is besteed aan het economisch belang, het
standpunt van inwoners en het standpunt van winkeliers. Op basis van de
belangenafweging heeft een meerderheid van de gemeenten gekozen
voor een ruime openstelling op zondagen in de vorm van een algemene
ontheffing. Daarnaast bieden gemeenten vaak de mogelijkheid om een
individuele ontheffing aan te vragen. Vrijwel alle gemeenten hebben
bezwaarschriften ontvangen, die vrijwel nooit tot aanpassing van het
beleid geleid hebben. Een aantal gemeenten is voornemens het gekozen
beleid te evalueren.
Het beeld dat een meerderheid gekozen heeft voor een ruime openstelling
op zondagen in de vorm van een algemene ontheffing geldt in mindere
mate voor gemeenten in de zogeheten Biblebelt. De waarde die in dat
gebied wordt gehecht aan de zondagsrust weegt zwaar in de belangenafweging en daar wordt dan ook gekozen voor geen of zeer beperkte
ontheffing. De aan gemeenten gegeven beleidsvrijheid leidt dus tot een
differentiatie in winkeltijden afhankelijk van de voorkeuren van de lokale
bevolking.
Concurrentiedruk van andere gemeenten
Gemeenten zonder zondagsopenstelling kunnen concurrentie ervaren van
nabijgelegen gemeenten waar de winkels wel open mogen zijn. Ongeveer
de helft van de gemeenten met meer dan 50.000 inwoners geeft aan
concurrentie te ervaren van omliggende gemeenten. Het merendeel van
de kleinere gemeenten ervaart geen concurrentie van andere gemeenten
bij zondagsopenstelling. Bijna twee derde van de winkeliers die gevestigd
zijn in een gemeente waar de winkels op zondag niet open mogen zijn,
ervaart concurrentie van winkels in nabijgelegen gemeenten waar dat wel
mag.
Beleidsconclusies
Belangenafweging door gemeenten
De evaluatie geeft een positief beeld over de decentralisatie van de
bevoegdheid tot het bepalen van de winkeltijden naar gemeenten.
Gemeenten maken veelal een integrale belangenafweging, waarin ruimte
is voor economische belangen alsook voor de waarde die aan de
zondagsrust gegeven wordt. Zo wordt gedifferentieerd naar de plaatselijke situatie en voorkeuren van de inwoners en een goede balans
gevonden tussen de lokale belangen.
In eerder gestelde Kamervragen van de leden Dijkgraaf (SGP), Bruins
(ChristenUnie) en Gesthuizen (SP) zijn zorgen geuit over de invloed van

Tweede Kamer, vergaderjaar 2016–2017, 34 647, nr. 1

3

concurrentie uit buurgemeenten bij de eigenstandige afweging van lokale
belangen door gemeenten omtrent openingstijden. Uit de evaluatie blijkt
dat binnen het stelsel van keuzevrijheid van gemeenten het inderdaad kan
voorkomen dat gemeenten die geen ontheffing geven op het verbod om
winkels op zon- en feestdagen en op werkdagen vóór 6:00 uur en na 22:00
uur open te stellen, concurrentie kunnen ondervinden van gemeenten die
dat wel doen. De evaluatie laat zien dat dit bij vooral grote gemeenten een
rol kan spelen. Dit past echter binnen het stelsel van de lokale beleidsvrijheid van gemeenten. Het is aan de gemeenten om in hun belangenafweging het belang van bijvoorbeeld de zondagsrust te laten prevaleren
boven het economisch belang of andersom. Op basis van deze evaluatie
concludeer ik dat dit stelsel naar behoren functioneert.
Verplichte winkelopenstelling
Met de motie Van der Staaij c.s. is de regering opgeroepen om effectieve
maatregelen te nemen dat winkeliers niet verplicht worden om op zondag
hun winkel te openen. Laat ik voorop stellen dat gemeenten ondernemers
niet kunnen dwingen hun winkel open te stellen. Dit kan echter wel
worden afgesproken door private partijen. Middels een clausule in het
huurcontract, eventueel met bijbehorend boetebeding, kunnen winkeliers
zichzelf verplicht hebben tot winkelopenstelling op zondag. De evaluatie
laat zien dat 93% van de winkeliers geen huurcontract met een boetebeding heeft, 4% van de winkeliers geeft aan open te zijn op zondag
vanwege contractuele verplichtingen. Indien er wel sprake is van een
boetebeding is het vaak mogelijk om onder het boetebeding uit te komen
door middel van een onderbouwd verzoek aan de verhuurder om niet
open te zijn op zondag en de bijbehorende instemming van de verhuurder
daarmee.
De belangenverenging voor verhuurders, de Raad voor Onroerende Zaken
(ROZ), geeft bovendien te kennen dat boetebedingen niet altijd worden
gehandhaafd.
Er kunnen overigens goede redenen zijn om dergelijke boetebedingen in
een huurcontract op te nemen, bijvoorbeeld om de aantrekkingskracht
van een winkelcentrum te waarborgen door openstelling van alle winkels.
Het gaat hier om een contractsvrijheid voor beide partijen bij de overeenkomst. Enerzijds betreft het de vrijheid van de verhuurder om door middel
van een dergelijke bepaling de aantrekkingskracht van het winkelcentrum
te waarborgen en in het verlengde daarvan de waarde van het bezit.
Anderzijds gaat het om de contractvrijheid van de winkelier om een
dergelijk contract wel of niet af te sluiten en de eigen verantwoordelijkheid om over de bepalingen in het contract, waaronder boetebedingen,
te onderhandelen. Uit de evaluatie volgt dat de keuzevrijheid van
ondernemers om hun winkel gesloten te houden, voldoende geborgd is.
Ik zie dan ook geen aanleiding om hier vergaande wettelijke maatregelen
in te zetten die de contractsvrijheid van ondernemers beperken.
Desalniettemin zie ik dat dit de aandacht van de Kamer heeft en deel ik de
mening dat het wenselijk is om aandacht te hebben voor winkeliers die
niet op zondag open wensen te gaan maar daar mogelijk wel toe
gehouden worden. Ik zal dan ook inzetten op niet-wettelijke maatregelen
om onwenselijke situaties zoveel mogelijk te voorkomen. In dat kader is in
de Kamervragen van de leden Dijkgraaf (SGP) en Bruins (ChristenUnie)
over het opleggen van boetes aan een winkelier die op zondag zijn winkel
niet openstelt, door de leden terecht opgemerkt dat geen volledige
uitvoering is gegeven aan de eerdere afspraken met de ROZ die zijn
opgenomen in de brief aan uw Kamer van 17 maart 20149. Er zijn twee
afspraken met de ROZ opgenomen in die brief aan uw Kamer. De eerste
9

Kamerstuk 32 412, nr. 20

Tweede Kamer, vergaderjaar 2016–2017, 34 647, nr. 1

4

afspraak is dat de ROZ in haar modelcontract de mogelijkheid opneemt
om huurders de mogelijkheid te geven een onderbouwd verzoek te doen
om niet op (alle) zondagen open te gaan. Dit heeft de ROZ gedaan door
een modelclausule op de site te plaatsen die in nieuw te sluiten contracten
in het bestaande modelcontract kan worden geplaatst. De ROZ heeft
gekozen op deze manier invulling te geven aan de gemaakte afspraak
omdat het modelcontract kort voor inwerkingtreding van de gewijzigde
Winkeltijdenwet reeds herzien was. De ROZ verwacht opnieuw het
modelcontract te gaan herzien. Daarbij heb ik in overweging meegegeven
om deze clausule als standaard op te nemen in het modelcontract. Het is
uiteindelijk aan de ROZ om dit te bepalen. Daarbij is het model zoals de
ROZ die beschikbaar stelt niet verplicht voor verhuurders, ook niet als zij
lid zijn van de ROZ. De tweede afspraak betreft het communiceren van
een advies vanuit de ROZ om de boetebedingen in bestaande contracten
niet te effectueren. Er bleek enige onduidelijkheid over de uitvoering
daarvan. Inmiddels heeft de ROZ een dergelijk advies op haar website
gepubliceerd en zal de ROZ het effectueren van boetebedingen binnen de
vereniging bespreken.
De Minister van Economische Zaken,
H.G.J. Kamp

Tweede Kamer, vergaderjaar 2016–2017, 34 647, nr. 1

5