Tweede Kamer der Staten-Generaal

2

Vergaderjaar 2015–2016

26 234

Vergaderingen interim- Committee en
Development Committee

Nr. 184

BRIEF VAN DE MINISTER VOOR BUITENLANDSE HANDEL EN
ONTWIKKELINGSSAMENWERKING
Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal
Den Haag, 31 maart 2016
Hierbij informeer ik u, mede namens de Minister van Financiën, over de
Nederlandse inzet bij de voorjaarsvergadering van de Wereldbank Groep
(hierna de «Bank» genoemd). De voorjaarsvergadering zal van 15 tot
17 april aanstaande plaatsvinden in Washington DC.
Het hoofdthema van de voorjaarsvergadering, «irreguliere migratie en
ontwikkeling», is bijzonder actueel. Naast natuurrampen en pandemieën
veroorzaken conflicten in Afrika en het Midden-Oosten schrijnende, vaak
langdurige humanitaire noodsituaties waardoor ontwikkelingsresultaten
teniet worden gedaan en miljoenen mensen op de vlucht slaan. Tijdens de
voorjaarsvergadering zal de vraag centraal staan welke bijdrage de Bank
op dit terrein kan leveren.
Daarnaast zal de Forward Look, de strategie van de Bank voor de
komende vijftien jaar, hoofdthema zijn van het Development Committee.
Tijdens het Development Committee zal worden besproken hoe de Bank
de komende jaren uitvoering dient te geven aan haar doelstellingen (het
uitbannen van extreme armoede in 2030 en gedeelde welvaart), om
daarmee een bijdrage te leveren aan de duurzame ontwikkelingsdoelen,
de Global Goals. In het kader van de voice-discussie zal tijdens het
Development Committee voorts gesproken worden over de toekomstige
herverdeling van stemgewichten van individuele landen in de
Bestuursraad van de Bank. Tevens informeert het kabinet in deze brief uw
Kamer over de herziening van het safeguards-beleid en de bereikte
resultaten op dit onderwerp, mede in navolging van het verzoek van Uw
Kamer van 25 maart 2016.
Dit jaar vinden de onderhandelingen plaats voor de achttiende middelenaanvulling van de International Development Association (IDA), het
Wereldbank-loket voor de armste landen. Uw Kamer zal apart worden

kst-26234-184
ISSN 0921 - 7371
’s-Gravenhage 2016

Tweede Kamer, vergaderjaar 2015–2016, 26 234, nr. 184

1

geïnformeerd over de tot dusverre door IDA behaalde resultaten,
strategische accenten voor de komende jaren en de Nederlandse inzet.
1. Inleiding
In samenhang met de strategie van de Bank voor de komende vijftien jaar
speelt de vraag over de noodzaak om de financiële capaciteit van de Bank
te vergroten. Nederland vindt dat er eerst overeenstemming moet worden
bereikt over een heldere toekomststrategie van de Bank. Tijdens de
voorjaarsvergadering zal Nederland daarom de volgende kernboodschappen afgeven:
• De Bank dient de helpende hand te bieden bij de verschillende crises,
niet in de laatste plaats vluchtelingencrises. Waar vluchtelingencrises
voortduren, vervaagt de grens tussen humanitaire hulp en ontwikkelingshulp. Zonder zich op het terrein van humanitaire organisaties te
begeven, moet de Bank zich vanuit haar mandaat richten op het
tegengaan van grondoorzaken van irreguliere migratie en het
bevorderen van duurzame economische integratie van vluchtelingen in
gastlanden. Daarbij moet de Bank beter met humanitaire organisaties
samenwerken en het eigen financiële instrumentarium evalueren om
te bepalen of dit toereikend is.
• De Bank dient wereldwijd toonaangevend te zijn op het gebied van
safeguards, de regels die ervoor moeten zorgen dat de investeringsprojecten van ontwikkelingsbanken geen schade berokkenen aan mens
en milieu. Er is in de onderhandelingen de afgelopen jaren vooruitgang geboekt op het gebied van met name arbeidsrechten, klimaat en
LHBT. Het is nu tijd om dit hervormingsproces tot een spoedig einde te
brengen, met inbegrip van een goede inbedding van mensenrechten
en arbeidsnormen.
• Tijdens de jaarvergadering in 2015 is besloten de verhouding tussen
de kapitaalaandelen van de verschillende landen iedere vijf jaar te
evalueren om de legitimiteit van de Bank te versterken, recht te doen
aan de veranderende internationale economische verhoudingen en
landen erkenning te geven voor hun bijdrage aan IDA. Als onderdeel
van deze aandeelhoudersevaluatie is afgesproken een formule te
ontwikkelen op basis waarvan in de toekomst het kapitaalaandeel en
het stemgewicht van individuele landen wordt bepaald. Doel is voice
van ontwikkelingslanden, en daarmee hun invloed, te vergroten.
Nederland onderschrijft dit doel en merkt daarbij op dat het versterken
van inspraak van ontwikkelingslanden niet alleen een kwestie is van
kapitaalinleg, maar ook van een betere afstemming van de inzet van de
Bank op de behoeften van deze landen.
2. Development Committee: Irreguliere migratie en ontwikkeling
Wereldwijd zijn 60 miljoen mensen op de vlucht zijn ten gevolge van
conflicten in o.a. Syrië, Afghanistan, Somalië, Soedan, Zuid-Soedan,
Democratische Republiek Congo, Myanmar, Irak en Eritrea. De meeste
vluchtelingen worden opgevangen in gastgemeenschappen in de
buurlanden, vaak landen die zelf nog in ontwikkeling zijn. Irreguliere
migratie dreigt de ontwikkelingsresultaten in zowel de landen van
oorsprong als de ontvangende landen teniet te doen, en ondermijnt de
vaak fragiele politieke en economische stabiliteit in ontvangende landen.
Het bereiken van de Global Goals, inclusief het uitbannen van extreme
armoede en het bewerkstelligen van gedeelde welvaart, loopt hierdoor
gevaar. De Bank onderkent deze bedreigingen voor ontwikkeling en past
daar gaandeweg programma’s en financieringsinstrumenten op aan.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2015–2016, 26 234, nr. 184

2

In aanvulling op eerdere initiatieven, en in aanloop naar de World
Humanitarian Summit in mei aanstaande en de migratietoppen georganiseerd door de VN en de VS in september dit jaar, is het belangrijk dat de
Bank komt met een middellange termijn strategie, waarbij beter
aansluiting wordt gezocht bij humanitaire interventies. Tijdens het
Development Committee zal de Bank een eerste aanzet voor aangescherpt
beleid op irreguliere migratie en ontwikkeling presenteren en hierover
met de leden van het Development Committee spreken.
Voor Nederland vormt de oplossing van de vluchtelingenproblematiek
een topprioriteit. Inzet daarbij is te voorkomen dat mensen op de vlucht
gaan, door structurele grondoorzaken van irreguliere migratie aan te
pakken, de weerbaarheid van ontwikkelingslanden tegen crises te
vergroten en wederopbouw en ontwikkelingsprogramma’s in gang te
zetten in landen die een natuurramp, pandemie of conflict te boven zijn
gekomen. Als één van de trekkers van de zogenaamde Grand Bargain, een
initiatief van het High-Level Panel on Humanitarian Finance, pleit
Nederland bovendien voor een beter noodhulpsysteem dat transparanter
en voorspelbaarder is, en een nauwere samenwerking stimuleert tussen
humanitaire en ontwikkelingsorganisaties. De inzet van de Bank in de
Syrië-regio is hier een goed voorbeeld van. Samen met de Bank, alle
G7-landen, de Golfstaten, Denemarken, Noorwegen en Zweden, werkte
Nederland de afgelopen maanden de strategie van de Bank voor het
Midden-Oosten en Noord-Afrika (MENA) verder uit, waarin opvang in de
regio centraal staat.
Vanuit haar mandaat levert de Bank een belangrijke bijdrage aan de
landen die te maken hebben met een grote instroom van vluchtelingen.
De Bank heeft nog ruimte binnen de bestaande landenenveloppen om
aanvullende financiële ondersteuning te bieden. Landen die veel
vluchtelingen opnemen geven echter aan dat het huisvesten van
vluchtelingen een Global Public Good is, waarvoor zij slechts op basis van
concessionele voorwaarden willen lenen. Hierdoor is er meer vraag naar
concessionele financiering. Om hier aan tegemoet te komen werkt
Nederland samen met de Bank en andere landen aan de opzet van een
concessionele financieringsfaciliteit, van waaruit leningen van ontwikkelingsbanken door donoren verzacht worden tot een concessioneel niveau.
Behalve de Bank zullen ook andere ontwikkelingsbanken gebruik maken
van deze faciliteit. Nederland zal aan deze faciliteit bijdragen om leningen
te verzachten ten behoeve van middeninkomenslanden Jordanië en
Libanon, zoals aangekondigd tijdens de Syrië-conferentie op 4 februari j.l.
(zie Kamerstuk 32 623, nr. 163). Hiermee wordt de motie van de leden Ten
Broeke en Servaes (Kamerstuk 34 300 V, nr. 20) uitgevoerd. Daarnaast
heeft Nederland onlangs ingestemd met een éénmalige investering van
200 miljoen US dollar uit IDA in Jordanië en Libanon. Omdat het leningen
betreft zullen deze fondsen op termijn terugvloeien naar IDA.
3. Development Committee Lunch: Wereldbankgroep 2030
Nederland heeft er, net als andere landen, bij de Bank meermaals op
aangedrongen om een middellange termijn strategie te ontwikkelen. Het
paper van het Development Committee, de Forward Look, biedt goede
aanknopingspunten ter bepaling van de koers van de Bank, maar op
sommige punten moet het scherper. Extreme armoede is weliswaar
teruggedrongen tot onder de 10% van de wereldbevolking, maar het
uitbannen van extreme armoede blijft inzet en innovaties vragen van de
Bank in landen die met fragiliteit en conflict te maken hebben. Investeringen in middeninkomenslanden zullen daarbij niet achter mogen blijven,
omdat de opkomende economieën nog veel vooruitgang moeten boeken

Tweede Kamer, vergaderjaar 2015–2016, 26 234, nr. 184

3

op het bereiken van gedeelde welvaart voor de armste 40% van de
bevolking in die landen.
Met het oog op bovenstaande ontwikkelingen is het van belang inzicht te
krijgen in hoe de vraag naar leningen van de Bank zich in de toekomst zal
ontwikkelen. Is een algemene kapitaalverhoging om de investeringen van
de Bank te vergroten wenselijk? Voor Nederland zijn een grotere investeringsportefeuille en grotere leenvolumes van de Bank geen doel op zich,
zeker niet als er binnen ontwikkelingslanden voldoende inkomsten kunnen
worden gegenereerd uit belastingen. De kwaliteit van de investeringen
moet juist centraal staan, evenals het ontwikkelen van voldoende
kwalitatief hoogstaande projecten (bankable projects), vooral ook in
politiek en economisch instabiele landen, waar weinig andere partijen
actief zijn.
Nederland zal de Bank aansporen om efficiënter gebruik te maken van het
bestaande aandelenkapitaal, uiteraard met inachtneming van een prudent
risicoraamwerk ter bescherming van de triple-A status. Wat Nederland
betreft zal IDA zich steeds meer moeten positioneren als katalysator voor
ontwikkelingsfinanciering. Dit kan door op een efficiëntere manier gebruik
te maken van haar kapitaal, en door meer in te zetten op het aantrekken
van private financieringsstromen en het vergroten van eigen publieke
inkomsten, in lijn met de Billions-to-Trillions-agenda van de Bank.
ODA-middelen en alternatieve financieringsbronnen voor IDA-landen zijn
immers relatief schaars. Bovendien staat het genereren van inkomsten uit
belastingen of het stopzetten van illegale financiële geldstromen in de
meeste IDA-landen nog in de kinderschoenen.
Voordat gesproken wordt over een eventuele algemene kapitaalverhoging
van de Bank, moet worden bezien of er andere maatregelen zijn die
ervoor kunnen zorgen dat zij haar investeringen kan uitbreiden. Daarbij
kan gedacht worden aan het terugdringen van operationele kosten en het
vergroten van eigen inkomsten door het toepassen van een verdere
prijsdifferentiatie op de leenvoorwaarden of aan het vergroten van
inkomsten uit de kennisactiviteiten van de Bank.
4. Voice
Tijdens het Development Committee wordt ook gesproken over de
herverdeling van stemgewichten tussen individuele landen op basis van
een selectieve kapitaalverhoging. De komende jaarvergadering zal een
akkoord moeten worden bereikt over de toepassing van een mechanisme,
de zogenaamde dynamische formule, waarop in de toekomst een
selectieve kapitaalverhoging zal worden gebaseerd. Een besluit over
kapitaalverhoging zal in 2016 niet worden genomen. Het tussentijdse
rapport over deze dynamische formule dat tijdens het Development
Committee zal worden besproken, concludeert dat er binnen de Raad van
Bewindvoerders van de Bank brede overeenstemming is om de
dynamische formule te baseren op twee kernvariabelen, namelijk
economisch gewicht en de bijdrage van de aandeelhouders aan de
ontwikkelingsmissie van de Bank via IDA. Als middelgrote economie en
grote historische donor van IDA komt een dergelijke formule tegemoet
aan de Nederlandse belangen, inclusief blijvende representatie in de Raad
van Bewindvoerders.
Nederland zal zich constructief blijven opstellen in de discussie over voice
en zich ervoor blijven inzetten om de stem van ontwikkelingslanden
binnen de Bank te versterken. Deze versterking van voice kan onder meer
worden doorgevoerd door een zogeheten selectieve kapitaalverhoging,
waarbij ontwikkelingslanden in de gelegenheid worden gesteld om extra

Tweede Kamer, vergaderjaar 2015–2016, 26 234, nr. 184

4

aandelen te kopen. Wel is Nederland van mening dat een dergelijke
maatregel pas zin heeft als de kapitaalverhoging van 2010 geheel is
afgerond. Een deel van de klantlanden, met name arme ontwikkelingslanden, heeft immers nog niet volledig gebruik gemaakt van de
mogelijkheid om de hen toegewezen aandelen te kopen. Het versterken
van medezeggenschap voor ontwikkelingslanden is uit Nederlands
oogpunt overigens niet alleen een kwestie van kapitaalinleg, maar kan ook
tot stand worden gebracht door er voor te zorgen dat ontwikkelingslanden
beter zijn aangesloten bij de onderhandelingen over de IDA middelenaanvulling. Ook initiatieven die de Bank dichter bij de klantlanden kunnen
brengen, zoals de inzet van meer personeel in fragiele staten, dragen bij
aan meer voice voor ontwikkelingslanden.
5. Safeguards
Nederland verwelkomt de tekstvoorstellen op het gebied van mensenrechten en arbeidsnormen in het safeguards-beleid. Hiermee worden
lacunes in het bestaande beleid opgevuld. Zo staan er nu, mede op
aandringen van Nederland, expliciete verwijzingen in de tekst op het
terrein van mensenrechten en arbeidsrechten. Over mensenrechten wordt
in de huidige tekst expliciet gesteld dat de Bank «shares the aspirations
that underlie the Universal Declaration of Human Rights». In een eerdere
versie van de richtlijnen ontbrak deze verwijzing nog geheel. Vrijheid van
vereniging en recht op collectieve onderhandelingen vormen nu integraal
onderdeel van de safeguards. Niettemin kan de precieze formulering wat
Nederland betreft nog nader worden aangescherpt, bijvoorbeeld door te
verwijzen naar de ILO-verdragen. Dit blijft dan ook inzet van de regering.
Free, Prior and Informed Consent van inheemse volken maakt nu deel uit
van de safeguards. Als de huidige tekst wordt aangenomen, wordt straks
om de instemming van inheemse volken gevraagd voor projecten die een
impact op hen kunnen hebben. Voorheen was dit beperkt tot consultatie.
Nederland zal tijdens de voorjaarsvergadering blijven vasthouden aan
bereikte onderhandelingsresultaten ten aanzien van de bescherming van
de rechten van inheemse volkeren.
Nederland en andere westerse landen vragen om meer aandacht voor
gender en LHBT. Ontvangende landen stellen dat de Bank zich niet op
dergelijke terreinen mag begeven en beter rekening dient te houden met
culturele diversiteit. Desondanks is non-discriminatie op basis van onder
andere gender en seksuele oriëntatie inmiddels geïntroduceerd als
centraal uitgangspunt voor projecten. Sommige onderdelen in de tekst
zijn echter nog controversieel, zodat Nederland dit thema tijdens de
voorjaarvergadering opnieuw op het hoogste niveau zal aankaarten.
Een belangrijk onderwerp bij de safeguards is de monitoring en evaluatie
van projecten. Er moet een juiste balans zijn tussen de ex-ante beoordeling van projecten en monitoring/supervisie gedurende de looptijd van
projecten. In het nieuwe beleid staat het versterken van ownership van
ontvangende landen en het vergroten van effectiviteit van de hulp
centraal. Daarbij is het een terechte zorg dat veel lenende landen nog
onvoldoende capaciteit hebben om verantwoordelijkheid te dragen voor
een adequaat risicomanagement waarmee negatieve gevolgen van
projecten kunnen worden voorkomen tijdens de projectuitvoering.
Nederland onderschrijft in dit kader het grote belang van een degelijk
Wereldbankbeleid ten aanzien van landrechten en van compensatie van
mensen die te maken krijgen met gedwongen hervestiging. Een adequaat
risicomanagement vraagt om capaciteitsversterking van de ontvangende
landen en om inbedding van het nieuwe beleid in de operationele
processen van de Bank. Nederland zal er dan ook opnieuw voor pleiten

Tweede Kamer, vergaderjaar 2015–2016, 26 234, nr. 184

5

dat de capaciteit van de Bank en van de klantlanden wordt verbeterd.
Betrokken landen moeten op termijn voldoende toegerust zijn om zelf
risico’s van projecten in kaart te brengen en maatregelen te treffen om
potentieel schadelijke gevolgen te voorkomen, zowel voorafgaand aan
projecten als gedurende de uitvoering ervan.
Voor Nederland blijft algemeen uitgangspunt in deze onderhandelingen
dat de grootste ontwikkelingsbank binnen de internationale financieringsarchitectuur op dit terrein voorop blijft lopen. Daarbij moet lering worden
getrokken van best practices bij andere ontwikkelingsbanken. Naast
nieuwe safeguards werkt de Bank momenteel aan een Implementation
and Monitoring Plan waarin de concrete uitvoering van de safeguards op
landenniveau centraal staat. Verschillende partijen, waaronder de
Belgische overheid en het Nederlandse maatschappelijk middenveld
hebben suggesties gedaan om dit plan verder adequaat uit te werken en
te beantwoorden aan de uitdagingen die naleving van safeguards op
landenniveau met zich meebrengt. Nederland zal er opnieuw op
aandringen dit plan zo spoedig mogelijk met de aandeelhouders te delen.
Met het afronden van de derde consultatieronde is het herzieningsproces,
dat in 2012 begon, hopelijk in een laatste fase beland. Nederland zal er op
aandringen dat het proces zorgvuldig, maar wel op korte termijn wordt
afgerond.
De Minister voor Buitenlandse Handel en Ontwikkelingssamenwerking,
E.M.J. Ploumen

Tweede Kamer, vergaderjaar 2015–2016, 26 234, nr. 184

6