Tweede Kamer der Staten-Generaal

2

Vergaderjaar 2012–2013

33 400 XVI

Vaststelling van de begrotingsstaten van het
Ministerie van Volksgezondheid, Welzijn en
Sport (XVI) voor het jaar 2013

Nr. 10

BRIEF VAN DE ALGEMENE REKENKAMER
Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal
Den Haag, 26 oktober 2012
In aanloop naar de begrotingsbehandelingen 2013 door de Tweede Kamer
brengt de Algemene Rekenkamer met een reeks brieven een aantal
punten voor diverse begrotingen onder de aandacht. Aanleiding voor
deze reeks is het gegeven dat voor 2013 voor het eerst alle begrotingen
zijn opgesteld volgens de uitgangspunten van Verantwoord Begroten.
Volgens dit principe komt de nadruk meer te liggen op de specifieke
verantwoordelijkheid van de minister voor de resultaten die hij of zij wil
bereiken met het geld dat in zijn of haar begroting is opgenomen. Een
goede toepassing van Verantwoord Begroten is nodig, wil de Tweede
Kamer haar budgetrecht goed kunnen uitoefenen.
In deze brief gaan wij eerst in op het Financieel Beeld Zorg – een van de
hoofdstukken in de Begroting 2013 van de minister van Volksgezondheid,
Welzijn en Sport (VWS) – waarin de ontwikkeling van het Budgettair Kader
Zorg (BKZ) centraal staat. In 2013 is € 65 801 miljoen begroot voor de
netto BKZ-uitgaven. We geven daarnaast enkele aandachtspunten bij de
rest van de begroting van de minister. Deze begroting omvat € 15 711
miljoen aan uitgaven en € 63 miljoen aan ontvangsten. We hebben
gekeken in hoeverre de minister aangeeft wat zij met dit geld wil bereiken,
wat zij daarvoor gaat doen en hoeveel geld zij daarvoor nodig denkt te
hebben.
Financieel Beeld Zorg
In het Financieel Beeld Zorg staat de ontwikkeling van het Budgettair
Kader Zorg centraal. Het BKZ bevat afspraken over de jaarlijkse zorguitgaven en wordt voor de hele kabinetsperiode vastgesteld. De zorguitgaven worden grotendeels gefinancierd met premiegelden die voortvloeien uit de Zorgverzekeringswet (Zvw) en de Algemene Wet Bijzondere
Ziektekosten (AWBZ). Daarom vallen zij onder een speciaal uitgavenkader,
het BKZ. Circa twee derde van dit kader betreft uitgaven die worden
gefinancierd uit premieopbrengsten. Hierop is het budgetrecht van het
parlement niet van toepassing. De Tweede Kamer heeft wel het recht om

kst-33400-XVI-10
ISSN 0921 - 7371
’s-Gravenhage 2012

Tweede Kamer, vergaderjaar 2012–2013, 33 400 XVI, nr. 10

1

te toetsen of de minister haar verantwoordelijkheid voor de betaalbaarheid van de zorg juist invult. Met het oog op het betaalbaar houden
van de zorg, dient de minister te bewerkstelligen dat de zorguitgaven in
principe binnen dit vastgestelde kader blijven.
Op 21 september 2012 hebben wij de informateurs onder andere op de
hoogte gesteld over onze zorgen over de ontwikkeling van de zorguitgaven.1 De zorguitgaven groeien sneller dan het bruto binnenlands
product. Zoals aangegeven is in 2013 voor de uitgaven in de zorg een
bedrag gemoeid van ongeveer € 65 miljard. In 2002 was dit nog € 38
miljard. Het BKZ wordt telkens overschreden. De Tweede Kamer ontvangt
daarover geen actuele en eenduidige informatie, zo constateerden wij in
ons rapport Uitgavenbeheersing in de zorg.2 De minister van VWS heeft in
het debat over de Begroting 2012 toegezegd de informatievoorziening te
zullen verbeteren. Voorstellen hiertoe zijn opgenomen in het rapport Naar
beter betaalbare zorg dat de minister op 15 juni 2012 aan de Tweede
Kamer heeft aangeboden.3 Bovendien zegde ze toe in de Begroting 2013 –
met de invoering van Verantwoord Begroten – nog een aantal wijzigingen
door te voeren.4
Wij waarderen de inspanningen die de minister doet om de informatievoorziening over de zorguitgaven te verbeteren. Wij vinden dat het FBZ in
de Begroting 2013 op onderdelen is verbeterd. Zo worden per sector
cijfers en een korte (technische) toelichting verschaft over de loon- en
prijsbijstelling, mee- en tegenvallers, intensiveringen en technische
aanpassingen. Dat neemt niet weg dat het FBZ nog steeds moeilijk te
doorgronden is. Het blijft van groot belang dat de minister van VWS haar
inspanningen voortzet om de transparantie en inzichtelijkheid van het FBZ
op een hoger plan te brengen, teneinde het parlement van adequate
begrotings- en verantwoordingsinformatie te voorzien.
De kosten voor de zorg nemen toe en de organisatiestructuren zijn
complex. De financiële relaties tussen partijen in de zorg worden
gekenmerkt door gebrek aan eenvoud. Dit is niet bevorderlijk voor een
beheerste uitgavenontwikkeling. Organisaties in de zorg (toezichthouders,
indicatieorganen, zorgverzekeraars, zorgaanbieders e.d.) ondervinden zelf
ook hinder van deze complexe financiële praktijk. Bovendien worden zij
niet systematisch aangesproken op hun verantwoordelijkheid voor hun
aandeel in het doelmatig beheer van de zorguitgaven. De minister van
VWS wordt echter wél verantwoordelijk gehouden voor een beheerste
uitgavenontwikkeling op macroniveau. Het is de vraag of de daarvoor
noodzakelijke voorwaarden zijn gerealiseerd. In ons rapport Uitgavenbeheersing in de zorg 2 zijn daar kanttekeningen bij geplaatst.
1
Algemene Rekenkamer (2012). Brief aan de
informateurs voor een nieuw kabinet, de
heren Kamp en Bos.
http://www.rekenkamer.nl/Nieuws/
Nieuwsberichten/2012/09/Brief_
aan_informateurs_kabinet.
2
Algemene Rekenkamer (2011). Uitgavenbeheersing in de zorg. Tweede Kamer, vergaderjaar 2011–2012, 33 060, nr. 2. Den Haag: Sdu.
3
VWS (2012). Herziening zorgstelsel; Brief
minister ter aanbieding van het rapport «Naar
beter betaalbare zorg» van de Taskforce
Beheersing Zorguitgaven. Tweede Kamer,
vergaderjaar 2011–2012, 29 689, nr. 395. Den
Haag: Sdu.
4
VWS (2011). Begroting Ministerie van VWS,
internetbijlage 2: «Moties en toezeggingen»
http://www.rijksbegroting.nl/2012/
kamerstukken,2011/9/
12/kst801047_2.html.

Het verdient aanbeveling om de huidige begrotings-, informatie- en
verantwoordingsarrangementen in de zorg nader tegen het licht te
houden, deze te versterken en waar nodig te vernieuwen. Hiermee kan het
parlement beter de budgettaire ontwikkeling in de zorg beter beoordelen.
Daarbij biedt het ruimte en kansen aan de minister van VWS en verantwoordelijke partijen in de zorg om de uitgaven beter te beheersen en een
doelmatige inzet van het zorgbudget te bevorderen.
We hebben in een brief aan de informateurs1 de suggestie gedaan om,
analoog met de »Operatie Comptabel Bestel», een meerjarig traject te
ontwikkelen. Hierin worden enerzijds vereenvoudiging van de financiële
relaties in de zorg en anderzijds versterking van begroting- en verantwoordingsprocessen structureel onderzocht en worden daartoe strekkende
oplossingen gerealiseerd. De Operatie Comptabel Bestel, gestart in de
jaren tachtig, heeft geleid tot een betekenisvolle verbetering van het
financieel beheer waarvan tot op de dag van vandaag de vruchten worden
geplukt. Kabinet, parlement en Algemene Rekenkamer hebben daarin

Tweede Kamer, vergaderjaar 2012–2013, 33 400 XVI, nr. 10

2

gezamenlijk gewerkt aan versterking van de financiële functie bij het Rijk.
Met erkenning van belangrijke verschillen tussen de financiële en
bestuurlijke praktijk in de zorg en het beheer van de rijksuitgaven, is een
vergelijkbare inzet in de zorg onder regie van de minister van VWS aan te
bevelen. Het is verstandig daarbij een zorgvuldig en meerjarig traject te
ontwikkelen, zoals dat ook bij de Operatie Comptabel Bestel het geval is
geweest. De meerwaarde van een dergelijk traject bewijst zich vooral,
indien systematisch en voor het parlement transparant en navolgbaar
wordt gewerkt aan verbetering van het financieel beheer in de zorg.
Overige aandachtspunten bij de begroting
Ook in de rest van de begroting zien we mogelijkheden om de Tweede
Kamer meer inzicht te bieden, bijvoorbeeld in hoeverre de minister
aangeeft wat zij met dit geld wil bereiken, wat zij daarvoor gaat doen en
hoeveel geld zij daarvoor nodig denkt te hebben. We vinden wel dat de
minister van VWS met Verantwoord Begroten de informatie in de
begroting consequent volgens een vast model en compact presenteert.
Positief is dat de minister in enkele gevallen verwijst naar Kamerstukken,
bijvoorbeeld als het gaat om de positie van zwerfjongeren te verbeteren.
Hierdoor kan een beter beeld gevormd worden over wat het verbeteren
van de positie van zwerfjongeren precies inhoudt.
Wel is er een aantal kanttekeningen. Zo geeft de minister onvoldoende
aan wat haar ambities zijn in wat ze wil bereiken met haar beleid.
Bovendien informeert de minister met haar begroting de Tweede Kamer
over prestaties en maatschappelijke effecten uit voorgaande jaren en gaat
zij niet in op de ambities en doelen voor 2013. Dit geeft de begroting het
karakter van een jaarverslag. Mocht de Tweede Kamer dit als onwenselijk
beschouwen, dan is de begrotingsbehandeling het moment om dit
kenbaar te maken.

1
Algemene Rekenkamer (2012). Rapport bij
het Jaarverslag 2011 van het Ministerie van
Volksgezondheid, Welzijn en Sport (XVI).Den
Haag. Tweede Kamer, vergaderjaar 2011–2012,
33 240 XVI, nr. 2. Den Haag: Sdu.

De gevolgen illustreren wij met enkele voorbeelden uit artikel 3 dat gaat
over «Maatschappelijke ondersteuning en langdurige zorg». Dit artikel
gaat over € 4 142 miljoen aan uitgaven en € 3 miljoen aan ontvangsten.
De minister geeft aan dat zij verantwoordelijk is voor de randvoorwaarden
die ervoor moeten zorgen dat maatschappelijke ondersteuning en
langdurige zorg toegankelijk, kwalitatief goed en betaalbaar is voor de
burger. Wat de minister in 2013 wil bereiken en de wijze waarop licht ze
niet nader toe, evenmin verwijst zij naar relevante stukken buiten de
begroting. In ons rapport bij het Jaarverslag 2011 van het Ministerie van
VWS1 kaartten wij dit punt ook aan.
De minister maakt voor de jaren 2007 tot en met 2010 de «participatie»
van mensen met een lichamelijke beperking inzichtelijk. Hieruit blijkt
onder meer dat de participatie de laatste jaren stagneert. De minister geeft
niet aan wat zij van deze ontwikkelingen vindt en of het aanleiding is om
het beleid te wijzigen. Evenmin bevat de begroting doelstellingen voor
2013. De minister verwijst niet naar stukken buiten de begroting waaruit
deze informatie valt af te leiden.
De minister verstrekt in 2013 aan het Centrum Indicatiestelling Zorg (CIZ)
€ 108 miljoen subsidie. Het CIZ verzorgt de onafhankelijke, objectieve en
integrale indicatiestelling voor de Algemene Wet Bijzondere Ziektekosten
(AWBZ). De minister geeft echter geen informatie of het CIZ onafhankelijk,
objectief en integraal zijn taak uitvoert. De minister verwijst naar het
Jaarverslag 2011 van het CIZ. Hierin staat dat uit een klantonderzoek
onder zorgaanbieders blijkt dat 84% van de ondervraagde zorgaanbieders
het CIZ als onafhankelijk, objectief en deskundig beoordeelt. Het
jaarverslag bevat weinig informatie die deze mening verder onderbouwt.
Wij gaan graag met u en met de minister van VWS het gesprek aan hoe
wij gezamenlijk de transparantie en de beheersing van de zorguitgaven

Tweede Kamer, vergaderjaar 2012–2013, 33 400 XVI, nr. 10

3

kunnen verbeteren. Daarnaast gaan wij graag met u in gesprek over de
door ons geconstateerde punten bij de begroting van het Ministerie van
VWS.
Algemene Rekenkamer
Saskia J. Stuiveling,
president
Ellen M.A. van Schoten RA,
secretaris

Tweede Kamer, vergaderjaar 2012–2013, 33 400 XVI, nr. 10

4