Scenario-onderzoek PLOOI
Kosten en baten van de verplichtstelling
gebruik PLOOI in drie mogelijke
uitvoeringsscenario’s
Opdrachtgever: Ministerie van Binnenlandse zaken
en Koninkrijksrelaties
Datum: 28 juli 2022

Scenario-onderzoek PLOOI

Kosten en baten van de verplichtstelling gebruik PLOOI in drie mogelijke
uitvoeringsscenario’s

Opdrachtgever: Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties

Walter Hulsker - Ecorys
Roel Peters - Ecorys
Jelmer Schreurs- Ecorys
Piet Hein Minnecré - PBLQ
Michiel Kramer - PBLQ
Rotterdam, 28 juli 2022

Inhoudsopgave

Samenvatting

3

1

Inleiding en vraagstelling

7

1.1

Inleiding

7

1.2

Vraagstelling

7

1.3

Verdere afbakening onderzoeksvraag

8

1.4

Gebruikte methodiek en aanpak

8

2

3

4

Uitwerking scenario’s

11

2.1

Over de drie scenario’s

11

2.2

Onzekerheden en witte vlekken

11

2.3

Verschillen in baten versus functionaliteit

13

2.4

Verschillen in functionaliteit

14

2.5

Overige verschillen

15

2.6

Complexiteit in de keten

15

2.7

Leidt de aansluitverplichting tot kostenreductie bij de bestuursorganen?

16

Resultaten van de analyse

17

3.1

Resultaten op hoofdlijnen

19

3.2

Nadere analyse kosten

22

3.3

Nadere analyse baten

27

Conclusies en aanbevelingen

30

4.1

Conclusies

30

4.2

Aanbevelingen voor vervolg

32

Bijlage – Overzicht interviews

33

Scenario-onderzoek PLOOI

2

Samenvatting

De wijziging in het nieuwe wetsvoorstel van de Wet Open Overheid (Woo), waarin verplicht wordt
gesteld om gebruik te maken van een centrale digitale infrastructuur, leidt tot (substantieel) meer
kosten dan initieel begroot in 2018 (ten tijde van het opstellen van de maatschappelijke kosten
baten analyse Woo). Indien daarbij gekozen wordt voor publicatie op een centrale infrastructuur in
de vorm van het Platform Open Overheidsinformatie (PLOOI), in ontwikkeling en beheer bij het
Kennis- en Exploitatiecentrum Officiële Overheidspublicaties (KOOP), zijn de kosten (over een
periode van 15 jaar) hoger dan wanneer wordt gekozen voor een oplossing met een (commerciële)
‘zoekbox’, waarmee een gebruiker alle domeinen waarop gepubliceerd wordt, kan doorzoeken. Dit
komt vooral door de verwachte extra aansluitkosten bij de bestuursorganen, en (in mindere mate)
door extra centrale ontwikkel- en beheerkosten. Hierbij geldt wel dat nog onduidelijk is of er wellicht
bij de ‘zoekbox’ oplossing extra kosten gemaakt dienen te worden als gevolg van verplichtingen
vanuit de archiefwet en Wet hergebruik overheidsinformatie.
De gemiddelde extra kosten per bestuursorgaan zijn relatief beperkt, maar kunnen voor een
individuele kleinere organisatie wel een serieuze kostenpost vormen. Hier staat tegenover dat er
meer functionaliteit kan worden geboden, indien voor de centrale oplossing bij PLOOI met
toegevoegde waarde diensten wordt gekozen. De oplossing met de ‘zoekbox’ leidt tot een
achteruitgang in functionaliteit ten opzichte van de huidige zoekfunctionaliteit op Overheid.nl1. Door
gebrek aan inzicht in de wensen en waardering van de gebruiker, kan de waarde van de extra
functionaliteiten alleen kwalitatief worden geduid, en niet in geld worden uitgedrukt. Dit zijn de
belangrijkste uitkomsten van het ‘scenario onderzoek naar de kosten en baten van de
verplichtstelling openbaarmaking middels een centrale digitale infrastructuur (PLOOI)’.
De kosten voor scenario’s A en B zijn substantieel hoger dan de kosten van scenario C
Er is een business case opgesteld om inzicht te krijgen in de verschillen in kosten en baten van de
verplichtstelling publicatie via PLOOI middels drie scenario’s:
•

Scenario A - Bestuursorganen publiceren zelf, en sturen voor elk document een link en
metadata naar PLOOI. Bij het opvragen van het stuk via een centraal zoekportaal, haalt PLOOI
de publicatieversie bij de bron op.

•

Scenario B - Een bestuursorgaan verstuurt de publicatieversie van een stuk met metadata naar
PLOOI. Het stuk wordt openbaar gemaakt op een centraal portaal van PLOOI.

•

Scenario C - Een bestuursorgaan publiceert zelf. PLOOI ontvangt van de bestuursorganen het
domein waarop gepubliceerd wordt. Een centraal zoekportaal biedt een zoekbox waarmee een
gebruiker alle domeinen waarop gepubliceerd wordt, kan doorzoeken. Voor de zoekfunctie kan
gebruik worden gemaakt van publiek beschikbare zoekmachines zoals Google. Bij een
zoekvraag haalt PLOOI de publicatieversie op. In dit scenario’s wordt geen metadata ten
behoeve van de centrale infrastructuur toegevoegd.

De additionele ontwikkel-, implementatie en exploitatiekosten van PLOOI zijn geschat door KOOP.
Door Ecorys/PBLQ is – in samenspraak met KOOP - bepaald welke onderdelen daarvan het direct
gevolg zijn van de verplichtstelling (Basis) en welke onderdelen vallen onder de zogenaamde
Toegevoegde Waarde Diensten. Deze laatste onderdelen bieden extra functionaliteiten, welke de
basis vormen voor de bepaling van de baten.

1

Zie Platform open overheidsinformatie (https://open.overheid.nl/uitgebreid-zoeken)

Scenario-onderzoek PLOOI

3

De scenario’s A en B blijken vrijwel identiek in kosten, ze verschillen slechts marginaal: scenario B
is iets duurder, vooral als gevolg van extra benodigde centrale opslagcapaciteit. De kosten voor
scenario C zijn echter substantieel lager. De kosten die veroorzaakt worden voor de verplichting
van PLOOI zijn daarmee nadrukkelijk het grootst voor scenario’s A en B. Over de gehele periode
van 15 jaar (ontwikkeling, implementatie en beheer) gaat het om circa 103 tot ruim 125 miljoen euro
voor scenario’s A en B, terwijl de kosten voor scenario C beperkt blijven tot circa 4 miljoen euro.
Hierbij geldt wel dat nog onduidelijk is of er wellicht ook in scenario C extra kosten gemaakt dienen
te worden als gevolg van verplichtingen vanuit de archiefwet en Who.
Voor de centrale kosten zijn er verschillen in kosten tussen de scenario’s A/B en scenario C, zeker
indien de Toegevoegde Waarde Diensten worden meegenomen. De verschillen zijn echter op het
totaal aan kosten relatief beperkt In scenario C valt een aantal ontwikkel- en beheertaken weg, wat
tot lagere kosten leidt. De actuele kostenschatting is in alle drie de scenario's hoger dan de initiële
kostenschatting gemaakt in het kader van de in 2018 uitgevoerde MKBA, waarin de verplichting
nog niet was opgenomen. De decentrale kosten (kosten voor de bestuursorganen, inclusief
departementen en ZBO’s) verschillen echter wezenlijk. In scenario’s A en B sluiten de bestuursorganen aan op PLOOI, wat tot substantiële decentrale kosten leidt. Indien voor scenario C wordt
gekozen, valt een deel van de decentrale kosten weg, omdat de bestuursorganen geen directe
aansluiting op PLOOI hoeven te realiseren. Dit is het grootste verschil in kosten van scenario C ten
opzichte van de scenario’s A en B. De extra kosten in scenario’s A en B per bestuursorgaan zijn
gemiddeld relatief beperkt, maar kunnen voor een individuele kleinere organisatie wel een serieuze
kostenpost vormen. Het verdient aanbeveling om zo veel mogelijk gebruik te maken van
gezamenlijke aansluitingen voor meerdere bestuursorganen, dit kan de kosten fors beperken.
Daarnaast is duidelijk dat de kosten in het geval van C voor een groot deel direct verbonden zijn
aan de hoeveelheid zoekvragen. Hoe meer vragen, hoe hoger de kosten, maar ook hoe hoger de
toegevoegde waarde van het scenario is. In scenario’s A en B ligt dit anders. De ontwikkeling van
de centrale component in scenario’s A en B brengt vaste kosten met zich mee, ongeacht het aantal
zoekvragen. Hoe hoger het aantal vragen, hoe minder de kosten per zoekvraag, en omgekeerd.
Er zijn voor scenario’s A en B potentieel meer baten te verwachten dan voor scenario C
Voor de baten zijn geen monetaire waardes opgenomen. Er zijn te veel risico’s en onzekerheden
om de baten in euro’s uit te kunnen drukken, al zijn er wel degelijk baten aan de scenario’s toe te
delen. Deze baten zijn wel kwalitatief geschat. Op basis van de huidige kennis over de
functionaliteiten van de scenario’s, bieden vooral de scenario’s A en B inclusief de Toegevoegde
Waarde Diensten (in potentie) voordelen op het gebied van:
•

verbeterde zoekfunctionaliteit;

•

beperkte toename actualiteit van stukken;

•

beschikbaarheid van managementinformatie;

•

betekenisvol verbinden van documenten in (thema)dossiers;

De vanuit de memorie van toelichting verwachtte besparing op zelfpublicatie in scenario B, blijkt - in
dit onderzoek - in de praktijk niet te kunnen worden onderbouwd. In de interviews die we in het
kader van dit onderzoek met bestuursorganen hebben gevoerd, is aangegeven dat een groot deel
verwacht ook zelf nog (via een voorziening) te zullen publiceren. Ze geven daarvoor verschillende
redenen aan, waaronder de wens om meer te publiceren dan vanuit de Woo vereist. Bij een aantal
partijen was vooraf de verwachting dat de verplichte centrale publicatie kan leiden tot een
vermindering van het aantal WOB/Woo-verzoeken. In potentie is er een mogelijkheid dat er minder
WOB/Woo-verzoeken komen, maar hiervoor is geen duidelijke aanwijzing gevonden in dit
onderzoek. Het aantal verzoeken kan zelfs stijgen, doordat er meer informatie beschikbaar is. In
ieder geval is er geen verschil tussen de drie scenario’s te verwachten.

Scenario-onderzoek PLOOI

4

Een break-even point is bepaald om te berekenen hoeveel tijdwinst er per zoekopdracht (bij
ambtenaren) behaald moet worden om geen verschil in kosten te hebben tussen scenario A/B ten
opzichte van scenario C: “Kunnen de extra kosten van scenario’s A en B worden goedgemaakt
door efficiëntiebaten bij de gebruikers?”.
De uitkomst is een gemiddelde tijdwinst bij alle ambtenaren2 van een halve minuut (31 seconden)
voor het model inclusief Toegevoegde Waarde Diensten (TWD). Wij achten een dergelijke
gemiddelde besparing plausibel, waardoor er (ook) vanuit het oogpunt van efficiëntie een
meerwaarde lijkt voor scenario’s A en B.
Aanvullende beschouwing scenario’s: niet alleen op kosten vergelijken
Helder is dat ook de functionaliteit tussen enerzijds scenario A en B inclusief Toegevoegde Waarde
Diensten en anderzijds scenario C sterk verschilt. Duidelijk is dat scenario’s A en B de gebruiker
een rijkere ondersteuning bieden bij het zoeken en dat deze functionaliteit ook op termijn beter uit
te breiden is. Scenario C is wat dat betreft een stap terug ten opzichte van de functionaliteit die
momenteel door de huidige zoekfunctionaliteit op Overheid.nl wordt geboden. Zonder de
Toegevoegde Waarde Diensten, is het verschil in functionaliteit tussen de scenario’s A/B en
scenario C minder duidelijk. Wel biedt de toevoeging van metadata in scenario’s A en B naar
verwachting meer comfort voor de gebruiker.
Daarnaast is er over scenario C nog een aantal aanvullende aandachtspunten die naar voren
komen uit de verschillende gesprekken. Zo zijn er (al dan niet gegronde) zorgen over het borgen
van de privacy van gebruikers en zorgen over de transparantie van het door commerciële
zoekmachine gehanteerde algoritme.
Tot slot: voor dit onderzoek is de relatie met de verplichtingen voor bestuursorganen vanuit de
archiefwet en de Wet hergebruik overheidsinformatie (Who) buiten scope geplaatst. Het valt niet uit
te sluiten dat kosten en baten zowel voor de centrale component als voor de bestuursorganen
anders uitvallen bij een uitwerking van de scenario’s waarbij rekening wordt gehouden met
verplichtingen vanuit de archiefwet en Who.
Aanbevelingen voor het vervolg
Op basis van bovenstaande conclusies, bevelen wij het volgende aan:
•

Ontwikkel een visie op hoe (welke functionaliteit) de gebruiker door de centrale infrastructuur
geholpen wordt in de zoektocht naar openbare informatie. Dit is enerzijds nodig om een
infrastructuur te ontwikkelen die voldoet aan de wensen van de gebruiker, en anderzijds om
‘overdimensionering’ van de oplossing te vermijden. Breng daartoe de gebruikersbehoefte in
kaart en bepaal de vereiste functionaliteit om die behoefte te ondersteunen. De wensen van
gebruikers zullen naar verwachting variëren per gebruikersgroep, aan verandering onderhavig
zijn en in de praktijk zal blijken dat het lastig is op voorhand in te schatten welke functionaliteit
daadwerkelijk meerwaarde voor gebruikers biedt. Het analyseren van de gebruikersbehoefte is
daarom idealiter geen eenmalig exercitie maar onderdeel van de ontwikkelcyclus van de
centrale infrastructuur.

2

Uitgangspunt voor de berekening is in total circa 1,2 miljoen zoekopdrachten per maand (groeiend met 5% per jaar),
waarvan 80% door ambtenaren. In de praktijk zal een beperkte groep ambtenaren het gross van de zoekopdrachten
uitvoeren.

Scenario-onderzoek PLOOI

5

•

Overweeg daarbij de wenselijkheid van het aanbieden van deze functionaliteit door de overheid,
naast de beschikbare dienstverlening door commerciële partijen. Neem daarbij niet alleen de
overwegingen ten aanzien van kosten en functionaliteit (op basis van de gebruikersbehoefte)
mee, maar neem in de overwegingen ook een aantal andere aspecten mee, zoals de eventuele
impact op privacy van gebruikers en eventueel belang bij de transparantie van zoekalgoritmes
mee.

•

Stel op basis daarvan een helder programma van eisen op, waarin tevens rekening gehouden
wordt met de bestaande en in ontwikkeling zijnde componenten en de aansluiting op de
vereisten van de archiefwet en wet hergebruik overheidsinformatie.

•

Geef bestuursorganen tijdig meer inzicht in de vereisten aan hun omgeving. Het is in dit
onderzoek lastig gebleken voldoende informatie te verkrijgen over de decentrale kosten voor de
verschillende scenario’s. Betrokken bestuursorganen hebben nog weinig beeld bij de verwachte
en vereiste wijzigingen in hun eigen omgeving, en geven aan te wachten op keuze voor een
scenario en de verdere uitwerking van scenario’s zodat ook zij hun plannen kunnen opstellen.

•

Geef ruimte voor combinaties van oplossingen, passend bij de verschillende situaties van de
bestuursorganen. Bestuursorganen geven aan dat ze er vanuit gaan dat er in de praktijk
meerdere manieren geboden zullen worden om stukken via PLOOI te ontsluiten, dat ze dus niet
uitgaan van de keuze voor één scenario, maar eerder kijken naar combinaties van scenario’s.

Scenario-onderzoek PLOOI

6

1

Inleiding en vraagstelling

1.1

Inleiding
Op 19 april 2016 is, als vervanging van de vigerende wet openbaarheid van bestuur (WOB), het
initiatiefwetsvoorstel Wet open overheid (Woo) aangenomen door de Tweede Kamer. De Woo
heeft als doel om overheden en semi- overheden transparanter te maken en met de openbaarheid
van publieke informatie de democratische rechtstaat, de burger, het bestuur en economische
ontwikkeling beter te dienen. Omdat de Woo in de initiële vorm niet uitvoerbaar bleek en tot hoge
extra kosten zou leiden, is een concept-aanpassingswet ontwikkeld. In januari 2021 heeft de
Tweede Kamer ingestemd met het gewijzigd wetsvoorstel Woo. Eén van de wijzigingen in het
nieuwe wetsvoorstel is dat het verplicht is gesteld om gebruik te maken van een centrale digitale
infrastructuur3. Die centrale infrastructuur is het Platform Open Overheidsinformatie (PLOOI), dat in
beheer is bij het Kennis- en Exploitatiecentrum Officiële Overheidspublicaties (KOOP).
Begin 2022 heeft de Chief Information Officer van het ministerie van Binnenlandse Zaken en
Koninkrijksrelaties (CIO BZK) geadviseerd om de in 2018 uitgevoerde maatschappelijke kosten
baten analyse (MKBA) uit 2018 aan te vullen op het punt van het verplichte gebruik van PLOOI. Het
Programma Open Overheid van het ministerie van BZK (DGDOO) heeft daarop de combinatie
Ecorys/PBLQ opdracht verleend om deze kosten-baten analyse uit te voeren. Voorliggend rapport
is het resultaat van dat onderzoek.

1.2

Vraagstelling
Naar aanleiding van het gewijzigde wetsvoorstel heeft KOOP samen met belanghebbende
bestuursorganen en koepels van decentrale overheden negen scenario’s uitgewerkt waarop de
aansluiting van bestuursorganen (BO’s) op PLOOI kan worden gerealiseerd. DGDOO heeft
Ecorys/PBLQ gevraagd een businesscase op te stellen voor drie scenario’s. Het betreft de twee
hoofdvarianten van de negen eerder opgestelde scenario’s en een scenario dat door de
begeleidingscommissie aan het begin van het onderzoek is toegevoegd;
•

Scenario A - Bestuursorganen publiceren zelf, en sturen voor elk document een link en
metadata naar PLOOI. Bij het opvragen van het stuk via een centraal zoekportaal, haalt PLOOI
de publicatieversie bij de bron op.

•

Scenario B - Een bestuursorgaan verstuurt de publicatieversie van een stuk met metadata naar
PLOOI. Het stuk wordt openbaar gemaakt op een centraal portaal van PLOOI.

•

Scenario C - Een bestuursorgaan publiceert zelf. PLOOI ontvangt van de bestuursorganen het
domein waarop gepubliceerd wordt. Een centraal zoekportaal biedt een zoekbox waarmee een
gebruiker alle domeinen waarop gepubliceerd wordt, kan doorzoeken. Voor de zoekfunctie kan
gebruik worden gemaakt van publiek beschikbare zoekmachines zoals Google. Bij een
zoekvraag haalt PLOOI de publicatieversie op. In dit scenario’s wordt geen metadata ten
behoeve van de centrale infrastructuur toegevoegd.

3

https://wetten.overheid.nl/BWBR0045754/2022-05-01#Hoofdstuk3_Artikel3.3b

Scenario-onderzoek PLOOI

7

Bij de opdracht voor uitwerking van de businesscase is een aantal aanvullende vragen
meegegeven:
•

Is de keten voor actieve openbaarmaking complexer geworden door de verplichtstelling PLOOI
t.o.v. de eerdere MKBA?

•

Klopt de aanname uit de memorie van toelichting bij de Woo, dat een verplichting van Plooi leidt
tot kostenreductie doordat bestuursorganen in scenario B hun eigen websites afbouwen?

•

Is er verschil tussen de vigerende Woo t.o.v. de concept-Woo uit de MKBA wat betreft
benodigde investeringen in PLOOI?

Naast bovenstaande punten, is ook gevraagd een beeld te geven van de risico’s en het
management daarvan. Op verzoek van de opdrachtgever is deze vraag later buiten scope
geplaatst.

1.3

Verdere afbakening onderzoeksvraag
Bovenstaande vragen zijn in het startgesprek, op verzoek van de opdrachtgever, verder
aangescherpt.
•

Het onderzoek richt zich specifiek op de extra kosten en baten die de verplichting om aan te
sluiten op een centrale infrastructuur met zich meebrengt. Kosten en baten die voorvloeien uit
de Woo zoals die gold voor de verplichting aan te sluiten zijn niet meegenomen in dit
onderzoek. Het uitgangspunt is daarmee dat partijen sowieso zelf moesten publiceren en
daarvoor een voorziening moesten treffen (bijvoorbeeld door zelf op hun website te ontsluiten,
dat te doen via een leverancier of een samenwerkingsverband, of dat te doen door PLOOI te
vragen hen daar in te ontzorgen);

•

Om een vergelijk tussen de scenario’s mogelijk te maken, is in dit onderzoek, op verzoek van
de opdrachtgever, telkens uitgegaan van één scenario voor alle bestuursorganen en alle
documentsoorten. Er is als gevolg geen onderzoek gedaan naar combinaties van scenario’s,
het gebruik van subscenario’s of naar andere manieren van aansluiten (bijvoorbeeld via een
koppeling met Open RaadsInformatie (ORI)4, of door het door PLOOI ophalen van de stukken
met behulp van een API bij een bestuursorgaan);

•

Tijdens dit onderzoek liep een parallel onderzoek naar de relatie tussen de verplichtingen die
voortkomen uit de archiefwet en de relatie met de verplichtingen uit de Woo. Vanwege de
parallelle looptijd van de onderzoek is nog geen rekening gehouden met de uitkomsten van het
onderzoek in deze analyse.

1.4

Gebruikte methodiek en aanpak
Methodiek en opzet model
Om tot beantwoording van de onderzoeksvragen te komen, is er gebruik gemaakt van een
financieel kosten-baten model. Het model omvat de additionele kosten en baten die veroorzaakt
worden door de verplichting van publicatie via PLOOI, op basis van de uitgangspunten van de drie
scenario’s. Overige kosten en baten die al gemaakt zijn/worden als gevolg van de invoering van de
Woo, zijn niet mee genomen in het model. Het kosten-baten model is geen maatschappelijk kosten
baten analyse (MKBA) waarbij ook maatschappelijke en niet-monetaire kosten meegenomen
worden. Het betreft hier enkel (in)directe kosten en baten die bij centrale - en decentrale overheden
en overige bestuursorganen worden veroorzaakt.

4

ORI is een publicatieplatform waarbij meer dan 200 gemeenten en provincies zijn aangesloten.

Scenario-onderzoek PLOOI

8

Voor een aantal generieke uitgangspunten is wel uitgegaan van de ‘Werkwijzer voor
maatschappelijke kosten-batenanalyse voor digitale overheid’5 . Zo is een periode van 15 jaar
gehanteerd om de kosten en baten in beeld te brengen. Het model berekent de resultaten in Netto
Contante Waarde (NCW) en corrigeert daarmee voor kosten en baten over tijd, door het gebruik
van een disconteringsvoet van 2,25%.
De waarde van de diverse kosten- en batenposten zijn gebaseerd op variabelen die voort komen
uit literatuuronderzoek, recente offertes van KOOP, schattingen van geïnterviewden en ‘expert
judgements’. Voor een aantal variabelen is een gevoeligheidsanalyse uitgevoerd, indien de
onzekerheid over de juistheid van de waarde van de variabele de impact op het resultaat relatief
groot bleken. Er is in de presentatie van de resultaten uitgegaan van een basisberekening,
aangevuld met een bandbreedte (als gevolg van de resultaten van de gevoeligheidsanalyse)
Deze kosten-baten analyse is gebaseerd op bekende en beschikbare informatie per medio 2022;
wijzigingen in bijvoorbeeld het beleid en de scenario’s, de verdere uitwerking of nieuwe
toepassingen hebben mogelijk gevolgen voor het saldo van kosten en baten.
Gehanteerde aanpak
Om tot beantwoording van de vragen te komen, is gestart met het inventariseren van de beschikbare documentatie die relevant kan zijn voor het onderzoek. Het betreft hier de uitvoeringstoetsen
van de diverse koepels en het rijk en offertes van KOOP. Omdat er maar beperkt documentatie
beschikbaar bleek te zijn, heeft Ecorys/PBLQ diverse interviews gehouden om de blootgelegde
kennis- en datalacunes in te vullen. Er zijn interviews gehouden met experts bij departementen,
decentrale overheden, uitvoeringsorganisaties, koepelorganisaties6. Ook is in een aparte sessie
met KOOP onderzocht welke specifieke additionele kosten(posten) zij verwachten bij de drie
scenario’s en wat de behoeften zijn van beoogde gebruikers van PLOOI.
Op basis van de verkregen informatie uit de beschikbare documentatie, de interviews en de sessie
met KOOP is een rekenmodel voor de kosten-batenanalyse opgesteld, dat in een iteratief proces
doorlopend is aangevuld en aangepast. De bevindingen en vervolgstappen zijn op meerdere
momenten besproken met de begeleidingscommissie.
Centrale kosten: Basisvariant en Toegevoegde Waarde Diensten
De ontwikkel-, implementatie en exploitatiekosten van PLOOI zijn geschat door KOOP. Speciaal
voor de verzwaring van PLOOI als gevolg van de verplichting is een notitie opgesteld. Het betreft
hier enkel additionele kosten. Door Ecorys/PBLQ is – in samenspraak met KOOP - bepaald welke
onderdelen daarvan het direct gevolg zijn van de verplichtstelling (Basis) en welke onderdelen
vallen onder de zogenaamde Toegevoegde Waarde Diensten. Deze laatste onderdelen bieden
extra functionaliteiten, maar vallen niet onder de verplichting.

5
6

Hier vindt u meer informatie over de werkwijzer
Zie de bijlage voor een overzicht van alle interviews

Scenario-onderzoek PLOOI

9

Een belangrijk onderdeel waarbij er sprake is van een Basis en Toegevoegde Waarde Diensten
(TWD) is Verzwaring techniek, met de onderdelen:
Tabel 1.1.Verdeling 'Verzwaring techniek'
Onderdelen ‘Verzwaring techniek’ in centrale kosten

Basis

Toegevoegde
Waarde Diensten

A: API’s per informatiecategorie
B: Technische validaties en beveiligingscontroles
C: Beheertools (dashboard, monitoring en rapportages)
D: Import en verrijking (collecties, dossiers, metadata,
deduplicatie)
E: Hergebruik overheidsinformatie (API, webservices)

Onder ‘Verzwaring techniek’ rekenen we onderdelen A, B en C tot de basisberekening van
scenario’s A en B. Onderdelen D en E7 vallen onder Toegevoegde Waarde Diensten (TWD) en
maken dus geen onderdeel uit van de basisberekening.
Tot slot scharen wij ook het onderdeel ‘Verbetering zoeken en vindbaarheid’ uit het kostenoverzicht
van KOOP onder de TWD. Het betreft hier kosten voor een adviseur rechtsinformatie, een
scrumteam Kennismodellering en het beheer van specifieke collectieportalen.
Bij de bepaling van de baten is, uitgegaan van een centrale digitale infrastructuur, inclusief de
Toegevoegde Waarde Diensten. Er is consensus bij de betrokken partijen dat de functionaliteit van
de oplossing inclusief de TWD in scenario’s A en B een vorm van meerwaarde voor de gebruiker
oplevert ten opzichte van scenario C. Over het verschil in functionaliteit (en dus meerwaarde voor
de gebruiker) tussen de Basisvariant van scenario’s A/B en scenario C is op dit moment nog te veel
onduidelijkheid om de baten goed te kunnen duiden. Dit komt door het ontbreken van een concrete
uitwerking van scenario C, maar tevens doordat en momenteel nog geen helder inzicht is in de
zoekvragen die de gebruikers beantwoord willen zien met behulp van de centrale digitale
infrastructuur. Hierdoor is het momenteel ook niet duidelijk of en hoe de toegevoegde waarde
diensten precies door de gebruikers worden gewaardeerd. Dit is wel nodig om een infrastructuur te
ontwikkelen die voldoet aan de wensen van de gebruiker, en om tegelijkertijd ‘overdimensionering’
van de oplossing (in de vorm van functionaliteiten waar geen behoefte aan is) te vermijden.
Informatie om baten betrouwbaar te berekenen ontbreekt: break-even-analyse uitgevoerd
Gedurende het onderzoek, bleek dat de benodigde informatie om de kosten te bepalen (wel met
enkele aannames, omdat de scenario’s nog niet in detail zijn uitgewerkt) aanwezig was. Daarom
zijn de kosten (in de vorm van een bandbreedte) met voldoende betrouwbaarheid geschat per
scenario. Tegelijkertijd werd duidelijk dat er essentiële informatie ontbreekt om de baten van de
verplichtstelling betrouwbaar te kunnen berekenen. Het is gebruikelijk bij het maken van business
cases en kosten-baten analyses, om de baten dan kwalitatief te beschrijven, en de beschrijvingen
te verrijken met wel beschikbaar kwantitatieve gegevens (bijvoorbeeld aantallen). Tevens is gebruik
gemaakt van de mogelijkheid om te bepalen bij welke waarde van een essentiële variabele (in dit
geval het aantal aan te sluiten bestuursorganen) de kosten en baten van alle onderzochte
scenario’s in evenwicht zijn. Zie voor meer detail over de beschikbaarheid van de informatie en het
gebruik van de gevoeligheidsanalyse en break-even-point bepaling paragraaf 2.2.

7

Hergebruik is wel onderdeel van de Woo, maar de gekozen oplossing in het kostenoverzicht van KOOP is niet het directe
gevolg van de verplichting gebruik PLOOI.

Scenario-onderzoek PLOOI

10

2

Uitwerking scenario’s

2.1

Over de drie scenario’s
In dit onderzoek zijn drie verschillende scenario’s voor het aansluiten op PLOOI onderzocht. Deze
scenario’s zijn bij de start van het onderzoek door de opdrachtgever gedefinieerd.
Scenario A - Scenario A gaat ervan uit dat een bestuursorgaan zelf publiceert, en een persistente
link van het stuk naar PLOOI stuurt. Bij het opvragen van het stuk via PLOOI haalt PLOOI de
publicatieversie bij de bron op. PLOOI haalt het stuk op ten behoeve van de indexatie en om
zoeken in het stuk mogelijk te maken. Daartoe wordt een ‘platte’ variant van het stuk opgeslagen bij
PLOOI, het oorspronkelijke stuk wordt niet centraal opgeslagen. PLOOI haalt de publicatieversie op
nadat het gevonden is via een zoekopdracht en opgevraagd wordt door de gebruiker.
Ten behoeve van de zoekfunctionaliteit wordt door het bestuursorgaan metadata toegevoegd
conform de specificaties van KOOP. Het basisuitgangspunt voor dit scenario is dat de
zoekfunctionaliteit wordt geboden zoals die momenteel ook op PLOOI beschikbaar is.
Scenario B - Een bestuursorgaan verstuurt de publicatieversie van een stuk vanuit de bron naar
PLOOI. Het stuk wordt opgeslagen bij PLOOI en openbaar gemaakt op PLOOI. Ook in dit scenario
wordt ten behoeve van de zoekfunctionaliteit door het bestuursorgaan metadata toegevoegd
conform de specificaties van KOOP. Het basisuitgangspunt voor dit scenario is dat de
zoekfunctionaliteit wordt geboden zoals die momenteel ook op PLOOI beschikbaar is.
Scenario C - In dit scenario maakt het bestuursorgaan bij PLOOI het domein bekend waarop het
stukken publiceert. Het bestuursorgaan publiceert de stukken zelf op dat domein. In de definitie van
dit scenario, wordt er vanuit gegaan dat geen persistente links, metadata en/of stukken naar PLOOI
worden gestuurd, zodat er geen aansluiting van de bestuursorganen op een centrale voorziening
nodig is. PLOOI haalt de publicatieversie pas op nadat het gevonden is via een zoekopdracht en
opgevraagd wordt door de gebruiker. PLOOI biedt een zoekbox waarmee de gebruiker alle
domeinen waarop bestuursorganen publiceren kan doorzoeken. Voor de zoekfunctie kan gebruik
worden gemaakt van publiek beschikbare zoekmachines zoals Google. Het scenario gaat uit van
een beperkte invulling van de voorziening PLOOI, met zoekfunctionaliteit die beschikbaar is via de
publiek beschikbare zoekmachine. Zoeken via PLOOI is mogelijk via een vrije tekst veld.

2.2

Onzekerheden en witte vlekken
Bij het opstellen van het model voor het in kaart brengen van kosten- en batenverschillen tussen
scenario’s A, B en C, is vastgesteld dat de waarde van een aantal indicatoren met meer
onzekerheid is omgeven. Deze indicatoren worden hieronder nader beschouwd, waarbij de mate
van onzekerheid en impact is bepaald, en wordt beschreven hoe hier mee om is gegaan in de
analyse.

Scenario-onderzoek PLOOI

11

Tabel 2.1 Indicatoren met onzekerheid
Indicator

Aantal zoekopdrachten /

Mate van

Mate van impact

onzekerheid*

op berekeningen**

Middel

Beperkt

query’s per maand

Toelichting

Oplossing

Het aantal zoekopdrachten per maand is nu in de basis geschat op 1,2 miljoen,

Er is een

met een jaarlijks groeipercentage van 5%. De schatting is gemaakt op basis van

onzekerheidsmarge

de MKBA Woo (waar werd gerekend met 1,2 miljoen zoekopdrachten per maand),

gehanteerd: 800.000 -

de uitvoeringstoetsen en op basis van recente gebruiksgegevens van andere

1,2 miljoen - 1,6

overheidspublicatiemiddelen, zoals Wetten.nl en Officiëlebekendmakingen.nl

miljoen per maand.

(beide tussen de 1 en 1,3 miljoen zoekopdrachten per maand). Het
groeipercentage van 5% is indicatief bepaald, op basis van verwachtingen naar de
toekomst en historische groei.
Kosten voor gebruik van

Voor het bepalen van de kosten voor gebruik van een commerciële zoekmachine

Er is een

een commerciële

Middel

Beperkt

is contact gelegd met Microsoft en Google. Deze partijen rekenen voor standaard

onzekerheidsmarge

zoekmachine (in

zoekfunctionaliteiten $5 per duizend queries. Enerzijds kunnen de kosten bij

gehanteerd: $3 - $5 -

scenario C)

PLOOI lager liggen door schaalvoordelen bij grote aantallen queries, anderzijds

$7.

dient een unieke zoekfunctionaliteit ontwikkeld te worden voor PLOOI omdat de
vereisten van standaard zoekfunctionaliteiten niet voldoen en kunnen kosten
daarom hoger liggen.
Kosten en aantal aan te

Hoog

sluiten bestuursorganen

Groot

Voor aansluitkosten wordt in de basis gerekend met een gemiddelde

Er is een

ontwikkelkosten per organisatie van € 50.000 – met jaarlijkse beheerkosten van

onzekerheidsmarge

8% van de ontwikkelkosten. Bij grotere en complexe organisatie kunnen de kosten

gehanteerd voor de

oplopen tot circa 75.000 euro. Deze kosten zijn gevalideerd bij een aantal experts8.

kosten: 50.000 tot

Omdat in principe elk van de 910 bestuursorgaan moet worden gekoppeld aan

75.000 euro.

PLOOI, wordt in de basis gerekend met een totaal van 910 koppelvlakken.

Er is een

Tegelijkertijd bestaat er de verwachting dat groepen bestuursorganen in

onzekerheidsmarge

gezamenlijkheid aansluiten (bijvoorbeeld gemeenten die al veel regionaal

gehanteerd voor de

samenwerken of ZBO’s) en dat een deel van de bestuursorganen geen gebruik zal

aantallen: 450 – 910

maken van een eigen aansluiting omdat het aantal stukken te beperkt is om te
investeren in een geautomatiseerde koppeling. In de gevoeligheidsanalyse gaan
we in op de gevolgen van minder aansluitingen.
* hoog – middel – laag | ** groot- beperkt
8

Bestuursorganen hebben vaak nog geen beeld bij de beoogde architectuur. Geen van de geïnterviewde bestuursorganen heeft een uitwerking gemaakt van hoe zij voorzien aan te sluiten op PLOOI.
Partijen geven aan hiervoor te wachten op verdere uitwerking door KOOP en BZK van aansluitmogelijkheden en voorwaarden.

Scenario-onderzoek PLOOI

12

Tevens is er een aantal effecten waar geen / nauwelijks kwantitatieve informatie beschikbaar is, en
ook niet binnen de scope van dit onderzoek konden worden achterhaald (‘witte vlekken’).
Tabel 2.2 Overzicht ‘witte vlekken’
Indicator

Toelichting

Oplossing

Meerwaarde van

Er zijn geen concrete inzichten in

Meerwaarde kwalitatief

gebruikersbehoeften

de gebruikersbehoeften van de

beschrijven, niet berekenen.

(zoek)functionaliteiten scenario’s

(zoek)functionaliteiten PLOOI bij

A/B t.o.v. C.

KOOP.
Ook de diverse geïnterviewde BO
hebben hierin geen inzicht.

Tijdsbesparing bij gebruikers per

Er zijn geen concrete inzichten in

Bepalen ‘break even point’ tussen

zoekpoging bij scenario’s A/B

mogelijke tijdwinst bij gebruikers

scenario’s A/B en opzichte van C

t.o.v. C

door zoeken in PLOOI bij KOOP.

in de vorm van aantal benodigde

Ook de diverse geïnterviewde BO

minuten bespaarde zoektijd op

hebben hierin geen inzicht

basis van aantal queries.

Besparing tijd ambtenaren door

Er is geen inzicht in het aantal

Gelet op het zeer onzekere

vermindering WOB/Woo-

mogelijk te verminderen

karakter van deze batenpost,

verzoeken

WOB/Woo-verzoeken.

maakt deze post geen onderdeel

Er is geen inzicht in de

uit van de basisberekeningen,

gemiddelde tijdsbesteding van

maar geven wordt dit indicatief en

een WOB-verzoek.

kwalitatief meegenomen in de
rapportage.

Op basis van bovenstaande tabellen, blijken de onzekerheden zich vooral te bevinden aan de
kostenkant. De ‘witte vlekken’ manifesteren zich voornamelijk aan de batenkant. Het gevolg hiervan
is dat de uitkomsten van de berekeningen van de verschillen aan de kostenkant kwantitatief en met
meer ‘hardheid’ kunnen worden bepaald.
De baten worden kwalitatief geduid, waarbij er aanvullend een ‘break even analyse’ (bij welke
waarde zijn de kosten en baten in evenwicht?) wordt gemaakt met behulp van het aantal te
besparen minuten zoektijd bij gebruikers (aanname is dat de zoekmachines in scenario’s A/B - door
meer functionaliteiten (inclusief TWD - gebruiksvriendelijker zijn dan scenario C, waardoor de
gebruiker tijd bespaart bij het zoeken naar stukken. De daadwerkelijk te behalen tijdwinst is niet
bekend of te schatten9.
De verschillen in functionaliteit tussen de scenario’s worden in de volgende paragraaf nader
toegelicht.

2.3

Verschillen in baten versus functionaliteit
Een van de uitdagingen in dit onderzoek is het bepalen van de baten voor de verschillende
scenario’s. In dit onderzoek hebben uitvoerig gekeken naar bestaande literatuur, en dit thema is
uitgebreid besproken in de interviews. Daaruit is geen voldoende beeld gekomen bij:
•

de gebruikersbehoefte met betrekking tot het type zoekopdrachten en de gewenste
functionaliteit, en het ‘rendement’ dat deze functionaliteit oplevert voor de gebruiker.

•

de verwachte kwantiteit van de zoekopdrachten en de ontwikkeling daarvan over de komende
jaren.

9

Een soortgelijke analyse is gemaakt in de MKBA Woo (2018).

Scenario-onderzoek PLOOI

13

Daar komt bij dat de doelen in de Woo vrij ‘hoog over’ gedefinieerd zijn. De Woo spreekt over een
transparante en actief openbaar makende overheid, over het streven naar een goed en
democratisch bestuur, het vergroten van de toegang tot overheidsinformatie voor iedereen, de
actieve openbaarmaking te bevorderen, bestuurlijke transparantie tot norm te verheffen.
In alle drie scenario’s wordt een bijdrage geleverd aan deze doelen. Helder is dat de drie scenario’s
verschillen in de geboden functionaliteit, zowel op korte termijn als op lange termijn. Deze
verschillen in functionaliteit beschrijven we in de volgende paragraaf. Het is echter daarmee niet
helder hoe deze aspecten van een centrale infrastructuur zich doorvertalen in (kwantificeerbare)
baten. Wat is het bijvoorbeeld waard dat je bijvoorbeeld in scenario A kan filteren op thema’s en in
scenario C dat niet kan?
In dit onderzoek hebben we er daarom voor gekozen een break-even analyse te maken. Daarbij is
een analyse gemaakt van de gemiddelde benodigde tijdwinst per zoekopdracht om de meerkosten
van scenario A en B ten opzichte van C goed te maken. De uitwerking en resultaten van deze
zoektocht worden beschreven in hoofdstuk drie.

2.4

Verschillen in functionaliteit
Er is een aantal verschillen te benoemen in de toekomstige mogelijkheden die de scenario’s
bieden. In algemene zin geldt dat scenario A en B meer functionaliteit zullen bieden voor de
gebruiker dan scenario C. De reden daarvoor is dat in scenario’s A en B PLOOI kennis heeft van
de inhoud van de gepubliceerde documenten, over de metadata van de documenten beschikt, en
op de hoogte wordt gesteld als een stuk gepubliceerd wordt. Dat vertaalt zich in de volgende
voordelen voor de gebruiker:
•

Zoekfunctionaliteit. Scenario’s A en B bieden mogelijkheden om via PLOOI te zoeken en te
filteren op basis van de metadata. Ondanks dat die metadata nu nog niet vastgesteld is, is de
verwachting dat het daarmee mogelijk wordt te filteren op de datum waarop stukken
beschikbaar zijn gemaakt, op het soort document, en op het thema. Ook kunnen de
zoekresultaten in scenario A en B worden ontdubbeld. Scenario C kent geen van deze
mogelijkheden met betrekking tot de zoekfunctionaliteit.

•

Presentatie. Scenario A en B bieden de mogelijkheid om op basis van het type stuk een
specifieke presentatiefunctionaliteit te ontwikkelen. Daarnaast is het mogelijk aanvullende
opties toe te voegen, zoals notificaties, en het geautomatiseerd downloaden van bestanden.
Daarnaast is het mogelijk stukken automatisch te relateren aan andere stukken en/of
bijvoorbeeld themagericht specifieke dossiers samen te stellen.

•

Actualiteit. In scenario A en B kan na het sturen van een link of het stuk door de BO het stuk
direct openbaar worden gemaakt via PLOOI. In scenario C is de vindbaarheid via PLOOI
afhankelijk van het moment dat de zoekmachine de website van PLOOI opnieuw heeft
doorzocht op nieuwe of gewijzigde inhoud (crawlen). Iets vergelijkbaars geldt bij het verwijderen
van stukken. Die zullen na verwijdering mogelijk nog wel als zoekresultaat naar boven komen,
maar niet meer bestaan bij bestuursorganen en dus ook niet meer opvraagbaar zijn.

•

Managementinformatie. Met Scenario A en B beschikt PLOOI over een centraal overzicht van
welke documenten door bestuursorganen gepubliceerd zijn. Ook bieden scenario A en B de
mogelijkheid om centraal informatie op te halen over onder meer het aantal en het gebruik van
gepubliceerde stukken. Daarnaast is het de verwachting dat het in scenario A en B eenvoudiger
is om gebruikersbeleving te monitoren en de functionaliteit aan te passen op de behoefte.

Scenario-onderzoek PLOOI

14

Naast voorgenoemde punten bieden scenario A en B ook meer mogelijkheden om op lange termijn
de dienstverlening verder door te ontwikkelen. Zo wordt door KOOP nagedacht over de
mogelijkheden die verder gebruik van linked data op termijn kan bieden. Ook hiervoor geldt echter
dat op dit moment onvoldoende helder is hoe dit soort technologie en toegevoegde mogelijkheden
voorzien in de gebruikersbehoefte.

2.5

Overige verschillen
Naast bovenstaande verschillen in functionaliteit is er nog een aantal overige verschillen tussen de
scenario’s.
•

Privacy. Commerciële zoekmachines hebben een verdienmodel dat gebaseerd is op het
aanbieden van gepersonaliseerde advertenties en ze verzamelen daartoe de gegevens over
gebruikers, en hun zoekopdrachten. Bij het inkopen van de dienstverlening van commerciële
zoekmachines is het wellicht mogelijk deze gegevensvergaring te beperken. In dit onderzoek
hebben we voornamelijk gekeken naar het standaard aanbod dat beschikbaar is vanuit
commerciële zoekmachines. Daaruit is onvoldoende duidelijk welke mogelijkheden de
genoemde bedrijven bieden om het verzamelen van privacy gevoelige gegevens te beperken.

•

Transparantie van algoritmes. Commerciële zoekmachines werken op basis van algoritmes.
Deze algoritmes bepalen welke resultaten een gebruiker krijgt en hoe de resultaten
geprioriteerd worden. Deze algoritmes zijn niet transparant voor de gebruiker en voor de
overheid. Het is daarmee niet exact te achterhalen wat een zoekresultaat bepaalt, maar
inmiddels is vrij veel bekend over hoe de algoritmes te beïnvloeden zijn door de eigen inhoud
en de wijze van publiceren te beïnvloeden. Minder is bekend over hoe kenmerken van de
gebruiker, (zoals de zoekgeschiedenis, locatie. etc.) van invloed zijn op de resultaten. Daarmee
is het dus mogelijk dat bij een zoektocht op basis van de zelfde termen twee verschillende
gebruikers ook verschillende resultaten te zien krijgen.

Nu blijkt in de praktijk dat veel gebruikers sowieso gebruik maken een commerciële zoekmachine
wanneer ze op zoek gaan naar openbare overheidsinformatie. Dat is nu het geval en dat zal
waarschijnlijk – ongeacht het gekozen scenario - ook in de toekomst het geval zijn. Vanuit het
oogpunt van de vindbaarheid van informatie en transparantie is het waarschijnlijk wenselijk dat
openbare stukken via verschillende routes te verkrijgen zijn.

2.6

Complexiteit in de keten
Een van de vragen voor dit onderzoek is of de keten voor actieve openbaarmaking complexer is
geworden door de verplichtstelling om aan te sluiten op PLOOI. Die vraag is in de verschillende
interviews met partijen besproken. Het antwoord was dat een aansluiting op PLOOI inderdaad
meer complexiteit in de keten met zich meebrengt. Zonder verplichte aansluiting was er sprake van
een overzichtelijke keten voor openbaarmaking, die volledig binnen het domein van het
bestuursorgaan lag. Met de verplichting tot aansluiting komt daar de afstemming over het
publiceren met KOOP bij. Die complexiteit verschilt wel per scenario. In scenario’s A en B moeten
partijen actief een koppeling vanuit hun eigen systemen met PLOOI onderhouden, dan wel stukken
handmatig naar PLOOI uploaden. In scenario C dienen ze het domein waarop ze publiceren
bekend te maken bij PLOOI.

Scenario-onderzoek PLOOI

15

Daarnaast is de complexiteit sterk afhankelijk van de uiteindelijke uitwerking en implementatie van
de scenario’s. Partijen trekken in de verschillende gesprekken vaak de vergelijking met de wijze
waarop momenteel via DROP10 regelingen en bekendmakingen gepubliceerd worden en spreken
daarbij de verwachting uit de dat de complexiteit te overzien zal zijn. Hierbij wordt gewezen op het
feit dat er al een zoekfunctionaliteit op Overheid.nl bestaat en enkele types documenten al hiermee
worden ontsloten en dat partijen die met DROP werken al gewend zijn aan deze manier van
werken.

2.7

Leidt de aansluitverplichting tot kostenreductie bij de bestuursorganen?
In de memorie van toelichting bij de Woo, is de aanname gedaan dat een verplichting van
publicatie via PLOOI leidt tot kostenreductie, doordat bestuursorganen in scenario B hun eigen
websites afbouwen. Op basis van de beschrijving van het scenario B, lijkt deze aanname in theorie
plausibel. In tegenstelling tot de situatie zonder de verplichting om aan te sluiten op een centrale
infrastructuur, is het niet langer strikt noodzakelijk voor bestuursorganen om een eigen voorziening
te treffen voor het zelf publiceren van de stukken. De kostenbesparing die daarmee gemoeid gaat
varieert van circa 10.000 (bij een kleinere organisatie) tot 50.000 euro (bij een grotere
organisatie11), en kan in theorie in deze analyse opgenomen worden als baat van scenario B.
In alle interviews met bestuursorganen is deze potentiële baat besproken. Op basis daarvan
hebben we de aanname dat de kostenbesparing in de praktijk daadwerkelijk wordt gerealiseerd niet
kunnen onderbouwen. Bijna alle geïnterviewde partijen geven aan geen significante
kostenbesparingen te verwachten in scenario B. Daarvoor zijn verschillende redenen gegeven:
•

Een aantal partijen geeft aan zelf te blijven publiceren, ook als de stukken ook bij PLOOI
opgeslagen worden. Ze geven aan de wens te hebben om:
-

meer beschikbaar te maken dan wat PLOOI zal ontsluiten;

-

andere functionaliteiten te bieden dan PLOOI naar verwachting kan bieden (zoals het
ontsluiten van eigen dossiers rond thema’s);

-

zelf zichtbaar te zijn als transparante overheidsorganisatie;

-

de dienstverlening zo in te richten dat de eigen doelgroepen daar makkelijk op kunnen
aansluiten.

•

Een aantal partijen geeft aan (hoewel de beoogde architectuur voor aansluiten nog
onvoldoende is uitgewerkt) te verwachten dat ze een voorziening zullen inrichten (bijvoorbeeld
een e-depot), waarin de te publiceren stukken intern verzameld worden alvorens ze naar
PLOOI worden gestuurd. Bij een dergelijke voorziening kunnen de stukken tegen zeer geringe
kosten ook op de eigen website worden aangeboden.

De verwachting van veel partijen is dat eventuele meerkosten voor publicatie van de documenten
beperkt zullen zijn en/of vaak zullen vallen binnen bestaande contracten.
Partijen verwachten op dit punt in de praktijk dus geen significante verschillen tussen de scenario’s.
In de meer kwantitatieve analyse in hoofdstuk 3 is de batenpost wel opgenomen, maar is de
omvang van de batenpost niet geschat.

10

11

DROP is het systeem om regelingen en bekendmakingen te publiceren. Vanuit DROP wordt direct aangeleverd naar de
Staatscourant, het Gemeenteblad, het Provinciaal Blad, het Waterschapsblad en het Blad Gemeenschappelijke
Regelingen. Al deze publicaties zijn vindbaar via www.officiëlebekendmakingen.nl.
Zie Ecorys/PBLQ: MKBA Woo (2018)

Scenario-onderzoek PLOOI

16

3

Resultaten van de analyse

In dit hoofdstuk presenteren wij de resultaten van de kosten-baten analyse voor elk van de drie
scenario’s. Elk sub-hoofdstuk presenteert eerst de resultaten waarna vervolgens de posten worden
toegelicht en aannames worden uitgelegd.
Bij het opstellen van de kosten-batenanalyse, zijn de volgende algemene uitgangspunten
gehanteerd:
•

De kosten-baten analyse gaat enkel over de kosten en baten die voortkomen uit de verplichting
van een centraal platform (PLOOI). Hiermee bouwt de analyse voort op de bestaande MKBA
Woo uit 2018;

•

Voor de berekeningen van de kosten en baten is gebruik gemaakt van input geleverd door de
opdrachtgever over de scenario’s A, B en C;

•

Voor elk van de scenario’s is een basismodel en een model inclusief Toegevoegde Waarde
Diensten (TWD) berekend;

•

De kosten zijn opgesplitst in centrale kosten (voor de centrale voorziening, in scenario’s A en B
bij KOOP) en de decentrale kosten (bij de bestuursorganen, inclusief ZBO’s en departementen);

•

Voor de analyse Is, zoals voorgeschreven in de Werkwijzer voor maatschappelijke kostenbatenanalyse van de digitale overheid, een periode van 15 jaar (2022 tot en met 2036)
beschouwd;

•

De gehanteerde discontovoet om de toekomstige bedragen te verdisconteren naar het jaar
2022 is 2,2512;

•

De wisselkoers $/€ is voor de berekeningen van de kosten van een (commerciële) zoekfunctie
vastgezet op $ 1 = € 0,9613;

•

De kosten zijn in principe afgerond op miljoenen euro’s. Bij kleinere bedragen is er afgerond op
100.000 euro.

Bepaling aantal organisaties en documenten
De verplichting van PLOOI heeft invloed op in totaal circa 910 bestuursorganen14. Dit omvat
gemeenten, waterschappen, provincies, ministeries, uitvoeringsorganisaties, zelfstandige
bestuursorganen (ZBO’s) en Gemeenschappelijke regelingen. De MKBA Woo is hierbij het
uitgangspunt, zie de tabel hieronder.
Tabel 3.1 Overzicht bestuursorganen
Aantallen organisaties naar omvang

Klein

Middelgroot

Groot

van het aantal medewerkers

0-300

300-1000

>1000

1

11

12

Kerndepartementen

Totaal

ZBO's/diensten/agentschappen

80

60

20

160

Gemeenten

215

135

30

380

2

10

12

Provincies
Waterschappen

21

Gemeenschappelijke regelingen

325

Totaal aantal organisaties

620

21
325

219

71

910

Bron: MKBA Woo (2018)

12
13
14

https://www.rwseconomie.nl/discontovoet
De wisselkoers kan enigszins fluctueren, dit heeft echter een zeer beperkt effect op de uitkomsten.
Zie Ecorys/PBLQ: MKBA Woo (2018)

Scenario-onderzoek PLOOI

17

Al deze organisaties worden geacht 11 type15 documenten actief te openbaren. In de MKBA Woo is
destijds een overzicht gemaakt van het aantal te publiceren documenten. In dit onderzoek zijn deze
cijfers geactualiseerd, zie de tabel hieronder. Het totaal aantal openbaar te maken documenten per
jaar wordt geraamd op 1.265.504 stukken. Deze cijfers zijn afkomstig van de uitvoeringstoetsen die
zijn uitgevoerd door de bestuursorganen in de periode 2019 en 2020.
Tabel 3.2 Aantallen actief openbaar te maken documenten per informatiesoort per organisatie per jaar
Gemeentes

Provincies

Waterschappen

Rijka)

1. Wet- & regelgeving

-

703

485

253

2. Organisatiegegevens

-

-

-

-

3. Besluitvormingsdocumenten

145.000

15.408

4.685

-

4. Bestuursstukken

32.000

7.635

4.895

-

860

1.262

4.486

Type document

5. Stukken van adviescolleges
6. Convenanten

2.900

648

569

9.679

7. Jaarplannen en -verslagen

710

-

-

310

8. Wob-verzoeken

11.600

-

-

13.634

9. Onderzoeken

2.660

5.876

1.527

9.127

10. Beschikkingen

370.000

41.775

16.945

426.343

11. Klachten

92.000

146

61

41.323

Totaal per organisatie

656.870

73.051

30.429

505.154

Totaal

1.265.504

Bron: Uitvoeringstoetsen WOO van het IPO en UvW, VNG en het Rijk
a) inclusief uitvoerings- organisaties en ZBO’s.

Het aantal zoekopdrachten
In diverse berekeningen wordt het aantal uitgevoerde zoekopdrachten gebruikt. Er bestaat enige
onzekerheid over de waarde van deze variabelen. In principe zijn we uitgegaan van de gegevens
van de MKBA Woo, waar men uitging van 1 miljoen zoekopdrachten per maand. Hierbij geldt de
aanname dat er sprake is van een groei van 5% per jaar. Deze redenering nemen wij over en
actualiseren wij naar het jaar 2022. Voor de berekening zijn we daarom uitgegaan van een schatting van 1,2 miljoen zoekopdrachten per maand. Dit getal is tevens in lijn met andere overheidspublicatiemiddelen zoals wetten.nl en officiëlebekendmakingen.nl (tussen de 1 – 1,3 miljoen
zoekopdrachten per maand). Uit de interviews zijn geen beter onderbouwde alternatieven
gevonden voor de bestaande schatting. Gelet op de onzekerheid over deze variabele, hebben we
een range aangehouden in de gevoeligheidsanalyse waarbij de waarde varieert tussen de
0,8 miljoen en 1,6 miljoen zoekopdrachten per maand. Net als in de MKBA Woo gaan we er vanuit
dat 80% van de zoekopdrachten worden uitgevoerd door ambtenaren. Op deze manier komen we
uit op 11,52 miljoen zoekopdrachten door ambtenaren in het jaar 2022. Zoekacties van burgers zijn
maatschappelijke baten en vallen daarom niet onder de business case.
Het gebruik van groeicijfers
Zoals eerder vermeld bevat het model een tijdsperiode van 15 jaar. Gezien het feit dat waardes en
aantallen over tijd veranderen maken we gebruik van een groeicijfer per jaar. Groeicijfers kunnen
zowel negatief als positief zijn en verschillen per variabele. Groeicijfers komen wellicht niet overeen
met de daadwerkelijke groei in één specifiek jaar, maar vertegenwoordigen een trend over een
langere periode. Het waarderen van een groeicijfer gebeurt bij voorkeur op basis van historische
data. Voor het groeipercentage van het aantal stukken en het aantal MB per document is er geen
informatie gevonden. Dat beide variabelen (sterk) zullen stijgen is evident, echter is een exacte
groeipercentage is lastig te bepalen. In dit geval hebben we een aanname gebaseerd op ‘expert
judgement’.

15

In recente kamerbrieven betreft het 17 type documenten. Dit is een verdere verdeling van de 11 type documenten die in
het verleden werd gehanteerd. I.v.m. de uitvoeringstoetsen hebben we deze 11 type aangehouden, voor het totaal aantal
stukken maakt dit geen verschil.

Scenario-onderzoek PLOOI

18

Tabel 3.3 Groeicijfers
Groeicijfer

Procentuele verandering per

Bron

jaar
Looncorrectie

2%

CBS

Groeipercentage aantal stukken

5%

Expert judgement

5%

Expert judgement

Groeipercentage aantal MB per
document

3.1

Resultaten op hoofdlijnen
Onderstaande tabel geeft de resultaten op hoofdlijnen weer van de bepaling van de kosten en
baten van de verplichting PLOOI. Hierbij is uitgegaan van de basisberekeningen, met de meest
plausibele aannames. De gevoeligheidsanalyse wordt later in de paragraaf gepresenteerd.
Tabel 3.4 Overzicht kosten en baten (Contante waarde over 15 jaar, in € mln)
Basismodel

Scenario A

Scenario B

Scenario C

Centrale kosten

€ 20 mln

€ 21 mln

€ 3,9 mln

Decentrale kosten

€ 89 mln

€ 89 mln

€ 0,1 mln

Saldo, basismodel

€ 109 mln

€ 109 mln

€ 4 mln

Toegevoegde waarde diensten (TWD)

€ 17 mln

€ 17 mln

-

Totale baten

+/++

+/++

Model inclusief TWD

Waarvan besparing zelfpublicatie

Besparing zoektijd ambtenaren

0/+

In praktijk zeer

0

0

beperkt

Bij circa halve minuut besparing per

0

zoekopdracht is saldo kosten en
baten scenario A/B gelijk aan kosten
scenario C
Saldo - Model incl. TWD

€ 126 mln en

€ 127 mln en

+/++

+/++

€ 4 mln en 0/+

Voor het basismodel, zonder Toegevoegde Waarde Diensten (TWD), komen de totale kosten uit op
respectievelijk € 109 miljoen voor scenario A en B en € 4 miljoen voor scenario C. Inclusief TWD
lopen de kosten voor scenario’s A en B op tot € 126 a 127 miljoen.
Nadere duiding kosten
De kosten voor scenario A/B zijn substantieel groter zijn dan de kosten van scenario C. De
scenario’s A en B zijn vrijwel identiek in kosten en verschillen slechts marginaal: scenario B is
€ 800.000 duurder, vooral als gevolg van extra benodigde centrale opslagcapaciteit. Voor het
model waarbij de Toegevoegde Waarde Diensten (TWD) zijn meegenomen stijgen de kosten voor
scenario A en B naar € 126 a 127 miljoen. Scenario C heeft niet het uitgangspunt om extra
diensten/functionaliteiten toe te voegen. De kosten die veroorzaakt worden voor de verplichting van
PLOOI zijn daarmee het grootst voor scenario B, als is het verschil met scenario A beperkt
(€ 800.000).

Scenario-onderzoek PLOOI

19

De centrale kosten zijn circa € 20 miljoen voor de scenario’s A en B. Voor scenario C valt een
aantal kostenposten weg, waardoor de kosten uitkomen op € 4 miljoen. De decentrale kosten
(kosten voor de bestuursorganen, inclusief departementen en ZBO’s) zijn circa € 89 miljoen voor
scenario’s A en B, voornamelijk voor het aansluiten op de centrale voorziening. Indien voor
scenario C wordt gekozen, nemen de decentrale kosten af tot € 100.000, omdat de bestuursorganen geen directe aansluiting op PLOOI hoeven te realiseren. Dit is het grootste verschil in
kosten van scenario C ten opzichte van de scenario’s A en B. De extra kosten in scenario’s A en B
per bestuursorgaan zijn met € 50.000 beperkt, maar kunnen voor een individuele kleinere
organisatie wel een serieuze kostenpost vormen.
De actuele kostenschatting is fors hoger dan de initiële kostenschatting gemaakt in het kader van
de in 2018 uitgevoerde MKBA, waarin de verplichting van de centrale infrastructuur nog niet was
opgenomen.
Nadere duiding baten
Voor de baten zijn geen monetaire waardes opgenomen. Er zijn te veel risico’s en onzekerheden
om de baten in euro’s uit te kunnen drukken, al zijn er wel degelijk baten aan de scenario’s toe te
delen. Deze baten zijn wel kwalitatief geschat. Op basis van de huidige kennis over de
functionaliteiten van de scenario’s, bieden vooral de scenario’s A en B (in potentie) voordelen op
het gebied van:
•

verbeterde zoekfunctionaliteit;

•

meer actualiteit stukken;

•

beschikbaarheid managementinformatie;

•

betekenisvol verbinden van documenten in (thema)dossiers;

De vanuit de memorie van toelichting verwachtte besparing op zelfpublicatie in scenario B, blijkt - in
dit onderzoek - in de praktijk niet te kunnen worden onderbouwd. Ook in scenario B blijven
bestuursorganen naar verwachting grotendeels zelf publiceren.
Een break-even point is bepaald om te berekenen hoeveel tijdwinst er per zoekopdracht (bij
ambtenaren) behaald moet worden om geen verschil in kosten te hebben tussen scenario A/B ten
opzichte van scenario C: “Kunnen de extra kosten van scenario’s A en B worden goedgemaakt
door efficiëntiebaten bij de gebruikers?”.
We ontvangen binnen dit onderzoek verschillende signalen over de omvang en aanwezigheid van
de baten die voortvloeien uit het de Basisvariant. Er bestaat wel consensus over de functionaliteiten
voor het model inclusief TWD, waardoor de onderstaande analyses enkel van toepassing is op het
model inclusief TWD.
De uitkomst is een gemiddelde tijdwinst van 0,51 minuut (31 seconden) voor het model inclusief
Toegevoegde Waarde Diensten (TWD). Wij achten een dergelijke gemiddelde besparing plausibel,
waardoor er (ook) vanuit het oogpunt van efficiëntie een meerwaarde lijkt voor scenario’s A en B.
Gevoeligheidsanalyse
Bij het opstellen van het rekenmodel is vastgesteld dat de waarde van een aantal indicatoren met
enige onzekerheid is omgeven. Inzicht in de mate van onzekerheid van de waarde van indicatoren
en de impact op de berekeningen is wenselijk. Desbetreffende indicatoren zijn hieronder
weergegeven waarbij drie waardes zijn vermeld. Het gaat hier om een scenarioanalyse van de
ondergrens, het basis model en de bovengrens. De redenatie achter het bereik van de variabelen
worden later in het hoofdstuk toegelicht.

Scenario-onderzoek PLOOI

20

Tabel 3.5 Variabelen gevoeligheidsanalyse
Variabele
Aantal zoekopdrachten per maand
Kosten per duizend zoekopdrachten door een
commerciële zoekmachine*
Aantal verwachte aansluitingen van bestuursorganen op
PLOOI**
Kosten ontwikkeling koppelvlakken per aansluiting

Ondergrens

Basis model

Bovengrens

800.000

1.200.000

1.600.000

$3

$5

$7

450

910

910

€70.000

€50.000

€50.000

*De variabele wordt verder toegelicht in hoofdstuk 3.2.1; **De variabele wordt verder toegelicht in hoofdstuk 3.2.2.

De gevoeligheidsanalyse heeft geen gevolgen voor de TWD kosten, daarom beperken we de
analyse tot het basis model en niet het model inclusief TWD.
Tabel 3.6 Uitkomsten gevoeligheidsanalyse (Contante waarde over 15 jaar, in € mln)
Scenario A

Ondergrens

Basis model

Bovengrens

Totale kosten

€ 86 mln

€ 109 mln

€ 109 mln

Centrale kosten

€ 20 mln

€ 20 mln

€ 20 mln

Decentrale kosten

€ 66 mln

€ 89 mln

€ 89 mln

Ondergrens

Basis model

Bovengrens

Totale kosten

€ 86 mln

€ 110 mln

€ 109 mln

Centrale kosten

€ 21 mln

€ 21 mln

€ 21 mln

Decentrale kosten

€ 66 mln

€ 89 mln

€ 89 mln

Scenario C

Ondergrens

Basis model

Bovengrens

Totale kosten

€ 3,4 mln

€ 4 mln

€ 4,9 mln

Centrale kosten

€ 3,3 mln

€ 3,9 mln

€ 4,8 mln

Decentrale kosten

€ 0,1 mln

€ 0,1 mln

€ 0,1 mln

Scenario B

De gevoeligheidsanalyse leert ons dat de waarde van het basis model gelijk is aan de bovengrens
in scenario A en B. De ondergrens in beide scenario’s is met ongeveer € 23 miljoen een stuk lager.
Dit wordt voornamelijk veroorzaakt door de afname van het verwachte aantal aansluitingen van
bestuursorganen.
Een veranderingen in de variabelen heeft een beperkte impact op scenario C. Scenario C bestaat
voor een relatief groot deel uit vaste kosten die gemaakt worden bij KOOP voor de ontwikkeling en
deels voor het beheer. De variatie in de gevoeligheidsanalyse wordt veroorzaakt door het aantal
zoekopdrachten die sterk varieert. De impact op de kosten is echter beperkt omdat de additionele
kosten per 1.000 zoekopdrachten laag is. De afwijking naar beneden en boven blijven daarmee
onder de € 900.000.
De gevoeligheidsanalyse laat zien dat de bandbreedte in kosten voor scenario C beperkt is. De
gevoeligheidsanalyse laat tevens zien dat de kosten voor scenario A en B sterk afhankelijk zijn van
het aantal aan te sluiten bestuursorganen. Om een meer betrouwbare kostenschatting te kunnen
maken, is het daarom belangrijk meer inzicht te krijgen welke bestuursorganen op welke manier
gaan aansluiten.

Scenario-onderzoek PLOOI

21

3.2

Nadere analyse kosten
Onderstaande tabel geeft een gedetailleerd overzicht van de kostenposten.
Tabel 3.7 Gedetailleerd kostenoverzicht (Contante waarde over 15 jaar, in € mln)
Scenario A

Scenario B

Scenario C

Centrale kosten

€ 20,0 mln*

€ 21,0 mln*

€ 3,9 mln

Ontwikkelkosten

€ 5,5 mln

€ 5,5 mln

€ 1,3 mln

Beheerkosten

€ 13,5 mln

€ 13,5 mln

€ 2,6 mln

Centrale opslag

€ 0,5 mln

€ 1,0 mln

-

-

-

-

Transport

€ 89 mln*

€ 89 mln*

€ 0,1 mln

Toevoegen metadata (handmatig & automatisch)

-

-

-

Decentrale opslag

-

-

-

€ 88,8 mln

€ 88,8 mln

-

-

€ 0,2 mln

-

€ 0,1 mln

€ 0,1 mln

€ 0,1 mln

Decentrale kosten

Koppelvlakken (API) Decentraal
Transport
Implementatiekosten

€ 109,0 mln

€ 110,0 mln

€ 4,0 mln

Toegevoegde waarde diensten (TWD)

€ 17,0 mln

€ 17,0 mln

-

Aanvullende ontwikkelkosten

€ 6,8 mln

€ 6,8 mln

-

Totale kosten - Basis model

Aanvullende beheerkosten
Totale kosten – Model incl. TWD

€ 10,2 mln

€ 10,2 mln

-

€ 126,0 mln

€ 127,0 mln

€ 4,0 mln

*Dit zijn afgeronde getallen. Dit is niet overal gedaan om de verschillen tussen de posten inzichtelijk te maken.

De verschillen tussen scenario A en B worden veroorzaakt door de kosten voor centrale opslagen
de kosten voor beveiliging van transport.

3.2.1 Centrale kosten
KOOP heeft in 2021, voor de start van dit onderzoek, de additionele kosten geschat voor de
verzwaring van PLOOI. Het gaat hierbij om zowel de ontwikkel- als beheerkosten. Dit alles is
samengebracht in de notitie ‘Ontwikkel- en beheerkosten Perspectief PLOOI’. Deze notitie vormt de
basis voor de onderstaande berekeningen en kengetallen. Door Ecorys/PBLQ is - in overleg met
KOOP en enkele leden van de begeleidingscommissie - bepaald welke onderdelen daarvan het
directe gevolg zijn van de verplichtstelling. Posten die niet relevant bleken te zijn (voor een
specifiek scenario), zijn daardoor buiten beschouwing gelaten. Hierbij hebben we gebruik gemaakt
van factoren om de kosten af te schalen. Dit zijn waardes tussen 0 en 1 en geven aan in hoeverre
deze kosten naar verwachting gemaakt worden per scenario. De factor wordt vermenigvuldigd met
de totale kosten die oorspronkelijk door KOOP waren bepaald. Voor scenario C is er door KOOP
geen offerte gemaakt, en zal het grootste deel van de ontwikkeling en het beheer van de ‘zoekbox’
bij een commerciële partij liggen. Echter er dienen ook in scenario C enkele taken en
verantwoordelijkheden bij KOOP ondergebracht te worden. In samenspraak met KOOP en enkele
leden van de begeleidingscommissie, zijn de omvang van deze taken geschat en berekend. Hierbij
zijn dezelfde posten hebben aangehouden als in scenario A en B.

Scenario-onderzoek PLOOI

22

Ontwikkel- en implementatiekosten
De ontwikkelkosten zijn éénmalige kosten die verspreid zijn over de eerste drie jaar. In tabel 1 is al
een toelichting gegeven. Onderstaande onderdelen benodigd voor de verzwaring van techniek zijn
relevant voor scenario A en B:
•

A: API’s per informatiecategorie;

•

B: technische validatie en beveiligingscontroles;

•

C: beheertools (dashboard, monitoring en rapportages).

Daarnaast zijn er nog enkele kosten voor een implementatie team van 4FTE voor daadwerkelijke
en een implementatie coördinator voor de communicatie en afstemming richting decentrale
overheden. Voor scenario C is er, ten op zichtte van de overige scenario’s, een beperkte inspanning noodzakelijk voor de implementatie. Taken die hier onder vallen zijn bijvoorbeeld het
checken van de door bestuursorganen aangeleverde domeinen. De personele inzet wordt geschat
op 0,5 FTE voor daadwerkelijke implementatie en 1 FTE voor de implementatie coördinator, voor
een beperkte periode.
Voor scenario C zijn er weinig onderdelen die door KOOP ontwikkeld moeten worden, omdat er
een dienst van een commerciële partij wordt afgenomen. Voor de beperkte ontwikkeltaken die
KOOP uitvoert, zijn naar schatting twee developers en een product owner (voor een deel van hun
tijd) nodig. Deze nemen ook het valideren en testen van het product van de commerciële partij voor
hun rekening.
Tot slot zijn er kosten voor technische projectinfrastructuur. Deze worden volledig doorgerekend
voor scenario A en B. Onder scenario C is de behoefte aan technische projectinfrastructuur echter
zeer beperkt. Er is indicatief uitgegaan van en minimale vereiste van 5% van de capaciteit van
scenario A en B.
De kosten voor scenario A en B zijn op centraal niveau hetzelfde, terwijl de kosten voor scenario C,
als gevolg van bovengenoemde aannames en schattingen, een stuk lager zijn. Dit omdat de
volledige zoekfunctionaliteit als dienst wordt afgenomen en er maar zeer beperkt aanvullende
ontwikkelkosten voorzien worden door KOOP. Tussen A en B zijn naar verwachting geen
verschillen in de centrale kosten. De inschatting van KOOP is dat voor beide scenario’s een
vergelijkbare hoeveelheid werk in de ontwikkeling en het beheer gaat zitten.
Beheerkosten
Voor het beheer zijn er jaarlijkse kosten te verwachten om de functionaliteiten in de lucht te
houden. Voor scenario C worden onder het beheer de kosten voor de commerciële zoekmachine
meegenomen, deze zijn echter niet met zekerheid vast te stellen. Op basis van openbare informatie
van marktpartijen is in het basismodel uitgegaan van $5 dollar per 1.000 zoekopdrachten. In de
gevoeligheidsanalyse liggen de kosten tussen de range van $3 en $7 per 1.000 zoekopdrachten.
Op basis van input van experts maken we de aanname dat deze service inclusief algemene
services zijn zoals hulp bij calamiteiten en het testen van technische upgrades. Hierdoor zijn
algemeen beheer, redactie en functioneel beheer door KOOP slechts in beperkte mate
noodzakelijk is.
Uit de gevoeligheidsanalyse blijkt dat de impact van een verandering deze variabele voor scenario
C beperkt blijven. Als gevolg van de inzet van een commerciële partij zijn er ook vaste kosten voor
contractbeheer (0,2 FTE) en een aanbestedingstraject (ca €120.000), elke 4 jaar.

Scenario-onderzoek PLOOI

23

Naast de kosten voor commerciële partijen in scenario C, zijn er beheerkosten die in alle drie
scenario’s voorkomen, maar waarvan de inzet en tijdsduur verschilt, zie de tabel hieronder. Doordat
er in scenario C minder zelf ontwikkeld wordt, is de verwachting dat er ook minder beheertaken
voor KOOP overblijven. Daarnaast valt een deel van de beheeractiviteiten weg, omdat zij zijn
belegd bij commerciële partij(en). Het verschil tussen scenario A en B is het versturen van een link
of een document. Dit heeft geen/nauwelijks invloed op deze beheerkosten waardoor deze gelijk zijn
aan elkaar.
Tabel 3.8 Beheerkosten
Beheerkosten
Algemeen beheer (betreft o.a.

Scenario A & B

Scenario C

Voor de gehele periode

n.v.t.

Helpdesk

1 FTE voor de gehele periode

0,2 FTE voor twee jaar

Product owner

1 FTE voor de gehele periode

n.v.t.

Redactie

1 FTE voor de gehele periode

n.v.t.

Functioneel beheer

1 FTE voor de gehele periode

0,2 FTE voor de gehele periode

Doorontwikkeling (d.m.v. inzet

6,5 FTE team voor de gehele

0,2 FTE voor gehele periode

scrumteam/developers)

periode

product manager,
domeinspecialist,
projectondersteuning)

Tot slot zijn er kosten voor technisch beheer en hosting, deze zijn voor scenario A en B hoger dan
voor C. Als resultaat zijn de beheerkosten voor scenario A en B € 14 miljoen en voor scenario C
€ 2,6 miljoen.
Centrale opslag van index en metadata
Voor de bepaling van de kosten van opslag is gebruik gemaakt van de volgende kengetallen.
Tabel 3.9 Kengetallen centrale opslag
Aanname / variabele

Kengetal

Bron

Aantal MB per document

1 MB

Expert judgement

Aantal documenten per GB

1.000

Expert judgement

Redundantie (dubbele opslag van documenten)
Opslag kosten bij KOOP per GB

2

n.v.t.

€1,506

KOOP

In scenario A en B worden kosten gemaakt op centraal niveau voor opslag van index en metadata.
In scenario C is er geen sprake van centrale opslag. In scenario B worden alle documenten
centraal opgeslagen bij KOOP. Op basis van bovenstaande kengetallen, is het aantal GB dat
jaarlijks aan opslag extra nodig is te berekenen (2.531 GB voor 2022). Dit getal kan vermenigvuldigd worden met de opslag kosten per GB die KOOP in rekening brengt. De archiefwet eist dat
alle documenten voor 20 jaar bewaard en vervolgens overgedragen worden aan het Nationaal
Archief of een lokale / regionale archiefdienst. Om deze reden blijven de kosten 20 jaar lang
terugkomen en zijn de kosten dus cumulatief bepaald. In deze berekeningen zijn groeicijfers
meegenomen voor het aantal MB per document en het aantal stukken.

Scenario-onderzoek PLOOI

24

In scenario A worden documenten niet centraal opgeslagen, maar wordt wel een afslag (een soort
van platte tekst variant van het oorspronkelijke document) van het document gemaakt ten behoeve
de zoekfunctionaliteit. Het is momenteel lastig te bepalen hoeveel opslag dit vereist. We schatten
dat er om dit mogelijk te maken zo’n 70% procent van de opslagcapaciteit benodigd is ten opzichte
van de volledige opslag van de documenten. Het maken van deze afslag ten behoeve van het
zoeken moet in zowel scenario A als B gebeuren. Voor scenario A worden de kosten voor opslag
van index en metadata daarom 70% van de opslag van originele documenten. In scenario B wordt
dit 170% (de originele opslag én de platte tekst).
Transport
Tot slot zijn er transportkosten. Dit omvat dataverkeer om de stukken te publiceren (scenario B) en
dataverkeer dat nodig is bij het opvragen van documenten (in scenario A). Echter concluderen wij
dat deze kosten ook gemaakt worden zonder de verplichtstelling. Er zijn daarom geen kosten
opgenomen voor de drie scenario’s.

3.2.2 Decentrale kosten
Toevoegen metadata
Bij verplichtstelling zullen alle bestuursorganen eenzelfde metadatering moeten hanteren zodat
KOOP de zoekfunctionaliteiten van PLOOI kan optimaliseren. Hierdoor ontstaan kosten omdat niet
alle documenten hieraan voldoen en metadata toegevoegd moet worden. Dit was echter ook al het
geval voor de verplichte ontsluiting via PLOOI waardoor er voor de berekeningen geen additionele
kosten worden opgenomen.
Decentrale opslag
In scenario A en C zullen bestuursorganen alle documenten decentraal opslaan. Echter is dit voor
de verplichtstelling ook het geval waardoor er geen extra kosten opgenomen worden in het model.
In scenario B worden documenten centraal opgeslagen. Uit de interviews komt sterk naar voren dat
decentrale overheden in de praktijk alsnog zelf documenten zullen gaan opslaan. Dit is echter geen
verplichting en gebeurd op vrijwillige basis. Er worden daarom in het model geen kosten voor
decentrale opslag opgenomen.
Verwachte aantal aansluitingen
In het basismodel is de verwachting dat elk van de 910 bestuursorganen een koppelvlak (API) moet
ontwikkelen en beheren om te kunnen ontsluiten via PLOOI. Dit is alleen van toepassing voor
scenario A en B. Voor de ontwikkeling van een koppelvlak gaan we uit van € 50.000 per koppelvlak
waarbij één koppelvlak per organisatie wordt gehanteerd. De kosten betreffen het bouwen, aansluiten en testen van het koppelvlak, werk dat door de meeste BO’s (grotendeels) zal worden
uitbesteed aan een externe leverancier. De uitvoeringstoets Open Overheid van het IPO en Unie
van Waterschappen geeft een gemiddelde kostenpost voor aansluiting op landelijke publicatievoorziening van € 70.000 voor Provincies en € 38.000 voor Waterschappen. De uitvoeringstoets
van VNG waardeert de ‘extra initiële kosten voor systemen’ op € 25.000, € 50.000 en € 75.000 voor
respectievelijk kleine, middel en grote gemeentes. Gezien de grote diversiteit in organisaties lijkt de
€ 50.000 een redelijk kengetal. Naast de investering zijn er beheerkosten, deze bedragen 8% 1 van
de ontwikkelkosten per jaar. Bovenstaande kosten zijn gevalideerd bij een aantal experts.

Scenario-onderzoek PLOOI

25

Naar verwachting zullen diverse bestuursorganen samenwerken om gezamenlijk aan te sluiten op
de centrale infrastructuur (bijvoorbeeld gemeenten, Waterschappen of Provincies, maar ook
uitvoeringsorganisaties binnen een domein die hiervoor samenwerken met een departement).
Tevens zal een (substantieel) deel van de bestuursorganen geen gebruik maken van het
koppelvlak omdat het aantal stukken te beperkt is om te investering in een geautomatiseerde
koppeling. Het betreft hier naar onze verwachting vooral kleinere bestuursorganen. In de
gevoeligheidsanalyse houden we daarom een range aan tussen de 450 en 910 aansluitingen
waarbij we voor het basismodel ook 910 aansluitingen aanhouden. Doordat de samenstelling van
de groep sterk veranderd, het betreft nu enkel middelgrote en grote organisaties, zal ook de
kostprijs voor de ontwikkeling van een koppelvlak stijgen. We gaan daarom bij de
gevoeligheidsanalyse uit van € 75.000 voor het ondergrens scenario.
Gezien de hoge ontwikkelingskosten heeft een verandering in het aantal aansluitingen een grote
invloed op de kosten. De gevoeligheidsanalyse laat zien dat de kosten voor scenario A en B tot wel
20%, ongeveer € 23 miljoen, kunnen dalen. Concreet kan er op de ontwikkelkosten bespaard
worden door gebruik te maken van gestandaardiseerde of vergelijkbare koppelvlakken. Decentrale
overheden bepalen echter zelf hoe ze aansluiten. Het is dan ook verstandig om het aantal
aansluitingen goed te monitoren en waar mogelijk te sturen op samenwerking tussen
bestuursorganen om mogelijk kosten te besparen.
Transport
Om documenten te beveiligen tijdens het transport is een extra certificaat voor digikoppeling nodig.
Dit is alleen van toepassing in scenario B omdat men in scenario A enkel een link transporteert die
al openbaar is. De indicatie van KOOP is om € 200 per certificaat per bestuursorgaan te rekenen.
Implementatie ondersteuning decentraal
Om decentrale overheden te ondersteunen is voor een periode van drie jaar 0,2 FTE voor een
implementatie coördinator toebedeeld. De kosten van de coördinator zijn gebaseerd op input van
KOOP en zijn per FTE € 122.300. Dit is van toepassing voor elk van de scenario’s

3.2.3 Toegevoegde waarde diensten
KOOP heeft kosten in kaart gebracht voor additionele functies, zogenoemde Toegevoegde Waarde
Diensten (TWD). De diensten resulteren in een verbetering van de zoekfunctionaliteiten. De kosten
zijn als volgt opgebouwd:
•

Ontwikkelingskosten ‘verzwaring techniek’ (zie tabel 1)
-

D: import en verrijking (collecties, dossiers, metadata, deduplicatie), verbetering zoeken en
vindbaarheid en een scrumteam à 5 FTE);

•

E: hergebruik overheidsinformatie (API, webservices)

Beheerkosten (Scrum team Kennismodelering à 5 FTE en het beheer van specifieke
collectieportalen).

De kosten zijn direct afkomstig van KOOP en zijn voor scenario A en B gelijk. Toegevoegde
Waarde Diensten zijn voor scenario C niet mogelijk.

Scenario-onderzoek PLOOI

26

3.3

Nadere analyse baten
Waarbij de kosten analyse is opgebouwd uit een aantal concrete kostenposten, is het voor de
baten een grote uitdaging deze te waarderen. De posten in de tabel hieronder worden kwalitatief
toelgeicht in plaats van kwantitatief berekend omdat geen valide berekeningen mogelijk zijn. De
verwachting is dat de baten in scenario A en B in het model inclusief TWD hoger liggen dan
scenario C doordat scenario C qua functionaliteiten beperkter is. Om de baten toch kwantitatief in
beeld te brengen zullen we in hoofdstuk 3.3.2 een break-even analyse uitvoeren om dit verschil
inzichtelijk te maken. Zonder de Toegevoegde Waarde Diensten, is het verschil in functionaliteit
tussen de scenario’s A/B en scenario C minder duidelijk. Wel biedt de toevoeging van metadata in
scenario’s A en B naar verwachting een betere zoekfunctie.

Tabel 3.10 Overzicht potentiële baten in het model incl. TWD
Scenario A

Scenario B

Scenario C

Verbeterde zoekfunctionaliteit

++

++

+

Actualiteit stukken

0

0

-

Beschikbaarheid managementinformatie

++

++

0

Betekenisvol verbinden van documenten

+

+

0

Besparing aantal WOB/Woo-verzoeken

?

?

?

Besparing zelfpublicatie

0

+, maar in

0

Totale baten

praktijk zeer
beperkt
Extra functionaliteit door TWD
Besparing zoektijd ambtenaren

+

0

Bij halve minuut besparing per

+

0

zoekopdracht is saldo kosten en baten
scenario A/B gelijk aan saldo scenario C
Totale baten

+/++

+/++

0/+

++ = Substantieel positief effect / + = Beperkt positief effect / 0 = geen effect / - = Beperkt negatief effect / ? = onduidelijk of
effect plaatsvindt

3.3.1 Kwalitatieve baten
Zoekfunctionaliteit
De zoekervaring is sterk afhankelijk van de functionaliteit van PLOOI. Alle scenario’s leveren een
verbetering op ten opzichte van de situatie waarin niet wordt aangesloten op PLOOI. Er ontstaat
immers een centrale plek van waaruit alle bestuursorganen doorzocht kunnen worden, en waarbij
gebruikers zeker weten dat wat ze vinden ook door de overheid gepubliceerde stukken zijn. Zonder
de verplichte aansluiting is het immers ook mogelijk centraal te zoeken via een commerciële
zoekmachine maar bevatten de resultaten ook stukken die door andere partijen zijn gepubliceerd.
In scenario C is de toegevoegde kwaliteit van de zoekfunctionaliteit naar verwachting het laagste
en nagenoeg gelijk aan de kwaliteit van bestaande commerciële zoekmachine. Scenario A en B
hebben dezelfde waarde, en bieden (inclusief TWD) extra functionaliteit ten opzichte van C. Een
verbeterde zoekfunctionaliteit kan resulteren in een vermindering in zoektijd voor burgers en
ambtenaren. In de break-even gaan we hier verder op in.

Scenario-onderzoek PLOOI

27

Actualiteit
De openbaarmakingsplicht en de termijn waarop dat moet plaatsvinden is in alle scenario’s gelijk.
De actualiteit van stukken is in scenario A en B ook gelijk aan elkaar. Er is geen effect te
verwachten door de verplichting, omdat de informatie in theorie even actueel als is voor de
verplichte ontsluiting via PLOOI. Voor scenario C is dit gecompliceerder. Gebruikers kunnen via de
website van een bestuursorgaan zelf de actuele stukken vinden. Daarnaast ontstaat er echter een
zoekroute via PLOOI waarvoor de actualiteit afhankelijk is van hoe snel de commerciële
zoekmachine de stukken indexeert en doorzoekbaar maakt. Hierdoor kan het zijn dat verouderde
versies boven komen in plaats van de meest recente versies. Daarmee heeft scenario C potentieel
een beperkt negatief effect op de actualiteit van de te vinden stukken.
Managementinformatie
Managementinformatie in scenario A en B (inclusief TWD) is gemakkelijk te vergaren door PLOOI.
In alle scenario’s zal managementinformatie beschikbaar zijn (zoals inzicht in het zoekgedrag van
burgers en ambtenaren, die waardevol kan zijn en ingezet worden om de dienstverlening te
verbeteren. In C is er echter geen centraal overzicht van welke bestuursorganen welke stukken
gepubliceerd hebben terwijl dat overzicht in A en B relatief eenvoudig te verkrijgen is. Een dergelijk
overzicht maakt het onder meer mogelijk te sturen op de publicatie van stukken.
Betekenisvol verbinden van documenten
Een vierde verschil in functionaliteit is het betekenisvol verbinden van documenten, welke sterk
afhankelijk is van de functionaliteiten. Door middel van metadata kan een centraal platform de
gebruiker doorverwijzen van het ene stuk naar een ander (denk aan doorverwijzen naar de
relevante web-tekst). Ook kunnen bijvoorbeeld dossiers over één thema aangemaakt worden met
daarin relevante documenten van verschillende overheden. In scenario C is dit minder goed
mogelijk doordat er niet dezelfde metadata wordt gebruikt terwijl in scenario A en B deze optie wel
mogelijk is.
Besparing WOB/Woo-verzoeken?
Bij een aantal partijen was vooraf de verwachting dat de verplichte centrale publicatie kan leiden tot
een vermindering van het aantal WOB/Woo-verzoeken. In potentie is er een mogelijkheid dat er
minder WOB/Woo-verzoeken komen, maar hiervoor is geen duidelijke aanwijzing gevonden in dit
onderzoek. Het aantal verzoeken kan zelfs stijgen, doordat er meer informatie beschikbaar is. In
ieder geval is er geen verschil tussen de drie scenario’s te verwachten. Het bepalen van de kosten
voor een gemiddeld WOB-verzoek is lastig te bepalen. Wel zijn er enkele cases bekend waarbij de
kosten voor een bestuursorgaan tot enkele tienduizenden euro’s kan oplopen16.
Besparing zelfpublicatie
In theorie is er voor scenario B een besparing mogelijk doordat er geen kosten gemaakt worden
voor zelfpublicatie waar dit in scenario A en C wel het geval is (zie hoofdstuk 2). In de MKBA Woo
zijn er decentrale kosten opgenomen voor publicatievoorziening en vermeld hierover het volgende:
‘De kosten hiervan zijn sterk afhankelijk van de bestaande informatievoorziening en de omvang van
de organisatie. Aanname hierbij is dat de kosten uiteenlopen van € 10.000 voor een kleine
organisatie, € 25.000 voor een middelgrote tot € 50.000 voor een grote organisatie.’ Uit de
interviews komt echter duidelijk naar voren dat dit in de praktijk niet zal gebeuren, doordat vrijwel
alle bestuursorganen aangeven ook in scenario B zelf te blijven publiceren.

16

‘€100.000 voor een Wob verzoek?’, Binnenlands Bestuur (25 februari 2021).

Scenario-onderzoek PLOOI

28

Aanvullende diensten
De Toegevoegde Waarde Diensten (TWD) kunnen de baten zoals hierboven beschreven
versterken. Dit geldt enkel voor scenario A en B doordat scenario C niet uitgaat van het realiseren
van TWD. De exacte waarde hiervan is niet kwantitatief te bepalen en is sterk afhankelijk van welke
functionaliteiten er toegevoegd gaan worden.

3.3.2 Break-even analyse extra besparing zoektijd
Met behulp van de potentiële besparing in zoektijden van ambtenaren is het mogelijk een breakeven point te berekenen waarbij de baten als gevolg van tijdwinst gelijk staan aan de totale kosten
(inclusief TWD).
De tijdwinst per ambtenaar is wellicht beperkt, maar gezien de grote aantallen ambtenaren zijn er
kosten te besparen. Ter illustratie, een gemiddelde medewerker bij Rijkswaterstaat (RWS) is per
dag 37 minuten bezig met het zoeken naar documenten17. Dit is gelijk aan 125 uur per jaar. Door
een centraal platform is tijdwinst te behalen, met als gevolg een efficiëntere overheid. De besparing
in zoektijd leidt niet tot een directe kostenbesparing maar de bespaarde tijd kan worden ingezet
voor andere werkzaamheden. Dit wordt berekend door de besparing in zoektijd per uur te
vermenigvuldigen met de gemiddelde loonkosten voor een ambtenaar. Deze zijn berekend aan de
hand van de gemiddelde loonkosten per FTE voor een ambtenaar à € 82.680. Dit staat gelijk aan
gemiddeld € 60 per uur. Tevens zijn we uitgegaan van een groeicijfer 2% per jaar voor de
loonkosten.
Scenario C werkt in de praktijk hetzelfde als een commerciële zoekmachine die reeds beschikbaar
is voor ambtenaren. Hierdoor zijn er geen extra baten te verwachten door een verbeterde zoektijd.
De analyse per scenario is voor het basis model en het model inclusief toegevoegde waarde
diensten weergegeven in de tabel hieronder.
Tabel 3.11 Break-even analyse: besparing in zoektijd van ambtenaren (in minuten)

Model inclusief TWD

Break-even point

Break-even point

Break-even point

Break-even point

saldo A

saldo B

alternatief C t.o.v. A

alternatief C t.o.v. B

0,53

0,53

0,51

0,51

Een gemiddelde besparing in zoektijd van 32 seconden (0,53 minuut) per zoekopdracht van een
ambtenaar is nodig om de kosten van de implementatie en beheer voor de periode van 15 jaar te
dekken voor de variant inclusief TWD. Als uitgangspunt voor de berekening is uitgegaan van circa
1,2 miljoen zoekopdrachten per maand (groeiend met 5% per jaar), waarvan 80% uitgevoerd door
ambtenaren. In de praktijk zal een beperkte groep ambtenaren het gross van de zoekopdrachten
uitvoeren.
Naast het break-even point van de kosten en de baten is het interessant te kijken naar het breakeven point waarbij het saldo van scenario A of B gelijk is aan het saldo van scenario C
(-€ 4 miljoen). Dit wordt bereikt als ambtenaren per zoekopdracht 31 seconden (0,51 minuut)
besparen voor het model inclusief TWD.
Wij achten de potentiële efficiencyslag voor ambtenaren van ongeveer een halve minuut plausibel.
In de ‘Werkwijzer voor maatschappelijke kosten-batenanalyse voor digitale overheid’ staan een
aantal tijdsindicaties voor het opzoeken van verschillende documenten. De tijdsbesteding varieert
hierbij van circa 5 tot 45 minuten, met een algemene tijdsbesteding voor het ‘ophalen van de
verworden documenten’ van 30 minuten. Dit betekent dat een investering in verplichte ontsluiting
op een centraal platform kan worden terugverdiend met een efficiëntere werkwijze van circa 1-2%.
17

Bron: Rijkswaterstaat

Scenario-onderzoek PLOOI

29

4

Conclusies en aanbevelingen

4.1

Conclusies
De kosten voor scenario’s A en B zijn substantieel hoger dan de kosten van scenario C
Er is een business case opgesteld om inzicht te krijgen in de verschillen in kosten en baten van de
verplichtstelling publicatie via PLOOI middels drie scenario’s:
•

Scenario A - Bestuursorganen publiceren zelf, en sturen voor elk document een link en
metadata naar PLOOI. Bij het opvragen van het stuk via een centraal zoekportaal, haalt PLOOI
de publicatieversie bij de bron op.

•

Scenario B - Een bestuursorgaan verstuurt de publicatieversie van een stuk met metadata naar
PLOOI. Het stuk wordt openbaar gemaakt op een centraal portaal van PLOOI.

•

Scenario C - Een bestuursorgaan publiceert zelf. PLOOI ontvangt van de bestuursorganen het
domein waarop gepubliceerd wordt. Een centraal zoekportaal biedt een zoekbox waarmee een
gebruiker alle domeinen waarop gepubliceerd wordt, kan doorzoeken. Voor de zoekfunctie kan
gebruik worden gemaakt van publiek beschikbare zoekmachines zoals Google. Bij een
zoekvraag haalt PLOOI de publicatieversie op. In dit scenario’s wordt geen metadata ten
behoeve van de centrale infrastructuur toegevoegd.

De additionele ontwikkel-, implementatie en exploitatiekosten van PLOOI zijn geschat door KOOP.
Door Ecorys/PBLQ is – in samenspraak met KOOP - bepaald welke onderdelen daarvan het direct
gevolg zijn van de verplichtstelling (Basis) en welke onderdelen vallen onder de zogenaamde
Toegevoegde Waarde Diensten. Deze laatste onderdelen bieden extra functionaliteiten, welke de
basis vormen voor de bepaling van de baten.
De scenario’s A en B blijken vrijwel identiek in kosten, ze verschillen slechts marginaal: scenario B
is iets duurder, vooral als gevolg van extra benodigde centrale opslagcapaciteit. De kosten voor
scenario C zijn echter substantieel lager. De kosten die veroorzaakt worden voor de verplichting
van PLOOI zijn daarmee nadrukkelijk het grootst voor scenario’s A en B. Over de gehele periode
van 15 jaar (ontwikkeling, implementatie en beheer) gaat het om circa 103 tot ruim 125 miljoen euro
voor scenario’s A en B, terwijl de kosten voor scenario C beperkt blijven tot circa 4 miljoen euro.
Hierbij geldt wel dat nog onduidelijk is of er wellicht ook in scenario C extra kosten gemaakt dienen
te worden als gevolg van verplichtingen vanuit de archiefwet en Who.
Voor de centrale kosten zijn er verschillen in kosten tussen de scenario’s A/B en scenario C, zeker
indien de Toegevoegde Waarde Diensten worden meegenomen. De verschillen zijn echter op het
totaal aan kosten relatief beperkt In scenario C valt een aantal ontwikkel- en beheertaken weg, wat
tot lagere kosten leidt. De actuele kostenschatting is in alle drie de scenario's hoger dan de initiële
kostenschatting gemaakt in het kader van de in 2018 uitgevoerde MKBA, waarin de verplichting
nog niet was opgenomen. De decentrale kosten (kosten voor de bestuursorganen, inclusief
departementen en ZBO’s) verschillen echter wezenlijk. In scenario’s A en B sluiten de bestuursorganen aan op PLOOI, wat tot substantiële decentrale kosten leidt. Indien voor scenario C wordt
gekozen, valt een deel van de decentrale kosten weg, omdat de bestuursorganen geen directe
aansluiting op PLOOI hoeven te realiseren. Dit is het grootste verschil in kosten van scenario C ten
opzichte van de scenario’s A en B. De extra kosten in scenario’s A en B per bestuursorgaan zijn
gemiddeld relatief beperkt, maar kunnen voor een individuele kleinere organisatie wel een serieuze
kostenpost vormen. Het verdient aanbeveling om zo veel mogelijk gebruik te maken van
gezamenlijke aansluitingen voor meerdere bestuursorganen, dit kan de kosten fors beperken.

Scenario-onderzoek PLOOI

30

Daarnaast is duidelijk dat de kosten in het geval van C voor een groot deel direct verbonden zijn
aan de hoeveelheid zoekvragen. Hoe meer vragen, hoe hoger de kosten, maar ook hoe hoger de
toegevoegde waarde van het scenario is. In scenario’s A en B ligt dit anders. De ontwikkeling van
de centrale component in scenario’s A en B brengt vaste kosten met zich mee, ongeacht het aantal
zoekvragen. Hoe hoger het aantal vragen, hoe minder de kosten per zoekvraag, en omgekeerd.
Er zijn voor scenario’s A en B potentieel meer baten te verwachten dan voor scenario C
Voor de baten zijn geen monetaire waardes opgenomen. Er zijn te veel risico’s en onzekerheden
om de baten in euro’s uit te kunnen drukken, al zijn er wel degelijk baten aan de scenario’s toe te
delen. Deze baten zijn wel kwalitatief geschat. Op basis van de huidige kennis over de
functionaliteiten van de scenario’s, bieden vooral de scenario’s A en B inclusief de Toegevoegde
Waarde Diensten (in potentie) voordelen op het gebied van:
•

verbeterde zoekfunctionaliteit;

•

beperkte toename actualiteit van stukken;

•

beschikbaarheid van managementinformatie;

•

betekenisvol verbinden van documenten in (thema)dossiers.

De vanuit de memorie van toelichting verwachtte besparing op zelfpublicatie in scenario B, blijkt - in
dit onderzoek - in de praktijk niet te kunnen worden onderbouwd. In de interviews die we in het
kader van dit onderzoek met bestuursorganen hebben gevoerd, is aangegeven dat een groot deel
verwacht ook zelf nog (via een voorziening) te zullen publiceren. Ze geven daarvoor verschillende
redenen aan, waaronder de wens om meer te publiceren dan vanuit de Woo vereist. Bij een aantal
partijen was vooraf de verwachting dat de verplichte centrale publicatie kan leiden tot een
vermindering van het aantal WOB/Woo-verzoeken. In potentie is er een mogelijkheid dat er minder
WOB/Woo-verzoeken komen, maar hiervoor is geen duidelijke aanwijzing gevonden in dit
onderzoek. Het aantal verzoeken kan zelfs stijgen, doordat er meer informatie beschikbaar is. In
ieder geval is er geen verschil tussen de drie scenario’s te verwachten.
Een break-even point is bepaald om te berekenen hoeveel tijdwinst er per zoekopdracht (bij
ambtenaren) behaald moet worden om geen verschil in kosten te hebben tussen scenario A/B ten
opzichte van scenario C: “Kunnen de extra kosten van scenario’s A en B worden goedgemaakt
door efficiëntiebaten bij de gebruikers?”
De uitkomst is een gemiddelde tijdwinst bij alle ambtenaren18 van een halve minuut (31 seconden)
voor het model inclusief Toegevoegde Waarde Diensten (TWD). Wij achten een dergelijke
gemiddelde besparing plausibel, waardoor er (ook) vanuit het oogpunt van efficiëntie een
meerwaarde lijkt voor scenario’s A en B.
Aanvullende beschouwing scenario’s: niet alleen op kosten vergelijken
Helder is dat ook de functionaliteit tussen enerzijds scenario A en B inclusief Toegevoegde Waarde
Diensten en anderzijds scenario C sterk verschilt. Duidelijk is dat scenario’s A en B de gebruiker
een rijkere ondersteuning bieden bij het zoeken en dat deze functionaliteit ook op termijn beter uit
te breiden is. Scenario C is wat dat betreft een stap terug ten opzichte van de functionaliteit die
momenteel door de huidige zoekfunctionaliteit op Overheid.nl wordt geboden. Zonder de
Toegevoegde Waarde Diensten, is het verschil in functionaliteit tussen de scenario’s A/B en
scenario C minder duidelijk. Wel biedt de toevoeging van metadata in scenario’s A en B naar
verwachting meer comfort voor de gebruiker.

18

Uitgangspunt voor de berekening is in total circa 1,2 miljoen zoekopdrachten per maand (groeiend met 5% per jaar),
waarvan 80% door ambtenaren. In de praktijk zal een beperkte groep ambtenaren het gross van de zoekopdrachten
uitvoeren.

Scenario-onderzoek PLOOI

31

Daarnaast is er over scenario C nog een aantal aanvullende aandachtspunten die naar voren
komen uit de verschillende gesprekken. Zo zijn er (al dan niet gegronde) zorgen over het borgen
van de privacy van gebruikers en zorgen over de transparantie van het door commerciële
zoekmachine gehanteerde algoritme.
Tot slot: voor dit onderzoek is de relatie met de verplichtingen voor bestuursorganen vanuit de
archiefwet en de Wet hergebruik overheidsinformatie (Who) buiten scope geplaatst. Het valt niet uit
te sluiten dat kosten en baten zowel voor de centrale component als voor de bestuursorganen
anders uitvallen bij een uitwerking van de scenario’s waarbij rekening wordt gehouden met
verplichtingen vanuit de archiefwet en Who.

4.2

Aanbevelingen voor vervolg
Op basis van bovenstaande conclusies, bevelen wij het volgende aan:
•

Ontwikkel een visie op hoe (welke functionaliteit) de gebruiker door de centrale infrastructuur
geholpen wordt in de zoektocht naar openbare informatie. Dit is enerzijds nodig om een
infrastructuur te ontwikkelen die voldoet aan de wensen van de gebruiker, en anderzijds om
‘overdimensionering’ van de oplossing te vermijden. Breng daartoe de gebruikersbehoefte in
kaart en bepaal de vereiste functionaliteit om die behoefte te ondersteunen. De wensen van
gebruikers zullen naar verwachting variëren per gebruikersgroep, aan verandering onderhavig
zijn en in de praktijk zal blijken dat het lastig is op voorhand in te schatten welke functionaliteit
daadwerkelijk meerwaarde voor gebruikers biedt. Het analyseren van de gebruikersbehoefte is
daarom idealiter geen eenmalig exercitie maar onderdeel van de ontwikkelcyclus van de
centrale infrastructuur.

•

Overweeg daarbij de wenselijkheid van het aanbieden van deze functionaliteit door de overheid,
naast de beschikbare dienstverlening door commerciële partijen. Neem daarbij niet alleen de
overwegingen ten aanzien van kosten en functionaliteit (op basis van de gebruikersbehoefte)
mee, maar neem in de overwegingen ook een aantal andere aspecten mee, zoals de eventuele
impact op privacy van gebruikers en eventueel belang bij de transparantie van zoekalgoritmes
mee.

•

Stel op basis daarvan een helder programma van eisen op, waarin tevens rekening gehouden
wordt met de bestaande en in ontwikkeling zijnde componenten en de aansluiting op de
vereisten van de archiefwet en wet hergebruik overheidsinformatie.

•

Geef bestuursorganen tijdig meer inzicht in de vereisten aan hun omgeving. Het is in dit
onderzoek lastig gebleken voldoende informatie te verkrijgen over de decentrale kosten voor de
verschillende scenario’s. Betrokken bestuursorganen hebben nog weinig beeld bij de verwachte
en vereiste wijzigingen in hun eigen omgeving, en geven aan te wachten op keuze voor een
scenario en de verdere uitwerking van scenario’s zodat ook zij hun plannen kunnen opstellen.

•

Geef ruimte voor combinaties van oplossingen, passend bij de verschillende situaties van de
bestuursorganen. Bestuursorganen geven aan dat ze er vanuit gaan dat er in de praktijk
meerdere manieren geboden zullen worden om stukken via PLOOI te ontsluiten, dat ze dus niet
uitgaan van de keuze voor één scenario, maar eerder kijken naar combinaties van scenario’s.

Scenario-onderzoek PLOOI

32

Bijlage – Overzicht interviews
In het kader van het scenario-onderzoek PLOOI is met de volgende partijen gesproken;
•

Kennis- en Exploitatiecentrum Officiële Overheidspublicaties (KOOP)

•

Unie van Waterschappen

•

Interprovinciaal overleg

•

Vereniging van Nederlandse Gemeenten

•

VNG Realisatie

•

Tweede Kamer

•

Uitvoeringsinstituut Werknemersverzekeringen (UWV)

•

Ministerie van OCW

•

Ministerie van EZK

•

Ministerie van BZK

•

Ministerie van Defensie

•

Ministerie van SZW

•

Ministerie van J&V

•

Ministerie van VWS

•

Ministerie van IenW

•

Gemeente Buren

•

Gemeente Dordrecht

•

Gemeente Rotterdam

•

Gemeente Tilburg

•

Gemeente Den Haag

•

Open Satisfaction

•

Waterschap Vallei en Veluwe

•

Waterschap Amstel, Gooi en Vecht / Waternet

•

Provincie Gelderland

Scenario-onderzoek PLOOI

33

Over Ecorys

Ecorys is een toonaangevend internationaal onderzoeks- en adviesbureau dat zich richt op de
belangrijkste maatschappelijke uitdagingen. Door middel van uitmuntend, op onderzoek gebaseerd
advies, helpen wij publieke en private klanten bij het maken en uitvoeren van gefundeerde
beslissingen die leiden tot een betere samenleving. Wij helpen opdrachtgevers met grondige
analyses, inspirerende ideeën en praktische oplossingen voor complexe markt-, beleids- en
managementvraagstukken.
Onze bedrijfsgeschiedenis begon in 1929, toen een aantal Nederlandse zakenlieden van wat nu
beter bekend is als de Erasmus Universiteit, het Nederlands Economisch Instituut (NEI) oprichtten.
Het doel van dit gerenommeerde instituut was om een brug te slaan tussen het bedrijfsleven en de
wereld van economisch onderzoek. Het NEI is in 2000 uitgegroeid tot Ecorys.
Door de jaren heen heeft Ecorys zich verspreid over de wereld met kantoren in Europa, Afrika, het
Midden-Oosten en Azië. Wij werven personeel met verschillende culturele achtergronden en
expertises, omdat wij ervan overtuigd zijn dat mensen met uiteenlopende eigenschappen een
meerwaarde kunnen bieden voor ons bedrijf en onze klanten.
Ecorys excelleert in zeven werkgebieden:
•

Economic growth;

•

Social policy;

•

Natural resources;

•

Regions & Cities;

•

Transport & Infrastructure;

•

Public sector reform;

•

Security & Justice.

Ecorys biedt een duidelijk aanbod aan producten en diensten:
•

voorbereiding en formulering van beleid;

•

programmamanagement;

•

communicatie;

•

capaciteitsopbouw (overheden);

•

monitoring en evaluatie.

Wij hechten waarde aan onze onafhankelijkheid, onze integriteit en onze partners. Ecorys geeft om
het milieu en heeft een actief maatschappelijk verantwoord ondernemingsbeleid, gericht op
meerwaarde voor de samenleving en de markt. Ecorys is in het bezit van een ISO14001-certificaat
dat wordt ondersteund door al onze medewerkers.

HUL/NZ 1003328rap

34

Postbus 4175
3006 AD Rotterdam
Nederland

Watermanweg 44
3067 GG Rotterdam
Nederland

T 010 453 88 00
F 010 453 07 68
E netherlands@ecorys.com
K.v.K. nr. 24316726

W www.ecorys.nl

Sound analysis, inspiring ideas

BELGIË – BULGARIJE – INDIA – KROATIË - NEDERLAND – POLEN – SPANJE – TURKIJE - VERENIGD KONINKRIJK