Administratieve lastendruk bij
opsporing Zware en Georganiseerde
Criminaliteit
Een nulmeting
Andersson Elffers Felix in samenwerking met de Politieacademie,
Lectoraat Criminaliteitsbeheersing & Recherchekunde
Ivo van Duijneveldt
Jan Haagsma
Renate Klein Haneveld
Moritz Knapp
Nicolien Kop
Ido Smidts
Gerard Snel
Olaf Wilders
Utrecht/ Apeldoorn, 12 maart 2012
AP101/Rapport V11

Inhoud

1
1.1
1.1.1
1.2
1.3

Inleiding
Aanleiding
Administratieve lasten in de opsporing
De onderzoeksopdracht
Leesadvies

4
4
4
5
6

2
2.1
2.2
2.2.1
2.2.2
2.2.3
2.3
2.3.1
2.3.2
2.3.3
2.4

Achtergrond van het onderzoek
De beleidscontext
Trend ontwikkeling
De commissie Van Traa
Aanpak Bedrijfsvoering Recherche Informatiehuishouding en Opleidingen
Commissie Posthumus
Onderbouwing van toename administratieve lastendruk
Gebruiksonvriendelijke (computer)systemen
(Europese) wet en regelgeving
Bureaucratie en formulieren
Samenvatting

7
7
7
7
8
9
9
10
10
11
12

3
3.1
3.2
3.2.1
3.2.2
3.2.3
3.3
3.4
3.5
3.6
3.6.1
3.7
3.7.1
3.7.2

Operationaliseren van het onderzoek
Inperking administratieve lasten
Wat is zwacri?
“Van Traa”
Nationaal Dreigingsbeeld Georganiseerde Criminaliteit
Ondermijnende criminaliteit
Afbakening zwacri ten behoeve van dit onderzoek
Omvang van de ZwaCri
Sterkte van de zwacri
Onderzoeksopdracht: nulmeting administratieve werklast zwacri
Een duiding van de administratieve last
Administratieve lasten meten
Aanvullend onderzoek
Nulmeting en vervolgmetingen

14
14
14
15
15
16
17
17
18
19
19
20
22
22

4
4.1
4.2
4.2.1
4.2.2
4.2.3
4.2.4
4.2.5
4.2.6
4.2.7
4.2.8

De beleefde administratieve lastendruk
Inleiding
Resultaten kwalitatief onderzoek
Hooggespannen verwachtingen over invoering nationale politie.
Zorgen over bureaucratisering.
Administratie in de opsporing vergt 70% werktijd, trend is stijgend.
Administratieve lasten gepercipieerd als ‘onnodige handelingen’.
Ervaren lastendruk is groot.
BOB-aanvragen: roep om generiek bevel.
Geheimhoudersgesprekken
Dubbele data-entry en gebrekkige IT-architectuur

23
23
23
23
23
24
25
25
26
27
27

4.2.9 Verantwoordings- en voortgangsrapportages: te veel en te vaak.
4.2.10 Overige knelpunten.
4.3
Verbetermaatregelen
4.3.1 Betere systemen en sturen op vertrouwen
4.3.2 Organisatorische ‘workarounds’ minder geloofwaardig.

28
29
29
29
30

5
5.1
5.2
5.2.1
5.2.2
5.2.3
5.2.4
5.2.5

De administratieve lastendruk gekwantificeerd
Delphi-bijeenkomsten
Referentiekader
BOB-aanvragen: aandeel en tijdbelasting (inclusief registratie ICT)
Vertaling naar FTE
Omvang (% en tijd) van registratie ICT per BOB-aanvraag per onderzoek
Verwijderen geheimhoudergesprekken
Vervolgmetingen

32
32
32
33
37
38
39
40

6
6.1
6.2
6.3
6.4
6.4.1
6.4.2

Conclusies en aanbevelingen
Conclusies:
Aanbevelingen:
Doorwerking naar andere niveaus van criminaliteitsbestrijding
Ervaringen op ander gebied ook van toepassing op zwacri?
Landelijke invoering FoBo
Gebruik van nieuwe techniek

42
42
43
43
44
45
46

7
7.1
7.2

Bijlage Definitie administratieve lastendruk
Lasten door administratieve werkzaamheden
Administratieve knelpunten bij de politie

47
47
47

8
8.1
8.2
8.2.1
8.2.2
8.2.3
8.3
8.3.1
8.3.2
8.4

Bijlage Onderzoeksopzet
Onderzoeksopzet
Delphi-methode
De onderzoeksmethodiek
Operationele uitwerking werklastonderzoek
Workshops/Expertpanels
Focusgroepen
Opbouw focusgroepen
Opbrengst focusgroepen
Meta-analyse

50
50
50
50
51
52
52
53
54
55

9

Bijlage Kwantitatieve resultaten

56

10

Bijlage Resultaten vragenlijst Focusgroep

58

11

Bijlage Reeds lopende initiatieven terugdringen administratieve lasten

65

12

Bijlage Bruto-netto breakdown

66

13

Bijlage Overzicht vorderingen in het kader van BOB

67

14

Bijlage Deelnemers onderzoek

69

15

Bijlage Lijst met afkortingen

71

16

Bijlage Geraadpleegde literatuur

73

1

Inleiding

1.1

Aanleiding
Het ministerie van Veiligheid en Justitie heeft het lectoraat Criminaliteitsbeheersing &
Recherchekunde van de Politieacademie verzocht om in samenwerking met Andersson
Elffers Felix (AEF) een nulmeting uit te voeren naar de administratieve lasten die de politie
ervaart in de opsporing van de zware en georganiseerde criminaliteit. Het Ministerie stelt
deze vraag in de context van het aanvalsplan dat de minister van Veiligheid en Justitie heeft
opgesteld om de administratieve lastendruk in het politiewerk terug te dringen. Concreet is
de ambitie om deze kabinetsperiode de door agenten ervaren administratieve lastendruk
met 25 procent te reduceren. Dit moet politiemedewerkers in staat stellen meer tijd te
besteden aan hun eigenlijke politiewerk. In de beleidsagenda 2011 van het ministerie van
Veiligheid en Justitie is de doelstelling geconcretiseerd tot 5.000 Fte’s productiviteitwinst.
En het moet ertoe leiden dat het presterend vermogen en de slagvaardigheid van de politie
wordt vergroot. Het ministerie van Veiligheid en Justitie is voornemens de administratieve
lastendruk in diverse aspecten van het politiewerk aan te pakken, waaronder de opsporing
van de zware en georganiseerde criminaliteit. Een nulmeting is gewenst om het effect van
maatregelen om de administratieve lasten terug te dringen op termijn inzichtelijk te
kunnen maken.

1.1.1

Administratieve lasten in de opsporing
Het aanvalsplan van de minister van Veiligheid en Justitie beslaat de gehele
politieorganisatie, dus ook de opsporing van de zware en georganiseerde criminaliteit. Ook
in dit deel van het politiewerk is de inzet erop gericht om de administratieve lasten waar
mogelijk terug te dringen. Dat geldt in het bijzonder voor die administratieve
verplichtingen die geen waarde toevoegen en daardoor als hinderlijk worden ervaren.
Administratieve lastenreductie mag geen doel op zich zijn, maar een middel om
politiemedewerkers in staat te stellen meer tijd te kunnen besteden aan hun eigenlijke
werk.
Dit onderzoek richt zich op de administratieve lastendruk in de opsporing van de zware en
georganiseerde criminaliteit. De aanpak van de bureaucratie in de opsporing sluit aan bij
een breed gedeeld gevoel dat de administratieve lastendruk in de afgelopen jaren sterk is
toegenomen, bijvoorbeeld door aanvullende wet- en regelgeving en vastleggen/verwerken
van gegevens in ICT-systemen. Hierover leest u meer in hoofdstuk twee.
Dit heeft zijn weerslag op de effectiviteit en slagvaardigheid van de opsporing, deze staat
meer en meer ter discussie. Gewezen wordt op de te lage opsporingspercentages. De
politie heeft de handen vol, maar haar inspanningen leiden niet tot succesvolle opsporing.
De wens om hier verandering in te brengen, sluit dan ook aan bij een breed gedragen besef
binnen en buiten de politieorganisatie dat de huidige administratieve belasting van het
politiewerk te ver doorgeschoten is.
Hier past echter ook enige nuancering. Voorkomen moet worden dat een beeld ontstaat
waarbij administratieve lasten per definitie ‘onnodig’ zouden zijn. Een belangrijk deel van
het politiewerk is in essentie administratief werk om de zorgvuldigheid en kwaliteit van het
politieoptreden in een rechtstaat te kunnen waarborgen. Anders dan in de meeste landen
met rechtssystemen waarin het onmiddellijkheidsbeginsel een meer prominente rol speelt,
leunt het Nederlandse strafprocesrecht zeer sterk op het schriftelijke procesdossier. Het
komt nog steeds voor dat zeer ernstige misdrijven (tot en met voltooide levensdelicten) ter
zitting ‘inhoudelijk’ worden behandeld, zonder dat ook maar één getuige of deskundige ter
zitting door de rechter wordt gehoord. Zowel de inhoud van de bewijsmiddelen als de wijze

4

waarop het bewijs is vergaard, wordt bij ons nog grotendeels getoetst aan de hand van het
papieren dossier. De hoogte van de administratieve lasten binnen de opsporing van de
zware en georganiseerde criminaliteit dient dan ook vanuit dit perspectief te worden
begrepen.
Er zijn drie bepalende ontwikkelingen die hebben geleid tot een substantiële toename van
de administratieve lasten binnen de opsporing van zware criminaliteit:


Allereerst is begin jaren ’90 na de IRT-affaire door de Parlementaire Enquête Commissie
Opsporingsmethoden (commissie-Van Traa) onderzoek gedaan naar de omvang van de
zware criminaliteit. De rapportage heeft geleid tot wijzigingen in het Wetboek van
Strafvordering, waarbij met name de Wet bijzondere opsporingsbevoegdheden (Wet BOB)
veel administratieve lasten met zich mee heeft gebracht.



Eind jaren ’90 zijn door het programmabureau ABRIO (Aanpak Bedrijfsvoering Recherche
Informatiehuishouding en Opleidingen) stappen gezet om te komen tot beschrijving van
opsporings- en vervolgingsprocessen ter verbetering van effectiviteit, efficiëntie, kwaliteit
en de sturing van deze processen. Dit heeft geleid tot formalisering van deze processen
en daarmee tot verhoging van de administratieve lasten.



Na de Schiedammer parkmoord in 2000 heeft de Commissie Posthumus aanbevelingen
gedaan die de basis legde voor het Programma Versterking Opsporing en Vervolging
(PVOV), het huidige Centrum Versterking Opsporing (CVO). Onderdeel hiervan is
verdergaande certificering van rechercheurs. Ook deze certificering brengt administratieve
lasten met zich mee.
Om het effect van de aanpak van administratieve lasten in de opsporing van de zware en
georganiseerde criminaliteit inzichtelijk te kunnen maken, wil het ministerie van Veiligheid
& Justitie kunnen beschikken over een nulmeting van de administratieve lastendruk in de
opsporing.

1.2

De onderzoeksopdracht
De onderzoeksopdracht kan als volgt worden geformuleerd:
1. Stel vast wat in de opsporing van de zware en georganiseerde criminaliteit als
administratieve werklast wordt ervaren.
2. Stel vast wat de omvang is van de administratieve werklast in de opsporing van de
zware en georganiseerde criminaliteit als percentage van het totaal en in capaciteit
(uren en fte).
3. Benoem de aandachtspunten voor de vermindering van de administratieve werklast.
Noot: Bij dit onderzoek is, voor het in kaart brengen van de administratieve werklast met de
politieprofessionals, uitgegaan van een ‘standaard zwacri-onderzoek’: een goedlopend zwacri-onderzoek met
een doorlooptijd tussen de zes en negen maanden.

5

1.3

-

Leesadvies
Dit rapport bestaat uit zes hoofdstukken en negen bijlagen. Om snel kennis te nemen van
de essenties van het onderzoek kunt u volstaan met het lezen van:
hoofdstuk 1, in zijn geheel
hoofdstuk 2, paragraaf 2.4 (samenvatting)
hoofdstuk 3, paragraaf 3.1, 3.3,3.4 en 3.5
hoofdstuk 4, in zijn geheel
hoofdstuk 5, in zijn geheel
hoofdstuk 6, paragraaf 6.1 en 6.2.

6

2
2.1

Achtergrond van het onderzoek
De beleidscontext
Minister Opstelten presenteerde in maart 2011 het aanvalsplan voor het terugdringen van
de administratieve lasten bij de politie onder de titel ‘Minder regels, meer op straat’. In dit
plan geeft hij aan dat hij de administratieve lasten binnen de politie met 25% wil
verminderen gedurende deze kabinetsperiode om zodoende de politieman/vrouw weer
meer op straat te zien. De Minister heeft hier een drieledig aanvalsplan voor opgesteld. In
de eerste plaats moeten overbodige en ergerlijke bureaucratische handelingen worden
opgeruimd. Hierbij gaat het zowel om handelingen binnen de politiepraktijk als binnen de
bedrijfsvoering. Ook is een belangrijk doel het voorkomen van toekomstige lasten. Een
tweede aanvalsfront is het verbeteren van slimmer politiewerk. Om dit te bereiken worden
er maatregelen genomen omtrent FrontOffice-BackOffice, heterdaadkracht en een snelle
afhandeling. Het laatste aanvalsfront richt zich op het verhogen van het vakmanschap.
Hierbij moet gedacht worden aan meer ruimte voor opleiding en training, leiderschap
vanuit vertrouwen en slimmer sturen.
De Minister wil de mensen uit de politiepraktijk graag betrekken bij zijn aanval op de
bureaucratie en wil de voortgang dan ook monitoren aan de hand van zowel cijfers als
ervaringen. Hij geeft aan dat het aanvalsplan op de administratieve lasten en daarmee de
bureaucratie alleen volledig gaat werken, wanneer er ook het nodige verandert aan de ICTsystemen die bij de politie gebruikt worden. Verderop in dit hoofdstuk zal hier uitgebreider
op worden ingegaan.

2.2

Trend ontwikkeling
Er hebben zich binnen de opsporing de afgelopen jaren de nodige ontwikkelingen voor
gedaan. Deze ontwikkelingen hebben invloed gehad op de werkwijze van de opsporing.
Onder deze werkwijze vallen ook de administratieve handelingen die rechercheurs moeten
uitvoeren. Deze administratieve handelingen zijn ook beïnvloed door de ontwikkelingen in
de opsporing, over het algemeen zijn de administratieve handelingen hierdoor
toegenomen. In sommige gevallen zelfs op een dusdanige manier dat ze door de recherche
als een administratieve last ervaren worden en men het bezwaarlijk vindt om ze uit te
voeren.

2.2.1

De commissie Van Traa
De ontwikkelingen die geleid hebben tot een (grote) toename van de administratieve
handelingen en daarmee samenhangend de administratieve lasten beginnen bij de IRTaffaire aan het begin van de jaren ’90. Naar aanleiding van de werkwijze die de
Interregionale rechercheteams hanteerden om door te dringen tot in de kern van een
criminele organisatie en de bijbehorende problemen die hiermee naar voren kwamen, werd
er in 1994 een parlementaire enquêtecommissie ingesteld onder leiding van Maarten van
Traa. Hun taak was om te kijken naar de opsporing in het geheel en haar werkwijzen goed
onder de loep te nemen. Dit heeft geresulteerd in een rapport dat in 1996 aan de Tweede
Kamer is gepresenteerd. Uit dit rapport bleek dat de organisatie niet naar behoren
functioneerde, dat er een gebrek aan normen was en dat er problemen waren in de
gezagsverhoudingen (Van Traa et al., 1996). Het rapport van de commissie Van Traa heeft
geleid tot een groot aantal wijzingen in het Wetboek van Strafvordering, waarvan de
invoering van de Wet bijzondere opsporingsbevoegdheden (BOB) de belangrijkste is.
Deze BOB-wetgeving moest ervoor zorgen dat er minder vrijheid kwam voor politie en
justitie om inbreuk te maken op de privacy en vrijheid van mensen. Het gaat dan ook alleen

7

om de opsporingsmethoden waarbij er sprake is van een meer dan geringe inbreuk, zoals
observatie, infiltratie, opnemen van vertrouwelijke communicatie, etcetera. Het idee achter
de BOB-wetgeving is dat de recherche voor het inzetten van deze bijzondere
opsporingsmiddelen voortaan goedkeuring moet hebben van het OM (Spapens et al., 2011).
Om tot deze goedkeuring te komen moeten er veel formulieren worden ingevuld en de
aanvragen dienen ook allemaal onderbouwd te worden. Dit zorgt voor een grote toename in
het aantal administratieve handelingen. Het wordt door een groot aantal rechercheurs dan
ook gezien als een last, omdat ze van mening zijn dat het ook met minder formulieren (en
daarmee dus administratieve handelingen) geregeld zou moeten kunnen worden
(Brummelkamp&Linssen, 2006).
2.2.2

Aanpak Bedrijfsvoering Recherche Informatiehuishouding en Opleidingen
De volgende ontwikkeling die geleid heeft tot een toename van het aantal administratieve
handelingen en lasten is de instelling van het project Aanpak Bedrijfsvoering Recherche
Informatiehuishouding en Opleidingen (ABRIO). Dit programmabureau vloeide voort uit de
parlementaire enquêtecommissie Opsporingsmethoden (commissieVan Traa) en moest er
voor zorgen dat er een beschrijving kwam van de opsporings- en vervolgingsprocessen om
de effectiviteit, efficiëntie, kwaliteit en sturing van deze processen te verbeteren (Van
Bochove, 2011).
Om tot deze verbetering te komen, was door Van Traa al aangegeven dat een goede
oplossing het formaliseren van deze processen zou kunnen zijn. Onder de noemer ABRIO
vallen 5 verschillende projecten, te weten: sturing/resultaat, kwaliteit werkprocessen,
strafrechtsketen, opleidingen/certificeren, recherche en informatiehuishouding. Met name
het laatste project is van groot belang voor de recherche geweest. Een belangrijk resultaat
hiervan is de invoering van de zogenaamde infodesk. Deze infodesk zorgt in feite voor de
verstrekking van alle informatie en speelt hierdoor een zeer belangrijke rol in het
opsporingsproces. Rechercheurs zijn – dankzij de formalisering – verplicht om hun info via
deze weg te verkrijgen (Brummelkamp&Linssen, 2006).
De herinrichting van de informatiehuishouding waarbij de infodesk een belangrijke rol
speelt zou doeltreffend kunnen zijn, zij wordt echter op dit moment vooral ervaren als een
administratieve last (Van Bochove, 2011). Rechercheurs hebben niet meer de mogelijkheid
om een extra zoekslag te maken omdat ze alleen maar zeer specifieke resultaten op hun
zoekvraag krijgen. Dit zorgt ervoor dat er vaak meerdere zoekvragen nodig zijn om de
juiste informatie te verkrijgen en hierdoor kunnen de doorlooptijden van zaken ook
toenemen (Busker et al., 2011a; Busker et al., 2011b). Daarnaast moeten er voor de
aanvraag van informatie via de infodesk ook weer enkele formulieren worden ingevuld,
terwijl rechercheurs vroeger zelf konden zoeken en hiermee dus veel administratieve
handelingen en lasten konden besparen (Brummelkamp&Linssen, 2006).
Tenslotte verdient hier het werken met sturingsdocumenten enige aandacht. In het
opsporingsproces wordt volop gebruik gemaakt van weegdocumenten, projectvoorstellen,
projectplannen, plannen van aanpak en voortgangsverslagen. Deze hebben hun intrede
gedaan in het ‘Abrio-tijdperk’ en leveren niet alleen administratieve handelingen op die
soms veel tijd in beslag nemen, zij leiden ook tot irritatie. Zoals uit de Focus- en
Delphigroep-bijeenkomsten in dit onderzoek is gebleken betreft het hier een gedeeld gevoel
dat veel overbodig werk wordt gedaan wat feitelijk niet bijdraagt aan het bestrijden van
criminaliteit.

8

2.2.3





Commissie Posthumus
De laatste ontwikkeling die in dit hoofdstuk besproken wordt is de doorwerking van het
programma Versterking Opsporing en Vervolging (PVOV) welke een gevolg is van de
uitkomsten van het onderzoek van de Commissie Posthumus. De Commissie Posthumus is
in 2005 ingesteld om het strafrechtelijk onderzoek naar de Schiedammer Parkmoord te
evalueren. Het doel van het onderzoek was het achterhalen hoe het proces van
waarheidsvinding in deze schokkende zaak is verlopen. Uit het onderzoek van de
commissie bleek dat er vanaf het begin van het onderzoek door het OM grote fouten zijn
gemaakt. Ook bleek dat de politie haar onderzoek niet nauwkeurig heeft uitgevoerd, er veel
sporen verloren zijn gegaan en dat de belangrijkste getuige op onjuiste manier is
behandeld (Posthumus, 2005).
De aanbevelingen van de commissie Posthumus hebben, in opdracht van de toenmalige
ministers van Justitie en van Binnenlandse zaken en Koninkrijksrelaties, geleid tot het
PVOV. Gedurende 5 jaar lang streefde het programma de volgende doelen na (PVOV, 2008):
een betere kwaliteit en professionaliteit van de opsporing om criminaliteit effectief te
bestrijden
een zichtbare transparantie en integere werkwijze
een versterkt vertrouwen van de burger in de politie.
In 2010 is het PVOV overgegaan in het Centrum Versterking Opsporing (CVO), om ervoor te
zorgen dat de verbeteringen ook geborgd blijven.
De resultaten van het PVOV vertalen zich in het ontstaan van een cultuur van tegenspraak
en reflectie binnen de opsporing en een impuls in het forensisch onderzoek. Een belangrijk
thema van het CVO was het bewerkstelligen van de komst van meer HBO-ers binnen de
opsporing. Middels opleiding wordt de kwaliteit van de opsporing verbeterd, zo zijn er
specifieke post-HBO opleidingen voor leidinggevenden en voor recherchekundigen
ontwikkeld. Ook op andere niveaus zijn er opleidingen ontwikkeld waardoor bijvoorbeeld
alle leidinggevenden die aan een TGO werken thans beschikken over een specifiek diploma.
Daarnaast zijn voor specifieke taken, zoals verhoor, opleidingen ontwikkeld die
voorwaardelijk zijn voor het mogen uitvoeren van deze taak. Aan een aantal van dergelijke
cruciale functies is een certificeringsplicht gekoppeld. (Bochove, 2011).
Een extra factor is dat de registratie en administratie van deze verplichte certificeringen
niet adequaat is georganiseerd en in een aantal gevallen gefragmenteerd in verschillende
systemen is opgeslagen. Dit leidt tot veel administratieve lasten en een gebrekkige
mogelijkheid om de gegevens te gebruiken als personeels- of managementinformatie of
voor vragen in het kader van de WOB 1 .

2.3

Onderbouwing van toename administratieve lastendruk
Op basis van de onderzoeken die in het verleden zijn gedaan zijn er enkele oorzaken waar
te nemen voor de toename in de administratieve lastendruk. Deze oorzaken hangen samen
met de ontwikkelingen die in de vorige paragraaf zijn behandeld. In deze paragraaf zullen
de belangrijkste oorzaken benoemd en onderbouwd worden.

1 Bron: Werkgroep VPVP, notitie 5 oktober 2011 Beleidskader bevoegd

en bekwaam

9

2.3.1

Gebruiksonvriendelijke (computer)systemen
Binnen het Nederlandse politieapparaat zijn tal van (computer)systemen in omloop. Ieder
korps heeft weer zijn eigen werkwijze en wijze van omgaan met de systemen
(Brummelkamp&Linssen, 2006). Dit probleem heeft men geprobeerd te ondervangen met
de algemene invoering van de Basis Voorziening Handhaving (BVH). Dit systeem blijkt
echter nog in onvoldoende mate te koppelen met de Basis Voorziening Opsporing (BVO),
het systeem wat door de opsporing gebruikt wordt. Sommige gegevens uit BVO kunnen
bijvoorbeeld niet in BVH ingevoerd worden, waardoor BVH geen vervanger kan zijn voor
BVO. De slechte koppeling leidt er ook toe dat er weinig mogelijkheden zijn tot het
uitwisselen van informatie op een eenvoudige manier. Dat geldt niet alleen voor de
systemen onderling, maar ook de korpsen onderling ondervinden moeite om tot informatieuitwisseling via de systemen te komen.
Een ander punt omtrent de computersystemen is het feit dat er binnen korpsen zelf ook
gebruik wordt gemaakt van verschillende systemen, waarin soms tot 3 keer toe dezelfde
informatie moet worden ingevoerd omdat de systemen niet te koppelen zijn (ministerie van
Veiligheid en Justitie, 2011). Dit leidt ertoe dat er veel tijd verloren gaat die beter gebruikt
had kunnen worden om misdaden op te lossen. Agenten en rechercheurs geven ook aan
(Straver et al., 2011) dat ze het niet alleen ergerlijk vinden om alles tot 3 keer toe te
moeten invoeren, maar dat het invoeren ook zeer ongebruiksvriendelijk gaat.
Er is de laatste jaren veel tijd en geld geïnvesteerd om tot een goed, gebruiksvriendelijk
systeem te komen voor de politie. Dit doel is men echter enigszins voorbijgestreefd (USBO
advies, 2011). Dit komt onder andere omdat systemen niet in zijn geheel werden
aangeschaft vanwege de hoge kosten en dat het BVH systeem (wat voor het hele
politieapparaat zou moeten werken) minder geschikt is voor de opsporing, zeker wanneer
het om de forensische kant hiervan gaat. Daardoor heeft de opsporing weer haar eigen
systeem (BVO), welke – dankzij de niet volledig ingevoerde versies – moeilijk tot niet te
koppelen zijn met BVH. Er wordt ook aangegeven dat de gebruiksvriendelijkheid van alle
systemen ver te zoeken is (Straver et al., 2011). Rechercheurs moeten vaak heen en weer
klikken, het systeem is traag en het kopiëren van gegevens (wat scheelt qua tijd en
handelingen) gaat vaak mis. Bovendien is het systeem voor nieuwe gebruikers lastig te
bevatten en ontbeert het een heldere en leesbare gebruiksaanwijzing (USBO advies, 2011).
Op het gebied van de computersystemen die gebruikt worden voor het verzamelen,opslaan
en uitwisselen van informatie kan dus nog veel winst behaald worden, zowel qua
administratieve handelingen als qua administratieve lasten zoals deze ervaren worden door
de rechercheurs die er dagelijks mee moeten werken.

2.3.2

(Europese) wet en regelgeving
Dankzij allerlei (politieke) ontwikkelingen is zowel de Nederlandse als de Europese wet- en
regelgeving op het gebied van de politie en het Openbaar Ministerie constant in beweging
(AEF, 2010a; AEF, 2010b). Er komen steeds meer regels op Europees niveau wat voor
Nederland meestal als gevolg heeft dat de politie strenger aan banden wordt gelegd en zich
meer moet verantwoorden voor de keuzes die ze maakt. Deze verantwoording moet niet
alleen intern worden afgelegd, maar vooral ook richting politiek, maatschappij en in de
eerste plaats OM en rechtelijke macht.
De verantwoording die aan verschillende partijen moet worden afgelegd, moet eigenlijk
allemaal op papier worden uitgeschreven. Dit om te voorkomen dat er gerechtelijke
dwalingen ontstaan zoals in het verleden meerdere malen is gebeurd (AEF, 2010a). Het
moeten afleggen van deze verantwoording zorgt echter wel voor een toenemende

10

administratieve handelingendruk die in de nodige gevallen ook als last wordt ervaren (USBO
advies, 2011).
Door wijzigingen in de Nederlandse en Europese wet- en regelgeving zijn er de laatste jaren
extra procedures gekomen met betrekking tot het verantwoorden van bepaalde keuzes en
aanpakken (AEF, 2010a; AEF, 2010b). Deze extra procedures leiden over het algemeen tot
een redelijke tot sterke toename van de administratieve handelingen en bijbehorende
lasten (AEF, 2010a; AEF, 2010b). En een toename van de administratieve handelingen leidt
weer tot een toename van de kosten omdat er meer mensen nodig zijn om hetzelfde werk
op te knappen.
Niet alleen op cijfermatig en financieel gebied hebben de veranderingen in de wet- en
regelgeving de nodige invloed. Zeker ook wanneer er gekeken wordt naar de beleving van
agenten en rechercheurs blijkt dat de procedures die samenhangen met deze wetten en
regels de nodige irritaties opleveren (USBO advies, 2011). De rechercheurs geven aan dat ze
liever meer zaken op willen lossen en zo de burger beter tot dienst willen zijn, maar dat
door alle regels en wetten de doorlooptijden van zaken alleen maar langer worden. Zeker
wanneer het gaat om wat ingewikkelder zaken, waar bijvoorbeeld minderjarige verdachten
bij betrokken zijn, dan blijkt dat de doorlooptijden flink toenemen door de strengere regels
en wetten (Busker et al., 2011a; Busker et al., 2011b).
Wel wordt er aangegeven dat men het in eerste instantie niet verkeerd vindt dat er regels
zijn, maar deze regels zouden er niet voor moeten zorgen dat de efficiëntie en effectiviteit
van de politie afneemt omdat ze te veel bezig is met zich te verantwoorden ten opzichte
van allerlei instanties en regels en wetten (USBO advies, 2011). De administratieve
handelingen die bij al deze verschillende regels en wetten komen kijken, zowel op
Nederlands als op Europees niveau, worden vaak als een last ervaren en aangegeven als een
belangrijk knelpunt (Brummelkamp&Linssen, 2006). Een voorbeeld van de administratieve
handelingen die door invoering van regels zijn vermeerderd, zijn het aanvragen van
bijzondere opsporingsmiddelen (BOB-wetgeving) en recenter ingevoerd op Europees
niveau,de Salduz-procedure.
2.3.3

Bureaucratie en formulieren
Het knelpunt dat in deze paragraaf wordt besproken hangt eigenlijk samen met het
bovenstaande knelpunt met betrekking tot Europese en Nederlandse wet- en regelgeving op
het gebied van onder andere de opsporing. De veranderingen in de wet- en regelgeving zijn
namelijk van invloed op de bureaucratie binnen de Nederlandse politie en de formulieren
die deze met zich meebrengt (Busker et al., 2011a).
Zoals hierboven al vermeld ergeren rechercheurs zich niet zozeer aan de regelgeving
‘ansich’, maar ook vooral aan alle extra administratieve handelingen die deze regelgeving
met zich meebrengt. Deze extra administratieve handelingen worden gedeeltelijk van
buitenaf opgelegd, maar zijn gedeeltelijk ook het resultaat van de eigen interne procedures
die zijn opgesteld naar aanleiding van de regelgeving (USBO advies, 2011). Deze
procedures zijn opgesteld om ervoor te zorgen dat vanaf het begin van het proces de
verantwoording richting voornamelijk OM en rechterlijke macht in orde zijn. Deze
procedures zorgen echter voor veel extra administratieve handelingen, die vaak ook als last
worden ervaren. De rechercheurs geven ook aan dat ze vinden dat de mate waarin zij
tegenwoordig verantwoording moeten afleggen is doorgeslagen en dat het te veel tijd kost,
die ook besteed had kunnen worden aan ‘het vangen van boeven’ (USBO advies, 2011).

11

Doordat er bij de politie sprake is van een grote organisatie met veel lagen, ontstaat er ook
al snel veel bureaucratie (Brummelkamp&Linssen, 2006). Deze bureaucratie komt binnen de
opsporing vooral tot uiting door de verschillende wijzen waarop verantwoording moet
worden afgelegd. Een rechercheur legt verantwoording af aan zijn teamleider, welke
vervolgens weer richting weeg- en stuurploegen en de Officier van Justitie moet, et cetera,
et cetera. Deze verantwoording werkt dus door op alle lagen en ook richting verschillende
lagen, welke allemaal weer een ander type verantwoording verwachten (USBO advies, 2011).
Een teamleider moet soms wel drie verschillende soorten rapportages maken. Hoe hoger
men in de keten komt, hoe erger dat ook wordt. De drang naar verantwoording en daarmee
bureaucratie is ook terug te vinden in de wijze waarop dingen aangevraagd dienen te
worden.
Wanneer men binnen de opsporing een bevel wil verkrijgen voor bijvoorbeeld het plaatsen
van een tap, moeten hier tal van formulieren voor worden ingevuld, welke ook vaak
verlengd moeten worden met een zelfde aantal formulieren (USBO advies, 2011). Ook
wanneer het bijvoorbeeld gaat om het verwijderen van een geheimhoudergesprek (arts,
advocaat, etcetera) moeten er veel formulieren worden ingevuld en moeten alle keuzes
verantwoord en bevestigd worden (AEF, 2011). Deze formulieren zijn meestal wel het
rechtstreekse resultaat van de wijzigingen in wet- en regelgeving. Het is ook niet mogelijk
om alle bevelen met één formulier aan te vragen. Voor iedere aparte (voornamelijk BOB)
aanvraag moeten aparte formulieren worden ingevuld, welke leiden tot een flinke toename
van de administratieve handelingen (UBSO advies, 2011). Rechercheurs geven zelf ook aan
dat het eenvoudiger zou kunnen wanneer er sprake zou zijn van één uniform formulier
waarmee voor alle (BOB-)middelen tezamen toestemming kan worden aangevraagd. Met
betrekking tot de geheimhouders heeft men geprobeerd om met behulp van een systeem
de filtering hierin te vereenvoudigen (AEF, 2011). Dit heeft er echter alleen maar toe geleid
dat er nog meer formulieren moeten worden ingevuld.
2.4

Samenvatting
Tegen de achtergrond van het aanvalsplan op de bureaucratie van de minister van
Veiligheid en Justitie is in dit hoofdstuk beschreven welke ontwikkelingen in de afgelopen
decennia hebben bijgedragen aan het ontstaan van (overbodige)administratieve lasten.
Een grote toename in het aantal administratieve handelingen is veroorzaakt door de
invoering van de BOB-wetgeving. Deze wetgeving moest er voor zorgen dat inbreuken in de
privacy van burgers ten behoeve van de opsporing voortaan gebaseerd zijn op een wettelijk
kader. Het codificeren van de bijzondere opsporingsbevoegdheden is echter gepaard
gegaan met het invoeren van een administratief regime om de verantwoordelijkheden en
beslissingslijnen scherp afgebakend te krijgen. Bovendien is de bevoegdheid voor het
toepassen van de bijzondere opsporingsbevoegdheid grotendeels belegd bij de officier van
justitie. Dit is gepaard gegaan met een cultuur van verantwoording die in zijn geheel op
papier plaatsvindt. Een tweede belangrijke oorzaak voor het verhogen van de lastendruk is
het formaliseren van de opsporingsprocessen. Dit is gepaard gegaan met het toedelen van
verantwoordelijkheden aan verschillende spelers in het proces en daarmee met de invoering
en het gebruik van documenten die deze spelers voor informatie-uitwisseling nodig
hebben. Ten derde heeft het PVOV er toe bijgedragen dat de kwaliteit van de opsporing is
verhoogd, maar de keerzijde daarvan is dat de druk op het certificeren van cruciale functies
is toegenomen en dat in onderzoeken veel meer verslaglegging plaats vindt met betrekking
tot besluitvorming. Een betere kwaliteit en professionaliteit van de opsporing en het
verhogen van de transparantie is gepaard gegaan met een toename van het aantal
documenten dat moet worden ingevuld om verantwoording af te leggen.

12

Uit dit hoofdstuk blijkt dat, los van de hierboven beschreven historische ontwikkelingen, de
oorzaken van de toename van de administratieve lastendruk bij de politie tot op grote
hoogte in verbinding staan met elkaar. De wet- en regelgeving zijn voor een groot deel van
invloed op de bureaucratie en de formulieren die ingevuld moeten worden. Het invullen van
deze formulieren hangt weer voor een groot deel samen met de gebruiksonvriendelijke
systemen, waardoor het een opeenstapeling wordt van knelpunten die samen zorgen voor
het gevoel van administratieve lasten in plaats van administratieve handelingen. Systemen
als BVH en BVO die niet goed met elkaar matchen leiden tot dubbele invoer van gegevens.
Invoering van nieuwe wet en regelgeving gaat steevast gepaard met een toename van het
aantal administratieve handelingen. Naast de opgelegde handelingen op basis van wet- en
regelgeving speelt tevens het feit dat er intern een formalisering van de samenwerking
plaatsvindt die eveneens gepaard gaat met een toename van het gebruik van formulieren.

13

3
3.1

Operationaliseren van het onderzoek
Inperking administratieve lasten
Hoofdstuk 2 biedt een reflectie op de achtergrond van de toegenomen administratieve
lastendruk. Binnen de opsporing blijkt dat administratieve procedures geen doel op zich
zijn, maar doorgevoerd zijn als antwoord op de maatschappelijk discussie over de kwaliteit
en zorgvuldigheid van de opsporing. Hierbij dient te worden opgemerkt dat procedurele
verplichtingen, deels (1) van de kant van de wetgever (wet- en regelgeving) worden
ingegeven, wat beperkingen oplegt in de mogelijkheden van de politie om de
administratieve lasten te reduceren. Andere oorzaken van toegenomen administratieve last
zijn allerlei (2) administratieve verplichtingen opgelegd door een derde partij, veelal het
Openbaar Ministerie of (3) administratieve verplichtingen als gevolg van eigen interne
voorschriften.
De meeste administratieve lasten vloeien logisch voort uit eerdere misstanden en
verbeterslagen. Zo is door aanvullende wet- en regelgeving, bijvoorbeeld op het gebied van
geheimhoudersgesprekken,de werkdrukte c.q. de werklastbeleving bij de politie
toegenomen. Ook de voorschriften over vastleggen en verwerken van gegevens in de
verschillende ICT-systemen zijn in deze context niet onbelangrijk. Bovendien zijn vaak
meerdere externe partijen bij die administratieve lasten betrokken: behalve Openbaar
Ministerie en Zittende Magistratuur ook de wetgever (zowel nationaal als in EU-verband).
Dat betekent dat reductie van administratieve lasten alleen mogelijk is als er een goed
begrip is van het nut en de noodzaak van administratieve verplichtingen.
De vraag om inperking van administratieve lasten moet zo bezien eerder worden
geïnterpreteerd als een zoektocht naar mogelijkheden om in samenspraak met de
betrokken partijen administratieve verplichtingen af te schaffen en met name de, in de
ogen van professionals,onnodige administratieve werklast.
Het politiewerk bestaat voor een groot deel uit administratief werk naast opsporingswerk.
Het administratieve werk omvat noodzakelijke en onnodige administratieve werklast.
Administratieve werklast is bijvoorbeeld het opstellen van een proces-verbaal,een BOBaanvraag, het ‘verbatim’ uitwerken van audio-visuele verhoren,het wissen van
geheimhoudersgesprekken, opstellen van voortgangsrapportages (ten behoeve van het
management), bestuurlijke rapportages en dergelijke. Een deel (hiervan) kan als onnodige
administratieve werklast worden getypeerd. Bijvoorbeeld ‘dubbel werk’ zoals het
meermalen invoeren van dezelfde gegevens in één computersysteem, het invoeren van
dezelfde gegevens in verschillende systemen, het opvragen van informatie uit verschillende
systemen waarvoor aparte autorisatie nodig is, bij aanvragen van verlenging BOB-middel
opnieuw moeten aanleveren van alle informatie en bescheiden, digitaal beschikbare
gegevens die toch op papier worden aangeleverd en daarna moeten worden ingevoerd in
eigen computersystemen en dergelijke.
Onderzoek onder politiemedewerkers leert dat het juist deze onnodige handelingen zijn die
veel ergernis oproepen. Taak kan dus zijnom te identificeren waar onnodige
administratieve lasten in het politiewerk weggenomen kunnen worden. Maar ook dient er
aandacht te zijn voor vermindering van wat gezien wordt als administratieve werklast.

3.2

Wat is zwacri?
De door het ministerie van Veiligheid en Justitie geformuleerde opdracht beperkt zich tot
de administratieve lasten die zich voordoen bij de bestrijding van de zware en

14

georganiseerde criminaliteit. Het begrip ‘Zware en Georganiseerde Criminaliteit’ is niet
eenduidig gedefinieerd. De meest gangbare omschrijvingen zijn hieronder vermeld.
3.2.1

a
b
c

“Van Traa”
Voor de omschrijving van de zware en georganiseerde criminaliteit (zwacri) wordt
teruggegrepen naar de definitie die in 1996 werd gehanteerd door de commissie
‘Van Traa’. De onderstaande definitie van de zware en georganiseerde criminaliteit (waarbij
de toevoeging 'zware' niet steeds noodzakelijk is) wordt gehanteerd:
van zwacri (zware en georganiseerde criminaliteit)wanneer er sprake is van (een of meer)
groepen van personen die:
primair gericht zijn op illegaal gewin
systematisch misdaden plegen met ernstige gevolgen voor de samenleving
in staat zijn deze misdaden op betrekkelijk effectieve wijze af te schermen, in het bijzonder
door de bereidheid te tonen fysiek geweld te gebruiken of personen door corruptie uit te
schakelen.
(Bron: Traa, M. van, 1996, Inzake Opsporing, SDU, Den Haag, blz. 25)
Deze definitie is overgenomen van de onderzoeksgroep Fijnaut die destijds een beeld van
de georganiseerde criminaliteit schetste ten bate van de parlementaire enquêtecommissie
Opsporingsmethoden.

Nationaal Dreigingsbeeld Georganiseerde Criminaliteit
In de loop der jaren is deze definitie afdoende gebleken en thans wordt deze nog steeds
gehanteerd, ware het niet dat in de praktijk blijkt dat er sprake is van enige bandbreedte
als het de interpretatie betreft. In het Nationaal Dreigingsbeeld Georganiseerde
Criminaliteit 2008 (NDB2008) is het onderzoeksdomein dat wordt aangeduid als
georganiseerde criminaliteit afgebakend tot: ‘criminaliteitsverschijnselen die tot stand
komen in (1) de structurele samenwerking tussen personen, die worden gepleegd met het
oog op (2) het gezamenlijk behalen van financieel of materieel gewin’. Er moet sprake zijn
van (de intentie tot) het herhaald plegen van een delict of misdrijf, maar ook van enige
consistentie in de samenstelling van het samenwerkingsverband. Dit domein omvat naast
de traditionele georganiseerde criminaliteit ook de zogenaamde midden-criminaliteit en
organisatie-criminaliteit. Ideologische-criminaliteit valt niet onder deze definitie.
Voor de afbakening van het domein van het NDB2008 is een lijst samengesteld met
criminele hoofdactiviteiten en werkwijzen die een zo compleet mogelijk beeld van het
domein geeft:
1 mensenhandel (uitbuiting)
2 mensensmokkel (illegale migratie)
3 illegale handel en smokkel van wapens en explosieven
4 handel in en smokkel van cocaïne
5 handel in en smokkel van heroïne
6 productie, handel en smokkel van synthetische drugs
7 productie, handel en smokkel van cannabis
8 productie en distributie van kinderpornografie
9 productie en distributie van vals geld
10 milieucriminaliteit
11 fraude (zonder witwassen)
12 vermogensmisdrijven (door criminele samenwerkingsverbanden)
13 witwassen
14 corruptie
15 gebruik van geweld
16 gebruik van ICT.

3.2.2

15

De eerste zes delicten zijn het aandachtgebied van de Nationale Recherche, de uitvoering
van onderzoeken op dit terrein is echter niet exclusief aan de NR voorbehouden. De
bestrijding van de overige delicten in de lijst vindt op meerdere plaatsen in de
politieorganisatie plaats en zijn niet per definitie het werkterrein van de afdelingen zware
criminaliteit van de korpsen.
3.2.3

Ondermijnende criminaliteit
Dezer dagen wordt in plaats van 'georganiseerde criminaliteit' vaak de term
'ondermijnende criminaliteit' gebruikt 2 . Dit sluit aan bij een zich ontwikkelende visie op de
aanpak van criminaliteit zoals die bij de vorming van de Nationale Politie tot stand komt. In
deze visie wordt gesproken over een driedeling in de criminaliteit:Veel Voorkomende
Criminaliteit, High Impact (bijvoorbeeld moord, overvallen, huiselijk geweld,
woninginbraken en andere misdrijven met een hoge impact) en Ondermijning.
Bij ondermijning door georganiseerde criminaliteit gaat het om het verzwakken of
misbruiken van de structuur van onze maatschappij, waardoor haar sociaal-culturele,
economische, politieke en democratische, technologische en ecologische fundamenten, dan
wel het stelsel dat haar beschermt, worden aangetast. Enerzijds komt dit doordat de
georganiseerde misdaad de grens tussen bovenwereld en onderwereld doet vervagen: er
wordt gebruik gemaakt van dienstverleners in de bovenwereld, illegale markten raken
verweven met legale markten, illegale opbrengsten worden ‘legaal’ geïnvesteerd. Bovendien
worden gevaarlijke en subordinerende machtsposities bereikt. Anderzijds schaadt de
georganiseerde misdaad direct de economie, soms de infrastructuur, het milieu en de
volksgezondheid. De zichtbaarheid en de kennelijke onaantastbaarheid van de
georganiseerde misdaad leidt tot (inter)nationale verzwakking van de integriteit en het
imago van ons land en het vertrouwen van de burger in de rechtsstaat (als beschermer) en
tot normvervaging in de samenleving 3 .
Voor deze rapportage is van de indeling VVC, High Impact en Ondermijning geen gebruik
gemaakt omdat de rapportages waarop dit rapport mede is gebaseerd nog niet uitgaan van
deze indeling. 4 Registratie van de omvang van het aantal zwacri en micri onderzoeken vindt
thans nog plaats op basis van de definitie en afbakening uit het NDB 2008.

2 Strategie Aanpak Criminaliteit 2015, Centrum Versterking

Opsporing, 2010
3 met dank aan dr. P.P.H.M. Klerks, raadsadviseur OM
4Zie bijvoorbeeld: Verantwoording aanpak georganiseerde criminaliteit 2010 (College van procureurs-generaal en Raad van

Korpschefs)

16

3.3

1
2
3
4
5
6

Afbakening zwacriten behoeve van dit onderzoek
Voor de sturing op de aanpak van georganiseerde criminaliteit hanteren politie en OM het
landelijk strategisch kader dat zorgt voor een afbakening van het begrip door het
benoemen van speerpunten. Op deze speerpunten vindt rapportage aan de Minister
plaats 5 . De speerpunten zijn:
smokkel van of grensoverschrijdende handel in cocaïne of heroïne
smokkel van of grensoverschrijdende handel in mensen
productie van of (nationale en internationale) handel in synthetische drugs
ideologisch gemotiveerde zware en georganiseerde misdaad, waaronder terrorisme en
extreme vormen van activisme
witwassen van wederrechtelijk verkregen vermogen
grootschalige hennepteelt.
Voor de afbakening is verder van belang dat het College van procureurs-generaal en de
Raad van Korpschefs in hun verantwoordingsdocument voor de aanpak van georganiseerde
criminaliteit ook ingaan op de handel in vuurwapens en explosieven, op de bestrijding van
Hollands netwerken en andere zaken met een nationaal belang en op TGO’s, die aan
georganiseerde criminaliteit zijn gerelateerd (liquidaties in het criminele milieu,
ontvoeringen, etcetera).
Tenslotte maakt het verantwoordingsdocument melding van de onderzoeken die door de
bovenregionale recherche eenheden worden gedraaid. Dit betreft de zogenaamde
bovenregionale midden-criminaliteit, waarvan een deel valt binnen de hierboven genoemde
speerpunten.
In de volgende paragraaf zal op basis van het hier geschetste beeld een uitspraak worden
gedaan over de omvang van de aanpak van zware criminaliteit.

3.4

Omvang van de ZwaCri
Over de werkelijke omvang van de zwacri bestaat – gezien ook het ontbreken van een
eenduidige omschrijving – geen eenduidig beeld. In dit rapport wordt daarom uitgegaan
van de gegevens die door het College van procureurs-generaal en de Raad van Korpschefs
jaarlijks worden gepresenteerd aan de Minister. Deze gegevens zijn zoveel mogelijk
geverifieerd en aangevuld op basis van speciaal voor dit onderzoek aangereikte gegevens
van de Nationale Recherche en van de dienst Ipol van het KLPD voor wat betreft de
bovenregionale recherche.
In ‘Verantwoording aanpak georganiseerde criminaliteit 2010’ wordt de aanpak van
georganiseerde criminaliteit aan de hand van de genoemde speerpunten opgesplitst naar
de aanpak daarvan door de Nationale Recherche (Landelijk Parket), de Bovenregionale
recherche en de Regionale Recherche (Arrondissementsparketten). Daarbij moet worden
opgemerkt dat onderzoeken die door bijzondere opsporingsdiensten en regionale
recherchediensten zijn uitgevoerd onder verantwoordelijkheid van het Landelijk Parket zijn
opgenomen in de kolom 2010 NR en voor dit onderzoek niet nader zijn uitgesplitst 6 .

5Verantwoording aanpak georganiseerde criminaliteit 2010 (College van procureurs-generaal en Raad van Korpschefs)

6In 2010 is nationaal veel opsporingscapaciteit benut voor een

grootschalig onderzoekstraject naar aanleiding van een serie

17

Aandachtsgebied

2010 NR

Cocaïne & Heroïne
Mensenhandel & smokkel
Synthetische drugs
Witwassen
Ideologisch
Hennep
Vuurwapens en explosieven
Hollandse netwerken
TGO

47
32
24
16
18
1
6
10

Totaal

154

2010 BR

2010 regio

totaal

12

51
82
10
57
1
51
4
56

98
114
34
85
19
53
10
10
56

312

479

1

13

Zokomt het berekend aantal uitgevoerde zwacri-zaken in 2010op 479 zaken. Daarbij moet
worden opgemerkt dat dit aantal een samengesteld getal is, tot stand gekomen op basis
van meerdere bronnen. Dit aantalmoet beschouwd worden als een bovengrens.Zo hebben
bijvoorbeeld de onderzoeken in de kolom 2010 NR deels een overlap met de cijfers van
2009, dit wil zeggen dat een deel van de onderzoeken uit 2009 nog doorliepen in 2010.
Overigens blijkt er een aanzienlijke groei van zwacri-zaken in 2010 ten opzichte van 2009.
Zo nam het aantal behandelde zaken bij de NR toe van 123 naar 154 en zijn er in de regio’s
26% meer onderzoeken gedraaid dan in 2009. In de regio’s is dat overigens voornamelijk te
wijten aan een sterke toename van het aantal aan georganiseerde criminaliteit gerelateerde
TGO’s. Ook bij de bovenregionale recherche is sprake van een stijging ten opzichte van
2009.
3.5

Sterkte van de zwacri
Op basis van opgave van het Ministerie van Veiligheid en Justitie is niet een eenduidig beeld
te verkrijgen van de het aantal politiemedewerkers, naar functie, werkzaam in de zwacri.
Andersson Elffers Felix heeft in 2011 in opdracht van Politie & Wetenschap onderzoek
verricht over politiesterkte (‘De sterkte van de arm. Nationale studie Politie & Wetenschap’).
Hiervoor zijn de formatieplannen van alle korpsen in Nederland geanalyseerd. Uit de
formatieplannen blijkt dat er in 2009 ongeveer 5.130 FTE werkzaam waren in zwacri-teams
of daaraan gerelateerde werkzaamheden. Hierin niet opgenomen zijn de 2.610 FTE
rechercheurs op districtelijk niveau waarvan niet duidelijk is of (en in welke mate) zij
zwacri-gerelateerde werkzaamheden uitvoeren (zie tabel).

geruchtmakende liquidaties in het criminele circuit. Hier is door het
landelijk parket, de DNR en enkele regiokorpsen nauw samengewerkt.

18

Functie

Formatie 2009 (fte)

Niet-zwacri
Rechercheurs – districtelijk
Totaal niet-zwacri

2.610
2.610

Zwacri
Rechercheurs – regionaal
Rechercheurs – boven-regionaal
BFO/Fraude/Computercriminaliteit
Informatierechercheurs
Observatie & Technische Ondersteuninge (TTI)
Technische Recherche
Leiding & overhead (in de teams)
Totaal zwacri

1.680
140
480
730
770
780
550
5.130

Voor deze getallen is geprobeerd zo ver mogelijk uit te gaan van de boven gehanteerde
definitie van zwacri. Uit de geraadpleegde bronnen voor de berekening van de FTE’s in de
zwacri was het desondanks soms niet mogelijk te bepalen of alle FTE’s aan de definitie
voldoen. Daarom is het mogelijk dat een deel niet (of juist meer) daadwerkelijk in de zwacri
zoals die in 3.3 is beschreven werken.

3.6

Onderzoeksopdracht: nulmeting administratieve werklast zwacri
Om het effect van de aanpak van administratieve lasten in de opsporing van de zware en
georganiseerde criminaliteit inzichtelijk te kunnen maken, wil het ministerie van Veiligheid
& Justitie kunnen beschikken over een nulmeting van de administratieve lastendruk in de
opsporing.
De onderzoeksopdracht kan als volgt worden geformuleerd:
1
2

3

Stel vast wat in de opsporing van de zware en georganiseerde criminaliteit als
administratieve werklast wordt ervaren.
Stel vast wat de omvang is van de administratieve werklast in de opsporing van de
zware en georganiseerde criminaliteit als percentage van het totaal en in capaciteit
(uren en fte).
Benoem de aandachtspunten voor de vermindering van de administratieve werklast.

Noot: Bij dit onderzoek is voor het in kaart brengen van de administratieve werklast met de
politieprofessionals uitgegaan van een ‘standaard zwacri-onderzoek’: een goedlopend zwacri-onderzoek met
een doorlooptijd tussen de zes en negen maanden.

3.6.1





Een duiding van de administratieve last
Op basis van het voorgaande zal duidelijk zijn dat een eenduidige vaststelling van de
omvang van de administratieve lastendruk niet als resultaatvan dit onderzoek is te
verwachten. Op basis hiervan van ontstaat een duiding waar de administratieve werklast
wordt ervaren en wordt een schatting van de omvang (in een bandbreedte) gegeven.
De beperkingen in de kwantificering ontstaan onder andere door:
het ontbreekt aaneen landelijk gebruikte eenduidige omschrijving van zwacri
het ontbreekt aan een zuivere telling van de omvang van het aantal zwacri-onderzoeken
de vage begrenzing tussen administratieve werkzaamheden en opsporingshandelingen

19



het langlopende karakter van zwacri-onderzoeken. Voor een exacte vaststelling van de
administratieve werklast zou langlopend onderzoek zijn vereist. Deze tijd ontbreekt.
Door bovenstaande beperkingen is de gekozen onderzoeksmethode hierop afgestemd. In
de volgende paragraaf wordt het operationaliseren van het onderzoek beschreven. Het
gevolg van de gekozen onderzoeksmethode is dat toch de omvang van de administratieve
lastendruk kan worden geduid. Namelijk in een bandbreedte naar percentage van alle
administratieve handelingen en naar omvang van de tijdbesteding.







3.7

Dit onderzoek maakt duidelijk waar in de opsporingsonderzoeken de grootste
administratieve lastendruk wordt ervaren. Met de kwantificering van de administratieve
lastendruk hebben we ons op die veroorzakers geconcentreerd die naar verwachting de
grootste bijdrage leveren aan de administratieve lastendruk:
de BOB-aanvragen
de invoer van data in BVH en BVO
sturing en voortgangsbewaking
dossiervorming
verwijderen van geheimhoudersgesprekken.

Administratieve lasten meten
Begripsbepaling administratieve lasten
Voor de meting van administratieve lasten is de in een eerder TNO-onderzoek gebruikte
definitie gehanteerd (TNO, 2008). In bijlage hoofdstuk 7 wordt het begrip administratieve
lasten uitvoerig toegelicht.
Administratieve werkzaamheden kunnen worden onderverdeeld in kwantitatieve lasten (in
tijd uitgedrukt) en de door politiemedewerkers ervaren lasten (hoe men het uitvoeren van
de administratieve handelingen beoordeelt). Dit is een belangrijk onderscheid: het eerste
geeft de tijdsbesteding aan de administratieve handelingen weer, het andere hoe de
uitvoerders van deze handelingen de uitvoering ervaren (en dus een meer kwalitatief
oordeel).
Veroorzakers van administratieve lasten
Om de administratieve lasten diepgaander te analyseren, wordt niet alleen gekeken naar de
aard en omvang van administratieve lasten, maar ook naar de veroorzakers ervan.
Administratieve werkzaamheden vloeien voort uit:






wet- en regelgeving van de overheid (inhoudelijke administratieve verplichtingen waaraan
voldaan moet worden voortvloeiend uit wet- en regelgeving van de overheid)
administratie voor derden (lasten uit administratieve zaken die niet wettelijk verplicht zijn,
maar als onderdeel van de werkuitvoering worden gezien omdat ze zijn
opgedragen/verplicht door derden – bijvoorbeeld het Openbaar Ministerie)
interne administratie(lasten uit administratieve zaken die niet wettelijk verplicht zijn, maar
als onderdeel van de werkuitvoering worden gezien omdat ze zijn opgedragen/verplicht
door eigen interne afspraken – bijvoorbeeld door toetsingsinstanties, kwaliteitsconventies,
commissies etcetera)
Alhoewel deze driedeling voor het kwantitatieve meten van de administratieve lasten
secundair is, is dit onderscheid voor het identificeren en interpreteren van patronen en het
identificeren van oplossingsrichtingen belangrijk.

20

1
2
3

Onderscheid in administratieve werkzaamheden voor kwantitatief onderzoek
Zoals in hoofdstuk 3.1 beschreven, worden niet alle administratieve werkzaamheden door
de politieprofessionals als onnodig gezien, maar soms als essentieel onderdeel van het
politiewerk. Daarom hebben we voor het kwantitatieve deel van dit onderzoek de
administratieve werkzaamhedenonderscheden naar:
administratief handelen (AH), dat zijn alle werkzaamheden die betrekking hebben op het
vastleggen en administreren, waarvan een deel
Administratieve last (AL) en
Onnodige administratieve last (OAL).
Vage begrenzing tussen administratieve werkzaamheden en opsporingshandelingen
De grens tussen administratieve werkzaamheden en opsporingshandelingen is niet altijd
eenduidig te trekken. De opsporing van de zware en georganiseerde criminaliteit is een
specialisme binnen de politieorganisatie. Het administratief proces is daar een wezenlijk
onderdeel van. Het gaat om werk dat niet zoals het werk in de basispolitiezorg getypeerd
kan worden in termen van ‘tijd besteed op straat’ en ‘tijd besteed achter het bureau’. Een
rechercheur die bureauwerk doet, kan daar met de essentie van het opsporingswerk bezig
zijn. Dat is een wezenlijk verschil ten opzichte van een agent voor wie het bureauwerk het
inkloppen van mutaties betreft.





Om inzicht te krijgen in de feitelijke tijdsbesteding van rechercheurs kunnen twee
onderzoeksmethoden worden gehanteerd: zelfregistratie door rechercheurs of
tijdsmetingen die door onderzoekers worden verricht. Beide methoden lenen zich echter
niet bijzonder goed voor de specifieke context van het werk in de opsporing van de zware
en georganiseerde criminaliteit, om de volgende redenen:
zelfregistratie van de tijdsbesteding door rechercheurs is minder geschikt omdat zoals
hiervoor beschreven de grens tussen opsporingshandelingen en administratieve verwerking
in de opsporing niet altijd scherp getrokken kan worden
tijdsstudies door onderzoekers die de feitelijke tijdsbesteding van rechercheurs meten
(‘klokken’) is minder geschikt vanwege het longitudinale karakter van zwacri-onderzoeken
en de diversiteit aan (specialistische) functies in de opsporing.
Het longitudinaal karakter van de zwacri-onderzoeken maakt dat gedurende een relatief
lange periode metingen verricht zouden moeten worden. Daar komt nog bij dat binnen de
opsporing sprake is van een scherper onderscheid in met name specialistische functies dan
in ander uitvoerend politiewerk. Ook zijn er naast rechercheurs binnen de opsporingsteams
specifieke administratieve medewerkers werkzaam. De ‘ervaren tijd besteed aan
administratieve afwerking van het werk’ zal dus per functie sterker verschillen dan in het
primair uitvoerend politiewerk. Om tot een goed beeld te komen zou de tijdsbesteding in
de verschillende functies elk op een groot aantal momenten gemeten moeten worden. Dit is
dermate arbeidsintensief en kostbaar dat dit voor het doel van dit onderzoek geen reële
optie is.
Delphi-methode als alternatief voor monitoren feitelijke tijdsbesteding
Dit is reden om een onderzoeksmethode te hanteren die resulteert in een kwantitatieve
duiding van de werklast in de opsporing van zware criminaliteit en het aandeel van de
administratieve lasten daarin. Deze onderzoeksmethode, de Delphi-methode, leent zich bij
uitstek om de feitelijke werklast op een generiek niveau te duiden. De methode is niet
gericht op het monitoren van de tijdsbesteding van individuele rechercheurs, maar op het
genereren van een gedetailleerd beeld van de tijdsbesteding op basis van

21

experts/professionals-bijeenkomsten met deskundigen uit het veld. Deze benadering
resulteert daardoor in een kwantitatieve duiding van de tijdsbesteding van rechercheurs in
de verschillende fasen in het onderzoeksproces. We spreken bewust van ‘kwantitatieve
duiding’ omdat de Delphi-methode niet gebaseerd is op de feitelijke tijdsbesteding van
individuele rechercheurs, maar op een inschatting van de tijdsbesteding door experts. De
Delphi-methode biedt, mits deze zo wordt ingezet dat het onderzoek voldoende diepgang
heeft, een adequaat alternatief voor het monitoren van feitelijke tijdsbesteding. In bijlage 8
wordt de onderzoeksmethode uitgebreider beschreven.
3.7.1




Aanvullend onderzoek
In aanvulling op de analyse van de werklast van rechercheurs door middel van de Delphimethode worden ook twee andere onderzoeksmethoden ingezet:
kwalitatief onderzoek (focusgroepen) naar de beleving van administratieve lastendruk onder
rechercheurs
meta-analyse over eerder onderzoek naar administratieve lasten in de opsporing.
Focusgroepen
Een tweede onderzoeksspoor betreft het uitvoeren van (vier) focusgroepen bijeenkomsten
om rechercheurs te bevragen op de administratieve lastendruk zoals zij die in het
opsporingswerk ervaren. De focusgroepen stellen de onderzoekers in staat de uitkomsten
van de kwantitatieve analyse nader te duiden, doordat rechercheurs zich uitspreken over
die onderdelen van het opsporingsproces waar zij de grootste knelpunten ervaren. De
focusgroepen bieden ook de mogelijkheid om het draagvlak voor verbetermaatregelen in
het veld te toetsen. Bij een eventuele vervolgmeting op een later moment kan de
ontwikkeling in de beleving van de administratieve lastendruk en de waardering voor
doorgevoerde verbetermaatregelen in beeld worden gebracht.
Meta-analyse
Een documentenanalyse is erop gericht de resultaten van eerder onderzoek (…) naar de
omvang van administratieve lasten op specifieke onderdelen van het rechercheproces
zichtbaar te maken. Deze metanalyse dient ter verdere verdieping en illustratie van de
resultaten van het Delphi-onderzoek.

3.7.2

Nulmeting en vervolgmetingen
De Delphi-bijeenkomsten en de focusgroepen worden voor de nulmeting eenmalig
uitgevoerd. Indien het ministerie van Veiligheid en Justitie besluit tot het herhalen van dit
onderzoek, dan ligt het voor de hand dat de vervolg-meting dezelfde opbouw heeft als bij
de nulmeting. Bij de vervolg-meting kan getoetst worden hoe reeds doorgevoerde
verbetermaatregelen door het veld gepercipieerd worden. Leiden de interventies om de
administratieve lasten terug te dringen ook daadwerkelijk tot een door het veld ervaren
verminderde lastendruk? Onderkend moet worden dat de ervaren lastendruk niet alleen af
kan nemen als gevolg van verbetermaatregelen, maar dat deze ook weer toe kan nemen als
gevolg van nieuwe administratieve verplichtingen.
Door het herhalen van de onderzoeksopzet (nulmeting, 1-meting, eventuele volgende
metingen) ontstaat een voortschrijdend kwantitatief en kwalitatief inzicht in de
ontwikkeling van de ervaren lastendruk. Voor het ministerie van Veiligheid en Justitie is dit
van belang om bij de verantwoording over het gevoerde beleid inzicht te hebben in de
(ervaren) opbrengst van doorgevoerde verbetermaatregelen.

22

4

De beleefde administratieve lastendruk

4.1

Inleiding
Ter voorbereiding op het kwantitatief onderzoek naar de omvang en aard van
administratieve lasten in de opsporing zijn vier focusgroep-gesprekken gevoerd met in
totaal 29 professionals uit de opsporing. Het veldwerk vond plaats op 18, 19 en 20 oktober
2011 in Utrecht, Zwolle en Breda. Een overzicht van respondenten is opgenomen als bijlage
bij dit rapport.
Het doel van de focusgroepen was om een kwalitatief inzicht te krijgen in de omvang en
aard van de administratieve lastendruk zoals opsporingsprofessionals die ervaren en om in
de gesprekken met het veld te verkennen waar verbeteringen mogelijk zijn. Hieronder
beschrijven wij de belangrijkste uitkomsten uit de focusgroepen. Als bijlage bij dit rapport
is een frequentievragenlijst opgenomen met de onderliggende data waarop onderstaande
bevindingen zijn gebaseerd.

4.2
4.2.1

Resultaten kwalitatief onderzoek
Hooggespannen verwachtingen over invoering nationale politie.
Elk van de vier focusgroepen ging van start met een algemene vraag naar de wijze waarop
de politie zich in het geheel genomen ontwikkelt. Een overgrote meerderheid van de
respondenten (83%) geeft aan dat de politie zich in de goede richting ontwikkelt. Deze
positieve houding hangt nauw samen met de verwachtingen die respondenten hebben over
de vorming van één nationaal politiekorps. De vorming van een nationale politie zou
moeten leiden tot meer eenduidigheid in de aansturing en uitvoering van het politiewerk,
ook in de opsporing:



‘Ik verwacht met name door de vorming van de nationale politie een betere afstemming,
eenduidig beleid en wijze van werken.’ (tactisch rechercheur)



‘De reorganisatie naar de nationale politie zie ik als een goede ontwikkeling. Veel dingen
kunnen efficiënter georganiseerd worden.’ (financieel rechercheur)



‘Ik heb het gevoel dat er daadwerkelijk stappen gezet worden om efficiënter en kwalitatief
beter te gaan werken. Niet alleen praten en roepen, maar ook feitelijk stappen zetten, zoals
de vorming van de nationale politie.’ (tactisch coördinator)



‘Ik verwacht betere sturingsmogelijkheden door minder regio’s en minder koninkjes. En
meer eenheid in het werk:meer standaardisatie en uitwisselbaarheid en minder
vrijblijvendheid.’ (teamchef recherche)



‘Ik vind de schaalvergroting een positieve ontwikkeling om gezamenlijke doelen na te
streven en de eilandjescultuur te doorbreken. Eenduidige aansturing en eenduidige
functies.’ (financieel rechercheur)

4.2.2

Zorgen over bureaucratisering.
De verwachtingen over de nationale politie zijn hooggespannen, maar moeten nog wel
ingelost worden. Niet alle respondenten zijn er gerust op dat dat ook daadwerkelijk het
geval zal zijn. De vorming van één nationaal korps kan immers ook leiden tot grotere
afstand en meer bureaucratie:

23



‘We gaan landelijk. Meer eenheid zal een beter product op (kunnen) leveren. Een valkuil zal
wel de bureaucratie zijn. Lange lijnen liggen in het verschiet.’ (tactisch coördinator)



‘Zorg ervoor dat we profijt halen uit de nieuwe nationale politie en niet dat we onder gaan
sneeuwen, omdat de korpsen te groot zijn geworden.’ (rechercheur)



‘Eenheid, eenduidigheid, landelijke richtlijnen en uniformiteit zijn goede ontwikkelingen.
Maar pas op: dring de bureaucratie terug en zorg dat afstand toch dichtbij voelt:
centralisatie met een decentrale invloed en bereikbaarheid.’ (teamleider TGO)
Deze zorgen sluiten aan bij een breder gedeeld gevoel dat de druk op het feitelijke
opsporingswerk, steeds verder toeneemt. Voor 14% van de respondenten was dit de reden
om aan te geven dat de politie zich in de verkeerde richting ontwikkelt:



‘De beheersmaatregelen nemen zienderogen toe, waardoor het vangen van boeven onder
druk komt te staan. Er is geen evenwichtige verhouding.’ (teamleider)



‘Een verkeerde ontwikkeling is dat wij steeds meer moeten verantwoorden: administratief
komt er steeds meer bij.’ (senior tactische opsporing)



‘Geen slagvaardigheid, toenemende lastendruk, toenemende procedures, geen innovatie.’
(coördinator dossiervorming)



‘Het lijkt erop dat we er naar streven dat elke zaak een lopende band product wordt,
waarbij alles is verankerd in afspraken. Volgens mij kan dat zo niet werken. We proberen
een maakbare wereld te creëren, terwijl dat niet mogelijk is.’ (teamleider FIOD)

4.2.3

Administratie in de opsporing vergt 70% werktijd, trend is stijgend.
Aan de respondenten is gevraagd een schatting te maken van het percentage van hun
werktijd dat zij, alles bij elkaar, gemiddeld genomen besteden aan administratieve
handelingen. Het gemiddelde van de schattingen van de 29 respondenten van de tijd die zij
besteden aan de administratieve afhandeling van hun werk in de opsporing bedraagt 70%
van de werktijd. 7
Dit percentage verschilt echter per functie. Voor dossiervormers geldt dat zij vrijwel
uitsluitend administratieve handelingen verrichten. Het aandeel administratief werk ligt
voor deze groep boven de 90% van de werktijd. Rechercheurs geven aan dat zij de helft tot
twee derde van hun werktijd besteden aan de administratieve afhandeling van het
opsporingswerk. Bij leidinggevenden ligt het percentage lager, op ongeveer een derde van
de werktijd. Bovendien is voor leidinggevenden het karakter van het administratieve werk
anders, onder meer door hun verantwoordelijkheid voor personeelszorg. Alle respondenten
op één na geven aan dat de tijd die zij besteden aan de administratieve afhandeling van
hun werk in de opsporing de afgelopen vijf jaar is toegenomen. Bijna drie kwart geeft zelfs
aan dat sprake is van een sterke toename. 8

7 Zie verder bijlage 10, tabel 2.
8 Zie verder bijlage 10, tabel 3.

24

4.2.4

Administratieve lasten gepercipieerd als ‘onnodige handelingen’.
Met de respondenten is vervolgens gesproken over het verschil tussen administratieve
handelingen en (onnodige) administratieve lasten. De respondenten zijn unaniem van
mening dat administratieve handelingen die rechtstreeks verband houden met het
inhoudelijke politiewerk, zoals het opmaken van een proces verbaal, er gewoon bij horen.
Niet elke administratieve handeling is dan ook een administratieve last:



‘Administratieve lasten? Dat gaat over bijzaken die niet meer over de kern gaan. Als we iets
in beslag nemen, moeten we dat in acht systemen invoeren. Dat moet toch ook in één
systeem kunnen?’ (tactisch coördinator)



‘Administratieve lasten, dat gaat over alles wat korter moet kunnen. Alle overbodige
administratie In mijn werk heb ik veel administratieve handelingen. Maar ik vind de lasten
ook erg groot. Het gaat wel om 80% van mijn werktijd! Ik zie vaak het PD niet eens, want ik
kom er niet aan toe.’ (rechercheur)



‘Persoonlijk ben ik 95% van de tijd met administratieve zaken bezig. De overige 5% is
opleiding en eten. Het is een onwijze lastendruk geworden: de nieuwe regelgeving zorgt
ervoor dat alles drie keer moet worden ingevuld op formulieren. De rechterlijke macht durft
niets meer zonder dat alles is dichtgetimmerd.’ (dossiervormer)



‘Het doen van een verhoor is geen administratieve zaak, maar nu moet alles audiovisueel
opgenomen worden en 100% woordelijk worden uitgewerkt. Daardoor wordt het steeds
meer een administratieve zaak.’ (tactisch coördinator)



‘Op zich is het tappen van een verdachte gewoon opsporingswerk. Maar die geheimhouders
vind ik een administratieve last om helemaal flauw van te worden.’ (tactisch rechercheur)



‘Het vak van rechercheur is meer een administratieve functie geworden. Voor een deel
hoort het er wel bij, maar we zijn echt doorgeslagen. Het kost te veel capaciteit.’ (hoofd
recherche)

4.2.5

Ervaren lastendruk is groot.
Op de vraag hoe groot de administratieve lastendruk is die de respondenten ervaren, geeft
45% van de respondenten aan dat deze groot is. 34% vindt deze redelijk groot; 14% zelf
zeer groot. 9 Onderstaande dialoog uit één van de focusgroepen illustreert de
administratieve lastendruk die rechercheurs in hun dagelijks werk ervaren:



‘Soms is de last twee, drie of wel vier maal zo groot als het doel uiteindelijk is. Ik moet alles
verantwoorden en alles moet toetsbaar op papier zijn.’ (teamchef)



‘Ik schat dat de doorsnee rechercheur al snel 60% van de tijd besteedt aan administratieve
handelingen. Voor de rest is hij op straat of in het hok. Als je het dode hout weghaalt, kun
je die 60% bijna halveren.’ (projectleider)



‘Maar het hok in, dat is toch ook administratief? Zeker door de audiovisuele registratie. Wij
hadden laatst een overval met minderjarigen. Dan krijg je eerst Salduz in je nek,

9 Zie verder bijlage 10, tabel 4.

25

vervolgens komt het verhoor met de AVR. Eén uur verhoor uitschrijven kort zeven à acht
manuren.’ (teamchef)
Om meer inzicht te krijgen in de aard van de ervaren administratieve lasten, is aan de
respondenten de open vraag voorgelegd te benoemen welke drie handelingen in hun werk
de meeste administratieve werkzaamheden met zich meebrengen. De antwoorden van de
respondenten zijn gecodeerd en vervolgens gesorteerd op frequentie. Tabel 1 toont die
activiteiten die door de 29 respondenten het meest zijn genoemd.
Tabel 1: Activiteiten die veel administratieve handelingen met zich mee brengen
Veel genoemde activiteiten

N

%

BOB-aanvragen
Invoer in BVH of BVO, inclusief PV’s opmaken
Opmaken dossiers
Voortgangsrapportages
Geheimhoudersgesprekken

19
13
11
8
4

66%
45%
41%
28%
14%

Vervolgens is aan de respondenten gevraagd aan te geven welke drie activiteiten in hun
werk door hen het meest als ‘administratieve last’ ervaren wordt. De antwoorden van de
respondenten zijn gecodeerd en vervolgens gesorteerd op frequentie. Tabel 2 toont die
activiteiten die door de 29 respondenten het meest zijn genoemd:
Tabel 2: Activiteiten die als administratieve lasten ervaren worden
Veel genoemde activiteiten

N

%

BOB-aanvragen
(waarvan aanvraag 3x24-uurs tap)
Geheimhoudersgesprekken wissen
Dubbele invoer van gegevens
Slecht functionerende ICT
Verantwoordings- en voortgangsrapportages
Inbeslagname van goederen

18
5
13
8
6
4
4

62%
17%
45%
28%
21%
14%
14%

Naar aanleiding van deze vragen is met de respondenten in de focusgroepen verder
gesproken over activiteiten die zij als last ervaren. Hieronder gaan wij nader in op die
handelingen die als grootste knelpunt worden ervaren.
4.2.6

BOB-aanvragen: roep om generiek bevel.
De respondenten ervaren de administratieve verplichtingen die te maken hebben met
bijzondere opsporingsbevoegdheden met stip als het grootste knelpunt in hun werk:



‘Administratief zijn we heel hard achteruit gegaan. Vroeger kon je met twee kleine mapjes
een verdachte tot 18 jaar veroordelen. Tegenwoordig zijn het kofferbakken vol mappen. Het
is bijna alleen maar BOB-dossier. Het zou toch met minder moeten kunnen. Ik vraag me ook
wel af of het BOB-dossier niet bij het OM zou moeten liggen qua
verantwoordelijkheid.’(senior tactisch rechercheur)



‘Als je twintig taps hebt lopen, is het aanvragen van verlengingen een fulltime baan voor
twee personen.’ (projectleider FIOD)

26

Dat een aanvraag voor BOB-middelen onderbouwd moet worden en dat voorafgaand aan de
toepassing van een BOB-middel toestemming moet worden verleend, staat voor de
respondenten op zich niet ter discussie. Wat vooral steekt, is de beperkte ruimte die
politiemensen in de opsporing ervaren om vanuit eigen professionaliteit en integriteit hun
werk te doen. Telkens opnieuw toestemming moeten vragen voor het verlengen van een
tap, of een toestemming vragen voor elke afzonderlijke bewakingscamera in een
afgebakend gebied, dat stuit de respondenten tegen de borst. Meerdere malen komt dan
ook de expliciete wens naar voren om via een generieke machtiging toestemming te
verlenen voor de inzet van BOB-middelen:


‘Het zou goed zijn als we meer mandaat zouden krijgen van de OvJ. Het aanvragen van
BOB-middelen zou in één formulier moeten kunnen voor strafrechtelijke financiële zaken
krijg ik één machtiging en dan mag ik doen wat ik wil. Zo zou dat bij BOB ook moeten
kunnen. Ik had laatst een zaak waarin ik 78 BOB-aanvragen had zitten. Eén aanvraag
duurt ongeveer een dagdeel. Je moet uitgaan van de integriteit van de medewerker en de
eerste toets dat je zeker weet dat je een verdachte hebt.’(financieel rechercheur)



‘Het is toch raar dat je alle beelden van één gebied niet in één keer aan kunt vragen, maar
dat je daar allerlei formulieren tig keer voor in moet vullen. Duizend zaken per jaar gaan
goed, en eentje gaat misschien mis en vervolgens slaan we helemaal door. Waarom moeten
wij nu nog op de blaren van VanTraa zitten?’ (dossierbouwer)



‘Er zijn in het verleden veel fouten gemaakt, maar die zijn vooral op te lossen door te
beginnen bij de medewerker. Die moet op zijn fouten gewezen worden, maar moet ook
vertrouwen behouden. Praten is hierin een heel belangrijke factor, niet in de vorm van
concreet controleren dus.’ (teamleider FIOD)



‘Volgens mij zou het best te doen moeten zijn om een generiek bevel te krijgen zodat je niet
voor elk wissewasje achter de pc moet kruipen.’ (tactisch coördinator)

4.2.7

Geheimhoudersgesprekken
Ook het wissen van geheimhoudersgesprekken scoort hoog op de lijst van knelpunten. Niet
alleen de administratieve handelingen die het wissen van geheimhoudersgesprekken met
zich meebrengt wordt als last ervaren, maar ook de gebruiksonvriendelijke systemen waar
de rechercheurs mee te maken hebben:



’80% van de meldingen geheimhouders die ik binnen krijg kloppen niet in verband met de
systemen. Dat kost heel veel tijd.’ (senior tactisch rechercheur)



‘Ook door verkeerde synchronisatie tussen verschillende systemen gaat het geregeld mis
waardoor het een ramp is om het toch nog goed te krijgen.’ (dossierbouwer)



‘Het automatiseren van de geheimhouders werkt ook niet echt en zorgt voor belachelijk veel
mutaties in BVO.’ (dossiervormer)

4.2.8

Dubbele data-entry en gebrekkige IT-architectuur
Klachten over de gebruiksonvriendelijkheid van de ICT-systemen beperken zich niet tot het
wissen van geheimhoudersgesprekken. Het telkens opnieuw moeten invoeren van dezelfde
gegevens in verschillende computersystemen is een dagelijks terugkerende ergernis. Bij
gebruik van data uit verschillende systemen blijken deze bovendien niet compatibel,
waardoor het combineren van data niet mogelijk blijkt.

27



‘Systemen zijn niet op elkaar aangesloten en het wordt een chaos als je dingen wilt
combineren.’ (senior tactisch rechercheur)



‘Bronnen uit BVH en BVO matchen niet met elkaar en kunnen dus ook niet gekoppeld
worden.’ (coördinator dossiervorming)
De verschillende politiesystemen blijken ook nog eens zodanig beveiligd en afgeschermd te
zijn, dat het voor rechercheurs een hele opgave is om externe data te kunnen importeren.
Een bestand van een USB-stick inlezen is er niet bij:



‘Het probleem zit ‘m ook in het dichtschroeven van digitale systemen. Het overzetten van
een bestandje van een USB-stick naar een werkstation kost eindeloos veel tijd en
procedures.’ (coördinator dossiervorming)
Meerdere respondenten gaven te kennen dat zij deze beperkingen omzeilen door gebruik
te maken van stand-alone computers, die ze zonder toestemming van de IT-afdeling
geplaatst hebben. Deze ‘illegale’ computers bewijzen de rechercheurs goede diensten:



‘Wij gebruiken nog hele oude computers om ervoor te zorgen dat we bepaalde info kunnen
inzien. Maar ze moeten er niet achter komen, want dan worden die computers weggehaald.’
(teamleider TGO)

4.2.9

Verantwoordings- en voortgangsrapportages: te veel en te vaak.
Net als met het aanvragen van toestemming voor de inzet van BOB-middelen vinden de
respondenten het geen bezwaar om verantwoording af te leggen over de onderzoeken
waaraan zij werken. De ervaren administratieve lastendruk ontstaat echter doordat
leidinggevenden, stuur- en weegploegen te vaak en te veel om verantwoordings- en
voortgangsrapportages vragen. Rapportages die bovendien lang niet altijd gelezen lijken te
worden, omdat rechercheurs ook nog eens hun verhaal moeten presenteren. Meerdere
respondenten pleiten voor een andere benadering, waarbij een serieus gesprek over de
voortgang van het onderzoek centraal staat in plaats van de papieren
verantwoordingsmolen:



‘Intern verantwoording afleggen vind ik echt een last. Ik snap dat m’n chefs op de hoogte
moeten blijven, maar om nou twee keer per maand een voortgangsverslag te maken dat ik
ook nog moet aanpassen.. en vervolgens moet het naar de stuur- en weegploeg waar ik ook
nog eens een presentatie moet houden. Waarom kan het niet op basis van vertrouwen?
Waarom moet alles weer op papier?’ (teamleider)



‘Ik moet maar van alles rapporteren elke maand, ook in zaken die drie jaar lopen. Het is
goed om te rapporteren als je iets zinnigs te melden hebt, maar niet altijd op
standaardzaken. Het is de bedoeling dat de juiste mensen op de hoogte blijven. Dat doe je
vooral door te praten. Zo’n sjabloon wordt een automatisme. Ik vind het een papieren
tijger.’ (teamleider FIOD)



‘Ik heb zelf te maken met bestuurlijke rapportages waar heel veel tijd in gaat zitten. Ik wil
niet drie keer een beleggingsfraudezaak doen en dan ook nog eens drie maal een
bestuurlijk dossier moeten maken, waar ook nog eens geen opvolging op komt. Ik word een
beetje moe van het hele FinEc-project. Ze willen te snel een rapportage. En de
voortgangsverslagen elke maand, dat is echt een crime.’ (financieel rechercheur)

28



‘Ik heb ook een groot deel van de tijd het idee dat de rapportages niet eens echt gelezen
worden, maar dat men gewoon face to face op de hoogte wordt gebracht. Er staat in die
rapportages de helft van de tijd ook niets zinnigs meer in.’ (teamleider TGO)
De respondenten onderkennen over het algemeen het nut van het systeem van weeg- en
stuurploegen. Het is onvermijdelijk dat binnen de schaarse opsporingscapaciteit keuzes
worden gemaakt over welke zaken wel en welke niet kunnen worden opgepakt. Toch levert
dit ook gemengde gevoelens op:



‘Als doelstellingen niet meer overeenkomen met de feiten, dan gaat het onderzoek gewoon
de vuilnisbak in. Als we een container coke vinden en het past niet in de doelstellingen, dan
krijgen we geen tijd om een verdachte daarbij alsnog te pakken en dus hogere straf te laten
krijgen.’ (dossiercoördinator)

4.2.10

Overige knelpunten.
Bij de bespreking van de ervaren knelpunten kwamen nog enkele andere punten naar
voren. Het kopiëren van dossiers voor inzending aan het OM is, zeker bij grotere zaken,
geen sinecure. Respondenten vragen zich dan ook af waarom het nog niet mogelijk is om
een dossier digitaal in te sturen, zeker omdat daar al pilots mee zijn uitgevoerd:



‘Ik schrik altijd weer van wat we moeten aanleveren bij het OM: dat is een vrachtwagen en
€9.000,- aan kopieerkosten.’ (teamleider)



‘Aan het eind van elk onderzoek staan mensen dagen te kopiëren, soms wel een week lang.’
(hoofd recherche)



‘Ik snap echt niet waarom we niet naar digitale dossiers gaan.’ (tactisch coördinator)
Een volgend knelpunt heeft niet zozeer betrekking op feitelijke administratieve lasten, als
op de protocollen die voorschrijven dat bepaalde opsporingshandelingen alleen door
gecertificeerde medewerkers mogen worden uitgevoerd. De respondenten tonen begrip
voor de noodzaak dat handelingen door voldoende gekwalificeerde medewerkers moeten
worden uitgevoerd, maar menen ook dat het certificeringbeleid te ver is doorgeslagen:



‘Ik denk dat we zijn doorgeslagen in certificeringen. 25% is constant aan het leren en
certificeren, omdat dat zogenaamd nodig is. Certificering is op zich niet verkeerd, maar het
zou meer maatwerk moeten zijn.’ (teamleider TGO)



‘Je moet op papier kunnen verantwoorden wat je gedaan hebt en daarbij maakt het niet uit
of je gecertificeerd bent. Certificering is een indekking van bovenaf waarbij angst de
hoofdrol speelt.’ (coördinator TGO)

4.3
4.3.1

Verbetermaatregelen
Betere systemen en sturen op vertrouwen
Bij navraagnaar verbetermaatregelen die respondenten zelf zouden doorvoeren als zij het
voor het zeggen hadden, komen respondenten uit op twee lijnen waarlangs het werk in de
opsporing kan worden versterkt en waarmee de administratieve lasten terug kunnen
worden gedrongen.

29

Als bijlage bij dit rapport is een overzicht opgenomen van alle verbetermaatregelen die
door de respondenten zijn genoemd. 10
De eerste lijn betreft het verbeteren van de ICT-systemen. Het ideaal is één systeem voor
de opsporing, of beter nog: voor de hele politieorganisatie. Dat zou een einde moeten
maken aan de dubbele invoer van gegevens, aan de slechte uitwisselbaarheid van
gegevens tussen systemen en aan de noodzaak om dossiers op papier aan te leveren bij
het OM.
Een tweede lijn waarlangs de respondenten mogelijkheden zien om tot reductie van de
administratieve lasten te komen, komt in essentie neer op een overgang naar een ander
sturingsconcept. Administratieve lasten kunnen teruggedrongen worden, als politie en
justitie een omslag weten te realiseren van sturen op wantrouwen naar sturen op
vertrouwen. Veel respondenten pleiten voor een vereenvoudiging van de BOB-aanvragen,
bijvoorbeeld door te gaan werken met een generiek bevel. Net zo kan het grote aantal
verantwoordingshandelingen beperkt worden, door te vertrouwen in de professionaliteit
van de politiemensen in de opsporing. Sommige respondenten trachten hier in hun werk
zelf al vorm aan te geven:


‘Wij proberen in een pilot het werk weer dicht bij de medewerker te brengen. Wat
kunnen medewerkers zelf veranderen, zodat het sneller en efficiënter gaat? Heel veel
collega’s zijn zo murv geslagen door alles en denken niet meer na over waarom ze
politieman zijn geworden. Ze denken niet meer na over hun dienstbaarheid en staan niet
meer stil bij hun vak.’ (teamchef recherche)



‘Ik probeer de verantwoordelijkheid zoveel mogelijk bij de teamleden te leggen. Ze zijn
best vrij, maar daar staat het verantwoordelijkheidsgevoel tegenover. Ik denk dat dat
motiveert. Daardoor krijg je vanzelf transparantie. Verantwoordelijkheid hoef je niet met
papier af te dekken.’ (projectleider)

4.3.2

Organisatorische ‘workarounds’ minder geloofwaardig.
De respondenten kregen tenslotte een lijst met fictieve verbetermaatregelen voorgelegd
met het verzoek deze te scoren op een schaal van 1 tot 10. Tabel 3 toont een samenvatting
van de scores voor enkele verbetermaatregelen. 11

10 Zie bijlage 10, tabel 7.
11 Zie voor de volledige tabel bijlage 10, tabel 8.

30

Tabel 3: Waardering voor fictieve verbetermaatregelen (samenvatting)
Antwoord

Gemiddelde
waardering
(N = 29)

Het verbeteren van de ICT-systemen, zodat gegevens niet meer dubbel
ingevoerd hoeven te worden

9,7

Waar mogelijk wettelijke verplichtingen schrappen die het
opsporingsproces sterk belasten

8,3

Het schrappen van verantwoordings- en rapportageverplichtingen die
bedoeld zijn voor de managementinformatie van het korps

7,4

Het uitbreiden van het mandaat in de opsporing, zodat rechercheurs
niet voor elk stapje in het opsporingsproces toestemming moeten
vragen bij het OM
Het uitbreiden van de ondersteuning van rechercheurs, zodat zij de
administratieve afhandeling van hun werk over kunnen dragen aan een
collega die daar specifiek voor wordt aangesteld
Puur administratieve werkzaamheden van het opsporingsproces
afzonderen en beleggen bij een administratieve backoffice

7,3

Het uitbreiden van de beschikbare capaciteit in de opsporing, om meer
zaken op te kunnen pakken

5,6

Verantwoordelijkheden lager in de organisatie, zodat de werkvloer zelf
kan beslissen over de organisatie van het werk

5,5

Het schrappen van het (pre)weegsysteem

4,8



6,5

5,7

Uit de resultaten blijkt dat de verbetermaatregelen die aansluiten bij het verbeteren van
systemen of het bieden van ruimte voor professionele verantwoordelijkheid en sturen op
vertrouwen het hoogst worden gewaardeerd. De lage scores voor de fictieve
verbetermaatregelen om ‘het (pre)weegsysteem te schrappen’ en om
‘verantwoordelijkheden lager in de organisatie te leggen’ duiden erop dat het de
respondenten niet zozeer te doen is om meer autonomie, maar om meer professionele
ruimte, zodat zij voldoende invulling kunnen geven aan hun eigen professie.
Maatregelen die gericht zijn op organisatorische aanpassingen om de administratieve
lastendruk in de opsporing tegen te gaan, worden aanmerkelijk lager gewaardeerd.
Hieruit kan worden afgeleid dat de respondenten meer waarde hechten aan maatregelen
die de oorzaken van administratieve lastendruk aanpakken, dan aan maatregelen die de
administratieve lastendruk afvangen of verplaatsen.

31

5

De administratieve lastendruk
gekwantificeerd

5.1

Delphi-bijeenkomsten
De kern van het onderzoek betreft een kwantitatieve analyse van de werklast in de
opsporing van zware criminaliteit en het aandeel van de administratieve lasten daarin.
Als onderzoeksmethode wordt de Delphi-methode gehanteerd. Bij deze methode staat het
analyseren van de feitelijke werklast in expertpanels met politieprofessionals uit het veld
centraal. Dit deel van het onderzoek resulteert in kwantitatieve duiding van de feitelijke
administratieve lastendruk in de opsporing van zware criminaliteit.

5.2

Referentiekader
Zoals ook in hoofdstuk 8beschreven, is het voor de Delphi-bijeenkomst nodig om voor de
deelnemers een gezamenlijk referentiekader te hanteren.







Op basis van de bevindingen uit de focusgroepen werd duidelijk waar in de
opsporingsonderzoeken de grootste administratieve lastendruk wordt ervaren. Bij het
kwantificeren van de administratieve lastendruk hebben we ons in de Delphi-aanpak op die
veroorzakers geconcentreerd die naar verwachting de grootste bijdrage leveren aan de
administratieve lastendruk. Dit zijn:
de BOB-aanvragen
de invoer van data in BVH en BVO
het verwijderen van geheimhoudersgesprekken
de sturing en voortgangsbewaking
de dossiervorming.
De eerste twee onderwerpen konden in de Delphi-bijeenkomsten kwantitatief voldoende
worden uitgewerkt. Voor het verwijderen van geheimhoudersgesprekken was dit maar
beperkt mogelijk. Voor de sturing, voortgangsbewaking en dossiervorming bleken
tijdschattingen uiteindelijk niet mogelijk. Dit werd vooral veroorzaakt doordat de
werkzaamheden zodanig zijn vervlochten in het opsporingswerk dat het voor de
deelnemers niet mogelijk was dit terug te brengen tot een concrete (netto) tijdsduur.
Doorlooptijdzwacri-onderzoek
Met de deelnemers van de Delphi-bijeenkomsten is een gemeenschappelijk beeld gevormd
van een standaard zwacri-onderzoek. Bij dit onderzoek is voor het in kaart brengen van de
administratieve werklast met de politieprofessionals uitgegaan van een ‘standaard zwacrionderzoek’:een goedlopend zwacri-onderzoek met een doorlooptijd tussen de zes en negen
maanden (180-270 dagen).
Later geanalyseerde bronnen gaven meer gespecificeerde informatie over de doorlooptijd
van zwacri-onderzoeken. De dienst Ipol verstrekte cijfers voor dit onderzoek ten behoeve
van de bovenregionale recherche waaruit blijkt dat onderzoeken daar een gemiddelde
doorlooptijd hebben van 6,5 maand (194 dagen). Door de DNR is aan het onderzoeksteam
cijfermateriaal beschikbaar gesteld waaruit blijkt dat in 2011 onderzoeken een gemiddelde
doorlooptijd van 5,5 maand hadden (166 dagen). De bandbreedte die daarbij door Ipol en
DNR wordt opgegeven is overigens groot.

32

Gemiddelden en minima/maxima
In de Delphi-bijeenkomsten werd gewerkt met minima en maxima, zowel voor frequenties
(hoe vaak wordt een BOB-middel per gemiddeld zwacri-onderzoek ingezet?) als voor
tijdsbesteding (hoe veel tijd wordt er gemiddeld aan een administratieve handeling
besteed?). Het gebruik van een bandbreedte is omdat de gemiddelden per korps en per
type onderzoek zullen verschillen.
Voor de interpretatie van de in dit hoofdstuk gepresenteerde gegevens betekent dit dus het
volgende:
Minima en maxima moeten als absolute minima/maxima geïnterpreteerd worden. Extreme
uitschieters (bijzondere gevallen die het gemiddelde beeld vertekenen) zijn hierin expliciet
niet opgenomen. Gemiddelden zijn berekend door minima en maxima op te tellen en door
twee te delen. Hierbij wordt van een normaalverdeling uitgegaan. Of de getallen
daadwerkelijk volgens een normaalverdeling opgebouwd zijn, is op basis van de
beschikbare gegevens niet te verifiëren.
Door minima en maxima te gebruiken, wordt met bandbreedtes gewerkt (zie ook bijlage
hoofdstuk 8). In gevallen waar de extremen met elkaar vermenigvuldigd zouden kunnen
worden (zoals bij de berekening van de totale tijdsbesteding BOB-middelen per onderzoek)
zouden zeer grote bandbreedtes kunnen ontstaan, die in deze extremen echter in de
praktijk nooit zo zullen voorkomen. Daarom wordt in deze gevallen met gemiddelden
gewerkt, die het beeld niet (of minder) vertekenen. Het daaruit voorvloeiende beeld zal
dichter bij de feitelijke tijdsbesteding liggen.






Ondanks deze beperkingen kunnen kwantitatieve uitspraken gedaan worden over de
administratieve lastendruk in de zwacri ten aanzien van:
de bandbreedtes van de frequentie van inzet BOB-middelen
het aandeel administratieve handelingen per processtap BOB-middel
de bandbreedtes tijdsbesteding (totaal, administratief en onnodig administratief) per BOBmiddel per keer inzet
de bandbreedtes tijdsbesteding per BOB-middel per onderzoek.
Een betrouwbaar oordeel over de omvang van de totale administratieve last in de zwacri is
op basis van dit onderzoek niet mogelijk, omdat daarvoor meer betrouwbare informatie
over aantallen onderzoeken nodig is.

5.2.1

-

BOB-aanvragen: aandeel en tijdbelasting (inclusief registratie ICT)
In deze paragraaf wordt een kwantificering gegeven van de administratieve werklast van de
BOB-middelen. De onderstaande BOB-middelen zijn gekwantificeerd:
videobeelden opvragen
bankgegevens opvragen
printgegevens opvragen
telefoonnummers opvragen
foto’s opvragen
telefoon tappen en verlenging (excusiefgeheimhoudersgesprekken wissen)
internet tappen en verlenging
observeren

33

-

rechtshulpverzoeken 12 ,
audio-visuele verhoren 13 ,
Opnemen Vertrouwelijke Informatie (OVC)
In de Bijlage in hoofdstuk 13 zijn alle BOB-middelen, hun wettelijke basis en wie daarvoor
bevoegd overzichtelijk beschreven.

Frequenties inzet BOB-middelen
Onderstaande grafiek (Figuur 1) laat zien hoe vaak de verschillende BOB-middelen per
gemiddeld zwacri-onderzoek worden ingezet. Op basis van de Delphi-bijeenkomsten is er
een onderscheid gemaakt tussen minimale en maximale frequentie. Door vermenigvuldigen
van deze frequenties met de tijd die de inzet van een BOB-middel per keer vergt, kunnen de
totale aantallen uren worden berekend die de verschillende BOB-middelen de politie per
zwacri-onderzoek kosten.
Figuur 1: Frequenties inzet BOB-middelen (min/max) per gemiddeld zwacri-onderzoek

Administratieve handelingen
De inzet van BOB-middelen is in dit onderzoek in verschillende processtappen opgesplitst:
(1) voorbereiden, (2) aanvragen, (3) uit-/verwerken van gegevens en (4) vastleggen in
proces-verbaal/IT-systeem.
Figuur 2laat per BOB-middel zien welke processtappen voor welk deel administratief zijn.
De grafiek laat een duidelijk beeld zien: de processtappen die het meest administratief zijn,

12 Rechtshulpverzoeken zijn streng genomen geen BOB-middelen,

maar resulteren in de praktijk vaak in de inzet van deze middelen.
13 Ook AV-verhoren zij streng genomen geen BOB-middelen.

34

zijn aanvragen en vastleggen. De voorbereiding van de inzet van BOB-middelen wordt maar
voor een gering deel als administratief werk gezien.
Figuur 2: Aandeel administratief werk (AH) ten opzichte van totale processtap

Gecorrigeerd naar het aandeel van de processtappen aan het totale proces ziet het beeld
gemiddeld er als volgt uit (Figuur 3):
Figuur 3: % OAL per processtap BOB-middelen

De administratieve handelingen kunnen (zoals in hoofdstuk 3.1 en 3.7beschreven) verder
uitgesplitst worden in administratieve lasten (AL) en onnodige administratieve lasten (OAL).
In de grafiek boven wordt het aandeel administratieve werkzaamheden dat als onnodig
ervaren wordt per BOB-middel en per processtap weergegeven.

35

Tijdsbesteding BOB-aanvragen
De totale tijdsbesteding per BOB-middel is afhankelijk van de frequentie van inzet van het
BOB-middel (zie Figuur 1). Om die reden is het verstandig om ook aandacht te besteden aan
de tijd die de inzet van een BOB-middel per keer kost. Dit wordt in de grafiek hieronder
weergegeven.
Figuur 4: Grafiek: tijdsbesteding (uren) aan administratieve werkzaamheden per keer inzet BOB-middel

De tijdsbesteding per ‘standaard zwacri-onderzoek’ kan methodisch correct alleen in
bandbreedtes worden aangegeven, omdat vanuit de gebruikte onderzoeksmethodiek niet te
verifiëren is of de spreiding volgens een normaalverdeling verloopt of niet. Omdat er echter
geen aanwijzingen zijn, dat een normaalverdeling van de ‘zaakduur’ onjuist is, wordt voor
de presentatie voor de gemiddelde waarde met een onder- en bovengrens gekozen.
Per ‘standaard zwacri-onderzoek’ worden gemiddeld 4.939 uren (met een bandbreedte van
+/- 1.632 uren) besteed aan administratieve handelingen gerelateerd aan de inzet van BOBmiddelen. Het aandeel hiervan dat als onnodige administratieve lasten wordt ervaren is
gemiddeld 2.097 uur (met een bandbreedte van +/- 576 uur). Dit betekent dat ongeveer
40% van de administratieve handelingen rondom BOB-middelen als onnodig ervaren wordt
(dit is niet het aandeel handelingen van het totaal van een zwacri-onderzoek).Om te
voorkomen dat nog grotere bandbreedtes ontstaan, zijn telkens de minima en maxima van
frequenties inzet BOB-middelen met de gemiddelde tijdsbesteding per BOB-middel
vermenigvuldigd. Figuur 5 geeft de bandbreedte van de tijdsbesteding per BOB-middel, per
gemiddeld standaard zwacri-onderzoek weer.

36

Figuur 5: tijdbesteding (administratieve handelingen) per BOB-middel per gemiddeld zwacri-onderzoek

Uit de grafieken is te zien dat vooral bankgegevens opvragen, tappen (telefoon & internet),
observeren en (indien ingezet) opname vertrouwelijke communicatie (OVC) veel tijd vergen.
Het relatief groot aandeel ‘bankgegevens opvragen’ komt tot stand omdat in de Delphibijeenkomsten voor het maximum aan tijdbesteding per inzet ervan uitgegaan is, dat de
gegevens niet digitaal worden aangeleverd en dus overgetypt moeten worden. OVC kost
alleen in die gevallen veel tijd, als de OvJ een letterlijke uitwerking in plaats van een
samenvatting eist.
5.2.2

Vertaling naar FTE
De tijdsbestedingen per standaardonderzoek kunnen vertaald worden naar FTE. Hiervoor
wordt ervan uitgegaan dat één FTE equivalent is met 1.296 manuren per jaar. 14 De tabel
hieronder geeft een overzicht over de tijdsbestedingen aan administratieve handelingen
gerelateerd aan BOB-middelen (per standaard zwacri-onderzoek).

Administratieve
handelingen BOB per
onderzoek (AH)
Waarvan als onnodig
ervaren administratieve lasten (OAL)

Uren
minima

gemiddeld

Maxima

FTE
minima

gemiddeld

maxima

3.307

4.939

6.571

2,6

3,8

5,1

1.521

2.097

2.673

1,2

1,6

2,1

14 Zie bijlage hoofdstuk 12, bruto-netto-uren-breakdown.

37

Uit deze tabel blijkt dat per standaard zwacri-onderzoek gemiddeld 3,8 FTE (bandbreedte
+/- 1,3FTE) besteed wordt aan de administratieve handelingen met betrekking tot het
gebruik van BOB-middelen. Hiervan worden gemiddeld 1,6 FTE (bandbreedte +/- 0,4 FTE)
besteed aan als onnodig ervaren administratieve lasten.

Afgezet tegen het aantal Zwacri onderzoeken (479, zie pagina 18) betekent dit dat een
potentiële winst van afgerond 750 Fte’s denkbaar is. Daarbij moet in ogenschouw
worden genomen dat het aantal van 479 waarschijnlijk een bovengrens vormt van het
aantal Zwacri onderzoeken. Dit kan een neerwaarts effect op de potentiële winst
hebben. Daar tegenover staat dat de effecten van de BOB administratie nog niet geheel
doorgerekend zijn voor andere (niet Zwacri) onderzoeken die op het gebied van
middencriminaliteit plaatsvinden. Dit zal naar verwachting een opwaarts effect hebben
op de potentiële winst. De precieze effecten kunnen pas bij vervolgmetingen worden
vastgesteld.
Een vertaling van tijdsbestedingen per onderzoek naar tijdsbesteding per jaar voor de hele
zwacri is afhankelijk van een aantal factoren. Naast het toevoegen van de tijdsbestedingen
die buiten de BOB-middelen vallen zijn dit het aantal zwacri-onderzoeken per jaar en de
daadwerkelijke gemiddelde doorlooptijden van deze onderzoeken (de feitelijke doorlooptijd
van onderzoeken loopt uiteen; op termijn is een scherper inzicht mogelijk als er specifiek
per onderzoek informatie wordt vastgelegd over doorlooptijd en inzet). Deze vertaling is op
basis van de beschikbare gegevens met onvoldoende zekerheid te maken en het is dan ook
niet mogelijk om een gefundeerde uitspraak over de totale administratieve lasten voor de
volle breedte van dezwacri (per jaar) te doen. Als de registratie van de hiervoor benoemde
aspecten per onderzoek gaat plaats vinden, kan een dergelijke inschatting in de toekomst
wel worden gemaakt.
5.2.3

Omvang (% en tijd) van registratie ICT per BOB-aanvraag per onderzoek
Zowel in de focusgroepen als in de Delphi-bijeenkomsten werd door de deelnemers
aangegeven dat (meervoudige) registratie in (verschillende, niet met elkaar
communicerende) ICT-systemen een ergernis is die veel tijd vergt. Onderstaande figuren
geven een overzicht van de als onnodig ervaren administratieve lasten die door het
vastleggen in systemen ontstaan. Hiervoor zijn zowel de totaaltijden als ook de percentages
van de totale administratieve handeling per BOB-middel per standaardonderzoek
aangegeven. Veronderstelling hierbij is dat de processtap ‘vastleggen pv/systemen’
volledig afhankelijk is van ICT. Hieruit blijkt dat gemiddeld per standaardonderzoek tussen
de 0,3 en 1,4FTE (gemiddeld 0,8 FTE) bezig zijn met onnodige administratieve werklast als
gevolg van de ICT-systemen 15 . Gerelateerd aan de totale tijd die aan administratieve
handelingen voor BOB-middelen besteed wordt, is dit gemiddeld 26%.

15 De verschillen in minima/maxima komen vooral tot stand door wel

of niet digitaal aanleveren van gegevens.

38

Figuur 6: Tijd (als onnodig ervaren tijd in uren) besteed aan vastleggen van gegevens in ICT-systemen per gem. zwacrionderzoek
Figuur 7: tijd (gem.) vastleggen in ICT-systemen t.o.v. tijd totale inzet BOB-middel

5.2.4

Verwijderen geheimhoudergesprekken
In de focusgroepen hebben de deelnemers aangegeven dat het verwijderen van
geheimhoudergesprekken (GHG-en) een grote administratieve last betekent. De
administratieve lastendruk voor GHG-en bestaat uit twee elementen: GHG-meldingen en
daadwerkelijke GHG-en. GHG-meldingen worden getriggerd wanneer een afgeluisterd
gesprek eventueel een GHG zou kunnen zijn. Rond de 10% van de GHG-meldingen zijn ook
echt daadwerkelijk GHG-en. Deze gesprekken moeten volgens de wet verwijderd worden.
Dit kunnen de korpsen niet zelf doen, maar zij moeten dit bij de ULI (Unit Landelijke
Interceptie) aanvragen.
GHG-en zijn in de praktijk gekoppeld aan de BOB-middelen tappen (telefoons)en Opname
Vertrouwelijke Communicatie (OVC). Echter zijn ze geen BOB-middel, maar een

39

randverschijnsel van tappenen OVC. Voor het (moeten) verwijderen van GHG-en zijn andere
processtappen nodig dan bij het inzetten van BOB-middelen. Daarom is het verwijderen van
GHG-en hier apart opgenomen.
AEF heeft in een eerder onderzoek een impactanalyse voor de nieuwe instructies
vernietigen van geheimhoudergesprekken uitgevoerd (Meerkosten voor de Nederlandse
politie door Instructie vernietigen Geheimhoudergesprekken in lopende onderzoeken, in
opdracht van CVO, 2011). Daaruit bleek dat per jaar (2010) gemiddeld 22.500 GHG-en door
de ULI worden verwijderd. Dit getal is gebaseerd op die situatie vóór de invoering van de
advocatenfilter. Het door AEF uitgevoerde onderzoek voorspelt een afname van 30% van de
GHG-meldingen door de advocatenfilter.
Op basis van de Delphi-bijeenkomsten en het eerder uitgevoerde onderzoek is de
gemiddelde tijdsbesteding aan het verwijderen van GHG-en berekend. Zowel in de Delphibijeenkomst als in het eerder uitgevoerde onderzoek is de tijd voor verwijderen van één
GHG met circa 60 minuten aangegeven. Hier bovenop komt volgens de Delphi-deelnemers
nog de tijd besteed aan GHG-meldingen, dit is twee minuten per melding. 80% van de GHGgerelateerde administratieve handelingen worden door de Delphi-deelnemers onnodig
geacht. Berekend per jaar is dit 22.500 uur voor het verwijderen GHG-en en 7.500 uur voor
het verwerken GHG-meldingen, dus 30.000 uur (oftewel 23 FTE) per jaar voor alle GHG-en
in Nederland.
Analoog met de redenatie in hoofdstuk 5.2.2 is het niet mogelijk om op basis van de
beschikbare gegevens een vertaling van GHG-en per jaar naar GHG-en per onderzoek te
doen.
5.2.5

Vervolgmetingen
Zoals in hoofdstuk 3.7.2 vermeldt, dienen eventuele vervolgmetingen(T1, T2, Tn) dezelfde
opbouw te hebben als de in dit onderzoek uitgevoerde nulmeting (T0). Dit betekent dan ook
dat vergelijkende uitspraken over de administratieve lastendruk alleen maar kunnen
worden gemaakt over de onderdelen van de zwacri, die ook in de nulmeting zijn
behandeld, namelijk de BOB-middelen.
Veranderingen in de administratieve lastendruk kunnen op de volgende manier in kaart
gebracht worden: eerst dient een vervolgmeting plaats te vinden, die op dezelfde manier en
op dezelfde onderdelen van de zwacri wordt uitgevoerd als de nulmeting. Vervolgens
kunnen de respectieve bandbreedtes en gemiddelden met elkaar vergeleken worden. Zoals
boven beschreven, kunnen in de nulmeting alleen maar uitspraken worden gemaakt over de
administratieve lastendruk per onderzoek. Om conclusies te trekken over de
administratieve lasten in de hele zwacri – althans, voor die administratieve lasten
gerelateerd aan de inzet van BOB-middelen – is het dan ook zaak om een goed te
onderbouwen getal voor het aantal onderzoeken in de zwacrite berekenen. Dit kan door te
beginnen de gegevens over het aantal onderzoeken gestandaardiseerd bij te houden.
Door het aantal onderzoeken te vermenigvuldigden met de tijdsinzet per onderzoek
kunnen dan de (onnodige) administratieve lasten (voor de inzet van BOB-middelen in de
zwacri, per jaar) aangetoond worden. Indien men ervan uitgaat dat het aantal onderzoeken
tussen T0 en T1 niet sterk is veranderd (of door voor verschil in omvang te corrigeren), kan
de ontwikkeling in de tijd inzichtelijk worden gemaakt. Hierdoor is een vergelijking ook op
het niveau van de hele zwacri mogelijk. De berekening van toe- of afname van
administratieve lasten is dan als volgt:

40

aantal onderzoekenT0 xaantal FTE administratieve lastenT0 - aantal onderzoekenT1 x aantal
FTE administratieve lastenT1
Als de maatregelen die op dit moment ontwikkeld worden om de (onnodige)administratieve
lasten te verminderen bij de meting worden getoetst kan tevens inzicht ontstaan in de
effecten van de verschillende maatregelen op de (onnodige)administratieve lasten.

41

6

Conclusies en aanbevelingen

Conclusies:
Op basis van de bevindingen uit bronnenonderzoek (de meta-analyse, zie hoofdstuk 2), de
resultaten uit de gesprekken met de politieprofessionals (de focusgroepen, zie hoofdstuk 4
en de Delphi-groepen, zie hoofdstuk 5) kunnen een aantal conclusies worden getrokken:
1 het opsporingswerk is in de loop der tijd in toenemende mate ‘administratief’ geworden
volgens de politieprofessionals
2 een belangrijke oorzaak voor een toegenomen administratieve werklast in de opsporing is
de toegenomen (Europese) regeldruk
3 door politieprofessionals worden naast hooggespannen verwachtingen over de invoering
van de Nationale Politie tegelijkertijd zorgen geuit over toenemende bureaucratisering
4 de politieprofessionals ervaren hun werktijd voor een groot deel als administratief (70%) en
voelen de trend (nog steeds) als stijgend
5 de politieprofessionals ervaren de administratieve werklast als groot en voor een deel als
onnodige administratieve werklast
6 de politieprofessionals noemen als belangrijkste veroorzakers van administratieve werklast:
a de BOB-aanvragen (met name telefoon tappen, internet tappen, bankgegevensopvragen,
observeren)
b wissen geheimhoudersgesprekken
c dubbele data-entry en de gebrekkige IT-architectuur
7 de politieprofessionals zeggen dat er te veel en te vaak over besluiten en voortgang door
middel van rapportages moet worden verantwoord
8 de administratieve werklast en met name de onnodige administratieve handelingen roepen
veel ergernis op bij politieprofessionals
9 de politieprofessional is niet meegegroeid en toegelegd op deze toegenomen
administratieve werklast. De politieprofessionals zijn in eerste instantie opgeleid om
technisch en/of tactisch opsporingswerk te verrichten
10 per standaard zwacri-onderzoek wordt gemiddeld3,8FTE (bandbreedte +/- 1,3 FTE) besteed
aan de administratieve handelingen met betrekking tot het gebruik van BOB-middelen
11 per standaard zwacri-onderzoek wordt gemiddeld 1,6FTE (bandbreedte +/- 0,4 FTE)
besteed aan als onnodig ervaren administratieve werklast. Dit is ongeveer 40% van de tijd
die aan administratieve handelingen rondom BOB-middelen wordt besteed 16
12 per standaard zwacri-onderzoek wordt gemiddeld 0,8FTE (bandbreedte +/- 0,6 FTE)
besteed aan onnodige administratieve werklast als gevolg van de ICT-systemen. Dit is
ongeveer 25% van de tijd die aan administratieve handelingen voor BOB-middelen wordt
besteed.

6.1

16 Zoals in hoofdstuk 5.2.2 beschreven is een vertaling naar

tijdsbesteding per jaar voor de hele zwacriniet mogelijk.Het is dan ook
niet mogelijk om een gefundeerde uitspraak over de totale
administratieve lasten voor alle zwacri-onderzoeken (per jaar) te
doen.

42

6.2

1

2

3

4

5
6

Aanbevelingen:
om de administratieve werklast terug te dringen moet gebruik gemaakt worden van een
hefboomwerking: dat wil zeggen daar waar de impact van de (onnodige) administratieve
werklast het grootst is als eerste maatregelen treffen
maak bij de afweging van de aanpak van de (onnodige) administratieve werklast een
onderscheid in:
a realistische op korte termijn te realiseren maatregelen (met beperkte impact): de
quickwins
b radicale(re) maatregelen op midden-lange termijn te realiseren (met grotere impact)
c innovatieve op lange termijn te realiseren maatregelen
de aanpak van administratieve werklast is te realiseren door:
a aanpak van wet- en regelgeving, bijvoorbeeld reductie van regeldruk
b nemen van beleidsmaatregelen bijvoorbeeld toestaan van generiek BOB-vordering voor
opvragen beeldmateriaal
c veranderingen in werkproces/werkwijze, bijvoorbeeld bevoegdheid voor BOB-aanvragen
mandateren aan politieprofessionals
bij het terugdringen van de (onnodige) administratieve werklast de slagkracht vergroten
door de verantwoordelijkheid voor de uitvoering van maatregelen bij één instantie met
(vergaande) bevoegdheden te leggen
de versnipperde recherche-informatiesystemen gefaseerd via uniformeren - zoveel mogelijk
gebruikmaken van één applicatie - integreren naar één recherche informatiesysteem
als onderdeel van de sturing, beheersing en (voortgang)verantwoording zijn er veel
producten ontwikkeld: pre-weegdocument, projectvoorstel, weegdocument, projectplan,
(verschillende soorten) voortgangsverslagen, bestuurlijke rapportage et cetera. Het
opstellen en (periodiek)bijhouden van deze documenten levert een administratieve
werklast. Vereenvoudig van dit proces en producten(formats) kan veel administratieve
werklast en irritatie wegnemen.
Tenslotte:
Uit deze rapportage blijkt dat het uitermate gecompliceerd is om betrouwbare metingen te
doen ten aanzien van omvang van de bestrijding van zwacri en het toepassen van
opsporingsmethoden en de administratieve lasten die daarmee gepaard gaan. Het is aan te
bevelen voorzieningen te treffen waardoor in de nabije toekomst de mogelijkheid ontstaat
tot het doen van gestandaardiseerd betrouwbaar en valide onderzoek. Op basis van deze
0-meting kunnen indicatoren en parameters voor nader onderzoek worden vastgesteld.

6.3

Doorwerking naar andere niveaus van criminaliteitsbestrijding
In hoofdstuk 3 is getracht het begrip zwacri af te bakenen en de omvang van de
bestrijdingsinspanning op dit vlak te beschrijven. Het moge duidelijk zijn dat zowel
afbakening als omvang moeilijk te bepalen zijn. Dat komt voor een deel doordat er
regiokorpsen zijn die zich bij zwacri beperken tot Criminele Samenwerkingsverbanden
(CSV's), maar er ook korpsen zijn die bijvoorbeeld ontvoeringen, Teams Grootschalig
Optreden (TGO) en overvallen tot de zwacri rekenen. De onderzoeken naar zware en
georganiseerde criminaliteit worden niet per definitie uitgevoerd door zwacri-teams bij de
divisies recherche en de Nationale Recherche, maar deze vinden ook op districtsniveau en
bij de bovenregionale recherche (BRT’s) plaats. Het betreft hier onderzoeken waarbij
eveneens sprake is van de inzet van bijzondere opsporingsbevoegdheden en dergelijke,
maar die buiten de speerpunten vallen, de zogenaamde lokaal ernstige criminaliteit.
Daarbij is de notie relevant dat het OM en de politie weliswaar politiek worden 'afgerekend'
op verdubbeling van het aantal aangepakte CSV’s ten opzichte van 2009, maar dat

43

inmiddels het inzicht is gegroeid dat ook individuele facilitators, brokers en dergelijke van
groot belang kunnen zijn in het effectief aanpakken van georganiseerde criminaliteit. Bij de
bestrijding van CSV’szijn niet louter het toepassen van klassieke opsporingsstrategieën
effectief, maar juist ook alternatieve strategieën zoals de bestuurlijke aanpak. Alternatieve
strategieën kunnen een grote bijdrage leveren aan het bestrijden van zware en
georganiseerde criminaliteit.
Voor het inzichtelijk maken van de omvang van zwacri is er daarom voor gekozen om
gebruik te maken van de verantwoordingsrapportage die het College van procureursgeneraal en de Raad van Korpschefs heeft opgesteld. Deze is gebaseerd op de speerpunten
in het beleid en samengesteld op basis van cijfers die van zowel de NR, de BR, de BOD-en
als de regio’s zijn verkregen. Lokaal ernstige criminaliteit en zogenaamde middencriminaliteit (nu ook bekend als High Impact Crime)valt daarmee echter voor een groot deel
buiten de scope van het onderzoek. Vanwege de afbakening is het onmogelijk om een
exact beeld te genereren van het aantal onderzoeken, dat weliswaar buiten de speerpunten
valt, maar dat opgepakt wordt op bovenregionaal en op districtsniveau en waar kort of
langdurig (bijzondere) opsporingsmethoden worden toegepast en grote dossiers worden
gevormd. De bovenregionale recherche draait jaarlijks meer dan honderd onderzoeken die
buiten de genoemde speerpunten vallen, zoals fraude, zware overvallen, georganiseerde
inbraken en kinderporno, met een gemiddelde doorlooptijd van 194 dagen.
Bovenstaande neemt niet weg dat er op basis van verkregen inzichten in ons onderzoek
samenhangende uitspraken zijn te doen over de lokaal ernstige en midden-criminaliteit.
Omdat de opsporingsprocessen in generieke zin bij alle vormen van criminaliteit
overeenkomstig zijn wordt op deze plek aandacht besteed aan de doorwerking op alle
niveaus van criminaliteitsbestrijding. Hoewel in omvang niet te duiden, kan worden gesteld
dat waar het boven regent het beneden ongetwijfeld zal druppelen. Dat geldt in ieder geval
voor de toepassing van bijzondere opsporingsbevoegdheden, immers, daar is het wettelijk
regime gelijk voor iedere opsporingsambtenaar. Afhankelijk van de omvang van het
toepassen van deze bevoegdheden zullen de lasten dus ook gevoeld worden bij de
bestrijding van midden-criminaliteit en lokaal ernstige criminaliteit (overvallen,
levensdelicten al dan niet in TGO-verband, zedendelicten, brandonderzoeken,
woninginbraken, kinderporno en straatroven) en zelfs bij de bestrijding van veel
voorkomende criminaliteit in groepsverband gepleegd (mobiel banditisme, jeugdbendes, et
cetera).
Op deze niveaus ligt het aantal aanhoudingen en de afhandeling van verdachten echter
dusdanig anders dat hier meer last zal worden ervaren van bijvoorbeeld de bepalingen met
betrekking tot audiovisuele registratie van verhoren(AVR), het toepassen van de Salduzbepalingen en het toepassen van de bepalingen met betrekking tot het behandelen van
jeugdige verdachten.
Alhoewel het effect van Salduz op politiecapaciteit groot is (zie AEF-rapport Meerkosten
Rechtsbijstand Politieverhoor voor de Nederlandse politie, 2010) is het effect op zwacri
gering: in een zwacri-onderzoek zijn er weinig verdachten die aangehouden worden. Een
vertraging van twee uur, die Salduz oplevert, is dan ook weinig ten opzichte van een
onderzoeksdoorlooptijd van meerdere maanden.
6.4

Ervaringen op ander gebied ook van toepassing op zwacri?
Op basis van de bevindingen in dit onderzoek worden in deze paragraaf enkele
onderwerpen beschreven waarvan toepassing mogelijk ook doorwerking heeft op zwacri.
Enerzijds komen deze oplossingen voort uit de meta analyse naar eerder gedaan

44

onderzoek, anderzijds zijn zij het min of meer logische gevolg van actuele ontwikkelingen
in het kader van het aanvalsplan van de Minister voor het terugdringen van bureaucratie en
het versterken van vakmanschap. 17
6.4.1

Landelijke invoering FoBo
De invoering van het Frontoffice-Backoffice principe is in het korps Hollands-Midden een
groot succes gebleken. Hier is veel winst te behalen qua effectiviteit en efficiëntie van het
blauwe politiewerk in de frontlinie in relatie tot administratieve lasten (Straver et al., 2011).
In de pilot die in het korps Hollands-Midden is uitgevoerd bleek dat door de invoering van
FoBo de tijd die men nodig had om de administratie te doen met 20% afnam, waardoor
agenten veel meer tijd op straat konden doorbrengen (Straver et al., 2011).Deze winst voor
een deel veroorzaakt doordat het deel van het opsporingsproces dat zich in de blauwe
teams afspeelt(opnemen aangiften en verklaringen) efficiënter verloopt. Het is de vraag of
dit concept ook geschikt zou kunnen zijn om de administratieve lasten, in de opsporing
van de zwacri of lokaal ernstige criminaliteit,terug te dringen. Dit moet in de
doorontwikkeling van het FoBo concept nader onderzocht worden. Het uitbesteden van
administratieve handelingen, die voor een groot deel overigens de kern van het
recherchewerk bepalen, aan een back-officevergrootmogelijk de kans op fouten in het
rechercheproces, hetgeen een ongewenste situatie is. (Straver et al., 2011). Voor de
administratieve handelingen die komen kijken bij een rechercheonderzoek, is het immers
van belang dat de uitvoerder hiervan ook kennis van de zaak heeft en de eigen bevindingen
correct kan verwoorden. Dit is van belang om er voor te zorgen dat feiten juist worden
geïnterpreteerd en daarmee voldoende bijdragen aan vervolging.(USBO advies, 2011).
In het kader van het eerder genoemde aanvalsplan vinden op dit moment andere
initiatieven plaats waar wellicht meer van te verwachten is voor de bestrijding van zware
criminaliteit. Zo is er sprake van een herontwerp van de strafrechtsketen waardoor niet
alleen snelle afhandeling aan de voorzijde leidt tot minder lasten, maar dat in de gehele
keten efficiënt en accuraat wordt doorgepakt op die snelle afhandeling. Dit concept is thans
bedoeld voor de afhandeling van bulkzaken, maar het is goed denkbaar dat
doorontwikkeling voor de bestrijding van zware criminaliteit tot efficiencywinst zou kunnen
leiden.
Met betrekking tot die snelle afhandeling zijn initiatieven als ZSM mogelijk relevant voor de
zwacri-bestrijding. Het zo snel, slim en simpel mogelijk afhandelen van zaken lijkt niet
vanzelfsprekend voor zware criminaliteit, maar de vereenvoudiging van de afhandeling zou
ook in dit geval tot efficiencywinst kunnen leiden. Hiernaar is echter geen onderzoek
gedaan hetgeen wellicht wel de moeite waard zou kunnen zijn.
In dit onderzoek is niet gekeken naar hoe effectief de bestrijding van zware criminaliteit is,
maar naar de administratieve lasten bij de bestrijding ervan. Toch is het nuttig om stil te
staan bij het groeiende besef dat de bestrijding van zware criminaliteit niet louter
gebaseerd kan zijn op het toepassen van (klassieke) opsporingsstrategieën, maar dat er
veel winst te behalen valt in het toepassen van alternatieve strategieën. Door het opleggen

17Ministerie van Veiligheid en Justitie (2011). Minder regels, meer op straat: Aanval op de bureaucratie en versterking van

vakmanschap in de basispolitiezorg en de recherche. Den Haag: Ministerie van Veiligheid en Justitie.

45

van de eis, door de Minister, dat een dubbele hoeveelheid CSV’s dient te worden bestreden
wordt de politie, samen met haar partners, gedwongen tot het ontwikkelen van innovatieve
strategieën. De bestuurlijke aanpak is hiervan een goed voorbeeld. Samenwerking in en met
de RIEC’s leidt tot een effectieve bestrijding van de zwacri. Of hiermee de administratieve
lastendruk wordt gereduceerd is echter niet duidelijk.
6.4.2

Gebruik van nieuwe techniek
De techniek maakt tegenwoordig grote sprongen. Een groot gedeelte van de Nederlandse
bevolking beschikt over een smartphone of een laptop. De mogelijkheden van deze
apparaten worden ook steeds verder uitgebreid, mede doordat er steeds meer plekken zijn
waar toegang tot internet is. Ook voor de politie kunnen deze huidige technische
mogelijkheden van grote betekenis zijn (USBO advies, 2011). Wanneer een agent
bijvoorbeeld zijn waarnemingen direct kan invoeren in een laptop of smartphone en dit kan
versturen naar het bureau, hoeven de waarnemingen niet meer digitaal te worden
uitgewerkt, wat veel administratietijd zou kunnen schelen (Straver et al., 2011).
Een ander belangrijk punt met betrekking tot het optimaal gebruik maken van de techniek
is het integreren van de systemen waarvan de ketenpartners op dit moment gebruik maken
(Brummelkamp&Linssen, 2006). Op dit moment circuleren er bij de politie al meerdere
systemen waarvan de verschillende onderdelen gebruik moeten maken. Dit komt er op neer
dat bijvoorbeeld een team in de opsporing gegevens moet invullen in zowel BVH als BVO
(USBO advies, 2011). Daarnaast zijn er ook de nodige verschillen waar te nemen tussen de
korpsen onderling, ieder korps heeft zijn eigen manier van werken en wijze van invoeren
van gegevens in systemen. Uit onderzoek is ook gebleken dat de systemen waar het
Openbaar Ministerie mee werkt niet gekoppeld zijn aan de systemen van de politie,
waardoor alle informatie op papier moet worden doorgegeven, in plaats van dat dit digitaal
kan (USBO advies, 2011). Dit zorgt voor een extra administratieve lastendruk en veel extra
kosten door het enorme aantal stukken dat dagelijks gekopieerd moet worden en wordt
vervoerd naar het Openbaar Ministerie. Wanneer er sprake zou zijn van één geïntegreerd
systeem, zouden de dossiers digitaal kunnen worden aangeleverd en kan men ook
makkelijker informatie terugzoeken (USBO advies, 2011).
Tot slot valt er ook nog veel winst te behalen qua techniek op het uitwisselen van gegevens
uit andere databanken, zoals de Gemeentelijke Basisadministratie (Straver et al., 2011).
Wanneer deze ook op een veilige manier gekoppeld zouden worden aan de systemen van
de politie, kan de invoer van gegevens in BVH/BVO ook een stuk eenvoudiger en
gemakkelijker. Daarnaast zou het op die manier makkelijker moeten zijn om inzage in
gegevens te kunnen krijgen, waar anders een complete BOB-aanvraag voor nodig is. (USBO
advies, 2011). Wanneer men niet meer voor ieder gegeven een aparte aanvraag hoeft te
doen, maar met generieke aanvragen (per zaak of per persoon)zou kunnen werken, zou dit
veel tijd en kosten kunnen besparen.

46

7
7.1







Bijlage Definitie administratieve lastendruk
Lasten door administratieve werkzaamheden
Overheidsprofessionals – waaronder gebiedsgebonden agenten en rechercheurs – hebben
te maken met administratieve werkzaamheden van verschillende aard. Er is een breed
gedeelde maatschappelijke opinie dat professionals te veel en steeds meer last hebben van
deze lasten. De algemene opvatting daarbij is, dat professionals worden gehinderd bij het
doen van hun ‘eigenlijke’ werk door bureaucratie van allerlei aard.
Voor de definitie van het begrip ‘administratieve werkzaamheden’ is aansluiting gezocht bij
een in eerder onderzoek van TNO gehanteerd begrip van administratieve lasten. 18
Hieronder verstaan we:
Het vastleggen van informatie op papier of in digitale systemen. Dit betreft:
­ het registreren van informatie in systemen en het invullen van formulieren
­ het registreren van gegevens op papier en tekstverwerken in Word of Powerpoint (zoals
het maken van notities op straat, het schrijven van tekst in Word als voorbereiding op
netwerkcontacten, verslagen van projectwerk)
­ het maken van notities tijdens (ver)horen van slachtoffers, getuigen of verdachten
alle contact ten behoeve van het vastleggen van informatie op papier of in digitale
systemen via e-mail/ brief, telefoon en facetoface
het zoeken naar en het lezen van informatie ten behoeve van het vastleggen van informatie
in digitale systemen of papieren documenten
alle overige handelingen die nodig zijn in het kader van het vastleggen van informatie,
zoals: printen, faxen, kopiëren, distribueren en archiveren.
Administratieve werkzaamheden kunnen worden onderverdeeld in kwantitatieve lasten en
de door politiemedewerkers ervaren lasten. Dit is een belangrijk onderscheid: het eerste
geeft de tijdsbesteding aan de administratieve handelingen weer, het tweede hoe de
uitvoerders van deze handelingen de uitvoering beleven (zie ook hoofdstuk 7.2).

De administratieve lasten vallen op hun beurt uiteen in:
1 administratieve lasten voortvloeiend uit wet- en regelgeving van de overheid
2 lasten door administratie voor derden (bijvoorbeeld voor het OM)
3 lasten door interne administratie.
Alhoewel deze driedeling voor het kwantitatieve meten van de administratieve lasten
secundair is, is dit onderscheid voor het identificeren en interpreteren van patronen en het
aanpakken van oplossingen belangrijk.

7.2

Administratieve knelpunten bij de politie
Het thema administratieve lasten is een belangrijk item binnen het domein politie. Het
Project Administratieve Vereenvoudiging – dat in 2006 haar eindrapport heeft afgerond 19 –

18TNO: Tijdsbesteding en beleving administratieve lasten politie.

Nulmeting 2008: profielen agent en rechercheur.

47

concludeert dat administratieve lastenverlichting bij de politie gelegitimeerd is vanuit het
oogpunt van zowel de politieprofessional, de regering, het ministerie van BZK en Justitie,
het Interdepartementaal Beleidsonderzoek (IBO), de Tweede Kamer en de Wetenschap. Het
project concludeert dat de frustratie en irritatie over de hoeveelheid administratieve en
bureaucratische handelingen groot is waardoor administratieve lastenverlichting ook vanuit
het oogpunt van de politieagent legitiem is.










Op basis van de resultaten van verschillende onderzoeken en gesprekken met
politieprofessionals heeft het ministerie van BZK een top-5 van knelpunten opgesteld.
Gebruikersvriendelijkheid van de gebruikte systemen. Vaak moeten gegevens dubbel
worden ingevoerd. Ook het steeds wisselen van schermen en het gebruik van
functietoetsen binnen het systeem worden als onhandig en tijdrovend ervaren.
Ingewikkelde formulieren. Zoals voor aanrijding, winkeldiefstal en huiselijk geweld.
Informatieverstrekking aan OM. Er moeten veel gegevens worden aangeleverd in papieren
dossiers. Dit betekent veel ouderwets kopieer- en printwerk. Een deel van de aangeleverde
informatie wordt vervolgens niet door officieren van justitie en rechters gebruikt.
Wildgroei partnerinformatie. Verschillende instanties en overheden vragen met behulp van
formulieren steeds dezelfde informatie op, bijvoorbeeld in het kader van het convenant
huiselijk geweld.
Ongerichte adressering. Politieprofessionals krijgen veel beleidsinformatie die eigenlijk niet
voor hen is bedoeld of waarvan onduidelijk is wat zij er mee moeten.
Deze top-5 vormt een belangrijk kader voor het onderzoek. Het onderzoek zal duidelijk
moeten maken, in hoeverre de kwaliteitstrajecten bijdragen aan de politiek-bestuurlijke
opgave om deze lasten te verminderen.
In dit onderzoek wordt een onderscheid gemaakt tussen ervaren lasten en kwantitatieve
lasten. Kwantitatieve lasten betreffen de feitelijke hoeveelheid tijd die professionals
besteden aan het uitvoeren van administratieve werkzaamheden, en de kosten die daaruit
voortvloeien. De kwantitatieve lasten van administratieve werkzaamheden kunnen worden
bepaald door de kosten van een administratieve handeling (voor bedrijven en instellingen
uitgedrukt in (P) en voor burgers uitgedrukt in uren (T)) te vermenigvuldigen met het aantal
handelingen (Q) waarop deze van toepassing zijn. De kosten voor een handeling kunnen
worden berekend als het product van de tijdsbesteding, het uurtarief (alleen bij bedrijven
en instellingen) en de frequentie van de handeling (per jaar). Daarbij geldt voor de politie
dat ook kleine verbeteringen – gezien de omvang van de professie – landelijk tot grote
effecten kunnen leiden.
Als de resultaten van het praktijkonderzoek dat toelaten, zal AEF de objectieve
lastenvermindering kwantificeren. Daarbij zullen wij gebruik maken van de meetmethodiek
Meten is Weten II van het ministerie van Financiën. Hierdoor wordt de vergelijkbaarheid
gewaarborgd met toekomstige onderzoeken en onderzoeken in andere domeinen. Ook
zullen we indien mogelijk vergelijkingen maken met de resultaten van het tijdsonderzoek
dat begin 2008 onder politieprofessionals is uitgevoerd. Dit onderzoek geeft voor de

19 K. Stuive en S. Grimmelikhuijsen (2006), Eindrapport

Administratieve Vereenvoudiging. Houten: Project Administratieve
Vereenvoudiging.

48

verplichte administratieve werkzaamheden inzicht in de wekelijkse tijdsbesteding van
wijkgebonden agenten en rechercheurs.
Bij ervaren lasten gaat het om de wijze waarop professionals de uitvoering van
administratieve werkzaamheden beleven. Wij stellen voor om bij het beschrijven van de
ervaren lasten gebruik te maken van de belevingsfactoren die gebruikt zijn bij de profielen
(‘wijk’)agent en rechercheur (2007). Daardoor wordt een vergelijking mogelijk met de
uitkomsten van het profielonderzoek in 2007. Hieronder lichten we de belevingsfactoren
kort toe.
Nr.

Belevingsfactor

Toelichting

1

Duidelijkheid

Is het voor professionals duidelijk (of kan duidelijk worden
gemaakt) wat de aanleiding en/of het doel van de administratie
is en de werkzaamheden die daarvoor moeten worden
uitgevoerd?

2

Proportionaliteit
en effectiviteit

Vinden professionals de administratieve werkzaamheden die zij
moeten uitvoeren in verhouding staan tot het doel dat daarmee
wordt gediend?

3

Doorlooptijd

Wat is de afhandelingtermijn waarbinnen de administratieve
werkzaamheden worden uitgevoerd?.

4

Dienstverlening

Krijgen professionals voldoende ondersteuning bij het
uitvoeren van de administratieve werkzaamheden? Het gaat
zowel om ondersteuning vanuit de interne organisatie (het
politiekorps) als externe ondersteuning (bijvoorbeeld vanuit
het Openbaar Ministerie).

5

Toegankelijkheid

Is de relevante regelgeving of benodigde informatie om de
administratieve werkzaamheden uit te voeren eenvoudig te
vinden? Hoe toegankelijk zijn (overheids-)instanties die belast
zijn met de uitvoering van regelgeving?

49

8
8.1




Bijlage Onderzoeksopzet
Onderzoeksopzet
In dit onderzoek wordt gebruik gemaakt van drie onderzoeksmethoden:
een analyse van de werklast van politieprofessionals in de opsporing (rechercheurs) door
middel van de Delphi-methode
kwalitatief onderzoek (focusgroepen) naar de beleving van administratieve lastendruk onder
rechercheurs
meta-analyse over eerder onderzoek naar administratieve lasten in de opsporing.
Delphi-methode
De kern van het onderzoek betreft een kwantitatieve analyse van de werklast in de
opsporing van zware criminaliteit en het aandeel van de administratieve lasten daarin.
Als onderzoeksmethode wordt de Delphi-methode gehanteerd. Bij deze methode staat het
analyseren van de feitelijke werklast in expertpanels met politieprofessionals uit het veld
centraal. Dit deel van het onderzoek resulteert in kwantitatieve duiding van de feitelijke
administratieve lastendruk in de opsporing van zware criminaliteit.
Focusgroepen
Een tweede onderzoeksspoor betreft het uitvoeren van (vier) focusgroepen bijeenkomsten
om rechercheurs te bevragen op de administratieve lastendruk zoals zij die in het
opsporingswerk ervaren. De focusgroepen stellen de onderzoekers in staat de uitkomsten
van de kwantitatieve analyse nader te duiden, doordat rechercheurs zich uitspreken over
die onderdelen van het opsporingsproces waar zij de grootste knelpunten ervaren. De
focusgroepen bieden ook de mogelijkheid om het draagvlak voor verbetermaatregelen in
het veld te toetsen. Bij een eventuele vervolgmeting op een later moment kan de
ontwikkeling in de beleving van de administratieve lastendruk en de waardering voor
doorgevoerde verbetermaatregelen in beeld worden gebracht.
Meta-analyse
Een documentenanalyse is erop gericht de resultaten van eerder onderzoek (…) naar de
omvang van administratieve lasten op specifieke onderdelen van het rechercheproces
zichtbaar te maken. Deze meta-analyse dient ter verdere verdieping op en illustratie van de
resultaten van het Delphi-onderzoek.

8.2

Delphi-methode
Hieronder lichten wij allereerst de voorgestelde onderzoeksmethodiek nader toe. Daarna
werken wij de methode operationeel uit.

8.2.1

De onderzoeksmethodiek
In beleidsonderzoek is de Delphi-methode een veel gebruikt instrument. Met de methode
wordt op een relatief eenvoudige manier de kennis van experts ontsloten en
geobjectiveerd. Kwantitatieve schattingen kunnen daar onderdeel van uitmaken. Doel van
het toepassen van de methode is om te komen tot een communis opinio van de
expertgroep. In het geval van dit onderzoek gaat het om rechercheurs die betrokken zijn
bij de opsporing van zware criminaliteit.
De Delphi-methode is een onderzoeksmethodiek die zich goed leent voor het bepalen van
de werklast in een werkproces of bij de totstandkoming van een bepaald product of dienst.
In deze toepassing wordt de tacitknowledgevan professionals aangeboord. De gedachte is
dat niemand beter dan professionals weet hoe het werk wordt uitgevoerd. Door

50

professionals aan te spreken op hun kennis en beroepstrots kan het werkproces
nauwkeurig worden ontleed en genormeerd. Het voordeel van deze aanpak is dat de
uitkomsten door de professionals worden gedragen, waarmee de bedrijfsvoering een stevig
fundament krijgt. De analyse richt zich dus niet op het identificeren van tijdsbesteding in
een specifieke zaak of van een specifieke rechercheur, maar op de tijdsbesteding op
activiteitsniveau, waarbij het gaat om activiteiten die in elk onderzoek opnieuw terugkeren.
8.2.2








Operationele uitwerking werklastonderzoek
Bij het toepassen van de Delphi-methode bij werklastonderzoeken onderscheidt AEF de
volgende stappen:
stap 1: definitie van de processtappen
stap 2: bepalen van de mate van voorkomen
stap 3: tijdsbepaling per processtap
stap 4: berekening van normtijden
stap 5: berekening van capaciteit
stap 6: rapportage.
Tijdens de eerste drie stappen (1, 2 en 3) worden workshops georganiseerd met een
geselecteerde groep experts/professionals. Deze experts/professionals krijgen per stap de
resultaten teruggekoppeld. Het doorrekenen van de uitkomsten voor vaststellen van
normtijden en capaciteit (stap 4 en 5) geschiedt in overleg met vertegenwoordiger(s) van de
opdrachtgever bijvoorbeeld in de vorm van een klankbordgroepbijeenkomst.
Elk van deze stappen lichten wij hieronder kort nader toe.
Stap 1: Definitie van de processtappen
De eerste stap in een Delphi-analyse betreft het bepalen van de verschillende stappen in het
te onderzoeken werkproces. In de context van dit onderzoek gaat het dus om het bepalen
van de verschillende fasen en daarbij behorende processtappen in de opsporing van zware
criminaliteit. Ook alle handelingen die ondersteunend zijn aan het proces worden
omschreven. Hierbij worden aannamen gedaan over administratieve lasten in het
werkproces (welke stappen kosten administratieve inzet) en inschattingen gemaakt over
frequenties waarop het betreffende werkproces verricht wordt. Deze exercitie kan ook met
deskundigen uit het veld worden uitgevoerd. Het is mogelijk de definitie van de
processtappen in interactie met het onderzoeksveld te laten plaatsvinden. Wij stellen,
omwille van de doorlooptijd van het onderzoek, voor om de definitie van de processtappen
op basis van bureauonderzoek uit te voeren en de deelnemers aan het deskundigenpanel
ter voorbereiding op de panelsessies de beschrijving van de processtappen ter toetsing en
aanvulling voor te leggen.
Stap 2: Workshop met experts: mate van voorkomen
In de tweede fase van het onderzoek starten we met het definitief vaststellen van de
processtappen. Dit doen we in een eerste workshop met deskundigen uit het
opsporingsveld. Vervolgens bepalen we met de deskundigen de mate van voorkomen van
de verschillende processtappen. Sommige processtappen zullen herhaaldelijk terugkeren
voordat de desbetreffende fase in het onderzoek is afgerond. Denk bijvoorbeeld aan het
tappen van verdachten, wat een omvangrijk onderdeel uit kan maken van de
uitvoeringsfase van een onderzoek. Daarentegen zullen er ook processtappen zijn die niet
in elk onderzoek voorkomen. Hierbij wordt ook besproken hoeveel mensen bij elke
processtap betrokken zijn.

51

Stap 3: Workshop met experts: tijdsbepaling
De volgende stap in het onderzoek is de meest cruciale fase: het koppelen van tijden aan
iedere processtap. In deze fase is het van belang dat alle medewerkers eerst zelf,
onafhankelijk van elkaar, aangeven welke tijd zij voor de verschillende processtappen
noodzakelijk achten. Op deze wijze wordt inzicht verkregen in de individuele verschillen.
Het gaat om een gemiddelde tijdsbesteding: om het gemiddelde van de minimale tijd en de
maximale tijd (de bandbreedte) die besteed wordt aan een processtap. Het is van belang
om na te gaan of de minimale tijdsbesteding vaker voorkomt dan de maximale tijdsbeding
(of andersom). Als dat het geval is dan is een (rekenkundig) gemiddelde niet de juiste
keuze. Dan is het zaak om het gemiddelde te verlagen of te verhogen. Het gaat om de
juiste inschatting van de tijdsbesteding. Deze inschatting komt beredeneerd tot stand
tijdens de tweede workshop die we in het kader van dit onderzoek organiseren.
Stap 4: Berekening van normtijden
Door de mate van voorkomen van elke processtap te confronteren met de normtijden wordt
vervolgens de benodigde tijd per product berekend. De normtijd wordt dus bepaald door
de mate van voorkomen van elke processtap te vermenigvuldigen met de normtijd en de
resultaten voor de verschillende processtappen vervolgens op te tellen.
Stap 5: Berekening capaciteit
Het doel van de berekening van de normtijden is om deze normtijden te vertalen in de
noodzakelijke capaciteit bij een (gegeven) aantal producten. Om de benodigde capaciteit te
vertalen naar fte's is het nodig om vast te stellen hoeveel uren een medewerker beschikbaar
is voor primaire werkzaamheden: de productieve uren. Hiervoor worden op de bruto uren
van een medewerker, onder andere, verlof, ziekte, opleiding et cetera in mindering
gebracht. Toetsing van de uitkomsten aan de hand van de bestaande uitvoeringsnormen en
capaciteit zal plaatsvinden. Tevens zullen ook gegevens uit benchmarks gebruikt worden.
Stap 6: Rapportage
AEF levert op basis van bovenstaande processtappen een rapportage op. Hierin is
vanzelfsprekend een vergelijking gemaakt met eerdere normberekeningen. Tevens levert
AEF een instrument op waarmee dynamisch de normtijden kunnen worden bijgehouden en
aangepast aan gewijzigde omstandigheden.
8.2.3

Workshops/Expertpanels
Voor de expertpanels nodigen wij 6 tot 8 praktijkexperts uit met dagelijkse
(leidinggevende) ervaring op het gebied van de opsporing van zware criminaliteit. Indicatief
gaat de gedachte uit naar deskundigen op het niveau van inspecteur of hoofdinspecteur.
Van belang is dat de deelnemers aan het onderzoek voldoende overzicht hebben op het
gehele proces van de opsporing van zware criminaliteit en dat zij daar bovendien ook
operationele kennis van hebben. Dit is een vereiste om tot zorgvuldige duiding van de
werklast te kunnen komen. In het kader van dit onderzoek stellen wij voor om in eerste
instantie twee maal een expertpanel van een dagdeel te organiseren. De expertpanels
zullen worden georganiseerd op locatie bij hetzij de Politieacademie te Apeldoorn, hetzij bij
AEF te Utrecht. De deelnemers aan het expertpanel worden geselecteerd vanuit
verschillende politieregio’s, om de ervaringen vanuit verschillende korpsen in het
onderzoek te betrekken.

8.3

Focusgroepen
Het tweede onderzoeksspoor betreft kwalitatief onderzoek. Door middel van een serie
focusgroepen willen wij de rechercheurs zelf aan het woord laten over de administratieve

52

lastendruk die zij in hun werk ervaren. Voor een voldoende diepgaand en betrouwbaar
resultaat is het van belang minimaal vier focusgroepen te organiseren.
Focusgroeponderzoek is een onderzoeksmethode die zich bij uitstek leent om inzicht te
krijgen in de redeneringen, motieven en percepties van een groep respondenten.
Focusgroeponderzoek laat niet alleen zien of respondenten een bepaalde maatregel
toejuichen of afkeuren, maar vooral ook waarom zij dat doen. Het is een
onderzoeksmethode die beleidsmakers inzicht biedt in de perceptie van het veld.
Focusgroepen zijn een krachtig hulpmiddel bij het ontwerpen en communiceren van beleid.
Om die reden verdient het aanbeveling dat bij een aantal van de focusgroepen ook een
vertegenwoordiger van het ministerie van Veiligheid en Justitie aanwezig is.
Een focusgroep is in essentie een groepsgesprek, met een duur van ongeveer twee uur,
onder leiding van een moderator. De moderator maakt deel uit van de onderzoeksgroep en
begeleidt het gesprek in de focusgroepen aan de hand van een vooraf opgestelde,
gedetailleerde vraagpuntenlijst. Voorafgaand aan elke vraag wordt aan de respondenten
gevraagd deze eerst kort schriftelijk te beantwoorden, waarna de vraag in de groep
uitgebreid besproken wordt. Het schriftelijk noteren van antwoorden stelt de respondenten
in staat hun mening te vormen over de vraag en biedt de onderzoekers de mogelijkheid om
achteraf de mening van alle respondenten in te zien.
De opbouw van het gesprek is trechtervormig: het gesprek begint breed, om respondenten
in staat te stellen in het gesprek te komen. Een veel gebruikte eerste vraag is de
zogenaamde swing question, waarbij de respondenten wordt gevraagd of zij vinden dat (in
dit geval) de politie zich in de juiste richting ontwikkelt, of juist niet. Deze eenvoudige
vraag levert een breed scala aan antwoorden op en helpt de onderzoekers de algemene
sfeer in het veld te duiden. Daarnaast bieden de antwoorden veelal een goede opstap naar
het thema van het verdere gesprek: in dit geval de ervaren administratieve lasten in de
opsporing. Het verdere gesprek zal zich richten op het bespreken van de administratieve
lasten in het algemeen en vervolgens op de ervaren lasten op specifieke onderdelen van het
onderzoeksproces.
8.3.1

Opbouw focusgroepen
In de focusgroepen zullen in totaal maximaal 32 rechercheurs bevraagd worden over hun
perceptie van administratieve lasten. Hierbij hanteren we de volgende opbouw:
Stap 1: generieke duiding administratieve lasten
Het is van belang te onderkennen dat op basis van de focusgroepen geen kwantitatieve
uitspraken kunnen worden gedaan over de exacte omvang van de tijd die rechercheurs
besteden aan de administratieve afhandeling van hun werk. Wel is het mogelijk om de
omvang van de administratieve lasten kwalitatief te duiden aan de hand van een vijf- of
zevenpunts Likertschaal. Deze vraag staat centraal bij de start van de focusgroepen.
Stap 2: verkenning knelpunten
Daarnaast vragen we de rechercheurs aan te geven op welke specifieke onderdelen van het
opsporingsproces zij in sterke mate administratieve lastendruk ervaren. Door deze vraag
open bij de respondenten neer te leggen, genereren we een door het veld gedragen
overzicht van de belangrijkste knelpunten rond administratieve lastendruk in de uitvoering
van het opsporingswerk.

53

Stap 3: duiding administratieve lasten op specifieke onderdelen opsporingsproces
Vervolgens laten we de rechercheurs een lijst met verschillende onderdelen en handelingen
in het opsporingsproces beoordelen. Opnieuw gaat het hierbij om de vraag in hoeverre
sprake is van administratieve lastendruk. Hierbij hanteren we opnieuw een Likertschaal.
Stap 4: verkennen besparingspotentieel
Een volgende stap is het verkennen van het besparingspotentieel. Dit doen we door
rechercheurs te vragen voor elk van de eerder besproken onderdelen van het
opsporingsproces aan te geven of deze frequent voorkomen of niet en of zij veel of weinig
mogelijkheden zien om de administratieve lasten terug te dringen. Met deze benadering
worden de potentiële winstpakkers zichtbaar. Op basis van de antwoorden van de
respondenten wordt het mogelijk een ordening aan te brengen in de lijst met ervaren
knelpunten. Onderstaand figuur biedt een raamwerk voor een dergelijke ordening.

De essentie van bovenstaand figuur is dat de respondenten zelf bijdragen aan het
formuleren van die onderdelen van het opsporingsproces waar het meeste effect mag
worden verwacht van verbetermaatregelen. Daarmee draagt een dergelijke ordening bij aan
een door het veld gelegitimeerde verbeteragenda van het ministerie van Veiligheid en
Justitie.
Stap 5: verkennen potentiële verbetermaatregelen
Tenslotte bieden de focusgroepen een uitstekende mogelijkheid om potentiële
maatregelen, om de administratieve lasten terug te dringen, bij het veld te toetsen.
8.3.2






Opbrengst focusgroepen
De opbrengst van de focusgroepen is onder andere:
een kwalitatieve duiding van de totale door rechercheurs ervaren administratieve lastendruk
een overzicht van knelpunten die rechercheurs ervaren met betrekking tot administratieve
lastendruk in de uitvoering van hun werk
een kwalitatieve duiding van de door rechercheurs ervaren administratieve lastendruk op
specifieke onderdelen van het opsporingsproces
een duiding van het besparingspotentieel op de verschillende onderdelen van het
opsporingsproces, waardoor potentiële winstpakkers zichtbaar worden
een verkenning van het draagvlak en de waardering voor potentiële verbetermaatregelen.

54

De focusgroepen bieden een waardevol inzicht in de administratieve lastendruk zoals het
veld deze zelf ervaart. Wij benadrukken nogmaals dat de focusgroepmethodiek niet
geschikt is om kwantitatieve uitspraken te doen over de totale (administratieve)
tijdsbesteding van rechercheurs. Wel geeft de methodiek een dieper inzicht in de perceptie
van het veld. Bovendien levert de hierboven geschetste aanpak een door het veld gedragen
overzicht van knelpunten, én een duiding van potentiële winstpakkers op. Dit biedt het
ministerie van Veiligheid en Justitie de mogelijkheid om bij het presenteren van
verbetermaatregelen actief te refereren aan de ervaringen uit het veld.

8.4

Meta-analyse
Het derde spoor in het onderzoek betreft documentenonderzoek naar bestaande
publicaties over de administratieve lasten binnen de opsporing van zware criminaliteit. Dit
onderzoeksspoor is erop gericht de resultaten van recent onderzoek bij dit onderzoek te
betrekken, voor zover deze inzicht geven in de feitelijke tijdsbesteding van rechercheurs en
in het bijzonder de administratieve lastendruk in het opsporingswerk.
De Politieacademie en AEF hebben recent bijgedragen aan diverse studies die raakvlakken
hebben met dit onderzoek. AEF heeft recent gerapporteerd over het wissen van
geheimhoudersgesprekken, over het Europese Onderzoeksbevel en over het ID-protocol. In
aanvulling op deze onderzoeksgegevens kan ook gebruik gemaakt worden van eerder
onderzoek van TNO (2008) naar de tijdsbesteding van districtsrechercheurs.
Hierbij geldt dat gebruik van de onderzoeksgegevens alleen mogelijk is indien de
opdrachtgevers voor de respectievelijke onderzoeken instemmen met het betrekken van de
rapportages bij dit onderzoek, voor zover de data niet openbaar zijn. Onze inschatting is
dat dit waarschijnlijk niet op bezwaren zal stuiten omdat de genoemde onderzoeken zijn
uitgevoerd in opdracht van onderdelen van de politieorganisatie en/of het ministerie van
Veiligheid en Justitie.
Na het inventariseren en opvragen van relevant eerder verricht onderzoek zal de
onderzoeksgroep zich richten op het uitvoeren van een quick scan op de beschikbare
rapportages en data. Dit resulteert in een samenvatting van de omvang van de
administratieve tijdsbesteding van rechercheurs op die specifieke onderdelen van het
opsporingsproces waar de desbetreffende onderzoeken betrekking hebben.
Wij stellen voor deze quick scan direct na start van het onderzoek in gang te zetten, zodat
de resultaten kunnen worden betrokken bij de expertpanels voor het Delphi-onderzoek en
bij de focusgroepen.

55

9

Bijlage Kwantitatieve resultaten

Ovezicht
gemiddelden
Frequentie

Aantal keer (min)
Aantal keer (max)

Admin %

Admin %
AL/OAL

Video‐
Bank‐
Print‐
Telefoon‐
tappen +
tappen +
beelden
gegevens gegevens nummers foto's
verlenging verlenging Obser‐
rechtshulp AV‐
opvragen opvragen opvragen opvragen opvragen (tel.)
(i‐net)
veren
verzoeken verhoren
OVC
10
35
50
75
30
40
3
10
5
0
20

50

65

150

40

60

7

20

20

30

1
5

AH voorbereiden

10

10

10

10

10

20

20

20

10

20

20

AH aanvragen
AH uit/verwerken
van gegevens
AH vastleggen in
pv/systeem
AL voorbereiden
(%)
OAL voorbereiden
(%)
AL aanvragen
(bevel) (%)
OAL aanvragen
(bevel) (%)
AL uit/verwerken
gegevens (%)
OAL
uit/verwerken
gegevens (%)
AL vastleggen
(pv/systeem) (%)
OAL vastleggen
(pv/systeem) (%)

100

100

100

100

100

100

100

100

100

0

100

40

80

40

90

100

30

60

60

60

65

40

100

100

100

100

100

100

100

100

100

100

100

5

5

5

5

5

10

15

15

10

20

15

5

5

5

5

5

10

5

5

0

0

5

60

60

60

40

40

40

40

60

30

0

60

40

40

40

60

60

60

60

40

70

0

40

40

20

5

10

90

25

40

40

40

25

35

0

60

35

80

10

5

20

20

20

40

5

70

70

70

50

50

60

60

80

60

60

60

30

30

30

50

50

40

40

20

40

40

40

56

Ovezicht
gemiddelden
Tijd
voorbereiden
(minuten)

Tijd aanvragen
(minuten)

Tijd
uit/verwerken
(minuten)

Tijd vastleggen
(minuten)

tijd (min) AL
voorbereiden
tijd (max) AL
voorbereiden
tijd (min) OAL
voorbereiden
tijd (max) OAL
voorbereiden
tijd (min) AL
aanvragen
tijd (max) AL
aanvragen
tijd (min) OAL
aanvragen
tijd (max) OAL
aanvragen
tijd (min) AL
uit/verwerken
tijd (max) AL
uit/verwerken
tijd (min) OAL
uit/verwerken
tijd (max) OAL
uit/verwerken
tijd (min) AL
vastleggen
tijd (max) AL
vastleggen
tijd (min) OAL
vastleggen
tijd (max) OAL
vastleggen

Video‐
beelden
opvragen

Bank‐
gegevens
opvragen

Print‐
gegevens
opvragen

Telefoon‐
nummers
opvragen

tappen +
verlenging
(tel.)

tappen +
verlenging
(i‐net)

15

15

30

8

5

20

68

23

30

60

60

30

30

60

15

10

45

135

45

60

120

135

15

15

30

8

5

20

23

8

0

0

20

30

30

60

15

10

45

45

15

0

0

45

36

36

36

6

12

24

24

36

0

0

72

72

72

72

12

24

48

48

72

36

0

144

24

24

24

9

18

36

36

24

0

0

48

48

48

48

18

36

72

72

48

84

0

96

30

120

11

2

5

60

95

1440

320

92

4410

120

540

23

3

9

149

238

2160

800

185

17640

0

360

79

13

1

12

48

720

160

148

630

0

1620

158

27

1

30

119

1080

400

295

2520

63

42

42

8

3

286

286

480

36

18

270

210

126

126

15

5

715

715

1536

144

36

540

27

18

18

8

3

191

191

120

24

12

180

90

54

54

15

5

477

477

384

96

24

360

foto's
opvragen

57

Obser‐
veren

rechtshulp AV‐
verzoeken verhoren

OVC

10

Bijlage Resultaten vragenlijst Focusgroep
Tabel 1
Ontwikkelt de politie zich in de goede of de verkeerde richting?

Goede richting
Verkeerde richting
Neutraal

N

%

24
4
1

83%
14%
3%

Tabel 2
Hoeveel procent van je werktijd besteed je naar schatting gemiddeld aan de administratieve
afhandeling van het opsporingswerk?

0% - 20%
20% - 40%
40% - 60%
60% - 80%
80% - 100%
Geen antwoord

N

%

0
2
8

0%
7%
28%
38%
24%
3%

11
7
1

Gemiddelde van 28 respondenten: 70%

Tabel 3
Is de tijd die je besteed aan de administratieve afhandeling van jouw werk in de opsporing
de afgelopen vijf jaar toe of afgenomen?

Sterk toegenomen
Enigszins toegenomen
Ongeveer gelijk gebleven
Enigszins afgenomen
Sterk afgenomen

N

%

21
7
1
0
0

72%
24%
3%
0%
0%

58

Tabel 4
Hoe groot is de administratieve lastendruk die jij zelf in de uitvoering van jouw eigen werk
in de opsporing ervaart?
N

%

Heel groot
Groot
Redelijk groot
Niet groot, niet klein
Redelijk klein
Klein
Heel klein

4
13
10
0
0
1
0

14%
45%
34%
0%
0%
3%
0%

Geen antwoord

1

3%

Tabel 5
Als je kijkt naar je eigen werk in de opsporing, welke 3 werkzaamheden veroorzaken dan
het meeste administratieve werk?
Veel genoemde activiteiten

N

%

BOB-aanvragen
Invoer in BVH of BVO, inclusief PV’s opmaken
Opmaken dossiers
Voortgangsrapportages
Geheimhoudersgesprekken

19
13
11
8
4

66%
45%
41%
28%
14%

Tabel 6
Als je nadenkt over je eigen werk, wat zijn dan voor jou voorbeelden van administratieve
handelingen die je als ‘last’ ervaart?
Veel genoemde activiteiten

N

%

BOB-aanvragen
(waarvan aanvraag 3x24-uurs tap)
Geheimhoudersgesprekken wissen
Dubbele invoer van gegevens
Slecht functionerende ICT
Verantwoordings- en voortgangsrapportages
Inbeslagname van goederen

18
5
13
8
6
4
4

62%
17%
45%
28%
21%
14%
14%

59

Tabel 7
Minister Opstelten heeft zich ten doel gesteld de administratieve lasten in het politiewerk
terug te dringen. Ook in de opsporing. Welke maatregelen zou de Minister wat jullie betreft
als eerste moeten nemen om de administratieve lasten in de opsporing terug te dringen?
Verbetermaatregelen per respondent
­ Van controle naar vertrouwen. Maak mensen bewust van waarden, creëer van daaruit
bewustzijn op voortgang, keuzes, etcetera.
­ Ga verbinding aan. Slinger niet alles van boven naar beneden en vraag vervolgens of
‘beneden’ rapporteert: trek samen op.
­ ICT is de basis, investeer daarin.
­ Zorgvuldigheid is van belang: de wetgever denkt die te bereiken door steeds meer
regels. Denk na over uitvoerbaarheid.
­ Een goed, duidelijk hanteerbaar systeem.
­ Protocollen afschaffen en daar adviezen van maken.
­ Niet te veel certificeren.
­ Korte, duidelijke formulieren voor de BOB.
­ Angst wegnemen om fouten te maken, door te grijpen naar protocollen.
­ Verbeteren van de tools (gereedschap) ten behoeve van vastlegging, laptops,
smartphones, I-pads, etcetera.
­ Software ten behoeve van de mutaties ontwikkelen die gebruiksvriendelijk is, eenduidig
dus voor de nationale politie.
­ Administratieve handelingen en huidige structuren verbeteren, zowel politie als OM.
­ Eenduidig systeem.
­ Bij fouten niet meteen procedures veranderen maar uitgaan van de integriteit van de
medewerker.
­ Digitaal dossier.
­ Aanvragen BOB vereenvoudigen (middel, waarom en proportie zijn de 3 kernvragen).
­ Aantal formulieren terugbrengen.
­ Eén samengevoegd systeem van BVH, BVO, Summ-it, Word, AVR, Blueview, CIOT, et
cetera.
­ Alle methodieken vereenvoudigen dan wel schrappen. Alles wordt al mondeling
besproken met de OvJ, dan hoeft daar ook geen heel document meer achteraan. De OvJ
kan deze info aan de RC doorgeven indien nodig. Ook het methodiekendossier kan dan
achterwege blijven.
­ Administratieve werkzaamheden eenvoudiger maken. Daar waar je met één A4tje kan
volstaan, geen 4 A4tjes vragen.
­ Administratieve kracht inzetten. Werk blijft hetzelfde maar de rechercheurs kunnen
gaan opsporen.
­ Cursussen en opleidingen meer op maat, weg met de certificeringen.
­ Een systeem dat goed werkt.
­ Alle procedures/protocollen nog eens doornemen op haalbaarheid, wenselijkheid en
noodzakelijkheid.Wat heeft de rechtbank/openbaar bestuur nu echt nodig om tot een
besluit/oordeel te komen.
­ Afschaffen overbodige certificering.
­ Eén machtiging voor het onderzoek, voor het opvragen van (historische) gegevens.
­ Digitaliseren van de dossiers (geen kopieerwerk meer).
­ Verantwoording achteraf, niet vooraf.

60

­
­
­
­
­
­

­
­
­
­
­
­
­
­
­
­
­
­
­
­
­
­
­
­
­
­
­
­
­
­
­
­
­
­
­
­
­
­
­
­
­
­
­
­
­

Invoeren in één systeem (Summ-It).
Aanpassen wetgeving zoals BOB.
Politie: ondersteunende diensten weer ondersteunend laten zijn!
Minder stuur- en weegploegen. Niet alles hoeft ‘op papier’.
Minder formats.
Justitie: spreek één lijn af zodat niet de persoonlijke wil van een OvJ doorslaggevend is.
Maak (landelijke) afspraken over de aan te leveren stukken. Voorkom dat lopende zaken
bekend gemaakt moeten worden.
Digitaliseren van het dossier.
Eenduidig werksysteem binnen opsporingsland.
Versoepelen van de CIOT bevragingen.
Afhandeling geheimhoudersgesprekkenvereenvoudigen.
Makkelijk hanteerbare/werkbare systemen.
Generieke bevelen door OvJ verstrekken.
Tweedelijnsvervolging beter aansluiten op zaak in eerste aanleg, dus geen herhaling
onderzoek, Invoeren digitaal dossier.
Stuur/weegploeg systeem weglaten, terug naar vertrouwen in kwaliteit medewerkers.
Één systeem maken voor heel Nederland.
De digitale systemen volledig aanschaffen en niet de uitgeklede versie.
Alle info uit digitale systemen automatisch overzetten in het systeem waarin alle info
wordt verzameld.
Digitaal dossier.
Niet overal formulieren voor gebruiken om iemand te autoriseren.
Eén landelijk administratief system voor alle afdelingen.
Digitaal dossier.
Werken met generieke bevelen in plaats van ieder verzoek afzonderlijk aanvragen (BOB).
Verhoren niet meer woordelijk uittypen, alles staat digitaal.
AVR systeem afschaffen, instabiel en enorme last.
Interne aanvragen autorisaties vereenvoudigen.
Eén systeem (gebruiksvriendelijk).
Digitaal aanleveren dossier.
Meer generieke bevelen BOB.
Autorisatieaanvraag vtsPN eenvoudiger.
Afhandeling geheimhouders eenvoudiger.
Aanvragen middelen eenvoudiger.
Ziekte melden met één mailtje in plaats van heel formulier.
Monitoren/voortgangsrapportages eenvoudiger.
OVC uitwerken eenvoudiger.
Digitaal dossier.
Eén politiesysteem.
Uitwisselen info met partners.
Minder verantwoording intern
Procedure geheimhoudersgesprekken eenvoudiger.
BOB-aanvragen vereenvoudigen.
Minder administratie met betrekking tot BOB-aanvragen.
Eenduidige administratie.
ICT geen dubbeling van de systemen (ook qua ketenpartners).
Aanvragen van gegevens.
Eén systeem.

61

­
­
­
­
­
­
­
­
­
­
­
­
­
­
­
­
­

­
­
­
­
­
­
­
­
­
­
­
­
­
­

­
­
­
­
­
­

Eén systeem voor opsporing.
Koppeling van overige systemen zoals GBA.
Koppeling systemen politie (opsporing) OM.
Digitalisering aanvragen.
Eén ICT-systeem voor iedereen bevraagbaar.
Vereenvoudiging aanvragen BOB-middelen.
Vermindering aanvraag formulieren historische/opgeslagen gegevens.
Eén ICT-systeem met koppelingen ketenpartner.
Nieuw systeem voor BVO/BVH.
Terugschroeven maatregelen Progis.
Herijken administratieve lasten op grond van WPG.
Verwerking van ‘geeltjes’(bonnen): digitaal en direct naar CJIB.
Digitaal PV + uitwisseling met OM.
Eén systeem voor de ICT.
Digitaal aanvragen.
Digitale dossiers.
Andere wijze van ambtelijk verslag, een relaas pv is namelijk veelal een herhaling. Het is
niet mogelijk om te ‘stapelen’ het zogenaamde ‘Engels dossier’ en niet aan elkaar
schrijven.
Sepots en lagere feiten middels acceptgiro, vraagt toch om een uitwerking van een
dossier. Dit zou korter moeten kunnen en meer middels digitale archivering.
In werking zetten van het digitaal dossier: is sneller, praktischer, minder tijdrovend en
veilig/stabieler qua opslag en in zendtermijnen terughalen.
BOB-aanvragen en rechtshulpverzoeken: minder omvangrijk laten zijn middels een
compactere format.
Laat systemen op elkaar aansluiten.
Digitalisering vereenvoudigen: op elkaar afstemmen dan wel samenvoegen.
GHG procedure afschaffen/sterk vereenvoudigen.
BOB-wetgeving aanpassen/vereenvoudigen.
AVR uitwerking afschaffen.
Een systeem, dus geen dubbele invoer.
Interne regels en procedures vereenvoudigen.
Verantwoordings-pv terugdringen (aantal).
Dossier vereenvoudigen.
Verminderen aantal systemen.
Het bouwen van één(!) landelijk opsporingssysteem, dat goed gekoppeld is aan het
handhavingssysteem. Opsporingssysteem moet dus alle facetten bevatten (dus
forensisch technisch, tactiek, digitale, zeden, etcetera).
Zorgen voor een gebruiksvriendelijk en eenvoudig te bedienen verwerkingssysteem, dat
1 op 1 aansluit op het OM-systeem.
Vereenvoudiging verantwoording BOB-middelen.
Terug naar basis wetboek Sv + Sr.
Vereenvoudig procedures omtrent BOB, GHG, In beslag name.
Opleidingen verzorgen gericht op rol/professionaliteit.
Verantwoordingsstukken die geschreven dienen te worden voor diverse gecreëerde
lagen in de organisatie terugdringen.

62

Tabel 8
Hieronder volgt een lijstje met mogelijke maatregelen die de Minister en de politie zouden
kunnen nemen om de administratieve lastendruk in de opsporing terug te dringen. Kun je
met een rapportcijfer van 1 tot 10 aangeven welke maatregelen je aanspreken en welke
niet? Een 1 betekent dat een maatregel je helemaal niet aanspreekt, een 10 betekent dat
een doelstelling je heel erg aanspreekt.
Antwoord

Gemiddelde
waardering
(N = 29)

Het verbeteren van de ICT-systemen, zodat gegevens niet meer dubbel
ingevoerd hoeven te worden

9,7

Beter gebruik maken van de mogelijkheden die ICT biedt, bijvoorbeeld
door audiofiles in dossiers te gebruiken, naast schriftelijke documenten

8,5

Waar mogelijk wettelijke verplichtingen schrappen die het
opsporingsproces sterk belasten

8,3

Criminaliteit niet alleen via het strafrecht aanpakken, maar ook via
bestuurlijke weg of via verstoring, omdat dat methoden zijn die minder
administratieve lasten met zich meebrengen
Facilitators van criminaliteit aanpakken, om daarmee een veel groter
aantal criminele samenwerkingsverbanden te hinderen

7,4

Het schrappen van verantwoordings- en rapportageverplichtingen die
bedoeld zijn voor de managementinformatie van het korps

7,4

Het uitbreiden van het mandaat in de opsporing, zodat rechercheurs
niet voor elk stapje in het opsporingsproces toestemming moeten
vragen bij het OM
Het organiseren van projectvoorbereiding in de tactische teams,
waardoor de voorbereiding efficiënter plaats kan vinden

7,3

Niet kansrijke onderzoeken al in een vroeg stadium beëindigen

6,8

Het uitbreiden van de ondersteuning van rechercheurs, zodat zij de
administratieve afhandeling van hun werk over kunnen dragen aan een
collega die daar specifiek voor wordt aangesteld
In onderzoeken niet altijd alle zoekrichtingen uitlopen, zeker niet als
deze niet kansrijk lijken te zijn

6,5

Van het OM vragen dat deze in een veel vroeger stadium van het
opsporingsproces bekend maakt hoe het onderzoek ingericht moet
worden

6,3

7,4

7,1

6,4

63

Antwoord

Gemiddelde
waardering
(N = 29)

Puur administratieve werkzaamheden van het opsporingsproces
afzonderen en beleggen bij een administratieve backoffice

5,7

Het uitbreiden van de beschikbare capaciteit in de opsporing, om meer
zaken op te kunnen pakken

5,6

Verantwoordelijkheden lager in de organisatie, zodat de werkvloer zelf
kan beslissen over de organisatie van het werk

5,5

Stimuleren dat rechercheurs binnen zaken scherper gaan kiezen welke
werkzaamheden ze wel oppakken en welke niet, bijvoorbeeld door niet
altijd alle verdachten te tappen
Het schrappen van het (pre)weegsysteem

5,1

Particuliere opsporingsbureaus inhuren en het administratieve werk aan
hen uitbesteden

1,7

4,8

64

11

Bijlage Reeds lopende initiatieven
terugdringen administratieve lasten
In deze bijlage wordt een niet limitatieve opsomming weergegeven van initiatieven die
reeds in gang zijn gezet om de administratieve lasten terug te dringen. Veel van die
initiatieven vinden plaats in het kader van het aanvalsplan op de bureaucratie van de
minister van Veiligheid en Justitie.
BOB-aanvragen
In het kader van het programma Verhogen Presterend Vermogen Politie (VPVP) wordt onder
regie van het CVO een project ontwikkeld dat erop is gericht om de processen, organisatie
en formulieren die te maken hebben met BOB-aanvragen te verbeteren. Dat
saneringsprogramma leidt tot een zogenaamde BOB-kamer waar politiemensen en Om-ers
elkaar fysiek ontmoeten teneinde overbodige rompslomp te voorkomen en de processen
eenvoudiger te laten verlopen. Dit wordt bottom-up georganiseerd en ontwikkeld en er
draaien thans reeds enkele, veelbelovende, pilots.
BVH/BVO
Onder regie van de Minister is middels het aanvalsplan ICT een begin gemaakt met het
verbeteren van de ICT voorzieningen. De klachten met betrekking tot BVH/BVO worden
hierin meegenomen.
Sturing en voortgangsbewaking
Vanuit het landelijk programma Intelligence en door het CVO wordt middels BOSZ gewerkt
aan een zogenaamd ‘zicht op zaken’ systeem dat de gehele keten beslaat.
Dossiervorming
In samenwerking met het OM wordt thans een start gemaakt met het ontwikkelen van het
digitale procesdossier. Dit is onderdeel van het aanvalsplan van de Minister om
bureaucratie terug te dringen.
Geheimhouders
Onder regie van het KLPD wordt met betrekking tot geheimhouders, op basis van de audit
van AEF op dit punt, een verbeteringsproces gestuurd dat moet leiden tot vergaande
vereenvoudiging en reductie van de lasten.
Certificering
Onder regie van het programma VPVP is een beweging in gang gezet om de administratieve
lasten met betrekking tot certificering terug te dringen. Hierbij worden nieuwe kaders
geschapen voor het vaststellen van zogenaamde voorbehouden handelingen en
functiegerichte applicaties. Tevens worden eisen gesteld aan het eenduidig registreren
hetgeen tevens moet leiden tot beperken van de lasten.

65

12

Bijlage Bruto-netto breakdown
Onderdelen

deelt.
factor

dagen

20

uren

7,2 21

beschikbare uren op jaarbasis

365,0

2.628

-/- weekeinden
-/- feestdagen

104,0
7,0

749
50

berekeningsgrondslag

254,0

1.847

100,0%

-/- verlofuren (incl. leeftijdsuren)

25,3

182

9,8%

Subtotaal

228,7

1.665

90,2%

-/- ziekte (excl. zwangerschapsverlof)

14,9

108

5,8%

Subtotaal

213,8

1.558

84,3%

25,7
1,4
4,4
2,8

185
10
32
20

10,0%
0,5%
1,7%
1,1%

2,0

14

0,8%

177,5

1.296

70,2%

-/- opleiding / vorming / IBT
-/- bijzonder verlof
-/- zwangerschaps/ouderschapsverlof
-/- medezeggenschap (OR/OC)
-/- werkoverleg
-/- overig

100%
100%
100%
100%
100%
100%

Totaal beschikbaar
Briefing
Eind totaal

1.296

20 Gebaseerd op informatie van Politie Amsterdam-Amstelland
21 Uren per dag

66

13

Bijlage Overzicht vorderingen in het kader
van BOB
Vorderen
Videobeelden opvragen

Bevoegdheid
Art. 96 A SV De
opsporingsambtenaar
(O.A.)

Bankgegevens opvragen

Art. 126 NC Sv O.A.
Art. 126 ND Sv de OvJ

Printgegevens (telefoon)
opvragen

126 N Sv OvJ

Telefoonnummers opvragen

Art. 126 NA SV de
O.A.

Foto's opvragen rijbewijs

Art. 126 NF SvOvJ /RC
Art. 126 ND Sv de OvJ

Foto's opvragen (paspoort )

Art. 73 Paspoortuitvoeringsregeling
binnenland
Art. 126 M Sv OvJ

Tappen en verlengen

Geheimhoudersgesprekken
verwijderen

Art. 126 AA Sv OvJ

Opmerking
96 A Sv is bevoegdheid tot
uitlevering bij een houder.
Tegenwoordig zijn er bijna
geen video’s meer. Dus 126
ND Sv ligt meer in de rede
voor overig beeldmateriaal
vanaf computers.
Bevoegdheid Officier van
Justitie (OvJ).
126 NC Sv, alleen voor de
identificerende gegevens.
126 ND Sv als er meer
bedoeld wordt dan alleen
dit. Bijv. gegevens over
saldo, betalingen e.d.
In gevallen 126 NC is het
t.g.v. afspraken met de
banken de Hulp OvJ (HOvJ)
en niet de O.A.
Bijvangst kan zijn gegevens
over lidmaatschappen van
bijvoorbeeld een
kerkgenootschap.
Opvragen historische
verkeersgegevens. A en BAnalyse. Met wie inkomend
en uitgaand is gebeld.
Opvragen NAW gegevens
incl. nummer dat bij een
naam hoort.
Bestaat een instructie voor
Rechtercommissaris (RC).
I.v.m. gevoelige gegevens.
Of evt. via art. 126 ND Sv

Met machtiging RC (126 M
lid 5 Sv) . Verlenging ook via
RC.
Voor voeging machtiging RC
nodig. Zie verder: Besluit
bewaren en vernietigen niet
gevoegde stukken. Waarin

67

Observeren

Art 2PW (O.A.)
126 G Sv ( OvJ)

Opnemen vertrouwelijke
communicatie

126 L Sv de OvJ

de plicht tot vernietiging
van de OvJ is opgenomen.
Praktisch: ‘Instructie
vernietiging
geïntercepteerde
gesprekken met
geheimhouders’ (College
van Procureurs Generaal PG )
Afhankelijk van de
verwachting of dit wel of
niet stelselmatig zal zijn. Zie
hiervoor de standaard
jurisprudentie en de
aanwijzing
opsporingsbevoegdheden.
Met machtiging RC (126 L
lid4 Sv) verder beslist het
college van PG’s na advies
van de Centrale Toetsing
Commissie – CTC

68

14

Bijlage Deelnemers onderzoek
Naam

Organisatie

Functie

Beneken Kolmer,
Ester
Boegborn, Eef
Burgering, Michel
Deijkers, Petula
Dekker, Herman
Dijs, Andre
Genechten, Paul van

FIOD

Teamleider Bijzondere Zaken

BRNON
Haaglanden
Midden-West-Brabant
Zeeland
Nationale Recherche
Midden-West-Brabant

Halimi, Jaafar

BRNON

Joosten, Ralph
Kamp, Fridus van de
Kamst, John
Kersten, Hein
Koenjer, Monique
Kolenbrander, Peter

Brabant-Noord-Oost
Rotterdam-Rijnmond
Flevoland
Nationale Recherche
BRNON
Twente

Koning, Nellie de

Rotterdam-Rijnmond

Kooijman, Gert
Koolhof, Willie

Utrecht
Koninklijke
Marechaussee
Gelderland-Zuid
IJsselland
Zaanstreek-Waterland

Projectleider BRNON
Teamleider TGO
Teamleider TGO
Teamchef recherche
Plaatsvervangend teamleider
Brigadier/Senior tactische
recherche
Financieel rechercheur B/Tactisch
coördinator
Senior tactisch rechercheur
Chef B (Projectleider EGC)
Hoofd centrale recherche
Professioneel dossiervormer DNR
Financieel rechercheur
Professional tactische recherche/
Teamleider
Tactisch coördinator/
Recherchekundige
Tactisch coördinator
Teamleider recherche

Koort, Harold
Laarman, Henk
Lootsma, Bianca
Regterschot, Roy
Roebroek, Peter
Sintemaartendijk,
Geert Jan van
Spaan, Andre
Tuyt, Jan
Veenstra, Wessel
Vollenberg, Henk
Volmerink, Rob
Woud, Astrid
Zwinkels, Peter

Koninklijke
Marechaussee
Nationale Recherche
Utrecht
Koninklijke
Marechaussee
Gelderland-Midden
Friesland
FIOD
IJsselland
Amsterdam-Amstelland
Haaglanden

Coördinator dossier/tap
Tactische coördinator
Hoofdagent/rechercheur/(deel-)
coördinator lopende zaken
Teamleider zwaCri Schiphol
Dossiervormer DNR FinEc.
Tactisch coördinator TGO
Administratief coördinator zwaCri
Schiphol
Senior tactisch rechercheur
Teamchef recherche regio Friesland
Projectleider FIOD BZT Eindhoven
Senior tactische opsporing
Dossiervormer zwacri
Dossierbouwer BRT/Senior project
rechercheur

69

70

15

Bijlage Lijst met afkortingen
A
ABRIO

Aanpak Bedrijfsvoering Recherche Informatiehuishouding en
Opleiding

B
BOB
BOD

Bijzondere Opsporingsbevoegdheden
Bijzondere Opsporingsdienst

BR
BRNON

Bovenregionale recherche
Bovenregionale recherche Noord Oost Nederland

BRO
BVH

Bovenregionaal Recherche Overleg
Basisvoorziening Handhaving

BVO

Basisvoorziening Opsporing

C
CBA

Criminaliteitsbeeldanalyse

CIE
College van PG

Criminele Inlichtingen Eenheid
College van Procureurs-Generaal

CSV
CVO

Criminele Samenwerkingsverbanden
Centrum Versterking Opsporing

D
DIK

Districtelijk Informatie Knooppunt

F
FinEC

Financieel economische (criminaliteit)

FIOD

Fiscale Inlichtingen- en Opsporingsdienst

I
ICT

Informatie- en computertechnologie

IGP

Intelligencegestuurd Politiewerk

IRT

Interregionaal Recherche Team

K
KLPD

Korps Landelijke Politie Diensten

KMar

Koninklijke Marechaussee

L
LEC

Lokaal Ernstige Criminaliteit

LIEC

Landelijk Informatie- en Expertise Centrum

M
MICRI

Midden-Criminaliteit

71

N
NDB
NIA

Nationaal Dreigingsbeeld
Nationale Intelligence Agenda

NIM
NR

Nationaal Intelligence Model
Nationale Recherche

O
OM

Openbaar Ministerie

OVC

Opnemen van Vertrouwelijke Communicatie

OvJ

Officier van Justitie

P
PEC

Parlementaire Enquête Commissie

PV

Proces Verbaal

PVOV

Programma Versterking Opsporing en Vervolging

PW

Politiewet

R
RBP

Referentiekader Bedrijfsprocessen Politie

REKU
RIEC

Recherchekundige
Regionale Informatie- en Expertise Centrum

RIK
RIO

Regionaal Informatie Knooppunt
Regionale Informatie Organisatie

RSO
RWOV

Regionale Stuurgroep Opsporing
Referentiekader Werkprocessen Opsporing en Vervolging

S
Sr

Strafrecht

Sv

Strafvordering

T
TGO

Team Grootschalig Onderzoek

V
VPVP

Verhogen presterend vermogen politie

VVC

Veel Voorkomende Criminaliteit

W
WPG

Wet Politiegegevens

WvSr

Wetboek van Strafrecht

WvSv

Wetboek van Strafvordering

Z
ZwaCri

Zware Criminaliteit

72

16

Bijlage Geraadpleegde literatuur
Andersson Elffers Felix (2010a). Gevolgen bedrijfsvoering politie van invoering Wet
Identiteitsvaststelling van Verdachten, Veroordeelden en Getuigen. Utrecht: AEF.
Andersson Elffers Felix (2010b). Impactanalyse Europees Onderzoeksbevel (EOB) voor de
Nederlandse Politie. Utrecht: AEF.
Andersson Elffers Felix (2011). Meerkosten voor de Nederlandse politie door Instructie
vernietigen geheimhoudsgesprekken in lopende onderzoeken: Rapportage. Utrecht: AEF.
Bochove, M. Van (2011). Notitie lastenverzwaring. De Bilt: Werkgroep VPVP.
Brummelkamp, G., & Linssen, M. (2006). Inventarisatie administratieve belasting van de
politie: Vooronderzoek ter identificatie van de knelpunten. Zoetermeer: EIM.
Busker, A.L.J., Cramer, B., Eijk, A.M.G. van, Leertouwer, E.C., &Temürhan, M. (2011a).
Doorlooptijden in de strafrechtsketen: Ketenlange doorlooptijden van complexe strafzaken
voor volwassenen. Unpublished manuscript.
Busker, A.L.J., Cramer, B., Eijk, A.M.G. van, Leertouwer, E.C., &Temürhan, M. (2011b).
Doorlooptijden in de strafrechtsketen: Ketenlange doorlooptijden van standaardzaken voor
volwassenen. Unpublished manuscript.
Centrum versterking Opsporing (2010) Strategie Aanpak Criminaliteit 2015. De Bilt, CVO.
Enquête Commissie Opsporingsmethoden. (1996). Inzake opsporing. Den Haag: Van Traa et
al.
Huyzer, L., Heijsman, S. en Heeres, F. (2011) Houtskoolschets inrichting opsporing
Nationale Politie. (Unpublished document).
Korps Landelijke Politiediensten (2008) Nationaal Dreigingsbeeld 2008 Georganiseerde
Criminaliteit. Zoetermeer: Boerman et al.
Ministerie van Veiligheid en Justitie (2011). Minder regels, meer op straat: Aanval op de
bureaucratie en versterking van vakmanschap in de basispolitiezorg en de recherche. Den
Haag: Ministerie van Veiligheid en Justitie.
Openbaar Ministerie en Politie (2011) Verantwoording aanpak georganiseerde criminaliteit
2010. College procureurs-generaal en Raad van Korpschefs.
Posthumus, F. (2005). Evaluatie van de Schiedammer Parkmoord. Amsterdam: Openbaar
Ministerie.
Programma Versterking Opsporing (2008) Halverwege. Raad van Hoofdcommissarissen.
Programma Versterking Opsporing (2010). Over opsporing gesproken: Terugwinnen van
vertrouwen. De Bilt: PVO.

73

Spapens, T., Siesling, M., &Feijter, E. de (2011). Brandstof voor de opsporing: Evaluatie Wet
bevoegdheden vorderen gegevens. Den Haag: Boom Juridische Uitgevers.
Straver, M.A. Meesters, P.M.A., I. van Duijneveldt, (2011). Informatiegestuurde politie van
en met blauw: Het Frontoffice/Backoffice concept in regio Hollands Midden. Apeldoorn:
Politieacademie/AEF.
Stuive, K. en Grimmelikhuijsen, S.(2006).Eindrapport Administratieve Vereenvoudiging.
Houten: Project Administratieve Vereenvoudiging.
TNO (2008). Tijdsbesteding en beleving administratieve lasten politie. Nulmeting 2008:
profielen agent en rechercheur. Hoofddorp: TNO.
USBO advies (2011). Verantwoord informeren: Achtergrond en aanpak van
informatieverplichtingen van politieprofessionals. Utrecht: Universiteit Utrecht.
VPVP (2011). Actielijst VPVP 21 januari 2011. Unpublished manuscript.

74