Tweede Kamer der Staten-Generaal

2

Vergaderjaar 2015–2016

34 406

Verlenging van de termijn gedurende welke
aanwijzingen krachtens de Luchtvaartwet van
militaire luchtvaartterreinen hun geldigheid
behouden

Nr. 3

MEMORIE VAN TOELICHTING
Strekking van het wetsvoorstel
Met de Wet van 2 juli 2014 houdende verlenging van de termijn
gedurende welke aanwijzingen krachtens de Luchtvaartwet van militaire
luchtvaartterreinen hun geldigheid behouden (Stb. 2014, 289) is de in de
luchtvaartwetgeving voorziene overgangstermijn van vijf jaar waarbinnen
de aanwijzingen van militaire luchtvaartterreinen moeten worden
vervangen door luchthavenbesluiten, met twee jaar verlengd. Reden
daarvoor was dat de oorspronkelijk voorziene termijn van vijf jaar te kort
bleek te zijn om voor alle acht militaire luchthavens een luchthavenbesluit
tot stand te brengen. Zoals hierna wordt uiteengezet kunnen binnen de
verlengde termijn nog niet alle vereiste luchthavenbesluiten tot stand
worden gebracht. Het nu voorliggende voorstel van wet heeft ten doel de
overgangstermijn andermaal te verlengen.
Achtergrond
Bij de Wet van 18 december 2008, houdende wijziging van de Wet
luchtvaart inzake vernieuwing van de regelgeving voor burgerluchthavens
en militaire luchthavens en de decentralisatie van bevoegdheden voor
burgerluchthavens naar het provinciaal bestuur (Regelgeving burgerluchthavens en militaire luchthavens) (Stb. 2008, 561) is voorzien in een nieuw
regime voor de aanleg van militaire luchthavens. Ingevolge die wet is het
onder de Luchtvaartwet geldende regime van aanwijzing van luchtvaartterreinen vervangen door het in de Wet luchtvaart neergelegde systeem
waarin luchthavens gestalte krijgen door middel van een luchthavenbesluit. De overgang op dit nieuwe regime maakte het noodzakelijk de
aanwijzing op grond van de Luchtvaartwet van de bestaande acht militaire
luchtvaartterreinen (Eindhoven, De Kooy, Leeuwarden, Volkel, Woensdrecht, Gilze-Rijen, De Peel en Deelen) om te zetten in luchthavenbesluiten
op basis van de Wet luchtvaart. De wet van 18 december 2008 voorzag
voor die omzetting in Artikel XVIII in een maximumtermijn van vijf jaar,
welke termijn eindigde per 1 november 2014. Bij de genoemde wet van
2 juli 2014 is de overgangstermijn met twee jaar verlengd zodat die
termijn eindigt per 1 november 2016. De verwachting was dat die

kst-34406-3
ISSN 0921 - 7371
’s-Gravenhage 2016

Tweede Kamer, vergaderjaar 2015–2016, 34 406, nr. 3

1

verlengde termijn toereikend zou zijn om alle vereiste luchthavenbesluiten
tot stand te brengen.
Noodzaak tweede verlenging overgangstermijn
Binnen de oorspronkelijke termijn die liep tot 1 november 2014 zijn drie
luchthavenbesluiten tot stand gebracht. Het luchthavenbesluit voor de
luchthaven Leeuwarden is op 17 juni 2013 in werking getreden (Stb. 2013,
173), op 1 oktober 2014 gevolgd door het Luchthavenbesluit Deelen (Stb.
2014, 327) en op 1 november 2014 door het Luchthavenbesluit Eindhoven
(Stb. 2014, 356).
Binnen de tot 1 november 2016 verlengde termijn is het Luchthavenbesluit Volkel voltooid. Dat besluit trad op 1 november 2015 in werking (Stb.
2015, 347).
De luchthavenbesluiten voor de luchthavens De Kooy en Woensdrecht
verkeren in een vergevorderd stadium van voorbereiding en zullen naar
verwachting begin 2017 hun voltooiing vinden.
De voorbereiding van het luchthavenbesluit voor de luchthaven GilzeRijen kampt met stagnatie en het luchthavenbesluit De Peel laat op zich
wachten. Ook deze besluiten zullen niet vóór 1 november 2016 kunnen
worden afgerond, zodat een verdere verlenging van de overgangstermijn
geboden is. Aangezien de voorbereiding van het luchthavenbesluit voor
de luchthaven Gilze-Rijen reeds ter hand is genomen en er zich voor het
luchthavenbesluit De Peel geen specifieke problemen lijken voor te doen,
is de verwachting gerechtvaardigd dat een verlenging met twee jaar
toereikend zal zijn.
De opgetreden vertragingen worden hierna voor de vier resterende
luchthavenbesluiten nader verklaard. In zijn algemeenheid is het
noodzakelijk gebleken om uit capaciteitsoverwegingen te komen tot een
onderlinge prioritering (met name de voorbereiding van de luchthavenbesluiten voor Eindhoven en Volkel heeft veel tijd gekost), wat zijn
doorwerking heeft gehad naar de volgende luchthavenbesluiten.
Daarnaast speelt bij een aantal luchthavens dat vertraging is opgetreden
als gevolg van de onderlinge afhankelijkheid van fasen in het proces in die
zin dat de ene fase een bouwsteen vormt voor de volgende fase.
Niettemin wordt geprobeerd om waar mogelijk fasen parallel te laten
verlopen.
Niet tijdige verlenging van de wettelijke overgangstermijn betekent dat
aan die luchthavens waarvoor nog geen luchthavenbesluit tot stand is
gebracht, per 1 november 2016 de aanwijzing als luchtvaartterrein komt te
ontvallen. De militaire luchthaven ontbeert dan de vereiste juridische
verankering als luchthaven. Noch het luchthavengebied, noch het
beperkingengebied, noch het gebruik van de luchthaven is dan wettelijk
geregeld, hetgeen meebrengt dat van de luchthaven geen gebruik meer
kan worden gemaakt. Dat brengt grote gevolgen met zich mee, niet alleen
voor de nationale en internationale militaire luchtvaart, maar ook voor het
civiel medegebruik van de betrokken militaire luchthavens.
Luchthavens De Kooy en Woensdrecht
De voorbereiding van het Luchthavenbesluit De Kooy is vergevorderd. De
conceptnotitie reikwijdte en detailniveau ter voorbereiding van de
milieueffectrapportage moest worden aangehouden in afwachting van de
aanpassing van de ontheffing voor civiel medegebruik door de burgerexploitant op het militaire luchtvaartterrein De Kooy. De in die ontheffing
voorziene verhoging van het aantal vliegtuigbewegingen van 25.000 tot
27.000 vormt immers een essentiële bouwsteen voor de notitie reikwijdte
en detailniveau en de uit te voeren milieueffectrapportage. Na afronding
van deze medegebruiksontheffing per 1 september 2014 is de conceptnotitie reikwijdte en detailniveau aangepast en op 3 november 2014 ter

Tweede Kamer, vergaderjaar 2015–2016, 34 406, nr. 3

2

inzage gelegd. Hierop zijn 12 zienswijzen ingediend. Op 4 december 2014
heeft de Commissie voor de milieueffectrapportage advies uitgebracht
over reikwijdte en detailniveau van het milieueffectrapport. De reactie op
de ontvangen zienswijzen en het advies is in november 2015 gepubliceerd. Parallel aan het opstellen van die reactie is de milieueffectrapportage in voorbereiding genomen. Het milieueffectrapport wordt naar
verwachting begin 2016 opgeleverd. Na het bestuurlijk overleg met de
betrokken provincie en gemeenten is de terinzagelegging van het
ontwerpluchthavenbesluit en het milieueffectrapport voorzien. Na het
ontvangen en verwerken van zienswijzen kan het ontwerpluchthavenbesluit naar verwachting in het najaar van 2016 voor advies worden
aangeboden aan de Afdeling advisering van de Raad van State. Afronding
is voorzien begin 2017.
Voor het Luchthavenbesluit Woensdrecht geldt een vergelijkbare
planning. Op 12 december 2012 vernietigde de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State de vergunning voor het gebruik van de
luchthaven. Daarmee kwam de referentiesituatie voor de milieueffectrapportage op losse schroeven te staan. Op 24 september 2015 kon de
gerepareerde vergunning (vergunning Natuurbeschermingswet 1998;
herinrichting vliegbasis Woensdrecht en gebruik na herinrichting;
Brabantse Wal, Markiezaat en Oosterschelde) worden verleend.
Omdat Woensdrecht één van de militaire luchthavens is met een
reserveveldfunctie voor jachtvliegtuigen, maakt de vervanging van de
F-16 door de F-35 deel uit van het te nemen luchthavenbesluit. Hiertoe zijn
gegevens benodigd over de prestaties van de F-35 en wordt onderzocht of
het gebruik van de F-35 past binnen de bestaande zoneringen voor luchten grondgebonden geluid. Met het oog op de komst van de F-35 en het
onderhoud op vliegbasis Woensdrecht moesten ook keuzes worden
gemaakt met betrekking tot de locatie van de faciliteit voor motoronderhoud en van de motorproefdraaiplaats. Het verzamelen van deze
gegevens en het nader onderzoek voor een goede inrichting van de
infrastructuur op de basis hebben tot vertraging van de procedure geleid.
Zoveel mogelijk parallel aan het reparatietraject voor de milieuvergunning
en het traject inzake het motoronderhoud is de concept-notitie reikwijdte
en detailniveau ter voorbereiding van de milieueffectrapportage opgesteld
en op 30 maart 2015 ter inzage gelegd. Dit heeft geleid tot 5 ingediende
zienswijzen. De Commissie voor de milieueffectrapportage heeft op
25 juni 2015 advies uitgebracht over reikwijdte en detailniveau van het
milieueffectrapport. De reactie op de ontvangen zienswijzen en het advies
is in november 2015 gepubliceerd. Net als bij De Kooy is parallel aan het
opstellen van die reactie de milieueffectrapportage in voorbereiding
genomen. Het milieueffectrapport wordt naar verwachting begin 2016
opgeleverd. Vervolgens worden de hiervoor bij De Kooy genoemde
stappen doorlopen, uitmondend in realisatie begin 2017.
Luchthavens Gilze-Rijen en De Peel
Bij Gilze-Rijen heeft zich zoals bekend het verschijnsel «rattle noise» door
vliegbewegingen met Chinook-helikopters gemanifesteerd. Het betreft een
laagfrequent geluid, als gevolg waarvan geluid van trillende objecten in
huis kan ontstaan. Naar aanleiding van dit verschijnsel is onderzoek
gestart. Het initiële literatuuronderzoek door het Nationaal Lucht- en
Ruimtevaartlaboratorium (NLR) en TNO is bij brief van 13 augustus 2013
(Kamerstukken II, 2012–2013, 33 400 X, nr. 96) ter kennisneming aan de
Tweede Kamer der Staten-Generaal aangeboden. Op 21 augustus 2013 is
aan het NLR opdracht gegeven de rol van «rattle noise» bij hinder door
helikoptergeluid te onderzoeken aan de hand van proefnemingen in
specifiek Nederlandse huizen. Dit onderzoek is in februari 2015 afgerond.
Er is onderzoek uitgevoerd met een representatieve groep proefpersonen
in een drietal typen woningen. Uit het onderzoek blijkt dat afhankelijk van

Tweede Kamer, vergaderjaar 2015–2016, 34 406, nr. 3

3

diverse factoren waaronder het woningbouwtype en de staat van
onderhoud, «rattle noise» kan optreden, in het bijzonder in de vorm van
rammelende ramen bij oudere woningen met enkel glas in houten
sponningen. Op basis van deze bevindingen vindt momenteel vervolgonderzoek plaats om de gevolgen voor de omgeving van de luchthaven
Gilze-Rijen nader in beeld te brengen. Daarbij moet worden gedacht aan
beschermende maatregelen zoals voorzieningen aan woningen om «rattle
noise» tegen te gaan.
Het gegeven dat het onderzoek naar «rattle noise» nog niet is afgerond,
betekent stagnatie in de voortgang van de concept notitie reikwijdte en
detailniveau die wordt opgesteld ter voorbereiding van de milieueffectrapportage militaire luchthaven Gilze-Rijen. De keuze deed zich voor om de
genoemde notitie per 1 september 2015 ter inzage te leggen, onder
gelijktijdige uitleg dat het NLR-rapport over «rattle noise» en de op basis
daarvan te maken keuze later zouden worden bekend gemaakt, dan wel
met het uitbrengen van de bedoelde notitie te wachten tot het aanvullende NLR-onderzoek over «rattle noise» is afgerond. Deze opties zijn
besproken met leden van de Commissie Overleg en Voorlichting
Milieuhygiëne Vliegbasis Gilze-Rijen. Daarbij is gebleken dat ondanks de
langere tijdsduur die dat meebrengt, het de voorkeur verdient wanneer de
onderzoeksresultaten over «rattle noise» alvorens te worden verwerkt in
de notitie reikwijdte en detailniveau, eerst kenbaar worden gemaakt aan
betrokkenen. Gelet hierop is besloten het «rattle noise»-onderzoek af te
wachten. Dat brengt helaas vertraging met zich mee, maar een
zorgvuldige totstandkoming van het luchthavenbesluit dient een hoger
belang dan het halen van de planning.
Voor de planning van het Luchthavenbesluit Gilze-Rijen betekende dit het
volgende. Zodra het rapport over het aanvullend NLR-onderzoek
beschikbaar is, zal met de gemeente worden besproken tot welke
conclusie het rapport leidt. De terinzagelegging van de concept-notitie
reikwijdte en detailniveau zal kort daarna plaatsvinden, waarbij tevens een
informatieavond voor omwonenden wordt voorzien. Al met al schuift de
planning hierdoor een half jaar op met als gevolg dat het luchthavenbesluit niet voor 1 november 2016 tot stand zal kunnen komen. Naar
verwachting zal het luchthavenbesluit voor de militaire luchthaven
Gilze-Rijen in de eerste helft van 2017 kunnen worden vastgesteld.
De voorbereiding van het luchthavenbesluit voor de militaire luchthaven
De Peel heeft bewust lage prioriteit gekregen. Besloten is de (onderzoeks)capaciteit primair in te zetten op de afronding van het luchthavenbesluit Volkel en de voorbereiding van de luchthavenbesluiten De Kooy,
Woensdrecht en Gilze-Rijen vanwege het grotere belang van die luchthavens voor Defensie zelf en voor civiele medegebruikers (met name De
Kooy). Het banenstelsel van De Peel is gedeactiveerd voor vastevleugelvliegtuigen, zodat deze basis momenteel alleen een functie heeft
voor helikoptergebruik. Mede met het oog op een mogelijk reactiveren
van het banenstelsel zal ook voor De Peel een luchthavenbesluit tot stand
worden gebracht om het gebruik van die luchthaven op adequate wijze te
kunnen reguleren. Ook dit luchthavenbesluit zal niet voor 1 november
2016 tot stand kunnen komen.
Luchthaven Twenthe
Het van oorsprong militaire luchtvaartterrein Twenthe wordt zoals bekend
niet meer als militaire luchthaven gebruikt. De aanwijzing als militair
luchtvaartterrein op basis van de Luchtvaartwet is niettemin in stand
gelaten in afwachting van besluitvorming over een eventuele doorstart als
civiele luchthaven. Tevens maakt het bestaan van de aanwijzing op basis
van de Luchtvaartwet mogelijk dat in de tussentijd (civiel) medegebruik
van het luchtvaartterrein mogelijk blijft.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2015–2016, 34 406, nr. 3

4

De verwachting is dat medio 2016 door provinciale staten het luchthavenbesluit kan worden vastgesteld ten behoeve van een doorstart als civiele
luchthaven. Bij onverwachte vertraging van dit traject tot na 1 november
2016 is ook het luchtvaartterrein Twenthe gebaat bij een verlenging van de
wettelijke overgangstermijn gedurende welke aanwijzingen van militaire
luchtvaartterreinen hun geldigheid behouden.
Verlenging overgangstermijn met twee jaar
Zoals uit het vorenstaande blijkt, zullen de luchthavenbesluiten voor de
militaire luchthavens De Kooy, Woensdrecht, Gilze-Rijen en De Peel niet
binnen de voorziene wettelijke overgangstermijn tot stand kunnen worden
gebracht, terwijl ook voor de civiele doorstart van Twenthe en het
medegebruik van dat luchtvaartterrein de einddatum van 1 november
2016 een risico kan inhouden. Gelet hierop voorziet het wetsvoorstel in
een verlenging van de overgangstermijn met twee jaar. Artikel XVIII van
de Wet van 18 december 2008 zal dan materieel inhouden dat een
aanwijzing van een luchtvaartterrein, vastgesteld op grond van Hoofdstuk
IV, afdeling I, van de Luchtvaartwet, haar geldigheid behoudt totdat zij is
vervangen door een luchthavenbesluit als bedoeld in artikel 10.15 van de
Wet luchtvaart, doch niet langer dan negen jaar (was: zeven jaar) na het
tijdstip van inwerkingtreding van de titel «Luchthavens» in hoofdstuk 10
van de Wet luchtvaart. Aangezien dat inwerkingtredingstijdstip destijds is
bepaald op 1 november 2009 (Stb. 2014, 289), leidt de nu geldende
overgangsbepaling van zeven jaar ertoe dat de overgangstermijn eindigt
op 1 november 2016. De voorgestelde verlenging met twee jaar brengt
mee dat de overgangstermijn zal eindigen op 1 november 2018. Die
verlengde termijn is toereikend om de vereiste luchthavenbesluiten tot
stand te brengen.
Inwerkingtreding
Gelet op het feit dat het wetsvoorstel ertoe strekt een te krap gebleken
overgangstermijn vóór 1 november 2016 te verlengen, is vanwege het
spoedeisende karakter van het wetsvoorstel niet aangesloten bij de vaste
verandermomenten, maar is gekozen voor inwerkingtreding met ingang
van de dag na de datum van uitgifte van het Staatsblad waarin de wet zal
worden geplaatst.
Zoals hiervoor is beschreven, betreft de in de luchtvaartwetgeving
vervatte overgangstermijn een fatale termijn. Het is derhalve noodzakelijk
tijdig maatregelen te treffen om de overgangstermijn te verlengen.
Zekerheidshalve wordt dan ook gebruik gemaakt van de procedure van
artikel 12 van de Wet raadgevend referendum. Van groot belang is niet
alleen dat de verlenging van de overgangstermijn tijdig vóór 1 november
2016 de eindstreep haalt, maar ook dat indien over deze wet een
referendum wordt gehouden, de rechtsgevolgen van de wet, te weten het
geldig blijven van de aanwijzingen als luchtvaartterrein, tot nadere
besluitvorming terzake in stand blijven. Dit is zowel in het belang van de
militaire luchtvaart als in dat van het civiele medegebruik.
De Minister van Defensie,
J.A. Hennis-Plasschaert

Tweede Kamer, vergaderjaar 2015–2016, 34 406, nr. 3

5