RAPPORTAGE

Procesevaluatie
crisisaanpak
droogte 2022
3 mei 2023

1

Inhoudsopgave
Hoofdstuk 1 ...................................................................................................................... 3
Inleiding........................................................................................................................... 3
1.1

Aanleiding ....................................................................................................... 3

1.2

Doel en vraagstelling ...................................................................................... 3

1.3

Opzet van de evaluatie ................................................................................... 4

1.4

Leeswijzer ...................................................................................................... 4

Hoofdstuk 2 ...................................................................................................................... 5
Context ............................................................................................................................ 5
2.1

Watertekort en droogte in de bredere context ................................................ 5

2.2

Planvorming ................................................................................................... 5

Hoofdstuk 3 ...................................................................................................................... 7
Sleutelmomenten ............................................................................................................. 7
3.1

Inleiding ......................................................................................................... 7

3.2

Sleutelmoment 1. Schutten en inzet tijdelijke pompinstallaties ...................... 8

3.3

Sleutelmoment 2. Verzilting Rijn-Maasmonding en inzet stuw Hagestein ..... 10

3.4

Sleutelmoment 3. Opschaling MTW ............................................................... 11

3.5

Sleutelmoment 4. Persbriefing met dgRWS, KNMI en LCW ........................... 12

3.6

Sleutelmoment 5. Instellen onttrekkingsverboden grondwater .................... 12

3.7

Sleutelmoment 6. Inzet stuwpand Driel – Amerongen .................................. 13

3.8

Sleutelmoment 7. Chloridebestrijding IJssel/IJsselmeer ............................. 14

Hoofdstuk 4 .................................................................................................................... 15
Analyse .......................................................................................................................... 15
4.1

Algemene observaties................................................................................... 15

4.2

Genomen maatregelen .................................................................................. 16

4.3

Besluitvorming en coördinatie ...................................................................... 19

4.4

Informatiemanagement ................................................................................ 21

4.5

Crisiscommunicatie ....................................................................................... 23

4.6

Lessen ten opzichte van 2018 ....................................................................... 24

Hoofdstuk 5 .................................................................................................................... 25
Conclusies en aanbevelingen .......................................................................................... 25
5.1

Inleiding ....................................................................................................... 25

5.2

Conclusies ..................................................................................................... 25

5.3

Aanbevelingen .............................................................................................. 26

Bijlage 1.

Afkortingen ................................................................................................... 28

Bijlage 2.

Evaluatiekader .............................................................................................. 29

Bijlage 3.

Geraadpleegde documentatie ....................................................................... 32

Bijlage 4.

Betrokkenen ................................................................................................. 33

Bijlage 5.

Tijdlijn met sleutelmomenten ....................................................................... 34

2

HOOFDSTUK 1

Inleiding
1.1

Aanleiding

Na een droog voorjaar volgde een droge zomer in 2022. Het landelijke neerslagtekort in de zomer
bereikte een maximale waarde van 318 millimeter, ongeveer twee keer zoveel als normaal. Dit
betrof een gemiddelde, in sommige regio’s bedroeg het neerslagtekort zelfs meer dan 400 mm. Het
was zonnig en warm, waardoor er veel verdamping was. Door het neerslagtekort was de
wateraanvoer via de Maas en met name de Rijn laag. De grondwaterstanden waren begin 2022
vrijwel overal hersteld, maar door het droge en warme voorjaar zijn de grondwaterstanden daarna
snel gedaald.
De langdurige droogte zorgde voor watertekort en een verslechterde waterkwaliteit. Dit had
gevolgen voor onder andere de landbouw, de natuur en de scheepvaart. Sommige vaarwegen
waren te ondiep en de scheepvaart ondervond hiervan hinder, gewassen konden niet altijd worden
besproeid en in de natuur is steeds meer schade zichtbaar door meerdere droge jaren in een
relatief korte periode.
Het watertekort was reden om conform het Landelijk Draaiboek Waterverdeling en Droogte op te
schalen naar niveau 1 (dreigend watertekort) en later naar niveau 2 (feitelijk watertekort). De
opschaling liep van 13 juli tot 28 september 2022. Op 21 september werd afgeschaald naar niveau
1, op 28 september werd afgeschaald naar niveau 0.
Tijdens de opschaling kwamen de RDO’en, de LCW en het MTW meerdere malen bijeen om
besluiten te nemen over prioritering en verdeling van schaars water. In tijden van watertekort
werkt het ministerie van Infrastructuur en Waterstaat (IenW) samen met partners als
Rijkswaterstaat, waterschappen, drinkwaterbedrijven, provincies en de ministeries van
Economische Zaken (EZK) en Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit (LNV) aan de bestrijding van
de droogte. Belangrijke kaders zijn het Landelijk Draaiboek Waterverdeling en Droogte en de
verdringingsreeks. Buiten een crisis om werkt het ministerie van IenW middels het
Deltaprogramma Zoetwater aan de bestrijding van droogte.
Binnen de crisisorganisatie van het ministerie van IenW bestaat de wens om te leren van de
gevoerde crisisbeheersing en te onderzoeken of verbeteringen en aanpassingen nodig zijn in
relevante handboeken, bestaand beleid en maatregelen. Het evalueren van de droogtecrisis van
2022 met de betrokken partners helpt hierbij om een helder beeld te krijgen van de huidige
werking van de crisisstructuur voor waterverdeling en droogte. Het DCC-IenW heeft Berenschot
gevraagd het evaluatieonderzoek uit te voeren.

1.2

Doel en vraagstelling

Dit evaluatieonderzoek betreft een procesevaluatie naar de werking van de crisisorganisatie die
wordt ingezet voor de aanpak van het watertekort. De evaluatie zoomt specifiek in op de
verhouding tussen de crisisaanpak in 2022 en de geleerde lessen uit de crisisaanpak in 2018.
Daarbij hebben we aandacht besteed aan de totstandkoming van de maatregelen en de
aandachtspunten die naar voren komen uit de genomen maatregelen (waarvoor mogelijk verder

3

onderzoek noodzakelijk is). De periode van onderzoek loopt vanaf opschaling naar niveau 1 (13 juli
2022) tot afschaling van niveau 2 naar niveau 1 (21 september 2022).
De procesevaluatie heeft als doel om te leren van de aanpak en om te komen tot verbeteringen
van de interne crisisorganisatie en de werkwijze. De resultaten kunnen gebruikt worden voor het
actualiseren van de crisisplanvorming rond watertekort en droogte.
De evaluatie is gericht op het proces en is daarmee niet beleidsinhoudelijk. Wel is er, in
samenspraak met de opdrachtgever, besloten zeven sleutelmomenten te identificeren waaraan
procesmatige keuzes kunnen worden ontleend. Een sleutelmoment wordt gedefinieerd als een
cruciaal moment in een incident of crisis dat bepalend is geweest voor het verloop van de
gebeurtenis en/of de aanpak.

1.3

Opzet van de evaluatie

De evaluatie die we hebben uitgevoerd is opgedeeld in een aantal fases. Een evaluatiekader diende
als basis hiervoor (zie bijlage 2). Hierin is terug te zien dat de evaluatie zich concentreert op
verschillende aspecten: inhoudelijke maatregelen, totstandkoming van maatregelen,
informatiemanagement, crisiscommunicatie en de geleerde lessen uit de crisisaanpak droogte
2018. Daarnaast is bekeken in hoeverre de huidige aanpak aansluit bij de huidige planvorming en
in hoeverre de droogtecrisis als structureel probleem wordt benaderd.
We zijn het onderzoek gestart met een korte documentstudie. Gezien de omvang van de te
onderzoeken periode (van 13 juli 2022 tot 21 september 2022) heeft deze documentstudie zich
geconcentreerd rondom een aantal sleutelmomenten, dat deze periode kenmerkt. Deze
sleutelmomenten zijn in overleg met de opdrachtgever en de voor de evaluatie ingestelde
begeleidingsgroep vastgesteld. De begeleidingsgroep bestond uit vertegenwoordigers van DCC
IenW, RDO’en, DGWB, WMCN/LCW en de UvW. De sleutelmomenten zijn uitgewerkt in hoofdstuk
3. Daarnaast zijn draaiboeken, een tijdlijn, verschillende evaluaties en verslagen van zowel LCWoverleggen als MTW-overleggen nader bestudeerd. Een overzicht van de geraadpleegde
documenten is te vinden in bijlage 3.
Aansluitend hebben we verschillende betrokkenen in groepsverband geïnterviewd (zie bijlage 4).
Deze vertegenwoordigers uit verschillende organisaties zijn aangedragen door de opdrachtgever.
Het grootste deel van de geïnterviewden is betrokken bij de crisisorganisatie en heeft zitting in één
van de RDO’en, de LCW of het MTW. Ook hebben we een groepsinterview gehouden met
afgevaardigden van de groep van watergebruikers.
De documentstudie en de informatie verkregen uit de groepsinterviews vormden de basis van deze
analyse. Naar aanleiding van de analyse hebben we een leerbijeenkomst georganiseerd met als
doel om de bevindingen te valideren en gezamenlijk de belangrijkste lessen te bepalen. De
opbrengsten uit de leerbijeenkomst hebben we vervolgens verwerkt in de bevindingen. Op basis
van deze bevindingen hebben we conclusies en aanbevelingen geformuleerd.

1.4

Leeswijzer

In dit rapport hebben we in hoofdstuk 2 de droogte in bredere context geduid, evenals een korte
toelichting op de planvorming. Vervolgens hebben we in hoofdstuk 3 een aantal sleutelmomenten
uitgewerkt. Hoofdstuk 4 geeft inzicht in de bevindingen die wij hebben geformuleerd naar
aanleiding van onze analyse en tot slot hebben we in hoofdstuk 5 de conclusies en aanbevelingen
opgenomen.

4

HOOFDSTUK 2

Context
2.1

Watertekort en droogte in de bredere context

Watertekort betekent dat er minder water beschikbaar is dan waar vanuit verschillende sectoren
om wordt gevraagd, zoals de landbouw, de natuur en de drinkwatervoorziening. Daarbij zijn er
verschillende gradaties van watertekort (zie paragraaf 2.2) en gaat het niet alleen om kwantiteit,
maar ook de kwaliteit van het beschikbare water voor de verschillende functies. Watertekort
ontstaat door droogte. Droogte is op verschillende manieren te definiëren:
•

Meteorologische droogte betekent dat gedurende langere tijd minder regen valt dan normaal in
combinatie met grote verdamping. Als er minder regen valt dan er verdampt, ontstaat er
droogte. In Nederland brengen we dit vaak in beeld via het neerslagtekort: het verschil tussen
neerslag en de berekende referentiegewasverdamping in de periode tussen 1 april en 1 oktober.

•

Hydrologische droogte bestaat uit een combinatie van zeer lage rivierafvoeren en lage
oppervlakte- en grondwaterstanden. Dit is deels een gevolg van het neerslagtekort in
Nederland, maar ook afhankelijk van neerslag stroomopwaarts.

De gevolgen van droogte kunnen van plaats tot plaats zeer verschillen en zijn afhankelijk van het
watersysteem, het landgebruik en de genomen beheersmaatregelen. Sommige regio’s, zoals
Zeeland en de hoge zandgronden, zijn volledig afhankelijk van het regenwater en daardoor
gevoeliger voor neerslagtekort. Deze gebieden zijn ook meer gevoelig voor het cumulatieve effect
van meerdere droge jaren op een rij, vanwege uitzakkende grondwaterstanden en beperkte
aanvulmogelijkheden. Andere delen van Nederland zijn dan weer vooral afhankelijk van de aanvoer
via rivieren en daarmee logischerwijs gevoeliger voor lage rivierstanden.
Verzilting is een waterkwaliteitsprobleem dat met name (maar niet uitsluitend) speelt in de
kustgebieden. Bij verzilting wordt het grond- en oppervlaktewater zouter. Dit komt doordat tijdens
droogte en lage rivierafvoeren zeewater verder landinwaarts kan trekken of door zoute kwel. Voor
verschillende functies die afhankelijk zijn van zoetwater is verzilting een probleem. Bijvoorbeeld
voor de drinkwatervoorziening, maar ook voor de scheepvaart, landbouw en industrie. Ook voor de
natuur kan verzilting schadelijk zijn, omdat veel planten en dieren op land zoetwater nodig hebben.

2.2

Planvorming

Indien sprake is van een droge periode waarbij maatregelen ter voorkoming van teveel schade
door droogte genomen dienen te worden, vormt het Landelijk Draaiboek Waterverdeling en
Droogte de basis voor de werking van de crisisorganisatie. Het Landelijk Draaiboek Waterverdeling
en Droogte beschrijft welke crisisteams en partijen samenwerken binnen de crisiskolom
waterverdeling en droogte en hoe de verbinding is met de crisisstructuur van het ministerie van
IenW (zoals beschreven in het Handboek Crisisbeheersing IenW) en met de nationale
crisisstructuur (zoals beschreven in het Nationaal Handboek Crisisbesluitvorming).

5

Het landelijk draaiboek beschrijft vier niveaus van watertekort (en daarmee voor opschaling) in de
crisiskolom waterverdeling en droogte. Het gaat om normaal beheer (niveau 0), dreigende
watertekorten (niveau 1), feitelijke watertekorten (niveau 2) en (dreigende) crisis watertekort
(niveau 3). Het volgende overzicht uit het landelijk draaiboek beschrijft het verschil tussen de
niveaus die tijdens de droogte van 2022 van kracht zijn geweest en die in de scope van deze
evaluatie vallen (niveau 1 en 2).1

In het landelijk draaiboek wordt beschreven dat WMCN-LCW en de RDO’en daarnaast in alle
niveaus monitoren op verschillende indicatoren die ook bepalend kunnen zijn voor het wijzigen van
het niveau, zoals effecten van de droogte, verzilting, media-aandacht, politieke gevoeligheid of
signalen van belanghebbenden.

In de figuur wordt bij de overige indicatoren voor opschaling verwezen naar een ‘kolom links’. Deze kolom is
terug te vinden in de originele figuur waar deze figuur een uitsnede van is en is te vinden in het Landelijk
Draaiboek Waterverdeling en Droogte.
1

6

HOOFDSTUK 3

Sleutelmomenten
3.1

Inleiding

In 2022 ontstaan in de zomerperiode problemen als gevolg van een watertekort. De impact en type
impact van het watertekort varieert per regio. Sommige regio’s zijn volledig afhankelijk van
regenwater en gevoelig voor neerslagtekort, terwijl andere regio’s meer last hebben van lage
rivierstanden. In West-Nederland speelt vooral verzilting als gevolg van het watertekort.
Wat voor (vrijwel) heel het land kan worden gesteld is dat de aanloop naar de zomer vanaf maart
2022 een relatief droge periode is met in de zomermaanden nagenoeg voortdurend hoge
temperaturen. Zowel in Nederland als in het stroomgebied van de grote rivieren in het buitenland
is de neerslag zeer beperkt in de periode van juni tot september. De piek van het neerslagtekort is
begin september. Deze gebeurtenissen hebben geleid tot opschaling van de crisisorganisatie, zowel
binnen de RDO’en, de LCW als later zelfs het MTW. Opschaling in niveau 1 (en later niveau 2) vindt
plaats van 13 juli tot 21 september 2022. In de loop van september neemt het neerslagtekort
langzaam af en herstellen de waterstanden
In dit hoofdstuk worden enkele sleutelmomenten uit de zomerperiode van 2022 uitgelicht. Een
sleutelmoment wordt gedefinieerd als een cruciaal moment in een incident of crisis dat bepalend is
geweest voor het verloop van de gebeurtenis en/of de aanpak. In deze evaluatie betreffen de
sleutelmomenten maatregelen en acties die genomen zijn om (negatieve effecten van) het
watertekort tegen te gaan. De sleutelmomenten zijn op basis van de tijdlijn in chronologische
volgorde weergeven en gaan enerzijds over daadwerkelijk genomen maatregelen
(sleutelmomenten 1, 2, 5, 6 en 7) en anderzijds over gebeurtenissen in de crisisaanpak
(sleutelmomenten 3 en 4).
In de volgende tijdlijn zijn de sleutelmomenten opgenomen. Deze tijdlijn is ook opgenomen in
bijlage 5.

7

3.2

Sleutelmoment 1. Schutten en inzet tijdelijke
pompinstallaties

Vanaf begin juli 2022 zijn er lage grondwaterstanden en hoge temperaturen. De watertemperatuur
is in deze periode hoog. In de periode van half juli tot begin augustus worden meerdere besluiten
genomen over het inzetten van maatregelen om de gevolgen van het watertekort te beheersen. De
genomen besluiten worden beschouwd als één sleutelmoment.

3.2.1

Zeesluis IJmuiden beperkt schutten

Als gevolg van enerzijds een groot aantal schuttingen in IJmuiden en anderzijds een afname in de
wateraanvoer via het Amsterdam-Rijnkanaal (mede als gevolg van inzet Klimaatbestendige
Wateraanvoer (KWA)), loopt in de loop van de zomer de zoutconcentratie in het Noordzeekanaal
dermate hoog op dat deze buiten de normale bandbreedte komt. Omdat bij die concentraties
schade ontstaat in met name de wateren die in open verbinding staan met het Noordzeekanaal, en
omdat bij dergelijke hoge zoutconcentraties ook de indringing van zout in gebieden van
naastgelegen waterbeheerders plaatsvindt, wordt op 15 juli 2022 besloten het aantal schuttingen
in IJmuiden te beperken.
Het complex bestaat uit de Middensluis, de Noordersluis en de Zeesluis IJmuiden. Wanneer
schepen aan de andere kant van het complex willen komen, dient er geschut te worden. Bij dit
proces, waarbij een schip door middel van een schutsluis tussen twee kanaalpanden met
verschillend waterniveau wordt verplaatst, komt er zeewater in het kanaal of de rivier terecht. Om
verzilting van het water tegen te gaan, worden er schutbeperkingen ingesteld.
Om de scheepvaart niet geheel stil te doen laten vallen, besluit Rijkswaterstaat om zoveel mogelijk
‘aanbodgestuurd’ te schutten door sluizencomplex IJmuiden.2 Dit houdt in dat afhankelijk van de
omvang van schepen en het getij steeds wordt gekozen om te schutten via de kleinst mogelijke
sluis. Dit betekent dat een schip soms zal moeten wachten tot de sluis beschikbaar is.3
Aanbodgestuurd schutten biedt de beste garantie dat het zoutgehalte van het Noordzeekanaal
onder de gestelde grenswaarden blijft. Een voorbeeld hiervan is dat naast de Zeesluis IJmuiden
ook de Noordersluis wordt gebruikt om schepen te schutten. Zeesluis IJmuiden heeft een twee keer
zo groot volume als de oude Noordersluis. Hierdoor komt bij elke schutting twee keer zoveel
zoutwater in het kanaal.
Het schutten vindt plaats in bloktijden en geclusterd, maar voor bepaalde sluizen gelden speciale
regels. Bij Zeesluis IJmuiden wordt zoveel mogelijk geschut met volle kolken; de Zeesluis wordt
daarmee niet volledig gesloten, maar wel verminderd gebruikt. Voor de Noordersluis geldt de regel
om maximaal zeven schuttingen per dag uit te voeren.
Schutbeperkingen in andere regio’s worden ingevoerd op basis van regionale analyses door de
eigen RDO’en.4 Bij het instellen van schutbeperkingen kan de LCW verzocht worden om te
ondersteunen.5

https://www.rijkswaterstaat.nl/nieuws/archief/2022/06/schepen-worden-aanbodgestuurd-geschut-doorzeesluis-ijmuiden
3
https://www.h2owaternetwerk.nl/vakartikelen/beheersing-van-de-zoutconcentratie-op-het-noordzeekanaal
4
Verslag LCW-overleg 13 juli 2022
5
Verslag LCW-overleg 20 juli 2022
2

8

3.2.2

Inzet tijdelijke pompinstallaties

De waterstanden op de IJssel zijn half juli extreem laag en de verwachting is dat dit nog enige tijd
blijft aanhouden. Het gemaal Eefde zorgt er normaliter voor dat het water vanuit de IJssel via het
Twentekanaal over de drie omliggende waterschappen kan worden verdeeld. Onder normale
omstandigheden kan met dit gemaal ruim 21 kubieke meter water per seconde worden
aangevoerd. Vanwege de lage waterstanden op de IJssel kan het gemaal op dat moment slechts 10
kubieke meter per seconde aanvoeren. Daarom worden er twee tijdelijke pompinstallaties (TPI’s) in
bedrijf genomen, die samen 21 m3/s aanvoeren6. De TPI’s zorgen ervoor dat de waterstand op het
juiste peil blijft. De benodigde pompcapaciteit wordt afgestemd op de watervraag vanuit het
achterliggende gebied. Het inzetten van de TPI’s gebeurt in verschillende fases van 20 juli tot en
met 27 juli. Op 21 september worden de pompinstallaties afgebouwd.
Het inzetten van tijdelijke pompinstallaties gebeurt op meerdere plekken.
•

Muiden (vanaf 16 augustus): TPI wordt ingezet om water vanuit het Markermeer aan te voeren
naar het achterland;

•

Gelderland (vanaf begin aug): hier worden er meerdere TPI’s ingezet voor aanvoer
Veluwe/Linge/Berkel;

•

Limburg bij Wessem Nederweert (vanaf begin aug): de TPI in Limburg is bedoeld voor
wateraanvoer vanuit het kanaal Wessem Nederweert naar de Peelregio.

Tegelijk met het instellen van TPI’s wordt besloten tot de inzet van klimaatbestendige
wateraanvoer (KWA), voorheen kleinschalige wateraanvoer, inclusief doorvoer Krimpenerwaard
(DKW). De KWA is een voorziening om zoetwater naar West-Nederland te leiden, indien de aanvoer
van zoetwater vanuit de Rijn door watertekort te beperkt is.7 Onder de KWA-werken worden
(keer)sluizen, gemalen, stuwen en watergangen verstaan.
Op 13 juli wordt in RDO West-Midden na advies van de Beraadsgroep KWA door de Commissie
KWA besloten de KWA in te zetten. Na een voorbereidingstijd van enkele dagen wordt op 18 juli
formeel het gemaal de Aanvoerder in werking gesteld, alsook de Doorvoer door de
Krimpenerwaard. Naast de reguliere aanvoerverplichting van 7 m3/s, leggen de partijen zich een
inspanningsverplichting op om meer water aan te voeren, conform de uiteindelijke hoeveelheden
van de KWA+. De beraadsgroep KWA heeft als taak tijdens de voorbereidingsfase te beoordelen en
te besluiten over doeltreffende ingebruikname van de KWA-werken.8
De Commissie KWA (bestaande uit de dijkgraaf, HID en voorzitter beraadsgroep KWA) komt na dit
besluit bij elkaar voor de aanvang van de ingebruikfase.9 Deze wordt gehandhaafd tot 16
september. Vanwege technische problemen valt het gemaal de Aanvoerder voor een eerste keer op
22 juli uit. Door de inzet van de noodpompen van DCC-IenW kan de weggevallen capaciteit
grotendeels worden gecompenseerd. Later is er nogmaals een storing bij het gemaal de
Aanvoerder. Deze keer worden ook weer noodpompen van DCC ingezet.

https://www.vechtstromen.nl/@43718/tijdelijk-extra-pompinstallatie-gemaal/
De KWA bestaat uit een systeem van stuwen, watergangen en gemalen. Naast deze infrastructuur bestaat de
KWA ook uit afspraken tussen vier waterschappen en Rijkswaterstaat in de vorm van een waterakkoord.
8
Waterakkoord Kleinschalige Wateraanvoervoorzieningen Midden-Holland (2017), pagina 6
9
Waterakkoord Kleinschalige Wateraanvoervoorzieningen Midden-Holland (2017), pagina 7
6
7

9

3.2.3

Schutbeperking kanaal Gent-Terneuzen

Het kanaal Gent-Terneuzen heeft bij Evergem vanaf begin juli een daggemiddelde afvoer van onder
de 11 m3/s en is daarmee significant lager dan normaal voor deze tijd van het jaar (tussen de 13
en 45 m3/s). Eind augustus daalt de afvoer zelfs naar 3 m3/s. De afvoer blijft fluctueren tot eind
september, wanneer deze weer begint te stijgen.
Als gevolg hiervan worden bij Terneuzen schutbeperkingen ingesteld vanaf 11 juli tot circa 14
september om zo water vast te houden. De afstemming hierover tussen Nederland en België vindt
plaats bij de Terneuzen-Gent-Operationeel (TGO) en de Terneuzen-Gent-Sluis (TGS) en bij het
Ambtelijk college van de VNSC, waar ‘droogte’ als vast punt op de agenda staat10.

3.2.4

Beperkt schutten Afsluitdijk en sluis Eefde

Op 17 augustus worden bij de Twentekanalen en Eefde schutbeperkingen ingesteld, met als doel
om water vast te houden. De schutbeperkingen zijn 16 september ingetrokken. Bij de Afsluitdijk en
alle zeesluizen in het noorden van Nederland worden schutbeperkingen ingesteld van circa 27 juli
tot 1 oktober. Reden van het instellen van de beperkingen is het tegengaan van verzilting. Deze
beperkingen zijn ingrijpend voor de scheepvaart, omdat zij hierdoor beperkt wordt in haar
doorvaart.

3.3 Sleutelmoment 2. Verzilting Rijn-Maasmonding en inzet
stuw Hagestein
De Hollandsche IJssel loopt van Gouda tot Krimpen aan den IJssel. Tot en met juli is de verzilting
beheersbaar op deze rivier. De waarden zijn vergelijkbaar met die van 2018. Vanaf halverwege juli
is in West-Nederland bij de Rijn-Maasmonding sprake van toenemende verzilting omdat er door de
lage rivierafvoeren minder water beschikbaar is om het zeewater terug te dringen. Dit is, onder
andere met de verwachting van een sterk dalende Rijnafvoer, reden voor het RDO West-Midden
om op 12 juli op te schalen naar niveau 1. Er wordt besloten door RWS ZD, RWS WNZ en LCW om
de aanvoer naar Volkerak-Zoommeer te houden bij 35 m3/s, om zo de uitgangspositie met
betrekking tot zoutconcentraties te verbeteren. Vanaf begin augustus neemt in de monding van de
Hollandsche IJssel de verzilting toe. Er worden daggemiddelde chloridepieken gemeten tussen
1000 en 1500 mg Cl/l – maximale dagwaardes lopen op tot boven 2500 mg Cl/l. Als gevolg van
lage afvoeren stijgen de zoutgehaltes in de bovenloop tot 200-400 Cl/l.'
Er worden verschillende maatregelen genomen om deze verzilting tegen te gaan. Vanuit onder
andere het gemaal de Aanvoerder voeren Hoogheemraadschap Rijnland, Hoogheemraadschap
Delftland en Hoogheemraadschap Schieland en de Krimpenerwaard in samenwerking met
Rijkswaterstaat met de Klimaatbestendige Wateraanvoer (KWA+) en Doorvoer Krimpenerwaard
(DKW) zoetwater aan richting West-Nederland.
Op 16 augustus (één week) en op 12 september (twee dagen) wordt stuw Hagestein ingezet om
zoetwater richting West-Midden te verplaatsen en het tegengaan van verzilting op de Lek. Doordat
er extra meetpunten op de Lek zijn geïnstalleerd, kan er een beter beeld worden opgemaakt van
het zoutgehalte. De inzet van stuw Hagestein kan hierdoor beperkt blijven. Door het tijdelijk
beperkt openen van Stuw Hagestein wordt vermeden dat de verzilting de inlaatpunten voor zoet
water langs de Lek bereikt. Dit draagt ook bij aan de zoetwaterbuffer Hollandsche IJssel vanwege
de doorvoer van Lekwater naar de Hollandsche IJssel.

10

https://vnsc.eu/droogte-in-het-kanaal-gent-terneuzen/

10

De extra meetpunten op de Lek worden getoond op het gezamenlijke Slim Watermanagement
informatiescherm van RWS, waar waterschappen en drinkwaterbedrijven de gegevens realtime
kunnen volgen en hier hun maatregelen op kunnen afstemmen. Ook worden de meetpunten
gebruikt om te bepalen wanneer en hoeveel water er door Stuw Hagestein nodig is om het
zoutgehalte voldoende terug te dringen en ook wanneer dit weer kan worden stopgezet. Dit is
onderdeel van de hand-aan-de-kraan-sturing (continu bijsturen op basis van realtime data)
waardoor ook minder water is gebruikt dan in 2018.

3.4

Sleutelmoment 3. Opschaling MTW

Op 13 juli schaalt de LCW op naar niveau 1, dreigend watertekort. Vanaf die week komt de LCW
wekelijks bijeen. Op 20 juli wordt in de LCW besloten dat opschaling naar niveau 2 op dat moment
niet aan de orde is. Wel wordt vanaf dat moment een informerend MTW-overleg ingesteld. Het
MTW bestaat uit vertegenwoordigers van Rijkswaterstaat, de waterschappen, de
drinkwaterbedrijven, de provincies en de betrokken ministeries (LNV, EZK en IenW). Het instellen
van een informerend MTW wordt gedaan om vinger aan de pols te houden over eventuele
opschaling naar niveau 2. Tijdens de LCW-vergadering van 27 juli besluit de LCW dat advies voor
opschaling naar niveau 2 nog steeds niet aan de orde is, maar dat men zich hier wel op gaat
voorbereiden in de aankomende week, met aandacht voor het informeren van de minister en de
media.
Uit het LCW-overleg van 3 augustus volgt een advies aan het MTW om op te schalen naar niveau 2.
Mede vanwege de media-aandacht is het advies van de LCW om op te schalen naar niveau 2.11 Ook
RDO Noord en Zuid-West volgen en steunen de opschaling zonder dat zij op dat moment zelf
watertekorten hebben. Consequentie van opschaling is dat besluitvorming meer bestuurlijk
genomen gaat worden. Dat betekent dat de LCW adviezen geeft aan het MTW. De rol van het MTW
is om besluiten te nemen over zaken die over regio’s, watersysteemfuncties en belanghebbenden
heen gaan en die bestuurlijk goed afgestemd moeten zijn. De voorzitter van het MTW (de dgRWS)
kan besluiten nemen over maatregelen die gaan over het hoofdwatersysteem. Op andere
onderdelen is het MTW enkel bevoegd om adviezen van de LCW over te nemen en zijn
deelnemende partijen aan het MTW zelf verantwoordelijk voor het vertalen van de uitkomsten van
het MTW naar besluiten in de eigen bestuurlijke kolom.12
Tijdens het (informerende) MTW-overleg van 3 augustus worden de algemene criteria uiteengezet
voor opschaling naar niveau 2, zoals gesteld in het Landelijk Draaiboek Waterverdeling en Droogte.
Het MTW neemt het advies van de LCW over en besluit om op te schalen naar niveau 2 - Feitelijk
Watertekort.

LCW-vergadering 3 aug, pagina 3.
Nadere toelichting over de verantwoordelijkheid van het MTW staat beschreven in het Landelijk Draaiboek
Waterverdeling en Droogte (2021), p. 22.
11
12

11

In de voorbereiding op de opschaling naar niveau 2 zijn alle communicatievertegenwoordigers
geactiveerd in een groep waarin ontwikkelingen worden gedeeld (de werkgroep communicatie
droogte). Er worden enkele communicatieve mededelingen gedaan naar aanleiding van de
opschaling naar niveau 2: na het MTW wordt een brief naar de Tweede Kamer gestuurd in
combinatie met een persbericht en bereidt de werkgroep communicatie droogte een persbriefing
voor met een toelichting over de rol van het MTW en de werking van de verdringingsreeks.

3.5

Sleutelmoment 4. Persbriefing met dgRWS, KNMI en LCW

Sinds de start van de droogteperiode is er media-aandacht en hebben stakeholders zorgen over de
watertekorten, waardoor communicatie richting pers en publiek gewenst is. De werkgroep
communicatie droogte focust zich hierop.
Met het opschalen naar niveau 2 op 3 augustus wordt direct een persbriefing georganiseerd. In het
MTW-overleg voorafgaand aan de persbriefing worden door de verschillende betrokkenen de
laatste inhoudelijke punten besproken voor wat in de persbriefing aan bod dient te komen. Het
ministerie van Economische Zaken en Klimaat vraagt zich af of het publiek nog moet worden
aangespoord tot actie. De directie Communicatie IenW (DCO) vindt van niet. Zij vindt dat de
waterschappen en drinkwaterbedrijven dat al voldoende doen en er daardoor geen noodzaak is tot
het starten van een campagne. De DCO vindt het belangrijk om de boodschap uit te stralen dat het
water uit de kraan blijft stromen, met daarbij het verzoek aan de mensen om wel verstandig met
water om te gaan.
Op 3 augustus 16:00 uur volgt de persbriefing in verband met het opschalen naar niveau 2, met
toelichting van het MTW op de verdringingsreeks. Aanwezig zijn de voorzitter van het MTW, de
voorzitter van de LCW, het KNMI, de Unie van Waterschappen en Vewin. Ook zijn er experts
aanwezig in verband met het beantwoorden van vakspecifieke vragen.
Tijdens de persbriefing gaat de aandacht van de media met name uit naar de aanwezigheid van
blauwalg in recreatiewateren, het creëren van bewustzijn bij inwoners over het besparen van
water, de verminderde scheepvaart en de gevolgen van de droogte voor de natuur en de keringen.

3.6

Sleutelmoment 5. Instellen onttrekkingsverboden
grondwater

De cumulatie van droge jaren sinds 2018 heeft effect op de grondwaterstanden. Deze zijn niet
alleen laag door de droogte in 2022, maar zakken sneller door het cumulatieve effect van de
droogte in de jaren ervoor. Hoewel de grondwaterstanden begin 2022 vrijwel overal hersteld
waren, daalden door het droge en warme voorjaar de grondwaterstanden weer snel. Dit werkte
met name door in de kwetsbaarheid van de natuur. Daarom is het instellen van
onttrekkingsverboden een sleutelmoment.
Medio mei dalen de grondwaterstanden in Nederland en zijn met name regionaal in het zuiden de
standen erg laag. Dit heeft effect op de weidevogels, uitdroging van bos en heide en het sluiten
van vispassages. Medio augustus neemt het effect van verdroging en hogere watertemperatuur
toe, net als de impact en druk op natuurgebieden (met name in bossen en hoogveen) en bepaalde
diersoorten. Dit zorgt voor een verslechterde conditie in natuurgebieden en zorgen om flora en
fauna.
De situatie verslechtert verder begin september. De effecten van verdroging, verhoogde
watertemperatuur en droogval van beken, zorgen onder meer voor waterkwaliteitsproblemen in
heel Nederland. Er wordt op dat moment gespeculeerd over mogelijk onomkeerbare schade aan

12

natuurgebieden. Naast de impact van de huidige droogte dit jaar, neemt de gecombineerde druk
op de natuur door de droge jaren ervoor steeds verder toe.
Als reactie op de lage grondwaterstanden worden medio augustus door drie waterschappen
(Vechtstromen, Rijn en IJssel en Vallei en Veluwe) in een deel van hun beheersgebied
onttrekkingsverboden ingesteld voor grondwater. Het onttrekken van grondwater is het oppompen
van dit water om het te gebruiken voor speciale doeleinden. Voor het onttrekken van grondwater
kan toestemming nodig zijn van het waterschap of de provincie. Dit kan in de vorm van een
vergunning, maar ook alleen een melding van de activiteit kan volstaan. De onttrekkingsverboden
worden, net als met oppervlaktewater, per regio ingevoerd.
Het IPO stelt tijdens de MTW-vergadering medio augustus dat natuurorganisaties zich zorgen
maken over de Natura 2000-gebieden. De zorgen zitten met name in de regionale verschillen.
Natuur komt in twee categorieën van de verdringingsreeks terug, namelijk in categorie 1
(kwetsbare natuur met onomkeerbare schade) en categorie 4. De betrokkenen (zoals
natuurorganisaties/Staatsbosbeheer) geven aan het verschil tussen deze categorieën niet helder te
vinden. In de MTW-vergadering vraagt men de provincie om uitleg te geven over het verschil
tussen ‘natuur’ en ‘kwetsbare natuur’. Er wordt besloten dat het ministerie van LNV samen met het
IPO informatie verstrekt over het verschil tussen de natuur in categorie 1 en 4, zodat de
informatie-uitwisseling hierover beter verloopt tussen de partners.

3.7

Sleutelmoment 6. Inzet stuwpand Driel – Amerongen

Het stuwensemble Nederrijn en Lek bestaat uit drie stuwcomplexen bij Driel, Amerongen en
Hagestein. Samen zorgen ze voor een goede bevaarbaarheid van de Nederrijn, IJssel en de Lek. De
stuw zorgt dat er via de IJssel voldoende zoetwater richting het IJsselmeer stroomt. De stuw bij
Driel wordt ook wel de ‘kraan van Nederland’ genoemd, vandaar dat de inzet van het stuwpand is
opgenomen als sleutelmoment.
De waterstand in het stuwpand op de Nederrijn-Lek tussen Driel en Amerongen is eind augustus
erg laag (circa NAP 5.40m, ten opzichte van normaal stuwpeil NAP 5.80 – 6.05m). Op het moment
dat de afvoerpiek van de Rijn op 24 en 25 augustus hoog is, stelt de LCW voor aan het MTW om
het stuwpand op te zetten. Het MTW gaat hierin mee. Met deze maatregel kan het peil daarna
voldoende vastgehouden worden.
Het stuwregime heeft (minimale) negatieve effecten voor de IJssel en het IJsselmeer. Het bufferen
van water kost enkele millimeters water aan de andere kant van de stuw (IJsselmeer). Over een
langere periode heeft dit wel consequenties. RDO Gelderland belooft aan RDO Noord de situatie
strak te monitoren en als de problemen in Noord te groot worden een ander regime toe te passen.
Uiteindelijk adviseert de LCW positief op het verzoek.
Eind augustus adviseert de LCW in afstemming met RDO Twentekanalen en RDO Noord positief op
het verzoek van RDO Gelderland om via regulier beheer het stuwpand op peil te houden.13

13

Verslag LCW-vergadering 31 augustus, pagina 4.

13

3.8

Sleutelmoment 7. Chloridebestrijding IJssel/IJsselmeer

In de zomer wordt bij het IJsselmeer een stijging van de chloridewaardes gemeten. Na een periode
van weinig regen ontstaan er lage afvoeren. In combinatie met hoge temperaturen heeft dit geleid
tot een stijgende watertemperatuur. Doordat er minder is gespuid naar de Waddenzee heeft dit
geleid tot hogere chloridewaardes. Rijkswaterstaat kan een aantal maatregelen nemen om de
gevolgen van watertekort tegen te gaan. Peilopzet is er daar één van. Dit betekent dat er meer
water wordt vastgehouden. Bij het IJsselmeer kiest Rijkswaterstaat ook voor deze aanpak. Begin
juli is een peilopzet van -0,15 m NAP nagestreefd. Dit peil is uiteindelijk niet gehaald. Het peil is in
september uitgezakt tot - 0,36 m NAP door de watervraag uit de regio, verziltingsbestrijding in het
IJsselmeer, de beperkte aanvoer en verdamping.
Omdat eind juli het zoutgehalte in de spuikuilen van het IJsselmeer stijgt, is het spuiprotocol
‘watertekort’ in werking gesteld, wat de verzilting via de spuisluizen in het IJsselmeer tegengaat.
Verspreiding van verzilting van de vaargeulen, afkomstig van de scheepvaartsluizen, is met het
spuiprotocol nauwelijks te voorkomen. Omdat het enige tijd duurt voordat het zout mengt,
ontstaan er ‘zoutwolken’ die zich door het IJsselmeer bewegen.
Begin september is de chlorideconcentratie in het IJsselmeer bij Andijk tot boven de wettelijke
drinkwaternorm van 150 mg/l gestegen. Hierdoor heeft drinkwaterbedrijf PWN tijdelijk selectief
water ingenomen. Uiteindelijk is de chlorideconcentratie in de buffer ook opgelopen. Deze
verhoogde chlorideconcentraties zijn in het IJsselmeer tot in december gemeten.

14

HOOFDSTUK 4

Analyse
Dit hoofdstuk bevat onze analyse van de crisisaanpak naar aanleiding van het watertekort in de
zomer van 2022. Deze analyse is gebaseerd op de documentstudie en de geschetste beelden en
ervaringen afkomstig uit de interviews. De analyse is uitgewerkt in een serie bevindingen met
bijbehorende onderbouwing. Eerst volgen er enkele algemene observaties, daarna gaan we in op
de bevindingen rondom de genomen maatregelen en vervolgens geven we onze analyse op de
thema’s besluitvorming en coördinatie, informatiemanagement en crisiscommunicatie. Tot slot
beschrijven we enkele bevindingen en vergelijken deze met de geleerde lessen uit de crisisaanpak
in 2018.

4.1

Algemene observaties

1. Tijdens het droogteseizoen van 2022 is er een grote inzet geweest van
crisisfunctionarissen en droogte-experts in en rondom de crisisorganisatie.
Tijdens de droogteperiode hebben crisisfunctionarissen en droogte-experts in RDO’en, LCW, MTW
hun uiterste best gedaan om effecten van het watertekort te beheersen en bestrijden. De ervaring
van de betrokkenen was dat er een goede sfeer was in de teams en dat er op een constructieve
manier werd samengewerkt. De betrokkenheid was groot en mensen waren bereid elkaar te
helpen. Ook mensen met minder ervaring in de crisisstructuur werden naar eigen zeggen goed
meegenomen in de structuur en werkwijze in de crisisoverleggen. In vergelijking met 2018 gaven
de betrokkenen aan dat er in de teams minder sprake was van stress of spanning, mede door de
eerdere ervaring met de inzet van de crisisorganisatie bij droogte.
De mogelijkheid van digitaal vergaderen in de LCW werd door betrokkenen als een verbetering
gezien ten opzichte van de droogteperiode in 2018. Digitaal vergaderen bood voor de
plaatsvervangers ook de mogelijkheid om mee te luisteren.
2. Er werd tijdens deze droogteperiode een zeer groot beroep gedaan op de operationeel
uitvoerende droogte-deskundigen, met name in de regio’s.
De lange periode van droogte vanaf het voorjaar van 2022 maakte langdurige inzet van
specialisten en deskundigen noodzakelijk. Het aantal droogte-deskundigen is echter beperkt en een
inzet gedurende een gehele zomerperiode zorgt daarom voor een grote belasting. Met name in de
regio’s speelt dit probleem en in combinatie met de vakantieperiode is de aflossing moeilijk te
realiseren. Voor waterbeheerders begon de droogteperiode al vanaf maart 2022.
De langdurige inzet in de crisisorganisatie betekent dat reguliere werkzaamheden van droogtedeskundigen blijven liggen. Dit is een structureel probleem, waar functionarissen in de regio al
vaker aandacht voor hebben gevraagd. Tot op heden zijn er nog geen stappen ondernomen ter
verbetering. In de regio’s speelt daarnaast ook mee dat de (crisis)ondersteuning van de RDO’en
niet overal ingeregeld is. De werkzaamheden van onder andere de verslaglegger komen daarmee
ook bij de teamleden in het RDO terecht, wat de werklast verhoogt.

15

Op de LCW-leden werd ook een groot beroep gedaan. De benodigde capaciteit was hier beter
voorhanden. Voor een aantal rollen was een rooster met aflossing geregeld. In dit rooster werd ook
rekening gehouden met vakanties van individuele betrokkenen. In het LAC-Scheepvaart was er
volgens enkele betrokkenen wel sprake van onderbezetting.
3. De steeds sneller opeenvolgende droogteperiodes hebben een cumulatief negatief
effect, met name op grondwaterstanden en de natuur.
In de afgelopen vijf jaar was er meerdere malen sprake van een droge zomer met hoge
temperaturen en lage waterstanden. Het herstel van de grondwaterstanden en de natuur na een
droogteperiode kost tijd. Door het opeenvolgen van droge periodes is er minder tijd voor herstel en
heeft een volgende droogteperiode een cumulatief effect bovenop de voorgaande droogteperiode.
Het nemen van maatregelen die gericht zijn op langetermijnverbeteringen en die zorgen voor het
structureel vasthouden van meer water in periodes van droogte, zijn daarom belangrijk om het
cumulatieve effect op de natuur te verkleinen. Dit zijn niet de maatregelen die tijdens een crisis
genomen worden, maar juist in regulier beleid een plek (moeten) krijgen en soms pas effect
sorteren na een langere periode. Juist deze maatregelen kunnen een structurele verbetering bieden
en de natuur weerbaarder maken voor droge periodes.
De indirecte effecten van droge periodes kunnen bij opeenvolgende perioden ook een
opeenstapeling worden, bijvoorbeeld als het gaat om scheepvaart. Het structureel lager worden
van de waterpeilen in rivieren en de langere duur voordat de waterstanden zich herstellen in de
rivieren zorgt ervoor dat scheepvaart langetermijneffecten blijft ondervinden van droge periodes.

4.2

Genomen maatregelen

4. Na het watertekort van 2018 zijn verschillende structurele maatregelen genomen die
positief van invloed zijn geweest op de aanpak van het watertekort in 2022.
Zowel voor 2018 als in de periode van 2018 tot 2022 is er beleidsmatig aandacht besteed aan de
voorbereiding op een droogteperiode. In het Deltaprogramma Zoetwater sinds 2014 zijn
maatregelen vastgelegd, en in de Beleidstafel Droogte is vanaf 2019 een extra impuls gegeven aan
het weerbaar maken van Nederland tegen droogte en watertekorten. De beleidstafel Droogte heeft
46 aanbevelingen geformuleerd naar aanleiding van de lessen uit de droogte 2018; alle
aanbevelingen zijn uitgevoerd. De combinatie van het Deltaprogramma Zoetwater en de
opbrengsten van de Beleidstafel Droogte hebben geleid tot een aantal inhoudelijke maatregelen die
bijdroegen aan het handelingsperspectief in de droogteperiode van 2022. Het gaat dan onder
andere om de KWA+, de maatregelen uit het Deltaprogramma Zoetwater, de (door)ontwikkeling
van Slim Watermanagement en dashboards (zoals het droogteportaal) om de situatie beter in
beeld te krijgen. Op regionaal niveau zijn redeneerlijnen uitgewerkt.
De KWA+ is gericht op het vergroten van de capaciteit voor aanvoer van water naar WestNederland. Verschillende maatregelen zijn onderdeel van de KWA+. Deze maatregelen zijn buiten
de periode van watertekort geïmplementeerd, en kunnen in het geval van een watertekort ingezet
worden om de aanvoer van water te vergroten en de effecten van droogte daarmee te verkleinen.
De structurele maatregelen zijn kleine en grote maatregelen, gericht op het beter vasthouden van
water in de winter, bijvoorbeeld op de hoge zandgronden door middel van beekherstel en het
herstellen van de bodem. Op die manier zijn er in de zomer grotere watervoorraden beschikbaar.
Dit gebeurt zowel op regionaal niveau, bijvoorbeeld met maatregelen in de regionale
watersystemen om water vast te houden (zoals peilopzet), en maatregelen op landbouwgrond, als
met landelijke maatregelen zoals het hoger houden van het IJsselmeerpeil in het voorjaar.

16

Vanuit het programma Slim Watermanagement zijn informatieschermen ontwikkeld die (net als in
2018) real-time en beheergrensoverstijgend inzicht geven in waterstanden, debieten en
waterkwaliteit. De informatieschermen van Slim Watermanagement zijn toegankelijk voor alle
waterbeheerders en dragen bij aan gedeeld actueel beeld binnen de crisisteams, RWS, regionale
waterbeheerders en drinkwaterbedrijven en daarmee aan een efficiëntere besluitvorming over
maatregelen. Naast informatieschermen, die in iedere regio anders zijn, biedt het programma ook
andere tools, zoals redeneerlijnen, beslisbomen en systeemstudies.
Een verbeterpunt dat betrokkenen aangeven, is dat er wat ruis ontstaat door het gebruik van
verschillende meetmethoden of omrekenformules voor verzilting van water bij innamepunt Andijk
in het IJsselmeer. Het drinkwaterbedrijf meet dit op een andere manier dan Rijkswaterstaat,
waardoor verschillen in resultaten kunnen ontstaan. Ook bleek achteraf dat een sensor van de
meetapparatuur van RWS niet aan de kwaliteitseisen voldeed, wat de ruis vergrootte.
5. Er was in 2022 beter zicht op droogte-effecten van het watertekort dan in 2018.
Meer zicht op de droogte-effecten werd in 2022 bewerkstelligd door de volgende ontwikkelingen:
•

Het programma Slim Watermanagement droeg bij aan een beter zicht op de situatie.

•

De ervaring van betrokkenen opgedaan in de droogteperiode in 2018 droeg bij aan beter inzicht
in maatregelen en effecten.

•

De kennisontwikkeling bij RDO’en droeg bij aan een beter beeld.

•

In vergelijking met 2018 was de betrokkenheid van sectorpartijen op zowel landelijk als
regionaal niveau beter georganiseerd.

•

Vewin was als vertegenwoordiger van waterbedrijven in Nederland aangesloten bij de
crisisorganisatie en leverde het beeld vanuit de waterbedrijven aan in de crisisorganisatie.

6. De combinatie van droogte en de energiecrisis versterkte de knelpunten voor de
scheepvaartsector. Het MTW heeft gemonitord in hoeverre dit tot problemen leidde.
Voor de scheepvaart viel de droogteperiode in 2022 samen met een periode van hoge prijzen van
brandstoffen, als gevolg van de oorlog in Oekraïne. Lage waterstanden leidden ertoe dat
binnenvaartschepen uiteindelijk niet meer volledig geladen konden varen en het voornemen voor
instelling van éénrichtingsverkeer op de IJssel voor schepen langer dan 80 meter of breder dan 9,5
meter en schutbeperkingen zorgde voor ruis over de vaarroutes. Dit in combinatie met een
dreigend tekort aan brandstof en een grotere vraag naar onder andere kolen in Duitsland leidde tot
zorgen voor de scheepvaartsector.
Het perspectief van de scheepvaart wordt door het LAC-Scheepvaart vertegenwoordigd in de LCW.
Vanuit de RDO’en brengen nautisch adviseurs het beeld vanuit scheepvaart in vanuit de regio. De
input van scheepvaart is daarmee onderdeel van de integrale advisering vanuit de RDO’en aan de
LCW. De afstemming tussen het LAC-Scheepvaart en de RDO’en verschilt per regio, hier is geen
formele lijn voor ingericht.
In het MTW is aandacht geweest voor de scheepvaartsector. In het MTW is bijvoorbeeld gesproken
over de scheepvaartlading en vaardieptebeperkingen. Ook in de advisering vanuit LCW is input
over scheepvaart meegenomen vanuit het LAC-Scheepvaart. Keteneffecten als gevolg van
belemmering in scheepvaart zijn in mindere mate onderdeel geweest van de besluitvorming in de
MTW. Het beeld in het MTW was dat de scheepvaartsector in staat was om zelf voldoende te
reguleren en dat de juridische mogelijkheden om in te grijpen in de scheepvaartsector beperkt zijn.
Tijdens de leerbijeenkomst vroegen sommige betrokkenen meer aandacht in de besluitvorming
voor consequenties van maatregelen op scheepvaart.

17

7. De indirecte (maatschappelijke en economische) impact van genomen tijdelijke
maatregelen is niet of in beperkte mate duidelijk.
Tijdelijke maatregelen die bedoeld zijn om het water te verdelen en de waterkwaliteit op orde te
houden, kunnen behalve gevolgen voor de waterstanden en de waterkwaliteit ook bijvoorbeeld
maatschappelijke en economische indirecte gevolgen hebben voor bepaalde sectoren. De
daadwerkelijke impact van de maatregelen op de verschillende sectoren wordt niet in kaart
gebracht tijdens de crisisperiode en ook na afschaling van de crisisorganisatie wordt deze
informatie niet structureel geïnventariseerd. Waar de directe effecten op de waterstanden en
hydrologische invloeden wel constant worden gemeten, geldt dat niet voor de tweede orde effecten
en de schade die een genomen maatregel heeft voorkomen. Voorbeelden zijn de schutbeperkingen
met gevolgen voor de scheepvaart en het effect van de maatregelen op de drinkwaterzuivering.
Tijdens de droogteperiode zijn gesprekken gevoerd met de verschillende sectoren over welke
maatregelen tijdens de droogteperiode impact hebben gehad. Het geschetste beeld was gebaseerd
op expert judgement van de betrokken adviseurs van de sectoren. De adviseurs deelden hun
ervaringen en gaven aan tegen welke knelpunten ze aanliepen.
In volgende droogteperiodes kan kennis over de indirecte impact van bepaalde maatregelen
bijdragen aan een nog betere afweging in de besluitvorming. Hiermee wordt de kennis verder
opgebouwd en wordt het lerend vermogen in de organisatie vergroot.
8. Vanwege onderhoud van essentiële assets waren verschillende assets niet
beschikbaar tijdens de droogteperiode.
Het onderhoud van Rijkswaterstaat aan sommige essentiële assets vond in 2022 plaats gedurende
de zomer, bijvoorbeeld bij de sluis Weurt. Ook bij de Irenesluis was onderhoud ingepland. Hier is
de onderhoudsperiode ingekort vanwege de droogteperiode.
In de reguliere bedrijfsvoering houden Rijkswaterstaat en andere assetbeheerders niet altijd
rekening met de mogelijkheid van een droogte- of watertekortperiode tijdens de zomer. Deels
heeft het te maken met een achterstand in het onderhoud, deels ook met een beperkte capaciteit
en beschikbaarheid van onderhoudsmedewerkers. In sommige gevallen is een lagere waterstand
nodig voor het uitvoeren van onderhoud en wordt onderhoud daarom juist in de zomerperiode
ingepland. Daarnaast heeft het plannen van onderhoudswerkzaamheden in de winter als nadeel dat
assets dan mogelijk ingezet of gebruikt moeten worden om hoge rivierafvoeren te verwerken.
Afwegingen in de onderhoudsplanning worden gemaakt op basis van de ‘Hinderaanpak’ van RWS.
In het geval van sluis Weurt geldt dat een afweging is gemaakt over de planning van onderhoud in
overleg met vaarwegbeheerders, belanghebbenden. De werkzaamheden bij sluis Weurt konden
alleen in de zomer worden uitgevoerd, en niet gelijktijdig met werkzaamheden op de
omvaarroutes. Door een samenloop van omstandigheden pakte dit in de zomer van 2022
ongelukkig uit.
Voor de komende jaren is het onderhoud in de zomerperiode een belangrijk aandachtspunt voor de
langetermijnplanning van GPO-PPO en andere beheerders. Daarnaast kan het inzetten van
noodpompen van het ministerie van IenW op kritieke plekken sneller verlopen, als de in
aanmerking komende locaties al vooraf geïnventariseerd worden in de koude fase.

18

4.3

Besluitvorming en coördinatie

9. Er zijn door respondenten verschillende beelden geschetst over het nut en de
noodzaak van de opschaling naar het MTW tijdens het watertekort in 2022.
Opschaling van het MTW zorgde voor een gevoel van urgentie voor de betrokkenen bij de
waterverdeling en bestrijding van droogte. Dit werd door RDO’en als positief ervaren, omdat het
betrekken van sectoren en andere partners hiermee gemakkelijker werd in de regio. De droogte
werd hierdoor een prioriteit en kreeg meer bestuurlijke aandacht. De RDO’en gaven aan dat
besluiten over sommige ingrijpende maatregelen, zoals een schutbeperking van de sluis IJmuiden,
op landelijk niveau genomen zouden moeten worden. Ook op het gebied van communicatie gaven
de betrokkenen aan dat een opschaling van het MTW passende urgentie uitstraalde. Vanwege de
ernst van de droogte en de omvang van de schade vond men de opschaling van het MTW passend.
Ondanks de toegevoegde waarde van het MTW als het gaat om urgentie op bestuurlijk niveau, was
het aantal bespreek- en besluitpunten in het MTW beperkt. De adviezen vanuit de LCW werden in
veel gevallen bevestigd en het aantal strategische besluiten van het MTW was beperkt. Inhoudelijk
was opschaling van het MTW daarom minder noodzakelijk.
10.

Bij de opschaling van het MTW is de opschalings- en vergadersystematiek uit het

Landelijk Draaiboek Waterverdeling en Droogte gevolgd.
De criteria voor opschaling naar niveau 2 – feitelijk watertekort - zijn in het Landelijk Draaiboek
Waterverdeling en Droogte als volgt op hoofdlijnen gedefinieerd:
•

Er zijn maatregelen buiten de bestaande afspraken (zoals waterakkoorden) nodig

•

Er is een knelpunt in de verdringingsreeks; landelijk categorie 3/4, of regionaal categorie 1/2

•

Overige indicatoren zijn zodanig dat opschaling wenselijk is:
–

Afvoeren Rijn (Lobith) en Maas (St. Pieter).

–

Regionaal tekort oppervlaktewater.

–

Droogte, lage grondwaterstand, neerslagtekort.

–

Effecten van de droogte.

–

Toestand waterkeringen.

–

Waterkwaliteit en watertemperatuur.

–

Verzilting.

–

Media-aandacht.

–

Politieke gevoeligheid.

–

Signalen van belanghebbenden.

Leden van het MTW geven aan dat, naast de lage waterafvoeren, met name de politiek-bestuurlijke
gevoeligheid en media-aandacht redenen waren om op te schalen naar een MTW.
In de MTW-overleggen werd de BOB-vergadersystematiek gevolgd. Dit gaf structuur en focus aan
het overleg. De voorzitter van het MTW had hier een belangrijke rol in en de leden van het MTW
waren in het algemeen bekend met de structuur en de vergadersystematiek. De frequentie van de
overleggen van het MTW was één keer per week. Betrokkenen geven aan dat de frequentie van het
MTW relatief hoog was in verhouding tot de beperkte voorliggende besluitvorming in het MTW. Dit
hangt ook samen met de ervaring die eerder is opgedaan in de droogteperiode van 2018, waardoor
er meer uitgewerkt handelingsperspectief was voor inhoudelijke maatregelen in de LCW.

19

11.

De verdringingsreeks is een bruikbaar instrument om water te verdelen, maar de

toepassing ervan wordt wisselend ervaren door respondenten.
Sinds 2003 wordt de verdringingsreeks gebruikt als instrument om de discussie over
waterverdeling tussen partijen in de crisiskolom waterverdeling en droogte ten tijde van droogte te
structureren. De systematiek in de verdringingsreeks is landelijk vastgelegd en per regio is de
invulling ervan bestuurlijk overeengekomen met alle betrokken waterbeheerders. Vanuit de LCW
wordt de verdringingsreeks als voldoende concreet en gebruiksvriendelijk ervaren. Het geeft de
commissie houvast in de advisering, besluitvorming en prioritering in de waterverdeling.
Andere betrokkenen geven aan dat sommige categorieën in de verdringingsreeks niet specifiek of
onduidelijk zijn. Een voorbeeld hiervan is het voorkomen van onomkeerbare schade aan de natuur.
Naar aanleiding van de Beleidstafel Droogte is een kaart opgesteld van natuur die in categorie 1.3
valt.14 Er is niet in kaart gebracht op welke plaatsen wateraanvoer mogelijk is en daarmee
handelingsperspectief beschikbaar is om onherstelbare schade in bepaalde natuurgebieden te
voorkomen. Ook keteneffecten en de indirecte effecten zijn niet opgenomen in de
verdringingsreeks. Een voorbeeld hiervan is de potentiële invloed van beperkingen in de
scheepvaartsector op bijvoorbeeld het vervoer van kolen en daarmee de energievoorziening. Deze
effecten zijn besproken met vertegenwoordigers van de Haven Amsterdam en vanwege voldoende
voorraad van brandstoffen hebben scheepvaartbeperkingen niet tot keteneffecten geleid.
Naar aanleiding van de regionale uitwerkingen van de verdringingsreeks is een werkgroep gestart
om de toepassing van de verdringingsreeks met elkaar te bespreken.
12.

Vewin is in 2022 voor het eerst als crisispartner aangehaakt in de

crisisorganisatie.
Na het droogteseizoen in 2018 heeft de minister van IenW in 2019 besloten Vewin toe te voegen
als deelnemer in de crisisorganisatie, zowel op LCW-niveau als MTW-niveau.15 Reden hiervoor was
de publieke zorgplicht van de drinkwaterbedrijven. Door Vewin als vertegenwoordiger van de
drinkwaterbedrijven te laten aansluiten aan de crisistafel, kunnen de knelpunten op
(drink)waterkwaliteit direct in samenspraak worden geadresseerd. In 2020 sloot Vewin voor het
eerst aan als crisispartner bij de LCW en in 2022 voor het eerst bij het MTW. Vewin zelf heeft zijn
deelname als nuttig ervaren, omdat de vereniging op deze manier direct mee kon doen aan de
bespreking van dilemma’s en knelpunten. Vewin zat naar eigen zeggen als neutrale crisispartner
aan tafel en dacht mee vanuit het algemeen belang. Andere betrokken partijen in de LCW en het
MTW gaven verschillende meningen over de rolvastheid van Vewin als deelnemende partij.
Sommige vonden dat Vewin inderdaad als onafhankelijke neutrale crisispartner aan tafel zat,
andere vonden dat Vewin met name het eigen belang behartigde en het innemen van de neutrale
crisisrol nog moest leren. Als voorbeeld werd genoemd dat Vewin (in overleg met de LCW) bij één
van de vergaderingen van de LCW drinkwaterbedrijf PWN had uitgenodigd om een toelichting te
geven op de problematiek in de betreffende regio. Overigens is het uitnodigen van PWN door Vewin
bij het LCW-overleg conform de gemaakte werkafspraken tussen Vewin en LCW verlopen.16 PWN
zou in de LCW-vergadering volgens betrokkenen vanuit eigen perspectief de knelpunten hebben
geadresseerd en in mindere mate vanuit het algemeen belang hebben gesproken.

14

https://www.helpdeskwater.nl/publish/pages/162770/kaart_categorie_1_3_natuur_verdringingsreeks_seizoen2
020.pdf
15
Tweede Kamer, vergaderjaar 2018–2019, 27 625, nr. 469
16
In de werkafspraken staat benoemd: “De drinkwatersector neemt met één liaison deel aan de LCW. Mocht
sprake zijn van grote knelpunten bij zowel grond- als oppervlaktewater dan kan, vergelijkbaar met andere
netwerkpartners, iemand in de tweede ring van de vergadering plaatsnemen. ”

20

In reactie hierop heeft Vewin aangegeven dat PWN deelnam met het doel om samen met de
waterbeheerder tijdig de situatie rondom de borging van de drinkwatervoorziening te bespreken.

4.4
13.

Informatiemanagement
De droogtemonitor was tijdens het droogteseizoen 2022 de belangrijkste bron

van informatiedeling; na de droogte van 2018 is de droogtemonitor online
beschikbaar gemaakt en heeft het meerdere functies gekregen.
Tijdens het droogteseizoen monitoren de RDO’en en de LCW de droogtesituatie in Nederland.
Betrokken partijen binnen en buiten de crisisorganisatie werden via de droogtemonitor
geïnformeerd over ontwikkelingen in de landelijke waterverdeling en droogte-effecten. Tussen de
droogteperiode van 2018 en 2022 heeft Rijkswaterstaat de droogtemonitor als instrument online
beschikbaar gesteld. Dit betekent dat, naast het feit dat de droogtemonitor voor iedereen
toegankelijk is, deze ook op ieder moment kan worden bijgewerkt met de meest actuele
informatie. In beginsel is de droogtemonitor een tool van en voor waterbeheerders. Uit de
gevoerde gesprekken blijkt dat niet alleen betrokken partijen in de crisisorganisatie en
belanghebbende partijen hun informatie verkregen via de droogtemonitor, maar dat ook voor de
communicatie naar de pers en het publiek gebruik werd gemaakt van de droogtemonitor. In
persberichten van verschillende media werd namelijk verwezen naar de informatie in de
droogtemonitor.
Respondenten hebben het gebruik van de droogtemonitor in 2022 wederom als prettig ervaren. Er
zijn enkele aandachtspunten genoemd; zo vond men dat de LCW veel tijd kostte om alle informatie
in te voeren en dat niet voor alle sectorpartijen een aparte paragraaf in de beeldvorming is
ingevoegd in de droogtemonitor. Een vertegenwoordiger uit de industriesector had dit voor zijn
eigen sector wel graag gehad.
14.

Het inzetten van een scenariowerkgroep was volgens veel betrokkenen van

toegevoegde waarde. De wijze van organiseren van de scenariowerkgroep was ad
hoc.
Naar aanleiding van de aanpak van de droogte in 2018 heeft de LCW tijdens de droogteperiode in
2022 een scenariowerkgroep ingesteld om scenario’s uit te denken. Uit gesprekken met
respondenten blijkt dat men het prettig vond om in de crisisaanpak vanuit scenario’s te denken. De
toegevoegde waarde van de scenario’s was dat het de crisisfunctionarissen hielp om verder vooruit
te kijken dan naar enkel de komende paar weken en dat men minder verrast werd door nieuwe
ontwikkelingen. De werking van een scenariowerkgroep is echter niet ingebed in de uitwerking van
de crisisstructuur in het Landelijk Draaiboek Waterverdeling en Droogte. Zo werd de samenstelling
van de scenariowerkgroep ad hoc ingevuld en was er vooraf geen vastgelegd takenpakket.
Respondenten hebben aangegeven een aantal zaken gemist te hebben in/vanuit de
scenariowerkgroep. Zo was het werk van de scenariowerkgroep in 2022 vooral gericht op de
daadwerkelijke situatie over een bepaalde tijd en werd nog weinig vooruitgedacht in passende
effecten, dilemma’s en maatregelen. Daarnaast waren er binnen RWS al scenario’s beschikbaar,
maar deze zijn in de scenariowerkgroep niet aan de orde gekomen. Verder werden de scenario’s nu
op het moment zelf bedacht, terwijl daar in de koude fase ook al over nagedacht zou kunnen
worden. Dat was in 2022 nog niet gebeurd.

21

15.

Er was in 2022 binnen de crisisorganisatie meer aandacht voor het erbij

betrekken van sectorpartijen dan in 2018, waardoor er meer informatie binnen de
crisisorganisatie bekend was over de keteneffecten van het watertekort.
Ten opzichte van 2018 heeft de crisisorganisatie in 2022 uitvoeriger aandacht besteed aan het
verzamelen van informatie bij sectorpartijen over de effecten van het watertekort en de knelpunten
die zij ondervonden en aan de terugkoppeling aan hen over de genomen maatregelen. Binnen de
meeste RDO’en was tijdens de RDO-overleggen expliciet aandacht voor de (indirecte) inbreng van
sectorpartijen. Daarnaast werd in de LCW vanuit verschillende gremia de eigen visie van de
sectorpartijen ingebracht (de ministeries van EZK/LNV voor de landbouw, de natuur en de
industrie, LAC-Scheepvaart voor de scheepvaart en Vewin zat als crisispartner aan tafel). In de
gesprekken met respondenten zijn een aantal best practices rondom het betrekken van
sectorpartijen naar voren gekomen. Zo heeft het ministerie van LNV in 2022 een sectoroverleg
droogte, landbouw en natuur georganiseerd. In dit sectoroverleg werd input opgehaald uit het veld,
wat vervolgens verwerkt werd in de droogtemonitor. Een ander voorbeeld is dat RDO West-Midden
binnen het RDO afspraken had gemaakt over wie uit het RDO met welke vertegenwoordigers van
de sectorpartijen contact zou onderhouden. Zo werd bij iedere sectorpartij structureel informatie
opgehaald door een vast contactpersoon en werden maatregelen vervolgens ook via die wijze
teruggekoppeld.
Uit de gesprekken met respondenten komen ook enkele aandachtspunten naar voren over het
betrekken van de sectorpartijen. Het moet helder zijn welke sectorpartijen op landelijk niveau
aansluiting vinden en welke partijen dit op regionaal niveau doen. Daarnaast worden op dit
moment niet alle sectorpartijen in de droogtemonitor meegenomen. De vraag is of dit mogelijk en
wenselijk is.
16.

Een voorbereidend MTW-overleg, voorafgaand aan de MTW-overleggen, werd

door sommige betrokkenen als dubbelop ervaren, maar anderen vonden het
waardevol vanwege de wisselende teamsamenstelling.
Voorafgaand aan de MTW-overleggen vond op verzoek van de voorzitter van het MTW een
voorbereidend MTW-overleg plaats. In deze sessie bereidden de leden vanuit het ministerie van
IenW het MTW-overleg voor. Voor een deel waren hier dezelfde betrokkenen bij aanwezig als die
zitting hebben in de Voorbereidingsgroep (VG, intern IenW), de LCW (adviserend) en het MTWoverleg (besluitvormend), waardoor dezelfde informatie meerdere keren herhaald werd en de
toegevoegde waarde van een voorbereidend MTW-overleg voor deze personen beperkt was. Zij
ervoeren het als een extra tijdsbelasting.
Het doel van het voorbereidend MTW-overleg was om vanuit IenW hetzelfde beeld te krijgen en op
de hoogte te zijn van de input vanuit verschillende onderdelen van het ministerie. Zo konden
interne IenW discussies in de MTW-overleggen vooraf beslecht worden. Vanwege wisselingen in
teamsamenstelling gedurende de droogteperiode gaf de herhaling ook gelegenheid aan nieuwe
deelnemers om op vlieghoogte te komen over de stand van zaken.

22

4.5
17.

Crisiscommunicatie
De persbriefing bij opschaling van het MTW werd gezien als een belangrijke

signaalfunctie in de bewustwording van de droogteperiode bij het algemeen publiek.
Bij opschaling naar niveau 2 (feitelijk watertekort) is een persbriefing georganiseerd (zie
sleutelmoment 4). Deze persbriefing gaf een podium voor de voorzitter MTW, het KNMI en de
voorzitter LCW om de situatie rondom de droogteproblematiek toe te lichten. De persbriefing
genereerde media-aandacht voor de droogteproblematiek en de aandacht werd mogelijk versterkt
door de media-luwe periode in de zomer (‘komkommertijd’). De insteek van de persbriefing was
een ‘technische briefing’, maar de grote mediabelangstelling maakte dat het toch een echte
persbriefing werd. Voor zowel de RDO’en als voor betrokkenen in de LCW en het MTW was de
persbriefing een belangrijk moment om urgentie te creëren voor de droogteproblematiek. Dit hielp
de RDO’en in het onderstrepen van de urgentie voor maatregelen richting waterbeheerders en
sectorpartijen.
Het effect van de persbriefing voor de communicatiemedewerkers was dat zij daarna veel gebeld
werden met vragen. Omdat er geen concrete maatregelen aan de persbriefing gekoppeld waren,
hadden de communicatiemedewerkers moeite met het beantwoorden van de vragen.
18.

In de crisiscommunicatie was er aandacht voor de regionale verschillen, mede

naar aanleiding van de geleerde lessen uit 2018.
Al vanaf het begin van het officiële droogteseizoen (april 2022) waren communicatiemedewerkers
actief om te communiceren over de ontwikkelingen rondom de droogte. Gedurende het
droogteseizoen zijn veel details met de pers en het publiek gedeeld. Zo was er in 2022 in de
communicatie ook meer aandacht voor de regionale verschillen in droogte dan in 2018. Het
droogtebeeld en de bijbehorende problematiek kan sterk verschillen per regio; een specifieke
toelichting op de regionale situatie was daarom gewenst. De communicatiemedewerkers pasten dit
toe door in de communicatie bijvoorbeeld expliciet te benoemen wat de verschillen qua
droogteproblematiek waren in West-Nederland en Oost-Nederland. Uit de gesprekken met
respondenten blijkt dat de RDO’en dit overwegend positief hebben gewaardeerd. De samenwerking
en afstemming tussen communicatiemedewerkers in de regio en binnen de rijksoverheid verliep
goed. Eén RDO heeft aangegeven wel een verschil tussen de landelijke urgentie in communicatie
en het regionale urgentiegevoel te hebben ervaren. Het RDO had namelijk het idee dat in de regio
meer urgentie werd gevoeld dan landelijk werd ervaren. Verder is als aandachtspunt meegegeven
dat het prettig zou zijn als communicatiemedewerkers op rijksniveau regionale collega’s betrekken
als op rijksniveau over regio’s gecommuniceerd wordt. Daarnaast werd binnen de eigen
organisaties in de regio’s niet altijd expliciet gecommuniceerd over welke besluiten genomen
waren.
19.

Tijdens de droogte hadden de MTW-leden en de crisiscommunicatieadviseurs

verschillende beelden bij de communicatie-aanpak.
De betrokken crisiscommunicatieadviseurs stemden voorafgaand aan de MTW-overleggen met
elkaar af over de beoogde communicatie-uitingen. Eén communicatieadviseur gaf vervolgens
advies in het MTW-overleg. Dit advies luidde soms om geen communicatiebericht te versturen na
afloop van een MTW-vergadering, omdat er geen specifieke maatregelen waren genomen. Indien
er geen maatregelen genomen werden of er enkel voorgenomen besluiten waren, levert
communiceren volgens de communicatieadviseurs namelijk vooral extra (onnodige) vragen en
onduidelijkheden op. Het MTW vond communicatie na ieder overleg wel van belang, ook als er
geen specifieke maatregelen waren genomen. Het belang van communiceren zat volgens haar

23

namelijk in het creëren van urgentiegevoel en het laten zien dat functionarissen aan de slag zijn
met de droogteproblematiek.
Uit dit gegeven leiden we af dat er een verschil was in de verwachting en de visie op de
crisiscommunicatie tussen de crisiscommunicatie-experts en de voorzitter van het MTW. Enerzijds
kan communicatie gericht zijn op daadwerkelijke maatregelen, anderzijds kan communicatie ook
enkel procesinformatie zijn. Voor crisiscommunicatie is in het Landelijk Draaiboek Waterverdeling
en Droogte geen communicatiestrategie geformuleerd. De algemene strategie voor
crisiscommunicatie vanuit Rijkswaterstaat wordt hiervoor gebruikt. Mogelijk draagt het gebrek aan
een geformuleerde strategie specifiek voor droogtecrises eraan bij dat er een verschil was tussen
de communicatiemedewerkers en het MTW over de verwachting van en visie op de
crisiscommunicatie.

4.6
20.

Lessen ten opzichte van 2018
De crisisorganisatie heeft de lessen van de droogte in 2018 gebruikt om de

aanpak in de droogteperiode te verbeteren en beter voorbereid te zijn op een nieuwe
droogteperiode.
In 2018 zijn in de ‘Evaluatie crisisbeheersing watertekort 2018’ verschillende aanbevelingen
gedaan om in de toekomst beter voorbereid te zijn op een droogteseizoen in crisismodus. De
betrokken crisisfunctionarissen hebben deze aanbevelingen ter harte genomen en hebben op
verschillende onderdelen verbeteringen doorgevoerd ten behoeve van de crisisaanpak, bijvoorbeeld
op de volgende punten:
•

In 2022 is gewerkt met een online droogtemonitor om een actueel gedeeld beeld te kunnen
geven van technisch-inhoudelijke informatie.
–

Aanbeveling 2018: verbeter het informatiemanagement bij de beheersing van watertekort en
droogte, denk hierbij aan het sneller delen van gebundelde technisch-inhoudelijke informatie
en denk aan de principes van netcentrisch werken.

•

In 2022 is meer aandacht geweest voor de informatievoorziening van en naar sectorpartijen.
–

Aanbeveling 2018: verbeter het informatiemanagement bij de beheersing van watertekort en
droogte, denk hierbij aan een vorm van stakeholdersoverleg met publieke en
maatschappelijke partijen op verschillende niveaus, waarin zij geraadpleegd en geïnformeerd
kunnen worden.

•

In 2022 zijn regionale verschillen in droogteproblematiek helder geduid in de landelijke
crisiscommunicatie.
–

Aanbeveling 2018: ontwikkel de crisiscommunicatie verder door, door in de landelijke
communicatie te focussen op het duiden van regionale verschillen in effecten van het
watertekort en droogte.

21.

De RDO’en waren geoefend in het aanpakken van het watertekort en de

afstemming hierover met andere partijen.
In 2018 hadden de RDO’en nog weinig ervaring met het vergaderen in crisissetting en de
vergadersystematiek die daarbij hoort. In aanloop naar het droogteseizoen van 2022 hebben alle
RDO’en verschillende stappen gezet om hiervan te leren. Zo is in bijna ieder RDO een oefening
georganiseerd om te trainen met de BOB-systematiek en de opgestelde redeneerlijnen en zijn voor
enkele regio’s extra functionarissen aangehaakt. Tijdens het droogteseizoen van 2022 is gebleken
dat de ondersteuning van de RDO’en (in de rollen van secretaris of informatiecoördinator) niet
altijd ingevuld kan worden, vaak vanwege een gebrek aan capaciteit.

24

HOOFDSTUK 5

Conclusies en
aanbevelingen
5.1

Inleiding

De verwachting bestaat dat vanwege klimaatverandering de komende jaren steeds vaker
droogteperiodes zullen voorkomen. De onduidelijkheid en onzekerheid neemt af naarmate de
ervaring met droogteperioden toeneemt. Droogte wordt een steeds beter voorspelbaar,
seizoensgebonden en regelmatig terugkerend verschijnsel. Daarmee krijgt de droogteaanpak een
meer structureel karakter en wordt ook de inzet beter voorspelbaar en is er meer
handelingsperspectief om acute droogte en watertekort te bestrijden.
De vraag kan dan gesteld worden of de crisisorganisatie nodig is. Binnen de huidige context
denken wij van wel. Het Landelijk Draaiboek Waterverdeling en Droogte met de beschreven
crisisaanpak is noodzakelijk voor de benodigde coördinatie en afstemming. Dit hangt samen met
het grote aantal betrokken partijen bij droogte, het ingrijpende karakter en de cascade-effecten
van sommige maatregelen. Coördinatie van maatregelen is in de crisisstructuur geborgd, net als de
inzet die op gebied van communicatie nodig is bij droogte.

5.2

Conclusies

Op basis van onze analyse trekken wij de volgende (hoofd)conclusies:
1. Ten opzichte van 2018 werkte de crisisstructuur voor waterverdeling en droogte in
2022 als een geoliede machine.
•

De crisisorganisatie heeft veel geleerd van de droogtecrisis in 2018. Zij heeft de lessen uit de
evaluatie van 2018 ter harte genomen en verbeterde de aanpak van de droogtecrisis op in ieder
geval de volgende onderdelen:

a. Binnen de crisisorganisatie was een actueel gedeeld beeld beschikbaar, door gebruik van onder
andere de online Droogtemonitor en het systeem Slim Watermanagement.
b. Het werken met scenario’s tijdens deze droogteperiode heeft ertoe geleid dat de
crisisorganisatie beter kon anticiperen op te nemen maatregelen.
c. Het betrekken van sectorpartijen door de crisisorganisatie heeft bijgedragen aan een groter
draagvlak voor maatregelen, beter zicht op effecten en het uitvoeren van maatwerk.
d. Er is tijdens de droogteperiode ruimschoots en daarmee voldoende gecommuniceerd over de
(voorgenomen) maatregelen richting pers en publiek.
e. De RDO’en waren getraind en geoefend in hun rol om op regionaal niveau af te stemmen over
de te nemen maatregelen.

25

2. Het grote beroep op droogte-specialisten leidde op lokaal niveau tot overbelasting
van de betrokken functionarissen. Op de lange termijn wordt dat beroep steeds
groter. De RDO’en (en met name de voorzitters) krijgen onvoldoende praktische
ondersteuning tijdens de droogteperiode.
•

Met name op regionaal niveau hebben de betrokken functionarissen teveel werk gehad tijdens
het droogteseizoen van 2022. Het ontbreken van ondersteuning tijdens de RDO-overleggen
(middels bijvoorbeeld een secretaris of informatiecoördinator) versterkte deze werkdruk. Gezien
de crisisrol van RDO’en (zoals ook beschreven in het Landelijk Draaiboek Waterverdeling en
Droogte) is het wenselijk dat de ondersteunende crisisrollen in alle RDO’en beschikbaar zijn.

3. De structurele maatregelen die na 2018 zijn genomen hebben het
handelingsperspectief in de periode van watertekort in 2022 verruimd.
•

Na de droogteperiode van 2018 hebben droogteprofessionals verschillende structurele
maatregelen genomen die helpen om tijdens een droge periode in te grijpen. De inzet van deze
structurele maatregelen maakt dat ten tijde van droogte meer mogelijk is in de waterverdeling
en minder acute tijdelijke maatregelen genomen hoeven te worden. Dit geeft meer
handelingsperspectief voor de crisisorganisatie.

4. De inzet van het MTW was groter dan nodig.
•

Ten tijde van het feitelijk watertekort in 2022 (niveau 2) was het MTW actief in de
crisisorganisatie. Er waren echter weinig concrete inhoudelijke vragen/knelpunten waar
advisering of besluitvorming vanuit het MTW voor nodig was. Toch kwam het MTW wekelijks in
maximale samenstelling bijeen en werd na iedere vergadering een communicatiebericht
uitgestuurd. Ook leidde iedere MTW-vergadering bij onderliggende gremia tot extra werk in de
voorbereiding en uitvoering. Deze inzet was niet nodig voor het werk dat er daadwerkelijk voor
het MTW lag.

5.3

Aanbevelingen

De volgende aanbevelingen zijn gericht op het verbeteren van de robuustheid van de organisatie
van de crisisbeheersing. Bij het formuleren van de aanbevelingen zijn de verbeteringen die logisch
voortvloeien uit voorgaande conclusies niet apart benoemd.
Aan alle partijen betrokken bij droogte en watertekort:
1. Pas de personele capaciteit (ook voor de lange termijn) aan op de ontwikkelingen rondom
droogte en de daarmee toenemende druk op droogte-specialisten;
1. Neem hierin ook de ondersteuning van de crisisorganisatie op RDO-niveau mee.
2. Laat de RDO’en van elkaar leren door best practices onderling met elkaar te (laten) delen.
3. Breng in kaart wat de impact is van de te nemen maatregelen op tweede-orde-effecten binnen
en tussen sectoren. Bereid in de koude fase voor hoe deze kosten-batenanalyse in kaart
gebracht kan worden, monitor de effecten tijdens een droge periode, en evalueer de impact
achteraf. Verzamel deze informatie over maatregelen. Alle waterpartijen dragen bij aan deze
informatieverzameling en we adviseren om de coördinatie bij één partij te leggen, bijvoorbeeld
bij DG Water en Bodem.
Aan Rijkswaterstaat en waterschappen:
4. Houd in de (regionale) onderhoudsplanning van assets rekening met het feit dat tijdens een
droogteperiode specifieke assets nodig kunnen zijn voor het nemen van maatregelen.
Aan Watermanagementcentrum Nederland:

26

5. Maak de scenariowerkgroep een regulier onderdeel van de crisisorganisatie.
1. Bereid in de koude fase voor zover mogelijk al standaardscenario’s voor en breng naast
verwachte scenario’s ook al de mogelijke effecten en bijbehorende maatregelen in kaart.
2. Stel de scenariowerkgroep direct in bij opschaling naar niveau 1.

27

Bijlage 1. Afkortingen
Afkorting

Toelichting

BOB

Beeldvorming Oordeelsvorming Besluitvorming

DCC

Departementaal Coördinatiecentrum Crisisbeheersing

DCO

De directie Communicatie IenW

DKW

Doorvoer Krimpenerwaard

EZK

Ministerie van Economische Zaken en Klimaat

HID

Hoofdingenieur-directeur

HWS

Hoofdwatersysteem

IenW

Ministerie van Infrastructuur en Waterstaat

IPO

Interprovinciaal Overleg

KNMI

Koninklijk Nederlands Meteorologisch Instituut

KWA

Klimaatbestendige wateraanvoer

LAC

Landelijk Advies en Coördinatieteam

LCW

Landelijke Coördinatiecommissie Waterverdeling

LDWD

Landelijk Draaiboek Waterverdeling en Droogte

LNV

Ministerie van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit

MTW

Managementteam Watertekorten

PWN

Puur Water & Natuur

RDO

Regionale Droogte-overleggen

RWS

Rijkswaterstaat

TGO

Terneuzen-Gent-Operationeel

TGS

Terneuzen-Gent-Sluis

TPI

Tijdelijke Pompinstallatie

Vewin

Vereniging voor waterbedrijven in Nederland

VG

Voorbereidingsgroep

VNCS

Vlaams-Nederlandse Scheldecommissie

WMCN

Watermanagementcentrum Nederland

28

Bijlage 2. Evaluatiekader
Thema’s
(waar willen we iets over
zeggen in de evaluatie?)

Indicatoren
(waar kijken we precies naar?)

Inhoudelijke maatregelen

•
•
•
•

Genomen maatregelen in 2022
Effectiviteit en proportionaliteit van maatregelen
volgens respondenten
Type maatregelen t.o.v. maatregelen 2018
Aandachtspunten voortkomend uit de genomen
maatregelen, waarvoor noodzaak voor verder
onderzoek

Vragen
(wat voor soort vragen stellen we daarbij?)

•
•
•
•
•

•

•

Totstandkoming van maatregelen

•
•
•

29

Afspraken over besluitvormingsproces
Verdeling van rollen, taken en
verantwoordelijkheden
Effectiviteit van besluitvorming
– Duidelijkheid over te nemen besluiten
– Kwaliteit van besluitvorming

•

Welke maatregelen zijn door RDO’en, de LCW en het MTW genomen met betrekking tot
de droogte in 2022?
Pasten de genomen maatregelen volgens respondenten bij de knelpunten die zich
voordeden gedurende de droogte in 2022?
Voor welke van de genomen maatregelen was het volgens respondenten moeilijk om
hiertoe te besluiten en waarom?
Zijn er volgens respondenten risico’s genomen met het nemen of niet nemen van
maatregelen en waarom?
Wat zijn de verschillen en overeenkomsten tussen de genomen maatregelen in 2018 en
2022?
– Hoe verhield de context van 2022 zich tot de context van 2018?
– Hoe verhielden de knelpunten van 2022 zich tot de knelpunten van 2018?
– Hoe is het de LCW / het MTW gelukt om passende maatregelen voor de knelpunten
te vinden?
– Hoe hebben de leden van de LCW en/of het MTW dit besluitvormingsproces t.o.v.
2018 zelf ervaren?
Zijn er gedurende de droogteperiode in 2022 andere/nieuwe inhoudelijke knelpunten
opgetreden? Zo ja, om welke knelpunten ging dit?
Wat leerde de droogte van 2022 over het watersysteem en welke nieuwe kennisvragen
over het watersysteem en watergebruik zijn naar boven gekomen?
Wat zijn volgens de respondenten de belangrijkste maatregelen die nader onderzoek
vergen, met het geleerde van de droogte van 2022? Welke aandachtspunten willen ze
daarbij meegeven?
Via welke lijnen en op welke manier heeft besluitvorming over de maatregelen
plaatsgevonden (zowel regionaal als landelijk)?
– Zijn hierover expliciete afspraken gemaakt? (vb. welke teams op basis van welke
informatie welke besluiten zouden nemen)
– En waren deze afspraken bij betrokkenen bekend?

Thema’s
(waar willen we iets over
zeggen in de evaluatie?)

Indicatoren
(waar kijken we precies naar?)

•

Vragen
(wat voor soort vragen stellen we daarbij?)

Proces van besluitvorming
•

•

•

Informatiemanagement

•
•

Geleerde lessen t.o.v. 2018
Nieuwe knelpunten op informatiemanagement

•

•

Crisiscommunicatie

30

•
•

Geleerde lessen t.o.v. 2018
Nieuwe knelpunten op crisiscommunicatie

Was in de praktijk duidelijk waarover besluiten genomen dienden te worden? En was
duidelijk welk team welke besluiten nam?
Was het voor betrokkenen in het besluitvormingsproces (RDO, LCW, MTW) helder hoe
de rollen, taken en verantwoordelijkheden van deze partijen zich tot elkaar verhielden?
– Hoe is de verdeling van rollen, taken en verantwoordelijkheden in de praktijk door
respondenten ervaren? Wat ging goed, waar traden knelpunten op?
Was er volgens respondenten sprake van effectieve crisisbesluitvorming?
– Hoe verhield de besluitvorming ten aanzien van deelbesluiten zich tot elkaar?
– Is de besluitvorming voldoende ondersteund? Waren er bijvoorbeeld voldoende
bruikbare adviezen vanuit waterbeheerders, brancheorganisaties (actueel en tijdig)
en waren deze voldoende onderbouwd om tot goede besluiten te komen? Is daarbij
gewerkt met het opstellen van scenario’s?
– Zijn de juiste expertises betrokken bij de besluitvorming?
– Hoe hebben belanghebbende partijen de besluitvorming over maatregelen ervaren?
Hoe werden zij bij de besluitvorming betrokken?
Was er volgens respondenten sprake van efficiënte besluitvorming?
– Vond de besluitvorming tijdig plaats? Waarom wel/niet?
– Werden besluiten over maatregelen tijdig aan elkaar doorgegeven?
–

•

Zijn er volgens respondenten lessen geleerd uit de aanbevelingen van de droogte in
2018 omtrent informatiemanagement?
– Hoe werd volgens respondenten technisch-inhoudelijke informatie gedeeld? Hoe
verliep het gebruik van de droogtemonitor?
– Hoe is omgegaan met netcentrisch werken?
– Hoe is invulling gegeven aan de aanbeveling om een vorm van stakeholdersoverleg
te initiëren met publieke en maatschappelijke partijen op verschillende niveaus?
Zijn er gedurende de droogteperiode in 2022 andere/nieuwe knelpunten opgetreden
omtrent informatiemanagement? Zo ja, om welke knelpunten ging dit? Wat is er nodig
om hier in de toekomst beter mee om te gaan?
– Hoe is de inzet van scenario-sessies met o.a. een worst case scenario ervaren door
respondenten?

Zijn er volgens respondenten lessen geleerd uit de aanbevelingen van de droogte in
2018 omtrent crisiscommunicatie?
– Was er in de landelijke communicatie voldoende aandacht voor de regionale
verschillen?
– Hoe is de afstemming tussen de verschillende partijen op het gebied van regionale
communicatie verlopen?

Thema’s
(waar willen we iets over
zeggen in de evaluatie?)

Geleerde lessen crisisaanpak
droogte 2018

Indicatoren
(waar kijken we precies naar?)

•
•
•
•

Toepassing geleerde lessen crisisaanpak 2018
Ervaringen respondenten rondom aanpak
droogte-effecten
Ervaringen respondenten rondom personele
capaciteit
Verwachte en onverwachte knelpunten in
crisisaanpak

Vragen
(wat voor soort vragen stellen we daarbij?)

•

Zijn er gedurende de droogteperiode in 2022 andere/nieuwe knelpunten opgetreden
omtrent crisiscommunicatie? Zo ja, om welke knelpunten ging dit? Wat is er nodig om
hier in de toekomst beter mee om te gaan?

•

Heeft de crisisorganisatie (RDO/LCW/MTW) volgens respondenten de aanbevelingen uit
de evaluatie van 2018 ter harte genomen en verbeteringen doorgevoerd?
Hoe hebben respondenten de respons van de RDO, LCW en MTW ervaren met
betrekking tot droogte-effecten (in plaats van alleen respons op waterverdeling)?
Hoe hebben respondenten de betrokkenheid van maatschappelijke partijen ervaren bij
het in kaart brengen van de maatschappelijke effecten van de droogte?
Hoe hebben respondenten de personele capaciteit ten tijde van de droogteperiode
ervaren? Waren er voldoende medewerkers beschikbaar om aflossing en overdracht te
kunnen bewerkstelligen?
Zijn er gedurende de droogteperiode in 2022 andere knelpunten opgetreden in de
crisisaanpak? Zo ja, om welke knelpunten ging dit?

•
•
•
•

31

Bijlage 3.

Geraadpleegde
documentatie

Document
Landelijk Draaiboek Waterverdeling en Droogte
Handleiding Verdringingsreeks
Eindrapportage beleidstafel droogte
Rapport crisisbeheersing watertekort 2018
Rapport eerste fase beleidstafel droogte
Persbericht Beperkt schutten sluis Eefde
Tijdlijn droogteseizoen 2022
Interne evaluatie LCW
Verslag LCW droogteseizoen 2022
Verslagen LCW vergaderingen / overleggen
Verslagen MTW vergaderingen / overleggen
Advies opschalingsniveau Droogtekolom
Droogte en de gevolgen voor het Landelijk Meetnet Water
Droogtecrisis dwingt overheden meer te doen om Europese waterdoelen te halen

32

Bijlage 4. Betrokkenen
Gesproken in (groeps)interview met:
•

Voorzitter(s) MTW

•

Vertegenwoordigers DCC-IenW

•

Voorzitter(s) en informatiecoördinatoren LCW

•

Voorzitters RDO’en

•

Vertegenwoordigers DGWB

•

Vertegenwoordigers DGLM

•

Vertegenwoordigers ministeries EZK en LNV

•

Vertegenwoordiger Unie van Waterschappen

•

Vertegenwoordiger Interprovinciaal Overleg

•

Gebruikers (drinkwater, natuur, scheepvaart en industrie)

•

Vertegenwoordigers Communicatie

Aanwezigen bij leerbijeenkomst:
•

Voorzitters LCW

•

LCW-ICO

•

DCC IenW

•

RDO Gelderland

•

RDO Noord

•

RDO Twentekanalen

•

RDO West-Midden

•

RDO Zuid-Oost

•

RDO Zuid-West

•

Ministerie LNV

•

Ministerie EZK

•

Bestuursstaf RWS

•

DGWB

•

DGLM

•

Drinkwater

•

IPO

•

UvW

•

WVL

•

VEMW

•

KNB

•

Natuur (WNF)

•

DCO

33

Bijlage 5. Tijdlijn met
sleutelmomenten

34

WIJ ZIJN BERENSCHOT, GRONDLEGGER VAN VOORUITGANG
Nederland is continu in ontwikkeling. Maatschappelijk, economisch en organisatorisch verandert er
veel. Al meer dan tachtig jaar volgen wij als adviesbureau deze ontwikkelingen op de voet en
werken we aan een vooruitstrevende samenleving. De behoefte om iets fundamenteels te
betekenen voor mens en maatschappij zit in onze genen. Met onze adviezen en oplossingen
hebben we dan ook actief meegebouwd aan het Nederland van vandaag. We zoeken altijd naar
duurzame vooruitgang. En gaan pas naar huis als het is opgelost.

Berenschot Groep B.V.
Van Deventerlaan 31-51, 3528 AG UTRECHT
Postbus 8039, 3503 RA UTRECHT
030 2 916 916
www.berenschot.nl

35