Tweede Kamer der Staten-Generaal

2

Vergaderjaar 2020–2021

35 570 XIX

Vaststelling van de begrotingsstaat van het Nationaal
Groeifonds (XIX) voor het jaar 2021

Nr. 2

MEMORIE VAN TOELICHTING
Ontvangen 15 september 2020

Tweede Kamer, vergaderjaar 2020–2021, 35 570 XIX, nr. 2

1

INHOUDSOPGAVE
Geraamde uitgaven en ontvangsten

3

A.

Artikelsgewijze toelichting bij het begrotingswetsvoorstel

4

B.

Artikelsgewijze toelichting bij de begrotingsartikelen

5

1.

Leeswijzer

5

2.

Beleidsartikelen
Beleidsartikel 1 Kennisontwikkeling
Beleidsartikel 2 Research & development (R&D) en
innovatie
Beleidsartikel 3 Infrastructuur

12
12

Niet-beleidsartikelen
Artikel 11 Apparaat Nationaal Groeifonds

20
20

3.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2020–2021, 35 570 XIX, nr. 2

15
18

2

GERAAMDE UITGAVEN EN ONTVANGSTEN
Figuur 1 Geraamde uitgaven verdeeld over beleidsartikelen en nietbeleidsartikelen (bedragen x € 1 mln). Totaal € 1.000,0 mln.
1. Kennisontwikkeling

331,8

2. Research &
development (R&D) en
innovatie

331,8

3. Infrastructuur

331,8

Niet-beleidsartikelen

4,5

0

1.000

2.000

3.000

4.000

De geraamde ontvangsten op de beleidsartikelen en de niet-beleidsartikelen
zijn nihil.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2020–2021, 35 570 XIX, nr. 2

3

A. ARTIKELSGEWIJZE TOELICHTING BIJ HET
BEGROTINGSWETSVOORSTEL
Wetsartikel 1
De begrotingsstaten die onderdeel zijn van de Rijksbegroting, worden op
grond van artikel 2.3, eerste lid, van de Comptabiliteitswet 2016 elk afzon­
derlijk bij de wet vastgesteld.
Het wetsvoorstel strekt ertoe om de onderhavige begrotingsstaat voor het
aangegeven jaar vast te stellen.
Alle voor dit jaar vastgestelde begrotingswetten tezamen vormen de Rijks­
begroting voor dat jaar. Een toelichting bij de Rijksbegroting als geheel is
opgenomen in de Miljoenennota.
Met de vaststelling van dit wetsartikel worden de uitgaven, verplichtingen
en de ontvangsten vastgesteld. De in de begrotingsstaat opgenomen begro­
tingsartikelen worden in onderdeel B van deze memorie van toelichting
toegelicht (de zogenoemde begrotingstoelichting).
Wetsartikel 3
Bij het voorstel van wet tot vaststelling van de begrotingsstaat van het
Ministerie van Financiën en de begrotingsstaat van Nationale Schuld voor
het jaar 2021 wordt de Comptabiliteitswet 2016 gewijzigd. De in die wet
onder verantwoordelijkheid van de Minister van Financiën voorgestelde
wijziging houdt in dat de begroting van het Nationaal Groeifonds als nietdepartementale begroting wordt toegevoegd aan de rijksbegroting, waarbij
de Minister van Economische Zaken en Klimaat verantwoordelijk is voor
het beheer van de begroting van het Nationaal Groeifonds. Aangezien de
wijziging van de Comptabiliteitswet 2016 voorziet in de juridische grondslag
voor het Nationaal Groeifonds, kan het voorstel van wet tot vaststelling van
de begrotingsstaat van het Nationaal Groeifonds alleen in werking treden
nadat de wijziging van de Comptabiliteitswet 2016 met terugwerkende
kracht in werking is getreden. Daartoe ziet deze samenloopbepaling.
Als de genoemde wijziging van de Comptabiliteitswet 2016 in werking is
getreden, treedt het voorstel van wet tot vaststelling van de begrotingsstaat
van het Nationaal Groeifonds voor het jaar 2021 in beginsel in werking met
ingang van 1 januari 2021. Indien het Staatsblad waarin deze wet wordt
geplaatst wordt uitgegeven op of na 1 januari 2021, treedt zij in werking met
ingang van de dag na de datum van uitgifte en werkt zij terug tot en met
1 januari 2021.
De Minister van Economische Zaken en Klimaat,

E.D. Wiebes

Tweede Kamer, vergaderjaar 2020–2021, 35 570 XIX, nr. 2

4

B. ARTIKELSGEWIJZE TOELICHTING BIJ DE BEGROTINGSARTIKELEN
1. Leeswijzer
Structuur van het Nationaal Groeifonds
In de Miljoenennota 2020 is aangekondigd dat het kabinet een investerings­
fonds opricht om het verdienvermogen van Nederland (ons structureel bbp)
duurzaam te vergroten. Dit groeifonds vloeit voort uit de eind vorig jaar
verschenen groeistrategie. In deze groeistrategie constateert het kabinet dat
er aanleiding is voor extra investeringen, van incidentele en niet-reguliere
aard, om het verdienvermogen te versterken. Vooral binnen (1) kennisont­
wikkeling, (2) research & development (R&D) en innovatie en (3) infra­
structuur liggen kansen om de productiviteit te verhogen. Het terrein R&D
en innovatie omvat R&D- en innovatieprojecten in brede zin.
Het oprichten van een specifiek geoormerkt fonds heeft als voordeel ten
opzichte van additionele investeringen via de reguliere beleidsbegrotingen
dat een schaalsprong op de lange termijn in kennisontwikkeling, R&D en
innovatie (R&D&I) en fysieke infrastructuur mogelijk wordt gemaakt.
Investeringen uit het fonds moeten gericht zijn op het lange termijn verdien­
vermogen op de lange termijn. Daarom komt het fonds op gepaste afstand
van de politiek te staan. Om tot een goed, objectief en politiek onafhankelijk
oordeel over de ingediende projecten te komen, krijgt een beoordelingsad­
viescommissie van onafhankelijke experts een belangrijke rol in het beoor­
delingsproces. Deze commissie krijgt een getrapte structuur, bestaande uit
een eindverantwoordelijke commissie, aangevuld met sectorspecifieke
expertise die kan worden aangewend uit een flexibele pool van
deskundigen. De commissie wordt in haar werkzaamheden bijgestaand
door een secretariaat.
Deze onafhankelijke commissie zal de investeringsvoorstellen op basis van
vooraf vastgestelde criteria beoordelen. Vervolgens brengt de commissie
een zwaarwegend en leidend advies uit. Dit advies is maatgevend en zal
openbaar worden gemaakt. Met een leidende rol voor de onafhankelijke
commissie en een vooraf vastgesteld toetsingskader wordt bevorderd dat
de selectie van projecten leidt tot een doelmatige en doeltreffende
besteding van de middelen uit het fonds. De commissie houdt ook de
voortgang van de projecten bij. De commissie rapporteert publiekelijk over
haar werkzaamheden.
Tijdens de jaarlijkse Staat van de Economie zullen de fondsbeheerders (het
Ministerie van Financiën en het Ministerie van Economische Zaken en
Klimaat) de investeringsplannen presenteren aan het parlement.
Op korte termijn liggen er al kansen voor investeringen in het verdienver­
mogen van Nederland. Om deze te verzilveren streeft het kabinet ernaar om
begin volgend jaar voorstellen te presenteren voor enkele goede projecten
die bijdragen aan het verdienvermogen. Voorwaarde hiervoor is dat deze
voorstellen voldoen aan de eisen van het toetsingskader voor het fonds en
dat de commissie hier een positief oordeel over geeft. Het fonds wordt
opgericht om de komende decennia forse investeringen in het verdienver­
mogen van Nederland op de lange termijn (20-30 jaar) te doen.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2020–2021, 35 570 XIX, nr. 2

5

Het fonds krijgt de vorm van een niet-departementale begroting, onder
formele verantwoordelijkheid van de Minister van Economische Zaken en
Klimaat. Dat wil zeggen dat deze minister de jaarlijkse begroting van het
fonds indient. Met de begroting van het fonds wordt de reguliere begro­
tingssystematiek gevolgd, net als bij andere begrotingen. De Minister van
Economische Zaken en Klimaat en de Minister van Financiën treden
gezamenlijk op als fondsbeheerders, onder andere verantwoordelijk voor
de toegangspoort van het fonds en voor de samenstelling, benoeming en
ontslag van de beoordelingsadviescommissie.
De drie investeringsterreinen (kennisontwikkeling, R&D en innovatie en
fysieke infrastructuur) hebben elk een eigen artikel op deze begroting. Het
budget is nog niet noodzakelijkerwijs gekoppeld aan specifieke investe­
ringsvoorstellen. Het parlement geeft, door de begroting goed te keuren,
autorisatie om de geraamde middelen per artikel te besteden aan de desbe­
treffende investeringsterreinen. De middelen komen pas daadwerkelijk tot
besteding nadat er over een betreffend project positief is geadviseerd door
de commissie en op voordracht van de fondsbeheerders door het kabinet
een positief besluit is genomen.
Van de door het parlement goedgekeurde verdeling van de budgetten over
de terreinen kan bij de selectie van investeringsvoorstellen worden
afgeweken. Dat biedt ruimte om op basis van een advies van onafhankelijke
experts projecten integraal tegen elkaar af te wegen en de beste projecten
te selecteren. Het risico op ‘geld zoekt project’ binnen een investerings­
terrein is daarmee kleiner.
In plaats daarvan adviseert de onafhankelijke commissie over een totaal­
pakket van projecten en streeft daarin een evenwichtige meerjarige balans
tussen de verschillende terreinen na. Afwijkende verdelingen over de
artikelen en bijdragen aan de begrotingen van ontvangende departementen
worden via een suppletoire begroting voorgelegd aan het parlement, ter
borging van het budgetrecht.
Er geldt een 100% eindejaarsmarge voor de middelen uit het fonds,
waardoor het beschikbare budget kan worden meegenomen naar volgende
jaren. Als er geen goede projecten zijn is het immers niet de bedoeling dat
het budget toch wordt uitgegeven. Het fonds krijgt daarnaast een stabiel
jaarlijks budget, om de continuïteit van de investeringen te waarborgen.
Takenpakket beoordelingsadviescommissie
De commissie opereert zelfstandig en beslist over haar eigen werkwijze en
gebruik van analytische methoden. Het takenpakket van de commissie
omvat verschillende elementen:
1. Beoordeling van investeringsvoorstellen
De commissie beoordeelt ingediende investeringsvoorstellen op hun
impact op het verdienvermogen, binnen de randvoorwaarden van het
fonds, en selecteert een totaalpakket aan projecten die op een doelmatige
en doeltreffende manier bijdragen aan de doelstellingen van het fonds. De
adviezen van de commissie worden openbaar gemaakt en zijn daarmee zo
transparant mogelijk.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2020–2021, 35 570 XIX, nr. 2

6

2. Monitoring van de voortgang
Wanneer het voorstel direct uit de begroting van het Nationaal Groeifonds
wordt gefinancierd, houdt de commissie de voortgang van de investeringen
bij. Ook houden de departementen de commissie op de hoogte van de
monitoring van de investeringen uit de departementale begroting. Zo houdt
de commissie het overzicht.
3. Verantwoording
De commissie legt in een jaarlijks verslag verantwoording af over haar werk.
Hierin licht ze bijvoorbeeld toe hoe de adviezen tot stand zijn gekomen, welk
proces hierbij is doorlopen en welke analytische methoden zijn gebruikt.
Ook de evaluaties van afgeronde projecten worden hierin opgenomen,
inclusief eventuele lessen die getrokken worden voor de beoordeling van
toekomstige projecten. De fondsbeheerders en vakministers leggen
politieke verantwoording af over de uitgaven op de begroting waar zij
verantwoordelijk voor zijn.
Proces beoordeling projecten
Voordat projecten uit het fonds kunnen worden gefinancierd en uitgevoerd,
dient een aantal stappen te worden doorlopen. Er wordt hierbij een regulier
proces voorzien met een vast beoordelingsmoment, zodat een integrale
afweging van alle projecten plaats kan vinden. Het proces kent de volgende
stappen:
Stap 1: Aandragen en indienen investeringsvoorstel
Stap 2: De toegangspoort
Stap 3: Impactanalyse beoordelingsadviescommissie
Stap 4: Toekenning budget uit het fonds
Stap 1: Aandragen en indiening projectvoorstel
In het vergroten van het verdienvermogen is een primaire rol weggelegd
voor ondernemers, (mkb-)bedrijven, kennisinstellingen en andere partijen
uit het veld. Zowel kleine als grote partijen uit het veld zijn daarmee
aangewezen om voorstellen aan te dragen. Ook decentrale overheden
kunnen, in samenspraak met veldpartijen, voorstellen aandragen die de
regionale economische ontwikkeling versterken, en daarmee het verdien­
vermogen van Nederland als geheel. Eventueel kan een consortium van
veldpartijen en het relevante beleidsministerie het plan gezamenlijk verder
uitwerken.
Het vakdepartement geleidt het investeringsvoorstel formeel door naar de
fondsbeheerders. Het is de bedoeling dat veldpartijen in de toekomst ook
direct een voorstel kunnen indienen, dat vergt een subsidieregeling en
een bijbehorend subsidieplafond. In alle gevallen is een nauwe samen­
werking tussen ministeries en het veld belangrijk. Dit proces van voorstel­
ontwikkeling zal nader worden vormgegeven, waarbij de ervaringen uit de
pilotronde worden meegenomen. De fondsbeheerders zien erop toe dat
vakdepartementen een onbevooroordeelde en faciliterende rol spelen.
Een voorstel moet een uitgewerkte analyse van de effecten van het project
bevatten op basis van een vooraf vastgesteld format, zodat de toegangs­
poort en de impactanalyse kunnen worden uitgevoerd.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2020–2021, 35 570 XIX, nr. 2

7

Een investeringsvoorstel kan een project of een programma zijn, mits de
onderdelen binnen het voorstel een duidelijke samenhang kennen. Er wordt
een minimumomvang gehanteerd van € 30 mln en de uitgaven moeten
passen binnen de financiële kaders die voor het fonds gesteld worden.
Stap 2: De toegangspoort
Ingediende voorstellen gaan eerst door een toegangspoort. Deze toegangs­
poort wordt uitgevoerd door de fondsbeheerders en zorgt ervoor dat de
commissie alleen voorstellen beoordeelt die aan de voorwaarden van het
Groeifonds voldoen. Zo moet er een uitgewerkt plan liggen waarin
elementen als de kosten, bijdrage aan het verdienvermogen (bbp-effect),
andere maatschappelijke kosten en baten, en uitvoerbaarheid zijn
onderbouwd. Andere elementen van de toegangspoort zijn bijvoorbeeld of
een project voldoet aan de minimale omvang, past binnen de investerings­
terreinen en of het additioneel is aan bestaande publieke investeringen. Ook
moet het gaan om niet-reguliere, niet-structurele uitgaven, maar
afgebakende investeringsprojecten.
Stap 3: Impactanalyse beoordelingsadviescommissie
Het primaire doel van het Groeifonds is het duurzaam versterken van het
verdienvermogen, ofwel het structureel vergroten van bruto binnenlands
product (bbp, volgens definitie CBS). Voorstellen die voldoen aan de
vereisten uit de toegangspoort worden door de fondsbeheerders
doorgeleid naar de commissie. Het is de taak van deze commissie om deze
plannen te beoordelen op basis van een analyse van het effect op het
verdienvermogen met inachtneming van de financiële kosten. Daarnaast
moeten de maatschappelijke kosten en baten, zoals leefbaarheid, van een
voorstel positief zijn en moet de commissie voldoende vertrouwen hebben
in de kwaliteit en uitvoerbaarheid van het voorstel. Ten slotte mag een
voorstel niet strijdig zijn met de ambities van het kabinet, bijvoorbeeld op
het gebied van het vestigingsklimaat, de ruimtelijke ordening en het
klimaat. Slechts een positieve uitkomst op de maatschappelijke kosten en
baten is niet voldoende om in aanmerking te komen voor het fonds. Het
effect op bbp-groei is leidend. Deze onderdelen van de impactanalyse
worden vooraf al in kaart gebracht door de indieners. De commissie kan
aandachtspunten ter verbetering van een voorstel bij de indieners
terugleggen.
Alle voorstellen worden langs dezelfde meetlat gelegd, en maken een
eerlijke kans, onafhankelijk van wie de voorstellen indient of uit welke regio
ze komen. Wanneer het niet mogelijk is om een kwantitatieve schatting van
het bbp-effect te berekenen, kunnen er per terrein nadere criteria door de
commissie gehanteerd worden om voorstellen op hun bijdrage aan lange
termijn verdienvermogen te beoordelen. Een grotere mate van onzekerheid
is op zichzelf echter geen reden om een voorstel niet positief te beoordelen.
Groeikansen zijn breed aanwezig in verschillende regio’s. Ook het mkb en
startups kunnen als onderdeel van een ecosysteem profiteren van investe­
ringen uit het fonds. Daarnaast zijn er ook in Caribisch Nederland mogelijk­
heden om middels gerichte investeringen het verdienvermogen te
versterken. Waar opportuun kan hierbij ook worden aangesloten bij
projecten in Europees Nederland. Aansluiten op nationale én lokale
krachten en op comparatieve voordelen van verschillende regio’s biedt
grote kansen voor een sprong in het verdienvermogen. De commissie kan

Tweede Kamer, vergaderjaar 2020–2021, 35 570 XIX, nr. 2

8

daarnaast een redelijke spreiding van investeringen in de verschillende
regio’s door de tijd meewegen in de advisering. Doel van het fonds is
immers om het verdienvermogen van heel Nederland op te tillen.
Nadat projecten succesvol de toegangspoort en impactanalyse doorlopen
hebben, stelt de commissie een advies op met de projecten die in beginsel
in aanmerking komen voor financiering vanuit het fonds. Daarbij streeft
de commissie een evenwichtige meerjarige balans tussen de verschillende
terreinen na.
Stap 4: Toekenning budget uit het fonds
De fondsbeheerders nemen vervolgens dit advies in ontvangst. Het kabinet
is zich bewust van het spanningsveld tussen een onafhankelijke totstand­
koming van goede investeringsprojecten op basis van het oordeel van de
beoordelingsadviescommissie en het politieke besluitvormingsproces.
Het advies van de commissie krijgt een belangrijke rol in het proces, maar
uiteindelijk is politieke goedkeuring vereist. Daarom besluit het kabinet, op
voordracht van de fondsbeheerders, welke projecten uit het fonds worden
gefinancierd. Het advies van de commissie is zwaarwegend in dit besluit.
De fondsbeheerders toetsen bijvoorbeeld of de projecten niet in strijd zijn
met kabinetsbeleid. Zij maken geen nieuwe inhoudelijke weging van de
impact op het verdienvermogen. Voorstellen die negatief zijn beoordeeld
door de commissie komen daarom ook niet alsnog in aanmerking. Tijdens
de jaarlijkse Staat van de Economie worden de projecten gepresenteerd die
via het Groeifonds (mede) gefinancierd zullen worden. Ook worden de
adviezen van de commissie dan openbaar gemaakt via een brief aan de
Kamer. Hierbij worden ook de voorstellen die door de commissie zijn
beoordeeld openbaar gemaakt. De beoordelingsprocedure van de
commissie is daarmee zo transparant mogelijk.
Het fonds kan investeringen financieren door een bijdrage te doen aan
een andere begroting. In dat geval wordt op de ontvangende begroting
een ontvangst vanuit het fonds zichtbaar, waar de daadwerkelijke investe­
ringsuitgave tegenover staat. Ook kan direct vanuit het fonds geïnvesteerd
worden. Investeringen in mobiliteitsinfrastructuur zullen in principe worden
gedaan door bijdragen te doen aan het infrastructuurfonds. De daadwerke­
lijke investering wordt dan vanuit het infrastructuurfonds gedaan (of in
het geval van waterinfrastructuur vanuit het deltafonds). Voor R&D en
Innovatie en kennisontwikkeling hangt het af van het type investering. Waar
een investering nauwe aansluiting vindt bij bestaand beleid en budget kan
besteding via de begroting van het desbetreffende departement plaats­
vinden. In andere gevallen kunnen investeringen direct vanuit het fonds
worden gedaan. De fondsbeheerders zullen per geval bezien welke vorm
het meest voor de hand ligt.
Indien het uiteindelijke pakket aan projecten qua verdeling over de terreinen
afwijkt van de geautoriseerde middelen per artikel, dient dit te worden
verwerkt in een suppletoire begroting. Ook bijdrages aan andere
begrotingen (met name fysieke infrastructuur) worden via een suppletoire
begroting budgettair verwerkt zodra de projecten zijn geselecteerd. Gezien
de aard van het fonds heeft het geen bezittingen. Daarmee is er geen
aanleiding om een baten-lastenadministratie te voeren.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2020–2021, 35 570 XIX, nr. 2

9

Uitvoering en evaluatie
Als een project is goedgekeurd neemt de verantwoordelijke bewinds­
persoon de regie over de uitvoering binnen het daarvoor beschikbaar
gestelde budget. Bij directe uitgaven uit het fonds is dit de Minister van
Economische Zaken en Klimaat. Bij bijdragen aan andere begrotingen is dit
de desbetreffende bewindspersoon. Wijzigingen in het kasritme van de
goedgekeurde projecten worden via de reguliere (suppletoire) begrotings­
wetten aan het parlement voorgelegd.
De bijdrage vanuit het fonds aan de departementale begrotingen vindt
plaats via een zogenoemde bijdrageconstructie. Voor de goedgekeurde
projecten wordt op de departementale begroting een ontvangst uit het
fonds geraamd en wordt het uitgavenbudget met eenzelfde omvang
verhoogd. De daadwerkelijke bijdrage vanuit het fonds in enig jaar wordt
echter vastgesteld op basis van de daadwerkelijke uitgaven, mits de
uitgaven hierbij binnen de geraamde bijdrage vanuit het fonds blijven.
Om niet alleen in de toetsingsfase op de kwaliteit van de voorstellen toe te
zien, wordt er een monitorings- en evaluatiesystematiek uitgewerkt. Waar
opportuun wordt met een gefaseerde financiering gewerkt, waarbij de
projecteigenaren per projectfase de voortgang en geboekte successen
demonstreren alvorens over te gaan naar de volgende fase. De beoorde­
lingsadviescommissie kan bij het beoordelen van investeringsvoorstel
adviseren over wanneer een dergelijke gefaseerde financiering opportuun
is.
In het jaarverslag van het fonds wordt verantwoording afgelegd over de
selectie aan investeringsvoorstellen, de uitvoering en de verwachte bijdrage
aan de groei.
Naast het monitoren van de voortgang en resultaten van projecten uit het
fonds, zullen de Ministeries van EZK en Financien het fonds zelf ook
periodiek evalueren. Het fonds wordt elke vijf jaar geëvalueerd. Twee jaar
na de oprichting zal ook een tussentijdse evaluatie plaatsvinden met
bijzondere aandacht voor de governance.
Overig
In beleidsartikel 1 is de rol en verantwoordelijkheid van de Minister van
Economische Zaken en Klimaat beschreven. Deze beschrijving is ook van
toepassing op de beleidsartikelen 2 en 3. In de beleidsartikelen 2 en 3 wordt
derhalve onder het kopje rol en verantwoordelijkheid verwezen naar de
beschrijving van de rol en verantwoordelijkheid in beleidsartikel 1.
Ondergrenzen toelichtingen
Voor wat betreft het toelichten van significante verschillen in de uitgaven,
ontvangsten en verplichtingen zijn de ondergrenzen gehanteerd zoals
opgenomen in de onderstaande tabel.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2020–2021, 35 570 XIX, nr. 2

10

Omvang begrotingsartikel
(stand ontwerpbegroting) in
€ miljoen

Beleidsmatige mutaties
(ondergrens in € miljoen)

Technische mutaties
(ondergrens in € miljoen)

< 50

1

2

=> 50 en < 200

2

4

=> 200 < 1000

5

10

=> 1000

10

20

In sommige gevallen, waar politiek relevant, worden ook posten toegelicht
beneden deze ondergrenzen.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2020–2021, 35 570 XIX, nr. 2

11

2. Beleidsartikelen
Beleidsartikel 1 Kennisontwikkeling
A. Algemene doelstelling
Door middel van investeringen in kennisontwikkeling het verdienvermogen
van Nederland versterken.
Investeringen in kennisontwikkeling, oftewel menselijk kapitaal, vormen
een trefzekere voorbereiding op een toekomst die zich nog lastig laat
voorspellen. Deze investeringen versterken het verdienvermogen via
verschillende wegen. Ten eerste zal het beschikken over relevante kennis en
vaardigheden de arbeidsproductiviteit in Nederland direct verhogen.
Personeel dat beschikt over de juiste kennis en vaardigheden zal de kwaliteit
van werk vergroten. Daarnaast is er een dynamisch effect. Menselijk kapitaal
vergroot het aanpassingsvermogen van een economie. Hierdoor kan
flexibel worden ingespeeld op de economie van morgen en de vaardig­
heden die de economie dan van ons vraagt. Dat begint bij bouwen aan
ijzersterk primair, voortgezet, middelbaar en hoger onderwijs. Daar wordt
een sterke en bestendige basis voor Nederland gelegd. Belangrijk is
bovendien dat we ook na de schoolcarrière en collegebanken blijven leren.
Scholing en omscholing tijdens de loopbaan moet veel gebruikelijker
worden dan ze nu zijn. Met een investeringsimpuls in menselijk kapitaal kan
op deze terreinen een sprong worden gemaakt. Dit betreft éénmalige inves­
teringsprojecten die bijdragen aan het verdienvermogen op de lange
termijn, en dus geen reguliere of structurele uitgaven.
B. Rol en verantwoordelijkheid
De Minister van Economische Zaken en Klimaat is verantwoordelijk voor
de begroting van het Nationaal Groeifonds. De Minister van Financiën en
de Minister van Economische Zaken treden op als fondsbeheerders van
het Nationaal Groeifonds.
Ingediende projectvoorstellen gaan eerst door een toegangspoort die wordt
uitgevoerd door de fondsbeheerders. Deze toegangspoort zorgt ervoor dat
alleen voorstellen worden beoordeeld die aan de voorwaarden van het
Groeifonds voldoen.
Voorstellen die voldoen aan de vereisten uit de toegangspoort worden door
de fondsbeheerders doorgeleid naar de commissie. De taak van deze
commissie is vervolgens om het plan te beoordelen op basis van een
analyse van het effect op het verdienvermogen en de financiële kosten. Ook
moeten de maatschappelijke kosten en baten van een voorstel positief zijn.
Op basis van het advies van de commissie neemt het kabinet op voordracht
van de fondsbeheerders een besluit over welke projecten uit het fonds
worden gefinancierd.
De minister draagt er zorg voor dat de financiële middelen vanuit het fonds
via een bijdrage aan de betreffende departementale begroting beschikbaar
komen voor de geselecteerde projecten. Afhankelijk van de projectvoor­
stellen kan er ook direct vanuit het fonds worden geïnvesteerd in de
projecten. Als een project is goedgekeurd neemt de verantwoordelijke
bewindspersoon de regie over de uitvoering binnen het daarvoor

Tweede Kamer, vergaderjaar 2020–2021, 35 570 XIX, nr. 2

12

beschikbaar gestelde budget. Bij directe uitgaven uit het fonds is dit de
Minister van Economische Zaken en Klimaat. Bij bijdragen aan andere
begrotingen is dit de desbetreffende bewindspersoon.
C. Beleidswijzigingen
Dit betreft de eerste begroting van het Nationaal Groeifonds. De verdeling
van de middelen over de projecten zal plaatsvinden op basis van het advies
van de commissie en de uiteindelijke projectselectie. Eventuele budgettaire
wijzigingen als gevolg daarvan zullen via een suppletoire wet worden
verwerkt.
D. Budgettaire gevolgen van beleid
Tabel 1 Tabel Budgettaire gevolgen van beleid beleidsartikel 1 (bedragen x € 1.000)
2019

2020

2021

2022

2023

2024

2025

Verplichtingen

0

0

1.331.834

1.331.434

1.331.434

1.331.434

1.331.434

waarvan garantieverplichtingen

0

0

0

0

0

0

0

waarvan overige verplichtingen

0

0

1.331.834

1.331.434

1.331.434

1.331.434

1.331.434

Uitgaven

0

0

331.834

664.768

998.100

1.331.434

1.331.434

waarvan juridisch verplicht

0%

Subsidies (regelingen)

0

0

331.834

664.768

998.100

1.331.434

1.331.434

Kennisontwikkeling

0

0

331.834

664.768

998.100

1.331.434

1.331.434

Bijdrage aan (andere)
begrotingshoofdstukken

0

0

0

0

0

0

0

Ontvangsten

0

0

0

0

0

0

0

Budgetflexibiliteit
Het budget is niet juridisch verplicht. De eerste committeringen ten laste van
het Nationaal Groeifonds zullen in 2021 plaatsvinden.
Meerjarenoverzicht Kennisontwikkeling
Tabel 2 Meerjarenoverzicht Kennisontwikkeling (x € 1.000)
2021
Verplichtingen Kennisontwikkeling
Uitgaven Kennisontwikkeling

2022

2023

2024

2025

2026

2027

1.331.834 1.331.434 1.331.434 1.331.434 1.331.434
331.834

664.768

998.100 1.331.434 1.331.434 1.000.000

2028

Totaal
6.657.570

667.000

333.000 6.657.570

E. Toelichting op de financiële instrumenten
Subsidies
Kennisontwikkeling
De beschikbare middelen voor 2021 voor het Nationaal Groeifonds zijn in
gelijke delen verdeeld over de drie beleidsartikelen van het fonds: 1) Kennis­
ontwikkeling; 2) Research & Development (R&D) en innovatie; 3) Infra­
structuur. Er bestaan echter geen schotten tussen deze drie beleidsartikelen.
Afhankelijk van de uiteindelijke projectselectie kan de verdeling van de

Tweede Kamer, vergaderjaar 2020–2021, 35 570 XIX, nr. 2

13

middelen over de beleidsartikelen anders uitvallen. In dat geval zal bij een
(suppletoire) begroting een mutatie op de beleidsartikelen worden
doorgevoerd.
Afhankelijk van de uiteindelijke projectselectie zullen op dit artikel de
bijdragen aan de geselecteerde projecten op het terrein van kennisontwik­
keling worden verantwoord. Indien dit gebeurt via een bijdrage aan een
departementale begroting zal dit worden verantwoord onder Bijdrage aan
(andere) begrotingshoofdstukken. Indien de uitgaven rechtstreeks ten laste
van het fonds worden gebracht zal dit in de categorie subsidie worden
verantwoord.
Bijdrage aan (andere) begrotingshoofdstukken
In deze categorie is nog geen budget geraamd. Zodra een definitief besluit
is genomen over de te financieren projecten, zullen in deze categorie de
bijdragen aan de departementale begrotingen ten behoeve van de geselec­
teerde projecten worden geraamd.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2020–2021, 35 570 XIX, nr. 2

14

Beleidsartikel 2 Research & development (R&D) en innovatie
A. Algemene doelstelling
Investeren in innovatie en R&D met oog op productiviteitsgroei.
Investeringen in R&D en innovatie vormen een belangrijke pijler onder
productiviteitsgroei in ontwikkelde economieën als Nederland. De
doelstelling om 2,5% van ons bbp te besteden aan R&D wordt al jaren niet
gehaald. Hierbij spelen zowel private als publieke R&D-uitgaven een rol.
Landen die voor ons de benchmark zijn, investeren beduidend meer.
Bedrijven kiezen vooral plekken uit met een goede toegang tot onderschei­
dende kennisbronnen, getalenteerde onderzoekers en mogelijkheden voor
samenwerking in onderzoek. Daar waar de maatschappelijke baten van
investeringen in R&D en innovatie groter zijn dan de private baten, is er
een reden voor de overheid om deze investeringen ook te stimuleren. Inves­
teringen in R&D en innovatie leveren het meeste op wanneer de overheid,
het bedrijfsleven en de wetenschap hierin samenwerken. Nederland is daar
al sterk in. Dat blijkt uit de Nederlandse koppositie op het gebied van
landbouw, voedselinnovatie en water. Het is zaak die kracht verder uit te
bouwen, bestaande onderzoeks- en innovatie-ecosystemen te versterken en
nieuwe veelbelovende ecosystemen op te bouwen. Dit sluit aan op de inzet
van het kabinet, zoals aangekondigd in de groeistrategie, en de samen­
werking tussen publieke en private partijen die is opgebouwd in het missie­
gedreven topsectoren- en innovatiebeleid. Dit betekent dat tegelijkertijd
wordt ingezet op onderzoek en ontwikkeling en onderzoeksinfrastructuren
als op startups en scale-ups, regelgeving en menselijk kapitaal. Investe­
ringen in de economie van de toekomst, bijvoorbeeld op het gebied van
kunstmatige intelligentie, robotica en duurzaamheidstechnologie, kunnen
een sleutel zijn voor toekomstige innovatie. Ook fundamenteel onderzoek
valt binnen deze pijler. Investeringsvoorstellen van alle wetenschapsdisci­
plines komen in principe in aanmerking, zolang deze voldoen aan het doel
en de criteria van het fonds.
B. Rol en verantwoordelijkheid
De rol en verantwoordelijkheid van de minister is beschreven in beleidsar­
tikel 1 van het Nationaal Groeifonds en is ook van toepassing op beleidsar­
tikel 2.
C. Beleidswijzigingen
Dit betreft de eerste begroting van het Nationaal Groeifonds. De verdeling
van de middelen over de projecten zal plaatsvinden op basis van het advies
van de commissie en de uiteindelijke projectselectie. Eventuele budgettaire
wijzigingen als gevolg daarvan zullen via een suppletoire wet worden
verwerkt.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2020–2021, 35 570 XIX, nr. 2

15

D. Budgettaire gevolgen van beleid
Tabel 3 Tabel Budgettaire gevolgen van beleid beleidsartikel 2 (bedragen x € 1.000)
2019

2020

2021

2022

2023

2024

2025

Verplichtingen

0

0

1.331.833

1.331.433

1.331.433

1.331.433

1.331.433

waarvan garantieverplichtingen

0

0

0

0

0

0

0

waarvan overige verplichtingen

0

0

1.331.833

1.331.433

1.331.433

1.331.433

1.331.433

Uitgaven

0

0

331.833

664.766

998.100

1.331.433

1.331.433

waarvan juridisch verplicht

0%

Subsidies (regelingen)

0

0

331.833

664.766

998.100

1.331.433

1.331.433

Research & development (R&D) en innovatie

0

0

331.833

664.766

998.100

1.331.433

1.331.433

Bijdrage aan (andere)
begrotingshoofdstukken

0

0

0

0

0

0

0

Ontvangsten

0

0

0

0

0

0

0

Budgetflexibiliteit
Het budget is niet juridisch verplicht. De eerste committeringen ten laste van
het Nationaal Groeifonds zullen in 2021 plaatsvinden.
Meerjarenoverzicht R&D en Innovatie
Tabel 4 Meerjarenoverzicht R&D en Innovatie (x € 1.000)
2021
Verplichtingen R&D en Innovatie
Uitgaven R&D en Innovatie

2022

2023

2024

2025

2026

2027

1.331.833 1.331.433 1.331.433 1.331.433 1.331.433
331.833

664.766

998.100 1.331.433 1.331.433 1.000.000

2028

Totaal
6.657.565

667.000

333.000 6.657.565

E. Toelichting op de financiële instrumenten
Subsidies
Research & development (R&D) en innovatie
De beschikbare middelen voor 2021 voor het Nationaal Groeifonds zijn in
gelijke delen verdeeld over de drie beleidsartikelen van het fonds: 1) Kennis­
ontwikkeling; 2) Research & Development (R&D) en innovatie; 3) Infra­
structuur. Er bestaan echter geen schotten tussen deze drie beleidsartikelen.
Afhankelijk van de uiteindelijke projectselectie kan de verdeling van de
middelen over de beleidsartikelen anders uitvallen. In dat geval zal bij een
(suppletoire) begroting een mutatie op de beleidsartikelen worden
doorgevoerd.
Afhankelijk van de uiteindelijke projectselectie zullen op dit artikel de
bijdragen aan projecten op het terrein van research & development (R&D)
en innovatie worden verantwoord. Indien dit gebeurt via een bijdrage aan
een departementale begroting zal dit worden verantwoord onder Bijdrage
aan (andere) begrotingshoofdstukken. Indien de uitgaven rechtstreeks ten
laste van het fonds worden gebracht zal dit in de categorie subsidie worden
verantwoord.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2020–2021, 35 570 XIX, nr. 2

16

Bijdrage aan (andere) begrotingshoofdstukken
In deze categorie is nog geen budget geraamd. Zodra een definitief besluit
is genomen over de te financieren projecten, zullen in deze categorie de
bijdragen aan de departementale begrotingen ten behoeve van de geselec­
teerde projecten worden geraamd.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2020–2021, 35 570 XIX, nr. 2

17

Beleidsartikel 3 Infrastructuur
A. Algemene doelstelling
Investeren in goede fysieke infrastructuur.
Een goede fysieke infrastructuur is cruciaal voor het functioneren van een
economie. Goede verbindingen verlagen de kosten van transport. Dit geldt
zowel voor transport van goederen als vervoer van mensen. En dit gaat al
lang niet meer alleen om mobiliteitsinfrastructuur, zoals goede verbin­
dingen over weg, spoor, water en door de lucht, maar ook over energieinfrastructuur en digitale verbindingen. Met een goede verbinding
thuiswerken moet op termijn overal mogelijk zijn. Investeringen in infra­
structuur dragen ook bij aan de aantrekkelijkheid van ons land en zijn
daarmee goed voor ons vestigingsklimaat. Daarbij helpt het dat Nederland
met de Rotterdamse haven, de luchthaven Schiphol en een uitstekend
netwerk van verbindingen over weg en water dé toegangspoort tot Europa
is. Schaarse ruimte vereist een efficiënt gebruik hiervan met een integrale
gebiedsontwikkelingsaanpak waarin de leefbaarheid en bereikbaarheid van
steden een belangrijke rol spelen. Door mobiliteit en wonen in samenhang
te bezien hoeft de productiviteitsgroei zich niet te concentreren in de
Randstad, en is verdere spreiding richting andere regio’s mogelijk. In zijn
Global Competitiveness Report uit 2019 stelt het World Economic Forum dat
de Nederlandse infrastructuur qua kwaliteit op een tweede plek wereldwijd
staat. Als Nederland die positie wil behouden en uitbouwen, zal daarin
blijvend moeten worden geïnvesteerd.
B. Rol en verantwoordelijkheid
De rol en verantwoordelijkheid van de minister is beschreven in beleidsar­
tikel 1 van het Nationaal Groeifonds en is ook van toepassing op beleidsar­
tikel 3.
C. Beleidswijzigingen
Dit betreft de eerste begroting van het Nationaal Groeifonds. De verdeling
van de middelen over de projecten zal plaatsvinden op basis van het advies
van de commissie en de uiteindelijke projectselectie. Eventuele budgettaire
wijzigingen als gevolg daarvan zullen via een suppletoire wet worden
verwerkt.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2020–2021, 35 570 XIX, nr. 2

18

D. Budgettaire gevolgen van beleid
Tabel 5 Tabel Budgettaire gevolgen van beleid beleidsartikel 3 (bedragen x € 1.000)
2019

2020

2021

2022

2023

2024

2025

Verplichtingen

0

0

1.331.833

1.331.433

1.331.433

1.331.433

1.331.433

waarvan garantieverplichtingen

0

0

0

0

0

0

0

waarvan overige verplichtingen

0

0

1.331.833

1.331.433

1.331.433

1.331.433

1.331.433

Uitgaven

0

0

331.833

664.766

998.100

1.331.433

1.331.433

waarvan juridisch verplicht

0%

Bijdrage aan (andere)
begrotingshoofdstukken

0

0

331.833

664.766

998.100

1.331.433

1.331.433

Infrastructuur

0

0

331.833

664.766

998.100

1.331.433

1.331.433

Ontvangsten

0

0

0

0

0

0

0

Budgetflexibiliteit
Het budget is niet juridisch verplicht. De eerste committeringen ten laste van
het Nationaal Groeifonds zullen in 2021 plaatsvinden.
Meerjarenoverzicht Infrastructuur
Tabel 6 Meerjarenoverzicht Infrastructuur (x € 1.000)
2021
Verplichtingen Infrastructuur
Uitgaven Infrastructuur

2022

2023

2024

2025

2026

2027

1.331.833 1.331.433 1.331.433 1.331.433 1.331.433
331.833

664.766

998.100 1.331.433 1.331.433 1.000.000

2028

Totaal
6.657.565

666.000

334.000 6.657.565

E. Toelichting op de financiële instrumenten
Bijdrage aan (andere) begrotingshoofdstukken
Infrastructuur
De beschikbare middelen voor 2021 voor het Nationaal Groeifonds zijn in
gelijke delen verdeeld over de drie beleidsartikelen van het fonds: 1) Kennis­
ontwikkeling; 2) Research & Development (R&D) en innovatie; 3) Infra­
structuur. Er bestaan echter geen schotten tussen deze drie beleidsartikelen.
Afhankelijk van de uiteindelijke projectselectie kan de verdeling van de
middelen over de beleidsartikelen anders uitvallen. In dat geval zal bij een
(suppletoire) begroting een mutatie op de beleidsartikelen worden
doorgevoerd.
Afhankelijk van de uiteindelijke projectselectie zullen op dit artikel de
bijdragen aan projecten op het terrein van infrastructuur worden geraamd.
Naar verwachting gebeurt dit via een bijdrage aan een departementale
begroting of een fonds (zoals het infrastructuurfonds of het deltafonds).

Tweede Kamer, vergaderjaar 2020–2021, 35 570 XIX, nr. 2

19

3. Niet-beleidsartikelen
Artikel 11 Apparaat Nationaal Groeifonds
A. Budgettaire gevolgen
Tabel 7 Budgettaire gevolgen artikel 11 Apparaat Nationaal Groeifonds (bedragen x € 1.000)
2019

2020

2021

2022

2023

2024

2025

Verplichtingen

0

0

4.500

5.700

5.700

5.700

5.700

Uitgaven

0

0

4.500

5.700

5.700

5.700

5.700

Ontvangsten

0

0

0

0

0

0

0

B. Toelichting op de uitgaven
Dit betreft de uitgaven ten behoeve van de ondersteuning van de
beoordelingsadviescommissie in de beoordeling en selectie van projecten
en de uitgaven ten behoeve van de ondersteunende processen in het kader
van het fondsbeheer van het Nationaal Groeifonds. De nadere
onderverdeling van deze uitgaven naar personele en materiële uitgaven zal
in de 1e supplettoire begroting 2021 worden verwerkt op basis van de dan
bestaande inzichten.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2020–2021, 35 570 XIX, nr. 2

20