Tweede Kamer der Staten-Generaal

2

Vergaderjaar 2008–2009

B

Vaststelling van de begrotingsstaat van het
gemeentefonds voor het jaar 2009

Nr. 2

MEMORIE VAN TOELICHTING
Inhoudsopgave
A.

blz.

Artikelsgewijze toelichting bij het begrotingswetsvoorstel

2

B.

Begrotingstoelichting

3

1.

Leeswijzer

3

2.
2.1.
2.1.1.
2.1.2.
2.2.
2.2.1.
2.2.2.
2.2.3.
2.2.4.
2.2.5.

Het beleid
De beleidsagenda
Beleidsprioriteiten
Beleidsmutaties
Het beleidsartikel
Algemene beleidsdoelstelling
Verantwoordelijkheid minister
Succesfactoren
Budgettaire gevolgen van beleid
Operationele doelstellingen

4
4
4
6
8
8
8
8
9
11

3.
3.1.

14

3.2.
3.3
3.4.
3.5.
3.6.

Het verdiepingshoofdstuk
Opbouw verplichtingen, uitgaven en ontvangsten
vanaf de vorige ontwerpbegroting
Integratie-uitkeringen
Decentralisatie-uitkeringen
Financieel overzicht gemeenten 2008
Specifieke uitkeringen
Overzicht opbrengst lokale heffingen 2007

14
19
20
21
25
28

4.
Bijlage 1
Bijlage 2
Bijlage 3
Bijlage 4

Bijlagen bij de begroting
Periodiek Onderhoudsrapport gemeentefonds 2009
Moties en toezeggingen in het vergaderjaar 2007–2008
Lijst met afkortingen
Lijst met belangrijke termen en hun betekenis

33
35
77
78
79

Persexemplaar

1

A. ARTIKELSGEWIJZE TOELICHTING BIJ HET BEGROTINGSWETSVOORSTEL
Wetsartikel 1 (uitgaven/verplichtingen en ontvangsten)
De begrotingsstaten die onderdeel uitmaken van de Rijksbegroting,
worden op grond van artikel 1, derde lid, van de Comptabiliteitswet 2001
elk afzonderlijk bij de wet vastgesteld. Het onderhavige wetsvoorstel
strekt ertoe om de begrotingsstaat van het gemeentefonds voor het jaar
2009 vast te stellen.
Alle voor dit jaar vastgestelde begrotingswetten samen vormen de
Rijksbegroting voor het jaar 2009. Een toelichting bij de Rijksbegroting als
geheel is opgenomen in de Miljoenennota 2009.
Met de vaststelling van dit wetsartikel worden de uitgaven, verplichtingen
en de ontvangsten voor het jaar 2009 vastgesteld. Het begrotingsartikel
dat in de begroting van het gemeentefonds is opgenomen wordt in
onderdeel B. van deze memorie van toelichting toegelicht (de zgn.
begrotingstoelichting).
Wetsartikel 3 (verplichtingenbedrag bedoeld in artikel 5 van de
Financiële-verhoudingswet)
Ingevolge artikel 5, eerste lid van de Financiële-verhoudingswet juncto
artikel 6, vierde lid van de Invoeringswet Financiële-verhoudingswet,
hebben de gemeenten gezamenlijk recht op het bedrag dat in de
begroting als verplichting voor het totaal van de algemene uitkering c.a.
en de aanvullende uitkeringen is opgenomen. Het in dit wetsartikel
opgenomen bedrag is niet rechtstreeks uit de begrotingsstaat af te leiden.
Het bedrag wordt nader onderbouwd in paragraaf 2.2.4. van deze
memorie.
De staatsecretaris van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties,

A. Th. B. Bijleveld-Schouten
De minister van Financiën,

W. J. Bos

Persexemplaar

2

B. BEGROTINGSTOELICHTING
1. LEESWIJZER
De gemeentefondsbegroting maakt onderdeel uit van de Rijksbegroting
maar heeft daarbinnen, evenals de provinciefondsbegroting, een eigen
bijzonder karakter. Zo kent de gemeentefondsbegroting in tegenstelling
tot een departementale begroting slechts één beleidsartikel: het gemeentefonds. Het beleid dat wordt gevoerd ter realisatie van de algemene
beleidsdoelstelling is direct verbonden met dit ene beleidsartikel. Voorts
zijn de fondsbeheerders systeemverantwoordelijk voor het gemeentefonds en niet voor de resultaten die gemeenten met hun budget uit dit
fonds realiseren. Gemeenten zijn, met inachtneming van de wet- en
regelgeving, autonoom in het voeren van hun beleid bekostigd uit het
gemeentefonds. Om die reden bevat de gemeentefondsbegroting geen
output- en/of outcomegegevens.
De voorliggende toelichting bij de begroting 2009 van het gemeentefonds
kent de volgende indeling.
Na dit hoofdstuk met de leeswijzer start hoofdstuk 2 met de beleidsagenda van het gemeentefonds, waarin onder meer de beleidsprioriteiten
voor 2009 en de belangrijkste beleidsmutaties worden beschreven.
Vervolgens wordt ingezoomd op hét beleidsartikel: het gemeentefonds.
Hierin komen de met het beleid samenhangende algemene beleidsdoelstelling en nader geoperationaliseerde doelstellingen aan bod. Ook
worden de hierbij behorende prestatie-indicatoren behandeld. De tabel
Budgettaire gevolgen van beleid geeft inzicht in de integrale uitgaven die
samenhangen met de algemene beleidsdoelstelling.
Hoofdstuk 3 is het verdiepingshoofdstuk. In dit hoofdstuk wordt de
opbouw aangegeven van verplichtingen, uitgaven en ontvangsten van het
gemeentefonds vanaf de stand ontwerpbegroting 2008 naar de stand
ontwerpbegroting 2009. In hoofdstuk 3 wordt ook ingegaan op de
ontwikkeling van de integratie-uitkeringen. Verder wordt in dit hoofdstuk
het gemeentefonds in een breder kader geplaatst, waarbij nader wordt
ingegaan op de andere inkomstenbronnen van de gemeenten de
specifieke uitkeringen. Verder wordt aandacht besteed aan de bijdrage
van de gemeenten aan het EMU-tekort.
In hoofdstuk 4 treft u de bijlage Periodiek Onderhoudsrapport gemeentefonds 2009 aan, het verslag van het jaarlijkse onderzoek naar de verdeling
van het gemeentefonds.
Tot slot van deze leeswijzer verdienen de apparaatuitgaven enige
aandacht. De apparaatuitgaven in de zin van materiële en personele
uitgaven van de medewerkers bij de ministeries van Binnenlandse Zaken
en Koninkrijksrelaties en van Financiën die betrokken zijn bij het fondsbeheer, zijn niet in de tabel Budgettaire gevolgen van beleid opgenomen.
Deze kosten worden in de respectievelijke departementale begrotingen
verantwoord. Dit geldt eveneens voor het algemene beleid inzake
decentrale overheden als gemeenten en provincies, waarbij deze uitgaven
zijn terug te vinden in de begroting van het ministerie van BZK.

Persexemplaar

3

2. HET BELEID
2.1. De beleidsagenda
De beleidsagenda bevat een beknopte weergave van de speerpunten van
het beleid voor het gemeentefonds.
Rijk en gemeenten hebben samen met de provincies de ambitie zich als
één overheid op te stellen, een overheid die de burger centraal stelt in al
haar beleid en optreden. Een overheid ook die past bij de huidige
samenleving, dus die minder betuttelt en meer ruimte biedt aan mensen,
bedrijven en organisaties. De samenleving is gebaat bij een overheidsstelsel waarbinnen verantwoordelijkheden en taken goed zijn belegd en
waarbij doelen en resultaten zo helder mogelijk zijn geformuleerd.
In het Bestuursakkoord Rijk en gemeenten van juni 2007 zijn afspraken
gemaakt over decentralisatie, gevolgd door de Commissie d’Hondt die
medio 2008 heeft gerapporteerd. Hiermee wordt onderstreept dat de
gemeenten de ogen en oren van de overheid zijn, weten welke problemen
lokaal spelen en welke remedie het meest effectief zal zijn. Om de
verwachtingen van burgers daarbij ook waar te kunnen maken betekent
dit decentralisatie van taken en bevoegdheden naar gemeenten die de
directe leefomstandigheden van burgers positief kunnen beïnvloeden.
Daarbij is een aanpassing van de Financiële-verhoudingswet een vereiste.
De parlementaire behandeling daarvan is afgerond en de aangepaste wet
is inmiddels van toepasssing. De nieuwe wet geeft een wettelijke
verankering van single information en single audit SISA, het principe om
via de jaarstukken van medeoverheden ook verantwoording over
specifieke uitkeringen aan het rijk af te leggen. De wet regelt de wijze van
verantwoording tussen mede-overheden en introduceert nieuwe
instrumenten als de decentralisatie-uitkering voor gemeenten en
provincies in de begrotingen van het gemeentefonds en provinciefonds.
Tevens regelt de wet de zogenaamde verzameluitkering per departement.
Behalve decentralisatie is het ook nodig de bestuurskracht van gemeenten
te versterken door onder andere benchmarks, het vergemakkelijken van
samenwerking en herindeling.
2.1.1. Vertaling naar beleidsprioriteiten gemeentefonds
Een goede bestuurlijke verhouding tussen Rijk en gemeenten is alleen dan
mogelijk als ook in de financiële verhouding door een ieder gedragen
afspraken worden gemaakt. De kernpunten die daarbij aan de orde zijn
luiden als volgt:
2.1.1.1. Ontwikkeling van de kosten en de inkomsten
– Onderstaande tabel 2.1.1. laat zien dat in vergelijking met de gemeentefondsbegroting van 2008 de financiële ruimte voor gemeenten in deze
kabinetsperiode iets afwijkt.
Het verschil heeft vooral te maken met hogere geraamde gemeentefondsaccressen in de jaren 2008 en 2009 en lagere ramingen in 2010
en 2011. Verder heeft een actualisatie plaatsgevonden, waaronder de
verwerking van de nacalculatie gemeentefonds 2007, die meerjarig
doorwerkt (zie paragraaf 3.4 voor meer informatie).
Op basis van dit beeld kan nog steeds geconcludeerd worden dat de
financiële ruimte van gemeenten voldoende is.

Persexemplaar

4

Beleidsagenda

Tabel 2.1.1. De ontwikkeling van de kosten en de inkomsten (x € mln.)

Kostenontwikkeling
Inkomstenontwikkeling
Financiële ruimte

–

–

2008

2009

2010

2011

2012

714
1 112
398

1 813
2 931
1 118

2 266
3 189
922

2 760
3 567
807

3 016
4 352
1 336

Het Bestuurlijk Overleg Financiële verhouding (BOFv) tussen de
fondsbeheerders, de VNG en het IPO zal twee keer per jaar plaats
vinden, rond het verschijnen van Voorjaarsnota en Miljoenennota.
Iedere partij is gerechtigd om agendapunten in te brengen (open
agenda). De deelnemers aan het overleg zijn de fondsbeheerders, de
VNG en het IPO. Indien noodzakelijk en gewenst kunnen ook andere
bewindslieden aanwezig zijn.
Het kabinet zal artikel 2 van de Financiële-verhoudingswet onverkort
toepassen en naleven. De vakministers zijn primair verantwoordelijk
voor het aangeven van de kosten en bekostigingswijze van taakwijzigingen van gemeenten. Daartoe treden zij tijdig in overleg met de
fondsbeheerders en daarna – conform de Code interbestuurlijke
verhoudingen – met de VNG. Er zal daarbij meer aandacht zijn voor de
gevolgen van nieuw Europees beleid om met de gemeenten en
provincies te bezien of er sprake is van financiële consequenties en op
welke wijze die (kunnen) worden gedekt.

2.1.1.2. Lokale autonomie
– In het BOFv wordt gesproken over het belastinggebied van gemeenten. Hierbij is aan de orde op welke wijze het belastinggebied door
omvang en samenstelling kan bijdragen aan de lokale autonomie. Van
belang daarbij is dat wijzigingen budgettair neutraal verlopen. Het
kabinet en de VNG zijn overeengekomen dat de samenstelling van het
gemeentelijke belastinggebied besproken wordt in het licht van de
voorstellen van de commissie d’Hondt. In het BOFv van 9 april 2008 is
gesproken over de opbrengsten OZB over het jaar 2008, op basis van
CBS-gegevens. De CBS-gegevens laten een lichte overschrijding van
de door het Rijk gestelde macronorm (3,75%) zien van ca. 0,15% (€ 6
mln.). De bestuurlijke weging in het overleg heeft geleid tot het niet
doorvoeren van een correctie op het gemeentefonds in 2008. De
overschrijding in 2008 zal meetellen bij het bestuurlijke oordeel in het
voorjaar van 2009 over de geraamde opbrengstontwikkeling van 2009.
– Ten aanzien de precariobelasting wordt een gedeeltelijke afschaffing
voorbereid. Het is het voornemen van het kabinet om een eerder
geuite wens van de Tweede Kamer zo uit te voeren dat de onder- en
bovengrondse infrastructuur van nutsbedrijven en netbeheerders
wordt vrijgesteld van precario en pacht of verhuur. Dit is wetstechnisch
goed af te bakenen. De precariobelasting blijft bestaan als regulerend
instrument voor gemeenten ter zake van o.a. terrassen en andere
objecten boven, op en in de openbare grond. In het overleg met de
Kamer is vastgesteld dat de dekking voor de te derven inkomsten van
gemeenten in de OZB moet worden gevonden. Het streven is het
wetsvoorstel hiertoe in werking te laten treden met ingang van 1
januari 2010. De gemeenten zijn in de meicirculaire 2008 van het
gemeentefonds opgeroepen om al in 2009 te anticiperen op de
aanstaande wetswijziging. In de macronorm die geldt voor de OZB zal
daartoe ruimte worden geboden.

Persexemplaar

5

Beleidsagenda

–

–

Het beleid ter vergroting van de gemeentelijke beleidsvrijheid en ter
vermindering van de administratieve lasten zal worden voortgezet. In
dit kader past ook de doelstelling van het kabinet om het aantal
specifieke uitkeringen (in 2007 134) in deze kabinetsperiode te
verminderen tot een maximum van 45. Begin 2008 waren er nog 101
specifieke uitkeringen. In 2009 resteren nog 65 specifieke uitkeringen.
De hierboven genoemde aanpassing van de Financiële-verhoudingswet geeft een wettelijke verankering aan single information en single
audit, regelt de wijze van verantwoording tussen mede-overheden en
introduceert nieuwe instrumenten als de decentralisatie-uitkering en
de verzameluitkering. De decentralisatie-uitkering, onderdeel van het
gemeentefonds, maakt een afwijkende verdeling van de bestaande
verdeelsleutel mogelijk, ook als het om tijdelijke middelen gaat of om
structurele middelen zonder vaststaand tijdstip van overheveling naar
de algemene uitkering. De verzameluitkering, een bijzondere vorm van
specifieke uitkering, bundelt kleine thema’s per departement op een
onbureaucratische manier. Er geldt een gering aantal voorwaarden en
de verantwoording is uitsluitend financieel en op de doelen van het
departement.

2.1.2. Beleidsmutaties
Door wijzigingen in beleid van verschillende departementen kan worden
overgegaan tot het beleggen of juist onttrekken van taken bij gemeenten.
Soms gaat dit gepaard met een toevoeging aan of een uitname uit het
gemeentefonds. In onderstaande overzichtstabel 2.1.2. wordt een
opsomming gegeven van de belangrijkste beleidsmatige mutaties. In
tabel 3.1.2. wordt van af de stand ontwerpbegroting 2008 een aansluiting
gegeven naar de stand ontwerpbegroting 2009. De weergegeven mutaties
worden in de verdiepingsbijlage (paragraaf 3) afzonderlijk toegelicht voor
zover dit nog niet gebeurd is in een eerder begrotingsstuk.
Tabel 2.1.2.Beleids mutaties (x € 1 000)
2008
Wmo «Volledig Pakket Thuis» (Integratie-uitkering)
Wijken (Motie-Van Geel) Buurtinitiatieven leefbaarheid
van VROM (Integratie-uitkering)
Impuls Brede scholen Combinatiefuncties OCW-deel 1e
tranche (Integratie-uitkering)
Impuls Brede scholen Combinatiefuncties VWS-deel 1e
tranche (Integratie-uitkering)
Versterking beleidsinzet gemeenten tbv uitbreiding
buitenschoolse opvang (OCW)
Sport en bewegen (Integratie-uitkering)
Antidiscriminatie voorzieningen overboeking van
VROM/WWI (Integratie-uitkering)
Overloop 2007/2008 kosten Financiele-verhoudingswet
Overloop 2007/2008 kosten Waarderingskamer
Kosten Waarderingskamer
Kosten Waarderingskamer uit de Algemene uitkering
Terugdraaien btw-component netteren specifieke
uitkering WOZ
Correctie Wmo 4,5 mln. van AU naar IU (Integratieuitkering Wmo)
Correctie Wmo 4,5 mln. van AU naar IU
Correctie op toevoeging Dijkstal II
Digitaal Klantdossier (SZW)

2009

2010

2011

2012

2013

22 300
10 000
9 400
7 500
5 000
4 500
3 011
1 000
39
10
– 10
– 2 540
4 500
– 4 500
– 9 600
– 15 100

Persexemplaar

6

Beleidsagenda

Tabel 2.1.2.Beleids mutaties (x € 1 000)

Uitkering behoedzaamheidreserve 2007/nacalculatie
accres 2007
Accres tranche 2008 meerjarig (VJN mutatie)
Nota van wijziging Motie-Van Geel (Kamerstukken II
2007/2008, 31 200, nr. 16)
Kinderopvang: harmonisering kinderopvang en
peuterspeelzalen/kinderopvang SMI (OCW)
Kinderopvang: inburgering oudkomers
Wmo correctie Friesland (Integratie-uitkering Wmo)
Pilot VVE Limburg en Drenthe (Integratie-uitkering)
Versterking kwaliteit en toezicht kinderopvang (OCW)
Aanpak kindermishandeling (Integratie-uitkering)
Maatschappelijke Stages (OCW-deel)
Maatschappelijke Stages (VWS-deel)
Pilot VVE Groningen (Integratie-uitkering)
Excessieve kosten archeologie
Drank- en Horecawet (Pilot) VWS-deel (Integratieuitkering)
Drank- en Horecawet (Pilot) BZK-deel (Integratieuitkering)
Opvang mannen G4
European Polutant Release Transfer Register (E-PRTR)
Koplopers regeling homo emancipatiebeleid
(Integratie-uitkering)
Professionaliseringsfonds burgemeesters
Wmo-index (Integratie-uitkering Wmo)
Correctie uitname Bestuurlijke boete
Uitstel halvering behoedzaamheidreserve (uitgaven
mutatie)
Structurele doorwerking nacalculatie accres 2007
Accres tranche 2009 meerjarig
Bijstelling Accres 2008
WOZ-kosten regeling
Overheveling budgetten inzake WOZ-kosten regeling
van de waterschappen naar het GF
Bijdrage aan VNG inzake WOZ-kosten (apparaatuitgaven)
Bijdrage aan VNG inzake WOZ-kosten uit de Algemene
uitkering
Samenloop Wmo met Awbz verblijf (Integratieuitkering)
Correctie Wmo 4,5 mln. van AU naar IU (Integratieuitkering Wmo)
Correctie Wmo 4,5 mln. van AU naar IU
Wmo psychosociale grondslag (Algemene uitkering)
Compensatie opbrengst eigen bijdragen Wmo
(Integratie-uitkering)
Nominale index Wmo (Integratie-uitkering Wmo)
Langdurigheidtoeslag
Reële index Wmo (Integratie-uitkering Wmo)
Beeldende kunst en vormgeving (Decentralisatieuitkering)
Antidiscriminatie voorzieningen overboeking van
VROM/WWI
AWBZ subsidie regeling ADL (Integratie-uitkering
Wmo)
Bijdrage aan de apparaatuitgave GF (A+O-fonds) uit de
Algemene uitkering
Bijdrage uit de Algemene uitkering aan het A+O-fonds
Bestuurskosten (SISA)
Besparing SUWI-ketens

2008

2009

2010

2011

2012

2013

– 39 766
128 696

128 696

128 696

128 696

128 696

128 696

40 000

40 000

28 184
15 405
3 700
3 000
3 000
2 916
2 350
2 350
1 600
1 250

28 184
7 693
3 700
3 000
3 000
2 916
7 400
7 400
1 600
1 250

7 693
3 700

7 693
3 700

7 693
3 700

7 693
3 700

3 000
2 916
7 400
7 400

3 000

3 000

3 000

7 450
7 450

7 500
7 500

7 500
7 500

1 250

1 250

1 250

1 250

1 088

1 088

1 087
800
504

1 087
800
414

414

380
– 450
– 2 400
5 000

440
– 450
– 2 400
5 000

440
– 450
– 2 400
5 000

440
– 450
– 2 400
5 000

– 2 400
5 000

– 2 400
5 000

– 98 739
– 185 660

– 98 739
– 185 660
1 220 071
– 7 387
53 518

– 98 739
– 185 660
1 220 071
– 7 387
53 518

– 98 739
– 185 660
1 220 071
– 7 387
53 518

– 98 739
– 185 660
1 220 071
– 7 387
53 518

– 98 739
– 185 660
1 220 071
– 7 387
53 518

21 022

21 022

21 022

21 022

21 022

1 000

1 000

1 000

1 000

1 000

– 1 000

– 1 000

– 1 000

– 1 000

– 1 000

4 500
– 4 500
17 000

4 500
– 4 500
17 000

4 500
– 4 500
17 000

4 500
– 4 500
17 000

4 500
– 4 500
17 000

10 000
48 200
40 000
30 600

10 000
48 200
40 000
30 600

10 000
48 200
40 000
30 600

10 000
48 200
40 000
30 600

10 000
48 200
40 000
30 600

13 500

13 500

13 500

13 500

13 500

6 000

6 000

6 000

6 000

6 000

3 000

3 000

3 000

3 000

3 000

421
– 421
– 11 200
– 25 000

421
– 421
– 11 200
– 45 000

421
– 421
– 11 200
– 60 000

421
– 421
– 11 200
– 63 000

421
– 421
– 11 200
– 63 000

– 7 387

3 000

Persexemplaar

3 000

7

Beleidsagenda

Tabel 2.1.2.Beleids mutaties (x € 1 000)
2008
Huishoudelijke verzorging (Integratie-uitkering Wmo)
Totaal mutaties (inclusief meerjarige doorwerking 1e
suppletoire 2008)

2009

2010

2011

2012

2013

1 279 984

1 261 754

1 258 864

1 258 864

– 30 000

– 54 582

1 348 743

2.2. Het beleidsartikel
2.2.1. Algemene beleidsdoelstelling
De gemeentefondsbegroting maakt onderdeel uit van de Rijksbegroting,
maar heeft daarbinnen, evenals de provinciefondsbegroting, een eigen
bijzonder karakter. Zo kent de gemeentefondsbegroting in tegenstelling
tot een departementale begroting slechts één beleidsartikel: het gemeentefonds. Dit beleidsartikel kent als algemene doelstelling: te bewerkstelligen
dat de gemeenten via het gemeentefonds de juiste middelen krijgen
toebedeeld om hun taken naar behoren uit te voeren. Deze doelstelling
valt uiteen in twee onderdelen:
1. De omvang van de middelen moet adequaat zijn;
2. De verdeling van de middelen moet adequaat zijn.
2.2.2. Verantwoordelijkheid minister
De fondsbeheerders, de minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties – i.c. de staatssecretaris van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties – en de minister van Financiën, zijn systeemverantwoordelijk voor
het gemeentefonds. De fondsbeheerders zijn niet verantwoordelijk voor
de resultaten die gemeenten met hun bijdrage uit dit fonds realiseren:
gemeenten zijn, met inachtneming van de wet- en regelgeving, autonoom
in het voeren van hun beleid bekostigd uit het gemeentefonds. Ook de
eigen gemeentelijke belastingsopbrengsten kennen deze karakteristiek.
Dit in tegenstelling tot de overige inkomstenbronnen van gemeenten,
specifieke uitkeringen en heffingen en retributies. Niet alleen in bestedingsrichting, ook de effectiviteit van de inzet van de middelen is een
gemeentelijke verantwoordelijkheid, waarin het college van B&W wordt
gecontroleerd door de gemeenteraad.
2.2.3. Succesfactoren van beleid
Ondanks dat de fondsbeheerders slechts systeemverantwoordelijk zijn,
neemt dat niet weg dat van tijd tot tijd vragen opkomen of de gemeenten
als collectiviteit geen andere prioriteiten zouden moeten stellen, bijvoorbeeld ter ondersteuning van gezamenlijk onderschreven prioriteiten van
het Rijk. In een dergelijk geval kunnen het Rijk en de gemeenten bestuurlijke afspraken maken over de accenten in de bestedingsrichting van de
gemeenten. De desbetreffende vakministers spelen hier naast de fondsbeheerders een belangrijke rol. De uiteindelijke verantwoordelijkheid voor
resultaten blijft bij de gemeenten.

Persexemplaar

8

Beleidsagenda

2.2.4. Budgettaire gevolgen van beleid
In onderstaande tabel worden voor zowel de verplichtingen, de uitgaven
als de ontvangsten de budgettaire gevolgen van beleid van het gemeentefonds weergegeven.
Tabel 2.2.4.1. Budgettaire gevolgen van beleid (x € 1000)
2008

2009

2010

2011

2012

2013

Verplichtingen:

16 194 355

17 629 917

17 551 074

17 521 892

17 519 175

17 519 278

Uitgaven:

16 028 822

17 421 178

17 342 335

17 313 153

17 310 436

17 310 539

3 091
1 168
5 466

2 091
1 158
5 887
1 000

2 091
1 158
5 887
1 000

2 091
1 158
5 887
1 000

2 091
1 158
5 887
1 000

2 091
1 158
5 887
1 000

14 432 629
1 586 468

15 833 208
1 564 334
13 500

15 737 495
1 581 204
13 500

15 723 848
1 565 669
13 500

15 721 571
1 565 229
13 500

15 721 674
1 565 229
13 500

16 028 822

17 421 178

17 342 335

17 313 153

17 310 436

17 310 539

16 028 822

17 421 178

17 342 335

17 313 153

17 310 436

17 310 539

Apparaatuitgaven
1. Kosten Financiële-verhoudingswet
2. Kosten Waarderingskamer
3. Budget A+O-fonds
4. Bijdrage aan VNG inzake WOZ-kosten
Programma-uitgaven
1. Algemene uitkering ca en de aanvullende
uitkeringen
2. Integratie-uitkeringen
3. Decentralisatie-uitkeringen
Ontvangsten:
Apparaatontvangsten
1. Terugontvangsten Waarderingskamer
Programma-ontvangsten
1. Ontvangsten ex art. 4 Fvw

Het verschil in enig jaar tussen de verplichtingen en de uitgaven wordt
veroorzaakt door de behoedzaamheidreserve (€ 208 739 000), die wel in
de verplichtingenstand wordt meegenomen, maar pas in het jaar na
afloop van het begrotingsjaar – doorgaans voor een deel – tot uitkering
komt. De behoedzaamheidreserve wordt dan verrekend met de nacalculatie van de accressen. Het verplichtingenbedrag voor 2009 van de
algemene uitkering bedraagt € 15 833 208 000 vermeerderd met
€ 208 739 000, wat resulteert in € 16 041 947 000. Zie ook wetsartikel 3.
In de bestuurlijke overleggen in 2007 met gemeenten en provincies, is het
voorstel van de werkgroep «evaluatie normeringsystematiek gemeenteen provinciefonds» aangenomen om met ingang van 2008 de behoedzaamheidsreserve te verminderen, van € 208 739 000 naar € 110 000 000
voor de gemeenten en van € 18 152000 naar € 10 000 000 voor de
provincies. Voorwaarde hierbij was dat de vermindering budgettair
neutraal geschiede voor alle partijen. Thans is gebleken dat budgettaire
verwerking van voornoemde halvering in 2008 complexer is dan bij de
evaluatie van de normeringsystematiek is voorzien. Dit heeft te maken
met de wijze waarop in de kasbegroting van het Rijk, de behoedzaamheidsreserve budgettair is verwerkt, en de aansluiting met de baten-lasten
praktijk bij gemeenten en provincies. De beide fondsbeheerders hebben
daarom in overleg met de VNG en het IPO besloten de vermindering van
de behoedzaamheidsreserve tot nader order uit te stellen.
In tegenstelling tot een departementale begroting zijn bij een fonds als het
gemeentefonds de verplichtingen leidend. Dit houdt in dat zij, eenmaal
geaccordeerd, altijd geheel tot uitbetaling komen. Geld dat in enig jaar

Persexemplaar

9

Beleidsagenda

nog niet aan gemeenten wordt uitgekeerd, wordt automatisch aan het
volgende begrotingsjaar toegevoegd. Zo bezien kunnen de uitgaven niet
worden beïnvloed.
Ontvangsten
Wetsartikel 4, eerste lid van de Financiële-verhoudingswet regelt dat bij
(begrotings)wet voor ieder uitkeringsjaar een bedrag aan middelen voor
het Rijk wordt afgezonderd ten behoeve van het gemeentefonds. Op
grond van het tweede lid zijn de uitgaven en de afgezonderde inkomsten
over ieder uitkeringsjaar aan elkaar gelijk. Gelet hierop is ten behoeve van
de dekking van de uitgaven ten laste van het gemeentefonds een post
Ontvangsten ex artikel 4 van de Financiële-verhoudingswet geraamd (zie
in tabel 2.2.4.1. onder Programma-ontvangsten).
Ter informatie geeft tabel 2.2.4.2. de accressen voor het gemeentefonds
op basis van de stand Miljoenennota 2009 en geeft figuur 2.2.4.3. het
verloop van de algemene uitkering per inwoner van 1998–2012 op basis
van de Voorjaarsnota 2007 weer.
Tabel 2.2.4.2. Accressen gemeentefonds, stand Miljoenennota 2009
Uitkeringsjaar
Accrespercentage
Stand Voorjaarsnota
in duizenden euro

2004

2005

2006

2007

2008

2009

– 0,26%

1,64%

3,77%

– 34 954

198 479

448 585

5,63%
6,09%
756 773

7,44%
4,50%
890 475

8,28%
6,94%
1 022 154

Figuur 2.2.4.3. Uitkering gemeentefonds in € per inwoner

1200

euro per inwoner

1000

800

600

400

200

0
99

19

00

20

01

20

02

20

03

20

04

20

05

20

06 007 008 009 010 011 012 013
20
2
2
2
2
2
2
2
jaar

De gemeenten ontvangen in 2009, gebaseerd op de stand Voorjaarsnota
2008, uit het gemeentefonds ruim € 17,2 miljard. Per inwoner komt de
algemene uitkering uit op een landelijk gemiddelde van € 1 048 per
inwoner. Ten opzichte van 2008 betekent dit een stijging van € 70 per
inwoner door voornamelijk de omvang van het accres. De stijging in 2007
ten opzichte van 2006 komt voornamelijk door de compensatie in het
kader van de afschaffing van het gebruikersdeel OZB en het accres 2006.

Persexemplaar

10

Beleidsagenda

De daling van 2004 ten opzichte van 2003 is het gevolg van de uitname in
verband met het BTW-compensatiefonds. De daling van de algemene
uitkering per inwoner in 2005 ten opzichte van 2004 vloeit voornamelijk
voort uit de afschaffing van de € 45,38-maatregel.
De uitvoering voor wat betreft de uitkeringen uit het gemeentefonds
geschiedt door betalingen aan alle gemeenten in 50 termijnen.
2.2.5. Operationele doelstellingen
De bijdrage van de fondsbeheerders om te komen tot het bewerkstelligen
dat de gemeenten via het gemeentefonds de juiste middelen krijgen
toebedeeld om hun taken naar behoren uit te voeren wordt geoperationaliseerd door twee doelstellingen:
+ De gemeenten via het gemeentefonds voorzien van voldoende
financiële middelen voor het uitvoeren van hun taken;
+ Een verdeling van de beschikbare financiële middelen over gemeenten
die elk van de gemeenten in staat stelt om hun inwoners een gelijkwaardig voorzieningenpakket tegen globaal gelijke lastendruk te
kunnen leveren.
Operationele doelstelling 1: De gemeenten via het gemeentefonds voorzien van voldoende financiële middelen voor het
uitvoeren van hun taken.
Motivering
De omvang van het gemeentefonds ontwikkelt zich volgens de normeringsystematiek en door de toevoegingen en/of onttrekkingen aan het fonds in
verband met specifieke taakmutaties. De normeringsystematiek houdt in
dat het fonds meebeweegt met de netto gecorrigeerde rijksuitgaven,
volgens het principe: «samen de trap op, samen de trap af». Op die wijze
wordt het jaarlijkse groeipercentage (het zgn. accres) bepaald. Deze
systematiek werkt sinds 1995 en berust op een bestuurlijke afspraak
tussen het Rijk, de VNG en het IPO. Daarnaast zijn er jaarlijks diverse
specifieke taakmutaties die tot toevoegingen en/of onttrekkingen aan het
gemeentefonds kunnen leiden. Het Rijk zorgt voor de uitwerking van de
afspraak door de precieze accresberekeningen te maken en de gemeenten
daarover te informeren door middel van de circulaires. Daarnaast heeft
het Rijk een verantwoordelijkheid bij het bepalen van de hoogte van
specifieke uitnamen en/of toevoegingen als gevolg van taakmutaties.
Activiteiten 2009
Bestuurlijk Overleg Financiële Verhoudingen (Bofv), in voor- en najaar.
Prestatie-indicatoren
De vraag of de omvang van het gemeentefonds als adequaat kan worden
beschouwd, wordt beantwoord in het Bestuurlijk Overleg Financiële
Verhoudingen (Bofv). Volgens een in 1995 gemaakte afspraak vindt dit
overleg tweemaal per jaar plaats. Wanneer één van de partijen (Rijk of
VNG/IPO) de uitkomsten van de normeringsystematiek op enig moment
onredelijk vindt, kan dit in het Bestuurlijk Overleg aan de orde worden
gesteld. In dit verband moeten ook de kerngegevens Financieel overzicht
gemeenten worden genoemd: de analyse van de financiële positie van de
gemeenten. De kerngegevens vormen een kwantitatieve onderbouwing
van het oordeel over de toereikendheid van het gemeentefonds. Nadere
informatie is daarover te vinden in paragraaf 3.4.

Persexemplaar

11

Beleidsagenda

Een andere indicator over de financiële posities van gemeenten en
daarmee indirect over de omvang van het gemeentefonds, is het aantal
gemeenten dat een beroep moet doen op art. 12 van de Financiële-verhoudingswet.
Dat aantal is de laatste jaren beperkt gebleven zoals onderstaande tabel
laat zien.
Tabel 2.2.5. Gemeenten artikel 12 Financiële-verhoudingswet

Aantal
Bedrag (x €1 000)

2001

2002

2003

2004

2005

2006

2007*

2008*

3
17 036

3
19 079

4
19 869

5
21 080

5
23 398

5
26 556

3
20 811

4
21 974

* raming

Operationele doelstelling 2: Een verdeling van de beschikbare
financiële middelen over gemeenten die elk van de gemeenten in
staat stelt om hun inwoners een gelijkwaardig voorzieningenpakket tegen globaal gelijke lasten te kunnen leveren.
Motivering
Het budget van de algemene uitkering van het gemeentefonds wordt over
de gemeenten verdeeld via een verdeelsysteem van ongeveer 50
verdeelmaatstaven. Het Rijk is verantwoordelijk voor het ontwikkelen en
onderhouden van een systeem van verdeelmaatstaven dat een verdeling
tot stand brengt. Dit verdeelsysteem stelt gemeenten in staat hun
voorzieningen op een onderling gelijkwaardig niveau te brengen tegen
globaal gelijke lastendruk en rekening houdend met de structuurkenmerken van de gemeenten. De gemeenten kunnen zelf bepalen aan welke
voorzieningen zij hun geld bij voorkeur besteden (eigen prioriteitenstelling). Zij leggen resultaatverantwoordelijkheid af aan de gemeenteraad. Zolang voor een uitkeringsjaar de voor de verdeelmaatstaven
noodzakelijke statistische gegevens nog niet bekend of definitief zijn,
worden de gemeenten bevoorschot op basis van voorlopige cijfers.
Hierbij wordt ernaar gestreefd de voorschotten zo goed mogelijk aan te
laten sluiten op de algemene uitkering waarop een gemeente uiteindelijk
recht heeft, zoals deze vastgesteld kan worden nadat de statistische
gegevens definitief zijn vastgesteld.
Het gedurende en na afloop van het uitkeringsjaar beschikbaar komen van
bepaalde definitieve volumegegevens leidt tot bijstellingen in de
bevoorschotting. Aangezien voor het gemeentefonds de verplichtingen
leidend zijn, zullen deze altijd tot uitkering komen.
Voor de bevoorschotting van de integratie-uitkeringen geldt eveneens dat
ernaar gestreefd wordt deze zo goed mogelijk te laten aansluiten bij de
integratie-uitkeringen waarop een gemeente uiteindelijk recht heeft. Veelal
loopt de bevoorschotting van de integratie-uitkeringen mee met de
bevoorschotting van de algemene uitkering; dus ook bevoorschotting in
50 termijnen.
Prestatie-indicator
Voor wat betreft de verdeling van de beschikbare financiële middelen is
het Periodiek Onderhoudsrapport (POR) de belangrijkste indicator. Daarin
wordt door de fondsbeheerders bijgehouden of de verdeling nog
adequaat is, d.w.z. of deze, binnen bepaalde marges nog aansluit bij de

Persexemplaar

12

Beleidsagenda

daadwerkelijke uitgaven van de gemeenten zoals blijkt uit de begrotingen.
Het POR verschijnt jaarlijks als bijlage bij de begroting. Kortheidshalve
wordt voor een samenvatting en conclusies van het POR verwezen naar
bijlage 1.

Persexemplaar

13

3. HET VERDIEPINGSHOOFDSTUK
In paragraaf 3.1. wordt de opbouw van de verplichtingen, uitgaven en
ontvangsten vanaf de stand ontwerpbegroting gemeentefonds 2008 naar
de stand van de voorliggende ontwerpbegroting 2009 beschreven. De
mutaties die hierin worden genoemd die betrekking hebben op de 1e
suppletore begroting 2008 (Kamerstukken II, vergaderjaar 2007–2008,
31 474 B, nr. 1) kunt u in genoemde begrotingsstukken terugvinden.
De nieuwe mutaties worden toegelicht.
In paragraaf 3.2. wordt een overzicht van de integratie-uitkeringen
gegeven en in 3.3 van de decentralisatie-uitkeringen. In 3.4. wordt
ingegaan op het Financieel overzicht gemeenten (FOG). Paragraaf 3.5.
betreft de specifieke uitkeringen. Tevens wordt in dit verdiepingshoofdstuk aandacht gegeven aan de opbrengst lokale heffingen 2008 in
paragraaf 3.6.
3.1. Opbouw verplichtingen, uitgaven en ontvangsten vanaf de
vorige ontwerpbegroting
Verplichtingen
Onderstaande tabel geeft de opbouw aan van de verplichtingen van het
gemeentefonds vanaf de stand ontwerpbegroting 2008 naar de stand
ontwerpbegroting 2009.
Tabel 3.1.1. Opbouw verplichtingen gemeentefonds (x € 1000)

Stand ontwerpbegroting 2008
Nota van wijziging Motie-Van Geel (Kamerstukken II
2007/2008, 31 200, nr. 16)
Mutaties 1e suppletore begroting 2008
Stand 1e suppletore begroting 2008
Nieuwe mutaties
Stand ontwerpbegroting 2009

2008

2009

2010

2011

2012

2013

16 150 198

16 182 435

16 172 351

16 161 399

16 161 572

16 161 675

40 000
7 744

40 000
20 358

– 14 601

– 17 831

– 17 721

– 17 721

16 197 942

16 242 793

16 157 750

16 143 568

16 143 851

16 143 954

– 3 587

1 387 124

1 393 324

1 378 324

1 378 324

1 378 324

16 194 355

17 629 917

17 551 074

17 521 892

17 519 175

17519 278

Uitgaven
Onderstaande tabel geeft de opbouw aan van de uitgaven van het
gemeentefonds vanaf de stand ontwerpbegroting 2008 naar de stand
ontwerpbegroting 2009.

Persexemplaar

14

Ve r d i e p i n g s h o o f d s t u k

Tabel 3.1.2. Opbouw uitgaven gemeentefonds (x € 1 000)
2008

2009

2010

2011

2012

2013

16 040 198

16 072 435

16 062 351

16 051 399

16 051 572

16 051 675

40 000
– 47 789

40 000
– 78 381

– 113 340

– 116 570

– 116 460

– 116 460

16 032 409

16 034 054

15 949 011

15 934 829

15 935 112

15 935 215

122 071
– 7 387
– 25 000
40 000
53 518

122 071
– 7 387
– 45 000
40 000
53 518

122 071
– 7 387
– 60 000
40 000
53 518

122 071
– 7 387
– 63 000
40 000
53 518

122 071
– 7 387
– 63 000
40 000
53 518

21 022

21 022

21 022

21 022

21 022

1 000

1 000

1 000

1 000

1 000

– 1 000
– 11 200

– 1 000
– 11 200

– 1 000
– 11 200

– 1 000
– 11 200

– 1 000
– 11 200

13 500

13 500

13 500

13 500

13 500

3 000
48 200
30 600
– 4 500

3 000
48 200
30 600
– 4 500

3 000
48 200
30 600
– 4 500

3 000
48 200
30 600
– 4 500

3 000
48 200
30 600
– 4 500

4 500
800
421

4 500

4 500

4 500

4 500

421

421

421

421

– 421

– 421

– 421

– 421

– 421

17 000

17 000

17 000

17 000

17 000

10 000

10 000

10 000

10 000

10 000

– 3 587

1 387 124

1 393 324

1 378 324

1 375 324

1 375 324

0

0

0

0

0

0

– 3 587

1 387 124

1 393 324

1 378 324

1 375 324

1 375 324

Stand ontwerpbegroting 2009

16 028 822

17 421 178

17 342 335

17 313 153

17 310 436

17 310 539

Apparaatuitgaven
Programma-uitgaven

9 725
16 019 097

10 136
17 411 042

10 136
17 332 199

10 136
17 303 017

10 136
17 300 300

10 136
17 300 403

Stand ontwerpbegroting 2008:
Nota van wijziging Motie-Van Geel (Kamerstukken II
2007/2008, 31 200, nr. 16)
Mutaties 1e suppletoire begroting 2008
Stand 1e suppletoire begroting 2008:
Mutaties nog niet eerder opgenomen in een
begrotingsstuk
1a) Accres tranche 2009
1b) Bijstelling Accres 2008
2)
Besparing SUWI ketens
3)
Langdurigheidtoeslag
4)
WOZ-kosten regeling
4a) Overheveling inzake WOZ-kosten regeling van de
waterschappen naar het GF
4b) Bijdrage aan VNG inzake WOZ-kosten (apparaatuitgaven)
4c) Bijdrage aan VNG inzake WOZ-kosten uit de
Algemene uitkering
5)
Bestuurskosten (SISA)
6)
Beeldende kunst en vormgeving (Decentralisatieuitkering)
7)
Huishoudelijke verzorging (Integratie-uitkering
Wmo)
8)
AWBZ subsidie regeling ADL (Integratie-uitkering
Wmo)
9)
Nominale index Wmo (Integratie-uitkering Wmo)
10) Reële index Wmo (Integratie-uitkering Wmo)
11a) Correctie Wmo 4,5 mln. van AU naar IU
11b) Correctie Wmo 4,5 mln. van AU naar IU
(Integratie-uitkering Wmo)
12) Opvang mannen G4
13a) Bijdrage aan de apparaatuitgave GF (A+O-fonds)
13b) Bijdrage uit de Algemene uitkering aan het
A+O-fonds
14) Samenloop Wmo met Awbz verblijf (Integratieuitkering)
15) Wmo psychosociale grondslag (Algemene
uitkering)
16) Compensatie opbrengst eigen bijdragen Wmo
(Integratie-uitkering)
Totaal nieuwe mutaties (uitgaven = verplichtingen)

– 7 387

– 30 000

800

3 000

Totaal nieuwe mutaties (uitgaven niet zijnde verplichtingen)
Totaal nieuwe mutaties (uitgaven én verplichtingen)

3 000

Toelichting op de nieuwe mutaties
1a) en 1b) Accres 2009 en accres 2008 meerjarig
Het betreft hier in de eerste plaats de reguliere bijstelling van het Accres
2009 op basis van de ontwikkeling in de netto-gecorrigeerde rijksuitgaven

Persexemplaar

15

Ve r d i e p i n g s h o o f d s t u k

stand Miljoenen nota 2009. Ten tweede de reguliere bijstelling van het
Accres 2008. (NB De gevens worden eind augustus door MinFin bekend
gemaakt)
2) Besparing SUWI ketens
In het Coalitieakkoord benadrukt het kabinet het belang om de effectiviteit
en inrichting van de keten samenwerking, werk en inkomen te verbeteren
om op die manier meer mensen aan het werk te krijgen. Van CWI, UWV en
gemeenten wordt verwacht dat zij hun werkzaamheden op elkaar afstemmen om zo kwaliteit en effectiviteit van de dienstverlening en re-integratie
te verbeteren. Daartoe worden op lokaal niveau arbeidsmarktbeleid en
re-integratie samengebracht in één loket, aldus het Coalitieakkoord. Met
de invulling hiervan dient een ombuiging vanaf 2008, oplopend tot 190
miljoen structureel vanaf 2012, te worden gerealiseerd.
In het Kabinetsstandpunt Evaluatie SUWI (kamerstukken II, 2007/08,
26 448, nr. 342) is ten aanzien van de taakstelling opgenomen dat
eenderde van deze taakstelling (€ 63 miljoen) door de gemeenten wordt
opgebracht. In de brief van 11 december 2007 is de Tweede Kamer
geïnformeerd over de wijze waarop deze gemeentelijke taakstelling wordt
ingevuld (Kamerstukken II, 2007/2008, 26 448, nr. 347). Onderdeel daarvan
is de fusie van CWI en UWV.
De doelstelling uit het Coalitieakkoord wordt voor het gemeentelijke
domein verwezenlijkt doordat gemeenten gezamenlijk met UWV en CWI
de toonkamerprincipes gaan uitwerken.
Door deze implementatie vindt de dienstverlening aan werkzoekenden en
werkgevers in de keten niet meer volgtijdelijk plaats, maar geïntegreerd
en in één loket (Locatie Werk en Inkomen). Dit betekent dat efficiencywinst
kan worden gerealiseerd door minder overdrachtsmomenten (tussen CWI,
UWV en gemeenten). Daarnaast zal als gevolg van geïntegreerde
dienstverlening de overlap in taken tussen UWV, CWI en gemeenten
verminderen. Het gaat hier om besparingen die optreden in de uitvoeringskosten.
De taakstelling wordt gerealiseerd door een structurele uitname uit het
gemeentefonds. De structurele besparing van € 63 miljoen moet zijn
gerealiseerd in 2012. In de tussenliggende jaren (2009–2012) zal een
geleidelijke uitname plaatsvinden. De uitname zal ten laste van het cluster
Werk en Inkomen plaatsvinden. Overigens worden er tegelijkertijd door
een herschikking binnen de begroting van SZW middelen aan het flexibel
re-integratiebudget toegevoegd.
3) Langdurigheidtoeslag
Het kabinet is met de VNG overeengekomen de langdurigheidtoeslag te
decentraliseren. Het kabinet beoogt de decentralisatie per 1 januari 2009
in werking te laten treden. Op dit moment wordt de langdurigheidtoeslag
via de specifieke uitkering voor de Wwb gefinancierd (I-deel Wwb). Er is
daarbinnen geen apart budget voor de langdurigheidtoeslag. De omvang
van de overheveling naar het gemeentefonds is daarom bepaald op basis
van de laatst bekende realisatiecijfers (gemeentelijke uitgaven) gecorrigeerd voor de volumeontwikkeling van de huidige doelgroep (Wwb en
Wet op de arbeidsongeschiktheidsverzekering). Het gaat om een bedrag
van € 40 miljoen.
4 t/m 4c) WOZ-kosten regeling
De verantwoordelijkheid voor de waardering van onroerende zaken is
opgedragen aan de gemeenten. De waarderingskosten worden gedragen
door de drie overheden, te weten het Rijk (Belastingdienst), de gemeenten
en de waterschappen. In het bestuurlijk overleg WOZ (d.d. 3 juli 2007) is

Persexemplaar

16

Ve r d i e p i n g s h o o f d s t u k

afgesproken dat de uitvoeringskosten die nu nog via de specifieke
uitkering «kostenverrekening en gegevensuitwisseling Wet waardering
onroerende zaken» worden gefinancierd met ingang van 2009 worden
overgeheveld naar het gemeentefonds om op deze manier gemeenten
meer vrijheid te geven bij de besteding van de middelen.
Het rijksdeel in 2008 van € 53 517 863 (dit is exclusief BTW) en van de
waterschappen van € 21 021 699 wordt per 2009 overgeheveld naar het
gemeentefonds. De BTW-component van € 2,540 miljoen van de huidige
specifieke uitkering is al in 2008 door het Rijk aan het gemeentefonds
toegevoegd in de netteringsoperatie van de specifieke-uitkeringen (zie
§ 3.11 van de junicirculaire gemeentefonds 2007). In totaal bedraagt het
rijksdeel in 2008 € 56 057 863. Omdat de specifieke uitkering «kostenverrekening en gegevensuitwisseling Wetwaardering onroerende zaken»
in 2008 nog inclusief BTW wordt uitgekeerd is de toevoeging van de
BTW-component in 2008 incidenteel teruggedraaid.
In de huidige specifieke uitkering wordt een bedrag van € 1,0 miljoen
afgezonderd en terbeschikking gesteld aan de VNG voor gezamenlijke
activiteiten voor een efficiënte uitvoering van de wet WOZ. Op verzoek
van de VNG wordt dit bedrag van € 1,0 miljoen vanaf 2009 voorlopig
afgezonderd van de algemene uitkering. Dit om gerichte ondersteuning
op landelijke schaal te kunnen continueren. In 2011 wordt bezien of deze
constructie nog noodzakelijk is. In totaal wordt in 2009 (exclusief BTW)
€ 73 539 562 toegevoegd aan de algemene uitkering van het gemeentefonds.
5) Bestuurskosten (SISA)
Bij de besluitvorming in augustus 2007 over de begroting 2008 is door het
kabinet besloten tot een taakstellende vermindering van de bestuurskosten m.i.v. 2011. De idee daarbij was dat dit onder andere ingevuld zou
kunnen worden door een vermindering van het aantal raadsleden en
lokale bestuurders. De oorspronkelijk beoogde invulling van de taakstelling ad 90 miljoen vanaf 2011 blijkt niet in volle omvang haalbaar. Nader
onderzoek heeft aangetoond dat dit bedrag te hoog is. De taakstelling
wordt daarom teruggebracht naar € 40,9 mln., maar gaat ten dele eerder
in. Voor de invulling daarvan is besloten tot het inboeken van € 11,2 mln.
(vanaf 2009) in verband met de ontstane efficiencywinst als gevolg van
het invoeren van Single Information en Single Audit (SiSa). Voorlopig zal
alleen deze post meerjarig worden verwerkt in het gemeentefonds. Het
cluster Bestuurskosten zal navenant worden verlaagd.
Na het verwerpen door de Tweede Kamer van een amendement Van Beek
(30 902, nr. 10) om het aantal raadsleden te verminderen is een nieuwe
situatie ontstaan, die een nieuwe afweging vraagt. Los hiervan zijn VNG
en IPO door het kabinet uitgenodigd om voor wat betreft de vermindering
van de raadsleden, wethouders en gedeputeerden met alternatieve maatregelen te komen, die budgettair gezien tot eenzelfde opbrengst leiden.
Het voorstel van het Kabinet is dat vanaf 2010 het restant ingevuld kan
worden met het verminderen van het aantal raadsleden met 10% in
combinatie met een vermindering van het maximum aantal wethouders
van 20% naar 15% van het (verminderde) aantal raadsleden (vanaf de
GR-verkiezingen in 2010 wordt dus rekening gehouden met het verminderde aantal raadsleden) en beperking van het aantal gedeputeerden
(vanaf 2011). VNG en IPO zijn door het kabinet uitgenodigd om desgewenst vwb de vermindering van de raadsleden, wethouders en gedeputeerden met alternatieve maatregelen te komen, die budgettair gezien tot
eenzelfde opbrengst leiden.

Persexemplaar

17

Ve r d i e p i n g s h o o f d s t u k

6) Beeldende kunst en vormgeving (Decentralisatie-uitkering)
Met ingang van 2009 wordt de Regeling Cultuurbereik 2005–2008 (van
12 april 2005, nr.WJZ/2005/11620 (8165) beëindigd. Onderdeel van deze
regeling is de beeldende kunst en vormgeving, op basis waarvan in
genoemde periode gelden aan bepaalde gemeenten werden verstrekt. In
de brief van de minister van OCenW aan de Kamer «Beleid beeldende
kunst» van 7 december 2007(DK/B&B/2007/51817) is opgenomen dat per
1 januari 2009 de gemeenten met meer dan 90 000 inwoners (peildatum
1 januari 2007) en de provinciehoofdsteden een decentralisatie-uitkering
beeldende kunst en vormgeving vanuit het gemeentefonds zullen
ontvangen.
De jaarlijkse uitkering is voor 9 gemeenten gelijk aan die welke zij in
2005–2008 per jaar hebben ontvangen. Voor de overige 27 gemeenten
wordt deze vastgesteld op een vast bedrag van € 150 000 per jaar.
7) Huishoudelijke verzorging (Integratie-uitkering Wmo)
Op basis van de door het SCP uitgebrachte bindend Wmo advies 2009
heeft het kabinet in overleg met de VNG besloten het Wmo-budget voor
huishoudelijke hulp in 2009 met € 30 miljoen te verlagen.
Dit maakt onderdeel uit van een breder pakket aan afspraken over de
financiering van de (uitvoering-) kosten van de Wmo door gemeenten.
8) AWBZ subsidie regeling ADL woningaanpassingen (Integratie-uitkering
Wmo)
Met ingang van 1 januari 2009 komt de AWBZ subsidieparagraaf
aanpassingen te vervallen. Voor het leveren van individuele voorzieningen
wordt een bedrag van € 3 miljoen toegevoegd aan het Wmo budget.
In 2009 worden de middelen alleen toegevoegd aan het budget van
gemeenten waar zich een ADL-cluster bevindt.
9 en 10) Nominale en reële index Wmo (Integratie-uitkering Wmo)
De nominale index 2009 bedraagt 3,67% en de reële index 2009 2,39%.
11a en 11b) Correctie Wmo € 4 500 000 van AU naar IU
Het bedrag stond als algemene uitkering geboekt, het behoort echter een
deel van de totale Wmo integratie-uitkering te zijn. In de 1e suppletore
begroting 2008 is de overboeking voor 2008 vastgelegd, de meerjarige
doorwerking wordt in deze begroting verwerkt.
12) Opvang mannen G4
De staatssecretaris van VWS heeft met de beleidsbrief Beschermd en
Weerbaar aan de 2e Kamer dd. 10 december 2007, (Kamerstukken II,
vergaderjaar 2007–2008, 28 345 en 22 894, nr. 51) aangegeven extra
middelen in te willen zetten voor onder andere een pilot mannenopvang
eergerelateerd geweld bij de G4-gemeenten. Voor 2008 en 2009 wordt in
dat kader € 800 000 per jaar aan het gemeentefonds toegevoegd. Dit
bedrag wordt gelijkelijk verdeeld over de G4.
13a en 13b) Bijdrage aan de apparaatsuitgave GF (A+O-fonds)
De bijdrage aan het A+O-fonds voor het jaar 2009 en verder is vastgesteld
op een bedrag van € 5 887 000. Ten opzichte van de 1ste suppletore
begroting 2008 betekent dit een verhoging van € 421 000. Deze verhoging
wordt aan de algemene uitkering van het gemeentefonds onttrokken en
overgeboekt naar het onderdeel Bijdrage aan het A+O-fonds.

Persexemplaar

18

Ve r d i e p i n g s h o o f d s t u k

14) Samenloop Wmo met Awbz verblijf (Integratie-uitkering)
Door verschillen in de uitvoering bij het CAK van de regeling eigen
bijdrage Wmo en de regeling eigen bijdrage intramuraal verblijf AWBZ
zijn gemeenten € 3 miljoen aan eigen bijdragen Wmo misgelopen.
De geraamde eigen bijdragen Wmo worden hiervoor in 2008 en 2009 met
€ 3 mln. verlaagd. Hierdoor stijgt de integratieuitkering Wmo met € 3
mln. Vanaf 2010 is – door advisering van de onafhankelijke derde over de
integratieuitkering – aparte verrekening van de geïnde eigen bijdrage niet
meer noodzakelijk.
15) Wmo psychosociale grondslag (Algemene uitkering)
Door het schrappen van de psychosociale grondslag van de functie
ondersteunende begeleiding algemeen zullen mensen met psychosociale
problemen vaker een beroep doen op door gemeenten gefinancierde
voorzieningen. De gemeenten ontvangen hiervoor vanaf 1 januari 2009
een financiele tegemoetkoming. van € 53 000 000 structureel. De
gemeenten ontvangen € 17 000 000 via de algemene uitkering uit het
gemeentefonds, € 30 000 000 via de specifieke uitkering maatschappelijke
opvang/OGGZ en € 6 000 000 via de specifieke uitkering vrouwenopvang.
16) Compensatie opbrengst eigen bijdragen Wmo (Integratie-uitkering)
De gemeenten ontvangen een compensatie voor het negatieve effect op
de opbrengst eigen bijdragen Wmo vanwege de invoering van de nieuwe
regeling financiële tegemoetkoming chronisch zieken en gehandicapten.
Door een aanpassing van inkomensgrenzen voor mensen jonger dan 65
jaar in de eigen bijdragen, kunnen gemeenten minder eigen bijdragen
innen.
3.2. Integratie-uitkeringen
Als een toevoeging aan de algemene uitkering van het gemeentefonds in
één keer bezwaarlijk is vanwege de omvang van de herverdeeleffecten
wordt normaliter gesproken een integratie-uitkering toegepast. De
integratie-uitkering voorziet dan in een geleidelijke overgang van
specifieke uitkering of eigen inkomsten naar de algemene uitkering.

Persexemplaar

19

Ve r d i e p i n g s h o o f d s t u k

Tabel 3.2.1. Overzicht integratie-uitkeringen gemeentefonds (in € 1000)
2008
Stand ontwerpbegroting:

2009

1 510 886

Mutaties 1e suppletoire begroting 2008:

72 582

Stand 1e suppletoire begroting 2008:

1 583 468

Waarvan per integratieuitkering:
Wmo
Amendement De Pater
Amendement De Pater overboeking naar Algemene uitkering
WUW-middelen
Opvoeden in de buurt
Tijdelijke stimuleringsregeling intensivering en controle (TSIOC)
Regionale Platforms Fraudebestrijding
Ondersteuning bibliotheken
Antidiscriminatie voorzieningen overboeking van VROM/WWI
Drank- en Horecawet (Pilot) BZK-deel
Drank- en Horecawet (Pilot) VWS-deel
Impuls Brede scholen Combinatiefuncties OC&W-deel 1e tranche
Impuls Brede scholen Combinatiefuncties VWS-deel 1e tranche
Pilot VVE Groningen
Pilot VVE Limburg en Drenthe
Wijken (Motie-Van Geel) Buurtinitiatieven leefbaarheid van VROM
Koplopers regeling homo emancipatiebeleid
Sport en bewegen
Aanpak Kindermishandeling

1 462 600
25 000
– 1 100
22 099
12 900
9 690
2006
5 791
3 011
1 087
1 088
9 400
7 500
1 600
3 000
10 000
380
4 500
2 916

Nog niet eerder opgenomen in een begroting:
Huishoudelijke verzorging (Wmo)
AWBZ subsidie regeling ADL (Wmo)
Nominale index Wmo
Reële index Wmo
Correctie Wmo van Au naar IU
Samenloop Wmo met Awbz verblijf
Compensatie opbrengst eigen bijdragen Wmo
Subtotaal bijstellingen en nieuwe integratie-uitkeringen OW 2009
Totaal aan integratie-uitkeringen stand OW 2009:

3 000

1 423 000
25 000
19 416
9 690
2006
5 791
1 087
1 088

1 600
3 000
440
2 916

– 30 000
3 000
48 200
30 600
4 500
3 000
10 000
69 300
1 564 334

3.3 Decentralisatie-uitkeringen
Met ingang van de begroting 2009 bestaat binnen het gemeentefonds
naast de algemene uitkering en de integratie-uitkering ook de decentralisatie-uitkering. Deze nieuwe uitkering is noodzakelijk om de kabinetsdoelstelling om het aantal specifieke uitkeringen te verminderen te
realiseren. De verdeling van de decentralisatie-uitkering volgt evenmin als
de integratie-uitkering de regels van de verdeling van de algemene
uitkering van het gemeentefonds. Anders dan bij de integratie-uitkering,
waar de termijn van overheveling naar de algemene uitkering van te
voren vaststaat, ontbreekt bij de decentralisatie-uitkering een dergelijke
termijn. Dat maakt de uitkering geschikt voor de overheveling van
specifieke uitkeringen, ook als die termijn nog niet bekend is. Ook maakt
het de uitkering geschikt voor middelen die slechts tijdelijk beschikbaar
zijn. In de praktijk voorziet de decentralisatie-uitkering in een behoefte.
Alleen al door zijn aankondiging heeft hij nieuwe specifieke uitkeringen
voorkomen en zijn bestaande specifieke uitkeringen overgeheveld naar

Persexemplaar

20

Ve r d i e p i n g s h o o f d s t u k

het gemeentefonds. In tabel 3.3.1 is een overzicht opgenomen.
Tabel 3.3.1. Overzicht decentralisatie-uitkeringen gemeentefonds (in € 1000)
Omschrijving

2008

2009

2010

2011

2012

2013

Nog niet eerder opgenomen in een begroting:
Beeldende kunst en vormgeving

13 500

13 500

13 500

13 500

13 500

Totaal decentralisatie-uitkeringen stand OW 2009:

13 500

13 500

13 500

13 500

13 500

3.4 Financieel overzicht gemeenten 2008
In de afgelopen jaren is een vaste methode ontwikkeld om een beeld van
de financiële positie van de gemeenten te schetsen. De analyse is bekend
onder de benaming Financieel overzicht gemeenten (F.O.G.). Doel van het
F.O.G. is een beeld te geven van de ontwikkeling van de gemeentefinanciën. Dat beeld ondersteunt het bestuurlijke oordeel bij de vraag of
tegenover de taken waarvoor gemeenten zich gesteld zien voldoende
middelen staan. Het F.O.G. gaat over alle gemeentelijke inkomsten, niet
alleen over de gemeentefondsinkomsten. Het totaalbeeld omvat ook de
gemeentelijke uitgaven en de gemeentelijke vermogenspositie, evenals
gegevens over de gemeentelijke productie. Aanvankelijk is het F.O.G. een
zelfstandige publicatie geweest, maar vanaf 2006 zijn de kerngegevens
onderdeel van de memorie van toelichting van de gemeentefondsbegroting. Bij de evaluatie van de normeringmethode gemeentefonds hebben
het Rijk en de VNG het nut en de noodzaak van de opstelling van het
F.O.G. nog eens bevestigd (Kamerstukken II 2006–2007, 30 800 B en C, nr.
4).
Uitkomsten en conclusies
De komende jaren treedt een inkomstenstijging op die de noodzakelijke
ontwikkeling van de uitgaven overtreft (gecorrigeerd voor de effecten van
inflatie, de groei van inwoners, woningen enz. en veranderingen in taken).
Daarmee is ruimte voor gemeentelijke intensiveringen. Die financiële
ruimte is voldoende, ondanks dat afspraken in het Bestuursakkoord
beslag hebben gelegd op gemeentelijke middelen.
Het eigen vermogen van de gemeenten vertoont een stijgende lijn, in het
bijzonder de algemene reserve. De gemeentelijke productie stijgt, zij het –
zoals in de quartaire sector gebruikelijk – minder dan de algemene
middelen die worden ingezet.
Deze analyse wijst op een bevredigende ontwikkeling van de gemeentelijke financiële positie. De kernvraag, zijn en worden gemeenten financieel
in staat gesteld hun taken te vervullen, verdient een bevestigend
antwoord.
In het navolgende wordt de analyse in meer detail uiteengezet.
Terugblik
Hierna is weergegeven op welke taken de gemeenten tussen 2003 en 2008
meer middelen hebben ingezet (figuur 3.4.1.) en vanuit welke inkomstenbronnen of bezuinigingen op taken deze inzet is bekostigd (figuur 3.4.2.).
De verschillen zijn afgeleid van de gemeentelijke begrotingscijfers die
door het CBS zijn opgesteld. Om het beeld vanuit F.O.G.-perspectief te

Persexemplaar

21

Ve r d i e p i n g s h o o f d s t u k

krijgen zijn de verschillen gecorrigeerd voor de effecten van veranderingen in het gemeentelijke takenpakket (taakmutaties), van prijsontwikkeling
en van de groei van inwoners, woningen en andere gemeentelijke
ontwikkelingen (areaalontwikkeling). De uitkomsten geven volgens deze
aanpak een zo goed mogelijke benadering van de gevolgen van gemeentelijke keuzes. In de Periodieke Onderhoudsrapportage gemeentefonds,
die als bijlage is bijgevoegd, is een analyse gemaakt van de begrotingsgegevens zonder dat de genoemde correcties zijn aangebracht.
Figuur 3.4.1. Intensiveringen tussen 2003 en 2008 (bedragen in € mln.)

Maatschappelijke
Zorg
135
Educatie
89
Kunst en
Ontspanning
213

Wegen en
Water
756

Oudheid
37

Openbare Orde
en Veiligheid
243
Bevolkingszaken
68

Groen
205
Werk en
Inkomen
325

Vhrosv
187

Fysiek
Milieu
46

In figuur 3.4.1. wordt de stijging per uitgavencluster weergegeven, na
correctie voor taakmutaties, prijsontwikkeling en areaalontwikkeling, over
de periode 2003 tot 2008. De intensiveringen totaliseren tot een bedrag
van € 2,3 miljard. Het gaat daarbij steeds om de netto-uitgaven: de lasten
zijn verminderd met de taakgebonden baten, zoals ontvangen specifieke
uitkeringen en de opbrengst van heffingen. Hierbij hebben de gemeenten
op vrijwel alle taakclusters extra middelen ingezet. De grootste intensivering heeft plaatsgevonden op het cluster Wegen en Water, zowel in
miljoenen euro’s als in procenten. De grootste cluster, maatschappelijke
zorg, kent de kleinste stijging in procenten.

Persexemplaar

22

Ve r d i e p i n g s h o o f d s t u k

Figuur 3.4.2. Bekostiging intensiveringen tussen 2003 en 2008 (bedragen in
€ mln.)

Bestuursorganen
15
Overige
belastingen
367

Algemene
Uitkering
480

Reiniging
143
OZB
311
Riolering
61

Overige eigen
middelen
875

In figuur 3.4.2. is weergegeven met welk bedrag, na correctie voor
taakmutaties, prijsontwikkeling en areaalontwikkeling, de inkomsten
tussen 2003 en 2008 zijn gestegen en daarmee de bekostiging vorm heeft
gekregen. De opgetelde inkomstenstijgingen bedragen, net als de
intensiveringen, € 2,3 miljard. Zichtbaar is dat gemeenten de intensiveringen tussen 2003 en 2008 vooral dekken vanuit de groei van de
inkomsten uit de Overige eigen middelen (o.a. door de groei van de
inkomsten vanuit de bouwgrondexploitatie) en de Algemene uitkering. In
tegenstelling tot alle andere uitgavenclusters maken de clusters Reiniging,
Riolering en Bestuursorganen onderdeel uit van deze figuur. Het saldo op
de twee eerstgenoemde clusters daalt, omdat van de vrijwel even grote
baten en lasten op deze clusters de baten iets sneller stijgen.
Op de gemeentelijke inkomsten uit specifieke uitkeringen en uit rechten
en heffingen wordt verderop ingegaan (inclusief een verdiepingsslag van
de belastingen). In beginsel staan tegenover de ontwikkelingen in die
inkomsten vergelijkbare ontwikkelingen bij de uitgaven. Zodoende werken
zij neutraal door in het F.O.G. Voor zover dat in de voorbije periode niet
het geval is geweest blijken de effecten niet van een zodanige omvang dat
zij zichtbaar zijn geworden in de analyse.
Vooruitblik
Hierna is een beeld gegeven van de financiële ruimte van de gemeenten
voor de jaren 2008 tot en met 2009. Het jaar 2008 is meegenomen als
eerste jaar van de huidige kabinetsperiode. In voorgaande jaren is een
vierjarige periode weergegeven, beginnend met het begrotingsjaar. De
financiële ruimte is berekend door de inkomsten en kosten vanuit de
gemeentelijke begrotingen door te rekenen naar 2012. De financiële
ruimte is het saldo van deze beide. De inkomsten en kosten lopen van jaar
op jaar op door prijs- en areaalontwikkeling. Daarnaast is er invloed door
veranderingen in het gemeentelijke takenpakket en wijzigingen in de
bekostiging daarvan. Die zijn onder meer het gevolg van het Coalitie-

Persexemplaar

23

Ve r d i e p i n g s h o o f d s t u k

akkoord en de afgesloten Bestuursakkoorden. In tabel 3.4.1. is de opbouw
weergegeven. In plaats van uitgavenontwikkeling wordt in deze paragraaf
van kostenontwikkeling gesproken. De vooruitblik wordt namelijk in hoge
mate door normatieve veronderstellingen van het Rijk bepaald.
Tabel 3.4.1. Geraamde cumulatieve ontwikkeling van uitgaven en inkomsten, 2008–2012 (in € mln)

Kostenontwikkeling
Algemene middelen, waarvan:
Taakmutaties uit bestuursakkoord
Overige taakmutaties
Areaal
Prijzen
Specifieke middelen, waarvan:
Taakmutaties
Areaal
Prijzen
Inkomstenontwikkeling
Gemeentefonds
Nacalculatie accres 2007
Accres
Taakmutaties
OZB
OEM
Specifieke uitkeringen
Financiële ruimte

2008

2009

2010

2011

2012

714

1 813

2 266

2 760

3 016

70
27
44
398

140
143
86
1 002

430
91
130
1 134

500
76
175
1 403

220
85
220
1 679

– 75
25
225

– 237
53
626

– 312
81
712

– 387
110
883

– 387
139
1 060

1 112

2 931

3 189

3 567

4 352

– 226
1 012
19
101
31
175

– 186
2 232
126
238
79
442

– 186
2 434
66
302
92
481

– 186
2 622
43
367
115
606

– 186
3 087
43
457
139
812

398

1 118

923

807

1 336

In tabel 3.4.1 is te zien dat de financiële ruimte ontstaat in de eerste jaren.
De ruimte neemt daarna (licht) af om in 2012 weer toe te nemen. Het
beeld is het resultaat van eerst aanzienlijke, daaraan geringere accressen
Gemeentefonds, gevoegd bij bestuurlijke afspraken tussen het Rijk en de
gemeenten over de inzet van gemeentelijke middelen voor verschillende
maatschappelijke doelen. De financiële ruimte vertoont in de eerste jaren
hetzelfde patroon als in de vooruitblik in de vorige gemeentefondsbegroting. Voor de latere jaren is de lichte stijging omgeslagen in een lichte
daling. Het jaar 2012 is nieuw in de tabel opgenomen.
De totale cumulatieve kostenontwikkeling voor deze periode wordt vooral
bepaald door de prijsontwikkeling. De areaalontwikkeling is beperkt van
omvang. De stijging van de inkomsten wordt in hoofdzaak bepaald door
het accres Gemeentefonds. De taakmutaties uit het bestuursakkoord,
oplopend tot € 500 miljoen in 2011 bestaat uit € 280 miljoen voor
intensiveringen op het terrein van OC&W, SZW, J&G en € 220 miljoen
voor de aanpassing van het cluster OOV. De afspraken over de eerstgenoemde intensiveringen eindigen per 2011.
Ontwikkeling vermogenspositie
In deze paragraaf wordt de ontwikkeling van de vermogenspositie van
gemeenten aangegeven voor de periode 2001 tot en met 2006 op basis
van de rekeningen.

Persexemplaar

24

Ve r d i e p i n g s h o o f d s t u k

Tabel 3.4.2. Ontwikkeling eigen en vreemd vermogen en voorzieningen 2001–2006 (in € mld)
2001

2002

2003

2004

2005

2006

Eigen vermogen
waarvan algemene reserve
waarvan bestemmingsreserve
waarvan resultaat

24,1
5,4
18,0
0,7

25,0
5,4
19,0
0,6

25,4
5,3
20,1
0,0

24,2
7,1
17,0
0,1

25,3
9,7
15,6
0,0

27,5
10,4
15,7
1,5

Vreemd vermogen
Voorzieningen

39,4
4,8

40,1
5,2

40,6
6,7

41,9
9,3

40,1
10,3

38,8
11,3

Bron: CBS

Het eigen vermogen is in de periode 2001 tot en met 2006 toegenomen
van € 24,1 miljard tot € 27,5 miljard. Het overgrote deel van deze stijging
komt vanuit de groei van de algemene reserve. Tegenover de daling van
de bestemmingsreserves staat een stijging van de voorzieningen in
diezelfde periode. Dit wordt veroorzaakt door een definitieverandering van
de begrippen voorzieningen en bestemmingsreserves in het kader van het
BBV.
De gegevens in de tabel laten zien dat het niveau van het vreemd
vermogen over de periode 2001–2006 eerst in lichte mate is gestegen,
vanaf 2005 is een lichte daling waarneembaar. Het totaal aan vreemd
vermogen is in 2006 € 38,8 miljard. De post voorzieningen laat in de
periode 2001–2006 een stijging zien van € 6,5 miljard. Zoals genoemd
wordt een deel van deze stijging veroorzaakt door veranderingen vanuit
het BBV in 2004.
In vorige gemeentefondsbegrotingen is gewaarschuwd voor overhaaste
conclusies op basis van de tabel. Die waarschuwing is nog steeds van
kracht. Een eerste kanttekening betreft het gegeven dat in de praktijk
verschillen in de wijze van boekhouding bestaan. Daarnaast is bij de
interpretatie van de omvang van het eigen vermogen van belang welke
risico’s daar tegenover staan. Een deel van de risico’s wordt afgedekt door
verzekeringen en voor een deel moeten verplicht voorzieningen worden
gevormd. Voor de resterende risico’s dient vooral de algemene reserve als
buffer. Van deze risico’s ontbreekt een systematisch en kwantitatief beeld.
Voorts betreffen de hier gepresenteerde cijfers een macrobeeld. Gemeenten verschillen sterk in de omvang van de vermogenspositie. Ten slotte
gebruikt een aantal gemeenten het eigen vermogen om bespaarde rente
toe te voegen aan de exploitatie. De verhouding tussen geblokkeerd eigen
vermogen ten behoeve van de exploitatie en vrij aanwendbaar ligt per
gemeente anders, zodat alleen op gemeentelijk niveau een uitspraak
mogelijk is om incidentele tegenvallers met reserves op te vangen.
3.5 Specifieke uitkeringen
Op het terrein van de specifieke uitkeringen staat het nodige te gebeuren.
Het jaar 2009 is het invoeringsjaar van de decentralisatie-uitkering en de
verzameluitkering en de komende jaren worden gekenmerkt door een
(voortgezette) daling van het aantal specifieke uitkeringen. Deze paragraaf
belicht in financieel opzicht een aantal aspecten dat daaraan is verbonden.

Persexemplaar

25

Ve r d i e p i n g s h o o f d s t u k

Tabel 3.5.1. geeft inzicht in het aantal specifieke uitkeringen. Het overzicht
betreft de periode 2008–2012 en omvat niet alleen de specifieke uitkeringen aan gemeenten, maar ook die aan de andere medeoverheden.
Tabel 3.5.1. Aantal specifieke uitkeringen per departement (2008: realisatie, 2009–2012: verwachte ontwikkeling)
Ministerie

2008

2009

2010

2011

2012

Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties
Economische Zaken
Financiën
Jeugd en Gezin
Justitie
Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit
Onderwijs, Cultuur en Wetenschap
Sociale Zaken en Werkgelegenheid
Verkeer en Waterstaat
Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer
Volksgezondheid, Welzijn en Sport
Wonen, Wijken en Integratie

6
8
1
6
4
4
14
10
8
19
9
12

4
8
0
4
2
2
7
9
5
7
5
12

2
5
0
3
1
2
5
5
5
7
4
4

2
4
0
3
1
2
5
5
5
6
4
2

2
4
0
2
1
2
5
5
5
6
3
2

Totaal

101

65

43

39

37

De tabel maakt zichtbaar dat het kabinetsbeleid om het aantal specifieke
uitkeringen te verminderen op koers ligt. Het beoogde aantal aan het
einde van de kabinetsperiode bedraagt maximaal 45. Zonder uitzondering
daalt het aantal specifieke uitkeringen per ministerie. Daarbij leveren de
grootste gebruikers de grootste bijdrage.
Tabel 3.5.2. geeft per ministerie inzicht in het aandeel van specifieke
uitkeringen in het totale begrotingsbedrag. Het overzicht omvat niet alleen
de specifieke uitkeringen aan gemeenten, maar ook die aan de andere
medeoverheden.
Tabel 3.5.2. Aandeel specifieke uitkeringen per departement (in € mln)
Ministerie

Uitgaven

Specifieke uitkeringen

totaal

bedrag

%

Algemene Zaken
Buitenlandse Zaken
Justitie
BZK
OCW
Financiën
Defensie
VROM
VenW
Economische Zaken
LNV
SZW
VWS
Jeugd en Gezin
WWI

61
12 673
5 481
5 689
32 577
3 765
8 095
1 302
9 757
2 591
2 323
23 859
13 849
5 837
4 014

0
0
35
103
1 622
55
0
282
1 951
118
430
7 855
85
1 272
1 352

0,0
0,0
0,6
1,8
5,0
1,5
0,0
21,7
20,0
4,6
18,5
32,9
0,6
21,8
33,7

Totaal

131 873

15 161

11,5

Bron: Miljoenennota 2008; Overzicht specifieke uitkeringen 2008 Tabel 4.2

Persexemplaar

26

Ve r d i e p i n g s h o o f d s t u k

De betekenis van specifieke uitkeringen verschilt van departement tot
departement. Enkele departementen verstrekken in het geheel geen
middelen aan de decentrale overheden. Met de voorgenomen overheveling van de specifieke uitkering uitvoering WOZ zal vanaf 2009 ook
Financiën tot deze groep gaan behoren. Bij andere departementen, te
weten SZW en WWI, gaat meer dan 30% van de uitgaven in de vorm van
specifieke uitkeringen naar de medeoverheden. Een groep van vier
departementen – VROM, VenW, LNV en JenG – heeft een aandeel
specifieke uitkeringen van omstreeks 20%.
Zou de tabel zich beperken tot de specifieke uitkeringen aan gemeenten
dan verandert vooral het beeld van VenW, LNV en JenG. Een relatief groot
deel van de specifieke uitkeringen van deze departementen wordt aan
bijvoorbeeld provincies en Wgrplusregio’s verstrekt.
Tabel 3.5.3. geeft voor 2008 per gemeentelijk uitgavencluster de betekenis
aan van specifieke uitkeringen in relatie tot de totale uitgaven en de
andere gemeentelijke inkomstenbronnen.
Tabel 3.5.3. Inkomstenbronnen per uitgavencluster (x € mln)
Uitgavencluster

Algemene
middelen

Specifieke
uitkeringen

Overig

Totaal

– 750
– 345
– 285
755
378
851
156
1 186
2 330
1 117
172

8 828
5 601
3 734
2 552
1 719
2 324
375
1 197
2004
3 574
1 511
593
623
750
5 659
8 032
49 076

Werk en Inkomen
Maatschappelijke Zorg
Educatie
Kunst en Ontspanning
Groen
Vhrosv
Oudheid
Riolering
Reiniging
Wegen en Water
Openbare Orde en
Veiligheid
Fysiek Milieu
Bevolkingszaken
Bestuursorganen
Overig
Overige eigen middelen

1 878
4 696
2 519
1 767
1 341
1 023
219
11
– 326
2 407
1 239

7 700
1 250
1 500
30

547
258
542
1 682
8 032

50

75
24

–4
365
208
3 902
– 24

Totaal

27 835

11 229

10 012

450

50
100

Bron: bevoorschotting gemeentefonds; CBS-begrotingsstatistiek, Overzicht specifieke uitkeringen
2008

Tabel 3.5.3. maakt zichtbaar dat de uitgavenclusters onderling volstrekt
verschillen in bekostigingswijze. Zo worden de clusters Groen en Fysiek
milieu vooral bekostigd uit algemene middelen, terwijl het cluster Werk en
inkomen vooral wordt bepaald door specifieke uitkeringen. De kolom
Overig is berekend als restpost. De berekende bedragen kennen soms een
eenduidige verklaring, zoals bij de clusters Riolering en Reiniging. De
genoemde bedragen sporen met de rechten op die clusters (zie ook
paragraaf 3.6). De beide clusters worden in hoofdzaak uit taakgebonden
middelen bekostigd. Andere inkomsten in de kolom Overig zijn bijvoorbeeld (bouw)leges, huuropbrengsten, opbrengsten van verkopen en
overdrachten van provincies en Europa. De opsplitsing per uitgavencluster is niet beschikbaar.

Persexemplaar

27

Ve r d i e p i n g s h o o f d s t u k

Bij de interpretatie speelt een rol dat weliswaar de CBS-begrotingsuitgaven als uitgangspunt zijn genomen, maar dat deze zijn verbonden
met andere gegevensbronnen, zonder directe aansluiting. Deze aanpak
verklaart ook het hogere bedrag aan specifieke uitkeringen in vergelijking
met vorig jaar: toen is bijvoorbeeld een groot deel van de sociale
werkvoorziening die via gemeentelijke samenwerkingsverbanden verliep
buiten beschouwing gebleven.
3.6. Opbrengst lokale heffingen 2008
3.6.1. Inleiding
Sinds 1996 heeft het kabinet in de Monitor Inkomsten uit Lokale Heffingen
(MILH) zijn visie op de ontwikkeling van de begrote opbrengsten uit lokale
heffingen op het niveau van de gemeente, de provincie en het waterschap
gegeven. Vanaf 2007 is het overzicht van de begrote opbrengsten uit
lokale heffingen als bijlage aan de begroting van het Gemeentefonds
toegevoegd. De in dit overzicht gebruikte gegevens zijn afkomstig van het
Centraal Bureau voor de Statistiek (CBS) en het Centrum voor Onderzoek
van de Economie van de Lagere Overheden (COELO).
Tabel 3.6.1. Opbrengsten lokale heffingen 2008 (x € mln.)
2006

2007

2008

% stijging
i.v.m. 2007

Stijging in
miljoenen

Stijging in %
van de
totale
stijging

Onroerende-zaakbelastingen (1)
Hondenbelasting (1)
Toeristenbelasting (1)
Precariobelasting (1)
Parkeerbelasting (1)
Afvalstoffenheffing/reinigingsrechten (1)
Rioolrechten (1)
Bouwvergunningen (1)
Secretarieleges (1)
Provinciale opbrengsten op de MRB (3)
Waterschapsomslagen (4)
Verontreinigingsheffing (4)

2 563
53
110
83
416
1 652
1 006
406
206
1 119
803
1 226

2 635
54
113
85
445
1 685
1 093
438
224
1 138
815
1 258

2 739
56
119
89
467
1 711
1 162
482
248
1 242
821
1 234

3,9
3,7
5,3
4,7
4,9
2,5
6,3
10,0
10,7
9,1
0,7
– 1,9

104
2
6
4
22
26
69
44
24
104
6
– 24

26,9
0,5
1,6
1,0
5,7
6,7
17,8
11,4
6,2
26,9
1,6
– 6,2

Totale opbrengst

9 643

9 983

10 370

3,9

387

100

3.6.2. Gemeentelijke heffingen
De gemeentelijke belastingtarieven worden vastgesteld door de gemeenten. De afweging en de verantwoording over de hoogte van de tarieven
vindt plaats in de gemeenteraden. Het kostendekkingspercentage van de
rioolrechten en de afvalstoffenheffing mag maximaal 100 procent zijn.
3.6.2.1. Opbrengsten uit gemeentelijke belastingen
De begrote opbrengsten uit gemeentelijke belastingen bedragen in 2008
€ 3,47 miljard. In vergelijking met 2007 is dit een stijging van 4,14 procent.
Het grootste deel van deze stijging wordt zoals blijkt uit tabel 3.6.2.
veroorzaakt door de stijging van de OZB-opbrengst.

Persexemplaar

28

Ve r d i e p i n g s h o o f d s t u k

Tabel 3.6.2. Gemeentelijke belastingen (x € mln.)
2006

2007

2008

% stijging
t.o.v. 2007

Stijging in
miljoenen

Onroerende-zaakbelastingen
Hondenbelasting
Toeristenbelasting
Precariobelasting
Parkeerbelasting

2 563
53
110
83
416

2 635
54
113
85
445

2 739
56
119
89
467

3,9
3,7
5,3
4,7
4,9

104
2
6
4
22

Totale opbrengst

3 225

3 332

3 470

4,1

138

In het Bestuurlijk Overleg Financiële verhouding van 9 april 2008 is
gesproken over de opbrengsten OZB over het jaar 2008, op basis van CBS
gegevens. De CBS-gegevens laten een lichte overschrijding van de door
het rijk gestelde macronorm (3,75 procent) zien van circa € 6 mln. (0,15%).
De bestuurlijke weging in het overleg heeft geleid tot het niet doorvoeren
van een correctie op het gemeentefonds in 2008. De overschrijding in
2008 zal meetellen bij het bestuurlijke oordeel over de opbrengstontwikkeling van 2009.
Voor 2008 geldt de WOZ-waarde op 1 januari 2007, in 2007 gold peiljaar
2005. Indien de WOZ-waarde door herwaardering en/of door de vergroting van het areaal stijgt, heeft dat consequenties voor de belastingcapaciteit van een gemeente. Een wijziging van de belastingcapaciteit met meer
dan de gemiddelde WOZ-waarde-stijging wordt gecorrigeerd via een
wijziging van de algemene uitkering.
Tabel 3.6.3. Gemiddelde onroerende zaakbelasting per gezinshuishouden
(in euro’s)
Waarde
in 2007

Waarde
in 2008

2007

2008

2006–2007

171 075
262 072
318 854

182 759
279 971
340 632

166
254
310

171
260
318

3,0%
2,4%
2,7%

Bron Coelo (betreft woningen)

De cijfers in tabel 3.6.3. moeten als volgt gelezen worden: de OZB voor
een huis met een gemiddelde waarde van € 171 075 in 2007 is gestegen
van € 166 naar € 171. Dit is een stijging van 3 procent.
3.6.2.2. Precariobelasting
Tijdens het Algemeen Overleg van 6 maart 2008 heeft de Tweede Kamer
aangedrongen om te komen tot de vrijstelling voor ondergrondse
infrastructuur van nutsbedrijven op precario. Dit voornemen was eerder
gemeld in voorafgaande circulaires, maar nog niet geëffectueerd als
gevolg van de vraag naar de dekking van de gederfde inkomsten bij
gemeenten en provincies. Dit op grond van artikel 2 Financiële verhoudingswet. Het is de bedoeling dat de onder- en bovengrondse infrastructuur van nutsbedrijven en netbeheerders wordt vrijgesteld. Dit is
wetstechnisch goed af te bakenen. De precariobelasting blijft bestaan als

Persexemplaar

29

Ve r d i e p i n g s h o o f d s t u k

regulerend instrument voor gemeenten ter zake van o.a. terrassen en
andere objecten boven, op en in de openbare grond.
In het overleg met de Kamer is vastgesteld dat de compensatie voor de te
derven inkomsten van gemeenten ligt in de OZB-grondslag en bij de
provincies bij de provinciale opcenten. Het streven is de wetswijziging per
1 januari 2010 in te laten gaan. Aan gemeenten, die thans hoge aanslagen
aan de nutsbedrijven opleggen, is verzocht om reeds in 2009 de vaststelling van de belastingverordening geleidelijk rekening te houden met de
wens van de Kamer om geen precario meer te heffen op de infrastructuur
en de dekking van de gederfde inkomsten te zoeken in de OZB. Dit
vooruitlopend op de aanstaande wettelijke vrijstelling en om te voorkomen dat die gemeenten met een hoge aanslag in één keer hun OZB
zouden moeten verhogen. Daartoe zal in de voor de OZB geldende
macronorm ruimte worden geboden.
3.6.2.3. Opbrengsten uit retributies
Retributies zijn de tarieven die de overheid in rekening brengt voor het
verlenen van concrete diensten. In het kader van de woonlasten zijn
vooral de opbrengst van de rioolrechten en de opbrengst van de
afvalstoffenheffing interessant. Beide heffingen zijn wettelijk gemaximeerd tot 100% kostendekkendheid. Hieronder wordt voor de rioolheffing
en de afvalstoffenheffing aangegeven hoe de opbrengst en de kostendekkingsgraad zich ontwikkelen.
De begrote opbrengst uit retributies bedraagt in 2008 ruim € 3,6 miljard.
In vergelijking met 2006 is dat een stijging van 4,7 procent.
Deze ontwikkeling wordt in de volgende alinea’s toegelicht.
A: Reinigingsheffing
De begrote opbrengsten uit reinigingsheffingen (afvalstoffenheffing en
reinigingsrecht samen) stijgen met € 26 miljoen tot € 1,711 miljard. Ten
opzichte van 2007 is dit een stijging van 1,5 procent. Voor gezinshuishoudingen heeft dit de volgende implicaties:
Tabel 3.6.4. Reinigingsheffing per gezinshuishouden (in euro’s)

Eenpersoonshuishouden
Meerpersoonshuishouden

2006

2007

2008

2006–2007

2007–2008

204
256

209
264

211
266

2,6%
3,1%

1,0%
0,7%

Nultarieven zijn meegerekend

Uit tabel 3.6.4 blijkt dat een eenpersoonshuishouden in 2008 gemiddeld
211 euro aan reinigingsheffingen betaalt. Dit is ten opzichte van 2007 een
toename van 1 procent. Een meerpersoonshuishouden betaalt in 2008
gemiddeld 266 euro; een stijging van 0,7 procent.
B: Rioolheffing
De begrote opbrengsten uit rioolheffingen stijgen in 2008 tot € 1,162
miljard, wat een stijging van 6,3 procent is. De rioollasten stijgen vanwege
de wijze van financiering van de riolering en vanwege de gestegen kosten.
Het vervangen van de riolering wordt in tegenstelling tot het aanleggen
uit de rioolheffing betaald. De stijging van de kosten die uit rioollasten
worden gefinancierd is allereerst te verklaren omdat er op veel plaatsen in

Persexemplaar

30

Ve r d i e p i n g s h o o f d s t u k

Nederland sprake is van een verouderd na-oorlogs rioleringsstelsel dat
aan vervanging toe is. Deze vervanging wordt bekostigd uit de rioolheffing. Daarnaast dienen maatregelen te worden getroffen om steeds
vaker voorkomende kortdurende overvloedige regenval te verwerken. Ook
dit leidt tot hogere kosten.
Als gevolg van de stijging van de opbrengsten neemt het gemiddelde
kostendekkingspercentage per gemeente van de rioolheffing toe tot meer
dan 96,4 procent. In 77 procent van de gemeenten bedraagt de kostendekking van de rioolheffing 100 procent.
Tabel 3.6.5. Rioolrecht per gezinshuishouden * (in euro’s)

Eenpersoonshuishouden, gebruiker
Eenpersoonshuishouden, eigenaar
Meerpersoonshuishouden, gebruiker
Meerpersoonshuishouden, eigenaar

2006

2007

2008

2006–2007

2007–2008

63
125
73
135

67
135
77
146

70
142
82
154

6,2%
8,0%
5,7%
7,6%

4,4%
5,1%
5,4%
5,6%

* Nultarieven zijn meegerekend. Woningwaarde: modaal
NB Deze tabel toont de stijging van de tarieven, tabel 3.6.1. toont de stijging van de opbrengst.

3.6.3. Provinciale opcenten motorrijtuigenbelasting
Provinciale opcenten op de motorrijtuigenbelasting mogen door
provincies worden geheven op basis van artikel 222 Provinciewet. De
opcenten worden geheven bovenop het rijkstarief van de motorrijtuigenbelasting. De hoogte van de provinciale opcenten is wettelijk gemaximeerd. De vaststelling van de opcenten geschiedt door Provinciale Staten.
Omdat het een algemene belasting betreft komt de opbrengst toe aan de
algemene middelen van de provincie.
Voor de periode vanaf 1 april 2008 tot en met 31 maart 2009 mag het
aantal opcenten ten hoogste 107,9 procent bedragen. Geen enkele
provincie heft het maximum aantal opcenten daar de opcenten variëren
van 63,9 tot 91,8. In vergelijking met 2007 is de opbrengst in 2008 met
€ 104 miljoen gestegen tot € 1,242 miljard. Dit is een stijging van 9,1
procent. Ook dit jaar komt dit voornamelijk door een stijging van het
aantal auto’s en een stijging van het gemiddelde gewicht per voertuig.
3.6.4. Waterschapsomslagen
In 2008 zijn er 27 waterschappen. De waterschapsheffingen zijn de enige
inkomstenbron van de waterschappen en daarmee per definitie kostendekkend. De waterschapsheffingen bestaan uit de zogeheten waterschapsomslagen en de verontreinigingsheffing. De verontreinigingsheffing
wordt door de waterschappen geheven om de kosten voor het in stand
houden en verbeteren van de waterkwaliteit door te berekenen. De kosten
hebben voornamelijk betrekking op het zuiveren van afvalwater. De
ontwikkeling van de opbrengsten van de waterschapsheffingen is in de
periode 2006–2008 als volgt:

Persexemplaar

31

Ve r d i e p i n g s h o o f d s t u k

Tabel 3.6.6. Ontwikkeling opbrengsten waterschapsheffingen 2005–2008
(x € mln.)

Totaal omslagheffing
Totaal waterverontreinigingsheffing

Persexemplaar

2006

2007

2008

2007–
2008

803
1 226

815
1 258

821
1 234

0,7%
– 1,9%

32

4. BIJLAGEN BIJ DE BEGROTING

Persexemplaar

33

BIJLAGE 1:

Periodiek
Onderhouds
Rapport
gemeentefonds
2009

Persexemplaar

35

Bijlagen

INHOUDSOPGAVE
2.4
2.4.1
2.4.2

Afgeronde onderwerpen
Groepsgrootte ZMLK onderwijs
Overige onderwerpen

47
47
47

3.

SCAN

48

3.1

Inleiding

48

3.2

Samenvatting

48

3.3
3.3.1
3.3.2

Methodiek van de scan
Het doel en de aard van de scan
Inhoud en reikwijdte van de scan

49
49
49

43

3.4

Onderwerpen uit het verdeelstelsel
Cluster Kunst en Ontspanning
Krimpgemeenten
Positie G 4 in verdeelstelsel

43
43
44
44

3.4.1

Ontwikkeling van gemeentelijke inkomsten en
uitgaven in alle gemeenten
Het niveau van de begrote gemeentelijke
inkomsten
De begrote gemeentelijke netto uitgaven (alle
gemeenten)

Beleidsvoornemens departementen
Wet Werk en Bijstand en Participatiefonds
Wet Maatschappelijke Ondersteuning
Maatschappelijke Stages en Vrijwilligerswerk
Wabo

44
44
45
45
46

3.5

1.

INLEIDING EN SAMENVATTING

39

1.1
1.1.1
1.1.2
1.1.3

39
40
40

1.1.4

Inleiding
Doel van het POR
Andere rapportages Financiële Verhouding
Korte toelichting op de werking van het verdeelstelsel
Opbouw van het POR 2009

1.2
1.2.1
1.2.2

Samenvatting
De onderhoudsagenda
De belangrijkste bevindingen uit de scan

41
41
41

2.

ONDERWERPEN VAN DE LOPENDE
ONDERHOUDSAGENDA

2.1
2.1.1
2.1.2
2.1.3
2.2
2.2.1
2.2.2
2.2.3
2.2.4

40
41

3.4.2

3.5.1
3.5.2
3.5.3

2.3

Integratie- en Decentralisatie-uitkeringen

Persexemplaar

Scan van inkomsten en uitgaven bij 423 gemeenten
Inleiding
De scan van veronderstelde versus feitelijke
inkomstenstructuur
IJkpunten versus feitelijke uitgaven

51
52
54

54
54
55
61

46

37

Bijlagen

HOOFDSTUK 1: INLEIDING EN SAMENVATTING
1.1 Inleiding
1.1.1 Doel van het POR
Het Periodiek Onderhoudsrapport (POR) is een jaarlijks rapport, dat tot
doel heeft inzicht te geven in de werking van het verdeelstelsel van het
gemeentefonds in vergelijking met de ontwikkeling van de kostenstructuur bij de gemeenten. Ook geeft het POR inzicht in vraagstukken die
spelen in de Financiële Verhouding in bredere zin.
De achtergond van het POR ligt in de parlementaire behandeling van de
Financiële Verhoudingswet (FVW) in 1996/1997. Toen werd geconstateerd
dat het nodig is om het verdeelstelsel van het gemeentefonds voortdurend op zijn werking te bezien en indien nodig bij te stellen, zodat grote
schoksgewijze veranderingen als in 1997 zouden kunnen worden
vermeden.
Jaarlijks voeren de fondsbeheerders dit periodiek onderhoud uit en dit
vindt zijn neerslag in het POR, dat aan de Tweede Kamer wordt aangeboden als bijlage bij de begroting van het gemeentefonds.
In het POR 2009 staan de volgende twee vragen centraal:
1. Welke effecten hebben beleidsvoornemens en -maatregelen van het
Rijk op de verdeelsystematiek en op de financiële verhouding in brede
zin? Een overzicht hiervan wordt gepresenteerd in hoofdstuk 2.
2. Is het verdeelstelsel van het gemeentefonds nog in voldoende mate in
overeenstemming met de ontwikkeling van de kostenstructuur van de
gemeenten? Om deze vraag te beantwoorden is een Scan ontwikkeld,
waarbij de algemene uitkering uit het gemeentefonds wordt geconfronteerd met de gegevens zoals die uit de gemeentelijke begrotingen
naar voren komen. De bevindingen worden, deels in grafische vorm,
gepresenteerd in hoofdstuk 3.
Uit de twee genoemde vragen vloeien de onderwerpen voort die een
plaats krijgen op de Onderhoudsagenda van het verdeelstelsel. Zie figuur
2.1. Op deze Onderhoudsagenda is per onderwerp aangegeven in welke
fase van het onderhoud het onderwerp zich bevindt, waarbij drie fasen
worden onderscheiden: signalering, onderzoek en aanpassing.
«Signalering» betekent dat het onderwerp door de fondsbeheerders wordt
gevolgd met het oog op de vraag of nader onderzoek nodig is; «Onderzoek» betekent dat er nader onderzoek naar dit onderwerp plaatsvindt en
«Aanpassing» houdt in dat daadwerkelijke aanpassingen in de financiële
verhouding aan de orde zijn. Indien relevant is aangegeven op welk
uitgavencluster van het gemeentefonds het onderwerp betrekking heeft.
Bij elk onderwerp is tevens aangegeven wanneer de Tweede Kamer
opnieuw zal worden geïnformeerd.
Overigens worden er naast de onderhoudsonderwerpen die voortkomen
uit de financiële verhouding, ook onderhoudsactiviteiten van meer
technische aard uitgevoerd. Het gaat daarbij bijvoorbeeld om de kwaliteit
en de werking van de verdeelmaatstaven.

Persexemplaar

39

Bijlagen

1.1.2 Andere rapportages Financiële Verhouding
Naast het Periodiek Onderhoudsrapport zijn nog andere documenten voor
de fondsbeheerders van belang in het kader van hun verantwoordelijkheid
voor de financiële verhouding.
Financiële Overzichtsgegevens in de begroting
In het Bestuurlijk Overleg Financiële verhouding tussen de fondsbeheerders en VNG en IPO is afgesproken geen afzonderlijk Financieel
Overzicht Gemeenten (FOG) meer uit te brengen. In plaats daarvan zullen
de relevante gegevens in de fondsbegroting worden opgenomen. Het
gaat daarbij om gegevens die inzicht geven in de totale financiële ruimte
van gemeenten. Dit inzicht speelt een rol bij het oordeel over de vraag of
de omvang van het gemeentefonds toereikend is, en of de werking van de
normeringssystematiek adequaat is.
Circulaires gemeentefonds
Twee maal per jaar, in mei en september (en indien nodig vaker),
verschijnt de circulaire gemeentefonds. Deze informeert de gemeenten
over de ontwikkeling van de algemene uitkering, die het gevolg is van de
ontwikkeling van de netto gecorrigeerde rijksuitgaven (het accres) én van
allerlei beleidsmaatregelen van het rijk die leiden tot toevoegingen en
uitnames. De informatie uit de circulaire is voor gemeenten dus cruciaal
voor het opstellen van de eigen begroting. De circulaire is aldus een
belangrijke schakel tussen de ontwikkeling van de rijksbegroting en de
financiële doorwerking daarvan in de gemeenten. Het moment van
verschijnen is dan ook gekoppeld aan de voorjaarsnota resp. de miljoenennota van het Rijk. Daarnaast is er nog een circulaire in maart,
gekoppeld aan de Jaarrekening van het Rijk. In deze circulaire wordt
achteraf de definitieve stand opgemaakt van het gemeentefonds in het
voorafgaand jaar.
De circulaires worden ter kennisneming naar de Eerste en Tweede Kamer
gezonden.
1.1.3 Korte toelichting op de werking van het verdeelstelsel
De belangrijkste uitgangspunten van het verdeelstelsel zijn globaliteit en
kostenoriëntatie. Globaliteit omdat het gemeentefonds geen geoormerkte
budgetten bevat, maar een algemene geldstroom vormt, waaraan geen
bestedingsvoorwaarden zijn gesteld zoals dat bij specifieke uitkeringen
wel het geval is.
Kostenoriëntatie betekent dat deze globale verdeelsystematiek wél moet
inspelen op verschillen in kostenstructuur tussen gemeenten. De
verdeling moet zodanig zijn dat gemeenten over een gelijkwaardige
voorzieningencapaciteit kunnen beschikken bij een gelijke belastingdruk.
Of de voorzieningen in de gemeenten daadwerkelijk hetzelfde zijn is
daarbij niet relevant: dat is een kwestie van gemeentelijk beleid. Waar het
om gaat is dat gemeenten een gelijkwaardige uitgangspositie hebben en
niet vanwege bepaalde structuurkenmerken een voor- of nadeel ondervinden. De belastingcapaciteit wordt ook bij die afweging betrokken.
Deze uitgangspunten zijn uitgewerkt in een stelsel van verdeelmaatstaven,
die met hun relatieve gewichten zijn gegroepeerd in zogenaamde clusters
die een globaal beleidsveld bestrijken. Deze clusters vormen het uitgangspunt van de meso-analyse die wordt gemaakt in de Scan, die wordt
gepresenteerd in hoofdstuk 3. Daar wordt op clusterniveau een vergelijking gemaakt tussen de uitgaven volgens de gemeentelijke begrotingen

Persexemplaar

40

Bijlagen

en de uitgaven zoals die door het verdeelstelsel aan een bepaald cluster
worden toebedeeld. Clusters zijn geijkt, waarbij bepaalde kostenfactoren
wel, en bepaalde kostenfactoren niet worden gehonoreerd. De ijking bevat
dus een expliciete normstelling.
Zoals aangegeven bevat het gemeentefonds een algemene geldstroom en
is het nadrukkelijk geen optelsom van verschillende deel-budgetten. Toch
kan de vraag zich voordoen «hoeveel er in het gemeentefonds zit voor
taak x». Dan is sprake van zogenaamde fictieve budgetten. Deze vraag kan
spelen wanneer er bijvoorbeeld een uitname uit het gemeentefonds plaats
gaat vinden in verband met de overheveling van taken naar andere
partijen.
Er zijn verschillende manieren om een fictief budget te bepalen; elke
methode heeft zijn eigen onderbouwing en ook zijn eigen financiële
uitkomst. De fondsbeheerders hebben in het Bestuurlijk Overleg financiële
verhouding (kortweg Bofv) met VNG en IPO afspraken gemaakt over hoe
daarmee om te gaan en welke methode in welk geval de voorkeur
verdient. Afgesproken is dat de zogenaamde accrèsmethode wordt
gehanteerd in geval er sprake is van duidelijk traceerbare toevoegingen,
die minder dan tien jaar geleden zijn gedaan. Dat houdt in dat de
oorspronkelijke toevoeging als uitgangspunt wordt genomen en wordt
vermeerderd met de jaarlijks accrèssen.
1.1.4 Opbouw van het POR 2009
De verdere opbouw van het POR 2009 is als volgt: Hoofdstuk 2 behandelt
de onderwerpen van de onderhoudsagenda. Hoofdstuk 3 bevat de
resultaten van de Scan.
1.2 Samenvatting
1.2.1 De onderhoudsagenda
De onderhoudsagenda was afgelopen jaar behoorlijk in beweging en zal
dat komend jaar ook blijven. Afgelopen jaar is een onderzoek verricht naar
het cluster Kunst en Ontspanning. Ook de WMO blijft in beweging.
Daarnaast leidt de decentralisatieagenda, die is vastgelegd in het
Bestuursakkoord «Samen aan de Slag» dat op 4 juni 2007 werd gesloten
met de VNG, tot veel nieuwe ontwikkelingen in het gemeentefonds. Met
ingang van 1 augustus 2008 is de Financiële Verhoudingswet gewijzigd,
waardoor er in het gemeentefonds naast de reeds bestaande Integratieuitkering voortaan ook een zogenaamde Decentralisatie-uitkering is
geïntroduceerd.
Daardoor komen veel nieuwe geldstromen naar het gemeentefonds, die
niet, of niet meteen, worden geïntegreerd in de algemene uitkering. In het
POR 2009 worden deze integratie- en decentralisatieuitkeringen vermeld
in een apart overzicht, dat naast de reguliere POR onderhoudsagenda
staat. De primaire verantwoordelijkheid voor de verdeling ligt immers bij
het betreffende vakdepartement (dat er dan ook steeds bij is vermeld).
1.2.2 De belangrijkste bevindingen uit de scan
De centrale vraag van de scan is of de bij de verdeling van het gemeentefonds veronderstelde gemeentelijke inkomsten- en uitgavenpatronen
voldoende aansluiten bij de werkelijke. Dat wordt bepaald door «geijkte»
inkomsten en uitgaven te confronteren met de werkelijke inkomsten en
uitgaven, zoals die zijn verwerkt in de gemeentelijke begrotingen.

Persexemplaar

41

Bijlagen

Scan: veronderstelde versus feitelijke inkomsten en uitgaven
In de scan is dit jaar speciale aandacht besteed aan de problematiek van
de krimpgemeenten. Daarnaast is ingezoomd op de achtergronden van de
gemiddelde OZB-stijging, waarbij ook is gekeken naar de samenhang met
de twee andere grote lokale heffingen, namelijk die voor reiniging en
riolering. Ook zijn we nagegaan waaraan de eventuele extra middelen
worden besteed. De bevindingen worden nader besproken in hoofdstuk 3.

Persexemplaar

42

Bijlagen

HOOFDSTUK 2: ONDERWERPEN VAN DE LOPENDE
ONDERHOUDSAGENDA
Dit hoofdstuk bevat een rapportage over de ontwikkelingen op de
verschillende onderwerpen die in het POR 2008 waren geagendeerd,
alsmede op nieuwe onderwerpen die van belang zijn voor de financiële
verhouding. Bij elk onderwerp wordt opnieuw gewogen in welke fase van
het onderhoud het zich bevindt: signalering, aanpassing of onderzoek.
In paragraaf 2.1 wordt eerst ingegaan op de onderhoudsonderwerpen die
voortkomen uit het verdeelstelsel zelf, vervolgens komen in paragraaf 2.2
de beleidsvoornemens van de departementen aan bod. In paragraaf 2.3
worden de actuele integratie- en decentralisatieuitkeringen weergegeven
en in paragraaf 2.4 worden de onderwerpen behandeld die zijn afgerond
en daarom worden afgevoerd van de onderhoudsagenda.
Bij elk onderwerp is aangegeven wat de stand van zaken is en welke fase
(Signalering, Onderzoek, Aanpassing) en wat het eerstvolgende moment
is dat de Tweede Kamer opnieuw wordt geïnformeerd.
Figuur 2.1
Onderhoudsagenda 2009

Onderwerp

Agenda 2009

Volgende informatiemoment

Agenda 2008

Cluster Kunst en Ontspanning
Krimpgemeenten
Positie G 4 in het verdeelstelsel
Wet Werk en Bijstand

Onderzoek
Onderzoek
Signalering
Signalering

N.v.t.
N.v.t
N.v.t.
Signalering

Participatiefonds
Wet Maatschappelijke Ondersteuning
Maatschappelijke Stages en Vrijwilligerswerk
WABO

Aanpassing
Aanpassing
Aanpassing
Signalering

Najaar 2008
Najaar 2009
Voorjaar 2009
Voorjaar 2009
Wetsvoorstel bij Tweede Kamer,
daarna afgerond
Voorjaar 2009
Najaar 2009
Najaar 2009

Onderzoek
Onderzoek
N.v.t.
Signalering

2.1 Onderwerpen uit het verdeelstelsel
2.1.1 Cluster Kunst en Ontspanning
Het cluster laat al enkele jaren een beeld zien waarbij de feitelijke uitgaven
van gemeenten liggen boven het ijkpunt van het gemeentefonds. Vooral
bij grote gemeenten en gemeenten met een centrumfunctie is dit het
geval. In het POR 2007 en het POR 2008 hebben we dit beeld al wat nader
geanalyseerd. Toen bleek dat de hogere uitgaven vooral lagen op het
terrein van Sport. De uitgaven bleken tamelijk willekeurig verdeeld over
de soorten gemeenten, zodat er direct niet een structuurkenmerk in het
oog sprong waarmee deze kosten zouden kunnen samenhangen. Daarbij
kwam nog, dat de uitgaven op het gebied van Kunst en Ontspanning (het
gaat vooral om Bibliotheken, Kunst, Sport ) in aanzienlijke mate het
gevolg zijn van eigen beleidskeuzes van de gemeente.
Deze redenen waren voor de fondsbeheerders aanleiding om een nader
onderzoek in te stellen. Dat heeft in de loop van 2008 plaatsgevonden en
omvatte naast het cluster Kunst en Ontspanning ook het cluster Oudheid.
De voornaamste conclusies zijn dat de verdeelmaatstaven in het cluster
Kunst & Ontspanning de juiste zijn. Wel kan worden geconstateerd dat de
bedragen per eenheid zodanig zijn, dat niet alle feitelijke uitgaven worden

Persexemplaar

43

Bijlagen

gedekt. Dat is vanuit het gemeentefonds bezien ook niet strikt nodig. Dat
is gemiddeld genomen bij alle clusters het geval, wat financieel mogelijk
is doordat gemeenten meer aan OZB en Overige Eigen Middelen
ontvangen dan in het verdeelstelsel is verondersteld. Het geheel overziende zien we dan ook geen aanleiding voor verdere stappen.
De onderzoeksrapportage zal in het najaar van 2008 nog separaat aan de
Tweede kamer worden toegezonden. Zie verder ook de Scan in hoofdstuk
3
2.1.2 Krimpgemeenten
Recentelijk heeft de RFV aandacht gevraagd voor de positie van gemeenten met een krimpende bevolking in het verdeelstelsel. Daarom hebben de
fondsbeheerders in het kader van de Scan ( zie hoofdstuk 3) nader laten
analyseren hoe de krimpgemeenten in het verdeelstelsel zitten. Daaruit is
gebleken dat in de uitgaven- en inkomstenpatronen onderdelen zijn aan te
wijzen die «typisch» bij krimpgemeenten behoren, zoals minder kosten
aan onderwijshuisvesting en minder opbrengsten uit de grondexploitatie.
Los van de vraag of het voor hen «typisch» is, hebben krimpgemeenten
een wat zwakkere sociale structuur en daarmee verbonden hogere kosten.
Ook de meeste andere kosten zijn eenvoudig te duiden als uitvloeisel van
hun sociale, demografische en economische omstandigheden.
Bezien vanuit het gemeentefonds is naar onze mening sprake van een
redelijke vergoeding voor de diverse uitgaven van krimpgemeenten,
zonder dat het fonds doelbewust op «krimp» is ingericht, evenmin als het
op stationaire of groeigemeenten als zodanig is geënt. Dat leidt ook tot de
conclusie dat het fonds minder automatisch het inwonertal volgt, dan de
raden in hun advies lijken aan te nemen. Afgezien van deze kleine nuance,
sluiten we ons aan bij de conclusie van de Rob en de Rfv dat naar
momentele kennis de introductie van een «groei of krimp»-factor» in het
gemeentefonds, niet in de rede ligt.
2.1.3 Positie G 4 in het verdeelstelsel
De G 4 hebben een wat specifieke positie in de verdeelsystematiek van het
Gemeentefonds, met name door het bestaan van een vast bedrag voor
deze gemeenten. Bij de behandeling van de gemeentefondsbegroting
2008 in de Tweede Kamer is dit aan de orde geweest, de vraag was daarbij
in hoeverre een specifieke de positie van de G 4 (nog) gerechtvaardigd is.
De fondsbeheerders hebben daarbij aangegeven dit te zullen bezien, maar
niet al in het komend jaar. Daarmee is een tijdpad uitgezet dat past bij de
urgentie van het vraagstuk.
2.2 Beleidsvoornemens departementen
2.2.1 Wet Werk en Bijstand en Participatiefonds
In het afgelopen seizoen 2007/2008 is opnieuw veel aandacht besteed aan
het financieel verdeelmodel, zowel voor het I-deel (het budget ter
bekostiging van de bijstandsuitkeringen) als voor het W-deel (de
reïntegratiebudgetten). Met de Vaste Kamercommissie voor SZW is
diverse malen algemeen overleg gevoerd over het verdeelmodel voor het
I-deel, in het kader van het Periodiek onderhoud.
Het ministerie van BZK is, vanuit de verantwoordelijheid voor de
financiële verhouding, intensief bij het onderhoud van het model
betrokken. Daarbij is gelet op de samenhang van de Wwb met de rest van

Persexemplaar

44

Bijlagen

de financiële verhouding, en de gevolgen van de Wwb voor financiële
ruimte en spankracht van de gemeenten.
Gezien de huidige stand van zaken kan BZK dit onderwerp in de signaleringsfase blijven volgen. De Tweede Kamer zal opnieuw worden
geïnformeerd bij het POR 2010
Voor het W-deel geldt dat in het nieuwe Coalitieakkoord is vastgelegd dat
dit zal worden geïntegreerd in een Participatiefonds, samen met de
middelen voor inburgering. Inmiddels ligt een wetsvoorstel bij de Tweede
Kamer. Het voorstel behelst ook dat de uitvoeringskosten voor inburgering naar het gemeentefonds worden overgeheveld. Nadat de besluitvorming over het Participatiefonds is afgerond, kan het onderwerp worden
afgevoerd van de onderhoudsagenda.
2.2.2 Wet Maatschappelijke Ondersteuning
In 2007 is de Wmo in werking getreden en worden de middelen verdeeld
via het Gemeentefonds. Een deel van de Wmo-middelen was al onderdeel
van het gemeentefonds, namelijk de welzijnswet en de Wet Voorzieningen
Gehandicapten. De middelen die er nieuw zijn bij gekomen, hangen
samen met huishoudelijke verzorging, het persoonsgebonden budget en
met een aantal voormalige subsidie-regelingen uit de AWBZ. Deze
middelen, samen meer dan 1 miljard euro, zijn aan het gemeentefonds
toegevoegd in de vorm van een integratie-uitkering met een langlopend
karakter.
Doordat het een integratie-uitkering betreft is het normale gemeentefondsaccres niet van toepassing. Deze middelen hebben een eigen
groeivoet, die jaarlijks zal worden bepaald op basis van een advies van
het Sociaal Cultureel Planbureau (SCP). Ook kennen deze middelen een
specifieke verdeling, op basis van een speciaal ontwikkeld objectief
verdeelmodel. Dat wordt toegepast met ingang van 2008. In het voor jaar
van 2008 heeft in het overleg tussen fondsbeheerders, VWS en VNG,
besluitvorming plaatsgehad over het eerste SCP -advies betreffende het
budget voor 2009. Conform de eerder opgestelde afspraken is de
onderuitputting die zich in het eerste jaar 2007 heeft voorgedaan, niet
meegenomen bij de bepaling van het budget 2009. De onderuitputting is
dus grotendeels beschouwd als een aanloopkwestie met een eenmalig
karakter. De Tweede Kamer zal opnieuw worden geïnformeerd in het
najaar van 2009
2.2 3 Maatschappelijke Stages en Vrijwilligerswerk
De ministeries van OCW en VWS en de VNG hebben op 21 december 2007
een convenant gesloten over de (verdere) ontwikkeling van een
makelaarsfunctie ten behoeve van maatschappelijke stages en de
stimulering van vrijwilligerswerk. Deze middelen zijn bedoeld voor het tot
stand brengen van een effectieve lokale of regionale bemiddelingsinfrastructuur voor vrijwilligerswerk, mede gericht op de ontwikkeling van
de maatschappelijke stage. Het kabinet wil dat leerlingen die vanaf
schooljaar 2007/2008 in het voortgezet onderwijs instromen op een
bepaald moment in hun opleiding een maatschappelijke stage volgen.
Vanaf schooljaar 2011/2012 is de maatschappelijke stage verplicht voor
alle instromers in het voortgezet onderwijs.
Daarnaast wil het kabinet dat het aantal vrijwilligers toeneemt en dat er
goede ondersteuning beschikbaar is voor vrijwilligersorganisaties. Het
gaat om gezamenlijk beleid van OCW en VWS.

Persexemplaar

45

Bijlagen

Gebruikmakend van hun fijnmazige lokale netwerk en van de lokale of
regionale bemiddelingsinfrastructuur kunnen gemeenten stagiairs,
(potentiële) vrijwilligers en maatschappelijke organisaties met elkaar in
contact (laten) brengen en matchen. Daartoe zal in 2008 een bedrag van
€ 4,7 miljoen aan het gemeentefonds worden toegevoegd, oplopend naar
ca € 30 miljoen in 2011 en verdere jaren. De helft van het bedrag wordt
verdeeld via de maatstaf inwoners, de andere helft via de maatstaf
leerlingen Voortgezet Onderwijs.
OCW en VWS investeren zelf rechtstreeks een bedrag van € 0,8 miljoen
totaal in landelijke ondersteuning.
2.2.4 Wabo
De invoering van de Wet Algemene bepalingen omgevingsrecht (Kamerstukken II, 2006/07, 30 844) is een jaar uitgesteld. De minister van VROM is
nog in overleg met de VNG. Mogelijk worden er in het najaar van 2008 of
anders in 2009 wel al middelen voor de uitvoering van het activiteitenbesluit overgeheveld naar het gemeentefonds; het gaat daarbij om € 1,9
miljoen. De Tweede Kamer zal hierover zo spoedig mogelijk worden
geïnformeerd, op zijn laatst in het najaar van 2009.
2.3 Integratie- en Decentralisatie-uitkeringen
In het kader van het Bestuursakkoord «Samen aan de Slag», dat het
kabinet met de VNG heeft gesloten op 4 juni 2007, is een ambitieuze
decentralisatie-agenda maakt in het kader van het vloeit een groot aantal
decentralisatievoornemens voort. Dit is bestendigd met een wijziging van
de Financiële verhoudingswet, die op 1 augustus 2008 ingaat, en
waarmee in het gemeentefonds een zogenaamde decentralisatieuitkering
wordt geïntroduceerd.
Dat leidt tot een behoorlijke dynamiek op het gebied van de integratie- en
decentralisatie-uitkeringen in het gemeentefonds. In onderstaande tabel is
een overzicht opgenomen van de actuele en komende
decentralisatie-uitkeringen:
Huisverbod bij huiselijk geweld*
Drank- en horecawet*
Anti-discriminatievoorzieningen*
Nationaal Actie-plan Sport en
Bewegen
Polarisatie en Radicalisering
Veilige Publieke Taak
Homo-emancipatiebeleid
Impuls Brede School Sport en
Cultuur
Tijdbeleid
Beeldende Kunst en Vormgeving
Wijken
Taalcoaches
Delltaplan Inburgering
Cultuurparticipatie
Stimulering lokaal klimaatbeleid
Tijdelijke Stimuleringsregeling
intensivering opsporing en
controle (Tsioc)*

Persexemplaar

VWS
VWS/ Justitie
WWI
VWS
BZK
BZK
OCW
VWS/OCW
OCW
OCW
WWI
WWI
WWI
OCW
VROM (uitvoering Senter Novem)

SZW

46

Bijlagen

Regionale Platforms fraudebestrijding*

SZW

* De met een sterretje gemarkeerde onderwerpen maakten in het POR 2008 deel uit van de
onderhoudsagenda.

De hier genoemde vakdepartementen zijn in eerste instantie verantwoordelijk voor de verdeling van de middelen. Sommige decentralisatieuitkeringen kennen een aanvraagprocedure, waarbij gemeenten plannen
indienen die door het vakdepartement beoordeeld worden. Op dit oordeel
wordt vervolgens een verdeling van de middelen over gemeenten
gebaseerd. Bij andere decentralisatieuitkeringen is de verdeling gebaseerd op bestuurlijke afspraken van het vakdepartement met de gemeenten, bijvoorbeeld in de vorm van een convenant.
De verdeling wordt vervolgens door de fondsbeheerders uitgevoerd en
vastgelegd in een aparte verdeel-AMvB.
In deze gevallen is de taak van de fondsbeheerders beperkt tot het
uitvoeren en vastleggen van de verdeling, alsmede om de gemeenten
hierover te informeren door middel van de gemeentefondscirculaires.
Informatie die betrekking heeft op de beleidsinhoud is primair de
verantwoordelijkheid van het betreffende vakdepartement.
2.4 Afgeronde onderwerpen
Onderstaande onderwerpen zijn afgevoerd van de onderhoudsagenda.
2.4.1 Beroepsgrootteverkleining ZMLK onderwijs
Met ingang van 1 januari 2006 is de groepsgrootte binnen het ZMLK
onderwijs van 12 naar 6 leerlingen verlaagd.De financiële gevolgen zijn
inmiddels in het gemeentefonds afgewikkeld. Er is geen verdere actie van
de fondsbeheerders meer noodzakelijk.
2.4.2 Overige onderwerpen
De volgende onderwerpen zijn van de onderhoudsagenda overgeheveld
naar bovenstaande lijst van integratie- en decentralisatieuitkeringen:
Anti discriminatievoorzieningen, Drank- en Horecawet, Huisverbod bij
huiselijk geweld, Tijdelijke Stimuleringsregeling intensivering opsporing
en controle, Regionale Platforms fraudebestrijding.

Persexemplaar

47

Bijlagen

HOOFDSTUK 3: SCAN
3.1 Inleiding
Het uitgangspunt bij het verdeelstelsel van het gemeentefonds is dat alle
gemeenten een gelijk voorzieningenniveau voor hun burgers kunnen
realiseren. Daarom wordt binnen het verdeelstelsel zowel rekening
gehouden met kostenverschillen door sociale en fysieke structuur en
centrumfunctie, als met ongelijke mogelijkheden eigen inkomsten te
genereren. Dat laatste gebeurt door verevening van een deel van de
capaciteit van de OZB, de voornaamste lokale belasting.
Bij het periodiek onderhoud van het verdeelstelsel van het gemeentefonds
worden veranderingen in de gemeentelijke kostenstructuur stelselmatig
gevolgd. Dat gebeurt door «de scan» op het niveau van clusters van
uitgaven. Het doel van de scan is wijzigingen in de kostenstructuur te
signaleren die consequenties voor de verdeling kunnen hebben. Eveneens
worden de inkomsten van de gemeenten gevolgd.
Dit hoofdstuk is als volgt opgebouwd: 3.2 biedt een samenvatting van de
uitkomsten van de scan van dit jaar en 3.3 geeft een korte beschrijving
van de methodiek van de scan. Dan volgt in 3.4 een schets van het
verloop van de inkomsten van alle gemeenten tezamen, die dient als
achtergrond voor de eigenlijke scan. In 3.5 tenslotte worden de resultaten
van de scan beschreven. Het geeft inzicht in de ontwikkeling van de
uitgaven en inkomsten in 2007/08 en – vooral – de verdeling ervan over
groepen gemeenten.
3.2 Samenvatting
De scan van dit jaar richt zich naast de gebruikelijke onderwerpen, op een
speciaal onderwerp, namelijk de financiële gevolgen van een krimpende
bevolking. Dit in aansluiting van het gezamenlijke advies daarover van de
Raad voor openbaar bestuur en de Raad voor de financiële verhoudingen.
Logischerwijs richten de raden hun blik ver vooruit, namelijk op demografische ontwikkeling op de lange termijn. Voor het POR beschikken we
daarentegen slechts over cijfers van het heden en het recente verleden, de
jaren 2005/08. Voor die jaren zijn we nagegaan of daarin al iets van door
de raden verwachte ontwikkelingen herkenbaar is. Deze eerste verkenning
brengt ons tot twee, naar hun aard voorlopige, conclusies:
• In de uitgaven- en inkomstenpatronen zijn onderdelen aan te wijzen
die «typisch» bij krimpgemeenten behoren, zoals minder kosten aan
onderwijshuisvesting en minder opbrengsten uit de grondexploitatie.
Los van de vraag of het voor hen «typisch» is, hebben krimpgemeenten een wat zwakkere sociale structuur en daarmee verbonden
hogere kosten. Ook de meeste andere kosten zijn eenvoudig te duiden
als uitvloeisel van hun sociale, demografische en economische
omstandigheden.
• Bezien vanuit het gemeentefonds is naar onze mening sprake van een
redelijke vergoeding voor de diverse uitgaven van krimpgemeenten,
zonder dat het fonds doelbewust op «krimp» is ingericht, evenmin als
het op stationaire of groeigemeenten als zodanig is geënt. Dat leidt
ook tot de conclusie dat het fonds minder automatisch het inwonertal
volgt, dan de raden in hun advies lijken aan te nemen. Afgezien van
deze kleine nuance, sluiten we ons aan bij de conclusie van de Rob en
de Rfv dat naar momentele kennis de introductie van een «groei of
krimp»-factor» in het gemeentefonds, niet in de rede ligt.

Persexemplaar

48

Bijlagen

In de reguliere scan zijn we «ingezoomd» op de achtergronden van de
gemiddelde OZB-stijging, waarbij we ook naar de samenhang met de
twee andere grote lokale heffingen hebben gekeken, die voor reiniging en
riolering. Ook zijn we nagegaan waaraan de eventuele extra middelen
worden besteed. Dit leidt tot volgende conclusies:
• de meeste gemeenten hebben een of meer van deze drie lokale lasten
verhoogd, sommige zelfs sterk; daarnaast is een kleine groep die ze
heeft verlaagd.
• Het gelijktijdig sterk verhogen van alle drie komt vrijwel niet voor; als
een van de drie (sterk) stijgt, is de stijging van de andere doorgaans
(heel) beperkt.
• Extra financiële armslag ontlenen de gemeenten grotendeels aan de
stijging van de OZB, al is dit qua omvang minder belangrijk dan de
armslag die de algemene uitkering biedt.
• De stijging van riool- en reinigingsrechten is meestal (veel) minder
groot dan van de OZB en heeft voor tweederde te maken met stijging
van kosten.
• Een specifieke bestedingsrichting van de extra middelen is niet
gevonden. De extra middelen worden dus op een breed terrein
aangewend, «voor elk wat wils».
Naar aanleiding van de scans van vorige jaren hebben wij buiten dit
onderhoudsrapport om een nader onderzoek laten doen naar de clusters
Kunst & Ontspanning en Oudheid. Dit brengt ons tot de conclusie dat de
verdeelmaatstaven in het cluster Kunst & Ontspanning de juiste zijn.
Slechts de bedragen per eenheid zijn zodanig, dat niet alle feitelijke
uitgaven worden gedekt. Dat is vanuit het gemeentefonds bezien ook niet
strikt nodig. Dat is gemiddeld genomen bij alle clusters het geval, wat
financieel mogelijk is doordat gemeenten meer aan OZB en Overige Eigen
Middelen ontvangen dan in het verdeelstelsel is verondersteld. Het geheel
overziende zien we dan ook geen aanleiding voor verdere stappen.
3.3 Over de scan als instrument
3.3.1 Doel en de aard van de scan
Het doel van de scan is het signaleren van wijzigingen in de gemeentelijke
kostenstructuur die consequenties kunnen hebben voor de verdeling van
de middelen uit het gemeentefonds. Het verdeelstelsel van het gemeentefonds beoogt de beschikbare middelen te verdelen met een globale
aansluiting op de gemeentelijke kostenstructuren, rekening houdend met
het vermogen eigen middelen te vergaren.
De scan is een eenvoudig instrument; dit correspondeert met de eerste
fase van het periodiek onderhoud: de signalering. Op basis van de scan
wordt bestuurlijk besloten of een waargenomen verandering in de
kostenstructuur aanleiding geeft tot nader onderzoek, de tweede fase van
het periodiek onderhoud. De resultaten van dit onderzoek kunnen
aanleiding vormen om tot de derde onderhoudsfase te besluiten, de fase
van aanpassing.
3.3.2 Inhoud en reikwijdte van de scan
IJkpunten: de veronderstelde uitgaven en inkomsten in het verdeelstelsel
De algemene uitkering uit het gemeentefonds wordt verdeeld met een
groot aantal (verdeel)maatstaven, zoals inwonertal, oppervlakte en
bebouwingsdichtheid. Al deze maatstaven zijn gegroepeerd tot veertien

Persexemplaar

49

Bijlagen

uitgavenclusters en twee inkomstenclusters. Een uitgavencluster is een
samenhangend geheel van beleidsterreinen.
De clusters in het gemeentefonds zijn:
Uitgavenclusters1:
Inkomstenclusters:
Werk & Inkomen
Onroerende zaakbelasting
Educatie
Overige eigen middelen
Zorg
Kunst & Ontspanning
Groen
Volkshuisvesting, Ruimtelijke
Ordening, Stedelijke vernieuwing
Oudheid
Riolering
Reiniging
Wegen & Water
Openbare Orde en Veiligheid
Fysiek milieu
Bevolkingszaken
Bestuursorganen
(Bijlage I. bij dit hoofdstuk bevat een gedetailleerd overzicht van de
samenstelling van de clusters.)
1

Er is nog het cluster Algemene ondersteuning. Dit wordt evenredig verdeeld over de andere
clusters, behalve over Bestuursorganen.

Voor elk van de uitgavenclusters is een zogeheten ijkpunt opgesteld. Dat
is een formule die het veronderstelde kostenniveau van een gemeente in
een cluster weergeeft. Een eenvoudig voorbeeld is Oudheid. Daarvan luidt
de ijkpuntformule (in ronde bedragen):
4600 x oppervlak historische kern + 44 x woningen in «bewoonde oorden
1930» + 127 x woningen in «bewoonde oorden 1930» bij die gemeenten
die óók een historische kern hebben + 1 x woonruimte.
De gemeenten krijgen dus een bedrag per woonruimte en bedragen voor
de omvang van hun historische bebouwing.
Voor het inkomstencluster Onroerende Zaakbelasting is eveneens een
ijkpunt opgesteld.1 Voor het inkomstencluster Overige eigen middelen is
dat niet gedaan. Van deze gemeentelijke middelen wordt eenvoudigweg
aangenomen dat ze 5% bedragen van de som van de ijkpunten van de
uitgavenclusters.
De omvang van de algemene uitkering van een gemeente wordt bepaald
door het totaal van alle uitgavenclusters bij elkaar, minus het totaal van de
inkomstenclusters.
We benadrukken dat gemeenten – binnen het raamwerk van hun
wettelijke taken – vrij zijn in de besteding van de algemene uitkering. Een
gemeente die volgens het ijkpunt een X bedrag ontvangt voor uitgavencluster A, is dus niet verplicht dat bedrag daadwerkelijk aan A te besteden.

1

Dit is uitvoering behandeld in het Periodiek
Onderhoudsrapport 2007, dat verscheen
in september 2006.

Feitelijke uitgaven en inkomsten volgens gemeentelijke begrotingen
Wat de gemeenten daadwerkelijk uitgeven voor de uitgavenclusters en
ontvangen uit de inkomstenclusters leiden wij af uit de gemeentelijke
begrotingen. Strikt genomen komt de realiteit beter tot uiting in de
gemeenterekening, maar gebruik van de rekening heeft als nadeel dat de

Persexemplaar

50

Bijlagen

actualiteitswaarde van de scan vermindert. Voor deze scan (POR 2009)
kunnen wij ons baseren op de begrotingen 2008, of op de rekeningen van
2006. Omwille van de actualiteit kiezen we voor de begrotingen – dit te
meer vanwege de grote dynamiek van de gemeentelijke wereld en dus de
gemeentefinanciën. Bovendien is uit diverse onderzoeken gebleken dat de
verschillen tussen rekening en begroting doorgaans niet spectaculair zijn,
ook omdat begrotingen op de laatst bekende rekeningcijfers voortbouwen.
Vergelijking van ijkpunten en feitelijke uitgaven en inkomsten
Deze vergelijking is het hart van de scan. Als de scan grote verschillen laat
zien tussen de ijkpunten en de feitelijke omvang van clusters bij alle, of bij
groepen van gemeenten, dan kan deze «scheefheid» reden zijn verder te
kijken.
Zoals hierboven is betoogd, hoeft een verschil als zodanig geen probleem
te zijn. Een verschil kan het gevolg zijn van de gemeentelijke beleidsvrijheid meer of minder te besteden dan de ijkpunten aangeven. Bovendien is het stelsel globaal: het kan en wil geen maatpak zijn voor elke
afzonderlijke gemeente.
In de scan van het POR zijn er twee standaardmanieren om verschillen
tussen veronderstelde en feitelijke uitgaven en inkomsten op het spoor te
komen. Ten eerste een toets op het verschil tussen ijkpunt en feitelijke
omvang voor alle gemeenten die onderwerp van de scan zijn. Ten tweede
een toets op het verschil tussen ijkpunt en feitelijke omvang voor twee
groepen van gemeenten, namelijk kleine versus grote.
Geven deze toetsen zicht op verschillen die a) relatief groot zijn, die b)
bestendig zijn en die c) vermoedelijk samenhangen met structurele, voor
gemeenten weinig beïnvloedbare kenmerken of met wettelijke voorschriften, dan wijden we er een nadere beschouwing aan in het kader van
deze scan. (Soms is dat op zijn beurt aanleiding voor nader onderzoek
buiten het kader van het POR, zoals bij de clusters Kunst & Ontspanning
en Oudheid. Dat kan weer leiden tot een onderzoek gericht op mogelijke
herijking, laatstelijk gebeurde dat bij het cluster Openbare orde en
veiligheid.)
Naast deze standaard aanpak, kan ook de actualiteit reden zijn een
onderwerp te behandelen. Dat jaar gaan we in op gemeenten met een
krimpende bevolkingen en gemeenten met een hoge OZB-stijging.
Reikwijdte van de scan
De scan richt zich op alle gemeenten behalve de vijf Waddengemeenten
en de vier grote steden. Door hun positie in het verdeelstelsel is het
nauwelijks relevant hen in de analyse te betrekken. De grafieken van de
eigenlijke scan in paragraaf 3.5 hebben dus betrekking op de Nederlandse
gemeenten zonder deze negen. (De als algemene achtergrond geschetste
ontwikkeling in 3.4 gaat wel over alle gemeenten.)
De kwaliteit van gemeentelijke begrotingsgegevens wordt steeds beter.
Vorig jaar vielen om datatechnische redenen 29 gemeenten buiten de
onderzoekgroep. Dit jaar zijn dat er nog maar 11.
3.4 Ontwikkeling van gemeentelijke inkomsten en uitgaven in
alle gemeenten
Als achtergrond van de scan in 3.5 schetsen we de loop van uitgaven en
inkomsten in 2007 en 2008 voor alle Nederlandse gemeenten gezamenlijk,
met uitzondering van de genoemde 11 gemeenten.

Persexemplaar

51

Bijlagen

3.4.1 Het niveau van de begrote gemeentelijke inkomsten
Figuur 3.1 geeft een overzicht van de ontwikkeling van het totaal aan
gemeentelijke inkomsten volgens de gemeentebegrotingen in 2007 en
2008. De figuur onderscheidt zes inkomstenbronnen:
i. de Onroerende zaakbelasting (OZB),
ii. andere belastingen dan de OZB,
iii. gemeentelijke rechten en heffingen,
iv. de baten uit de resterende Overige eigen middelen (OEM),
v. de Algemene uitkering,
vi. een restgroep van inkomsten die vooral bestaat uit Specifieke
uitkeringen.1
Figuur 3.1 betreft dus ook de vier grote steden en de Waddengemeenten
(de twee categorieën die in paragraaf 3.5 buiten beschouwing zullen
blijven).
Figuur 3.1 Ontwikkeling van begrote gemeentelijke inkomsten 2007/08
(miljarden euro’s, alle gemeenten)

18
16

in miljarden euro's

14
12
10
8
6
4
2

Overig (m.n. specifieke
uitkeringen)

Algemene uitkering

Baten uit overige eigen
middelen (OEM)

Rechten & heffingen

andere belastingen dan
OZB

Onroerendezaakbelasting
(OZB)

0

1

Deze indeling voerden we vorig jaar in. Volgens de geldende definities behoren sommige
«kleine» belastingen en rechten tot de OEM,
de overige eigen middelen. Ofschoon dat het
geen grote bedragen zijn, halen we ze t.b.v.
van figuur 3.1 sinds vorig jaar uit de OEM en
voegen ze bij ii en iii. Zo brengen we met i, ii
en iii expliciet alle belastingen en heffingen in
beeld waarmee burgers en bedrijven te maken
hebben.
2
Alle bedragen in deze vijf onderdelen zijn
voor het jaar 2007 wat hoger dan die we in het
vorige POR vermeldden. De reden is dat toen
om data-technische redenen de tien
herindelingsgemeenten buiten dit overzicht
zijn gehouden; inmiddels zijn cijfers gecorrigeerd en hier gebruikt.

2007

2008

We gaan nu op deze vijf onderdelen nader in.2
i. Onroerende zaakbelasting (OZB)
De OZB stijgt van € 2,6 miljard in 2007 naar € 2,7 miljard in 2008, een
toename van 3,9%. Dat is meer dan de stijging van 2,9%, die in het vorige
POR werd waargenomen. In subparagraaf 3.5.2 komen we daarop terug.

Persexemplaar

52

Bijlagen

ii. andere belastingen dan de OZB
Ondanks de gedeeltelijke afschaffing is de OZB nog steeds de grootste
lokale belasting, want alle andere gemeentelijke belastingen tezamen
bedragen «slechts» € 0,8 miljard. Hun omvang groeide tussen 2007 en
2008 met 4,7%, dus een fractie minder dan de vorige stijging van 4,9%.
Vorig jaar steeg de parkeerbelasting (d.i. parkeergelden en leges van
parkeervergunningen) meer dan gemiddeld. Dit jaar is de stijging van
deze en de meeste andere onderdelen min of meer gelijk aan de totale
groei van 4,7%.
iii. gemeentelijke rechten en bestemmingsheffingen
Het begrote bedrag van deze groep gemeentelijke inkomsten is in 2008
€ 3,7 miljard. Daarvan is € 0,1 miljard het gevolg van een boekhoudkundige verandering. Sinds 2008 zijn de gemeenten weer verplicht de
marktgelden en begrafenisrechten afzonderlijk te boeken, wat overigens
voor 2004 ook het geval was. Gecorrigeerd voor deze verandering nam
deze groep inkomsten tot met 4,7%, dat is wat minder dan de stijging
tussen 2006 en 2007, die 5,3% beliep.
Het betreft inkomsten waar specifieke prestaties tegenover staan. Hun
begrote bedrag mag niet hoger zijn dan de begrote kosten van die
prestaties.1 Daarin onderscheiden deze inkomsten zich van de belastingen, waaraan geen specifieke prestaties gekoppeld hoeven te zijn en
kostendekkendheid geen rol speelt bij te toegestane hoogte.
Van de rechten zijn het reinigingsrecht en de afvalstoffenheffing financieel
de grootste. In 2008 beliepen ze € 1,7 miljard, wat 1,6% meer is dan het
jaar ervoor; daarmee is de stijging iets minder dan de 2,0% in het vorige
POR. Qua financieel belang volgen dan de rioolrechten. Deze stegen met
6,4% tot een niveau van een kleine € 1,2 miljard in 2008; ook deze stijging
is kleiner dan die van vorig jaar (8,8%).
Hogere waren de toenames van de bouwleges en secretarieleges. De
bouwleges stegen in 2008 met 9,9% (was 7,9%) en de secretarieleges met
10,5% (was 9,2%).
iv. de baten uit Overige eigen middelen (OEM)
Het begrip «Overige eigen middelen» (OEM) wordt op deze plaats anders
gebruikt dan in het verdeelstelsel van het gemeentefonds. Hier, evenals in
figuur 3.2, heeft het begrip OEM betrekking op de baten van de betreffende begrotingsposten, samen goed voor zo’n € 9,7 miljard. In het fonds
figureert van de OEM alleen het saldo van baten en lasten; dat saldo is
veel lager en komt aan de orde bij de eigenlijke scan in paragraaf 3.5,
onderdeel 3.5.3.
De hier besproken OEM-baten bestaan voor ruim tweederde uit revenuen
van de grondexploitatie. De resterende deel wordt grotendeels gevormd
door opbrengsten uit geldleningen en beleggingen. De OEM-baten stegen
van 2007 op 2008 van € 8,7 miljard naar € 9,7 miljard, dus met 11%. Dit
was de resultante van dalingen en stijgingen van afzonderlijke onderdelen. Ten eerste stegen de baten uit grondexploitatie met ruim € 0,9
miljard, terwijl de opbrengsten uit geldleningen en beleggingen € 0,1
miljard daalden. Deze diverse andere veranderingen waren kleiner;
gezamenlijk leiden ze tot een toename van de OEM-baten € 0,1 miljard.

1

Het is wel toegestaan de rechten lager vast
te stellen dan de kosten; ook is het mogelijk
op het ene recht «te verdienen» mits men op
een ander recht «verliest», zodanig dat de som
van rechten maximaal 100% is van de som
van de kosten.

v. de Algemene uitkering
Deze steeg van € 14,8 miljard in 2007 naar € 15,6 miljard in 2008. Het
verschil van € 0,8 miljard is voor grootste deel – namelijk € 0,7 miljard –
het gevolg van het algemene accres van het gemeentefonds.

Persexemplaar

53

Bijlagen

vi. overige inkomsten die vooral bestaat uit Specifieke uitkeringen
Deze groep bestaat vooral uit specifieke uitkeringen. Vooral, maar niet
uitsluitend, want de begrotingsstatistiek maakt het niet mogelijk specifieke
uitkeringen afzonderlijk of als categorie te bepalen. Het verloop van deze
overige inkomsten geeft daarom slechts een globale indruk van de
ontwikkeling van het bedrag aan Specifieke uitkeringen. Het totaal van
deze overige inkomsten gingen volgens de begrotingen van € 16,8 miljard
naar € 16,5 miljard, een daling dus van € 0,3 miljard.
3.4.2 De begrote gemeentelijke netto-uitgaven (alle gemeenten)
In het verdeelstelsel staan niet bruto-uitgaven, maar netto-uitgaven
centraal, dit is het saldo van de lasten en specifieke baten; het saldo van
de diverse clusters wordt afgebeeld in Figuur 3.2. De gemiddelde groei
tussen 2007 en 2008 is 6,5%. De clusters Openbare orde en veiligheid,
Oudheid en Wegen & Water liggen met hun groei duidelijk boven dat
gemiddelde, de clusters Educatie, Werk & Inkomen en Bevolkingszaken
eronder.
Figuur 3.2 Netto-uitgaven per cluster voor de jaren 2007 en 2008 (miljarden
euro’s, alle gemeenten)

5,5
5,0
4,5
4,0
3,5
3,0
2,5
2,0
1,5
1,0
0,5
0,0

2007

Reiniging

Riolering

Oudheid

Bevolkingszaken

Fysiek milieu

Bestuursorganen

VHROSV

Groen

Openbare orde en
veiligheid

Werk & Inkomen

Kunst &
Ontspanning

Educatie

Wegen & Water

Maatschappelijke
zorg

-0,5

2008

3.5 Scan van inkomsten en uitgaven bij 423 gemeenten
3.5.1 Inleiding
Deze paragraaf bevat de eigenlijke scan, het hart van dit hoofdstuk. Hier
worden de ijkpunten uit het gemeentefonds vergeleken met de feitelijke
ontwikkeling van uitgaven en inkomsten, zoals af te leiden uit de
CBS-begrotingsstatistiek.

Persexemplaar

54

Bijlagen

Zoals gezegd heeft de scan betrekking op de meeste, maar niet alle 443
gemeenten. Vanwege hun bijzondere positie in het verdeelstelsel worden
de Waddengemeenten en de vier grote steden erbuiten gehouden. In
principe gaat dit POR dus over 434 gemeenten. Daarvan moeten vanwege
de kwaliteit van het basismateriaal 11 gemeenten buiten beschouwing
worden gelaten, zodat de scan over 423 gemeenten gaat. Het onderzoek is
gebaseerd op drie begrotingsjaren, namelijk 2006, 2007 en 2008; soms
betrekken we ook het jaar 2005 in de beschouwing, in het bijzonder in het
onderzoek naar de gemeenten met een dalend inwonertal.
De opbouw van deze paragraaf is als volgt.
In 3.5.2 vergelijken we de veronderstelde met de feitelijke inkomsten,
namelijk de netto-inkomsten uit de Onroerend zaakbelasting (OZB) en de
Overige eigen middelen (OEM). Dan volgen in 3.5.3 de verschillen tussen
de veronderstelde en de feitelijke inkomsten.
Naast de behandeling van de gebruikelijke onderwerpen, besteden we
extra aandacht aan:
• De stijging van de OZB-opbrengst van 2007 op 2008. Dat gebeurt
vanuit twee invalshoeken. In 3.5.2 analyseren we ten eerste hoe de
OZB-opbrengst zich ontwikkelde in samenhang met twee andere grote
gemeentelijke heffingen, de rioolrechten en de reinigingsrechten (en
afvalstoffenheffingen); ten tweede onderzoeken we hoe deze extra
middelen worden besteed, dat wil zeggen, of ze neerslaan op
specifieke beleidsterreinen.
• Gemeenten met een krimpende bevolking; dit op advies van de Raad
voor de financiële verhoudingen. Hieraan besteden we de nieuwe
subparagraaf, 3.5.4.
3.5.2 De scan van veronderstelde versus feitelijke inkomstenstructuur
Clusters OZB en Overige eigen middelen: Veronderstelde versus feitelijke
inkomsten voor 423 gemeenten
In Figuur 3.3 is het verschil opgenomen tussen de veronderstelde omvang
van de OEM en de OZB waarmee in de verdeling van het gemeentefonds
rekening wordt gehouden en de feitelijke omvang volgens de begrotingsgegevens van 2005, 2006 en 2007. Voor de verdeling van het gemeentefonds gaat we ervan uit dat 5% van de netto-uitgaven uit de OEM wordt
bekostigd en dat gemeenten OZB heffen volgens een landelijk rekentarief.
In werkelijkheid heeft elke gemeente een andere hoeveelheid OEM en een
eigen OZB-tarief. In deze subparagraaf zullen we veronderstelling en
werkelijkheid vergelijken.

Persexemplaar

55

Bijlagen

Figuur 3.3 Verschil tussen feitelijke en veronderstelde hoogte Onroerende
zaakbelasting en Overige eigen middelen (exclusief mutatie reserves) in 2005
t/m 2008 (euro per inwoner, 423 gemeenten)

OZB

Overige eigen middelen

70
60
50
40
30
20
10
0

2005

2006

2007

2008

Te zien is dat voor zowel de OEM, als de OZB de feitelijke netto-inkomsten
duidelijk hoger zijn dan het niveau waarmee in het gemeentefonds
rekening wordt gehouden. Voor de OEM en OZB samen loopt dat verschil
op tot € 88 per inwoner. (Dit stelt de gemeenten in de gelegenheid meer
uit te geven dan in het gemeentefonds wordt aangenomen. Omdat ze
daarnaast ook nog € 21 per inwoner aan hun reserves onttrekken, liggen
de feitelijke uitgaven in totaal € 109 hoger dan de uitgaven-ijkpunten van
het gemeentefonds aangeven. Op de uitgaven komen we in subparagraaf
3.5.3 terug.)
Bij de OZB was in 2006 het verschil tussen norm en werkelijkheid flink
kleiner geworden, wat verband hield met de afschaffing van de gebruiksbelasting op woningen. In 2007 nam het verschil nog iets af en is in 2008
weer wat gestegen naar € 29 per inwoner.
Inkomstencluster Overige eigen inkomsten
Voor de Overige eigen middelen neemt het verschil tussen het feitelijke en
het veronderstelde niveau toe. Het verschil bedraagt in 2008 € 58 per
inwoner. Dit verschil neemt meerdere jaren toe. Vorig jaar deden we
daarom een nader onderzoek, waarover we in het periodiek onderhoudsrapport van vorig jaar berichtten. De conclusie was dat er al met al geen
reden is tot zorg, vooral door de samenstelling van de OEM: deze bestaan
voor maar een klein deel uit tarieven waar de burger direct iets van merkt.
De ontwikkelingen in 2008 geven geen betekenisvolle verandering in dit
beeld te zien. Daarom laten we de Overige eigen inkomsten in het
periodiek onderhoudsrapport van dit jaar verder buiten beschouwing.
Inkomstencluster Onroerende zaakbelasting (in samenhang met heffingen
voor riool en reiniging)
In figuur 3.3 hierboven zagen we dat de gemeenten meer OZB innen, dan
waarvan het ijkpunt OZB in het gemeentefonds uitgaat. De afschaffing van
het gebruikersdeel van de OZB op woningen in 2006, heeft het verschil
flink verkleind. In 2007 was het verschil nog wat verminderd. In 2008 is het

Persexemplaar

56

Bijlagen

weer wat gestegen en bedraagt voor alle 423 gemeenten samen nu € 29
per inwoner, twee euro meer dan vorig jaar.
Figuur 3.4 geeft dezelfde informatie als Figuur 3.3, maar dan uitgesplitst
naar groottegroepen.
Het blijkt dat de kleine stijging zich over bijna alle groottegroepen
uitstrekt. Alleen de gemeenten tot 10 000 inwoners maken het verschil
tussen feitelijke en geijkte OZB iets kleiner. Bij de andere groepen neemt
het verschil toe, bij de kleinere gemeenten wat minder dan bij de grotere.
Figuur 3.4. Verschil tussen begrote OZB-opbrengst en het ijkpunt voor de jaren
2005 t/m 2008 naar gemeentegrootte (euro per inwoner, 423 gemeenten)
0-10.000 inw

10-20.000 inw

20-50.000 inw

50-100.000 inw

100-250.000 inw

80
70
60
50
40
30
20
10
0

2005

2006

2007

2008

OZB, riool en reinigingsrechten ingedeeld naar mate van verandering
tussen 2007 en 2008
Het voorgaande beeld ziet er gematigd uit, maar geeft onvolledig zicht op
de onderliggende verschillen. Daar gaan we nader op in, want de
gemiddelde gemeente bestaat niet.
En dan nog staat de gemiddelde OZB-stijging niet op zichzelf, ook de twee
andere grote lokale heffingen (riool en reiniging) laten stijgingen zien. We
bekijken daarom deze drie afzonderlijk, en ook hun totaal.
Bovendien richten we ons op de gehele stijging van de OZB, en niet de
(stijgende) afwijking ten opzichte van het ijkpunt. Daarmee bezien we de
OZB eerder vanuit de burger dan vanuit de gemeente. Voor de gemeente
is de afwijking van het ijkpunt van belang vanwege de uitkering uit het
gemeentefonds. Voor de burgers is de gehele OZB-aanslag van belang.
Dezelfde gedachtegang kan men volgen voor de riool- en reinigingsrechten. Voor de gemeente is de kostendekkendheid van de tarieven relevant –
zeker als die kosten stijgen -, voor de burgers tellen vooral de tarieven,
hoe zeer zij ook de aanwezigheid van riool en reiniging als zodanig mogen
waarderen.
Als algemeen kader geven we eerst de totale bedragen (in euro per
inwoner) en de stijging daarvan in de laatste jaren van de 423 gemeenten
van dit POR.

Persexemplaar

57

Bijlagen

Tabel 1. Onroerend zaakbelasting, Rioolrechten en Reinigingsrechten/
Afvalstoffenheffing 2007 en 2008 (euro per inwoner, 423 gemeenten)

2007

Groei in
€/inwoner (idem
in %)

2008

OZB
Rioolrecht
Reinigingsrecht/afvalstoffenheffing

154
66
101

7 (4,6%)
4 (5,4%)
1 (0,7%)

161
70
102

Totaal

321

11* (3,5%)

332

* Door afronding op hele euro’s is het totaal soms ongelijk aan de som der onderdelen

De OZB-opbrengst in euro per inwoner is dus anderhalf keer sterker
gestegen dan vorig jaar, het rioolrecht is minder gestegen, maar nog
steeds meer dan de OZB, terwijl het reinigingsrecht en de afvalstoffenheffing licht zijn gestegen. Het totaal van deze drie voor burgers en
gemeenten belangrijke heffingen steeg met 3,5%, iets meer dan de 3,3%
van vorig jaar.
Figuur 3.5 hieronder geeft een indruk van hoe verschillend deze gemiddelde groei in de praktijk kan uitpakken. We hebben de veranderingen – in
euro per inwoner – voor elk van deze drie heffingen en voor hun totaal in
vijf even grote groepen verdeeld. Neem de OZB. In de groep met de
hoogste stijging, nam de OZB-opbrengst met gemiddeld 17 euro per
inwoner toe; daartegenover staat een laagste groep, waar de OZB met
gemiddeld 1 euro per inwoner daalde. Groter nog zijn de verschillen bij
reinigingsrecht/afvalstoffenheffing: bij de hoogste groep kwam er
gemiddeld 12 euro bij, bij de laagste groep ging er 12 euro per inwoner af.
En in werkelijkheid komen er nog grotere verschillen voor. Wat we hier
presenteren zijn immers op zich zelf gemiddelden, zij het van vijf groepen
die van hoog naar laag lopen.
Tenslotte hebben we ook het totaal van de drie heffingen afgebeeld. In de
hoogste groep komt er 28 euro per inwoner bij tussen 2007 en 2008; in de
laagste groep gaat er 4 af. We merken op dat de uitersten van het totaal
kleiner zijn, dan de som van de uitersten van de afzonderlijke heffingen.
Dat komt omdat er geen enkele gemeente is die voor zowel de OZB, als
het rioolrecht en het reinigingsrecht het hoogst of het laagst staat.
Klaarblijkelijk vindt er op lokaal niveau een soort uitruil plaats en laat men
een grote stijging (of daling) van de ene heffing niet samengaan met een
zelfde verandering van de beide andere heffingen.

Persexemplaar

58

Bijlagen

Figuur 3.5, Opbrengstverandering tussen 2007 en 2008 van Onroerend zaakbelasting, Rioolrechten en Reinigingsrechten/Afvalstoffenheffing (euro per
inwoner, 423 gemeenten)

30
25
20
15
10
5
0
-5
-10
OZB

Riolering

1. Hoogste stijging
4. Stijging / Daling

Reiniging

2. Hoge stijging
5. Grootste daling

Totaal

3. Matige stijging

We stelden dat voor de burgers vooral «hun» tarief van belang is. Wat
voor de gemeente een opbrengst is, is voor hen vooral een «lokale last».
Voor de gemeente daarentegen zijn naast de opbrengsten ook de kosten
relevant. In vorige jaren wezen we al op een tendens tot hogere kostendekking. Er is tegelijk ook een tendens van kostenstijging, in het bijzonder
bij de riolering, onder meer vanwege de eisen die het (nieuwe) waterbeheer stelt. De stijging van opbrengsten voor riool- en reinigingsheffingen is daarom in twee componenten te scheiden: een toename om
gestegen kosten te dekken en een toename om – bij gegeven kosten – het
percentage van kostendekking te verhogen. Bij de OZB is dat niet aan de
orde. Dat is immers een algemene belasting waar geen specifieke kosten
tegenover staan.
In Figuur 3.6 is de totale stijging voor de vijf groepen afgebeeld. Voor elk
van de groepen is de totale stijging gesplitst in die vanwege hogere
kosten en die door hogere kostendekking.
In de vier groepen met een stijgend totaal aan OZB en riool- en reinigingsrecht, hangt een deel van de stijging samen met stijgende kosten –
grofweg een kwart. Uit het achterliggende cijfermateriaal blijkt dat dit
voor een groot deel met de kosten voor riolering samenhangt. Opvallend
is de vijfde groep, degene met een daling. De daling in deze groep vloeit
goeddeels voort uit kostendaling. Gemiddeld genomen heeft deze groep
van gemeenten de kostendaling dus niet omgezet in een hoger percentage kostendekking, maar volledig vertaald in lagere tarieven voor burgers
en bedrijven.
We concluderen dat de lokale lasten ook werkelijk lokaal zijn. In de ene
gemeente kunnen ze flink stijgen, in de andere kunnen ze dalen.

Persexemplaar

59

Bijlagen

Figuur 3.6, Opbrengstverandering tussen 2007 en 2008 van het totaal van drie
heffingen (OZB, «riool» en «reiniging») door meer kosten en hogere kostendekking (euro per inwoner, 423 gemeenten)

30
25
20
15
10
5
0
-5
-10
1. Hoogste
stijging

2. Hoge
stijging

3. Matige
stijging

hogere kostendekking

4. Stijging /
Daling

5. Grootste
daling

meer kosten

Besteding van extra inkomsten uit OZB en riool- en reinigingsrechten
We hebben ook onderzocht of de middelen waarover de gemeenten
beschikking krijgen door de verhoging van hun tarieven van de OZB, de
riolering en de reiniging in (een) specifieke cluster(s) zijn besteed. Dat is
niet het geval, met uitzondering van natuurlijk de besteding in de clusters
Riool en Reiniging zelf.
We lichten dat hieronder toe.
Om te beginnen zetten we de betreffende bedragen (per inwoner) op een
rij voor vijf groepen gemeenten. De groepen zijn gevormd op basis van de
verandering van de som van de drie grootste lokale lasten. Bij de eerste
groep daalde deze som, bij de andere vier groepen was sprake van
stijging in oplopende mate. (Deze indeling lijkt sterk op, maar is niet
identiek aan, de indeling in de vijf groepen hierboven.)
Tabel 2. Groei van Onroerend zaakbelasting, Rioolrechten en Reinigingsrechten/Afvalstoffenheffing tussen 2007 en
2008, verdeeld in kostenstijging en vrije ruimte (euro per inwoner, 423 gemeenten)
Daling
(43)

Stijging 0% tot
2% (77)

Stijging 2% tot
4% (119)

Stijging 4% tot
6% (83)

Stijging 6% en
meer (101)

OZB
Rioolrecht
Reinigingsrecht/afvalstoffenheffing

1
0
– 11

4
1
–2

5
3
2

10
5
1

14
8
7

Totaal van de grootste lokale lasten
Waarvan voor
Kosten riool en reiniging
Extra vrije bestedingsruimte

–9

3

10

16

28

–6
–3

0
4

3
7

3
13

11
17

Groep (aantal gemeenten)

Persexemplaar

60

Bijlagen

Ook deze tabel illustreert dat een wereld schuil gaat achter landelijke
gemiddelden. Voor deze groepen varieert de verandering van lasten van
min negen euro per inwoner – een daling dus – tot plus 28 euro per
inwoner.
In de groep met dalende lasten, wordt de daling voor het leeuwendeel
veroorzaakt door de daling van het reinigingsrecht en de afvalstoffenheffing. Op hun beurt hebben die dalende lasten te maken met vooral
lagere kosten voor de reiniging, maar deels ook met een verlaging van
tarieven die uitgaan boven de kostendaling. Deze gemeenten verlagen
dus hun bestedingsruimte ten bate van de burgers.
Bij vier groepen waarvan de som van de drie grootste lokale lasten stijgt,
wisselt het beeld. Maar globaal genomen heeft de algehele stijging met
de OZB te maken. Ten minste de helft van de lastenstijging vloeit voort uit
een hogere OZB. Het andere, kleinere deel van de lastenstijging is het
gevolg van de riool- en reinigingsrechten en heeft op zijn beurt sterk te
maken met hogere kosten. Met andere woorden: als gemeenten hun rioolen reinigingsrechten verhogen, dan doen ze dat voor het merendeel
vanwege hogere kosten en voor een kleiner deel om de kostendekking te
verbeteren.
Over het geheel genomen vergroten de gemeenten hun bestedingsruimte
dus vooral door meer OZB te heffen en maar beperkt door stijgingen van
de riool- en reinigingsrechten die uitgaan boven de kostenstijging.
Terzijde merken we op dat de extra bestedingsruimte uit hoofde van de
lokale lasten relatief gering is. Zelfs in gemeenten met sterk stijgende
lasten is de extra ruimte die de algemene uitkering uit het gemeentefonds
heeft driemaal hoger. In de gemeente met lagere stijgingen is het belang
van het gemeentefonds natuurlijk nog belangrijker.
Voor elk van deze vijf groepen is nagegaan of er een relatie is tussen de
ontwikkeling van de bestedingsruimte door toename van deze drie lokale
lasten enerzijds en bepaalde bestedingscategorieën anderzijds. Dat blijkt
niet het geval te zijn. Dat is zonder meer vanzelfsprekend voor de drie
eerste groepen (de «dalers» en de twee «lichte stijgers»). Bij hen is de
extra ruimte door de verandering van hun lokale heffingen zo gering, dat
ze verwaarloosbaar is in vergelijking met de bijdrage die de algemene
uitkering levert; de bijdrage van de OEM versterkt dit nog eens. Maar ook
bij de groepen met een lastenstijging van 4 tot 6%, respectievelijk 6% en
meer ontbreekt de relatie met specifieke uitgavenclusters.
We concluderen dat stijgingen van de OZB en van de riool- en reinigingsrechten (als ze de kosten te boven gaan) niet in een specifieke richtingen,
maar in een breed pakket van gemeentelijke voorzieningen worden
besteed. Voor «elk wat wils».
3.5.3 IJkpunten versus feitelijke uitgaven
In deze subparagraaf behandelen we de uitgavenclusters. In dit POR
kunnen we voor het eerst de in 2006 herijkte «sociale clusters» voor twee
jaar naast elkaar zetten. De herijking hield namelijk mede in dat de twee
clusters Bijstand en Zorg vanaf 2006 werden vervangen door de clusters
Werk&Inkomen, Educatie en Maatschappelijke Zorg. Van deze drie kunnen
we de ontwikkeling in 2006 en 2007 met elkaar vergelijken.
Twee toetsen op verschillen tussen ijkpunten en feitelijke uitgaven
Verschillen tussen veronderstelde en feitelijke uitgavenpatronen komen in
twee vormen tot uiting. De eerste vorm is dat voor alle gemeenten bij
elkaar de omvang van de feitelijke uitgaven afwijkt van de veronderstelde
uitgaven. De tweede uitingsvorm is dat de feitelijke verdeling van
uitgaven over groepen van gemeenten verschilt van de veronderstelde,

Persexemplaar

61

Bijlagen

zelfs als de totalen voor alle gemeenten aan elkaar gelijk zijn. Beide
vormen worden achtereenvolgend in beeld gebracht in de Figuren 3.7 en
3.8.

bestuursorganen

bevolkingszaken

fysiek milieu

openb. orde en
veiligheid

wegen & water

reiniging

riolering

oudheid

vhrosv

groen

kunst & ontspanning

werk & inkomen

maatschappelijke zorg

educatie

Figuur 3.7. IJkpunten minus feitelijke uitgaven per cluster in 2006 t/m 2008
(euro per inwoner, 423 gemeenten)

20
15
10
5
0
-5
-10
-15
-20
-25
-30

2006

2007

2008

Zoals we bij bespreking van de inkomsten zagen, hebben de gemeenten
meer eigen middelen dan in het gemeentefonds wordt verondersteld. Dat
extra geld besteden ze op uiteenlopende beleidsterreinen, zodat daar de
uitgaven hoger zijn dan in het fonds wordt verondersteld. Dat is ook te
zien aan Figuur 3.7. Bij de meeste clusters is het verschil uitgavenijkpunt
minus feitelijke uitgaven negatief, dat wil zeggen dat de feitelijke uitgaven
hoger zijn dan de geijkte.
Kijken we in Figuur 3.7 naar veranderingen tussen 2007 en 2008 – in de
grafiek het verschil tussen het middelste en rechter staafje per afzonderlijk
cluster – dan zien we een heel gevarieerd beeld. Er lopen dan ook diverse
ontwikkelingen door elkaar heen, zodat van een algemeen beeld geen
sprake is. Dat geldt ook voor de tweede vorm om mogelijke scheefheid
van verdeling van het fonds op het spoor te komen. Die is afgebeeld in
Figuur 3.8, waarin ook het verschil tussen ijkpunten en uitgaven wordt
afgebeeld, maar dan voor kleine en grote gemeenten in het jaar 2008.
Daarom zullen we de clusters apart of in samenhangende groepen
bespreken.

Persexemplaar

62

Bijlagen

bestuursorganen

bevolkingszaken

fysiek milieu

openb. orde en
veiligheid

wegen & water

reiniging

riolering

oudheid

vhrosv

groen

kunst & ontspanning

werk & inkomen

maatschappelijke zorg

educatie

Figuur 3.8 IJkpunten minus feitelijke uitgaven 2008, per cluster in kleine en
grote gemeenten (euro per inwoner, 176 resp. 63 gemeenten)

20
15
10
5
0
-5
-10
-15
-20
-25
-30
-35
-40

< 20000 inw

> 50000 inw

Niet alle clusters komen uit figuren 3.9 en 3.10 als potentieel «scheef» na
voren. We zullen ze toch allemaal bespreken. Soms alleen om aan te
geven dat er niets bijzonders aan de hand is, soms om een bepaalde
bijzonderheid te vermelden.
Werk & Inkomen, Educatie en Maatschappelijke zorg
Van deze drie in 2006 herijkte clusters valt Educatie op, omdat de
gemeenten minder uitgeven dan het ijkpunt aangeeft. Dit is echter schijn.
Bij het herijkingsonderzoek kwam naar voren dat bij Educatie – waarvan
schoolgebouwen een groot deel uitmaken – vaak sprake is van «verborgen» kapitaallasten. In het verleden zijn deze gebouwen zodanig gefinancierd en geboekt dat de kosten voor rente en afschrijving buiten beeld
bleven. In werkelijkheid bestaan die kosten wel. Ze zullen – onder de
huidige regels – in de begroting terecht komen. Het ijkpunt houdt daar nu
al rekening mee.
Voor het cluster Maatschappelijke Zorg zijn de begrote uitgaven iets
omvangrijker dan de in het gemeentefonds veronderstelde uitgaven. Dit
cluster omvat ook de onderdelen van de Wet Maatschappelijke Ondersteuning (WMO) die voorheen vielen onder de WVG en de welzijnswet. Op dit
terrein lijkt in dit eerste WMO-jaar nog niet veel te zijn veranderd. Dat is
conform de verwachting, omdat bij de WMO in het eerste jaar de nadruk
sterk heeft gelegen op het opzetten van de huishoudelijke verzorging,
persoonsgebonden budgetten (pgb’s) et cetera: dat wil zeggen de taken
die voor gemeenten nieuw waren. De middelen daarvoor lopen via een
aparte geldstroom in het gemeentefonds en vallen buiten de analyse van
dit periodiek onderhoudsrapport.

Persexemplaar

63

Bijlagen

De fondsbeheerders zullen de komende jaren in het POR nauwgezet
volgen of, en in hoeverre, de verdere ontwikkeling van de WMO in de
gemeenten zich ook vertaalt in zichtbare ontwikkelingen van de uitgaven
in het cluster Maatschappelijke Zorg.
Bij het cluster Werk & Inkomen neemt het verschil tussen de veronderstelde en feitelijke uitgaven wat toe. In 2007 gaven de 423 gemeenten € 3
per inwoner meer uit dan ze uit het fonds kregen, in 2008 loopt op naar
€ 10 per inwoner. Echt groot is dat verschil niet, ongeveer 10% van het
hele cluster; wat erop neer komt dat gemeenten aan dit cluster een
evenredig deel besteden van de extra middelen uit OZB en OEM. Figuur
3.8 laat zien dat grote gemeenten een grotere ’plus’ op het ijkpunt Werk &
Inkomen zetten dan de kleinere.
Kunst & Ontspanning en Oudheid
Vorig jaar schreven we: «Al enkele jaren vertoont het cluster Kunst &
Ontspanning toenemende aanwijzingen voor een volume- en een
verdeelprobleem: het totale bedrag van de feitelijke uitgaven én de
verdeling ervan over de gemeenten wijken allengs meer af van het ijkpunt
in het gemeentefonds.» Dat geldt ook voor het cluster Oudheid, waarvan
de absolute bedragen maar een achtste deel van Kunst & Oudheid
bedragen, doch relatief een grotere scheefheid vertonen.
Inmiddels hebben we een nader onderzoek in gang gezet naar de beide
clusters Kunst & Ontspanning en Oudheid. Dit bevestigt dat sterke
centrale en historische gemeenten meer uitgeven aan Kunst & Ontspanning en Oudheid dan het verdeelmodel van het gemeentefonds veronderstelt. De betreffende ijkpunt-formules houden nadrukkelijk rekening met
centrumfunctie en historiciteit, maar niet volledig. Er zijn in het onderzoek
geen andere structurele factoren gevonden die de verschillen tussen
feitelijke en geijkte uitgaven zouden kunnen verklaren. Dit brengt ons tot
de conclusie dat de verdeelmaatstaven in de ijkpunt Kunst & Ontspanning
en Oudheid de juiste zijn. Slechts de bedragen per eenheid zijn zodanig,
dat niet alle feitelijke uitgaven worden gedekt. Dat is vanuit het gemeentefonds bezien ook niet strikt nodig. Dat is gemiddeld genomen bij alle
clusters het geval, wat financieel mogelijk is doordat gemeenten meer aan
OZB en Overige eigen middelen ontvangen dan in het verdeelstelsel is
verondersteld. Dit onderzoek zal separaat aan de Tweede Kamer worden
toegezonden.
Groen
Volgens Figuur 3.7 doet zich bij dit cluster een lichte stijging voor in de
afwijking tussen uitgaven en het ijkpunt; dat is mede het gevolg van de
verschuiving binnen het gemeentefonds ten gunste van Openbare orde en
veiligheid. Los hiervan is de verdeling over kleine en grote gemeenten wat
schever geworden.
Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening, Stedelijke vernieuwing (VHROSV)
Wat de verdeling over de groottegroepen betreft, blijkt uit Figuur 3.8 dat
deze nog ongelijk is. Dit doet zich voor in een mate die in eerdere jaren
ook al uit de cijfers bleek. Grote gemeenten geven wat minder uit dan het
ijkpunt, kleine juist meer.
Riolering, Reiniging en Wegen & Water
In 3.5.2 gingen we al in op de tarieven voor het riool en de reiniging. Het
reinigingsrecht en de afvalstoffenheffing stegen gemiddeld minder dan
1%. De rioolrechten namen gemiddeld met ruim 5% toe. Deze percentages
zijn beide lager dan vorig jaar. Rond deze gemiddelden bestaat echter,
zoals hierboven uiteengezet, een grote spreiding. Burgers in gemeenten

Persexemplaar

64

Bijlagen

waar de tarieven flink stegen, zullen zich dan ook weinig kunnen voorstellen bij de gemiddeld minder grote stijging, laat staan bij een daling in
andere gemeenten.
Daarnaast gaat op deze clusters en op het cluster Wegen & Water nog een
effect uit van het BTW-compensatiefonds. In 2007 leidde dit tot een daling
van het saldo op alle drie, maar heel sterk bij Wegen & Water (zie in
Figuur 3.7 het verschil tussen 2006 en 2007). ). In 2008 is de nieuwe
verdeling van de uitname van het BTW-compensatiefonds in het
gemeentefonds verwerkt. De BTW-compensatiefonds uitname is in 2008
voor het cluster Wegen en Water ten opzichte van het jaar 2007 verlaagd.
De omvang van het cluster in het gemeentefonds is hierdoor iets
toegenomen en het verschil met de feitelijke uitgaven van gemeenten is
verkleind.
De aanpassing van de BTW-compensatiefonds uitneemformule in 2008
leidt er ook toe dat het verschil tussen het feitelijke reinigingssaldo en het
in het gemeentefonds veronderstelde van licht positief naar sterk negatief
gaat, van plus 1 euro naar min 10 euro per inwoner.
Bij het cluster Wegen & Water wordt het verschil tussen verondersteld en
feitelijke uitgaven wat minder groot. Op de uiteenlopende positie van
kleine en grote gemeenten heeft dit geen invloed, zoals blijkt uit Figuur
3.8. In eerdere scans wezen we er al op dat het hier niet zo zeer gaat om
«klein versus groot», als wel om «dunbevolkt versus dichtbevolkt».
Openbare Orde en Veiligheid
Figuur 3.7 laat zien dat voor de gezamenlijke gemeenten het verschil
tussen feitelijke en veronderstelde uitgaven op dit cluster kleiner is
geworden, wat conform het ingezette beleid is om hiervoor binnen het
fonds meer ruimte beschikbaar te stellen. Uit Figuur 3.8 blijkt dat dit
fenomeen zich bij kleine gemeenten meer voor doet dan bij de grote. Het
ingezette beleid is dus verhoudingsgewijs meer in het voordeel van de
kleine gemeenten geweest dan van de grote.
Fysiek milieu
Hier treden geen veranderingen van betekenis op.
Bevolkingszaken
Figuur 3.7 laat een kleine verandering zien ten opzichte van vorig jaar; ook
de verdeling over kleine en grote gemeenten verandert nauwelijks. Wel
merken we op dat de leges vrij sterk zijn gestegen: in 2007 met een kleine
8%, in 2008 met 10%.
Bestuursorganen
Figuren 3.7 en 3.9 laten kleine veranderingen zien in vergelijking met de
scan van vorig jaar.
3.5.4 De scan van gemeenten met een krimpende bevolking
Inleiding
In hun gezamenlijke advies «Bevolkingsdaling – gevolgen voor bestuur en
financiën» van maart 2008 snijden de Raad voor het openbaar bestuur en
de Raad voor de financiële verhoudingen het vraagstuk van gemeenten
met een krimpende bevolking aan.
Naar de aard der zaak kijken de raden ook ver vooruit. In het POR is dat in
zekere zin niet mogelijk: wij baseren ons op de lopende gemeentebegrotingen en beschikken over die van voorbije jaren. In het POR telt dus
het bijna voltooide verleden. Daar gaan onze sommen over.

Persexemplaar

65

Bijlagen

Berekent men het gemiddelde, dan groeit de bevolking tot op de dag van
vandaag, «echte» dalingen liggen nog voor ons. Tegelijk zijn er nu al
gemeenten die van dit gemiddelde afwijken en een stationair of zelfs
dalend bevolkingsverloop kennen. Het illustreert wat we eerder in dit
periodiek onderhoudsrapport zeiden: de gemiddelde gemeente bestaat
niet.
Voor dit onderzoek hebben we een driedeling gemaakt van «krimpende»,
stationaire en groeiende gemeenten op basis van de bevolkingscijfers
2002 en 2007. Van deze drie groepen vergelijken we de begrotingscijfers
2005 en 2008 en de ontwikkeling tussen die jaren.
Hierna zullen we eerst die driedeling presenteren en preciezer beschrijven
hoe de groep van gemeenten met een dalende bevolking eruit ziet.
Daarna onderzoeken we hoe de drie groepen «scoren» op de verschillende clusters van het gemeentefonds, in het bijzonder diegene waarvan
de Rob en de Rfv verwachten dat ze kenmerkend zijn voor de groep van
krimpgemeenten. Eerst analyseren we hun feitelijke uitgaven op zich, dan
kijken we naar de verschillen tussen de uitgaven-ijkpunten en de feitelijke
uitgaven.

1

Feitelijk beschikken we ook over begrotingen van voor 2005. Hier doen zich twee praktische complicatie voor die samenhangen met
de introductie van nieuwe boekingsregels, het
BBV, per 2004. Daardoor zijn ten eerste de
gegevens t/m 2003 niet zonder meer vergelijkbaar met die van erna en ten tweede zijn door
invoeringsproblemen de gegevens van 2004
van mindere kwaliteit. Vandaar dat 2005 het
startjaar is van deze eerste verkenning van dit
vraagstuk.
2
Zoals bekend blijven de vier grote steden en
de vijf Waddengemeenten buiten de analyse
van dit rapport. Van hen viel er een buiten de
bandbreedte van de 423 gemeenten, namelijk
Schiermonnikoog, waar de bevolking tussen
2002 en 2007 met 7,7% daalde.
3
We hebben overwogen de begrenzing van
«krimp» scherper te trekken, maar daarvan
afgezien omdat de groep dan kleiner wordt en
het groepsgemiddelde gevoeliger voor uitschieters bij incidentele gemeenten. Die kans
is te meer aanwezig omdat de groep, zoals we
zullen zien, heel divers is samengesteld. Om
dezelfde reden hebben we de groep krimpgemeenten niet opgedeeld in veel en weinig
«krimp», wat op zich interessant kan zijn. Het
maakt vermoedelijk uit of het aantal inwoners
daalt door minder grote huishoudens (een landelijke trend) of door daling van het aantal
huishoudens zelf.

Gemeenten met dalende, stabiele en groeiende bevolking in 2002/07
We baseren de indeling op het verleden, dat wil zeggen de bevolkingsgroei van 2002 tot 2007. De gedachte is dat deze periode lang genoeg is
om verschillen in groei te laten neerslaan in de ons beschikbare begrotingen, zijn het niet die van 2005, dan toch die van 2008.1
De 423 gemeenten van dit POR zagen hun gezamenlijke bevolking in deze
vijf jaren groeien met 1,5%, met als uitersten Laren waar de bevolking met
7,4% daalde en Barendrecht dat een bevolkingsaanwas van 27% kende.2
We verdelen de 423 gemeenten in drie groepen. De «dalers» waarvan de
bevolking in vijf jaar tijd met minstens één procent daalde en de
«groeiers» waar de bevolking in dezelfde periode met minimaal één
procent steeg. De tussenliggende groep noemen we stabiel. Wie zijn
bevolking in vijf jaar met minder dan één procent ziet dalen of stijgen zal
zich «daler» noch «groeier» wanen; daarvoor is de gemiddelde jaarlijkse
verandering van nog geen 0,2% te gering.3
Tabel 3. Gemeenten ingedeeld naar bevolkingsgroei tussen 2002 en 2007 (423
gemeenten)1

Groep
Krimpgemeenten
Stabiele gemeenten
Groeiende gemeenten
Alle POR-gemeenten

Criterium voor
groei 2002/07

Gemiddelde
groei in groep

Aantal gemeenten

< -1%
– 1% tot +1%
> +%

– 2,3%
0,0%
4,2%
1,5%

98
155
170
423

1

Voor deze indeling baseren we ons op CBS-cijfers uit het verleden, omdat deze preciezer zijn
dan de gemeentefondscijfers volgens de voorschotbetalingen; dat betreft voorlopige cijfers dat
achteraf nog bijstelling behoeven.

Figuur 3.9 geeft voor een viertal sociale en economische indicatoren de
verhouding van de drie typen gemeenten tot het landelijk gemiddelde.
Het bovengemiddelde aantal ouderen in krimpgemeenten ligt in de rede,
evenals het vrij lage aantal personen per woning. Logischerwijs zijn er dus
ook relatief minder jongeren, wat daarom niet in de figuur is opgenomen.
Verder blijken de krimpgemeenten gemiddeld genomen op de economi-

Persexemplaar

66

Bijlagen

sche of welvaartsindicatoren uit het gemeentefonds lager te scoren dan
landelijk. Twee voorbeelden zijn in Figuur 3.9 opgenomen: het aandeel
huishoudens met een laag inkomen en de waarde van het onroerend
goed. Het aandeel van zulke huishoudens is relatief hoog, de waarde van
het onroerend goed juist laag.
Deze gemeenschappelijke kernmerken laten onverlet dat de krimpgemeenten een bont gezelschap vormen, evenals de twee andere
groepen. Zo tellen we volgens de gemaakte indeling vrij welvarende
plaatsen als Laren, Haaren (NB) en Zoeterwoude tot de krimpgemeenten,
met aan de andere kant van het spectrum Delfzijl, Brunssum en Dordrecht.
Evenzo rekenen we er de centrale stad Maastricht toe, als de randgemeente Rijswijk. Zelfs wat betreft de leeftijdsopbouw is de spreiding
groot. We komen er «jonge» gemeenten tegen als Maarssen en Westervoort aan de ene kant en gemeenten met verhoudingsgewijs veel
ouderen, als daar zijn Rheden en Sluis aan de andere kant.
Figuur 3.9. Verhouding van krimp-, stationaire en groeiende gemeenten tot
landelijk gemiddelde (= 1,0) wat betreft ouderen, huishoudens met laag
inkomen, woningbezetting en waarde onroerend goed in 2008 (423 gemeenten)

ouderen

hh. laag ink.

woningbezetting

WOZ

1,20

1,00

0,80

0,60

0,40

0,20

0,00

krimp-gemeenten
groeiende gemeenten

stationaire gemeenten

Gemeenten met dalende, stabiele en groeiende bevolking en hun eigen
inkomsten
We stappen nu over naar eigen lokale middelen van de drie groepen, dus
de algemene uitkering uit het gemeentefonds, de inkomsten uit de OZB en
(het saldo van) de overige eigen middelen. Figuur 3.10 geeft daarvan een
indruk. Deze geeft van elke groep de omvang van deze middelen in 2005
in verhouding tot hun aandeel in de bevolking. De linkerkant van de
Figuur laat de algemene uitkering zien. De krimpgemeenten krijgen een
fractie meer algemene uitkering, dan op grond van hun aandeel in de
bevolking mag worden verwacht. Ze krijgen duidelijk meer dan de
stationaire gemeenten en wat minder dan de groeiende gemeenten. In
deze verschillen herkennen we de verschillen in bevolkingssamenstelling,
zoals schetsmatig in Figuur 3.9 tot uiting komt.
Het patroon van de OZB is min of meer gelijk aan dat van de algemene
uitkering, maar sluit niet helemaal aan bij de verdeling van de waarde
onroerend goed over de drie groepen, waar de krimpgemeenten

Persexemplaar

67

Bijlagen

onderaan de rangorde staan. Dat ze qua inkomsten de middenpositie
innemen is waarschijnlijk terug te voeren op wat hogere tarieven. Voor de
Overige eigen middelen is hun aandeel eveneens lager dan op grond van
hun aandeel in de bevolking in de rede ligt. We komen hierop terug.
Figuur 3.10. Eigen middelen van krimp-, stationaire en groeiende gemeenten
afgezet tegen hun aandelen in de bevolking in 2005 (423 gemeenten)

Algemene uitkering

Inkomsten OZB

Overige eigen middelen

1,00

0,80

0,60

0,40

0,20

0,00

krimp-gemeenten (n=98)
groeigemeenten (n=170)

stationaire gemeenten (n=155)

Figuur 3.10 geeft de situatie weer in 2005. Een dergelijke figuur is
natuurlijk ook te maken voor 2008. Dat laten we kortheidshalve achterwege, maar geven het indirect weer via Figuur 3.11. Deze beeldt de
verandering van aandelen uit die tussen 2008 en 2008 is opgetreden.

Persexemplaar

68

Bijlagen

Figuur 3.11. Verandering tussen 2005 en 2008 van eigen middelen van krimp-,
stationaire en groeiende gemeenten afgezet tegen hun aandelen in de bevolking
(423 gemeenten)

Algemene uitkering

Inkomsten OZB

Overige eigen middelen

0,08
0,06
0,04
0,02
0,00
-0,02
-0,04
-0,06
-0,08
-0,10
-0,12

krimp-gemeenten (n=98)
groeigemeenten (n=170)

stationaire gemeenten (n=155)

Relatief gaan de krimpgemeenten er tussen 2005 en 2008 op vooruit,
zowel wat betreft de algemene uitkering, als de OZB-opbrengsten.
Aangezien de algemene uitkering in totaliteit een gegeven is, gaat die
vooruitgang ten kosten van andere gemeenten, in casu de groeigemeenten (die ook wat «afstaan» aan de stationaire gemeenten). Deze
verschuiving binnen het gemeentefonds, ze benadrukken we, is geen
rechtstreeks gevolg van de dalende inwonertallen bij de een en bevolkingsaanwas bij de ander. Want behalve de (belangrijke) maatstaf
«inwoners» is er geen maatstaf in het fonds dat de bevolkingsomvang
direct en volledig volgt. Terecht wijzen de raden erop dat diverse
maatstaven de inwonersontwikkeling min of meer volgen. Uit de figuur
blijkt echter dat dit niet een één-op-één verhouding is. Er zijn klaarblijkelijk
andere, «compenserende» maatstaven die ervoor zorgen dat de krimpgemeenten een groter aandeel in het fonds krijgen dan zuiver en alleen op
basis van hun inwonertal kon worden verwacht. Vermoedelijk hangt het
samen met enige verslechtering in hun sociale structuur – een compensatie daarvoor is immers «ingebakken» in het gemeentefonds.
Het meest opvallende in Figuur 3.11 lijkt de verandering in het aandeel
Overige eigen middelen. Op zich klopt dat, maar de figuur is in die zin
misleidend dat ze voorbij gaat aan de relatief kleine omvang van deze
middelen ten opzichte van het gemeentefonds. Anders gezegd: in
verhouding tot het aandeel in de bevolking gaan de Overige eigen
middelen van de krimpgemeenten achteruit, maar in euro’s minder dan
dat hun algemene uitkering erop vooruitgaat. Dit laatste laat Figuur 3.12
zien. Deze toont de eigen middelen in 2008 in hun onderling correcte
verhouding, namelijk in euro’s per inwoner.

Persexemplaar

69

Bijlagen

Figuur 3.12. Opbouw van de inkomsten van krimp-, stationaire en groeigemeenten in in 2008 (euro’s per inwoner, 423 en 422 gemeenten)1

Algemene uitkering Inkomsten OZB

Grondexploitatie Resterende OEM

900
800
700
600
500
400
300
200
100
0

krimp-gemeenten (n=98)
groeigemeenten (n=170)

stationaire gemeenten (n=155)

Figuur 3.12 levert een aantal interessante inzichten op. Het eerste is dat de
krimpgemeenten in 2008 een verhoudingsgewijs hoge algemene uitkering
hebben, hoger dan de stationaire gemeenten en hoger ook dan de
groeigemeenten.
Het tweede betreft de OZB c.a. Dat de krimpgemeenten daarin een
middenpositie innemen, zagen we al eerder (Figuur 3.10). Wat daar niet
bleek, blijkt uit deze figuur overduidelijk: het verhoudingsgewijs geringe
belang van de lokale belastingen en Overige eigen middelen ter bekostiging van gemeentelijke voorzieningen.
Het derde inzicht gaat over de Overige eigen middelen. Deze hebben we
in de figuur gesplitst in de nettoresultaten van de grondexploitatie en
«resterende overige eigen middelen». Conform de verwachting die de
Rob en de Rfv in hun advies uitspreken, is de grondexploitatie bepaald
geen vetpot voor de gemeenten met een dalend bevolkingsverloop.
Buiten de grondexploitatie liggen de Overige eigen middelen van de
krimpgemeenten op een vergelijkbaar niveau als in de twee andere
groepen.

1

Er is een krimpgemeente met een extreem
grote grondexploitatieopbrengst in 2008. Vermoedelijk is hier sprake van de afsluiting in
eens van een groot aantal exploitaties die
materieel al lang waren afgesloten en waarvan de opbrengsten dus over een reeks van
voorbije jaren zouden kunnen worden toegerekend. Dit bedrag, dat zowel atypisch is voor
die gemeente zelf, als voor de 97 andere
krimpgemeenten, laten we buiten beschouwing.

Nu we de sociale en financiële kenmerken van de drie groepen globaal
kennen, zoomen we preciezer in op hun begrote uitgaven in 2008. We
doen dat voor die uitgaven-clusters waar feitelijk de grootste verschillen
optreden, verschillen van minstens 5 euro per inwoner. In aansluiting op
het advies van de Rob en de Rfv hebben we het cluster Educatie gesplitst
in onderwijshuisvesting en overige educatie. De raden opperden de
mogelijkheid dat daar een probleem kon zijn voor de krimpgemeenten. De
kosten van onderwijshuisvesting hebben naar hun aard een lange looptijd
en reageren dus met vertraging op dalende leerlingenaantallen; in een
overgangsperiode kan dat tot extra kosten leiden.

Persexemplaar

70

Bijlagen

overige clusters
(gemiddeld)

bevolkingszaken

openb. orde en
veiligheid

kunst & ontspanning

overig educatie

onderwijshuisvesting

maatschappelijke
zorg

werk & inkomen

Figuur 3.13. Netto uitgaven 2008 voor gemeenten met uiteenlopende
bevolkingsontwikkeling, (sub)clusters met verschillen >5 euro (in euro’s per
inwoner, 423 gemeenten)

350
300
250
200
150
100
50
0

Krimpgemeenten
Groeigemeenten

Stationaire gemeenten

De uitgavenverschillen voor de cluster Werk & inkomen en Maatschappelijke zorg zijn goed verklaarbaar in het licht van de geconstateerde
verschillen in sociale structuur. Deze is in krimpgemeenten wat zwakker
dan in groeigemeenten en in stationaire gemeenten het best van de drie.
Het uitgavenpatroon sluit daar «naadloos» op aan.
Ook de uitgaven voor onderwijshuisvesting en overige educatie passen bij
het beeld van demografische verschillen, in het bijzonder de leeftijdopbouw. In de groeiende gemeenten leven de meeste jongeren en daar
zijn deze kosten dan ook het hoogst. Wat betreft het verschil tussen de
stationaire en krimpende gemeenten zou het verschil in uitgaven een
fractie groter kunnen zijn, als men ze afzet tegen hun bevolkingsopbouw.
Kijkt men echter naar het aantal leerlingen dan lijken de beide groepen
erg op elkaar en zijn hun ongeveer even hoge kosten begrijpelijk.
Vrij groot zijn ook de uitgavenverschillen bij Kunst & Ontspanning. Die
lopen goed in de pas met de «gemiddelde» centrumfunctie van de groep.
De meeste centrale plaatsen vinden we onder de groeiende gemeenten,
die hier dan ook duidelijk het meest uitgeven; het kleine onderscheid
tussen de krimp- en stationaire gemeenten sluit aan op een eveneens
klein verschil in de «gemiddelde» centrumfunctie. (Zoals we opmerkten
zijn er ook centrumgemeenten met een krimpende bevolking; we
noemden Maastricht als voorbeeld.) De «krimp» als zodanig lijkt daar
geen invloed op te hebben.
De verschillen op de clusters Openbare orde en veiligheid en Bevolkingszaken zijn verhoudingsgewijs klein. In beide gevallen geven de krimpgemeenten er wat meer voor uit dan de andere gemeenten. Hier zou een

Persexemplaar

71

Bijlagen

«vaste kosten»-effect kunnen optreden. Om Bevolkingszaken als voorbeeld te nemen: de balie moet toch geopend zijn, ook als de aanloop van
burgers vermindert.
Qua uitgaven onderscheiden de andere clusters zich weinig van elkaar,
zodat we afzonderlijke bespreking achterwege laten.
Het geheel van de uitgavenverschillen overziende concluderen we dat ze
goed te begrijpen zijn door de sociale en functionele kenmerken van de
krimp-, groeien stationaire gemeenten.
De vraag of de verdeling van de algemene uitkering op de geconstateerde
uitgavenverschillen aansluit, is daarmee nog niet beantwoord. Om die
vraag in verkennende zin te beantwoorden is Figuur 3.14 gemaakt. Daarin
worden de uitgaven van Figuur 3.13 vergeleken met de ijkpunten van het
gemeentefonds. Als leeswijzer herinneren we eraan: een balkje boven de
streep betekent dat gemeenten minder uitgaven dan het ijkpunt; ligt het
balkje onder de streep geven ze juist meer uitgaven dan het gemeentefonds verondersteld.
Figuur 3.14 biedt een wisselend, maar niet per se ongunstig beeld vanuit
het perspectief van de gemeenten met een dalende bevolking.
Op het cluster Werk & Inkomen geven de krimpgemeenten wat meer uit
dan het ijkpunt aangeeft; maar dit is bij hen minder het geval dan bij de
twee andere groepen; bij Maatschappelijke zorg liggen de verschillen
tussen feitelijke en geijkte uitgaven dicht bij 0. Per saldo komen de
krimpgemeenten op de beide clusters minder negatief uit dan de
stationaire en groeiende gemeenten. Voorzover dus teruglopende groei
zou leiden tot sociale achterstand, is de compensatie van daarmee
samenhangende kosten niet onredelijk te noemen vanuit de krimpgemeenten bezien – althans niet in vergelijkende zin.
Zoals in het algemene deel van dit POR is uitgelegd, houden alle
gemeenten ogenschijnlijk over op onderwijshuisvesting. Dat hangt samen
met het feit dat de huidige uitgaven deels voortvloeien uit oude boekhoudkundige regels die een deel van de kosten «onzichtbaar» maakten.
Sinds 2004 gelden andere regels waardoor sindsdien gerealiseerde en in
de toekomst te realiseren voorzieningen, ogenschijnlijk duurder uitpakken,
maar feitelijk slechts voor het volle pond in de boeken (zullen) verschijnen. Het recentelijk aangepaste ijkpunt loopt daarop vooruit. Het fonds
maakt toekomstige scholenbouw dus mogelijk, ook in de krimpgemeenten.

Persexemplaar

72

Bijlagen

overige clusters
(gemiddeld)

bevolkingszaken

openb. orde en
veiligheid

kunst & ontspanning

overig educatie

onderwijshuisvesting

maatschappelijke
zorg

werk & inkomen

Figuur 3.14. IJkpunten minus feitelijke uitgaven 2008 voor gemeenten met
uiteenlopende bevolkingsontwikkeling, geselecteerde uitgaven-(sub-)clusters
(in euro’s per inwoner, 423 gemeenten)

30
20
10
0
-10
-20
-30
-40

Krimpgemeenten
Groeigemeenten

Stationaire gemeenten

Nemen we het totaal van de uitgaven voor Educatie, dan geven zowel de
groeigemeenten als de stationaire gemeenten daar even veel méér aan
uit, namelijk 15 euro per inwoner. In de groeigemeenten is dat 11 euro.
Voor Kunst & Ontspanning geven alle gemeenten gemiddeld meer uit, het
meest de gemeenten met een centrumfunctie. Van een specifieke «groei
of krimp»-factor is geen aanwijzing.
Bij Openbare orde en veiligheid en Bevolkingszaken is een «groei of
krimp»-factor mogelijk wel aanwezig, vooral bij het cluster Bevolkingzaken. Groot zijn de verschillen niet.
Bij de som van de overige clusters komen de feitelijke uitgaven van de
groeigemeenten juist minder boven de ijkpunten uit dan ze bij de twee
andere groepen doen.
Over het geheel van alle clusters gezien geven de krimpgemeenten 44
euro per inwoner meer uit dan de uitgaven-clusters van het gemeentefonds mogelijk maken, bij de stationaire gemeente is dat 39 euro en bij de
groeiende gemeenten 58 euro. In deze meeruitgaven weerspiegelen zich
de verschillen in mogelijkheden en gebruik van OZB en Overige eigen
middelen.
Deze eerste verkenning van het vraagstuk van de invloed van groeiverschillen op de gemeentelijke uitgaven en de honorering ervan in het
gemeentefonds brengt ons tot de volgende, naar hun aard nog voorlopige
conclusies:
1. n de uitgaven- en inkomstenpatronen zijn onderdelen aan te wijzen die

Persexemplaar

73

Bijlagen

«typisch» bij krimpgemeenten behoren, zoals minder kosten aan
onderwijshuisvesting en minder opbrengsten uit de grondexploitatie.
De beperkt hogere kosten voor Openbare orde en veiligheid en
Bevolkingszaken hangen mogelijk ook met de krimp samen. Los van
de vraag of het voor hen «typisch» is, hebben krimpgemeenten een
wat zwakkere sociale structuur en daarmee verbonden hogere kosten.
Ook de meeste andere kosten zijn eenvoudig te duiden als uitvloeisel
van hun sociale, demografische en economische omstandigheden.
2. Bezien vanuit het gemeentefonds is naar onze mening sprake van een
redelijke vergoeding voor de diverse uitgaven van krimpgemeenten,
zonder dat het fonds doelbewust op «krimp» is ingericht, evenmin als
het op stationaire of groeigemeenten als zodanig is geënt. Dat leidt
ook tot de conclusie dat het fonds minder automatisch het inwonertal
volgt, dan de raden in hun advies lijken aan te nemen. Het volgt zo
goed mogelijk de kosten, en daar waar gemeenten – in het bijvoorbeeld door hun sociale structuur – onvermijdelijke kosten maken,
worden die verevend in het fonds. Afgezien van deze kleiner nuance,
sluiten we ons aan bij de conclusie van de Rob en de Rfv dat – bij de
huidige stand van kennis en in actuele omstandigheden – de introductie van een «groei of krimp»-factor» in het gemeentefonds, niet in de
rede ligt.

Persexemplaar

74

Bijlagen

BIJLAGE 1

bij hoofdstuk 3: Samenstelling clusters

Cluster in gemeentefonds

Samenstelling in termen van begrotingsfuncties uit Besluit Begrotingen en
Verantwoording (BBV 2004)

Educatie

fie. 420, Openbaar basisonderwijs, exclusief onderwijshuisvesting
fie. 421, Openbaar basisonderwijs, onderwijshuisvesting
fie. 422, Bijzonder basisonderwijs, exclusief onderwijshuisvesting
fie. 423, Bijzonder basisonderwijs, onderwijshuisvesting
fie. 430, Openbaar (voortgezet) speciaal onderwijs, exclusief onderwijshuisvesting
fie. 431, Openbaar (voortgezet) speciaal onderwijs, onderwijshuisvesting
fie. 432, Bijzonder (voortgezet) speciaal onderwijs, exclusief onderwijshuisvesting
fie. 433, Bijzonder (voortgezet) speciaal onderwijs, onderwijshuisvesting
fie. 440, Openbaar voortgezet onderwijs, exclusief onderwijshuisvesting
fie. 441, Openbaar voortgezet onderwijs, onderwijshuisvesting
fie. 442, Bijzonder voortgezet onderwijs, exclusief onderwijshuisvesting
fie. 443, Bijzonder voortgezet onderwijs, onderwijshuisvesting
fie. 480, Gemeenschappelijke baten en lasten van het onderwijs
fie. 482, Volwasseneneducatie

Maatschappelijke Zorg

fie. 620, Maatschappelijke begeleiding en advies fie. 621, Vreemdelingen
fie. 622, Huishoudelijke verzorging
fie. 630, Sociaal-cultureel werk
fie. 641, Tehuizen
fie. 650, Kinderdagopvang
fie. 651, Dagopvang gehandicapten
fie. 652, Voorzieningen gehandicapten
fie. 711, Ambulancevervoer
fie. 712, Verpleeginrichtingen
fie. 714, Openbare gezondheidszorg
fie. 715, Jeugdgezondheidszorg (uniform deel)
fie. 716, Jeugdgezondheidszorg (maatwerk deel)

Werk & Inkomen

fie. 610, Bijstandsverlening
fie. 611, Werkgelegenheid
fie. 612, Inkomensvoorzieningen vanuit het Rijk
fie. 613, Overige sociale zekerheidsregelingen vanuit het Rijk
fie. 614, Gemeentelijk minimabeleid

Kunst & Ontspanning

fie. 510, Openbaar bibliotheekwerk
fie. 511, Vormings- en ontwikkelingswerk
fie. 530, Sport
fie. 540, Kunst
fie. 580, Overige recreatieve voorzieningen

Groen

fie. 531, Groene sportvelden en terreinen
fie. 550, Natuurbescherming
fie. 560, Openbaar groen en openluchtrecreatie
fie. 724, Lijkbezorging
fie. 732, Baten begraafplaatsrechten

Volkshuisvesting, ruimtelijke ordening en
stedelijke vernieuwing (VHROSV)

fie. 810, Ruimtelijke ordening
fie. 820, Woningexploitatie / woningbouw
fie. 821, Stads- en dorpsvernieuwing
fie. 822, Overige volkshuisvesting
fie. 823, Bouwvergunningen

Oudheid

fie. 541, Oudheidkunde / musea

Riool

fie. 722, Riolering en waterzuivering (gecombineerd)
fie. 729, Huishoudelijk/bedrijfsafvalwater
fie. 730, Hemelwater
fie. 731, Grondwater
fie. 726, Baten rioolheffing (gecombineerd)
fie. 727, Baten rioolheffing huishoudelijk/bedrijfsafvalwater

Persexemplaar

75

Bijlagen

Cluster in gemeentefonds

Samenstelling in termen van begrotingsfuncties uit Besluit Begrotingen en
Verantwoording (BBV 2004)
fie. 728, Baten rioolheffing grond- en hemelwater

Reiniging

fie. 721, Afvalverwijdering en -verwerking
fie. 725, Baten reinigingsrechten en afvalstofheffing

Wegen & Water

fie. 210, Wegen, straten en pleinen
fie. 211, Verkeersmaatregelen te land
fie. 214, Parkeren
fie. 215, Baten parkeerbelasting
fie. 221, Binnenhavens en waterwegen
fie. 223, Veerdiensten
fie. 240, Waterkering, afwatering en landaanwinning

Openbare orde en Veiligheid

fie. 120, Brandweer en rampenbestrijding
fie. 140, Openbare orde en veiligheid

Fysiek milieu

fie. 723, Milieubeheer

Bevolkingszaken

fie. 003, Burgerzaken
fie. 004, Baten secretarieleges burgerzaken

Bestuursorganen

fie. 001, Bestuursorganen
fie. 006, Bestuursondersteuning raad en rekenkamer(functie)

Algemene ondersteuning*

fie. 002, Bestuursondersteuning college van burgemeester en wethouders
fie. 005, Bestuurlijke samenwerking
fie. 922, Algemene baten en lasten
fie. 930, Uitvoering Wet WOZ
fie. 940, Lasten heffing en invordering gemeentelijke belastingen
fie. 960, Saldo van kostenplaatsen
fie. 990, Saldo van de rekening van baten en lasten na bestemming

Onroerende Zaakbelasting (OZB)

fie. 931, Baten onroerende-zaakbelasting gebruikers
fie. 932, Baten onroerende-zaakbelasting eigenaren
fie. 941, Lastenverlichting rijk

Overige eigen middelen (OEM)

fie. 212, Openbaar vervoer
fie. 220, Zeehavens
fie. 230, Luchtvaart
fie. 310, Handel en ambacht
fie. 311, Baten marktgelden
fie. 320, Industrie
fie. 330, Nutsbedrijven
fie. 340, Agrarische productie en ontginning
fie. 341, Overige agrarische zaken, jacht en visserij
fie. 830, Bouwgrondexploitatie
fie. 911, Geldleningen en uitzettingen korter dan 1 jaar
fie. 913, Overige financiële middelen
fie. 914, Geldleningen en uitzettingen langer of gelijk aan 1 jaar
fie. 933, Baten roerende woon- en bedrijfsruimten
fie. 934, Baten baatbelasting
fie. 935, Baten forensenbelasting
fie. 936, Baten toeristenbelasting
fie. 937, Baten hondenbelasting
fie. 938, Baten reclamebelasting
fie. 939, Baten precariobelasting
fie. 980, Mutaties reserves die verband houden met de hoofdfunctie 0 tot en met 9

*) In het Periodiek Onderhoudsrapport worden de bedragen van dit cluster «uitgesmeerd» over alle andere clusters, behalve bestuursorganen; hij
is dus niet afzonderlijk zichtbaar.

Persexemplaar

76

Bijlagen

BIJLAGE 2:

MOTIES EN TOEZEGGINGEN IN HET VERGADERJAAR 2007–2008
A. Door de Staten-Generaal aanvaarde moties
Onderdeel A.1 Afgedaan
Niet van toepassing
Onderdeel A.2 In behandeling
Geen.
B. Door de bewindspersonen gedane toezeggingen
Onderdeel B.1 Afgedaan
Niet van toepassing.
Onderdeel B.2 In behandeling

Omschrijving van de toezegging

Vindplaats

Stand van zaken

De staatssecretaris van Binnenlandse Zaken en
Koninkrijksrelaties zal de gemeentewet en de
provinciewet wijzigen teneinde het mogelijk te
maken voor startende ondernemers zonder
belastingcapaciteit en vermogen om kwijtschelding te verzoeken van de lokale heffingen voor
zover het privé-belastingen betreft

Brief aan de Kamer, kenmerk BZK 20060000252252, d.d. 26 juni 2008

Overleg met Verkeer en Waterstaat om
hetzelfde te regelen voor de waterschapslasten.

De vaste commissie voor Binnenlandse Zaken
en Koninkrijksrelaties en de vaste commissie
voor Financiën hebben op 6 maart 2008 overleg
gevoerd met staatssecretaris Bijleveld-Schouten
van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties
over het gehele gemeentelijke belastinggebied
(31 200 B, nrs. 8, 12 en 14). Tijdens dit AO heeft
de staatssecretaris van BZK op aandringen van
de Kamer toegezegd een wetswijziging door te
voeren die een vrijstelling beoogd voor de
onder- en bovengrondse infrastructuur van
nutsbedrijven.

Moties-De Pater-van der Meer (29 800 B,
nr. 9) en de motie-Van Beek/Knops (30 300
VII, nr. 15). Verslag AO, Kamestukken
Tweede Kamer, 2007–2008, 31 200 B, nrs.
8, 12 en 14.

Concept Wetsvoorstel wordt voorbereid.
Na het reces consultatieronde koepels.

Persexemplaar

77

Bijlagen

BIJLAGE 3:

LIJST MET AFKORTINGEN
AMvB
A+O fonds
AWBZ
BCF
BDUR
Bofv
CBS
EKD JGZ en
VWI
EMU
FES
FOG
FOP
Fvw
GF
GSB
IPO
MILH
OEM
OOV
OSU
OWB
OZB
PF
POR
SiSa
UWV
VNG
Wmo
Wvg

Persexemplaar

algemene maatregel van bestuur
Arbeidsmarkt- en Opleidingsfonds Gemeenten
Algemene Wet Bijzondere Ziektekosten
BTW-compensatiefonds
Besluit doeluitkering rampen en zware ongevallen
Bestuurlijk Overleg financiële verhouding
Centraal Bureau voor de statistiek
Elektronisch kinddossier in de Jeugdgezondheidszorg
en de verwijsindex
Economische en Monetaire Unie
Fonds Economische Structuurversterking
Financieel Overzicht Gemeenten
Financieel Overzicht Provincies
Financiële-verhoudingswet
Gemeentefonds
Grote stedenbeleid
Interprovinciaal Overleg
Monitor Inkomsten Lokale Heffingen
Overige Eigen Middelen
Openbare orde en veiligheid
Overzicht Specifieke Uitkeringen
Ontwerpbegroting
Onroerende-zaakbelastingen
Provinciefonds
Periodiek Onderhoudsrapport
Single information Single audit
Uitvoeringsinstituut werknemersverzekeringen
Vereniging Nederlandse Gemeenten
Wet maatschappelijke ondersteuning
Wet voorzieningen gehandicapten

78

Bijlagen

BIJLAGE 4:

LIJST VAN DE BELANGRIJKE TERMEN EN HUN BETEKENIS

Aanvullende uitkering

Uitkering op aanvraag van gemeenten waar de algemene middelen
aanmerkelijk en structureel tekortschieten om in de noodzakelijke uitgaven
te voorzien, ondanks een redelijk peil van de eigen inkomsten.

Accres

Bedrag waarmee het beschikbare bedrag van het gemeentefonds jaarlijks
wordt aangepast, gebaseerd op een bestuurlijk overeengekomen
normeringsystematiek (zie ook normeringsystematiek).

Algemene uitkering uit het
gemeentefonds

Uitkering aan alle gemeenten die ten goede komt aan de algemene
middelen.

Artikel 12-uitkering

Zie aanvullende uitkering uit het gemeentefonds

Behoedzaamheidreserve

Gedeelte van de algemene uitkering dat niet aan de gemeenten
(€ 110 000 000) wordt uitgekeerd, maar als reservering apart wordt
gehouden. Eventuele fluctuaties in de hoogte van de algemene uitkering
uit hoofde van de normeringsystematiek worden na afloop van het
begrotingsjaar verrekend met de behoedzaamheidreserve. Indien er
achteraf voldoende ruimte is om de behoedzaamheidreserve uit te keren,
dan gebeurd dit ook. Het kan echter ook voorkomen dat de behoedzaamheidreserve slechts ten dele of helemaal niet wordt uitgekeerd.

Cluster

Samenhangend geheel van beleidsterreinen uit oogpunt van kostenoriëntatie en verdeling.

Decentralisatie-uitkering uit het
gemeentefonds

Uitkering met een zelfde uitgangspunt als de integratie-uitkering. Anders
dan bij de integratie-uitkering, waar de termijn van overheveling naar de
algemene uitkering van te voren vast staat, ontbreekt bij de
decentralisatie-uitkering een dergelijke termijn. Dit maakt deze uitkering
geschikt voor middelen die slechts tijdelijk beschikbaar zijn en voor de
overheveling van specifieke uitkeringen.

Financiële-verhoudingswet

Wet waarin is vastgelegd dat er een gemeentefonds en provinciefonds is.
De wet regelt daarnaast globaal de wijze van verdeling van het gemeentefonds. In de wet zijn tevens regels opgenomen met betrekking tot de
aanvullende uitkering. Per 1 januari 1997 is de wet voor het gemeentefonds herzien.

Integratie-uitkering uit het
gemeentefonds

Uitkering die wordt toegepast als overheveling van een specifieke
uitkering of eigen middelen naar de algemene uitkering bezwaarlijk is
vanwege de omvang van de herverdeeleffecten. De integratie-uitkering
voorziet dan in een geleidelijke overgang naar de algemene uitkering.

Normeringsystematiek

Bepaling van het accres van het gemeentefonds op basis van een norm.
De norm is de jaarlijkse procentuele ontwikkeling van de netto gecorrigeerde rijksuitgaven. De netto gecorrigeerde rijksuitgaven zijn de
bruto-rijksuitgaven minus de niet-belastingontvangsten van het Rijk
gecorrigeerd voor onder meer de uitgaven voor ontwikkelingssamenwerking, de Europese Unie, het gemeentefonds en het provinciefonds. Als de
netto gecorrigeerde rijksuitgaven stijgen (dalen), nemen het gemeentefonds en het provinciefonds met hetzelfde percentage toe (af). Deze
systematiek staat ook wel bekend onder het principe van «samen de trap
op en samen de trap af». De methode is sinds 1995 van toepassing.

Persexemplaar

79

Bijlagen

Periodieke onderhoudsrapportage
(POR)

Jaarlijkse rapportage aan de Staten-Generaal over de staat van de
verdeelmaatstaven van het gemeentefonds. Wanneer de bestaande
verdeling niet meer voldoet aan de kostenstructuren bij de gemeenten,
dan wordt gerapporteerd hoe de verdeling kan worden aangepast, c.q.
welke onderzoeken op dat gebied lopen. Het rapport verschijnt als bijlage
bij de gemeentefondsbegroting.

Raad voor de financiële verhoudingen (Rfv)

Adviesorgaan op het terrein van de gemeentelijke en provinciale financiën.

Uitkeringsbasis

De uitkeringsbasis wordt berekend door de vermenigvuldiging van het
aantal eenheden van een set van verdeelmaatstaven met de bijbehorende
gewichten (bedragen per eenheid).

Uitkeringsfactor

Via de normeringsystematiek wordt jaarlijks de omvang van het gemeentefonds bepaald (voeding). De uitkeringsfactor is de verhouding tussen de
voeding en de totale landelijke uitkeringsbasis. De uitkeringsfactor wordt
afgerond op 3 decimalen achter de komma. Het derde decimaal achter de
komma wordt ook wel een «punt» uitkeringsfactor genoemd. Als de
uitkeringsfactor bijvoorbeeld stijgt van 1,253 naar 1,265 is dit een stijging
van 12 punten.

Uitkeringsjaar

Het kalenderjaar waarover het recht op uitkering ontstaat.

Verdeelmaatstaf

Maatstaf ter verdeling van de algemene uitkering die verband houdt met
de gemeentelijke behoefte aan algemene middelen.

Verdeelreserve

Gedeelte van de algemene uitkering dat niet aan de gemeenten wordt
uitgekeerd, maar als reservering apart wordt gehouden. De verdeelreserve
dient om onverwachte effecten bij de meting van maatstaven op te
vangen. Op het moment dat maatstaven definitief zijn of geen onverwachte ontwikkelingen meer kunnen doormaken wordt de verdeelreserve
verrekend.

Waarderingskamer

Zelfstandig bestuursorgaan dat toeziet op een correcte waardering van
onroerende zaken in Nederland. De gemeenten dragen via het gemeentefonds bij aan de bekostiging van dit orgaan.

Persexemplaar

80