Tweede Kamer der Staten-Generaal

2

Vergaderjaar 2007–2008

31 362

Voorstel van wet van het lid Duyvendak tot
wijziging van de Wet belastingen op
milieugrondslag in verband met het beperken
van de emissies van broeikasgassen door
kolengestookte elektriciteitscentrales
(beperking emissies kolencentrales)

Nr. 3

MEMORIE VAN TOELICHTING

I. ALGEMEEN DEEL
1. Aanleiding voor en doelstelling van dit wetsvoorstel
Dit initiatiefwetsvoorstel tot wijziging van de Wet belastingen op milieugrondslag (verder: Wbm) beoogt de broeikasgasemissies door kolengestookte elektriciteitscentrales te verminderen. Hieronder worden de
bedoeling en de achtergronden van het wetsvoorstel beschreven.
Aanleiding voor het wetsvoorstel is de aangekondigde bouw van een
aantal nieuwe kolencentrales in Nederland. Door de CO2-emissie van deze
centrales zal de totale broeikasgasemissie van Nederland toenemen.1 Het
kabinet heeft in het Coalitieakkoord gezegd «grote stappen te willen
nemen in de transitie naar één van de duurzaamste en efficiëntste
energievoorzieningen in Europa»; ook heeft het kabinet zich ten doel
gesteld de Nederlandse uitstoot van broeikasgassen in 2020 met 30% te
reduceren ten opzichte van het niveau in 1990.2 De bouw van kolencentrales met een relatief grote uitstoot van broeikasgassen staat hiermee op
gespannen voet.

1

Broeikasgassen worden vaak onderverdeeld
in de categorieën CO2 en «overige broeikasgassen» zoals methaan en lachgas. CO2 is het
belangrijkste broeikasgas en komt vrij bij de
verbranding van koolstofhoudende brandstoffen, zoals kolen, olie en aardgas. Bij verbranding van 1 ton kolen bijvoorbeeld komt 2,73
ton CO2 vrij.
2
Kamerstukken II 2006/07, 30 891, nr. 4.

KST115668
0708tkkst31362-3
ISSN 0921 - 7371
Sdu Uitgevers
’s-Gravenhage 2008

Het doel van dit wetsvoorstel is om via een fiscale maatregel de
CO2-uitstoot van kolencentrales in Nederland, nieuwe én bestaande, te
beperken. De manier waarop de beperking tot stand komt, wordt vrijgelaten. Er staan in principe voor de exploitanten van kolencentrales
verschillende mogelijkheden open:
• sluiting van bestaande kolencentrales;
• afzien van de bouw van nieuwe kolencentrales (met eventueel vervanging door gascentrales en/of duurzame energie);
• bijstoken van (duurzame) biomassa;
• overschakelen op aardgas als brandstof;
• CO2-opslag (Carbon Capture and Storage, verder: CCS);
• nuttig gebruik van de restwarmte.
Bezien vanuit de doelstelling van het wetsvoorstel is het niet relevant
welke van deze opties worden gekozen, zolang de beoogde beperking van
de CO2-emissies maar wordt gerealiseerd.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2007–2008, 31 362, nr. 3

1

Vergroten van de belastinginkomsten is geen doel dat met dit wetsvoorstel wordt nagestreefd. De indiener pleit ervoor de eventuele belastinginkomsten te gebruiken voor verhoging van het uitgavenkader voor
CO2-reducerende projecten in de energiesector.
De beoogde fiscale maatregel is aanvullend op het Europese systeem van
verhandelbare broeikasgasemissierechten (EU Greenhouse Gas Emission
Trading Scheme, verder: ETS).1 Het ETS wordt in het EU- en kabinetsbeleid gezien als het belangrijkste instrument voor de aanpak van de
uitstoot van broeikasgassen.2 In weerwil daarvan acht de indiener het
toch noodzakelijk op dit moment aanvullende maatregelen via het fiscale
spoor te treffen. De reden hiervoor is dat er onvoldoende zekerheid is dat
het ETS in de volgende budgetperiode (2013–2020) een voldoende hoge
prijs van emissierechten genereert, zodat CO2-reductiemaatregelen bij
kolencentrales rendabel worden. Als gevolg daarvan nemen de Nederlandse energiebedrijven op dit moment bijvoorbeeld een afwachtende
houding aan ten opzichte van CCS. Minister Cramer heeft in juni 2007, in
antwoord op Kamervragen, aangegeven de bouw van nieuwe kolencentrales in het licht van het kabinetsbeleid «acceptabel» te vinden in combinatie met de toepassing van CCS en/of de grootschalige inzet van
biomassa.3 In een persbericht van 29 juni 2007 schreef de minister dat
exploitanten van kolencentrales «gedwongen [worden] om maatregelen
te treffen zoals CO2-afvang en de inzet van biomassa».4 Er is op dit
moment echter geen enkele zekerheid dat CCS en/of biomassa-bijstook bij
de kolencentrales zal worden toegepast, ondanks de woorden van de
minister. De ontwikkeling van nieuwe kolencentrales gaat intussen wel
gewoon door.
Met het wetsvoorstel beoogt de indiener exploitanten van kolencentrales
vroegtijdig zekerheid te geven dat de prijs van CO2-uitstoot, via een fiscale
maatregel, op een bepaald minimumniveau zal liggen. Zij kunnen hier bij
hun investeringsbeslissingen dan rekening mee houden. Beoogd wordt
om investeringen uit te lokken die de CO2-uitstoot van een kolencentrale
verlagen tot een bepaalde emissiedrempel. Boven de emissiedrempel
wordt de prijs van CO2-uitstoot (ten opzichte van de prijs van emissierechten) verhoogd tot minimaal € 50 euro per ton. Voor een kolencentrale
die haar emissies onder de emissiedrempel weet te brengen, geldt alleen
nog de prijs van emissierechten.

1

Richtlijn 2003/87/EG van het Europees
Parlement en de Raad van de Europese Unie
van 13 oktober 2003 tot vaststelling van een
regeling voor de handel in broeikasgasemissierechten binnen de Gemeenschap en tot
wijziging van Richtlijn 96/61/EG van de Raad
(PbEU L 275) (verder: Richtlijn emissiehandel).
2
Kamerstukken II 2006/07, 22 112, nr. 541.
3
Kamerstukken II 2006/07, Aanhangsel van de
Handelingen, nr. 2001.
4
Persbericht «Strenge randvoorwaarden aan
bouw nieuwe kolencentrales», 29 juni 2007,
http://www.vrom.nl/pagina.html?id=32046
5
Beoordeling werkprogramma Schoon en
Zuinig, ECN-E-07-067, blz. 11.
6
Dit wordt verder uitgewerkt in paragraaf 6.

De voorgestelde maatregel sluit aan bij de aanbeveling van Energieonderzoek Centrum Nederland (ECN) en het Milieu- en Natuurplanbureau
(MNP) om met fiscale maatregelen zekerheid te bieden aan bedrijven over
een minimale energie- of CO2-prijs om zodoende de effecten van Europees beleid te versterken of als alternatief wanneer het Europese beleid
minder oplevert dan verwacht.5 De aanvullende werking ten opzichte van
het ETS is met zoveel woorden in het wetsvoorstel zelf vastgelegd (zie
artikel II van het wetsvoorstel). Bepaald is namelijk dat de voorgestelde
fiscale maatregel geen doorgang vindt als de prijs van emissierechten in
de in het wetsvoorstel genoemde ijkperiode boven een bepaald niveau
heeft gelegen.
Dat het ETS in het EU- en kabinetsbeleid het belangrijkste instrument is
voor beperking van de broeikasgasemissies wil overigens niet zeggen dat
emissiehandel het enige instrument is of kan zijn. De Richtlijn emissiehandel laat de mogelijkheid open dat ook regulerende, fiscale en andere
beleidsmaatregelen worden getroffen, waarmee hetzelfde doel – reductie
van broeikasgasemissies – wordt nagestreefd.6 In het werkprogramma
Schoon en Zuinig heeft het kabinet een mix aan instrumenten uitgewerkt,
niet alleen generieke maatregelen maar ook afspraken met sectoren, en
instrumenten die zich richten op onderdelen van het geïntegreerde

Tweede Kamer, vergaderjaar 2007–2008, 31 362, nr. 3

2

klimaat- en energiebeleid, zoals energiebesparing en duurzame energie.1
Ook voor het stimuleren van innovatie worden naast het ETS afzonderlijke
(financiële) instrumenten ingezet.2 De voorgestelde fiscale maatregel voor
kolencentrales moet in dit licht worden bezien.
De reden dat de fiscale maatregel is gericht op kolencentrales, en niet op
bijvoorbeeld elektriciteitsopwekking in het algemeen, is dat kolencentrales
bovengemiddeld veel CO2 uitstoten per geproduceerde kilowattuur. Dit
geldt zowel voor bestaande als voor nieuwe kolencentrales. Kolencentrales dragen dus het minst bij aan de doelstelling van «één van de duurzaamste en efficiëntste energievoorzieningen in Europa».
Overigens zou het wetsvoorstel ook een positief effect kunnen hebben op
de problematiek van de luchtkwaliteit en op de verzuringsproblematiek.
Kolencentrales hebben namelijk niet alleen een bovengemiddelde uitstoot
van broeikasgassen, maar ook van stoffen die de luchtkwaliteit negatief
beïnvloeden en verzurend zijn, met name SO2, NOx en fijn stof (PM10).
2. Kern van het wetsvoorstel
De Wbm kent een kolenbelasting die wordt geheven ter zake van de
uitslag en de invoer van kolen. Als uitslag wordt mede aangemerkt het
gebruik van kolen als brandstof binnen een inrichting. Het gebruik (de
input) van kolen als brandstof voor het opwekken van elektriciteit is vrijgesteld van de kolenbelasting, omdat de opgewekte elektriciteit (de output)
wordt belast via de energiebelasting.
Het wetsvoorstel bevat twee elementen:
• Een verhoging van het tarief van de kolenbelasting.
• Het inperken van de vrijstelling van kolengebruik voor het opwekken
van elektriciteit door introductie van een emissiedrempel, uitgedrukt in
gram broeikasgas per kWh. Als een installatie boven deze drempel
komt, wordt geen vrijstelling verleend en is belasting verschuldigd
over het gehele kolengebruik.
De tariefsverhoging treft alle belastingplichtigen van de kolenbelasting.
De nieuwe emissiedrempel geldt enkel voor installaties waarin kolen als
brandstof gebruikt worden voor het opwekken van elektriciteit en die
vallen onder het ETS. Zowel de bestaande als de nieuwe kolencentrales
vallen onder het ETS.
Doordat bij een emissie boven de emissiedrempel belasting is verschuldigd over het hele kolengebruik en bij een emissie onder de emissiedrempel een belastingvrijstelling geldt, werkt de emissiedrempel als een
soort «hefboom»: er is een extra prikkel om de emissies te reduceren tot
de emissiedrempel.

1

Kamerstukken II 2006/07, 30 800 XI, nr. 127.
Het kabinet schrijft hierover: «Een omvangrijke innovatieimpuls is nodig om de innovatie
te versnellen. Het gaat om financiële instrumenten voor de introductie van nu nog onrendabele technieken.» (Kamerstukken II 2006/07,
22 112, nr. 541, blz. 5).

Bij het bepalen van de hoogte van het nieuwe tarief voor de kolenbelasting is rekening gehouden met de kosten van CO2-reducerende
maatregelen bij kolencentrales en met de marktprijs van emissierechten.
Via het wetsvoorstel zal de prijs van de emissies boven de emissiedrempel minimaal € 50 per ton CO2 bedragen (opgebouwd uit € 35 kolenbelasting per ton kolen en de prijs van emissierechten). Hiermee kan
onder andere CCS bij kolencentrales een rendabele maatregel worden,
voor zover het de emissie terugbrengt tot de emissiedrempel.

2

Beoogd wordt dat de prikkel die uitgaat van de kolenbelasting en het ETS
samen op een redelijk stabiel hoog niveau ligt. Indien prijsontwikkelingen,
bijvoorbeeld op het gebied van kosten van maatregelen en de prijs van

Tweede Kamer, vergaderjaar 2007–2008, 31 362, nr. 3

3

emissierechten, daartoe aanleiding geven, kan de hoogte van het tarief
van de kolenbelasting aangepast worden via het Belastingplan.
De in het wetsvoorstel vervatte regeling treedt in werking met ingang van
1 januari 2013, tenzij de prijs van emissierechten in 2011 gemiddeld € 50
per ton CO2 of meer bedraagt. In dat geval genereert het ETS zelfstandig
de met dit wetsvoorstel beoogde prikkel voor emissiereductie bij kolencentrales en is de in het wetsvoorstel opgenomen regeling overbodig.
Hieronder wordt achtereenvolgens ingegaan op:
• kolencentrales in perspectief,
• het huidige CO2-beleid op het gebied van kolencentrales,
• de kolenbelasting in de Wbm,
• de beleidsmatige onderbouwing van het wetsvoorstel,
• de emissiedrempel en de tariefsverhoging,
• de effecten,
• de invoeringstermijn,
• administratieve lasten, en
• Europeesrechtelijke aspecten, waaronder staatssteun.
3. Kolencentrales in perspectief
Nederland heeft op dit moment acht kolencentrales met een gezamenlijk
vermogen van 4200 megawatt (MW). Deze produceren gezamenlijk ruim
20% van de Nederlandse elektriciteitsvraag. Nederland beschikt over een
aantal gunstige locaties voor kolencentrales wat betreft aanvoer van
brandstoffen (over water) en mogelijkheden voor koeling. Het totale
vermogen van elektriciteitscentrales in Nederland bedraagt ongeveer
15 000 MW.1

1

Als decentraal vermogen zoals warmtekrachtkoppeling (verder: wkk) en duurzame
energie ook wordt meegeteld, is het totale
opgestelde elektrische vermogen in Nederland
ruim 20 000 MW (bron: EnergieNed).
2
Begin 2007 waren er plannen aangekondigd
voor nieuwe kolencentrales door E.ON, RWE,
Electrabel, Essent en NUON, voor in totaal
ruim 5000 MW. NUON heeft inmiddels laten
weten de bouw van het kolengedeelte van de
geplande centrale in de Eemshaven uit te
stellen. De bouw van de E.ON centrale op de
Maasvlakte (1100 MW) start binnenkort.
3
De bestaande kolencentrales van E.ON
(Maasvlakte-1 en -2) en Electrabel (Gelderland
13) zijn net gereviseerd, dus daar is geen
sprake van vervanging. RWE is een nieuwkomer, dus daar is duidelijk geen sprake van
vervanging. De Amer-8 centrale van Essent is
pas in 1981 in bedrijf gesteld en kan nog wel
even mee, zeker met de vergasser ernaast.
4
Rapport «Monitoring Leveringszekerheid
2006–2014», TenneT, juli 2007.
5
De uitstoot van de acht bestaande kolencentrales varieert tussen 840 en 960 g CO2 per
kWh (2004). Het gemiddelde elektriciteitspark
heeft een uitstoot van ongeveer 550 gram CO2
per kWh. Een moderne gasgestookte eenheid
stoot ca. 400 gram CO2 per kWh uit.
6
Een moderne kolencentrale heeft een emissie van ongeveer 750 gram CO2 per kWh.

Er zijn plannen aangekondigd voor de bouw van een aantal nieuwe kolencentrales in Nederland.2 Bij snelle start van de bouw kunnen de nieuwe
kolencentrales vanaf 2011/2012 in werking zijn. Het betreft geen vervanging van oude kolencentrales maar uitbreiding van het bestaande
elektriciteitspark.3 Hierdoor neemt de CO2-uitstoot van het Nederlandse
elektriciteitspark substantieel toe, zowel absoluut – in megatonnen CO2
(Mton) – als relatief – in gram CO2 per kilowattuur (g/kWh).
Daarnaast zijn er plannen voor de bouw van een aantal nieuwe centrales
op aardgas. Met alle concrete nieuwbouwplannen voor elektriciteitscentrales wordt Nederland in 2011, of mogelijk al eerder, netto-exporteur
van stroom.4

Milieu-aspecten
Per geproduceerde kWh is de CO2-uitstoot van de huidige kolencentrales
gemiddeld 60% hoger dan van het gemiddelde elektriciteitspark en ruim
twee keer zo hoog als van een nieuwe, gasgestookte centrale.5 Een
nieuwe kolencentrale is circa 15% zuiniger dan een bestaande centrale.6
In onderstaande tabel wordt de CO2-uitstoot van drie nieuwe elektriciteitscentrales en een bestaande kolencentrale met elkaar vergeleken. De
centrales hebben elk een elektrisch vermogen van 1000 MW en maken
evenveel draaiuren.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2007–2008, 31 362, nr. 3

4

Tabel 1 CO2-uitstoot bij diverse elektriciteitscentrales van 1000 MWe, 7000 uur/jaar1
CO2-uitstoot (Mton/jr)
Gasgestookte centrale (STEG) nieuw
Poederkoolcentrale nieuw
Kolenvergasser nieuw
Kolencentrale bestaand
1

2,4
5,2
5,6
5,8

Kamerstukken II, 2005/06, 28 982, nr. 55.

CO2-reductiemogelijkheden
Bewezen technieken om de CO2-emissies van kolencentrales te beperken
zijn biomassa-bijstook en omschakeling op aardgas. CCS bestaat uit twee
stappen, afvang en opslag van CO2, en is een nog relatief nieuwe techniek. CO2-afvang wordt vaak toegepast in industriële processen waarin de
CO2 nuttig is te gebruiken. Opslag van CO2 kent toepassing in Noorwegen
waarbij CO2 wordt opgeslagen in een aquifer, en in Nederland, waarbij
door Gaz de France CO2 in een vrijwel leeg gasveld wordt geïnjecteerd om
het resterende aardgas te winnen. Beide projecten staan in de Noordzee.
Biomassa-bijstook is in de bestaande kolencentrales tot zeker 30% (op
energiebasis) mogelijk.1 Dat vergt een aantal kleine technische aanpassingen aan de ketel en de vuurhaard (voor sturing van verbrandingslucht)
en daarnaast selectie van geschikte biomassa zoals schoon hout in pelletvorm of pyrolyse-olie.2 Van bijvoorbeeld zuiveringsslib, een zwaar
vervuilde biomassastroom, is bekend dat het door zijn onzuiverheid geen
geschikte biomassa is voor bijstoken in een bestaande centrale. Door het
aanbrengen van aangepaste branders zijn de bestaande poederkolencentrales (waarvan Nederland er zes heeft) tegen geringe kosten zelfs geschikt te
maken voor biomassa-bijstook van 70 tot 75%, zoals een voorbeeld in
Zweden laat zien.3 Vlakbij Luik staat een oudere centrale van Electrabel,
die zelfs geheel op houtpellets draait. In nieuwe kolencentrales is 80%
biomassa-bijstook haalbaar, afhankelijk van de gekozen techniek (vergasser, poederkool) en de soort biomassa.4

1

Dat dit haalbaar is, blijkt bijvoorbeeld uit het
feit dat EPZ in zijn Borssele-12 centrale 600
kton biomassa wil gaan meestoken ter vervanging van 300 kton kolen. Dat komt overeen
met ongeveer 30% bijstook.
2
Dynamotive Canada biedt inmiddels commerciele pyrolyse-installaties aan.
3
Zo is bij de kolencentrale Maelarenergi
Vaesteras (Zweden), die stamt uit het jaar
1963, in 1997 een ketel van 250 MW van
poederkool geconverteerd naar 75% houtpoeder/25% poederkool (op energiebasis).
Deze ombouw kostte € 5 mln. (Bron: «Bezoek
aan Zweedse bio-energie referentie-installaties», Ingenia, rapportnummer 0556376-R04,
maart 2005).
4
Bijstookpercentages op energiebasis: in
Ultra SuperCritical (USC) poederkoolcentrales:
max. 50–60%, in USC-wervelbed: max. 80% en
in kolenvergasser: max. 30%. (Bron: «Welke
nieuwe energiecentrale in Nederland?», CE,
november 2006, blz. 73).
5
CBS, persbericht 20 februari 2008.

Hoewel een bewezen en goed-uitvoerbare techniek, wordt biomassa in de
praktijk in wisselende mate toegepast. De beslissing om meer of minder
biomassa mee te stoken hangt af van sterk fluctuerende factoren zoals de
subsidietarieven, de prijs van biomassa, de prijs van de te vervangen
fossiele brandstof, de maatschappelijke discussie over biomassa (palmolie) en uitval van centrales door bijvoorbeeld groot onderhoud. Zo was
de biomassa-bijstook in 2007 bijna de helft lager dan in 2006, terwijl het
meestoken in de periode 2003–2005 nog verviervoudigde.5
Toepassing van de hierbovengenoemde maatregelen stelt de kolencentrales in staat om aan de voorgestelde emissiedrempel van 550 g/kWh te
voldoen.
4. Huidig CO2-beleid op het gebied van kolencentrales

4.1. Europees beleid
De kolencentrales, zowel de bestaande als de nieuwe centrales, vallen
onder het ETS. In de huidige budgetperiode (2008–2012) hebben de deelnemers aan het ETS gratis emissierechten gekregen op basis van historische emissieniveaus («grandfathering»). Het aantal emissierechten dat
beschikbaar is gesteld, is zo groot dat de aan het ETS deelnemende
sectoren in de periode 2008–2012 nauwelijks broeikasgasreducties hoeven
te realiseren. Een negatieve uitwas van de huidige toewijzing van gratis
emissierechten is dat energiebedrijven de handelswaarde die de gratis
emissierechten vertegenwoordigen, in rekening brengen bij hun afne-

Tweede Kamer, vergaderjaar 2007–2008, 31 362, nr. 3

5

mers. Dit zijn de zogenaamde «windfall profits». Kolencentrales profiteren
hier relatief veel van, omdat zij door hun hoge uitstoot meer emissierechten hebben gekregen dan andere centrales.
In de volgende budgetperiode (2013–2020) zullen de emissierechten voor
de elektriciteitssector naar verwachting volledig (100%) worden geveild.
De Europese Commissie (verder: EC) heeft op 23 januari 2008 haar
energie- en klimaatpakket gepresenteerd, waarin dit wordt voorgesteld.
Het energie- en klimaatpakket omvat onder andere voorstellen op het
gebied van de verdeling van de inspanningen voor de reductie van
broeikasgassen tussen de lidstaten en een herziening van het ETS. Het
EU-brede doel is om in 2020 een broeikasgasreductie van 20% ten
opzichte van 1990 te bereiken, gecombineerd met doelen voor duurzame
energie en energiebesparing (beide 20% in 2020). Het EU-reductiedoel
wordt verhoogd van 20% naar 30% op het moment dat ook andere grote
mogendheden zich committeren aan vergaande broeikasgasreducties. Het
aantal emissierechten dat beschikbaar wordt gesteld zal dan navenant
worden verlaagd. Het energie- en klimaatpakket van de EC moet nog
worden goedgekeurd door het Europees Parlement en de lidstaten.

4.2. Nederlands beleid

1

Werkprogramma Schoon en Zuinig, blz. 27
(Kamerstukken II 2006/07, 30 800 XI, nr. 127).
Beoordeling werkprogramma Schoon en
Zuinig, ECN-E-07-067, blz. 20.
3
http://www.co2prices.eu/
4
CDM (Clean Development Mechanism) en JI
(Joint Implementation) zijn instrumenten
binnen het Kyoto-protocol. De kern van CDM
en JI is dat landen met reductieverplichtingen
deze in andere landen kunnen realiseren. Een
land met een reductieverplichting investeert,
bij zowel CDM als JI, in een project waarmee
broeikasgasemissies worden verminderd in
een ander land. Het investerende land krijgt
vervolgens de behaalde emissiereducties in
de vorm van gecertificeerde emissiereducties
(CER’s) respectievelijk emissiereductie-eenheden (ERU’s), die op dezelfde wijze als emissierechten binnen het ETS kunnen worden
gebruikt. Bij JI vindt het project plaats in een
land met een reductieverplichting; meestal zal
dat een land in Centraal- of Oost-Europa zijn.
Een CDM-project vindt plaats in een ontwikkelingsland, dat geen reductieverplichting heeft.
5
Inbreng ECN/MNP voor rondetafelgesprek
Vaste Kamercommissies EZ en VROM,
19 februari 2008, blz. 6.
6
Beoordeling werkprogramma Schoon en
Zuinig, ECN-E-07-067, tabel 2.1.
7
Naar schatting in de buurt van € 50 à € 60
per ton. De techniek van CO2-opslag bij
bestaande kolencentrales is in feite niet
anders dan bij nieuwe centrales. Bepalend
voor de haalbaarheid is vooral de vraag of er
bij de bestaande centrale genoeg ruimte
beschikbaar is en wat de transportafstand tot
de opslaglocatie is.
2

Het kabinet wil nieuwe kolencentrales verplichten om «capture ready» te
bouwen.1 Dat houdt in dat bij de kolencentrales een beperkt aantal voorzieningen moet worden getroffen om CCS op termijn mogelijk te maken.
De kosten hiervan zijn beperkt. Aan de daadwerkelijke toepassing van CCS
zijn, voor zover nu valt te overzien, wel kosten verbonden: het rendement
van de centrale daalt aanzienlijk en het afvangen, comprimeren, transporteren van CO2 is duur. CCS bij een nieuwe kolencentrale kost naar schatting € 30 à € 40 per ton CO2.2 De plicht om «capture ready» te bouwen
betekent daarom nog allesbehalve dat CCS ook daadwerkelijk wordt
toegepast. Dat zal enerzijds afhangen van de prijs van emissierechten –
alleen wanneer de prijs van emissierechten hoger is dan de verwachte
kosten van CCS van € 30 à € 40 per ton, is CCS een rendabele maatregel –
en anderzijds van de ontwikkeling van CCS: kan CCS de verwachtingen
omtrent grootschalige toepassing waarmaken? De techniek is nu nog te
onrijp om dat met zekerheid te kunnen zeggen.
Over de prijs van emissierechten kan het volgende worden opgemerkt. De
prijs van emissierechten bedraagt momenteel circa € 20 per ton CO2.3 Het
is moeilijk te voorspellen wat de toekomstige prijs van emissierechten
wordt. Dit is mede afhankelijk van het uiteindelijke EU-doel (20% of 30%
reductie), de bijdrage die het ETS hieraan moet leveren en de mogelijkheid om binnen het ETS gebruik te maken van goedkope maatregelen
zoals CDM en JI.4 ECN en MNP gaan op dit moment uit van een kostenrange voor emissierechten van 20 à 50 euro per ton CO25, waarbij de
ondergrens correspondeert met een EU-doel van 20% reductie en de
bovengrens met een EU-doel van 30%.6
Voor de bestaande kolencentrales zijn afspraken gemaakt voor CO2-reductie in het zogenaamde Kolenconvenant. Dit loopt eind 2012 af (zie kader).
De subsidies voor biomassa-bijstook volgens de zogenoemde MEP-regeling (de Regeling subsidiebedragen milieukwaliteit elektriciteitsproductie)
lopen uiterlijk in 2015 af. De kolencentrales zijn daarnaast aangesloten bij
het Convenant benchmarking energie-efficiency (verder: Benchmarkconvenant). Ook dit loopt eind 2012 af. De bestaande centrales krijgen geen
verplichtingen op het gebied van «capture ready». De kosten voor CCS
zijn bij een bestaande centrale hoger dan bij een nieuwe centrale.7

Tweede Kamer, vergaderjaar 2007–2008, 31 362, nr. 3

6

Kolenconvenant In het «Kolenconvenant» (officiële benaming: Convenant kolencentrales en CO2-reductie) hebben de rijksoverheid en de eigenaren van de acht bestaande
kolencentrales afgesproken om de CO2-emissies die vrijkomen bij de productie van elektriciteit in kolencentrales in de periode 2008–2012 met jaarlijks 6 megaton te verminderen
(Kamerstukken II 1998/99, 26 603, nrs. 1–2). Hiervan moet 3 megaton bereikt worden door
het bijstoken van biomassa. Het rijk heeft zich verplicht om de inzet van biomassa te
stimuleren. Ook is vastgelegd dat het rijk de brandstofkeuze niet langer via een nationale
brandstoffenbelasting zal beïnvloeden. Daarom is in 2001 de brandstoffenbelasting (voor
zover het de elektriciteitsproductie betreft) omgezet van een input- naar een outputbelasting: de energiebelasting op het verbruik van elektriciteit. De benaming «brandstoffenbelasting» is sinds 1 januari 2008 gewijzigd in «kolenbelasting».

De MEP-subsidie voor bijstoken van biomassa in elektriciteitscentrales
bedroeg in voorgaande jaren circa 7 cent per kWh.1 Dit bedrag was
bedoeld om de «onrendabele top» van biomassa-bijstook te dekken.
Omgerekend komt dit neer op een bedrag van € 80 per ton CO2. Gezien
de wereldwijd toegenomen vraag naar biomassa, zullen de prijzen van
biomassa nu eerder in de buurt van € 100 per ton CO2 liggen. De prijs van
biomassa zal nog verder stijgen als aan biomassa duurzaamheidseisen
worden gesteld.2
5. De kolenbelasting in de Wbm
Hoofdstuk V van de Wbm betreft de kolenbelasting.3 De kolenbelasting
wordt geheven ter zake van de uitslag en de invoer van kolen (artikel 36).
Onder uitslag wordt verstaan het brengen van kolen buiten een plaats die
voor kolen als inrichting is aangewezen (artikel 32, onder l). Van belang
voor dit wetsvoorstel is dat als uitslag mede wordt aangemerkt het
gebruik van kolen als brandstof binnen een inrichting (artikel 33, eerste
lid). Invoer betreft het vanuit een derde land brengen van kolen in Nederland (artikel 32, onder m). Ter zake van uitslag wordt de belasting geheven
van de vergunninghouder van de inrichting (artikel 37, eerste lid).
De belasting wordt berekend over het gewicht van de kolen, uitgedrukt in
kilogram (artikel 42), en wordt ter zake van uitslag verschuldigd op het
tijdstip van de uitslag (artikel 40, eerste lid). De in een tijdvak verschuldigd
geworden belasting moet op aangifte worden voldaan (artikel 89, eerste
lid). Op grond van artikel 19, tweede lid, van de Algemene wet inzake
rijksbelastingen (AWR) en artikel 26 van de Uitvoeringsregeling AWR is dit
tijdvak een kalendermaand. Het tarief bedraagt momenteel € 12,95 per
1000 kilogram kolen (artikel 43).
Artikel 44, tweede lid, bevat een vrijstelling ter zake van de uitslag en de
invoer van kolen die worden gebruikt als brandstof voor het opwekken
van elektriciteit:

1

Zie bijvoorbeeld de Regeling subsidiebedragen milieukwaliteit elektriciteitsproductie 2005, artikel 3.
2
Op grond van de motie-Spies (Kamerstukken II 2006/07, 30 305, nr. 30).
3
Waar gesproken wordt over kolen, betreft
het de producten van de GN-codes 2701, 2702
en 2704 (bijvoorbeeld steenkool, briketten,
bruinkool en cokes/halfcokes van steenkool,
bruinkool of turf). Zie artikel 32, onderdeel a,
van de Wbm.

«2. Vrijstelling van de belasting wordt verleend ter zake van de uitslag
en de invoer van kolen die worden gebruikt als brandstof voor het
opwekken van elektriciteit in een installatie met een elektrisch rendement van minimaal 30%. Als installatie met een elektrisch rendement
van minimaal 30% wordt aangemerkt een installatie met een gemiddeld gebruik van maximaal 12 megajoule per opgewekt kWh.»
Doel van de vrijstelling is dubbele belasting te voorkomen door de input
vrij te stellen en de output te belasten. Het verbruik van elektriciteit wordt
namelijk belast via de energiebelasting uit hoofdstuk VI van de Wbm. Dit
is het principe van een «outputbelasting».

Tweede Kamer, vergaderjaar 2007–2008, 31 362, nr. 3

7

Op grond van artikel 44 kan de belastingplichtige de kolen met directe
toepassing van de vrijstelling leveren aan de verbruiker die de kolen gaat
gebruiken als brandstof voor het opwekken van elektriciteit. Indien de
gebruiker als belastingplichtige wordt aangemerkt omdat hij bijvoorbeeld
zelf de kolen binnen Nederland heeft gebracht, wordt de vrijstelling door
de gebruiker zelf direct toegepast.
De rendementseis uit artikel 44, tweede lid, is bedoeld om alleen installaties met een enigszins serieuze elektriciteitsproductie in aanmerking te
laten komen voor de vrijstelling ter vermijding van oneigenlijk verbruik.
Bij algemene maatregel van bestuur kunnen met betrekking tot de vrijstelling voorwaarden en beperkingen worden gesteld (artikel 44, vierde lid).
Zo is bepaald dat degene die de kolen gebruikt, een verklaring aan de
leverancier van de kolen moet overleggen waaruit blijkt dat hij de kolen
voor elektriciteitsopwekking gebruikt. Er wordt geen vrijstelling verleend
indien de kolen worden gebruikt in een installatie voor het opwekken van
elektriciteit met een elektrisch vermogen van minder dan 60 kW.1
Op grond van artikel 45, eerste lid, wordt op verzoek onder meer teruggaaf van de kolenbelasting verleend aan de verbruiker met betrekking tot
kolen die worden gebruikt als brandstof voor het opwekken van elektriciteit. Dit is bedoeld voor gevallen waarin de vrijstelling van artikel 44 niet
direct kan worden toegepast.
Naast handelaren in kolen kunnen bijvoorbeeld de volgende verbruikers
belastingplichtig zijn voor de kolenbelasting: de suikerindustrie, de
cementindustrie, grasdrogerijen, tuincentra (vanwege barbecuekolen) en
stoomtreindiensten. Na verrekening van de teruggaaf bedraagt de
opbrengst ca. € 1 miljoen per jaar.2
Cokesfabrieken en de ijzer- en staalindustrie, samen goed voor één derde
van het gebruik van steenkool in Nederland3, zijn vrijgesteld van belasting, omdat zij de kolen gebruiken als grondstof en niet als brandstof. Ook
duaal gebruik van kolen, dat wil zeggen gebruik als zowel brandstof als
grondstof, is vrijgesteld (artikel 44, derde lid).
6. Beleidsmatige onderbouwing

6.1. Doel

1

Zie artikel 17 van het Uitvoeringsbesluit
belastingen op milieugrondslag.
De opbrengst vóór verrekening van de
teruggaaf is ca. € 2 mln per jaar. De precieze
verdeling over de huidige belastingplichtigen
is niet bekend, maar geschat wordt dat de
cementindustrie hiervan € 0,5 mln betaalt
voor met name bruinkool, de grasdrogerijen
€ 0,3 mln en de overige belastingplichtigen
samen € 1,2 mln per jaar.
3
Bron: steenkolenbalans, CBS.
4
Bron: EEA.
2

Dit wetsvoorstel is bedoeld als ondersteuning van de afspraak in het
Coalitieakkoord om van Nederland één van de duurzaamste en efficiëntste
energievoorzieningen van Europa te maken. Met alleen inzet van meer
duurzame energie valt deze afspraak niet te bereiken: er zal ook vooruitgang moeten worden geboekt bij het bestaande deel van het elektriciteitspark, waarmee ruim 90% van de elektriciteit in Nederland wordt opgewekt. Nederland heeft binnen de EU-27 de zes na hoogste broeikasgasuitstoot per hoofd van de bevolking.4 Dit wetsvoorstel richt zich op het
segment van het conventionele elektriciteitspark met veruit de hoogste
CO2-uitstoot per geproduceerde kWh: de kolencentrales. Daarnaast is ook
de SO2- en PM10-uitstoot van dit type centrale verreweg het hoogst.
Doel is om de CO2-uitstoot van kolencentrales (en in het kielzog daarvan
de uitstoot van SO2 en PM10) omlaag te brengen, hetzij door CO2-besparende maatregelen bij de kolencentrales zelf, hetzij door vervanging van
kolencentrales door schonere alternatieven, zoals gascentrales of duurzame energie.
De manier waarop de indiener dit wil bereiken is de exploitanten van
kolencentrales zekerheid te geven dat CO2 uitstoten boven een bepaalde
emissiedrempel vanaf 2013 aanzienlijk duurder wordt, waardoor maatre-

Tweede Kamer, vergaderjaar 2007–2008, 31 362, nr. 3

8

gelen zoals CCS en biomassa-bijstook (meer) rendabel worden. In het
geval van biomassa zal daar, vanwege de hoge kosten van (duurzame)
biomassa, overigens ook nog aanvullend beleid voor nodig zijn vanuit het
duurzame-energiebeleid. Ook gascentrales en duurzame energie worden
relatief aantrekkelijker om in te investeren.
Vervanging van kolencentrales door gascentrales en/of duurzame energie
levert geen problemen op met de voorzieningszekerheid. De Nederlandse
gasvoorraad is voldoende voor Nederlandse afzet voor de komende 30
jaar op basis van de bewezen voorraden. De ervaring leert dat er meer gas
is dan nu is aangetoond. Mondiaal bezien is er naast de Nederlandse
voorraad nog zeer veel aardgas in bewezen voorraden.1 Verder zijn er de
afgelopen jaren veel gasvondsten gedaan, zoals in Noord- en West-Afrika,
maar ook in Noorwegen. Wereldwijd is volgens experts in de bewezen
reserves nog voor 63 jaar gas aanwezig, met potentieel voor nog eens
65 jaar.2
De in dit wetsvoorstel vervatte regeling treedt met ingang van 1 januari
2013 in werking, tenzij in het ijkjaar 2011 de prijs van een ETS-emissierecht gemiddeld € 50 of hoger is geweest. De prijs van een emissierecht
in 2011 wordt door de indiener als een goede graadmeter gezien van de
emissieprijs na 2013, omdat overgebleven rechten uit de huidige budgetperiode (2008–2012) mogen worden meegenomen naar de volgende
handelsperiode (2013–2020) en hun waarde dus niet verliezen aan het
eind van de handelsperiode. Bedrijven die vóór 2012 handelen in emissierechten, zullen daarom al anticiperen op de prijs van emissierechten
vanaf 2013.
Als de emissieprijs in 2011 gemiddeld € 50 of hoger is geweest, is de prijs
van emissierechten hoog genoeg om zelfstandig het beoogde effect uit te
lokken, zodat de in het wetsvoorstel opgenomen fiscale maatregel overbodig is. Door de toetsing aan de prijs van een emissierecht in 2011 wordt
tot uitdrukking gebracht dat de voorgestelde fiscale maatregel additioneel
is ten opzichte van het ETS, dat op zichzelf het leidende instrument is voor
de beperking van CO2-emissies door de zware industrie. In artikel II van
het wetsvoorstel is geregeld dat de minister van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer voor 1 juli 2012 de gemiddelde marktprijs van een emissierecht in 2011 heeft vastgesteld bij ministeriële regeling. Afhankelijk van de hoogte van die prijs treedt de in dit wetsvoorstel
opgenomen fiscale maatregel in werking (en wel met ingang van 1 januari
2013), dan wel blijft inwerkingtreding achterwege. Het wetsvoorstel heeft
in dat laatste geval dan toch zijn effect gehad als instrument om zekerheid
te geven in de overbruggingsperiode tussen de huidige en de komende
handelsperiode.

1

Rusland heeft de hoogste mondiale gasreserves. Deze reserves zijn ruim 20 keer zo
hoog als de reserves in Nederland. Gekeken
naar de totale mondiale reserves bevindt zelfs
ongeveer 50% van deze reserves zich in
Rusland.
2
Interview Paul van Riel, directeur productontwikkeling van Fugro, Fugro info, nr. 4,
december 2007,
http://www.fugro-nederland.nl/info/2007_12/
12_2007_12.asp
3
Zie bijvoorbeeld ook de website www.emissierechten.nl, waar te zien is dat de prijsverhouding tussen futures en actuele emissieprijs
constant is.

De keuze voor 2011 als ijkjaar, en niet bijvoorbeeld 2010 of 2009, komt
voort uit de verwachting dat een zo laat mogelijk ijkjaar de meest
betrouwbare indicator oplevert voor de periode na 2012. Ook van de
huidige prijs van emissierechten (2008) werd twee jaar eerder, in 2006,
een goede indicatie gevonden op de CO2-futures markt. De reden dat in
het wetsvoorstel ijking gebeurt aan de hand van de prijs van emissierechten in 2011 en niet de CO2-futuresprijs voor 2013, is dat het wel waarschijnlijk, maar niet 100% zeker is dat er in 2011 al futures bestaan voor de
periode na 2012. Bovendien is het minder noodzakelijk om naar de futuresprijs te kijken, omdat emissierechten bij de overgang naar de nieuwe
handelsperiode – anders dan bij de overgang van eind 2007 naar begin
2008 – mogen worden meegenomen, zodat het prijsverschil tussen
futures en emissieprijs niet zo groot zal zijn.3 De emissieprijs wordt geijkt
over een periode van één jaar om kortstondige fluctuaties in de emissieprijs uit te middelen.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2007–2008, 31 362, nr. 3

9

Door de keuze van 1 januari 2013 als invoeringsdatum sluit het wetsvoorstel – niet alleen in tijd maar ook inhoudelijk – aan op het Kolenconvenant
en het Benchmarkconvenant dat de overheid heeft gesloten met de
bestaande kolencentrales en die beide eind 2012 aflopen.
Het ETS sluit fiscale of andere maatregelen op het gebied van broeikasgassen niet uit. Overweging 23 van de Richtlijn emissiehandel gaat in op
de inzet van fiscale maatregelen naast emissiehandel. Die overweging
luidt: «De handel in emissierechten zou deel moeten uitmaken van een
alomvattend, samenhangend pakket van beleidslijnen en maatregelen die
door de lidstaten en op Gemeenschapsniveau worden uitgevoerd. Onverminderd de artikelen 87 en 88 van het Verdrag kunnen de lidstaten,
wanneer activiteiten onder de Gemeenschapsregeling vallen, rekening
houden met de gevolgen van regulerende, fiscale en andere beleidsmaatregelen waarmee dezelfde doelstellingen worden nagestreefd.»
Een andere relevante richtlijn op dit gebied, de Richtlijn energiebelastingen, laat nadrukkelijk de mogelijkheid open om «uit milieubeleidsoverwegingen» energiebelastingen te heffen over energieproducten die worden
gebruikt voor de productie van elektriciteit. Deze mogelijkheid van een
inputheffing is opengelaten om bijvoorbeeld door een hogere belasting
op kolen overschakeling naar een aardgascentrale te stimuleren.1 Zie voor
een verdere analyse onder «Europeesrechtelijke aspecten».

6.2. Onderzochte alternatieven
De indiener heeft gekozen voor de meest eenvoudige maatregel om het
beoogde doel te bereiken. Het wetsvoorstel behelst een relatief beperkte
aanpassing van de huidige wetgeving, aangezien wordt aangesloten bij
de Wbm en het ETS-systeem. De indiener heeft diverse alternatieven
onderzocht, maar deze zijn naar zijn oordeel niet toepasbaar of onvoldoende om het gewenste milieueffect te bereiken.

1

Zie: Ch.W. Backes e.a. (red.), Milieurecht,
zesde druk, 2006, blz. 246.
Green4sure, «Het Groene Energieplan», mei
2007. Zie www.green4sure.nl. Green4sure is
een project van ABVAKABO FNV, FNV Vakcentrale, Stichting Greenpeace, Stichting Natuur
en Milieu, Vereniging Milieudefensie en het
Wereld Natuur Fonds.
3
Richtlijn 96/61/EG van de Raad van 24 september 1996 inzake geïntegreerde preventie
en bestrijding van verontreiniging (PbEG
L 257).
2

Onderzochte alternatieven zijn:
• Het stellen van een emissie-eis (gram CO2-uitstoot per kWh) in
de milieuvergunning van nieuwe elektriciteitcentrales. Dit is
één van de opties die is voorgesteld in Green4sure2, waarbij meer
specifiek een emissie-eis van 375 g/kWh werd geopperd. Deze eis zou
dan moeten gelden voor alle nieuwe elektriciteitscentrales die in
Nederland worden gebouwd. Een dergelijke eis is niet mogelijk
vanwege strijdigheid met de IPPC-richtlijn3, zoals die richtlijn is gewijzigd door artikel 26 van de Richtlijn emissiehandel. In artikel 9, derde
lid, van de IPPC-richtlijn is vastgelegd dat de milieuvergunning van
installaties die vallen onder het emissiehandelssysteem, geen «emissiegrenswaarde voor directe emissies van dat [broeikas]gas omvat, tenzij
zulks noodzakelijk is om te verzekeren dat er geen significante plaatselijke verontreiniging wordt veroorzaakt». Deze richtlijnbepaling is
omgezet in artikel 8.13a, tweede lid, aanhef en onder a, van de Wet
milieubeheer (verder: Wm).
• Het stellen van eisen met betrekking tot energie-efficiency in
de milieuvergunning voor kolencentrales. Het gaat daarbij om
een eis aan het omzettingsrendement van kolen in elektriciteit in de
centrale. Europese regelgeving verzet zich hier in principe niet tegen.
De IPPC-richtlijn, zoals gewijzigd door de Richtlijn emissiehandel, laat
het namelijk uitdrukkelijk aan de lidstaten over of ze aan inrichtingen
die vallen onder emissiehandel, wel of geen eisen inzake energieefficiency opleggen (zie artikel 9, derde lid, van de IPPC-richtlijn).
Nederland heeft ervoor gekozen om geen voorschriften op dat punt in
de milieuvergunning op te nemen (zie artikel 8.13a, tweede lid, aanhef
en onder b, Wm). Deze keuze zou echter teruggedraaid kunnen

Tweede Kamer, vergaderjaar 2007–2008, 31 362, nr. 3

10

•

•

1

De IPPC-richtlijn (artikel 2, onder 11) verstaat
in dit verband onder beschikbaar: op zodanige
schaal ontwikkeld dat de betrokken technieken, kosten en baten in aanmerking genomen,
economisch en technisch haalbaar in de
betrokken industriële context kunnen worden
toegepast, onafhankelijk van de vraag of die
technieken al dan niet op het grondgebied van
de betrokken lidstaat worden toegepast of
geproduceerd, mits zij voor de exploitant op
redelijke voorwaarden toegankelijk zijn.
2
BREF: BAT Reference Documents, waarbij
BAT staat voor «Best Available Technique».
Deze documenten horen bij de IPPC-richtlijn
en beschrijven de beste beschikbare technieken voor allerlei processen, waaronder energiewinning uit steenkool.

worden. De Wm zou dan moeten worden gewijzigd, zodat het (weer)
mogelijk wordt om eisen inzake energie-effiency te stellen aan inrichtingen die vallen onder het ETS. Echter, deze optie biedt onvoldoende
soelaas om het doel van de indiener te bereiken. CCS en bijstook van
biomassa zouden in dit geval niet meetellen, omdat ze geen verbetering van de energie-efficiency betekenen. Om op het uitstootniveau
van het gemiddelde park uit te komen, zou het omzettingsrendement
van kolencentrales moeten stijgen tot meer dan 60%. Dit is gezien het
huidige rendement van kolencentrales geen realistische eis. Zeer
strenge vergunningvoorschriften opnemen is op grond van de IPPCrichtlijn alleen mogelijk als de desbetreffende voorschriften zijn gebaseerd op de beste beschikbare technieken (BBT) (artikel 9, vierde lid,
van de IPPC-richtlijn).1 Nog strengere voorschriften dan overeenkomstig BBT kunnen (en moeten) alleen worden opgelegd als anders
milieukwaliteitsnormen overschreden dreigen te worden (artikel 10
van de IPPC-richtlijn). Beide situaties zijn hier niet aan de orde.
Het verplicht stellen van CCS. Het is niet mogelijk CCS verplicht
voor te schrijven zolang deze techniek nog niet beschikbaar is volgens
de definitie die de IPPC-richtlijn geeft aan beschikbaarheid. Artikel 8.11,
derde lid, van de Wm bepaalt dat bij het verbinden van voorschriften
aan de vergunning ten minste de in aanmerking komende BBT worden
toegepast. Bij BBT wordt bekeken wat op Europees niveau in de sector
haalbaar is. De woorden «ten minste» geven aan dat het bevoegd
gezag verder kan gaan. Dit biedt echter weinig soelaas omdat de
onderbouwing voor strengere eisen moet liggen in milieuaspecten van
de betreffende inrichting; dergelijke milieuaspecten spelen bij broeikasgasemissies geen rol. Daar komt bij dat artikel 9, derde lid, van de
IPPC-richtlijn (omgezet in artikel 8.12a Wm) bepaalt dat emissiegrenswaarden zo nodig kunnen worden vervangen door gelijkwaardige
technische maatregelen. Nu voor ETS-inrichtingen echter geen
emissiegrenswaarden voor broeikasgasemissies mogen worden
gesteld, komen vervangende technische maatregelen niet in beeld.
Het verhogen van het tarief van de energiebelasting in de
Wbm. Dit biedt geen soelaas, aangezien de energiebelasting aangrijpt
op het gebruik van energie, ongeacht de herkomst van de energie: niet
de producent van stroom betaalt de belasting maar de gebruiker. Voor
stroom uit een kolencentrale geldt dezelfde belasting als voor stroom
uit bijvoorbeeld een gascentrale of een kolencentrale met CO2-opslag,
ondanks het grote verschil in CO2-uitstoot per kWh. Er gaat van de
energiebelasting dus geen prikkel uit voor producenten om de
CO2-uitstoot te beperken.
Er zou een ingrijpende wetswijziging nodig zijn om de energiebelasting wél te relateren aan de CO2-uitstoot van elektriciteitsproductie. Maar dan nog is deze prikkel veel minder effectief dan de door
de indiener voorgestelde maatregel, omdat hij niet aangrijpt bij de
bron, de installaties die de CO2-uitstoot veroorzaken, maar bij de
gebruiker. Dit is dus een ingewikkelde, niet-rechtstreekse route.

Als «ultimum remedium» is onderzocht of een algemeen verbod op kolencentrales tot de mogelijkheden behoort. Dat is niet het geval. Een verbod
is alleen mogelijk als de desbetreffende activiteit (maatschappelijk en/of
vanuit milieuoogpunt) dermate ongewenst is dat deze integraal verboden
zou moeten worden. Daar is hier geen sprake van, getuige bijvoorbeeld
het feit dat er BREF’s2 zijn voor energiewinning met kolen. Los daarvan
zou een verbod op kolencentrales tot aanzienlijke schadeclaims kunnen
leiden.
Ook staat de IPPC-richtlijn niet toe dat bij de beslissing op een aanvraag
om een milieuvergunning voor een kolencentrale een geheel ander type
techniek (bijvoorbeeld het stoken van gas) wordt voorgeschreven dan in

Tweede Kamer, vergaderjaar 2007–2008, 31 362, nr. 3

11

de aanvraag is vermeld. Daarmee zou de grondslag van de aanvraag
worden verlaten, wat volgens de bestuursrechtelijke jurisprudentie niet is
toegestaan. Bij het verbinden van voorschriften aan de vergunning (artikel
8.11, derde lid, Wm) mag de grondslag van de aanvraag niet worden
verlaten.
7. Invoering drempel voor CO2-emissie

7.1. Hoogte van de emissiedrempel
Door de bouw van nieuwe kolencentrales zal de gemiddelde CO2-emissie
per kWh van in Nederland opgewekte elektriciteit toenemen als de
emissie van de nieuwe centrales hoger is dan het huidige gemiddelde van
ongeveer 550 gram CO2 per kWh. Een moderne kolencentrale heeft een
emissie van ongeveer 750 gram CO2 per kWh. Een gasgestookte eenheid
heeft veel lagere emissies (ca. 400 gram CO2 per kWh).
Om een toename van de gemiddelde CO2-emissie per kWh te voorkomen,
wordt voorgesteld een aanvullende voorwaarde te stellen aan het verlenen van de vrijstelling van de kolenbelasting, bedoeld in artikel 44, tweede
lid, Wbm, namelijk de invoering van een emissiedrempel. De emissiedrempel zal alleen gelden voor elektriciteitscentrales die kolen als brandstof gebruiken en wordt gesteld op een emissie van 550 gram broeikasgas
per aan het Nederlandse elektriciteitsnet geleverde kWh. Het gaat daarbij
om broeikasgassen waarop het ETS in Nederland van toepassing is.
Via het invoeren van de emissiedrempel zullen de bestaande en de
nieuwe kolencentrales worden gestimuleerd om de CO2-emissies te reduceren tot op of onder de emissiedrempel, dus tot het gemiddelde niveau
van elektriciteitsproductie in Nederland. De te reduceren hoeveelheid is
afhankelijk van het emissieniveau van de eenheid. Bij een hoog emissieniveau moet meer worden gereduceerd dan bij een laag emissieniveau.
Als de emissies onder de emissiedrempel blijven, wordt het gehele
gebruik van de eenheid vrijgesteld van de belasting. Dit geeft een extra
prikkel om de emissiedrempel te bereiken: de beloning is dan namelijk
maximaal. De emissiedrempel werkt dus als een soort hefboom.1

1

Hoe hoger de drempel is, hoe sterker dit
effect is: al bij een kleine emissiereductie
wordt dan het maximale effect van belastingvrijstelling bereikt. Tegelijk is bij een hoge
drempel het milieu-effect beperkt. Een
optimale emissiedrempel zorgt enerzijds voor
een effectieve prikkel tot reductie en anderzijds voor een substantiële emissiereductie.
Uiteraard is voor de effectiviteit van de prikkel
om de uitstoot te verlagen tot de emissiedrempel ook de hoogte van het tarief van
belang. Dit wordt verder uitgewerkt in paragraaf 8.
2
De afstand die elke centrale afzonderlijk
heeft tot de emissiedrempel is uiteraard
afhankelijk van de productie en de efficiëntie
van de centrale.
3
Daarbij is uitgegaan van 6800 draaiuren per
jaar en een CO2-uitstoot van 750 g/kWh.

De bestaande acht koleneenheden stoten jaarlijks circa 23 Mton CO2 uit.
Dit zijn de onbestreden emissies, dat wil zeggen de emissies zonder dat
maatregelen, zoals de inzet van biomassa, worden genomen. Hun gezamenlijke afstand tot de emissiedrempel is 8 à 9 Mton CO2 per jaar.2 Dit is 2
à 3 Mton per jaar meer dan de bedoeling is van het tot en met 2012
lopende Kolenconvenant.
Een nieuwe kolencentrale met een (fictief) vermogen van 1000 MW moet
om onder de emissiedrempel te komen circa 1,4 Mton CO2 per jaar reduceren ten opzichte van het onbestreden niveau.3
Tabel 2 benodigde reducties voor bestaande en nieuwe kolencentrales

Bestaand (4200
MW)
Nieuw

«Onbestreden»
emissies (Mton/jr)

Afstand tot emissiedrempel (Mton/jr)

23
5,1 per 1000 MW

8à9
1,4 per 1000 MW

Benodigde reductie om
op emissiedrempel te
komen
37%; t.o.v. Kolenconvenant: 15%
27%

Bij de keuze van de emissiedrempel van 550 gram per kWh is rekening
gehouden met de beperktere reductiemogelijkheden van bestaande kolencentrales ten opzichte van nieuwe kolencentrales. In nieuwe kolencentrales kan vanaf het begin rekening worden gehouden met de mogelijk-

Tweede Kamer, vergaderjaar 2007–2008, 31 362, nr. 3

12

heid van biomassa-bijstook en is bijstook tot wel 80% technisch haalbaar.
Bij de bestaande kolencentrales wordt een percentage van 30% op
energiebasis over het algemeen als haalbaar beschouwd, hoewel ook
daar bij toepassing van aangepaste branders en de juiste biomassastromen bijstookpercentages van 70 tot 75% gehaald kunnen worden (zie
paragraaf 3). Omdat het fiscaal-juridisch niet mogelijk is voor bestaande
en nieuwe centrales verschillende emissiedrempels te hanteren, is er
gekozen voor een – voor de nieuwe centrales – relatief lage (makkelijk te
halen) emissiedrempel. Dit om te voorkomen dat de bestaande centrales
geen prikkel voelen om te besparen, omdat ze de drempel toch niet
kunnen halen en de «bonus» (de vrijstelling) buiten bereik blijft.
De drempel van 550 g/kWh komt voor de bestaande kolencentrales
overeen met een reductie van gemiddeld 37% ten opzichte van de onbestreden emissies. Dit reductiepercentage is met relatief geringe technische
aanpassingen haalbaar via het bijstoken van schone biomassa. Ten
opzichte van de afspraak van 6 Mton reductie in het Kolenconvenant – dat
omgerekend overeenkomt met een gemiddelde CO2-uitstoot van 660
g/kWh en 25% reductie ten opzichte van huidige niveaus – betekent de
emissiedrempel een reductie van 15%. Daarmee is dit wetsvoorstel een
logische opvolger van het Kolenconvenant.

7.2. Wijze van vaststelling overschrijding
Alle elektriciteitsproductiebedrijven vallen onder het ETS, dat in Nederland wettelijk is vormgegeven in de Wm. Op grond van hoofdstuk 16 van
de Wm moeten dergelijke inrichtingen per kalenderjaar een verslag van
de emissiegegevens (emissieverslag) indienen bij de Nederlandse
emissieautoriteit (NEa). Om te bepalen of een kolencentrale de emissiedrempel heeft overschreden, worden de op grond van het ETS vastgestelde emissies van de betrokken installatie gedeeld door de aan het
Nederlandse elektriciteitsnet geleverde kWh’s. Het aantal aan het net
geleverde kWh’s wordt vastgesteld aan de hand van de meetgegevens die
beschikbaar zijn in het kader van de Elektriciteitswet 1998. Deze wijze van
vaststelling moet worden vastgelegd in lagere regelgeving. Ook zal een
bepaling moeten worden opgenomen dat de belastingplichtige (de kolencentrale) een verklaring moet overleggen aan de Belastingdienst om in
aanmerking te komen voor de vrijstelling. Deze verklaring zal aan
bepaalde voorwaarden moeten voldoen (zoals het meesturen van het
emissieverslag van de NEa). Op die manier zou de Belastingdienst
voldoende mogelijkheden moeten hebben om na te gaan of de vrijstelling
van de kolenbelasting daadwerkelijk van toepassing is.
In het ETS leidt het bijstoken van biomassa tot een gunstiger emissiewaarde – ondanks het feit dat bij bijstoken van biomassa CO2 vrijkomt –
omdat hiermee via een correctie rekening wordt gehouden. Het wetsvoorstel sluit hierbij aan. De Commissie werkt op dit moment ook aan een
correctie voor CCS. Deze correctie houdt in dat bij de monitoring van de
emissies op een bepaalde wijze rekening wordt gehouden met CCS en
betreft een aanpassing van de Europese monitoringsregels in het ETS.
Zodra de correctie van toepassing wordt zal dit via de verwijzing naar de
Wm doorwerken in dit wetsvoorstel.

1

Besluit van 16 oktober 2007, houdende
regels inzake de verstrekking van subsidies
ten behoeve van de productie van hernieuwbare elektriciteit, hernieuwbaar gas en elektriciteit opgewekt door middel van warmtekrachtkoppeling (Stb. 2007, 410).

In het ETS is geen correctie voor warmtelevering opgenomen, omdat op
dit punt niet bij het ETS kan worden aangesloten. Ook kan nog niet
worden aangesloten bij de methode die in het kader van de MEP-regeling
werd, en in het kader van het (nog niet in werking getreden) Besluit stimulering duurzame energieproductie wordt gehanteerd.1 Voor warmtekrachteenheden kan namelijk op basis van een zogenoemde «CO2-index» het
percentage «CO2-loos geproduceerde kWh’s» worden berekend. Op dit

Tweede Kamer, vergaderjaar 2007–2008, 31 362, nr. 3

13

moment ziet de CO2-index echter alleen op gas en niet op kolen. De
indiener acht het wel wenselijk met deze factor rekening te houden. Indien
er een wettelijk kader bestaat op het moment dat de lagere regelgeving
die voortvloeit uit het wetsvoorstel wordt opgesteld, kan een correctiemogelijkheid worden opgenomen in de lagere regelgeving.

7.3. Moment van vrijstelling
Tot slot wordt ingegaan op het moment van vrijstelling. Bij fiscale regelingen is het gebruikelijk dat op het belastbare moment duidelijk moet zijn
of men recht heeft op een vrijstelling. Dit houdt in dat op het moment dat
kolen in een inrichting (als bedoeld in artikel 32 van de Wbm) worden
gebruikt als brandstof voor het opwekken van elektriciteit, reeds duidelijk
moet zijn of die inrichting (de belastingplichtige) in aanmerking komt voor
een vrijstelling van kolenbelasting. De emissiegegevens uit het ETS die
nodig zijn voor toepassing van de emissiedrempel zijn echter pas drie
maanden na afloop van het betrokken kalenderjaar beschikbaar. Tegelijkertijd moet de aangifte van de verschuldigde kolenbelasting per
kalendermaand plaatsvinden. Degene die in aanmerking komt voor de
vrijstelling zal in dat geval ruim een jaar de kolenbelasting moeten voorfinancieren, dit is niet wenselijk. Daarom wordt voorgesteld om een voorlopige vrijstelling te verlenen.1 Hiertoe zal gebruik worden gemaakt van
het emissieverslag van het voorafgaande jaar, zodat de voorlopige vrijstelling op grond van historische emissiegegevens kan worden verleend.
Indien achteraf blijkt dat de emissiedrempel toch is overschreden, zal
naheffing plaatsvinden. In het omgekeerde geval (er is kolenbelasting
betaald terwijl achteraf blijkt dat voldaan wordt aan de vrijstellingseisen)
kan een verzoek om teruggaaf worden ingediend.
Voor de vormgeving van de vrijstelling wordt aansluiting gezocht bij de
vormgeving van artikel 65 van de Wbm , waar zich een vergelijkbare
situatie voordoet. Ten behoeve van de uitvoering van de vrijstellingsregeling zullen daarom nadere regels worden gesteld in het Uitvoeringsbesluit belastingen op milieugrondslag en de Uitvoeringsregeling belastingen op milieugrondslag.
8. Tariefsverhoging
Het huidige tarief van de kolenbelasting voor kolen bedraagt € 12,95 per
ton kolen. Met dit tarief in combinatie met de nieuwe emissiedrempel zou
het voor bestaande kolencentrales goedkoper zijn om de kolenbelasting te
betalen dan om biomassa in te zetten zoals afgesproken in het Kolenconvenant. Voor de emissies boven de emissiedrempel levert dit tarief
namelijk een reductieprikkel op van € 11 à € 18 per ton CO2 (afhankelijk
van de efficiëntie van de centrale2. Bij een prijs van emissierechten van
€ 20 per ton zou de totale reductieprikkel op € 31 à € 38 per ton CO2
uitkomen. Biomassa bijstoken is duurder.

1

Dit heeft als voordeel ten opzichte van een
heffing vooraf, dat er geen financieringsnadeel ontstaat voor exploitanten van kolencentrales, doordat zij grote sommen geld
moeten «voorschieten» die mogelijk later
weer moeten worden terugbetaald.
2
Het bedrag van € 11 resp. € 18 per ton geldt
voor een centrale met een uitstoot van 960
gram resp. 750 gram per kWh.
3
«Rendabel» wil zeggen dat het voor de
kolencentrales goedkoper is om deze maatregelen te treffen dan om de kolenbelasting te
betalen.

Gezien het uitgangspunt dat het wetsvoorstel een effectieve prikkel tot
gedragsverandering moet geven, wordt voorgesteld om het tarief van de
kolenbelasting te verhogen tot € 35 per ton kolen. De indiener verwacht
dat bij dit tarief het genoemde negatieve effect niet of in veel mindere
mate optreedt. Een tarief van € 35 per ton kolen levert voor de emissies
boven de emissiedrempel een extra reductieprikkel (ten opzichte van het
ETS) van € 30 à € 48 euro per ton CO2. Gecombineerd met een verwachte
prijs van emissierechten van 20 euro per ton, wordt het voor de kolencentrales rendabel3 om hun uitstoot terug te dringen tot de emissiedrempel
met maatregelen die € 50 à € 68 per ton CO2 mogen kosten. Het rekenvoorbeeld hieronder maakt dit duidelijk. Voor deze prijs zijn er bij de
kolencentrales maatregelen te treffen, zoals CCS. Biomassa-bijstook is
weliswaar duurder, maar komt wel aanzienlijk meer binnen bereik. Te

Tweede Kamer, vergaderjaar 2007–2008, 31 362, nr. 3

14

verwachten valt dat voor biomassa door het kabinet een extra (financiële)
inzet wordt gepleegd via het beleid voor duurzame energie, waarvoor een
aparte doelstelling geldt.
Alternatieven voor kolencentrales, zoals gascentrales en duurzame
energie, worden door de maatregel relatief goedkoper. Behalve het treffen
van maatregelen, kan de exploitant van een kolencentrale dus ook overwegen om de kolencentrale te vervangen door een alternatief.

Rekenvoorbeeld
Stel er zijn vier kolencentrales, variërend van efficiënt tot niet-efficiënt, die
alle vier één ton kolen verstoken. Dit levert in alle gevallen 2,73 ton CO2
op (fysische wetmatigheid). Doordat de centrales een verschillend rendement hebben, is hun kWh-productie (kolom B), en dus ook hun CO2-uitstoot per kWh (kolom A), verschillend. Omdat ze alle vier boven de
emissiedrempel van 550 g/kWh komen, betaalt elke centrale € 35 kolenbelasting per ton kolen (kolom C). In kolom D is weergegeven welke
CO2-reductie elke centrale moet bereiken om op de emissiedrempel uit te
komen. De reductiemaatregel om die drempel te bereiken mag in alle
gevallen hooguit € 35 kosten (anders is belasting betalen goedkoper).
Hieruit valt te berekenen wat de maatregel mag kosten per eenheid van
CO2-reductie (kolom E).
Uit de berekening blijkt (kolom E) dat de prijs waarbij een maatregel die
de emissie terugbrengt tot de emissiedrempel nog net rendabel is, lager is
naarmate de kolencentrale verder van de drempel af zit. Oftewel, een
relatief inefficiënte centrale kan zich minder dure maatregelen permitteren
dan een efficiënte centrale om op de drempel te komen. Dat is ook
logisch, want een efficiënte centrale hoeft minder te doen om op de
emissiedrempel te komen dan een inefficiënte centrale, maar beide
sparen – als ze de drempel hebben bereikt – hetzelfde bedrag uit (namelijk
de kolenbelasting voor het deel onder de emissiedrempel).
N.B.
In dit rekenvoorbeeld is geen rekening gehouden met de prijs van
emissierechten. De reductiemaatregelen mogen in de praktijk dus nog
duurder zijn.
A

B

C

D

E

CO2-uitstoot in g/kWh

Aantal geproduceerde
kWh’s

Kolenbelasting in €/ton
kolen

Reductie die nodig is om
geen belasting te
betalen, in ton CO2

Prijs die reductiemaatregel
mag hebben, in €/ton CO2
(excl. prijs emissierechten)

3 640
3 413
3 033
2 874

2,73-B*550*10–6
35
35
35
35

C/D
0,73
0,85
1,06
1,15

48
41
33
30

2,73*106/A
750
800
900
950

De tariefsverhoging dient op hetzelfde moment als de wijziging van de
vrijstellingsbepaling in werking te treden om het gewenste effect te
bereiken. Indien prijsontwikkelingen, bijvoorbeeld op het gebied van
kosten van maatregelen en de prijs van emissierechten, daartoe aanleiding geven, zou de hoogte van het tarief van de kolenbelasting aangepast
kunnen worden. Dit vergt een wetswijziging, bijvoorbeeld in het Belastingplan.
Hierbij dient opgemerkt te worden dat het tarief voor alle belastingplichtigen geldt. Dit houdt in dat de voorgestelde tariefsverhoging ook geldt
voor degenen die op grond van de huidige Wbm reeds kolenbelasting

Tweede Kamer, vergaderjaar 2007–2008, 31 362, nr. 3

15

verschuldigd zijn over het gebruik of de aflevering van kolen. De effecten
voor deze groep worden in beeld gebracht in paragraaf 9.
9. Effecten
Het wetsvoorstel heeft als beoogd effect dat de CO2-uitstoot van kolencentrales afneemt. Daarnaast kan het wetsvoorstel ertoe leiden dat nieuwbouwplannen niet doorgaan en mogelijk ook dat enkele bestaande centrales
vervroegd buiten gebruik worden gesteld. Het wetsvoorstel heeft ook een
effect op de groep belastingplichtigen die op dit moment reeds kolenbelasting verschuldigd is.
Het effect van het treffen van reductiemaatregelen (m.n. CCS en biomassa) wordt geschat op 12 Mton. Een verdeling hiervan over bestaande en
nieuwe centrales wordt gegeven in tabel 2. Het niet doorgaan van
nieuwbouwplannen zou kunnen leiden tot een verdere reductie van circa
3 Mton. Dat is samen ongeveer 7% van de Nederlandse broeikasgasemissies in 1990.
Tabel 3 Geschatte effecten bij bestaande en nieuwe koleneenheden
Reductie als gevolg van
dit wetsvoorstel (Mton/jr)
t.o.v. onbestreden niveaus

Bestaande centrales (4200 MW)
Nieuwe centrales (2500 MW)
Vervroegd sluiten bestaande
centrales
Niet doorgaan nieuwbouw
Totaal
– als percentage van broeikasgasemissies in 1990 (213 Mton)

8à9
3à4

Reductiemaatregel

Vooral biomassa-bijstook, in
mindere mate CCS (alleen
gunstige locaties)
Vooral CCS

–
3
15
7%

Deze inschatting wordt hieronder nader uitgewerkt.

Het niet doorgaan van bouwplannen dan wel vervroegde sluiting
Het is moeilijk om hiervan een inschatting te maken, omdat energiebedrijven bij de beslissingen over nieuwbouw en sluiting van centrales een
scala aan factoren meewegen, waarbij de prijs van CO2-uitstoot er maar
één is. Ook bijvoorbeeld gestegen bouwkosten kunnen een rol spelen
(zoals recent is gebleken bij het besluit van Nuon om de bouw van een
deel van de centrale in de Eemshaven te faseren) of hoge kosten van
onderhoud of reparaties, een andere inschatting van de vraag naar elektriciteit e.d.
De maatregel in dit wetsvoorstel op zichzelf zal niet leiden tot sluiting van
bestaande centrales. Daarvoor is de financiële prikkel te laag. De maatregel weegt uiteraard wel mee in het «totaalplaatje». Mogelijk zullen één à
twee centrales, die toch al op de nominatie staan om gesloten te worden,
eerder dichtgaan dan aanvankelijk beoogd door de exploitant. Een
CO2-reductie-effect hiervan is moeilijk te geven, aangezien er hooguit
sprake is van een versnelling van een autonome ontwikkeling.
Wat betreft de nieuwbouw van kolencentrales is een eerste inschatting dat
van de aangekondigde plannen voor nieuwe kolencentrales circa de helft
niet zal doorgaan. Daarvan zal naar schatting de helft op het conto van dit
wetsvoorstel geschreven kunnen worden, bij de andere helft zullen andere
factoren doorslaggevend zijn geweest. Aangezien er plannen zijn aangekondigd voor ruim 5000 MW nieuwbouw, schat de indiener dat 2500 MW
nieuwbouw doorgaat en dat ca. 1250 MW nieuwbouw niet doorgaat als

Tweede Kamer, vergaderjaar 2007–2008, 31 362, nr. 3

16

gevolg van het wetsvoorstel. Dit levert een CO2-reductie van ongeveer
3 Megaton per jaar op.1

Het treffen van reducerende maatregelen
Zoals aangegeven in paragraaf 8 worden door de emissiedrempel in
combinatie met de tariefsverhoging reducties die tussen € 30 en € 48 per
ton CO2 kosten rendabel. Naast deze impuls is er nog de waarde van
emissiereducties door het vrijvallen van emissierechten. Rekenend met
een prijs van emissierechten van € 20 per ton maken beide impulsen
samen reducties tot aan de emissiedrempel van € 50 tot € 70 per ton CO2
rendabel, respectievelijk voor de minst energie-efficiënte en de meest
efficiënte kolencentrales.
Op basis van deze bedragen mag worden verwacht dat de nieuwe kolencentrales kunnen worden voorzien van CCS-technologie. Bestaande
centrales zullen biomassa blijven inzetten, mits hiervoor ook aanvullend
beleid wordt gevoerd vanuit het duurzame-energiebeleid, waarvoor een
aparte, hoge doelstelling geldt. De totale reductie die hiervan het gevolg
zal zijn, bedraagt ongeveer 12 Mton CO2 per jaar. Daarmee komen de
kolencentrales gemiddeld uit op de emissiedrempel.
De bestaande kolencentrales zullen naar verwachting ongeveer 2/3 deel
hiervan voor hun rekening nemen (8 à 9 Mton), vooral door inzet van
biomassa. De bestaande kolencentrales komen daarmee gemiddeld uit op
de emissiedrempel (vergelijk tabel 2 met tabel 1). Dat wil overigens niet
zeggen dat elk van de bestaande centrales op de emissiedrempel uitkomt.
De indiener houdt er rekening mee dat mogelijk één à twee bestaande
kolencentrales de kolenbelasting zullen betalen in plaats van reducerende
maatregelen te treffen, omdat die voor hen niet rendabel zijn.2 Dit negatieve effect wordt naar verwachting gecompenseerd doordat andere
kolencentrales vérdergaande maatregelen zullen treffen op basis van de
door de indiener bepleite verhoging van het uitgavenkader voor CO2-reducerende projecten in de energiesector (zie hieronder: «wat gebeurt er met
(extra) belastingopbrengsten»). Gemiddeld komen de kolencentrales
daarmee toch op de emissiedrempel uit.
1

Daarbij is er vanuit gegaan dat 1250 MW
nieuw kolenvermogen (met een uitstoot van 6
Mton) wordt vervangen door 1250 MW nieuw
gasvermogen (met een uitstoot van 3 Mton).
2
Dit zijn de kolencentrales waarvan verwacht
wordt dat ze toch al over niet al te lange tijd
gaan sluiten en waarbij sluiting hooguit vervroegd wordt; zie eerder in deze paragraaf.
3
Met andere woorden, de reductiemaatregelen die de kolencentrales treffen zijn
nét rendabel.
4
Dit is berekend door het tarief van € 35 per
ton kolen in combinatie met de emissiedrempel toe te passen op de productie- en
emissieniveaus in 2004–2005 van zes van de
acht bestaande kolencentrales en op 2500 MW
nieuw kolenvermogen.
5
Bij deze berekening is ervan uitgegaan dat
de Gelderland-13 centrale van Electrabel en de
Amer-81 centrale van Essent de meeste kans
maken op vervroegde sluiting, in lijn met het
WLO-SE scenario van de drie planbureaus
(zie: «Beoordeling nieuwbouwplannen
elektriciteitscentrales in relatie tot de WLO SEen GE-scenario’s: een «quickscan», ECN-E07–014, blz. 15). Bij de productie- en emissieniveaus van 2004–2005 zouden deze twee
centrales jaarlijks respectievelijk ca. € 35 en
€ 45 miljoen belasting betalen.

De nieuw te bouwen kolencentrales – na aanpassing van de huidige
bouwplannen resteert naar verwachting nog 2500 MW – zullen naar
verwachting 3 tot 4 Mton per jaar reduceren. De kolenbelasting zal bij hen
vooral het effect hebben dat CCS wordt gerealiseerd. 3 à 4 Mton is een
geschikte hoeveelheid voor CCS-demoprojecten.

Kosten voor kolencentrales en verwachte belastingopbrengst
De indiener verwacht dat alle nieuwe kolencentrales en het merendeel van
de bestaande centrales het betalen van belasting weten te vermijden door
de emissies terug te brengen tot op of onder de drempel. Hun kosten zijn
gelijk aan de kosten van de maatregelen die nodig zijn om op de emissiedrempel te komen. Verwacht wordt dat deze kosten vrijwel even hoog zijn
als de gemiste belastingopbrengst (de belastingopbrengst zonder dat
maatregelen getroffen zouden zijn).3 Deze gemiste belastingopbrengst
bedraagt naar verwachting € 380 mln per jaar.4
De verwachting is daarnaast dat twee bestaande kolencentrales, die toch
al vervroegd zullen sluiten, ervoor kiezen de belasting te betalen. Naar
verwachting bedraagt de belastingopbrengst circa € 80 mln per jaar.5
De gemiste en de te verwachten belastingopbrengst samen bedragen
aldus naar schatting maximaal € 460 mln per jaar. Dit zijn dus de maximale jaarlijkse kosten die de kolencentrales zullen moeten maken als
gevolg van dit wetsvoorstel.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2007–2008, 31 362, nr. 3

17

Effect bij huidige belastingplichtigen
De voorgestelde tariefsverhoging zal ook gelden voor de huidige (nietvrijgestelde) belastingplichtigen. Dit zijn, naast handelaren in kolen,
gebruikers zoals bijvoorbeeld de cementindustrie, grasdrogerijen, de
suikerindustrie, tuincentra (vanwege barbecuekolen) en stoomtreindiensten. Kolen worden niet alleen ingezet vanwege de lage kosten;
andere redenen zijn bijvoorbeeld dat er geen alternatief bestaat of dat de
CO2-emissie wordt gebruikt in het productieproces. Het gebruik gaat
gepaard met relatief hoge emissies. Een verhoging van het tarief zal het
gebruik van kolen ontmoedigen. De verwachting is echter dat het economisch aantrekkelijk zal blijven om kolen te blijven gebruiken. De tariefsverhoging betekent dat de prijs van kolen voor deze groep belastingplichtigen ongeveer € 22 per ton kolen duurder wordt. Ter illustratie: als de
tariefsverhoging volledig wordt doorberekend naar de consument, betekent dit dat een zak barbecuekolen van 5 kg ongeveer 11 cent duurder
wordt.
Door het hogere tarief zal de belastingopbrengst naar verwachting
toenemen. De huidige belastingopbrengst bedraagt ongeveer € 1 miljoen.
De belastingopbrengst neemt naar verwachting in eerste instantie toe tot
circa € 2,5 mln per jaar. De exacte hoogte is afhankelijk van de vraag of de
belastingplichtigen hun kolengebruik weten te beperken. De indiener pleit
ervoor om inzet van kolenbeperkende technieken financieel aantrekkelijk
te maken door opname op de MIA/Vamil-lijst.

Wat gebeurt er met de (extra) belastingopbrengsten?
Aangezien de bedoeling van dit wetsvoorstel emissiereductie is en niet
het vergroten van de belastinginkomsten, pleit de indiener ervoor het
betreffende uitgavenkader navenant te verhogen om het vergroten van de
inzet van CCS en biomassa te stimuleren. Ook pleit de indiener ervoor om
de huidige belastingplichtigen compensatie te bieden voor de belastingverhoging door kolenbeperkende maatregelen die deze gebruikers kunnen
treffen, op te nemen in de MIA/Vamil-lijst.1 Bij die maatregelen valt te
denken aan het overschakelen op aardgas in het geval van grasdrogerijen.
Effect op stroomprijs consumenten en bedrijfsleven
De verwachte kosten van € 460 mln per jaar betekenen over de totale
jaarproductie van de kolencentrales (43 TWh) een kostprijsverhoging van
1 cent per kWh. Afgezet tegen de huidige productieprijs van kolenstroom
van ca. 4 ct/kWh,2 is dit een kostprijsverhoging voor elektriciteitsproductie
uit kolencentrales van circa 25%. De verwachte stijging van de stroomprijs
voor afnemers bedraagt echter veel minder dan 1 cent per kWh. Dit komt
enerzijds doordat kolenstroom maar een deel van elektriciteitsvraag dekt
(zo’n 20%), maar vooral doordat de prijs van elektriciteit voornamelijk
wordt bepaald door de marginale stroomprijs op de markt. In Nederland
is dat de kostprijs van stroom opgewekt door gascentrales. Een kostprijsverhoging van door kolen opgewekte stroom leidt dan nauwelijks tot
verkoopprijsverhoging maar vooral tot kleinere marges, en dus minder
winst, voor elektriciteitsproducenten met veel kolenstroom.

1

MIA, milieu-investeringsaftrek, en Vamil,
willekeurige aftrek milieu-investering, zijn
subsidies op milieuvriendelijke bedrijfsmiddelen voor ondernemers.
2
Welke nieuwe energiecentrale in Nederland?, CE, november 2006, blz. 2.
3
ECN, http://www.energie.nl/stat/xls/fig74.xls
4
Bron: CBS.

Grootverbruikers van energie betalen momenteel een stroomprijs van ca.
10 ct/kWh.3 Kleinverbruikers van stroom betalen zo’n 21 ct/kWh inclusief
belastingen4. Bij deze laatste groep wordt een groot deel van de stroomprijs bepaald door de transport- en distributiekosten, die relatief hoog zijn
omdat kleinverbruikers aan het eind van de stroomketen zijn aangesloten
(laagspanningsdistributienetten), waar het transport relatief duur is.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2007–2008, 31 362, nr. 3

18

10. Invoeringstermijn
Het Kolenconvenant loopt tot en met 31 december 2012. In dit convenant
is opgenomen dat de rijksoverheid het, gezien de gemaakte afspraken,
niet langer nodig acht de brandstofkeuze via een nationale kolenbelasting
te beïnvloeden. Om het Kolenconvenant niet in gevaar te brengen door
schending van die toezegging, wordt voorgesteld de in het wetsvoorstel
opgenomen regeling in werking te laten treden met ingang van 1 januari
2013. Of inwerkingtreding per die datum noodzakelijk is, is afhankelijk van
de prijsvorming op de markt van emissierechten (zie paragraaf 6).
Dit tijdstip biedt exploitanten voldoende tijd om bij hun investeringen
rekening te houden met de inwerkingtreding van deze maatregel.
11. Administratieve lasten
Dit wetsvoorstel heeft betrekking op kolencentrales en op de huidige
belastingplichtigen van de kolenbelasting.
Voor de huidige groep belastingplichtigen nemen de administratieve
lasten niet toe: zij krijgen slechts te maken met een tariefsverhoging.
Met het wetsvoorstel is maximaal aansluiting gezocht bij de bestaande
administratieve verplichtingen voor elektriciteitscentrales. Op grond van
hoofdstuk 16 van de Wm zijn de elektriciteitscentrales reeds verplicht per
kalenderjaar een verslag van de emissiegegevens (emissieverslag) in te
dienen bij de NEa. In het kader van de Elektriciteitswet 1998 stellen
elektriciteitscentrales reeds meetgegevens beschikbaar omtrent het aantal
aan het net geleverde kWh’s. Ook hier zorgt het wetsvoorstel dus niet voor
een toename van de administratieve lasten. Daarnaast moet een verklaring worden overlegd om in aanmerking te kunnen komen voor de voorlopige vrijstelling. Bij de huidige vrijstelling is dit ook het geval. Voor de
kolencentrales leidt het wetsvoorstel daardoor slechts tot een geringe
verhoging van de administratieve lasten.
12. Europeesrechtelijke aspecten
Europese regelgeving speelt een belangrijke rol op het gebied van
energie- en klimaatbeleid. Daarom zal hieronder worden ingegaan op de
Europeesrechtelijke aspecten die aan de orde zijn bij dit wetsvoorstel.

12.1. Richtlijn energiebelastingen (2003/96/EC)
Het uitgangspunt van deze richtlijn is een harmonisatie van belastingen
op energieproducten (waaronder kolen) en elektriciteit.1 De lidstaten
mogen alleen belasting heffen op energieproducten en elektriciteit overeenkomstig de richtlijn. Op grond van artikel 14, eerste lid, wordt een
vrijstelling van belasting verleend voor het gebruik van energieproducten
voor het opwekken van elektriciteit:

1

De Wbm is per 1 januari 2004 aan deze
richtlijn aangepast. Zie de wet van 18 december 2003 tot wijziging van de Wet belastingen
op milieugrondslag en de Wet op de accijns
(Implementatie richtlijn energiebelastingen)
(Stb. 532).

«1. Naast de algemene bepalingen van Richtlijn 92/12/EEG inzake
vrijgesteld gebruik van belastbare producten, en onverminderd
andere communautaire bepalingen, verlenen de lidstaten voor onderstaande producten vrijstelling van belasting, op voorwaarden die zij
vaststellen met het doel een juiste en eenvoudige toepassing van
deze vrijstelling te verzekeren en fraude, ontwijking of misbruik te
voorkomen:
a) energieproducten en elektriciteit die worden gebruikt voor de
productie van elektriciteit en elektriciteit die wordt gebruikt tot
instandhouding van het vermogen elektriciteit te produceren. De

Tweede Kamer, vergaderjaar 2007–2008, 31 362, nr. 3

19

lidstaten kunnen deze producten echter uit milieubeleidsoverwegingen aan belasting onderwerpen zonder inachtneming van de in deze
richtlijn vastgestelde minimumbelastingniveaus. In dat geval wordt
de op deze producten geheven belasting niet in aanmerking genomen
voor de inachtneming van het minimumbelastingniveau voor elektriciteit zoals vastgesteld in artikel 10.»
Deze vrijstelling geeft de hoofdregel weer: geen belasting over inputbrandstoffen, uitsluitend belastingheffing over de output, de geproduceerde elektriciteit.
Lidstaten kunnen echter op grond van artikel 14, eerste lid, onder a, kolen
die worden gebruikt als brandstof voor het opwekken van elektriciteit, uit
milieuoverwegingen toch aan belastingheffing onderwerpen zonder rekening te hoeven houden met de voorgeschreven minimumtarieven. Deze
mogelijkheid van een inputheffing is opengelaten om bijvoorbeeld door
een hogere belasting op kolen overschakeling naar een aardgascentrale te
stimuleren.1 Bij de vaststelling van een dergelijk belastingstelsel moet de
lidstaat zich houden aan de randvoorwaarden van het EG-verdrag (zie
hieronder).

12.2. EG-verdrag
Er zijn twee aspecten van het EG-Verdrag die van belang zijn voor dit
wetsvoorstel: vrij verkeer van goederen en staatssteun. Deze aspecten
zullen hieronder aan de orde komen, waarbij een inschatting wordt
gegeven van de gevolgen voor dit wetsvoorstel.

Vrij verkeer van goederen
De voorgestelde maatregel mag geen kwantitatieve handelsbelemmering
of een maatregel van gelijke werking zijn (artikelen 28 en 29 EG). Het
financiële instrument moet worden beoordeeld in het licht van de bepalingen over heffingen van gelijke werking (artikel 25 EG) en het verbod op
een discriminatoir belastingstelsel (artikel 90 EG).
Artikel 25 EG is slechts van toepassing indien het een invoerheffing dan
wel een heffing van gelijke werking betreft die goederen treft omwille van
het enkele feit dat de goederen de grens overgaan. Daar is hier geen
sprake van.
Artikel 90 EG erkent het recht van lidstaten om hun eigen interne
belastingstelsels in het leven te roepen. Het staat de lidstaten vrij belastingen te heffen op goederen of diensten. Verboden is dat de belasting die
geheven wordt op binnenlandse producten lager is dan de belasting op
ingevoerde producten. Anderzijds is een lidstaat vrij in het heffen van een
hogere belasting op de eigen producten dan op de geïmporteerde
producten. Het belasten van diensten is eveneens toegestaan mits de
belasting die geheven wordt op diensten aangeboden door aanbieders uit
andere lidstaten niet hoger uitvalt dan de belasting die op nationale diensten wordt geheven.
De huidige kolenbelasting wordt geheven «ter zake van de uitslag en de
invoer van kolen». In het wetsvoorstel wordt geen onderscheid gemaakt
tussen binnenlandse producten en geïmporteerde producten. Evenmin
wordt een onderscheid gemaakt tussen binnenlandse en buitenlandse
dienstverleners. Het wetsvoorstel zal dus voldoen aan bovengenoemde
bepalingen van het EG-verdrag.

1

Zie: Ch.W. Backes e.a. (red.), Milieurecht,
zesde druk, 2006, blz. 246.

Staatssteun
De voorgestelde maatregel mag niet in strijd zijn met de bepalingen in het
EG-verdrag over staatssteun (artikelen 87–89 EG). Deze regels gaan in
beginsel uit van een verbod op het verlenen van staatssteun. Staatssteun
betreft steunmaatregelen die door de overheid of in welke vorm ook met

Tweede Kamer, vergaderjaar 2007–2008, 31 362, nr. 3

20

staatsmiddelen worden bekostigd, waardoor bepaalde ondernemingen
worden begunstigd en er sprake is van vervalsing of dreigende vervalsing
van de mededinging en een ongunstige beïnvloeding van het interstatelijk
handelsverkeer. In het geval van staatssteun kan de Commissie onder
bepaalde voorwaarden besluiten om de maatregel desondanks verenigbaar te verklaren met de interne markt.
De voorgestelde verhoging van het tarief is voor de staatssteun niet van
belang. Bij de introductie van een emissiedrempel moet echter wel rekening worden gehouden met staatssteunaspecten. De vrijstelling resulteert
in een selectieve vrijstelling op basis van milieuoverwegingen. Deze selectieve vrijstelling houdt het volgende in: alleen elektriciteitsopwekkende
ondernemingen die beneden de drempel van 550 gram CO2 per kWh
blijven, genieten de vrijstelling. Komen de ondernemingen daarboven,
dan verliezen ze de gehele vrijstelling en betalen ze belasting over het
gehele verbruik van kolen. Hierdoor zal sprake zijn van een voordeel voor
bepaalde ondernemingen, nl. elektriciteitsopwekkende ondernemingen
die een uitstoot hebben van minder dan 550 gram CO2 per kWh. Dit voordeel wordt met staatsmiddelen bekostigd. Er is dus sprake van staatssteun in de zin van artikel 87, eerste lid, EG.
De maatregel moet daarom worden aangemeld bij de Commissie. De
lidstaat moet de beoordeling van de Commissie afwachten voordat onomkeerbare besluiten tot verlening van de steun mogen worden genomen
(zgn. standstill-beginsel). Voor dit wetsvoorstel is de communautaire
kaderregeling ten behoeve van het milieu (het Milieusteunkader) relevant,
de Commissie zal de belastingvrijstelling toetsen aan de hand van dit
Milieusteunkader. Goedkeuring lijkt mogelijk op basis van het nieuwe
milieusteunkader.
Gezien de voorgestelde invoeringsdatum (1 januari 2013) is er voldoende
tijd om het wetsvoorstel bij de Commissie aan te melden. Doordat er voor
2013 geen onomkeerbare steunmaatregelen worden genomen, wordt het
standstill-beginsel geëerbiedigd.
13. Lagere regelgeving
Zoals reeds is aangegeven in paragraaf 7, zijn er tevens aanpassingen
noodzakelijk van de op de Wbm gebaseerde lagere regelgeving. Het gaat
daarbij onder meer om het Uitvoeringsbesluit belastingen op milieugrondslag, waarin de vrijstelling en de administratieve verplichtingen
nader worden uitgewerkt. Hiertoe worden delegatiegrondslagen opgenomen in artikel 44 en 45 van de Wbm. Daarnaast moeten er op grond
van artikel II van het wetsvoorstel twee ministeriële regelingen komen,
één met nadere regels over de wijze van berekening van de gemiddelde
marktprijs van broeikasgasemissierechten en één met de vaststelling van
de gemiddelde marktprijs van broeikasgasemissierechten.

II. ARTIKELSGEWIJZE TOELICHTING
Hieronder worden de verschillende artikelen en de onderdelen daarvan
toegelicht ter aanvulling op hetgeen reeds in het algemeen deel van deze
memorie van toelichting is uiteengezet.
Artikel I

Artikel I, onderdeel A
De definitiebepaling artikel 32 Wbm wordt aangevuld met drie nieuwe

Tweede Kamer, vergaderjaar 2007–2008, 31 362, nr. 3

21

begrippen, te weten «emissie», «broeikasgas» en «broeikasgasinstallatie».
Deze definities zijn nodig om een goede aansluiting te verkrijgen bij de
systematiek van het systeem van verhandelbare broeikasgasemissierechten in hoofdstuk 16 van de Wet milieubeheer (Wm).

Artikel I, onderdeel B
In dit onderdeel is uitgegaan van het tarief zoals dit luidde op 1 januari
2008. Hierbij is geen rekening gehouden met de indexatie die jaarlijks
plaatsvindt.

Artikel I, onderdeel C
De in dit wetsvoorstel opgenomen emissiedrempel geldt voor installaties
die onder de vrijstelling voor elektriciteitsopwekking van artikel 44,
tweede lid, Wbm vallen en die tevens onder de definitie van een broeikasgasinstallatie als bedoeld in artikel 16.1, tweede lid, van de Wm vallen.
Installaties waarin kolen worden gebruikt als brandstof voor het opwekken
van elektriciteit krijgen daardoor alleen te maken met de emissiedrempel
als extra voorwaarde om in aanmerking te komen voor de vrijstelling
indien zij tevens onder het ETS vallen. Dergelijke installaties zullen met
name in gebruik zijn bij kolencentrales. Op deze wijze wordt beoogd dat
de emissiedrempel in elk geval van toepassing is op kolencentrales. Installaties die niet onder het ETS vallen, vallen erbuiten. Het wetsvoorstel is
beleidsmatig niet op die categorie gericht.
Om de emissiedrempel zoals opgenomen in het voorgestelde artikel 44,
derde lid, te kunnen toepassen, zullen nadere regels worden gesteld in de
lagere regelgeving. Hierbij zal zoveel mogelijk worden aangesloten bij
bestaande regelgeving.

Artikel I, onderdeel D
Het voorgestelde artikel 45 regelt een teruggaaf van de kolenbelasting met
betrekking tot kolen die worden gebruikt als brandstof voor het opwekken
van elektriciteit. Toepassing van deze teruggaafmogelijkheid zal aan de
hand van dezelfde regels als de vrijstellingsmogelijkheid van artikel 44
geschieden.
Artikel II
Artikel II regelt de inwerkingtreding, de wijze waarop de gemiddelde
marktprijs van een broeikasgasemissierecht in het kalenderjaar 2011
wordt vastgesteld en dat de vaststelling geschiedt voor 1 juli 2012. Bij
ministeriële regeling kunnen nadere regels worden gesteld met betrekking
tot de wijze waarop de vaststelling plaatsvindt (artikel II, derde lid). Deze
delegatiemogelijkheid is opgenomen omdat nader uitgewerkt moet
worden hoe de vaststelling van de marktprijs plaatsvindt. Binnen het ETS
is namelijk geen eenduidige prijsinformatie beschikbaar waarnaar (op
wetsniveau) verwezen kan worden. Zo zijn er meerdere beurzen actief,
grotere en kleinere, en is informatie over de marktprijs van emissierechten
niet altijd voor iedereen (kosteloos) beschikbaar. De vaststelling moet
worden gebaseerd op – nader aan te duiden – representatieve gegevens
over de marktprijs, zo bepaalt het derde lid.
Duyvendak

Tweede Kamer, vergaderjaar 2007–2008, 31 362, nr. 3

22