Tweede Kamer der Staten-Generaal

2

Vergaderjaar 2016–2017

34 550 A

Vaststelling van de begrotingsstaat van het
Infrastructuurfonds voor het jaar 2017

Nr. 5

BRIEF VAN DE MINISTER VAN INFRASTRUCTUUR EN MILIEU
Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal
Den Haag, 20 september 2016
Nederland wordt in Europa hoog aangeschreven om de staat van haar
infrastructuur van weg, spoor en water(-werken). In de Global Competitiveness Report 2015–2016 (World – Economic Forum 2015) staat de
Nederlandse infrastructuur hoog genoteerd. De OESO oordeelt positief
over het waterbeheer in Nederland (rapport 2014). Zij concludeert dat
Nederland gezien wordt als een mondiale referentie op het gebied van
waterbeheer, tegen relatief lage kosten. Onze manier van planning en
besluitvorming in het Meerjarenprogramma Infrastructuur, Ruimte en
Transport (MIRT) en financiering met het Infrastructuurfonds, Deltafonds
en regionale investeringen draagt in belangrijke mate bij aan de toppositie
van Nederland. Dit zorgt voor een meerjarige en integrale afweging van
en continuïteit in de uitvoering van zowel projecten als beheer en
onderhoud.
Deze brief bevat de kabinetsreactie op het interdepartementaal beleidsonderzoek (IBO) «Flexibiliteit in infrastructurele planning», dat ik u hierbij
namens het kabinet aanbied1. Met deze reactie, die een aantal beleidswijzigingen bevat die het kabinet wil doorvoeren, wordt een belangrijke stap
gezet in het toekomstbestendig maken van de infrastructurele planning
voor Nederland. Om deze stap in context te plaatsen geef ik eerst een
toelichting op reeds in gang gezette ontwikkelingen in het MIRT.
In de afgelopen jaren heeft het kabinet een transitie van het MIRT ingezet
met programma’s als Beter Benutten, Nieuwe Aanpak Bereikbaarheid en
de Vernieuwing van het MIRT. Breed, gebiedsgericht oppakken en
afwegen van meerdere opgaven zoals bereikbaarheid, duurzaamheid en
economie, in nauwe samenwerking met de omgeving en maatwerk
leveren zodat ook andere oplossingen dan alleen infrastructurele
oplossingen in beeld komen. Daarmee is koers gezet om beter op huidige
1

kst-34550-A-5
ISSN 0921 - 7371
’s-Gravenhage 2016

Raadpleegbaar via www.tweedekamer.nl

Tweede Kamer, vergaderjaar 2016–2017, 34 550 A, nr. 5

1

en toekomstige vraagstukken en ontwikkelingen in te kunnen spelen. Die
flexibiliteit is nodig omdat veranderingen steeds sneller gaan en steeds
minder goed te voorspellen zijn. Daarnaast heeft het kabinet in het
Deltafonds goede ervaringen opgedaan met een adaptieve werkwijze op
basis van het Deltaprogramma.
In het verleden was binnen het MIRT sprake van stapeling van veel
langlopende MIRT-studies die om velerlei redenen vertraging opliepen in
besluitvorming en projectrealisatie. Als antwoord heeft in 2008 de
commissie Versnelling Besluitvorming Infrastructurele Projecten
(Elverding2) een advies uitgebracht dat door het kabinet is overgenomen
(Kamerstuk 29 385, nr. 19). Uitgangspunten waren: breed verkennen, meer
stabiliteit, (bestuurlijke) zekerheid en snelheid in de besluitvorming. In de
afgelopen jaren hebben die waarden voorop gestaan.
Het kabinet hecht aan de sterke punten van de huidige systematiek, zoals
financiële beheersbaarheid, bestuurlijke betrouwbaarheid en stabiliteit
door middel van een meerjarige planning en afweging in de vorm van een
Infrastructuurfonds en Deltafonds. Deze sterke punten dragen bij aan
robuuste infrastructuur en toekomstbestendigheid en vormen daarmee
één van de pijlers onder de Nederlandse economie.
Een keerzijde van de huidige praktijk van het MIRT en de fondsen (m.n.
het Infrastructuurfonds) is dat financiële middelen langjarig op relatief
gedetailleerd niveau worden vastgelegd. Dit beperkt de flexibiliteit om in
te kunnen spelen op nieuwe ontwikkelingen en opgaven, bijvoorbeeld
technologische innovaties. Ook komt door vroegtijdige (en langjarige)
reserveringen voor concrete projecten de (bestuurlijke) focus al snel op
specifieke oplossingen te liggen, waarmee in een vroeg stadium andere,
mogelijk doeltreffender of doelmatigere oplossingen uit beeld verdwijnen.
Breed verkennen als één van de uitgangspunten van Elverding wordt
daardoor bemoeilijkt.
De uitdaging is om de plannings- en financieringssystematiek beter te
laten aansluiten bij de genoemde nieuwe beleidsontwikkelingen zoals
Beter Benutten, Nieuwe Aanpak Bereikbaarheid en Vernieuwing MIRT. Het
kabinet wil de plannings- en financieringssystematiek van het MIRT en de
fondsen zo aanpassen dat deze meer mogelijkheden biedt voor flexibiliteit
en bijsturing als bijvoorbeeld blijkt dat ontwikkelingen anders lopen dan
gedacht. In de maatregelpakketten en financiering kan dan een logische
koppeling worden gelegd tussen korte en lange termijn maatregelen.
Er zal een nieuwe balans gevonden moeten worden in de afweging tussen
enerzijds zekerheid en stabiliteit en anderzijds het creëren van een zo
groot mogelijke flexibiliteit in de besluitvorming. Het bevorderen van
doelmatigheid en doeltreffendheid van het MIRT is hierbij een belangrijk
uitgangspunt.
Het kabinet wil met deze ontwikkeling naar een nieuwe balans aansluiten
bij het IBO-rapport «Flexibiliteit in infrastructurele planning». Hierin
worden op basis van een analyse van het huidige beleid mogelijkheden
en beleidsopties verkend en uitgewerkt, waarlangs de huidige planningsen financieringssystematiek verder verbeterd kan worden. De kernvraag
van het rapport luidt: «Op welke wijze kan een meer flexibele, programmatische werkwijze (meer opgaven centraal in plaats van oplossingen)
bijdragen aan een effectievere en doelmatiger infrastructurele planning en
financiering?». Het kabinet dankt de IBO-werkgroep voor de herkenbare
analyse en ziet in de uitgewerkte varianten goede aanknopingspunten
voor verdere versterking van de systematiek van infrastructurele planning.
2

rapport Sneller en Beter, 21 april 2008

Tweede Kamer, vergaderjaar 2016–2017, 34 550 A, nr. 5

2

Daarbij onderschrijft het kabinet de gewenste flexibilisering. In deze brief
worden de beleidswijzigingen die het kabinet wil doorvoeren gepresenteerd.
De kern van het MIRT, dat wil zeggen op basis van de geformuleerde
opgaven besluiten nemen, in drie fasen en met vier beslismomenten, blijft
overeind. Daarbinnen wil het kabinet met een aantal gerichte maatregelen
meer ruimte bieden voor flexibiliteit:
– Sturen op brede ruimtelijk-economische opgaven bij bereikbaarheidsopgaven in de verkenningsfase en minder alleen sturen op concrete
projecten. Hierdoor ontstaat ruimte in het onderzoeken van oplossingsrichtingen en de uiteindelijke besluitvorming over oplossingen;
wat we nu (vrijwel) zeker weten, kunnen we nu doen. Wat we nog niet
(voldoende) weten houden we open, en daarvoor maken we zo nodig
afspraken op welk moment we wel kunnen besluiten. Wanneer er veel
onzekerheid is, werken we meer en meer, ook voor bereikbaarheid, in
adaptieve programma’s om flexibel te blijven en goed in te kunnen
spelen op ontwikkelingen. Adaptiviteit is slim omgaan met onzekerheden en kansen, door deze te onderkennen en transparant mee te
nemen in de besluitvorming. In de (bestuurlijke) besluitvorming
moeten we open staan voor – ook in de toekomst – de beste oplossing.
Soms tekent die oplossing zich pas gaandeweg af. De oplossing kan
bestaan uit de aanleg of aanpassing van infrastructuur, oplossingen
anders dan via infrastructuur of een combinatie van beide. Het
strategisch deel van de BO’s MIRT is te gebruiken voor het gesprek
hierover;
– De MIRT-verkenning een brede verkenning te laten zijn door de opgave
(bijvoorbeeld bereikbaarheid, duurzaamheid en economie) breed te
onderzoeken, af te wegen en slimme, duurzame en doelmatige
oplossingsrichtingen te kiezen. In veel gevallen, met name bij brede
gebiedsopgaven in stedelijk gebied, moeten we af van de situatie dat
de verkenning zich uitsluitend richt op één oplossing en modaliteit die
centraal staat bij de start van de verkenning en waar de reservering
van middelen op gebaseerd is. Hiertoe zal ook het principe van 100%
zicht op financiering bij de start van de verkenning worden gewijzigd
in 75%. Dit heeft als doel om een prikkel te introduceren om creatief te
zoeken naar het beste en meest doelmatige pakket aan oplossingen, en
te zoeken naar cofinanciering. Hierdoor kan tevens onderlinge
concurrentie van beoogde projecten en een afweging tussen projecten
en opgaven plaatsvinden. Verkenningen gaan niet meer automatisch
door naar de planuitwerking. Het MIRT-onderzoek (dat soms voorafgaand aan de verkenning) zal weer gericht zijn op de oorspronkelijke
bedoeling om opgave, scope en stakeholders in kaart te brengen. Door
een meer zuivere toepassing van «MIRT-verkenning» en «MIRTonderzoek» zal als gevolg hiervan minder gebruik worden gemaakt
van het instrument MIRT-onderzoek;
– Ruimte houden in de budgetten; een deel van het budget houden we
vrij om in te kunnen spelen op actuele en onvoorziene vraagstukken en
ontwikkelingen en om, vooruitlopend op mogelijke lange termijn
investeringen, alvast korte termijn maatregelen te kunnen nemen;
– Voorspelbaarheid aanbrengen in de momenten en de wijze waarop de
fondsen worden verlengd door hiervoor heldere spelregels te
introduceren. We blijven daarbij werken aan een snellere doorlooptijd
van en besluitvorming over projecten, waar dit de gewenste flexibilisering niet in de weg staat. Die projecten maken meer en meer deel uit
van adaptieve programma’s met een mix van maatregelen die een
langere doorlooptijd en bredere scope kunnen hebben;
– Bestuurlijke afspraken over een onderzoek of een verkenning zullen
niet meer als (juridische) verplichting worden opgevat en/of vormgegeven; na een brede verkenning gaan we trechteren en dan het

Tweede Kamer, vergaderjaar 2016–2017, 34 550 A, nr. 5

3

–

voorkeursalternatief op hoofdlijnen bestuurlijk vaststellen in de
voorkeursbeslissing. Er blijft nog wel flexibiliteit mogelijk in de
planuitwerking die dan volgt, maar dan binnen de vastgestelde scope
en hoofdoplossingsrichting (zoals bijvoorbeeld de keuze voor een
modaliteit en de ligging van het tracé). Dat laatste is van belang om –
als eenmaal de oplossingsrichting is bepaald en wordt uitgewerkt –
deze niet steeds opnieuw ter discussie te stellen. Met deze vorm wordt
de balans tussen zekerheid en flexibiliteit goed getroffen;
Mogelijk maken, dat ook Beter Benutten-achtige maatregelen uit het IF
kunnen worden gefinancierd, zodat er binnen het Infrastructuurfonds
een integrale afweging plaatsvindt van de opgaven, met meer
flexibiliteit in de te kiezen oplossingsrichting. Behalve infrastructurele
oplossingen kunnen dit ook niet-investeringsuitgaven zijn die direct
bijdragen aan de doelmatigheid en doeltreffendheid van investeringen
in infrastructuur.

Het kabinet gaat met bovengenoemde voornemens een verandering in
gang zetten, en wil dat samen doen met de (bestuurlijke) partners in het
MIRT. Alleen het aanpassen van de werkwijze brengt nog geen verandering tot stand. Daar is ook een gezamenlijke overtuiging voor nodig. Dat
gesprek wil ik namens het kabinet in de komende maanden in de BO’s
MIRT en met uw Kamer aangaan.
Nadere uitwerking
Hierna zal een reactie worden gegeven op de varianten en hoofdpunten
van de analyse in het IBO-eindrapport. Die zijn langs drie dimensies van
flexibiliteit in de planningsystematiek geformuleerd:
1. Flexibiliteit in budgettaire planning
2. Flexibiliteit in de MIRT-systematiek
3. Flexibiliteit in de scope van het Infrastructuurfonds
Hierbij zal nader worden ingegaan op de voorgestelde wijzigingen in de
plannings- en financieringssystematiek.
1. Flexibiliteit in budgettaire planning
In het IBO-rapport zijn drie varianten opgenomen voor vaste
spelregels voor verlenging van het Infrastructuurfonds en Deltafonds:
1. Besluitvorming op een politiek moment, waarbij het moment
van aantreden van een nieuw kabinet in de rede ligt;
2. Om de vier jaar met vier jaar verlengen, onafhankelijk van de
politieke context van dat moment;
3. Jaarlijkse extrapolatie.
In het IBO-rapport zijn de volgende twee varianten opgenomen voor
wat betreft het bepalen van de budgettaire horizon van de fondsen:
1. Baseer de looptijd op de aanbevelingen van de Commissie
Elverding, met een beperkte bandbreedte voor langer lopende
projecten (totaal 10 jaar);
2. Baseer de looptijd van het budgettaire kader op de vigerende
doorlooptijden van projecten.
In het IBO-rapport is één variant opgenomen rond vrije budgettaire
ruimte:
1. Breng in de fondsbegrotingen een knip aan tussen relatief
flexibele en relatief inflexibele budgetten en koppel deze knip aan
het besluitvormingsproces van het MIRT. Stel vervolgens een
minimumeis vast voor de omvang van de relatief flexibele

Tweede Kamer, vergaderjaar 2016–2017, 34 550 A, nr. 5

4

budgetten en neem dit op in relevante regelgeving (Begrotingsregels, spelregels van het MIRT).
Verlenging fondsen
Mede ingegeven door de motie van het lid Harbers c.s. (Kamerstuk 34 300,
nr. 50) heeft het kabinet besloten het IF en het DF bij de ontwerpbegroting
2017 met twee jaar te verlengen tot en met 2030. Wij hebben u dit op
16 juni jl. (Kamerstuk 34 300-A, nr. 70) gemeld. De middelen die vrijkomen
door deze verlenging worden bij voorrang ingezet voor het dekken van de
doorlopende verplichtingen, zoals de uitgaven die zijn benodigd voor de
instandhouding inclusief de vervangingsopgave van het huidige areaal.
Ook wordt binnen deze ruimte budget apart gehouden voor het nieuwe
kabinet. Met deze verlenging komt de huidige doorlooptijd van de
fondsen op dit moment op veertien jaar.
Vaste spelregels voor verlenging
Het kabinet deelt de analyse van het IBO-rapport dat het ontbreken van
duidelijke spelregels voor verlenging van de fondsen tot veel ambtelijke
en bestuurlijke drukte leidt en het risico bestaat dat bij losse besluiten tot
verlenging ineens zeer substantiële bedragen vrijkomen, die vervolgens
ondoelmatig worden aangewend. Met een vaste systematiek borgt het
kabinet dat de fondsen structuur en voorspelbaarheid bevatten in de
systematiek, doordat er op vastgestelde momenten op basis van vaste
spelregels de doorlooptijd wordt verlengd. De eerstvolgende verlenging
van de fondsen vindt plaats bij de ontwerpbegroting 2018.
Aan de variant om te verlengen op een politiek moment, dat wil zeggen
steeds bij het vormen van een nieuw kabinet, kleeft het nadeel dat die
momenten afhankelijk zijn van de zittingsduur van een kabinet. Dit geeft
niet de rust in de fondsen die wordt beoogd.
Het IBO analyseert dat bij een meerjarige verlenging van de fondsen
ineens substantiële bedragen vrijkomen, wat tot ondoelmatige uitgaven
kan leiden. Een systeem van jaarlijkse extrapolatie, waarbij de budgettaire
horizon van de fondsen (IF en DF) jaarlijks met één jaar wordt verlengd,
kan dit risico minimaliseren en heeft de voorkeur van dit kabinet. Er
ontstaat hierbij duidelijkheid voor alle betrokken partijen en de totale
lengte van de fondsen vertoont geen schommelingen meer. Ongeacht de
zittingsduur beschikt ieder kabinet elk jaar in principe over een gelijkmatige hoeveelheid nieuwe investeringsruimte.
Het denken over mobiliteit en infrastructuur houdt niet op bij het einde
van de fondsperiode. Bovendien wil het kabinet stimuleren dat de jaarlijks
vrijkomende budgetten doelmatig worden aangewend, passend binnen
een langer lopende brede inhoudelijke agenda en met behoud van
voldoende flexibiliteit. Bij het Deltaprogramma en het Deltafonds bestaat
al een systematiek waarbij op hoofdlijnen langjarige opgaven worden
geformuleerd. Op een vergelijkbare wijze wil het kabinet bij het Infrastructuurfonds meer werken met adaptieve programma’s. Met deze
programma’s geeft het kabinet zijn visie voor de komende decennia en
formuleert het kwalitatief de bereikbaarheidsopgaven en -vraagstukken.
De adaptieve programma’s zijn sturend voor binnen de kabinetsperiode te
maken budgettaire keuzes. De verkenningen die het kabinet start geven
concrete invulling aan de programma’s.
De adaptieve programma’s kunnen, aansluitend op een nieuwe Nationale
Markt- en Capaciteitanalyse, elke vier jaar worden herijkt en indien
wenselijk worden voortgezet.
Met deze combinatie van jaarlijkse verlenging en een programmatische,
langjarige werkwijze zorgt het kabinet voor het juiste evenwicht tussen

Tweede Kamer, vergaderjaar 2016–2017, 34 550 A, nr. 5

5

financiële beheersbaarheid, bestuurlijke rust en meerjarige planning. Dit
vraagt om heldere spelregels voor het doelmatig beleggen van vrijkomende ruimte, waarbij voldoende flexibiliteit blijft bestaan binnen de
fondsen.
Flexibele budgetten
Flexibiliteit vertaalt zich ook in de manier waarop budgetten worden
vastgelegd en in de begroting worden gepresenteerd. In het IBO wordt
geanalyseerd dat het ten koste van de wendbaarheid gaat dat de
middelen nu relatief gedetailleerd voor een langere periode zijn
vastgelegd. Het kabinet heeft hier oog voor en is voornemens om meer
budgettaire flexibiliteit binnen de fondsen in te bouwen en hiervoor
spelregels te introduceren. Dit zonder de stabiliteit van gedegen projectfinanciering los te laten. Het IBO rapport beschrijft een flexnorm – waarbij
een minimaal percentage van de middelen op de fondsen flexibel, dus
alternatief aanwendbaar moet blijven – als instrument dat hieraan
bijdraagt. Een dergelijke norm maakt het mogelijk om in te spelen op
nieuwe inzichten en actuele prioriteiten en biedt helderheid in de
begroting.
Het kabinet wil een flexnorm invoeren en geeft hier de komende maanden
nadere uitwerking aan. Hierbij gaat het om te hanteren begrippen,
transparante verwerking hiervan in de begroting en om o.a. bestuurlijke
en juridische aspecten en consequenties voor zowel het Infrastructuurfonds als het Deltafonds. Het hanteren van dit instrument betekent dat
projectbudgetten langer herprioriteerbaar blijven en er daarom pas in een
latere fase bestuurlijk of juridisch bindend commitment kan worden
aangegaan. Dit moet aansluiten bij het breed verkennen van opgaven.
Het introduceren van een flexnorm zal tevens tot gevolg hebben dat de
huidige aanduidingen voor de mate van flexibiliteit («gebonden»,
«bestemd» en «verplicht»), zoals deze nu in de begroting van IenM
worden gehanteerd, bijgesteld zullen moeten worden. Deze bijstelling zal
moeten leiden tot een scherper inzicht in de budgetten die nog niet
(bestuurlijk) vastliggen in de begroting van IenM.
In deze ontwikkeling past het ook om de budgettaire flexibiliteit op korte
termijn beter te borgen. Hierbij zal ik in het bijzonder bekijken in hoeverre
de inzet en vormgeving van de huidige overprogrammering op aanlegbudgetten beter kan aansluiten op de gewenste flexibiliteit.
Het kabinet beoogt een flexnorm met ingang van ontwerpbegroting 2018
toe te passen. Het is van belang dat de hoogte van een flexnorm, bij
voorkeur bij de start van een kabinetsperiode, duidelijk wordt verankerd,
onder meer in de begrotingsregels.
2. Flexibiliteit in de MIRT-systematiek
In het IBO-rapport is de volgende variant rond de eis zicht op
financiering bij een startbeslissing opgenomen:
1. Bevorder opgavegericht werken door bij startbeslissing te gaan
werken met beperkt (50%) zicht op financiering en door de
beschikbare investeringsruimte binnen de fondsen niet toe te
bedelen naar modaliteiten.
In het IBO-rapport zijn de volgende 2 varianten rond adaptiviteit
opgenomen:
1. Maak een adaptieve voorkeursbeslissing mogelijk;
2. Adaptief programmeren.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2016–2017, 34 550 A, nr. 5

6

Ten aanzien van MKBA’s is in het IBO-rapport de volgende variant
opgenomen:
1. Benut MKBA’s vroeger in het proces en maak MKBA’s vroegtijdig
openbaar.
Zicht op financiering
Het kabinet deelt de analyse in het IBO dat door de huidige regel «zicht op
financiering» in de verkenningsfase niet wordt bevorderd om in de
verkenning zo breed mogelijk te kijken naar oplossingen voor gestelde
opgaven en dat daarmee integrale weging van opgaven ook wordt
beperkt. In essentie wil het kabinet de flexibiliteit in de MIRT-systematiek
verhogen door opgavegericht werken te stimuleren. Het MIRT onderzoek
blijft vormvrij en is bedoeld om de opgave, de scope en de stakeholders –
in zoverre die nog niet duidelijk zijn – helder in beeld te krijgen. Op basis
daarvan wordt duidelijk wat daarbij passende vervolgstappen zijn en
welke partijen een rol spelen.
In de verkenningen fase – die formeel start met een startbeslissing –
worden de opgave en alle mogelijke oplossingsrichtingen – in geval van
een bereikbaarheidsopgave ook slimme niet-infrastructurele maatregelen
– samen met de partners breed bekeken. Duurzaamheid komt hier ook aan
bod evenals maatregelen die bijdragen aan een energieneutraal netwerk
in 2030. Een verkenning mondt mogelijk uit in een voorkeursbeslissing,
waarbij de financiering inclusief de mogelijke cofinanciering duidelijk is.
De huidige eis van 100% financiering bij de startbeslissing is ingegeven
door de noodzaak tot een helder budgettair kader. In de praktijk wordt
daarmee echter bij de start van de verkenning vaak al vanuit één
vaststaande oplossingsrichting geredeneerd waarvan de modaliteit en
kosten al bekend zijn en wordt het budget als «vergeven» beschouwd.
Deze eis is daarmee beperkend voor het daadwerkelijk breed verkennen
van verschillende – waaronder ook niet-infrastructurele – oplossingen. In
de huidige systematiek mist de prikkel van cofinanciering en daarmee
bestuurlijk commitment aan de aanpak van de opgave. Ook heerst nu
teveel het automatisme dat verkenningen tot planuitwerkingen leiden,
waar meer concurrentie tussen projecten wenselijker zou zijn.
Met het verlagen van de eis zicht op financiering naar 50%, zoals een
variant uit het IBO-rapport voorstelt, is mogelijk dat het breder en
opgavegericht werken wordt bevorderd. Het geeft ruimte om een groter
aantal nieuwe verkenningen te starten. Bij het verlagen naar 50% zullen
mogelijk veel meer verkenningen starten dan het budget kan dragen. Om
het aantal verkenningen beheersbaar te houden wil het kabinet een
percentage van 75% hanteren. Dit geldt voor alle nieuw te starten
MIRT-verkenningen waarover thans nog geen bestuurlijke afspraken zijn
vastgelegd en waarvoor in de ontwerpbegroting 2017 nog geen budget is
gereserveerd. Deze maatregel levert een prikkel om creatief te zoeken naar
slimme oplossingen en worden andere partijen uitgedaagd om mee te
financieren. Daarmee wordt ook bijgedragen aan het vergroten van de
doelmatigheid.
Niet alle opgestarte verkenningen zullen door kunnen gaan naar de
planuitwerking. Daar wordt elk jaar in het MIRT-proces met de regio’s en
de Tweede Kamer een keuze in gemaakt. Daarom wil ik voorbereidingen
treffen om vanaf de ontwerp-begroting 2018 in het IF alle nieuwe
verkenningen in een algemeen begrotingsartikel op te nemen, niet naar
modaliteit toebedeeld, met als eindbeeld om via toepassing op nieuwe
verkenningen dit uiteindelijk voor alle verkenningen te laten gelden. Dit
biedt ook de mogelijkheid om Beter Benutten-maatregelen en adaptieve
programma’s op te nemen. In een evaluatie na drie jaar zal worden
bekeken in hoeverre deze maatregel bijsturing behoeft.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2016–2017, 34 550 A, nr. 5

7

Adaptief werken
Het kabinet onderschrijft de variant uit het IBO rapport om het adaptief
programmeren mogelijk te maken en ook binnen het IF op een meer
adaptieve wijze te gaan programmeren.
Een voorbeeld van een bereikbaarheidsopgave is het verbeteren van
de bereikbaarheid in en om een grote stad. In deze stedelijke
gebieden is de ruimte voor een grootschalige infrastructurele
oplossingen schaars. Een meer flexibele, programmatische
werkwijze met aandacht voor een mix van alternatieve oplossingen
past dan om de bereikbaarheid te verbeteren. Te denken valt aan het
inzetten op slimme mobiliteit, de ontwikkeling van OV-knooppunten,
aanbieden van ICT-informatie voor reizigers en/of weggebruikers, in
combinatie met een aanpassing van infrastructuur (verbreding van
wegen, aanleg spoor) wanneer dit echt nodig is. In de loop van de
tijd kan met een mix aan mogelijke maatregelen adequaat
ingespeeld worden op zekere en nog onzekere ontwikkelingen. Als
bijvoorbeeld de groei van de economie sterk stijgt, met nieuwe
bereikbaarheidsvraagstukken tot gevolg, dan kan worden bekeken of
aanpassingen in de mix nodig zijn. In de programmatische werkwijze
spreken Rijk, decentrale overheden, NS, ProRail en andere partijen
samen af welke mix van maatregelen mogelijk is en op welk moment
en met welke ontwikkeling welke maatregel wordt opgepakt.
Deze werkwijze maakt het mogelijk om flexibeler in te spelen op veranderende omstandigheden en ontwikkelingen. Er wordt met adaptief werken
ook al geëxperimenteerd. Daar willen we mee doorgaan om verdere
ervaring op te doen. Het Deltafonds kent reeds een adaptieve en flexibele
programmering en vindt besluitvorming plaats in een alliantie van Rijk en
waterschappen op basis van wettelijke veiligheidsnormen en cofinanciering.
Of het werken met een nieuwe, adaptieve voorkeursbeslissing kan
bijdragen aan de gewenste flexibiliteit vergt nadere uitwerking en
praktijkervaring die we in de komende jaren willen opdoen.
Integrale afweging en MKBA
Bij de besluitvorming spelen meerdere afwegingen een rol. Verkeerskundige en/of hydrologische studies en Milieueffectrapportage (MER)
vormen bouwstenen. Daarnaast is inzicht in de baten en kosten van de
kansrijke oplossingsrichtingen van belang. Daarom wordt in de huidige
MIRT-spelregels gevraagd om bij verkenningen een (M)KBA op te stellen.
De uitkomst van de (M)KBA is een belangrijk ondersteunend rapport in
het besluitvormingsproces ten behoeve van de voorkeursbeslissing. De
integrale afweging wordt zichtbaar gemaakt in het verkenningenrapport
en, voor zover van toepassing, in de structuurvisie.
In het IBO-rapport wordt aanbevolen om MKBA-informatie eerder in het
proces te benutten en vroegtijdig openbaar te maken en aan de Tweede
Kamer te verzenden. Het kabinet onderschrijft het belang van
MKBA-informatie en het vroegtijdige verstrekken hiervan, ten behoeve
van de politieke en publieke discussie. De MKBA geeft op een uniforme en
transparante wijze inzicht in de effecten van alternatieven. Ook zal bij
iedere voorkeursbeslissing een niet-infrastructurele oplossing worden
betrokken en doorgerekend in de MKBA. Indien dit niet mogelijk is wordt
onderbouwd waarom niet. Dit bevordert integraal nadenken over
oplossingsrichtingen.
Vanwege de onderliggende samenhang en ordentelijke besluitvorming
hecht het kabinet, aansluitend bij het IBO, aan het tijdig – uiterlijk één of

Tweede Kamer, vergaderjaar 2016–2017, 34 550 A, nr. 5

8

bij voorkeur twee maanden van tevoren, voorafgaand aan de halfjaarlijkse
MIRT-debatten – en gelijktijdig verzenden en openbaar maken van de
MKBA, tezamen met de (voorgenomen) voorkeursbeslissing en de
daaraan verbonden rapporten zoals de MER aan de Tweede Kamer.
Bij MIRT-onderzoeken kijken we – voor zover nodig – samen met
omgevingspartijen breed naar de opgave en de scope daarvan. Het
kabinet verwacht dat doordat de verkenning weer een echte verkenning
wordt er minder gebruik gemaakt zal worden van het MIRT-onderzoek.
Afhankelijk van het type MIRT-onderzoek kan het daarbij wenselijk (en
mogelijk) zijn om al een eerste proeve van de verhouding tussen de baten
en kosten (kengetallen) te geven.
Ik zal bovenstaande punten nader uitwerken en opnemen in de actualisatie van de MIRT-spelregels. Deze zal ik dit najaar aan de Tweede Kamer
aanbieden.
3. Flexibiliteit in de scope van het Infrastructuurfonds
In het IBO-rapport zijn de volgende twee varianten rond verbreding
van de scope van het IF opgenomen:
1. Creëer de mogelijkheid om ook niet-investeringsuitgaven vanuit
het Infrastructuurfonds te bekostigen, indien deze uitgaven
bijdragen aan de doelmatigheid van investeringen in infrastructuur;
2. Maak van het Infrastructuurfonds een Bereikbaarheidsfonds.
Het kabinet is het eens met de IBO-werkgroep dat de reikwijdte van het
huidige Infrastructuurfonds onvoldoende rekening houdt met de
toenemende rol van slimme benuttingsmaatregelen of technische
ontwikkelingen. Immers uit het fonds kunnen nu alleen infrastructurele
maatregelen, en daaraan gerelateerde inpassingsmaatregelen (zgn.
wettelijke inpassingsmaatregelen op het gebied van duurzaamheid en
leefbaarheid) worden gefinancierd.
Het kabinet zal daarom een wijziging van de Wet Infrastructuurfonds in
gang zetten, die erop gericht zal zijn de reikwijdte van het IF zodanig te
verbreden dat ook niet-investeringsuitgaven (zoals Beter Benutten) die
direct bijdragen aan de doelmatigheid en doeltreffendheid van investeringen in infrastructuur bekostigd kunnen worden uit het IF. Daarmee
wordt de integrale afweging van de inzet van financiële middelen voor
mobiliteitsverbetering versterkt. Ik zal een wetswijziging nog in deze
kabinetsperiode in gang zetten. De verbreding van de reikwijdte zal
ingepast worden binnen de bestaande middelen van het IF.
Over een eventuele verdere verbreding van de reikwijdte van het IF tot
uitgaven die op een doelmatige wijze bijdragen aan de oplossing van
bereikbaarheidsopgaven, aansluitend bij de variant in het IBO van een
«Bereikbaarheidsfonds», zal het kabinet een nadere verkenning uitvoeren
van de voor- en nadelen. U wordt tijdens deze kabinetsperiode geïnformeerd over de uitkomsten van deze verkenning en de wijze waarop
hiermee door het kabinet wordt omgegaan.
Tot slot
Ik ben ervan overtuigd dat we met het bovenstaande stappen zetten om
beter in te kunnen spelen op de toekomstige opgaven en onzekerheden:

Tweede Kamer, vergaderjaar 2016–2017, 34 550 A, nr. 5

9

flexibel, betrouwbaar én doelmatig. Zo houden wij ons land hoog
aangeschreven op het gebied van de infrastructuur, waterveiligheid en
bereikbaarheid.
De Minister van Infrastructuur en Milieu,
M.H. Schultz van Haegen-Maas Geesteranus

Tweede Kamer, vergaderjaar 2016–2017, 34 550 A, nr. 5

10