Tweede Kamer der Staten-Generaal

2

Vergaderjaar 2019–2020

35 495

Initiatiefnota van de leden Voordewind, Alkaya,
Van den Hul en Van Ojik over Tegen slavernij en
uitbuiting – een wettelijke ondergrens voor
verantwoord ondernemen

Nr. 2

INITIATIEFNOTA
1. Inleiding: risico’s op betrokkenheid bij schending van rechten
en schade aan milieu bij internationaal ondernemen
Nederlandse bedrijven die internationaal opereren kunnen een belangrijke
rol spelen in het bevorderen van duurzame ontwikkeling wereldwijd. Dat
gebeurt bijvoorbeeld door het creëren van werkgelegenheid en het
betalen van belasting in de landen waar zij actief zijn. Tegenover die
positieve effecten kunnen echter ook negatieve gevolgen staan, bijvoorbeeld voor mensenrechten of milieu. Het zou bijvoorbeeld kunnen dat
bedrijven bij hun productie in het buitenland feitelijk gebruik maken van
gedwongen arbeid of kinderarbeid. Het kan ook dat bijvoorbeeld
grondstoffen in het buitenland gewonnen worden met veel schade voor
het milieu. Om dit soort negatieve effecten tegen te gaan richt het beleid
van de Nederlandse overheid zich op implementatie van de zogeheten
OESO-richtlijnen. De implementatie van deze richtlijnen (die hieronder
verder besproken zullen worden) laat echter nog te wensen over. In deze
notitie worden daarom andere wegen verkend om internationaal
maatschappelijk verantwoord ondernemen te bevorderen. Het doel is om
tot een ondergrens te komen, die als norm kan dienen voor internationaal
verantwoord ondernemen.
Allereerst worden ter illustratie enkele van de belangrijkste risico’s op
schendingen behandeld die op kunnen treden als bedrijven in het
buitenland actief zijn.
Moderne slavernij
Naar schatting 45,8 miljoen mensen1 ter wereld zijn «moderne slaven».
Dan hebben we het niet alleen over het bekende voorbeeld van de
seksindustrie, waarin veel vrouwen gedwongen worden te werken. Ook in
ketens van veel gewone producten op de Nederlandse markt, komt
slavernij voor. Moderne slavernij, ook wel enigszins eufemistisch
«gebonden arbeid» of «gedwongen arbeid» genoemd, is onder meer
1

kst-35495-2
ISSN 0921 - 7371
’s-Gravenhage 2020

Cijfers zijn moeilijk te schatten. De global slavery index is redelijk gezaghebbend. De ILO
hanteert voorzichter schattingen. https://www.globalslaveryindex.org/findings/

Tweede Kamer, vergaderjaar 2019–2020, 35 495, nr. 2

1

aangetroffen in de kleding en schoenenindustrie, in de voedingsmiddelensector, en in de elektronica2. Recent onderzoek toont aan dat het in
visserij3 en natuursteen4 voorkomt. De Verenigde Naties becijferden dat
de omzet in de hedendaagse slavernij meer dan $ 35 miljard5 bedraagt.
Het zijn migranten en vluchtelingen, inheemse volkeren, kinderen en
vrouwen die kwetsbaar zijn voor moderne slavernij. Wereldwijd is sprake
van een toename van mensenhandel en moderne slavernij, onder andere
door groeiende vluchtelingen- en migrantenstromen. Moderne slavernij
en mensenhandel zijn ernstige mensenrechtenschendingen. Betrokkenheid bij moderne slavernij of mensenhandel via de keten is een risico
voor veel bedrijven die actief zijn op de Nederlandse markt.
Kinderarbeid
Een ander risico dat bedrijven lopen is dat ze ongewild gebruik maken van
kinderarbeid. Het aantal kinderen dat moet werken daalt gelukkig, maar
nog altijd zijn er wereldwijd meer dan 150 miljoen kinderen kind-arbeider.
73 miljoen van hen werken zelfs onder gevaarlijke omstandigheden.6 Hier
een einde aan te maken is een van de strategische ontwikkelingsdoelen
(«SDG’s», nummer 8.7). Dat geldt ook voor moderne slavernij.
Milieuschade
Bedrijven kunnen bij hun economische activiteiten dus betrokken raken bij
het schenden van mensen- of arbeidsrechten. Daarnaast kan hun
handelen ook negatieve gevolgen hebben voor omgeving en klimaat. Veel
economische sectoren hebben met dit risico te maken, op veel verschillende mogelijke manieren. Bekende voorbeelden zijn het gebruik van soja,
waarvoor in Zuid-Amerika oerwouden gekapt worden om de productie
ervan te kunnen uitbreiden. Een ander voorbeeld is palmolie waarvoor
hetzelfde geldt. De productie van olie en gas is misschien wel het meest
duidelijke voorbeeld van economische activiteit die grote risico’s met zich
mee brengt voor omgeving en klimaat. In een aantal gevallen gaan dit
soort situaties bovendien gepaard met mensenrechtenschendingen.
2. Aanleiding en doel
Het besef dat (internationaal) ondernemen en economische activiteiten
van bedrijven risico’s op het schenden van rechten en schade aan milieu
en klimaat met zich mee brengen, is in de afgelopen decennia gegroeid.
UN Guiding Principles for Business and Human Rights/ het Ruggie
Framework
Dat groeiende besef heeft zich in 2011 vertaald in het tot stand komen van
de UN Guiding Principle for Business and Human Rights (UNGP’s).7 Deze
principes worden ook wel het Ruggie Framework genoemd, naar de
auteur ervan, VN-gezant John Ruggie. De UNGP’s zijn met consensus
aangenomen door de VN-Mensenrechtenraad.

2

Drie sectoren die zijn aangemerkt als risicosectoren door het internationale initiatief Know the
Chain. Voor specifiek onderzoek in de kledingsector zie o.a. http://www.indianet.nl/
sumangali.html
3
https://www.theguardian.com/global-development/series/modern-day-slavery-in-focus+world/
thailand
4
http://www.stopkinderarbeid.nl/kinderarbeid-in-indiaas-natuursteen/
5
Ook dit is moeilijk te schatten. De ILO hanteert hier een hogere schatting: $ 150 miljard én
spreekt niet over omzet maar winst.
6
Gebaseerd op cijfers van Unicef: https://www.unicef.nl/bescherming/kinderarbeid
7
https://www.ohchr.org/Documents/Publications/GuidingPrinciplesBusinessHR_EN.pdf

Tweede Kamer, vergaderjaar 2019–2020, 35 495, nr. 2

2

Ze zijn onder te verdelen in drie hoofdprincipes:
1. de verplichting voor staten of overheden om bescherming te bieden
tegen mensenrechtenschendingen (duty to protect), ook als eventuele
schendingen worden begaan door derden, zoals bijvoorbeeld
bedrijven;
2. de verantwoordelijkheid van bedrijven om mensenrechten te respecteren (responsibility to respect), ook als overheden dat niet doen;
3. het waarborgen van de toegang tot een herstel procedure (access to
remedy): gedupeerden of slachtoffers van schendingen moeten ergens
verhaal kunnen halen.
OESO richtlijnen
In datzelfde jaar 2011 werden de OESO-richtlijnen voor multinationale
ondernemingen herzien om ze in lijn te brengen met de principes en
verantwoordelijkheden die zijn opgenomen in de UNGP. De
OESO-richtlijnen geven een uitgebreide invulling aan het tweede
basisprincipe uit de UN Guiding Principles, de responsibility to respect en
richten zich dus op de verantwoordelijkheid van bedrijven. Daarbij gaat
het niet alleen om de verantwoordelijkheid van bedrijven voor het
respecteren van de mensenrechten, maar ook om verantwoordelijkheden
op andere terreinen, zoals:
• werkgelegenheid en arbeidsverhoudingen,
• milieu,
• bestrijding van corruptie, omkopingsverzoeken en afpersing,
• consumentenbelangen.
Due diligence De OESO-richtlijnen stellen het begrip due diligence
centraal als algemeen beginsel voor bedrijfsbeleid, niet alleen op het
gebied van arbeids- en mensenrechten, maar ook op het gebied van
milieu.8 In de letterlijke Nederlandse vertaling betekent due diligence
«gepaste zorgvuldigheid».
Hieronder wordt het proces verstaan waarbij bedrijven de daadwerkelijke
en mogelijke negatieve gevolgen van hun handelen identificeren,
voorkomen en beperken, en verantwoording afleggen over hoe zij
omgaan met de geïdentificeerde risico’s. Bij de uitwerking van due
diligence staan niet de risico’s voor het bedrijf centraal, maar de rechten
van andere belanghebbenden, zoals werknemers en lokale gemeenschappen (omschrijving SER9). Het gaat om de risico’s op mogelijke en
daadwerkelijke negatieve gevolgen voor deze belanghebbenden. Due
diligence gaat nadrukkelijk ook over de productie- en toeleveringsketen
van bedrijven.
Landen, zoals Nederland, die de richtlijnen onderschrijven, gaan daarmee
een bindende verplichting aan deze te implementeren. De
OESO-richtlijnen vormen daarom het uitgangspunt voor het Nederlandse
beleid ten aanzien van internationaal maatschappelijk verantwoord
ondernemen.
Sector Risico Analyse
Als onderdeel van de uitvoering van dit beleid hebben de Minister van
buitenlandse handel en ontwikkelingssamenwerking en de Minister van
economische zaken in 2014 opdracht gegeven tot een Sector Risico
Analyse (SRA). In deze analyse, uitgevoerd door adviesbureau KPMG zijn
8

OESO (2011), De OESO-richtlijnen voor Multinationale Ondernemingen: Aanbevelingen voor
verantwoord ondernemen in een mondiale context, p. 10.
9
SER (2014), IMVO-convenanten, advies 14/04, pp. 13–14.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2019–2020, 35 495, nr. 2

3

de verschillende mogelijke negatieve gevolgen van economische
activiteiten van Nederlandse bedrijven in kaart gebracht.10 In dit
onderzoek zijn 13 sectoren aangewezen als risico-sectoren. Voor elk van
die sectoren is vervolgens beschreven wat de belangrijkste risico’s zijn.
De volgende economische sectoren zijn door KPMG geïdentificeerd als
sectoren met een verhoogd risico en nader onderzocht:
• textiel en kleding,
• bouw,
• chemie,
• land- en tuinbouw,
• elektronica,
• voedingsmiddelen,
• hout & papier,
• olie en gas,
• metaal,
• energie,
• financiële sector,
• detailhandel,
• groothandel.
Gebaseerd op de OESO-richtlijnen kijkt de SRA naar risico’s op het gebied
van milieu, arbeid, mensenrechten, corruptie en belastingen. Voor een
groot aantal van de 13 sectoren met een hoog risicoprofiel spelen die
risico’s vooral op de terreinen milieu, arbeid en mensenrechten. Meest
genoemde risico’s zijn ongezonde en onveilige werkomstandigheden,
schending van vakbondsrechten en het recht op vereniging, maar ook
kinderarbeid en gedwongen arbeid. Zo komt gedwongen arbeid voor in
de sectoren kleding en textiel, de bouw, elektronica, voedingsmiddelen en
metaal. Vanwege de verbondenheid in productieketens treden deze
risico’s daardoor uiteindelijk ook op in sectoren als de groot- en detailhandel, bijvoorbeeld als het gaat om de productie van elektronica.
Doel
Bedrijven die actief zijn in deze sectoren lopen dus het risico bij dergelijke
schendingen van mensen- en arbeidsrechten betrokken te raken. Echter,
de positieve keerzijde hiervan is dat bedrijven door middel van hun
economische activiteiten ook kunnen bijdragen aan het voorkomen en
tegengaan van dergelijke negatieve effecten. Dit is nadrukkelijk de
bedoeling van de OESO-richtlijnen en het beleid ten aanzien van
maatschappelijk verantwoord ondernemen (MVO) dat op deze richtlijnen
is gebaseerd: «Het gezamenlijke doel van de regeringen die de Richtlijnen
onderschrijven is het stimuleren van de positieve bijdragen die multinationale ondernemingen aan economische, ecologische en sociale
vooruitgang kunnen leveren, alsmede het minimaliseren van de
problemen waartoe hun activiteiten kunnen leiden.11 Terugtrekking uit
sectoren of economische ketens waarin zich problemen voordoen is niet
de bedoeling en pas de allerlaatste optie. Het gaat erom de negatieve
effecten te voorkomen of tegen te gaan.12
Hoe kunnen we bewerkstelligen dat er een ondergrens voor internationaal
verantwoord ondernemen wordt gecreëerd, een ondergrens die ervoor
zorgt dat (Nederlandse) bedrijven inderdaad juist gaan bijdragen aan het
10

KPMG (2014), MVO Sector Risico Analyse: Aandachtspunten voor dialoog https://
www.rijksoverheid.nl/documenten/rapporten/2014/09/01/mvo-sector-risico-analyse
OESO (2011), De OESO-richtlijnen voor Multinationale Ondernemingen: Aanbevelingen voor
verantwoord ondernemen in een mondiale context, p. 7.
12
KPMG (2014), MVO Sector Risico Analyse: Aandachtspunten voor dialoog, p. 9.
11

Tweede Kamer, vergaderjaar 2019–2020, 35 495, nr. 2

4

voorkomen en tegengaan van de negatieve gevolgen die kunnen optreden
als gevolg van het economisch handelen in de ketens waarin zij opereren?
Dat is het doel van deze notitie en de kernvraag die centraal staat.
Die vraag laat zich weer vertalen in afgeleide deelvragen. Het naleven van
de OESO-richtlijnen zou sterk kunnen bijdragen aan het gestelde doel,
maar hoe zorgen we er dan voor dat deze richtlijnen niet alleen bij alle
bedrijven bekend raken, maar ook nageleefd worden? En dat bedrijven
dus bij hun handelen due diligence, ofwel gepaste zorgvuldigheid, gaan
betrachten? Volstaat het huidige Nederlandse MVO-beleid om dit te
bereiken? Welke bijdrage gaat de onlangs aangenomen Wet zorgplicht
kinderarbeid aan het bereiken van dit doel leveren? Wat kunnen we leren
van buitenlandse voorbeelden op dit terrein? Deze vragen zullen in de
paragrafen hieronder aan de orde komen.
3. Het Nederlandse (I)MVO-beleid
In het Nederlandse Internationale MVO-beleid sinds de vaststelling van de
OESO-richtlijnen kunnen in elk geval vijf sporen onderscheiden worden.13
Hieronder worden deze kort beschreven. In het algemeen is het Nederlandse beleid erop gericht bedrijven bekend te maken met de
OESO-richtlijnen en andere principes van maatschappelijk verantwoord
ondernemen. Op die manier moet kennis en bewustwording op het thema
bevorderd worden.
Het doel dat in 2013 gesteld werd was dat 90% van de 600 grootste
Nederlandse bedrijven de OESO-richtlijnen zou onderschrijven en dat alle
grote bedrijven (vanaf 250 werknemers of meer) in risicosectoren er in elk
geval mee bekend zouden zijn. Er is hierbij aanvankelijk geen specifiek
jaar genoemd waarin dit doel bereikt zou moeten zijn, maar in 2018 is het
jaar 2023 gekozen als termijn. Recent onderzoek door EY in opdracht van
het Ministerie van Buitenlandse Zaken wijst uit dat eind 2019 35% van de
bedrijven uit de doelgroep de OESO-richtlijnen omschreef. In 2017 was
dat 30%.14 Het beleid moet ertoe bijdragen dat meer bedrijven de
richtlijnen gaan onderschrijven en principes van maatschappelijk
verantwoord ondernemen in hun bedrijfsvoering opnemen. Gezien de
cijfers tot nu toe zullen nog grote stappen gezet moeten worden om de
doelstelling van 90% in 2023 te halen.
Onderdeel van het beleid is ook het opbouwen van de capaciteit van
andere belanghebbenden die van invloed zijn op het beleidsterrein, zoals
de SER, MVO Nederland de Raad voor Ondernemend Nederland,
maatschappelijke organisaties, vakbonden, werkgevers- en brancheorganisaties.
Hieronder worden vijf sporen die onderscheiden kunnen worden in het
Nederlandse IMVO-beleid nader toegelicht:
1. Convenantenbeleid Het belangrijkste spoor is het bevorderen en
faciliteren van de zogenoemde IMVO-convenanten.15 Dit zijn vrijwillige
afspraken per economische sector tussen overheid, bedrijven en de
diverse belanghebbende maatschappelijke organisaties. De gesprekken tussen de bedrijven en de diverse belanghebbende partijen vinden
plaats onder regie van de Sociaal Economische Raad (SER). In de
convenanten wordt uitgewerkt hoe Nederlandse bedrijven de gepaste
13

Gebaseerd op IOB Evaluation (2019), Mind the governance gap, map the chain: Evaluation of
the Dutch Government’s policy on international responsible business conduct (2012–2018), p.
24.
14
EY (2020), Monitoringproject onderschrijving OESO-richtlijnen en UNGPs, p. 3.
15
https://www.internationalrbc.org/?sc_lang=nl

Tweede Kamer, vergaderjaar 2019–2020, 35 495, nr. 2

5

2.

3.

4.

5.

zorgvuldigheid vorm gaan geven en in de praktijk brengen. Het streven
is om in elk van de dertien sectoren die in de Sector Risico Analyse als
de meest riskante naar voren zijn gekomen, een convenant te sluiten.
MVO-kaders voor instrumenten gericht op de private sector
Bedrijven die gebruik willen maken van de instrumenten ter bevordering van internationale handel moeten verklaren dat zij zullen handelen
in overeenstemming met de OESO-richtlijnen. De uitvoerende
agentschappen (FMO, Atradius DSB en RVO) stellen bovendien eisen
van due diligence aan projecten die in aanmerking willen komen voor
ondersteuning door de Nederlandse overheid,16 of bij de verlening van
exportkredieten en de deelname aan handelsmissies.
Openbare aanbestedingen Een derde spoor is om zelf als overheid
de principes van maatschappelijk verantwoord ondernemen in de
praktijk te brengen, door deze te betrekken bij overheidsaanbestedingen. Bij Europese aanbestedingen van het Rijk zijn de Internationale
Sociale Voorwaarden(ISV) verplicht.17
Internationale initiatieven Een vierde spoor in het beleid is dat
Nederland in de internationale arena probeert te bevorderen dat
maatschappelijk verantwoord ondernemen meer en meer de norm
wordt. Nederland zet zich ervoor in dat de OESO-richtlijnen en de UN
Guiding Principles for Business and Human Rights door meer
regeringen wereldwijd aanvaard worden. Een van de internationale
initiatieven die Nederland ondersteunt, is bijvoorbeeld het Sustainable
Trade Initiative18. Dit is een internationaal fonds dat initiatieven voor
duurzame handel ontwerpt, financiert en uitvoert.
Beleid via ambassades Nederland zet ook zijn ambassades in om de
bewustwording van MVO-risico’s te vergroten bij Nederlandse en
lokale bedrijven die in betreffende landen actief zijn, maar ook bij
andere belanghebbenden zoals de regeringen van deze landen,
vakbonden en maatschappelijke organisaties.

Wet- en/of regelgeving is een spoor dat niet in dit rijtje staat. Nederland
heeft tot nu toe ingezet op vrijwillige maatregelen.
Evaluatie convenantenbeleid
In het regeerakkoord van het Kabinet-Rutte III hebben de coalitiepartijen
afgesproken af te wachten tot er een evaluatie van vijf jaar convenantenbeleid gehouden zal zijn, voordat besloten zal worden of ook wet- en
regelgeving nodig is om de naleving van de OESO-richtlijnen te bevorderen. Deze evaluatie moet in het derde kwartaal van 2020 gereed zijn.
IOB-evaluatie De directie Internationaal Onderzoek en Beleid van het
Ministerie van Buitenlandse Zaken heeft in het najaar van 2019 een
evaluatie uitgebracht van het Nederlandse (I)MVO-beleid als geheel,
getiteld Mind the governance gap, map the chain.19 Hieronder worden de
conclusies voor elk van de hierboven genoemde vijf sporen van het
Nederlandse beleid kort samengevat.
1. Convenantenbeleid Doelstelling was om eind 2016 in 10 van de
risico-sectoren een convenant te hebben. Dat is niet gelukt. Ten tijde
van het afsluiten van het onderzoek, eind 2018, waren er 9 convenanten afgesloten in de sectoren met een hoog risico. In de eerste helft

16

IOB Evaluation (2019), idem, p. 16.
https://www.pianoo.nl/nl/themas/maatschappelijk-verantwoord-inkopen-duurzaam-inkopen/
mvi-themas/internationale-sociale-4
18
https://www.idhsustainabletrade.com/
19
IOB Evaluation no. 433 (2019), Mind the governance gap, map the chain: Evaluation of the
Dutch government’s policy on international responsible business conduct (2012–2018), Den
Haag, Ministerie van Buitenlandse Zaken.
17

Tweede Kamer, vergaderjaar 2019–2020, 35 495, nr. 2

6

2.

3.

4.

5.

20

van 2019 is dat aantal inmiddels wel behaald. De directie IOB concludeert echter dat deze convenanten niet voldoende zijn om alle
bedrijven en alle sectoren met een hoog risico profiel te bereiken.
Sommige van deze overeenkomsten zijn bovendien minder relevant
voor het verminderen van de risico’s binnen internationale waardenketens. De IOB wijt dit aan de politieke druk om maar vooral op tijd de
doelstelling van 10 convenanten te behalen. Deze kwantitatieve
doelstelling lijkt zo ten koste te zijn gegaan van de kwalitatieve.
De IOB-evaluatie constateert verder dat sommige van de afgesloten
convenanten slechts een klein deel van een sector beslaan. Andere
richten zich alleen op bepaalde risico’s. Een voorbeeld hiervan is het
bankenconvenant dat zich wel op mensenrechten richt, maar niet op
milieueffecten. De belangrijke olie- en gassector heeft zelfs helemaal
geweigerd mee te werken aan een convenant, terwijl uit onderzoek is
gebleken dat de naleving van de OESO-richtlijnen in die sector beperkt
is.20
Het convenantenbeleid is gedeeltelijk succesvol geweest in het
bewerkstelligen van «opschaling»: in twee gevallen zijn er concrete
resultaten op dat gebied. Dat zijn allereerst de samenwerking tussen
het Nederlandse textielconvenant en het Duitse partnerschap voor
duurzaam textiel, en ten tweede het gezamenlijke initiatief van
Nederland en België om een convenant ten aanzien van natuursteen af
te sluiten.
MVO-kaders voor instrumenten gericht op de private sector
Principes van maatschappelijk verantwoord ondernemen zijn
opgenomen als vereisten in aanmerking te kunnen komen voor
ondersteuning bij export naar of handel met het buitenland. Dit beleid
is effectief gebleken, volgens het evaluatieonderzoek. Principes van
MVO worden op die manier in acht genomen, vooral bij projecten die
ondersteuning kregen. Het gedrag van bedrijven zelf is daardoor
beïnvloed, maar soms ook dat van toeleveranciers. Dit gebeurde
echter in verschillende mate, afhankelijk van het type instrument dat
gebruikt werd. Er is geen voorbeeldwerking ten aanzien van andere
bedrijven gesignaleerd.
Openbare aanbestedingen Pas laat in de door de directie IOB
onderzochte periode heeft de overheid het beleid om maatschappelijk
verantwoord aan te besteden versterkt. Daardoor kon nog niet
vastgesteld worden of het beoogde effect zich inderdaad voordoet.
Opgemerkt moet worden dat maar bij een heel klein deel van de
openbare aanbestedingen de Internationale Sociale Voorwaarden
verplicht toegepast worden: slechts zo’n 2,5% van de totale waarde
aan goederen, diensten en werken.
Internationale initiatieven Volgens de IOB-evaluatie heeft het
Nederlandse internationale beleid substantiële bijdragen geleverd aan
het stimuleren van internationale sociale voorwaarden. Zo heeft
Nederland een betekenisvolle rol gespeeld bij het tot stand komen van
de EU Conflict Minerals Regulation. Sommige van de initiatieven waar
Nederland aan bijgedragen heeft, hebben ook daadwerkelijk geleid tot
een verbeterde praktijk door overheden en bedrijven.
Beleid via ambassades Ook de Nederlandse ambassades hebben
bijgedragen aan de bevordering van MVO. De IOB-evaluatie constateert evenwel dat er grote verschillen zijn tussen ambassades. Vooral
in landen waar Nederland een intensieve handelsrelatie mee heeft, zijn
de ambassades actief op MVO-terrein. Het ontbreekt echter te veel aan
coördinatie en monitoring door het ministerie.

CE Delft (2019), pp. 50 e.v.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2019–2020, 35 495, nr. 2

7

Gezien de betrekkelijk korte geschiedenis van het MVO-beleid is op basis
van binnen- en buitenlandse ervaringen met MVO-beleid nu nog niet te
zeggen welke maatregelen effectiever zijn, vrijwillige, verplichte of een
mix van beide. Een van de aanbevelingen van de IOB-evaluatie is dan ook
om beter duidelijk te maken hoe actoren die niet mee doen aan de
convenanten gestimuleerd of gedwongen kunnen worden (bijvoorbeeld
door wetgeving) om de principes van MVO zoals die zijn neergelegd in de
OESO-richtlijnen toch te gaan naleven. Daarbij adviseert de IOB om niet
alleen binnen bestaande wettelijke kaders te kijken, maar ook nieuwe
wegen te onderzoeken.
«Better explain how actors not involved in the agreements will be
encouraged or forced (e.g. by legislation) to adopt RBC principles
according to the OECD guidelines and the UNGPs within the existing
legal frameworks and explore new avenues.»21
Deze aanbeveling raakt aan een punt dat in deze evaluatie niet benoemd
is, namelijk het free rider-probleem: bedrijven die wel vrijwillig meedoen
aan een convenant en zich verbinden aan de afspraken daarvan, kunnen
concurrentienadeel ondervinden ten opzichte van de bedrijven die niet
meedoen. Het percentage deelnemende bedrijven is bij veel convenanten
namelijk nog laag, waardoor er geen gelijk speelveld is.
Er is ook een IOB-evaluatie gedaan van het Nationaal Contactpunt
OESO-richtlijnen (NCP). Landen die de OESO-richtlijnen onderschrijven
moeten zo’n NCP hebben. Het contactpunt heeft onder meer als taak de
bekendheid met de OESO-richtlijnen te vergroten en meldingen van
schendingen van de OESO-richtlijnen door bedrijven te behandelen. Het
Nederlandse NCP besteedde het grootste deel van zijn tijd aan dat laatste
en slaagde er meer dan NCP’s in andere landen in partijen tot overeenstemming te brengen bij de behandeling van concrete meldingen.22
Wet Zorgplicht Kinderarbeid
Een mogelijke oplossing van het free rider-probleem, zoals dat hierboven
genoemd werd, zou kunnen liggen in wetgeving. De Nederlandse
overheid heeft tot nu toe echter niet gekozen voor de weg van wetgeving.
Het voormalige PvdA-Kamerlid Roelof van Laar heeft enkele jaren geleden
echter het initiatief genomen tot een wet die één van de bekende
MVO-risico’s zou moeten bestrijden, namelijk kinderarbeid. Nadat het er
lange tijd op leek dat dit initiatiefwetsvoorstel het niet zou halen in de
Eerste Kamer, is de Wet zorgplicht kinderarbeid aan het einde van de
Kamerperiode toch nog aangenomen (mei 2019). Behalve voorlichting en
het bevorderen van vrijwillige afspraken, kent het Nederlandse beleidsinstrumentarium op het gebied van (internationaal) maatschappelijk
verantwoord ondernemen nu ook een wet.
Op het moment van schrijven is het echter zo dat veel van de bepalingen
van deze wet nog uitgewerkt moeten worden in algemene maatregelen
van bestuur. Het opstellen daarvan zal pas gebeuren na de uitgebreide
evaluatie van het convenantenbeleid die in 2020 verwacht wordt. De wet
is dus nog niet in werking getreden en er valt daarom nog niets te zeggen
over de effecten ervan.

21
22

IOB (2019), idem, p.79.
IOB (2019), Evaluatie Nationaal Contactpunt OESO-richtlijnen, p. 9 https://www.iobevaluatie.nl/binaries/iob-evaluatie/documenten/rapporten/2019/10/01/434-ncp/
Evaluation+Dutch+NCP.pdf

Tweede Kamer, vergaderjaar 2019–2020, 35 495, nr. 2

8

De Wet zorgplicht kinderarbeid vereist van elke Nederlandse onderneming
en van buitenlandse bedrijven die regelmatig goederen of diensten aan
Nederland leveren dat zij verklaren gepaste zorgvuldigheid te hebben
betracht ten aanzien van kinderarbeid. Aan welke eisen de verklaringen
die deze wet vereist precies zullen moeten voldoen is op dit moment nog
niet duidelijk.
Bedrijven nemen gepaste zorgvuldigheid in acht als zij onderzoeken of er
een redelijk vermoeden bestaat dat te leveren goederen of diensten met
behulp van kinderarbeid tot stand zijn gekomen. Wanneer dat redelijke
vermoeden er is, dienen zij dan een plan van aanpak vast te stellen en uit
te voeren.
Belanghebbenden kunnen een klacht indienen bij een nog aan te wijzen
toezichthouder, nadat ze dit eerst bij het bedrijf zelf hebben geprobeerd.
Uitsluitend een concrete aanwijzing voor niet naleving van het bepaalde
in deze wet door een aanwijsbare partij, biedt grond voor het indienen
van een klacht.
Belangrijke positieve ontwikkeling die deze wet brengt is dat het principe
van gepaste zorgvuldigheid nu wettelijk is neergelegd en van bedrijven
gevraagd gaat worden. Bedrijven moeten onderzoek doen of er een
redelijk vermoeden is van het bestaan van kinderarbeid in hun keten en
daarover verklaren. Belanghebbenden zullen bij een toezichthouder
kunnen klagen wanneer zij menen dat bedrijven de niet hebben nageleefd.
De Wet zorgplicht kinderarbeid is vanuit het consumentenrecht opgesteld,
wat er toe zou kunnen leiden dat het voor daadwerkelijke gedupeerden (in
dit geval dus kinderen die ondanks de verklaring van een bedrijf toch
blijken te hebben gewerkt in de productieketen) lastiger is om zelf bij het
bedrijf verhaal te halen.
De belangrijkste beperking van deze wet is dat ze zich weliswaar op een
belangrijk, maar slechts één aspect van de mogelijke negatieve aspecten
van internationaal ondernemen richt, namelijk kinderarbeid.
Conclusie Nederlands (I)MVO-beleid
In het kader van deze notitie is met name de vraag relevant of het
convenantenbeleid volstaat om brede naleving van de OESO-richtlijnen
door het Nederlandse bedrijfsleven te gaan bewerkstelligen. Op grond
van dit IOB-onderzoek is het antwoord op die vraag dat dat vooralsnog
onvoldoende is.
4. Overzicht internationale en buitenlandse wetgeving
Internationaal
De UN-Guiding Principles on Business and Human Rights (UNGP), de
OESO-richtlijnen, maar ook de normen van de International Labour
Organization (ILO)23, vormen het internationale normerende kader voor
maatschappelijk verantwoord ondernemen. Het tegengaan van
gedwongen arbeid, moderne slavernij en de ergste vormen van kinderarbeid zijn bovendien terecht gekomen in de Strategic Development Goals
(SDG’s, nummer 8.7).

23

Daartoe behoren de vier fundamentele arbeidsnormen en Conventie 29 (Forced Labour
Convention).

Tweede Kamer, vergaderjaar 2019–2020, 35 495, nr. 2

9

Sinds maart 2017 is een Europese richtlijn van kracht die internationale
bedrijven verplicht tot transparantie over niet-financiële aspecten van hun
bedrijfsvoering waarin ook een rapportageverplichting over hun due
diligence-proces is opgenomen. Deze verplichting geldt voor een beperkte
groep bedrijven: grote beursgenoteerde bedrijven, banken en verzekeraars met meer dan 500 werknemers. Dat zijn in Nederland ongeveer 120
bedrijven. Deze bedrijven moeten voortaan een «niet-financiële
verklaring» in hun bestuursverslag opnemen. Daarin moet staan hoe ze
omgaan met milieu, sociale en personeelsaangelegenheden, eerbiediging
van mensenrechten en bestrijding van corruptie en omkoping. Dit is
inclusief de wijze waarop de onderneming zorgvuldigheidsprocedures
toepast. De richtlijn stelt het betrachten van due diligence echter niet
verplicht – het gaat er alleen om dat het bedrijf vermeldt wat het doet.24
De EU kent verder de illegaal hout-verordening, waarmee van importeurs
geëist wordt dat ze via een due diligence systeem de import van illegaal
hout tegengaan25, en de conflictmineralenverordening, die gepaste
zorgvuldigheid vraagt aan EU-importeurs van tin, tantaal, wolfraam en
goud uit conflict gebieden en hoog risico gebieden.26
Buitenland
Due diligence wordt echter nog weinig in praktijk gebracht. Toch zijn er
inmiddels ook op landelijk niveau verschillende wetten om bedrijven tot
due diligence aan te zetten. Vaak zijn die wetten gericht op een bepaalde
misstand. Zo kent het Verenigd Koninkrijk de Modern Slavery Act,
Australië heeft recent een vergelijkbare wet aangenomen, en de VS heeft
een importverbod op producten die zijn gemaakt met behulp van
gedwongen arbeid.27 Frankrijk heeft in 2017 als eerste land een brede
wettelijke plicht tot due diligence voor grotere bedrijven ingevoerd.
Een overzicht van de reeds bestaande internationale afspraken en
wetgeving in diverse landen is weergegeven in Tabel 1.
Tabel 1: overzicht van bestaande due diligence-wetgeving
land

wet

jaar

omschrijving

VS

Dodd Frank Act, Sec. 1502

2010

Transparantieverplichting

VS

California Transparency Act

2010

Transparantieverplichting retail due diligenceproces
t.a.v. moderne slavernij mensenhandel en kinderarbeid

EU

Timber Regulation

2013

Due diligenceverplichting houtimporteurs/ importverbod illegaal gekapt hout.

EU

Non financial reporting directive

2014

Brede transparantieverplichting, ten aanzien van
milieu, sociale en personeelsaangelegenheden,
eerbiediging van mensenrechten en bestrijding van
corruptie

Verenigd Koninkrijk

Modern Slavery Act

2015

Rapportageverplichting over due diligenceproces
t.a.v. moderne slavernij en mensenhandel

24

https://wetten.overheid.nl/BWBR0039355/2017-03-24
https://ec.europa.eu/environment/eutr2013/_static/files/press-briefings/eu-timber-regulationmedia-briefing_v01_en.pdf
26
http://www.bhrinlaw.org/key-developments/53-europe%20-%20eu-conflict-mineral-regulation
27
https://business-humanrights.org/en/us-ban-on-import-of-products-made-with-forced-labour
25

Tweede Kamer, vergaderjaar 2019–2020, 35 495, nr. 2

10

land

wet

jaar

omschrijving

EU

Conflict Minerals Regulation

2016

Rapportageverplichting over due diligence proces
verplichting voor importeurs van ruwe «conflictmineralen»

Frankrijk

Devoir de Vigilance

2017

Zorgplicht en Rapportageverplichting over due
diligence (breed bereik)

Ook in andere landen wordt gewerkt aan wetgeving op dit terrein. Een
overzicht hiervan is te zien in Tabel 2.
Tabel 2: landen waar due diligence-wetgeving is aangekondigd
Land

Proces

Fase

omschrijving

Zwitserland

Swiss Responsible Business Initiative

Burgerinitiatief 2016
momenteel in
ontwikkeling

Naar model van Franse Devoir de Vigilance

Duitsland

Nationaal Actieplan (UNGP)

Aankondiging 2016

in 2020 moet 50% van de grote bedrijven due
diligence uitvoeren dmv zelf regulering, zo niet
dan volgt wetgeving.

Italië

Nationaal Actieplan (UNGP)

Aankondiging 2016

Herziening van zorgplicht

Spanje

Parlementair initiatief

Verwacht

Naar model van Franse Devoir de Vigilance

Verenigd Koninkrijk

Oproep Parlementaire commissie

2017

Naast Modern Slavery Act, zorgplicht nodig met
bredere scope

EU

«Green Card» door 8 Nationale Parlementen waaronder NL

2016

Oproep tot EU brede zorgplicht wetgeving

EU

EP Resolutie over kledingsector

2017

Zorgplicht en transparantie verplichting

Australië

Parlementair onderzoek en consultatie

2017

Wetgeving m.b.t. moderne slavernij (conform VK
Modern Slavery Act)

Duitsland kent een nationaal actieplan waarin was afgesproken dat in
2020 50% van de bedrijven de OESO-richtlijnen zou moeten implementeren. Als dit aantal niet behaald zou worden, zou er wetgeving komen.
Inmiddels zijn de resultaten van een onderzoek naar de vrijwillige
naleving van de mensenrechtenstandaarden door Duitse bedrijven
bekend geworden. Deze wijzen uit dat minder dan 20% de OESO-richtlijnen heeft geïmplementeerd. De ministers van Ontwikkelingssamenwerking en van Arbeid en Sociale zaken willen daarom nu wetgeving gaan
ontwikkelen. Presentatie van de eerste elementen wordt op korte termijn
verwacht, maar heeft als gevolg van de coronacrisis vertraging
opgelopen. Tegelijkertijd zal er ook een tweede ronde van onderzoek
plaatsvinden (resultaat verwacht eind juni onder voorbehoud). Dit was zo
afgesproken in het Duitse nationale plan. Met name ministeries die tegen
wetgeving zijn, die van economische en financiële zaken, hopen dat de
resultaten dan beter zijn. Gezien de resultaten nu lijkt dit lijkt echter
onwaarschijnlijk. De partijcongressen van de Sociaal Democraten en
Christen Democraten hebben zich bovendien al voor wetgeving uitgesproken.28
De wetten die in de Verenigde Staten, het Verenigd Koninkrijk, Frankrijk en
Zwitserland zijn ingevoerd, worden hieronder kort beschreven.
28

Zie https://lieferkettengesetz.de/pressemitteilung/deutsche-unternehmen-bei-menschenrechtstest-durchgefallen-katastrophales-ergebnis-macht-lieferkettengesetz-unumgaenglich/ en
https://www.faz.net/aktuell/wirtschaft/minister-mueller-und-heil-drohen-mit-einemlieferkettengesetz-16530564.html

Tweede Kamer, vergaderjaar 2019–2020, 35 495, nr. 2

11

VS In 2010 is in de nasleep van de financiële crisis de Dodd Frank Act
aangenomen. In sectie 1502 worden eisen gesteld aan Amerikaanse
beursgenoteerde bedrijven die bij de productie van hun goederen gebruik
maken van mineralen uit de Democratische Republiek Congo of een van
de buurlanden. Deze bedrijven moeten verslag doen van de due diligencemaatregelen die ze hebben getroffen ten aanzien van hun toeleveringsketen en ze moeten laten zien dat de mineralen die ze gebruiken op geen
enkele manier afkomstig zijn uit bronnen die in handen zijn van of ten
goede komen aan gewapende groepen.29 Het wetsartikel heeft als doel de
vrede in het betreffende gebied te bevorderen. De reikwijdte is breed – het
geldt voor alle Amerikaanse beursgenoteerde bedrijven – maar is beperkt
tot het gebruik van bepaalde mineralen in de productieketen.
Verenigd Koninkrijk De Modern Slavery Act is een brede wet die gericht
is op het aanpakken van moderne slavernij, voornamelijk binnen het
Verenigd Koninkrijk. Met moderne slavernij wordt gedoeld op verschillende soorten misstanden en uitbuiting, zoals mensenhandel, dwangarbeid of kinderarbeid. Artikel 54 van de wet gaat over de verklaring die
bedrijven moeten afgeven over hun due diligence proces ten aanzien van
moderne slavernij in hun keten. De wet is in 2016 geëvalueerd en uit die
eerste evaluatie blijkt dat de wet heeft bijgedragen aan bewustwording
over risico’s gerelateerd aan mensenrechten en moderne slavernij binnen
bedrijven op het hoogste niveau. Het aantal verklaringen van bedrijven en
de inhoud van deze verklaringen is vooralsnog beperkt.30
Frankrijk De Franse Loi Sur le Devoir de Vigilance des Multinationales
(2017) is een brede due diligence wet die een zorgplicht instelt en een
algemene aansprakelijkheid voor de grootste bedrijven in Frankrijk op het
gebied van mensenrechten en milieu. Bedrijven moeten onder de wet een
«plan de vigilance» indienen. De rechter kan een bedrijf veroordelen
indien het plan niet voldoende, niet compleet of niet goed geïmplementeerd is. Action Aid, Amnesty en andere NGO’s in Frankrijk hebben de 80
plannen bekeken die na het eerste jaar zijn gepubliceerd. Volgens deze
organisaties waren de plannen over het algemeen niet voldoende. Een
meerderheid van de bedrijven focuste in het plan bijvoorbeeld op de
risico’s voor de onderneming in plaats van op de risico’s op werknemers
en andere belanghebbenden.
Zwitserland: In 2016 is het Swiss Responsible Business Conduct
Initiative uitgebracht. Dit is een burgerinitiatief dat inhoudt dat alle
Zwitserse bedrijven due diligence, zoals uiteengezet in de UNGPs en de
OESO-richtlijnen, dienen te betrachten in hun hele keten op mensenrechten en milieu. Bedrijven zijn aansprakelijk voor schade veroorzaakt
door bedrijven die onder hun de facto controle staan en die door hun
bedrijfsactiviteiten internationale mensenrechten of milieustandaarden
geschonden hebben. Ze zijn echter niet aansprakelijk als ze kunnen
aantonen dat hun due diligence-proces goed is geweest. Het wetsvoorstel
is momenteel nog in behandeling.
Lessen en conclusies uit de buitenlandse ervaringen
De voorbeelden van internationale afspraken en buitenlandse wetgeving
die hierboven geschetst zijn laten een gevarieerd beeld zien. Sommige
afspraken of wetten richten zich op één bepaald risico, andere weer op
bepaalde categorieën van bedrijven. Met de Franse wet die wel een breed
bereik heeft, is nog te kort ervaring opgedaan om er veel conclusies uit te
29
30

PWC (2018), Strategies For Responsible Business Conduct, p. 42.
Uit kamerbrief 26485–304 Onderzoeksrapport strategieën voor internationaal maatschappelijk
verantwoord ondernemen (IMVO).

Tweede Kamer, vergaderjaar 2019–2020, 35 495, nr. 2

12

kunnen trekken. Een conclusie die wel te trekken valt, is dat de bestaande
initiatieven op zichzelf noch gezamenlijk een «dekkend» systeem
opleveren dat naleving van de OESO-richtlijnen voorschrijft.
Zoals hiervoor al geschetst, geldt op Nederlands nationaal niveau
eigenlijk hetzelfde voor het huidige (I)MVO-beleid. Ook dit laat als het
ware gaten open: ofwel voor wat betreft de risico’s die geadresseerd
worden, ofwel ten aanzien van het aantal bedrijven dat erdoor bereikt
wordt.
Een brede wet gericht op de verschillende risico’s en geldig voor alle
bedrijven zou deze gaten in de Nederlandse situatie kunnen opvullen of
ondervangen. In de volgende paragraaf wordt daarom een poging gedaan
tot een schets van zo’n brede due diligence-wet.
5. Schets voor een brede due diligence-wetgeving
Doel
Het doel van een brede due diligence-wetgeving moet zijn: het voorkomen
en adresseren van daadwerkelijke en potentiële negatieve gevolgen voor,
of schendingen van mensenrechten en milieu door het handelen van
bedrijven. Op deze manier wordt een ondergrens voor internationaal
verantwoord ondernemen gecreëerd.
Hoe
Due diligence als kernprincipe Ondernemingen betrachten due
diligence om wereldwijd bedrijfsgerelateerde schendingen te voorkomen
en te adresseren. Zoals hiervoor al omschreven, houdt due diligence het
proces in waarmee ondernemingen de daadwerkelijke en potentiele
negatieve gevolgen van hun handelen identificeren, voorkomen en
verminderen, en waarmee zij verantwoording afleggen over hun aanpak
van de gevolgen. Dit proces is dan een integraal onderdeel van hun
besluitvormingsproces en risicobeheerssystemen. Bij de uitwerking van
due diligence staan niet de risico’s voor de onderneming centraal maar de
rechten van en de daadwerkelijke en potentiële risico’s op negatieve
gevolgen voor andere belanghebbenden zoals werknemers en lokale
gemeenschappen. Ondernemingen moeten zich inspannen om deze
(interne en externe) belanghebbenden betekenisvol te betrekken bij de
uitwerking van hun due diligence.
Een wet zou daarom moeten voorschrijven dat ondernemingen de
volgende stappen doorlopen in het betrachten van due diligence:
1. MVO integreren in het beleid en de managementsystemen van de
onderneming;
2. Identificeren van daadwerkelijke of potentiële negatieve gevolgen voor
MVO-thema’s;
3. Deze stoppen, voorkomen of beperken;
4. Monitoren van de praktische toepassing en resultaten;
5. Communiceren hoe de gevolgen worden aangepakt;
6. Waar nodig herstel mogelijk maken.
Ondernemingen dienen deze stappen te doorlopen met inachtneming van
de OESO due diligence handreiking31 en voor alle bedrijfsactiviteiten en
hun zakelijke relaties, inclusief de hele toeleveringsketen.

31

Ministerie van Buitenlandse Zaken (2019), OESO-due diligence handreiking voor maatschappelijk verantwoord ondernemen.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2019–2020, 35 495, nr. 2

13

Ondernemingen moeten hun betrokkenheid vast stellen bij de geïdentificeerde daadwerkelijke of potentiele negatieve gevolgen om de juiste
aanpak te bepalen. Daarbij moet specifiek onderzocht worden, onder
andere door middel van betekenisvolle betrokkenheid van belanghebbenden, of de onderneming het negatieve gevolg zelf heeft veroorzaakt
(of zou kunnen veroorzaken), eraan heeft bijgedragen (of zou kunnen
bijdragen), of dat het negatieve gevolg direct verbonden is (of verbonden
zou kunnen zijn) met de activiteiten, producten of diensten van een
zakelijke relatie van de onderneming.
Als onderdeel van due diligence, is de onderneming verplicht om, als een
onderneming schade veroorzaakt of eraan bijdraagt, de activiteit die de
schade veroorzaakt of daaraan bijdraagt te stoppen en de schade te
herstellen of bij te dragen aan het herstel van de schade. Wanneer een
onderneming de schade niet zelf heeft veroorzaakt of eraan heeft
bijgedragen, maar deze rechtstreeks verband houdt met de activiteiten,
producten of diensten van de onderneming via een zakelijke relatie, omvat
de due diligence-verplichting dat het bedrijf zijn invloed (leverage) op de
zakelijke relatie gebruikt om de impact te stoppen of te herstellen.
De relatie tussen een onderneming en negatieve gevolgen is niet statisch.
Deze kan bijvoorbeeld veranderen naarmate situaties zich ontwikkelen en
kan afhangen van de mate waarin geïdentificeerde risico’s en negatieve
gevolgen worden aangepakt via due diligence en beperkende maatregelen.32 Een onderneming is in overtreding van haar due diligence
verplichting zolang haar (bijdrage aan de) negatieve gevolgen niet is
gestopt en de benadeelden geen herstel hebben ervaren.
Reikwijdte: alle ondernemingen
Een brede wet zou van toepassing moeten zijn op alle ondernemingen,
groot, midden- en kleinbedrijf, werkzaam in alle sectoren, die in
Nederland gevestigd zijn, inclusief staatsbedrijven, aanbestedingsdiensten, brievenbusfirma’s, en ondernemingen die op de Nederlandse
markt commercieel actief zijn. De manier waarop een bedrijf invulling
geeft aan de verplichting onder deze wet moet in evenredige verhouding
staan tot, onder meer, de potentiële en daadwerkelijke negatieve
gevolgen, de marktpositie en de omvang van de onderneming.33 Dit zou
wat ons als initiatiefnemers betreft, moeten betekenen dat bijvoorbeeld
kleine bedrijven die slechts op de binnenlandse markt opereren en geen
producten van buiten de EU importeren in de praktijk niet of nauwelijks te
maken zullen krijgen met de vereisten van zo’n brede wet.
Toezicht en handhaving
We stellen drie manieren van toezicht en handhaving voor.
1. Er dient een toezichthouder te komen die controleert op naleving van
de wet. Bij het niet naleven van due diligence verplichtingen kan de
toezichthouder ondersteunend optreden en het lerend vermogen van
de onderneming aanspreken. Sancties of boetes zijn een volgende stap
zijn sancties/boetes. Wanneer een schending voor een tweede keer
plaatsvindt onder een zelfde verantwoordelijk bestuur kan dit als een

32
33

Idem, p. 76.
Gebaseerd op UNGP-richtlijn 14: «The responsibility of business enterprises to respect human
rights applies to all enterprises regardless of their size, sector, operational context, ownership
and structure. Nevertheless, the scale and complexity of the means through which enterprises
meet that responsibility may vary according to these factors and with the severity of the
enterprise’s adverse human rights impacts.»

Tweede Kamer, vergaderjaar 2019–2020, 35 495, nr. 2

14

economisch delict aangemerkt worden (dit is ook in de Wet zorgplicht
kinderarbeid zo geregeld).
2. In het geval er een klacht wordt ingediend over het niet naleven van
due diligence-verplichtingen en eventueel hier uitvloeiende schade
voor slachtoffers, kan er bemiddeling ingeroepen worden. Ook hierin
kan de toezichthouder een rol spelen.
3. De overheid kan bedrijven uitsluiten van publieke aanbestedingen of
juist positieve prikkels gebruiken, bijvoorbeeld meer punten bij
aanbestedingen/deelname handelsmissies e.d., al naar gelang
bedrijven zich niet of wel aan hun due diligence-verplichtingen
houden.
Het zwaartepunt van toezicht en handhaving zal bij de toezichthouder
liggen. De toezichthouder heeft zowel een voorlichtende, lerend bevorderende als controlerende taak voor wat betreft het toezien op naleving van
de wet.
Het NCP als toezichthouder
We stellen voor het Nationaal Contactpunt OESO-richtlijnen (NCP) aan te
wijzen als toezichthouder. Daartoe dient eventueel het mandaat van het
NCP aangepast te worden zodat het de bevoegdheden krijgt die nodig zijn
om de bovengenoemde taken te kunnen uitvoeren.
Aanwijzingen met betrekking tot de toezichthouder:
•

•
•

Toezichthouder (en rechter) ontwikkelt beleid en jurisprudentie voor
wat betreft de kwalitatieve beoordeling van het due diligence-proces,
incl. nadere invulling van kernbegrippen;
Toezichthouder moet het lerend vermogen ondernemingen bevorderen;
Toezichthouder moet focussen op waar de meeste impact te behalen
valt, bijvoorbeeld op de grootste ondernemingen/de grootste risico’s.

Iedere natuurlijke persoon en rechtspersoon van binnen of buiten
Nederland wiens belangen geraakt zijn door het doen of laten van een
onderneming bij de naleving van het bepaalde bij of krachtens de wet, zou
daarover een klacht moeten kunnen indienen bij de toezichthouder.
Verhaal en herstel
De toezichthouder heeft een bijzondere controlerende taak waar het gaat
om het
stoppen en herstellen van daadwerkelijke negatieve gevolgen op
mensenrechten en milieu door ondernemingen als onderdeel van hun due
diligence verplichting:
1. De toezichthouder stelt vast of de onderneming wel of niet een
negatief gevolg heeft veroorzaakt, ertoe heeft bijgedragen of er via een
zakenrelatie mee in verband staat. In elk scenario heeft de onderneming andere verplichtingen:
a. Als de toezichthouder bepaalt dat de onderneming een negatief
gevolg heeft veroorzaakt:
• Onderneming moet de activiteit die het negatieve gevolg heeft
veroorzaakt, stoppen en de daadwerkelijke gevolgen herstellen;
b. Als de toezichthouder bepaalt dat de onderneming aan een negatief
gevolg heeft bijgedragen:
• Onderneming moet haar bijdrage stoppen of voorkomen en
bijdragen aan herstel van de daadwerkelijke gevolgen van haar
eerdere handelen;

Tweede Kamer, vergaderjaar 2019–2020, 35 495, nr. 2

15

•

Onderneming moet haar invloed aanwenden om eventueel
resterende gevolgen zoveel mogelijk te beperken;
c. Als de toezichthouder bepaalt dat er een direct verband is tussen
het negatieve gevolg en de activiteiten en producten van de
onderneming of diensten van de onderneming via een zakelijke
relatie:
• Onderneming moet haar invloed aanwenden om te zorgen dat
het veroorzakende bedrijf het negatieve gevolg voorkomt of
beperkt;
• Doet de onderneming dat niet, dan kan de toezichthouder
bepalen dat een onderneming niet slechts in relatie staat tot het
veroorzakende bedrijf, maar zelf bijdraagt aan het negatieve
gevolg, zoals in het scenario onder b; het bedrijf moet in dat
geval de aanwijzingen voor bijdragen aan volgen (negatieve
bijdrage stoppen en bijdragen aan herstel).
2. Mocht een onderneming in gebreke blijven, dan kan de toezichthouder
volgens het geldende Nederlandse bestuursrecht na waarschuwingen
en dwingende aanwijzingen, een last onder dwangsom opleggen.
Een belangrijk aandachtspunt hierbij is de bewijslast voor gedupeerden.
Deze moet niet zodanig hoog zijn dat het in de praktijk moeilijk wordt
betrokkenheid van een bedrijf aan te tonen.
Transparantie
Communicatie is een belangrijk aspect van due diligence. Ondernemingen
dienen rekenschap af te leggen over de manier waarop ze daadwerkelijke
of potentiële negatieve gevolgen identificeren en aanpakken, en moeten
overeenkomstig communiceren. De informatie moet toegankelijk zijn voor
de beoogde doelgroepen (bijv. belanghebbenden, investeerders,
consumenten) en in het bijzonder voor rechthebbenden. De informatie
moet voldoende zijn om aan te tonen dat de reactie van de onderneming
op de negatieve gevolgen die het bedrijf heeft veroorzaakt of waaraan ze
heeft bijgedragen, adequaat is. Bij de communicatie moet voldoende
rekening worden gehouden met de vertrouwelijkheid van commerciële
informatie en andere concurrentie – en veiligheidsoverwegingen.
Ondernemingen moeten jaarlijks publiceren over hun due diligenceproces. Dat dienen ze te doen op een toegankelijke en gepaste wijze, met
inachtneming van de OESO DD Handreiking (2018) en de UNGP Reporting
Framework (2015). In hun hun publicatie moeten ze ingaan op de
volgende aspecten van dit proces:
• hun MVO-beleid,
• maatregelen om MVO te integreren in het algemene beleid en
managementsystemen,
• de geïdentificeerde gebieden en productielocaties met de grootste
risico’s voor de samenleving en de onderneming,
• de geïdentificeerde, geprioriteerde en beoordeelde negatieve gevolgen
of risico’s,
• de criteria voor prioritering,
• en de getroffen maatregelen en het resultaat van deze maatregelen om
deze risico’s te voorkomen of te beperken.
Voor deze publicatieverplichting geldt ook weer de manier waarop een
bedrijf invulling geeft aan deze verplichting in verhouding moet staan tot,
onder meer, de omvang van de organisatie.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2019–2020, 35 495, nr. 2

16

Bijzonder dwingend recht
De bepalingen van een brede due diligence wet die volgens de hierboven
geschetste lijn opgezet wordt, zijn altijd van toepassing, ongeacht
mogelijke andere wetten die zouden kunnen gelden op grond van het
internationaal privaatrecht.
Memorie van toelichting
In de memorie van toelichting bij deze wet verdienen de volgende
onderwerpen aandacht.
1. Deze wet dient onderdeel te zijn van een doordachte mix van beleidsmaatregelen en van coherent overheidsbeleid. Doel van het Nederlands overheidsbeleid is naleving en implementatie van de OESO
richtlijnen. Daarom dient de wet volledig in lijn te zijn met de OESO
richtlijnen (2011) en de OESO Due Diligence Handreiking (2018).
2. Onderdelen van de doordachte beleidsmix dienen in elk geval de
hieronder genoemde punten te zijn, maar dit is geen uitputtende lijst:
• Ondersteuning van belanghebbenden en hun vertegenwoordigers
in productielanden om hun rechten te (her)kennen, verdedigen en
uit te dragen in productielanden en in Nederland;
• Ondersteuning van overheden in productielanden om hun
capaciteit te vergroten op hun plicht de mensenrechten te
beschermen en negatieve milieueffecten tegen te gaan;
• Ondersteuning van ondernemingen om te voldoen aan deze
wetgeving, onder meer door het blijven stimuleren en ondersteunen van sectorale akkoorden. Hoewel de convenanten tot nu toe
niet voldoende zijn gebleken om te bewerkstelligen dat de
OESO-richtlijnen in alle bedrijven en sectoren nageleefd worden,
zijn deze op zichzelf en als onderdeel van een mix van beleidsmaatregelen zeer waardevol. Zij bevorderen begrip en samenwerking
tussen overheid, bedrijven en maatschappelijke organisaties.
Bovendien helpen ze bedrijven bij het geven van sectorspecifieke
invulling aan deze wet;
• Het versterken en ondersteunen van opbouw en functioneren van
onafhankelijke maatschappelijke organisaties en vakbonden in
productie- en consumptielanden als onderdeel van de controlerende macht.
3. In hun aanpak is het van belang dat ondernemingen niet aan symptoombestrijding doen, maar risico’s proactief aanpakken.
4. Het beëindigen van de zakelijke relatie is een optie die bedrijven
moeten overwegen en een besluit dat zij in bepaalde omstandigheden
moeten nemen. Bij het besluit om de zakelijke betrekkingen te
beëindigen dienen ook de potentiële negatieve sociale en economische gevolgen van de beëindiging in aanmerking te worden genomen.
In plannen hiervoor moet worden vastgelegd welke maatregelen de
onderneming zal treffen en wat zij verwacht van haar leveranciers,
afnemers en andere zakelijke relaties.
5. Ondernemingen moeten de kans krijgen te groeien in de implementatie van due diligence. Met de toezichthouder kunnen hierover
afspraken gemaakt worden. Het niet naleven van deze afspraken kan
betekenen dat een onderneming opschuift op de ladder van verantwoordelijkheid, zoals beschreven onder scenario 1c van Verhaal en
Herstel. Pas in een dergelijke situatie kunnen boetes/sancties opgelegd
worden.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2019–2020, 35 495, nr. 2

17

6. Er moet aandacht zijn voor de vraag in hoeverre de wet voldoet aan de
verplichte kwaliteitseis «gevolgen voor ontwikkelingslanden».34
7. Het recht op vakvereniging en collectieve onderhandeling (ILO
conventies 87 en 98) en een leefbaar loon/ inkomen worden gezien als
voorwaardenscheppend recht, op basis waarvan andere rechten beter
gerealiseerd kunnen worden. Daarom dienen ondernemingen in het
doen van hun due diligence potentiële en daadwerkelijke schending
van deze rechten als ernstig te behandelen in hun prioritering;
8. Klimaatverandering is op zichzelf een vorm van schade aan het milieu.
Met behulp van het betrachten van due diligence moeten ondernemingen ook de negatieve gevolgen van klimaatverandering voorkomen,
verminderen en adresseren. Bedrijven die substantieel bijdragen aan
klimaatverandering hebben onder andere de verantwoordelijkheid om
de uitstoot van broeikasgassen in hun keten te verminderen, reductiedoelen te stellen in lijn met internationale klimaatdoelen, en transparant te zijn over uitstoot en risico’s;
9. Bij het naleven van due diligence dienen ondernemingen extra
aandacht te besteden aan de gevolgen van de bedrijfsactiviteiten in de
hele keten voor kwetsbare groepen zoals kinderen, inheemse volkeren,
kastelozen, migranten en personen met een handicap.
10. Wereldwijd hebben vrouwen vaak niet dezelfde rechten en kansen als
mannen. Tegelijkertijd zijn ze een belangrijke katalysator voor
ontwikkeling. In het naleven van due diligence moeten ondernemingen
daarom expliciet nagaan hoe daadwerkelijke of potentiële negatieve
gevolgen kunnen verschillen of specifiek kunnen zijn voor vrouwen en
meisjes en hier opvolging aan geven.
6. Concluderend: naar brede due diligence wetgeving in
Nederland, maar ook in Europa
In deze notitie is het grote belang van internationaal maatschappelijk
verantwoord ondernemen benadrukt. De risico’s op betrokkenheid bij
mensenrechtenschendingen als moderne slavernij en kinderarbeid, maar
ook op betrokkenheid bij milieuschade, kunnen beperkt of zelfs
voorkomen worden bij het naleven van gepaste zorgvuldigheid, ofwel due
diligence bij het handelen in internationaal verband. Op die manier
kunnen bedrijven zelfs bijdragen aan verbetering van arbeidsomstandigheden en milieu in de landen waar zij opereren.
We hebben op een rij gezet wat het Nederlandse beleid inhoudt om
internationaal maatschappelijk ondernemen te bevorderen. Ook hebben
we betoogd dat dit tot nu toe niet voldoende is geweest om alle bedrijven
in alle relevante sectoren ertoe te bewegen de OESO-richtlijnen tot
leidraad van hun handelen te maken. Dit heeft ons tot de conclusie geleid
dat er uiteindelijk brede wetgeving nodig is om dit voor alle bedrijven in
alle sectoren te bewerkstelligen.
Vervolgens is geschetst hoe zo’n wet er wat ons betreft uit zou moeten
zien. We willen met deze schets de discussie hierover over graag verder
brengen, met als doel om tot een zo goed mogelijke wet te komen.
Deze notitie heeft ook beschreven welke initiatieven er al zijn in andere
landen en welke internationale afspraken er op concrete onderwerpen,
zoals bijvoorbeeld conflictmineralen, al gemaakt zijn. Gezien vanuit de
Nederlandse positie als lidstaat van de Europese Unie zou Europese
regelgeving op dit onderwerp eigenlijk de ideale situatie zijn, omdat het
34

In overeenstemming met vraag 7 uit het integraal afwegingskader https://www.kcwj.nl/
kennisbank/integraal-afwegingskader-beleid-en-regelgeving/verplichte-kwaliteitseisen/
effecten-op-ontwikkelingslanden

Tweede Kamer, vergaderjaar 2019–2020, 35 495, nr. 2

18

speelveld voor bedrijven dan niet alleen binnen Nederland, maar binnen
de hele EU gelijk zou zijn. Bovendien zou het effect op derde landen
natuurlijk navenant veel groter zijn.
Wij zijn er echter van overtuigd dat de beste manier om tot Europese
regelgeving te komen nu juist een bottom up-aanpak is. Het zou een lang
en moeizaam proces zijn om tot Europese regelgeving ten aanzien van
due diligence te komen, met als eindresultaat waarschijnlijk een enigszins
teleurstellend compromis. Hoe meer verschillende lidstaten echter zelf
wetten gaan ontwikkelen, hoe groter de kans dat er ook op Europees
niveau regelgeving aangenomen gaat worden. De best practices van de
verschillende landen die dan zelf al wetgeving hebben, kunnen dan de
norm worden waar Europese regels naar gevormd worden. Hopelijk
draagt ook deze initiatiefnota daaraan bij.
7. Financiële paragraaf
De voorstellen in deze nota beogen zoals gezegd de contouren te schetsen
van een brede wet die due diligence voorschrijft. De financiële gevolgen
betreffen vooral de inrichting van de organisatie van de toezichthouder.
Nu is dat het NCP. In dit voorstel zou deze organisatie substantieel
uitgebreid dienen te worden om haar nieuwe, meer uitgebreide rol te
vervullen. De kosten van de organisatie en het personeel zullen jaarlijks
naar schatting in elk geval tussen de 1 en 3 miljoen euro bedragen.
8. Beslispunten
Overeenkomstig artikel 119, tweede lid, van het Reglement van Orde,
voorzien we als initiatiefnemers bovengenoemde voorstellen ook van
concrete beslispunten. We vragen de Kamer in te stemmen met het
volgende:
– de Minister van Buitenlandse Handel en Ontwikkelingssamenwerking,
voor zover noodzakelijk in samenwerking met de Staatssecretaris van
Economische Zaken en Klimaat, te verzoeken zo spoedig mogelijk na
de evaluatie van de convenantenaanpak met een voorstel voor een
brede due diligence wet te komen, opgezet volgens de lijnen zoals die
in deze nota zijn geschetst en in aanvulling op reeds aangenomen
wetgeving op dit gebied;
– de Minister van Buitenlandse Handel en Ontwikkelingssamenwerking,
voor zover noodzakelijk in samenwerking met de Staatssecretaris van
Economische Zaken en Klimaat, te verzoeken dit wetsvoorstel af te
stemmen met de wetgevingsinitiatieven die in gelijkgestemde
Europese landen genomen worden, opdat initiatieven in verschillende
Europese landen op dit terrein ertoe zullen leiden dat er ook op
Europees niveau due diligence wetgeving ingevoerd wordt.
Voordewind
Alkaya
Van den Hul
Van Ojik

Tweede Kamer, vergaderjaar 2019–2020, 35 495, nr. 2

19