Tweede Kamer der Staten-Generaal

2

Vergaderjaar 2012–2013

32 013

Toekomst financiële sector

Nr. 35

BRIEF VAN DE MINISTER VAN FINANCIËN
Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal
Den Haag, 23 augustus 2013
Deze brief schetst de visie van het kabinet op de wenselijke karakteristieken en toekomst van de Nederlandse bankensector. Dit mede in het
licht van de rol die banken hebben gespeeld in de financiële crisis en het
maatschappelijk debat dat is ontstaan over de plaats en de rol van banken
in de samenleving.
Het kabinet streeft naar een solide, transparante, integere en concurrerende bankensector die de klant centraal stelt en dienstbaar is aan de
reële economie. Banken vervullen een aantal belangrijke functies in de
economie en daarmee in onze maatschappij. Zij dienen te zorgen voor:
een veilig en efficiënt betalingsverkeer, adequate kredietverlening aan
bedrijven en consumenten, mogelijkheden om veilig te kunnen sparen en
beleggen, toegang tot kapitaalmarkten voor bedrijven en internationale
dienstverlening aan bedrijven. De economie is daarmee sterk afhankelijk
van banken. Als de bancaire intermediatie niet goed werkt of hapert, zet
dat een rem op de economische ontwikkeling. De uitdaging ligt er in de
functies van banken te waarborgen, maar met een bankensector die
minder grote risico’s kent dan in het verleden en wordt gekenmerkt door
meer diversiteit en concurrentie.
Na een korte beschrijving van het Nederlandse bankenlandschap in
hoofdstuk 1, schetst het kabinet in hoofdstuk 2 de beleidshoofdlijnen om
de visie te verwezenlijken:
• 2.1. Solide en stabiele bankensector
• 2.2. Versterking en uitbreiding toezicht en resolutie
• 2.3. Open en diverse bankensector
• 2.4. Integere bankensector
• 2.5. Transparante sector: de klant centraal
In de hoofdlijnen van het beleid neemt het kabinet de aanbevelingen van
de Commissie Structuur Nederlandse banken mee. De Commissie
Structuur Nederlandse banken is in november 2012 verzocht te onderzoeken in hoeverre in Nederland structuurhervormingen noodzakelijk zijn

kst-32013-35
ISSN 0921 - 7371
’s-Gravenhage 2013

Tweede Kamer, vergaderjaar 2012–2013, 32 013, nr. 35

1

om de stabiliteit van afzonderlijke banken en het financiële systeem als
geheel te waarborgen en de afwikkelbaarheid van banken te verbeteren.
Daarbij is de Commissie Structuur Nederlandse banken gevraagd om
onder meer rekening te houden met de noodzaak dat banken dienstbaar
zijn aan de economie. Het kabinet wil zijn dank uitspreken voor het werk
dat de Commissie Structuur Nederlandse banken heeft verricht. In de
bijlage bij deze brief treft u een separaat overzicht aan van de aanbevelingen en de reactie van het kabinet per aanbeveling1.
De visie en beleidshoofdlijnen vertalen zich ook in (i) de toekomstplannen
voor ABN AMRO, SNS REAAL en ASR en (ii) een nieuwe wet beloningsbeleid financiële ondernemingen. Hierover ontvangt u twee aparte
brieven.
§ 1. De Nederlandse bankensector
1.1. Concentratie
Het Nederlandse bankenlandschap wordt gedomineerd door vier
grootbanken (ABN AMRO, ING, Rabobank en SNS Bank). Dit maakt dat de
bankensector in Nederland sterker geconcentreerd is dan die in veel
andere Europese landen. Figuur 1 laat zien dat de vier grootste Nederlandse banken in 2011 bijna 80% van de totale Nederlandse bancaire
activa in handen hadden.
Figuur 1. Marktaandeel (in %) van de 4 grootste banken (ultimo 2011)

(Bron: DNB jaarverslag en de individuele jaarrekeningen)

1.2. Omvang
De Nederlandse bankensector is tevens relatief groot ten opzichte van de
rest van de economie. Wanneer wordt gekeken naar de totale activa van
banken ten opzichte van het bruto binnenlands product (bbp), blijkt dat de
Nederlandse bancaire sector een omvang heeft van 4,5 keer het bbp. Dit is
boven het EU-15 gemiddelde van 3,6 keer het bbp (zie figuur 2). De directe
toegevoegde waarde van de Nederlandse bankensector bedroeg in 2011
6% van het bbp. De combinatie van omvang en concentratie van de
Nederlandse bankensector vormt een potentieel risico voor de overheid
en de financiële stabiliteit. Het recente verleden heeft immers uitgewezen
dat sommige banken te groot, te complex of te verweven zijn met de rest
van het financiële systeem om failliet te gaan. Daarom dienen risico’s te
worden verkleind en de weerbaarheid en afwikkelbaarheid van banken te
worden vergroot.

1

Ter inzage gelegd bij het Centraal Informatiepunt Tweede Kamer

Tweede Kamer, vergaderjaar 2012–2013, 32 013, nr. 35

2

Figuur 2. Totale activa van banken ten opzichte van het bbp (ultimo 2012)

(Bron: Eurostat, ECB, Nationale Bank Zwitserland)

1.3. Kapitaalpositie
Zoals blijkt uit het meest recente «Overzicht Financiële Stabiliteit» (OFS)
van de Nederlandsche Bank (DNB) heeft de Nederlandse bankensector
sinds 2008 haar kapitaalpositie verbeterd. Volgens de definities van de
huidige regelgeving steeg de risicogewogen kernkapitaalratio (de
zogenaamde Core Tier 1 ratio) van de sector in 2012 verder van 9,5% naar
10,2% (zie figuur 3). De mediaan van de risicogewogen kernkapitaalratio
in Europa lag eind 2012 op 10,5%. De verbetering van deze ratio is deels
toe te schrijven aan een stijging van het kernkapitaal door ingehouden
winsten. Daarnaast hebben banken gedurende het jaar kapitaal vrijgespeeld door de verkoop van buitenlandse activa. De ongewogen kapitaalratio van de Nederlandse bankensector steeg langzaam maar gestaag tot
bijna 4%. Volgens de Europese Centrale Bank (ECB) lag de mediaan van
de ongewogen kapitaalratio voor grote, complexe bankengroepen in de
eurozone eind 2012 op ongeveer 4,5%.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2012–2013, 32 013, nr. 35

3

Figuur 3. Buffers van de Nederlandse bankensector
In procenten van risicogewogen en totale activa (linker schaal), in € miljard (rechter schaal)

Core tier 1-ratio = core tier 1-kapitaal / risicogewogen activa x 100
Leverage ratio (Deze leverage ratio houdt geen rekening met uitzettingen buiten de balans
(off-balance sheet exposure), die wel moet worden meegenomen in de berekening van de
leverage ratio onder Basel III/CRDIV. Hierdoor valt de leverage ratio in dit figuur hoger uit dan die
op basis van de vereisten onder Basel III/CRDIV.) (omgekeerde hefboom) = core tier 1-kapitaal
/balanstotaal x 100
Core tier 1-kapitaal op rechterschaal in € mrd.
(Bron: DNB)

1.4. Concurrentie

Zoals hierboven aangegeven heeft de Nederlandse bankensector een
sterk geconcentreerd karakter. Nederlandse banken zijn echter op
verschillende deelmarkten actief en de mate van concurrentie op deze
deelmarkten kan significant verschillen. Daarom zal onderstaand nader
worden stilgestaan bij de voor consumenten en bedrijven meest relevante
en nationaal georiënteerde deelmarkten, te weten de hypotheekmarkt, de
markt voor MKB-krediet en de spaarmarkt. Naast deze deelmarkten zijn er
ook nog andere deelmarkten waarop de Nederlandse banken actief zijn
zoals de grootzakelijke markt (wholesale), de markt voor kapitaalmarktdiensten en de markt voor betalingsverkeer. Ten aanzien van deze
deelmarkten zijn er op dit moment geen signalen bekend dat de mate van
concurrentie een knelpunt zou zijn. Dit ligt mede aan het feit dat die
deelmarkten een meer internationaal karakter kennen. Deze deelmarkten
worden daarom hierna verder buiten beschouwing gelaten.
Hypotheekmarkt
De marktstructuur van de Nederlandse hypotheekmarkt is de laatste jaren
veranderd en meer geconcentreerd geworden. Belangrijke redenen
hiervoor zijn het vertrek van BNP Paribas in 2012 van de Nederlandse
markt en het sterk terugschroeven van de hypotheekactiviteiten van SNS.
Zo had in 2003 de top-3 banken 77% van de markt in handen en was dit in
2012 gestegen tot 84%.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2012–2013, 32 013, nr. 35

4

Figuur 4. Marktaandelen hypotheekverstrekking 2003, 2007 en 2012

(Bron: DNB)

Recentelijk heeft de Autoriteit Consument en Markt (ACM) onderzoek
gedaan naar de concurrentie op de Nederlandse hypotheekmark en heeft
zij in april 2013 haar bevindingen gepubliceerd.3Uit dat onderzoek blijkt
dat de marges op hypotheken, na de daling in begin 2011, weer zijn
gestegen. Gemiddeld genomen liggen de marges na de kredietcrisis
hoger dan daarvoor. De twee belangrijkste redenen hiervoor zijn volgens
de ACM: (i) de capaciteitsrestricties voor banken en (ii) het gebrek aan
toetreding en toetredingsmogelijkheden, waardoor er geen extra
capaciteit aan de markt toegevoegd kan worden. De ACM stelt in haar
rapport dat er vooralsnog geen aanwijzingen voor kartelvorming op de
hypotheekmarkt zijn. Voorts geeft de ACM aan op korte termijn geen
nieuwe toetreders te verwachten. Vervolgonderzoek door de ACM richt
zich onder andere op de vraag welke drempels (buitenlandse) banken en
andere aanbieders ervaren om actief te worden op de Nederlandse
hypotheekmarkt en de vraag hoe capaciteitsrestricties bij bestaande
aanbieders kunnen worden weggenomen. Dit vervolgonderzoek zal de
ACM naar verwachting in de loop van 2014 publiceren.

Markt voor MKB-krediet
De markt voor kredietverlening aan het Midden- en Kleinbedrijf (MKB) is
sterk nationaal georiënteerd. Ook hier geldt dat sprake is van een sterk
geconcentreerde markt en is een tendens waarneembaar van buitenlandse aanbieders die zich terugtrekken op hun thuismarkten. Waar een
aantal jaren eerder, deels als gevolg van de kredietcrisis, Deutsche Bank
door de koop van de Hollandse Bank-Unie (HBU) de Nederlandse markt
betrad, heeft zij recent aangegeven niet langer de Nederlandse
MKB-markt te willen en kunnen bedienen. De beperktere concurrentie op
dit deel van de markt kan tot opdrijving van de prijs leiden, temeer omdat
MKB-ondernemingen door hun beperkte onderhandelingsmacht moeilijk
een lager tarief kunnen bedingen. Recent onderzoek van het CPB laat zien
(zie figuur 5) dat MKB-bedrijven meer betalen voor een banklening dan
grote bedrijven en dat die marge verdriedubbeld is sinds de start van de
kredietcrisis.4 Ook in andere Europese landen was sprake van een
aanscherping van de kredietvoorwaarden voor leningen aan het MKB. Dit

3
4

Kamerstuk 24 036, nr. 397.
Centraal planbureau, risicorapportage financiële sector 2013.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2012–2013, 32 013, nr. 35

5

wordt met name gedreven door het, in de ogen van banken, relatief
grotere kredietrisico van het MKB ten opzichte van het grootbedrijf.
Figuur 5. Verschillen in bankfinancieringskosten (in basispunten) grote en kleine
bedrijven

(Bron: CPB)

Verder is duidelijk dat de groei van de kredietverlening aan het bedrijfsleven sinds de crisis is gedaald. De belangrijkste oorzaak van de dalende
kredietgroei is de dalende vraag naar krediet. Daarnaast speelt mee dat
banken als gevolg van de toegenomen risico’s de kredietvoorwaarden
hebben moeten aanscherpen. Hiervoor zijn verschillende redenen. Zo zijn
de financiële vooruitzichten voor bedrijven en huishoudens verslechterd,
dienen banken in lijn met nieuwe toezichtregels te werken aan herstel en
versterking van hun balansen, en zijn de kosten van kapitaal en lange
termijn financiering toegenomen. Voor de economie als geheel is het van
belang dat het MKB voldoende toegang tot financiering heeft.5 Op dit
moment is er reeds een uiteenlopend (garantie)instrumentarium dat de
kredietverlening aan het MKB ondersteunt. Daarnaast onderzoekt een
werkgroep in het kader van het kabinetsoverleg met institutionele
beleggers op welke wijze institutionele beleggers meer kunnen worden
betrokken bij het financieren van het MKB. Het kabinet houdt intensief
contact met het MKB teneinde de situatie omtrent kredietverlening te
monitoren.
Spaarmarkt
De Nederlandse spaarmarkt kent een relatief hoge marktconcentratie. Uit
een recente studie over de concurrentie op de Nederlandse spaarmarkt
uitgevoerd door PricewaterhouseCoopers (PWC), in opdracht van de
ACM, blijkt dat de concentratiegraad in de turbulente periode van 2007 tot
2010 slechts marginaal is veranderd, ondanks dat deze periode gekenmerkt wordt door relatief veel toe- en uittreding en sterk wisselende
economische ontwikkelingen.6 Figuur 6 geeft de verdeling van individuele
marktaandelen weer op basis van informatie uit de jaarverslagen van
banken. Dit figuur laat zien dat ABN AMRO, ING, Rabobank en SNS Bank
5

De Minister van Economische Zaken heeft uw Kamer op 25 juni jl. een brief verstuurd met een
overzicht van de ontwikkelingen op het gebied van ondernemingsfinanciering en zijn beleidsuitgangspunten en beleidsvoornemens op dat gebied (Kamerstuk 32 637, nr. 61).
6
Autoriteit Consument en Markt, april 2013, «Concurrentie op de spaarmarkt».

Tweede Kamer, vergaderjaar 2012–2013, 32 013, nr. 35

6

de vier grootste aanbieders zijn met een gezamenlijk marktaandeel van
bijna 85%. Uit het onderzoek van PWC blijkt tevens het bestaan van een
«psychologische» drempel om over te stappen, waarbij consumenten de
voorkeur geven aan de eigen bekende en betrouwbare bank. Dit zou een
verklaring kunnen bieden voor het ontbreken van grote verschuivingen in
de marktaandelen.
Figuur 6. Marktaandelen particuliere spaarmarkt in Nederland

(Bron: DNB)

Naast de mate van concurrentie wordt volgens het onderzoek van PwC de
prijsvorming op de spaarmarkt beïnvloed door de ontwikkelingen op
financiële markten en de verschillen die tussen banken bestaan wat
betreft de mate van toegang tot de kapitaalmarkt. Figuur 7 laat zien dat er
sprake is van structurele renteverschillen tussen kleine en grote banken
op de Nederlandse spaarmarkt. Een mogelijke verklaring voor de
geconstateerde structurele prijsverschillen zijn de verschillen tussen
banken onderling in de financieringsbehoefte en kosten. Uit analyses
verricht door DNB en het CPB blijkt bijvoorbeeld dat banken waarvan een
faillissement onacceptabele schade zou veroorzaken aan de economie
(zogenaamde «too-big-to-fail» banken) kunnen profiteren van lagere
financieringskosten. Investeerders vragen immers een lagere rentevergoeding, omdat ze indirect beschermd worden door de overheid.
Figuur 7. Gewogen gemiddelden rente eenvoudig opneembaar spaargeld

(Bron: DNB)

§ 2. Beleidshoofdlijnen banken
In dit deel zal worden stilgestaan bij het streven van het kabinet naar een
solide, transparante, integere en concurrerende bankensector, die de klant
centraal stelt en dienstbaar is aan de reële economie. Er wordt achtereenvolgens ingegaan op: (i) een solide en stabiele bankensector, (ii)
versterking en uitbreiding toezicht en resolutie, (iii) een open en diverse
bankensector, (iv) een integere bankensector, en (v) een transparante
sector, waarin de klant centraal staat.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2012–2013, 32 013, nr. 35

7

2.1. Solide en stabiele bankensector
De financiële sector is in Nederland van oudsher sterk ontwikkeld. Dit
heeft ons land veel welvaart gebracht, maar gebleken is dat de sector in
de jaren voor de crisis geen houdbaar verdienmodel had. Banken namen
onverantwoorde risico’s en de stabiliteit van de Nederlandse bankensector werd uitgehold. Zoals reeds aangegeven, heeft de Nederlandse
bankensector in 2012 haar kapitaalpositie verbeterd, maar verdere
stappen zijn nodig om de bankensector meer solide en stabiel te maken
zodat zij haar functies in de economie op adequate wijze kan vervullen.
Een solide bankensector vormt een randvoorwaarde voor een structureel
gezonde kredietverlening en daarmee een stabiele economische groei.
Buffers versterken
Een weerbare financiële sector betekent in de eerste plaats dat banken
hun buffers moeten versterken. Banken zijn hier momenteel volop mee
bezig en DNB houdt hier zorgvuldig toezicht op. Hoewel het zogenaamde
kernkapitaal van Nederlandse banken sinds 2008 is toegenomen, is deze
toename in procenten van het risicogewogen balanstotaal vooralsnog
beperkt. Het kabinet verwelkomt daarom de verdere verhoging van
de kapitaaleisen voor banken. Dit gebeurt door implementatie van de
herziening van de richtlijn kapitaalvereisten (Capital Requirements Directe
IV/CRD IV)7 en de verordening betreffende prudentiële vereisten voor
banken (Capital Requirements Regulation/CRR).8 Onderdeel van de CRD IV
is het opleggen van additionele buffers voor systeemrelevante banken.
Deze buffers zijn belangrijk om risico’s voor de financiële stabiliteit van de
banken met een spilfunctie in het systeem verder te beperken. De
inwerkingtreding van zowel de richtlijn als de verordening is 1 januari
2014.
Leverage ratio verankeren
Ondanks de verbeterde kapitaalpositie van banken is de zogenaamde
hefboom, de verhouding tussen de totale activiteiten van een bank en het
eigen vermogen, nog steeds relatief hoog. Dit maakt banken kwetsbaar
voor verliezen en (sterk) afhankelijk van de precieze risicoweging van de
bezittingen van banken. Vanuit verschillende hoeken wordt daarom
gepleit voor een strenge leverage ratio (een vaste verhouding tussen
eigen en vreemd vermogen) in aanvulling op de risicogewogen
kapitaaleis. Het idee hierachter is dat hiermee potentiële prikkels voor
banken afnemen om hun risicogewichten te laag vast te stellen. Toezichthouders constateerden recentelijk significante verschillen tussen de
risicogewichten die banken internationaal hanteren, wat inderdaad kan
duiden op het bestaan van dergelijke prikkels.9 Voorstanders van de
leverage ratio wijzen er verder op dat in de crisis de leverage ratio een
betere indicator bleek van welke banken in de problemen kwamen dan de
risicogewogen kapitaaleis. Om die reden hechten investeerders veel

7

Richtlijn nr. 2013/36/EU van het Europees Parlement en de Raad van 26 juni 2013 betreffende
de toegang tot de werkzaamheden van kredietinstellingen en het bedrijfseconomisch toezicht
op kredietinstellingen en beleggingsondernemingen en tot wijziging van Richtlijn 2002/87/EG
van het Europees Parlement en de Raad betreffende het aanvullende toezicht op kredietinstellingen, verzekeringsondernemingen en beleggingsondernemingen in een financieel conglomeraat (PbEU 2013, L 176).
8
Verordening (EU) nr. 575/2013 van het Europees Parlement en de Raad van 26 juni 2013
betreffende prudentiële vereisten voor kredietinstellingen en beleggingsondernemingen en tot
wijziging van Verordening (EU) nr. 648/2012 (PbEU 2013, L 176).
9
Zie ook Kamerstuk 31 980 nr. 83, waarin nader is ingegaan op het recente onderzoek van de
BIS, Bank of England en de EBA over risicogewichten.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2012–2013, 32 013, nr. 35

8

belang aan de leverage ratio, die zij als meer transparant dan de risicogewogen kapitaaleis ervaren.
Ook het Bazels comité acht de ongewogen leverage ratio een zeer nuttige
aanvulling op de risicogewogen kapitaaleisen. De leverage ratio is in Bazel
III voorlopig op 3% vastgesteld en zal vanaf 2018 bindend van kracht
worden. Momenteel werkt het Bazels comité de precieze definitie van de
leverage ratio nader uit.10
Het kabinet hecht aan strenge kapitaalstandaarden. In Nederland zullen
bovenop de Basel III eisen bijvoorbeeld reeds hogere risicogewogen
kapitaaleisen worden geïntroduceerd voor systeemrelevante instellingen.11 Hierdoor zullen de grootste systeemrelevante instellingen in
Nederland per 2018 een risicogewogen kapitaaleis kennen van 10–12,5%
aan kernkapitaal. Gegeven de duidelijke voordelen van een leverage
ratio en omwille van de consistentie van het kapitaalraamwerk is
het wenselijk om, in elk geval voor de systeemrelevante instellingen, ook een hogere leverage ratio van minimaal 4% na te
streven in samenhang met de stijging van de risicogewogen
kapitaaleisen. De leverage ratio maakt deel uit van de Europese
verordening aangaande de kapitaaleisen van banken, de zogenaamde
CRR.12 In de CRR is opgenomen dat de Europese Commissie op basis van
de evaluatie van de leverage ratio door de European Banking Authority
(EBA) in 2016 met een voorstel komt voor de leverage ratio. In de CRR is
daarbij expliciet opgemerkt dat de Commissie, indien noodzakelijk, ook de
leverage ratio onderdeel kan maken van het zogenaamde flexibiliteitspakket.13 Het flexibiliteitspakket omvat die onderdelen in de kapitaaleisenrichtlijn, waar lidstaten op basis van macroprudentiële gronden nationaal
strengere eisen aan hun banken kunnen opleggen. De inzet van het
kabinet zal zijn de leverage ratio in heel Europa verder te verhogen, dit
vanwege het belang van een gelijk speelveld. Mocht dat niet mogelijk
blijken, dan zal het kabinet zich ervoor inzetten dat nationale overheden in
elk geval de ruimte krijgen om de leverage ratio verder te verhogen.14
Hierbij zou DNB de mogelijkheid moeten krijgen om mede op basis van de
individuele karakteristieken van een bank en de bredere economische
effecten, inclusief kredietverlening, de hoogte van de leverage ratio vast te
stellen alsmede het tijdpad daar naartoe.
Stapeling van heffingen en belastingen
Vanwege een schaarste aan de beschikbaarheid van kapitaal zijn banken
voor hun bufferopbouw op de korte termijn vooral aangewezen op
winstinhouding, terwijl op termijn ook de uitgifte van nieuwe aandelen en
kostenbesparingen effectieve manieren kunnen zijn om het kapitaal te
versterken. Daarnaast hebben banken te maken met veel nieuwe
maatregelen, zoals de bankenbelasting, een eenmalige heffing ten
behoeve van de nationalisatie van SNS REAAL en zijn er heffingen
voorzien ten behoeve van het ex ante gefinancierd depositogarantiestelsel
10

Het betreft hier technische vragen als welke activa dienen te worden meegenomen, hoe moet
om worden gegaan met verschillende boekhoudstandaarden, zoals IFRS en lokale
standaarden en hoe om te gaan met bruto/netto- derivatenposities. Deze kunnen nog een
behoorlijk verschil maken, met name voor zakenbankactiviteiten.
11
(Artikel I, onderdeel TT, van het) wetsvoorstel tot wijziging van de Wet op het financieel
toezicht en enige andere wetten (Wijzigingswet financiële markten 2014), Kamerstukken 33
632.
12
De Bazel 3 regels worden in Europese regelgeving vertaald via de zogenaamde CRD IV richtlijn
en de CRR verordening. De leverage ratio is onderdeel van de verordening.
13
CRR verordening, artikel 511, lid 2.
14
Ook de ESRB heeft recent een aanbeveling gedaan die stelt dat macroprudentiële autoriteiten
de mogelijkheid moeten krijgen om op macroprudentiële gronden de leverage ratio te
verhogen (http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/
LexUriServ.do?uri=OJ:C:2013:170:0001:0019:EN:PDF).

Tweede Kamer, vergaderjaar 2012–2013, 32 013, nr. 35

9

en het nog op te richten Europese resolutiefonds. Ook speelt in Europa
een discussie over de Financial Transaction Tax (FTT). Deze belastingen en
heffingen kunnen effecten hebben, onder andere op de kredietverlening.
Het kabinet is zich hiervan bewust en zal eventuele effecten van
de maatregelen nauwgezet volgen.
Opschonen bankbalansen
Versterking van de balansen van de banken is volgens het kabinet van
groot belang voor het economisch herstel, zowel in Nederland als de rest
van Europa. Duidelijkheid over balanswaardering kan de bankensector
beter in staat stellen om kapitaal aan te trekken en bij te dragen aan een
conjunctuurherstel door middel van een verantwoorde groei van de
kredietverlening. Hiervoor dienen twee veranderingen te worden
gerealiseerd: (i) er moet transparantie komen over verliezen in de bancaire
sector en (ii) banken moeten hun verliezen in de boeken erkennen. Zolang
dat niet gebeurt, bestaat het risico dat de kredietverlening verder onder
druk komt te staan.15 In voorbereiding op de start van het directe
bankentoezicht door de ECB (zie paragraaf 2.2.) zal dan ook een grondige
waardering van de boekhoudkundige en economische waarde van de
activa op de boeken van de groep significante banken plaatsvinden, welke
samen met de daaropvolgende stresstests door de ECB en EBA de
zogenaamde «Balance Sheet Assessment» (BSA) vormt. Het kabinet
hecht aan strenge, diepgaande en kwantitatieve BSA, met
ondersteuning van onafhankelijke, externe partijen. Deze zijn van
cruciaal belang voor het herstel van de gezondheid en het vertrouwen in
de Europese banken, alsmede voor een goede start van het Europees
bankentoezicht en het Europees resolutiemechanisme. Conform de
conclusies van de Europese Raad van 28 juni 2013, dienen de lidstaten te
zorgen voor adequate achtervangregelingen voor de uitkomsten van de
BSA. Uitgangspunt is echter dat de kosten van herkapitalisatie of resolutie
zoveel mogelijk privaat worden gefinancierd.
Beter beprijzen van risico’s
Banken hebben mede te veel risico genomen, omdat de prijs die
financiers van banken in rekening brachten te laag was. De risico’s die
banken liepen, kwamen onvoldoende in de marktprijs van bankfinanciering tot uitdrukking. Beter beprijzen van risico’s vereist allereerst meer
transparantie van banken ten aanzien van de risico’s op hun balans. Het
vereist tevens dat de beprijzing van financiële instrumenten die op de
financiële markten verhandeld worden, op een accurate wijze plaatsvindt.
In aanloop naar de kredietcrisis is het risico op Amerikaanse subprime
hypotheken door kredietbeoordelaars verkeerd ingeschat, met verstrekkende gevolgen voor banken wereldwijd. Om het risico op banken in de
nieuwe situatie goed te kunnen beprijzen, is het daarnaast vereist dat er
een helder resolutiebeleid komt en dat het beperken van impliciete
garanties door de overheid door middel van bail-in op een geloofwaardige wijze gebeurt (zie paragraaf 2.2). Hiermee beoogt het kabinet de
prikkels voor banken om «too-big-to-fail» te worden te verminderen.
Garanties en vangnetregelingen, zoals de depositogarantie en het
resolutiefonds, dienen van een juiste, aan risico gerelateerde, premie te
worden voorzien.

15

Banken zijn niet alleen terughoudend in kredietverstrekking vanuit de aanbodkant (balansherstel), maar ook vanuit de vraagkant (toenemend kredietrisico).

Tweede Kamer, vergaderjaar 2012–2013, 32 013, nr. 35

10

Stabiele en gediversifieerde financieringsstructuur
Een weerbare en stabiele financiële sector betekent voor banken ook een
stabiele en gediversifieerde financieringsstructuur. Sinds het midden van
de jaren negentig is echter een steeds grotere kloof ontstaan tussen de
snel groeiende Nederlandse bankensector en de bij banken aangehouden
deposito’s (depositofinancieringsgat). Banken hebben hun groei daarom
gefinancierd door geld aan te trekken van internationale kapitaalmarken.
Dit heeft hen kwetsbaar gemaakt voor onrust op financiële markten. Tegen
deze achtergrond moet kritisch gekeken worden naar de kwetsbaarheden
die voortvloeien uit de bestaande balans- en financieringsstructuren. Eén
van de oorzaken van de grote afhankelijkheid van marktfinanciering is de
omvangrijke hypotheekportefeuille die Nederlandse banken aanhouden,
maar Nederlandse banken zijn ook voor andere delen van de balans
afhankelijk van marktfinanciering. Bovendien worden de financieringkosten niet alleen bepaald door het depositofinancieringsgat, maar ook
door andere kenmerken van de Nederlandse banken, zoals relatief grote
hoeveelheid buitenlandse bezittingen, de omvang van de Nederlandse
financiële sector ten opzichte van het bbp, de toegenomen risico’s op de
woningmarkt en de relatief hoge hefboom van Nederlandse financiële
instellingen. Voorstellen van onder meer Van Dijkhuizen kunnen banken
helpen hun hypotheken makkelijker te financieren met behulp van lokale
en buitenlandse institutionele investeerders. In deze context wordt thans
ook de optie van oprichting van een Nationaal Hypotheek Instituut
onderzocht. Een belangrijke randvoorwaarde hierbij is dat de risico’s voor
de overheid – door een garantstelling – niet materieel mogen toenemen.
Ook de fiscale hervormingen op de woningmarkt, die aflossing stimuleren, dragen bij aan de beperking van de risico’s en remmen de groei van
de hypotheekschuld af.
Loan-to-value (LTV) ratio
De Commissie Structuur Nederlandse banken adviseert de LTV te
verlagen naar 80%. Een lagere LTV kan toetreding tot de Nederlandse
markt voor buitenlandse aanbieders aantrekkelijker maken en daarmee
concurrentie aanjagen. Dit, in combinatie met de lagere risico’s voor
aanbieders, kan mogelijk een drukkend effect hebben op de hoogte van de
hypotheekrente. Bovendien maakt een lagere LTV-ratio de woningmarkt
minder gevoelig voor conjuncturele schommelingen.16 Ook in de ons
omringende landen wordt veelal een lagere maximale LTV-ratio gehanteerd, in de meeste gevallen tussen de 80 en 100%, zoals ook beschreven
in het rapport van de Commissie Structuur Nederlandse banken.17 De
daadwerkelijk verstrekte LTV voor huishoudens die voor het eerst een huis
kopen ligt in de Eurozone met circa 80% zelfs aanzienlijk lager dan in
Nederland.18
Het kabinet is van mening dat de LTV waarden lange tijd te hoog zijn
geweest en heeft inmiddels besloten de ratio stapsgewijs te verlagen naar
100% in 2018. Dit betekent dat consumenten vanaf die tijd geen hypotheek
meer kunnen krijgen die hoger is dan de waarde van de woning (afgezien
van een aantal verantwoorde uitzonderingen). Een verdere daling is,
vanuit het oogpunt van consumentenbescherming, maar ook voor
16

Ruime kredietnormen worden door aanbieders maximaal benut in een hoogconjunctuur maar
niet in een laagconjunctuur. Dat kan cyclische bewegingen versterken.
Zie rapport «Naar een stabiel en dienstbaar bankwezen» van de Commissie Structuur
Nederlandse banken, pagina 22, figuur 4.
18
Occasional paper series: Housing finance in the Euro area, ECB, 2009. Het betreft hier data uit
2007, de gemiddelde LTV-ratio in de Eurozone bij afsluiten voor huishoudens die voor het
eerst een huis kopen bedroeg toen 79%. In Nederland was dit percentage 101%. Het is
aannemelijk dat de gemiddelde LTV bij afsluiten in zowel Nederland als in de ons omringende
landen sindsdien is gedaald.
17

Tweede Kamer, vergaderjaar 2012–2013, 32 013, nr. 35

11

een meer gezonde bankbalans, op termijn wenselijk. De
Commissie Structuur Nederlandse banken merkt terecht op, dat
een verdere verlaging wel geleidelijk moet gebeuren om
ongewenste schokeffecten op de woningmarkt te voorkomen en
de toegang tot de woningmarkt te waarborgen. Het kabinet
houdt vast aan het ingezette afbouwpad van de LTV-ratio naar
100% tot 2018. Bij robuust herstel van de woningmarkt zullen
nadere voorstellen worden gedaan over de uiteindelijke LTV-ratio
en het verdere afbouwpad daartoe na 2018.
Het kabinet onderkent hierbij dat – zeker bij een verdere verlaging van de
LTV-ratio – consumenten de gelegenheid moeten hebben om voldoende
bijeen te sparen om tot de aankoop van een huis te kunnen komen. Bij
een verdere verlaging van de LTV dient derhalve ook zorgvuldig te
worden gekeken naar de samenhang met de verplichte besparingen voor
huishoudens. De Commissie Structuur Nederlandse Banken adviseert dit
ook.
2.2. Versterking en uitbreiding toezicht en resolutie
Uitbreiding en versterking van het toezicht en het daartoe geëigende
instrumentarium is essentieel om te komen tot een meer solide en
stabiele bankensector. De financiële crisis heeft duidelijk gemaakt dat ook
het toezicht op financiële instellingen tekort schoot. Zowel de overheid als
de toezichthouders willen daarom het toezicht verbeteren, niet alleen in
Nederland maar ook in Europees verband. Bankdeconfitures mogen niet
langer een gevaar vormen voor de overheidsfinanciën of de reële
economie. Daartoe moeten toezichthouders en/of resolutieautoriteiten
snel en tijdig kunnen ingrijpen en doortastend kunnen reageren op
(crisis)situaties. Om het vertrouwen in het toezicht verder te versterken
zijn openheid en transparantie van groot belang.
Bankenunie
Gegeven de internationale focus en schaal van sommige banken in
verhouding tot de Nederlandse economie, is een robuuste oplossing een
Europese oplossing. Een Europese bankenunie is van groot belang om de
negatieve wisselwerking tussen slecht presterende banken en overheden
te beperken en adequaat toezicht en crisismanagement te organiseren op
het niveau dat recht doet aan de grensoverschrijdende werkelijkheid van
de markt voor bancaire diensten. Nederland zet zich dan ook actief in
voor een bankenunie, die in ieder geval moet bestaan uit
Europees bankentoezicht, geharmoniseerde prudentiële toezichtregels (single rulebook) en een Europees resolutiemechanisme,
met als sluitstuk een Europees depositogarantiestelsel. Het
oprichten van een bankenunie kent echter ook risico’s. Deze zijn in het
bijzonder gelegen in de prikkels voor zowel banken als nationale
overheden voor risicovol en onwenselijk gedrag, aangezien er binnen een
bankenunie sprake is van (toenemende) risicodeling. Om de voordelen
van een bankenunie te kunnen bereiken moeten dan ook strikte randvoorwaarden worden gesteld. De algemene inzet van het kabinet is in lijn met
de inzet, zoals beschreven in de brief van mijn ambtsvoorganger van
1 oktober 2012.19 In april dit jaar is reeds een definitief akkoord bereikt
tussen de Raad en het Europees Parlement (EP) over het juridisch kader
voor het Europees bankentoezicht. Momenteel richten de onderhandelingen zich op het Europese kader voor herstel en afwikkeling van banken
(zie hieronder).

19

Kamerstuk 21 501–07, nr. 946.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2012–2013, 32 013, nr. 35

12

Herstel en afwikkeling van banken
Het is volgens het kabinet van belang dat maatregelen worden
genomen zodat tijdig en adequaat kan worden ingegrepen bij
banken, waarbij kritieke functies (zoals het betalingsverkeer,
beheer van spaargelden en kredietverlening) overeind blijven en
risico’s voor de belastingbetaler en de stabiliteit van het financiële systeem worden beperkt. In samenwerking met DNB moeten
banken daarom werken aan het opstellen van herstel- en afwikkelplannen, de zogenaamde «living wills». Hierin staat beschreven
welke maatregelen banken, DNB en de Minister van Financiën kunnen
nemen wanneer een instelling in (onomkeerbare) problemen komt.
Herstelplannen zijn reeds door de Nederlandse grootbanken opgesteld en
worden momenteel sectorbreed uitgerold. Ook zal de Interventiewet
worden geëvalueerd, waarbij ondermeer de vraag of DNB op holdingniveau zou moeten kunnen ingrijpen, wordt meegenomen. Hierbij zal ook
aandacht zijn voor het gebruik van de zogenaamde double leverage door
bank-verzekeraars. Het gebruik van double leverage vertekent het beeld
van de kapitaalpositie van de individuele entiteiten. Dit komt met name tot
uiting in het geval van een opsplitsing, wanneer de verkoop van een
groepsonderdeel minder opbrengt dan de boekwaarde van de deelneming. DNB kijkt daarom ook met een kritische blik naar de double
leverage ratio van holdings van bank-verzekeraars.
Ook op Europees niveau is het van belang om te komen tot effectieve en
geloofwaardige instrumenten om financiële problemen van banken snel
en effectief op te lossen en om, indien nodig, de afwikkeling van banken
ordelijk te laten verlopen. Het uitgangspunt hierbij dient volgens het
kabinet te zijn dat de rekening voor problemen primair bij private partijen
worden gelegd. Een duurzame bankensector vereist dat verliezen
zo veel mogelijk neerslaan bij de aandeelhouders en crediteuren
van banken in plaats van bij de rest van de sector en de belastingbetaler. Het kabinet is dan ook voorstander van introductie van
een effectief bail-in instrument. Bail-in omvat het principe dat – na de
afboeking van het eigen vermogen – in beginsel alle ongedekte crediteuren20 van een bank kunnen worden gedwongen om mee te betalen aan
de afwikkeling van de bank door afschrijving van hun vordering, dan wel
door (gedeeltelijke) conversie ervan in aandelen. Omwille van eventuele
financiële stabiliteitsrisico’s kan het echter noodzakelijk zijn een deel van
de ongedekte crediteuren buiten bail-in te houden. Daarvoor in de plaats
wordt dan het privaat gefinancierde resolutiefonds aangesproken. Zo is in
economische zin een vorm van bail-in toegepast op de aandeelhouders en
achtergestelde crediteuren van SNS REAAL, waarbij zowel aandelen als
achtergestelde crediteuren werden onteigend. Met een geharmoniseerd
en effectief bail-in instrument in Europa zou in het geval van een bank in
de problemen de financiële rol van de overheid beperkt en bij voorkeur
achterwege blijven. Dit is in lijn met het vereiste dat de financiële sector
geen risico vormt voor de stabiliteit van de overheidsfinanciën. Het
Europese richtlijnvoorstel voor herstel en afwikkeling van banken,
waarover op 27 juni jl. een akkoord is bereikt in de Raad21, moet ervoor
zorgen dat het bail-in instrument Europees effectief en geharmoniseerd
wordt ingevoerd. De doelstelling van dit richtlijnvoorstel is bovenal om de
relevante autoriteiten van instrumenten te voorzien om de verstoring van
een wanordelijk faillissement van een bank of beleggingsonderneming te
20

Over de exacte rangorde van crediteuren wordt in de Triloog tussen de Raad, het Europese
Parlement en de Europese Commissie nog onderhandeld. Voor meer informatie over het
Raadsakkoord wordt verwezen naar het verslag van de Ecofin Raad van 26 juni jl. (Kamerstuk
21 501–07, nr. 1071).
21
Het voorstel gaat nu de triloogfase is: onderhandelingen onder leiding van het voorzitterschap
van de Raad en de Europese Commissie met het Europees Parlement.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2012–2013, 32 013, nr. 35

13

kunnen voorkomen, waarbij de nadelige effecten voor de rest van de
sector en de belastingbetaler worden gemitigeerd. Hierbij dient oog te zijn
voor de risico’s van toenemende activaverpanding. Een sterk verpande
balans verkleint de mogelijkheden tot gebruik van bail-in voor bekostiging
van resolutie. Nederland heeft dit reeds in Europees verband aangekaart.
Het kabinet zal zich er daarom voor inzetten dat de risico’s van overmatige
activaverpanding worden meegenomen in de vormgeving van het
Europees resolutiemechanisme.
Daarnaast heeft de Europese Commissie op 10 juli jl. haar plannen
gepresenteerd voor een Europees resolutiemechanisme, gebaseerd op
bijdragen van de financiële sector. Samen met het richtlijnvoorstel voor
herstel en afwikkeling van banken moet dit voorstel het mogelijk maken
om problemen bij banken geheel of grotendeels met private middelen op
te lossen en de kans op overheidsinterventie tot het absolute minimum te
beperken. Beide voorstellen dragen naar verwachting tevens bij aan het
wegnemen van het financieringsvoordeel dat de grote, systeemrelevante
banken momenteel nog genieten als gevolg van de impliciete overheidsgarantie. Deze impliciete garantie verstoort het gelijk speelveld door de
financieringskosten van grote banken te verlagen. Ook geeft ze prikkels
om teveel risico te nemen doordat het opwaartse potentieel bij de bank
ligt, maar het neerwaartse risico bij de overheid. Het Europese resolutiemechanisme zorgt daarnaast voor het verminderen van de negatieve
wisselwerking tussen slecht presterende banken en overheden. Het
kabinet verwelkomt daarom het recente voorstel van de
Commissie voor een Europees resolutiemechanisme, bestaande
uit een Europese resolutieraad en een Europees resolutiefonds.
Het voorstel is een cruciaal element voor de vervolmaking van de
bankenunie, waarbij het kabinet – conform de wens van de Commissie
Structuur Nederlandse banken – ernaar streeft om het Europese toezicht
en het resolutiemechanisme zoveel mogelijk gelijktijdig in te voeren. Voor
een nadere uitwerking van de positie van het kabinet ten aanzien van het
voorstel voor een Europees resolutiemechanisme wordt verwezen naar de
brief over dit specifieke onderwerp die op korte termijn aan uw Kamer zal
worden gestuurd.
Scheidingsverplichting
Gegeven de belangrijke positie die banken in onze economie en samenleving innemen, is internationaal een discussie op gang gekomen over de
vraag of naast alle reeds geplande en geïmplementeerde hervormingen
aanvullende structuurhervormingen van de bankensector noodzakelijk zijn
om de financiële stabiliteit nog beter te waarborgen en de afwikkelbaarheid van banken verder te verbeteren. Hiertoe heeft reeds een aantal
onderzoeken naar structuurhervormingen plaatsgevonden. In het
Verenigd Koninkrijk heeft de commissie-Vickers over dit onderwerp een
rapport gepubliceerd en op verzoek van de Europese Commissie heeft de
commissie-Liikanen enige tijd geleden haar aanbevelingen voor structuurhervormingen van de Europese bankensector naar buiten gebracht. Ook
de Commissie Structuur Nederlandse banken is gevraagd om naar
structuurhervormingen te kijken. Zij concludeert dat banken die deposito’s
aantrekken excessieve risico’s dienen te vermijden. Om dit te bereiken zijn
internationaal voorstellen gedaan om het depositobedrijf af te schermen
van bepaalde risicovolle activiteiten en daardoor de stabiliteit te
vergroten. De Commissie Structuur Nederlandse banken beveelt aan de
voorstellen van de Europese commissie-Liikanen over te nemen.
Het kabinet is net als de Commissie Structuur Nederlandse
banken van mening dat, in lijn met de voorstellen van de
Commissie Liikanen, een scheidingsverplichting moet worden

Tweede Kamer, vergaderjaar 2012–2013, 32 013, nr. 35

14

ingevoerd voor handelsactiviteiten die een bepaalde limiet22 te
boven gaan, teneinde het risicoprofiel van banken structureel te
beperken. Naar verwachting leidt de invoering van dergelijke voorstellen
voor Nederlandse banken op dit moment niet direct tot een scheidingsverplichting. Wel stellen de eisen een grens aan de groei van de betreffende
activiteiten bij Nederlandse banken in de toekomst. Het kabinet verwelkomt dan ook de plannen van de Europese Commissie om dit najaar met
concrete voorstellen te komen om de voorstellen van de Commissie
Liikanen in Europa te implementeren.
Verbod op handel voor eigen rekening
Nederlandse banken dienen zich daarnaast te onthouden van speculatieve
activiteiten (handel voor eigen rekening). Mijn ambtsvoorganger heeft
reeds aangekondigd met voorstellen te komen voor een verbod op handel
voor eigen rekening door banken. Dit betekent dat banken niet met geld
van klanten mogen speculeren. Het kabinet is voornemens om te gaan
kijken naar de praktische uitwerking van een dergelijk verbod. Overigens
kan hierbij worden opgemerkt dat de banken zelf aangegeven dat zij zich
op dit moment reeds onthouden van dergelijke speculatieve activiteiten.
Europese fusies en overnames
In het kader van de bankenunie is het belangrijk dat bij ingrijpende
wijzigingen bij systeemrelevante instellingen een gedegen stabiliteitstoets
wordt uitgevoerd, waarbij niet alleen nationale, maar ook supranationale
aspecten worden meegewogen. De toetsing van overnames en deelnemingen in de financiële sector, op basis van de zogenaamde Antonvenetarichtlijn,23 wordt momenteel uitgevoerd door de nationale toezichthouders. Hierbij kunnen deze samenwerken met buitenlandse
toezichthouders, bijvoorbeeld in het kader van informatievergaring, maar
de eindverantwoordelijkheid ligt bij de nationale toezichthouder. Vanaf het
moment dat de ECB direct toezicht gaat houden op de grote, systeemrelevante banken, zal zij besluiten nemen over eventuele overnames van of
deelnemingen in dergelijke banken. Nederland heeft in het kader van de
evaluatie van de Antonvenetarichtlijn aangegeven dat het mogelijk moet
zijn om deelnemingen in de financiële sector naast toetsing aan verschillende microprudentiële criteria ook te onderwerpen aan een macroprudentiële toets.24 Hiermee zal beter kunnen worden beoordeeld of een
voorgenomen deelneming of overname niet alleen prudentiële risico’s
oplevert voor de betrokken ondernemingen zelf, maar ook voor het
financiële systeem als geheel.
Openheid en transparantie
In samenwerking met DNB is het Ministerie van Financiën continue bezig
om het toezicht verder te verbeteren en te versterken. Daarbij spreekt DNB
uit dat zij in de uitvoering van haar toezicht, met in achtneming van de
wettelijke mogelijkheden, zoveel mogelijk openheid en transparantie
richting de banken, de overheid en het publiek wil betrachten. In dit kader
zal het kabinet een wetsvoorstel presenteren om de Algemene Rekenkamer toegang te verschaffen tot toezichtvertrouwelijke infor-

22

De limiet is bereikt indien twee drempels zijn overschreden: (i) de bank heeft activa «available
for sale» en «held for trading» die samen meer dan EUR 100 miljard of 15 – 25% van het
balanstotaal bedragen, en (ii) de verhouding tussen de activa waarop de scheiding van
toepassing is (handel voor eigen rekening + market making + investeringen in hedge funds en
private equity) overschrijdt een nader door de Europese Commissie te kalibreren grens.
23
Stbld. 2011, nr. 206.
24
Kamerstuk 32 013, nr. 22.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2012–2013, 32 013, nr. 35

15

matie bij DNB en de Autoriteit Financiële Markten (AFM),
waardoor zij beter in staat is haar wettelijke doelmatigheidsonderzoek naar het toezicht van DNB en de AFM uit te voeren.
Openheid en transparantie dienen ook als waarborg voor een gezonde
afstand tussen banken en degene die er toezicht op houden. Voorkomen
moet worden dat de belangen van toezichthouders sterk verstrengeld zijn
met die van de bankensector (regulatory capture). Toezichthouders dienen
te allen tijde te handelen in het maatschappelijk belang en moeten
weerstand kunnen bieden aan de druk om de inhoud en toepassing van
toezichtregels (meer) in lijn te brengen met de belangen van de sector. De
totstandkoming van de bankenunie kan, mits goed vormgegeven,
bijdragen aan een scherpere taakuitvoering met een sterke focus op
handhaving en tijdig ingrijpen.
Crisisplan financiële crises
Aan de aanbeveling uit de parlementaire enquête financieel stelsel om
een crisisplan financiële crises op te stellen, is gevolg gegeven en het
kabinet heeft daartoe een crisisplan opgesteld. 25 Dit crisisplan sluit aan
op het bestaande Nationaal Handboek Crisisbesluitvorming en gaat in op
de organisatie, structuur en bevoegdheden van het crisismanagement
tijdens financiële crises. In het crisisplan wordt een beschrijving gegeven
van de interdepartementale organisatie, de departementale organisatie
van het Ministerie van Financiën en de organisatie in de financiële sector.
2.3. Open en diverse bankensector
Het kabinet is van mening dat bij het doorvoeren van de gewenste
hervormingen ook oog moet zijn voor gezonde marktwerking in een open
en diverse sector. Door concurrentie worden banken geprikkeld te
innoveren, efficiënt te opereren en datgene aan te bieden waar hun
klanten behoefte aan hebben. Concurrentie draagt zodoende bij aan
welvaart. Concurrentie – en daarmee de diversiteit van de bankensector –
kan toenemen door het creëren van de juiste condities in de markt en het
toezicht. Tegen deze achtergrond wordt, mede naar aanleiding van de
motie Koolmees/Harbers,26onderstaand ingegaan op de concurrentie in
de Nederlandse bancaire sector en worden voorstellen gedaan om deze te
vergroten.
Het algemene beeld van de Nederlandse bankensector, dat tevens
terugkomt in de beschrijving van de Nederlandse kredietverlenings- en
spaarmarkt in paragraaf 1, is dat sinds de financiële crisis van 2008/2009,
de concentratie verder is toegenomen en de concurrentie is afgenomen.
Verdergaande consolidatie in de bankensector, zoals de integratie van
Fortis Nederland in ABN AMRO en de overname van Friesland Bank door
de Rabobank, is hier mede debet aan. Tevens is een tendens waar te
nemen van buitenlandse banken die zich terugtrekken naar hun thuismarkt. In heel Europa, waaronder in Nederland, bouwen banken activiteiten af, met name door hun uitzettingen in buitenlandse markten terug
te brengen. Redenen voor deze beweging zijn de focus van banken op hun
kernactiviteiten en kernmarkten, het – daarmee samenhangend – afstoten
van niet-kern activiteiten om kapitaal vrij te spelen, en de toenemende
onzekerheden in buitenlandse markten. Om een open, diverse sector
met voldoende concurrentie te waarborgen zijn volgens het
kabinet dan ook nadere maatregelen noodzakelijk. Deze maatregelen worden hieronder beschreven en komen in belangrijke mate
25
26

Kamerstuk 31 980, nr. 61.
Kamerstuk 33 532, nr. 14.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2012–2013, 32 013, nr. 35

16

overeen met de maatregelen die de Commissie Structuur Nederlandse
banken in haar rapport noemt.
i) Slechten toetredingsbarrières
Financiële systemen die gedomineerd worden door banken zijn veelal niet
het meest concurrerend en innovatief. Dit hangt ondermeer samen met
het relatief zware prudentiële toezicht op banken, dat drempels opwerpt
voor kleine, nieuwe spelers en daarmee leidt tot een impliciete bevoordeling van bestaande spelers. Voor een versterking van de concurrentie zal het kabinet onderzoek doen naar mogelijkheden om
toetredingsbarrières voor nieuwe aanbieders te slechten. Immers,
potentiële toetreding blijkt een belangrijke bron van concurrentie en
vernieuwing te zijn. Zoals reeds aangegeven, zal de ACM dit jaar een
nadere studie uitvoeren naar de mogelijkheden voor verbeteringen van de
marktwerking in de bankensector, waaronder de hypotheekmarkt. Er zal
onder andere worden onderzocht welke toetredingsdrempels nieuwe
aanbieders ervaren. De uitkomsten van dit onderzoek, dat naar
verwachting in de loop van 2014 zal worden gepubliceerd, kunnen voor
het kabinet aanleiding vormen voor aanvullend beleid.
ii) Toetreding buitenlandse banken
Hoewel momenteel in sommige deelmarkten (met name hypotheken) de
marges hoger lijken te zijn dan voor de crisis, is het de vraag in hoeverre
dit buitenlandse aanbieders aantrekt. De hogere marges hangen deels
samen met toegenomen risico’s en veel banken zijn momenteel risicoavers. Verder trekken veel banken zich sinds de crisis terug op hun
thuismarkten en kan hernieuwde expansie pas worden verwacht wanneer
Europese banken weer beter gekapitaliseerd zijn. De invoering van de
bankenunie kan volgens het kabinet op langere termijn bijdragen
aan een verdere versterking van de Interne Markt en daarmee aan
de grensoverschrijdende concurrentie tussen banken. Ook andere
Europese beleidsinitiatieven zoals het richtlijnvoorstel voor herstel en
afwikkeling van banken (Bank Recovery and Resolution Directive),
waarover de Raad op 27 juni jl. een politiek akkoord heeft bereikt, kunnen
bijdragen aan een gelijk speelveld en vergroting van de concurrentie. Dit
voorstel bevat onder meer een bail-in regime, waardoor het fundingvoordeel van de systeembanken als gevolg van de impliciete overheidsgarantie naar verwachting weggenomen wordt.
iii) Nieuwe financieringsvormen
Conform het regeerakkoord ondersteunt het kabinet alternatieve
financieringsvormen zoals kredietunies, crowdfunding en
MKB-obligaties via promotie, het wegnemen van belemmeringen
in regelgeving en door inzet van kennis en bestaande instrumenten. Het kabinet streeft er, in het kader van het reguliere overleg met
institutionele beleggers, ook naar om het voor institutionele beleggers
aantrekkelijker te maken om meer lange termijn investeringen in
Nederland te plegen. Ook de Europese Commissie en de G20 hebben
lange termijn financiering recentelijk op de agenda gezet.
iv) Verkoop ABN AMRO en SNS REAAL
Het kabinet is van mening dat ABN AMRO en SNS REAAL dienen
te worden verkocht, zodra de omstandigheden dit toelaten.
Daarbij is het van groot belang dat ABN AMRO en SNS REAAL op een
verantwoorde manier terug gezet worden in de markt. Voor een verdere

Tweede Kamer, vergaderjaar 2012–2013, 32 013, nr. 35

17

uitwerking van deze toekomstplannen wordt verwezen naar de brief
inzake de toekomstplannen van deze financiële instellingen.
2.4. Integere bankensector
De bankensector moet de vertrouwensbreuk die is ontstaan tussen
burgers en banken adresseren. Nederlandse burgers hebben, via de Staat,
vele miljarden betaald om banken overeind te houden en stonden zo aan
de lat voor het roekeloze gedrag van anderen. Ze mogen verwachten dat
degenen die thans aan het roer staan van deze ondernemingen zich
dienstbaar opstellen aan burgers en bedrijven. Ook beloningsbeleid speelt
een belangrijke rol in het herstel van het vertrouwen in banken.
Strenge screening
Banken dienen op een verantwoorde en integere wijze te worden geleid,
door bestuurders die geschikt en betrouwbaar zijn en daar ook streng op
worden getoetst. Excessief risicogedrag moet worden tegengegaan.
Hiertoe wordt – conform het regeerakkoord – de screening
uitgebreid van de huidige topbankiers naar bankmedewerkers
verantwoordelijk voor transacties met hoge risico’s. Daarnaast is
het van belang – zoals ook de Commissie Structuur Nederlandse
banken constateert – dat de rol en het toezicht van leden van
raden van commissarissen of raden van toezicht wordt versterkt
en verstevigd. Zo is sinds 1 juli 2012 de geschiktheidseis ook expliciet
van toepassing verklaard op leden van raden van commissarissen of
raden van toezicht, en is daarbij onder andere aangegeven dat commissarissen ook op professioneel gedrag worden getoetst, waaronder mede
wordt verstaan dat ze voldoende beschikbaar zijn voor hun functie. De
eisen van deze strenge geschiktheidstoets staan opgenomen in de
beleidsregel geschiktheid 2012.27 Daarin is ook opgenomen dat de
toetsing van geschiktheid mede geschiedt met inachtneming van de
samenstelling en het functioneren van het collectief. Het kabinet onderschrijft hiermee de aanbeveling van de Commissie Structuur Nederlandse
banken die wijst op het belang van versterking en versteviging van de rol
en het toezicht van leden van raden van commissarissen of raden van
toezicht.
Bankierseed en tuchtrecht
Ook hecht het kabinet eraan dat bestuurders en commissarissen expliciet
aandacht geven aan het klantbelang en de maatschappelijke rol van
banken. Daarom heeft het kabinet dit jaar de bankierseed of
belofte geïntroduceerd op basis waarvan bestuurders en commissarissen verklaren de belangen van aandeelhouders, klanten,
medewerkers en de samenleving zorgvuldig te zullen afwegen en
de klant daarbij centraal te stellen.
Verder is, zoals aangekondigd in de brief van 27 november 201228, de
afgelopen periode onderzoek gedaan naar de mogelijkheid van
uitbreiding van de eed of belofte en nadere sanctionering, via met name
tuchtrecht. Met de introductie van de wettelijke eed of belofte voor
bestuurders en commissarissen bij banken en overige financiële ondernemingen – en het bestuursrechtelijk toezicht op banken en overige
financiële ondernemingen in algemene zin – heeft het kabinet beoogd de
juiste kernwaarden en principiële uitgangspunten van een financiële
onderneming te borgen. Dit neemt echter niet weg dat ook medewerkers
27
28

Stcrt. 2012, nr. 13546.
Kamerstuk 33 236, nr. 13.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2012–2013, 32 013, nr. 35

18

op de werkvloer zich ten volle bewust moeten zijn van de gedragsregels
van de financiële onderneming en de gedragsnormen dienen te onderschrijven. De eed of belofte is een krachtig instrument hiertoe. Het kabinet
is dan ook van oordeel dat de introductie van een eed of belofte ook voor
bepaalde categorieën medewerkers is aangewezen.
Met het oog op de effectiviteit is het van belang dat de groep die de
wettelijke eed of belofte aflegt niet te groot wordt maar wel de kern
vertegenwoordigt van hen die het ethisch gehalte van de sector bepalen
dan wel voor de consument de ethische personificatie van de onderneming vormen. Voor het vertrouwen in financiële ondernemingen (en
daarmee de financiële markten) is het van belang dat een onderneming
voldoet aan prudentiële eisen enerzijds en gedragseisen anderzijds.
Het kabinet is voornemens de reikwijdte van de eed of belofte
voor medewerkers – evenals het toezicht hierop door DNB en de
AFM – ook langs deze lijnen in te richten door deze verplicht te
laten stellen voor personen wier werkzaamheden het risicoprofiel
van de onderneming wezenlijk kunnen beïnvloeden alsmede voor
personen met inhoudelijk klantcontact. De verbreding van de eed of
belofte wordt gerealiseerd via het wetsvoorstel Wijzigingswet Financiële
Markten 2015 dat momenteel wordt geconsulteerd en in het voorjaar van
2014 aan de Tweede Kamer zal worden aangeboden.
Het kabinet onderschrijft het belang van tuchtrecht. Tuchtrecht bevordert
de ethiek en de ontwikkeling van de professionele waarden, normen en
standaarden binnen een groep en verdient om die reden aanbeveling.
Tuchtrecht ontwikkelt zich bij uitstek in een groep zelf. Essentieel
onderdeel van tuchtrecht is immers een gemeenschappelijk normenkader
en systeem dat uit de groep zelf komt en door die groep wordt gedragen.
Oplegging van wettelijk tuchtrecht zou – mede gegeven de omvang en
diversiteit van de financiële sector – dit proces doorkruisen en het
benodigd draagvlak ondermijnen en daarmee afbreuk doen aan de
effectiviteit hiervan. Daarbij zouden de administratieve lasten die met
wettelijk opgelegd tuchtrecht gemoeid zijn zeer omvangrijk zijn. Gelet op
de effectiviteit, de aard van het tuchtrecht en de beginselen van
proportionaliteit en subsidiariteit acht het kabinet het dan ook
van belang dat de financiële sector tuchtrecht zelf organiseert.
De sector heeft reeds aangegeven deze handschoen op te pakken.29
Beloningsbeleid
Tot slot hoort in dit kader volgens het kabinet ook een soberder
beloningsbeleid dat risicovol gedrag niet aanmoedigt en de
loonkosten van banken naar beneden brengt. Hier worden banken
niet alleen stabieler en efficiënter van, ook kan dit bijdragen aan het
adresseren van de vertrouwensbreuk die is ontstaan tussen burgers en
banken. Om dit vertrouwen te herstellen moet de sector nog grote
stappen maken en moeten de prikkels in bedrijfsvoering en wet- en
regelgeving in de juiste richting worden veranderd. Ten aanzien van het
beloningsbeleid is nu nog sprake van een lappendeken aan verschillende
maatregelen. Al deze regelgeving wordt momenteel opnieuw bezien en
29

Zo hebben de banken aangekondigd een verplichte eed of belofte en tuchtrecht te introduceren voor alle medewerkers bij een bank. Ook Dufas, brancheorganisatie van vermogensbeheerders, heeft laten weten het voornemen te hebben om tuchtrecht in te gaan richten.
Daarnaast zijn er reeds bestaande initiatieven in de financiële sector op dit gebied. Zo geldt
voor verzekeraars een stelsel van tuchtrecht dat zich richt op de onderneming en heeft de
Stichting Deskundigheid Screening en Integriteit (DSI) een tuchtrechtsysteem waarbij met
name asset managers zijn aangesloten. Als toch blijkt dat de sector onvoldoende in staat is
een adequaat stelsel van tuchtrecht in te richten, komen wettelijke maatregelen alsnog in
beeld. Het kabinet houdt deze ontwikkelingen in de gaten.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2012–2013, 32 013, nr. 35

19

samengebracht in een raamwerk op wettelijk niveau: de Wet beloningsbeleid financiële ondernemingen. Het kabinet beoogt met introductie
van een nieuwe wet de reeds bestaande maatregelen te harmoniseren en aan te scherpen en tevens nieuwe maatregelen te
introduceren. Zo wordt onderdeel van deze wet het in het in
regeerakkoord opgenomen bonusplafond van 20% voor personen
werkzaam in de financiële sector. Over de contouren van dit
wetsvoorstel wordt uw Kamer op korte termijn apart geïnformeerd.
Maatschappelijk statuut
Naast het afleggen van deze eed of belofte, staat het kabinet positief
tegenover het initiatief van de Commissie Structuur Nederlandse
banken dat banken hun visie op de rol die ze in de samenleving
willen vervullen expliciteren in een maatschappelijk statuut. Het is
echter wel aan de sector zelf om met dit initiatief aan de slag te gaan. Een
dergelijk maatschappelijk statuut zou een stap kunnen zijn richting het
dichten van de vertrouwenskloof die de laatste jaren is ontstaan tussen de
consument en de bank.
2.5. Transparante sector: de klant centraal
Een thema dat de afgelopen jaren veel aandacht heeft gekregen en ook de
komende periode belangrijk zal blijven is «klantbelang centraal». De «klant
centraal» betekent dat banken in hun afwegingen altijd het belang van de
(collectieve) klant centraal dienen te stellen. De consument dient altijd in
staat te worden gesteld om een goede, objectieve afweging te maken bij
het aanschaffen van een financieel product.
Transparantie is daarvoor een noodzakelijke voorwaarde. Immers, alleen
wanneer producten transparant zijn, kan een afweging worden gemaakt of
het beoogde product past bij wat nodig en wenselijk is. Maar transparantie alleen is niet voldoende. Producten dienen ook begrijpelijk te zijn en
toegespitst op de doelgroep waarvoor ze in de markt worden gezet. De
consument moet er bovendien op kunnen vertrouwen dat de financiële
producten die worden aangeboden op een integere en ordentelijke manier
tot stand zijn gekomen, en dat financiële instellingen te allen tijde
zorgvuldig handelen. De overheid is er om de juiste kaders te scheppen en
om de toezichthouders in staat te stellen hier adequaat op toe te zien.
Binnen die kaders moet de consument voldoende beschermd zijn tegen
misstanden en in staat zijn om de juiste keuze voor een financieel product
of financiële dienst te maken.
De wettelijke eisen ten aanzien van de ontwikkeling van financiële
producten moeten waarborgen dat op een evenwichtige wijze rekening
wordt gehouden met het belang van de consument. Zo moet de
doelgroep van het financieel product afgebakend zijn en de productinformatie en distributie op deze doelgroep worden afgestemd, waarbij ook
rekening wordt gehouden met de kosten van het product. In het geval dat
de kosten een zodanige invloed hebben op het resultaat van het product
zodat de doelstelling van de cliënt niet, of niet op redelijke wijze kan
worden bereikt, wordt afbreuk gedaan aan het belang van de cliënt. Dat
moet de aanbieder voorkomen bij de ontwikkeling van het product.
Tevens kan de positie van de consument worden versterkt door overstapdrempels, waar mogelijk, weg te nemen. Met het Wijzigingsbesluit
Financiële Markten 2013 zijn daartoe verschillende maatregelen van kracht
geworden aangaande de overstapdrempels bij hypothecair krediet.
Aanbieders zijn verplicht om consumenten tenminste drie maanden voor
het aflopen van de rentevastperiode te informeren over de maximale

Tweede Kamer, vergaderjaar 2012–2013, 32 013, nr. 35

20

debetrentevoet die zal gelden voor de komende rentevastperiode. Ook
een gebrek aan transparantie kan een drempel opwerpen voor de
consument om over te stappen. Om de vergelijkbaarheid van de tarieven
van hypothecair krediet te vergroten zijn aanbieders voorts verplicht om
de op dat moment geldende debetrentevoeten te publiceren op hun
website.
Om de mate te vergroten waarin burgers die eigen verantwoordelijkheid
kunnen waarmaken, moeten overheid en sector investeren in financiële
educatie. In het platform «Wijzer in geldzaken» werken overheid,
toezichthouders en financiële sector dan ook al enige tijd samen aan de
vergroting van financiële competenties van burgers.
Standaardproducten
Vanuit het idee van «klantbelang centraal» staat het kabinet sympathiek
tegenover de doelstelling van de aanbeveling van de Commissie
Structuur Nederlandse banken om producten voor consumenten beter
vergelijkbaar te maken. Standaardproducten kunnen bijdragen aan een
afname van de informatie-asymmetrie tussen consumenten en banken.
Het kabinet zou initiatieven van de sector op dit vlak toejuichen en waar
mogelijk faciliteren.
Daarbij dient vermeden te worden dat standaardproducten op gespannen
voet komen te staan met het belang van maatwerk en dient voldoende
rekening te worden gehouden met de individuele kenmerken van een
klant. Het kabinet is van mening dat er op dit punt de laatste jaren enkele
andere relevante instrumenten ontwikkeld zijn die bovenstaande
doelstelling bewerkstelligen en in het belang van de consument zijn. Zo is
er toezicht van de AFM op productontwikkeling, waarmee overbodige
complexiteit wordt uitgebannen en zal vanaf 1 januari 2014 een algemene
zorgplicht gelden die financiële dienstverleners richting de consument in
acht moet nemen. Daarnaast wordt er op dit moment in Brussel onderhandeld over een Europese variant van de Financiële Bijsluiter (Key
Investor Document, KID voor Packaged Retail Products, PRIPs).
Aangezien de doelstelling van standaardproducten wordt
onderschreven, is het kabinet voornemens om nader te bestuderen hoe criteria kunnen worden vastgesteld waaraan
standaardproducten moeten voldoen om in aanvulling op de
reeds bestaande maatregelen, een verdere bijdrage te leveren aan
de versterking van de positie van de klant. Naar aanleiding van
dat onderzoek wil het kabinet in gesprek met stakeholders bezien
hoe hieraan vervolg gegeven kan worden.
§ 3. Tot slot
Met de in deze brief gepresenteerde agenda streeft het kabinet naar een
solide, transparante, integere en concurrerende bankensector die de klant
centraal stelt en dienstbaar is aan de reële economie. Voor de uitvoering
van deze agenda zal het kabinet het komend jaar diverse wetsvoorstellen
bij uw Kamer indienen.
De Minister van Financiën,
J.R.V.A. Dijsselbloem

Tweede Kamer, vergaderjaar 2012–2013, 32 013, nr. 35

21