Aan de Voorzitter van de Eerste Kamer der Staten-Generaal
Postbus 20017
2500 EA Den Haag

www.rijksoverheid.nl
www.facebook.com/minbzk
www.twitter.com/minbzk
Kenmerk
2018-0000475192
Uw kenmerk

Datum

26 juni 2018

Betreft

Verzoek informatie over rechtsgrondslag verordening inzake
identiteitskaarten en verblijfsdocumenten

De leden van de vaste commissie voor Immigratie & Asiel / JBZ-Raad van de
Eerste Kamer hebben mij per brief van 9 mei verzocht1 nader in te gaan op de
gekozen rechtsgrondslag voor de verordening2 aangaande identiteitskaarten en
verblijfsdocumenten. In het BNC-fiche3 dat ook aan uw Kamer is gestuurd, heeft
het kabinet aangegeven de twijfels betreffende de grondslag te delen. Bij de
bespreking van de verordening in de EU-raadswerkgroep Grenzen heeft de
Nederlandse delegatie de gekozen rechtsgrondslag ter discussie gesteld. De keuze
voor de rechtsgrondslag is daar door de Commissie en de Juridische dienst van de
Raad nader toegelicht. Hieronder ga ik nader in op de argumenten die in dit kader
zijn gewisseld.
Doelstellingen: veiligheid en vrij verkeer
Deze verordening streeft twee doelen na. Het ene doel is het verbeteren van de
veiligheid en het uitsluiten van fraude. De verordening is geïntroduceerd als
onderdeel van een vierledig securitypackage “Denying the terrorists the means to
act”. Het andere doel is het voorkomen dat EU-burgers als gevolg van hun
nationale identiteitsdocumenten moeite ondervinden bij het uitoefenen van hun
recht op vrij verkeer. Zo komt het voor dat bepaalde identiteitsdocumenten niet
in andere EU-landen worden geaccepteerd. Eerder heeft het Europees Hof gesteld
dat regelgeving bij voorkeur één rechtsgrondslag dient te hebben en dat deze
dient aan te sluiten bij het hoofddoel van de maatregel4.
De Commissie stelt dat deze verordening een uitwerking is van de richtlijn vrij
verkeer5 en leidt de grondslag daar vanaf. Deze richtlijn is gebaseerd op artikel 21
tweede lid VWEU, het artikel dat ziet op het vrije verkeer. Het uniformeren van
reis- en identiteitsdocumenten is een nadere uitwerking van deze richtlijn.
Hierbij heeft Nederland naar voren gebracht dat de versterking van de
veiligheidsnormen van het document en het opnemen van vingerafdrukken meer

1

Kamerstuk 163018u
COM(2018)212
3
Kamerstuk 22112-2585
4
Zaak C-130/10, EU:C:2012:472, paragaaf 42 and 43.
5
Richtlijn 2004/38/EG
2

Pagina 1 van 3

Datum
Kenmerk
2018-0000475192

gerelateerd lijken aan het andere doel: veiligheid en tegengaan van fraude. Dit
doel past minder onder artikel 21 tweede lid en beter onder artikel 77 derde lid
als grondslag. Verder is door Nederland opgemerkt dat voor de verordening
waarmee vingerafdrukken verplicht werden gesteld voor paspoorten de
voorganger van het huidige artikel 77 tweede lid is gebruikt (dit lid regelt de
controle aan de grenzen).
Lex Specialis of restartikel
In het geval dat meerdere artikelen als grondslag gekozen kunnen worden, is het
gebruikelijk het meest specifieke artikel te kiezen. Er zijn in dit geval 2 artikelen
die in aanmerking komen.
Artikel 77 derde lid verwijst expliciet naar paspoorten en identiteitskaarten;
daarmee kan dit artikel worden gezien als het meest specifieke artikel, een
zogenaamde lex specialis. Maatregelen die betrekking hebben op deze
documenten moeten worden vastgesteld op basis van de bijzondere
wetgevingsprocedure, tenzij de verdragen in de daartoe vereiste bevoegdheden
voorzien.
Artikel 21 tweede lid dat ziet op het vrije verkeer regelt dat indien de verdragen
niet in de daartoe vereiste bevoegdheden voorzien juist de gewone
wetgevingsprocedure van toepassing is. In deze lezing is artikel 77 derde lid geen
lex specialis maar een restbepaling, die alleen aan de orde komt als het niet
mogelijk is een maatregel op een andere grondslag in het verdrag te baseren.
Gelet op het feit dat artikel 21 tweede lid een grondslag biedt, verdient het de
voorkeur deze als grondslag te gebruiken.
Nederland ziet artikel 77 als meest geschikt, maar beide uitleggen zijn mogelijk,
zodat ook dit geen uitsluitsel biedt om tot de juiste rechtsgrondslag te komen.
Historie (variabele geometrie)
Een andere reden die artikel 77 minder opportuun maakt als rechtsgrondslag is
dat dit artikel niet van toepassing is op het Verenigd Koninkrijk, Ierland en
Denemarken. Met de keuze voor artikel 21 tweede lid wordt voorkomen dat deze
drie Lidstaten op voorhand worden uitgesloten van deelname aan deze
verordening. Nederland snapt dit punt, maar dit zou geen reden mogen zijn om
een andere rechtsgrondslag te kiezen.
Proces
Bovengenoemde argumenten pro en contra tonen aan dat kanttekeningen te
plaatsen zijn bij de door de Commissie gekozen rechtsgrondslag. Geen van de
andere lidstaten heeft de Nederlandse vragen op dit punt ondersteund. Ik zie
weinig tot geen ruimte in de verdere onderhandelingen om de grondslag alsnog
aangepast te krijgen. Ook zal, als Nederland hierop wil blijven inzetten, dit ten
koste gaan van de effectiviteit van de Nederlandse onderhandelingspositie bij de
verdere besprekingen. Uiteindelijk moet Nederland de afweging maken of het
tegen deze verordening wenst te stemmen enkel vanwege kanttekeningen bij de
rechtsgrondslag. Het is de vraag of dat wenselijk is, gezien het belang van de
verordening voor een veiliger Europa.

Pagina 2 van 3

Datum
Kenmerk
2018-0000475192

Het uiteindelijke oordeel over de verordening zal uiteraard afhangen van de
uitkomsten van de onderhandelingen. Ik zal u hierover op de hoogte houden,
mede gelet op het gemaakte behandelvoorbehoud door de Tweede Kamer.

De staatssecretaris van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties,

drs. R.W. Knops

Pagina 3 van 3