Tweede Kamer der Staten-Generaal

2

Vergaderjaar 2013–2014

33 669

Wijziging van de Natuurbeschermingswet 1998
(programmatische aanpak stikstof)

Nr. 6

NOTA NAAR AANLEIDING VAN HET VERSLAG
Ontvangen 2 oktober 2013
Met belangstelling heb ik kennisgenomen van het verslag van de vaste
commissie voor Economische Zaken omtrent het wetsvoorstel tot
wijziging van de Natuurbeschermingswet 1998 (programmatische aanpak
stikstof). In deze nota naar aanleiding van het verslag beantwoord ik de
door de verschillende leden gestelde vragen en ga ik in op de door hen
gemaakte opmerkingen. Hierbij houd ik zoveel mogelijk de volgorde van
het verslag aan.
Inhoudsopgave
Algemeen
Hoofdstuk 1.
Hoofdstuk 2.

Hoofdstuk 3.

Inleiding
Voorgestelde wijzigingen
2.1 Opname van gebieden in het programma
aanpak stikstof
2.2 Ontwikkelingsruimte
2.3 Wijziging maatregelen
2.4 Verhouding tussen het programma en het
beheerplan
2.5 Grenswaarde
Effecten van het wetsvoorstel
3.1 Lasten voor burgers en bedrijven
3.2 Bestuurlijke lasten
3.3 Gevolgen voor het aantal rechtszaken

Artikelsgewijs
Overig

1
2
14
14
19
41
42
42
48
48
48
49
50
56

Algemeen
De algemene inleidende opmerkingen van de leden van de verschillende
fracties bevatten geen vragen, behalve de opmerkingen van de leden van
de fractie van de Partij voor de Dieren. Zij vragen om de programmatische
aanpak stikstof in te trekken omdat deze niet zou bijdragen aan natuur-

kst-33669-6
ISSN 0921 - 7371
’s-Gravenhage 2013

Tweede Kamer, vergaderjaar 2013–2014, 33 669, nr. 6

1

doelen en enkel tot doel zou hebben om de veehouderij in stand te
houden.
Ik wijs erop dat de opdracht voor een programmatische aanpak stikstof in
de huidige de Natuurbeschermingswet 1998 is opgenomen en dat het
onderhavige wetsvoorstel slechts op enkele onderdelen strekt tot
wijziging van de geldende wettelijke regeling. De doelstelling van de
programmatische aanpak stikstof blijft onverkort om een ambitieuze en
realistische vermindering van de stikstofdepositie te realiseren en de
effecten van stikstofdepositie in daarvoor gevoelige Natura 2000-gebieden
te verminderen, ter verwezenlijking van de instandhoudingsdoelstellingen
voor de voor stikstof gevoelige habitats in die gebieden binnen afzienbare
termijn (voorgesteld artikel 19kg, eerste en tweede lid; artikel I, onderdeel
I, van het wetsvoorstel). Het onderhavige wetsvoorstel voorziet in een
aanvulling van de geldende wettelijke regeling, waar het de eisen aan de
analyse van de ecologische effecten op gebiedsniveau betreft, onder meer
door het voorschrijven van de zogenoemde gebiedsanalyses, die deel
uitmaken van het programma aanpak stikstof (voorgesteld artikel 19kh,
eerste lid, onderdeel h; artikel I, onderdeel J, van het wetsvoorstel).
Hoofdstuk 1. Inleiding
De leden van de SP-fractie vragen een reactie op de stelling dat een
puntmeting op het bedrijf van de stikstofdepositie de voorkeur heeft
boven modelmatige berekeningen op gebiedsniveau.
Het is praktisch lastig en zeer kostbaar om voor alle bronnen in Nederland
een puntmeting uit te voeren. Vandaar dat modelberekeningen worden
gebruikt. Met de modelmatige berekeningen wordt landsdekkend een
adequaat beeld verkregen van de stikstofbelasting van de daarvoor
gevoelige habitats in de verschillende gebieden uit de verschillende
bronnen. Modellen hebben bovendien als meerwaarde, dat daarmee ook
de effecten van toekomstige bronnen in beeld kunnen worden gebracht.
Momenteel wordt ook gebruik gemaakt van modelmatige berekeningen.
Dit wordt in de wetenschap en ook in de jurisprudentie algemeen
geaccepteerd.
De leden van de CDA-fractie vragen de regering om deze wetswijziging op
1 januari 2014 in werking te laten treden. Zij vragen wat de gevolgen
zouden zijn als de wetswijziging later in werking treedt.
Een snelle invoering van de voorgestelde wetswijziging is wenselijk,
zowel in het belang van de natuur als in het belang van de economie. De
wetswijziging is nodig om de procedures voor de vaststelling van het
programma en de opname van gebieden te verbeteren, de regels over de
ecologische onderbouwing te verduidelijken en een effectieve uitvoering
van het programma aanpak stikstof te verzekeren. Het programma moet
leiden tot vermindering van de stikstofdepositie en de effecten van
stikstofdepositie in Natura 2000-gebieden met het oog op behoud en – in
voorkomend geval – herstel van de voor stikstof gevoelige habitats in
Nederland. Tegelijk biedt het programma een kader op basis waarvan kan
worden vastgesteld of projecten en andere handelingen die stikstofemissie veroorzaken toegestaan kunnen worden in het licht van enerzijds
de maatregelen die worden getroffen om de stikstofbelasting terug te
dringen en anderzijds de doelstellingen ten aanzien van behoud of herstel
van habitats in de Natura 2000-gebieden. Het programma beoogt de thans
moeizame vergunningverlening weer vlot te trekken en is dus ook van
belang voor de economische ontwikkeling.
Het programma, zoals dat thans is ontwikkeld, kan eerst worden vastgesteld als het wetsvoorstel kracht van wet heeft verkregen en in werking is

Tweede Kamer, vergaderjaar 2013–2014, 33 669, nr. 6

2

getreden. De ontwikkeling van het programma aanpak stikstof zèlf
verkeert in een afrondende fase. Mijn streven blijft gericht op vaststelling
van het programma op 1 januari 2014. Tegelijk is het zaak dat het
programma aanpak stikstof een robuust juridisch houdbaar en
uitvoerbaar programma is, terwijl de realiteit is dat de berekening van de
voor prioritaire projecten benodigde ontwikkelingsruimte alsmede de
gebiedsanalyses nog niet zijn afgerond, dat het ontwerp van het
programma voor zienswijzen aan het maatschappelijk veld moet worden
voorgelegd, dat voor de instemming met het definitieve programma de
reguliere besluitvormingsprocedures bij de provincies moeten worden
doorlopen en dat het onderhavige wetsvoorstel nog geen kracht van wet
heeft.
De leden van de CDA-fractie stellen een aantal vragen over beheerplannen. Zij vragen naar de termijn waarbinnen de gestelde doelen
moeten worden bereikt en de wijze waarop rekening wordt gehouden met
sociaaleconomische aspecten. Ook vragen zij naar de mogelijkheid van
bezwaar en beroep tegen het beheerplan.
Voor de beheerplannen die voor de eerste beheerplanperiode van zes jaar
worden vastgesteld geldt als doelstelling dat de daarin opgenomen
maatregelen de achteruitgang van de natuurwaarden in het desbetreffende gebied stoppen. Voor de daaropvolgende beheerplanperiode geldt
als doel dat er ten aanzien van natuurwaarden en milieucondities een
positieve trend wordt ingezet of gecontinueerd. Voor het realiseren van
herstel, zodanig dat voor de betrokken habitats op landelijk niveau
gesproken kan worden van een «gunstige staat van instandhouding»,
geldt geen concrete termijn.
Op grond van artikel 19b, vierde lid, van de Natuurbeschermingswet 1998
moet uit het beheerplan – mede om te komen tot een dragende
motivering voor het besluit tot vaststelling van het plan – duidelijk worden
welke afweging heeft plaatsgevonden ten aanzien van de noodzaak,
evenredigheid en geschiktheid van de in het beheerplan beschreven
maatregelen, in samenhang met de te realiseren instandhoudingsdoelstellingen in termen van behoud of herstel van de betrokken habitats. Daarbij
moet ook worden aangegeven hoe bij de in het beheerplan op te nemen
maatregelen rekening is gehouden met de vereisten op economisch,
sociaal en cultureel gebied, alsmede met de regionale en lokale bijzonderheden. Dat volgt uit zowel de Vogelrichtlijn1 als de Habitatrichtlijn.2
In artikel 39, tweede lid, van de Natuurbeschermingswet 1998 is geregeld
dat een beroep tegen de vaststelling van een beheerplan voor een Natura
2000-gebied alleen kan zijn gericht op de onderdelen die betrekking
hebben op de beschrijving van handelingen die het bereiken van de
instandhoudingsdoelstellingen niet in gevaar brengen, en de daarbij in
voorkomend geval aangegeven voorwaarden en beperkingen. Voor die
handelingen fungeert het beheerplan immers als een besluit, omdat die
handelingen niet vergunningplichtig zijn, ingevolge artikel 19d, tweede lid,
van de Natuurbeschermingswet 1998. Onderdelen van het beheerplan die
de beschrijving bevatten van het – op uitvoering gerichte – beleid dat het
desbetreffende bevoegd gezag wenselijk acht, waaronder de beschrijving
van de instandhoudingsmaatregelen, zijn niet aan te merken als een
besluit in de zin van de Algemene wet bestuursrecht. Tegen dergelijke

1

Richtlijn 2009/147/EG van het Europees Parlement en de Raad van 30 november 2009 inzake het
behoud van de vogelstand (PbEU 2010, L 20). Deze richtlijn is een codificatie van richtlijn
79/409/EEG van de Raad van 2 april 1979 inzake het behoud van de vogelstand (PbEG 1979, L
103), zoals deze na diverse wijzigingen was komen te luiden.
2
Richtlijn 92/43/EEG van de Raad van 21 mei 1992 inzake de instandhouding van de natuurlijke
habitats en de wilde flora en fauna (PbEG 1992, L 206).

Tweede Kamer, vergaderjaar 2013–2014, 33 669, nr. 6

3

onderdelen van het beheerplan kan geen bezwaar en beroep worden
ingesteld.
De leden van de CDA-fractie vragen hoe de regering de komende tijd
invulling zal geven aan de motie van de toenmalige leden Koopmans en
Snijder-Hazelhoff3 strekkende tot het prioritair beschikbaar stellen van het
budget voor het programma aanpak stikstof voor emissiebeperkende
landbouwmaatregelen.
Zoals aangekondigd in mijn brief aan de Tweede Kamer van 16 april
2013,4 heb ik ten laste van de middelen voor het programma aanpak
stikstof verschillende regelingen opengesteld ter stimulering van de
verduurzaming van de landbouwsector. Het gaat om subsidies voor de
modules «praktijknetwerken», «investeringen in integraal duurzame
stallen» en «beroepsopleiding en voorlichting». Verder zijn in het kader
van de Small Business Research Innovation (SBIR) twee subsidiemodules
opengesteld voor voer- en managementmaatregelen en het uitrijden van
dierlijke mest. Doel van de subsidies is om de kennis over mogelijkheden
om de uitstoot van ammoniak te verminderen te vergroten, innovatie te
stimuleren en ook het daadwerkelijk toepassen van maatregelen te
stimuleren. Bij gebleken belangstelling voor de subsidiemogelijkheden zal
ik hiervoor ook volgend jaar middelen uit het budget voor de programmatische aanpak stikstof beschikbaar stellen. Ook financier ik met de
middelen voor het programma aanpak stikstof onderzoek, om te komen
tot nieuwe kennis over emissiebeperkende landbouwmaatregelen. De
middelen worden dus conform de motie ingezet om te komen tot
emissiebeperkende landbouwmaatregelen.
Daarnaast worden de middelen voor het programma aanpak stikstof
gebruikt voor het financieren van herstelbeheer, waardoor ook ontwikkelingsruimte wordt gegenereerd, en voor het realiseren van het instrumentarium van het programma zelf.
De leden van de CDA-fractie vragen wie het reken- en registratieinstrument AERIUS onderhoudt en wie toezicht houdt op dit systeem.
Het reken- en registratie-instrument AERIUS wordt in mijn opdracht
ontwikkeld. Ik ben verantwoordelijk voor de kwaliteit en continuïteit van
AERIUS en zal vanuit mijn verantwoordelijkheid als eigenaar zorg dragen
voor het beheer en de borging van de kwaliteit van AERIUS conform de
geldende standaarden van de rijksoverheid, en toezien op een goed
gebruik en een goede werking van het systeem. Bij de ontwikkeling en het
beheer van AERIUS zijn alle bevoegde gezagen betrokken.
De leden van de D66-fractie vragen de regering om te reflecteren op de
gekozen vormgeving van de programmatische aanpak stikstof en
bijbehorende wetgeving, onder meer in het licht van het beginsel «de
vervuiler betaalt» en het profijtbeginsel. Deze leden vragen of de regering
heeft overwogen de uitgifte van ontwikkelingsruimte per sector te
koppelen aan de (relatieve) milieuprestaties van ondernemers of om een
vergoeding van de kosten te vragen, dan wel om de uitgaven voor de
programmatische aanpak stikstof via een heffing op de rund- en varkenshouderij te verhalen.
Alle stikstofemitterende sectoren (landbouw, verkeer en industrie) zijn
afgelopen decennia schoner geworden. In de komende decennia zal de

3
4

Kamerstuk 33 000 XIII, nr. 117.
Kamerstuk 32 670, nr. 70.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2013–2014, 33 669, nr. 6

4

uitstoot vanuit de landbouw en verkeer verder dalen.5 Door het terugdringen van stikstofemissies neemt ook de stikstofdepositie in natuurgebieden af. Het is deze daling van stikstofdepositie die enerzijds de
realisatie van de natuurdoelstellingen mogelijk maakt en anderzijds
ruimte creëert voor het beschikbaar stellen van ontwikkelingsruimte voor
nieuwe initiatieven. De stikstofemitterende sectoren profiteren van het
programma aanpak stikstof, maar dragen tegelijk via investeringen in
technieken en andere maatregelen bij aan de daarmee te realiseren
doelstellingen. Daarmee wordt invulling gegeven aan het beginsel «de
vervuiler betaalt» en tevens aan het vereiste van de Vogelrichtlijn en de
Habitatrichtlijn dat bij de op grond van die richtlijnen te treffen maatregelen rekening wordt gehouden met onder meer de sociaaleconomische
belangen.
De in de context van de programmatische aanpak stikstof mede
nagestreefde duurzame economische ontwikkeling, maakt het ook voor
bedrijven in de buurt van Natura 2000-gebieden mogelijk om uit te
breiden en zo een concurrerende positie op de markt te houden, waarbij
er voldoende inkomen wordt gegenereerd om de onderneming voort te
zetten. Landbouwbedrijven die van de programmatische aanpak stikstof
zullen profiteren zijn bijvoorbeeld grondgebonden bedrijven met
melkkoeien. Waar een van de beleidsdoelen van de programmatische
aanpak stikstof is om meer ruimte te bieden voor economische ontwikkeling door in extra maatregelen ten behoeve van de natuur te investeren
en in dat kader ook extra inspanningen van landbouwbedrijven en andere
bedrijven te verlangen, ligt de invoering van een heffing voor bedrijven
niet voor de hand.
De leden van de D66-fractie vragen de regering nader te beargumenteren
waarom voor de huidige vorm van het programma aanpak stikstof is
gekozen en of het ook anders zou kunnen.
De huidige vorm van het programma aanpak stikstof is de resultante van
uitvoerig overleg met alle betrokken overheden (Rijk, provincies,
gemeenten en waterschappen) en maatschappelijke organisaties (zowel
organisaties van het bedrijfsleven als natuurorganisaties). Als
uitgangspunt is daarbij de geldende regeling van de Natuurbeschermingswet 1998 genomen. Zoals uiteengezet in de memorie van
toelichting, is evenwel op een beperkt aantal onderdelen – die onder meer
betrekking hebben op procedures, betrokken bevoegde gezagen en de
verhouding tot het beheerplan een wijziging van de geldende wettelijke
regeling wenselijk. Voor de gekozen vorm van het programma aanpak
stikstof vind ik ook steun in de voorlichting van de Afdeling advisering van
de Raad van State over de systematiek van het programma-in-wording.6
De leden van de D66-fractie vragen of inzichten over de omvang van
buitenlandse stikstofdepositie op Nederlandse Natura 2000-gebieden nog
steeds actueel zijn.
De door deze leden aangehaalde inzichten uit 20107 zijn nog steeds
actueel. Het is ook juist, dat de komende jaren in verschillende Natura
2000-gebieden de stikstofbelasting voor een aanzienlijk deel (afhankelijk
van het gebied: 10 tot 50%) het gevolg is van emissies in het buitenland.
5

Studie «Grootschalige stikstofdepositie in Nederland. Herkomst en ontwikkeling in de tijd»;
Rijksinstituut voor Volksgezondheid en Milieu (RIVM) en Planbureau voor de Leefomgeving
(2010).
6
Voorlichting van 11 april 2012, no. W15.12.0046/IV, Kamerstukken II 2011/12, 30 654, nr. 102,
bijlage.
7
Studie «Grootschalige stikstofdepositie in Nederland. Herkomst en ontwikkeling in de tijd»;
Rijksinstituut voor Volksgezondheid en Milieu (RIVM) en Planbureau voor de Leefomgeving
(2010).

Tweede Kamer, vergaderjaar 2013–2014, 33 669, nr. 6

5

Om dit in het juiste perspectief te plaatsen is het wel goed te beseffen dat
Nederland netto-exporteur is van stikstof en dat de geprognosticeerde
daling van de stikstofdepositie voor de komende decennia voor de helft
gerealiseerd wordt door daling van in het buitenland plaatsvindende
emissies.
De D66-fractieleden vragen of er kansen zijn om in te zetten op de
verlaging van buitenlandse stikstofdepositie.
De stikstofbelasting van Natura 2000-gebieden wordt voor een belangrijk
deel veroorzaakt door lokale emissiebronnen, in de directe nabijheid van
die gebieden. Een groot deel van de stikstofdepositie wordt echter
veroorzaakt door veraf gelegen bronnen, ook in het buitenland. Tegen die
achtergrond zijn maatregelen in internationaal verband van belang. Deze
dragen ook bij aan een gelijk speelveld voor ondernemers in de betrokken
sectoren. Gewezen zij in dit verband op de zogenoemde NEC-richtlijn8 en
de Nitraatrichtlijn.9 Uiteraard is in het bijzonder ook samenwerking met de
direct aan Nederland grenzende landen aangewezen. Momenteel worden
in het kader van de programmatische aanpak stikstof gesprekken gevoerd
met Vlaanderen, Neder-Saksen en Noordrijn-Westfalen over samenwerking op het gebied van de aanpak van stikstofdepositie. Het Vlaamse
Gewest heeft in zijn zienswijze op de milieueffectrapportage die voor het
programma aanpak stikstof wordt opgesteld, aangegeven «de inspanningen van de Nederlandse overheid voor het aanpakken van de
milieudruk op internationaal te beschermen natuurgebieden te waarderen
en er inspiratie te vinden voor een gelijkaardige aanpak in Vlaanderen.»
De leden van de D66-fractie vragen waarom het proces om tot een
programmatische aanpak stikstof te komen zo lang duurt en vragen naar
het tijdsschema voor de totstandkoming van de ministeriële regelingen,
de gebiedsanalyses, de Natura 2000-beheerplannen en de herstelmaatregelen de komende jaren. Zij vragen hoe de Tweede Kamer tussentijds
over de voortgang wordt geïnformeerd.
De doelstelling van de programmatische aanpak stikstof is om de
instandhoudingsdoelen te waarborgen in de 128 Natura 2000-gebieden
die volgens de laatste inzichten voor stikstof gevoelig zijn, en tegelijkertijd
ontwikkelingsruimte te bieden voor verschillende economische sectoren.
De ecologische vereisten van de instandhoudingsdoelen, de daaraan
verbonden Europeesrechtelijke waarborgen waaraan op gebiedsniveau
moet worden voldaan, de verschillende kenmerken van de gebieden, de
vele onderscheiden emissiebronnen, het genereren van de best
beschikbare kennis over emissies, deposities, de effecten daarvan en de
effecten van maatregelen alsook de afstemming met vele betrokken
bestuurlijke en maatschappelijke actoren maken dat de ontwikkeling van
de programmatische aanpak stikstof een veelomvattend en complex
proces is. Ook de wens van de regering om de regeldruk te verminderen
werkt door in de inhoud van het programma. Zoals ik in het voorgaande
in antwoord op vragen van de leden van de CDA-fractie heb aangegeven,
verkeert de ontwikkeling van het programma aanpak stikstof thans in een
afrondende fase en is mijn streven gericht op vaststelling per 1 januari
2014, al moet daarvoor nog wel een aantal essentiële stappen worden
gezet.
Het opstellen van de ministeriële regeling vindt gelijktijdig plaats met het
opstellen van het programma aanpak stikstof. Als het wetsvoorstel kracht
8

Richtlijn 2001/81/EG van het Europees Parlement en de Raad van 23 oktober 2001 inzake
nationale emissieplafonds voor bepaalde luchtverontreinigende stoffen (PbEG 2001, L 309).
9
Richtlijn 91/676/EEG van de Raad van 12 december 1991 inzake de bescherming van water
tegen verontreiniging door nitraten uit agrarische bronnen (PbEG 1991, L 375).

Tweede Kamer, vergaderjaar 2013–2014, 33 669, nr. 6

6

van wet heeft verkregen, zullen de wetswijziging, de ministeriële regeling
en het programma op dezelfde datum in werking treden.
De gebiedsanalyses zijn onderdeel van het programma. Dat geldt ook
voor de herstelmaatregelen. Deze maatregelen moeten tijdig worden
uitgevoerd, overeenkomstig het daarvoor in het programma vastgelegde
tijdpad, in elk geval binnen de periode van zes jaar waarin het programma
van kracht is.
Voor Natura 2000-beheerplannen is er geen procedurele koppeling met de
totstandkoming van het programma aanpak stikstof. Beheerplannen
moeten ingevolge artikel 19a, zevende lid, van de Natuurbeschermingswet 1998 binnen drie jaar na de aanwijzing van een gebied als
Natura 2000-gebied worden vastgesteld. Het beheerplan geldt voor een
periode van ten hoogste zes jaar (artikel 19a, tweede lid, van de Natuurbeschermingswet 1998).
Ik ben voornemens de werking van het programma aanpak stikstof na drie
jaar te evalueren en het programma op basis van de uitkomsten daarvan
zo nodig bij te stellen. Indien het in uitzonderlijke omstandigheden
noodzakelijk is om ontwikkelingen van nationaal belang doorgang te
kunnen laten vinden, kan het programma ook tussentijds worden
aangepast. Ik zal de Kamer informeren over de uitkomsten van deze
evaluatie en wezenlijke aanpassingen van het programma.
De D66-fractieleden vragen of door het schrappen van een aantal door de
Raad van State bekritiseerde elementen de juridische houdbaarheid van
de aanpak zeker is gesteld.
De Afdeling advisering van de Raad van State onderschrijft ten algemene
de programmatische aanpak stikstof en de voorgestelde wijziging van de
regeling van die aanpak in de Natuurbeschermingswet 1998. Over een
aantal onderdelen van het wetsvoorstel heeft de Afdeling advisering
opmerkingen gemaakt. De regering heeft aan de opmerkingen van de
Afdeling advisering gevolg gegeven en de door de Afdeling geconstateerde gebreken gerepareerd. Daarmee zijn eventuele risico’s voor de
juridische houdbaarheid van het programma die daarmee samenhingen,
ondervangen.
Voor de juridische houdbaarheid van toestemmingsbesluiten die met
toepassing van het kader van het programma aanpak stikstof worden
genomen, is verder vooral van belang dat uit de gebiedsanalyses, die
onderdeel zijn van het programma, voldoende zekerheid wordt verkregen
dat de toegestane ontwikkeling met eventuele gebruikmaking van
ontwikkelingsruimte in overeenstemming is met de in de betrokken
Natura 2000-gebieden te realiseren instandhoudingsdoelstellingen. Het
programma zal alleen worden vastgesteld als die zekerheid ten aanzien
van elk van de betrokken Natura 2000-gebieden is verkregen, zodat ook op
dat punt de juridische houdbaarheid is verzekerd.
De leden van de D66-fractie willen ook weten of de uitgifte van ontwikkelingsruimte voor derden tussentijds te volgen is.
Het reken- en registratie-instrument AERIUS wordt via internet algemeen
toegankelijk. De uitgifte van ontwikkelingsruimte is dus voor derden
tussentijds te volgen.
De D66-fractieleden informeren hoe deze wetswijziging aansluit op het
wetgevingstraject voor de Omgevingswet.
Het eindperspectief is dat de natuurwetgeving zal opgaan in de aangekondigde Omgevingswet. Over het tijdstip waarop dat zal gebeuren, moet
nog besluitvorming plaatsvinden. Dat betekent dat ook het programma
aanpak stikstof uiteindelijk zijn basis zal krijgen in de Omgevingswet, die

Tweede Kamer, vergaderjaar 2013–2014, 33 669, nr. 6

7

zal voorzien in een regeling voor alle programma’s op het terrein van het
omgevingsrecht die worden vastgesteld in het kader van een programmatische aanpak. Het wettelijke traject daarvoor staat los van het thans om
advies bij de Afdeling advisering van de Raad van State voorliggende
wetsvoorstel voor de Omgevingswet.
De leden van de ChristenUnie-fractie vragen of het nog steeds de
bedoeling is dat het programma aanpak stikstof op 1 januari 2014 van
kracht wordt.
Zoals ik in het voorgaande in antwoord op vragen van de leden van de
CDA-fractie heb aangegeven, is mijn streven gericht op vaststelling van
het programma op 1 januari 2014. Tegelijk heb ik aangegeven dat
daarvoor nog een aantal essentiële stappen moet worden gezet.
De leden van de ChristenUnie-fractie vragen of herstel- en verbetermaatregelen kunnen leiden tot een inperking van de ontwikkelingsruimte van
agrarische bedrijven.
Ten algemene geldt dat herstel- en verbetermaatregelen niet alleen
bijdragen aan behoud en herstel van natuurwaarden, maar ook ruimte
creëren voor economische ontwikkelingen die kunnen leiden tot stikstofdepositie op daarvoor gevoelige Natura 2000-gebieden. Voor de sector als
geheel en voor veel individuele bedrijven leiden de maatregelen dus tot
meer ontwikkelingsruimte; ontwikkelingsruimte die er nu niet is. In
sommige individuele gevallen kunnen maatregelen echter beperkingen
met zich brengen. Zo kan sprake zijn van beperkingen voor de ontwikkeling van agrarische bedrijven in de directe omgeving van Natura
2000-gebieden als sprake is van vernatting als gevolg van hydrologische
maatregelen om verdroging tegen te gaan. In zulke gevallen is het aan de
betrokken provincie, en wanneer er sprake is van vernatting ook het
waterschap, om te bezien hoe voor het bedrijf een passende oplossing
kan worden gevonden.
De leden van de SGP-fractie vragen waarom de regering er niet voor heeft
gekozen om bedrijven vrij te stellen van de vergunningplicht wanneer zij
voor 1 oktober 2005 zijn opgericht of uitgebreid, onder de voorwaarde dat
het desbetreffende Natura 2000-gebied is toegevoegd aan het programma
aanpak stikstof.
Het alternatief waarvoor ik naar aanleiding van de opmerkingen van de
Afdeling advisering van de Raad van State heb gekozen – legalisering van
bestaande situaties door vergunningverlening waarbij een beroep kan
worden gedaan op de ecologische onderbouwing van het programma
aanpak stikstof – heeft een belangrijk voordeel ten opzichte van de
suggestie van de leden van de SGP-fractie. Bedrijven krijgen zo immers
zwart-op-wit duidelijkheid over de toelaatbaarheid van hun activiteit en
daarbij horende voorschriften dankzij de verlening van de aangevraagde
vergunning. Zouden zij van rechtswege van de vergunningplicht zijn
vrijgesteld, dan zou er mogelijk toch onduidelijkheid kunnen blijven
bestaan bij het bedrijf of bij derden of het bedrijf al dan niet aan de
vrijstellingsvoorwaarden voldoet en of sprake is van bedrijfswijzigingen
waardoor wel een vergunning moet worden aangevraagd. Het bedrijf zou
dan naderhand nog kunnen worden geconfronteerd met aanvullende
overheidsmaatregelen om mogelijke verslechteringen of significante
verstoringen te voorkomen, op basis van de zogenoemde aanschrijvingsbevoegdheid. Dit terwijl een ondernemer ten aanzien van hetgeen de
natuurwetgeving van hem vereist, vooral duidelijkheid en zekerheid
wenst. Een vergunning verschaft hem die.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2013–2014, 33 669, nr. 6

8

De leden van de SGP-fractie hebben vragen over de relatie tussen de
programmatische aanpak stikstof en prejudiciële vragen die de Afdeling
bestuursrechtspraak van de Raad van State heeft gesteld naar aanleiding
van het beroep tegen het tracébesluit A2 Den Bosch – Eindhoven.10
Het Europese Hof van Justitie heeft deze vragen nog niet beantwoord. De
beantwoording van prejudiciële vragen duurt doorgaans één tot anderhalf
jaar. Daarna zal de Afdeling bestuursrechtspraak de behandeling
voortzetten en uitspraak doen in deze zaak.
De prejudiciële vragen die de Afdeling bestuursrechtspraak heeft gesteld
houden verband met het verschil tussen mitigerende en compenserende
maatregelen. De vragen zien op de specifieke situatie waarin de Minister
van Infrastructuur en Milieu, ter bestrijding van de negatieve gevolgen
voor een bestaande areaal van het habitattype blauwgraslanden op een
bepaalde locatie, een nieuw areaal blauwgraslanden tot ontwikkeling wil
brengen.
Ik acht de antwoorden van het Europese Hof uiteraard van belang en zal
deze bestuderen. Op dit moment geven de prejudiciële vragen evenwel
geen aanleiding tot wijzigingen van de systematiek van het programma
aanpak stikstof. Het maatregelenpakket dat onderdeel uitmaakt van dat
programma bevat zowel brongerichte maatregelen, die leiden tot een
vermindering van de stikstofdepositie op Natura 2000-gebieden, als
gebiedsgerichte maatregelen, die de kwaliteit van de Natura
2000-gebieden herstellen en verbeteren. De maatregelen zijn uit een
juridisch oogpunt aan te duiden als instandhoudingsmaatregelen en
passende maatregelen in de zin van artikel 6, eerste en tweede lid, van de
Habitatrichtlijn en als mitigerende maatregelen die bij de passende
beoordeling van een project mogen worden betrokken. Het is daarbij
feitelijk niet mogelijk om per maatregel aan te geven of deze als instandhoudingsmaatregel, passende maatregel of mitigerende maatregel moet
worden beschouwd. Dat is ook niet relevant, aangezien met het pakket
aan maatregelen op programmaniveau uitvoering wordt gegeven aan
zowel de verplichtingen op grond van artikel 6, eerste en tweede lid, van
de Habitatrichtlijn als de verplichtingen in het kader van de concrete
toestemmingverlening voor projecten met mogelijk significant negatieve
gevolgen overeenkomstig artikel 6, derde lid, van de Habitatrichtlijn.
Daarbij zij opgemerkt dat de Afdeling advisering van de Raad van State
blijkens haar voorlichting over het programma-in-wording het standpunt
van het kabinet, dat de te treffen brongerichte en gebiedsgerichte
maatregelen ervoor zorgen dat voorkomen wordt dat projecten die op
grond van de ontwikkelingsruimte kunnen worden toegestaan, schadelijke
gevolgen hebben voor de stikstofgevoelige habitats en leefgebieden en
dus in het kader van de passende beoordeling mogen worden meegenomen, verdedigbaar acht.
De leden van de SGP-fractie vragen hoe wordt omgegaan met afwijkingen
tussen de gemeten stikstofdepositie en de via modellen berekende
stikstofdepositie. Zij verwijzen daarbij naar metingen in het Natura
2000-gebied «Bargerveen».
De metingen in het gebied «Bargerveen» betreffen zeer lokale waarnemingen. Dat er op bepaalde punten in een gebied afwijkingen zullen
bestaan tussen de gemeten en de gemodelleerde waarde, is inherent aan
het werken met modellen. Op sommige plekken kan in het model sprake
zijn van een overschatting van de stikstofdepositie, op andere plekken van
een onderschatting. Het werken met modellen is wetenschappelijk en in
de jurisprudentie algemeen aanvaard en een reëel alternatief voor het
werken met een model is er niet, zoals ik eerder uiteenzette in mijn
10

ABRvS 7 november 2012, nrs. 201110075/1/R4 en 201201853/1/R4.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2013–2014, 33 669, nr. 6

9

antwoord op vragen van leden van de SP-fractie over puntmetingen.
Afwijkingen tussen metingen en modeluitkomsten zijn overigens wel
aanleiding voor het verbeteren van de modellen, als deze afwijkingen het
gevolg zijn van een systematische fout, zoals het geval bleek te zijn bij de
kuststrook.
De leden van de SGP-fractie stellen een aantal vragen over de passende
beoordeling van bestemmingsplannen die uitbreiding van agrarische
bedrijven mogelijk maken.
Ingevolge artikel 19j van de Natuurbeschermingswet 1998 moet een
bestuursorgaan bij de vaststelling van een plan rekening houden met
potentieel schadelijke effecten voor Natura 2000-gebieden. Voor plannen
die significante gevolgen kunnen hebben voor een Natura 2000-gebied,
moet het bestuursorgaan een passende beoordeling maken van de
gevolgen voor het gebied, voordat het plan kan worden vastgesteld.
Artikel 19j van de Natuurbeschermingswet 1998 geeft uitvoering aan
artikel 6, derde lid, van de Habitatrichtlijn.
Volgens vaste jurisprudentie van de Afdeling bestuursrechtspraak van de
Raad van State, waaronder de door de leden van de SGP-fractie aangehaalde uitspraak van 5 december 2012, moet in de passende beoordeling
van een bestemmingsplan worden uitgegaan van de maximale planologische mogelijkheden die een plan biedt, en niet van een inschatting van
wat er in werkelijkheid zal gaan gebeuren of van wat wordt beoogd.
Bovendien moet de uitvoerbaarheid van het bestemmingsplan zijn
verzekerd.
Dit betekent ten aanzien van de gevolgen voor de stikstofdepositie dat op
het moment van vaststelling van het bestemmingsplan moet vaststaan
dat er voor de uitvoering van het bestemmingsplan voldoende ontwikkelingsruimte beschikbaar is, uitgaande van de maximale ontwikkelingsmogelijkheden. Dat spreekt voor zich, omdat immers alle mogelijkheden die
het bestemmingsplan biedt in de praktijk kunnen worden benut. Het
bestuursorgaan dat het plan vaststelt moet zich op grond van de
passende beoordeling ervan hebben verzekerd dat ook in dat geval de
natuurlijke kenmerken van het Natura 2000-gebied niet zullen worden
aangetast. Het voorstel van de leden van de SGP-fractie om ruimte te
bieden voor het nemen van «redelijkerwijs te verwachten ontwikkelingen»
als uitgangspunt voor de passende beoordeling zou in strijd met de
Habitatrichtlijn komen.
Gemeenten hebben overigens wel de mogelijkheid om de planologische
mogelijkheden die een bestemmingsplan zelf biedt, af te stemmen op de
redelijkerwijs te verwachten ontwikkelingen. Door in de planregels bij een
bestemmingsplan beperkingen op te nemen, hoeven in het kader van de
passende beoordeling van dat plan geen ontwikkelingen te worden
meegerekend die redelijkerwijs ook niet zijn te verwachten.
In het geval dat de gemeente de uitbreidingsmogelijkheid voor een
agrarisch bedrijf in het bestemmingsplan heeft voorzien en er bij de
vaststelling van dat plan reeds een passende beoordeling is gemaakt, dan
is op grond van artikel 19d van de Natuurbeschermingswet 1998 nog
steeds een vergunning nodig voor de daadwerkelijke bedrijfsuitbreiding,
indien deze mogelijke significante gevolgen voor een Natura 2000-gebied
heeft. De ontwikkelingsruimte zal aan het project worden toegedeeld bij
het individuele toestemmingsbesluit voor dat project.
Wanneer bij de vaststelling van het bestemmingsplan de voor de
volledige realisatie van een bestemmingsplan benodigde ontwikkelingsruimte van de beschikbare ontwikkelingsruimte zou worden afgeschreven,
zou er een probleem kunnen ontstaan. Er zou dan onvoldoende ruimte
kunnen resteren voor de toedeling van ontwikkelingsruimte aan andere
ontwikkelingen en activiteiten. Een dergelijke handelwijze ligt ook al niet
in de rede, omdat in werkelijkheid zelden alle ontwikkelingsmogelijkheden

Tweede Kamer, vergaderjaar 2013–2014, 33 669, nr. 6

10

die een bestemmingsplan in theorie biedt, daadwerkelijk worden benut.
Bovendien kan de verwezenlijking van de bestemmingen die in het plan
zijn opgenomen zich uitstrekken over verschillende planperioden, terwijl
de afschrijving van de voor volledige realisatie van het bestemmingsplan
benodigde ontwikkelingsruimte ten laste komt van de beschikbare
ontwikkelingsruimte voor de lopende periode van het programma aanpak
stikstof. Er zou dan dus ten koste van andere ontwikkelingen en activiteiten in dezelfde periode een veel groter beroep op de beschikbare
ontwikkelingsruimte worden gedaan dan wordt gerechtvaardigd door de
ontwikkelingen die daadwerkelijk plaatsvinden.
Volgens de regeling in het wetsvoorstel vindt bij de vaststelling van een
bestemmingsplan daarom nog geen toedeling van ontwikkelingsruimte
plaats. Dit geschiedt pas in het kader van een toestemmingsbesluit dat is
vereist voor de verwezenlijking van een bestemming die in het bestemmingsplan is opgenomen. Het voordeel hiervan is dat dan niet meer
ontwikkelingsruimte wordt aangesproken dan overeenkomt met de
depositie die wordt veroorzaakt door de verwezenlijking van het bestemmingsplan. Om te voldoen aan het vereiste dat de uitvoerbaarheid van het
bestemmingsplan vooraf moet zijn zeker gesteld, moet bij de vaststelling
van het bestemmingsplan verzekerd zijn dat alle ontwikkelingsruimte die
gedurende de geldingsduur van het lopende programma aanpak stikstof
benodigd is voor de uitvoering van plan, ook inderdaad beschikbaar kan
worden gesteld. Dat kan door de benodigde ruimte voor projecten van
maatschappelijk belang te reserveren, of door zich ervan te vergewissen
dat er bij de verwachte ontwikkelingen voldoende ontwikkelingsruimte
beschikbaar zal zijn en door afspraken te maken over de beschikbaarstelling van ontwikkelingsruimte in volgende perioden van het
programma aanpak stikstof. De gemeente zal hierover contact moeten
opnemen met het bevoegde gezag voor de toestemming, in het algemeen
gedeputeerde staten.
In dit verband moet er voorts op worden gewezen dat voor veel toestemmingsbesluiten ter verwezenlijking van bestemmingen die zijn
opgenomen in het bestemmingsplan, al op andere gronden ontwikkelingsruimte is gereserveerd. Zo zal ontwikkelingsruimte in voorkomende
gevallen worden gereserveerd voor projecten opgenomen in het
Meerjarenprogramma Infrastructuur Ruimte en Transport (MIRT) of voor
ontwikkelingen van haventerreinen. Er hoeft in zoverre voor de verwezenlijking van het bestemmingsplan uiteraard niet nog een tweede keer
ontwikkelingsruimte voor dezelfde ontwikkeling te worden afgeschreven.
Met de voorgestane aanpak wordt voorkomen dat de vaststelling van
bestemmingsplannen ten koste gaat van andere ontwikkelingen door
toedeling of reservering van ontwikkelingsruimte voor ontwikkelingen die
in werkelijkheid niet of pas later plaatsvinden.
Tegelijk met het van kracht worden van het programma aanpak stikstof
komt het reken- en registratie-instrument AERIUS beschikbaar. Specifiek
voor plannen is een onderdeel van AERIUS ontwikkeld, waarin de
bevoegde gezagen voor plannen de details van een plan kunnen invullen,
waarop AERIUS de eventuele toename van stikstofdepositie op stikstofgevoelige habitats ten opzichte van de referentiesituatie weergeeft. Aan de
hand daarvan kan het bevoegd gezag bepalen of voor een plan een
passende beoordeling moet worden opgesteld. Ten behoeve van het
opstellen van de passende beoordeling kan met behulp van AERIUS
inzichtelijk worden gemaakt of voor het desbetreffende plan voldoende
ontwikkelingsruimte beschikbaar is en eventueel kan worden gereserveerd voor individuele projecten die in het plan zijn opgenomen. Bij de
invoeringsbegeleiding van dit wetsvoorstel en van het programma aanpak
stikstof zal voorlichting worden gegeven aan gemeenten hoe moet
worden omgegaan met de passende beoordeling van bestemmingsplannen in relatie tot de programmatische aanpak stikstof.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2013–2014, 33 669, nr. 6

11

De leden van de fractie van de Partij voor de Dieren vragen waarom
ontwikkelingsruimte kan worden toegedeeld aan activiteiten, die
stikstofdepositie met zich brengen.
Behalve realisatie van de instandhoudingsdoelstellingen van de Natura
2000-gebieden is ook het bieden van ruimte voor economische ontwikkeling doelstelling van de programmatische aanpak stikstof. Door de
stikstofdepositie op kwetsbare natuur terug te dringen en herstelmaatregelen te nemen, wordt verzekerd dat geen verdere verslechtering van de
natuurwaarden plaatsvindt en op termijn verbetering mogelijk is. Bij de
vaststelling van de benodigde maatregelen wordt rekening gehouden met
de benodigde ruimte voor bedrijfsontwikkeling, zodanig dat de toedeling
van ontwikkelingsruimte niet ten koste gaat van de instandhoudingsdoelstellingen.
De leden van de Partij voor de Dieren-fractie vragen of de regering
onderschrijft dat er onderscheid is tussen verbetering van de milieucondities en verbetering van de watercondities.
De ontwikkeling van natuurwaarden wordt in veel gevallen in sterke mate
beïnvloed door milieucondities. Het gaat dan onder andere om de
kwaliteit van niet alleen de bodem en de lucht, maar ook van het water.
Het doel van de programmatische aanpak stikstof is onder andere
vermindering van de effecten van stikstofdepositie op Natura
2000-waarden. Als het herstellen van watercondities daartoe leidt –
bijvoorbeeld door een betere buffering tegen verzuring – kan dat
onderdeel zijn van het pakket van herstelmaatregelen in het programma
aanpak stikstof.
De leden van de Partij voor de Dieren-fractie vragen voor welke economische ontwikkelingen in elk geval ontwikkelingsruimte wordt gereserveerd en waarom de verhoging van de maximum snelheid tot 130
kilometer per uur boven andere economische ontwikkelingen gaat. Zij
vragen naar de gevolgen voor de Natura 2000-doelstellingen.
De programmatische aanpak stikstof leidt tot ontwikkelingsruimte voor
verschillende economische sectoren, waaronder verkeer en vervoer. Voor
verschillende specifieke projecten, die zullen worden aangewezen bij
ministeriële regeling, wordt op voorhand ruimte gereserveerd. Deze
regeling stel ik vast samen met de Minister van Infrastructuur en Milieu en
in overeenstemming met de Minister van Defensie en gedeputeerde
staten van de provincies. In de regeling zullen ten minste de projecten uit
het Meerjarenprogramma Infrastructuur Ruimte en Transport (MIRT)
worden aangewezen, andere projecten van nationaal belang, zoals
defensieprojecten, en verschillende projecten van regionaal belang zoals
die worden aangedragen door de provincies. Het MIRT is een dynamisch
programma met projecten op het gebied van (aanleg van) wegen,
vaarwegen, spoorwegen, hoogwaterveiligheid, havens. Om in te spelen
op de dynamiek van het MIRT en andere ontwikkelingen, zal de projectenlijst zonodig in de ministeriële regeling halfjaarlijks worden geactualiseerd.
Vastgesteld beleid, waaronder de verhoging van de maximumsnelheid tot
130 kilometer per uur, is reeds onderdeel van de autonome ontwikkelingen, die het uitgangspunt vormen voor de bepaling van de benodigde
maatregelen van het programma aanpak stikstof. Bij autonome ontwikkelingen is – aangezien het daar niet gaat om projecten of andere handelingen in de zin van artikel 19d van de Natuurbeschermingswet 1998 –
geen sprake van toedeling of reservering van ontwikkelingsruimte.
Doelstelling van het kabinet is om met het programma aanpak stikstof
voor de komende zes jaar te verzekeren dat geen verdere achteruitgang
van Natura 2000-waarden plaatsvindt. In de daarop volgende perioden

Tweede Kamer, vergaderjaar 2013–2014, 33 669, nr. 6

12

kan gewerkt worden aan verdere uitbreiding en verbetering van habitattypen en habitats van soorten, voor zover sprake is van een hersteldoelstelling. Het toedelen van ontwikkelingsruimte ten behoeve van economische ontwikkelingen staat er niet aan in de weg dat per saldo sprake zal
zijn van een daling van de stikstofdepositie door het programma aanpak
stikstof. Deze daling, gecombineerd met de herstelmaatregelen die
onderdeel zijn van het programma, verzekert dat de instandhoudingsdoelstellingen worden gehaald. De tijdspanne waarbinnen instandhoudingsdoelstellingen gerealiseerd worden, wordt vooral bepaald door de
fasering van de herstelmaatregelen en de natuurlijke ontwikkeltijd van
specifieke habitattypen en leefgebieden.
De leden van de fractie van de Partij voor de Dieren stellen verschillende
vragen over de verhoging van de maximumsnelheid.
Voor de invoering van de verhoging van de maximum snelheid is
uitgebreid onderzoek uitgevoerd. De Tweede Kamer is daarover geïnformeerd bij brief van de Minister van Infrastructuur en Milieu van
28 november 2011.11 Bij die gelegenheid is ook een kosten-batenanalyse
uitgevoerd. Het resultaat van deze analyse is dat er een positief saldo van
de netto contant gemaakte maatschappelijke baten is. Tegenover
reistijdwinsten staan negatieve effecten op brandstofgebruik, op
veiligheid – waarvoor een maatregelenpakket is uitgewerkt waardoor het
saldo van baten en kosten verder verbetert – en op het milieu. Zoals in het
voorgaande antwoord is aangegeven, worden bij de ontwikkeling van het
maatregelenpakket van het programma aanpak stikstof met het oog op de
realisatie van de Natura 2000-doelstellingen en het creëren van ontwikkelingsruimte de effecten van de verhoging van de maximumsnelheid als
uitgangspunt genomen.
De leden van de Partij voor de Dieren-fractie missen een toets aan de
Kaderrichtlijn water.12
Het programma aanpak stikstof is primair gericht op de realisatie van de
instandhoudingsdoelstellingen voor de voor stikstof gevoelige habitats in
Natura 2000-gebieden en strekt derhalve tot implementatie van de
Vogelrichtlijn en de Habitatrichtlijn. Daarbij gaat het specifiek om de
bescherming van habitattypen en habitats van soorten. Waar het
programma voorziet in maatregelen die de uitstoot van stikstof door
bijvoorbeeld landbouwbedrijven reduceren, draagt het evenwel ook bij
aan het verminderen van de stikstofdepositie op het waterige milieu en
daarmee aan de doelstellingen van de Kaderrichtlijn water.
De Kaderrichtlijn water heeft, anders dan de Vogelrichtlijn en de Habitatrichtlijn, betrekking op de algemene ecologische kwaliteit van oppervlaktewater en is niet gericht op de bescherming van specifieke habitattypen
en soorten. De waterplannen in het kader van de Waterwet moeten deze
algemene ecologische kwaliteit verzekeren, rekening houdend met alle
relevante ontwikkelingen, waaronder de maatregelen in het kader van het
programma aanpak stikstof.
De waterplannen en het programma aanpak stikstof moeten uiteraard
over en weer op elkaar worden afgestemd, uitgaande van de verschillende doelstellingen van de achterliggende Europese regelgeving. De
maatregelen die in het kader van het programma aanpak stikstof worden
genomen ter verbetering van de waterkwaliteit of om verdroging tegen te
gaan, zullen in het algemeen ook bijdragen aan de verwezenlijking van de
11
12

Kamerstuk 32 646, nr. 13.
Richtlijn 2000/60/EG van het Europees Parlement en de Raad van 23 oktober 2000 tot
vaststelling van een kader voor communautaire maatregelen betreffende het waterbeleid
(PbEG 2000, L 327).

Tweede Kamer, vergaderjaar 2013–2014, 33 669, nr. 6

13

doelstellingen van de Kaderrichtlijn water. Indien dit niet het geval is moet
een afweging worden gemaakt tussen de doelstellingen van beide
richtlijnen. Zo kan verhoging van de grondwaterstand tijdelijk leiden tot
verhoogde uitspoeling van stikstof en een hogere nitraatconcentratie in
oppervlaktewater. Omgekeerd kunnen maatregelen ter verbetering van de
kwaliteit van het oppervlaktewater bijdragen aan de realisering van de
doelstellingen van de Vogelrichtlijn en de Habitatrichtlijn, bijvoorbeeld de
vermindering van de fosfaatconcentratie in de Waddenzee.
Bij de verlening van watervergunningen op grond van de Waterwet wordt
rekening gehouden met de waterplannen.
Hoofdstuk 2. Voorgestelde wijzigingen
De leden van de SGP-fractie vragen wat de opname van emissiebeperkende maatregelen via onder meer het Besluit ammoniak en veehouderij
in het programma aanpak stikstof betekent voor de mogelijkheden van
interne saldering.
Onder interne saldering wordt voor de toepassing van de Natuurbeschermingswet 1998 verstaan het treffen van maatregelen binnen dezelfde
inrichting als onderdeel van hetzelfde project, waardoor een toename van
stikstofdepositie die het gevolg is van bepaalde aspecten van het project,
bijvoorbeeld uitbreiding van het aantal dierplaatsen, geheel of ten dele
weer ongedaan worden gemaakt door andere aspecten van datzelfde
project, bijvoorbeeld het treffen van emissiereducerende stalmaatregelen.
Voor de toestemmingverlening voor projecten of andere handelingen en
het daarbij in voorkomend geval toedelen van ontwikkelingsruimte als
bedoeld in het voorgestelde artikel 19km, eerste lid, van de Natuurbeschermingswet 1998 (artikel I, onderdeel N, van het wetsvoorstel), is van
belang wat per saldo het effect van de door het project veroorzaakte
stikstofdepositie op de daarvoor gevoelige habitats is.
Het gebruik van emissiebeperkende huisvestingssystemen als voorgeschreven in het Besluit ammoniak en veehouderij is uiteraard zeer
bepalend voor de stikstofdepositie die vanuit veehouderijbedrijven
plaatsvindt: naarmate die eisen leiden tot minder depositie, zullen ook
minder mitigerende maatregelen noodzakelijk zijn om de effecten van de
depositie te ondervangen. Het gebruik maken van de mogelijkheid tot
interne saldering als voorzien in het Besluit ammoniak en veehouderij, te
weten het in bepaalde stallen niet toepassen van de «best beschikbare
technieken» maar in andere stallen juist verdergaande technieken
gebruiken, geldt ook als interne saldering voor de toepassing van de
Natuurbeschermingswet 1998. Voor de Natuurbeschermingswet 1998 is
de na toepassing van deze interne saldering resterende emissie relevant
voor de beoordeling van de effecten op Natura 2000-gebieden.
2.1 Opname van gebieden in het programma aanpak stikstof
De leden van de D66-fractie vragen op welke wijze en in welk tempo
gebieden worden opgenomen in het programma aanpak stikstof, wat de
consequenties hiervan zijn en of er een impasse dreigt als een provincie
zou weigeren in te stemmen met het programma.
Het kabinet streeft ernaar om alle stikstofgevoelige Natura 2000-gebieden,
waar aanvullende maatregelen getroffen moeten worden om de stikstofproblematiek hanteerbaar te maken, in het programma aanpak stikstof op
te nemen op het moment van vaststelling van dat programma. Latere
opname van gebieden is vooralsnog dan ook niet aan de orde. In het
theoretische geval dat gebieden later in het programma worden
opgenomen, leidt dit er voor die gebieden toe dat de in het programma
opgenomen aanvullende maatregelen voor die gebieden in een korter

Tweede Kamer, vergaderjaar 2013–2014, 33 669, nr. 6

14

tijdsbestek ten uitvoer moeten worden gelegd door de betrokken
bevoegde gezagen en door de beheerders van de gebieden, namelijk in de
resterende tijd van de periode waarvoor het programma is vastgesteld. Bij
de vaststelling van het maatregelenpakket kan daar uiteraard rekening
mee worden gehouden, mits een positief ecologisch resultaat voor het
betrokken gebied blijkens de gebiedsanalyse verzekerd is.
Het programma aanpak stikstof is een gezamenlijk programma van het
Rijk en de twaalf provincies, waar bestuurlijk groot commitment voor
bestaat. Ik vrees derhalve niet voor een impasse.
De leden van de D66-fractie vragen of het programma aanpak stikstof ook
betrekking kan hebben op andere natuurgebieden dan Natura
2000-gebieden.
De huidige Natuurbeschermingswet 1998 alsook het wetsvoorstel,
voorzien alleen in een programma aanpak stikstof voor Natura
2000-gebieden. Dit vanwege de urgentie om de belasting van Natura
2000-gebieden door stikstof, gegeven de Europese verplichtingen, terug te
dringen en om de impasse in de verlening van vergunningen voor
bedrijven in en rond die gebieden op te lossen. Hoewel het programma is
gericht op Natura 2000-gebieden, zullen veel daarin opgenomen
generieke maatregelen tevens leiden tot minder stikstofdepositie in
andere natuurgebieden, zoals beschermde natuurmonumenten en andere
gebieden die deel uitmaken van het natuurnetwerk Nederland – voorheen
de ecologische hoofdstructuur. Ook daar zal het programma dus een
gunstige uitwerking hebben op voor stikstof gevoelige natuurwaarden.
De leden van de D66-fractie hebben verschillende vragen over de
gebiedsanalyses en over de verhouding van deze analyses tot het
beheerplan.
De gebiedsanalyses moeten op een aantal punten nog worden aangescherpt alvorens opgenomen te kunnen worden in het programma aanpak
stikstof. De gebiedsanalyses vormen een belangrijke bouwsteen van het
programma aanpak stikstof. Zij bieden op gebiedsniveau de ecologische
onderbouwing dat met de combinatie van de maatregelen van het
programma, rekening houdend met de huidige stikstofdepositie en
autonome ontwikkelingen en rekening houdend met het ter beschikking
stellen van de voorziene ontwikkelingsruimte voor economische activiteiten, verzekerd is dat in het betrokken Natura 2000-gebied als gevolg van
stikstofdepositie geen verslechtering van de kwaliteit van de typen
habitats en habitats van soorten plaatsvindt en dat de realisatie van de
instandhoudingsdoelstellingen voor het gebied in termen van behoud of –
op termijn – herstel is geborgd. Daarmee zijn de gebiedsanalyses
essentieel voor het programma.
In de gebiedsanalyse wordt uitgegaan van de best beschikbare wetenschappelijke kennis op het gebied van ecologische herstelstrategieën en
(modellering van) stikstofdepositie. Bijstelling van de gebiedsanalyses
vindt zo nodig plaats na 3 en 6 jaar. Indien dat noodzakelijk is om
ontwikkelingen van nationaal belang doorgang te laten vinden, kan
bijstelling bij wijze van uitzondering ook tussentijds plaatsvinden.
Bij de gebiedsanalyses wordt overigens niet alleen de ecologische
effectiviteit beoordeeld, maar ook gekeken naar de kosteneffectiviteit en
naar draagvlak bij de betrokken bestuursorganen en het maatschappelijk
veld.
Er vindt een onafhankelijke beoordeling van de gebiedsanalyses plaats bij
opname van deze analyses in het programma aanpak stikstof. Deze
beoordeling wordt uitgevoerd door deskundigen die zijn aangesloten bij
het door het Bosschap beheerde samenwerkingsverband «Kennisnetwerk
Ontwikkeling en Beheer Natuurkwaliteit» (hierna: OBN). Zij kan worden

Tweede Kamer, vergaderjaar 2013–2014, 33 669, nr. 6

15

gezien als een soort «ecologische accountantsverklaring» ten aanzien van
de gebiedsanalyses.
De gebiedsgrenzen in de gebiedsanalyses worden bepaald door de
begrenzing van het Natura 2000-gebied en de ligging van de stikstofgevoelige natuurwaarden in het gebied waarvoor Natura 2000-doelstellingen
gelden. De depositieberekeningen die plaatsvinden met het rekeninstrument AERIUS hebben betrekking op de mate van stikstofbelasting van
deze stikstofgevoelige natuurwaarden. Er is geen sprake van een
onzekerheidsmarge bij de te hanteren gebiedsgrenzen.
In het beheerplan worden in onderlinge samenhang de specifieke
maatregelen beschreven om de Natura 2000-doelstellingen te realiseren,
stikstof gerelateerd en niet-stikstof gerelateerd. Voor de stikstofgerelateerde doelen zijn de in het programma aanpak stikstof opgenomen
gebiedsanalyses essentieel voor het kunnen afronden van de Natura
2000-beheerplannen door de daarvoor bevoegde gezagen.
De gebiedsanalyses worden opgesteld door het voortouwnemende
bevoegde gezag voor het beheerplan voor het desbetreffende Natura
2000-gebied, in overleg met de voor vaststelling van het beheerplan mede
bevoegde gezagen. De kosten en de personele inzet worden grotendeels
gedragen door de betrokken bevoegde gezagen (drie Ministers en
gedeputeerde staten van twaalf provincies). Wel is in 2011 aan de
provincies door de toenmalige Staatssecretaris van Economische Zaken,
Landbouw en Innovatie een aanvullend bedrag van afgerond 1 miljoen
euro uitgekeerd. De bestuurlijke lasten en kosten voor het opstellen van
de gebiedsanalyses zijn niet meegenomen in de door het LandbouwEconomisch Instituut (hierna: LEI) uitgevoerde analyse van de baten en
kosten van de programmatische aanpak stikstof. Dit is terecht aangezien
deze kosten ook zonder de programmatische aanpak gemaakt hadden
moeten worden, namelijk voor het beheerplan. Over de kosten van het
opstellen van beheerplannen leggen gedeputeerde staten in het kader van
de jaarrekening verantwoording af ten overstaan van provinciale staten;
de betrokken bevoegde gezagen van het Rijk leggen verantwoording aan
beide Kamers der Staten-Generaal af in het kader van de begrotingscyclus. Transparantie is dus geborgd.
De leden van de ChristenUnie-fractie vragen hoeveel gebieden in het
programma aanpak stikstof worden opgenomen, aan welke randvoorwaarden dan moet zijn voldaan, wat de relatie is tot de beheerplannen en
wat de consequenties zijn bij latere opname van gebieden in het
programma aanpak stikstof.
Zoals ik eerder heb aangegeven in antwoord op vragen van leden van de
D66-fractie, streeft het kabinet ernaar dat alle voor stikstofbelasting
gevoelige Natura 2000-gebieden in het programma aanpak stikstof zijn
opgenomen op het moment van vaststelling van dat programma; van het
later opnemen van gebieden is vooralsnog derhalve geen sprake. In de
memorie van toelichting bij het wetsvoorstel is in dit verband sprake van
133 gebieden; volgens de laatste inzichten op basis van de gebiedsanalyses gaat het evenwel om 128 gebieden. In al deze gebieden moeten in
verband met de stikstofbelasting in aanvulling op het generieke beleid
specifieke maatregelen getroffen worden om de instandhoudingsdoelstellingen te realiseren.
Voordat gebieden in het programma opgenomen kunnen worden, moet
een gebiedsanalyse zijn uitgevoerd, die wordt beoordeeld door onafhankelijke deskundigen. Verwezen zij dienaangaande naar het voorgaande
antwoord op vragen van leden van de D66-fractie.
In het theoretische geval dat een gebied later aan het programma wordt
toegevoegd, kan dat betekenen dat de maatregelen met betrekking tot dat
gebied door de betrokken bevoegde gezagen en beheerders in een kortere
periode moeten worden uitgevoerd, gelet op de nog resterende tijd van

Tweede Kamer, vergaderjaar 2013–2014, 33 669, nr. 6

16

de programmaperiode. Het is raadzaam dat het voor het beheerplan van
het desbetreffende gebied bevoegde gezag in dat geval toetst of dat
haalbaar is. In het theoretische geval dat later een gebied wordt toegevoegd, heeft dat geen consequenties voor beheerplannen van reeds
opgenomen gebieden. De ontwikkelingsruimte wordt per gebied bepaald
en staat los van de te nemen maatregelen in andere gebieden. Wel kan
het zijn dat voor economische activiteiten bij het ene gebied ook een
beroep moet worden gedaan op ontwikkelingsruimte voor een ander
gebied, omdat de betrokken activiteit ook effecten in dat andere gebied
heeft. Dit onderstreept ook het belang om alle relevante voor stikstof
gevoelige gebieden in het programma op te nemen.
De leden van de ChristenUnie-fractie vragen of de eisen waaraan de
gebiedsanalyses moeten voldoen wettelijk worden vastgelegd. Zij vragen
verder naar de stand van de uitvoering van de gebiedsanalyses.
In het voorgestelde onderdeel h van artikel 19kh, eerste lid, van de
Natuurbeschermingswet 1998 (artikel I, onderdeel J) wordt bepaald welke
elementen de gebiedsanalyse in elk geval moet bevatten. Volgens de
voorgestelde wettelijke bepaling maakt de analyse onderdeel uit van het
programma aanpak stikstof. Daarmee zijn ook de algemene bepalingen
met betrekking tot het programma van toepassing, zoals de mogelijkheid
om zienswijzen naar voren te brengen overeenkomstig afdeling 3.4 van de
Algemene wet bestuursrecht. Over de precieze uitvoering van de
gebiedsanalyses zijn nadere bestuurlijke afspraken gemaakt tussen de bij
het programma aanpak stikstof betrokken bevoegde gezagen.
Voor alle 128 Natura 2000-gebieden die in het programma worden
opgenomen zijn gebiedsanalyses opgesteld. Deze zijn inmiddels beoordeeld door onafhankelijke deskundigen. De resultaten van deze beoordeling worden gebruikt om eind dit jaar tot afronding van de gebiedsanalyses te komen, zodat de gebiedsanalyses in het programma aanpak
stikstof kunnen worden opgenomen.
Voorts vragen de ChristenUnie-fractieleden of de positie van de deskundigen van het OBN wordt vastgelegd.
Het OBN-netwerk is een samenwerkingsverband zonder formele status,
voor de instandhouding waarvan thans primair het Bosschap verantwoordelijk is. Bij het samenwerkingsverband zijn gerenommeerde deskundigen
aangesloten die onafhankelijk opereren. De positie van de deskundigen
die de gebiedsanalyse toetsen, is vastgelegd in de door de Staatssecretaris van Economische Zaken verleende opdracht voor de uitvoering van
de beoordeling. De deskundigen geven op basis van hun beoordeling van
de gebiedsanalyses een richtinggevend advies voor het realiseren van het
minimaal noodzakelijke kwaliteitsniveau voor de gebiedsanalyses. Het is
vervolgens de verantwoordelijkheid van de voortouwnemers voor de
gebiedsanalyses – het bevoegde gezag dat tevens het voortouw neemt
voor de opstelling van het beheerplan voor het betrokken gebied – om de
noodzakelijke verbeteringen van de gebiedsanalyses door te voeren en de
verantwoordelijkheid van de Minister van Economische Zaken (volgens de
huidige portefeuilleverdeling: de Staatssecretaris) en de Minister van
Infrastructuur en Milieu om in overeenstemming met de bevoegde
gezagen voor de beheerplannen voor de betrokken Natura 2000-gebieden
te besluiten over het programma waarin de gebiedsanalyses zijn
opgenomen.
De leden van de SGP-fractie vragen naar de stand van zaken en de
toetsing van de gebiedsanalyses en naar hun openbaarheid.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2013–2014, 33 669, nr. 6

17

Voor de stand van zaken en de toetsing van de gebiedsanalyses verwijs ik
u naar mijn antwoorden op vragen van leden van de D66-fractie en van de
ChristenUnie-fractie ter zake. De gebiedsanalyses maken integraal
onderdeel uit van het programma aanpak stikstof. Zij zullen ter inzage
worden gelegd met de rest van het ontwerpprogramma in het kader van
de uniforme openbare voorbereidingsprocedure als bedoeld in afdeling
3.4 van de Algemene wet bestuursrecht. Het definitieve programma, met
inbegrip van de gebiedsanalyses, wordt bekend gemaakt door kennisgeving in de Staatscourant en zal daarnaast teven op elektronische wijze
bekend worden gemaakt (voorgesteld artikel 19kg, zesde en zevende lid;
artikel I, onderdeel I, van het wetsvoorstel).
De SGP-fractieleden vragen of voldoende ontwikkelingsruimte
beschikbaar is om de behoefte te dekken.
Een definitief beeld over de beschikbare ontwikkelingsruimte per gebied
en over in hoeverre deze voldoet aan de behoefte kan ik op dit moment
nog niet geven. Vooralsnog is het beeld dat er gemiddeld genomen
voldoende ontwikkelingsruimte beschikbaar is om de verwachte behoefte
te kunnen dekken. De huidige berekeningen in combinatie met de
gebiedsanalyses kunnen aanleiding zijn om lokaal nader te bezien of de
ruimte voldoende is, dan wel of aanvullende maatregelen voor dat gebied
moeten worden voorzien.
Ten aanzien van de door deze leden specifiek genoemde ruimte voor
bedrijven die tussen 2005 en 2009 op grond van een milieuvergunning zijn
uitgebreid, zij opgemerkt dat het feitelijke gebruik is meegenomen als
onderdeel van de bestaande depositie waarmee in het kader van het
programma aanpak stikstof en de daarvan deel uitmakende gebiedsanalyses wordt gerekend. Het programma levert derhalve over het algemeen
de onderbouwing dat vergunningverlening ter legalisering van deze
bestaande situaties in overeenstemming is met de doelstellingen voor de
onderscheiden Natura 2000-gebieden. Als er sprake is van een ten aanzien
van de stikstofdepositie ongewijzigde situatie, hoeft daarvoor niet apart
ontwikkelingsruimte te worden toegekend. In die gevallen dat er sprake is
van een piekbelasting moet de situatie nader worden bekeken.
De leden van de SGP-fractie vragen in hoeverre voldoende depositieruimte beschikbaar is voor bedrijfsontwikkelingen onder een grenswaarde
van 1 mol per hectare per jaar.
Bij de bepaling van de depositieruimte is uitgegaan van het scenario
waarbij een grote economisch groei plaatsvindt. Op basis daarvan zijn
voor een breed scala aan economische activiteiten de effecten op de
stikstofdepositie geprognosticeerd. Daarin zijn ook meegenomen
bedrijfsontwikkelingen die door hun omvang of afstand tot gevoelige
gebieden vallen onder een grenswaarde van 1 mol per hectare per jaar.
Op basis van de analyse van de verwachte ontwikkelingen in verschillende sectoren zal een deel van de depositieruimte worden gereserveerd
voor economische activiteiten onder de grenswaarde. Dit deel van de
depositieruimte kan niet worden gebruikt voor de toedeling van ontwikkelingsruimte bij toestemmingsbesluiten als bedoeld in het voorgestelde
artikel 19km van de Natuurbeschermingswet 1998 voor projecten met
effecten boven de grenswaarde. Definitieve berekeningen moeten
uitwijzen in hoeverre er in de gebieden voldoende ontwikkelingsruimte
beschikbaar komt met het programma aanpak stikstof. Voorlopige
berekeningen laten zien dat er in vrijwel alle gebieden gemiddeld
voldoende ontwikkelingsruimte beschikbaar kan komen. Op de
monitoring van het gebruik dat wordt gemaakt van de depositie die is
gereserveerd voor ontwikkelingen die onder de grenswaarde vallen, zij

Tweede Kamer, vergaderjaar 2013–2014, 33 669, nr. 6

18

verder verwezen naar paragraaf 2.5 van deze nota naar aanleiding van het
verslag.
De leden van de SGP-fractie wijzen op een uitspraak van de Afdeling
bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin is uitgemaakt dat voor
Vogelrichtlijngebieden niet 10 december 2004 maar de datum van
aanwijzing van het gebied als referentiedatum heeft te gelden. De
verplichting om verslechtering van de kwaliteit van voor stikstof gevoelige
habitats te voorkomen geldt vanaf die referentiedatum. Zij vragen naar
het gevolg voor de ontwikkelingsruimte.
De feitelijke bedrijfssituatie van de bedrijven die vóór 2004 zijn uitgebreid
op basis van een milieuvergunning of een melding op grond van de Wet
milieubeheer zijn onderdeel van de depositiegegevens waarmee bij de
totstandkoming van het programma aanpak stikstof wordt gewerkt. In de
meeste gebieden heeft in die periode een afname van de depositie
plaatsgevonden. Dat is op zich positief voor de ontwikkelingsruimte.
Tegelijkertijd kan sprake zijn van de noodzaak om in sommige gebieden
extra herstel te plegen in het licht van de relevante referentiedatum, wat
mogelijk minder ruimte biedt voor ontwikkelingen in en rond dat gebied.
In hoeverre dat in sommige gebieden het geval is, zullen de gebiedsanalyses die thans worden afgerond moeten uitwijzen.
De leden van de fractie van de Partij voor de Dieren vragen of en op welke
gronden gebieden buiten het programma aanpak stikstof blijven.
In het programma aanpak stikstof worden alleen die stikstofgevoelige
Natura 2000-gebieden opgenomen waarvoor uit de gebiedsanalyse blijkt
dat er aanvullende maatregelen genomen moeten worden om op termijn
de Natura-2000 doelstellingen te realiseren. De beoordeling daarvan vindt
plaats op basis van de gebiedsanalyses. Het gaat naar de laatste inzichten
om 128 gebieden. Voor de overige gebieden geldt dat bij de voorziene
ontwikkelingen geen verslechtering of significant negatieve effecten door
stikstofdepositie optreden, zodat vergunningverlening voor dat aspect
over het algemeen geen probleem zal zijn.
2.2 Ontwikkelingsruimte
De leden van de VVD-fractie vragen naar de verhouding tussen de door
provincies gereserveerde ontwikkelingsruimte en de bij ministeriële
regeling gereserveerde ontwikkelingsruimte.
Het ligt in de bedoeling om in de ministeriële regeling op grond van het
voorgestelde artikel 19kn, eerste lid (artikel I, onderdeel N, van het
wetsvoorstel), ter uitvoering van het programma aanpak stikstof ontwikkelingsruimte te reserveren voor prioritaire projecten. De ontwikkelingsruimte die beschikbaar is voor de periode waarvoor het programma
aanpak stikstof geldt, wordt verdeeld in twee segmenten. De ontwikkelingsruimte in het zogenoemde «segment één» zal alleen beschikbaar zijn
voor specifieke prioritaire projecten, waarvoor in de ministeriële regeling
beoogd wordt ontwikkelingsruimte te reserveren. Het betreft hierbij dan
niet alleen rijksprojecten van nationaal belang, maar ook projecten die
regionaal van belang zijn. De resterende ontwikkelingsruimte die dan
beschikbaar zal zijn voor het tijdvak waarvoor het programma geldt, zal
worden opgenomen in het zogenoemde «segment twee». De bevoegde
gezagen voor de in het voorgestelde artikel 19km, eerste lid, bedoelde
toestemmingsbesluiten kunnen de ontwikkelingsruimte uit segment twee
alsdan toedelen aan projecten waarvoor niet specifiek ruimte is gereserveerd. Desgewenst kunnen provincies in aanvulling op de ministeriële
regeling ontwikkelingsruimte uit segment twee reserveren in provinciale

Tweede Kamer, vergaderjaar 2013–2014, 33 669, nr. 6

19

beleidsregels. De reserveringen in de ministeriële regeling zullen
voorrang hebben op eventuele provinciale reserveringen die niet in de
regeling hun beslag zullen krijgen.
Gelet op de gezamenlijke verantwoordelijkheid van het Rijk en de
provincies, zullen de Ministers van Economische Zaken (ingevolge de
huidige portefeuilleverdeling: de Staatssecretaris) en de Minister van
Infrastructuur en Milieu de ministeriële regeling waarin de reserveringen
worden opgenomen vaststellen in overeenstemming met de bestuursorganen die het beheerplan vaststellen voor de in het programma
opgenomen Natura 2000-gebieden waarin de stikstofdepositie die de in
het voorgestelde artikel 19kn, eerste lid, bedoelde projecten of andere
handelingen veroorzaken, zich hoofdzakelijk voordoet: de Minister van
Defensie en gedeputeerde staten van de twaalf provincies (voorgesteld
artikel 19kq, derde lid; artikel I, onderdeel N, van het wetsvoorstel).
Een centrale registratie van de reservering en toedeling van ontwikkelingsruimte zal plaatsvinden met behulp van het door de Minister van
Economische Zaken (ingevolge de huidige portefeuilleverdeling: de
Staatssecretaris) beheerde reken- en registratie-instrument AERIUS.
Provincies en Rijk zullen zich bij het toedelen van ontwikkelingsruimte
baseren op dit systeem. In het programma aanpak stikstof zal worden
vastgesteld welke reservering van ontwikkelingsruimte gemaakt kan
worden voor specifieke projecten en welk deel van de ontwikkelingsruimte toegedeeld kan worden aan andere projecten. De ontwikkelingsruimte die voor projecten zal zijn gereserveerd, dient alsdan door
bestuursorganen in acht te worden genomen bij het toedelen van
ontwikkelingsruimte voor andere projecten (voorgesteld artikel 19km,
tweede lid, eerste volzin). Het systeem van AERIUS zal verzekeren dat de
gereserveerde ruimte niet aan andere projecten of handelingen kan
worden toegedeeld. Door deze voorzieningen zal het dubbel reserveren en
uitgeven van ontwikkelingsruimte worden voorkomen. Provincies
ontwikkelen op dit moment beleidsregels om de toedeling van ontwikkelingsruimte transparant te laten verlopen.
De VVD-fractieleden vragen om duidelijkheid over het voorgestelde artikel
2, zesde lid, van de Natuurbeschermingswet 1998.
De Natuurbeschermingswet 1998 gaat uit van het principe dat er één
bevoegd gezag is voor vergunningen met betrekking tot een Natura
2000-gebied. De hoofdregel is dat dit gedeputeerde staten zijn van de
provincie waarin het Natura 2000-gebied dat schade kan ondervinden
door het project of de andere handeling geheel of grotendeels is gelegen
(artikel 19d, eerste lid, in samenhang met artikel 2, eerste lid). Dat is
slechts anders wanneer de effecten van het project of de handeling zich
hoofdzakelijk voordoen in een andere provincie, in welk geval gedeputeerde staten van die andere provincie het bevoegd gezag zijn (artikel 2a,
tweede lid, van de Natuurbeschermingswet 1998). Het voorgestelde artikel
2, zesde lid, en de voorgestelde tweede volzin van artikel 2a, tweede lid,
van de Natuurbeschermingswet 1998 (artikel I, onderdelen B en C, van het
wetsvoorstel) stellen buiten twijfel dat het bevoegde gezag tevens de
effecten van het betrokken project of de andere handeling voor andere
Natura 2000-gebieden bij de vergunningverlening betrekt; daarvoor hoeft
dus niet een aparte vergunningprocedure te worden doorlopen.
De leden van de SP-fractie vragen wat wordt bedoeld met gebiedsniveau
en op welke wijze hier in het reken- en registratie-instrument AERIUS mee
gewerkt wordt.
Met «gebiedsniveau» wordt bedoeld dat – overeenkomstig de Vogelrichtlijn en de Habitatrichtlijn – het Natura 2000-gebied het uitgangspunt
is. Voor de stikstofdepositieberekeningen met behulp van het reken- en

Tweede Kamer, vergaderjaar 2013–2014, 33 669, nr. 6

20

registratie-instrument AERIUS wordt de begrenzing van het Natura
2000-gebied aangehouden en de ligging van de specifieke stikstofgevoelige typen natuurlijke habitats en habitats van soorten daarbinnen. Met
AERIUS wordt voor elk gebied afzonderlijk de depositie vanuit alle
bronnen berekend, zowel op korte als op lange afstand. Er wordt dus geen
cirkel gehanteerd rondom elk gebied. Er is dus geen sprake van overlap
van grenzen.
Conform de Europese kaders worden de netto «export» van stikstof vanuit
Nederland alsook de «import» van stikstof uit het buitenland in het
AERIUS-systeem meegenomen, ook bij de berekening van de belasting
van de onderscheiden Natura 2000-gebieden die zijn opgenomen in het
programma aanpak stikstof. Dat laatste is met name van belang voor de
Natura 2000-gebieden die dicht bij de landsgrenzen zijn gelegen.
De leden van de SP-fractie vragen een toelichting op het reken- en
registratie-instrument AERIUS.
In AERIUS wordt voor de bepaling van de stikstofdepositie gebruik
gemaakt van het verspreidingsmodel voor Operationele Prioritaire Stoffen
(OPS) van het Rijksinstituut voor Volksgezondheid en Milieu (RIVM) en het
Planbureau voor de Leefomgeving (PBL). Belangrijke gegevens in dit
model zijn de emissies van stikstofverbindingen in Nederland en andere
Europese landen, de weersomstandigheden (hoe verspreidt de stikstof
zich) en landgebruikeigenschappen (voor de bepaling van de hoeveelheid
stikstof die er neerkomt). Het verspreidingsmodel OPS differentieert daar
waar dat nodig is. De verspreiding van stoffen is universeel; de verschillende stikstofverbindingen worden dan ook identiek behandeld. Met
verschillen in bronparameters (zoals de hoogte waarop de emissie wordt
uitgestoten) en stofeigenschappen (bepalend bij de atmosferische
omzetting en de depositie) wordt rekening gehouden. De beschrijving van
en documentatie met betrekking tot het OPS-model is te vinden op de
website van het RIVM.
Veel van in het AERIUS-model gebruikte gegevens (bijvoorbeeld
chemische omzettingen, depositie) zijn gebaseerd op empirie. Er is sprake
van een deterministisch model. Voor de verschillende stikstofverbindingen in AERIUS wordt gebruik gemaakt van verschillende emissiebronbestanden – qua hoeveelheid, ruimtelijke verdeling en bronkarakteristieken. Daarnaast worden stofspecifieke eigenschappen op basis van
literatuurgegevens en metingen in het model ingevoerd.
De gegevens in het AERIUS-model worden gevalideerd en gekalibreerd
door middel van meetgegevens met betrekking tot stikstofcomponenten
(ammoniak, stikstofoxiden, ammonium, nitraat in regenwater) die
afkomstig zijn uit het Landelijk Meetnet Luchtkwaliteit (LML) en het
Meetnet Ammoniak Natuur (MAN) van het RIVM. AERIUS berekent alleen
de hoeveelheid depositie van stikstof op een bepaalde locatie. De kwaliteit
van de voor stikstof gevoelige habitats wordt gevolgd in het kader van de
monitoring van het programma aanpak stikstof.
Hoewel een systeem zoals AERIUS als zodanig niet wordt gebruikt in de
Europese Unie, zijn de rekenmethoden die ten grondslag liggen aan het
model in de wetenschap algemeen geaccepteerd. Met AERIUS heeft
Nederland een model ontwikkeld waarmee de daadwerkelijke depositie zo
nauwkeurig mogelijk wordt bepaald. In andere lidstaten is er dan ook veel
belangstelling voor.
Onlangs is door TNO een review van AERIUS uitgevoerd en is een
internationale review uitgevoerd van het verspreidingsmodel OPS. Beide
rapporten zijn te vinden op de website pas.natura2000.nl of aerius.nl.
De leden van de SP-fractie vragen naar de wijze waarop ontwikkelingsruimte wordt verdeeld tussen verschillende activiteiten.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2013–2014, 33 669, nr. 6

21

Ontwikkelingsruimte kan ingevolge het voorgestelde artikel 19km, eerste
lid (artikel I, onderdeel N, van het wetsvoorstel) door het desbetreffende
bevoegde gezag worden toegedeeld aan projecten of andere handelingen
bij de verlening van een vergunning op grond van artikel 19d van de
Natuurbeschermingswet 1998, de vaststelling van een beheerplan voor
een Natura 2000-gebied waarin projecten of andere handelingen worden
opgenomen die daarmee zijn vrijgesteld van de vergunningplicht op
grond van artikel 19d van de Natuurbeschermingswet 1998, de verlening
van een omgevingsvergunning waarbij de ingevolge de Natuurbeschermingswet 1998 vereiste toets op de gevolgen voor Natura 2000-gebieden
is verricht, de vaststelling van een tracébesluit op grond van de Tracéwet,
van een wegaanpassingsbesluit op grond van de Spoedwet wegverbreding, een bestemmingsplan dat betrekking heeft op een ontwikkelingsgebied als bedoeld in artikel 2.3 van de Crisis- en herstelwet, of van een
ander besluit dat bij ministeriële regeling is aangewezen.
Het gaat om alle projecten of andere handelingen die – kort gezegd –
schadelijke gevolgen voor Natura 2000-gebieden kunnen hebben. Het kan
gaan om landbouwactiviteiten, om infrastucturele activiteiten, maar ook
bijvoorbeeld om industriële activiteiten of andere vormen van bedrijvigheid. Met behulp van het reken- en registatie-instrument AERIUS kan
het bevoegd gezag voor het toestemmingsbesluit bepalen of het
betrokken project of de andere handeling leidt tot een toename van
stikstofdepositie op een daarvoor gevoelige habitat. Ingeval sprake is van
een toename van de stikstofdepositie kan – ingeval bij het toestemmingsbesluit voldoende ontwikkelingsruimte wordt toegekend en wordt
afgeschreven van de in totaal beschikbare ontwikkelingsruimte – op basis
van het programma aanpak stikstof ecologisch worden onderbouwd dat
het project of de andere handeling niet leidt tot een verslechtering van de
kwaliteit van de betrokken habitats en ook de instandhoudingsdoelstellingen voor het Natura 2000-gebied niet in gevaar brengt.
Voor projecten en andere handelingen die prioriteit hebben gezien hun
nationale of regionale belang kan, zoals in het voorgaande in antwoord op
vragen van de leden van de Partij voor de Dieren-fractie is aangegeven,
ontwikkelingsruimte worden gereserveerd. Zo wordt gewaarborgd dat
deze in een later stadium doorgang kunnen vinden. Deze projecten en
andere handelingen worden bij ministeriële regeling op grond van het
voorgestelde artikel 19kn, eerste lid, aangewezen. Op de wijze waarop
rekening is gehouden met de effecten van autonome ontwikkelingen – die
niet als project of andere handeling zijn aan te merken en waarvoor geen
toestemmingsbesluit als bedoeld in het voorgestelde artikel 19km, eerste
lid vereist is – is in hoofdstuk 1 van deze nota naar aanleiding van het
verslag naar aanleiding van een vraag van de leden van de Partij voor de
Dieren-fractie ingegaan.
Het ligt in het voornemen om de toedeling van ontwikkelingsruimte die
niet is gereserveerd voor prioritaire projecten, te laten plaatsvinden op
basis van aangevraagde vergunningen, overeenkomstig de uitgangspunten die daarvoor zijn vastgesteld in het programma aanpak stikstof,
met inachtneming van het in het voorgaande beschreven onderscheid
tussen «segment één» en «segment twee». Met inachtneming van die
uitgangspunten kunnen de bevoegde gezagen voor de toestemmingsbesluiten in beleidsregels zelf beleid formuleren, bijvoorbeeld over de
gevallen waarin, de mate waarin en de voorwaarden waaronder de
toedeling van ontwikkelingsruimte geschiedt, welke prioriteiten daarbij
gelden en in welke volgorde aanvragen worden behandeld.
De provincies ontwikkelen op dit moment beleidsregels om de toedeling
van ontwikkelingsruimte transparant te laten verlopen. Als geen
aanvullend beleid wordt geformuleerd, geldt de volgorde van ontvangst.
Voorts vragen de leden van de SP-fractie of in alle gevallen een
omgevingsvergunning geldt.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2013–2014, 33 669, nr. 6

22

De omgevingsvergunning geldt uitsluitend voor bepaalde locatiegebonden activiteiten waarvoor de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht een dergelijke vergunning voorschrijft, en dus niet in alle gevallen.
Het kan zijn dat voor een specifieke activiteit geen omgevingsvergunning
is vereist, maar dat wel een vergunningplicht geldt op grond van artikel
19d van de Natuurbeschermingswet 1998 of dat de natuurtoets onderdeel
is van een ander besluit. Ingeval voor de betrokken activiteit een
omgevingsvergunning vereist is en tevens een vergunning op grond van
artikel 19d, van de Natuurbeschermingswet 1998, kan de op grond van dat
artikel en de artikelen 19e, 19f en 19g van de Natuurbeschermingswet
1998 vereiste toets van de gevolgen voor Natura 2000-gebieden worden
meegenomen bij de verlening van de omgevingsvergunning. Als die toets
positief uitvalt, verleent het normaliter bevoegde gezag voor de verlening
van de Natuurbeschermingswetvergunning een verklaring van geen
bedenkingen aan het bevoegd gezag voor de omgevingsvergunning,
doorgaans burgemeester en wethouders van een gemeente. In hoofdstuk
IX van de huidige Natuurbeschermingswet 1998 is dit «aanhaken» bij de
omgevingsvergunning geregeld.
De SP-fractieleden informeren of een aparte ambtelijke dienst wordt
opgebouwd rond de programmatische aanpak stikstof.
Ik overweeg om bepaalde uitvoeringstaken te beleggen bij een
«PAS-bureau»; het gaat dan met name om taken gerelateerd aan het
beheer van het reken- en registratie-instrument AERIUS, om ondersteuning van de bevoegde gezagen, om communicatie en om monitoring
van de uitvoering en de resultaten van het programma. Over de wijze
waarop dit PAS-bureau wordt vormgegeven overleg ik met de Minister
van Infrastructuur en Milieu en met de provincies.
De leden van de SP-fractie vragen wat het gevolg is als voor een project,
bijvoorbeeld een project dat onder de Crisis- en Herstelwet valt, geen
ontwikkelingsruimte is gereserveerd en of ruimte kan worden toegedeeld
ten laste van andere gebieden.
Bij de berekening van de hoeveelheid ontwikkelingsruimte per gebied
wordt rekening gehouden met de verwachte economische ontwikkelingen
in en rond dat gebied. Als voor een bepaald Natura 2000-gebied de
hoeveelheid ontwikkelingsruimte beperkt is, kan dit evenwel betekenen
dat voor activiteiten waarvoor geen ruimte is gereserveerd, geen
ontwikkelingsruimte beschikbaar is. Voor projecten die onder de Crisis- en
herstelwet vallen en waarvoor nog een toestemmingsbesluit moet
worden genomen, zal veelal ontwikkelingsruimte worden gereserveerd.
Verplaatsing van ontwikkelingsruimte van het ene naar het andere gebied
is niet mogelijk, omdat de hoeveelheid ontwikkelingsruimte wordt
bepaald door de specifieke vereisten die overeenkomstig de Vogelrichtlijn
en de Habitatrichtlijn voor het desbetreffende gebied gelden in het licht
van de instandhoudingsdoelstellingen.
De leden van de SP-fractie vragen zich af wat de functie van het
beheerplan is, wanneer het bevoegd gezag voor elk project of elke andere
handeling toestemming verleent met gebruikmaking van ontwikkelingsruimte.
De Natuurbeschermingswet 1998 verplicht het bevoegd gezag om een
beheerplan op te stellen, waarin wordt beschreven welke instandhoudingsmaatregelen getroffen dienen te worden en op welke wijze. De
functie van het beheerplan wordt ondersteund door het programma
aanpak stikstof. De partijen die bij de totstandkoming van het beheerplan
zijn betrokken, zijn eveneens bij de gebiedsmaatregelen van het
programma aanpak stikstof betrokken.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2013–2014, 33 669, nr. 6

23

De belangrijkste functie van een beheerplan is de uitwerking van de
instandhoudingsdoelstellingen en de maatregelen in omvang, ruimte en
tijd. Het ziet daarbij, in tegenstelling tot het programma aanpak stikstof,
niet alleen op de gevolgen van stikstofdepositie maar ook op andere
aspecten, zoals watervervuiling of verstoringen. Beheerplannen zijn van
grote waarde vanwege de samenhangende aanpak die daarmee door het
bevoegd gezag kan worden gerealiseerd. Daarnaast is de waarde van een
beheerplan mede gelegen in de duidelijkheid die het kan geven over
mogelijkheden en beperkingen voor gebruikers van het Natura
2000-gebied en de burgers en ondernemers daar omheen. Het kan
daartoe beschrijven welke handelingen en ontwikkelingen in het gebied
en daarbuiten, in voorkomend geval onder nader in het beheerplan
aangegeven voorwaarden en beperkingen, het bereiken van de instandhoudingsdoelstelling niet in gevaar brengen, mede gelet op de instandhoudingsmaatregelen die worden getroffen. Deze handelingen zijn
ingevolge artikel 19d, tweede lid, van de Natuurbeschermingswet 1998
uitgezonderd van de vergunningplicht. Om te onderbouwen dat de
instandhoudingsdoelstellingen niet in gevaar worden gebracht – of, in
geval het een project dat significante gevolgen voor het gebied kan
hebben betreft, dat is voldaan aan de voorwaarden, genoemd in de
artikelen 19g en 19h van de Natuurbeschermingswet 1998 – kan het
bevoegd gezag ingevolge artikel 19km, eerste lid, ontwikkelingsruimte
toedelen in een beheerplan.
Als een project of andere handeling niet is opgenomen in het beheerplan,
geldt de vergunningplicht onverkort. In dat geval kan het bevoegd gezag
ontwikkelingsruimte gebruiken om het verlenen van een vergunning te
onderbouwen, mits deze beschikbaar is. Hiermee wordt niet afgeweken
van de thans bestaande situatie, waarbij het bevoegd gezag ook vergunningen kan verlenen aan bepaalde activiteiten die (nog) niet in een
beheerplan zijn opgenomen.
De leden van de SP-fractie vragen of de regering het programma aanpak
stikstof als mitigerende maatregel ziet.
Het programma aanpak stikstof als zodanig kwalificeert niet als mitigerende maatregel. De maatregelen die in het programma zijn opgenomen
zijn (deels) wel aan te merken als mitigerende maatregelen. Voor meer
uitleg hierover verwijs ik naar het eerdere antwoord op de vragen die de
leden van de SGP-fractie ter zake hebben gesteld. Het maatregelenpakket
van het programma aanpak stikstof is zodanig vorm gegeven dat
verzekerd wordt dat voor de habitats in de verschillende Natura
2000-gebieden de instandhoudingsdoelstellingen in termen van behoud
of herstel zullen worden gerealiseerd.
De leden van de CDA-fractie vragen het voorstel om de voorziening van
artikel 19kd van de Natuurbeschermingswet 1998 te laten vervallen, nader
toe te lichten.
De voorziening van artikel 19kd van de Natuurbeschermingswet 1998 was
oorspronkelijk bedoeld voor – kort gezegd – bestaande en nieuwe
projecten die weliswaar stikstofdepositie veroorzaken, maar nergens
leiden tot een toename daarvan. Voor die projecten is geen Natura
2000-vergunning vereist. Naderhand is het toepassingsbereik van deze
voorziening uitgebreid naar de vaststelling van plannen die nergens
leiden tot een toename van stikstofdepositie. Wanneer het programma
aanpak stikstof is vastgesteld, is die voorziening niet meer nodig. Vanaf
dat moment geschiedt de beoordeling van projecten die stikstofdepositie
veroorzaken, op basis van het programma en de daarin vastgelegde
uitgangspunten voor onder meer de toekenning van ontwikkelingsruimte.
Datzelfde geldt voor de beoordeling van projecten die door een bestem-

Tweede Kamer, vergaderjaar 2013–2014, 33 669, nr. 6

24

mingsplan mogelijk worden gemaakt. Ik verwijs ter zake naar mijn eerdere
antwoord op vragen van de leden van SGP-fractie in hoofdstuk 1 van deze
nota naar aanleiding van het verslag over de passende beoordeling van
bestemmingsplannen.
De leden van de CDA-fractie vragen een nadere toelichting op het in het
wetsvoorstel opgenomen verbod op saldering. Zij verzoeken in dit
verband of de in artikel 19kd van de Natuurbeschermingswet 1998
opgenomen voorziening behouden kan blijven voor de beginperiode
waarin het programma aanpak stikstof van kracht is.
Het voorgestelde artikel 19km, derde lid, bevat een verbod op externe
saldering. Extern salderen houdt in dat een project of andere handeling
die in een Natura 2000-gebied stikstofdepositie veroorzaakt, wordt
toegestaan omdat in onmiddellijke samenhang daarmee een andere
handeling die een grotere stikstofdepositie op dezelfde habitat veroorzaakt, wordt beëindigd of beperkt. Aan externe saldering bestaat geen
behoefte meer. Het programma aanpak stikstof geldt immers als exclusief
kader voor het verlenen van toestemming, voor projecten of andere
handelingen die kunnen leiden tot een toename van de stikstofdepositie
op Natura 2000-gebieden, onder toedeling van ontwikkelingsruimte.
Behoud van de mogelijkheid van externe saldering zou de werking van
het programma aanpak stikstof ondergraven, omdat de ontwikkelingsruimte dan tweemaal zou worden benut. Dat is ook het geval als de in
artikel 19kd opgenomen voorziening – tijdelijk – zou blijven bestaan naast
het programma.
Overigens zij erop gewezen dat artikel 19kd van de Natuurbeschermingswet 1998, gelet op het advies van de Afdeling advisering van de
Afdeling bestuursrechtspraak en gezien de vaste jurisprudentie van de
Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State, geen functie kan
toekomen waar het een eventuele uitzondering op de vergunningplicht
betreft. De Afdeling advisering heeft er in haar advies op gewezen dat een
project dat significante gevolgen kan hebben, gelet op het bepaalde in
artikel 6, derde lid, van de Habitatrichtlijn vooraf passend beoordeeld
moet worden. Een uitzondering van de vergunningplicht, zoals beoogd
met artikel 19kd, waarborgt niet dat een voorafgaande passende
beoordeling van deze projecten plaatsheeft, aldus de Afdeling.
Voor de goede orde wijs ik er voorts op dat het voorgestelde verbod in
artikel 19km, derde lid, geen betrekking heeft op interne saldering. Deze
mogelijkheid blijft bestaan. Ik verwijs naar mijn antwoord op vragen van
leden van de SGP-fractie over interne saldering aan het begin van dit
hoofdstuk.
De leden van de CDA-fractie vragen waarom de termen «ontwikkelingsruimte» en «depositieruimte» naast elkaar worden gebruikt.
«Ontwikkelingsruimte» is volgens de voorgestelde begripsomschrijving in
artikel 1 onderdeel q van de Natuurbeschermingswet 1998 (artikel I,
onderdeel A, van het wetsvoorstel) de stikstofdepositie die in het kader
van het programma met betrekking tot een daarin opgenomen Natura
2000-gebied kan worden toegedeeld in of gereserveerd voor besluiten als
bedoeld in het voorgestelde artikel 19km, eerste lid. De ontwikkelingsruimte wordt bij toestemmingsbesluiten toegekend, ter ondervanging van
negatieve effecten die nieuwe projecten of andere handelingen door de
veroorzaakte stikstofdepositie kunnen hebben op natuurlijke habitats of
habitats van soorten in Natura 2000-gebieden. Ontwikkelingsruimte is
onderdeel van de depositieruimte, dat wil zeggen de totale hoeveelheid
depositie waarmee in het programma aanpak stikstof rekening is
gehouden bij de bepaling van de benodigde maatregelen om – kort
gezegd – de Natura 2000-doelstellingen in de betrokken gebieden te
realiseren.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2013–2014, 33 669, nr. 6

25

De leden van de D66-fractie zijn van mening dat de regels voor de
toedeling en reservering van de ontwikkelingsruimte bij algemene
maatregel van bestuur zouden moeten worden vastgesteld, en vragen
naar de beweegreden voor de delegatie naar een ministeriële regeling.
Regels over de bepaling, toedeling en reservering van ontwikkelingsruimte die op grond van het voorgestelde nieuwe vijfde lid van artikel
19kh en het voorgestelde artikel 19ko, vijfde lid, kunnen worden vastgesteld, hebben enkel tot doel om een goede werking van het programma te
borgen en zullen dientengevolge technisch van aard zijn. De regels
betreffen bijvoorbeeld het registratiesysteem dat het bevoegde gezag
moet gebruiken voor afschrijving van ontwikkelingsruimte ingeval dat
gezag ontwikkelingsruimte toedeelt, alsook de termijn waarbinnen de
registratie moet zijn geschied. Voor dergelijke technische onderwerpen
ligt regeling op ministerieel niveau in de rede.
De leden van de D66-fractie vragen of bij het bepalen van de ontwikkelingsruimte een milieueffectrapportage gemaakt wordt.
Voor het programma, waarin de op het moment van vaststelling ervan
beschikbare ontwikkelingsruimte is vermeld (voorgesteld artikel 19kh,
vierde lid, nieuw) zal een milieueffectrapportage worden opgesteld.
De leden van de D66-fractie vragen of door het vervallen van de koppeling
tussen het beheerplan en de toedeling van ontwikkelingsruimte, de prikkel
om vaart te maken met de beheerplannen vervalt.
Die prikkel om vaart te maken met de beheerplannen vervalt niet,
aangezien het bevoegd gezag wettelijk verplicht is om binnen drie jaar na
aanwijzing van een Natura 2000-gebied een beheerplan voor dat gebied
vast te stellen (artikel 19a, zevende lid, van de Natuurbeschermingswet
1998). Het voorstel om de koppeling tussen toedeling van ontwikkelingsruimte en de vaststelling van het beheerplan te laten vervallen, laat
overigens het belang van beheerplannen onverlet. Op de waarde van de
beheerplannen ben ik hiervoor ingegaan in mijn antwoord op een vraag
van de leden van de SP-fractie over beheerplannen.
Het feit dat beheerplannen thans nog niet zijn vastgesteld, hangt vaak
samen met het feit dat er nog onduidelijkheden bestaan over de treffen
maatregelen in verband met de stikstofbelasting van de gebieden en over
de beschikbare ontwikkelingsruimte. Met het programma aanpak stikstof
wordt daarover helderheid geboden, zodat de betrokken beheerplannen
kunnen worden aangevuld en vastgesteld.
De leden van de D66-fractie vragen hoe is geborgd dat er geen ontwikkelingsruimte wordt toegedeeld en benut, wanneer die nog niet door
maatregelen uit het programma daadwerkelijk is gerealiseerd.
Uit de gebiedsanalyse blijkt in hoeverre, gezien de effecten van de
maatregelen, met zekerheid significant negatieve effecten voor het gebied
kunnen worden uitgesloten, tussentijdse verslechtering van de kwaliteit
van de natuurlijke habitats en de habitats van soorten wordt voorkomen
en dat de instandhoudingsdoelstellingen voor de gebieden daadwerkelijk
kunnen worden gerealiseerd. Het programma aanpak stikstof zal
beschrijven hoe de ontwikkelingsruimte in de tijd zal worden toegekend
en benut. Het voorgestelde artikel 19kn, derde lid, van de Natuurbeschermingswet 1998 (thans: artikel 19km, tweede lid, van die wet) regelt dat er
ten minste 10% van de beschikbare ontwikkelingsruimte overblijft voor de
tweede helft van de programmaperiode. In het programma aanpak
stikstof kan een hoger percentage worden vastgesteld (voorgesteld
nieuwe vierde lid van artikel 19kh; artikel I, onderdeel J, van het

Tweede Kamer, vergaderjaar 2013–2014, 33 669, nr. 6

26

wetsvoorstel), zodanig dat is verzekerd dat de toekenning van ontwikkelingsruimte verantwoord is gezien het moment waarop de effecten van de
in het programma opgenomen maatregelen zich voordoen en tegelijk ook
verzekerd is dat de uitgifte van ontwikkelingsruimte voor prioritaire
projecten waarvoor ontwikkelingsruimte is gereserveerd niet onmogelijk
wordt. Het programma voorziet op dit punt ook in monitoring en
eventueel bijsturing (artikel 19kh, eerste lid; onderdeel F, van de Natuurbeschermingswet 1998).
De leden van de D66-fractie vragen naar fraudegevoeligheid van de
toedeling van ontwikkelingsruimte.
De toedeling van ontwikkelingsruimte geschiedt door het bevoegde gezag
voor het desbetreffende toestemmingsbesluit, bedoeld in het voorgestelde artikel 19km, eerste lid, van de Natuurbeschermingswet 1998. Over
het algemeen zijn dat gedeputeerde staten van de provincies en soms de
Minister van Economische Zaken (ingevolge de huidige portefeuilleverdeling: de Staatssecretaris) dan wel de Minister van Infrastructuur en
Milieu. Het reken- en registratiesysteem AERIUS wordt beheerd door de
Minister van Economische Zaken (ingevolge de huidige portefeuilleverdeling: de Staatssecretaris). Het voorkomt dat meer ontwikkelingsruimte
wordt toegedeeld dan beschikbaar is. Het risico op onregelmatigheden is
daarmee zeer beperkt.
De leden van de D66-fractie vragen of de wijzigingen die het wetsvoorstel
beoogt kunnen zorgen tot versnippering van de regie op de uitgifte van
ontwikkelingsruimte.
In het wetsvoorstel wordt geregeld dat toedeling van ontwikkelingsruimte
aan een project of andere handeling plaatsvindt bij de verlening van
toestemming voor dat project of die handeling, en dus niet uitsluitend bij
de vaststelling van het beheerplan, zoals thans in de Natuurbeschermingswet 1998 is geregeld. Dit sluit beter aan bij de huidige praktijk van
vergunningverlening en voorkomt dat een initiatiefnemer van een project
of andere handeling moet wachten op het vaststellen of – ingeval een
project in het beheerplan niet was voorzien – wijzigen van een beheerplan
alvorens hij zijn project uit kan voeren. Het gevolg van deze voorgestelde
wijziging is dat niet alleen het bevoegd gezag voor het vaststellen van het
beheerplan, maar ook het bevoegd gezag voor het verlenen van het
toestemmingsbesluit ontwikkelingsruimte kan toedelen. In de meeste
gevallen zal dat echter hetzelfde bestuursorgaan zijn, namelijk gedeputeerde staten van de provincie waarin het Natura 2000-gebied grotendeels
is gelegen. Uitzonderingen hierop zijn vastgelegd in het Besluit vergunningen Natuurbeschermingswet 1998, de Tracéwet en de Spoedwet
wegverbreding, en zien met name op handelingen waarmee een nationaal
belang is gemoeid: in dat geval beslist de Minister van Economische
Zaken (ingevolge de huidige portefeuilleverdeling: de Staatssecretaris) op
een vergunningaanvraag; bij tracébesluiten en wegaanpassingsbesluiten
beslist de Minister van Infrastructuur en Milieu. Voorts kan onder het
voorgestelde regime ontwikkelingsruimte worden toegedeeld bij de
verlening van een omgevingsvergunning, die doorgaans door burgemeester en wethouders van een gemeente worden verleend. In dergelijke
gevallen wordt versnippering voorkomen doordat een verklaring van geen
bedenkingen door gedeputeerde staten of de Minister van Economische
Zaken (ingevolge de huidige portefeuilleverdeling: de Staatssecretaris) is
vereist, waarin dit bestuursorgaan aangeeft of en in welke mate ontwikkelingsruimte kan worden toegekend.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2013–2014, 33 669, nr. 6

27

De leden van de D66-fractie vragen of bij elk bevoegd gezag wel de kennis
en kunde aanwezig is om bijvoorbeeld complexe rekentools zoals AERIUS
goed toe te passen.
De bevoegde gezagen zijn meestal gedeputeerde staten van de provincies
en soms de Minister van Economische Zaken (ingevolge de huidige
portefeuilleverdeling: de Staatssecretaris) dan wel de Minister van
Infrastructuur en Milieu. Bij deze bevoegde gezagen is de nodige kennis
en kunde beschikbaar. Het implementatietraject van de programmatische
aanpak stikstof voorziet in opleiding van bij de vergunningverlening
betrokken medewerkers van verschillende bestuursorganen, waarbij
uitleg wordt gegeven hoe het reken- en registratie-instrument AERIUS
werkt en waarbij de deelnemers ook zelf met dit ICT-instrument aan de
slag gaan. Ook wordt voorzien in een «help desk-functie» waarop deze
medewerkers kunnen terugvallen na vaststelling van het programma
aanpak stikstof.
De leden van de D66-fractie vragen of de regering rekening houdt met
veel aanvragen, zodra het programma aanpak stikstof van kracht wordt.
Zij vragen hoe wordt voorkomen dat bij gelijktijdige aanvragen van een
groot aantal toestemmingen voor projecten of andere handelingen een (te
groot) beslag op de beschikbare ontwikkelingsruimte wordt gelegd.
Vaststelling van het programma aanpak stikstof is urgent, omdat
bedrijven binnen de huidige kaders moeilijk toestemming kunnen krijgen
voor uitbreiding. Verwacht mag dus worden dat bij het van kracht worden
van het programma veel bedrijven een beroep zullen doen op ontwikkelingsruimte. Zoals in het voorgaande in antwoord op vragen van leden
van de SGP-fractie is aangegeven, is er gemiddeld genomen voldoende
ontwikkelingsruimte beschikbaar om de verwachte behoefte te kunnen
dekken. Een te groot beslag op de ontwikkelingsruimte wordt voorkomen
door de nauwkeurige registratie van mutaties van ontwikkelingsruimte,
waarvoor het reken- en registratie-instrument AERIUS is ontwikkeld. De
registratie van de toedeling van ontwikkelingsruimte vindt plaats
onmiddellijk nadat het desbetreffende toestemmingsbesluit is genomen.
De provincies ontwikkelen beleidsregels om de toedeling van ontwikkelingsruimte transparant te laten verlopen.
De leden van de D66-fractie vragen of de regering bereid is om maatregelen te nemen om aanvragen voor ontwikkelingsruimte, die in de praktijk
niet benut worden, te ontmoedigen.
In de meeste gevallen zijn gedeputeerde staten van de provincies het
bevoegd gezag voor het verlenen van vergunningen op grond van de
Natuurbeschermingswet 1998. Provincies kunnen ter voorkoming van het
onbenut laten van ontwikkelingsruimte voorwaarden en beperkingen in
de vergunning opnemen en bijvoorbeeld de vergunning intrekken of
wijzigen als het project of de andere handeling niet binnen een bepaalde
termijn daadwerkelijk is gerealiseerd of de toegedeelde ontwikkelingsruimte slechts ten dele is benut. Provincies kunnen op grond van de
Provinciewet ook leges heffen voor de behandeling van vergunningaanvragen.
In de gevallen waarin de Minister van Economische Zaken (ingevolge de
huidige portefeuilleverdeling: de Staatssecretaris) op grond van het
Besluit vergunningen Natuurbeschermingswet 1998 bevoegd gezag is en
beslist op aanvragen om een vergunning, betreft het doorgaans
aanvragen van andere bestuursorganen van het Rijk. Mocht het nodig zijn,
dan bestaat de mogelijkheid dat de Minister van Economische Zaken
nadere voorwaarden en beperkingen in de vergunning opneemt en de
vergunning wijzigt of intrekt, om een onnodig beslag op de ontwikkelings-

Tweede Kamer, vergaderjaar 2013–2014, 33 669, nr. 6

28

ruimte te voorkomen. Voor tracé- en wegaanpassingsbesluiten geldt dat
deze van rechtswege vervallen indien deze niet binnen tien, respectievelijk
twee jaar na het tijdstip waarop ze onherroepelijk zijn geworden in
uitvoering zijn genomen.
Het voorgestelde artikel 19ko, tweede lid, voorziet in de verplichting voor
het desbetreffende bevoegde gezag om, bij het intrekken van een besluit
waarin het eerder ontwikkelingsruimte had toegedeeld of wanneer het
vaststelt dat een dergelijk besluit is vervallen, de daarbij vrijkomende
ontwikkelingsruimte bij te schrijven bij het totaal van beschikbare
ontwikkelingsruimte (artikel I, onderdeel N, van het wetsvoorstel).
De leden van de D66-fractie vragen om een nadere toelichting op het
voorgestelde artikel 19km van de Natuurbeschermingswet 1998.
In het voorgaande ben ik naar aanleiding van vragen van leden van de
SP-fractie ingegaan op de besluiten waarbij ingevolge het eerste lid van
het voorgestelde artikel 19km toedeling van ontwikkelingsruimte kan
plaatsvinden. In het navolgende zal ik naar aanleiding van vragen van de
leden van de SGP-fractie nog nader ingegaan op de verhouding van die
toestemmingsbesluiten tot plannen. Meer specifiek ten aanzien van het
voorgestelde artikel 19km, eerste lid, onderdeel g, zij in aanvulling daarop
opgemerkt dat dat artikellid – met het oog op de toekomstbestendigheid
van artikel 19km – de mogelijkheid bevat ook andere toestemmingsbesluiten aan te wijzen, ingeval een specifieke wet erin voorziet dat – zoals
dat ook ten aanzien van het tracébesluit en het wegaanpassingsbesluit is
gebeurd – de in de artikelen 19d, 19e, 19f en 19g van de Natuurbeschermingswet 1998 voorziene toets in het kader van een in die specifieke wet
voorgeschreven besluit plaatsvindt en niet nog eens een afzonderlijke
vergunning op grond van artikel 19d van die wet behoeft te worden
aangevraagd.
Het tweede lid van het voorgestelde artikel 19km bevat een technische
bepaling die zeker stelt dat geen ontwikkelingsruimte wordt toegedeeld
die is gereserveerd voor andere projecten of handelingen, voor zover deze
zijn aangewezen bij ministeriële regeling op grond van het voorgestelde
artikel 19kn, eerste lid.
Op het in derde en vierde lid van het voorgestelde artikel 19km vastgelegde verbod op externe saldering ben ik het voorgaande naar aanleiding
van vragen van de leden van de CDA-fractie ingegaan.
De leden van de D66-fractie vragen voor alle Natura 2000-gebieden aan te
geven wanneer de beheerplannen naar verwachting afgerond worden. Zij
vragen of het noodzakelijk is om al ontwikkelingsruimte toe te kennen,
voordat de beheerplannen afgerond zijn.
De afronding van de beheerplannen geschiedt in fasen en is volgend op
de aanwijzing van een Natura 2000-gebied. Binnen drie jaar na het besluit
tot aanwijzing van een Natura 2000-gebied moet er een beheerplan voor
het desbetreffende gebied zijn vastgesteld (artikel 19a, zevende lid, van de
Natuurbeschermingswet 1998). Over het ontwerp van het betrokken
beheerplan kunnen overeenkomstig afdeling 3.4 van de Algemene wet
bestuursrecht zienswijzen worden uitgebracht (artikel 19a, vijfde lid, van
die wet). Na verwerking van de zienswijzen kan het beheerplan definitief
worden vastgesteld. Het is mijn planning om de concepten voor de
beheerplannen waarbij ik het voortouw heb nog dit jaar op te leveren.
De beheerplannen gaan over alle voor de realisatie van de instandhoudingsdoelstellingen van het betrokken Natura 2000-gebied relevante
aspecten, niet alleen stikstof. De maatregelen en daarmee gecreëerde
ruimte voor ontwikkelingen vloeien onmiddellijk voort uit het programma
aanpak stikstof en de daarin opgenomen gebiedsanalyses. Deze zijn voor

Tweede Kamer, vergaderjaar 2013–2014, 33 669, nr. 6

29

de toekomstige beheerplannen een gegeven: de beheerplannen zullen op
dat punt één-op-één aansluiten bij het programma aanpak stikstof.
De toekenning van de ontwikkelingsruimte geschiedt op grond van het
programma aanpak stikstof en niet op grond van het beheerplan. Op het
moment dat het programma aanpak stikstof met de daarin opgenomen
gebiedsanalyses is vastgesteld, kan er ontwikkelingsruimte beschikbaar
worden gesteld. Er is derhalve geen reden om met de toekenning van
ontwikkelingsruimte te wachten tot voor alle gebieden het beheerplan is
vastgesteld; dat zou bedrijfsontwikkeling onnodig hinderen.
De leden van de D66-fractie vragen hoe in de programmatische aanpak
stikstof omgegaan wordt met de reservering en toedeling van ontwikkelingsruimte in opeenvolgende programmaperioden.
Het programma aanpak stikstof geldt voor een periode van zes jaar,
daarna moet een nieuw programma worden vastgesteld (voorgesteld
artikel 19kg, vijfde lid). In het programma wordt opgenomen welke
ontwikkelingsruimte gedurende de geldingsduur van het programma kan
worden toegedeeld aan projecten en andere handelingen (voorgesteld
artikel 19kh, vierde lid). Met het oog op die toedeling in die periode kan
ook ontwikkelingsruimte worden gereserveerd. Bij de ecologische
onderbouwing van het programma is er vanuit gegaan dat de in de
betrokken periode beschikbare ontwikkelingsruimte daadwerkelijk en
volledig wordt benut, ook al zal voor een deel van de projecten en andere
handelingen de daadwerkelijke realisatie pas in een volgende programmaperiode plaatsvinden. Voor de vaststelling van het programma van de
volgende programmaperiode is de in de voorgaande periode toegedeelde
ontwikkelingsruimte een gegeven; bij de ecologische onderbouwing van
dat programma wordt daarmee dus rekening gehouden als betrof het
bestaande depositie. In het voorgaande is naar aanleiding van vragen van
de leden van de D66-fractie al ingegaan op maatregelen om te voorkomen
dat toegedeelde ontwikkelingsruimte onbenut blijft.
De leden van de D66-fractie vragen welke projecten en andere handelingen bij de reservering van ontwikkelingsruimte uit maatschappelijk
oogpunt prioriteit hebben.
Bij de reservering van ontwikkelingsruimte voor specifieke projecten
hebben prioriteit de projecten die van nationaal belang zijn, zoals
projecten die in het kader van het Meerjarenprogramma Infrastructuur,
Ruimte en transport (MIRT) zijn vastgesteld en verschillende defensieprojecten, alsmede projecten van regionaal belang die door provincies zijn
aangedragen. In hoofdstuk 1 van deze nota naar aanleiding van het
verslag is hierop naar aanleiding van vragen van onder meer de leden van
de fractie van de Partij voor de Dieren nader ingegaan.
De leden van de D66-fractie vragen of het mogelijk is om beroep of
bezwaar aan te tekenen tegen het toedelen van ontwikkelingsruimte voor
prioritaire projecten, bestemmingsplannen of gewone projecten.
De toedeling van ontwikkelingsruimte is onderdeel van het besluit
waarmee toestemming wordt gegeven voor het project of de andere
handeling – bijvoorbeeld de Natura 2000-vergunning, een tracébesluit of
een omgevingsvergunning – en is dus geen afzonderlijk besluit. Wanneer
een belanghebbende bezwaar heeft tegen de toedeling, kan hij dus
bezwaar of beroep aantekenen tegen het besluit waarvan de toedeling
onderdeel uitmaakt. Afzonderlijk bezwaar en beroep tegen enkel de
toedeling van ontwikkelingsruimte is dus niet mogelijk.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2013–2014, 33 669, nr. 6

30

De leden van de D66-fractie vragen waarom de verhoging van de
toegestane snelheid tot 130 km per uur en alle defensieprojecten uit
maatschappelijk oogpunt prioriteit hebben en wat er gebeurt als er
nieuwe projecten van nationaal belang gedurende de periode bijkomen of
meer ontwikkelingsruimte blijken te behoeven dan aanvankelijk voorzien.
Zoals ik in hoofdstuk 1 van deze nota naar aanleiding van het verslag in
reactie op vragen van de leden van de fractie van de Partij voor de Dieren
heb aangegeven, zal ontwikkelingsruimte worden gereserveerd voor
projecten van nationaal belang – waartoe gerekend worden
MIRT-projecten en verschillende defensieprojecten – maar ook voor
projecten van regionaal belang die zijn aangedragen door de provincies.
Zoals ik daar tevens heb aangegeven, is het besluit inzake de 130
kilometer per uur, staand beleid waarmee bij de totstandkoming van het
programma aanpak stikstof rekening is gehouden. De daarmee samenhangende depositie is evenals de verminderde depositie door het gebruik
van schonere motoren een gegeven. Er is geen sprake van een project
waaraan afzonderlijk ontwikkelingsruimte wordt toegedeeld en ook
reservering van ontwikkelingsruimte is hier dus niet aan de orde.
Wat betreft nieuwe projecten en handelingen, zij opgemerkt dat halfjaarlijks zal worden bezien of actualisering nodig is van de ministeriële
regeling waarin projecten en handelingen worden aangewezen waarvoor
ontwikkelingsruimte wordt gereserveerd. Hierbij moet uiteraard rekening
worden gehouden met de ontwikkelingsruimte die met vergunningen en
andere toestemmingsbesluiten onherroepelijk is toegedeeld voor
projecten en andere handelingen.
De leden van de D66-fractie vragen de regering wat de lasten zouden zijn
van een registratiesysteem met een normatief karakter, waarbij de
minister van Economische Zaken ten aanzien van elke registratie
toestemming geeft en willen weten welke maatregelen zijn getroffen om
bij afwezigheid van een goedkeuring te borgen dat de registratie goed en
zorgvuldig verloopt. De leden van de D66-fractie vragen de regering hoe
fraudegevoelig het nu voorgestelde systeem is.
Op de borging van een zorgvuldige registratie en de fraudegevoeligheid is
in het voorgaande naar aanleiding van gelijkaardige vragen van de leden
van de D66-fractie al ingegaan. De berekeningen van het bedoelde
normatieve systeem zijn niet gemaakt, nu het door de Minister van
Economische Zaken (ingevolge de huidige portefeuilleverdeling: de
Staatssecretaris) beheerde reken- en registratiesysteem verzekert dat in
geen enkel geval meer ontwikkelingsruimte wordt toegekend dan
beschikbaar is. Een afzonderlijke toestemming van de Minister heeft geen
meerwaarde, aangezien hij deze toestemming op basis van dezelfde
gegevens van AERIUS zou verlenen als thans op geautomatiseerde wijze
geschiedt.
De leden van de D66-fractie vragen waarom is gekozen voor het wettelijk
verankeren van een minimumpercentage van 10% van de beschikbare
ontwikkelingsruimte voor de tweede helft van de programmaperiode, als
wordt gedacht aan een verdeling 60%-40%. Deze leden vragen waarom de
bepaling in het voorgestelde artikel 19kn, vierde lid, zo algemeen is
geformuleerd.
Het is de bedoeling dat halverwege de programmaperiode van zes jaar op
grond van de monitoringsresultaten de balans wordt opgemaakt of het
nog steeds waarschijnlijk is dat de doelstellingen van het programma aan
het eind van de programmaperiode van zes jaar gehaald zullen worden.
Zo niet, dan moet bijstelling plaatsvinden door extra maatregelen te
nemen of minder ontwikkelingsruimte toe te delen. Hiervoor dient een

Tweede Kamer, vergaderjaar 2013–2014, 33 669, nr. 6

31

buffer van ten minste 10% van het totaal aan ontwikkelingsruimte te zijn
gereserveerd. Een buffer is evenwel niet alleen van belang om eventuele
tegenvallers op te kunnen vangen, maar ook om de tweede helft van de
programmaperiode voldoende ontwikkelingsruimte over te houden voor
toedeling ten behoeve van nieuwe ontwikkelingen. Het is dan ook de
bedoeling dat voor de tweede helft van de eerste programmaperiode een
hoger percentage te reserveren. Over de exacte omvang van de reservering voor de buffer voor de tweede helft van de programmaperiode ben
ik nog in overleg met de andere bestuursorganen die verantwoordelijk zijn
voor het programma aanpak stikstof, te weten de Minister van Infrastructuur en Milieu, de Minister van Defensie en gedeputeerde staten van
de twaalf provincies. De buffer zal zodanig zijn dat deze niet in de weg
staat aan toedeling van ontwikkelingsruimte aan prioritaire projecten,
aangewezen in de krachtens het voorgestelde artikel 19kn, eerste lid, van
de Natuurbeschermingswet 1998 vast te stellen regeling (artikel I,
onderdel N).
Om de Natuurbeschermingswet 1998 bestendig te maken voor de langere
termijn heeft het kabinet in navolging van de huidige wettelijke regeling
ervoor gekozen ruimte te laten voor verschillende buffers voor verschillende programmaperiodes, en slechts een minimale buffer van 10% van
de ontwikkelingsruimte wettelijk te verankeren. Artikel 19kn, vierde lid,
biedt – onder meer – de mogelijkheid om bij ministeriële regeling voor
een bepaalde programmaperiode een grotere buffer voor te schrijven. Het
ligt evenwel in de bedoeling de hoogte van de buffer in het programma
aanpak stikstof zelf te verankeren, in overeenstemming met alle bij de
vaststelling van het programma betrokken bestuursorganen, in plaats van
deze eenzijdig bij ministeriële regeling op te leggen. Het voorgestelde
nieuwe vierde lid van artikel 19kh (artikel I, onderdeel J van het
wetsvoorstel) biedt daarvoor de mogelijkheid.
De leden van de D66-fractie vragen naar de handhaving van de wettelijke
uitvoeringsplicht voor maatregelen en hoe zeker is gesteld dat bij
tegenvallers extra maatregelen worden genomen.
Het voorgestelde artikel 19kj verplicht bestuursorganen de maatregelen
die in het programma zijn voorzien daadwerkelijk uit te voeren. Dit kunnen
bestuursorganen zijn van het Rijk (de Minister van Economische Zaken,
ingevolge de huidige portefeuilleverdeling: de Staatssecretaris; de
Minister van Infrastructuur en Milieu of de Minister van Defensie), van de
provincies, gemeenten of waterschappen. De maatregelen worden in het
programma opgenomen in nauwe samenspraak met de bestuursorganen
die verantwoordelijk zijn voor de uitvoering van de maatregelen. De
Minister van Economische Zaken (volgens de huidige portefeuilleverdeling: de Staatssecretaris) en de Minister van Infrastructuur en Milieu
stellen het programma aanpak stikstof vast in overeenstemming met de
Minister van Defensie en met gedeputeerde staten van de provincies,
maar ook de waterschappen en gemeenten zijn nauw betrokken bij de
totstandkoming van het programma.
Wanneer een betrokken bestuursorgaan in gebreke blijft met een tijdige
uitvoering van de maatregelen in het programma, kan worden ingegrepen
met inzet van de instrumenten van het interbestuurlijk toezicht. Ten
aanzien van provincies en gemeenten zijn deze instrumenten opgenomen
in de Provinciewet en de Gemeentewet. Bij taakverwaarlozing kan
«indeplaatstreding» plaatsvinden: het Rijk kan de maatregelen treffen op
kosten van de betrokken provincie onderscheidenlijk gemeente die in
gebreke blijft. Ten aanzien van waterschappen kan worden teruggevallen
op de Waterschapswet, die de mogelijkheid biedt dat gedeputeerde staten
van de desbetreffende provincies waterschapsbesluiten vernietigen, in dit
geval wegens strijd met het recht.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2013–2014, 33 669, nr. 6

32

Zowel de uitvoering van de maatregelen als de effecten daarvan worden
gemonitord, zodanig dat tijdig kan worden ingegrepen. De wijze van
monitoring van de effecten van de maatregelen zal worden vastgelegd in
het programma zelf (artikel 19kh, eerste lid, onderdeel f). Over de
uitkomsten van de monitoring en eventueel gewenste bijsturing zal ik met
de betrokken bestuursorganen het gesprek aangaan.
De leden van de D66-fractie vragen hoe het voorstel om het bevoegd
gezag bij wijziging van maatregelen te laten kiezen tussen de korte
reguliere procedure of de uitgebreide procedure zich verhoudt tot het
streven naar uniforme besluitvormingsprocedures.
Voor de wijziging van maatregelen die in het programma zijn opgenomen,
schrijft het wetsvoorstel geen specifieke procedure voor. Dat betekent dat
het bevoegd gezag – de Minister van Economische Zaken (ingevolge de
huidige portefeuilleverdeling: de Staatssecretaris) en de Minister van
Infrastructuur en Milieu – bij besluitvorming over de wijziging van
maatregelen in beginsel de reguliere procedure volgt die is beschreven in
hoofdstuk 4 van de Algemene wet bestuursrecht. Artikel 3:10, eerste lid,
van de Algemene wet bestuursrecht biedt bestuursorganen de
mogelijkheid in een concreet geval, wanneer de verplichting daartoe niet
uit de wet voortvloeit, ervoor te kiezen een besluit volgens de uniforme
openbare voorbereidingsprocedure van afdeling 3.4 van de Algemene wet
bestuursrecht voor te bereiden. Die procedure is bedoeld voor de
voorbereiding van meer complexe besluiten, waarbij veel verschillende
belangen in het geding zijn, zoals bijvoorbeeld de wijziging van bronmaatregelen om de stikstofuitstoot terug te brengen. De uniforme voorbereidingsprocedure biedt in dergelijke gevallen extra waarborgen dat geen
belangen over het hoofd worden gezien, omdat aan belanghebbenden de
mogelijkheid wordt geboden om zienswijzen in te dienen. Niet elke
wijziging van de in het programma opgenomen maatregelen is echter
complex of raakt rechtstreeks aan de belangen van burgers. Voor
eenvoudige wijzigingen – bijvoorbeeld de vervanging van de herstelmaatregel «beweiden» door «maaien» – is de reguliere procedure aangewezen,
zodat besluitvorming sneller kan plaatsvinden en de bestuurlijke lasten
niet onnodig hoog zijn. Ingeval de wijziging van maatregelen tot gevolg
heeft dat er minder ontwikkelingsruimte beschikbaar is met betrekking tot
een Natura 2000-gebied, schrijft het wetsvoorstel voor dat de wijziging
plaatsvindt in overeenstemming met de bestuursorganen die het
beheerplan voor dat gebied vaststellen (voorgesteld artikel 19ki, eerste
lid). Deze bestuursorganen kennen de situatie ter plekke goed, zodat een
goede inventarisatie kan worden gemaakt of zich tegengestelde belangen
voordoen.
Van inconsistentie in de procedures is geen sprake. Beide procedures zijn
geregeld in de Algemene wet bestuursrecht.
De leden van de ChristenUnie-fractie vragen hoe de omvang van de
ontwikkelingsruimte wordt bepaald en of rekening wordt gehouden met
de toevoeging van extra Natura 2000-gebieden gedurende de programmaperiode.
Ontwikkelingsruimte wordt berekend per locatie waar zich een stikstofgevoelig natuurlijke habitat of habitat van een soort bevindt. Er vindt dus
geen toedeling naar provincies of sectoren plaats. Een deel van de
ontwikkelingsruimte voor een bepaalde locatie in een bepaald gebied kan
wel gereserveerd worden voor specifieke projecten. Daarbij wordt met
een onzekerheidsmarge gewerkt. Ook wordt ten minste 10% van de
ontwikkelingsruimte gereserveerd voor ontwikkelingen in de tweede
periode van het programma aanpak stikstof. Hoewel ik toevoegingen van
Natura 2000-gebieden niet voorzie, biedt de systematiek van de program-

Tweede Kamer, vergaderjaar 2013–2014, 33 669, nr. 6

33

matische aanpak stikstof daar zo nodig ruimte voor. Een dergelijke
toevoeging heeft geen gevolgen voor de ontwikkelingsruimte die voor de
in het programma opgenomen gebieden is voorzien. Ik verwijs naar mijn
antwoord op een gelijkaardige vraag van de leden van de ChristenUniefractie in paragraaf 2.1 van deze nota naar aanleiding van het verslag.
De leden van de ChristenUnie-fractie vragen hoe wordt voorkomen dat bij
gelijktijdige aanvragen van een groot aantal toestemmingen een te groot
beslag op de beschikbare ontwikkelingsruimte wordt gelegd. Deze leden
vragen voorts of de wijze waarop ontwikkelingsruimte gefaseerd kan
worden toegekend nader wordt uitgewerkt.
Ik verwijs naar mijn antwoord in het voorgaande op een vraag van gelijke
strekking van de leden van de D66-fractie. Ten aanzien van de vraag naar
fasering van de uitdeling van ontwikkelingsruimte heb ik hiervoor in
antwoord op vragen van leden van de D66-fractie uiteengezet dat het
voornemen is dat voor de tweede helft van de programmaperiode een
hoger percentage dan 10% wordt gereserveerd. Over de exacte omvang
van de reservering voor de buffer voor de tweede helft van de programmaperiode ben ik nog in overleg met de andere betrokken bestuursorganen.
De leden van de ChristenUnie-fractie vragen naar de definitie van
«onmiddellijke samenhang» bij mitigerende maatregelen. Zij vragen
bovendien naar de monitoring van deze samenhang.
De kern van de programmatische aanpak zoals het kabinet die voorstaat is
dat er een nadrukkelijke en directe koppeling is tussen het maatregelenpakket dat is opgenomen in het programma en de ontwikkelingsruimte
die op basis daarvan aan een project wordt toebedeeld. Zonder het pakket
aan maatregelen is er geen ontwikkelingsruimte en zonder ontwikkelingsruimte kan geen toestemming worden gegeven voor de betrokken
projecten, ingeval deze stikstofdepositie op een door stikstof overbelast
Natura 2000-gebied veroorzaken. In de systematiek van het programma is
de onmiddellijke samenhang tussen de maatregelen en de projecten
waaraan ontwikkelingsruimte wordt toebedeeld een gegeven; deze
samenhang behoeft als zodanig geen monitoring. Het is evenwel niet zo
dat de maatregelen steeds dienen te worden uitgevoerd alvorens
ontwikkelingsruimte kan worden benut. De positieve effecten van de
maatregelen zullen in de loop van de programmaperiode ontstaan. Met de
uitvoering van het gehele maatregelenpakket – ook rekening houdend met
autonome ontwikkelingen en de toedeling van ontwikkelingsruimte – is
verzekerd dat de realisatie instandhoudingsdoelstellingen van elk van de
Natura 2000-gebieden niet in gevaar komt en dat het behoud van de
natuurkwaliteit is gewaarborgd.
Uiteraard is het wel zaak dat de in het programma opgenomen maatregelen daadwerkelijk en tijdig worden uitgevoerd. Op grond van artikel
19kj, eerste lid, van de Natuurbeschermingswet 1998 zijn de bestuursorganen die het aangaan daartoe verplicht. Het programma aanpak stikstof
voorziet in een regelmatige monitoring van de uitvoering van de
maatregelen (artikel 19kh, eerste lid, onderdeel f, van de Natuurbeschermingswet 1998).
De leden van de fractie van de ChristenUnie vragen om termijnen te
koppelen aan reserveringen, onder meer bij bestemmingsplannen voor
het buitengebied.
Ontwikkelingsruimte komt in het programma aanpak stikstof beschikbaar
door het treffen van de in het programma opgenomen maatregelen die
leiden tot een afname van stikstofdepositie en van de effecten daarvan en
tot een versterking van de natuurwaarden in de onderscheiden Natura

Tweede Kamer, vergaderjaar 2013–2014, 33 669, nr. 6

34

2000-gebieden. De uitvoering van het programma als geheel leidt
derhalve tot een bepaald resultaat. Gelet hierop gelden reserveringen van
ontwikkelingsruimte in beginsel voor de gehele programmaperiode.
Ik ben het met de leden van de ChristenUnie-fractie eens dat het niet
wenselijk is dat onnodig ontwikkelingsruimte wordt gereserveerd. Om dat
te voorkomen vervalt een reservering al vóór het einde van de programmaperiode wanneer het bevoegd gezag voor het toestemmingsbesluit ten
behoeve waarvan de ontwikkelingsruimte is gereserveerd, heeft verklaard
dat het de gereserveerde ontwikkelingsruimte of een deel daarvan
gedurende de tijdvak van het programma niet zal toedelen (voorgesteld
artikel 19kn, tweede lid). Dat kan bijvoorbeeld het geval zijn als het
betrokken project of de andere handeling geen doorgang vindt of ingeval
berekeningen hebben uitgewezen dat het project of de andere handeling
minder stikstofdepositie veroorzaakt dan eerder geprognosticeerd. De
gereserveerde ontwikkelingsruimte komt dan beschikbaar voor andere
projecten of handelingen. Uiteraard zal zodra ontwikkelingsruimte voor
een project daadwerkelijk is toegedeeld, de reservering van ontwikkelingsruimte voor dat project komen te vervallen (voorgesteld artikel 19ko,
vierde lid).
Overigens is de reservering van ontwikkelingsruimte gekoppeld aan de
toedeling van die ontwikkelingsruimte in besluiten als bedoeld in artikel
19km, eerste lid. Voor een besluit tot vaststelling van een bestemmingsplan voor een buitengebied als zodanig kan dan ook geen ontwikkelingsruimte worden gereserveerd. Hierna ga ik in reactie op vragen van
leden van de SGP-fractie nader in op de relatie tussen ontwikkelingsruimte en bestemmingsplannen. Ik verwijs tevens naar het antwoord op
vragen van deze leden over de passende beoordeling van bestemmingsplannen in hoofdstuk 1 van deze nota naar aanleiding van het verslag.
De leden van de ChristenUnie-fractie vragen hoe wordt geborgd dat
emissies van bedrijven die al beëindigd zijn niet meer worden meegeteld
in de depositieruimte.
In het scenario dat voor het programma aanpak stikstof wordt gebruikt
om de daling van de stikstofdepositie voor de komende decennia te
voorspellen wordt ervan uitgegaan dat er ook stikstofemitterende
bedrijven zijn die zullen worden beëindigd. Voor de landbouwsector is
bijvoorbeeld de voorspelling dat circa de helft van de bedrijven de
komende twintig jaar wordt beëindigd en dat de resterende bedrijven
groter worden. Het is nu nog onbekend welke bedrijven precies zullen
worden beëindigd, maar het effect van de verwachte bedrijfsbeëindigingen is wel meegenomen in de prognoses van de achtergronddepositie
en dus mede bepalend voor de omvang van de voor nieuwe ontwikkelingen beschikbare ontwikkelingsruimte.
Dat is ook de reden waarom extern salderen niet meer mogelijk is, als het
onderhavige wetsvoorstel kracht van wet verkrijgt en in werking treedt.
Als extern salderen zou worden toegestaan, dan zou de ontwikkelingsruimte die wordt gecreëerd door bedrijfsbeëindigingen kunnen worden
benut zonder dat ontwikkelingsruimte wordt afgeschreven. Daarmee zou
dezelfde ruimte als het ware tweemaal worden gebruikt en zou de
ecologische onderbouwing van het programma worden ondergraven.
Of de achtergronddepositie zich daadwerkelijk zo ontwikkelt als geprognosticeerd wordt gevolgd via monitoring. Omdat bij het programma
aanpak stikstof wordt uitgegaan van een hoog economisch groeiscenario
is de kans op meevallers in de depositieontwikkeling groter dan op
tegenvallers, en kunnen tegenvallers in de ene sector naar verwachting
gecompenseerd worden door meevallers in een andere sector. Als de
achtergronddepositie te weinig daalt om binnen een reële termijn de
instandhoudingdoelen te realiseren, is evenwel bijsturing nodig.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2013–2014, 33 669, nr. 6

35

De leden van de ChristenUnie-fractie stellen vragen over de latere
toevoeging van Natura 2000-gebieden aan het programma mede in relatie
tot de gevolgen voor de ontwikkelingsruimte.
Uitgangspunt is dat alle 128 voor stikstof gevoelige Natura 2000-gebieden
waarvoor aanvullende maatregelen noodzakelijk zijn bij aanvang deel
uitmaken van het programma; het later toevoegen van gebieden is dus in
principe niet aan de orde. De omvang van ontwikkelingsruimte wordt
voorts op een dusdanige manier bepaald, dat het in voorkomend geval
later toevoegen van gebieden niet van invloed is op de ontwikkelingsruimte die beschikbaar is voor eerder in het programma opgenomen
gebieden. Verwezen zij dienaangaande naar mijn antwoord in paragraaf
2.1 van deze nota naar aanleiding van het verslag op een gelijkaardige
vraag van de leden van de ChristenUnie-fractie. Er is derhalve ook geen
noodzaak om aan een latere toevoeging van gebieden gedurende de
programmaperiode een termijn te verbinden om problemen in de tweede
helft van de programmaperiode te voorkomen.
De leden van de SGP-fractie veronderstellen dat ontwikkelingsruimte
zowel kan worden toegedeeld aan bestemmingsplannen als aan vergunningen en vrezen dat dit met elkaar kan interfereren. Zij vragen hoe
hiermee in de praktijk wordt omgegaan.
Het wetsvoorstel voorziet erin dat de toedeling van ontwikkelingsruimte
aan een project of andere handeling uitsluitend plaatsvindt bij de
verlening van toestemming voor dat project of die handeling (voorgesteld
artikel 19km, eerste lid). Ontwikkelingsruimte kan worden toegedeeld bij
de volgende besluiten waarbij toestemming wordt verleend: een
vergunning op grond van artikel 19d van de Natuurbeschermingswet
1998, een beheerplan voor een Natura 2000-gebied waarin projecten of
andere handelingen worden opgenomen die daarmee zijn vrijgesteld van
de vergunningplicht op grond van artikel 19d van de Natuurbeschermingswet 1998, een omgevingsvergunning waarbij de ingevolge de
Natuurbeschermingswet 1998 vereiste toets op de gevolgen voor Natura
2000-gebieden is verricht, een tracébesluit of een wegaanpassingsbesluit.
Het voorgestelde artikel 19km, eerste lid, voorziet niet in de mogelijkheid
om ontwikkelingsruimte toe te delen in een regulier bestemmingsplan als
bedoeld in artikel 3.1 van de Wet ruimtelijke ordening.
Een uitzondering geldt alleen voor een specifiek bestemmingsplan voor
een ontwikkelingsgebied – bijvoorbeeld een havengebied – als bedoeld in
artikel 2.3 van de Crisis- en herstelwet; daarbij kan wel ontwikkelingsruimte worden toegedeeld. Een dergelijk bestemmingsplan kan de
voorwaarden, voorschriften en beperkingen bevatten, bij voldoening
waaraan een vergunning als bedoeld in de Natuurbeschermingswet 1998
in elk geval wordt verleend. Daarmee is dat specifieke plan vergelijkbaar
met een toestemmingsbesluit. Door de directe samenhang tussen dat
specifieke bestemmingsplan en de vergunningverlening voor de
betrokken projecten is een ongewenste interferentie die leidt tot het
tweemaal afschrijven van ontwikkelingsruimte niet aan de orde.
Voor een regulier bestemmingsplan als bedoeld in artikel 3.1 van de Wet
op de ruimtelijke ordening geldt dat de gemeenteraad dat plan alleen
vaststelt, indien hij op basis van een passende beoordeling de zekerheid
heeft verkregen dat de natuurwaarden van het gebied niet zullen worden
aangetast. In hoofdstuk 1 van deze nota naar aanleiding van het verslag
heb ik in reactie op de vragen van de leden van de SGP-fractie over de
passende beoordeling van bestemmingsplannen aangegeven dat de
gemeenteraad met behulp van het reken- en registratie-instrument
AERIUS kan nagaan hoeveel ontwikkelingsruimte voor de uitvoering van
het bestemmingsplan is benodigd. De benodigde ontwikkelingsruimte

Tweede Kamer, vergaderjaar 2013–2014, 33 669, nr. 6

36

wordt niet gereserveerd voor of toegedeeld in het – reguliere – bestemmingsplan zelf.
De leden van de SGP-fractie stellen verschillende vragen over de
gevolgen voor de ontwikkelingsruimte en de juridische houdbaarheid van
besluiten ingeval van nieuwe wetenschappelijke inzichten en ingeval van
substantiële vertraging bij het uitvoeren van maatregelen of het niet
uitvoeren van maatregelen. Zij vragen of een tijdpad voor maatregelen en
instandhoudingsdoelen per gebied wordt voorzien.
Bij de totstandkoming van het programma aanpak stikstof wordt
uitgegaan van de best beschikbare kennis. Voorts worden onzekerheidsmarges in acht genomen. Zo wordt bijvoorbeeld uitgegaan van een hoog
economisch groeiscenario. De kans dat nieuwe wetenschappelijke
inzichten leiden tot wezenlijke consequenties voor de beschikbare
ontwikkelingsruimte en een risico gaan vormen voor de juridische
houdbaarheid van besluiten acht ik derhalve niet groot. Niettemin voorziet
het programma in monitoring en tijdige bijsturing ingeval nieuwe
inzichten daartoe nopen.
Wanneer in het kader van de monitoring blijkt dat de uitvoering van
maatregelen substantiële vertraging ondervindt of dat wezenlijke
maatregelen niet worden genomen, kan dit betekenen dat (een gedeelte
van) de depositieruimte en ontwikkelingsruimte pas beschikbaar komt op
het moment dat de maatregelen alsnog uitgevoerd of geborgd zijn. Dat
vergt dan aanpassing van het programma, zal van invloed zijn op de
vergunningverlening van stikstofemitterende projecten en andere
handelingen en kan ook gevolgen hebben voor de vrijstelling van de
vergunningsplicht voor stikstofemitterende activiteiten en projecten die
onder de bij ministeriële regeling bepaalde grenswaarde vallen; zonodig
zal de grenswaarde moeten worden verlaagd of op nihil worden gesteld.
Ik zal in voorkomend geval het initiatief nemen voor bijsturing op basis
van de resultaten van de monitoring.
Ten algemene geldt evenwel dat, omdat bij het programma aanpak
stikstof onzekerheidsmarges in acht zijn genomen, sprake is van een
robuust systeem. Dat betekent dat niet onmiddellijk bijstelling nodig is
ingeval van onvoorziene ontwikkelingen of van incidentele omstandigheden, zoals een extreem strenge winter, waar moeilijk op gestuurd kan
worden. Voor de verzekering van robuustheid waarmee eventuele
tegenvallers kunnen worden opgevangen is van belang om op dezelfde
wijze om te gaan met eventuele meevallers: een lagere economische
groei of een grotere effectiviteit van maatregelen dan geprognosticeerd,
mag er niet toe leiden dat afgesproken maatregelen niet of later uitgevoerd worden. Zou dat wel gebeuren, dan zijn er immers geen marges
meer om binnen het geldende programma tegenvallers op te vangen en
zou elke tegenvaller tot aanpassing van het programma kunnen leiden.
Dat komt de zekerheid van burgers en ondernemers niet ten goede.
Zoals geadviseerd door de Afdeling advisering van de Raad van State,
wordt voor alle gebieden in het programma een tijdpad voor het
realiseren van de gebiedsgerichte maatregelen in relatie tot de instandhoudingdoelstellingen opgenomen.
De leden van de Partij voor de Dieren-fractie vragen hoeveel werknemers
van het AERIUS-project ecoloog zijn.
AERIUS is een reken- en registratie-instrument dat door informatiseringdeskundigen wordt ontwikkeld. Hiervoor is geen ecologische expertise
vereist. De in dit systeem in te voeren gegevens komen uit algemene
bronnen, zoals gebiedsanalyses die met betrokkenheid van ecologen zijn
uitgevoerd.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2013–2014, 33 669, nr. 6

37

De leden van de Partij voor de Dieren-fractie vragen hoe de regering
rekening houdt met onzekerheden in relatie tot de noodzakelijke reductie
van stikstofdepositie ter realisatie van de natuurdoelstellingen.
Bij het opstellen van het programma aanpak stikstof worden onzekerheidsmarges in acht genomen om de robuustheid van het programma te
verzekeren. Van belang is verder dat Rijk en provincies de feitelijke
ontwikkeling van de stikstofdepositie monitoren, ook in relatie tot de
instandhoudingsdoelstellingen van de Natura 2000-gebieden, en dat er
mogelijkheden voor bijsturing van het programma zijn als de dreiging
bestaat dat de daadwerkelijke stikstofdepositie gaat verschillen van de
stikstofdepositie waar het programma van uitgaat. Ik verwijs hiervoor
naar mijn antwoord in het voorgaande op vragen van de leden van de
SGP-fractie over de consequenties van nieuwe wetenschappelijke
inzichten en vertraging bij de uitvoering van maatregelen.
De leden van de Partij voor de Dieren-fractie hebben vragen over de
depositieruimte en de gevolgen van het vervallen van de melkquota.
Uit gegevens van het Rijksinstituut voor Volksgezondheid en Milieu13 blijkt
dat de stikstofdepositie geleidelijk blijft dalen. De verwachting is dat deze
trend zich ook de komende jaren zal doorzetten, ook wanneer de
melkquota worden afgeschaft. Deze dalende trend wordt versterkt door
aanvullende emissiebeperkende maatregelen in de veehouderij die ik op
dit moment uitwerk in overleg met de agrarische sector. De depositieruimte die ontstaat door deze emissiebeperkende maatregelen kan
gedeeltelijk worden gebruikt voor het toestaan van economische
ontwikkelingen. Herstelmaatregelen in en om kwetsbare gebieden
waarborgen daarbij dat geen verslechtering van de kwaliteit van de voor
stikstof gevoelige natuurlijke habitats en habitats van soorten in de
betrokken Natura 2000-gebieden zal optreden. Het maatregelenpakket van
het programma verzekert dat de instandhoudingsdoelstellingen worden
gerealiseerd. De onderbouwing hiervoor volgt uit de gebiedsanalyses, die
onderdeel uitmaken van het programma.
De leden van de Partij voor de Dieren-fractie vragen of bij de rechterlijke
toetsing van het toestemmingsbesluit ook de robuustheid van AERIUS en
de verenigbaarheid met de Vogelrichtlijn of de Habitatrichtlijn kunnen
worden betrokken.
Een bestuursrechter toetst de rechtmatigheid van het besluit. Hij toetst
daarbij aan het geschreven recht en aan ongeschreven recht, zoals
algemene beginselen van behoorlijk bestuur. Ook toetst hij aan de
Europese regelgeving. Het wetsvoorstel brengt hier geen wijziging in aan.
Als een belanghebbende van mening is dat toedeling van ontwikkelingsruimte zoals berekend met behulp van AERIUS in strijd is met het recht,
en om die reden beroep instelt tegen het toestemmingsbesluit, zal de
bestuursrechter daarover een oordeel vellen.
De leden van de Partij voor de Dieren-fractie vragen hoe de regering
waarborgt dat de verschillende besturen niet parallel dezelfde ontwikkelingsruimte toedelen.
De bestuursorganen die bevoegd zijn om ten aanzien van projecten en
handelingen toestemmingsbesluiten te nemen en daarbij ontwikkelingsruimte toe te delen – over het algemeen gedeputeerde staten van de
13

Studie «Grootschalige stikstofdepositie in Nederland. Herkomst en ontwikkeling in de tijd»;
Rijksinstituut voor Volksgezondheid en Milieu (RIVM) en Planbureau voor de Leefomgeving
(2010).

Tweede Kamer, vergaderjaar 2013–2014, 33 669, nr. 6

38

provincies en in enkele gevallen de Minister van Economische Zaken
(ingevolge de huidige portefeuilleverdeling: de Staatssecretaris) of de
Minister van Infrastructuur en Milieu – worden door het wetsvoorstel
verplicht om deze toedeling nauwkeurig te registreren, overeenkomstig bij
ministeriële regeling gestelde regels (voorgesteld artikel 19ko, eerste lid).
De registratie zal geschieden met gebruikmaking van een centraal, onder
verantwoordelijkheid van de Minister van Economische Zaken (ingevolge
de huidige portefeuilleverdeling: de Staatssecretaris) beheerd registratiesysteem, AERIUS, dat het meermaals toedelen van dezelfde ontwikkelingsruimte uitsluit. Ik verwijs naar mijn antwoorden op vragen ter zake
van de leden van de D66-fractie in paragraaf 2.2 van deze nota naar
aanleiding van het verslag.
De leden van de Partij voor de Dieren-fractie vragen hoe de toedeling van
ontwikkelingsruimte voorafgaand aan het treffen van maatregelen zich
verhoudt met het voorzorgbeginsel, mede in het licht van onzekerheden
en mogelijke tegenvallende resultaten.
Het programma aanpak stikstof moet voldoen aan de eisen van het
voorzorgbeginsel, zoals uitgewerkt in de verplichting om passende
maatregelen te treffen om verslechtering en significante verstoringen te
voorkomen, welke verplichting is neergelegd in artikel 6, tweede lid, van
de Habitatrichtlijn, en in de verplichte toetsing van plannen en projecten
met mogelijk significante gevolgen op basis van het «nee, tenzij-beginsel»
als neergelegd in artikel 6, derde lid, van die richtlijn.
Essentieel daarvoor is dat aan een aantal randvoorwaarden wordt
voldaan, zoals ook de Afdeling advisering van de Raad van State heeft
opgemerkt in haar voorlichting over het programma-in-wording.14 De
Afdeling wees erop dat gegarandeerd moet zijn dat Nederland de
natuurdoelen van Natura 2000 binnen een redelijke termijn zal bereiken.
De tijd die Nederland hiervoor neemt, moet ecologisch verantwoord zijn.
Uit de gebiedsanalyses bij het opstellen van het programma (voorgesteld
artikel 19kh, eerste lid, onderdeel h) zal daarom ook moeten blijken dat er
als gevolg van het programma geen verslechteringen zullen optreden
voor het desbetreffende Natura 2000-gebied.
Doorslaggevend voor het slagen van de programmatische aanpak is dat
de maatregelen op de afgesproken tijd en wijze worden uitgevoerd. Alleen
dan kan de zekerheid worden gegeven dat de benutting van de ontwikkelingsruimte voor projecten de natuurlijke kenmerken van het Natura
2000-gebied niet aantast. Daarvoor is voorzien in een plicht van de
bestuursorganen om hiervoor zorg te dragen (voorgesteld artikel 19kj).
De Afdeling benadrukte verder het belang van monitoring en wees erop
dat de programmatische aanpak de laatste stand van de wetenschap en
techniek moet weerspiegelen.
In het programma aanpak stikstof, zoals dat na de voorlichting van de
Afdeling advisering verder is ontwikkeld, is geborgd dat aan deze
randvoorwaarden wordt voldaan. Om tijdig te kunnen bijsturen wordt in
het programma voorzien in monitoring. De monitoring betreft de uitgifte
van ontwikkelingsruimte, de ontwikkeling van de depositie en de
uitvoering en effecten van herstelmaatregelen. Hiermee geef ik invulling
aan het «hand aan de kraan»-principe en is het mogelijk tijdig bij te sturen
wanneer de realisering van doelstellingen van het programma aanpak
stikstof in gevaar dreigen te komen. Aangezien in het programma
rekening is gehouden met onzekerheden en mogelijke tegenvallers, zoals
ik in het voorgaande heb gemeld in antwoord op vragen van de leden van
deze fractie en die van de SGP-fractie, is sprake van een robuust
programma, dat niet telkens op basis van elk nieuw inzicht aangepast zal
behoeven te worden.
14

Voorlichting, blz. 6–7 en 21–33.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2013–2014, 33 669, nr. 6

39

De leden van de Partij voor de Dieren-fractie vragen welke gevolgen
tegenvallende resultaten van herstelmaatregelen kunnen hebben voor de
ontwikkelingsruimte voor prioritaire projecten, aangezien er ook ontwikkelingsruimte wordt toebedeeld aan kleine projecten.
Wanneer de effecten van herstelmaatregelen tegenvallen, is het allereerst
zaak dat de betrokken overheden maatregelen treffen om alsnog het
nodige effect en daarmee de instandhoudingsdoelstellingen te realiseren.
De ontwikkelingsruimte hoeft in dat geval niet verkleind te worden, zodat
er voldoende ruimte blijft bestaan om toe te delen aan prioritaire en
andere projecten en handelingen.
Mocht het desondanks toch nodig zijn de ontwikkelingsruimte te
verkleinen, dan zal de ruimte die is bestemd voor niet-prioritare projecten
moeten worden verkleind. Zoals ik in het voorgaande heb aangegeven, is
sprake van een robuust programma, dat niet telkens op basis van elk
nieuw inzicht aangepast zal behoeven te worden.
De leden van de Partij voor de Dieren-fractie vragen hoe de Staatssecretaris van Economische Zaken kan beschikken over informatie over slechte
registraties van de toedeling van ontwikkelingsruimte om in te grijpen.
De verplichting van bestuursorganen om nauwkeurig en volledig te
registreren is opgenomen in het voorgestelde artikel 19ko, eerste lid.
Verzuimt een bestuursorgaan om de toedeling van ontwikkelingsruimte
tijdig, nauwkeurig en volledig te registreren en ontstaat hierdoor een
inconsistente uitvoeringspraktijk van het programma aanpak stikstof dan
kan dat gevolgen hebben voor de vergunningverlening of toestemmingsbesluiten. Voor de verleende vergunning of het toestemmingsbesluit kan
dan alsnog de zekerheid ontbreken dat er geen aantasting van de
natuurlijke kenmerken van de betreffende Natura 2000-gebieden zal
optreden, met alle mogelijke consequenties voor de besluitvorming van
dien. Tegen die achtergrond is het vertrouwen gerechtvaardigd dat de
betrokken bestuursorganen zullen zorgdragen voor een tijdige en correcte
registratie van toedelingen, en is een specifieke gerichte monitoring
daarop niet noodzakelijk. In het uiterste geval kan worden ingegrepen met
inzet van de instrumenten van het interbestuurlijk toezicht. Voor een
toelichting op deze instrumenten verwijs ik naar mijn eerder gegeven
antwoord op een vraag van de leden van de D66-fractie.
De leden van de Partij voor de Dieren-fractie vragen waarom ten aanzien
van de depositieruimte niet wordt geëist dat deze niet hoger is dan de
kritische depositiewaarde.
Een koppeling van de depositiewaarde met de kritische depositiewaarde,
zoals voorgesteld door de leden van de Partij voor de Dieren-fractie, is
praktisch onmogelijk. Om de stikstofdepositie op alle stikstofgevoelige
habitattypen onder het niveau van de kritische depositiewaarde te laten
komen, zou de komende decennia in Nederland een praktisch niet te
realiseren sterke daling van de stikstofdepositie nodig zijn. Een dergelijke
koppeling is voor de realisatie van de instandhoudingsdoelstellingen ook
niet nodig. In de gebiedsanalyse is ecologisch onderbouwd dat ook
zonder een dergelijke sterke daling van de stikstofdepositie de instandhoudingdoelstellingen op termijn gerealiseerd kunnen worden. Dit door
middel van herstelstrategieën die zijn gebaseerd op de best beschikbare
wetenschappelijke kennis. De gebiedsanalyses zijn gereviewed door
onafhankelijke deskundigen van het kennisnetwerk Ontwikkeling en
Beheer Natuurkwaliteit (OBN).

Tweede Kamer, vergaderjaar 2013–2014, 33 669, nr. 6

40

2.3 Wijziging maatregelen
De leden van de ChristenUnie-fractie vragen op welke wijze wordt
gemonitord of de noodzakelijke herstelmaatregelen daadwerkelijk worden
uitgevoerd. Deze leden vragen of nadere regels worden gesteld om te
borgen dat de uitvoering van maatregelen voorafgaat aan het toedelen
van ontwikkelingsruimte.
Ik verwijs naar mijn antwoord op de eerdere vraag van de leden van de
Partij voor de Dieren-fractie in paragraaf 2.2 van deze nota naar aanleiding
van het verslag over de monitoring van de uitvoering van maatregelen die
zijn opgenomen in het programma in het licht van het voorzorgbeginsel.
De leden van de ChristenUnie-fractie vragen of de uitvoering van
noodzakelijke herstelmaatregelen in het programma één-op-één
depositie- en ontwikkelingsruimte opleveren.
In het programma aanpak stikstof komt depositieruimte beschikbaar op
basis van de verwachte daling van de stikstofdepositie in combinatie met
het uitvoeren van herstelmaatregelen. Er is dus geen één-op-één-relatie.
De leden van de Partij voor de Dieren-fractie vragen hoe de bevoegde
gezagen worden betrokken bij een tussentijdse wijziging van maatregelen
die in het programma zijn opgenomen, en vragen hoe een bestuurlijke
impasse kan worden voorkomen.
Ingeval een wijziging, vervanging of toevoeging van in het programma
opgenomen maatregelen leidt tot minder ontwikkelingsruimte voor het
betrokken Natura 2000-gebied, wijzigen de Minister van Economische
Zaken (ingevolge de huidige portefeuilleverdeling: de Staatssecretaris) en
de Minister van Infrastructuur en Milieu die maatregelen in overeenstemming met de bestuursorganen die het beheerplan voor dat gebied
vaststellen (voorgesteld artikel 19ki, eerste lid, derde volzin). De term «in
overeenstemming met» houdt in dat de betrokken bestuursorganen met
het besluit tot wijziging van de maatregelen moeten instemmen. Zij
hoeven evenwel het besluit niet mede vast te stellen.
Gelet op het gezamenlijke belang van het Rijk en de provincies bij een
goed functionerend programma aanpak stikstof en gegeven de ervaringen
met het proces om gezamenlijk tot dat programma te komen, heb ik er
alle vertrouwen in dat de betrokken partijen er ook bij een eventuele
wijziging van maatregelen samen uit zullen komen.
De leden van de Partij voor de Dieren-fractie vragen waarom de uniforme
openbare voorbereidingsprocedure niet altijd van toepassing is op een
wijziging van maatregelen in het programma.
Wanneer een eenvoudige wijziging van het maatregelenpakket is vereist,
waarbij geen of weinig verschillende belangen in het geding zijn, is het uit
een oogpunt van effectieve en efficiënte besluitvorming aangewezen om
de kortere, reguliere procedure, toe te passen. Zodra er sprake is van een
ingewikkelde wijziging van het programma of van een wijziging waarbij
veel tegengestelde belangen spelen, zullen ondergetekende en de
Minister van Infrastructuur en Milieu ervoor kiezen om de uniforme
openbare voorbereidingsprocedure toe te passen bij de voorbereiding van
het besluit tot wijziging. In paragraaf 2.2 van deze nota van toelichting ben
ik hierop ingegaan in reactie op vragen van de leden van de D66-fractie.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2013–2014, 33 669, nr. 6

41

2.4 Verhouding tussen het programma en het beheerplan
De leden van de D66-fractie vragen aan te geven hoe de «centrale,
sturende rol» van het programma zich verhoudt tot de decentralisatie van
het natuurbeleid, in het bijzonder waar het gaat om de toedeling van
ontwikkelingsruimte.
De aanleiding voor het programma aanpak stikstof is dat de overbelasting
van stikstofdepositie in de Natura 2000-gebieden een probleem is voor de
ecologie en de economie dat het provinciale niveau overstijgt en dat
alleen succesvol kan worden aangepakt als alle betrokken overheden –
provincies en Rijk – samenwerken en met een gezamenlijke, samenhangende aanpak komen. Gegeven het feit dat om een probleem op landelijk
niveau gaat, dat er twaalf provincies bij betrokken zijn en dat het
programma ook maatregelen op rijksniveau bevat, ligt het in de rede dat
het Rijk een coördinerende rol heeft bij het programma, in samenspraak
met de provinciale bestuursorganen. Dit is in het wetsvoorstel geborgd
door de eis dat het programma wordt vastgesteld in overeenstemming
met de bestuursorganen die beheerplannen vaststellen en met medebetrokken overheden (voorgesteld artikel 19kg, derde lid). Dat zijn gedeputeerde staten van de provincies, de Minister van Infrastructuur en Milieu
en de Minister van Defensie. Hetzelfde geldt voor de reservering van
ontwikkelingsruimte voor projecten, handelingen of categorieën daarvan
(voorgesteld artikel 19kn, eerste lid), op grond van het voorgestelde artikel
19kq, derde lid. Ook voor de regels over de bepaling, toedeling en
reservering van ontwikkelingsruimte (voorgesteld artikel 19kh, vierde lid),
over de registratie daarvan (voorgesteld artikel 19ko, vijfde lid), en over de
minimumhoeveelheid van de ontwikkelingsruimte die eerst in de tweede
helft van het tijdvak van het programma mag worden toegedeeld
(voorgesteld artikel 19n, vierde lid), is in het wetsvoorstel voorzien in
betrokkenheid van de provincies in de vorm van een overlegverplichting
(voorgesteld artikel 19kq, tweede lid).
De leden van de Partij voor de Dieren-fractie vragen hoe de regering de
bestuursorganen die het beheerplan vaststellen voor de in het
programma opgenomen Natura 2000-gebieden wil betrekken bij de
besluitvorming over de vaststelling van het programma aanpak stikstof.
Ondergetekende en de Minister van Infrastructuur en Milieu stellen het
programma aanpak stikstof vast in overeenstemming met de bestuursorganen die het beheerplan vaststellen voor de in het programma
opgenomen Natura 2000-gebieden (voorgesteld artikel 19kg, derde lid).
2.5 Grenswaarde
De leden van de VVD-fractie vragen naar de houdbaarheid van de
voorgestelde grenswaarden in het licht van de eisen van artikel 6, derde
lid, van de Habitatrichtlijn.
De hoogte van grenswaarden en van de daarvoor benodigde depositieruimte moet zodanig zijn dat is verzekerd dat een vermindering van de
stikstofdepositie zal worden gerealiseerd en dat voldaan blijft worden aan
de eisen van de Vogelrichtlijn en de Habitatrichtlijn, in het bijzonder artikel
6, tweede en derde lid van die richtlijn (voorgesteld artikel 19kh, achtste
lid). Daarom moeten, zoals ik in paragraaf 2.1 van deze nota naar
aanleiding van het verslag uiteen heb gezet in antwoord op vragen van de
leden van de D66-fractie, de gebiedsanalyses voor de betrokken Natura
2000-gebieden verzekeren dat er als gevolg van stikstofdepositie geen
verslechtering van de kwaliteit van typen habitats en habitats van soorten
plaatsvindt en dat de realisatie van de instandhoudingsdoelstellingen is

Tweede Kamer, vergaderjaar 2013–2014, 33 669, nr. 6

42

geborgd. Bovendien voorziet het wetsvoorstel in de voorwaarde dat op
voorhand op grond van objectieve gegevens is aangetoond dat elk project
en elke handeling die een stikstofdepositie veroorzaakt die onder de
voorgenomen grenswaarde blijft, al dan niet in cumulatie met andere
plannen of projecten, niet zal leiden tot een aantasting van de natuurlijke
kenmerken van enig Natura 2000-gebied (voorgesteld artikel 19kh, achtste
lid, onder 2°). Dit gebeurt in een passende beoordeling die in het kader
van de vaststelling van het programma aanpak stikstof wordt uitgevoerd.
Van belang hiervoor is een adequaat systeem van monitoring, dat tijdig
een signaal geeft wanneer het gevaar kan ontstaan dat de doelstelling van
het programma aanpak stikstof zonder ingrijpen niet meer zal kunnen
worden gerealiseerd of dat in strijd met de Vogelrichtlijn en de Habitatrichtlijn wordt gehandeld. Dat zou aan de orde kunnen zijn als uit de
monitoring blijkt dat de daadwerkelijke stikstofdepositie wezenlijk
verschilt van de hoogte van de stikstofdepositie waar in het programma
vanuit is gegaan. Een verklaring daarvoor kan zijn dat er meer projecten of
andere handelingen worden gerealiseerd of verricht waarvan de stikstofdepositie onder de grenswaarde blijft dan waarvan bij voorbaat bij het
vaststellen van het programma werd uitgegaan.
In die situatie zal het nodig zijn om in te grijpen. Er zijn verschillende
mogelijkheden: het verruimen van de depositieruimte voor projecten en
handelingen onder de grenswaarde ten koste van bij een toestemmingsbesluit toe te kennen ontwikkelingsruimte voor niet-prioritaire projecten,
het verlagen van de grenswaarde of het vaststellen van gedifferentieerde
grenswaarden voor verschillende Natura 2000-gebieden.
Voor een adequate monitoring en om op een effectieve wijze te kunnen
ingrijpen, is het zaak dat het Rijk en de provincies overzicht hebben van de
projecten en andere handelingen met een geringe stikstofdepositie onder
de grenswaarde die dientengevolge zijn vrijgesteld van de vergunningplicht en gebruik maken van de beschikbaar gestelde depositieruimte. Dit
geldt met name voor categorieën van projecten en handelingen die
relatief gezien in aantal de grootste bijdrage leveren aan stikstofdepositie
in de nabijheid van een Natura 2000-gebied, met name in de sectoren
veehouderij, industrie en verkeer. Deze categorieën maken dientengevolge in belangrijke mate gebruik van – en zijn dus van bepalende invloed
op – de depositieruimte.
Op dit moment onderzoek ik in hoeverre deze monitoring adequaat kan
plaatsvinden op basis van bij bestuursorganen bekende gegevens over
projecten en andere handelingen, zoals de locatie waar zij worden
gerealiseerd of verricht, de aard en de omvang ervan.
Omdat ik op voorhand niet kan uitsluiten dat de beschikbare gegevens
niet voldoende zijn voor een adequate uitvoering van de monitoring, is
het wenselijk dat het wetsvoorstel de mogelijkheid biedt om een
meldingsplicht in te voeren. De nota van wijziging, die deze nota naar
aanleiding van het verslag vergezelt, voorziet hierin. Wanneer ik een
dergelijke meldingsplicht zal invoeren, geldt zij voor aan te wijzen
categorieën van projecten en andere handelingen die onder de grenswaarde blijven (onderdeel A van de nota van wijziging). Mijn voornemen
is om een meldingsplicht te beperken tot projecten en handelingen in de
sectoren veehouderij, industrie en verkeer, gelegen in de nabijheid van
een Natura 2000-gebied. Het ligt in de rede dat daarbij een uitzondering
zal gelden voor projecten en handelingen die om een andere reden al
bekend zijn bij een bevoegd gezag. Gedacht kan worden aan de situatie
dat voor een project of handeling een vergunning, onder toedeling van
ontwikkelingsruimte, wordt verleend vanwege de stikstofdepositie op een
nabijgelegen Natura 2000-gebied, en dat project of handeling op een
verder gelegen Natura 2000-gebied ook nog een lichte depositie veroorzaakt onder de grenswaarde.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2013–2014, 33 669, nr. 6

43

De leden van de SP-fractie vragen hoe een passende beoordeling eruit ziet
waaruit blijkt dat de grenswaarde wel of niet wordt overschreden.
Bij de totstandkoming van het programma aanpak stikstof wordt het totaal
aan depositieruimte waarvan in het programma wordt uitgegaan passend
beoordeeld. Met verwijzing naar de in het programma beschreven te
nemen maatregelen uit de herstelstrategieën wordt onderzocht of bij
gebruikmaking van die depositieruime de natuurlijke kenmerken van
Natura 2000-gebieden niet zullen worden aangetast. Dit geldt voor
projecten die gebruik maken van ontwikkelingsruimte, maar ook voor
projecten en handelingen die onder de grenswaarde vallen.
Uit jurisprudentie van het Europese Hof van Justitie15 volgt dat een
passende beoordeling inhoudt dat op basis van de beste wetenschappelijke informatie ter zake, alle aspecten van plannen of projecten die op
zichzelf of in combinatie met andere plannen of projecten de instandhoudingsdoelstellingen van een gebied in gevaar kunnen brengen moeten
worden geïnventariseerd. Bij de uitvoering van een passende beoordeling
van het programma aanpak stikstof geldt – mutatis mutandis – hetzelfde.
De passende beoordeling krijgt haar beslag in de gebiedsanalyses die
onderdeel zijn van het programma.
De leden van de SP-fractie vragen hoe het zit met cumulatie van projecten
of andere handelingen in of rondom één Natura 2000-gebied, die
individueel onder de grenswaarde blijven maar tezamen wel invloed
zouden hebben op het habitattype. Zij vragen wie verantwoordelijk is voor
de monitoring en of het niet vreemd is om naar aanleiding van monitoringsresultaten de grenswaarde aan te passen. Zij vragen of dat zou
kunnen leiden tot het intrekken van reeds vergunde ontwikkelingsruimte.
Ik verwijs naar mijn antwoord op eerdere vragen van de leden van de
VVD-fractie over de grenswaarde in deze paragraaf.
De leden van de SP-fractie vragen naar aanleiding van mijn brief aan de
Tweede Kamer van 16 juli 201316 over een uitspraak van de Afdeling
bestuursrechtspraak van de Raad van State17 om een nadere duiding van
de casus «Luttenberg».
In mijn door de leden van de SP-fractie aangehaalde brief geef ik een
samenvatting van deze uitspraak, die betrekking heeft op een vergunning
voor het oprichten van een veehouderij in Luttenberg. Bij het verlenen van
die vergunning hebben gedeputeerde staten van Overijssel het Overijsselse «Beleidskader Natura 2000 en stikstof voor veehouderijen» en de
«Beleidsregel Natura 2000 en stikstof voor veehouderijen Overijssel»
toegepast. Gedeputeerde staten merkten de toepassing van de beleidsregel en het beleidskader tezamen aan als een passende beoordeling in de
zin van de Natuurbeschermingswet 1998. De Afdeling bestuursrechtspraak is van oordeel dat gedeputeerde staten zich niet slechts onder
verwijzing naar het beleidskader en de beleidsregel op het standpunt
hebben kunnen stellen dat verzekerd is dat de veehouderij niet zal leiden
tot een aantasting van de natuurlijke kenmerken van het gebied Boetelerveld. De Afdeling overweegt daartoe dat de beleidsregel enkel gericht is
op de bijdrage van de veehouderijsector aan de vereiste totale reductie
van de stikstofdepositie en geen betrekking heeft op het halen van het
overige deel van de noodzakelijke reductie, die via andere bronnen dan
veehouderijen moet worden bereikt.

15

HvJ 7 september 2004, zaak C-127/02 (Kokkelvisserij).
Kamerstuk 33 037 en Kamerstuk 32 670, nr. 73.
17
Uitspraak van 22 mei 2013, nr. 201107526/1/A4.
16

Tweede Kamer, vergaderjaar 2013–2014, 33 669, nr. 6

44

De uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak is voor het kabinet een
bevestiging van het grote belang van een spoedige inwerkingtreding van
het programma aanpak stikstof omdat daarin, anders dan in het Overijsselse beleidskader, wel met alle relevante omstandigheden rekening
wordt gehouden en omdat het programma sectorbreed is. Zo borgt het
programma niet alleen een daling van de stikstofdepositie die wordt
veroorzaakt door veehouderijen, maar ook de door andere sectoren als
industrie en verkeer veroorzaakte depositie. In samenhang met de
overkoepelende programmatische aanpak en de daaraan ten grondslag
liggende onderbouwing kan de initiatiefnemer bij zijn aanvraag van een
vergunning voor het onderdeel stikstof gebruik maken van de passende
beoordeling van het programma. Aldus maakt het programma aanpak
stikstof binnen de kaders van de Vogelrichtlijn en de Habitatrichtlijn
vergunningverlening weer mogelijk.
De leden van de D66-fractie vragen hoe wordt omgegaan met de uitstoot
van projecten onder de grenswaarde in het programma aanpak stikstof en
in het rekeninstrument AERIUS.
Ik verwijs naar mijn antwoord op de eerdere vraag van de leden van de
VVD-fractie over de grenswaarden aan het begin van deze paragraaf.
De leden van de D66-fractie vragen waarom de administratieve lasten van
1,4 tot 1,9 miljoen euro per jaar onredelijk worden geacht, terwijl de
uitgaven aan het programma aanpak stikstof honderd miljoen euro
zouden bedragen. Zij vragen of er geen andere wijze bestaat om administratieve lasten van vergunningverlening te compenseren.
Eén van de uitgangspunten van het kabinetsbeleid is het verminderen van
regeldruk.18 Het kabinet koerst aan op een structurele verlaging per 2017
met 2,5 miljard euro (ten opzichte van 2012) van de regeldruk voor
bedrijven, professionals en burgers. Het verminderen van regeldruk
betekent onder meer dat de administratieve lasten moeten worden
teruggebracht.
Anders dan de leden van de D66-fractie lijken te veronderstellen, zijn het
programma aanpak stikstof en de daarmee gepaard gaande uitgaven niet
alleen bedoeld om de administratieve lasten te verminderen, maar ook
om de natuurkwaliteit te verbeteren en bedrijfsontwikkeling mogelijk te
maken door de vermindering van de belasting door stikstofdepositie en
de vermindering van de effecten van deze belasting. Dat verklaart het
verschil tussen de verwachte resultaten van de administratieve lastenverlichting en de uitgaven voor het programma.
De leden van de D66-fractie vragen naar de onderbouwing van de
grenswaarden.
Ik verwijs naar mijn antwoord op eerdere vragen van de leden van de
VVD-fractie over de grenswaarden in deze paragraaf.
De leden van de D66-fractie vragen of provincies kunnen afwijken van de
grenswaarde.
Het wetsvoorstel, eenmaal wet, regelt dat er geen Natura
2000-vergunningplicht voor projecten en andere handelingen geldt voor
projecten en handelingen met een stikstofdepositie die gelijk is aan of
lager is dan de grenswaarde. Dat is voor provincies een gegeven.

18

Regeerakkoord «Bruggen slaan», 29 oktober 2012; Kamerstuk 33 410, nr. 15.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2013–2014, 33 669, nr. 6

45

De leden van de D66-fractie vragen of de regering bereid is om een ex
ante-analyse naar de milieugevolgen van de beoogde grenswaarden te
laten uitvoeren.
Een ex ante-analyse zal plaatsvinden in de vorm van de milieueffectrapportage van het programma aanpak stikstof. Ik verwijs naar mijn
antwoord op een eerdere vraag van de leden van deze fractie in paragraaf
2.2 van deze nota naar aanleiding van het verslag. Ook de gebiedsanalyses die onderdeel uitmaken van het programma voorzien in een ex
ante-analyse.
De leden van de D66-fractie lezen dat het reken- en registratie-instrument
AERIUS «eenvoudig te raadplegen» zal zijn. Zij vragen of de informatie in
AERIUS openbaar zal zijn.
Het reken- en registratie-instrument AERIUS is voor iedereen via het
internet te raadplegen. Een ieder kan via AERIUS nagaan hoeveel
stikstofdepositie een bepaalde handeling zal veroorzaken op een bepaalde
locatie in een Natura 2000-gebied. Daarnaast biedt AERIUS inzicht in de
hoeveelheid beschikbare ontwikkelingsruimte per gebied. Niet openbaar
zijn gegevens die herleidbaar zijn tot individuele personen of bedrijven.
De leden van de ChristenUnie-fractie vragen hoe de grenswaarde wordt
gemonitord, en hoe bij overschrijding van die grenswaarde in de praktijk
kan worden ingegrepen. Zij vragen of de regering bereid is een grens te
hanteren voor de totale ruimte die vooraf wordt gereserveerd voor de
activiteiten die onder de grenswaarde blijven.
Ik verwijs naar mijn antwoord op een eerdere vraag van de leden van de
VVD-fractie, waarin ik ben ingegaan op het belang van monitoring en de
mogelijkheden die er zijn om in te grijpen als in te praktijk een te groot
beroep wordt gedaan op het voor de grenswaarde «gelabelde» deel van
de depositieruimte. De omvang van dit afgebakende deel binnen de
depositieruimte fungeert derhalve als een grens waaraan de leden van de
ChristenUnie-fractie in hun vraag refereren.
De leden van de SGP-fractie vragen of de veronderstelling juist is dat bij
een realistisch of een lager groeiscenario meer projecten onder de
grenswaarde zullen vallen dan in een maximaal groeiscenario.
De veronderstelling dat bij een laag groeiscenario meer projecten onder
de grenswaarde vallen dan bij een maximaal groeiscenario, is op zich
juist. Zoals ik in paragraaf 2.1 van deze nota naar aanleiding van het
verslag heb geantwoord op vragen van de leden van de SGP-fractie, is bij
de bepaling van de depositieruimte uitgegaan van een scenario waarbij
grote economische groei plaatsvindt. Dit om de robuustheid van het
programma aanpak stikstof te waarborgen. Via monitoring is er zicht op
de actuele stikstofdepositie door activiteiten onder de grenswaarde,
waarbij zonodig de grenswaarde kan worden bijgesteld bij ministeriële
regeling.
De leden van de SGP-fractie vragen hoe wordt gewaarborgd dat daadwerkelijk depositieruimte beschikbaar wordt gesteld voor projecten die onder
de grenswaarde vallen, en hoe vergunningvrije bedrijfsuitbreidingen in
beeld worden gebracht.
Ik verwijs naar mijn antwoord op een eerdere vraag terzake van de leden
van de ChristenUnie-fractie over monitoring van activiteiten onder de
grenswaarden en de mogelijkheden om in te grijpen bij overschrijding
van die waarden.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2013–2014, 33 669, nr. 6

46

De leden van de Partij voor de Dieren-fractie vragen of de voorgestelde
introductie van grenswaarden verenigbaar is met de Habitatrichtlijn.
De voorgestelde introductie van grenswaarden is verenigbaar met de
Habitatrichtlijn. Ik verwijs naar mijn antwoord op eerdere vragen van de
leden van de VVD-fractie over de grenswaarden in deze paragraaf.
De leden van de Partij van de Dieren-fractie vragen hoe het kan dat
projecten die een stikstofdepositie veroorzaken die onder de grenswaarde
blijft, niet vergunningplichtig zijn, terwijl voor alle andere effecten geen
ruimte bestaat.
Het programma aanpak stikstof is uitsluitend gericht op de reductie van
de stikstofdepositie en op het treffen van maatregelen ter verbetering van
de stikstofgevoelige natuurlijke habitats en habitats van soorten. De
depositieruimte en grenswaarden voor stikstof zijn onderworpen aan een
passende beoordeling in het kader van het gehele programma. Aangezien
het programma geen betrekking heeft op andere mogelijk nadelige
gevolgen voor de natuur van projecten en andere handelingen, kan voor
dergelijke andere effecten geen grenswaarde worden vastgesteld, en
geldt de vergunningplicht dus onverkort.
De leden van de Partij voor de Dieren-fractie vragen op welke wijze zicht
blijft op de activiteiten onder de grenswaarde en wie zorgdraagt voor het
registreren van de depositie van die activiteiten in AERIUS. Deze leden
vragen voorts hoe de regering borgt dat vele kleine projecten niet het
effect van een groot project krijgen en de instandhoudingsdoelen in
gevaar brengen.
Ik verwijs naar mijn antwoord op eerdere vragen van de leden van de
VVD-fractie over de grenswaarden en de voorgestelde mogelijkheid tot
invoering van een meldingsplicht in deze paragraaf.
De initiatiefnemer is zelf verantwoordelijk om met gebruik van het rekenen registratie-instrument AERIUS de stikstofdepositie in Natura
2000-gebieden als gevolg van zijn activiteit te berekenen. Wanneer de
stikstofdepositie van zijn project of handeling hoger dan de grenswaarde
blijkt te zijn, heeft hij toestemming nodig van het bevoegd gezag. Bij het
toezicht op de naleving van de wet kan het bevoegd gezag AERIUS
gebruiken om te bezien of het al dan niet terecht is dat geen vergunning is
aangevraagd.
De leden van de Partij voor de Dieren-fractie vragen of kleine ondernemers op achterstand worden gezet, als de depositieruimte tegenvalt en
zij alsnog een vergunning moeten aanvragen, waarvoor dan mogelijk
geen ontwikkelingsruimte beschikbaar is.
In de situatie dat ik de grenswaarde moet verlagen, zullen de projecten en
handelingen met het verhoudingsgewijs grootste aandeel in de stikstofdepositie als eerste boven de verlaagde grenswaarde komen en dientengevolge alsnog vergunningplichtig zijn. Ondernemingen met een kleine
bijdrage aan de depositie die alsnog boven de grenswaarde komen, zullen
dan in dezelfde positie komen te verkeren als ondernemingen met een
grotere bijdrage aan de depositie, die al vergunningplichtig waren. Beide
groepen ondernemingen zullen onder dezelfde condities een beroep
moeten doen op de ontwikkelingsruimte. Er is dus geen sprake van een
op achterstand zetten van kleine ondernemingen.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2013–2014, 33 669, nr. 6

47

Hoofdstuk 3. Effecten van het wetsvoorstel
3.1 Lasten voor burgers en bedrijven
De leden van de D66-fractie vragen het mogelijk is om vanuit een «éénloket» aanpak te werken, in het bijzonder via het Omgevingsloket.
De Natuurbeschermingswet 1998 biedt ondernemers de mogelijkheid om
bij de aanvraag van een omgevingsvergunning voor een activiteit die
gevolgen kan hebben voor Natura 2000-gebieden ook meteen een
aanvraag in te dienen voor die natuuraspecten (hoofdstuk IX van de
Natuurbeschermingswet 1998). In dat geval geven gedeputeerde staten,
en in sommige gevallen de Staatssecretaris van Economische Zaken, een
verklaring van geen bedenkingen aan het bevoegd gezag voor de
omgevingsvergunning, meestal burgemeester en wethouders van een
gemeente, en wordt toestemming voor de activiteit verleend in de
omgevingsvergunning. Een afzonderlijke vergunning voor de effecten op
Natura 2000-gebieden is dan niet nodig. Het voorgestelde artikel 19km,
eerste lid, onderdeel d, regelt expliciet dat de gemeente ontwikkelingsruimte kan toedelen in een omgevingsvergunning.
De leden van de ChristenUnie-fractie willen duidelijkheid over de vraag
wie het bevoegd gezag is, en pleiten voor één loket.
Ik verwijs naar mijn eerdere antwoord op een vraag van de leden van de
VVD-fractie van gelijke strekking, in paragraaf 2.2 van deze nota naar
aanleiding van het verslag.
De leden van de ChristenUnie-fractie vragen of raadsleden en belanghebbenden inderdaad eenvoudig toegang hebben tot relevante data.
Ik verwijs naar mijn antwoord in paragaaf 2.5 van deze nota naar
aanleiding van het verslag op een vraag van de leden van de D66-fractie
van gelijke strekking.
De leden van de Partij voor de Dieren-fractie vragen of in geval van
tegenvallende depositieontwikkeling geen lastenverlichting optreedt.
Als de grenswaarde vanwege een tegenvallende stikstofdepositieontwikkeling wordt verlaagd, zal de onmiddellijk met die grenswaarde
samenhangende lastenverlichting minder zijn. Ten algemene blijft echter
ook dan gelden dat door het programma aanpak stikstof een verbetering
van de draagkracht van de natuur optreedt, in en om Natura
2000-gebieden meer economische activiteiten kunnen worden toegelaten,
en de vergunningverlening sneller en goedkoper kan plaatsvinden.
3.2 Bestuurlijke lasten
De leden van de ChristenUnie-fractie vragen welke afspraken zijn gemaakt
om de provinciale praktijk van vergunningverlening in lijn te brengen met
het programma.
Ik stel het programma aanpak stikstof op in nauw overleg met de andere
betrokken overheden, waaronder de provincies. De provincies zijn
derhalve goed op de hoogte van de inhoud van het programma en de
voorgestelde wijziging van de Natuurbeschermingswet 1998. In het
wetsvoorstel zijn de kaders neergelegd waarbinnen het proces van
vergunningverlening dient plaats te vinden. Het is primair aan provincies
om te bepalen op welke wijze zij de provinciale praktijk in overeenstemming brengen met deze kaders.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2013–2014, 33 669, nr. 6

48

De leden van de Partij voor de Dieren-fractie vrezen dat bij een tegenvallende depositieontwikkeling geen verlaging van kosten wordt gerealiseerd.
Ik verwijs naar mijn antwoord op de eerdere vraag van de leden van de
Partij voor de Dieren-fractie in paragraaf 3.1 van deze nota naar aanleiding
van het verslag.
3.3 Gevolgen voor het aantal rechtszaken
De leden van de D66-fractie vragen naar de gevolgen van het wetsvoorstel
voor het aantal rechtszaken.
Aangezien het programma aanpak stikstof voorziet in een verbetering van
de natuurwaarden van de Natura 2000-gebieden en daarmee bedrijfsontwikkeling mogelijk maakt, zal het een positieve invloed hebben op het
doorbreken van de impasse rond de vergunningverlening. Ik kan mij
voorstellen dat die positieve invloed ook zal doorwerken in het aantal
rechtszaken dat betrekking heeft op de uitvoering van de Natuurbeschermingswet 1998 zoals gewijzigd bij dit wetsvoorstel, eenmaal wet.
De leden van de D66-fractie vragen of het laten vervallen van de vergunningplicht voor de initiatiefnemers niet meer onzekerheid over hun project
of activiteit meebrengt.
Voor mij staat voorop dat het vervallen van de vergunningplicht voor
activiteiten die onder de grenswaarde blijven, niet mag leiden tot
onduidelijke situaties voor ondernemers. Initiatiefnemers van voorgenomen activiteiten die stikstofdepositie veroorzaken verkrijgen die
duidelijkheid met behulp van het reken- en registratie-instrument AERIUS.
Daarmee berekenen zij hoeveel stikstofdepositie hun activiteiten zullen
veroorzaken, en of hun activiteit al dan niet onder de grenswaarde blijft.
Het gebruik van AERIUS zal ik voorschrijven in de ministeriële regeling ter
uitvoering van dit wetsvoorstel, eenmaal wet.
De leden van de Partij voor de Dieren-fractie herhalen hun constatering
dat ook de daling van het aantal rechtszaken afhankelijk is van de
grenswaarde en daarmee de depositieruimte.
Ik verwijs naar mijn voorgaande antwoord op vragen van leden van de
D66-fractie van gelijke strekking.
De leden van de Partij voor de Dieren-fractie vragen of de regering het een
wenselijke ontwikkeling vindt de intensieve veehouderij grootschaliger zal
worden. Deze leden vragen welke economische ontwikkelingen mogelijk
zullen zijn met het programma aanpak stikstof, wat dit oplevert en welke
ontwikkelingen ook met het programma aanpak stikstof niet mogelijk
zullen blijven, omdat zoveel ontwikkelingsruimte naar de intensieve
veehouderij gaat.
De schaalvergroting in de landbouw wordt veroorzaakt door macroeconomische ontwikkelingen en niet door het programma aanpak stikstof.
De omvang van de veehouderij en de omvang van stallen – het maximaal
aantal te houden dieren op een veehouderijlocatie – hangen nauw samen
met de inpassing ervan in de lokale omgeving. Elk gebied is anders en
heeft zijn eigen landschappelijke en sociale kenmerken. Omdat de
problematiek van de intensieve veehouderij grote regionale verschillen
vertoont, moet deze afweging primair bij provincies en gemeenten liggen.
Zij zijn immers primair verantwoordelijk voor de ruimtelijke ordening.
Schaalvergroting gaat hand in hand met de beëindiging van kleinere

Tweede Kamer, vergaderjaar 2013–2014, 33 669, nr. 6

49

bedrijven en leidt als zodanig niet tot een groter beslag op de depositieruimte door de veehouderijsector in zijn geheel. Vooral grondgebonden
melkveebedrijven zullen, volgens de in paragraaf 2.1 van deze nota naar
aanleiding van het verslag aangehaalde door het LEI uitgevoerde analyse
van de baten en kosten van het programma aanpak stikstof, baat hebben
bij het programma.
Voor prioritaire projecten van nationaal belang, zoals MIRT-projecten en
verschillende defensieprojecten, en door provincies aangedragen
prioritaire projecten van regionaal belang, wordt ontwikkelingsruimte
gereserveerd, en krijgen voorrang bij de verdeling van ontwikkelingsruimte.
Artikelsgewijs
Artikel 1
Onderdeel B
De leden van de SGP-fractie vragen of de wijzigingen van artikel 2 van de
Natuurbeschermingswet 1998 ervoor zorgen dat vergunningaanvragers
maar naar één (provinciaal) loket toe hoeven.
Ik verwijs naar mijn eerdere antwoord op een vraag van de leden van de
VVD-fractie van gelijke strekking, in paragraaf 2.2 van deze nota naar
aanleiding van het verslag.
Onderdeel C
Artikel 2a
De leden van de CDA-fractie vragen of een ondernemer die in de nabijheid
van verschillende Natura 2000-gebieden, gelegen in verschillende
provincies, toestemming dient aan te vragen bij die verschillende
provincies. Zij hebben de voorkeur voor één loket.
Ik verwijs naar mijn eerdere antwoord op een vraag van de leden van de
VVD-fractie van gelijke strekking, in paragraaf 2.2 van deze nota naar
aanleiding van het verslag.
Onderdeel F, G en H
De leden van de SGP-fractie stellen voor artikel 19kd van de Natuurbeschermingswet 1998 te handhaven en om het voorgestelde artikel 19km,
derde lid, te laten vervallen.
Ik verwijs naar mijn eerdere antwoord in paragraaf 2.2 van deze nota naar
aanleiding van het verslag op vragen van de leden van de CDA-fractie van
gelijke strekking.
De leden van de SGP-fractie vragen naar de afstemming met de Europese
Commissie over artikel 19kd van de Natuurbeschermingswet 1998.
Artikel I, onderdeel G, van het wetsvoorstel strekt ertoe dat artikel 19kd
van de Natuurbeschermingswet 1998 vervalt. Destijds heeft over het
oorspronkelijke, in het voorstel voor een Crisis- en Herstelwet opgenomen
artikel 19kd, dat zag op projecten, ambtelijke afstemming met de diensten
van de Europese Commissie plaatsgevonden. Zij hebben aangegeven dat
zij op voorhand geen bezwaren zagen tegen dit artikel – waarbij werd
opgemerkt dat de Commissie in dat stadium van het wetgevingsproces

Tweede Kamer, vergaderjaar 2013–2014, 33 669, nr. 6

50

geen formeel oordeel geeft over de verenigbaarheid van wetsvoorstellen
met het EU-recht.19
Onderdeel J
Artikel 19kh
De leden van de CDA-fractie uiten hun zorg over de beschikbaarheid van
ontwikkelingruimte voor ondernemers en vragen of er schotten komen
tussen ruimtelijke projecten en andere activiteiten.
Het voorgestelde artikel 19kn, eerste lid,maakt het mogelijk voor specifieke projecten een reservering van ontwikkelingsruimte vast te leggen.
Het gaat dan onder andere om projecten opgenomen in het MIRT, maar
ook om andere projecten van nationaal belang, zoals defensieprojecten,
en om projecten die door provincies zijn aangedragen vanwege hun
regionale belang. Daarnaast blijft een groot deel van de ontwikkelingsruimte beschikbaar voor andere vergunningplichtige handelingen,
waaronder de uitbreiding van (agrarische) bedrijven. In het programma
wordt deze verdeling per gebied uitgewerkt.
De leden van de CDA-fractie vragen hoe de afhandeling van de aanvragen
om toestemming gaat verlopen.
De toedeling van ontwikkelingsruimte bij toestemmingsbesluiten voor
prioritaire projecten geschiedt in beginsel op volgorde van binnenkomst,
tenzij door het bevoegde gezag, meestal de provincies, in beleidsregels
andere uitgangspunten zijn vastgelegd. Verder neemt het bevoegd gezag
bij de toedeling van ontwikkelingsruimte de reserveringen in acht
(voorgesteld artikel 19km, tweede lid). Daarbij draagt het bevoegd gezag
er zorg voor dat in de eerste helft van het tijdvak van het programma
voldoende ontwikkelingsruimte beschikbaar blijft om te worden toegedeeld in besluiten waarvoor krachtens het voorgestelde artikel 19kn
ontwikkelingsruimte is gereserveerd.
Er is een buffer om tegenvallers op te vangen en om te voorkomen dat
voor de tweede helft van de programmaperiode geen ontwikkelingsruimte
meer beschikbaar is. Ingevolge het wetsvoorstel moet ten minste 10% van
de ontwikkelingsruimte worden gereserveerd voor de tweede helft van de
programmaperiode (voorgesteld artikel 19kn, derde lid). Hiervoor, in
paragraaf 2.2 van deze nota naar aanleiding van het verslag, heb ik in
antwoord op vragen van de leden van de D66-fractie aangegeven dat ik in
overleg met de betrokken bevoegde gezagen bezie of voor de tweede helft
van de programmaperiode een hoger percentage moet worden gereserveerd. Hoe groot deze reservering precies zal zijn, zal verschillen per
gebied. In sommige gebieden zal een grotere reservering nodig zijn om
invulling te kunnen geven aan het «hand aan de kraan-principe»«.
De leden van de CDA-fractie vragen hoe bepaald wordt welk deel van de
depositieruimte wordt gereserveerd voor ontwikkelingen onder de
grenswaarde en of dit voldoende is.
Ik verwijs naar mijn eerdere antwoord op een vraag van de leden van de
SGP-fractie van gelijke strekking in paragraaf 2.1 van deze nota naar
aanleiding van het verslag.
De leden van de SGP-fractie vragen waarom in het voorgestelde artikel
19kh, eerste lid, onderdeel h, onder 3, is gekozen voor de zinsnede «gelet
op de instandhoudingsdoelstellingen van het gebied» en niet voor de
19

Kamerstuk 32 127, C, blz. 40.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2013–2014, 33 669, nr. 6

51

formulering «gelet op de doelstellingen van deze richtlijn», die in artikel 6,
tweede lid, van de Habitatrichtlijn wordt gebruikt.
Inhoudelijk is er geen verschil tussen de formulering in artikel 6, tweede
lid, van de Habitatrichtlijn en het wetsvoorstel. Zoals immers volgt uit de
leidraad van de Europese Commissie voor de toepassing van artikel 6 van
de Habitatrichtlijn20 moeten de doelstellingen van de richtlijn hier aan de
hand van de instandhoudingsdoelstellingen voor het betrokken Natura
2000-gebied worden vastgesteld. Deze zijn opgenomen in het aanwijzingsbesluit van een Natura 2000-gebied. De instandhoudingsdoelstellingen
zijn afgeleid van een landelijke systematiek hoe Nederland aan zijn
instandhoudingsverplichtingen gaat voldoen en zijn voor de individuele
Natura 2000-gebieden veel preciezer en geven dus meer duidelijkheid wat
daar wel en niet kan.
De leden van de SGP-fractie vragen in het wetsvoorstel expliciet te
regelen dat bij gebiedsanalyses rekening moet worden gehouden met
artikel 2, derde lid, van de Habitatrichtlijn.
Artikel 2, derde lid, van de Habitatrichtlijn bepaalt bij de op grond van
deze richtlijn genomen maatregelen rekening wordt gehouden met de
vereisten op economisch, sociaal en cultureel gebied en met regionale en
lokale bijzonderheden.
De gebiedsanalyses bevatten de ecologische beoordeling of de in het
programma op te nemen maatregelen, rekening houdend met het
voornemen om ontwikkelingsruimte beschikbaar te stellen, aan het eind
van de programmaperiode leidt tot een situatie waarin de instandhoudingsdoelen voor het desbetreffende Natura 2000-gebied niet in gevaar
komen en verslechtering van het Natura 2000-gebied wordt voorkomen.
Daarbij moet ook rekening worden gehouden met de in artikel 2, derde lid,
van de Habitatrichtlijn vermelde belangen. In artikel 19kh, eerste lid,
onderdeel d, van de Natuurbeschermingswet 1998 is geregeld dat in het
programma aanpak stikstof in elk geval wordt beschreven of genoemd
wat de sociaaleconomische gevolgen zijn van de in het programma
opgenomen maatregelen en dat deze gewogen dienen te worden op
haalbaarheid en betaalbaarheid.
Onderdeel N
De leden van de Partij van de Dieren-fractie vragen naar de wijze waarop
ontwikkelingsruimte wordt gefinancierd en wie daaraan bijdragen, ook als
de maatregelen onvoldoende effectief blijken te zijn.
Ik verwijs naar mijn antwoord op vragen van de leden van de D66-fractie
in hoofdstuk 1 van deze nota naar aanleiding van het verslag over de
toepassing van het beginsel van «de vervuiler betaalt» en het profijtbeginsel.
Voorts vragen de leden van de Partij voor de Dieren-fractie of geen sprake
is van een verkapte subsidie, omdat de ontwikkelingsruimte zonder
bijdrage van de vervuilers wordt gerealiseerd, en of de regering bereid is
om een staatssteuntoets uit te voeren.
Ik ben van mening dat geen sprake is van een verkapte subsidie. De
sectoren die de grootste bijdrage aan de stikstofdepositie leveren,
landbouw, industrie en infrastructuur, leveren een belangrijke bijdrage
aan de daling van de stikstofdepositie. Omdat bijvoorbeeld agrariërs als
20

«Beheer van «Natura 2000»-gebieden; De bepalingen van artikel 6 van de Habitatrichtlijn
(Richtlijn 92/43/EEG)», uitgave Europese Gemeenschappen, 2000, blz. 24.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2013–2014, 33 669, nr. 6

52

onderdeel van het maatregelenpakket van het programma moeten
investeren in emissiereducerende technieken, leveren zij indirect een
financiële bijdrage aan de totstandkoming van ontwikkelingsruimte. De
maatregelen die in het kader van het programma aanpak stikstof worden
genomen, zijn niet alleen gericht op het mogelijk maken van nieuwe
ontwikkelingen, maar ook op het herstel van de kwaliteit van de Nederlandse Natura 2000-gebieden. Bij de ontwikkeling van het programma
aanpak stikstof zijn de staatssteunaspecten bezien. Daarbij is geconcludeerd dat van staatssteun geen sprake is. Ontwikkelingsruimte wordt
gebruikt om een vergunning of toestemming te kunnen verlenen voor een
activiteit die stikstofdepositie veroorzaakt. De ontwikkelingsruimte ligt in
feite aan de toestemming ten grondslag. De aanvrager gebruikt de
vergunning en niet de ontwikkelingsruimte om zijn activiteit uit te voeren.
In dat opzicht is er geen verschil met het huidige regime waarbij vergunningen of andere vormen van toestemming op grond van de Natuurbeschermingswet 1998 worden verleend. Verder kan de ontwikkelingsruimte
die wordt toegedeeld in toestemmingsbesluiten niet worden verhandeld.
Het toedelen van ontwikkelingsruimte bij een toestemmingsbesluit kan,
gelet op deze overwegingen, niet worden aangemerkt als «steun» in de
zin van artikel 107 van het Verdrag inzake de Werking van de Europese
Unie.
De leden van de Partij voor de Dieren-fractie vragen hoe wordt
voorkomen dat ontwikkelingsruimte zal worden toegedeeld die niet
beschikbaar is.
De bevoegde gezagen voor toestemmingsbesluiten waarbij ontwikkelingsruimte wordt toegedeeld, worden door het wetsvoorstel verplicht om deze
toedeling nauwkeurig te registreren. Daarnaast registreert de Minister van
Economische Zaken (ingevolge de huidige portefeuilleverdeling: de
Staatssecretaris) de reserveringen die in acht moeten worden genomen.
Een zorgvuldige registratie borgt dat niet teveel ontwikkelingsruimte
wordt toegedeeld. Het wetsvoorstel biedt een basis om in een ministeriële
regeling nadere regels te stellen ten aanzien van de registratie. Ik ben
voornemens om op grond daarvan voor te schrijven dat het bevoegd
gezag de afschrijving van toegedeelde ontwikkelingsruimte terstond
registreert in het centrale registratiesysteem in AERIUS. AERIUS geeft
daardoor steeds de actuele omvang van de beschikbare ontwikkelingsruimte weer, die door de bevoegde gezagen op elk moment is te
raadplegen. Op deze wijze wordt uitgifte voorkomen van ontwikkelingsruimte die niet beschikbaar is.
De leden van de Partij voor de Dieren-fractie vragen een nadere
toelichting op het voorgestelde artikel 19kn, tweede lid.
De Minister van Economische Zaken (ingevolge de huidige portefeuilleverdeling: de Staatssecretaris) draagt zorg voor de registratie van reserveringen van ontwikkelingsruimte die in de ministeriële regeling hun beslag
krijgen. Wanneer op voorhand al duidelijk is dat het bevoegd gezag de
gereserveerde ontwikkelingsruimte niet of niet geheel hoeft aan te
spreken gedurende het tijdvak waarvoor het programma aanpak stikstof
geldt, bijvoorbeeld wanneer het project niet of gewijzigd wordt uitgevoerd, kan het bevoegd gezag voor het toestemmingsbesluit aan de
Minister van Economische Zaken aangeven dat de reservering (deels) kan
vervallen. Deze ontwikkelingsruimte kan dan weer worden benut voor
andere projecten of handelingen waarvoor in dezelfde programmaperiode
nog een toestemmingsbesluit moet worden genomen.
De leden van de Partij voor de Dieren-fractie vragen of een buffer van 10%
een realistische buffer vormt.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2013–2014, 33 669, nr. 6

53

Ik verwijs naar mijn eerdere antwoord op een vraag van de leden van de
D66-fractie, in paragraaf 2.2 van deze nota naar aanleiding van het
verslag.
Artikel 19km
De leden van de VVD-fractie verzoeken de mogelijkheid van salderen die
thans in de Natuurbeschermingswet 1998 staat te behouden.
Ik verwijs naar mijn antwoord in hoofdstuk 1 van deze nota naar
aanleiding van het verslag op vragen van de leden van de CDA-fractie van
gelijke strekking.
De leden van de VVD-fractie vragen hoe de regering borgt dat vergunningverlening door kan gaan als het programma aanpak stikstof niet kan
worden aangemerkt als mitigerende maatregel.
De in het programma aanpak stikstof opgenomen maatregelen zijn, waar
dat aan de orde is, aan te merken als mitigerende maatregel. Ik verwijs
naar mijn eerdere antwoord op de vragen van de leden van de SP-fractie
van gelijke strekking in paragraaf 2.2 van deze nota naar aanleiding van
het verslag.
De leden van de SP-fractie vragen waarom de mogelijkheid van salderen
vervalt. Zij vragen in dat verband of de provinciale depositiebanken na
invoering van het programma aanpak stikstof ophouden te bestaan.
Ten aanzien van het vervallen van de mogelijkheid van salderen, verwijs ik
naar mijn antwoord in paragraaf 2.2 van deze nota naar aanleiding van
het verslag op vragen van de leden van de CDA-fractie van gelijke
strekking. Na inwerkingtreding van het wetsvoorstel zijn de provinciale
depositiebanken overbodig.
Artikel 19kp
De leden van de VVD-fractie zijn bezorgd over de gevolgen voor ondernemers wanneer de aanschrijvingsbevoegdheid van het voorgestelde
artikel 19kp wordt toegepast. Zij willen meer duidelijkheid over de
rechtspositie van deze ondernemers.
Het voorgestelde artikel 19kp, dat inhoudelijk gelijk is aan het huidige
artikel 19ke, voorziet in de opdracht aan provincies, en in enkele gevallen
aan de Staatssecretaris van Economische Zaken, om passende maatregelen te treffen om te voorkomen dat de kwaliteit van voor stikstof
gevoelige natuurlijke habitats en habitats van soorten in een Natura
2000-gebied verslechteren (voorgesteld eerste lid). Zonodig kunnen zij
daartoe beperkingen opleggen ten aanzien van handelingen die stikstofdepositie veroorzaken. De Habitatrichtlijn vereist dat de overheid over
dergelijke bevoegdheden beschikt (artikel 6, tweede lid).
De aanschrijvingsbevoegdheid is vooral van belang in situaties waarin
een activiteit niet wordt gereguleerd via een vergunning. In dergelijke
gevallen moet het bevoegd gezag de beschikking hebben over een
alternatief instrument om passende maatregelen te treffen als nieuwe
ontwikkelingen extra maatregelen nodig maken om de stikstofdepositie te
verminderen.
De voorziening in het voorgestelde artikel 19kp van belang in verband met
de mogelijkheid om op grond van artikel 19kd handelingen vrij te stellen
van de vergunningplicht. Hoewel het wetsvoorstel voorstelt artikel 19kd te
laten vervallen, is artikel 19kp van belang voor bestaande activiteiten die

Tweede Kamer, vergaderjaar 2013–2014, 33 669, nr. 6

54

met toepassing van artikel 19kd in de periode tot de inwerkingtreding van
dit wetsvoorstel zijn vrijgesteld van de vergunningplicht.
Ten aanzien van de rechtspositie van ondernemers in relatie tot de
toepassing van de aanschrijvingsbevoegdheid merk ik het volgende op.
Toepassing van deze aanschrijvingsbevoegdheid mag vanzelfsprekend
niet leiden tot onduidelijke situaties voor ondernemers. Dat vergt
bestendigheid van beleid ten aanzien van de toepassing van deze
bevoegdheid. Daarin moeten het programma aanpak stikstof en de
beheerplannen zoveel mogelijk voorzien. Dit laat natuurlijk onverlet dat bij
onverwachte ecologische ontwikkelingen, of bij het uitblijven van
verwachte effecten van de in het programma of het beheerplan
opgenomen maatregelen, aanvullende maatregelen nodig kunnen zijn. In
dat geval dient het bevoegd gezag de betrokken ondernemers tijdig te
betrekken bij de voorbereiding van de te treffen maatregelen – spoedeisende situaties daargelaten. Dat geeft ondernemers de gelegenheid om
nut en noodzaak en de verwachte effecten van de in voorbereiding zijnde
maatregelen met het bevoegd gezag te bespreken. Het spreekt voor zich
dat ondernemers een redelijke termijn zal worden gegeven om hun
bedrijfsvoering aan te passen om aan nieuwe verplichtingen te voldoen.
De leden van de SGP-fractie vragen wat de meerwaarde is van artikel 19kp
ten opzichte van artikel 19c.
Het voorgestelde artikel 19kp bevat een aanschrijvingsbevoegdheid die
specifiek is gericht op de bescherming van voor stikstof gevoelige
habitats. De aanschrijvingsbevoegdheid van artikel 19c van de Natuurbeschermingswet 1998 is alleen van toepassing op bestaand gebruik dat
ingevolge artikel 19d, tweede lid, van de Natuurbeschermingswet 1998 is
vrijgesteld van de vergunningplicht.
Artikel 19kq
De leden van de VVD-fractie zijn van mening dat beroep tegen de
vaststelling van een beheerplan als bedoeld in artikel 19a van de
Natuurbeschermingswet 1998 ook betrekking moet kunnen hebben op de
afweging ten aanzien van de vereisten op sociaal en economisch gebied,
die aan het beheerplan ten grondslag ligt.
Ik verwijs naar mijn eerdere antwoord op een vraag van de leden van de
CDA-fractie van gelijke strekking, in hoofdstuk 1 van deze nota naar
aanleiding van het verslag.
Onderdeel O
De leden van de SGP-fractie vragen of geen beroep openstaat tegen een
in een beheerplan voorgenomen peilverhoging.
In hoofdstuk 1 van deze nota naar aanleiding van het verslag ben ik in
antwoord op vragen van de leden van de CDA-fractie ten algemene
ingegaan op de mogelijkheid om beroep in te stellen tegen beheerplannen.
Een peilbesluit is een besluit van een waterschap op grond van de
Waterwet. Peilbesluiten komen tot stand met toepassing van de openbare
voorbereidingsprocedure (afdeling 3.4 van de Algemene wet bestuursrecht). Tegen de vaststelling van een peilbesluit kan beroep worden
ingesteld bij de rechtbank. Tegen de uitspraak van de rechtbank is hoger
beroep mogelijk bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van
State.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2013–2014, 33 669, nr. 6

55

Overig
De leden van de VVD-fractie vragen of tot de inwerkingtreding van die wet
het beoordelingskader van de programmatische aanpak stikstof ook voor
beschermde natuurmonumenten kan worden gebruikt.
Ik verwijs naar mijn eerdere antwoord op een vraag van de leden van de
D66-fractie van gelijke strekking, in paragraaf 2.1 van deze nota naar
aanleiding van het verslag.
De leden van de SP-fractie vragen of het programma aanpak stikstof
«Europa-proof» is.
Zoals uit het voorgaande blijkt, met name uit mijn antwoorden op vragen
van leden van de SGP-fractie en van de Partij voor de Dieren-fractie in
hoofdstuk 1 van deze nota naar aanleiding van het verslag en op vragen
van leden van de SP-fractie in paragraaf 2.2 van deze nota naar aanleiding
van het verslag, voldoet het programma aanpak stikstof aan de eisen die
de Europese regelgeving stelt, in het bijzonder de Vogelrichtlijn en de
Habitatrichtlijn.
De leden van de SP-fractie vragen zich af hoe een Natura 2000-gebied als
de Deurnsche Peel een plek kan krijgen binnen het programma aanpak
stikstof.
Net als de andere voor stikstof gevoelige Natura 2000-gebieden wordt het
gebied Deurnsche Peel opgenomen in het programma aanpak stikstof op
basis van een opgestelde gebiedsanalyse. Voor meer uitleg over
gebiedsanalyses verwijs ik naar mijn eerdere antwoord op vragen van de
leden van de D66-fractie in paragraaf 2.1 van deze nota naar aanleiding
van het verslag.
De leden van de SP-fractie vragen zich af hoe begonnen kan worden met
een weg oostelijk van Heerlen, terwijl die uiteindelijk over de Brunssumerheide gaat lopen, een gebied dat net door het Rijk is aangewezen als
Natura 2000-gebied.
Ik ga ervan uit dat de vraag van de leden van de SP-fractie betrekking
heeft op de uitspraak die de voorzitter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State op 4 september 2013 inzake de Buitenring
Parkstad Limburg heeft gedaan.21 De voorzitter heeft de schorsing van het
inpassingsplan dat voorziet in de realisatie van een ringweg (de
Buitenring Parkstad Limburg) in het gebied van de stadsregio Parkstad
Limburg bij deze uitspraak gedeeltelijk opgeheven. Hierdoor kan de
provincie Limburg voorbereidende werkzaamheden ten behoeve van de
ringweg verrichten, teneinde de vertraging en de financiële schade die de
provincie dientengevolge lijdt te beperken. De voorzitter heeft daartoe –
kort gezegd – besloten omdat van de voorbereidende werkzaamheden die
het opheffen van de schorsing mogelijk maakt, geen onomkeerbare
gevolgen zijn te verwachten voor de Natura 2000-gebieden Geleenbeekdal
en Brunssummerheide.
De leden van de SP-fractie vragen voorts hoeveel ontwikkelingsruimte
straks beschikbaar is voor de RWE-kolencentrale in de Eemshaven.
De RWE-kolencentrale in de Eemshaven beschikt over de vereiste
vergunningen ingevolge de Natuurbeschermingswet 1998. Het toedelen
van ontwikkelingsruimte is derhalve niet aan de orde.

21

Zaaknr. 201207642/11/R1.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2013–2014, 33 669, nr. 6

56

De leden van de SP-fractie vragen voorts naar de feitelijke consequenties
voor boeren rond Natura 2000-gebieden, zoals het Binnenveld en
Norgerholt, met en zonder programma aanpak stikstof.
Met het programma aanpak stikstof wordt het voor boeren eenvoudiger
om hun vergunningaanvraag te onderbouwen dan thans, zonder
programma, het geval is. Indien voor de aanvraag van een vergunning
een passende beoordeling van het project vereist is, kan daarin voor het
aspect stikstofdepositie worden verwezen naar het programma en de
beschikbaarheid van ontwikkelingsruimte. Door toekenning van
voldoende ontwikkelingsruimte wordt dan op basis van het programma
aanpak stikstof ecologisch onderbouwd dat het project of de andere
handeling niet leidt tot een verslechtering van de kwaliteit van de
betrokken habitats en ook de instandhoudingsdoelstellingen voor het
Natura 2000-gebied niet in gevaar brengt. Individuele ondernemers
hoeven hierdoor zelf geen aanvullend ecologisch onderzoek meer uit te
(laten) voeren.
Tevens vragen de leden van de SP-fractie of Duitsland en België ook een
programma aanpak stikstof of een variant daarop hanteren, en hoe
eventuele cumulatie van stikstofoxiden en ammoniak en ontwikkelingen,
die dit bespoedigen van over de grens, worden meegenomen indien dit
niet het geval is.
In mijn eerdere antwoord op vragen van de leden van de D66-fractie in
hoofdstuk 1 van deze nota naar aanleiding van het verslag ben ik nader
ingegaan op de internationale samenwerking op het gebied van de
aanpak van stikstofdepositie. In de periodieke monitoring en update van
depositiecijfers worden mogelijke cumulatieve effecten met buitenlandse
deposities meegenomen.
De leden van de SP-fractie vragen waarom Nederland zoveel (kleine)
gebieden heeft aangemeld bij de Europese Commissie. Deze leden vragen
of de regering van mening is dat de implementatie van Natura 2000 de
landbouw- en natuursectoren tegenover elkaar heeft gepositioneerd.
Voorts vragen zij waarom niet is gekozen voor een meer aaneengesloten
Natura 2000-areaal enerzijds en een bovengrens aan het aantal landbouwhuisdieren anderszijds.
Bij de oorspronkelijke aanmelding van gebieden als speciale beschermingszones bij de Europese Commissie in 1.996 hanteerde Nederland als
uitgangspunt dat alleen gebieden groter dan 250 hectare voor aanmelding
in aanmerking kwamen. De Commissie beoordeelde deze aanmelding
echter als onvoldoende. Zij maakte verder duidelijk dat ook kleinere
waardevolle natuurgebieden moeten worden aangemeld. Aan de hand
van de door de Europese Commissie gegeven verdere verduidelijking van
de wijze waarop zij toepassing geeft aan de beoordelingscriteria van
bijlage III bij de Habitatrichtlijn, heeft Nederland opnieuw bekeken welke
gebieden in aanmerking kwamen voor de aanwijzing als Natura
2000-gebied. Daarbij moest de ondergrens van 250 hectare worden
verlaten. In de laatste jaren heeft Nederland de Europese Commissie
verzocht een aantal kleine gebieden alsnog van de lijst af te halen. Bij brief
van 15 februari 201322 heb ik uw Kamer laten weten dat de Europese
Commissie dit voor drie van de vijf gebieden heeft gehonoreerd. In deze
brief, en in mijn brief van 8 maart 2013,23 ben ik ingegaan op het
samenvoegen van gebieden teneinde een meer aaneengesloten Natura
2000-areaal te realiseren. Het samenvoegen van gebieden kan ruimte
22
23

Kamerstuk 32 670, nr. 68.
Kamerstuk 32 670, nr. 69.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2013–2014, 33 669, nr. 6

57

bieden voor natuur en regionale ontwikkelingen. Duidelijk is ook dat dit
niet voor alle gebieden aan de orde is. Daarom worden alleen gebieden
samengevoegd waar dit positieve effecten heeft. Voor dit moment betreft
dat alleen de samenvoeging van de in ontwerp aangewezen Natura
2000-gebieden Gelderse Poort, Uiterwaarden IJssel, Uiterwaarden
Nederrijn en Uiterwaarden Waal. Momenteel zie ik geen andere gebieden
waar het samenvoegen direct voordelen biedt. Wanneer in de toekomst
blijkt dat samenvoegen voor andere Natura 2000-gebieden alsnog kansen
en mogelijkheden biedt, wil ik dit waar mogelijk graag faciliteren. Ik deel
de opvatting van de leden van de SP-fractie dan ook niet dat de stikstofproblematiek kan worden opgelost door een meer aaneengesloten Natura
2000-areaal in combinatie met het stellen van een bovengrens aan
landbouwhuisdieren. Het programma aanpak stikstof voorziet in een
integrale aanpak die noodzakelijk is om zowel verbetering van de kwaliteit
van Natura 2000-gebieden te realiseren als economische ontwikkelingen
toe te staan. Voor een toelichting op de gekozen werkwijze verwijs ik naar
mijn antwoorden op vragen van de leden van de D66-fractie in hoofdstuk
1 van deze nota naar aanleiding van het verslag. Bovendien heb ik al
eerder, onder meer in het algemeen overleg van 17 april 2013,24 aangegeven dat de programmatische aanpak stikstof niet is bedoeld om te
sturen op de omvang van de veestapel.
Voorts vragen de leden van SP-fractie of de regering van mening is dat de
implementatie van Natura 2000 de landbouw- en natuursectoren
tegenover elkaar heeft gepositioneerd.
Deze opvatting heb ik niet. De implementatie van Natura 2000 heeft
scherper inzichtelijk gemaakt op welke locaties de belangen van de
landbouw en natuur van elkaar kunnen verschillen. Het programma
aanpak stikstof biedt evenwel voldoende perspectief voor oplossingen
hiervoor.
De leden van de SP-fractie vragen wat de effecten zijn van invoering van
het programma aanpak stikstof op bestaand gebruik en hoe wordt
omgegaan met fluctuaties in de omvang van de veestapel van een
agrariër.
Het wetsvoorstel wijzigt de regeling voor bestaand gebruik die thans is
neergelegd in de Natuurbeschermingswet 1998 niet. Deze regeling houdt
in dat bestaand gebruik, gebruik dat op 31 maart 2010 bekend is of
redelijkerwijs bekend had kunnen zijn bij het bevoegd gezag, is vrijgesteld
van een vergunningplicht – behoudens indien het gebruik is aan te
merken als project met mogelijke significant negatieve gevolgen voor een
Natura 2000-gebied. Als de bedrijfsvoering ten opzichte van 31 maart 2010
wijzigt, zal een ondernemer alsnog een vergunning aan moeten vragen.
Het bevoegd gezag kan bij het verlenen van een vergunning voor een
bepaalde emissie-uitstoot rekening houden met eventuele fluctuaties in
de bedrijfsvoering.
De leden van de SP-fractie vragen om een overzicht van de regelgeving
die uitvoering geeft aan dit wetsvoorstel, zowel op het niveau van het Rijk
als op provinciaal niveau.
De meeste regels ten aanzien van de programmatische aanpak stikstof zijn
opgenomen in de Natuurbeschermingswet 1998. De Natuurbeschermingwet 1998, zoals die zal luiden na inwerkingtreding van dit
wetsvoorstel, eenmaal wet, bevat echter een aantal bepalingen die
uitwerking vereisen in een ministeriële regeling. Het gaat hier om
24

Kamerstuk 33 037, nr. 64.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2013–2014, 33 669, nr. 6

58

voorschriften die zich naar hun aard niet lenen voor regeling in de wet zelf
en om voorschriften die voortvloeien uit de bestuurlijke afspraken die in
het programma zelf worden neergelegd: dit is het geval bij het vaststellen
van de hoogte van de grenswaarden en het aanwijzen van projecten of
andere handelingen waarvoor ontwikkelingsruimte is gereserveerd
(zogenoemde projectenlijst). Voorts ben ik voornemens in de ministeriële
regeling nadere regels te stellen over de volgende onderwerpen:
– het voorschrijven van het reken- en registratie-instrument AERIUS als
methode voor het bepalen of projecten, andere handelingen of
plannen leiden tot een toename van de stikstofdepositie op daarvoor
gevoelige natuurlijke habitats en habitats van soorten;
– de registratie van de omvang van de ontwikkelingsruimte op enig
moment, uitgaande van de ontwikkelingsruimte zoals vastgesteld in
het programma aanpak stikstof en mutaties door af- en bijschrijvingen;
– de registratie van afschrijvingen, bijschrijvingen en het vervallen van
reserveringen van ontwikkelingsruimte.
Het wetsvoorstel bevat geen basis om regels te stellen bij algemene
maatregel van bestuur.
De leden van de SP-fractie vragen zich af hoe de fasering van de opname
van afzonderlijke Natura 2000-gebieden in het programma aanpak stikstof
zal plaatsvinden.
Ik verwijs naar mijn eerdere antwoord op vragen van de leden van de
D66-fractie van gelijke strekking, in paragraaf 2.1 van deze nota naar
aanleiding van het verslag.
De leden van de SP-fractie vragen hoe de provincie moet opereren,
wanneer het Rijk als eerste ontwikkelingsruimte reserveert en er zou
blijken dat er te weinig ontwikkelingsruimte overblijft.
Ik verwijs naar mijn eerdere antwoord op een vraag van leden van de
VVD-fractie van gelijke strekking, in paragraaf 2.2 van deze nota naar
aanleiding van het verslag.
De leden van de CDA-fractie vragen welke ruimte provincies hebben om
aanvullende eisen te stellen in verband met stikstofemissie. Deze leden
vragen of provincies hun stikstofverordeningen moeten aanpassen.
De aanpak van de stikstofproblematiek is in de Natuurbeschermingswet
1998 uitputtend geregeld. Dat betekent dat in een provinciale verordening
geen aanvullende regels kunnen worden gesteld over het programma
aanpak stikstof. Wel kunnen bevoegde gezagen, waaronder gedeputeerde
staten van provincies, in beleidsregels neerleggen hoe zij invulling
wensen te geven aan de wettelijke bevoegdheid om ontwikkelingsruimte
toe te delen. In deze beleidsregels kunnen onder meer eisen worden
gesteld aan de stikstofemissie van individuele initiatiefnemers die een
vergunning aanvragen. Voorts kunnen in een provinciale verordening
regels worden gesteld op grond van hun aanschrijvingsbevoegdheid
(voorgesteld artikel 19kp, derde lid, tweede gedachtestreep) of op basis
van de milieuregelgeving.
In paragraaf 2.2 van deze nota naar aanleiding van het verslag ben ik in
mijn antwoord op vragen van de leden van de CDA-fractie ingegaan op
het voorgestelde verbod op externe saldering. In mijn reactie op de vraag
van de leden van de SP-fractie ben ik ingegaan op de gevolgen van dit
voorgestelde verbod voor de bestaande provinciale stikstofverordeningen. Vijf provincies hebben thans in een verordening de mogelijkheid
van externe saldering vastgelegd. Gelet op het voorgestelde verbod op
externe saldering in artikel 19km, derde lid, zullen die provincies hun
verordeningen op dit punt moeten aanpassen, omdat die verordeningen

Tweede Kamer, vergaderjaar 2013–2014, 33 669, nr. 6

59

anders in strijd komen met hogere regelgeving, de Natuurbeschermingswet 1998.
De leden van de ChristenUnie-fractie vragen wat de stand van zaken is
van het overleg tussen Rijk en provincies inzake de interim-mersproblematiek. Zij vragen wanneer wordt de Kamer hierover geïnformeerd
wordt.
In het nader rapport bij het wetsvoorstel staat beschreven welke oplossing
voor de interim-mers ik ben overeengekomen met de provincies ben. Ik
verwijs naar mijn eerdere antwoord op vragen van de leden van de
SGP-fractie over de beschikbare ontwikkelingsruimte voor deze bedrijven
in paragraaf 2.1 van deze nota naar aanleiding van het verslag. Mochten
over de invulling van deze oplossing nadere afspraken gemaakt worden,
dan zal ik uw Kamer hierover informeren bij de aanbieding van het
programma aanpak stikstof.
De leden van de ChristenUnie-fractie vragen om een appreciatie van de
LEI nota «Sociaaleconomisch perspectief van de PAS; Effecten van de
Programmatische Aanpak Stikstof». Het LEI beveelt aan om bij het
aanscherpen van de huisvestingsmaatregelen het gebruik van
hernieuwbare energiebronnen te bevoordelen boven fossiele energiebronnen. De fractie vraagt op welke wijze de regering van plan is invulling
te geven aan deze aanbeveling, zodat de programmatische aanpak stikstof
ook wordt aangegrepen als kans om verduurzaming van het energiegebruik in de intensieve veehouderij te bevorderen.
Ik zie het LEI-onderzoek als een ondersteuning van het belang van de
programmatische aanpak stikstof. Het LEI voorziet positieve effecten van
de programmatische aanpak, zowel op de werkgelegenheid als op de
leefbaarheid. De uitkomsten worden in de verdere uitwerking van en
besluitvorming over het programma meegenomen.
De provincie Overijssel heeft het LEI opdracht gegeven om aanvullend op
de landelijke studie ook specifiek voor Overijssel de effecten in beeld te
brengen. Daarbij is op zes gebieden ingezoomd en zijn ook de effecten
van gebiedsmaatregelen meegewogen. Het Overijsselse rapport van het
LEI laat zien dat de sociaaleconomische effecten van de programmatische
aanpak stikstof op regionaal en provinciaal niveau positief zijn. Op lokaal
niveau kunnen echter ingrijpende gevolgen optreden voor individuele
bewoners en ondernemers in de directe nabijheid van een aantal Natura
2000 gebieden. De positieve effecten zijn groter dan de negatieve effecten
die plaatselijk optreden. Voor deze negatieve effecten op lokaal niveau zal
aandacht zijn bij de verdere uitwerking en uitvoering van het programma
aanpak stikstof. Het onderzoek geeft daarmee geen aanleiding om, in
aanvulling op overleg dat hier al over plaatsvindt, met provincies over de
aanwijzingsbesluiten te spreken.
Over het aanscherpen van de huisvestingsmaatregelen merk ik het
volgende op. De voorgenomen wijziging van het Besluit ammoniakemissie huisvesting veehouderij leidt tot het vaststellen van nieuwe
maximale emissiewaarden voor verschillende diercategorieën. Hierbij
wordt het principe «beste beschikbare technieken» (BBT) gehanteerd,
waarbij tevens de haalbaarheid en betaalbaarheid van technieken voor de
betreffende agrariër in aanmerking zijn genomen op het moment dat deze
gaat investeren in een nieuwe stal. Daarnaast wordt er bij het vaststellen
van de maximale emissiewaarde rekening gehouden met het aantal
stalsystemen dat hieraan kan voldoen. De agrarische ondernemer heeft
dan de vrijheid om te kiezen welk stalsysteem het best bij diens bedrijfsvoering past. Dit kan een luchtwasser zijn, maar dat hoeft niet. Voorts
stimuleert het kabinet op dit moment al investeringen in energiebesparing
of de totstandkoming van hernieuwbare energie via bijvoorbeeld de

Tweede Kamer, vergaderjaar 2013–2014, 33 669, nr. 6

60

investeringsregeling milieuvriendelijke maatregelen. In het kader van het
«Energieakkoord voor duurzame energie» wordt een krachtige impuls aan
de groei van de economie en daarmee de werkgelegenheid gegeven.
Momenteel vindt uitwerking van een marsroute met de betrokken partijen
plaats.
De leden van de GroenLinks-fractie vragen of het programma aanpak
stikstof voldoende rekening houdt met stikstofdepositie van verder
afgelegen activiteiten en wat de reikwijdte is van het programma.
Ik verwijs naar mijn voorgaande antwoorden op vragen van de leden van
de D66-fractie in hoofdstuk 1 en op vragen van de leden van de SP-fractie
in paragraaf 2.2 van deze nota naar aanleiding van het verslag.
De leden van de GroenLinks-fractie vragen wat de gevolgen zijn als
stikstofgevoelige Natura 2000-gebieden toch niet worden opgenomen in
het programma aanpak stikstof.
Het niet opnemen van Natura 2000-gebieden in het programma aanpak
stikstof is een theoretisch geval, zoals ik in antwoord op een eerdere vraag
van leden van de D66-fractie in paragraaf 2.1 van deze nota naar
aanleiding van het verslag heb aangegeven.
De leden van de GroenLinks-fractie vragen of projecten die onder de
grenswaarde vallen bij elkaar opgeteld geen nadelige invloed hebben op
het stikstofdepositieniveau in een Natura 2000-gebied.
Ik verwijs naar mijn antwoord op een eerdere vraag van de leden van de
VVD-fractie over de grenswaarde in paragraaf 2.5 van deze nota naar
aanleiding van het verslag.
De leden van de GroenLinks-fractie vragen of de programmatische aanpak
stikstof zal leiden tot een lager niveau van stikstofdepositie.
De aanvullende emmissiebeperkende maatregelen in de landbouw leiden
tot een lagere stikstofdepositie ten opzichte van de autonome ontwikkeling. Een deel van die verlaging wordt ingezet als ontwikkelingsruimte.
Ook na toedeling van ontwikkelingsruimte zal de stikstofdepositie in
Nederland dalen.
De leden van de Partij voor de Dieren-fractie wijzen op pogingen van de
provincie Overijssel (en Noord-Brabant) om oplossingen te vinden die met
de programmatische aanpak stikstof vergelijkbaar zijn die er niet zijn. Zij
vragen waarom de regering verwacht dat het programma aanpak stikstof
niet eenzelfde lot zal ondergaan.
Ik verwijs naar mijn antwoord op een vraag van de leden van de SP-fractie
van gelijke strekking in paragraaf 2.5 van deze nota naar aanleiding van
het verslag.
De leden van de Partij voor de Dieren-fractie merken op dat de Europese
Commissie Nederland kritisch volgt. Zij vragen hoe de regering, als de
uitvoering van het programma aanpak stikstof tegenvalt, denkt nog uit te
leggen dat boetes niet gerechtvaardigd zijn.
Het spreekt vanzelf dat de Europese Commissie op grond van haar taak de
tenuitvoerlegging van de Vogel- en Habitatrichrlijn volgt. Met de Europese
Commissie is op ambtelijk niveau regelmatig contact over de programmatische aanpak stikstof en dat contact verloopt goed.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2013–2014, 33 669, nr. 6

61

De leden van de Partij voor de Dieren-fractie vragen hoe de regering wil
omgaan met de depositie van bestaand gebruik. Zij vragen van welke
datum de regering uitgaat en welke wijzigingen maken dat sprake is van
volledige implementatie van artikel 6 van de Habitatrichtlijn.
Ik neem aan dat de leden van de Partij voor de Dieren-fractie doelen op de
vrijstelling van de vergunningplicht voor bedrijven die voor 1 oktober
2005 zijn opgericht of uitgebreid die was opgenomen in het wetsvoorstel
zoals dat aan de Afdeling advisering van de Raad van State voor advies
was voorgelegd. Ik verwijs in de eerste plaats naar mijn antwoord in
hoofdstuk 1 van deze nota naar aanleiding van het verslag op een vraag
van de leden van de SGP-fractie. In aanvulling daarop merk ik op dat met
vergunningverlening voor bestaande situaties wordt voldaan aan de eisen
die artikel 6, derde lid, van de Habitatrichtlijn stelt. Ten aanzien van
gebieden die zijn aangewezen ter uitvoering van de Vogelrichtlijn vindt
legalisering plaats door vergunningverlening voor bedrijven die zijn
opgericht of uitgebreid tussen 10 juni 1994, dan wel de datum waarop het
gebied is aangewezen voor zover die aanwijzing plaats heeft gevonden na
10 juni 1994, en 1 februari 2009. Ten aanzien van gebieden die zijn
aangewezen ter uitvoering van de Habitatrichtlijn verlenen gedeputeerde
staten vergunningen aan bedrijven die zijn opgericht of uitgebreid tussen
7 december 2004, dan wel de datum waarop het desbetreffende gebied na
7 december 2004 door de Europese Commissie tot een gebied van
communautair belang is verklaard, en 1 februari 2009.
De leden van de Partij voor de Dieren-fractie wijzen erop dat in de
Eilandspolder op enkele percelen 0,21 hectare veenmosrietland op land
wordt gekweekt, terwijl veenmosrietland zich in natuurlijke omstandigheden vanuit open water ontwikkelt. Deze leden vragen of de regering een
dergelijke benadering als model ziet voor natuurbeleid of als landbouw
met andere doelen.
Deze vraag van de leden van de Partij voor de Dieren-fractie gaat uit van
een onjuiste veronderstelling. In de Eilandspolder gaat het om herstel van
verloren gegaan veenmosrietland. Er is dus geen sprake van «kweken»
van veenmosrietland. Dit is geen modelbenadering, maar de in dit geval
minimaal noodzakelijke aanpak. Herstel op voormalige plekken gaat
sneller dan de lange route via verlanding vanuit open water.
De leden van de Partij voor de Dieren-fractie vragen wanneer de kritische
depositiewaarde wordt gehaald en waarom de regering verwacht dat
ontwikkelingsruimte kan worden geboden op basis van de wijzigingen die
sinds de programmatische aanpak stikstof zijn doorgevoerd.
Van belang is om de natuurkwaliteit in het geheel te beoordelen: om die
reden zijn herstelstrategieën opgesteld. Op basis van de verbetering van
de natuurkwaliteit en een dalende stikstofdepositie kan ontwikkelingsruimte worden vergeven. Ik verwijs verder naar mijn eerdere antwoorden
op vragen van de leden van de SGP-fractie in hoofdstuk 1 en van leden
van de Partij voor de Dieren-fractie in paragraaf 2.2 van deze nota naar
aanleiding van het verslag.
De leden van de Partij voor de Dieren-fractie zijn met de commissie voor
de milieueffectrapportage van mening dat de ontwikkelingsruimte en de
uitgifte daarvan in het programma aanpak stikstof gebaseerd lijken op een
verwacht natuurherstel en niet op een gegarandeerd natuurherstel. Zij
menen dat dit te weinig zekerheid biedt dat ontwikkelingsruimte kan
worden uitgegeven zonder dat dit het behalen van de instandhoudingsdoelstellingen in gevaar brengt.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2013–2014, 33 669, nr. 6

62

Deze mening van de leden van de Partij voor de Dieren-fractie deel ik niet.
De systematiek van het programma aanpak stikstof biedt voldoende
zekerheid dat de uitgifte van ontwikkelingsruimte het bereiken van de
instandhoudingsdoelstellingen niet in gevaar brengt. Voor een toelichting
verwijs ik naar mijn antwoord op de vragen van de leden van de
D66-fractie in paragraaf 2.2 van deze nota naar aanleiding van het verslag.
De leden van de Partij voor de Dieren-fractie vragen of de regering bereid
is de gevolgen van de programmatische aanpak stikstof integraal in beeld
te brengen.
In de milieueffectrapportage die voor het programma aanpak stikstof
wordt opgesteld worden de milieugevolgen van het programma aanpak
stikstof integraal in beeld gebracht.
De leden van de Partij voor de Dieren-fractie vragen waarom de regering
niet kiest voor sanering van de intensieve veehouderij om meer economische ontwikkeling mogelijk te maken. Deze leden vragen of de regering
bereid is tot het uitvoeren van een kosten-batenanalyse van de intensieve
veehouderij.
Mondiaal staan we gezamenlijk voor de opgave om in 2050 negen miljard
mensen te voeden, die door de toenemende welvaart naar verwachting
meer dierlijke eiwitten gaan consumeren. Tegelijkertijd zullen natuurlijke
hulpbronnen steeds schaarser worden. De sleutel is groene groei: meer
produceren met minder input van grondstoffen. De Nederlandse
intensieve veehouderijsectoren met de ermee verbonden agribusiness zijn
bij uitstek in staat om binnen de veranderende maatschappelijke
randvoorwaarden hier een bijdrage aan te leveren. In mijn brief van
14 juni 201325 heb ik het kabinetsstandpunt inzake de omvang van de
intensieve veehouderij en schaalgrootte uiteengezet en aangegeven op
welke wijze het kabinet de noodzakelijke transitie tot een zorgvuldige en
duurzame veehouderij de komende jaren gaat vormgeven.
In het verleden zijn verschillende kosten- en batenanalyses uitgevoerd
naar de intensieve veehouderij in Nederland. Ik verwijs u onder andere
naar het onderzoek «Maatschappelijke effecten van intensieve veehouderij: een vergelijking van productiesystemen» dat in mei 2008 aan de
Tweede Kamer is aangeboden.26 Ik zie in het licht van mijn brief van
14 juni 2013 geen meerwaarde in het opnieuw uitvoeren van een
dergelijke analyse.
De Staatssecretaris van Economische Zaken,
S.A.M. Dijksma

25
26

Kamerstuk 28 973, nr. 134.
Kamerstuk 28 973, nr. 28

Tweede Kamer, vergaderjaar 2013–2014, 33 669, nr. 6

63