Tweede Kamer der Staten-Generaal

2

Vergaderjaar 2018–2019

34 534

Voorstel van wet van de leden Klaver, Asscher,
Beckerman, Jetten, Dik-Faber, Yesilgöz-Zegerius
en Agnes Mulder houdende een kader voor het
ontwikkelen van beleid gericht op
onomkeerbaar en stapsgewijs terugdringen van
de Nederlandse emissies van broeikasgassen
teneinde wereldwijde opwarming van de aarde
en de verandering van het klimaat te beperken
(Klimaatwet)

Nr. 11

ADVIES VAN DE AFDELING ADVISERING VAN DE RAAD VAN
STATE EN REACTIE VAN DE INITIATIEFNEMERS
Hieronder zijn opgenomen het advies van de Raad van State d.d. 19 juli
2018 en de reactie van de initiatiefnemers. Het advies van de Raad van
State is cursief afgedrukt.
Bij brief van de voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal van
28 juni 2018 heeft de Tweede Kamer, bij de Afdeling advisering van de
Raad van State ter overweging aanhangig gemaakt de nota van wijziging
bij het voorstel van wet van de leden Klaver, Asscher, Beckerman, Jetten,
Dik-Faber, Yesilgöz-Zegerius en Agnes Mulder houdende een kader voor
het ontwikkelen van beleid gericht op onomkeerbaar en stapsgewijs
terugdringen van de Nederlandse emissies van broeikasgassen teneinde
wereldwijde opwarming van de aarde en de verandering van het klimaat
te beperken (Klimaatwet), met memorie van toelichting
Het eerder ingediende initiatiefwetsvoorstel voor een Klimaatwet voorziet
in klimaatdoelstellingen voor de regering en in een kader voor de
ontwikkeling, effectmeting en wijze van verantwoording van beleid gericht
op het halen van die doelstellingen. De voorliggende nota van wijziging
wijzigt het initiatiefwetsvoorstel. De opzet van het initiatiefwetsvoorstel
blijft behouden, maar onderdelen worden aangepast. Zo past de nota van
wijziging de klimaatdoelstellingen aan en wijzigt deze enkele instrumenten van het beleidskader, alsmede het beoordelingsmechanisme dat
daaraan gekoppeld is.
De Afdeling advisering van de Raad van State adviseert in de nota van
wijziging expliciet te regelen dat de keuze voor en de prioritering van te
treffen maatregelen voor het bereiken van de klimaatdoelstellingen mede
geschiedt op basis van kostenefficiëntie. Ook adviseert de Afdeling onder
meer om de borgingscyclus van het tot stand te komen Klimaatakkoord af
te stemmen op de beleidscyclus van het wetsvoorstel met een vijfjaarlijks
Klimaatplan en een jaarlijkse Klimaatnota. De Afdeling benadrukt ten
slotte dat met het initiatiefwetsvoorstel niet alleen de regering een
verantwoordelijkheid krijgt voor de klimaatdoelstellingen en voor een

kst-34534-11
ISSN 0921 - 7371
’s-Gravenhage 2018

Tweede Kamer, vergaderjaar 2018–2019, 34 534, nr. 11

1

consistent beleid voor de lange termijn, maar ook de Staten-Generaal.
Haar past wat dat betreft geen vrijblijvende houding.
De initiatiefnemers zijn de Raad van State zeer dankbaar voor het advies
op de nota van wijziging. De Raad heeft eerder geadviseerd over het
wetsvoorstel (Kamerstukken II 2016/2017, 34 534, nr. 5). Dit advies is al
verwerkt in het wetsvoorstel en ook het nu voorliggende advies wordt
zeer ter harte genomen.
1. De nota van wijziging
Op 24 november 2015 presenteerden Klaver en Samsom een initiatiefwetsvoorstel voor een Klimaatwet. Het initiatiefwetsvoorstel voorziet
enerzijds in klimaatdoelstellingen voor de regering en anderzijds in een
kader voor de ontwikkeling, effectmeting en wijze van verantwoording
van beleid gericht op het halen van die doelstellingen. Juist de klimaatopgave vergt een consistent klimaatbeleid voor de lange termijn. Het
initiatiefwetsvoorstel voor een Klimaatwet brengt dat tot uitdrukking. Het
initiatiefwetsvoorstel geeft ook mede invulling aan verplichtingen die
volgen uit de Overeenkomst van Parijs.1
Op 15 december 2016 heeft de Afdeling over het initiatiefwetsvoorstel
advies uitgebracht.2 Naar aanleiding van dat advies is het oorspronkelijke
initiatiefwetsvoorstel van Klaver en Samsom op onderdelen aangepast.3
De nota van wijziging wijzigt dat aangepaste initiatiefwetsvoorstel. De
algehele opzet van het initiatiefwetsvoorstel voor een Klimaatwet
– enerzijds klimaatdoelstellingen voor de regering en anderzijds een kader
voor de ontwikkeling, effectmeting en wijze van verantwoording van
beleid gericht op het halen van die doelstellingendoelstellingen – blijft
met de nota van wijziging behouden. De nota van wijziging wijzigt het
initiatiefwetsvoorstel zoals dat luidt na het advies van de Afdeling
«alleen» op onderdelen.
De nota van wijziging voorziet in drie aangepaste klimaatdoelstellingen.
Ten eerste een hoofddoel met als resultaatsverplichting 95% broeikasgasreductie in Nederland in 2050 ten opzichte van 1990.4 Ten tweede een
tussendoel met als streefwaarde 49% broeikasgasreductie in 2030 ten
opzichte van 1990.5 Ten derde een nevendoel met als streefwaarde 100%
C02-neutrale elektriciteitsproductie in 2050.6
De nota van wijziging schrapt en vervangt enkele instrumenten van het
beleidskader. Het vijfjaarlijkse Klimaatplan blijft bestaan.7 De Klimaatbegroting en het Klimaatjaarverslag worden geschrapt. Daarvoor in de
plaats komt een jaarlijkse Klimaatnota.8 Tevens komt er op grond van de
nota van wijziging iedere twee jaar een rapportage over de voortgang van
de uitvoering van het Klimaatplan.9 De Klimaatnota bevat die rapportage,
als deze is uitgevoerd.10 Het Planbureau voor de Leefomgeving (PBL)
brengt ten behoeve van de Klimaatnota eenmaal per jaar een klimaat- en
energieverkenning (KEV) uit11. Het aldus gewijzigde beleidskader sluit aan

1

Trb. 2016, 94.
Kamerstukken II 2016/17, 34 534, nr. 5.
3
Kamerstukken II 2016/17, 34 534, nr. 6.
4
Onderdeel B, voorgesteld artikel 2, eerste lid.
5
Onderdeel B, voorgesteld artikel 2, tweede lid.
6
Onderdeel B, voorgesteld artikel 2, tweede lid.
7
Onderdeel C.
8
Onderdeel D, voorgesteld artikel 7.
9
Onderdeel C, voorgesteld artikel 4, tweede lid.
10
Onderdeel D, voorgesteld artikel 7, derde lid, onder f.
11
Onderdeel D, voorgesteld artikel 6.
2

Tweede Kamer, vergaderjaar 2018–2019, 34 534, nr. 11

2

bij de cyclus van het nieuwe beleidskader van de Europese Unie dat nu in
voorbereiding is.12
Ten slotte past de nota van wijziging het beoordelingsmechanisme aan.
De taak die wat dat betreft in het initiatiefvoorstel was toebedeeld aan een
«Klimaatcommissie» wordt – in gewijzigde vorm – vervangen door een
taak voor de Afdeling advisering van de Raad van State. Zij wordt over het
Klimaatplan en de Klimaatnota «gehoord».13
2. Kosten
De nota van wijziging regelt dat het Klimaatplan een beschouwing bevat
van de gevolgen die het te voeren klimaatbeleid van de regering heeft op
de financiële positie van huishoudens, bedrijven en overheden, de
werkgelegenheid inclusief scholing en opleiding van werknemers, de
ontwikkeling van de economie en het tot stand komen van een eerlijke
transitie. De nota van wijziging bevat een vergelijkbare bepaling met
betrekking tot de Klimaatnota.
a. Totale kosten
De voorgestelde bepalingen gaan vooral over wie de rekening moet gaan
betalen en daarmee over (een eerlijke) verdeling van de lasten.14 Deze
bepalingen veronderstellen allereerst dat er inzicht is in de totale kosten
die zijn verbonden aan het treffen van maatregelen om de klimaatdoestellingen te bereiken. Dat is echter niet geregeld.
De Afdeling adviseert de nota van wijziging op dit punt te verduidelijken.
De Raad adviseert in de wet op te nemen dat het klimaatplan inzicht geeft
in de totale kosten van het klimaatbeleid. In het voorstel is reeds
opgenomen dat het klimaatplan inzicht geeft in de financiële positie van
huishoudens, bedrijven en overheden, de werkgelegenheid inclusief
scholing en opleiding van werknemers, de ontwikkeling van de economie
en het tot stand komen van een eerlijke transitie. Informatie over de
gevolgen voor de verschillende maatschappelijke groepen geeft gerichte
sturingsinformatie voor het inkomensbeleid in het kader van de reguliere
begrotingscyclus. Een totaal effect van het beleid (positief of negatief)
draagt daar niet aan bij. Er is bovendien op dit moment geen eenduidige
definitie van het begrip «totale kosten van klimaatbeleid». Hierdoor
kunnen er onnodige afbakeningsdiscussies optreden over de vraag welke
onderdelen van het Rijksbeleid nog tot klimaatbeleid kunnen worden
gerekend en welke kosten en baten aan het klimaatbeleid worden
toegerekend. Gezien bovenstaande wordt het advies van de Raad op dit
punt daarom niet overgenomen.
b. Kostenefficiëntie
De voorgaande bepalingen lijken niet te zien op kostenefficiëntie. Zoals de
Minister van de Economische Zaken en Klimaat bij de aanbieding van de
Hoofdlijnen van een Klimaatakkoord in een brief aan de Staten-Generaal
uiteenzette is kostenefficiëntie van de te treffen maatregelen essentieel
voor het draagvlak van het klimaatbeleid, omdat het bereiken van de
12

Voorstel van 30 november 2016 voor een verordening van het Europees Parlement en de Raad
inzake de governance van de energie-unie, tot wijziging van Richtlijn 94/22/EG, Richtlijn
98/70/EG, Richtlijn 2009/31/EG, Verordening (EG) nr. 663/2009, Verordening (EG) nr. 715/2009,
Richtlijn 2009/73/EG, Richtlijn 2009/119/EG van de Raad, Richtlijn 2010/31/EU, Richtlijn
2012/27/EU, Richtlijn 2013/30/EU en Richtlijn (EU) 2015/652 van de Raad en tot intrekking van
Verordening (EU) nr. 525/2013. COM(2016) 759 def.
13
Onderdelen C en D, voorgestelde artikelen 5, derde lid, en 7, vierde lid.
14
Onderdeel C, voorgesteld artikel 3, tweede lid, onder g, onderscheidenlijk onderdeel D,
voorgesteld artikel 7, derde lid, onder d.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2018–2019, 34 534, nr. 11

3

doelstellingen onvermijdelijk veel geld gaat kosten.15 Bovendien geldt ook
op Europees niveau dat de emissies van broeikasgassen op een kosteneffectieve en economisch efficiënte wijze moeten worden verminderd.16
Gelet op het belang van kostenefficiënte adviseert de Afdeling expliciet te
regelen dat de keuze voor en de prioritering van te treffen maatregelen
mede geschiedt op basis van kostenefficiëntie.
De Afdeling adviseert de nota van wijziging op dit punt aan te vullen.
De Klimaatwet bevat lange termijn doelen voor het klimaatbeleid en met
de wet wordt een planstructuur voorgeschreven die moet borgen dat de
maatregelen worden genomen om die doelstellingen ook daadwerkelijk te
realiseren. De initiatiefnemers vinden het van belang dat de regering
binnen die structuur de vrijheid houdt om die maatregelen te nemen die
zij het meest opportuun acht. Bij de keuze voor maatregelen zal kosteneffectiviteit een belangrijke rol spelen, maar er kunnen ook andere overwegingen een rol spelen. Dit is bijvoorbeeld het geval bij de gebouwde
omgeving: de maatregelen die hier genomen moeten worden zijn niet de
meest kosteneffectieve maatregelen op de korte termijn. De opgave
richting 2050 is echter zo groot, dat nu wel begonnen moet worden met
het nemen van maatregelen. Over de keuzes die de regering in het
Klimaatplan maak, kan het debat met het parlement plaatsvinden.
De Raad adviseert om kosteneffectiviteit als materiele norm voor het op te
stellen klimaatbeleid in de wet op te nemen. Dit botst echter met het
hierboven beschreven uitgangspunt dat de regering de vrijheid houdt om
zelf te bepalen op welke wijze het doel in de wet wordt gehaald. Daarom
wordt dit advies niet overgenomen.
3. Wetgevingsagenda
Voor het bereiken van de klimaatdoelen zal nu en in de toekomst veel
regelgeving moeten worden aangepast en ontworpen. In de toelichting
wordt dit onderkend.17 De nota van wijziging schrijft voor dat het
Klimaatplan «de maatregelen» bevat die worden getroffen zodat de
klimaatdoelen worden bereikt.18 Onduidelijk is of het hier ook gaat om de
te treffen juridische maatregelen in de vorm van een soort «wetgevingsagenda». Inzicht in zo’n wetgevingsagenda is wel van belang, gelet op de
hoeveelheid regelgeving die er naar verwachting aankomt en de tijd die
met de totstandkoming daarvan gepaard gaat. De Afdeling adviseert
expliciet te regelen dat het Klimaatplan ook een wetgevingsagenda bevat,
naast het overzicht van de andere maatregelen die ingezet zullen worden.
De Afdeling adviseert de nota van wijziging aldus aan te vullen.
Met de Raad zijn de initiatiefnemers van mening dat het wenselijk is dat
overzichtelijk in kaart wordt gebracht welke wetgeving als gevolg van
klimaatbeleid wordt vastgesteld. De initiatiefnemers zullen een verzoek
met deze strekking aan de regering richten. Daarnaast bevat het
klimaatplan de hoofdzaken van het klimaatbeleid (artikel 3, eerste lid) en
de maatregelen die worden getroffen om de doelen uit de wet te halen
(artikel 3, tweede lid, onder a en c). Dit bevat ook de instrumenten
(wetgeving, akkoorden, stimulering of anderszins) die door de regering
worden ingezet, voor zover bekend. Hiermee wordt een samenhangend

15

Brief van 10 juli 2018, kenmerk DGETM-K / 18167618. Zie ook de brief van de Minister van
23 februari 2018 over de kabinetsaanpak van het klimaatbeleid, Kamerstukken II 2017/18,
32 813, nr. 163.
16
Zie hierover het advies van de Afdeling over het initiatiefwetsvoorstel voor een Klimaatwet.
17
Toelichting, paragraaf I, onder het kopje «Verhouding tot de Omgevingswet en andere
wetgeving».
18
Onderdeel C, voorgesteld artikel 3, tweede lid, onder a.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2018–2019, 34 534, nr. 11

4

overzicht gegeven van de diverse maatregelen en instrumenten die
worden ingezet om de klimaatdoelen te halen.
Hoewel de initiatiefnemers met de Raad het belang van inzicht in
wetgevingsprocessen onderschrijven, wordt niet expliciet in de wet
opgenomen dat een wetgevingsagenda in het klimaatplan komt. Dit gaat
buiten het doel van deze wet, te weten het behalen van de klimaatdoelen.
4. Het Klimaatakkoord
Thans wordt gewerkt aan de totstandkoming van een Nationaal Klimaatakkoord. De toelichting vermeldt dat dit akkoord een belangrijk deel van
de maatregelen zal bevatten waarmee de regering zijn klimaatdoelen
beoogt te bereiken. Deze maatregelen zullen input vormen voor het
Klimaatplan dat op grond van deze wet moet worden opgesteld, aldus de
toelichting. Verder vermeldt de toelichting dat voor de monitoring en
borging van het klimaatakkoord met partijen een cyclus moet worden
afgesproken die enerzijds ruimte biedt voor adaptief beleid van alle
partijen en anderzijds zorgt voor de benodigde lange termijn zekerheid en
duidelijkheid van het beleid. Deze borgingscyclus moet volgens de
toelichting nog worden uitgewerkt.19
Het voorgaande suggereert dat het Klimaatakkoord nogal los staat van het
Klimaatplan en dat beiden hun «eigen» cyclus hebben. Dat eerste is niet
waar; dat tweede vormt, als dat echt zo bedoeld zou zijn, een bestuurlijk
risico. Een Klimaatakkoord moet immers – dat zegt ook de toelichting –
vertaald worden in het Klimaatplan. De cyclus van het wetsvoorstel – een
vijfjaarlijks Klimaatplan, een jaarlijkse Klimaatnota aan de hand van een
klimaat- en energieverkenning van het PBL en een tweejaarlijkse
rapportage over de voortgang van de uitvoering van het Klimaatplan –
moet daarom tevens het vehikel kunnen vormen om de voortgang van het
akkoord te borgen.
De Afdeling adviseert de borging van het Klimaatakkoord af te stemmen
op de cyclus van het wetsvoorstel.
Met de Raad zijn de initiatiefnemers van mening dat de borging van het
klimaatplan en het klimaatakkoord niet geheel los van elkaar kunnen
staan. Mocht die indruk gewekt zijn, dan is dat niet de bedoeling; beide
instrumenten dienen immers uiteindelijk hetzelfde doel en liggen in
elkaars verlengde. Het klimaatakkoord vormt een deel van de input voor
het klimaatplan.
Daarmee is het logisch dat de wijze van borging van beide instrumenten
op elkaar dient te worden afgestemd. Daarom verzoeken de initiatiefnemers de regering hierbij om bij het vormgeven van de borging van het
klimaatakkoord rekening te houden met de borging en de plancyclus van
de klimaatwet.
5. Verantwoordelijkheid Staten-Generaal
De bedoeling van het initiatiefwetsvoorstel voor een Klimaatwet is de
regering te sterken in het voeren van een consistent klimaatbeleid voor de
lange termijn. De Staten-Generaal controleren dat regeringsbeleid. Het
initiatiefwetsvoorstel moet, zoals de toelichting bij de nota van wijziging
ook vermeldt, enerzijds het stabiele kader bieden, met de stip op de
horizon, dat alle partijen in de samenleving langjarige zekerheid geeft.
Anderzijds moeten de regering en de Staten-Generaal ook hun verantwoordelijkheid nemen en een bijdrage leveren, en bereid zijn om elkaar
daarop aan te spreken, aldus de toelichting.

19

Toelichting, paragraaf I, onder het kopje «Verhouding tot het Klimaatakkoord».

Tweede Kamer, vergaderjaar 2018–2019, 34 534, nr. 11

5

De Afdeling merkt daarbij het volgende op. De toelichting wekt op
plaatsen de indruk dat het initiatiefwetsvoorstel uitsluitend is bedoeld als
middel voor de Staten-Generaal om de regering af te rekenen op het
bereiken van de doelstellingen. Daarin komt vooral de controlerende taak
van de Staten-Generaal tot uitdrukking. Het beleid dat nodig is om de
klimaatdoelstellingen te bereiken zal in voorkomende gevallen ook zijn
beslag moeten krijgen in concrete wettelijke maatregelen. Het kan niet zo
zijn dat de Staten-Generaal weliswaar in abstracto de Klimaatwet
onderschrijven, maar dat zij, wanneer het aankomt op ondersteuning van
wettelijke maatregelen die nodig zijn voor de uitvoering van beleid, onder
omstandigheden niet thuis geven. De Afdeling benadrukt dat met het
initiatiefwetsvoorstel niet alleen de regering een verantwoordelijkheid
krijgt voor de klimaatdoelstellingen en voor een consistent beleid voor de
lange termijn, maar ook de Staten-Generaal. Haar past wat dat betreft
geen vrijblijvende houding.
De Afdeling adviseert dit in de toelichting tot uiting te brengen.
Op parlement en regering rust de zware èn gezamenlijke verantwoordelijkheid om tot een gedegen klimaatbeleid te komen en dit vervolgens zo
te houden. Met dit initiatiefwetsvoorstel neemt het parlement een
belangrijke stap door doelen te stellen en procedurele kaders te geven.
Hierna is de regering aan zet om hier invulling aan te geven. Deze
invulling wordt vervolgens door het parlement gecontroleerd.
Met de Raad zijn de initiatiefnemers van mening dat het parlement als
medewetgever ook bij de implementatie van het klimaatbeleid een
belangrijke rol en verantwoordelijkheid heeft om de doelen uit deze wet te
realiseren.
6. De Afdeling verwijst naar de bij dit advies behorende redactionele
bijlage.
De initiatiefnemers onderschrijven de redactionele opmerkingen van de
Raad.
De vice-president van de Raad van State,
J.P.H. Donner
De initiatiefnemers,
Klaver
Asscher
Beckerman
Jetten
Dik-Faber
Yesilgöz-Zegerius
Agnes Mulder

Tweede Kamer, vergaderjaar 2018–2019, 34 534, nr. 11

6

Redactionele bijlage bij het advies van de Afdeling advisering van
de Raad van State betreffende no.W18.18.0174/IV
–

–

In de toelichting, onder het kopje «Waar geeft de Afdeling [advisering]
van de Raad van State advies over?», de zin «Vanuit deze invalshoek
ziet het advies van de Afdeling er als volgt uit:» schrappen en de
opsomming die daarop volgt zonder opsommingstekens uitschrijven.
In de toelichting, onder het kopje «Inhoud van de beschouwingen», in
de derde alinea, schrappen de zinsnede «en hoe dit zal worden
ontwikkeld».

Tweede Kamer, vergaderjaar 2018–2019, 34 534, nr. 11

7