Tweede Kamer der Staten-Generaal

2

Vergaderjaar 2015–2016

34 358 (R2065)

Wijziging van de Paspoortwet in verband met
het van rechtswege laten vervallen van
reisdocumenten van personen aan wie een
uitreisverbod is opgelegd

Nr. 4

ADVIES AFDELING ADVISERING RAAD VAN STATE VAN HET
KONINKRIJK EN NADER RAPPORT1
Hieronder zijn opgenomen het advies van de Afdeling advisering van de
Raad van State van het Koninkrijk d.d. 13 november 2015 en het nader
rapport d.d. 30 november 2015, aangeboden aan de Koning door de
Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties, mede namens de
Minister van Veiligheid en Justitie. Het advies van de Afdeling advisering
van de Raad van State van het Koninkrijk is cursief afgedrukt.
Bij Kabinetsmissive van 26 september 2015, no. 2015001668, heeft Uwe
Majesteit, op voordracht van de Minister van Binnenlandse Zaken en
Koninkrijksrelaties, mede namens de Minister van Veiligheid en Justitie,
bij de Afdeling advisering van de Raad van State van het Koninkrijk ter
overweging aanhangig gemaakt het voorstel van rijkswet tot wijziging van
de Paspoortwet in verband met het van rechtswege laten vervallen van
reisdocumenten van personen aan wie een uitreisverbod is opgelegd, met
memorie van toelichting.
Het voorstel strekt ertoe voor personen die vanuit Nederland willen
afreizen naar terroristische strijdgebieden het paspoort en de Nederlandse
identiteitskaart van rechtswege te laten vervallen wanneer hen een
uitreisverbod is opgelegd. Deze maatregel wordt voorgesteld ter
uitwerking van het Actieprogramma Integrale Aanpak Jihadisme.
De Afdeling advisering van de Raad van State van het Koninkrijk adviseert
de wetgevingsprocedure voort te zetten, maar acht op onderdelen een
nadere motivering of aanpassing van het voorstel aangewezen. Daarbij
acht de Afdeling het nodig nader in te gaan op de afwijking van de
reguliere procedure in de Paspoortwet en het voorstel zo nodig aan te
passen. Tevens dient te worden verduidelijkt op welke wijze de vervangende identiteitskaart vorm kan worden gegeven op een zodanige wijze
dat voor grensautoriteiten kenbaar is dat de houder daarvan het Schengengrondgebied niet mag verlaten.
1

kst-34358-4
ISSN 0921 - 7371
’s-Gravenhage 2015

De oorspronkelijke tekst van het voorstel van wet en van de memorie van toelichting zoals
voorgelegd aan de Afdeling advisering van de Raad van State is ter inzage gelegd bij het
Centraal Informatiepunt Tweede Kamer.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2015–2016, 34 358 (R2065), nr. 4

1

Blijkens de mededeling van de Directeur van Uw kabinet van
26 september 2015, nr. 2015001668, machtigde Uwe Majesteit de Afdeling
advisering van de Raad van State van het Koninkrijk haar advies inzake
het bovenvermelde voorstel van rijkswet rechtstreeks aan mij te doen
toekomen. Dit advies, gedateerd 13 november 2015, nr. W04.15.0337/I/K,
bied ik U hierbij aan.
1. Samenhang met het uitreisverbod
De toelichting vermeldt dat de voorgestelde wijziging van de Paspoortwet
noodzakelijk is vanwege de invoering van het uitreisverbod, teneinde de
reisdocumenten van betrokkenen van rechtswege te laten vervallen.2
Voorts vermeldt de toelichting dat het van rechtswege laten vervallen van
het paspoort en de Nederlandse identiteitskaart enerzijds een versterking
betekent van de effectiviteit van het uitreisverbod. Anderzijds dient de
maatregel ertoe om te voorkomen dat verschillende instanties afzonderlijk
van elkaar moeten oordelen over de noodzaak tot beperking van iemands
bewegingsvrijheid. De beoordeling van de redenen die tot het vervallen
van een reisdocument leiden, wordt gelegd bij de autoriteit die voor de
desbetreffende beslissing het meest is aangewezen, namelijk de Minister
van Veiligheid en Justitie, aldus de toelichting.
a. Verhouding uitreisverbod en Paspoortwet
De Afdeling merkt op dat, voor zover het voorstel erin voorziet dat een
paspoort vervallen wordt verklaard, die mogelijkheid reeds bestaat op
grond van het huidige artikel 23 van de Paspoortwet.3 In die zin kan een
deel van de in dit voorstel voorziene maatregelen, namelijk voor zover het
gaat om het vervallen van het paspoort, reeds worden toegepast op basis
van de huidige Paspoortwet en zonder een noodzakelijke koppeling met
de oplegging van een uitreisverbod. De Afdeling heeft begrip voor de in
de toelichting bij onderhavig wetsvoorstel gegeven motivering van de
keuze om de procedure van artikel 23 van de Paspoortwet niet naast de
procedure van het uitreisverbod te laten doorlopen.4 Dat laat de vraag
onverlet of een separaat uitreisverbod noodzakelijk is naast de
mogelijkheid van vervallenverklaring van het paspoort en – zoals nu
voorgesteld – van de Nederlandse identiteitskaart.
In dit verband wijst de Afdeling op het advies over het wetsvoorstel
Tijdelijke wet bestuurlijke maatregelen terrorismebestrijding.5 Ten aanzien
van dat wetsvoorstel heeft de Afdeling opgemerkt dat niet wordt
toegelicht waarom naast de bestaande mogelijkheid van artikel 23 van de
Paspoortwet een uitreisverbod noodzakelijk is.

2

Memorie van toelichting, paragraaf 3, onder verwijzing naar het voorstel van wet voor Tijdelijke
regels inzake het opleggen van vrijheidsbeperkende maatregelen aan personen die een gevaar
vormen voor de nationale veiligheid of die voornemens zijn zich aan te sluiten bij terroristische
strijdgroepen en het weigeren en intrekken van beschikkingen bij ernstig gevaar voor gebruik
ervan voor terroristische activiteiten (Tijdelijke wet bestuurlijke maatregelen terrorismebestrijding).
3
Op grond van artikel 23 van de Paspoortwet kan weigering of vervallenverklaring van een
paspoort geschieden op verzoek van Onze Minister die het aangaat, indien het gegronde
vermoeden bestaat dat de betrokken persoon buiten het Koninkrijk handelingen zal verrichten,
die een bedreiging vormen voor de veiligheid en andere gewichtige belangen van het
Koninkrijk of een of meerdere landen van het Koninkrijk dan wel de veiligheid van met het
Koninkrijk bevriende mogendheden.
4
Memorie van toelichting, paragraaf 3.2.
5
Advies van de Afdeling Advisering van de Raad van State van 28 oktober 2015 (W03.15.0235).

Tweede Kamer, vergaderjaar 2015–2016, 34 358 (R2065), nr. 4

2

b. Verhouding bestaande en voorgestelde procedure
De Afdeling merkt daarbij op dat bij de motivering voor het laten vervallen
van reisdocumenten van rechtswege niet wordt ingegaan op de afwijking
van deze procedure ten opzichte van de reguliere procedure voor het
vervallen verklaren op grond van de Paspoortwet. Die voorziet in eerste
instantie in de inhouding en het vervolgens vervallen verklaren van het
paspoort na een daartoe ingerichte procedure.6 Alleen in bijzondere
situaties laat de wet toe dat dit document van rechtswege vervalt. Het
gaat daarbij om vastgestelde gronden waaraan geen afweging ten
grondslag ligt.7
c. Rechtsbescherming en effectiviteit
Voorts merkt de Afdeling op dat in de voorgestelde automatische
vervallenverklaring via het uitreisverbod de overeenstemmingsprocedure
als bedoeld in artikel 44 van de Paspoortwet ontbreekt. In de toelichting
wordt niet duidelijk aangegeven wat dit betekent voor de rechtsbescherming van de betrokkene ten opzichte van de bestaande procedure.
Daarnaast wordt geen aandacht besteed aan de effectiviteit ten opzichte
van de bestaande procedure op grond van de Paspoortwet, nu op grond
van de bestaande procedure het reisdocument direct kan worden
ingehouden. Na de vervallenverklaring moet het paspoort worden
ingeleverd. De Afdeling leidt daaruit af dat de bestaande procedure
wellicht een betere mogelijkheid biedt om de uitreis daadwerkelijk te
beletten, omdat het paspoort in dat geval als gevolg van de inhouding
doorgaans niet meer in het bezit is van de houder.
d. Conclusie
De Afdeling adviseert in de toelichting nader in te gaan op de vorenstaande onderdelen en zo nodig het voorstel aan te passen.
1. Samenhang met het uitreisverbod
Het uitreisverbod is opgenomen in het wetsvoorstel Tijdelijke wet
bestuurlijke maatregelen terrorismebestrijding. De noodzaak van een
uitreisverbod heeft de Afdeling tevens aan de orde gesteld bij haar advies
over dat wetsvoorstel.8 Voor een reactie daarop wordt verwezen naar het
nader rapport inzake dat wetsvoorstel.
Een uitreisverbod kan worden opgelegd door de Minister van Veiligheid
en Justitie en leidt er toe dat de reisdocumenten van betrokkene van
rechtswege vervallen. Deze maatregel verschilt met betrekking tot de
rechtsbescherming van de reguliere procedure in de Paspoortwet voor het
vervallen verklaren van reisdocumenten. De reguliere procedure zou
inhouden dat de Minister van Veiligheid en Justitie aan de Minister van
Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties verzoekt om een persoon op te

6

Op grond van artikel 23 kan de Minister die het aangaat (in deze gevallen zal dat doorgaans de
Minister van Veiligheid en Justitie zijn) een verzoek tot vervallen verklaring van het paspoort
doen aan de Minister van Binnenlandse Zaken (artikel 25, eerste lid, van de Paspoortwet). Deze
deelt de bevoegde autoriteiten mee dat het paspoort moet worden ingehouden (artikel 25,
vierde lid, van de Paspoortwet). De burgemeester dient na ontvangst van het ingehouden
reisdocument na te gaan of de gronden tot vervallen verklaring nog bestaan (artikel 44, tweede
lid, van de Paspoortwet).
7
Onder meer bij verlies van de Nederlandse nationaliteit, wijziging van persoonsgegevens en
wanneer is vastgesteld dat bij de aanvraag gebruik is gemaakt van onjuiste gegevens (zie
artikel 47 van de Paspoortwet). Voor de andere gronden geldt dat eerst een paspoort kan
worden ingehouden, gevolgd door een overeenstemmingsprocedure die voorafgaat aan de
vervallenverklaring, op grond van artikel 44, vierde lid, van de Paspoortwet.
8
Advies van de Afdeling Advisering van de Raad van State van 28 oktober 2015 (W03.15.0235/II).

Tweede Kamer, vergaderjaar 2015–2016, 34 358 (R2065), nr. 4

3

nemen in het Register paspoortsignaleringen (RPS). Op grond daarvan
kan het reisdocument worden ingehouden door bijvoorbeeld de Nederlandse politie of grensbewaking. Eerst daarna kan de paspoortuitgevende
autoriteit de procedure starten voor vervallen verklaren van het reisdocument waarbij voorafgaand aan een bezwaar- en beroepprocedure eerst
nog een overeenstemmingsprocedure is ingericht zoals de Afdeling
terecht opmerkt.9
Bij het uitreisverbod is ervoor gekozen om het reisdocument van
rechtswege te laten vervallen in plaats van de reguliere procedure te
volgen. Ten eerste wordt hiermee voorkomen dat twee aparte procedures
moeten worden doorlopen om de uitreis van betrokkene te bemoeilijken.
Zou daar niet voor zijn gekozen in dit voorstel dan zouden verschillende
bestuursorganen moeten oordelen over verschillende maatregelen die
zijn gebaseerd op dezelfde feiten en hetzelfde doel dienen. Het is onzeker
of de besluiten eensluidend zijn of eensluidend zijn gemotiveerd, en
bovendien kan tegen beide besluiten een aparte beroepsprocedure
worden ingezet. Immers, de Minister van Veiligheid en Justitie legt een
uitreisverbod op en daarnaast zou dan door de paspoortuitgevende
autoriteit het formele besluit moeten worden genomen om het paspoort
van betrokkene vervallen te verklaren. Gezien de aard van de omstandigheden die leiden tot een uitreisverbod en de bijbehorende motiveringsplicht acht de regering bovendien een overeenstemmingsprocedure zoals
voorgeschreven in de Paspoortwet niet opportuun omdat de kans dat
deze tot een ander resultaat zal leiden nihil zal zijn en de procedure wel
wordt verlengd. Nu bovendien het vervallen van het reisdocument van
rechtswege voortvloeit uit het besluit tot het opleggen van een uitreisverbod, is de rechtsbescherming behorende bij dat besluit van
toepassing. Hoofdstuk 6.2 van de memorie van toelichting is op dit punt
aangevuld.
Ten tweede wordt met het van rechtswege vervallen van de reisdocumenten voorkomen dat betrokkene daarmee kan blijven reizen totdat het
reisdocument feitelijk is ingenomen. Het uitreisverbod is daardoor, anders
dan de Afdeling opwerpt, een betere mogelijkheid om de uitreis te
beletten. Zodra het uitreisverbod is opgelegd, is het reisdocument
(juridisch) onmiddellijk ongeldig, ook in die gevallen dat het niet mogelijk
is het reisdocument feitelijk in te vorderen10. Het verval van rechtswege
leidt er bovendien toe dat het reisdocument wordt opgenomen in het
Basisregister reisdocumenten, het register van reisdocumenten die niet in
omloop mogen zijn. De desbetreffende documentnummers worden
vervolgens ook doorgegeven aan het Schengeninformatiesysteem (SIS-II)
en het Stolen and Lost Travel Document System van Interpol. Deze
laatstgenoemde twee registers kunnen door de grensbewaking in het
Schengengebied alsook wereldwijd geraadpleegd worden. Hiermee wordt
de kans dat betrokkene, ook als het niet gelukt is het document in te
vorderen, toch het strijdgebied bereikt aanzienlijk verkleind. Immers, bij
elke grensovergang kan worden geconstateerd dat het reisdocument van
betrokkene niet geldig is zodat hij niet kan verder reizen.
De memorie van toelichting is op vorenstaande onderdelen verduidelijkt.
2. Vervangende identiteitskaart
Het voorstel voorziet erin dat degene aan wie een uitreisverbod is
opgelegd en die in verband daarmee geen Nederlands paspoort of
Nederlandse identiteitskaart mag houden, een vervangende identiteitskaart wordt verstrekt voor identificatiedoeleinden en om het reizen binnen

9

Dit zal in de meeste gevallen de burgemeester zijn van de gemeente waar betrokkene met een
adres in de basisregistratie personen staat ingeschreven.
10
De artikelen 56 en 62 Paspoortwet.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2015–2016, 34 358 (R2065), nr. 4

4

het Schengengrondgebied mogelijk te maken.11 Daartoe stelt de regering
voor om deze vervangende identiteitskaart zodanig vorm te geven dat
voor grensbewakingsautoriteiten kenbaar is dat de houder ervan het
Schengengrondgebied niet mag verlaten. De regering onderkent ook dat
de vervangende identiteitskaart voor de houder een stigmatiserend effect
kan hebben, reden waarom de vervangende identiteitskaart «in beperkte
zin» wordt aangepast.12
De Afdeling merkt op dat ten behoeve van de waarborging van de
effectiviteit van de vervangende identiteitskaart een zodanige vormgeving
noodzakelijk is, dat voor alle grensbewakingsautoriteiten kenbaar is dat
het een persoon betreft aan wie een verbod is opgelegd om het Schengengrondgebied te verlaten, zonder dat dit afbreuk doet aan het
voornemen van de regering om de nadelige gevolgen van het stigmatiserend effect tot een aanvaardbaar minimum te beperken.
In dat licht adviseert de Afdeling in de toelichting te verduidelijken op
welke wijze de regering aan deze twee uitgangspunten invulling zal
geven.
2. Vervangende identiteitskaart
Gelet op de waarborgen die de Afdeling beschrijft, is de regering
voornemens om voor het model van de vervangende identiteitskaart aan
te sluiten bij het ontwerp van het reeds bestaand model, met dien
verstande dat het ontwerp zich onderscheidt van een reguliere identiteitskaart door een (Engelstalige) tekst die er op wijst dat het document niet
geldig is voor reizen buiten het Schengengebied en een visueel teken dat
de aandacht trekt. De regering verwacht op deze wijze enerzijds de
stigmatisering te beperken omdat het document oogt als een reguliere
identiteitskaart, en anderzijds voor de grensbewaking voldoende duidelijk
te maken dat het document niet gebruikt mag worden voor reizen buiten
het Schengengebied. De memorie van toelichting is op dit punt
verduidelijkt.
3. Redactionele kanttekeningen
De Afdeling verwijst naar de bij dit advies behorende redactionele bijlage.
3. Redactionele kanttekeningen
De redactionele opmerking is overgenomen doordat in artikel 17, tweede
lid, nu het verblijf als criterium wordt gesteld. Daarmee wordt aangesloten
op artikel 3 van de Tijdelijke wet maatregelen terrorismebestrijding.
Van de gelegenheid is gebruik enkele redactionele verbeteringen in de
memorie van toelichting aan te brengen.
De Afdeling advisering van de Raad van State van het Koninkrijk geeft U
in overweging het voorstel van rijkswet te zenden aan de Tweede Kamer
der Staten-Generaal, aan de Staten van Aruba, aan die van Curaçao en
aan die van Sint Maarten, nadat met het vorenstaande rekening zal zijn
gehouden.
De vice-president van de Raad van State van het Koninkrijk,
J.P.H. Donner

11
12

Memorie van toelichting, paragraaf 4.3.
Memorie van toelichting, paragraaf 5.3.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2015–2016, 34 358 (R2065), nr. 4

5

Ik moge U, mede namens mijn ambtsgenoot van Veiligheid en Justitie,
verzoeken het hierbij gevoegde gewijzigde voorstel van rijkswet en de
gewijzigde memorie van toelichting aan de Tweede Kamer der StatenGeneraal, de Staten van Aruba, de Staten van Curaçao, en de Staten van
Sint Maarten te zenden.
De Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties,
R.H.A. Plasterk

Tweede Kamer, vergaderjaar 2015–2016, 34 358 (R2065), nr. 4

6

Redactionele bijlage bij het advies van de Afdeling advisering van
de Raad van State van het Koninkrijk betreffende
no. W04.15.0337/I
− Bij het voorgestelde artikel 17, tweede lid, in de toelichting nader
omschrijven voor welke situaties deze bepaling bedoeld is en daarbij
verduidelijken of het ook om verblijf anders dan wonen gaat.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2015–2016, 34 358 (R2065), nr. 4

7