Tweede Kamer der Staten-Generaal

2

Vergaderjaar 2013–2014

33 961

Aanpassing van het sanctiemechanisme voor
decentrale overheden van de Wet houdbare
overheidsfinanciën

Nr. 3

MEMORIE VAN TOELICHTING1

Het advies van de Afdeling advisering van de
Raad van State wordt niet openbaar gemaakt,
omdat het uitsluitend opmerkingen van
redactionele aard bevat (artikel 26, vijfde lid,
van de Wet op de Raad van State)

De Wet houdbare overheidsfinanciën (Wet Hof) bevat het benodigde
wettelijke instrumentarium voor het bereiken en in stand houden van
houdbare overheidsfinanciën. De kern van de wet is verankering van de
Europese begrotingsafspraken en de bepaling dat het Rijk en de decentrale overheden (gemeenten, provincies en waterschappen) een gelijkwaardige inspanning moeten leveren om aan deze afspraken te voldoen.
De meest in het oog springende daarvan is het bereiken van begrotingsevenwicht op middellange termijn. Met deze afspraak wordt
uitdrukking gegeven aan de noodzaak van structurele reductie van het
EMU-tekort en het garanderen van een houdbare EMU-schuld.
De beheersing van het EMU-saldo is een gezamenlijke verantwoordelijkheid voor het Rijk en de decentrale overheden. Immers, de inkomsten
en uitgaven van de gehele collectieve sector zijn relevant voor de bepaling
van het EMU-saldo. De gezamenlijke verantwoordelijkheid voor de
beheersing van het EMU-saldo komt tot uitdrukking in de Wet Hof door de
bepaling dat Rijk en decentrale overheden gehouden zijn een gelijkwaardige inspanning te leveren aan het voldoen aan de Europese
begrotingsafspraken.
De eindverantwoordelijkheid voor de overheidsfinanciën als geheel ligt bij
het Rijk. Om deze verantwoordelijkheid in te kunnen vullen, heeft het Rijk,
in het bijzonder de Minister van Financiën, de instrumenten daartoe
nodig. De inkomsten en uitgaven van de rijksdienst en de sociale fondsen
zijn opgenomen in het uitgaven- en inkomstenkader en zijn door de
rijksoverheid direct te beïnvloeden. Het Rijk heeft, wanneer niet aan de
Europese begrotingsdoelstellingen wordt voldaan, zodoende mogelijkheden om direct in te grijpen. De inkomsten en uitgaven van de decentrale overheden staan niet onder de directe invloed van het Rijk. Het
huidige artikel 6 van de Wet Hof biedt de Minister van Financiën de
mogelijkheid om het EMU-saldo van de decentrale overheden te
beheersen via een sanctiemechanisme. Met deze wetswijziging wordt het
1

kst-33961-3
ISSN 0921 - 7371
’s-Gravenhage 2014

De oorspronkelijke tekst van het voorstel van wet en van de memorie van toelichting zoals
voorgelegd aan de Afdeling advisering van de Raad van State is ter inzage gelegd bij het
Centraal Informatiepunt Tweede Kamer

Tweede Kamer, vergaderjaar 2013–2014, 33 961, nr. 3

1

sanctiemechanisme vervangen door een correctiemechanisme conform
het amendement van het lid Koolmees c.s. zoals ingediend bij de
behandeling van het wetsvoorstel Hof in de Tweede Kamer (Kamerstukken
II 2012/13, 33 416, nr. 23). Het kabinet heeft geoordeeld dat het
amendement recht doet aan het belang van bestuurlijk overleg, de
gezamenlijke verantwoordelijkheid voor het gezond maken – en houden –
van de overheidsfinanciën en de gelegenheid voor de Staten-Generaal om
toepassing van het correctiemechanisme te bespreken, wanneer dit aan
de orde zou zijn. Met het correctiemechanisme bestaat de mogelijkheid
om het EMU-saldo van de decentrale overheden te beheersen bij een
dreigende, meerjarige, overschrijding van de vastgestelde norm voor het
EMU-saldo van de decentrale overheden2.
Het correctiemechanisme treedt alleen in werking als de macronorm voor
het EMU-saldo van de decentrale overheden structureel wordt
overschreden. Om dit te kunnen bepalen, worden realisatiecijfers van het
CBS en ramingscijfers van het CPB gebruikt. Een structurele
overschrijding is gedefinieerd als een meerjarige overschrijding van het
collectieve aandeel in het EMU-saldo van de decentrale overheden
gezamenlijk (zoals bedoeld in artikel 3, zesde lid van de Wet Hof). Op basis
van bestuurlijk overleg wordt bezien of verbetermaatregelen, die – zoals
de Unie van Waterschappen heeft geopperd in reactie op dit wetsvoorstel
– bijvoorbeeld kunnen worden vervat in door de decentrale overheden op
te stellen verbeterplannen, ter beheersing van het EMU-saldo mogelijk
zijn. Alleen als zou blijken dat gezamenlijke bestuurlijke afspraken over
dergelijke verbeterplannen ter verbetering van het EMU-saldo van de
decentrale overheden niet tot het gewenste resultaat leiden, treedt het
sluitstuk van het correctiemechanisme in werking. Het sluitstuk van het
correctiemechanisme bestaat uit de mogelijkheid tot het opleggen van
maatregelen aan de decentrale overheden, zoals het faseren van
investeringen van decentrale overheden. Maatregelen volgend uit het
sluitstuk van het correctiemechanisme, waaronder in uiterste instantie de
mogelijkheid tot kortingen op de decentrale overheden, worden
vastgelegd in een algemene maatregel van bestuur. Deze algemene
maatregel van bestuur treedt niet eerder in werking dan vier weken nadat
deze aan de Staten-Generaal is verzonden.
Door het structurele karakter van de invulling van de macronormering kan
de regering niet tot het gebruik van een eventueel correctiemechanisme
besluiten bij eenmalige overschrijdingen van de tekortnorm voor
decentrale overheden, bijvoorbeeld veroorzaakt door hogere investeringen. In het bestuurlijk overleg kunnen, in situaties waar dat nodig is,
gezamenlijk maatregelen worden afgesproken om het tekort terug te
dringen. Alleen wanneer sprake is van structurele tekortoverschrijding en
er onvoldoende afspraken kunnen worden gemaakt om dit binnen het
beoogde tijdpad te reduceren, zal het sluitstuk van het correctiemechanisme worden ingezet.
Het correctiemechanisme laat de mogelijkheid open om in bestuurlijk
overleg met de decentrale overheden te besluiten deze maatregelen toe te
rekenen aan een individuele gemeente, provincie of waterschap, om zo
desgewenst de maatregelen op te kunnen leggen aan specifieke
gemeenten, provincies of waterschappen indien deze keer op keer zouden
bijdragen aan een structurele overschrijding van de macronormering. Er
geldt steeds een voorhangprocedure, waarbij de Staten-Generaal zich kan

2

Hiermee wordt tevens voldaan aan de eis in artikel 13 van richtlijn 2011/85/EU tot vaststelling
van voorschriften voor de begrotingskaders van de lidstaten, dat moet zijn voorzien in
passende coördinatiemechanismen voor de subsectoren van de overheid.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2013–2014, 33 961, nr. 3

2

uitspreken over de voorgestelde maatregelen aan de decentrale
overheden.
Reactie op binnengekomen adviezen
De koepelorganisaties van decentrale overheden, de Vereniging van
Nederlandse Gemeenten (VNG), het Interprovinciaal Overleg (IPO) en de
Unie van Waterschappen(UvW), hebben het voorstel tot aanpassing van
de Wet Hof op 21 januari 2014 ontvangen ter consultatie3. De koepels
geven aan waardering te hebben voor de voorgestelde aanpassing van de
Wet Hof en ervaren de voorgestelde wijziging als een verbetering ten
opzichte van het huidige artikel 6 van de Wet Hof. De UvW heeft gevraagd
om nog meer te benadrukken dat het beheersen van het EMU-saldo een
gezamenlijke verantwoordelijkheid is van het Rijk en de decentrale
overheden. Dit is opgenomen in de memorie van toelichting. UvW en
VNG hebben bezwaar tegen de mogelijkheid om – als ultimum remedium
– kortingen op te leggen aan de decentrale overheden. Hieronder wordt
nader ingegaan op de opmerkingen en suggesties die de koepelorganisaties hebben gedaan bij het wetsvoorstel.
De koepels hebben opmerkingen gemaakt over de term «maatregelen» in
de voorgestelde wetswijziging. Met de term «maatregelen» is conform het
amendement Koolmees c.s. aangesloten bij het voormalige artikel 7 van
de wet Fido, waarin voorheen de beheersing van het EMU-saldo van de
decentrale overheden was opgenomen. In dit artikel werd geregeld dat bij
algemene maatregel van bestuur (amvb) regels konden worden gesteld
aan de decentrale overheden ter beheersing van hun EMU-saldo. De term
maatregelen biedt, zoals IPO ook in zijn advies stelt, meer mogelijkheden
voor oplossingen / afspraken dan alleen een financiële sanctie, zoals het
huidige artikel 6 van de Wet Hof regelt. VNG en UvW hebben aangegeven
financiële sancties te willen uitsluiten van het begrip «maatregelen»,
waarbij VNG een voorstel heeft gedaan om het begrip maatregelen te
beperken tot een drietal opties. Het opleggen van maatregelen uit hoofde
van het correctiemechanisme, met als uiterste middel het opleggen van
financiële kortingen aan de decentrale overheden, is pas aan de orde als
de – via bestuurlijk overleg vastgestelde verbeterplannen – niet tot het
gewenste resultaat leiden. Bestuurlijk overleg heeft een belangrijke plaats
in de Wet Hof, het kabinet hecht sterk aan een gelijkwaardige relatie
tussen Rijk en decentrale overheden. Door het bestuurlijk overleg wordt
volledig recht gedaan aan de staatsrechtelijke positie van de decentrale
overheden. Zij worden steeds in bestuurlijk overleg betrokken bij voor hen
belangrijke beslissingen. De decentrale overheden hebben daarmee
steeds alle ruimte om de voor hen relevante belangen in te brengen.
Gelijkwaardigheid in dat overleg is derhalve een belangrijk uitgangspunt
van het voorliggende wetsvoorstel. Het kabinet is van mening dat het – in
uiterste instantie – kunnen opleggen van kortingen aan decentrale
overheden bij een structurele overschrijding van de vastgestelde
tekortnorm noodzakelijk is als instrument ter beheersing van het
EMU-saldo. Dit is conform het amendement Koolmees c.s.
Wat betreft het voorstel van de VNG voor het nader invullen van het
begrip maatregelen, is het kabinet van mening dat dit de autonomie van
de decentrale overheden teveel inperkt, bijvoorbeeld het voorstel van
VNG om bij amvb investeringen van decentrale overheden af te stellen.
Hetzelfde geldt voor de optie om het, bij amvb, voor een bepaalde tijd
instellen van een schuldplafond voor individuele gemeenten, provincies
en waterschappen. Een schuldplafond voor individuele decentrale
overheden heeft in essentie dezelfde werking als een micronorm voor het
3

Raadpleegbaar via www.tweedekamer.nl

Tweede Kamer, vergaderjaar 2013–2014, 33 961, nr. 3

3

EMU-saldo van decentrale overheden. Naar aanleiding van de consultatie
van de Wet Hof bij de decentrale overheden, is dit instrument juist komen
te vervallen. Een schuldplafond voor een individuele decentrale overheid
kan ertoe leiden dat individuele decentrale overheden met weinig
reserves, door welke oorzaak dan ook, geen investeringen in publieke
voorzieningen meer kunnen doen, totdat de schuld voldoende zou zijn
afgebouwd. Rijke individuele decentrale overheden daarentegen zouden
ongelimiteerd hun reserves kunnen benutten. Een dergelijk instrument
zou tot grote ongelijkheid op decentraal niveau leiden zonder daarbij een
bijdrage te leveren aan de beheersing van het EMU-saldo.
De UvW geeft aan dat, wanneer de situatie omtrent het EMU-saldo van de
decentrale overheden een plan ter verbetering noodzakelijk maakt, hier als
sector zelf een aanzet voor te willen doen. Een dergelijk plan zou samen
met het kabinet kunnen worden omgezet in een definitief verbeterplan.
Het kabinet waardeert dit voorstel van de UvW, het onderstreept de
gezamenlijke verantwoordelijkheid voor de beheersing van het
EMU-saldo. Een dergelijke aanpak ligt reeds besloten in de voorgestelde
wetswijziging. Bij een (dreigende) structurele overschrijding van de
vastgestelde tekortnorm voor de decentrale overheden is immers
allereerst sprake van bestuurlijk overleg, waarin gepoogd wordt te komen
tot gezamenlijke afspraken over de beheersing van het EMU-saldo van de
decentrale overheden. Het voorstel van UvW past goed in deze
benadering. Immers, uitsluitend als zou blijken dat gezamenlijke bestuurlijke afspraken over dergelijke verbeterplannen ter verbetering van het
EMU-saldo van de decentrale overheden niet tot het gewenste resultaat
leiden, treedt het sluitstuk van het correctiemechanisme in werking: de
mogelijkheid tot het opleggen van maatregelen aan de decentrale
overheden.
Het IPO heeft aandacht gevraagd voor de provinciale investeringen en de
in het financieel akkoord gemaakte afspraak deze kabinetsperiode geen
sancties toe te passen. Wat betreft de sancties geldt uiteraard dat wanneer
dit wijzigingsvoorstel van kracht wordt, het kabinet deze kabinetsperiode
ook afziet van maatregelen uit hoofde van het correctiemechanisme voor
decentrale overheden. Wat betreft de investeringen van decentrale
overheden, geldt dat de in het financieel akkoord afgesproken tekortnorm
voor de decentrale overheden geen aanleiding geeft tot zorg. Het
EMU-saldo van de decentrale overheden gezamenlijk laat een gunstige
ontwikkeling zien: de meest recente saldoraming van het CPB laat zien dat
de decentrale overheden deze kabinetsperiode ruim binnen de in het
financieel akkoord afgesproken norm blijven. In 2013 is het EMU-saldo
van de decentrale overheden uitgekomen op – 0,3 procent bbp, ruim
binnen de tekortnorm van – 0,5 procent bbp. De UvW geeft aan dat
maatregelen alleen aan de orde kunnen zijn als op realisatiebasis sprake is
van een structurele overschrijding. Het correctiemechanisme beoogt het
EMU-saldo van de decentrale overheden te kunnen beheersen.
Beheersing van het EMU-saldo dient zoveel mogelijk vooraf plaats te
vinden, om verrassingen achteraf te voorkomen. Daarom is het noodzakelijk om bij de toepassing van het correctiemechanisme ook naar
ramingsgegevens te kijken en niet alleen naar realisatiecijfers.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2013–2014, 33 961, nr. 3

4

Tot slot stelt de UvW voor om maatregelen bij amvb op te stellen en niet
bij of krachtens amvb, met het oog op de betrokkenheid van het
parlement. Dit voorstel is overgenomen.
Mede namens de Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties
en de Minister van Infrastructuur en Milieu,
De Minister van Financiën,
J.R.V.A. Dijsselbloem

Tweede Kamer, vergaderjaar 2013–2014, 33 961, nr. 3

5