Tweede Kamer der Staten-Generaal

2

Vergaderjaar 2021–2022

32 620

Beleidsdoelstellingen op het gebied van
Volksgezondheid, Welzijn en Sport

Nr. 275

BRIEF VAN DE MINISTER VAN VOLKSGEZONDHEID, WELZIJN EN
SPORT
Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal
Den Haag, 15 juli 2022
Op 1 januari 2023 verloopt de algemene maatregel van bestuur (hierna:
AMvB) die regelt dat de omzetdrempels voor het concentratietoezicht in
de zorg op grond van de Mededingingswet (hierna: Mw) tijdelijk zijn
verlaagd (Stb. 2017, nr. 503). Hierbij informeer ik uw Kamer, mede namens
de Staatssecretaris Mijnbouw, dat ik niet voornemens ben deze maatregel
te verlengen of structureel in regelgeving te verankeren. Dat betekent dat
vanaf 1 januari 2023 de generieke omzetdrempels (artikel 29 Mw), zoals
die ook in andere economische sectoren gelden, van toepassing zijn op
ondernemingen die zorg verlenen.
Achtergrond
Concentratietoezicht op grond van de Mw beoogt fusies of overnames te
voorkomen die nadelig zijn voor de mededinging (keuzemogelijkheden).
Fusies en overnames kunnen bijvoorbeeld nadelig zijn als een partij
daardoor substantiële marktmacht verkrijgt (of versterkt) die de positie
van de consument/patiënt schaadt. Dit toezicht is belegd bij de Autoriteit
Consument en Markt (hierna: ACM).
Het toepassingsbereik van dit concentratietoezicht wordt begrensd door
omzetdrempels. In het algemeen geldt dat partijen een concentratie bij de
ACM moeten melden wanneer de betrokken ondernemingen bij elkaar
een jaaromzet van meer dan € 150 miljoen hebben én wanneer minstens
twee van de betrokken ondernemingen in Nederland ieder een jaaromzet
van € 30 miljoen of meer hebben in het voorafgaande kalenderjaar
(artikel 29 Mw). De gedachte achter deze omzetdrempels is dat een te
ruime toepassing van het concentratietoezicht ten koste gaat van de
doelmatigheid en doeltreffendheid van het toezicht. Een te ruime
toepassing betekent immers dat de toezichtlasten, administratieve lasten
en beperkingen voor ondernemingen om het aanbod naar eigen inzicht

kst-32620-275
ISSN 0921 - 7371
’s-Gravenhage 2022

Tweede Kamer, vergaderjaar 2021–2022, 32 620, nr. 275

1

vorm te geven, die allen samenhangen met concentratietoezicht, niet in
verhouding staan tot het doel van het concentratietoezicht. Daarbij wordt
in het algemeen bovendien verondersteld dat het risico dat de
mededinging (keuzemogelijkheden) in het gedrang komt bij concentraties
tussen ondernemingen met een omzet lager dan de omzetdrempels
kleiner is.
Voor de zorgsector gelden sinds 2008 verlaagde omzetdrempels. Die
verlaging kan bij AMvB voor een periode van vijf jaar ingevoerd worden
(derde lid artikel 29 Mw). Sinds 2008 zijn de verlaagde omzetdrempels
twee keer voor eenzelfde periode verlengd. De wetgever hanteerde
hiervoor drie argumenten. Ten eerste kunnen concentraties die nadelig
zijn voor de mededinging verhinderen dat de betrokken zorgondernemingen de zorg doelmatig inrichten in termen van kwaliteit, betaalbaarheid en toegankelijkheid. Ten tweede kan de transitie van centrale
aanbodsturing naar decentrale vraagsturing zorgondernemingen tot
ongewenste concentraties aanzetten. Tot slot heeft de lokale aard van
zorgmarkten tot gevolg dat concentraties tussen aanbieders met relatief
kleine omzetten tot ongewenste marktmacht kunnen leiden, terwijl deze
concentraties niet onder het toezicht van de ACM vallen doordat zij onder
de generieke omzetdrempels blijven.
Geen verdere verlenging van de verlaagde omzetdrempels gewenst
Met het oog op het aflopen van de huidige verlengde periode van lagere
omzetdrempels voor fusietoetsing in de zorg heb ik er, in overleg met de
Staatssecretaris Mijnbouw, alles afwegend voor gekozen om dit niet te
continueren na 1 januari 2023. Dat licht ik hieronder nader toe.
Om meer inzicht te verkrijgen in de werking van de verlaagde omzetdrempels heb ik onderzoeksbureau AEF in 2021 een evaluatie laten
uitvoeren naar de werking van de verlaagde omzetdrempels1. Daaruit
blijkt dat jaarlijks circa tien zaken in het verlaagde segment bij de ACM
gemeld worden. Bij gemiddeld negen van die meldingen wordt uiteindelijk goedkeuring verleend; jaarlijks wordt dus gemiddeld één zaak
verboden, toegestaan onder voorwaarden, of ingetrokken. Op basis
daarvan concludeert AEF dat de verlaagde omzetdrempels bijdragen aan
het beschermen van de mededinging in de zorg. Daarnaast blijkt dat de
administratieve lasten hoger uitvallen dan in 2007 geraamd. AEF geeft
daarbij aan dat naar het oordeel van de onderzoekers wel sprake is van
procesmatige proportionaliteit, omdat de meerderheid van de meldingen
met een verkort besluit wordt afgedaan en de hoeveelheid aan te leveren
informatie toeneemt naarmate een concentratie meer risico meebrengt
voor de mededinging en dus voor de maatschappelijke zorgbelangen. AEF
gaat verder niet in op de politiek-maatschappelijke afweging tussen de
voor- en nadelen. Aanvullend heb ik vorige maand over een mogelijke
verlenging van de verlaagde omzetdrempels gesproken met de ACM en
de NZa.
Het uitgangspunt voor het kabinet is dat de uitdagingen waar de zorg op
dit moment voor staat, zoals op het gebied van de arbeidsmarkt,
financiële houdbaarheid, ICT en kwaliteit van zorg, nopen tot nieuwe
accenten. Daarin staan enkele doelstellingen van dit kabinet voor de
zorgsector centraal:
• Bevordering van samenwerking tussen zorgaanbieders.
• Verlagen van administratieve lasten voor zorgaanbieders.
• Tegengaan van versnippering in bepaalde zorgsectoren.

1

Evaluatie omzetdrempels zorg | Rapport | Rijksoverheid.nl.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2021–2022, 32 620, nr. 275

2

Alles in overweging nemend, ben ik tot de conclusie gekomen dat de
beperkte impact van de verlaagde omzetdrempels, met gemiddeld één
voorkomen of aangepaste nadelige concentratie per jaar, onvoldoende
opweegt tegen de (administratieve) drempels die het voor aanbieders in
dit segment op kan werpen om bovengenoemde uitdagingen aan te gaan.
Daarbij is in het bijzonder overwogen dat uitdagingen op het gebied van
versnippering in bepaalde zorgsectoren en het bevorderen van goede
samenwerking (in de regio) bij onder andere het aantrekken en behouden
van personeel of het aanschaffen en inrichten van goede
ICT-voorzieningen sterker gelden voor kleine dan voor grote aanbieders.
Tegelijkertijd wegen de administratieve lasten ten gevolge van het
concentratietoezicht voor kleinere aanbieders naar verhouding zwaarder.
Hiermee neemt het risico op ondoelmatigheid en ondoeltreffendheid van
het instrument in het verlaagde segment toe.
Een risico van dit besluit is dat het aanbieders extra aan kan zetten om
over te gaan tot ongewenste concentraties. Naast de feitelijke werking van
het instrument gaat er nu immers ook een preventieve werking van uit:
partijen die de kans op toestemming van de ACM op voorhand als laag
inschatten, beginnen niet eens aan een traject of passen hun plannen
voorafgaand aan. Het is onzeker hoe groot dit effect in de zorg precies is.
Daarom ben ik van plan de komende jaren actief te monitoren wat de
effecten van het wegvallen van de verlaagde omzetdrempels zijn. Ik ga
met de ACM en de NZa in gesprek over hoe dit het beste vormgegeven
kan worden. Op die manier kan ik zonodig maatregelen treffen indien zich
negatieve marktontwikkelingen voordoen.
Tot slot
Als gevolg van dit besluit gelden in de zorg de generieke omzetdrempels
voor het concentratietoezicht per 1 januari 2023. Het besluit heeft als
zodanig geen andere gevolgen voor de algemene toepassing van de Mw
in de zorg.
De Minister van Volksgezondheid, Welzijn en Sport,
E.J. Kuipers

Tweede Kamer, vergaderjaar 2021–2022, 32 620, nr. 275

3