Tweede Kamer der Staten-Generaal

2

Vergaderjaar 2008–2009

32 021

Wijziging van de Wet op de rechterlijke
organisatie, de Wet op de rechterlijke indeling,
het Wetboek van Burgerlijke Rechtsvordering en
enkele andere wetten naar aanleiding van de
evaluatie van de modernisering van de
rechterlijke organisatie en in verband met de
regeling van het klachtrecht inzake gedragingen
van rechterlijke ambtenaren (Evaluatiewet
modernisering rechterlijke organisatie)

Nr. 3

MEMORIE VAN TOELICHTING

I. ALGEMEEN
1. Inleiding

1.1 Inhoud en voorgeschiedenis
Dit wetsvoorstel bevat de wettelijke maatregelen die zijn aangekondigd in
het bij brief van 27 juni 20071 aan de Tweede Kamer toegezonden
kabinetsstandpunt inzake de evaluatie van de modernisering van de rechterlijke organisatie, uitgevoerd door de Commissie evaluatie modernisering rechterlijke organisatie (commissie-Deetman), hierna verder aan te
duiden als: de evaluatiecommissie.2
Daarnaast strekt dit wetsvoorstel ertoe de regeling van het klachtrecht
inzake gedragingen van rechterlijke ambtenaren met rechtspraak belast
weer uitdrukkelijk op te nemen in de Wet op de rechterlijke organisatie
(Wet RO).

1

Kamerstukken II 2006/07, 29 279, nr. 55.
Rechtspraak is kwaliteit, rapport van de
Commissie evaluatie modernisering rechterlijke organisatie, Den Haag, 11 december 2006.
3
De wijziging van de Wet op de rechterlijke
organisatie en aanverwante wetten via de Wet
organisatie en bestuur gerechten (Stb. 2001,
582) en de Wet raad voor de rechtspraak
(Stb. 2001, 583).
2

KST133891
0809tkkst32021-3
ISSN 0921 - 7371
Sdu Uitgevers
’s-Gravenhage 2009

Uit de bevindingen van de evaluatiecommissie volgt de conclusie dat de
doelstellingen van de doorgevoerde wetswijzigingen3 in belangrijke mate
zijn gerealiseerd en dat de rechtspraak dus op de goede weg is. Zoals ook
door de evaluatiecommissie wordt geconstateerd, bevindt de rechtspraak
zich thans in een fase waarin meer flexibiliteit en ruimte nodig is om de
eigen verantwoordelijkheid nog beter inhoud te kunnen geven. De voornemens in het kabinetsstandpunt, waaraan dit wetsvoorstel uitwerking
geeft, sluiten hierop aan. Rode draad daarbij is het bieden van meer
mogelijkheden aan de rechtspraak om de eigen organisatie zodanig vorm
te geven dat zo goed mogelijk wordt voldaan aan de eisen die vanuit de
samenleving aan goede rechtspraak worden gesteld. Deze mogelijkheden
zien met name op de samenwerking tussen gerechten en het nevenlocatiebeleid. Dit laatste betekent onder meer dat dit wetsvoorstel, binnen
bepaalde randvoorwaarden, aan de Raad voor de rechtspraak de bevoegdheid toekent om te bepalen in welke plaatsen nevenlocaties van een rechtbank of een gerechtshof zijn gevestigd. In het kabinetsstandpunt (§ 3.2.1)

Tweede Kamer, vergaderjaar 2008–2009, 32 021, nr. 3

1

is wat de rechtspraak in eerste aanleg betreft uit het oogpunt van transparantie van het stelsel uitdrukkelijk gekozen voor het ressort als samenwerkingsregio. Zoals vermeld blijft daarmee de lijn naar de rechtspraak in
hoger beroep eenduidig en blijft de congruentie met de buitengrenzen
van de politiële en bestuurlijke inrichting intact, waardoor extra «bestuurlijke drukte» wordt voorkomen.
Daarnaast bevat dit wetsvoorstel voorzieningen die – met het oog op de
vergroting van de toegankelijkheid van de rechtspraak – een ruimere
toepassing van de eenvoudige kantonprocedure beogen. Voorgesteld
wordt om de competentiegrens van de kantongerechten op te trekken van
€ 5 000 naar € 25 000 en consumentenkrediet (tot en met € 40 000) en
consumentenkoop als «aardzaak» onder de competentie van de kantonrechter te brengen.
Uit het op 21 november 2007 door mij met de vaste Tweede Kamercommissie voor Justitie gevoerde algemeen overleg over het kabinetsstandpunt, mag worden geconcludeerd dat het kabinetsstandpunt door de
Tweede Kamer in grote lijnen wordt onderschreven.1 Op 29 januari 2009
heeft de vaste Kamercommissie met mij overleg gevoerd over de verruiming van de kantonrechtspraak. Daaruit meen ik te mogen afleiden dat
deze verruiming op steun van een meerderheid in de Tweede Kamer kan
rekenen, waarbij uiteraard geldt dat de definitieve discussie hierover bij
de behandeling van het onderhavige wetsvoorstel in de Tweede Kamer zal
worden gevoerd.2

1.2 Adviezen3
Over een concept van dit wetsvoorstel zijn desgevraagd adviezen uitgebracht door de Raad voor de rechtspraak, de Hoge Raad, het College van
procureurs-generaal, de Nederlandse Vereniging voor Rechtspraak, de
Nationale ombudsman, de Nederlandse Orde van Advocaten en de raden
voor rechtsbijstand. De Koninklijke Beroepsorganisatie van Gerechtsdeurwaarders, de Koninklijke Notariële Beroepsorganisatie, de Vereniging van
Nederlandse Gemeenten en het Interprovinciaal Overleg hebben geen
gebruik gemaakt van de gelegenheid advies uit te brengen. Tenslotte heeft
de Nederlandse Vereniging van Rechtskundige Adviseurs op eigen initiatief laten weten geen opmerkingen over het conceptwetsvoorstel te
hebben.
Bij de daarvoor in aanmerking komende onderdelen wordt in deze
memorie nader op de uitgebrachte adviezen ingegaan.

1.3 Relatie met herziening gerechtelijke kaart

1

Kortheidshalve zij verwezen naar het op
23 januari 2008 vastgestelde verslag (Kamerstukken II 2007/08, 29 279 en 31 200 VI,
nr. 64).
2
Kortheidshalve zij verwezen naar het op
5 maart 2009 vastgestelde verslag (Kamerstukken II 2008/09, 29 279, nr. 89).
3
Ter inzage gelegd bij het Centraal Informatiepunt Tweede Kamer.
4
Handelingen TK 2007/08, blz. 31–2425 –
31–2427.
5
Kamerstukken II 2007/08, 29 279, nr. 60;
Handelingen TK 2007/08, blz. 34–2619 –
34–2620.

Een belangrijk onderwerp in het eerdergenoemde algemeen overleg op
21 november 2007 en in het daarop gevolgde plenaire debat op 4 december 20074 vormde de territoriale indeling van de gerechten en meer in het
bijzonder de mogelijke instelling van een zelfstandig arrondissement
Flevoland en daaruit voortvloeiende gevolgen voor de huidige arrondissementen Zwolle-Lelystad en Almelo. De regering heeft kennisgenomen van
de aanvaarding van de tijdens dat debat ingediende motie-Teeven/Heerts,
waarin de Kamer heeft uitgesproken dat de arrondissementsrechtbank
Almelo en het arrondissementsparket Almelo zelfstandig moeten blijven
bestaan en de regering is verzocht dienovereenkomstig te handelen.5
Zoals ik reeds aankondigde in het plenaire debat, heeft de aanvaarding
van deze motie tot gevolg gehad dat het proces tot herziening van de
«gerechtelijke kaart» van Nederland is versneld. In afwachting van de
uitkomsten daarvan bevat het onderhavige wetsvoorstel in dit stadium
geen wijzigingen op het vlak van de arrondissementsgrenzen in Flevoland
en Overijssel. Wel voorziet het wetsvoorstel, overeenkomstig het kabinetsstandpunt, in een herschikking van de gebiedsgrenzen van de vijf

Tweede Kamer, vergaderjaar 2008–2009, 32 021, nr. 3

2

1

Kamerstukken II 2008/09, 29 279, nrs. 85 en
90. Deze brieven zijn voorwerp geweest van
algemene overleggen met de vaste Kamercommissie voor Justitie op 29 januari en
16 april 2009 (Kamerstukken II 2008/09, 29 279,
nrs. 89 en 91.

hofressorten met het oog op een meer evenwichtige verdeling van de
werklast tussen de gerechtshoven.
Over de visie van het kabinet op de herziening van de gerechtelijke kaart
heb ik de Tweede Kamer inmiddels nader bericht bij brieven van
19 december 2008 en 9 april 2009.1 Daarin is ook ingegaan op de betekenis van dit wetsvoorstel. De NVvR heeft er in haar advies over het
concept van dit wetsvoorstel op aangedrongen om eerst de herziening
van de gerechtelijke kaart ter hand te nemen en daarna te bezien in
hoeverre bepalingen met betrekking tot samenwerking en schaalgrootte
wenselijk en noodzakelijk zijn. In de genoemde brief van 19 december
2008 is aangegeven dat er zeker sprake is van een inhoudelijke verbondenheid tussen het wetsvoorstel en de herziening van de gerechtelijke
kaart, maar dat het van belang is nu eerst dit wetsvoorstel tot stand te
brengen. Het wetsvoorstel heeft namelijk twee functies: uitvoering geven
aan de aanbevelingen van de commissie-Deetman door het bieden van
ruimte en flexibiliteit aan de rechtspraak om bestaande en toekomstige
vraagstukken en knelpunten op te lossen en het bieden van mogelijkheden om voorbereidingen te treffen voor de implementatie van een
nieuwe gerechtelijke kaart. Dit laatste geschiedt vanzelfsprekend op zodanige wijze dat met dit wetsvoorstel in dat proces geen onomkeerbare
stappen worden gezet. Zoals vermeld in de brief van 9 april 2009, staat dit
wetsvoorstel daarmee gedeeltelijk in functie en perspectief van een
herziening van de gerechtelijke kaart, hetgeen in de considerans van het
wetsvoorstel tot uitdrukking is gebracht. Waar dat aan de orde is, zullen in
deze memorie de raakvlakken met de herziening van de gerechtelijke kaart
worden aangegeven.
Ter voorkoming van misverstanden benadruk ik dat het onderhavige wetsvoorstel uitgaat van de huidige indeling in 19 arrondissementen en 5
gerechtshoven en daarmee dus uitgaat van de thans bestaande gerechtelijke kaart. De arrondissementale indeling blijft door dit wetsvoorstel
ongewijzigd; als gezegd wordt slechts op het punt van de ressortelijke
indeling, ter uitwerking van het kabinetsstandpunt, een relatief beperkte
wijziging voorgesteld (zie hierover onderdeel 4 van deze memorie).
Wetgeving tot algehele herziening van de gerechtelijke kaart, die onder
andere zal leiden tot een kleiner aantal arrondissementen en rechtbankbesturen, volgt in een later stadium. Zoals aangekondigd in de brief van
9 april 2009, zal ik de Tweede Kamer voor het einde van 2009 concreet
informeren over mijn voornemens met betrekking tot de bestuurlijke
constellatie en de vestigingsplaatsen van zowel de rechtspraak in eerste
aanleg bij de rechtbanken als de rechtspraak in hoger beroep bij de
gerechtshoven. Die voornemens zullen vervolgens hun beslag moeten
krijgen in een wetsvoorstel tot herziening van de gerechtelijke kaart. Het
spreekt vanzelf dat voor het welslagen van deze operatie draagvlak bij
zowel bestuur als rechtspraak van groot belang is. In de algemene overleggen die ik met de vaste Kamercommissie voor Justitie heb mogen
voeren op 29 januari en 16 april 2009 zijn suggesties gedaan die zeer
behulpzaam zijn voor de verdere uitwerking.
Dit wetsvoorstel heeft primair het oog op de organisatie van de rechtspraak. De gerechtelijke kaart (en de Wet RO) betreft echter zowel de
rechtspraak als het openbaar ministerie (OM). In de eerdergenoemde
brieven van 19 december 2008 en 9 april 2009 is dan ook niet alleen ingegaan op de organisatie van de rechtspraak, maar ook op die van het OM.
Zoals in de brieven vermeld, zijn nieuwe stappen gezet rond de enkele
jaren geleden in gang gezette regionalisering van het OM. Met behoud
van de gezagsmatige rol van de 19 hoofdofficieren van justitie en de
arrondissementale structuur heeft het OM een nieuwe interne structuur
ontwikkeld, waarin op bedrijfsmatig vlak wordt samengewerkt binnen 11
regionale samenwerkingsverbanden. Op ressortelijk niveau vindt een
soortgelijke ontwikkeling plaats. Teneinde deze ontwikkeling te stimuleren
en te versterken, acht de regering het wenselijk hiertoe een samenwerkings-

Tweede Kamer, vergaderjaar 2008–2009, 32 021, nr. 3

3

bepaling in de Wet RO op te nemen. Daartoe dient het in dit wetsvoorstel
voorgestelde artikel 139a Wet RO, waarin buiten twijfel wordt gesteld dat
onder verantwoordelijkheid van daartoe door het College van procureursgeneraal aangewezen hoofdofficieren (de zgn. regiohoofdofficieren)
onderscheidenlijk een hoofdadvocaat-generaal organisatie- en
bedrijfsvoeringstaken van bepaalde arrondissementsparketten onderscheidenlijk de ressortsparketten gezamenlijk worden uitgevoerd.
2. Samenwerking en schaalgrootte

2.1 Algemeen

1

Besluit van 17 juni 2004, Stb. 288.
Kamerstukken II 2003/04, 29 279, nr. 10,
blz. 5.
3
Zie het eindrapport van de door de Raad
voor de rechtspraak en de presidentenvergadering ingestelde commissie-Van der Winkel:
Goede rechtspraak door sterke regio’s,
Den Haag, 2006.
2

Naar aanleiding van een toezegging van de regering bij de parlementaire
behandeling van de Wet organisatie en bestuur gerechten is bij de
evaluatie uitdrukkelijk bezien of de schaal van de gerechten nog wel evenwichtig is. De evaluatiecommissie heeft geconstateerd dat al snel na de
inwerkingtreding van het nieuwe stelsel is gebleken dat zeker kleine en
middelgrote gerechten onvoldoende omvang hebben om piekbelastingen
op te vangen. In 2004 is, min of meer als noodgreep, het Besluit nevenvestigings- en nevenzittingsplaatsen gewijzigd met het oog op een betere
benutting van zittingscapaciteit.1 Op grond hiervan kan de Raad voor de
rechtspraak op verzoek van het gerechtsbestuur tijdelijk een of meer
nevenzittingsplaatsen buiten het rechtsgebied van het gerecht aanwijzen
voor de behandeling van een zaak of categorieën van zaken (art. 7 en 8
van het Besluit nevenvestigings- en nevenzittingsplaatsen, hierna: BNN).
Deze mogelijkheid bestaat indien sprake is van gebrek aan voldoende
(gespecialiseerde) zittingscapaciteit binnen het rechtsgebied van het
betrokken gerecht. De duur van deze aanwijzing is beperkt tot ten hoogste
drie jaar met mogelijkheid van verlenging tot ten hoogste nog eens drie
jaar. Zoals de evaluatiecommissie terecht constateert, is dit instrument,
waarvan inmiddels enkele malen gebruik is gemaakt, alleen geschikt voor
de oplossing van in tijd beperkte en voorzienbare knelpunten.
Los van de piekbelastingen, waarvoor genoemde wijziging een oplossing
beoogde te bieden, is er behoefte gebleken aan meer structurele samenwerking tussen de gerechten. In een brief over slagvaardige rechtspraak,
die de toenmalige minister van Justitie op 9 juli 2004 aan de Tweede
Kamer heeft toegezonden2, werd al aangekondigd dat hieraan in de Wet
RO een grondslag zou kunnen worden gegeven in de vorm van een
samenwerkingsbepaling.
Nadien is ook vanuit de rechtspraak zelf aanbevolen om tot vormen van
verplichte samenwerking tussen de gerechten te komen.3 Mede naar
aanleiding hiervan heeft ook de evaluatiecommissie de conclusie getrokken dat er structurele samenwerkingsverbanden tussen de gerechten tot
stand moeten worden gebracht, omdat voor het realiseren van gespecialiseerde rechtspraak, het opvangen van pieken, de kwaliteit en continuïteit
van de rechtspraak in de kleinere (deel)rechtsgebieden en het op peil
houden van de kwaliteit van specialistische bedrijfsvoeringsfuncties een
grotere schaal nodig zal zijn. In het kabinetsstandpunt (§ 3.2.1) is vervolgens wetgeving aangekondigd op basis waarvan het voor de rechtbanken
mogelijk wordt om binnen de grenzen van het ressort met elkaar samen te
werken. In het onderhavige wetsvoorstel wordt hierin langs twee lijnen
voorzien: in de eerste plaats door een samenwerkingsbepaling die met
name ziet op de bedrijfsvoering van de gerechten; in de tweede plaats
door voorzieningen die betrekking hebben op het overdragen van (categorieën van) zaken aan een ander gerecht met als sluitstuk de mogelijkheid
om bij algemene maatregel van bestuur wijzigingen aan te brengen in de
relatieve competentie.
Naar aanleiding van de adviezen van de Raad voor de rechtspraak en de
NVvR voorziet de voorgestelde samenwerkingsbepaling op het gebied
van bedrijfsvoering ook in de mogelijkheid van ressortsoverstijgende

Tweede Kamer, vergaderjaar 2008–2009, 32 021, nr. 3

4

samenwerking. De Raad heeft erop gewezen dat de geografische nabijheid of een gedeelde problematiek op bedrijfsvoeringsgebied factoren zijn
die van groter belang zijn dan de ressortelijke indeling. Waar nodig
zouden volgens Raad ook landelijke samenwerkingsvormen moeten
kunnen worden opgelegd. De NVvR heeft aangegeven het hofressort als
begrenzing van de mogelijkheden van samenwerking tussen gerechten te
gekunsteld te achten. Uit het oogpunt van efficiënte bedrijfsvoering komt
het de regering bij nadere overweging inderdaad wenselijk voor dat
ressortsgrenzen hier geen beperking vormen. Door het schrappen van
deze aanvankelijk door het kabinet voorgestelde begrenzing wordt het
bijvoorbeeld mogelijk dat op initiatief van de Raad voor de rechtspraak
tussen alle rechtbanken wordt samengewerkt op het gebied van automatisering.
De op samenwerking gerichte voorzieningen in dit wetsvoorstel staan in
functie en perspectief van de verdere ontwikkelingen rond de herziening
van de gerechtelijke kaart. Deze ontwikkelingen betreffen overigens niet
alleen de rechtspraak, maar ook het openbaar ministerie. Ook daarvoor
bevat dit wetsvoorstel een voorziening in de vorm van het reeds
genoemde nieuwe artikel 139a Wet RO. De toenemende behoefte aan
specialisatie en de kwetsbaarheid van kleinere gerechten en parketten,
wat betreft de rechtspraak geconstateerd in het rapport van de Commissie-Van der Winkel en meer recent ook door de door de Raad voor de
rechtspraak ingestelde Commissie Toedeling Zaakspakketten1, tonen aan
dat het aantal te besturen eenheden moet worden verminderd. Dit is een
belangrijk element van de toekomstige herziening van de gerechtelijke
kaart. Omdat dit niet van de ene of de andere dag kan worden gerealiseerd, is het wenselijk om vooruitlopend daarop reeds binnen het huidige
bestel verdere samenwerking mogelijk te maken.

2.2 Samenwerking op het gebied van bedrijfsvoering

1

Specialisatie, concentratie en kwaliteit van
rechtspraak, rapport Commissie Toedeling
Zaakspakketten, Den Haag, juni 2008 (aan de
Tweede Kamer toegezonden als bijlage bij de
eerdergenoemde brief van 19 december 2008;
Kamerstukken II 2008/09, 29 279, nr. 85).

De samenwerkingsbepaling op het gebied van bedrijfsvoering is opgenomen in het voorgestelde artikel 23a van de Wet RO. Aansluitend op de
positionering van de Raad voor de rechtspraak in de Wet RO is aan de
Raad een initiërende en kaderstellende rol toebedeeld in het proces van
samenwerking. De Raad kan een of meer gerechten opdragen om een
samenwerkingverband te creëren op een of meer van de volgende
terreinen: automatisering en bestuurlijke informatievoorziening, huisvesting en beveiliging, de kwaliteit van de bestuurlijke en organisatorische
werkwijze van het gerecht, personeelsaangelegenheden en overige materiële voorzieningen. Dit zijn de in artikel 23, eerste lid, Wet RO genoemde
onderwerpen op het gebied van bedrijfsvoering waarop de zorg van de
Raad voor de rechtspraak ingevolge artikel 91, tweede lid, Wet RO in het
bijzonder is gericht, evenwel met uitzondering van de voorbereiding,
vaststelling en uitvoering van de begroting. Indien de opdracht tot samenwerking zich tevens tot de begroting zou uitstrekken, zou daarmee een
inbreuk worden gemaakt op de budgetverantwoordelijkheid die in het
systeem van de wet is toebedeeld aan de onderscheiden gerechten. Naar
aanleiding van het advies van de NVvR is, anders dan in het conceptwetsvoorstel, niet opgenomen dat een eventuele door de Raad voor de
rechtspraak op te leggen samenwerkingsverplichting ook betrekking kan
hebben op de taak van gerechtsbesturen om binnen hun gerecht de juridische kwaliteit en de uniforme rechtstoepassing te bevorderen. Hoewel
ook hier onverkort zou gelden dat de Raad voor de rechtspraak bij de
uitoefening van deze bevoegdheid niet mag treden in de procesrechtelijke
behandeling van, de inhoudelijke beoordeling van alsmede de beslissing
in een concrete zaak of categorieën van zaken (art. 96, tweede lid, Wet
RO), kan worden ingestemd met de visie van de NVvR dat de wettelijke
taak van de Raad voor de rechtspraak op dit terrein een andere is dan die
op het terrein van bedrijfsvoeringstaken. Met betrekking tot activiteiten

Tweede Kamer, vergaderjaar 2008–2009, 32 021, nr. 3

5

van gerechten die zijn gericht op uniforme rechtstoepassing en bevordering van de juridische kwaliteit heeft de Raad krachtens artikel 94 Wet RO
een ondersteunende taak; met betrekking tot de bedrijfsvoeringstaken
gaat de taak van de Raad verder, hetgeen onder andere blijkt uit de mogelijkheid dat de Raad terzake algemene aanwijzingen aan de gerechtsbesturen kan geven (artikel 92, eerste lid, Wet RO).
De samenwerkingsverbanden kunnen dus onderwerpen betreffen van
uiteenlopende aard op het terrein van de bedrijfsvoeringstaken van de
gerechten. Er kan bijvoorbeeld tussen rechtbanken een gezamenlijke
financiële administratie worden gevoerd (zoals thans reeds bij de rechtbanken Assen en Groningen het geval is). Ook zal kunnen worden geregeld dat rechtbanken gezamenlijke kamers vormen, zoals het destijds in
het ressort Leeuwarden genomen initiatief voor een Noordelijke Fraudekamer, die afwisselend zitting hield in de arrondissementen Groningen,
Assen en Leeuwarden.1
De voorgestelde samenwerkingsbepaling biedt niet alleen ruimte voor
verplichte samenwerking tussen rechtbanken, maar ook tussen gerechtshoven of tussen rechtbanken en gerechtshoven (men denke hierbij
bijvoorbeeld aan gezamenlijke faciliteiten op het gebied van huisvesting
en beveiliging). Aldus kan desgewenst ook op het niveau van de hoven
worden voorzien in de vorming van gezamenlijke kamers, zoals aangegeven in het kabinetsstandpunt (§ 3.2.2). In dit verband is van belang dat
artikel 58, tweede lid, Wet RO de rechterlijke ambtenaren die met rechtspraak zijn belast in een gerechtshof van rechtswege aanmerkt als
raadsheer-plaatsvervanger in de overige gerechtshoven (hetzelfde is in
artikel 40, tweede lid, Wet RO geregeld voor de rechtbanken).
Het ligt in de rede dat de samenwerking nader wordt vormgegeven tussen
de betrokken gerechtsbesturen. Voorgesteld wordt derhalve om deze
nadere uitwerking gestalte te geven via een gemeenschappelijk reglement. Hierbij valt te denken aan regels over de onderlinge verdeling van
de kosten, de financiële verantwoording en de plaats waar gemeenschappelijke diensten of werkzaamheden worden verricht. Het gemeenschappelijk reglement behoeft de instemming van de Raad voor de rechtspraak.
De voorgestelde bepaling sluit niet uit dat tussen gerechten meer informele samenwerkingsverbanden bestaan, zonder dat daaraan een
opdracht van de Raad voor de rechtspraak ten grondslag ligt. Vanzelfsprekend dienen dergelijke samenwerkingsverbanden zich wel te bewegen
binnen de wettelijke kaders. In het advies van de NVvR is gewezen op de
landelijke overleggen van sectorvoorzitters en reeds bestaande samenwerkingsverbanden tussen diverse individuele gerechten. Ook maakt de
NVvR gewag van breed gedragen wensen om bijvoorbeeld tot regiooverstijgende expertisecentra te komen.

2.3 Samenwerking op het gebied van zaaksbehandeling

1

Inmiddels is, met gebruikmaking van artikel
8 van het Besluit nevenvestigings- en nevenzittingsplaatsen, voor een andere constructie
gekozen (zie het besluit van de Raad voor de
rechtspraak van 15 november 2006, Stcrt.
2006, 237).

Als gezegd voorziet dit wetsvoorstel tevens in specifieke voorzieningen
met betrekking tot ressortsgewijze samenwerking tussen rechtbanken bij
de behandeling van (categorieën van) zaken, overeenkomstig de lijnen die
in het kabinetsstandpunt zijn aangegeven. In het voorgestelde artikel 46a
Wet RO is vastgelegd dat de Raad voor de rechtspraak een rechtbank kan
aanwijzen die tijdelijk bepaalde zaken of categorieën van zaken van een
andere rechtbank binnen hetzelfde ressort ter behandeling kan overnemen en daarover dan ook uitspraak doet. Hiervoor geldt hetzelfde criterium als thans is vastgelegd in artikel 8 BNN: gebrek aan voldoende
zittingscapaciteit. Hieronder valt ook een gebrek aan gespecialiseerde
zittingscapaciteit, dat thans nog in genoemd artikel 8 als afzonderlijk
begrip is gedefinieerd. Anders dan de NVvR acht de regering dit een
helder criterium, temeer nu het criterium «gebrek aan voldoende zittingscapaciteit» reeds is te vinden in het BNN. In de artikelsgewijze toelichting
op het nieuwe artikel 46a wordt nader op dit criterium ingegaan.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2008–2009, 32 021, nr. 3

6

Een zelfde regeling wordt voorgesteld ten aanzien van de zaaksbehandeling door de gerechtshoven, zij het dat daar vanzelfsprekend geen
territoriale beperkingen zijn aangebracht (zie voorgesteld artikel 62a Wet
RO).
Op een aantal punten verschilt de nu voorgestelde voorziening echter van
die welke thans in opgenomen in het BNN. Uit legislatief oogpunt is een
belangrijk verschil dat de mogelijkheid tot het overdragen van zaken
uitdrukkelijk in de Wet RO zelf wordt vastgelegd en dus niet meer wordt
geregeld bij algemene maatregel van bestuur.
Een ander verschil is dat met het oog op slagvaardigheid en flexibiliteit in
de nieuwe opzet het initiatief wordt gelegd bij de Raad voor de rechtspraak zelf, terwijl in het huidige stelsel aan een dergelijk besluit van de
Raad steeds een formeel verzoek van het gerechtsbestuur ten grondslag
moet liggen. Uiteraard neemt dit niet weg dat ook in het nieuwe stelsel
aan een aanwijzing door de Raad voor de rechtspraak een verzoek vanuit
de gerechten vooraf kan gaan. In de nieuwe opzet is verder de waarborg
opgenomen dat de betrokken gerechtsbesturen door de Raad worden
gehoord over het voornemen tot een aanwijzing.
Een derde verschil is dat het door de Raad voor de rechtspraak aangewezen gerecht de behandeling van de zaak formeel overneemt en ook
uitspraak doet, terwijl volgens het huidige systeem het bevoegde gerecht
de zaak formeel op een andere locatie behandelt en uitspraak doet, ook al
vindt de concrete behandeling van de zaak plaats met gebruikmaking van
de zittingscapaciteit en binnen het rechtsgebied van een ander gerecht. In
de nieuwe opzet is dus sprake van verwijzing naar een andere rechtbank
of een ander gerechtshof, waardoor een transparanter systeem ontstaat.
Voor de goede orde wordt erop gewezen dat de relatieve competentie niet
wijzigt; de aanhangigmaking van een zaak zal dus steeds moeten plaatsvinden bij het «oorspronkelijke» gerecht.
Een vierde verschil is dat met het oog op de toegankelijkheid en transparantie van de rechtspraak bij de eventuele verlegging van zaakstromen
binnen rechtbanken is gekozen voor een ressortsgewijze benadering. In
het kabinetsstandpunt is reeds het belang aangegeven van het beginsel
dat rechtspraak in eerste aanleg plaatsvindt binnen de grenzen van het
ressort. Het huidige stelsel, waarin artikel 8 BNN het mogelijk maakt de
rechtspraak in eerste aanleg ook over te hevelen naar plaatsen buiten het
ressort, heeft uit dat oogpunt niet langer de voorkeur. Wel blijft de mogelijkheid van het huidige artikel 41, achtste lid (zesde lid nieuw), Wet RO
bestaan, op grond waarvan de Minister van Justitie na overleg met het
bestuur van de rechtbank kan bepalen dat in een zaak de terechtzitting
elders, zo nodig buiten het ressort, zal worden gehouden indien dit noodzakelijk is in verband met de veiligheid van personen. Om te voorkomen
dat in andere uitzonderlijke situaties, waarin voor zittingen binnen de
reguliere locaties redelijkerwijs geen mogelijkheden zijn, knelpunten
ontstaan, wordt voorgesteld deze bevoegdheid van de minister uit te
breiden met andere zwaarwegende omstandigheden (zie hierover nader
onderdeel 3 van dit algemeen deel).
In het kabinetsstandpunt is tenslotte vermeld dat de minister van Justitie
de bevoegdheid krijgt om genoemde besluiten van de Raad voor de rechtspraak ongedaan te maken, zodat de minister zijn «stelselverantwoordelijkheid» kan waarmaken. Hierin is voorzien door een aanvulling van de
vernietigingsbevoegdheid in artikel 106 Wet RO. Ook hier geldt uiteraard
dat gebruikmaking van deze vernietigingsbevoegdheid als een ultimum
remedium moet worden gezien.
Met inachtneming van voornoemde verschillen is in de voorgestelde
artikelen 46a en 62a Wet RO aansluiting gezocht bij tekst en inhoud van de
artikelen 7 en 8 BNN. Het nieuwe stelsel, dat in de plaats moet komen van
de genoemde artikelen uit het BNN, is echter overzichtelijker en met meer
waarborgen omkleed. Met nadruk wordt opgemerkt dat het gaat om een

Tweede Kamer, vergaderjaar 2008–2009, 32 021, nr. 3

7

tijdelijke voorziening. De voorziening in het BNN kent een maximumduur
van drie jaar, eventueel te verlengen met nog eens drie jaar. Als gebruik
wordt gemaakt van de verlengingsmogelijkheid, is dit een lange periode.
De keuze hiervoor was in het Besluit nevenvestigings- en nevenzittingsplaatsen begrijpelijk, maar nu via dit wetsvoorstel uitdrukkelijk wordt
voorzien in de mogelijkheid om op meer flexibele wijze de relatieve
competentie te wijzigen (zie hierna), kan de verlengingstermijn korter
worden. Voorgesteld wordt daarom de termijn van drie jaar te handhaven,
maar de mogelijkheid van verlenging te beperken tot een jaar. Indien het
gebrek aan zittingscapaciteit langer dan drie jaar duurt, is er immers
sprake van een meer structureel probleem, waarvoor andere voorzieningen moeten worden getroffen.
De meest structurele andere voorziening is dan uiteraard een wetswijziging waarmee wijzigingen worden aangebracht in de relatieve competentie. In het kabinetsstandpunt is echter aangegeven dat er behoefte is
aan een tussenmodaliteit in de vorm van een wijziging van de relatieve
competentie bij algemene maatregel van bestuur (amvb). Om deze amvb
tot stand te brengen, kan zo nodig gebruik worden gemaakt van het extra
jaar waarin de verlengingsmogelijkheid voorziet.
Het spreekt vanzelf dat een dergelijke wijziging niet tot in lengte van
dagen kan gelden. Om die reden is, op advies van de Raad van State, de
geldingsduur van de amvb uitdrukkelijk aan een maximumduur gebonden, te weten twee jaar. Als in die twee jaar blijkt dat de relatieve competentie, zoals die is vastgelegd bij amvb, een permanent karakter moet
krijgen, zal wetswijziging moeten worden geëntameerd. De route van een
amvb is bedoeld om relatief snel en eenvoudig, onder volledige ministeriële verantwoordelijkheid, toch een wijziging van de relatieve competentie, zo nodig buiten de ressortsgrenzen, binnen de kaders van de wet
tot stand te brengen. De mogelijkheid daartoe is in dit wetsvoorstel opgenomen in voorgestelde wijzigingen van de daarvoor in aanmerking
komende procesrechtelijke wetten (Wetboek van Burgerlijke Rechtsvordering, Wetboek van Strafvordering, Algemene wet bestuursrecht en Algemene wet inzake rijksbelastingen) waar het de rechtspraak in eerste
aanleg betreft en het nieuw voorgestelde artikel 62b Wet RO waar het de
bevoegdheid in hoger beroep van de gerechtshoven betreft. Om tot
uitdrukking te brengen dat dit middel bedoeld is voor die gevallen waarin
het gebrek aan voldoende zittingscapaciteit een meer structureel karakter
heeft, is hierbij als criterium opgenomen dat sprake moet zijn van een
voortdurend gebrek aan voldoende zittingscapaciteit.
De regering deelt niet de mening van de NVvR dat het middel van de
amvb – door sturing op onder meer deskundigheden van rechters – kan
raken aan rechterlijke onafhankelijkheid. De – tijdelijke – wijziging van de
relatieve competentie bij amvb is een met kwaliteitswaarborgen omklede
procedure, met name door advisering door de Raad van State. De amvb
heeft vanzelfsprekend een algemeen karakter en heeft dus geen betrekking op individuele rechters. Anders dan de NVvR veronderstelt, is na een
wijziging van de relatieve competentie bij amvb geen verwijzingsbeslissing van het normaliter bevoegde gerecht nodig. Zaken moeten rechtstreeks aangebracht bij het op grond van de amvb bevoegd geworden
gerecht. De president van en de procureur bij de Hoge Raad hebben in
hun advies aangegeven aanpassing van de relatieve competentie anders
dan door wijziging van de betreffende wet niet wenselijk te achten. Naar
hun oordeel is de voorgestelde «tussenmodaliteit» niet passend, omdat
na drie of vier jaar een gebrek aan zittingscapaciteit niet meer als tijdelijk
is aan te merken. Bovendien komt in hun visie de voorgestelde voorziening de toegankelijkheid van de rechtspraak niet ten goede, omdat men
voor de relatieve competentie niet langer alleen op de tekst van de wet
kan afgaan. In antwoord hierop merk ik op dat de voorgestelde voorziening naar mijn oordeel het stelsel juist inzichtelijker maakt. De huidige
regeling in het BNN heeft het bezwaar dat een tamelijk langdurige wild-

Tweede Kamer, vergaderjaar 2008–2009, 32 021, nr. 3

8

groei kan ontstaan in de verlegging van zaakstromen door het hele land,
zonder dat sprake is van aanpassingen in de relatieve bevoegdheid. Illustratief is dat de huidige praktijk wel wordt aangeduid als een «carrousel».
Het alternatief dat door de president en de procureur-generaal wordt
genoemd – aanpassing van de regels over de relatieve competentie in de
wet – is in veel gevallen een te grote, teveel tijd in beslag nemende en
daardoor niet geëigende stap. Om dat bezwaar te ondervangen wordt een
tussenmodaliteit voorgesteld in de vorm van aanpassing van de relatieve
competentie bij amvb, die als gezegd een geldingsduur heeft van maximaal twee jaar.
De Raad voor de rechtspraak onderschrijft in zijn advies over het conceptwetsvoorstel de hoofdregel dat bij de rechtspraak in eerste aanleg in
beginsel niet buiten de ressortsgrenzen met zaken wordt «geschoven».
Wel acht de Raad het wenselijk dat in uitzonderingsgevallen ook de
ressortsgrenzen kunnen worden overschreden. Naar aanleiding hiervan
kan worden opgemerkt dat daarin in incidentele gevallen kan worden
voorzien door gebruikmaking van de in artikel 41, zesde lid (nieuw), op te
nemen mogelijkheid voor de minister om in zwaarwegende omstandigheden te bepalen dat in een zaak de terechtzitting elders kan worden
gehouden. In andere gevallen ligt het in de rede gebruik te maken van het
middel van de amvb. Dit is bijvoorbeeld aangewezen in de door de Raad
voor de rechtspraak gevallen waarin voorzienbaar is dat op de gerechten
een groot aantal zaken afkomt waarin gelijksoortige vragen aan de orde
zijn, zoals het door de Raad genoemde voorbeeld van de aandelenleasezaken. Bij amvb zal dan kunnen worden voorzien in een tijdelijke landelijke
concentratie bij één gerecht.

2.4 Werkzaamheden bij een ander gerecht (standplaatsverruiming)

1

Wet van 11 december 2008, Stb. 2009, 8.

Een grotere mobiliteit en betere kansen voor loopbaanontwikkeling
moeten worden gestimuleerd. Daarnaast moeten mogelijke beperkingen
ten aanzien van een doelmatige inzet van rechterlijke ambtenaren worden
weggenomen. Met het oog op deze doelstellingen had de evaluatiecommissie voorgesteld om te komen tot benoeming van rechterlijke
ambtenaren bij de gezamenlijke gerechten van de rechtspraak. In het
kabinetsstandpunt (§ 3.6) is aangegeven dat een dergelijke verbreding
naar een benoeming op landelijk niveau niet noodzakelijk is en dat kon
worden volstaan met verruiming tot standplaatsen bij de andere gerechten binnen het ressort waar de rechterlijk ambtenaar is benoemd. In dit
verband kan erop worden gewezen dat de binnenkort in werking tredende
wet die onder andere strekt tot flexibilisering van de rechtspositie van
rechterlijke ambtenaren1 al diverse voorzieningen bevat die mede invulling geven aan bovengenoemde doelstellingen. Zo bevat die wet enkele
aanpassingen van de benoemingsprocedure, waarbij een onderscheid
wordt gemaakt tussen enerzijds benoeming in een functie of rang en
anderzijds de vaststelling van het gerecht waar het ambt wordt vervuld.
De benoeming in een functie of rang vindt (in de meeste gevallen) plaats
bij koninklijk besluit; de aanwijzing van het gerecht waar de functie zal
worden vervuld, vindt plaats bij besluit van de Raad voor de rechtspraak.
In het ter consultatie opgestelde conceptwetsvoorstel werd voorgesteld in
een nieuw artikel 41a in de Wet rechtspositie rechterlijke ambtenaren
(Wrra) een expliciete wettelijke grondslag te scheppen om rechterlijke
ambtenaren die werkzaam zijn bij een rechtbank tijdelijk werkzaamheden
te laten verrichten bij een andere rechtbank binnen het ressort. Deze voorziening zou dan het rechtspositionele complement vormen van de hiervoor besproken voorzieningen met betrekking tot rechterlijke samenwerking. Op deze wijze zou dan voor rechterlijke ambtenaren die werkzaam
zijn bij een rechtbank in materieel opzicht een standplaatsverruiming tot
het gehele ressort ontstaan, zonder dat complexe constructies nodig zijn
met betrekking tot aanwijzing van een of meer andere functionele autori-

Tweede Kamer, vergaderjaar 2008–2009, 32 021, nr. 3

9

teiten. Anders dan de NVvR zou ik deze voorziening niet willen kenschetsen als een bevoegdheid voor het gerechtsbestuur tot «overplaatsing»
van rechterlijke ambtenaren. In de tekst was tot uitdrukking gebracht dat
het zou moeten gaan om werkzaamheden die redelijkerwijs aan de rechterlijk ambtenaar kunnen worden opgedragen en voorts dat de duur van
de werkzaamheden tijdelijk zou zijn. In haar advies over het conceptwetsvoorstel heeft de NVvR de voorgestelde voorziening «onaanvaardbaar» genoemd. Daarbij wees de NVvR op het risico dat deze voorziening
op enig moment gebruikt zou kunnen om invloed uit te oefenen op de
inhoud van rechtspraak en daarmee de rechterlijke onafhankelijkheid zou
kunnen ondermijnen.1 Hoewel de regering geen aanleiding ziet om deze
vrees te delen, meent zij dat een dergelijke voorziening alleen dan zinvol
is, als deze kan rekenen op een breed draagvlak. Daarom is de mogelijkheid van standplaatsverruiming niet in het definitieve wetsvoorstel opgenomen. Daarbij is ook van belang, zoals reeds in de conceptversie van de
toelichting was aangegeven en ook door de NVvR is gememoreerd, dat
van de bevoegdheid uiteindelijk in de praktijk maar weinig gebruik zou
behoeven te worden gemaakt. In verreweg de meeste gevallen zal immers
het verrichten van (specialistische) werkzaamheden bij een andere rechtbank op vrijwillige basis gebeuren.
3. Hoofdplaatsen en nevenlocaties

1

In dezelfde zin: brief NVvR aan de voorzitter
van de vaste Commissie voor Justitie van de
Tweede Kamer van 19 november 2007,
nr. E.5.7.2./1468/MK.

Als gezegd wordt in dit wetsvoorstel voorgesteld de Raad voor de rechtspraak de mogelijkheid te bieden om zelfstandig een locatiebeleid te
voeren. Zoals in het kabinetsstandpunt is aangegeven (§ 3.3.1), blijft het
daarbij wel de verantwoordelijkheid van de wetgever om de geografische
toegankelijkheid van de rechtspraak te waarborgen. Deze verantwoordelijkheid wordt tot uitdrukking gebracht doordat in de Wet op de rechterlijke indeling (Wri) de arrondissementsgrenzen worden vastgesteld en de
hoofdplaatsen worden aangewezen. Wat het bepalen van de arrondissementsgrenzen betreft, brengt dit wetsvoorstel dus geen verandering in
de bestaande systematiek. Wel wordt voorgesteld om duidelijkheidshalve
in de Wri de hoofdplaats van elk arrondissement aan te wijzen; dit is
echter een louter wetstechnische aanpassing.
Waar dit wetsvoorstel wezenlijk verandering in aanbrengt, is de wijze
waarop nevenlocaties van de rechtbanken worden vastgesteld. Thans
worden, op basis van artikel 41 Wet RO, nevenvestigings- en nevenzittingsplaatsen aangewezen in de Wet RO (bijlage bij de wet) en bij algemene maatregel van bestuur (BNN). Dit wetsvoorstel verschuift deze
bevoegdheid naar de Raad voor de rechtspraak voor zover het de aanwijzing van nevenlocaties binnen het rechtsgebied van de rechtbank betreft.
In het kabinetsstandpunt is aangegeven dat nevenlocaties een substantiële meerwaarde zullen moeten generen in de toegankelijkheid en de
zichtbaarheid van de rechtspraak. Voor instandhouding of opening van
nevenlocaties kan naar het oordeel van het kabinet reden zijn als daarvan
een substantieel gebruik zal worden gemaakt, gelet op aspecten als bevolkingsdichtheid en niveau van bedrijvigheid. Ook de zichtbare «aanwezigheid» van rechtspraak als onderdeel van de rechtshandhaving en rechtspleging kan als zodanig een reden zijn om – eventueel voor een bepaalde
periode of eenmalig – een nevenlocatie te openen. Omdat dit alles het
beste kan worden beoordeeld door de rechtspraak zelf, is er alle reden om
de Raad voor de rechtspraak op dit punt de nodige verantwoordelijkheden
toe te kennen. Dat de Raad daarbij het belang van een goede geografische
spreiding van rechtspraak scherp in het oog zal houden en op vitale
plaatsen nevenlocaties in stand zal houden, mag daarbij als vanzelfsprekend worden verondersteld.
Daarbij wordt gekozen voor een eenvoudiger systeem. Voorgesteld wordt
het onderscheid tussen nevenvestigings- en nevenzittingsplaatsen te laten
vervallen. In plaats daarvan wordt aan de Raad voor de rechtspraak de

Tweede Kamer, vergaderjaar 2008–2009, 32 021, nr. 3

10

bevoegdheid toegekend om «nevenlocaties» aan te wijzen. Een en ander
heeft zijn beslag gekregen in de voorgestelde wijzigingen van artikel 41
Wet RO. In andere bepalingen van de Wet RO zijn als uitvloeisel hiervan
de termen «nevenvestigingsplaats» en «nevenzittingsplaats» vervangen
door «nevenlocatie».
In het kabinetsstandpunt is erop gewezen dat de aanwijzing van een
nevenlocatie ook een eenmalig karakter kan hebben, bijvoorbeeld voor
een bepaalde zaak. Om die reden wordt in het voorgestelde artikel 41,
tweede lid, uitdrukkelijk bepaald dat de aanwijzing van nevenlocaties door
de Raad voor de rechtspraak al dan niet voor een bepaalde periode kan
plaatsvinden.
In de nieuwe opzet vloeit uit artikel 19, eerste lid, Wet RO voort dat het
stellen van regels voor de verdeling van zaken over de hoofdplaats en de
door de Raad voor de rechtspraak aangewezen nevenlocaties wordt overgelaten aan het gerechtsbestuur, te regelen in het bestuursreglement. Nu
is ook dit nog een aangelegenheid die bij algemene maatregel van
bestuur wordt geregeld (huidig art. 41, tweede lid, derde volzin, Wet RO).
Om die reden is evenmin behoefte meer aan een uitdrukkelijke bepaling
dat het bestuur de zaken over de hoofdplaats en de nevenlocaties verdeelt
met inachtneming van de daartoe gestelde regels (huidige art. 41, vierde
lid, Wet RO). Verder wordt een vereenvoudiging voorgesteld in de wettelijke regeling voor het indienen en deponeren van stukken en zaken bij
nevenlocaties van rechtbanken (art. 41, vijfde lid nieuw, Wet RO). Als
hoofdregel wordt vastgelegd dat dit kan plaatsvinden bij de griffie in de
plaats waar de zaak wordt behandeld, dus ook een nevenlocatie, tenzij het
gerechtsbestuur anders heeft bepaald.
Een zelfde soort vereenvoudiging wordt voorgesteld voor de regeling van
openingstijden van griffies bij de rechtbanken en de gerechtshoven (art.
10 Wet RO). Ongewijzigd blijft het voorschrift dat in de hoofdplaats de
griffie alle werkdagen gedurende ten minste zes uren per dag is geopend.
Voor nevenlocaties geldt dat het gerechtsbestuur de openingstijden
bepaalt. Naar aanleiding hiervan hebben de raden voor rechtsbijstand
opgemerkt openingstijden van minimaal zes uur per dag te kort te vinden.
Naar mijn oordeel kan deze afweging het beste op lokaal niveau worden
gemaakt. Daarbij mag erop worden vertrouwd dat het gerechtsbestuur de
toegankelijkheid van de rechtspraak ook op dit punt waarborgt.
Op basis van het gewijzigde artikel 41 Wet RO zullen veel bepalingen uit
het BNN komen te vervallen. Resterende bepalingen zullen worden opgenomen in een nieuw «Besluit nevenlocaties gerechten».
In het kabinetsstandpunt is aangekondigd dat zal worden voorzien in een
aanvullende bevoegdheid van de minister van Justitie. In het wetsvoorstel
is dit op drieërlei wijze uitgewerkt. In de eerste plaats wordt voorgesteld
om de nu al in artikel 41, achtste lid, Wet RO opgenomen bevoegdheid
van de minister om, indien dit noodzakelijk is in verband met de veiligheid
van personen, te bepalen dat in een zaak de terechtzitting zal worden
gehouden op een door hem aan te wijzen locatie in of buiten de hoofdplaats van het arrondissement of buiten het arrondissement, aan te vullen
met de mogelijkheid deze bevoegdheid ook toe te passen in verband met
andere zwaarwegende omstandigheden. Voor toepassing van deze
bevoegdheid is vanzelfsprekend alleen reden in uitzonderlijke gevallen,
waarin gebruikmaking van de hoofdlocatie of een van de door de Raad
voor de rechtspraak aangewezen nevenlocaties niet toereikend is. In de
tweede plaats wordt voorgesteld de in artikel 106 Wet RO aan de Kroon
(op voordracht van de Minister van Justitie) toegekende bevoegdheid om
bepaalde beslissingen van de Raad voor de rechtspraak te vernietigen,
aan te vullen met een vernietigingsbevoegdheid ter zake van beslissingen
van de Raad inzake het aanwijzen van nevenlocaties. In de derde plaats

Tweede Kamer, vergaderjaar 2008–2009, 32 021, nr. 3

11

voorziet het wetsvoorstel als complement op de vernietigingsbevoegdheid via een aanvulling van artikel 93 Wet RO in de mogelijkheid voor de
minister om bij «stilzitten» van de Raad een algemene of bijzondere
aanwijzing te geven terzake van de bevoegdheid van de Raad om nevenlocaties aan te wijzen. Een algemene aanwijzing kan bijvoorbeeld inhouden dat er in een rechtsgebied een minimum aantal nevenlocaties moet
zijn; een bijzondere aanwijzing zal kunnen inhouden dat er in een in de
aanwijzing te bepalen plaats een nevenlocatie moet zijn. Voor gebruikmaking van zowel de vernietigings als de aanwijzingsbevoegdheid geldt het
criterium dat sprake moet zijn van zwaarwegende omstandigheden die –
met het oog op een goede toegankelijkheid van rechtspraak – ingrijpen
noodzakelijk maken. Vanzelfsprekend is gebruikmaking van deze bevoegdheid ultimum remedium. Een dergelijke bevoegdheid is echter een noodzakelijk sluitstuk ter waarborging van de stelselverantwoordelijkheid van
de minister van Justitie voor een goed toegankelijke rechtspraak.
Al het voorgaande geldt ook voor de gerechtshoven. Volgens dit wetsvoorstel zal het door de Raad van de rechtspraak te voeren locatiebeleid
dus tevens betrekking hebben op de aanwijzing van nevenlocaties van de
gerechtshoven binnen het Hofressort (zie de voorgestelde wijzigingen van
artikel 59 Wet RO).
Mede gelet op de genoemde waarborgen waarmee het door de Raad voor
de rechtspraak te voeren locatiebeleid is omgeven, acht de regering de
voorgestelde wijziging verantwoord. De Raad voor de rechtspraak heeft in
zijn advies over het conceptwetsvoorstel zijn instemming betuigd met de
voorgestelde regeling. De raden voor rechtsbijstand hebben aangegeven
dat op basis van het artikel de geografische bereikbaarheid binnen het
arrondissement kan worden vergroot waar en wanneer dat nodig mocht
blijken. De regering deelt niet de opvatting van de NVvR dat de voorgestelde wijzigingen van artikel 41 Wet RO te ruim zijn. De situatie waarbij
de hoofdplaatsen van de gerechten bij wet zijn vastgesteld, blijft in dit
wetsvoorstel ongewijzigd. Terecht merkt de NVvR op dat de opening en
sluiting van nevenlocaties altijd gepaard moet gaan met rechtspositionele
waarborgen voor de «professionals». Het wetsvoorstel brengt op dit punt
geen verandering ten opzichte van de bestaande situatie, zodat om die
reden op dit onderwerp niet uitdrukkelijk in de memorie van toelichting is
ingegaan.
4. Ressortelijke herindeling
In het kabinetsstandpunt is een relatief beperkte ressortelijke herindeling
aangekondigd, waardoor meer evenwicht ontstaat in de werklastverdeling
tussen de hoven. Deze herindeling krijgt zijn beslag via de in dit wetsvoorstel voorgestelde wijziging van de Wet op de rechterlijke indeling. Zoals
reeds gesteld in de inleiding van deze memorie van toelichting, brengt dit
wetsvoorstel thans geen wijziging in de indeling van arrondissementen, in
afwachting van beslissingen over de indeling van de «gerechtelijke kaart»
van Nederland als zodanig. Een herindeling van de ressorten is echter
urgent en wordt daarom reeds nu in dit wetsvoorstel opgenomen, waarbij
overigens geldt dat de toekomstige herziening van de gerechtelijke kaart
ook de rechtspraak op het niveau van de gerechtshoven zal omvatten. De
herindeling heeft met name een vergroting van het ressort Leeuwarden
en een verkleining van het ressort Amsterdam tot gevolg. In het kabinetsstandpunt was een ressortelijke herindeling aangekondigd die voorzag in
het onderbrengen van de provincie Overijssel in het ressort Leeuwarden
en van de provincie Flevoland in het ressort Arnhem. Omdat op dit
moment geen wijzigingen worden aangebracht in de arrondissementale
indeling, wordt nu vooralsnog voorgesteld om het arrondissement
Zwolle-Lelystad onder te brengen in het ressort Leeuwarden. Aldus

Tweede Kamer, vergaderjaar 2008–2009, 32 021, nr. 3

12

ontstaat het volgende voorlopige resultaat:
Ressort

Huidige rechtsgebieden

Voorgestelde rechtsgebieden

Amsterdam

Alkmaar
Amsterdam
Haarlem
Utrecht
(= provincies Noord-Holland + Utrecht)
Almelo
Arnhem
Zutphen
Zwolle-Lelystad
(= provincies Flevoland + Gelderland + Overijssel)
Dordrecht
’s-Gravenhage
Middelburg
Rotterdam
(= provincies Zeeland + Zuid-Holland)
Breda
’s-Hertogenbosch
Maastricht
Roermond
(= provincies Limburg + Noord-Brabant)

Alkmaar
Amsterdam
Haarlem
(= provincie Noord-Holland)

Arnhem

’s-Gravenhage

’s-Hertogenbosch

Leeuwarden

1

Assen
Groningen
Leeuwardenq (= provincies Drenthe + Friesland + Groningen)

Zie het door de Raad voor de rechtspraak
vastgestelde Besluit verlenging aanwijzing
strafzaken gerechtshof Arnhem (Stcrt. 2008,
119).
2
Zie het door de Raad voor de rechtspraak
vastgestelde Besluit verlenging aanwijzing
strafzaken gerechtshof Amsterdam
(Stcrt. 2007, 182).
3
Zie het door de Raad voor de rechtspraak
vastgestelde Aanwijzingsbesluit nevenzittingsplaatsen civiele zaken van de gerechtshoven
Amsterdam en Arnhem (Stcrt. 2006, 80).

Arnhem
Utrecht
Zutphen
(= provincies Gelderland + Utrecht)
Dordrecht
’s-Gravenhage
Rotterdam
(= provincie Zuid-Holland)
Breda
’s-Hertogenbosch
Maastricht
Middelburg
Roermond
(= provincies Limburg + Noord-Brabant + Zeeland)
Almelo
Assen
Groningen
Leeuwarden
Zwolle-Lelystad
(= provincies Drente + Flevoland + Friesland + Groningen +
Overijssel)

De NVvR heeft in haar advies aangegeven in beginsel geen bezwaar te
hebben tegen de hier voorgestelde ressortelijke herindeling. De redenen
om het arrondissement Middelburg onder het ressort ’s-Hertogenbosch te
voegen en Zwolle-Lelystad onder Leeuwarden zijn als gezegd gelegen in
de noodzaak van een evenwichtige werklastverdeling tussen de hoven.
Wat de behandeling van zaken door het gerechtshof Leeuwarden betreft,
wordt opgemerkt dat reeds enkele jaren ingevolge een besluit van de
Raad voor de rechtspraak op basis van artikel 7 BNN Leeuwarden is
aangewezen als nevenzittingsplaats van het gerechtshof Arnhem voor de
behandeling van strafzaken afkomstig van de rechtbank Zwolle-Lelystad.1
Ingevolge een ander besluit van de Raad voor de rechtspraak worden in
Arnhem als nevenzittingsplaats van het gerechtshof Amsterdam strafzaken afkomstig van de rechtbank Utrecht afgedaan.2 Hetzelfde geldt voor
de behandeling van appellen tegen vonnissen en beschikkingen in civiele
zaken.3 De ressortelijke herindeling van Amsterdam, Leeuwarden en
Arnhem is dus feitelijk een formalisering van de huidige stand van zaken.
Het College van procureurs-generaal heeft geadviseerd om, in het belang
van een evenwichtige werklastverdeling, niet te wachten op de beslissingen over de gerechtelijke kaart en de provincie Flevoland nu al onder te
brengen bij het ressort Arnhem. Dit zou resulteren in een twintigste arrondissement Flevoland, hetgeen niet past binnen de visie van de nieuwe
gerechtelijke kaart. Wel is, in functie en perspectief van de herziening van
de gerechtelijke kaart, een overgangsbepaling in het wetsvoorstel opgenomen, die gedurende drie jaar de mogelijkheid biedt voor de minister
van Justitie om zo nodig zaakstromen op het terrein van het strafrecht te
verleggen. Deze bepaling kan worden benut om de behandeling van
«Flevolandse» appelzaken uit het arrondissement Zwolle–Lelystad tijdelijk,
vooruitlopend op de herziening van de gerechtelijke kaart, feitelijk te laten
plaatsvinden in Arnhem in plaats van Leeuwarden.
De raden voor rechtsbijstand en de NOvA (die overigens anders dan een
enkele plaatselijke Orde geen overwegend bezwaar heeft tegen de voorgestelde ressortsgrenswijziging) wijzen er in hun adviezen op dat bij de

Tweede Kamer, vergaderjaar 2008–2009, 32 021, nr. 3

13

herindeling van de ressorten de geografische afstand in hogerberoepszaken en dus de reistijd voor rechtzoekenden en advocaten kan toenemen.
Met name geldt dit naar hun oordeel voor de uitbreiding van het ressort
Leeuwarden met het arrondissement Almelo. Hoewel soms de ressortelijke indeling juist leidt tot kortere reistijden (bijvoorbeeld Middelburg–’sHertogenbosch in plaats van Middelburg–’s-Gravenhage), kan inderdaad
worden geconstateerd dat in sommige andere gevallen de reistijd tussen
de hoofdplaats van het arrondissement en de hoofdplaats van het ressort
toeneemt. Ik acht dit bezwaar overkomelijk, omdat de afstanden en
daarmee de reistijden nog steeds relatief beperkt zijn.
5. De kantonrechtspraak

5.1 Algemeen

1

«Ruim baan voor de burger», rapport van de
Adviescommissie verbreding kantonrechtspraak en differentiatie werkstromen,
15 november 2007, Raad voor de rechtspraak,
Den Haag.
2
Kamerstukken II 2007/08, 29 279, nr. 75;
Kamerstukken II 2008/09, 29 279, nr. 89.

Uit de evaluatie komt naar voren dat de kantonrechtspraak na de bestuurlijke onderbrenging bij de rechtbanken de pluspunten heeft weten te
behouden. De kantonrechtspraak doet zaken op een snelle, professionele
en toegankelijke wijze af en vormt – in de woorden van de evaluatiecommissie – «een zichtbare verbinding van de rechtspraak met de maatschappij». Twee elementen die wezenlijk zijn voor het laagdrempelige
karakter van de kantonrechtspraak zijn de mogelijkheid om bij de kantonrechter zonder advocaat of rechtshulpverlener te procederen en de mogelijkheid om standpunten mondeling ter zitting uiteen te zetten. De
evaluatiecommissie heeft erop gewezen dat kantonrechters ervaren rechters zijn, die zijn geselecteerd op hun vaardigheid in de omgang met
mondeling procederende partijen die vaak zelf – zonder juridische bijstand
– hun zaak bepleiten. Daarbij constateert de evaluatiecommissie dat de
kantonrechtspraak zodanig is ingericht dat binnen korte termijn een groot
aantal zaken afgedaan kan worden.
De evaluatiecommissie is voorstander van een verruiming van de
bevoegdheid van de kantonrechter, zodat de burger bij meer zaken kan
profiteren van de pluspunten van de kantonrechtspraak. Een verruiming
kan in de eerste plaats worden bewerkstelligd door het ophogen van de
competentiegrens. De kantonrechter is nu bevoegd tot behandeling van
vorderingen met een geldelijk belang tot € 5 000. Met dit wetsvoorstel
wordt voorgesteld deze grens te leggen bij € 25 000. In de tweede plaats
kunnen meer zaken als «aardzaak» onder de competentie van de kantonrechter worden gebracht. Met dit wetsvoorstel wordt voorgesteld consumentenkrediet (tot € 40 000) en consumentenkoop als aardzaken toe te
voegen. Op beide verruimingen wordt hieronder nader ingegaan. Met
deze maatregelen wordt de toegang tot het recht gediend, omdat het
aantal zaken waarin de burger zonder verplichte inschakeling van een
advocaat kan procederen wordt uitgebreid. Hiermee wordt de drempel om
een procedure aan te spannen verlaagd en wordt tevens een belangrijke
kostenbesparing voor de burger gerealiseerd.
In het kabinetsstandpunt is melding gemaakt van het feit dat de Raad voor
de rechtspraak advies heeft gevraagd aan een uit de rechterlijke macht
voortkomende adviescommissie over eventuele verbreding van het werkterrein van de kantonrechtspraak en differentiatie van werkstromen
(commissie-Hofhuis). Deze adviescommissie heeft inmiddels een rapport
uitgebracht, dat door de Raad voor de rechtspraak is onderschreven.1 Het
rapport is door mij op 16 juni 2008 aan de Tweede Kamer toegezonden en
op 29 januari 2009 in een algemeen overleg tussen de vaste Kamercommissie voor Justitie en mij besproken.2 De commissie-Hofhuis heeft de
volgende criteria opgesteld voor het onderbrengen van zaken onder het
bereik van de kantonrechtspraak:
• De totale kosten voor het voeren van een procedure moeten niet te
hoog zijn.
• De procedure moet binnen een korte termijn tot een einde komen.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2008–2009, 32 021, nr. 3

14

•

1

Jaarplan Rechtspraak 2009, p. 16; toegezonden aan de Tweede Kamer bij brief van de
minister van Justitie van 16 februari 2009
(Kamerstukken II 2008/09, 29 279, nr. 88).

De rechter moet voldoende deskundigheid hebben voor de afdoening
van zaken.
• De procespartijen moeten vóór het aanspannen van een procedure aan
de hand van ondubbelzinnige criteria kunnen vaststellen welke rechter
bevoegd is.
Vanzelfsprekend moeten de voorgestelde verruimingen van de bevoegdheid van de kantonrechter, waarop hierna nog nader zal worden ingegaan,
op zorgvuldige wijze worden ingevoerd. De commissie-Hofhuis heeft erop
gewezen dat de voorgestelde verschuivingen enerzijds leiden tot een
pakket met relatief veel complexe, tijdsintensieve zaken voor een geringer
aantal civiele rechters inclusief hun juridische en andere medewerkers,
met mogelijk negatieve gevolgen voor de afwisseling die nodig kan zijn
voor een evenwichtig werkpakket. De voorgestelde maatregelen zullen
leiden tot een ingrijpende herschikking van zaken tussen de sectoren
kanton en civiel. Terecht wijst de commissie-Hofhuis ook op de gevolgen
voor de opleidingstaken, die voor een groot deel zullen moeten worden
overgeheveld van civiel naar kanton. Bij de implementatie zal met dergelijke effecten rekening moeten worden gehouden.
Ook de NVvR, die zich in beginsel kan vinden in de hierboven beschreven
voorstellen, heeft in haar advies gewezen op de ingrijpendheid van deze
operatie. De regering is zich hiervan terdege bewust. Met waardering heb
ik kennisgenomen van het bij het algemene advies van de NVvR
gevoegde advies van de werkgroep kantonrechtspraak van de NVvR over
de randvoorwaarden voor het slagen van deze operatie, dat vele nuttige
elementen bevat. Het doet de mij genoegen dat de Raad voor de rechtspraak graag zijn instemming betuigt met de uitbreidingen van de
bevoegdheid van de kantonrechter. Terecht benadrukt ook de Raad voor
de rechtspraak het belang van een zorgvuldige implementatie. Het kabinet
heeft er alle vertrouwen in dat de rechtspraak tot een zorgvuldige implementatie zal komen en dat daarbij acht zal worden geslagen op het door
de werkgroep kantonrechtspraak van de NVvR opgestelde Advies kantonrechtspraak. Met waardering heeft het kabinet kennis genomen van het
initiatief van het Landelijk Overleg Kantonsectorvoorzitters (LOK) en het
landelijk Overleg Voorzitters Sector Civiel (LOVC) tot instelling van een
interne commissie, die tot taak heeft de aan de competentieverruiming te
stellen randvoorwaarden op te stellen en nader in te vullen. Daarmee is
gehoor gegeven aan de daartoe strekkende aanbeveling van de
commissie-Hofhuis. De Raad voor de rechtspraak heeft in zijn jaarplan
voor 2009 aangegeven dat hij waar nodig flankerende landelijke voorzieningen zal treffen om de implementatie te faciliteren.1 Naar verwachting
zal een zorgvuldige invoering van de verruimingen van de bevoegdheid
van de kantonrechter ertoe leiden dat de voorgestelde maatregelen op
1 januari 2011 van kracht kunnen worden, zoals ook bepleit door de Raad
voor de rechtspraak. Daarmee onderschrijf ik tevens het advies van de
NVvR om de wettelijke regeling niet eerder dan op 1 januari 2011 te laten
ingaan.
De hiervoor genoemde interne commissie is inmiddels aan de slag
gegaan om de gevolgen van de competentieverruiming nader te onderzoeken en aanbevelingen te doen. Dit betreft onder andere de gevolgen
voor de middelenverdeling en de inzet van fte’s in de sectoren civiel en
kanton, waarbij het uitgangspunt is dat het hier een budget-neutrale
operatie betreft. Hiervoor zijn op basis van lokale en centrale gegevens
prognoses gemaakt en doorgerekend. Bij deze berekeningen is uitgegaan
van een viertal uitgangspunten:
• De zaken die overgaan zijn zwaarder en bewerkelijker dan de gemiddelde kantonzaak en een kwalitatief goede behandeling van het nieuwe
zaaksaanbod in de sector kanton kost daarom meer tijd.
• Nieuwe rechters worden over het algemeen niet opgeleid bij de sector
kanton en wel bij de sector civiel. Deze praktijk zal als gevolg van de

Tweede Kamer, vergaderjaar 2008–2009, 32 021, nr. 3

15

competentiewijziging moeten worden aangepast doordat er te weinig
voor opleiding geschikte zaken bij de sector civiel overblijven.
• De afschaffing van de verplichte procesvertegenwoordiging vergroot
de bewerkelijkheid van de zaken die overgaan.
• Kantonrechters zijn ervaren rechters en dat moet zo blijven. Wil
kantonrechtspraak ook na de verruiming van de competentie snel,
toegankelijk en efficiënt blijven, dan dient de kantonrechter over ruime
parate civielrechtelijke kennis alsmede over een aantal vaardigheden
te beschikken die men eerder aantreft bij een ervaren rechter dan bij
een rechter die aan het begin van zijn loopbaan in de rechtspraak staat.
Als gevolg van de competentiewijziging zal van het totaal van alle handelszaken (inclusief rekestzaken en de behandeling van faillissementen) 21%
verschuiven van handel naar kanton. Van de «gewone» handelszaken op
tegenspraak waarin een uitspraak plaatsvond, verschuift ongeveer een
derde (34%). Van de meer ingewikkelde zaken verschuift 28% en van de
verstekzaken ongeveer driekwart (74%). Van de afdoeningen zonder
uitspraak (zoals intrekkingen/royementen) zonder tussenvonnis zal ongeveer een vijfde (19%) kantonzaak worden. Van de kort gedingen verschuift
slechts een klein deel, waardoor slechts 2% van de «beslissingen president» naar kanton verschuiven. In totaal zal 7% van alle zaken binnen de
huidige productgroep civiel verschuiven naar de productgroep kanton.
Op basis van een aantal binnen de rechtspraak breed gedeelde aannames
is een gemiddelde behandeltijd berekend voor de groep te verschuiven
zaken. Vervolgens is dit doorgerekend naar de inzet van fte’s. In totaal is
de indicatie dat het aantal rechters in de toekomstige sector civiel in brede
zin als gevolg van de competentiewijziging zal moeten krimpen met ongeveer 13% van het aantal fte’s aan rechters in de huidige civiele sector. Voor
het volume fte’s ondersteuning in de handelssector is dat 18%. Het aantal
fte’s bij de sector civiel ingezet voor de behandeling van de categorie
zaken aangeduid als «beslissingen president» zal slechts in geringe mate
moeten afnemen; ongeveer 5%.

1

Rechtspraak is kwaliteit, p. 31–32.

De raden voor rechtsbijstand menen dat de voorgestelde verruimingen
van de bevoegdheid van de kantonrechter een verbetering opleveren in
die zin dat de rechter eenvoudiger kan worden geadieerd, uiteraard
desgewenst met rechtskundige bijstand.
De NOvA heeft zich als enige van de geconsulteerde instanties niet in
positieve zin uitgesproken over de verhoging van de competentiegrens
van de kantonrechter en heeft verzocht het voorstel te heroverwegen
althans nader te staven. Aan de NOvA kan worden toegegeven dat de
grens van € 25 000 in zekere zin arbitrair is, zoals dat echter geldt voor
elke grens, dus ook de vaststelling indertijd van de huidige grens van
€ 5 000. Als gezegd is het grensbedrag van € 25 000 voorgesteld door de
evaluatiecommissie en door de commissie-Hofhuis. Daarbij heeft laatstgenoemde commissie aangegeven dat niet goed is te bepalen waar het
omslagpunt precies ligt, maar een voorkeur te hebben voor de grens van
€ 25 000. De evaluatiecommissie is onder andere gekomen tot het bedrag
van € 25 000 door te kijken naar de bedragen die zijn gemoeid met de
consumentenkoop.1 Anders dan de NOvA lijkt te veronderstellen, is de
verruiming van de competentie van de kantonrechter niet uitsluitend
ingegeven door de wens om burgers in meer zaken de mogelijkheid te
geven zonder advocaat of rechtshulpverlener te procederen. Ook andere
elementen die bijdragen aan het laagdrempelige karakter van de kantonrechtspraak, zoals de mogelijkheid ter zitting mondeling standpunten
uiteen te zetten en meer in het algemeen de attitude van kantonrechters
zijn van belang. Ik deel niet de vrees dat de voorgestelde verruiming zal
leiden tot verlies van kwaliteit van het recht, bijvoorbeeld doordat er vaker
wordt geprocedeerd in gevallen waarin nu veelal een schikking wordt
bereikt, omdat de «zeefwerking» van de advocatuur vervalt. Op verschillende vlakken heeft het voorkomen van onnodige rechterlijke procedures

Tweede Kamer, vergaderjaar 2008–2009, 32 021, nr. 3

16

1

Kamerstukken II 2008/09, 31 753, nr. 1, p. 13.
Zie in dit verband onder meer de op 1 juli
2009 in werking getreden wet tot wijziging van
de Wet op de rechtsbijstand (Stb. 2009, 4),
waarin is voorzien in 30 over het land verspreide vestigingen van het Juridisch Loket.
3
R. J. J. Eshuis en G. Paulides, Van rechtbank
naar kanton: evaluatie van de competentiegrensverhoging voor civiele handelszaken in
1999, Den Haag 2002.
2

de aandacht van het kabinet. Ik wijs onder andere op de diverse initiatieven rond alternatieve geschillenbeslechting en mediation. Zoals
vermeld in de op 24 oktober 2008 aan de Tweede Kamer toegezonden
kabinetsreactie op het rapport van de Regiegroep Programma Duurzame
en Toegankelijke Rechtsbijstand, blijkt uit de Monitor rechtsbijstand 2006
dat circa 85% van de aan de juridische loketten voorgelegde rechtsvragen
zonder doorverwijzing naar een advocaat wordt afgehandeld.1 Het Juridisch Loket vervult een belangrijke rol bij het voorkomen dat geschillen
onnodig de rechterlijke procedure ingaan. Daarbij is niet onbelangrijk dat
juridische loketten, anders dan advocaten, geen direct belang hebben bij
de uitkomst van een advies, te weten het al dan niet verrichten van
proceshandelingen. Om die reden wordt de functie van juridische loketten
op verschillende wijzen gestimuleerd.2 De verwachting is dat de juridische
loketten ook juist bij de verruiming van de mogelijkheden om bij de
kantonrechter te procederen een belangrijke rol kunnen vervullen om
onnodige procedures bij de kantonrechter te voorkomen.
De competentiegrensverhoging dient de belangen van de rechtszoekende
ook door het bieden van meer vrijheid in de keuze voor het soort rechtsbijstandverlener dat wordt ingeschakeld. In het evaluatierapport over de
verhoging van de competentiegrens van de kantonrechter van 5 000 naar
10 000 gulden in 19993 constateren de onderzoekers dat partijen na de
verhoging andere juridische dienstverleners dan advocaten zijn gaan
inschakelen en dat gedaagden – die vroeger verstek lieten gaan – op grote
schaal zonder rechtsbijstand zijn gaan procederen. Het blijkt dus dat de
rechtzoekende daadwerkelijk een zelfstandige belangenafweging maakt
en het inschakelen van juridische dienstverlening daarop afstemt. Het
gevolg daarvan is dat kosten voor de rechtzoekende dalen.Van belang
hierbij is de in het advies van de commissie-Hofhuis opgenomen overweging dat het aanbod van rechtshulpverleners buiten de traditionele advocatuur de laatste jaren is toegenomen. Als voorbeeld noemt de commissie
het toegenomen aantal particuliere rechtsbijstandsverzekeringen en de
verbreding van het pakket rechtshulp bij bijvoorbeeld de vakbonden. Deze
verzekeraars en vakorganisaties hebben in toenemende mate ook advocaten in dienst en zij hebben aan de rechtspraak aangegeven hun aanbod
te zullen aanpassen aan de situatie die ontstaat na de verhoging van de
competentiegrens.
De verruiming van de competentie van de kantonrechter heeft tot gevolg
dat er meer dynamiek ontstaat op de markt waarop de juridische hulpverlening zich beweegt. Zoals al eerder aangegeven heeft de competentiegrensverhoging naar 10 000 gulden in 1999 tot gevolg gehad dat partijen
ook andere juridische dienstverleners dan advocaten zijn gaan inschakelen. Daarbij wordt in 71% van de gevallen door eisers gekozen voor een
gerechtsdeurwaarder en in 16% voor een advocaat. Op basis van deze
gegevens is de verwachting dat een soortgelijk effect ook bij de verdere
verruiming van de competentie zal optreden. Dit zal betekenen dat de
advocatuur te maken krijgt met meer concurrentie. Zo zal het marktaandeel van de gerechtsdeurwaarders verder worden uitgebreid en zal deze
beroepsgroep zich naar verwachting verder specialiseren op het terrein
van de procesvertegenwoordiging. Ook zullen bijvoorbeeld rechtsbijstandsverzekeraars en vakbonden een grotere rol gaan spelen bij de verlening
van rechtsbijstand in kantonzaken. Met de verruiming van de competentie
wordt dus een grotere diversiteit van het aanbod van rechtshulp bereikt.
Dit sluit aan bij de wens om de keuzevrijheid van de rechtzoekende te
vergroten en doet tevens recht aan de verdergaande differentiatie van de
benodigde kennis in de rechtszaal. De kwaliteit van de juridische dienstverlening door de bij de rechtspraak betrokken beroepsgroepen heeft
daarbij voortdurend mijn aandacht. Zo wordt het wettelijk toezicht op
deurwaarders, notarissen en advocaten versterkt in de komende jaren
versterkt en wordt tevens binnen de beroepsgroepen de toepassing van

Tweede Kamer, vergaderjaar 2008–2009, 32 021, nr. 3

17

kwaliteitsinstrumenten als peer-review en kwaliteitsaudits, alsmede de
verantwoording daarover, bevorderd.
De keuzevrijheid van de rechtzoekende zal met de verhoging naar
€ 25 000 ook in het hogere segment substantieel wordt vergroot. Daarbij
is de verwachting dat, gelet op het grotere belang van de zaken in dat
segment, het aantal mensen dat afziet van de inschakeling van een advocaat of een andere rechtshulpverlener minder is dan bij de vorige verhoging.
Meer keuzevrijheid betekent – wellicht ten overvloede – dat het de rechtzoekende nog steeds vrij staat om een advocaat in te schakelen. Tevens
worden de criteria om in zo’n geval in aanmerking te komen voor gesubsidieerde rechtsbijstand niet gewijzigd.
De competentiegrensverhoging, in combinatie met de gelijktijdige
afschaffing van de verplichting om een kantonsector in stand te houden
(zie onderdeel 5.4 van dit algemeen deel), maakt tevens verdergaande
differentiatie in de zaaksafhandeling mogelijk. Hiermee wordt bedoeld dat
zaken met een klein financieel belang of geringe complexiteit snel en
eenvoudig kunnen worden afgehandeld, terwijl bij ingewikkelde zaken of
zaken met een groot belang meer behoefte is aan diepgang en tijdsinvestering. De rechtzoekende is gebaat bij deze verruiming van mogelijkheden
om rechtspraak op maat te bieden.
Tot slot zal de rechtspraak, met in achtneming van zijn onpartijdige positie
ten opzichte van partijen, aan zelf-procederende partijen hulp bieden bij
het voeren van procedures. De hulp die wordt geboden ligt in de sfeer van
informatieverstrekking en voorzieningen voor het aanbrengen van zaken.
Naast reeds lopende ontwikkelingen die zien op het digitaal aanbrengen
en volgen van zaken, wijs ik in het bijzonder op de ontwikkeling van een
nieuwe website die zich richt op deze doelgroep. Via deze website, die de
situatie van de burger als uitgangspunt neemt, zullen burgers met hulp
van een schrijfwijzer zelf bepaalde brieven kunnen opstellen in het kader
van het voeren van een kantonprocedure.
In zijn advies over het op 31 oktober 2008 bij de Tweede Kamer ingediende wetsvoorstel Wet griffierechten burgerlijke zaken heeft de Raad
van State gesteld het niet zonder meer logisch te achten dat ook ingevolge die nieuwe wet geen griffierecht wordt geheven voor het indienen
van een verweerschrift bij de kantonrechter of de pachtkamer bij de rechtbank.1 Dit omdat door die nieuwe wet de reguliere tarieven die in eerste
aanleg bij de kantonrechter worden geheven van natuurlijke personen
gemiddeld aanzienlijk worden verlaagd, voor arbeidsgeschillen de
competentiegrens van € 5 000 niet geldt en mede gezien het vaste tarief
voor on- en minvermogenden. In het nader rapport is aangegeven dat de
vrijstelling van griffierechten deel uitmaakt van een samenstel van maatregelen, waaronder ook vallen: het ontbreken van de verplichte procesvertegenwoordiging en de eenvoudige procedureregels – zoals de regeling dat mondeling verweer mogelijk is – waarin de kanton- en
pachtrechtspraak zich onderscheidt van de algemene civiele rechtspraak
en waarmee wordt beoogd ervoor te zorgen dat bij deze vorm van rechtspraak sprake is van een laagdrempelige procedure. Aangekondigd is dat
in verband met het onderhavige wetsvoorstel opnieuw gekeken zal
worden naar de wenselijkheid van deze specifieke regels in de kantonrechtspraak, in welk kader dan de genoemde vrijstelling van de heffing
van griffierechten nader wordt bezien. Mede gelet op de uitkomsten van
de evaluatie van de commissie-Deetman acht ik het van groot belang dat
het laagdrempelige karakter van de procedure bij de kantonrechter
behouden blijft. Om die reden worden geen wijzigingen voorgesteld in de
specifieke regels van de kantonrechtspraak. Om dezelfde reden is in de in
het onderhavige wetsvoorstel voorgestelde aanpassingen in de bijlage bij
1

Kamerstukken II 2008/09, 31 758, nr. 4, blz. 2.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2008–2009, 32 021, nr. 3

18

de (toekomstige) wet griffierechten burgerlijke zaken ook de genoemde
vrijstelling van de heffing van griffierechten voor gedaagden gehandhaafd.

5.2 Verhoging competentiegrens tot € 25 000
De evaluatiecommissie heeft voorgesteld om de competentiegrens van de
kantonrechter te verhogen van € 5 000 tot € 25 000. Vanwege de gevolgen van een verhoging van de competentiegrens voor de interne organisatie van de rechtspraak – een verhoging tot € 25 000 zou een substantiële
verschuiving van taken tussen sectoren betekenen – is in het kabinetsstandpunt voorzichtigheidshalve in eerste instantie uitgegaan van een
kleinere verhoging, tot € 10 000. Een andere reden om niet in één keer tot
een verhoging naar € 25 000 over te gaan, was gelegen in mogelijke nog
onvoorziene effecten voor de advocatuur, gerechtsdeurwaarders en
andere bij de rechtspraak betrokken beroepsgroepen.
Een belangrijke ontwikkeling die zich nadien echter heeft voorgedaan, is
het advies van de genoemde adviescommissie-Hofhuis om toch de aanbeveling van de evaluatiecommissie te volgen en dus in één keer te komen
tot een verhoging van de competentiegrens tot € 25 000. Ook dit advies is
door de Raad voor de rechtspraak onderschreven. Nu uit de rechterlijke
macht het duidelijke signaal komt dat een dergelijke verhoging uitvoerbaar en werkbaar wordt geacht en daaraan de voorkeur wordt gegeven
boven een stapsgewijze verhoging van de competentiegrens, wordt voorgesteld deze verhoging in één keer op te nemen in dit wetsvoorstel.
Ik wijs er in dit verband ook op dat een verhoging in fases tot gevolg zou
hebben dat de rechtspraak wordt geconfronteerd met enkele opeenvolgende wijzigingen die, hoewel de sprongen kleiner zullen zijn, steeds weer
een aanpassing van de organisatie vergen. Zo’n reeks van aanpassingen
zal voor de organisatie van de rechtspraak een grotere belasting betekenen dan een goed voorbereide «big bang». Daarbij komt dat de benodigde aanpassingen in de organisatie soepeler kunnen worden opgevangen nu op advies van de Adviescommissie verbreding kantonrechtspraak
en differentiatie werkstromen is gekozen voor het gelijktijdig schrappen
van de wettelijke verplichting tot het in stand houden van een afzonderlijke kantonsector (art. 47 Wet RO, hierna toegelicht in onderdeel 5.4).
Zodoende kunnen de gerechten de eigen organisatie aanpassen aan de
verschuiving van taken en mensen van civiel naar kanton. De Raad voor
de rechtspraak ondersteunt deze redenering en heeft aanvullend daarop
verzocht om de regelingen in het wetsvoorstel ten aanzien van de kantonrechtspraak eerst per 1 januari 2011 in werking te laten treden, zodat er
voldoende tijd is voor een zorgvuldige implementatie. De overwegingen
die zien op de organisatorische consequenties zullen in belangrijke mate
ook gelden voor de bij de rechtspraak betrokken beroepsgroepen zoals de
gerechtsdeurwaarders, de raden voor rechtsbijstand en de advocatuur.
Ook de rechtzoekende is gebaat bij een eenmalige competentiewijziging.
Bij een gefaseerde invoering zou de rechtzoekende immers worden
geconfronteerd met een periode van opeenvolgende veranderingen met
betrekking tot de gang naar de rechter. Dit is vanuit het oogpunt van
rechtszekerheid en transparantie van het rechtsstelsel een onwenselijke
situatie. Een eenmalige verandering waarbij de rechtzoekende duidelijk
wordt voorgelicht over de gevolgen voor zijn persoonlijke situatie is om
die reden meer in het belang van de rechtzoekende.

5.3 Uitbreiding zaaksoorten
Zoals aangekondigd in het kabinetsstandpunt (§ 3.3.2) wordt thans voorgesteld om de categorie consumentenkoop als aardzaak toe te voegen
aan de competentie van de kantonrechter. Ook de commissie-Hofhuis
heeft hiertoe geadviseerd. Dit heeft zijn beslag gekregen in de voorge-

Tweede Kamer, vergaderjaar 2008–2009, 32 021, nr. 3

19

stelde aanvulling van artikel 93, onderdeel c, van het Wetboek van Burgerlijke Rechtsvordering (Rv).
De commissie-Hofhuis heeft daarnaast voorgesteld om zaken op grond
van de Wet op het consumentenkrediet en arbeidszaken betreffende statutaire directeuren van naamloze en besloten vennootschappen onder het
bereik van de kantonrechtspraak te brengen. De consumentenkredietzaken
(tot een bedrag van € 40 000) worden daarom in dit wetsvoorstel eveneens aan artikel 93, onderdeel c, Rv toegevoegd. Dit geldt echter niet voor
de andere genoemde categorie, de arbeidszaken betreffende statutaire
directeuren van naamloze en besloten vennootschappen onder de competentie van de kantonrechter te brengen. Dit houdt verband met het op
6 november 2008 bij de Tweede Kamer ingediende wetsvoorstel tot wijziging van Boek 2 van het Burgerlijk Wetboek in verband met de aanpassing
van regels over bestuur en toezicht in naamloze en besloten vennootschappen.1 In het kader van dat wetsvoorstel komt ook de overeenkomst
van de vennootschap met een statutair bestuurder aan de orde. Doorgaans wordt die meer persoonsgebonden overeenkomst met een
bestuurder gekarakteriseerd als een arbeidsovereenkomst, zij het één met
een bijzondere regeling rond beëindiging. Zoals aangegeven in de
memorie van toelichting bij voornoemd wetsvoorstel, wil ik nog nader
bespreken of de overeenkomst van de vennootschap met een statutair
bestuurder tevens een arbeidsrechtelijke relatie met de vennootschap
moet blijven inhouden.2 Gezien het feit dat deze discussie momenteel
speelt naar aanleiding van het voornoemd wetsvoorstel, acht ik het niet
opportuun om in het onderhavige wetsvoorstel over te gaan tot het
aanwijzen van de kantonrechter als bevoegde rechter voor de behandeling van zaken betreffende arbeidsovereenkomsten van statutaire directeuren van naamloze en besloten vennootschappen.
De Commissie voor consumentenaangelegenheden van de SER had voorgesteld om «consumentenaangelegenheden» onder de bevoegdheid van
de kantonrechter te brengen.3 Deze categorie voldoet echter niet aan het
criterium dat daarmee ondubbelzinnig kan worden vastgesteld welke
rechter bevoegd is.

5.4 Afschaffing verplichte sector kanton

1

Kamerstukken II 2008/09, 31 763, nrs. 1–2.
Kamerstukken II 2008/09, 31 763, nr. 3, p. 6.
3
Advies Eenvoudige procedure voor
eenvoudige civiele zaken, SER, Commissie
voor consumentenaangelegenheden (CCA),
maart 2007, p. 35–36.
2

Door de evaluatiecommissie was de aanbeveling gedaan om drie jaar na
de verbreding van het takenpakket van de kantonrechter de wettelijke
verplichting voor rechtbanken om een afzonderlijke sector kanton te
hebben (art. 47 Wet RO) af te schaffen. De evaluatiecommissie zag het
verbreden van het werkterrein van de kantonrechtspraak en het afschaffen
van genoemde wettelijke verplichting uitdrukkelijk als onderdeel van één
en hetzelfde pakket. In het kabinetsstandpunt (§ 3.5) is deze aanbeveling
onderschreven en heeft het kabinet aangekondigd daartoe met een voorstel te komen. Nadien is eveneens door de commissie-Hofhuis de – door
de Raad voor de rechtspraak onderschreven – aanbeveling gedaan om
artikel 47 Wet RO te schrappen. Anders dan de evaluatiecommissie, gaat
de adviescommissie uit van gelijktijdige verhoging van de competentiegrens en schrapping van artikel 47 Wet RO.
Het advies van de commissie-Hofhuis heeft de regering tot de conclusie
gebracht dat het niet nodig is om met de afschaffing van de wettelijke
verplichting inzake de sector kanton te wachten tot ervaring is opgedaan
met de verhoogde competentiegrens. Het is voor de rechtbankbesturen
het meest werkbaar indien beide maatregelen gelijktijdig ingaan. In dit
wetsvoorstel is de schrapping van het huidige artikel 47 Wet RO opgenomen, met de bedoeling dat deze gelijktijdig in werking treedt met de
verhoging van de competentiegrens en de uitbreiding van zaaksoorten.
Zoals de genoemde adviescommissie in haar advies heeft aangegeven,
betekent de schrapping van het huidige artikel 47 Wet RO niet dat er iets
verandert aan de wettelijk vastgelegde taakgarantie voor de kantonrech-

Tweede Kamer, vergaderjaar 2008–2009, 32 021, nr. 3

20

ters die vóór 1 januari 2002 in die functie werkzaam waren. Artikel IX,
eerste lid, van de Wet organisatie en bestuur gerechten blijft onverkort
van kracht.
Met nadruk wordt erop gewezen dat met de afschaffing van de van rechtswege ingestelde sector kanton niet de kantonrechtspraak als zodanig
wordt afgeschaft. «Kantonzaken» blijven als categorie bestaan, evenals de
aanduiding «kantonrechter», zoals onder andere blijkt uit de voorgestelde
wijzigingen in de artikelen 47 en 48 Wet RO en 71 en 93 e.v. Rv. Uit artikel
20, tweede lid, Wet RO volgt dat het rechtbankbestuur in de nieuwe opzet
zelf zal kunnen bepalen aan welke sector(en) kantonzaken worden opgedragen. Ook de titel «kantonrechter» blijft gehandhaafd. Evenmin is het de
bedoeling, zo hecht ik eraan naar aanleiding van het advies van de NVvR
op te merken, dat de afschaffing van de van rechtswege ingestelde sector
kanton leidt tot het al dan niet onbedoeld wegsaneren van herkenbare
kantonrechtspraak. Integendeel, de voorgestelde competentieverruiming
van de kantonrechter is juist mede ingegeven door de wens dat de burger
bij meer zaken kan profiteren van de succesfactoren van de kantonrechtspraak, samen te vatten als het laagdrempelig karakter van deze vorm van
rechtspraak. De kantonrechtspraak als herkenbare vorm van rechtspraak
zal dan ook eerder in belang toe- dan afnemen.
De afschaffing van de van rechtswege ingestelde sector kanton geeft de
rechtbankbesturen meer armslag om een op het gerecht toegesneden
organisatiestructuur te bepalen. Volgens het huidige artikel 20, eerste lid,
Wet RO zijn er binnen elk gerecht ten hoogste vier sectoren. Daarnaast
bepaalt het huidige artikel 47 Wet RO als gezegd dat elke rechtbank moet
beschikken over een sector kanton. Niet alle rechtbankbesturen hebben
het maximale aantal van vier sectoren ingesteld naast de sector kanton,
maar bij enkele rechtbanken is dit wel het geval.1 Omdat het niet de
bedoeling is met de nu voorgestelde wetswijziging deze rechtbanken te
dwingen de sector kanton of een andere sector op te heffen, wordt voorgesteld artikel 20, eerste lid, Wet RO zodanig te wijzigen dat het bestuur
van de rechtbank voortaan de mogelijkheid heeft om maximaal vijf
sectoren in te stellen. In een overgangsbepaling in dit wetsvoorstel (artikel
XXII, tweede lid) is geregeld dat de op basis van het huidige artikel 47 Wet
RO van rechtswege ingestelde sector kanton na de inwerkingtreding van
dit wetsvoorstel wordt aangemerkt als een door het rechtbankbestuur
overeenkomstig artikel 20, eerste lid, Wet RO ingestelde sector. Dit biedt
aan het bestuur de mogelijkheid om vanaf het tijdstip van inwerkingtreding te kiezen voor het laten voortbestaan van de sector kanton (een
uitdrukkelijke instelling is dan niet noodzakelijk) of om de sector kanton op
te heffen en eventueel te vervangen door een andere sector.
Uit het voorgaande volgt dat het verdwijnen van de van rechtswege ingestelde sector kanton geen gevolgen behoeft te hebben voor de omvang
van de gerechtsbesturen. Door de maximering van het aantal sectoren bij
de rechtbank op vijf blijft het mogelijk om naast de sectoren kanton,
bestuursrecht, civiel recht en strafrecht tevens een sector familierecht of
vreemdelingenrecht in te stellen. Dit was een wens die destijds door de
opdrachtgevende vergadering van het Programma Versterking Rechterlijke Organisatie (PVRO) werd geuit en waaraan de wetgever gehoor heeft
willen geven (Kamerstukken II 1999/2000, 27 181, nr. 3, blz. 19).

5.5 Meervoudige kantonrechtspraak

1

Dit betreft de rechtbanken Amsterdam,
Arnhem, ’s-Gravenhage, Haarlem, Rotterdam
en Zwolle.

In dit wetsvoorstel wordt tevens uitvoering gegeven aan de aanbeveling
van de commissie-Hofhuis om over de gehele linie- dus niet alleen in de
in artikel 98 Rv. genoemde gevallen – een verwijzing door de kantonrechter (als alleensprekende rechter) naar een meervoudige kamer van
kantonrechters mogelijk te maken. Het nieuw voorgestelde artikel 47 Wet
RO voorziet uitdrukkelijk in de mogelijkheid dat kantonzaken meervoudig
worden behandeld. De beperkte verwijzingsmogelijkheid in artikel 98 Rv.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2008–2009, 32 021, nr. 3

21

wordt geschrapt. In plaats daarvan komt de algemene regel van artikel 15,
eerste lid, Rv. te gelden. Deze houdt in dat zaken bij de rechtbank in
beginsel enkelvoudig worden behandeld en beslist, maar dat verwijzing
naar een meervoudige kamer kan plaatsvinden als de zaak naar het
oordeel van de enkelvoudige kamer ongeschikt is voor behandeling en
beslissing door één rechter. Van deze mogelijkheid kan bijvoorbeeld
gebruik worden gemaakt als de zaak bij nader inzien te ingewikkeld is
voor een enkelvoudige behandeling. De zaak zelf verandert door verwijzing niet van karakter. Het blijft een kantonzaak, waarop dus de regels van
de kantonprocedure (geen verplichte rechtsbijstand en mogelijkheid van
mondelinge uiteenzetting standpunten ter zitting) van toepassing zijn.
Ook de rechters die zitting hebben in een meervoudige kamer voor
kantonzaken, dragen de benaming (plaatsvervangend) kantonrechter (zie
voorgesteld artikel 47, tweede lid, Wet RO).
6. Samenstelling gerechtsbesturen

1

Kamerstukken II 1999/2000, 27 181, nr. 3,
blz. 51.

Artikel 15, zevende lid, Wet RO maakt het onmogelijk om tegelijkertijd in
het bestuur van twee gerechten zitting te hebben. Zoals in het kabinetsstandpunt is aangegeven (§ 3.5) is deze regel in de praktijk te star en
bestaat er met name bij kleinere gerechten de wens om de directeur
bedrijfsvoering (op grond van artikel 15, vierde lid, van rechtswege lid van
het gerechtsbestuur) te kunnen delen met een ander gerecht. De Raad
voor de rechtspraak had destijds de wens geuit ook voor andere leden van
het gerechtsbestuur dubbellidmaatschappen mogelijk te maken. Het
kabinet heeft hierop positief gereageerd, omdat personele unies de
gerechten meer mogelijkheden bieden om de eigen organisatie doelmatig
en effectief in te richten.
Zoals in het kabinetsstandpunt is vermeld, mogen personele unies niet tot
gevolg hebben dat materieel sprake is van opheffing van een gerecht
doordat gerechten volledig hetzelfde gerechtsbestuur hebben. Om die
reden is in de voorgestelde wijziging van artikel 15, zevende lid, de onverenigbaarheid niet volledig geschrapt, maar wordt in de nieuwe opzet
bepaald dat slechts een minderheid van de bestuursleden ook in een
ander gerecht bestuurslid mag zijn. Verder ligt het in de rede dat de president (voorzitter van het gerechtsbestuur) altijd slechts lid is van één
bestuur. De president is immers, zoals het in de memorie van toelichting
bij het wetsvoorstel Wet organisatie en bestuur gerechten werd uitgedrukt, het «gezicht» naar buiten toe, hetgeen met name tot uitdrukking
komt in artikel 27 Wet RO: «De president vertegenwoordigt het gerecht».1
Deze incomptabiliteit blijft derhalve bestaan in de voorgestelde tekst van
artikel 15, zevende lid. Wel is uit praktische overwegingen een uitzondering gemaakt voor gevallen waarin de president het voorzitterschap van
een ander gerecht waarneemt, voor de duur van maximaal een jaar.
In het door de Raad voor de rechtspraak uitgebrachte advies over het
concept van dit wetsvoorstel heeft de Raad een versoepeling van bovengenoemde kwantitatieve en kwalitatieve beperkingen bepleit, omdat er
behoefte kan bestaan om te experimenteren met een verdergaande personele unie en verdere ontwikkeling van de bestuurlijke organisatie. Zo’n
verdergaande personele unie zou naar het oordeel van de Raad voor de
rechtspraak ook goede diensten kunnen bewijzen in de overgangsfase
naar een bestuurlijke opschaling van een of meer gerechten, zoals voorzien in de voorgenomen herziening van de gerechtelijke kaart. De regering
heeft begrip voor deze wens, waartoe met name de situatie bij de rechtbanken Assen en Groningen aanleiding lijkt te geven. In de in onderdeel
1.3 van deze memorie genoemde brief van 19 december 2008 over de
herziening van de gerechtelijke kaart heb ik aangegeven de samenwerking
tussen de gerechtsbesturen van Groningen en Assen als een eerste stap
te zien in de richting van de gewenste bestuurlijke schaalvergroting. Een
verdergaande personele unie tussen de gerechtsbesturen deze recht-

Tweede Kamer, vergaderjaar 2008–2009, 32 021, nr. 3

22

banken zal een positief effect kunnen hebben op de organisatie en werkwijze van deze gerechten. Daarom wordt voorgesteld tijdelijk de mogelijkheid te openen bij algemene maatregel van bestuur specifieke gerechten
aan te wijzen waarop bovengenoemde beperkingen niet van toepassing
zijn en die derhalve ook een president of meer dan de helft van de bestuurders kunnen delen (zie het voorgestelde artikel XXI, eerste lid, van dit
wetsvoorstel). Het zal duidelijk zijn dat deze voorziening voor uitzonderlijke situaties is bedoeld, waarin sprake is van een specifieke schaalgrootteproblematiek. De desbetreffende bepaling is van tijdelijke aard,
want staat uitdrukkelijk in functie en perspectief van de herziening van de
gerechtelijke kaart. Daarom zal de bepaling vervallen drie jaar na inwerkingtreding van dit wetsvoorstel.
Een en ander betekent dat de regering niet volledig het advies van de
NVvR heeft overgenomen om juist de huidige incomptabiliteit volledige
handhaven en dus geen wijzigingen aan te brengen in artikel 15, zevende
lid. De NVvR onderkent wel het (schaalgrootte)probleem dat aan de voorgestelde wijziging ten grondslag ligt, maar vindt personele unies toch niet
wenselijk «omdat het van belang is dat bestuurders loyaal zijn aan «hun»
gerecht». Naar het oordeel van de regering zijn capabele bestuurders zeer
wel in staat de onderscheiden belangen te behartigen van verschillende
gerechten. De NVvR erkent overigens dat er voor uitzonderlijke situaties
als noodoplossing een specifieke regeling, dus niet via een algemene
toekenning van bevoegdheden, getroffen moet kunnen worden. Een
dergelijke specifieke voorziening, bedoeld voor uitzonderlijke situaties,
meent de regering nu te hebben geboden in de vorm van de – tijdelijke –
mogelijkheid om, indien daartoe de noodzaak bestaat, specifieke gerechten aan te wijzen die in verdergaande mate, zo nodig volledig, een personele unie kunnen vormen.
Wat de samenstelling van het gerechtsbestuur betreft, wordt nog gewezen
op het feit dat het binnen een enkel gerecht wel voorkomt dat het voorzitterschap van twee sectoren wordt bekleed door dezelfde persoon. Hoewel
gelet op de wenselijk omvang van het gerechtsbestuur terughoudendheid
moet worden betracht met het vormen van dergelijke personele unies,
wordt opgemerkt dat de wet zich niet tegen een dergelijke personele unie
verzet. Het kan dus voorkomen dat een lid van het gerechtsbestuur voorzitter is van meer sectoren.
Met betrekking tot de samenstelling van het gerechtsbestuur heeft de
Raad voor de rechtspraak in zijn advies nog een specifieke wens naar
voren gebracht, die betrekking heeft op de benoemingsprocedure van
gerechtsbestuurders bij een benoeming in een gerecht waarin zij voorheen niet al als rechter werkzaam waren. In dat geval ligt het naar het
oordeel van de Raad voor de rechtspraak niet in de rede dat naast de in
artikel 15, zesde lid, Wet RO voorgeschreven procedure voor het benoemen van gerechtsbestuurders ook nog de reguliere procedure van artikel
1e, derde lid, Wet rechtspositie rechterlijke ambtenaren (Wrra) wordt
gevolgd, die voorschrijft dat de gerechtsvergadering het gerechtsbestuur
kan adviseren over de door het gerechtsbestuur op te maken lijst van
aanbeveling aan de regering, voor zover het kandidaten betreft die nog
niet als rechterlijk ambtenaar met rechtspraak belast bij dat gerecht werkzaam zijn. Het feit dat het gaat om een bestuurdersbenoeming zou
volgens de Raad moeten betekenen dat de inspraak uitsluitend moet
lopen via de in artikel 15, zesde lid, voorziene mogelijkheid voor de ondernemingsraad om een zienswijze over de bestuurdersbenoeming te uiten,
waarvan het gerechtsbestuur de ondernemingsraad de Raad voor de
rechtspraak op de hoogte moet stellen. Het voorstel van de Raad voor de
rechtspraak, dat strekt tot het maken van een uitzondering op artikel 1e,
derde lid, Wrra, lijkt te miskennen dat een benoeming als nieuwe rechter
moet worden onderscheiden van een benoeming als bestuurder, waarvoor ook verschillende beoordelingsmaatstaven behoren te worden
aangelegd. Het in artikel 1e, derde lid, Wrra neergelegde adviesrecht van

Tweede Kamer, vergaderjaar 2008–2009, 32 021, nr. 3

23

de gerechtsvergadering heeft als reden dat de rechterlijke taakuitvoering
met zich brengt dat door rechters vaak zeer nauw moet worden samengewerkt. Het feit dat een rechterlijk lid van een gerechtsbestuur nu eenmaal
ook rechterlijke taken kan uitvoeren binnen het desbetreffende gerecht,
maakt dit adviesrecht gerechtvaardigd. Overigens zij erop gewezen dat de
gerechtsvergadering niet verplicht is een advies uit te brengen.
Tenslotte wordt opgemerkt dat op advies van de Raad voor de rechtspraak
wordt voorgesteld om de verplichting voor de Raad om ten behoeve van
de benoeming van een gerechtbestuurder steeds een aanbeveling op te
stellen van drie personen, te schrappen. In zijn advies heeft de Raad voor
de rechtspraak aangegeven dat reeds thans niet altijd de in de wet voorgeschreven drievoudige aanbeveling kan worden opgemaakt, omdat de
groep waaruit kandidaten kunnen worden geworven, beperkt is. Daarom
wordt voorgesteld artikel 15, zesde lid, Wet RO op dit punt zodanig te
wijzigen dat het aantal in de aanbeveling op te nemen personen aan de
Raad wordt overgelaten.
7. Raad voor de rechtspraak

7.1 Omvang van de Raad voor de rechtspraak

1

Kamerstukken II 2000/01, 27 182, nr. 32.
Kamerstukken II 1999/2000, nrs. 1–2, voorgesteld art. 2.6.1.1 Wet RO.

2

Een wezenlijk bestanddeel van de modernisering van de rechterlijke organisatie was de instelling van de Raad voor de rechtspraak. De evaluatiecommissie heeft vastgesteld dat, afgezien van relatief geringe aanloopproblemen, de instelling van de Raad een succes is gebleken. De Raad
voor de rechtspraak heeft aantoonbaar bijgedragen aan de versterking
van de onderlinge samenhang tussen de gerechten. In dit wetsvoorstel
zijn diverse voorzieningen opgenomen die beogen de Raad te nog beter in
staat te stellen invulling te geven aan zijn voorwaardenscheppende rol:
het bevorderen dat de gerechten hun rechtsprekende taak goed kunnen
vervullen. De regering deelt hierbij de opvatting van de evaluatiecommissie dat bureaucratisering moet worden vermeden. Ook de Raad voor de
rechtspraak zelf is zich hiervan terdege bewust. De NVvR heeft in haar
advies gesteld dat het wetsvoorstel zonder deugdelijke onderbouwing
meer en wellicht te veel bevoegdheden bij de Raad voor de rechtspraak
neerlegt. Naar het oordeel van de regering biedt dit wetsvoorstel een
evenwichtig kader. De motivering voor de voorstellen is rechtstreeks te
vinden in het rapport van de evaluatiecommissie en in het kabinetsstandpunt. Ten overvloede zij erop gewezen dat dit wetsvoorstel geen wijziging
brengt in de toezichtsbevoegdheden van de minister ten opzichte van de
Raad voor de rechtspraak zoals deze zijn vastgelegd in de artikelen 105
e.v. van de Wet RO.
In het kabinetsstandpunt (§ 3.7.3) heeft het kabinet zich geschaard achter
de opvatting van de evaluatiecommissie dat het aantal leden van de Raad
voor de rechtspraak, dat nu in artikel 84, tweede lid, Wet RO is gefixeerd
op vijf, teruggebracht kan worden naar een aantal van drie leden. Het
aantal van vijf leden, destijds in de wet vastgelegd ingevolge het met
algemene stemmen aangenomen amendement-Van Oven c.s.1, werd
blijkens de toelichting op dat amendement destijds gezien als het
minimum, gelet op de omvangrijke taken en bevoegdheden van de Raad,
waaronder het financiële toezicht, het personeelsbeleid en automatisering. In het wetsvoorstel zoals het bij de Tweede Kamer was ingediend,
was voorzien in een aantal van «drie of vijf leden».2 Bij de parlementaire
behandeling van de Wet Raad voor de rechtspraak is toegezegd dat het
aantal leden van de Raad bij de evaluatie van de wet opnieuw bekeken
zou kunnen worden. Inmiddels kan, nu de Raad voor de rechtspraak ruim
zes jaar actief is, worden geconstateerd dat er behoefte is aan een meer
flexibele regeling, omdat de intensiteit van de taken en bevoegdheden in
de tijd kan variëren. Het kabinet wil daarbij, mede gelet op de voorgeschiedenis van artikel 84, tweede lid, Wet RO, niet zover gaan als de

Tweede Kamer, vergaderjaar 2008–2009, 32 021, nr. 3

24

1

Zie Kamerstukken II 1999/2000, 27 182, nr. 3,
blz. 41–42 en 55.

evaluatiecommissie, maar stelt een flexibeler systeem voor, waarbij de
Raad minimaal drie en maximaal vijf leden kan tellen. De NVvR heeft
aangegeven zich hierin te kunnen vinden.
Bij het gefixeerde aantal van vijf leden geldt ingevolge artikel 84, vierde
lid, Wet RO thans dat de Raad drie rechterlijke en twee niet-rechterlijke
leden moet tellen. Volgens het kabinetsstandpunt blijft deze verhouding
ongewijzigd als gekozen wordt voor een aantal van vijf leden. Bij een
keuze voor drie leden zullen er twee rechterlijke leden en één niet-rechterlijk lid moeten zijn. Bij een keuze voor vier leden zullen er twee rechterlijke
en twee niet-rechterlijke leden moeten zijn. Verder blijft gelden dat een
van de rechterlijke leden de voorzitter is (art. 84, vijfde lid, Wet RO) en dat
bij het staken der stemmen de stem van de voorzitter de doorslag geeft
(art. 87, derde lid, Wet RO).
Volgens het kabinetsstandpunt zal het initiatief voor de voordracht en de
benoeming van de leden van de Raad bij de minister van Justitie behoren
te blijven en zal dit dan ook moeten gelden voor het bepalen van het
aantal leden van de Raad. Voorgesteld wordt daarom het aantal leden van
de Raad (in de nieuwe constellatie dus drie, vier of vijf leden) vast te
stellen bij algemene maatregel van bestuur. De keuze voor vaststelling bij
algemene maatregel van bestuur sluit aan bij de wijze waarop het aantal
leden van het College van procureurs-generaal wordt bepaald (art. 130,
derde lid, Wet RO: eveneens drie, vier of vijf) en ook bij de oorspronkelijke
regeling zoals die was opgenomen in het destijds bij de Tweede Kamer
ingediende wetsvoorstel (art. 2.6.1.1, tweede lid, Wet RO). Op die wijze
wordt ook in de wetgeving duidelijkheid verschaft omtrent de omvang
van de Raad en de procedure waarlangs het aantal leden wordt bepaald.
Uit de verantwoordelijkheid van de minister van Justitie voor de Wet RO
vloeit voort dat de algemene maatregel van bestuur waarbij het aantal
leden wordt vastgesteld, door de minister van Justitie wordt voorgedragen. Het spreekt vanzelf dat over de vaststelling van het aantal leden
nauw overleg zal plaatsvinden tussen de minister en de Raad voor de
rechtspraak. Ongewijzigd blijft de procedure van artikel 85 Wet RO, die
kort gezegd inhoudt dat voorafgaand aan deze voordracht door de
minister in overeenstemming met de Raad voor de rechtspraak een kandidatenlijst van zes personen wordt opgemaakt, waarna uit deze kandidatenlijst een lijst van aanbeveling van drie personen wordt opgemaakt door
een commissie, bestaande uit een president van een gerecht, een vertegenwoordiger van de NVvR, een lid van het College van afgevaardigden,
een directeur bedrijfsvoering en een ministeriële vertegenwoordiger. Ik
heb kennisgenomen van de opvatting van de NVvR dat de benoeming van
de rechtersleden in de Raad voor de rechtspraak een zaak van de rechtspraak zelf moet zijn. Een dergelijke wijziging van de benoemingsprocedure, waarvoor de evaluatie van de wet ook geen aanleiding geeft, wordt
niet overwogen. Ik roep in herinnering dat overeenkomstig de voorstellen
van de Adviescommissie toerusting en organisatie van de zittende magistratuur (commissie-Leemhuis) en het Deskundigenoordeel Raad voor de
rechtspraak in de Wet RO is vastgelegd dat de benoeming van de leden
van de Raad voor de rechtspraak een verantwoordelijkheid van de regering is. Uitdrukkelijk heeft de regering destijds afstand genomen van de
gedachte om de benoeming te laten plaatsvinden op basis van een al dan
niet dwingende voordracht van de voorzitters van de gerechten, omdat in
dat geval het risico zou bestaan dat de leden van de Raad ten opzichte van
de gerechten onvoldoende distantie in acht zullen nemen. Deze argumenten zijn nog steeds valide. Er is geen klemmende reden om wijzigingen aan te brengen in de hierboven beschreven wettelijke procedure.
De destijds op basis van alle uitgebrachte adviezen tot stand gebrachte
regeling voorziet in een grote mate van betrokkenheid van geledingen uit
de rechtspraak en is in de memorie van toelichting bij het wetsvoorstel
Wet Raad voor de rechtspraak gekenschetst als «een uitgebalanceerde
regeling».1

Tweede Kamer, vergaderjaar 2008–2009, 32 021, nr. 3

25

Het creëren van de mogelijkheid dat de Raad voor de rechtspraak ook uit
drie of vier leden kan bestaan, noodzaakt voorts tot een wijziging van de
regels inzake het quorum in artikel 87, eerste lid, Wet RO. Voor de situatie
waarin de Raad drie leden heeft, wordt voorgesteld aan te sluiten bij de
regeling in het wetsvoorstel organisatie en bestuur gerechten zoals dat
indertijd bij de Tweede Kamer is ingediend en dat als gezegd uitging van
een aantal van «drie of vijf leden». Hierin was vastgelegd dat bij een
aantal van drie leden een quorum van twee leden zou gelden.1 Als de
Raad vier leden heeft, ligt het in de rede een quorum van drie leden te
verlangen (de helft plus één).

7.2 Advisering

1

Kamerstukken II 1999/2000, 27 182, nrs. 1–2,
blz. 7 (art. 2.6.1.4, eerste lid).
2
Kamerstukken II 1999/2000, 27 182, nr. 3,
blz. 38.

Tot de taak van de Raad voor de rechtspraak behoort ook het adviseren
van de regering en de Staten-Generaal over wetgeving en beleid van het
rijk op het terrein van de rechtspleging (art. 95 Wet RO). De Raad adviseert
daarbij met name vanuit de invalshoek van de bedrijfsvoering door
bijvoorbeeld de gevolgen voor de werklast van gerechten inzichtelijk te
maken. In de omschrijving van de adviestaak ligt ook besloten dat de
Raad kan adviseren over wetgeving waarvan de inhoud als zodanig geen
betrekking heeft op de positie van de rechter, maar waarvan de uitvoering
en handhaving gevolgen heeft voor het functioneren van de gerechten.2
Daarnaast is er de adviestaak van de NVvR, die voortvloeit uit het feit dat
de NVvR is vertegenwoordigd in de Sectorcommissie rechterlijke macht
en de verplichting voor de minister van Justitie om te overleggen met
deze commissie over algemene aangelegenheden met betrekking tot de
rechtspleging indien een deelnemer aan het overleg dat verzoekt (art. 43,
derde lid, jo. 50, tweede lid, Wrra). De NVvR heeft naast de rol van
vakbond een belangrijke rol als beroepsorganisatie, en bundelt daarbij de
ervaring en kennis van professionals binnen zowel het openbaar ministerie als de zittende magistratuur. Als beroepsorganisatie rekent de NVvR
het mede tot haar taak de kwaliteit van de rechtspleging te bevorderen. In
dit kader brengt de NVvR van oudsher vanuit een neutraal, professioneel
standpunt adviezen uit, meestal op verzoek van de minister van Justitie en
daarnaast met enige regelmaat op eigen initiatief. De uitgangspunten die
de NVvR daarbij naar eigen zeggen hanteert, zijn de volgende:
– advisering over algemeen verbindende voorschriften en te voeren
beleid, welke de kwaliteit van de rechtspleging betreffen of anderszins
de beroepsuitoefening van de rechterlijke macht raken;
– beoordeling op juridisch-inhoudelijke kwaliteit, doelmatigheid en de
gevolgen voor de rechterlijke macht in termen van uitvoerbaarheid en
werklast.
In de memorie van toelichting bij het wetsvoorstel Raad voor de rechtspraak is aangekondigd dat de verhouding tussen de adviestaak van de
NVvR en die van de Raad voor de rechtspraak bij de evaluatie nader zou
worden bezien. De evaluatiecommissie heeft erop gewezen dat een
scherper onderscheid gemaakt zou kunnen worden naar advisering vanuit
het bedrijfsvoeringsperspectief respectievelijk advisering vanuit het
perspectief van de professionele beroepsbeoefenaar. In de praktijk is dit
onderscheid echter niet steeds scherp te maken. In het kabinetsstandpunt
is aangegeven dat het kabinet het van groot belang acht dat bij de voorbereiding van wetgeving rekening kan worden gehouden met alle aspecten
die in de praktijk van de latere tenuitvoerlegging van wetgeving een rol
zouden kunnen spelen. De praktijk van de afgelopen jaren laat zien dat de
adviezen van de NVvR vaak een meerwaarde hebben en dat de adviezen
van de Raad voor de rechtspraak en de NVvR geen doublure vormen. Dit
wetsvoorstel bevat dan ook geen voorstellen om op dit punt wijzigingen
aan te brengen.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2008–2009, 32 021, nr. 3

26

8. Klachtrecht

8.1 Klachtrecht inzake gedragingen van rechterlijke ambtenaren met
rechtspraak belast

1

Zie Kamerstukken II 2000/01, 27 181, nr. 7,
blz. 34–35.
2
Bijvoegsel Stcrt. 13 mei 2008, nr. 89; ook
gepubliceerd op www.raadvanstate.nl
(zaaknummer W03.050306).

Klachten over gedragingen van rechterlijke ambtenaren met rechtspraak
belast kunnen worden ingediend bij het gerecht waarbij de betrokken
rechterlijk ambtenaar werkzaam is en bij de procureur-generaal bij de
Hoge Raad.
De eerste modaliteit – de zgn. interne klachtenregeling – is voor de rechtbanken en de gerechtshoven thans al geregeld in artikel 26 van de Wet RO
en voor de Centrale Raad van Beroep en het College van Beroep voor het
bedrijfsleven in artikel 3 van de Beroepswet onderscheidenlijk artikel 4
van de Wet bestuursrechtspraak bedrijfsorganisatie. Hetzelfde geldt overigens ook voor de overige bij deze gerechten werkzame ambtenaren.
De tweede modaliteit – die als het extern klachtrecht pleegt te worden
aangeduid – was tot 2002 geregeld in de artikelen 14a e.v. van de Wet RO.
Deze artikelen zijn bij gelegenheid van de inwerkingtreding van de Wet
organisatie en bestuur gerechten uit de Wet RO geschrapt maar zijn bij
wijze van overgangsrecht blijven gelden totdat zou worden voorzien in
een definitieve regeling van het klachtrecht (artikel XIII Wet organisatie en
bestuur gerechten).1 Destijds bestond namelijk het voornemen het klachtrecht over gedragingen van rechterlijke ambtenaren met rechtspraak
belast op te dragen aan een ombudsman. Een daartoe strekkend wetsvoorstel werd op 12 juli 2005 bij de Raad van State voor advies aanhangig
gemaakt. De Raad van State bracht hierover op 27 oktober 2005 advies uit,
waarin hij tot het oordeel kwam dat over het voorstel niet positief kon
worden geadviseerd gelet op de spanning tussen de wijze waarop het
voorstel vorm gaf aan de externe klachtbehandeling en de constitutioneel
gewaarborgde onafhankelijkheid van de rechter. Inmiddels heeft de regering besloten dat het, gezien het negatieve advies van de Raad van State,
de voorkeur verdient het klachtrecht over rechters niet op te dragen aan
de Nationale ombudsman maar de thans geldende regeling te handhaven.2 Het onderhavige wetsvoorstel voorziet erin dat de regeling weer
expliciet in de Wet RO wordt opgenomen en waar nodig wordt verduidelijkt en verbeterd.
De president van en de procureur-generaal bij de Hoge Raad en de NVvR
hebben in hun advies over het onderhavige wetsvoorstel met instemming
kennis genomen van het voorstel om het advies van de Raad van State in
dezen te volgen. Naar het oordeel van de raden voor rechtsbijstand past
de voorgestelde uitbreiding van de klachtenregeling in een moderne
organisatiestructuur. De Nationale ombudsman wijst er in zijn advies op
dat de Raad van State heeft aangegeven dat er spanning is tussen de
grondwettelijk gewaarborgde onafhankelijkheid van de rechter en een
onafhankelijke beoordeling door de Nationale ombudsman van de
behoorlijkheid van het rechterlijk optreden, maar dat de Raad van State
niet aangeeft dat het voorstel in strijd is met de Grondwet. Ook vreest de
Nationale ombudsman dat de procedure bij de procureur-generaal bij de
Hoge Raad en de Hoge Raad te formeel en te juridisch is. Dit advies heeft
de regering geen aanleiding gegeven het in het nader rapport ingenomen
standpunt te wijzigen.
Het advies van de president van en de procureur-generaal bij de Hoge
Raad, om de regeling van het extern klachtrecht met betrekking tot gedragingen van rechterlijke ambtenaren met rechtspraak belast van overeenkomstige toepassing te verklaren op gedragingen van de (eveneens voor
het leven benoemde) rechterlijke ambtenaren werkzaam bij het parket bij
de Hoge Raad, is overgenomen; zie artikel 120, vierde lid (nieuw), van de
Wet RO. Voorts is, naar aanleiding van dit advies en in navolging van het
bepaalde in artikel 26 en (het nieuwe) artikel 75, zesde lid, van de Wet RO,
in een nieuw derde lid van artikel 120 van de Wet RO geregeld dat ook bij

Tweede Kamer, vergaderjaar 2008–2009, 32 021, nr. 3

27

het parket bij de Hoge Raad een interne klachtenregeling komt te gelden.
Voorts hebben de president en de procureur-generaal bij de Hoge Raad
geadviseerd om ten aanzien van gedragingen van leden van (het parket
bij) de Hoge Raad alleen het intern klachtrecht toepasselijk te laten zijn en
de toepasselijkheid van de externe klachtenprocedure te beperken tot
gevallen waarin de procureur-generaal op grond van het nieuwe artikel
13c ambtshalve een vordering bij de Hoge Raad instelt tot het doen van
een onderzoek naar een gedraging. Daarbij merken zij op dat een tweevoudige klachtenbehandeling geen toegevoegde waarde heeft en niet
strookt met de (bestuurlijke) verhouding tussen de president en de
procureur-generaal bij de Hoge Raad. Dit advies is in dit wetsvoorstel niet
overgenomen, ten eerste omdat het van belang is dat er ook met betrekking tot gedragingen van rechterlijke ambtenaren voor burgers wordt
voorzien in een volwaardige klachtenprocedure, bestaande uit zowel een
interne klachtenprocedure als de mogelijkheid van extern klachtrecht, en
de wenselijkheid hiervan niet anders is ten aanzien van gedragingen van
rechterlijke ambtenaren die werkzaam zijn bij de rechtbanken en de
gerechtshoven als voor gedragingen van rechterlijke ambtenaren die
werkzaam zijn bij (het parket bij) de Hoge Raad. Daarbij zij benadrukt dat
voor gedragingen van leden van de Hoge Raad ook thans al wettelijk is
voorzien in de regeling van extern klachtrecht. Ten tweede is van belang
dat de Hoge Raad en het parket bij de Hoge Raad in de Wet RO uitdrukkelijk onderscheiden onderdelen van de rechterlijke organisatie zijn en het
met het oog hierop alleen daarom al geenszins bezwaarlijk is dat de
procureur-generaal bijvoorbeeld een klacht over een gedraging van een
raadsheer in de Hoge Raad in behandeling neemt. Mede gelet op het naar
verwachting incidentele karakter van klachten over gedragingen van bij
(het parket van) de Hoge Raad werkzame rechterlijke ambtenaren behoeft
het ook in organisatorische zin geen problemen op te leveren dat ook voor
deze gedragingen zowel intern als extern klachtrecht toepasselijk is. In dit
verband kan er bijvoorbeeld voor worden gekozen om met betrekking tot
gedragingen van leden van het parket bij de Hoge Raad de interne
klachtenbehandeling te laten geschieden door de plaatsvervangend
procureur-generaal.
Ten opzichte van het conceptwetsvoorstel zijn in de voorgestelde regeling
naar aanleiding van de adviezen van de president van en de procureurgeneraal bij de Hoge Raad, de Raad voor de rechtspraak en de NVvR
diverse tekstuele verbeteringen aangebracht. Het advies van de Raad voor
de rechtspraak om de artikelen 13a en 26 van de Wet RO aan te passen
aan de tekst van de bestaande klachtenregelingen van de gerechten is
daarbij niet overgenomen, aangezien de in genoemde artikelen geformuleerde uitzondering op de mogelijkheid om een klacht in te dienen (de
klacht kan geen rechterlijke beslissing betreffen) al voldoende duidelijk
maakt dat noch (de inhoud en motivering van) eindbeslissingen, noch de
daaraan voorafgaande beslissingen onderwerp van een klacht kunnen
zijn.
Als gezegd kent de regeling van het klachtrecht inzake gedragingen van
voor het leven benoemde rechterlijke ambtenaren derhalve twee componenten: de procedure bij het eigen gerecht of parket en de procedure bij
de Hoge Raad. Het voorgestelde stelsel ziet er als volgt uit.
Uitgangspunt is dat een klacht over een rechterlijk ambtenaar met rechtspraak belast wordt ingediend bij het betrokken gerecht. Zoals hierboven
vermeld is dat reeds geregeld voor de rechtbanken, de gerechtshoven, de
Centrale Raad van Beroep en het College van Beroep voor het bedrijfsleven. Dit wetsvoorstel breidt deze interne klachtmogelijkheid uit tot de
Hoge Raad (artikel 75 Wet RO), de Raad voor de rechtspraak (artikel 96a
Wet RO) en het parket bij de Hoge Raad (artikel 120 Wet RO). Op deze
interne klachtregeling is afdeling 9.1.2 van de Algemene wet bestuursrecht van overeenkomstige toepassing. Artikel 26, vierde lid, Wet RO

Tweede Kamer, vergaderjaar 2008–2009, 32 021, nr. 3

28

maakt duidelijk dat de klachtenregeling niet van toepassing is op gedragingen waartegen ingevolge een wettelijk geregelde voorziening een
procedure bij een rechterlijke instantie openstaat of heeft opengestaan en
ook niet indien de klacht een rechterlijke beslissing betreft. Het gesloten
stelsel van rechtsmiddelen staat daaraan immers in de weg.
Daarnaast staat de mogelijkheid een klacht over de wijze waarop een
rechterlijk ambtenaar met rechtspraak belast zich in de uitoefening van
zijn functie jegens klager heeft gedragen, in te dienen bij de procureurgeneraal bij de Hoge Raad. Deze kan vervolgens bij de Hoge Raad een
onderzoek naar de gedraging vorderen. Deze regeling wordt, als een
nieuwe afdeling 1A, opgenomen in hoofdstuk 2 (Rechtspraak) van de Wet
RO. Voorts wordt deze afdeling van overeenkomstige toepassing
verklaard in de artikelen 3 van de Beroepswet, 4 van de Wet bestuursrechtspraak bedrijfsorganisatie en 120 van de Wet RO. De klacht wordt
ingediend bij de procureur-generaal, die deze onderwerpt aan een eerste
toets op ontvankelijkheid. Indien de klacht een rechterlijke beslissing
betreft, of indien de klacht niet over een gedraging van een rechterlijk
ambtenaar met rechtspraak belast gaat, is de klacht niet-ontvankelijk. In
een aantal gevallen heeft de procureur-generaal enige marge om te
beslissen of hij het verzoek om bij de Hoge Raad een onderzoek te
vorderen inwilligt. Dat is bijvoorbeeld het geval als het verzoek onvolledig
is voor een juiste beoordeling. Een ander geval kan zich voordoen als
blijkt dat de klager geen gebruik heeft gemaakt van de interne klachtmogelijkheid: in beginsel zal de procureur-generaal de betrokkene dan
naar die interne mogelijkheid verwijzen, maar denkbaar is dat hij in
verband met de aard van de klacht reden ziet toch een vordering bij de
Hoge Raad in overweging te nemen. In beginsel zal een verzoek door de
procureur-generaal niet ingewilligd hoeven te worden indien de klacht al
is behandeld in de interne klachtprocedure en de klager daarbij in het
gelijk is gesteld: in dat geval zal de klager doorgaans immers geen belang
hebben bij een hernieuwd onderzoek door de Hoge Raad. Dat laat
onverlet dat er in bijzondere omstandigheden niettemin toch aanleiding
kan zijn tot een onderzoek door de Hoge Raad, bijvoorbeeld als de
procureur-generaal het wenselijk acht dat de Hoge Raad zich uitspreekt
over de behoorlijkheid van een bepaalde gedraging in meer algemene zin.
Voor dergelijke gevallen is ook de ambtshalve bevoegdheid, die in artikel
13c aan de procureur-generaal wordt verleend, bedoeld.

8.2 Klachtrecht inzake gedragingen van anderen dan rechterlijke
ambtenaren met rechtspraak belast
In aanvulling op het bovenstaande strekt dit wetsvoorstel er tevens toe de
huidige tijdelijke wettelijke regelingen van het (extern) klachtrecht met
betrekking tot gedragingen van gerechtsambtenaren, gerechtsauditeurs,
buitengriffiers en rechterlijke ambtenaren in opleiding (opgenomen in
artikel XIII, vierde lid, van de Wet organisatie en bestuur gerechten), nietrechterlijke leden van de bijzondere kamers van de rechtbanken en
gerechtshoven (opgenomen in artikel XIII, derde lid, van de Wet organisatie en bestuur gerechten) en leden van verschillende tuchtrechtelijke
colleges en de Commissie gelijke behandeling (opgenomen in artikel 3
van hoofdstuk 15 van de Aanpassingswet modernisering rechterlijke
organisatie) definitief te maken en expliciet op te nemen in de Wet RO
onderscheidenlijk de desbetreffende bijzondere wetten (Advocatenwet,
etc.). Ook hier blijven de regelingen dus inhoudelijk ongewijzigd. Kort
gezegd houdt dit in dat de Nationale ombudsman bevoegd blijft terzake
van de behandeling van klachten over gedragingen van gerechtsambtenaren, gerechtsauditeurs, buitengriffiers en rechterlijke ambtenaren in opleiding en dat de klachtprocedure terzake van gedragingen van rechterlijke
ambtenaren met rechtspraak belast van overeenkomstige toepassing blijft
op de behandeling van klachten over gedragingen van niet-rechterlijke

Tweede Kamer, vergaderjaar 2008–2009, 32 021, nr. 3

29

leden van de bijzondere kamers van de rechtbanken en gerechtshoven,
leden van verschillende tuchtrechtelijke colleges en leden van de
Commissie gelijke behandeling.
Dit wetsvoorstel heeft geen directe financiële gevolgen voor de rijksbegroting. Wat de competentieverschuivingen in kantonzaken betreft, heeft de
Raad voor de rechtspraak in zijn advies aangegeven dat, voor zover de
competentieverschuiving geen aanzuigende werking zal hebben, deze
budgettair neutraal uitgevoerd zal kunnen worden, afgezien van hogere
huisvestingskosten. In grote lijnen komt een en ander er dan ook op neer,
dat met een gelijk budget betere dienstverlening – een toegankelijkere en
snelle rechtspraak voor een groter deel van de civiele zaken – zal kunnen
worden geleverd, aldus de Raad voor de rechtspraak. Voorshands deel ik
de verwachting van de commissie-Hofhuis dat de competentieuitbreiding
van de kantonrechter geen of hooguit een beperkt aanzuigende werking
op het aantal procedures zal hebben. De commissie-Hofhuis heeft daarbij
gewezen op onderzoek, waaruit is gebleken dat de eerdere verhoging van
de kantonrechtersgrens in 1999 – verhoging van de competentiegrens van
5 000 gulden tot 10 000 gulden – geen aanzuigende werking te zien heeft
gegeven.1 Wat de door de Raad voorziene stijging van de huisvestingskosten betreft, zal ik in overleg met de Raad voor de rechtspraak de gevolgen voor het aan de Raad met inachtneming van het Besluit financiering
rechtspraak 2005 toe te kennen budget bezien.
De wijziging van de kantonrechtersgrens noopt tot enkele aanpassingen in
de tarieven van de griffierechten (zie de in dit wetsvoorstel opgenomen
wijziging van de (toekomstige) Wet griffierechten burgerlijke zaken). Deze
aanpassingen zijn zodanig dat de verruiming van de competentiegrens
van de kantonrechter budgetneutraal kan worden ingevoerd.

ARTIKELSGEWIJZE TOELICHTING
Artikel I (Wet op de rechterlijke organisatie)

Onderdeel A (artikel 1)
Uit praktisch oogpunt wordt voorgesteld in artikel 1 een omschrijving te
geven van het begrip «zittingscapaciteit», dat enkele malen in nieuw voorgestelde bepalingen voorkomt (nieuwe artikelen 46a, 62a en 62). In de
toelichting op het nieuwe artikel 46a wordt hier nader op ingegaan.

Onderdeel B (Artikel 10)
Deze wijzigingen zijn reeds toegelicht in onderdeel 3 van het algemeen
deel van deze memorie.

Onderdeel C (nieuwe artikelen 13a t/m 13g)
Algemeen
Voorgesteld wordt een regeling over het extern klachtrecht inzake gedragingen van rechterlijke ambtenaren met rechtspraak belast toe te voegen
aan hoofdstuk 2 (Rechtspraak) van de Wet RO in de vorm van een nieuwe
afdeling 1A, getiteld «Klachtbehandeling door de Hoge Raad». Op deze
regeling is in algemene zin ingegaan in onderdeel 8 van het algemeen
deel van deze memorie.
1

R. J. J. Eshuis en G. Paulides, Van rechtbank
naar kanton: evaluatie van de competentiegrensverhoging voor civiele handelszaken in
1999, Den Haag 2002.

Artikel 13a
Deze bepaling komt bijna woordelijk overeen met het voormalige artikel
14a van de Wet RO. In het eerste lid is toegevoegd dat de klager zijn

Tweede Kamer, vergaderjaar 2008–2009, 32 021, nr. 3

30

verzoek schriftelijk moet indienen bij de procureur-generaal. In het tweede
lid zijn alleen enkele redactionele wijzigingen aangebracht.

Artikel 13b
Deze bepaling komt naar de inhoud overeen met artikel 14b-oud, maar is
in die zin anders opgezet dat in het eerste lid is bepaald in welk geval de
procureur-generaal niet verplicht is te voldoen aan het verzoek. In deze
gevallen heeft de procureur-generaal enige marge bij zijn beoordeling of
hij een onderzoek bij de Hoge Raad vordert. Dit doet zich voor:
a. als het verzoekschrift niet (geheel) voldoet aan de eisen van artikel 13a,
tweede lid;
b. als de verzoeker verzuimd heeft zijn klacht in te dienen bij het betrokken gerecht;
c. als de klacht wél is ingediend bij en behandeld door het betrokken
gerecht en de verzoeker redelijkerwijs onvoldoende belang heeft bij
een onderzoek door de Hoge Raad; dit kan zich voordoen zowel
wanneer de klacht gegrond als wanneer deze ongegrond is verklaard
in de interne klachtprocedure;
d. als het verzoekschrift onredelijk lange tijd na het ontstaan van de
klacht is ingediend;
e. als een klacht van de verzoeker over dezelfde gedraging in behandeling is of al is afgedaan; deze regel leidt uitzondering indien er sprake
is van een nieuw feit dat of een nieuwe omstandigheid die aanleiding
zou kunnen geven tot een ander oordeel in de zaak;
f. als er voor de verzoeker een voorziening bij een rechterlijke instantie
openstaat of heeft opengestaan en hij daarvan geen gebruik heeft
gemaakt, dan wel ten aanzien van die klacht een uitspraak door een
rechterlijke instantie is gedaan waartegen geen rechtsmiddel openstaat;
g. als door de procureur-generaal ten aanzien van de betrokken rechterlijk
ambtenaar bij de Hoge Raad een vordering, strekkend tot schorsing of
ontslag, is of zal worden ingediend; in zo’n geval zal er doorgaans
geen toegevoegde waarde voor de behandeling van de klacht als
zodanig zijn.
Volledigheidshalve zij opgemerkt dat de procureur-generaal in bepaalde
gevallen niet alleen bevoegd maar ook verplicht is een verzoek af te
wijzen, namelijk als het verzoek niet in de termen van het eerste lid van
artikel 13a valt. Dat is bijvoorbeeld het geval als de klacht niét gaat over
een rechterlijk ambtenaar met rechtspraak belast, als het een gedraging
betreft die niet plaatsvond in de uitoefening van de functie, of als de
klacht een rechterlijke beslissing betreft.
Het tweede lid komt inhoudelijk deels overeen met artikel 14b-oud,
tweede lid: de procureur-generaal stelt de verzoeker en de betrokken
ambtenaar in de gelegenheid hem inlichtingen te verstrekken. Toegevoegd wordt dat de procureur-generaal de keuze heeft om deze inlichtingen in schriftelijke of mondelinge vorm te verzoeken. Bovendien wordt
toegevoegd dat de procureur-generaal ook het betrokken gerechtsbestuur
onderscheidenlijk de president van de Hoge Raad in de gelegenheid stelt
én anderen in de gelegenheid kan stellen hem inlichtingen te verstrekken.
Gedacht kan worden aan personen die bijvoorbeeld bij een zitting aanwezig waren tijdens welke de beweerdelijke gedraging zou hebben plaatsgevonden.
Het derde lid komt inhoudelijk overeen met artikel 14b-oud, derde lid.
Toegevoegd is dat, naast de verzoeker en de betrokken rechterlijk ambtenaar, ook het desbetreffende gerechtsbestuur onderscheidenlijk de president van de Hoge Raad op de hoogte wordt gesteld van de uitkomsten

Tweede Kamer, vergaderjaar 2008–2009, 32 021, nr. 3

31

van het vooronderzoek door de procureur-generaal. Zonodig vermeldt de
procureur-generaal daarbij of naar zijn oordeel met betrekking tot de
klacht een voorziening bij een rechterlijke instantie openstaat.
Het vierde lid is nieuw. Indien de procureur-generaal constateert dat de
verzoeker verzuimd heeft de interne klachtenprocedure te bewandelen en
hij op die grond de zaak niet wil voorleggen aan de Hoge Raad, stuurt hij
het verzoekschrift door naar het betrokken gerechtsbestuur onderscheidenlijk de Hoge Raad.

Artikel 13c
Dit is een nieuwe bepaling, die zeker stelt dat de procureur-generaal ook
ambtshalve bij de Hoge Raad een vordering kan instellen tot het doen van
een onderzoek naar de wijze waarop een rechterlijk ambtenaar met rechtspraak belast zich in de uitoefening van zijn functie heeft gedragen. Zo’n
geval kan zich bijvoorbeeld voordoen als de procureur-generaal het
wenselijk vindt om ook met het oog op de toekomst het standpunt van de
Hoge Raad te vernemen over een gedraging waarover geen klacht is
ingediend, noch bij het desbetreffende gerecht, noch bij de procureurgeneraal zelf. Maar ook kan een oordeel van de Hoge Raad wenselijk zijn
over een gedraging die wel in de interne klachtprocedure is behandeld en
daar tot een gegrond- of ongegrondverklaring heeft geleid. De toezichthoudende taak van de Hoge Raad, bedoeld in artikel 116, vierde lid, van
de Grondwet, kan met deze ambtshalve bevoegdheid worden versterkt.

Artikel 13d
Deze bepaling komt inhoudelijk overeen met artikel 14c-oud.

Artikel 13e
Dit artikel is iets anders opgezet dan artikel 14d-oud, maar regelt inhoudelijk hetzelfde: het betreft feitelijk een eenvoudige regeling van het procesrecht dat de Hoge Raad ten dienste staat in de procedure. In het eerste lid
wordt geregeld dat de Hoge Raad het betrokken gerechtsbestuur, degene
op wiens gedraging het onderzoek betrekking heeft, de verzoeker en
anderen kan verzoeken hem schriftelijk of mondeling inlichtingen te
verstrekken. Het tweede lid betreft de wijze waarop het onderzoek plaatsvindt: in raadkamer. De Hoge Raad kan, hetzij ambtshalve, hetzij op
verzoek van de procureur-generaal, het betrokken gerechtsbestuur, de
betrokken rechterlijk ambtenaar of de verzoeker, getuigen horen. Het
derde lid is een eenvoudiger weergave van het derde lid van artikel
14d-oud.

Artikel 13f
In artikel 14e-oud, eerste lid, was bepaald dat de Hoge Raad zijn oordeel
uitspreekt over de gegrondheid van de klacht. In het nieuwe artikel wordt
de toetsingsmaatstaf van de Hoge Raad verduidelijkt: hij beoordeelt of de
betrokken rechterlijk ambtenaar zich in de onderzochte aangelegenheid al
dan niet behoorlijk heeft gedragen. Deze toetsingsmaatstaf komt overeen
met die van de Nationale ombudsman. Voor de volledigheid is toegevoegd dat de Hoge Raad tevens kan beoordelen of het betrokken gerechtsbestuur zich al dan niet behoorlijk heeft gedragen; dit is vooral van belang
in gevallen waarin de interne klachtenprocedure naar het oordeel van de
Hoge Raad niet behoorlijk is geweest. Een afschrift van de schriftelijke
beslissing van de Hoge Raad wordt gezonden aan de verzoeker, de betrokken rechterlijk ambtenaar en het betrokken gerechtsbestuur onderscheidenlijk de president van de Hoge Raad.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2008–2009, 32 021, nr. 3

32

Artikel 13g
Deze bepaling is nieuw en betreft de publieke verantwoording over de
klachtenbehandeling door de (procureur-generaal bij de) Hoge Raad. De
bepaling is gedeeltelijk ontleend aan artikel 16 van de Wet Nationale
ombudsman. De procureur-generaal bij en de president van de Hoge Raad
stellen jaarlijks een verslag op van de werkzaamheden die op grond van
de artikelen 13a tot en met 13f zijn verricht. De openbaarmaking van het
verslag wordt opgedragen aan de procureur-generaal. De toepasselijkheid
van artikel 10 van de Wet openbaarheid van bestuur brengt met zich mee
dat in bepaalde gevallen bepaalde gegevens niet openbaar worden
gemaakt.
De openbaarmaking van het hier bedoelde verslag kan worden afgestemd
op de openbaarmaking van de verslagen van de gerechten, voor zover
betrekking hebbend op de interne klachtenprocedure, en van de Raad
voor de rechtspraak op datzelfde punt. De regeling daarvoor is opgenomen in artikel 26, zesde lid, van de Wet RO in samenhang met artikel
9:12a van de Awb («Het bestuursorgaan draagt zorg voor registratie van
de bij hem ingediende schriftelijke klachten. De geregistreerde klachten
worden jaarlijks gepubliceerd.») alsmede de artikelen 35 en 104 van de
Wet RO.

Onderdeel D (artikel 15)
1. De wijziging van artikel 15, zesde lid, strekt tot schrapping van de
verplichting voor de Raad voor de rechtspraak om steeds drie personen te
noemen in de aanbeveling voor een te benoemen gerechtsbestuurder.
Een en ander is toegelicht aan het slot van onderdeel 6 van het algemeen
deel van deze memorie.
2. De wijziging van artikel 15, zevende lid, strekt tot gedeeltelijke opheffing van het verbod op het lidmaatschap van meer dan één gerechtsbestuur, zoals toegelicht in onderdeel 6 van het algemeen deel van deze
memorie.
3. Het huidige zevende lid van artikel 15 bevat tevens de onverenigbaarheid van het lidmaatschap van het gerechtsbestuur met het lidmaatschap
van de Raad voor de rechtspraak. Deze onverenigbaarheid blijft gehandhaafd en wordt om wetssystematische redenen toegevoegd aan het
achtste lid van artikel 15.

Onderdeel E (artikel 19)
Deze wijziging vloeit voort uit de wijziging van artikel 41, op grond
waarvan in het nieuwe stelsel sprake is van «nevenlocaties».

Onderdeel F (artikel 20)
Deze wijziging is toegelicht in onderdeel 5.4 van het algemeen deel van
deze memorie.

Onderdeel G (nieuw artikel 23a)
Artikel 23a bevat de «samenwerkingsbepaling», zoals toegelicht in onderdeel 2.2 van het algemeen deel van deze memorie. Deze bepaling werkt
aanvullend ten opzichte van de taken en bevoegdheden die de Raad voor
de rechtspraak reeds heeft op grond van de artikelen 91, 92 en 94 Wet RO.
Deze artikelen voorzien immers niet in de bevoegdheid om gerechtsbesturen samenwerkingsverbanden te laten aangaan.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2008–2009, 32 021, nr. 3

33

Onderdeel H (artikel 26)
De in dit onderdeel vervatte wijziging van artikel 26, vierde lid, hangt
samen met de regeling van het klachtrecht inzake gedragingen van rechterlijke ambtenaren (zie onderdeel 8 van het algemeen deel van deze
memorie).
Met de voorgestelde toevoeging van een zevende lid aan dit artikel wordt
erin voorzien de huidige tijdelijke wettelijke regeling van het extern klachtrecht met betrekking tot gedragingen van bij een rechtbank of gerechtshof
werkzame gerechtsambtenaren, gerechtsauditeurs, rechterlijke ambtenaren in opleiding en buitengriffiers (artikel XIII, vierde lid, Wet organisatie en bestuur gerechten) definitief te maken en expliciet op te nemen in
de Wet RO. Hiertoe wordt het bepaalde in titel 9.2 van de Algemene wet
bestuursrecht alsmede artikel 1a, vierde lid, en hoofdstuk III van de Wet
Nationale ombudsman van overeenkomstige toepassing verklaard. In
verband hiermee kan artikel XIII, vierde lid, voormeld komen te vervallen;
zie de toelichting op artikel XII van dit wetsvoorstel.
Het voorgestelde artikel 26, zevende lid, behoeft een wetstechnische
aanpassing indien het bij de Tweede Kamer aanhangige wetsvoorstel tot
tot wijziging van de Wet rechtspositie rechterlijke ambtenaren, de Wet op
de rechterlijke organisatie en enige andere wetten in verband met de
herziening van de functie- en bezoldigingstructuur voor rechterlijke ambtenaren (31 822) tot wet wordt verheven en inwerking treedt. Naast de
gerechtsauditeur zal dan namelijk de senior-gerechtsauditeur moeten
worden genoemd. In de precieze wetstechnische afstemming op
genoemd wetsvoorstel zal in een later stadium bij nota van wijziging
worden voorzien, aangezien dan met meer zekerheid vast te zeggen welk
wetsvoorstel als eerste in werking zal treden.

Onderdeel I (artikel 41)
Op de wijzigingen van artikel 41 is ingegaan in onderdeel 3 van het algemeen deel van deze memorie. In plaats van het huidige stelsel van in de
bijlage bij de wet aangewezen nevenvestigingsplaatsen en bij algemene
maatregel van bestuur aan te wijzen nevenvestigings- en nevenzittingsplaatsen wordt een stelsel voorgesteld van «nevenlocaties», aan te wijzen
door de Raad voor de rechtspraak binnen het rechtsgebied van de betrokken rechtbank. Duidelijkheidshalve volgt hieronder een vergelijkend overzicht van het huidige artikel 41 en het nieuw voorgestelde artikel 41.
Huidig artikel 41

Voorgesteld artikel 41

1. De rechtbank is gevestigd in de hoofdplaats
van het arrondissement
2. De nevenvestigingsplaatsen van de rechtbank
zijn vermeld in de bij deze wet behorende bijlage.
Bij algemene maatregel van bestuur kunnen
nevenzittingsplaatsen worden aangewezen.
Tevens kunnen bij algemene maatregel van
bestuur regels worden gesteld voor de verdeling
van zaken over de hoofdplaats en de nevenvestigings- en nevenzittingsplaatsen.
3. De voordracht voor een krachtens het tweede
lid vast te stellen algemene maatregel van
bestuur wordt niet eerder gedaan dan vier weken
nadat het ontwerp aan beide kamers der StatenGeneraal is voorgelegd.
4. Het bestuur verdeelt de zaken over de hoofdplaats en de nevenvestigings- en nevenzittingsplaatsen, met inachtneming van de regels,
bedoeld in het tweede lid.

(ongewijzigd)
2. De Raad kan, na overleg met het bestuur
van de rechtbank en gehoord het College
van procureurs-generaal, binnen het
arrondissement nevenlocaties aanwijzen,
al dan niet voor een bepaalde periode.

(vervallen)

(vervallen)

Tweede Kamer, vergaderjaar 2008–2009, 32 021, nr. 3

34

Huidig artikel 41

Voorgesteld artikel 41

5. De rechterlijke ambtenaren met rechtspraak
belast, de niet-rechterlijke leden van een meervoudige kamer, de gerechtsambtenaren, de
rechterlijke ambtenaren in opleiding, de gerechtsauditeurs en de buitengriffiers kunnen in de
nevenvestigings- en nevenzittingsplaatsen alle
werkzaamheden, ook buiten de terechtzitting,
verrichten waartoe zij in de hoofdplaats bevoegd
zijn.
6. De griffie van de hoofdplaats is voor de zaken
die in de nevenvestigings- en nevenzittingsplaatsen worden behandeld, mede daar
gevestigd.
7. Stukken en zaken kunnen worden ingediend en
gedeponeerd bij de griffie in de plaats waar de
zaak wordt behandeld, met dien verstande dat in
nevenzittingsplaatsen geen zaken kunnen worden
gedeponeerd. Het bestuur kan in het bestuursreglement bepalen dat in een nevenzittingsplaats
geen stukken kunnen worden ingediend.
8. Onze Minister kan, na overleg met het bestuur
van de rechtbank, bepalen dat in een zaak de
terechtzitting zal worden gehouden op een door
hem aan te wijzen locatie in de hoofdplaats van
het arrondissement, buiten de hoofdplaats van
het arrondissement of buiten het arrondissement,
indien dit noodzakelijk is in verband met de
veiligheid van personen.

3. De rechterlijke ambtenaren met rechtspraak belast, de niet-rechterlijke leden van
een meervoudige kamer, de gerechtsambtenaren, de rechterlijke ambtenaren in
opleiding, de gerechtsauditeurs en de
buitengriffiers kunnen in de nevenlocaties
alle werkzaamheden, ook buiten de
terechtzitting, verrichten waartoe zij in de
hoofdplaats bevoegd zijn.
4. De griffie van de hoofdplaats is voor de
zaken die in de nevenlocaties worden
behandeld, mede daar gevestigd.
5. Stukken en zaken kunnen worden
ingediend en gedeponeerd bij de griffie in
de plaats waar de zaak wordt behandeld,
tenzij het bestuur in het bestuursreglement
anders heeft bepaald.

6. Onze Minister kan, na overleg met het
bestuur van de rechtbank, bepalen dat in
een zaak de terechtzitting zal worden
gehouden op een door hem aan te wijzen
locatie in de hoofdplaats van het arrondissement, buiten de hoofdplaats van het
arrondissement of buiten het arrondissement, indien dit noodzakelijk is in verband
met de veiligheid van personen of andere
zwaarwegende omstandigheden.

Onderdeel J (nieuw artikel 46a)
Het nieuw voorgestelde artikel 46a is in algemene zin toegelicht in onderdeel 2.3 van het algemeen deel van deze memorie. Meer specifiek wordt
hierover nog het volgende opgemerkt.
Het criterium «gebrek aan voldoende zittingscapaciteit» is ontleend aan de
artikelen 7, eerste lid, en 8, eerste lid, BNN. Een gebrek aan voldoende
zittingscapaciteit kan zich voordoen indien het gerechtsbestuur wordt
geconfronteerd met een piekbelasting die niet met de «eigen» zittingscapaciteit kan worden opgevangen. In de nota van toelichting bij het
Besluit van 17 juni 2004 tot wijziging van het Besluit nevenvestigings- en
nevenzittingsplaatsen en enkele andere besluiten in verband met een
betere benutting van de zittingscapaciteit (Stb. 2004, 288, blz. 11) is piekbelasting als volgt omschreven: «Een piekbelasting doet zich voor als de
reguliere of beschikbare formatie ontoereikend is om het zaaksaanbod te
verwerken. Piekbelastingen kunnen bijvoorbeeld ontstaan door megazaken, door een plotseling – onvoorziene – verhoogde instroom van
zaken, door zaken die een gespecialiseerde behandeling vergen die niet
bij het gerecht voorhanden is, waardoor de behandeling relatief veel extra
capaciteit vergt, bij (langdurige) afwezigheid van personeel door ziekte of
als gevolg van vacatures, waardoor de personele capaciteit tijdelijk lager
is dan bij een volledige bezetting van de formatie, of bij verbouwingen
aan het gerechtsgebouw, waardoor tijdelijk minder zittingsruimte voorhanden is.» Een gebrek aan capaciteit kan zich dus ook voordoen als de
zittingscapaciteit die nodig is voor de gespecialiseerde behandeling van
een zaak of een bepaalde categorie ontbreekt. Het gaat hier in de regel om
typen zaken die slechts incidenteel bij een gerecht worden aangebracht en
die verhoudingsgewijs veel specialistische kennis vergen. Wordt een
dergelijke zaak aangebracht bij een gerecht waar deze kennis niet
aanwezig is, dan zal het gerecht (onevenredig veel) tijd en capaciteit
moeten steken in het verwerven van de specialistische kennis die de
behandeling van dergelijke zaken vereist. Indien in dergelijke situaties

Tweede Kamer, vergaderjaar 2008–2009, 32 021, nr. 3

35

gebruik kan worden gemaakt van de expertise die elders aanwezig is,
kunnen zaken sneller worden afgedaan. Onder het criterium valt ook de
situatie waarin een bepaalde categorie van zaken met een massaal
karakter snel moet worden afgedaan. In de artikelen 7 en 8 BNN is
«gebrek aan gespecialiseerde zittingscapaciteit» nog als afzonderlijk criterium opgenomen naast «gebrek aan voldoende zittingscapaciteit». Wetstechnisch gezien valt het eerste echter reeds onder het laatste, zodat in de
nu voorgestelde tekst een wetstechnische vereenvoudiging is aangebracht.
De tweede volzin van het derde lid (horen College van procureursgeneraal) en het vierde lid (publicatie in de Staatscourant) komen letterlijk
overeen met artikel 7, zesde en achtste lid, BNN.

Onderdelen K tot en met Q (artikelen 47, 48, 48a, 49 en 51)
De thans in artikel 47 opgenomen verplichting om in elke rechtbank een
afzonderlijke sector kanton te hebben, wordt geschrapt (zie hierover § 5.4
van het algemeen deel van deze memorie).
De inhoud van het huidige artikel 48, eerste lid, wordt uit wetssystematisch oogpunt overgeheveld naar het nieuwe artikel 47 en over twee leden
verdeeld. Daarbij wordt nu uitdrukkelijk voorzien in de mogelijkheid van
meervoudige kantonrechtspraak (zie hierover onderdeel 5.5 van het algemeen deel van deze memorie).
Het nieuw voorgestelde eerste lid van artikel 48 komt inhoudelijk overeen
met het huidige tweede lid van dat artikel. Met de wijziging in het tweede
lid (huidig derde lid) van artikel 48 worden de regels over het voor rechterlijke ambtenaren met rechtspraak belast geldende extern klachtrecht van
overeenkomstige toepassing verklaard op de deskundige leden van de
pachtkamers. Zie voor een nadere toelichting hierop de toelichting op
artikel IX van dit wetsvoorstel.
De overige wijzigingen zijn technische en terminologische aanpassingen
in verband met de schrapping in artikel 47 van de van rechtswege ingestelde sector kanton en de mogelijkheid van meervoudige kantonrechtspraak. De in het nieuw opgestelde artikel 47 opgenomen verplichting
voor het gerechtsbestuur om enkel- en meervoudige kamers te vormen
voor het behandelen en beslissen van kantonzaken, heeft betrekking op
alle civiele kantonzaken, inclusief familiezaken, en eveneens op strafzaken
en zaken op grond van de Wet administratiefrechtelijke handhaving
verkeersvoorschriften, zo is in het advies van de werkgroep kantonrechtspraak van de NVvR terecht opgemerkt.

Onderdelen R, V.1, W.1 en X (artikelen 54, 55, 66, tweede lid, 67, derde lid,
68, 69 en 70)
Met deze wijzigingen worden de regels over het voor rechterlijke ambtenaren met rechtspraak belast geldende extern klachtrecht van overeenkomstige toepassing verklaard op de militaire leden van militaire kamers
en de deskundige leden van diverse andere bijzondere kamers bij rechtbanken en gerechtshoven. Zie voor een nadere toelichting hierop de
toelichting op artikel IX van dit wetsvoorstel.

Onderdeel S (artikel 55a)
Overeenkomstig het advies van de Raad voor de rechtspraak wordt voorgesteld om mogelijk te maken dat zaken op het gebied van het kwekersrecht ook in een enkelvoudige kamer kunnen worden behandeld. De
verplichting om deze zaken steeds in een meervoudige kamer te behandelen is een niet zinvolle belemmering voor een kwalitatief goede en
snelle behandeling. Zoals de Raad voor de rechtspraak heeft aangegeven,
draait het in veel kwekersrechtzaken vooral om technisch-juridische

Tweede Kamer, vergaderjaar 2008–2009, 32 021, nr. 3

36

vragen die niet specifiek op het kwekersrecht betrekking hebben. Zulke
zaken vereisen geen behandeling door een meervoudige kamer waarvan
een deskundig lid op het gebied van kwekersaangelegenheden verplicht
deel uitmaakt.
Met de wijziging in de tweede volzin van het tweede lid worden de regels
over het voor rechterlijke ambtenaren met rechtspraak belast geldende
extern klachtrecht van overeenkomstige toepassing verklaard op het
deskundige lid van de kamers voor het kwekersrecht. Zie voor een nadere
toelichting hierop de toelichting op artikel IX van dit wetsvoorstel.

Onderdeel T (artikel 59)
De hier voorgestelde wijzigingen met betrekking tot de aanwijzing van
nevenlocaties bij de gerechtshoven zijn inhoudelijk identiek aan de voorgestelde wijzigingen in artikel 41 betreffende de aanwijzing van nevenlocaties bij de rechtbanken. Voor een nadere toelichting wordt verwezen
naar onderdeel 3 van het algemeen deel van deze memorie en de artikelsgewijze toelichting bij onderdeel I.

Onderdeel U (artikelen 62a en 62b)
De nieuw voorgestelde artikelen 62a en 62b zijn in algemene zin toegelicht
in onderdeel 2.3 van het algemeen deel van deze memorie. Artikel 62a is
voor de zaakstromen binnen de gerechtshoven de pendant van het voorgestelde artikel 46a betreffende de zaakstromen binnen de rechtbanken.
Artikel 62b maakt het mogelijk om bij algemene maatregel van bestuur
onder bepaalde voorwaarden de relatieve bevoegdheid van de gerechtshoven in hoger beroep te wijzigen.

Onderdelen V.2 en W.2 (artikelen 66, vijfde lid, en 67, vijfde lid)
Aangezien in verband met de wijziging van artikel 41 Wet RO de bijlage
met de opsomming van de nevenvestigingsplaatsen van de rechtbanken
vervalt, moet de aanduiding van de andere bijlage die ingevolge wetsvoorstel 31 227 aan de Wet RO wordt toegevoegd, worden gewijzigd.

Onderdeel Y (artikel 75)
Het nieuw voorgestelde zesde lid van artikel 75 breidt de zgn. interne
klachtmogelijkheid uit tot de Hoge Raad. Dit is in algemene zin toegelicht
in onderdeel 8 van het algemeen deel van deze memorie. Het gaat hier
dus uitdrukkelijk niet om de procedure van de artikelen 14a en volgende,
maar om de behandeling van klachten door de (president van de) Hoge
Raad zelf.

Onderdelen Z en AA (artikelen 84 en 87)
Deze wijzigingen zijn toegelicht in onderdeel 7 van het algemeen deel van
deze memorie.

Onderdeel BB (artikel 93)
Via de voorgestelde aanvulling van artikel 93, eerste lid, wordt voorzien in
een aanvullende aanwijzingsbevoegdheid van de minister van Justitie
jegens de Raad voor de rechtspraak inzake het aanwijzen van nevenlocaties. Hierop is nader ingegaan in onderdeel 3 van het algemeen deel van
deze memorie.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2008–2009, 32 021, nr. 3

37

Onderdeel CC (nieuw artikel 96a)
Het nieuw voorgestelde artikel 96a breidt de zgn. interne klachtmogelijkheid uit tot de Raad voor de rechtspraak. Dit is in algemene zin toegelicht
in onderdeel 8 van het algemeen deel van deze memorie.

Onderdeel DD (artikel 106)
Via deze wijziging van artikel 106 wordt bewerkstelligd dat de vernietigingsbevoegdheid van de Kroon ten aanzien van de daar genoemde besluiten
van de Raad voor de rechtspraak zich mede uitstrekt tot besluiten van de
Raad inzake de tijdelijke overdracht van zaken naar een ander gerecht
respectievelijk het aanwijzen (dus ook eventueel het opheffen) van nevenlocaties. Hierop is nader ingegaan in de onderdelen 2.3 respectievelijk 3
van het algemeen deel van deze memorie.
Uit wetstechnisch oogpunt wordt voorgesteld de inhoud van de huidige
tweede volzin van artikel 106, waarin enkele artikelen van de Awb van
overeenkomstige toepassing zijn verklaard, onder te brengen in het
tweede lid, waarin eveneens een artikel van de Awb van overeenkomstige
toepassing is verklaard.

Onderdeel EE (artikel 120)
Met de in dit onderdeel vervatte toevoeging van een tweetal leden aan
artikel 120 van de Wet RO wordt erin voorzien dat ook met betrekking tot
gedragingen van leden van het parket bij de Hoge Raad de in de nieuwe
artikelen 13a e.v. van de Wet RO opgenomen regeling van het klachtrecht
toepasselijk is (vierde lid). Voor het geval dat een klacht een gedraging
van de procureur-generaal betreft wordt bepaald dat de taken en bevoegdheden, die in de artikelen 13a e.v. aan de procureur-generaal worden
toegekend, door de plaatsvervangend procureur-generaal worden uitgeoefend. Voorts wordt, in navolging van het bepaalde in de artikelen 26 en
75 van de Wet RO, voorgeschreven dat de procureur-generaal bij de Hoge
Raad, gehoord de overige leden van het parket, een interne klachtenregeling opstelt (derde lid).

Onderdeel FF (nieuw artikel 139a)
Het nieuw voorgestelde artikel 139a betreft de regionale samenwerking
binnen het OM, zoals nader toegelicht in onderdeel 1.3 van het algemeen
deel van deze memorie.

Onderdelen GG en HH (bijlagen bij de Wet RO)
In verband met het voorstel om het nevenlocatiebeleid op te dragen aan
de Raad voor de rechtspraak (voorgestelde wijziging van artikel 41) komt
de grondslag aan de bijlage bij de Wet RO waarin de nevenvestigingsplaatsen van de rechtbanken zijn aangewezen, te ontvallen en moet deze
bijlage dus worden geschrapt. Een nadere toelichting is opgenomen in
onderdeel 3 van het algemeen deel van deze memorie.
De aanduiding andere bijlage bij de Wet RO, die ingevolge wetsvoorstel
31 227 aan de Wet RO wordt toegevoegd, moet in verband hiermee
worden aangepast.
Artikel II (Wet op de rechterlijke indeling)
De wijzigingen in de Wri houden verband met de voorgestelde wijzigingen
in de ressortelijke indeling (zie onderdeel 4 van het algemeen deel van
deze memorie). Tevens worden via de voorgestelde wijzigingen uitdrukkelijk de hoofdplaatsen van de arrondissementen aangewezen.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2008–2009, 32 021, nr. 3

38

Artikel III (Wetboek van Burgerlijke Rechtsvordering)

Onderdeel A (artikel 1)
Van de gelegenheid wordt gebruik gemaakt om een verduidelijking aan te
brengen in artikel 1 Rv, die als volgt kan worden toegelicht.
Artikel 1 Rv is de eerste bepaling van de Eerste afdeling van de Eerste titel
van het Eerste Boek van het Wetboek van Burgerlijke Rechtsvordering,
gewijd aan de rechtsmacht van de Nederlandse rechter. De rechter toetst
ambtshalve of hij rechtsmacht heeft. Die rechtsmacht wordt beperkt door
rechtsmachtbepalingen in internationale verdragen en in EG-verordeningen, maar ook door andere volkenrechtelijke verplichtingen. Dit laatste
blijkt niet uit de huidige tekst van artikel 1 Rv. Het staat wel met zoveel
woorden in artikel 13a Wet algemene bepalingen (Wet AB), dat bepaalt
dat de rechtsmacht van de rechter wordt beperkt «door uitzonderingen in
het volkenrecht erkend.» De «uitzonderingen in het volkenrecht erkend»
omvatten onder meer de daarin neergelegde immuniteiten van jurisdictie.
De Nederlandse staat is volkenrechtelijk verplicht deze immuniteiten te
waarborgen.
Met het opnemen van een verwijzing naar artikel 13a Wet AB in artikel 1
Rv is beoogd de rechtstoepasser nadrukkelijker te wijzen op het bestaan
van volkenrechtelijke immuniteiten van jurisdictie. Daarmee voorziet het
wetsvoorstel in een signaleringsfunctie waaraan behoefte bestaat. Het
komt regelmatig voor dat een in rechte betrokken partij die aanspraak kan
maken op volkenrechtelijke immuniteit (bijv. een vreemde Staat of een
volkenrechtelijke organisatie) ervoor kiest om – op grond van die immuniteit – niet voor de rechter te verschijnen. In dat geval gaat de rechter bij de
ambtshalve toetsing van zijn rechtsmacht niet altijd na of sprake is van
een volkenrechtelijke immuniteit. Dit kan leiden tot politieke problemen
van de Nederlandse staat en aansprakelijkstelling voor het niet naleven
van zijn volkenrechtelijke immuniteitsverplichtingen. De grotere nadruk
die artikel 13a Wet AB krijgt door in artikel 1 Rv een verwijzing naar die
bepaling op te nemen, kan voorkomen dat rechtsmacht wordt aanvaard in
strijd met de volkenrechtelijke immuniteitsverplichtingen van de Nederlandse Staat.
Een groot aantal volkenrechtelijke immuniteiten is neergelegd in verdragen. Daarbij kan onderscheid worden gemaakt tussen verdragen waarin
de immuniteit van Staten en van vertegenwoordigers van Staten is neergelegd en verdragen betreffende de immuniteit van volkenrechtelijke
organisaties, hun medewerkers en vertegenwoordigers van lidstaten.
Wat de eerstgenoemde categorie betreft kan worden gewezen op de Europese Overeenkomst inzake de immuniteit van Staten (1972) waar Nederland partij bij is. Met betrekking tot de immuniteit van vertegenwoordigers
van Staten zijn vooral van belang het Verdrag van Wenen inzake diplomatiek verkeer (1961) en het Verdrag van Wenen inzake consulaire betrekkingen (1963). Op grond van deze verdragen genieten vreemde Staten en
hun vertegenwoordigers hier te lande in veel gevallen immuniteit voor de
Nederlandse rechter. De belangrijkste ratio hiervan is dat soevereine
Staten formeel op gelijke voet staan en geen gezag of rechtsmacht
behoren uit te oefenen over elkaars handelen (par in parem non habet
imperium).
Wat betreft de tweede hierboven genoemde categorie, volkenrechtelijke
organisaties en hun medewerkers, bestaat een groot aantal specifieke
verdragen. De immuniteit van deze organisaties en hun medewerkers is
doorgaans neergelegd in multilaterale verdragen (gesloten tussen leden
van de betreffende organisatie) en in zetelverdragen (gesloten tussen
Nederland en de betreffende internationale organisatie). De ratio van deze
immuniteiten is dat zij noodzakelijk zijn voor het onafhankelijk functioneren van de betreffende organisaties. Deze organisaties zijn samenwer-

Tweede Kamer, vergaderjaar 2008–2009, 32 021, nr. 3

39

kingsverbanden van een aantal leden. De rechter van een van deze leden
behoort zich in beginsel niet uit te spreken over handelingen van de organisatie.
Naast de hierboven genoemde, in verdragen neergelegde immuniteiten
kent het volkenrecht immuniteiten die onderdeel uitmaken van internationaal gewoonterecht. Dit is onder meer relevant bij de immuniteit van
vreemde Staten en de immuniteit van staatshoofden, regeringsleiders en
ministers van buitenlandse zaken. In een arrest van de Hoge Raad uit 1985
in de zaak Spaans v. Iran US Claims Tribunal overwoog de Hoge Raad dat
ook bij gebreke van een zetelverdrag «uit het ongeschreven volkenrecht
voortvloeit dat een internationale organisatie, ten minste in de Staat op
welks grondgebied die organisatie met instemming van de regering van
die Staat is gevestigd, gerechtigd is tot het privilege van immuniteit van
jurisdictie» (20 december 1985, NJ 1986, 438). Doordat artikel 13a Wet AB
verwijst naar «uitzonderingen in het volkenrecht erkend» is duidelijk dat
ook de op grond van het internationale gewoonterecht bestaande immuniteiten behoren tot de volkenrechtelijke beperkingen op de rechtsmacht
van de Nederlandse rechter.
Hiermee is duidelijk dat in een veelheid van gevallen sprake kan zijn van
immuniteit van betrokken partijen voor de Nederlandse rechter waarvan
de rechter bij de ambtshalve toetsing van zijn rechtsmacht op de hoogte
dient te zijn. De voorgestelde wijziging van artikel 1 Rv draagt bij aan een
grotere bekendheid bij de rechtstoepasser van deze immuniteiten.

Onderdelen B, D en N (artikelen 71, 98 en 1019j)
Deze wijzigingen vloeien voort uit de voorgestelde opheffing van de van
rechtswege ingestelde sector kanton en de uitbreiding van de mogelijkheid van meervoudige kantonrechtspraak, zoals toegelicht in de onderdelen 5.4 en 5.5 van het algemeen deel van deze memorie.

Onderdeel C (artikel 93)
Deze wijzigingen betreffen de uitbreiding van het werkterrein van de
kantonrechtspraak (uitbreiding zaaksoorten en verhoging competentiegrens tot € 25 000), zoals toegelicht in de onderdelen 5.1 tot en met 5.3
van het algemeen deel van deze memorie.
Opgemerkt zij dat de begrippen «consumentenkoop» en «krediettransacties» in de desbetreffende wetgeving zijn gedefinieerd. Ingevolge artikel
7:5 BW wordt onder consumentenkoop verstaan: de koop met betrekking
tot een roerende zaak, elektriciteit daaronder begrepen, die wordt
gesloten door een verkoper, die handelt in de uitoefening van een beroep
of bedrijf, en een koper, natuurlijk persoon, die niet handelt in de uitoefening van een beroep of bedrijf. Artikel 1, onder a, van de Wet op het
consumentenkrediet bevat een omschrijving van «krediettransactie». In de
daarop volgende artikelen van die wet is de reikwijdte van de wet nader
afgebakend. Zo vloeit uit artikel 2 voort dat het gaat om geldleningen met
een maximum van € 40 000.

Onderdelen E, G, H, K, L en M (artikelen 99, 109, 262, 269 en nieuwe
artikelen 108a en 268a)
De voorgestelde artikelen 108a en 268a maken het mogelijk om bij algemene maatregel van bestuur onder bepaalde voorwaarden de relatieve
bevoegdheid van de rechtbank te wijzigen. Een en ander is toegelicht in
onderdeel 2.3 van het algemeen deel van deze memorie. De voorgestelde
wijzigingen van de artikelen 99, 109, 262 en 269 houden hiermee rechtstreeks verband. Voor zover de regels van de verordening (EG) nr. 44/2001
van de Raad van 22 december 2000 betreffende de rechterlijke bevoegdheid, de erkenning en de tenuitvoerlegging van beslissingen in burgerlijke

Tweede Kamer, vergaderjaar 2008–2009, 32 021, nr. 3

40

en handelszaken («Brussel I») niet alleen de rechtsmacht regelen maar
ook zelf rechtstreeks de relatief bevoegde rechter aanwijzen, kan uiteraard
geen gebruik worden gemaakt van de gewijzigde bepalingen. In die
gevallen gaat de Europese regeling voor.

Onderdelen F en I (artikelen 108 en 110)
Deze wijzigingen houden rechtstreeks verband met de voorgestelde
verhoging van de competentiegrens van de kantonrechter tot € 25 000
(wijziging van artikel 93, onderdelen a en b), zoals toegelicht in onderdeel
5.2 van het algemeen deel van deze memorie.
Artikel IV (Burgerlijk Wetboek)
De artikelen 2:131 en 2:241 BW worden in verband met de verhoging van
de competentiegrens van de kantonrechter van € 5 000 naar € 25 000
aangepast.
Van de gelegenheid is gebruik gemaakt om aan het einde van beide artikelen een zin toe te voegen, waardoor duidelijker tot uitdrukking wordt
gebracht dat de kantonrechter niet de behandeling van deze zaken doet.
Artikel V (Wet griffierechten burgerlijke zaken)
De verhoging van de competentiegrens van de kantonrechter naar
€ 25 000 heeft tot gevolg dat vorderingen met een financieel belang
tussen € 5 000 en € 25 000 in het vervolg zullen worden behandeld door
de kantonrechter. Deze wijziging noopt tot aanpassing van de tariefstelling
van griffierechten voor die categorie zaken. Aangezien de verhoging van
de competentiegrens van de kantonrechter is ingegeven vanuit de wens
de toegankelijkheid van de rechtspraak te verbeteren, is ervoor gekozen
om – anders dan in de huidige situatie binnen de sector civiel, maar
aansluitend bij hetgeen thans geldt voor de procedure bij de kantonrechter – geen gedaagdentarief te heffen voor de betreffende categorie
vorderingen. Ter compensatie van dit verlies aan inkomsten wordt voorgesteld de tarieven in de sector civiel enigszins te verhogen. Zodoende
kan de verhoging van de competentiegrens van de kantonrechter budgetneutraal worden ingevoerd. Tevens wordt voorgesteld om, uit het
oogpunt van de toegankelijkheid van de rechtspraak, voor niet-kantonzaken het afzonderlijke, lage tarief voor vorderingen van onbepaalde
waarde te handhaven. Zoals reeds vermeld in het slot van onderdeel 5.1
van het algemeen deel van deze memorie is ook de vrijstelling voor het
indienen van een verweerschrift bij de kantonrechter of de pachtkamer
gehandhaafd.
Bij de aan te brengen wijzigingen is ervan uitgegaan dat op het beoogde
tijdstip van inwerkingtreding van artikel V (1 januari 2011) de Wet griffierechten burgerlijke zaken, thans als wetsvoorstel aanhangig bij de Tweede
Kamer (Kamerstukken II 2008/09, 31 758, nrs. 1–2), tot wet is verheven en
in werking is getreden. De desbetreffende wijzigingen worden derhalve in
die wet aangebracht. De opschriften van de desbetreffende tabellen zijn
terminologisch aangepast in verband met de opheffing van de verplichte
sector kanton.

Artikel VI (Wetboek van Strafvordering)
De voorgestelde aanvulling van artikel 2 Sv maakt het mogelijk om bij
algemene maatregel van bestuur onder bepaalde voorwaarden de relatieve bevoegdheid van de rechtbank te wijzigen. Een en ander is toegelicht in onderdeel 2.3 van het algemeen deel van deze memorie.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2008–2009, 32 021, nr. 3

41

Artikelen VII en VIII (Algemene wet bestuursrecht en Algemene
wet inzake rijksbelastingen)
De voorgestelde aanvullingen van artikel 8:7 Awb en artikel 27 Awr maken
het mogelijk om bij algemene maatregel van bestuur onder bepaalde
voorwaarden de relatieve bevoegdheid van de rechtbank te wijzigen. Een
en ander is toegelicht in onderdeel 2.3 van het algemeen deel van deze
memorie.
Artikelen IX, X en XI (Wet organisatie en bestuur gerechten;
Beroepswet; Wet bestuursrechtspraak bedrijfsorganisatie)
Zoals toegelicht in onderdeel 8 van het algemeen deel van deze memorie,
was het extern klachtrecht met betrekking tot gedragingen van rechterlijke
ambtenaren met rechtspraak belast tot 1 januari 2002 geregeld in de artikelen 14a e.v. van de Wet RO en is er vanaf 1 januari 2002 bij wijze van
overgangsvoorziening in artikel XIII, eerste lid, van de Wet organisatie en
bestuur gerechten in voorzien dat de in die, per die datum uit de Wet RO
geschrapte, artikelen opgenomen regeling van het extern klachtrecht van
toepassing blijft. Voorts is in artikel XIII, tweede en derde lid, van die wet
geregeld dat diezelfde regeling van het extern klachtrecht, eveneens in
afwachting van een definitieve regeling, van overeenkomstige toepassing
blijft ten aanzien van gedragingen van de leden met rechtspraak belast
van de Centrale Raad van Beroep (CRvB) en het College van Beroep voor
het bedrijfsleven (CBb) alsmede de niet-rechterlijke leden van de bijzondere kamers van de rechtbanken en de gerechtshoven (pachtkamers, etc.).
Daarnaast wordt in artikel XIII, vierde lid, van die wet geregeld dat externe
klachten met betrekking tot gedragingen van onder meer gerechtsambtenaren blijven worden behandeld door de Nationale ombudsman. Ook is in
onderdeel 8 van het algemeen deel van deze memorie toegelicht dat dit
wetsvoorstel ertoe strekt dat de regeling van het extern klachtrecht met
betrekking tot gedragingen van rechterlijke ambtenaren met rechtspraak
belast weer expliciet in de Wet RO wordt opgenomen (artikel I, onderdeel
C). In navolging hiervan wordt voorgesteld om deze regeling van het
extern klachtrecht in de Wet RO ook weer van overeenkomstige toepassing te verklaren ten aanzien van gedragingen van voormelde leden van
de CRvB, het CBb en de bijzondere kamers van de rechtbanken en gerechtshoven. Hiertoe strekt dit wetsvoorstel tot aanpassing van de artikelen 3
van de Beroepswet en 4 van de Wet bestuursrechtspraak bedrijfsorganisatie (artikelen X en XI) alsmede de verschillende artikelen in de Wet RO
die gewijd zijn aan de bijzondere kamers van de rechtbanken en gerechtshoven (artikel I, onderdelen M, R, S, V, W en X). Voor een toelichting op de
in artikel 26 van de Wet RO op te nemen definitieve regeling van het
extern klachtrecht van onder meer gerechtsambtenaren zij verwezen naar
de toelichting op artikel I, onderdeel H, van dit wetsvoorstel. Met het oog
op het voorgaande is de tijdelijke regeling van het extern klachtrecht in
artikel XIII van de Wet organisatie en bestuur gerechten dus niet meer
nodig en kan dit artikel komen te vervallen (artikel IX).
Voorts is in de Beroepswet en de Wet bestuursrechtspraak bedrijfsorganisatie artikel 23a Wet RO toegevoegd aan de opsomming van niet van
toepassing zijnde artikelen, omdat dat artikel betekenis mist voor de CRvB
en het CBb.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2008–2009, 32 021, nr. 3

42

Artikelen XII tot en met XX (Aanpassingswet modernisering
rechterlijke organisatie; Advocatenwet; Gerechtsdeurwaarderswet; Wet op het notarisambt; Algemene wet gelijke behandeling;
Wet op de uitoefening van de diergeneeskunde 1990;
Loodsenwet; Wet op de beroepen in de individuele
gezondheidszorg; Zeevaartbemanningswet)
Tot 1 januari 2002 was het voor rechterlijke ambtenaren met rechtspraak
belast in de artikelen 14a e.v. van de Wet RO vastgelegde klachtrecht in
enkele wetten van overeenkomstige toepassing verklaard op de leden van
een aantal tuchtrechtelijke colleges en de Commissie gelijke behandeling.
In aansluiting op bovenvermeld artikel XIII van de Wet organisatie en
bestuur gerechten is vanaf 1 januari 2002 in artikel 3 van hoofdstuk 15 van
de Aanpassingswet modernisering rechterlijke organisatie bij wijze van
tijdelijke voorziening geregeld dat voornoemde, per die datum
geschrapte, artikelen van de Wet RO op deze leden van overeenkomstige
toepassing blijven. Zoals in onderdeel 8 van het algemeen deel van deze
memorie is toegelicht, voorziet dit wetsvoorstel erin dat de regeling van
het extern klachtrecht met betrekking tot gedragingen van rechterlijke
ambtenaren met rechtspraak weer expliciet in de Wet RO wordt opgenomen. Artikel XIII van de Wet organisatie en bestuur gerechten komt met
het oog hierop te vervallen (artikel IX van dit wetsvoorstel). In samenhang
hiermee strekt dit wetsvoorstel ertoe de in artikel 3 van hoofdstuk 15 van
de Aanpassingswet modernisering rechterlijke organisatie opgenomen
overgangsregeling eveneens te laten vervallen (artikel XII) en in plaats
daarvan de in de artikelen 13a e.v. van de Wet RO voor rechterlijke ambtenaren met rechtspraak belast op te nemen regeling van het klachtrecht
wederom in de verschillende bijzondere wetten van overeenkomstige
toepassing te verklaren (artikelen XIII tot en met XX).
Artikel XXI (Tijdelijke bepalingen met het oog op de herziening
van de gerechtelijke kaart)
Het eerste lid maakt het mogelijk gedurende drie jaar na inwerkingtreding
van dit wetsvoorstel bij algemene maatregel van bestuur gerechtsbesturen aan te wijzen die een volledige personele unie vormen. Voor een
nadere toelichting wordt verwezen naar onderdeel 6 van het algemeen
deel van deze memorie.
Het tweede lid geeft aan de Minister van Justitie de mogelijkheid om,
eveneens gedurende drie jaar na inwerkingtreding van dit wetsvoorstel,
bepaalde categorieën strafzaken aan te wijzen die bij een andere rechtbank of bij een ander gerechtshof worden behandeld. Zoals toegelicht in
onderdeel 4 van het algemeen deel van deze memorie, kan deze bepaling
worden benut om de behandeling van strafzaken in hoger beroep uit het
Flevolandse deel van het arrondissement Zwolle-Lelystad te laten plaatsvinden bij het gerechtshof in Arnhem, hetgeen van belang wordt geacht
met het oog op de samenwerking van het OM in Utrecht en Flevoland.
Gelet op het uitzonderlijke karakter van deze bevoegdheid en het feit dat
deze primair de belangen dient van samenwerking binnen het OM, is
ervoor gekozen deze bevoegdheid toe te delen aan de minister.
Beide bepalingen zijn ingevolge het derde lid tijdelijk van aard, omdat zij
uitdrukkelijk in functie en perspectief staan van de voorgenomen herziening van de gerechtelijke kaart (zie onderdeel 1.3 van het algemeen deel
van deze memorie). Met het oog daarop is gekozen voor een horizonbepaling van drie jaar.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2008–2009, 32 021, nr. 3

43

Artikel XXII (Overgangsrecht)
Het eerste lid bevat eerbiedigende werking ten aanzien van alle kantonzaken die bij een gerecht aanhangig waren. Uit deze bepaling volgt dat de
uitbreiding van de bevoegdheid van de kantonrechter alleen geldt voor
nieuwe zaken. Zaken die als gevolg van de uitbreiding van het werkterrein
van de kantonrechter in verband met de uitbreiding zaaksoorten en de
verhoging van de competentiegrens tot de bevoegdheid van de kantonrechter gaan behoren, gaan dus niet naar de kantonrechter over als ze
vóór de inwerkingtreding van de desbetreffende wetswijziging bij de
rechter aanhangig zijn gemaakt.
Voor een toelichting op het tweede lid wordt kortheidshalve verwezen
naar onderdeel 5.4 van het algemeen deel van deze memorie.
Het derde lid bewerkstelligt dat de wijzigingen in de ressortelijke indeling
geen gevolg hebben voor zaken die vóór het tijdstip van inwerkingtreding
van die wijziging bij een gerechtshof aanhangig zijn gemaakt. Dit betekent
bijvoorbeeld dat een bij het gerechtshof Amsterdam aanhangig hoger
beroep tegen een uitspraak van de rechtbank Utrecht na het tijdstip van
inwerkingtreding in behandeling blijft bij het gerechtshof Amsterdam en
dus niet wordt overgedragen naar het gerechtshof Arnhem. Ook hier is
dus sprake van eerbiedigende werking.
Uit het vierde lid volgt dat na de inwerkingtreding van de wijzigingen van
de artikel 41 en 59 Wet RO, waarmee het nevenlocatiebeleid aan de Raad
voor de rechtspraak wordt opgedragen, de thans nog in het BNN aangewezen nevenlocaties binnen het desbetreffende rechtsgebied van het
gerecht worden aangemerkt als nevenlocaties die door de Raad voor de
rechtspraak zijn aangewezen. Uitgangspositie voor het door de Raad voor
de rechtspraak te voeren nevenlocatiebeleid is dus de op het inwerkingtredingstijdstip bestaande situatie. Op deze wijze wordt voorkomen dat er op
het tijdstip van inwerkingtreding in één keer door de Raad voor de rechtspraak een groot aantal nevenlocaties moeten worden aangewezen. In
plaats daarvan zullen, waar de Raad dat nodig oordeelt, bestaande nevenlocaties geleidelijk kunnen worden afgebouwd en waar nodig nieuwe
nevenlocaties kunnen worden aangewezen.
Het vijfde lid voorziet in een overgangsregeling voor de behandeling van
klachten over gedragingen van rechterlijke en niet-rechterlijke ambtenaren
bij de gerechten alsmede leden van tuchtrechtelijke colleges, die ten tijde
van de inwerkingtreding van dit wetsvoorstel op basis van het bepaalde in
artikel XIII van de Wet organisatie en bestuur gerechten of artikel 3 van
hoofdstuk 15 van de Aanpassingswet modernisering rechterlijke organisatie reeds aanhangig zijn bij de (procureur-generaal bij de) Hoge Raad
dan wel de Nationale ombudsman.
Artikel XXIII (inwerkingtreding)
In de inwerkingtredingsbepaling is rekening gehouden met de mogelijkheid van een gefaseerde inwerkingtreding. Dit is met name noodzakelijk
met het oog op een zorgvuldige invoering van de verruiming van de
bevoegdheid van de kantonrechter; de daarop betrekking hebbende
onderdelen van dit wetsvoorstel zullen als gezegd eerst op 1 januari 2011
in werking treden.
Artikel XXIV (citeertitel)
Omdat aan aanhaling van deze wet in de praktijk behoefte zal kunnen
bestaan, is voorzien in een citeertitel.
De minister van Justitie,
E. M. H. Hirsch Ballin

Tweede Kamer, vergaderjaar 2008–2009, 32 021, nr. 3

44