Tweede Kamer der Staten-Generaal

2

Vergaderjaar 2022–2023

25 295

Infectieziektenbestrijding

Nr. 1966

BRIEF VAN DE MINISTER VAN VOLKSGEZONDHEID, WELZIJN EN
SPORT
Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal
Den Haag, 11 november 2022
Op 12 oktober is het tweede deelrapport gepubliceerd van de Onderzoeksraad voor Veiligheid (hierna: de Raad) over de aanpak van de
coronapandemie (Bijlage bij Kamerstuk 25 295, nr. 1956). Het kabinet komt
binnen afzienbare tijd met een inhoudelijke reactie op dit rapport. De
vaste commissie voor Volksgezondheid, Welzijn en Sport (VWS) heeft mij
gevraagd om vooruitlopend op de kabinetsreactie al eerder een reactie
aan de Kamer te sturen met betrekking tot de conclusies van de Raad op
het gebied van de effectiviteit van maatregelen tegen de verspreiding van
het coronavirus. Hierbij geef ik invulling aan dit verzoek.
Conclusie en aanbevelingen van de Raad inzake effectiviteit van
maatregelen
In deelrapport 2, dat zich richt op de periode van september 2020 tot juli
2021, concludeert de Raad dat het kabinet onvoldoende initiatief heeft
genomen om de maatregelen uit het voorjaar van 2020 grondig te
evalueren. De Raad stelt dat als dit wel was gedaan, het kabinet beter
voorbereid zou zijn geweest op de volgende besmettingsgolven. De Raad
adviseert dat de maatregelen die genomen zijn tijdens de coronapandemie zo spoedig mogelijk afzonderlijk geëvalueerd worden op de
beoogde en niet-beoogde effecten ervan, zodat deze kennis beschikbaar is
bij besluitvorming over soortgelijke maatregelen in een volgende
besmettingsgolf of pandemie. Daarnaast adviseert de Raad om bij
toekomstige maatregelen te zorgen voor een goede monitoring en
evaluatie van effecten en uitvoeringsaspecten.
Ik dank de Raad voor de uitvoerige analyse en aanbevelingen. Een
ingrijpende gebeurtenis als de coronapandemie vraagt om reflectie en
evaluatie, om lessen te trekken voor komende besmettingsgolven. Tijdens
de coronapandemie zijn verschillende maatregelen genomen in het kader
van de volgende pijlers:

kst-25295-1966
ISSN 0921 - 7371
’s-Gravenhage 2022

Tweede Kamer, vergaderjaar 2022–2023, 25 295, nr. 1966

1

–

een acceptabele belastbaarheid van de zorg -ziekenhuizen moeten
kwalitatief goede zorg kunnen leveren aan zowel covid-19-patiënten als
aan patiënten binnen de reguliere zorg;
– het beschermen van kwetsbare mensen in de samenleving;
– het zicht houden op en het inzicht hebben in de verspreiding van het
virus.
Naarmate de crisis langer duurde heeft het kabinet in de afweging een
vierde pijler toegevoegd:
– het sociaal-maatschappelijk perspectief gericht op beperken van
economische en maatschappelijke schade op korte termijn, aandacht
voor structurele maatschappelijke en economische schade en
voorkomen dat de lasten onevenredig neerslaan bij bepaalde groepen.
Het kabinet heeft (contactbeperkende) maatregelen getroffen op basis van
de Tijdelijke Wet Maatregelen Covid-19 met inachtneming van het
OMT-advies en de sociaalmaatschappelijke en economische reflectie, het
maatschappelijk beeld en de uitvoeringstoets. Deze maatregelen hadden
tot doel de overdracht van het virus te beperken. Naast contactbeperkende maatregelen zijn er ook andere maatregelen getroffen en adviezen
gegeven, zoals de inzet van vaccinatie, testen en isolatieadvies. In deze
brief ga ik met name in op de effectiviteit van contactbeperkende
maatregelen.
Context
Effectiviteit is in deze context een ingewikkeld begrip. Vanuit epidemiologisch perspectief moeten maatregelen zo effectief mogelijk zijn om de
verspreiding van het virus tegen te gaan en daarmee besmettingen terug
te dringen en te voorkomen. Naast het beoogde epidemiologische effect
hebben maatregelen ook andere, veelal negatieve, (neven)effecten op de
maatschappij en de economie. Deze effecten moeten juist zoveel als
mogelijk vermeden worden. Bij de besluitvorming over de maatregelen
wordt een weging gemaakt tussen mogelijke gezondheidseffecten als
gevolg van het moeten uitstellen van (planbare) zorg aan de ene kant en
sociale, maatschappelijke en economische (SME) effecten van de te
nemen maatregelen aan de andere kant. Bij het nemen van maatregelen is
het dus steeds zoeken naar de balans en proportionaliteit tussen enerzijds
het effectief bestrijden van de pandemie en anderzijds het zoveel mogelijk
beperken van negatieve maatschappelijke (neven)effecten. Dit maakt het
ook, zowel epidemiologisch als vanuit oogpunt van proportionaliteit,
belangrijk om snel te kunnen handelen en waar nodig te kunnen bijsturen.
Daarmee onderschrijf ik ten zeerste het belang van evaluatie van
genomen maatregelenpakketten en monitoring ten behoeve van
besluitvorming.
De effecten van maatregelenpakketten hangen in de praktijk samen met 1)
een onderlinge wisselwerking tussen de verschillende genomen maatregelen, 2) de timing en context van de maatregelen en 3) het draagvlak
voor en de naleving van de maatregelen op dat moment. Met andere
woorden: de maatregelen die in de afgelopen jaren zijn genomen, waren
vanuit epidemiologisch oogpunt steeds effectief (verderop in deze brief
licht ik dit nader toe), maar dat betekent niet dat dezelfde set maatregelen
in een toekomstige situatie ook effectief is (bijvoorbeeld in een ander
seizoen, met een andere immuniteitsstatus onder de bevolking, ander
gedrag en een andere coronavariant). Daarnaast hebben de maatregelen
maatschappelijke (neven)effecten gehad, die meegewogen dienen te
worden in de besluitvorming. Tot dit doel zijn de reflecties van het Sociaal
en Cultureel Planbureau en de RIVM Gedragsunit en de uitvoeringstoets
gebruikt. En is onlangs het MIT opgericht, waardoor maatschappelijke
overwegingen nog beter en meer expliciet kunnen worden meegenomen
in de besluitvorming.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2022–2023, 25 295, nr. 1966

2

Bij de inzet van maatregelen wordt een afweging gemaakt op basis van
onderstaande logica in de bestrijding van infectieziekten. Op basis van
deze logica is sprake van een rangorde ten aanzien van effectiviteit van
maatregelen om een infectieziekte te bestrijden1, waarbij het verminderen
van contact aan de basis staat:
• Bronmaatregelen om verspreiding van de ziekte vanuit een bron
(besmettelijk persoon) te voorkomen (zoals thuisblijven en testen bij
klachten en in isolatie gaan na een positieve test). Bronmaatregelen
zijn de meest effectieve maatregelen om verspreiding te stoppen;
• Collectieve maatregelen om verspreiding en besmetting te voorkomen
(zoals het verminderen van het aantal contacten en het hanteren van
de 1,5 meter afstandsnorm). Deze maatregelen zijn van belang om het
restrisico van verspreiding vanuit personen die zelf (nog) niet weten
dat ze besmettelijk zijn te voorkomen en dekken ook het risico van
overdracht af indien bronmaatregelen niet voldoende opvolging
krijgen;
• Individuele maatregelen ter afscherming van een overgebleven
restrisico (zoals het dragen van een medisch mondneusmasker in
drukke binnenruimtes door kwetsbaren).
Daarbij is een aantal algemene principes van belang:
• Het risico op besmetting is kleiner als er minder (intensieve) contacten
zijn tussen mensen:
– individuen en kleine groepen bij elkaar vormen een lager risico dan
grote groepen;
– minder mensen per m2 betekenen een lager risico op besmetting;
– minder beweging door de binnenruimte vormt een lager risico op
besmetting (bijvoorbeeld geplaceerd geeft een lager risico dan
ongeplaceerd);
• Bij contacten in de buitenlucht is het risico op besmetting lager dan bij
soortgelijke contacten in een binnenruimte. Hoe groot dit verschil is
hangt o.a. af van de ventilatie van de binnenruimte;
• Korter samen zijn geeft een lager risico op besmetting dan langer
samen zijn;
• Als er verspreiding optreedt, zullen de effecten beperkter zijn als dit
lokaal gebeurt ten opzichte van regionaal of zelfs landelijk (met andere
woorden een lokaal evenement van beperkte grootte geeft minder
risico dan een landelijk evenement met veel deelnemers).
Deze logica en rangschikking is gedurende de pandemie een belangrijke
leidraad geweest bij het nemen van maatregelen om verspreiding van het
virus te voorkomen. Dit kent wel zijn beperkingen, in die zin dat weliswaar
een inschatting gemaakt kan worden van het epidemiologische effect,
maar dat daarin de maatschappelijke (neven)effecten niet direct worden
meegenomen. Ik ben daarom voornemens om samen met de Minister van
Sociale Zaken en Werkgelegenheid te verkennen of een rangschikking
gemaakt kan worden van de maatschappelijke en economische impact
van maatregelen, zodat dit net als de infectieziektebestrijdingslogica op
voorhand meegewogen kan worden bij het opstellen van maatregelen. Dit
is geen eenvoudig te beantwoorden vraag, omdat niet alleen de maatregelen maatschappelijke impact hebben, maar ook het niet of in te
beperkte mate nemen van maatregelen, aangezien het virus dan de vrije
hand heeft met alle gevolgen van dien. Daarnaast heeft de maatschappelijke en economische impact betrekking op ons allemaal en kent daarom
vele (wegings)factoren. Ik wil dit daarom samen met de Minister van
Sociale Zaken en Werkgelegenheid verder verkennen en bezien of het
Maatschappelijke Impact Team (MIT) hierin een rol kan spelen.

1

Dit is nader beschreven in een advies van het responsteam van het RIVM, zie: https://
www.rijksoverheid.nl/documenten/publicaties/2022/09/16/rt-advies-maatregelenladder.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2022–2023, 25 295, nr. 1966

3

Evaluatie, monitoring en modellering gedurende de pandemie
Gedurende de hele pandemie zijn de effecten van de maatregelenpakketten en de verspreiding van het virus gemonitord. Hierbij wordt gebruik
gemaakt van modellering door het RIVM en evaluatie van eerdere
maatregelen. Deze modellering wordt voortdurend geëvalueerd en
gevalideerd aan de hand van het daadwerkelijke verloop van de
pandemie. Inzichten hieruit worden meegenomen bij het opstellen van
nieuwe maatregelen. Zo wordt steeds wetenschappelijke toetsing
uitgevoerd om te controleren of het vooraf gemodelleerde effect in de
werkelijkheid ook uitpakt zoals voorspeld. Deze wetenschappelijke
toetsing laat zien dat de effectiviteit van de ingevoerde maatregelenpakketten voor het terugdringen van het aantal besmettingen evident is. Op
macroniveau is dit effect ook terug te zien in de waarde van het Reproductiegetal na het ingaan van maatregelenpakketten en bij versoepelingen,
zoals ook te zien is in de door de Raad gepubliceerde reconstructie.2
Daarnaast was gedurende de pandemie intensief contact met internationale experts om af te stemmen en van elkaar te leren. Dit is een
doorlopende exercitie, waarin het RIVM vanuit Nederland een internationaal gewaardeerde partner is.
Het is buitengewoon moeilijk om de effectiviteit van een individuele
maatregel te evalueren, omdat deze alleen in combinatie met het totale
pakket aan maatregelen kan worden bezien, in combinatie met de
specifieke context op dat moment. De effectiviteit van individuele
maatregelen hangt sterk samen met de timing, context, naleving en
wisselwerking met andere maatregelen. Het evalueren van een individuele maatregel in een specifieke context is dan ook nauwelijks bruikbaar
bij toekomstige besluitvorming. Dit komt doordat de uitkomst van dit
soort evaluaties onderhevig is aan vele assumpties en de specifieke
context, waardoor het onwaarschijnlijk is dat deze individuele maatregel
in een nieuwe setting dezelfde uitkomsten geeft. Deze bevindingen komen
komt ook voort uit internationale wetenschappelijke studies, waaronder
een recent gepubliceerd Duits rapport.3 Ook de wetenschappelijke studies
die wel maatregelen individueel wegen op epidemiologische effectiviteit,
geven daarbij aan dat de daadwerkelijke effectiviteit sterk afhankelijk is
van de specifieke context. Hieronder vallen onder andere het moment in
de pandemie, het al dan niet opvolgen van adviezen en de samenhang
met andere genomen maatregelen.4
Voor de maatschappelijke (neven)effecten geldt dat het noodzakelijk is om
langere tijd te monitoren om langere termijn gevolgen daadwerkelijk in
beeld te krijgen. In dat kader wordt volop geëvalueerd door de rijksoverheid. Rond de 300 evaluatieonderzoeken zijn samengebracht in een
database5. Deze database is publiek toegankelijk, en met name bedoeld
voor beleidsmakers, onderzoekers, studenten, journalisten en iedereen die
geïnteresseerd is in lessen van de coronacrisis. Bovendien vindt op dit
moment een inventarisatie plaats van mogelijke hiaten die ingevuld
moeten worden ten behoeve van toekomstige besluitvorming op dit vlak.
In de integrale kabinetsreactie op het rapport van de Raad zal hier meer
uitgebreid op worden ingegaan.
Vanaf de start van de coronapandemie is er veel werk verzet om maximaal
inzicht te geven in de epidemiologische effectiviteit en maatschappelijke
2

https://coronaonderzoek.onderzoeksraad.nl/deel2/reconstructie.
https://www.bundesgesundheitsministerium.de/fileadmin/Dateien/3_Downloads/S/
Sachverstaendigenausschuss/220630_Evaluationsbericht_IFSG_NEU.pdf.
4
https://www.nature.com/articles/s41562-020-01009-0.
5
www.lerenvandecoronacrisis.nl.
3

Tweede Kamer, vergaderjaar 2022–2023, 25 295, nr. 1966

4

(neven)effecten van maatregelen en maatregelenpakketten. Dit gebeurde
op initiatief van het kabinet en ook op eigen initiatief vanuit verschillende
kennisinstellingen, zoals het RIVM, ZonMw, SCP en bestaande onderzoeksgroepen die niet aan de overheid gelieerd zijn. Het betreft zowel
reeds lopende initiatieven (bijvoorbeeld het Lifelines cohort) die zijn
uitgebreid, alsook nieuwe initiatieven die zijn opgezet gedurende de
coronapandemie.
Het RIVM inventariseert op dit moment in Europees verband hoe de
maatregelenpakketten en hun effecten van verschillende landen onderling
geëvalueerd kunnen worden. Daarnaast zijn door de RIVM Gedragsunit de
naleving van maatregelen en de voorkeuren van burgers met betrekking
tot maatregelen in verschillende epidemiologische scenario’s in kaart
gebracht.6 Dit onderzoek wordt op dit moment herhaald.
Bij ZonMw loopt het uitgebreide ZonMw COVID-19 programma de
komende jaren door. Hierin vindt bijvoorbeeld onderzoek plaats naar
gevolgen van maatregelen voor specifieke groepen, waaronder arbeidsmigranten, ouderen, jongeren, vluchtelingen, daklozen en mensen in
verpleeghuizen. Er is, ook via ZonMw, onderzoek gedaan naar de
gevolgen van maatregelen voor leesprestaties van leerlingen in het
primair onderwijs en naar de gevolgen van de 1,5 meter maatregel voor
de leefomgeving en het beweeggedrag (zie onder andere de website van
ZonMw7). Verder zijn de neveneffecten in het onderwijs ook in kaart
gebracht door Onderwijsinspectie, het Nationaal Regieorgaan Onderwijsonderzoek en Cito.
Zowel via het RIVM als ZonMw wordt op dit moment onderzoek gecontinueerd naar economische en maatschappelijke (neven)effecten. Verder
worden de maatschappelijke (neven)effecten op de langere termijn via
verschillende instituten gemonitord, o.a. via RIVM8 en ZonMw9. Ook zijn
de sociaal-maatschappelijke gevolgen op verschillende plekken in kaart
gebracht, onder andere in een dashboard sociale impact.10
In het bestaande COVID-19 beleid, waarin ook beleidsuitvoering zoals de
test- en vaccinatiestrategie zit, wordt continu gemonitord en verbeterd.
Daarbij is het van belang dat dataverzameling en analyses steeds
aangepast worden aan de actuele situatie. De eerder genoemde onderzoeksinitiatieven worden dan ook gecontinueerd en aangepast aan de
actualiteit om nieuwe relevante informatie boven tafel te krijgen. Dit alles
om input te bieden voor besluitvorming bij mogelijke toekomstige
besmettingsgolven.
Om goed voorbereid te zijn op toekomstige pandemieën zet ik in op de
kennisontwikkeling in het kader van het beleidsprogramma pandemische
paraatheid. Daarbij wordt bijvoorbeeld gewerkt aan kennisversterking
over modellering, gedrag en virusverspreiding en detectie. Meer weten
over en beter zicht krijgen op verschillende factoren draagt ook bij aan
meer voorspelbaarheid van en zicht op de effectiviteit van verschillende
interventies. In de aanstaande brief over het beleidsprogramma pandemische paraatheid die uw Kamer binnenkort ontvangt, ga ik nader in op
de kennisversterking.
6

https://www.rivm.nl/documenten/hoe-om-te-gaan-met-opleving-van-virus-input-van-burgersen-maatschappelijk-middenveld.
7
https://www.zonmw.nl/nl/over-zonmw/coronavirus/onderzoek-naar-corona-en-covid-19/.
8
https://www.rivm.nl/gedragsonderzoek/onderzoeken#Onderzoekderden.
9
https://www.zonmw.nl/nl/over-zonmw/coronavirus/onderzoek-naar-corona-en-covid-19/effectop-de-maatschappij/effectiviteit-en-impact-van-maatregelen-en-strategieen/.
10
https://www.waarstaatjegemeente.nl/dashboard/maatschappelijke-en-economischeveerkracht.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2022–2023, 25 295, nr. 1966

5

Tot slot
Experts hebben daarmee vanaf het begin van de pandemie onder hoge
druk maximaal bijgedragen en belangrijke informatie aangeleverd. Daar
wil ik niet aan voorbij gaan en ik wil hen daarvoor nadrukkelijk bedanken.
De beschikbare informatie is in de pandemie gebruikt in de advisering en
reflectie bij elke maatregelenronde door het OMT, het Sociaal en Cultureel
Planbureau en de RIVM Gedragsunit en uitvoeringstoets. Op die manier is
steeds zo goed mogelijk gebruik gemaakt van alle wetenschappelijke
informatie vanuit verschillende expertises.
Naast de effectiviteit van maatregelen heeft de Raad over nog meer
aspecten van de aanpak van het coronavirus conclusies getrokken en
aanbevelingen gedaan. Het streven is om uw Kamer op korte termijn de
kabinetsreactie op het volledige rapport van de Raad toe te sturen.
De Minister van Volksgezondheid, Welzijn en Sport,
E.J. Kuipers

Tweede Kamer, vergaderjaar 2022–2023, 25 295, nr. 1966

6