Tweede Kamer der Staten-Generaal

2

Vergaderjaar 2015–2016

34 295

Additionele regels ten behoeve van een
verantwoorde groei van de melkveehouderij
(Wet grondgebonden groei melkveehouderij)

Nr. 4

ADVIES AFDELING ADVISERING RAAD VAN STATE EN NADER
RAPPORT 1
Hieronder zijn opgenomen het advies van de Afdeling advisering van de
Raad van State d.d. 6 augustus 2015 en het nader rapport d.d.
22 september 2015, aangeboden aan de Koning door de Staatssecretaris
van Economische Zaken, mede namens de Staatssecretaris van Infrastructuur en Milieu. Het advies van de Afdeling advisering van de Raad
van State is cursief afgedrukt.
Bij Kabinetsmissive van 29 juni 2015, no. 2015001144, heeft Uwe
Majesteit, op voordracht van de Staatssecretaris van Economische Zaken,
bij de Afdeling advisering van de Raad van State ter overweging
aanhangig gemaakt het voorstel van wet, houdende additionele regels ten
behoeve van een verantwoorde groei van de melkveehouderij (Wet
grondgebonden groei melkveehouderij), met memorie van toelichting.
Blijkens de mededeling van de Directeur van Uw kabinet van 29 juni 2015,
nr. 2015001144, machtigde Uwe Majesteit de Afdeling advisering van de
Raad van State haar advies inzake het bovenvermelde voorstel van wet
rechtstreeks aan mij te doen toekomen. Dit advies, gedateerd 6 augustus
2015, nr. W15.15.0203/IV, bied ik U hierbij aan.
Het wetsvoorstel beoogt te borgen dat uitbreiding in de melkveehouderij
ten minste gedeeltelijk grondgebonden plaatsvindt. Het wetsvoorstel is
inhoudelijk gelijk aan het ontwerpbesluit dat op 19 mei 2015 bij de
Afdeling advisering van de Raad van State aanhangig is gemaakt en
waarover de Afdeling advisering op 10 juli 2015 advies heeft uitgebracht.2
Het wetsvoorstel houdt verband met de toezegging van de Staatssecretaris van Economische Zaken3 naar aanleiding van een motie van de

1

De oorspronkelijke tekst van het voorstel van wet en van de memorie van toelichting zoals
voorgelegd aan de Afdeling advisering van de Raad van State is ter inzage gelegd bij het
Centraal Informatiepunt Tweede Kamer
2
Advies van 10 juli 2015, W15.15.0154/1V.
3
Handelingen I 2014/15, nr. 30, blz. 17.

kst-34295-4
ISSN 0921 - 7371
’s-Gravenhage 2015

Tweede Kamer, vergaderjaar 2015–2016, 34 295, nr. 4

1

Eerste Kamer om de verplichtingen uit het ontwerpbesluit op te nemen in
een voorstel tot wijziging van de Meststoffenwet.4
1. Reikwijdte ontwerpbesluit en voorzienbaarheid
De Afdeling advisering van de Raad van State (hierna: de Afdeling) merkt
op dat het kalenderjaar 2015 onder de reikwijdte van het wetsvoorstel
wordt gebracht. De Afdeling maakt in dat kader een kanttekening met
betrekking tot de voorzienbaarheid van de regeling, zodat de justitiabele
met redelijke zekerheid weet welke (re)actie hij van de overheid kan
verwachten en daarop zijn gedrag kan afstemmen. In reactie hierop wordt
benadrukt dat de normen voor grondgebondenheid met ingang van
1 januari 2016 gaan gelden voor de productie van fosfaat met melkvee dat
met ingang van die datum plaatsvindt. Er is met andere woorden geen
sprake van regelgeving die met terugwerkende kracht wordt ingevoerd,
waardoor de overtuiging bestaat dat de regelgeving afdoende
voorzienbaar is.
De normen die met ingang van 1 januari 2016 in werking treden zullen ook
gevolgen hebben voor bedrijven die vanaf 1 januari 2015 hebben besloten
te groeien en meer fosfaat te produceren. Hiermee wordt gehoor gegeven
aan de maatschappelijke wens om te borgen dat de verwachte groei die
wordt voorzien als gevolg van het vervallen van de melkquotering in ieder
geval gedeeltelijk grondgebonden plaatsvindt. Daarbij is gekozen
bedrijven te ontzien die reeds voor het indienen van de nota van wijziging
verplichtingen zijn aangegaan voor het realiseren van groei met behulp
van mestverwerking. Hierbij is het moment van indiening van de nota van
wijziging gekozen, zodat geen anticiperend gedrag zou optreden en als
gevolg daarvan groei overwegend grondloos zou kunnen plaatsvinden.
De Afdeling merkt echter terecht op dat de wijze waarop de mogelijkheid
tot mestverwerking zou worden beperkt pas volledig kenbaar werd op het
moment dat het ontwerpbesluit is voorgehangen. Dit is dan ook de reden
dat de datum voor de knelgevallenvoorziening is aangepast van
7 november 2014 naar 30 maart 2015.
De Afdeling advisering van de Raad van State adviseert het voorstel aan
de Tweede Kamer te zenden, maar acht aanpassing van het voorstel
aangewezen. Wat betreft de inhoudelijke bepalingen van het wetsvoorstel
verwijst de Afdeling naar het hiervoor genoemde advies dat over het
ontwerpbesluit met dezelfde inhoud is uitgebracht. In dat advies kwam de
Afdeling tot de conclusie dat de regels over de extra fosfaatproductie die
ten opzichte van 2014 is gerealiseerd moeten worden aangemerkt als
regulering van eigendom in de zin van artikel 1 van het eerste Protocol bij
het Europees Verdrag tot Bescherming van de Rechten van de Mens en de
Fundamentele Vrijheden (EVRM), onderscheidenlijk artikel 17 van het
Handvest van de grondrechten van de Europese Unie. Uit de vereisten die
gelden bij regulering van het gebruik van eigendom in de zin van artikel 1
van het eerste Protocol bij het EVRM volgt onder meer dat naast een
deugdelijke bekendmaking van (mogelijke) inmenging in het eigendomsrecht, de regeling ook inhoudelijk voldoende precies en nauwkeurig dient
te zijn in de omschrijving van wie, wanneer tot wat bevoegd is.
2. Wet raadgevend referendum
De Afdeling concludeert dat een beroep op artikel 12 van de Wet
raadgevend referendum niet kan slagen wegens het ontbreken van
spoedeisendheid. Deze opvatting wordt niet gedeeld. Het ontwerpbesluit
tot wijziging van het Uitvoeringsbesluit Meststoffenwet ten behoeve van
4

Motie Reuten c.s. (Kamerstukken I 2014/15, 33 979, nr. G)

Tweede Kamer, vergaderjaar 2015–2016, 34 295, nr. 4

2

een verantwoorde groei van de melkveehouderij dat op 1 januari 2016 in
werking kan treden regelt weliswaar hetzelfde, maar daarmee wordt de
spoedeisendheid van het wetsvoorstel niet weggenomen. Immers,
gedurende de voorhangprocedure van het genoemde ontwerpbesluit
werd duidelijk dat in met name de Eerste Kamer de principiële opvatting
heerste dat de normen voor grondgebonden groei wettelijk voorgeschreven zouden moeten worden. In het debat is vervolgens uitgesproken
dat de betrokken partijen zich zouden inspannen om inwerkingtreding van
het wetsvoorstel met ingang van 1 januari 2016 mogelijk te maken. Deze
datum is genoemd, juist met het oog op het voorkomen dat de normen
zouden moet volgen uit het eerder genoemde besluit. Om het
wetsvoorstel met ingang van 1 januari 2016 in werking te kunnen laten
treden is het echter noodzakelijk artikel 12 van de Wet raadgevend
referendum toe te passen.
Voorts maakt de Afdeling een opmerking over de inwerkingtredingsbepaling van het wetsvoorstel. In het voorgestelde artikel II wordt een
beroep gedaan op artikel 12 van de Wet raadgevend referendum (Wrr).5
Artikel 12 biedt de mogelijkheid af te wijken van de hoofdregel dat een
referendabele wet niet in werking treedt voordat onherroepelijk is
vastgesteld dat over de wet geen referendum zal worden gehouden, dan
wel voordat de uitslag van een referendum onherroepelijk is vastgesteld.6
In de toelichting bij het voorgestelde artikel II wordt afwijking van deze
regel gemotiveerd met het argument dat zowel de Eerste Kamer als de
Tweede Kamer heeft aangegeven belang te hechten aan inwerkingtreding
van dit wetsvoorstel op 1 januari 2016.7
3. Redactionele opmerkingen
In de toelichting op het besluit wordt ingegaan op de voorhangprocedure
die voor het besluit is gevolgd, aan de opmerking van de Afdeling
hierover is gehoor gegeven. In de toelichting wordt niet nader ingegaan
op de effecten voor intermediaire ondernemingen in het licht van het vrije
dienstenverkeer. De normen voor grondgebonden groei van de melkveehouderij leveren geen belemmeringen op voor het dienstenverkeer die
nader zouden moeten worden toegelicht.
De Afdeling constateert dat op grond van artikel 12 Wrr alleen van de
hoofdregel kan worden afgeweken indien de inwerkingtreding van een
referendabele wet geen uitstel kan lijden. Nu door middel van het
hiervoor genoemde ontwerpbesluit reeds wordt voorzien in de inwerkingtreding op 1 januari 2016 van inhoudelijk dezelfde bepalingen, kan een
beroep op artikel 12 van de Wrr wegens het ontbreken van spoedeisendheid niet slagen.8
De Afdeling adviseert de inwerkingtredingsbepaling in het licht van het
voorgaande aan te passen.

5

Stb. 2015, 122.
Artikel 8, eerste lid, Wrr.
7
Toelichting, hoofdstuk 7, onder het kopje «Artikel II».
8
Zie ook de opmerking van de Staatssecretaris van Economische Zaken over artikel 12 Wrr
tijdens de behandeling van de concept-amvb in de Eerste Kamer, waaruit blijkt dat zij naar haar
inschatting om deze reden niet succesvol een beroep op het artikel zou kunnen doen (Handelingen I 2014/15, nr. 30, blz. 17).
6

Tweede Kamer, vergaderjaar 2015–2016, 34 295, nr. 4

3

4. Overig
Het wetsvoorstel bepaalt dat in geval van groei van de fosfaatproductie
door melkvee ten opzichte van 2014, slechts een deel van die groei
verwerkt mag worden. Hoeveel is afhankelijk van het fosfaatoverschot per
hectare op het bedrijf. Gekozen is voor drie klassen.
Om de uitvoerbaarheid van deze bepaling voor melkveehouders te
verbeteren, is de wijze waarop bepaald wordt of de melkveehouder
hieraan voldoet enigszins aangepast, door de berekening van het
fosfaatoverschot per hectare te baseren op de situatie in het jaar
voorafgaand aan het jaar waarvoor de bepaling geldt. Het van toepassing
zijnde maximumpercentage voor de berekening van de maximale
hoeveelheid van de additionele fosfaatproductie in 2016 t.o.v. 2014 wordt
dan gebaseerd op de gegevens over het fosfaatoverschot per hectare op
het bedrijf in 2015.
De berekeningswijze zoals in het oorspronkelijke voorstel opgenomen
impliceert dat de melkveehouder al aan het begin van het jaar waarop de
verplichting betrekking heeft een inschatting moet maken van de
verwachte fosfaatproductie van dat jaar en daarop zijn besluit moet
baseren om al dan niet meer grond in gebruik te nemen. Aangezien de
groei van de fosfaatproductie van de veestapel van een aantal variabelen
afhankelijk is die niet allemaal door de veehouder direct te beïnvloeden
zijn, kan dit ertoe leiden dat achteraf geconstateerd wordt dat de
inschatting onjuist was. In geval de inschatting van de veehouder te laag
was en er navenant te weinig grond in gebruik is genomen, leidt dit tot
mogelijk zeer forse boetes in die gevallen waarin de hoeveelheid die
verwerkt mocht worden aanzienlijk lager is doordat ook het percentage
dat verwerkt moest worden wijzigt ten opzichte van de oorspronkelijke
inschatting. Om het aantal gevallen waarin dit zich voordoet te verkleinen
is daarom in het voorstel opgenomen om het geldende percentage te
baseren op een situatie die voor de ondernemer kenbaar is, en dat is het
meest recent afgesloten kalenderjaar.
Bij (structurele) groei van de mestproductie op een melkveebedrijf kan het
gevolg hiervan zijn dat in het jaar dat de groei plaatsvindt de veehouder
mogelijk te weinig grond in gebruik heeft. Een jaar later zal dit echter
alsnog moeten worden gecorrigeerd door extra grond in gebruik te
nemen. In geval van (structurele) krimp doet zich het tegenovergestelde
voor.
De wijziging verandert het doel en uiteindelijke uitkomst van dit beleid
niet: melkveehouders die structureel meer mest gaan produceren ten
opzichte van 2014 zullen, uitgaande van de bestaande intensiteit van de
mestproductie op hun bedrijf, uiteindelijk een deel van de extra fosfaatproductie moeten verantwoorden op basis van grond in eigen gebruik.
Indien dit niet het geval is, volgen sancties. Dat een deel van de groei van
de mestproductie van melkveebedrijven grondgebonden gebeurt, is dus
gegarandeerd. Verder geldt dat de regels van de Meststoffenwet
betreffende gebruik van mest én mestverwerking onverminderd van
kracht zijn. Dit garandeert dat het gebruik van geproduceerde dierlijke
mest gebonden is aan de maxima uit het gebruiksnormenstelsel én dat
een bepaald minimumpercentage van de overschotmest van het bedrijf
wordt verwerkt.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2015–2016, 34 295, nr. 4

4

De Afdeling advisering van de Raad van State geeft U in overweging het
voorstel van wet te zenden aan de Tweede Kamer der Staten-Generaal,
nadat met het vorenstaande rekening zal zijn gehouden.
De waarnemend vicepresident van de Raad van State,
J. G. C. Wiebenga
Ik moge U verzoeken, mede namens de Staatssecretaris van Infrastructuur
en Milieu, het hierbij gevoegde gewijzigde voorstel van wet en de
gewijzigde memorie van toelichting aan de Tweede Kamer der StatenGeneraal te zenden.
De Staatssecretaris van Economische Zaken,
S.A.M. Dijksma

Tweede Kamer, vergaderjaar 2015–2016, 34 295, nr. 4

5