TOEKOMSTSCENARIO'S WMO-TOEZICHT
EINDRAPPORTAGE

KLANT
AUTEUR(S)
KENMERK
DATUM

Ministerie van VWS
Jaap Meijer, Suzanne Kluft, Maarten Batterink, Nienke Bilo,
Patrick Tazelaar
JM/jve/002771
30 november 2021

INHOUDSOPGAVE

Inhoudsopgave
1

2

3

4

5

Inleiding

4

1.1

Context

4

1.2

Aanleiding

4

1.3

Onderzoeksvragen

5

1.4

Onderzoeksaanpak

5

1.5

Leeswijzer

6

Wmo-toezicht in wet en beleid

7

2.1

Wettelijke verankering van toezicht

7

2.2

Gemeentelijke verordeningen, nadere regels en beleidsregels

8

2.3

Handhaving

9

Wmo-toezicht in de praktijk

10

3.1

Wmo-toezicht divers georganiseerd

10

3.2

Variatie in kaders voor (kwaliteits)toezicht

14

3.3

Toezicht op meest kwetsbare vormen van Wmo-ondersteuning

15

Knelpunten in de uitvoering van Wmo-toezicht

17

4.1

Wettelijk kader

17

4.2

Inrichting, aandacht en urgentie binnen de gemeente

18

4.3

Onafhankelijkheid

20

4.4

Professionaliteit, kennis(deling) en netwerk

21

Beschouwing op (goed) toezicht

24

5.1

Met verschillende ‘brillen’ naar Wmo-toezicht kijken

24

5.2

Professionele standaard van toezicht en de huidige praktijk

27

5.3

Richting toekomstscenario’s voor Wmo-toezicht

27

INHOUDSOPGAVE

6

7

A.

Toekomstscenario’s

29

Nul-scenario: continuering

29

6.1

Scenario 1: intensivering

30

6.2

Scenario 2: standaardisering

30

6.3

Scenario 3: regionalisering

32

6.4

Scenario 4: centralisering

33

6.5

De verschillende scenario’s naast elkaar

34

6.6

Beschouwing voor- en nadelen scenario’s

36

6.7

Thema’s die kunnen bijdragen aan de ontwikkeling van het toezicht

37

Conclusies en aanbevelingen

39

7.1

Conclusies

39

7.2

Aanbevelingen

39

Respondenten interviews

43

1 Inleiding
het aanscherpen en aanpassen van gemeentelijk beleid en daarmee een belangrijke
Sinds 2015 zijn gemeenten verantwoordelijk voor de uitvoering van de Wet

functie vervult in de kwaliteitsverbetering van het sociaal domein in brede zin.

maatschappelijke ondersteuning 2015 (hierna: Wmo of Wmo 2015). De introductie
van deze wet is onderdeel van de decentralisatie van meerdere zorgtaken naar

1.2

Aanleiding

gemeenten. Waar het toezicht in de meeste zorgwetten (uitgezonderd de wet
publieke gezondheid), al dan niet gedeeltelijk, centraal belegd is, is de taak van

De Inspectie Gezondheidszorg en Jeugd (hierna: IGJ of inspectie) brengt jaarlijks een

toezichthouder binnen de Wmo decentraal belegd. Dat betekent dat gemeenten zelf

rapport uit over het functioneren van het Wmo-toezicht door gemeenten. In oktober

verantwoordelijk zijn voor het toezicht op de kwaliteit en rechtmatigheid van de

2020 heeft de inspectie het rapport over het jaar 2019 uitgebracht. In dit jaarrapport

ondersteuning en zorg die geleverd wordt vanuit de Wmo. Gemeenten genieten een

concludeert de IGJ dat het tempo waarin gemeenten het Wmo-toezicht invullen

ruime mate van (beleids)vrijheid om deze toezichttaken in te richten (zie voor een

onvoldoende is. De IGJ concludeert dat het Wmo-toezicht zich in de verkeerde

nadere toelichting hoofdstuk 2 van dit rapport).

richting beweegt. “Een aantal aspecten waarop de IGJ het Wmo-toezicht tot nu toe in
haar rapportage beschouwde doet het nog steeds niet goed genoeg of is het zelfs

1.1

slechter gaan doen”, zo is te lezen in het rapport. Twee aspecten die de IGJ uitlicht

Context

zijn onafhankelijkheid en samenwerking. Over dit laatste aspect wordt geschreven dat
1

De algemene definitie van toezicht in de kaderstellende visie op toezicht zegt dat

toezicht en handhaving slechts een onderdeel van een groter samenspel vormt dat

toezicht een combinatie is van drie activiteiten:

ervoor moet zorgen dat Wmo- en jeugdzorg kwalitatief en rechtmatig wordt geboden
aan burgers. In dit samenspel is samenwerking en afstemming nodig met andere

‘Toezicht is het verzamelen van de informatie over de vraag of een handeling of zaak

toezichthouders (waaronder van andere gemeenten en de IGJ), contractmanagers,

voldoet aan de daaraan gestelde eisen, het zich daarna vormen van een oordeel

beleidsmakers, Wmo-consulenten en wethouders. Daarnaast noemt de IGJ als

daarover en het eventueel naar aanleiding daarvan interveniëren’.

belangrijk thema de onafhankelijkheid van de toezichthouder en het beschikbaar
stellen van voldoende middelen, inclusief de bijbehorende prioritering op bestuurlijk

Toezicht onderscheiden we vervolgens in kwaliteits- en rechtmatigheidstoezicht.

niveau. Kortom: veel gemeenten moeten een flinke doorontwikkeling maken op het

Beide vormen van toezicht kunnen zowel reactief (op basis van meldingen en

gebied van Wmo-toezicht.

signalen) als proactief (op basis van vooraf vastgestelde thema’s of risico’s)
plaatsvinden. Overigens merken we op dat bovenstaande de definitie van toezicht in

Naar aanleiding van deze bevindingen heeft de IGJ verschillende aanbevelingen

enge zin is: toezicht heeft ook een bredere rol doordat onderzoeken kunnen leiden tot

gedaan. Een van deze aanbevelingen betreft het onderzoeken van de mogelijkheid

1 1

https://kennisopenbaarbestuur.nl/media/255004/minder-last-meer-effect-

kaderstellende-visie-op-toezicht-2005.pdf

4

tot standaardisatie van het Wmo-toezicht. De minister van VWS heeft de aanbeveling

1.4

Onderzoeksaanpak

overgenomen en toegezegd om samen met de VNG, TSD, GGD GHOR Nederland
en de IGJ een verkenning naar standaardisatie van Wmo-toezicht uit te werken. Deze

Het onderzoek bestaat uit twee delen: een probleemanalyse en het schetsen van

toezegging heeft geleid tot dit onderzoek naar toekomstscenario’s Wmo-toezicht.

toekomstscenario’s. We maken een probleemanalyse door met toezichthouders,

Significant Public voert dit onderzoek uit. In dit rapport gaan we in op de bevindingen

beleidsmedewerkers, zorgaanbieders, wethouders en raadsleden in gesprek te gaan.

van het onderzoek en schetsen we een aantal mogelijke toekomstscenario’s.

Vervolgens reflecteren we op de vraag wat goed toezicht is. Daarbij zoomen we in op
wat de wetgever beoogd heeft en beantwoorden we deze vraag vanuit het perspectief

1.3

Onderzoeksvragen

van toezicht in andere sectoren (kinderopvang en langdurige zorg2) en de zes
principes uit de rijksbrede visie op toezicht. Deze reflectie vormt het vertrekpunt voor

De centrale vraag van dit onderzoek is:

het tweede deel van het onderzoek.

“Welke afspraken zijn wenselijk om het gemeentelijk toezicht op de kwaliteit van

In dit tweede deel schetsen we, in nauwe samenwerking met de partijen die

Wmo-voorzieningen (zorg in natura en pgb) en het gemeentelijk toezicht op

onderdeel vormen van de begeleidingscommissie: VWS, VNG, IGJ, TSD, GGD

rechtmatigheid en fraude, structureel te verbeteren en om een bepaalde basiskwaliteit

GHOR Nederland en de VNG, de toekomstscenario’s. We ordenen de te ontwikkelen

te waarborgen?”

scenario’s langs criteria om de impact ervan te duidelijk te maken, te weten: de
omvang van de wijzigingen ten opzichte van de huidige situatie en de mate van

Hierbij wordt meegenomen in hoeverre standaardisatie en/of hervorming van het

impact van de wijziging op de actoren (gemeenten, aanbieders, et cetera). In ieder

Wmo-toezicht hieraan kan bijdragen.

van de scenario’s kijken we naar veranderingen op twee hoofdonderwerpen: a) het
aanpassen van het stelsel, de set van wet- en regelgeving waarin

In het onderzoek vormt het toezicht op kwaliteit het voornaamste aandachtsgebied,

verantwoordelijkheden van actoren zijn vastgelegd. En b) interventies die bijdragen

maar we betrekken ook het toezicht op rechtmatigheid waar dat relevant is.

aan het ervoor zorgen dat actoren in het stelsel uitvoeren zoals deze is beoogd in de

Daarnaast plaatsen we het Wmo-toezicht ook in een context waarin meerdere

‘geest van de wet’.

toezichthouders naast elkaar opereren en waar de toezichtfunctie van gemeenten
zich verhoudt tot de gemeentelijke organisatie. In het onderzoek hebben we speciale

In deze fase van het onderzoek laten we ons inspireren door het toezicht binnen de

aandacht voor het toezicht op de meest kwetsbare vormen van ondersteuning

kinderopvang en de langdurige zorg.

(Beschermd Wonen, Maatschappelijke Opvang, Vrouwenopvang, thuisbegeleiding).

2

Deze twee sectoren zijn gekozen vanwege enerzijds de vergelijkbaarheid en

anderzijds de inrichting van het stelsel waar het Wmo-toezicht van kan leren.

5

1.5

Leeswijzer

In deze rapportage leest u allereerst de context van het Wmo-toezicht, waarin we de
vraag beantwoorden hoe het Wmo-toezicht feitelijk is georganiseerd. Daarin gaan we
met name in op de (wettelijke) verankering van het toezicht en de rollen van de
verschillende actoren binnen het stelsel.

In hoofdstuk 3 beschrijven we de verscheidenheid van verschijningsvormen van het
toezicht bij gemeenten. We staan daar onder andere stil bij de vraag in welke
ontwikkelfase gemeenten zich bevinden, hoe de onafhankelijkheid van het toezicht is
georganiseerd. In hoofdstuk 4 zijn de knelpunten terug te lezen, vanuit het perspectief
van toezichthouders. In hoofdstuk 5 volgt de reflectie op goed toezicht. We sluiten het
rapport af met de toekomstscenario’s (hoofdstuk 6) en de conclusies en
aanbevelingen (hoofdstuk 7).

6

2 Wmo-toezicht in wet en beleid
In dit hoofdstuk beschrijven we de context van het Wmo-toezichtsbeleid. Daarbij gaan

“Het college wijst personen aan die belast zijn met het houden van toezicht op de

we in op de vastlegging van toezichtkeuzes in gemeentelijk beleid. We beantwoorden

naleving van het bepaalde bij of krachtens deze wet.”

in dit hoofdstuk de vragen: wat is de wettelijke taak van gemeenten aangaande het
Wmo-toezicht en hoe hebben zij dat beleidsmatig belegd?

Aanbieders van maatschappelijke ondersteuning zijn verplicht calamiteiten te melden
en daarvoor moeten zij bij de Wmo-toezichthouder terechtkunnen. Als afgeleide

Bij het vastleggen van keuzes met betrekking tot Wmo-toezicht onderscheiden we

hiervan is het dus nodig om een toezichthouder aan te stellen die als aanspreek-

vier verschillende niveaus, van de Wmo tot aan procesbeschrijvingen en

/meldpunt fungeert voor calamiteitenmeldingen en hier opvolging aan kan geven. De

werkinstructies. Deze gelaagdheid is hieronder schematisch weergegeven:

overige vormen van toezicht, waar we in paragraaf 3.1.1 verder op in zullen gaan, zijn
niet direct verplicht voor gemeenten. Wel stelt de wet dat gemeenten verantwoordelijk

Procesbeschrijvingen,
werkinstructies, etc.

zijn voor toezicht op en handhaving van de kwaliteit. Hóe gemeenten dat organiseren,
is echter niet vastgelegd door de wetgever.

Beleidsregels

Plaatselijke verordeningen: algemeen verbindend voorschrift op lokaal
niveau
Wettelijke verankering: Wet maatschappelijke ondersteuning 2015

In de memorie van toelichting bij de Wmo staat verder toegelicht: in artikel 2.1.1 is tot
uitdrukking gebracht dat de gemeente verantwoordelijk is voor het stellen van regels
inzake de kwaliteit van de voorzieningen in de maatschappelijke ondersteuning. In
hoofdstuk 3 van de Wmo zijn enkele landelijke kwaliteitseisen gesteld, waaraan

Figuur 1. Vier niveaus waar inrichting en keuzes voor Wmo-toezicht vastgelegd
kunnen worden

aanbieders in elk geval moeten voldoen. In aansluiting op die
verantwoordelijkheidsverdeling regelt hoofdstuk 6 (toezicht en handhaving) dat de
gemeente verantwoordelijk is voor het toezicht op en de handhaving van de kwaliteit.

2.1

Wettelijke verankering van toezicht

Daarnaast is voorzien in een vorm van landelijk toezicht op de wijze waarop de
gemeentelijke toezichthouders toezicht houden. Het wetsvoorstel maakt de door

Sinds 1 januari 2015 zijn gemeenten verantwoordelijk voor het toezicht op de Wmo

gemeenten gecontracteerde aanbieders direct verantwoordelijk voor het leveren van

2015. Het gaat dan om toezicht op de kwaliteit van het lokale beleid en op de

ondersteuning van goede kwaliteit. De gemeenten moeten ook zelf voorzien in

rechtmatigheid van de uitgaven. De wettelijke grondslag voor de toezichthoudende

adequaat toezicht op de naleving van de gestelde kwaliteitseisen.

taak van de gemeente op de Wmo 2015 is neergelegd in artikel 6.1, eerste lid van de

Figuur 2. Relevante passages over toezicht en handhaving uit de memorie van

Wmo 2015:

toelichting op de Wmo

7

De wettelijke basis van het toezicht is kort samen te vatten als: toezicht is een

2.2

Gemeentelijke verordeningen, nadere regels en beleidsregels

decentrale (gemeentelijke) verantwoordelijkheid bij de uitvoering van de Wmo en
gemeenten hebben een ruime beleidsruimte in de wijze waarop zij dat doen. De wet

Het college van B en W is het verantwoordelijk orgaan om het kwaliteits- en

verplicht gemeenten (indirect) in ieder geval om een toezichthouder aan te stellen die

rechtmatigheidstoezicht te beleggen. Dat betekent dat zij duidelijke kaders moeten

belast is met het toezicht op calamiteiten.

vaststellen, beleidsregels dienen op te stellen en deze dienen te vertalen naar een
werkwijze. Gemeenten moeten dus keuzes maken en kunnen deze vervolgens

De wet schrijft voorts voor welke minimale (kwaliteits)eisen aan aanbieders gesteld

vastleggen in beleid. De keuzes die gemeenten maken met betrekking tot de

worden. Deze staan in figuur 3 weergegeven:

inrichting van het toezicht, zijn volgens het recent verschenen Tijdschrift voor
Toezicht3 beperkt terug te vinden en ontbreken bij een niet onbelangrijk deel van de

De kwaliteitseisen die wettelijk bepaald zijn, zijn de volgende:

gemeenten.

De aanbieder draagt er zorg voor dat de voorziening van goede kwaliteit is. Die

De mate waarin de keuzes - daar waar gemeenten die op het vlak van toezicht

voorziening moet volgens de Wmo aan de volgende kenmerken voldoen:

hebben gemaakt - terug te vinden zijn in verordeningen en beleidsregels, verschilt.

a.

Veilig, doeltreffend, doelmatig en cliëntgericht verstrekt;

Waar een enkele gemeente (zoals de gemeente Ede) een aparte beleidsregel heeft

b.

Afgestemd op de reële behoefte van de cliënt en op andere vormen van zorg

opgesteld voor het kwaliteitstoezicht binnen de Wmo, is het toezicht bij een belangrijk

of hulp die de cliënt ontvangt;

deel van de gemeenten onderdeel van een algemene Wmo-verordening. Ook heeft

Verstrekt in overeenstemming met de op de beroepskracht rustende

een deel van de gemeenten de keuzes rondom het toezicht opgenomen in

verantwoordelijkheid, voortvloeiend uit de professionele standaard;

beleidsregels die betrekking hebben op onderdelen van de Wmo, zoals beschermd

Verstrekt met respect voor en inachtneming van de rechten van de cliënt.

wonen en maatschappelijke opvang of het persoonsgebonden budget. Deze

c.

d.

passages van beleidsregels gaan dan specifiek over het toezicht op deze onderdelen
Verder stelt de wetgever de volgende eisen aan aanbieders van Wmo-ondersteuning:

of vormen van maatschappelijke ondersteuning. Naast deze verankering in het

a.

Een regeling voor de afhandeling van klachten van cliënten;

gemeentelijk beleid hebben sommige gemeenten op regionaal niveau een

b.

Een regeling voor medezeggenschap van cliënten;

toezichtkader ontwikkeld, zoals de regio Rotterdam Rijnmond4. Andere gemeenten

c.

Een meldcode voor signalen van huiselijk geweld of kindermishandeling;

maken gebruik van door de Vereniging voor Nederlandse Gemeenten (VNG)

d.

Melding van calamiteiten en geweld bij verstrekking van de voorziening;

beschikbare kennisproducten, zoals het kwaliteitskader Beschermd Wonen of

e.

Verklaringen omtrent het gedrag voor beroepskrachten en andere personen;

praktijkvoorbeelden (verordeningen, toezichtkaders en beleidsplannen) van andere

die beroepsmatig met cliënten in contact kunnen komen.

gemeenten. Tot slot zijn de kwaliteitseisen die gemeenten stellen aan hun
gecontracteerde aanbieders opgenomen in de overeenkomsten met deze aanbieders.

Figuur 3. Wettelijk bepaalde kwaliteitseisen

3

https://www.bjutijdschriften.nl/tijdschrift/tijdschrifttoezicht/2021/2/TvT_1879-

4

https://www.ggdrotterdamrijnmond.nl/wat-doet-de-ggd/toezicht-wmo/.

8705_2021_012_002_004.

8

In een evaluatie naar rechtmatigheidstoezicht, die Significant Public in 2020 uitvoerde

aanspreken van zorgaanbieders en het opstellen van verbeterplannen. Deze

in opdracht van het ministerie van VWS5, blijkt dat 12 van de 73 onderzochte

bevoegdheid ligt bij gemeenten en niet bij de toezichthouder. Gemeenten hanteren

gemeenten haar dienstverlening op het gebied van toezicht en handhaving (naar

vaak een afwegingskader om te bepalen welke maatregel passend is. Ook gebruiken

eigen zeggen) op orde heeft en dat dit getoetst kan worden aan: verordening, beleid,

zij richtlijnen om te bepalen of zaken binnen het bestuursrecht of het strafrecht

zorgplan en een kwaliteitskader. 38 Gemeenten geven aan dat de dienstverlening

worden afgedaan. Het is niet duidelijk welk deel van de gemeenten een helder

goed functioneert, maar dat er nog geen integraal beleid is op alle onderdelen.

afwegingskader gebruikt, welk deel handhaaft op basis van maatwerk en welk deel

Overigens blijkt uit deze evaluatie dat een nog door te ontwikkelen toezichtfunctie niet

niet handhaaft. Dat wil overigens niet zeggen dat er in de praktijk niet gehandhaafd

hoeft te betekenen dat het beleid niet op orde is en vice versa. Met andere woorden:

wordt, maatregelen kunnen ook in contracten zijn opgenomen of anderszins worden

wanneer het toezichtbeleid van een gemeenten niet duidelijk terug te vinden is, hoeft

opgelegd.

dat niet per definitie te wijzen op een beperkte toezichtfunctie in de praktijk.

De mate waarin toezichtkeuzes van gemeenten terug te vinden zijn in beleid, verschilt
dus per gemeente. Gezien de mate van beleidsruimte die gemeenten genieten om
toezicht te organiseren, kunnen hier ook niet eenvoudig conclusies aan verbonden
worden. In combinatie met de constatering dat een functionerende toezichtfunctie niet
alles zegt over de beleidsmatige kant en vice versa, maakt dat het lastig is om
uitspraken te doen over hoe het landelijk staat met de vastlegging van toezichtkeuzes
in beleid. Wel is duidelijk dat gemeenten dit op uiteenlopende wijze organiseren en
dat er bij genoeg gemeenten nog veel ruimte is voor verbetering. Immers, het
ontbreken van duidelijke beleidskeuzes zal ik veel gevallen wel samenhangen met
openstaande keuzes of een achterblijvende toezichtfunctie.

2.3

Handhaving

Toezicht is, zoals we onder paragraaf 1.1 hebben gedefinieerd een proces dat primair
gericht is op het verzamelen van informatie en het komen tot een oordeel. De
opvolging van deze bevindingen is het handhaven, ofwel het opleggen van
maatregelen. Daarbij merken we op dat de opvolging van onderzoek niet per definitie
leidt tot maatregelen, maar ook tot andere interventies kan leiden, zoals het

5

Evaluatie ondersteuningsprogramma toezicht en handhaving VNG naleving.

Significant Public, 2020.

9

3 Wmo-toezicht in de praktijk
3.1

Wmo-toezicht divers georganiseerd

3.1.1

Diversiteit in waar het toezicht is belegd

Naast dat de keuzes in het kader van het Wmo-toezicht op verschillende wijze zijn

Gemeenten zijn primair verantwoordelijk voor de uitvoering van toezicht, maar dat

verankerd in gemeentelijke beleidsstukken, kent het Wmo-toezicht ook

betekent niet dat gemeenten altijd zelf het gehele toezicht uitvoeren. Relatief veel

organisatorisch en praktisch veel verschillende verschijningsvormen. In dit hoofdstuk

gemeenten hebben toezicht op kwaliteit belegd bij de GGD. Vertegenwoordigers van

beschrijven we achtereenvolgens de volgende aspecten en geven we aan welke

de GGD schatten zelf in dat ongeveer 60% van alle gemeenten de toezicht op

verschijningsvormen terug te zien zijn in de praktijk:

kwaliteit in de Wmo bij de GGD heeft belegd. De IGJ rapporteert in haar

a.

Diversiteit in waar het toezicht is georganiseerd;

jaarrapportage over 2019 dat 59% van de gemeenten de toezichtfunctie bij de GGD

b.

Diversiteit in volwassenheid van toezicht;

heeft belegd. Op basis van geluiden uit dit onderzoek lijkt het er op dat dit percentage

c.

Diversiteit in de manier waarop toezicht wordt uitgevoerd.

iets verder afneemt. Uit het evaluatieonderzoek van het ondersteuningsprogramma
van de VNG Naleving komt daarbij naar voren dat vooral gemeenten die nog niet heel

Daarnaast beschrijven we in dit hoofdstuk nog twee aspecten:

ver zijn met in beleid en uitvoering ontwikkelen van het toezicht, de toezicht op
kwaliteit bij de GGD hebben belegd6. Gemeenten die al sinds de introductie van de

d.

De toezichtkaders; en

Wmo actief beleid ontwikkelen op het vlak van toezicht hebben toezicht op kwaliteit

e.

Toezicht op de meest kwetsbare vormen van Wmo-ondersteuning.

juist vaker naar zich toe getrokken of hebben dit regionaal belegd (maar niet bij de
GGD). We zien dat een aantal gemeenten de toezichtfunctie wat verder heeft

We baseren ons op de interviews met de verschillende vertegenwoordigers van ruim

ontwikkeld, zowel de toezicht op kwaliteit als op rechtmatigheid vaker zelf uitvoert en

25 gemeenten die we in dit onderzoek spreken en op eerder onderzoek, zoals de

minder vaak geheel of gedeeltelijk bij de GGD belegt. Deze gemeenten noemen

jaarlijkse IGJ-rapportages, de evaluatie van het ondersteuningsprogramma toezicht

hierbij het belang van het in samenhang oppakken van toezicht op rechtmatigheid en

en handhaving en de totstandkoming van de handreiking Wmo-toezicht. Dit hoofdstuk

kwaliteit en willen dit niet meer op aparte plekken belegd hebben. Tegelijkertijd zijn er

is beschrijvend van aard, we verbinden dus nog geen conclusies aan de

ook gemeenten of regio’s (zoals de regio Rijnmond) die bewust kiezen voor een

beschrijvingen.

onderscheid in organisatie tussen toezicht op kwaliteit en rechtmatigheid en daarbij
ook vaak kiezen voor het beleggen van de taken rondom toezicht op kwaliteit bij de
GGD.

6

Evaluatie ondersteuningsprogramma toezicht en handhaving VNG Naleving.

Significant Public, 2020.

10

De ‘opdracht’ van gemeenten aan hun GGD gericht op toezicht, verschilt ook van

geven aan hun toezichtfunctie, maar hebben dit om diverse redenen (nog) niet

gemeente tot gemeente. Sommige gemeenten geven de GGD de opdracht om de

doorontwikkeld. Een mogelijke verklaring is de integrale positie van toezicht binnen

toezichtfunctie volledig zelfstandig uit te voeren, terwijl andere gemeenten ‘losse

het totale kwaliteitsbeleid van gemeenten. Toezicht is immers niet een losstaande

opdrachten’ geven aan de GGD. Een losse opdracht kan bijvoorbeeld zijn om een

functie bij gemeenten, maar een functie die integraal en in samenhang met de

calamiteitenonderzoek uit te laten voeren. Deze verscheidenheid in opdrachtgever-

kwaliteitsbeleidscyclus ontwikkeld dient te worden. Alleen op die manier kan het

opdrachtnemerrelaties tussen gemeenten en GGD’en kan iets zeggen over

toezicht nauw aansluiten op de visie van de gemeente, het inkoop- en

onafhankelijkheid van het toezicht of de opdracht. De verscheidenheid in

contractmanagement (en -proces), de toegang tot ondersteuning en zorg en het

opdrachtgever-opdrachtnemerrelaties heeft namelijk invloed op de afweging en de

beleid in brede zin. Toezicht is niet alleen het sluitstuk binnen deze cyclus, maar vaak

keuze welke risico’s, signalen of meldingen wel of niet worden opgevolgd. In

ook het sluitstuk in het ontwikkelproces van deze verschillende functies. Met andere

paragraaf 4.3.3 gaan we verder in op het thema onafhankelijkheid bij GGD-

woorden: wanneer de genoemde facetten van de kwaliteitsbeleidscyclus nog een

toezichthouders.

beperkte mate van volwassenheid kennen, is de kans groter dat er nog weinig
aandacht voor de toezichtfunctie is. Hierover horen we terug dat er op dit vlak een

In sommige regio’s vormen gemeenten regionale netwerken waarin toezicht op

verschil is tussen grote en kleine gemeenten, als gevolg van een verschil in

kwaliteit gezamenlijk wordt opgepakt. Taken zijn dan belegd op verschillende plekken

beleidscapaciteit en kennisposities. Beperkte aandacht en mate van volwassenheid

binnen dit netwerk, of (ook) bij de GGD of bij een centrumgemeente die de uitvoering

van de toezichtfunctie kenmerkt zich doordat deze gemeenten nog beperkt beeld

van het toezicht voor de regio op zich genomen heeft. Daarnaast zijn er verschillen in

hebben bij thema’s als onafhankelijkheid en transparantie, geen eigen toezichtkaders

de mate waarin binnen regio’s onderling op het gebied van toezicht wordt afgestemd.

hebben of nog geen handhavingsbeleid hebben (en dus ook nog niet handhaven in
de praktijk).

3.1.2

Diversiteit in volwassenheid van toezicht
Uit de evaluatie van het ondersteuningsprogramma van VNG Naleving6 blijkt dat in
In de praktijk variëren gemeenten in de mate waarin zij actief beleidskeuzes maken

verhouding nog veel gemeenten zich bevinden in het beginstadium van de inrichting

en beleggen, op het vlak van hun Wmo-toezicht. Op een enkele gemeente na,

van fraudepreventie, controle en handhaving, of nog geen volwaardig uitvoeringsplan

voldoen gemeenten aan de wettelijke basis om een toezichthouder aan te wijzen en

hebben uitgewerkt. Ervan uitgaande dat de ontwikkeling van het toezicht op

calamiteitenonderzoek te doen. Er ontbreekt een volledig zicht op de motivatie van

rechtmatigheid en kwaliteit met elkaar samenhangen, zegt dit dus ook iets over de

gemeenten om al dan niet een uitgebreide beleidsmatige en organisatorische invulling

volwassenheid van kwaliteitstoezicht. Tegelijkertijd zijn andere gemeenten bezig met

te geven aan hun toezichtfunctie. Toch lijkt een relatief minimale invulling (maar wel

borging en voeren het toezicht uit zoals ze zelf hebben beoogd. Zo ligt de nadruk in

conform wettelijke verplichting) van het toezicht, op basis van de gesprekken in dit

veel gemeenten vaak op reactief toezicht, en minder op proactief toezicht (zie ook

onderzoek7, voor veel gemeenten geen bewuste keuze maar eerder te maken te

vorige en volgende paragraaf) terwijl zij wel voornemens zijn meer proactief te

hebben met een gebrek aan prioriteit en aandacht voor het thema toezicht. Met

handelen. Gemeenten verschillen dus in de ‘mate van volwassenheid’ van hun

andere woorden: gemeenten hebben vaak wel de intentie om uitgebreider invulling te

toezichtfunctie, dat kan zowel in beleid als uitvoering zijn. Daarbij maken we de

7

Zie bijlage A voor een overzicht van respondenten

11

kanttekening dat het doen van reactief toezicht niet direct samen hoeft te hangen met

gemeenten in Nederland momenteel hun toezichtrapporten openbaar maken. Veel

de mate van volwassenheid. Het kan immers ook een bewuste keuze van een

toezichthouders in dit onderzoek geven aan dat er binnen hun gemeente wel de wens

gemeente zijn om enkel reactief toezicht uit te voeren. Dat kan bijvoorbeeld een

is om op termijn rapporten openbaar te maken. Het ontbreekt vaak echter nog aan de

gevolg zijn van een keuze voor een uitgebreide contractmanagementfunctie of een

invulling van praktische zaken als uniformering van onderzoeksrapporten, de (online)

geprioriteerde keuze om alleen signaalgestuurd toezicht te doen.

plek van publicatie en het AVG-proof publiceren. Waar regionaal toezicht wordt
gehouden voor verschillende gemeenten is het soms de vraag of alle gemeenten het

Gemeenten verschillen ook in de (bestuurlijke) prioriteit die wordt gegeven aan

openbaar maken van onderzoeksrapporten op dezelfde manier willen doen. Omdat zij

toezicht. Gezien de dynamiek in het sociaal domein, waarin tekorten zijn en veel

dezelfde opdrachtnemer hebben voor hun toezicht, is er eerst overeenstemming

thema’s prioriteit hebben, staat het ontwikkelen van de toezichtfunctie niet bij iedere

tussen gemeenten nodig voordat onderzoeksrapporten openbaar gemaakt kunnen

gemeente bovenaan de agenda. Gemeenten geven aan dat het lastig is om

worden. Dit kan een vertragende factor zijn voor het daadwerkelijk publiceren van

structureel middelen vrij te maken voor het toezicht. Daarnaast ervaren veel

onderzoeksrapporten. Ook geven enkele toezichthouders aan dat er voor publicatie

toezichthouders van gemeenten dat zij veel van hun tijd kwijt zijn aan het primaire

nog een bepaalde professionaliseringsslag nodig is. Bijvoorbeeld door de wijze van

proces van een toezichthouder: rapporteren, uitvoeren van onderzoeken en het

rapporteren zorgvuldiger en meer gestandaardiseerd te doen dan op dit moment het

opstellen van jaarplannen waardoor weinig tijd overblijft om de ambities die zij hebben

geval is.

(proactief toezicht, doorontwikkelen van de toezichtfunctie, werkbezoeken aan
aanbieders, het onderhouden van het netwerk, datagedreven toezicht, et cetera) waar

De IGJ benoemt in haar jaarrapportage over 2019 de thema’s onafhankelijkheid en

te maken. Zij ervaren een minimale beschikbare capaciteit om toezicht goed uit te

samenwerking als belangrijke aandachtsgebieden voor de ontwikkeling van Wmo-

kunnen voeren, en om de toezichtfunctie verder te ontwikkelen.

toezicht. Onafhankelijkheid wordt onder andere bepaald door de vastlegging van de
rol van de toezichthouder, hoe deze zich verhoudt tot zijn opdrachtgever en hoe de

Transparantie draagt over het algemeen bij aan een lerende uitvoeringspraktijk.

toezicht- en handhavingsprocessen zijn vormgegeven. Aanvullend, en misschien nog

Immers, hoe transparanter gemeenten zijn over hun toezicht en handhaving, hoe

wel belangrijker, is de wijze waarop de toezichthouder in de praktijk opereert.

meer andere gemeenten en partijen daarvan kunnen leren en hoe meer de

Onafhankelijkheid is daarmee ook in belangrijke mate verbonden met

uitkomsten van toezichtonderzoeken bijdragen aan het duale stelsel van gemeenten.

professionaliteit, houding en gedrag. Niet alle gemeenten hebben spelregels rondom

Ook stelt het de burger in staat om inzicht te krijgen in (de kwaliteit van) geboden

het onafhankelijk (kunnen) opereren van toezichthouders vastgelegd. We merken op

ondersteuning en hulp. De mate van transparantie kan dus iets zeggen over de

dat de bevinding die de IGJ doet op het vlak van onafhankelijkheid met name

volwassenheid van het stelsel in de brede zin. De minister van VWS werkt aan een

gebaseerd is op één van de zes principes uit de rijksbrede visie op toezicht9 (namelijk

wetsvoorstel waarin de openbaarmaking van toezicht rapporten verplicht wordt

onafhankelijkheid) en niet op een voorwaarde of eis die de wetgever aan het Wmo-

gesteld voor gemeenten. In de tussentijd heeft de VNG een handreiking8 opgesteld

toezicht heeft verbonden.

om gemeenten te helpen met openbaarmaking. De IGJ geeft aan dat ongeveer 100

8

https://vng.nl/sites/default/files/2020-06/handreiking_openbaarmaking_wmo-

toezicht.pdf.

9

https://kennisopenbaarbestuur.nl/media/255004/minder-last-meer-effect-

kaderstellende-visie-op-toezicht-2005.pdf.

12

Zoals eerder beschreven is de toezichtfunctie een integrale functie binnen de totale

Bij proactief toezicht wordt er meer thematisch gewerkt op basis van (politieke)

kwaliteitsbeleidscyclus van gemeenten. Toezicht staat daarmee niet op zichzelf en

thema’s, en/of vooraf gedefinieerde risico’s. Proactief of preventief toezicht richt zich

het vormen van een oordeel over de manier waarop gemeenten haar

meer op het voorkomen van calamiteiten of onrechtmatig handelen, bijvoorbeeld door

kwaliteitsbewaking op orde heeft, is van meer afhankelijk dan alleen de wijze waarop

structureel (nieuwe toetredende) zorgaanbieders door te lichten (toezicht aan de

het toezicht is georganiseerd. In het verlengde hiervan is ook de integraliteit met

poort) of zij inderdaad voldoen aan alle (kwaliteits)eisen die worden gesteld in de

andere toezichthouders10 (bijvoorbeeld toezichthouders rechtmatigheid,

inkoop.

toezichthouders van andere gemeenten, de IGJ of de NZa) van essentieel belang om
goed toezicht te kunnen houden. Het gemeentelijk Wmo-domein is immers onderdeel

Veel geïnterviewde gemeenten geven aan dat de nadruk vooral ligt op het reactief

van een breder en groter aanbod aan sociale en zorgvoorzieningen. Daarmee

toezicht en minder op het proactief toezicht. We hebben zowel gemeenten

bedoelen we dat inwoners vaak gebruikmaken van meerdere voorzieningen (denk

geïnterviewd die alle vormen van toezicht toepassen (een kleine minderheid) tot en

aan voorzieningen uit andere zorgwetten of de Participatiewet), waar ook toezicht op

met gemeenten die enkel het minimale door de wet vereiste hebben georganiseerd

gehouden wordt. Daarnaast geldt voor aanbieders dat zij vaak op een grotere schaal

(calamiteitenonderzoek). Veel geïnterviewden geven aan dat er wel wensen en

opereren dan enkel de betreffende gemeenten. Samenwerking tussen

ambities zijn om meer proactief te gaan werken om daarmee calamiteiten te

toezichthouders, gemeenten en ketenpartners is dus nodig voor een goed opererende

voorkomen, maar dat men er niet of (nog) te weinig aan toekomt. Gemeenten die

toezichtfunctie. We zien dat sommige gemeenten deze samenwerking actief

proactief toezicht houden geven hierover aan dat dit hen oplevert meer zicht te

opzoeken, daar waar andere gemeenten dit (nog) niet doen.

hebben op kwaliteit van ondersteuning en/of van calamiteiten en incidenten. Over het
algemeen geldt dat grotere gemeenten een uitgebreidere toezichtfunctie hebben en

3.1.3

Diversiteit in de vormen van toezicht

dus ook vaker proactief toezicht uitvoeren ten opzichte van kleinere gemeenten.

Er zijn ook duidelijke verschillen tussen gemeenten in de uitgangspunten voor de

Een aantal geïnterviewde gemeenten geeft aan dat zij risicogestuurd werken. Dat

manier waarop het toezicht wordt uitgevoerd of de vormen van toezicht. Een

houdt in dat zij met name toezicht houden op het aanbod waar de meest kwetsbare

belangrijk onderscheid dat gemaakt kan worden is het onderscheid tussen reactief en

cliënten gebruik van maken, of waar grote kwaliteits- of financiële risico’s van

proactief toezicht, waar we in de vorige paragraaf al nader op zijn ingegaan.

toepassing zijn. Toezichthouders besteden in dergelijke gevallen de meeste aandacht
aan bepaalde typen zorgaanbieders, voor bepaalde categorieën (vaak kwetsbare)

Bij reactief toezicht wordt er vooral gereageerd op signalen, zoals meldingen van

cliënten, of op een bepaalde type leveringsvorm (zoals het persoonsgebonden

zorgaanbieders, van toegangsmedewerkers, contractmanagers of vanuit cliënten of

budget). Deze risico’s worden bepaald aan de hand van omzetcijfers, aantal cliënten,

(andere) inwoners, of er wordt gereageerd op calamiteiten die in de media aandacht

type aanbod, een analyse van veelvoorkomende signalen en meldingen of door

hebben gekregen. Een voorbeeld van reactief toezicht is het calamiteitentoezicht.

middel van (door het college) gedefinieerde thema’s.

10

En aanvullend ook de samenwerking met diverse ketenpartners, waaronder de

Belastingdienst, RIEC, IKZ, zorgkantoren en -verzekeraars en de politie.

13

Toezichthouders zijn niet de enige actoren binnen gemeenten die kwaliteitsbewaking

wordt bepaald of de kwaliteit van deze ondersteuning op orde is?

als opdracht hebben. Contractmanagers van gemeenten zien vaak primair toe op de
naleving van kwaliteitseisen (in contracten), in de (kwartaal)gesprekken die zij voeren

Gemeenten hebben hun kwaliteitseisen vastgelegd in de overeenkomsten met

met aanbieders. De gemeente is primair verantwoordelijk voor de kwaliteitsbewaking.

aanbieders. Daarnaast hanteren sommige regio’s kwaliteitskaders of gebruiken het

Vanuit een onafhankelijke rol kan de toezichthouder besluiten om wel of niet in actie

landelijke kwaliteitskader van de GGD. Ook heeft een aantal gemeenten hun visie op

te komen wanneer blijkt dat de kwaliteit van ondersteuning in het geding is. Naast

kwaliteit en toezicht daarop vastgelegd in bijvoorbeeld beleidsnotities, zoals de

contractmanagers zijn ook inkopers, beleidsmedewerkers en Wmo-consulenten bezig

gemeente Utrecht11. Aanvullend op deze bronnen zijn kwaliteitseisen vastgelegd in

met het borgen van kwaliteit. De wetgever laat gemeenten vrij in de wijze waarop

overeenkomsten met aanbieders. In figuur 4 hebben we de verschillende bronnen van

gemeenten werken aan het borgen en bewaken van kwaliteit van Wmo-

kwaliteitseisen weergegeven:

ondersteuning.
Overeenkomsten met aanbieders

3.2

Variatie in kaders voor (kwaliteits)toezicht
Overige bepaling met betrekking tot kwaliteitseisen,
zoals beleidsnotities

In deze paragraaf beschrijven we de kaders voor kwaliteitstoezicht. Waar we in
(landelijke of regionale) Toezichtskaders

hoofdstuk 2 zijn ingegaan op de wettelijke en beleidsmatige verankering van toezicht,
gaan we in deze paragraaf in op de variatie in de wijze waarop gemeenten in de

Wettelijke kwaliteitseisen: Wet maatschappelijke ondersteuning 2015

praktijk naar kwaliteit kijken en daar toezicht op houden. Onderaan de paragraaf gaan
Figuur 4. Bronnen van kwaliteitseisen

we daarbij kort in op rechtmatigheidstoezicht.

De vraag hoe gemeenten naar kwaliteit kijken hangt uiteraard samen met de vraag

3.2.1

Verschijningsvormen van kwaliteitsbepaling en -kaders

wat kwaliteit van zorg is of moet zijn. Omdat hier maatschappelijk en
wetenschappelijk verschillend naar gekeken wordt (in alle denkbare sectoren), is hier

De memorie van toelichting op de Wmo zegt dat het aan gemeenten zelf is om

ook een ruime mate van interpretatie en invulling in. De ruime mate van invulling staat

kwaliteitsbeleid te ontwikkelen en voorstellen te doen voor kwaliteitsstandaarden. In

de Wmo ook toe (zie hoofdstuk 2). Daarbij merken we op dat de minimale basis de

de praktijk bestaan er dus verschillende kaders, eisen, en dus ‘brillen’ om naar

kwaliteitseisen zijn zoals benoemd in figuur 2 in paragraaf 2.1. Gemeenten stellen

kwaliteit te kijken naast elkaar. Deels vullen deze elkaar in een gelaagdheid aan,

aanvullend hierop verschillende eisen aan hun gecontracteerde aanbieders. Om

deels overlappen deze. Daarbij wordt er op verschillende schaalgrootte en door

toezicht te houden op kwaliteit is het nodig dat gemeenten keuzes maken wat betreft

verschillende actoren toegezien op de naleving van deze kwaliteit. Op gemeentelijk

kwaliteitseisen, deze vaststellen en expliciet maken. Met andere woorden: welke

(of regionaal) niveau is het vaak de contractmanager die toeziet op het naleven van

minimale eisen stelt de gemeente aan aanbieders van Wmo-ondersteuning en hoe

kwaliteitseisen, terwijl de toezichthouder toezicht houdt op basis van een

11

https://www.utrecht.nl/fileadmin/uploads/documenten/bestuur-en-

organisatie/beleid/2019-04-wmo-kwaliteit-en-toezicht.pdf.

14

kwaliteitskader dat in een groter regionaal verband wordt toegepast. Pgb-aanbieders

Het is de taak van gemeenten om te toetsen of aanbieders (of inwoners) rechtmatig

vormen hier in veel gemeenten een uitzondering op: zij hebben immers geen contract

handelen. In de praktijk is er, net als bij kwaliteitstoezicht, een verschil tussen hoe

met de gemeente, maar met de inwoner. Daardoor kan het voorkomen dat de schakel

gemeenten dit rechtmatigheidstoezicht hebben ingericht en in welke mate zij hier

van de contractmanager bij het toezien op de kwaliteit van ondersteuning en zorg bij

actief toezicht op houden en handhaven. Dat blijkt uit de eerder genoemde evaluatie

pgb-aanbod ontbreekt.

van het ondersteuningsprogramma toezicht en handhaving van VNG Naleving.

Wanneer we kijken naar hoe vaak de verschillende verschijningsvormen van

3.3

Toezicht op meest kwetsbare vormen van Wmo-ondersteuning

vastleggen van kwaliteits(eisen) voorkomen, dan valt op dan een klein deel van de
gemeenten in regionaal verband een toezichtkader heeft vastgesteld, dat veel

De ondersteuning op grond van de Wmo is onder te verdelen in een aantal

gemeenten toezicht houden op basis van landelijke geldende richtlijnen en dat bij een

categorieën: ambulante (groeps)begeleiding, hulp bij het huishouden, hulpmiddelen,

deel van de gemeenten dit niet duidelijk is. Veel gemeenten zijn hier nog zoekende in,

woningaanpassingen en een overige categorie zoals de uitgifte van

waarbij zij regelmatig gebruikmaken van bestaande kennis vanuit de VNG, andere

gehandicaptenparkeerkaarten. Daarnaast is er nog een categorie ondersteuning voor

gemeenten, de IGJ of de GGD. Alle gemeenten hebben overeenkomsten met

kwetsbare groepen: beschermd wonen, maatschappelijke opvang en vrouwenopvang.

aanbieders en daar dus ook kwaliteitseisen in opgenomen. Er zijn gemeenten die dit

Een belangrijk verschil met andere vormen van Wmo-ondersteuning is dat er hierbij

heel uitgebreid hebben vastgelegd, waar andere gemeenten alleen op hoofdlijnen

sprake is van een verblijfscomponent en dat inwoners dus ook wonen op de locatie.

eisen hebben vastgelegd.

Ook is de doelgroep voor deze voorzieningen kwetsbaar. Het gaat namelijk om
mensen in een kwetsbare woon-, sociale of zorgpositie. Denk aan verslaafden,

3.2.2

Rechtmatigheidstoezicht

(dreigend) daklozen of vrouwen die te maken hebben met geweld in
afhankelijkheidsrelaties. Een ander verschil met overige vormen van Wmo-

Voor rechtmatigheidstoezicht zijn toezichtkaders iets minder relevant dan bij

ondersteuning is dat er bij deze categorie binnen de Wmo vaak sprake is van een

kwaliteitstoezicht. Immers, onrechtmatig handelen is een kwestie van wel of niet

subsidieregeling. Dat kan bijvoorbeeld het geval zijn bij de nachtopvang, als

rechtmatig handelen. Wel kan een toezicht- of handhavingskader voor rechtmatigheid

algemene voorziening. In een dergelijk geval is er geen sprake van

helpen bij het maken van keuzes en de balans houden tussen de menselijke maat en

maatwerkvoorziening maar een subsidie, en is er dus geen inkooprelatie met de

rechtvaardigheid. Onder onrechtmatig handelen verstaan we:

gemeente en dus geen directe link met de toezichthouderstaak van de gemeente. Dat
wil overigens niet per definitie zeggen dat de gemeente geen toezicht houdt in zo’n

Handelingen die in strijd zijn met wet- en regelgeving. Het gaat hierbij om

situatie; enkel de formele rol kan ontbreken.

ondersteuning/hulp die onrechtmatig in rekening wordt gebracht, omdat de declaratie
niet overeenkomt met de (mate van) geleverde ondersteuning/hulp of omdat de

Het VNG-programma Opvang en Bescherming ontwikkelde basiskwaliteitseisen en de

ondersteuning/hulp onterecht wordt gedeclareerd.

kwaliteitseisen voor de voorzieningen maatschappelijke - en vrouwenopvang en
beschermd wonen. Gemeenten hebben, vaak aan de hand van deze
basiskwaliteitseisen, aparte kwaliteitseisen bepaald voor deze vormen van

Figuur 5. Definitie onrechtmatigheid

ondersteuning. Ook is er bij gemeenten regelmatig specifieke aandacht binnen het

15

toezicht voor beschermd wonen en maatschappelijke opvang, als gevolg van de
kwetsbaarheid van deze ondersteuningsvormen, maar ook omdat er relatief grote
budgetten mee gemoeid zijn. Omdat deze vormen van Wmo-ondersteuning via de
constructie van (43) centrumgemeenten georganiseerd en bekostigd worden, ligt bij
de centrumgemeente de taak om hier toezicht op te houden. Daarbij merken we op
dat, ondanks dit construct, iedere individuele gemeente juridisch verantwoordelijk is
voor deze vormen van ondersteuning. Op termijn zullen deze vormen van Wmoondersteuning ‘doordecentraliseren’, wat betekent dat individuele gemeenten ook
budgettair verantwoordelijk worden. De doordecentralisatie begint in eerste instantie
bij beschermd wonen. Uit eerder onderzoek weten we dat alle gemeenten in ieder
geval op korte termijn voornemens zijn om beschermd wonen in regionaal verband te
blijven inkopen.

Zoals aangegeven maakt met name de verblijfscomponent en de kwetsbaarheid van
de doelgroep deze vormen van Wmo-ondersteuning anders dan de overige
categorieën. Beide aspecten maken dat toezicht op de kwaliteit hierbij extra relevant
is. Ook zorgt het voor wat betreft handhaving voor uitdaging bij gemeenten. Het is
immers een stuk complexer om een beschermd wonen locatie te sluiten dan
bijvoorbeeld een contract te ontbinden met een hulp bij huishoudenaanbieder.
Inwoners wonen immers op locatie en kunnen, gezien de schaarste in aanbod, niet
eenvoudig overgeplaatst worden.

16

4 Knelpunten in de uitvoering van Wmo-toezicht
In dit hoofdstuk brengen we op basis van de documentstudie en interviews met Wmo-

De middelen en capaciteit die worden vrijgemaakt voor Wmo-toezicht is met alle

toezichthouders de knelpunten die zich in de praktijk voordoen in kaart.

ruimte die de wet laat afhankelijk van de aandacht en prioriteit die er binnen een

We bespreken de knelpunten aan de hand van een viertal thema’s. We kwamen

gemeente aan het onderwerp wordt gegeven (hier gaan wij onder 4.2 verder op in).

knelpunten tegen die relateren aan het wettelijk kader, de positie die toezichthouders
hebben binnen de gemeenten, onafhankelijkheid en het thema kennis en netwerk.

De wet biedt daarnaast ook weinig handvatten in de uitvoering van het toezicht. Het is
ook aan gemeenten om zelf de uitvoering vorm te geven. Voor beginnende

4.1

Wettelijk kader

toezichthouders, waarvan enkele alleen het toezicht opzetten, wordt dit als een grote
uitdaging gezien ondanks dat de VNG en IGJ veel informatie en

4.1.1

Het wettelijk kader geeft beperkt handvatten voor het organiseren en uitvoeren van

ondersteuningsmogelijkheden over en voor (het uitvoeren van) toezicht beschikbaar

professioneel toezicht

hebben. In veel gemeenten is na de decentralisatie wel een verordening tot stand
gekomen voor de uitvoering van het Wmo-toezicht, maar ontbreekt het nog aan

Uit de gevoerde gesprekken en de literatuur komt een aantal knelpunten naar voren

integraal (kwaliteit en rechtmatigheid) en (in de gemeentelijke kwaliteitsbeleidscyclus)

die hun basis hebben in het wettelijk kader voor Wmo-toezicht. Het wettelijk kader

ingebed toezichtbeleid13. Iets waar gemeenten in geval van professioneel toezicht wel

bevat een beperkt aantal voorwaarden voor het organiseren van het toezicht. Het

invulling aan zouden kunnen geven.

staat gemeenten grotendeels vrij om het toezicht in te richten naar eigen interpretatie,
zolang er maar een toezichthouder wordt aangesteld. Echter, diverse geïnterviewde

4.1.2

Reikwijdte toezicht op Wmo sluit niet altijd aan bij de zorgpraktijk

toezichthouders geven wel aan dat zij onvoldoende toekomen aan een volledig
professionele uitvoering12 van het toezicht zolang zij als enige medewerker

Naast de vereisten vanuit het wettelijk kader wat betreft het organiseren en uitvoeren

verantwoordelijk zijn voor het toezicht (soms op kwaliteit én rechtmatigheid) in een

van het toezicht, ervaren sommige toezichthouders ook andere knelpunten

gemeente of zelfs een regio. Zij geven aan dat het wettelijk kader een te beperkt

gerelateerd aan de wettelijke reikwijdte van hun taak. De afbakening van het Wmo-

handvat biedt om het toezicht professioneel te organiseren, terwijl de gemeente wel

domein is hier een van, en in het bijzonder de scheiding tussen het Wmo-domein en

gewoon voldoet aan de eisen die de wet voorschrijft.

het jeugddomein of de (langdurige) zorg. Veel aanbieders van Wmo-diensten bieden
een breed palet van zorgtrajecten aan voor verschillende doelgroepen, waaronder
doelgroepen die vallen onder de Jeugdwet of de Wlz. Dit kan er in de praktijk toe
leiden dat bepaalde informatie van een aanbieder niet gedeeld mag worden met

12

In hoofdstuk 5 reflecteren we op de vraag wat goed (of professioneel) toezicht is.

13

Significant Public (2020), Evaluatie ondersteuningsprogramma toezicht en

handhaving VNG Naleving.

17

Wmo-toezichthouders in het kader van een onderzoek, omdat het in dat specifieke

oorzaken samenhangen. Het kan voorkomen dat gemeenten nog maar kort actief

geval geen Wmo-cliënt betreft. Dit kan de voortgang van een onderzoek vertragen of

onderzoek doen op het vlak van kwaliteitstoezicht en nog een bepaalde

verhinderen, omdat die informatie wel gewenst is voor het onderzoek. Daarnaast kan

handelingsverlegenheid kennen om te handhaven (daardoor ontbreekt ervaring en

het voor aanbieders verwarrend zijn dat zij met meerdere toezichthouders (vanuit

een precedentwerking). Daarnaast is er nog onvoldoende protocollering van

verschillende wettelijke domeinen) met verschillende kwaliteitseisen en verplichtingen

onderzoeksrapporten, waardoor het lastig kan blijken om voldoende bewijslast te

(zoals meldcodes) te maken hebben. Van toezichthouders horen we bijvoorbeeld

leveren in een rechtszaak.

terug dat aanbieders aangeven recent al gesproken te hebben met ‘de
toezichthouder’ of dat zij niet goed begrijpen wat de rol van de gemeentelijk

4.2

Inrichting, aandacht en urgentie binnen de gemeente

toezichthouder is ten opzichte van bijvoorbeeld de NZa of de IGJ. Ook kan het zijn dat
een aanbieder op hetzelfde moment te maken krijgt met meerdere Wmo-

De verschillende manieren van het inrichten van de toezichtfunctie binnen gemeenten

toezichthouders uit verschillende gemeenten.

heeft gevolgen voor hoe het toezicht in de praktijk werkt en zodoende voor de
knelpunten die toezichthouders tegenkomen. We gaan in deze paragraaf dan ook nog

4.1.3

Handhaving komt soms nog moeilijk van de grond

specifieker in op enkele knelpunten die zich voordoen, die relateren aan de manier
waarop het toezicht in een gemeente is ingericht. De inrichting van de toezichtfunctie

Wmo-toezichthouders ervaren in sommige gevallen knelpunten op het gebied van

in gemeenten hangt sterk samen met de aandacht die er voor het onderwerp is en het

handhaving. Niet in iedere gemeente vindt daadwerkelijk handhaving plaats op basis

gevoel van urgentie dat daarbij al dan niet aanwezig is.

van de adviezen van de toezichthouder. Daar waar dat wel gebeurt is het voor
toezichthouders soms onduidelijk op basis van welke afwegingen de gemeente een
maatregel toepast. Toezichthouders en andere respondenten geven aan dat adviezen

4.2.1

Toezichthouders ervaren een gebrek aan capaciteit voor het uitvoeren van
(professioneel) toezicht

van de toezichthouder niet direct een-op-een opgevolgd hoeven te worden, maar dat
het wel transparant moet zijn of de gemeenten de adviezen opvolgen en waarom hier

Het voornaamste knelpunt in de gesprekken met toezichthouders, is het feit dat zij

eventueel vanaf geweken wordt. Deze werkwijze is niet bij iedere gemeente

zelf een gebrek aan capaciteit ervaren voor het uitvoeren van (professioneel) toezicht.

aanwezig.

Vaak is de uitgesproken wens meer uren voor henzelf of een of twee extra collega’s.
Opvallend is dat deze behoefte ook speelt in de gemeenten waar het toezicht al

Een ander knelpunt op het gebied van handhaving is dat het (juridische)

verder gevorderd lijkt te zijn. Met andere woorden: een toezichthouder binnen een

instrumentarium soms als beperkt wordt ervaren. Bijvoorbeeld omdat het lastig blijkt

gemeente met een toezichtfunctie in ontwikkeling wil graag een bezetting van twee fte

om aanbieders te weigeren bij contractering (vaak genoemd in combinatie met open-

in plaats van één, en een toezichthouder bij een gemeente met een verder

house contractering) of om geld terug te vorderen van aanbieders die niet aan

ontwikkelde toezichtfunctie wil graag tien fte in plaats van acht fte. Deze behoefte

kwaliteitseisen voldoen of waar sprake is van onrechtmatig handelen (vaak genoemd

heeft uiteraard ook te maken met de schaal van de gemeente of regio. Aan de vraag

bij pgb-zorg). We horen terug dat het juridisch ingewikkeld is om aan te tonen dat er

om meer capaciteit wordt in veel gevallen niet door management en bestuur voldaan

sprake is van onrechtmatigheid of ondermaatse kwaliteit van dienstverlening. Het

en de meeste toezichthouders verwachten ook niet dat dit snel zal veranderen. Van

ervaren tekortkomende instrumentarium om te handhaven kan met meerdere

toezichthouders horen we terug dat bestuur en management de middelen simpelweg

18

niet hebben of heel expliciet willen inzien wat de businesscase is voor het

slokt dit direct alle beschikbare tijd van de toezichthouder in kwestie op. De beperkte

intensiveren van toezicht capaciteit.

tijd die toezichthouders hebben heeft ook zijn weerslag op de professionalisering van
het toezicht. Hier gaan wij in de volgende paragraaf verder op in.

Veel toezichthouders geven aan dat de oorzaak hiervan ligt bij een matig gevoel van
urgentie in de gemeente voor het goed inrichten van het Wmo-toezicht. Er heerst bij

4.2.2

Tijd en aandacht voor ontwikkeling van kaders en beleid ontbreekt vaak

sommige gemeenten nog sterk de overtuiging dat ondermaatse kwaliteit of
misstanden in de Wmo niet of nauwelijks voorkomen. Ze vertrouwen er daarmee

Naast het doen van onderzoeken en rapporteren, komt bij veel gemeenten de

impliciet of expliciet op dat de kwaliteit van ondersteuning voor hun inwoners van een

ontwikkeling van beleid bij de toezichthouders terecht. Toezichthouders nemen

bepaalde basiskwaliteit is. Toezichthouders geven echter aan dat wanneer zij

geregeld hierin zelf het voortouw. In veel gemeenten is ook (nog) geen

beginnen met onderzoek (proactief of op basis van signalen) er regelmatig iets

beleidsmedewerker aangewezen voor het Wmo-toezicht. Ook dit heeft te maken met

gevonden wordt. Toezichthouders beschrijven deze tendens als ‘wat niet weet, wat

het gebrek aan aandacht of prioriteit voor het onderwerp van Wmo-toezicht binnen

niet deert’, of als ‘een donkere tunnel’. Kortom, de opvatting leeft in een aantal

gemeenten.

gemeenten dat als er geen toezicht wordt gehouden, er ook geen misstanden worden
gezien en het idee ontstaat dat er geen toezicht nodig is. Deze (on)bewuste dynamiek

Omdat veel toezichthouders aangeven (te) weinig tijd te hebben, gaat logischerwijs

duidt op een vicieuze cirkel die volgens toezichthouders, in een context van een

aandacht voor de ontwikkeling van beleid ten koste van onderzoeken en andersom.

drukke agenda met andere prioriteiten voor het gemeentelijk bestuur, lastig te

Sommige toezichthouders geven dan ook aan dat kaders voor toezicht gaandeweg

doorbreken is. Daarbij valt het op dat een aantal toezichthouders aangeeft zich

ontstaan zijn of dat deze er eigenlijk nog niet zijn. Hier is wel behoefte aan, omdat het

zorgen te maken over het achterblijvende aantal (calamiteiten)meldingen. In sommige

duidelijkheid schept richting aanbieders, binnen de gemeente zelf, in het werk van de

regio’s komen niet of nauwelijks calamiteitenmeldingen binnen van aanbieders, terwijl

toezichthouder en ook richting de inwoner.

aanbieders wettelijk wel de verplichting hebben een melding te doen. Een realiteit die
lastig te verenigen is met cijfers van andere sectoren. Bovendien geven deze

Wanneer we gemeenten en toezichthouders vragen naar het achterblijven van de

toezichthouders aan dat in een periode van de coronacrisis, waarin er veel druk kwam

(beleidsmatige) ontwikkeling van de toezichtfunctie, geven zij aan dat gemeenten

te staan op aanbieders, zij juist meer calamiteitenmeldingen hadden verwacht. Deze

vaak het gevoel hebben zelf het wiel uit te moeten vinden, ondanks de hoeveelheid

toezichthouders kennen de exacte redenen van het uitblijven van meldingen en

kennis en ondersteuning die beschikbaar is vanuit bijvoorbeeld de GGD GHOR

signalen niet, maar hebben daar dus wel een ongerust gevoel bij. In gemeenten waar

Nederland, de VNG en de IGJ. De uitdagingen waar beleidsmakers tegenaan lopen

wordt geïnvesteerd in het informeren van aanbieders, bijvoorbeeld over meldplicht,

zijn de vertaling van toezicht naar de lokale situatie en de integratie met gemeentelijk

blijkt vaak dat aanbieders de meldplicht en -procedure binnen de Wmo niet altijd

beleid en uitvoering en het gebrek aan capaciteit om het beleid door te ontwikkelen.

kennen.

Dit laatste heeft als gevolg dat de beleidsontwikkeling meer dan eens een taak wordt
van de toezichthouder. Los van de beperkte tijd die de toezichthouder heeft voor deze

Met name in de gevallen waar een toezichthouder alleen wordt ingezet, ervaren zij

taak, is het de vraag of het wenselijk is om deze beleidsmatige taak bij de

zelf onvoldoende capaciteit voor goed toezicht. Wanneer er bijvoorbeeld een urgente

toezichthouder te beleggen.

melding wordt gedaan, of als er één intensiever onderzoek gedaan moet worden,

19

4.2.3

Een duidelijk proces voor opvolging (handhaving) van advies ontbreekt vaak

Onafhankelijkheid kent verschillende facetten. Onafhankelijkheid kan relateren aan de
keuzes die gemaakt worden bij het wel of niet opvolgen van meldingen en signalen .

Een aantal toezichthouders geeft aan dat er nog geen duidelijk proces is ingericht

Daarnaast is de wijze waarop opvolging wordt gegeven aan onderzoek (handhaving)

waarmee gevolg gegeven wordt aan bevindingen of adviezen van toezichthouders

bepalend voor onafhankelijk handelen. Onafhankelijkheid kan daarnaast ook slaan op

(zoals ook omschreven onder 4.1.3 over handhaving). In sommige gemeenten is er

de perceptie die aanbieders of cliënten hebben van toezichthouders en of zij het idee

wel een duidelijke route vastgelegd naar de gemeenteraad en/of het college voor een

hebben dat die los gezien kunnen worden van de (relatie met de) gemeente. We

besluit, of worden bevindingen besproken in tafels waar beleid, contractmanagement

bespreken enkele knelpunten die zich kunnen voordoen, gerelateerd aan deze

en toezicht samenkomen. In andere gevallen is het voor toezichthouders nog

aspecten van onafhankelijkheid.

onduidelijk wat er precies met hun onderzoeksrapporten wordt gedaan. Deze worden
bijvoorbeeld gedeeld met een afdelingshoofd, met een directeur of simpelweg
opgeslagen op een gemeenschappelijke locatie. Uiteindelijk beslist een gemeente

4.3.2

Onafhankelijkheid van toezichthouders in dienst van de gemeente is sterk afhankelijk
van hun positie en werkwijze

over haar handhavingsmaatregelen (of een andere vorm van opvolging) richting een
aanbieder op basis van de bevindingen van de toezichthouder. Een duidelijk proces

Een deel van de gesproken toezichthouders is in dienst van de gemeente. Zij kunnen

voor opvolging (al dan niet in de vorm van handhaving) onderstreept het belang van

vallen onder verschillende directies, bijvoorbeeld Wmo, sociaal domein of een

transparantie, bijvoorbeeld in de vorm van openbaarmaking van rapporten (zie ook

specifiekere afdeling gericht op toezicht of kwaliteit. Hiermee maken deze

paragraaf 3.1.2).

toezichthouders deel uit van de gemeente waarvoor zij onafhankelijk toezicht houden.
Sommige toezichthouders ervaren hierdoor knelpunten. Zo worden voorbeelden

4.3

Onafhankelijkheid

genoemd van wethouders die naar aanleiding van de actualiteit druk uitoefenen om
een bepaald onderzoek wel of niet te doen. Daarbij lijkt niet altijd helder te zijn op

4.3.1

Onafhankelijkheid van het toezicht is niet altijd geborgd

basis van welke objectieve criteria en onafhankelijke positie van de toezichthouder
uiteindelijk besloten wordt of een onderzoek wel of niet gestart wordt. Het

De onafhankelijkheid van toezichthouders wordt, zoals we eerder in paragraaf 3.1.2

kennisniveau over Wmo-toezicht bij gemeenten is echter in sommige gevallen nog vrij

beschreven, gezien als een belangrijk principe voor het goed kunnen uitvoeren van

laag, wat er in één voorbeeld toe leidde dat er verzocht werd om onderzoek te doen

toezicht en kan een knelpunt vormen voor toezicht wanneer het daaraan ontbreekt.

naar een zaak waartoe het Wmo-toezicht niet bevoegd was. Toezichthouders hebben

Onafhankelijkheid is niet voor niets een van de zes principes uit de rijksbrede visie op

in sommige gemeenten ook een eigen afwegingskader gemaakt om te beslissen

professioneel toezicht. Uit de interviews en het IGJ-rapport van 201814 komt naar

wanneer zij wel of geen onderzoek doen. Toezichthouders moeten naar eigen zeggen

voren dat de onafhankelijkheid van toezichthouders niet altijd goed is vastgelegd. Het

in een dergelijke situatie zelf een onafhankelijke positie innemen om hun

kan toezichthouders daarbij helpen als zij kunnen teruggrijpen op een document of

onafhankelijke positie te borgen en werkwijze te handhaven. De ene toezichthouder

een bepaling waarin hun onafhankelijke positie wordt benadrukt, mocht deze onder

gaat dit beter af dan de andere. Het kunnen verwijzen naar een afwegingskader kan

druk komen te staan.

hierin behulpzaam zijn.

14

https://www.igj.nl/actueel/nieuws/2020/12/08/verbetering-wmo-toezicht-hard-nodig.

20

Ook wordt er meermaals genoemd dat er binnen gemeenten een zekere

toezichthouders om inhoudelijk te prioriteren. Wanneer er in goed overleg wordt

terughoudendheid kan zijn voor het toezicht en dat er veel nadruk wordt gelegd op het

besloten over de inzet van de GGD-toezichthouders hoeft dit geen knelpunt te zijn.

goed onderhouden van de relatie met Wmo-aanbieders. Toezicht wordt nog al eens

De toezichthouders van de GGD uit het bovengenoemde voorbeeld geven aan dat dit

gezien als een kostenpost en onnodige juridisering van de relatie met aanbieders.

wel het geval is, maar dat zij toch graag meer zelf zouden beslissen over hun focus

Toezichthouders geven aan dat er nog weinig wordt ingezien dat (kwaliteits- en

en inzet.

rechtmatigheids) toezicht op de lange termijn ook kwalitatieve en financiële voordelen
kan hebben (bijvoorbeeld door de aanpak van fraude of het terugvorderen van

Tot slot kan een sterk onafhankelijk, en vaak regionaal, opererende GGD-

zorggelden). Vanuit kwaliteit kan toezicht bovendien input leveren om de

toezichthouder als gevolg hebben dat de toezichthouder beperkt aansluit op

kwaliteitsbeleidscyclus van een gemeente te verbeteren. Immers onderzoek kan

aanpalende gemeentelijke processen met betrekking tot kwaliteitsbewaking. Denk

leiden tot nieuwe bevindingen, aanpassing van beleid en bijvoorbeeld de

aan inkoopprocedures of de kwartaalgesprekken die contractmanagers houden. Dit

indicatiestelling van nieuwe arrangementen. En misschien nog wel belangrijker dan

hoeft niet per definitie een obstakel te zijn voor de functie die toezicht heeft voor

dat: toezicht draagt bij aan het garanderen van een basiskwaliteit in de ondersteuning

kwaliteitsverbetering in brede zin, maar kan voor gemeenten een aanleiding zijn om

en zorg voor inwoners. Dat bestuurders en beleidsbepalers deze opbrengsten van

niet voor deze constructie te kiezen.

toezicht niet lijken in te zien, kan toezichthouders frustreren.
4.4
4.3.3

Professionaliteit, kennis(deling) en netwerk

De manier van opdrachtverstrekking aan de GGD is bepalend voor de
onafhankelijkheid van de GGD-toezichthouder

4.4.1

Het kennisniveau op het gebied van toezicht is binnen veel gemeenten nog beperkt

Zoals in hoofdstuk 3 aangegeven, beleggen relatief veel gemeenten (een deel van

Toezichthouden op een complex domein als de Wmo vraagt om een zekere

het) Wmo-toezicht op kwaliteit bij de GGD. De GGD staat meer op afstand van de

professionaliteit. De Wmo is namelijk een divers domein, met veel zorg- en

gemeente dan een toezichthouder die binnen het gemeentelijk apparaat is

ondersteuningsvormen, veel ketenpartners en aanpalende beleidsgebieden (denk

gepositioneerd, en kan daarom soms iets makkelijker een onafhankelijke positie

bijvoorbeeld aan de Jeugdwet, de Zorgverzekeringswet en de Participatiewet). Bij het

innemen. De manier waarop de GGD gefinancierd wordt, of de opdracht tot

inrichten van de toezichtfunctie binnen gemeenten, zeker wanneer de gemeente dit

onderzoek krijgt, kan wel een effect hebben op de manier waarin toezichthouders hun

intern doet, is niet altijd aandacht voor het op peil brengen en houden van het juiste

werk uitvoeren. Bij sommige gemeenten wordt het toezicht door de GGD gefinancierd

kennisniveau met betrekking tot de Wmo en het toezicht daarop. Toezichthouders

op basis van het aantal onderzoeken. Andere GGD’en worden gecontracteerd voor

worden veelal aangetrokken vanuit de zorg of het sociaal domein en worden soms

een bepaald aantal fte. Bij de eerste vorm van financiering kan de gemeente sturen in

gevraagd het hele toezicht in te richten. Zoals eerder genoemd wordt meermaals

de keuzes die gemaakt worden voor het toezicht (wanneer kan en mag er onderzoek

gesproken van toezichthouders die opnieuw het wiel aan het uitvinden zijn. Daarbij

gedaan worden?). In één interview kwam bijvoorbeeld naar voren dat er een jaar- of

speelt dat er nog weinig opleidingen beschikbaar zijn die gericht zijn op zowel de

tweejarenplan gemaakt wordt waarmee een bepaald aantal onderzoeken gefinancierd

Wmo én het houden van toezicht. Met name de VNG doet door middel van haar

wordt en/of een aantal thema’s als aandachtsgebied vastgesteld wordt. Dit laat

ondersteuningsprogramma wel aan kennisdeling op dit vlak. Maar ook wanneer

minder ruimte voor incidentele onderzoeken op basis van signalen en voor de

21

toezichthouders wel de training van de VNG hebben gevolgd kan het vervolgens

4.4.2

Samenhang tussen kwaliteit en rechtmatigheidstoezicht ontbreekt binnen veel

moeilijk zijn om in een gemeente uit het niets het toezicht op te bouwen.

gemeenten

Een aantal factoren speelt hierin mee. Zoals eerder kort genoemd, is het

Zoals omschreven in hoofdstuk 3, zijn er in toenemende mate gemeenten waar het

kennisniveau binnen gemeenten over Wmo-toezicht vaak nog laag. Toezichthouders

toezicht op rechtmatigheid en kwaliteit samen is georganiseerd. Maar er zijn ook veel

moeten zodoende zelf hard lobbyen binnen hun gemeente om aandacht te vragen

gemeenten waar de GGD toezicht houdt op kwaliteit en de gemeente toezichthouders

voor hun rol en voor het inrichten van bepaalde randvoorwaarden voor het houden

voor rechtmatigheid in dienst heeft. Deze teams staan dus organisatorisch op grotere

van toezicht. Hierbij valt te denken aan de eerder genoemde beleidskaders,

afstand van elkaar. Goede informatiedeling en samenwerking is dan van groot

toezichtkaders of afwegingskaders voor het doen van onderzoek of opvolgen van

belang, wil men de beide aspecten alsnog in samenhang kunnen bezien. Met name in

adviezen (handhavingsmaatregelen).

regio’s waar gewerkt wordt met bijvoorbeeld regionaal toezicht op kwaliteit en er
verder per individuele gemeente toezichthouders in dienst zijn, kan dit een uitdaging

Bij de professionalisering van de functie van toezichthouder hoort volgens sommige

zijn. Wanneer er enkel toezicht op kwaliteit (in het minimale geval enkel op

respondenten ook een minimale inschaling en opleidingsniveau. Wanneer we de

calamiteiten) wordt gehouden vindt er uiteraard sowieso geen onderlinge versterking

gemiddelde salarisschalen (zoals benoemd in dit onderzoek) vergelijken tussen

plaats.

toezichthouders van de IGJ en binnen de Wmo, dan zit hier een behoorlijk verschil in,
ten nadele van de Wmo-toezichthouder. Daarbij dient wel de kanttekening gemaakt te
worden dat de taken en verantwoordelijkheden van de IGJ-inspecteurs anders zijn

4.4.3

Er is steeds meer sprake van regionale en landelijke kennis- en informatiedeling,
maar niet altijd is duidelijk welke informatie mag worden gedeeld

dan die van Wmo-toezichthouders.
Wat toezichthouders erg helpt in het opzetten van de toezichtfunctie in hun gemeente,
Van respondenten horen we terug dat er wat betreft kennisniveau een groot verschil

is kennisdeling met andere gemeenten of regio’s of toegang tot landelijke kennis of

is tussen toezichthouders of beleidsmedewerkers van kleinere en grotere gemeenten.

expertise. Zo bestaat er een forum van de VNG waarop landelijk informatie en

Bij grote gemeenten is het kennisniveau op toezichtgebied hoger dan bij kleinere

voorbeelden op gedeeld worden. Ook bestaan er regionale overleggen waar

gemeenten. De oorzaak hiervan is dat de (beleids)capaciteit bij kleine gemeenten

toezichthouders bijeenkomen om kennis te delen en is er het Wmo-toezichthouder-

vaak te beperkt is om te investeren in het toezicht. Toezicht is daarom bij kleinere

netwerk van de GGD. Het forum van de VNG en het netwerk van de GGD is open

gemeenten vaak als deeltaak onderdeel van een grotere portefeuille. Bij grotere

voor toezichthouders van zowel de GGD als in dienst van gemeenten. Er wordt

gemeenten zijn er daarentegen vaak een of meerdere ambtenaren die toezicht als

hiernaast ook een-op-een gebeld met toezichthouders uit andere gemeenten om

centraal aandachtsgebied hebben. Ook kan het kennisniveau tussen toezichthouders

advies te vragen of te sparren over een casus. Wanneer toezichthouders minder goed

van gemeenten en de GGD verschillen; zo hebben GGD-toezichthouders vaak ook

toegang hebben tot dergelijke netwerken is dit voor hen dan ook een knelpunt. Ook

kennis en ervaring uit bijvoorbeeld het kinderopvangdomein en geldt dit voor

wordt genoemd dat het lastig kan zijn wanneer een gemeente in een regio nog geen

gemeentelijke toezichthouders voor de Participatiewet.

toezicht heeft georganiseerd. Als er ernstige bevindingen zijn over een regionale
aanbieder kan het moeilijk zijn om dit dan op de juiste plek binnen een buurgemeente
te adresseren.

22

In het uitwisselen van informatie in de bovengenoemde situaties bestaat nog enige

thematiek en werkt daarin sociaal domein breed. Zij kunnen ook

onduidelijkheid over wat er aan informatie gedeeld mag worden. Omdat aanbieders

calamiteitenonderzoek doen in situaties waar multiproblematiek speelt en dus

vaak in meerdere gemeenten werken kan het veel voordelen hebben om informatie

meerdere instanties betrokken zijn. TSD heeft goede ervaringen wat betreft de

over onderzoeken te delen met andere toezichthouders. Toezichthouders spreken de

samenwerking met lokale toezichthouders wanneer zij hen daarvoor benaderen. Ook

behoefte uit aan duidelijkheid over hoever zij hierin mogen gaan. Er is sprake van

vanuit de TSD worden de grote verschillen in inrichting en uitvoering, alsook het

huiverigheid ten aanzien van het delen van informatie binnen gemeenten, wat het

kennisniveau van het Wmo-toezicht onderschreven.

moeilijk kan maken hiervoor toestemming te krijgen en een belemmering kan zijn voor
een effectieve samenwerking. Informatie blijft nog altijd erg versnipperd.

Toezichthouders noemen het Informatieknooppunt zorgfraude (IKZ) een nuttige bron
van informatie voor rechtmatigheidsonderzoek, met name voor informatie over
aanbieders en hun netwerk. In één interview kwam naar voren dat het IKZ ook
deelneemt aan een regionaal overleg met (gemeentelijke) toezichthouders en de
GGD. Ook de informatiedeling met de IKZ moet worden ingeregeld, maar
toezichthouders geven aan dat dit geen knelpunt vormt als de gemeente hiertoe
bereid is. Het functioneren van het IKZ hangt wel sterk af van de bereidheid om
meldingen bij dit knooppunt aan te geven, een bereidheid die niet altijd aanwezig is bij
gebruikers, zo geven respondenten aan.

4.4.4

Samenwerking met andere partijen wordt niet in alle gemeenten gevonden

De samenwerking met andere partijen dan toezichthouders kan bijdragen aan
succesvol onderzoek, of in enkele gevallen ervaren worden als knelpunt. Zo horen we
van een wethouder terug dat toezichthouders binnen andere wettelijke kaders (maar
wel met betrekking tot dezelfde aanbieders) andere toezichtkaders hanteren. Het
gevolg daarvan is dat ondermaats presterende aanbieders geweerd worden uit de
Wmo, maar vervolgens binnen dezelfde gemeente toch weer zorg gaan leveren
binnen een ander wettelijk domein. Een belemmering daarbij is dat
gegevensuitwisseling met andere toezichthouders niet eenvoudig is.

Er wordt ook samengewerkt met Toezicht Sociaal Domein (TSD), met name in
thematische onderzoeken. TSD voert onderzoeken uit naar doelgroepen of bepaalde

23

5 Beschouwing op (goed) toezicht
‘het toezicht’ aan moet voldoen. De Wmo geeft in de basis veel beleidsruimte aan
Voordat we de verschillende toekomstscenario’s schetsen, geven we eerst een

gemeenten om de maatschappelijke ondersteuning afgestemd op lokale situaties,

beschouwing op de eerdere hoofdstukken uit deze rapportage. Een rode draad in de

beleidskeuzes, wensen en prioriteiten in te vullen. Binnen het wettelijk kader bepalen

bevindingen is namelijk dat er verschillen zijn in hoe Wmo-toezicht in de praktijk is

raad en college wat de uitgangspunten zijn voor het invullen van het toezicht. Dat past

vormgegeven en dat (mede afhankelijk van hoe het Wmo-toezicht is georganiseerd)

ook bij een belangrijk uitgangspunt van de wet: dichtbij de inwoner ondersteuning

er verschillende knelpunten worden ervaren. Hoe moeten we dit nu duiden en wat

bieden en participatie en zelfredzaamheid stimuleren en vergroten. Wat betreft

betekent dit voor de verschillende mogelijke toekomstscenario’s? We baseren ons

toezicht geeft de Wmo alleen op een hoog abstractieniveau richting (zie hoofdstuk 2)

daarbij op de documentenstudie en verschillende interviews met

op het gebied van toezicht; wat leidt tot verschillen tussen gemeenten in

beleidsmedewerkers, toezichthouders, aanbieders, wethouders en

urgentiebesef, rol- en taakopvatting. Dan is een logisch gevolg dat er veel verschillen

vertegenwoordigers van betrokken partijen zoals de IGJ, TSD, GGD-GHOR, VNG en

zijn in hoe gemeenten invulling geven aan de uitvoering van Wmo-toezicht. Immers:

VWS. In dit hoofdstukken beschrijven we:

gemeenten voldoen aan hun wettelijke verplichting en vanuit de gedachte dat

a.

De verschillende brillen om naar Wmo-toezicht te kijken;

beleidsruimte een belangrijke randvoorwaarde is, zijn de uitvoeringsverschillen als

b.

De professionele standaard van toezicht en de huidige praktijk en

gevolg daarvan ook een logisch gevolg.

c.

Wat dat betekent voor de toekomstscenario’s.
Tegelijkertijd leidt de beleidsruimte ook tot grote verschillen in de kwaliteit ervan, dat

5.1

Met verschillende ‘brillen’ naar Wmo-toezicht kijken

blijkt uit de soms summiere invulling van de toezichtstaak, het gebrek aan
(calamiteiten)meldingen of het gebrek aan handhavingsacties. Bij de verschillen in

Voor het maken van probleemanalyse, is het van belang om te bepalen op welke

kwaliteit van toezicht spelen opvattingen over wat goed toezicht precies inhoudt en

manier - met verschillende brillen - naar het huidige Wmo-toezicht wordt gekeken.

ervaringen met (vermeende) fraude of ondermaatse kwaliteit van voorzieningen een

Afhankelijk van ‘de bril’ waarmee je kijkt, komen verschillende knelpunten naar boven

rol. Hoewel de IGJ de kwaliteit van Wmo-toezicht (bij veel gemeenten) ondermaats

en wellicht ook oplossingsrichtingen en toekomstscenario’s.

noemt, is het maar de vraag of gemeenten zich aangesproken voelen als zij zelf het
wettelijk kader als uitgangspunt nemen, en welke gemeenten vervolgens werk maken

5.1.1

Het wettelijk kader als uitgangspunt

van het verbeteren van hun toezichtfunctie.

Een manier om naar Wmo-toezicht te kijken is door het wettelijk kader als

Het wettelijk kader stelt weinig voorschriften aan de Wmo-toezichthouder en daardoor

uitgangspunt te nemen. Hiermee bedoelen we de Wet maatschappelijke

is ook niet helder voor gemeenten hoe de verbetering vorm dient te krijgen. Wat moet

ondersteuning als geheel, maar ook de onderdelen die specifiek over kwaliteit en

een gemeente precies veranderen, hoeveel moet een gemeente investeren, aan

toezicht gaan (zie hoofdstuk 2). Wat in de wet over toezicht staat is in het geval van

welke criteria moet de toezichthouder voldoen, welke randvoorwaarden moeten

het wettelijk kader als uitgangspunt leidend om te bepalen wat het toezicht is en waar

worden ingevuld, welke vormen van toezicht (preventief, proactief, reactief) zijn nodig,

24

welke mate van transparantie draagt bij aan het leerproces en wat gaan

e.

Transparant;

veranderingen dan vervolgens opleveren? Dergelijke vragen blijven onbeantwoord

f.

Professioneel.

wanneer het wettelijk kader als uitgangspunt genomen wordt. Verschillende
handreikingen en andere kennisdocumenten geven wel een indruk hiervan, maar

Veel toezichthouders, waaronder verschillende toezichthouders Wmo, nemen deze

vormen geen ijkpunt voor gemeenten.

principes als uitgangspunt voor de verdere invulling van de toezichtfunctie. De IGJ
kijkt ook (grotendeels) met deze bril naar het toezicht in de Wmo in haar jaarlijkse

De wet geeft geen antwoord op de vraag wat goed toezicht inhoudt, waardoor er

rapportage over de uitvoering van het toezicht in de Wmo. Daarnaast zien we dat

zowel tussen gemeenten als ook tussen gemeenten en andere stakeholders (IGJ,

deze principes worden omarmd door andere sectoren waar (rijks)inspectie op van

VWS, GGD GHOR, TSD) op dit terrein geen eenduidige opvatting is over wat een

toepassing is, zoals de langdurige zorg en de kinderopvang. Daar vormen deze

volwaardige toezichtfunctie behelst en waar het aan moet voldoen. Daardoor leidt dit

principes de basis voor de uitvoering daarmee min of meer het normenkader.

tevens tot verschillende opvattingen over de huidige kwaliteit van het toezicht bij

Overigens zien we dat ook binnen Wmo-toezicht al gebeuren. Zo vormen deze zes

gemeenten.

principes voor de regio Rijnmond ook de basis voor de visie en uitvoering van hun
toezicht.

Voor een doorontwikkeling van het toezicht bij gemeenten biedt de wet dan ook
nauwelijks aanknopingspunten. Verandering (verbetering van het toezicht) is dan

De zes principes kunnen worden geoperationaliseerd tot een maatstaf om de kwaliteit

afhankelijk van andere factoren, bijvoorbeeld dat er bestuurlijke prioriteit ontstaat als

van het toezicht te kunnen beoordelen. Dan nog bestaat er veel ruimte om concrete

gevolg van calamiteiten en/of voorbeelden van dat het (ernstig) is misgegaan (en de

invulling te geven aan de uitvoering van het toezicht. Dit is volgens de rijksbrede visie

nodige media-aandacht hiervoor), of van politiek- en persoonsafhankelijke interesses

ook de bedoeling: “Goed toezicht voldoet aan [deze] zes principes. Toepassing van

en keuzes van betrokkenen.

deze principes leidt tot eigentijds toezicht dat het perspectief van de samenleving
centraal stelt. Het kabinet vindt maatwerk in toezicht belangrijk. De zes principes van

5.1.2

Zes principes uit de rijksbrede visie op toezicht als uitgangspunt

goed toezicht krijgen per toezichtsoort hun eigen invulling.’’ 16

Een andere manier om naar Wmo-toezicht te kijken is door de zes principes uit de

Verschillende toezichthouders (binnen de Wmo, de Wlz, de kinderopvang) zien de

rijksbrede visie op toezicht15 als uitgangspunt te nemen. Het gaat dan om de

zes principes dan ook als randvoorwaarden die ingevuld moeten worden om tot goed

volgende principes:

toezicht te komen. De zes principes bieden een algemeen kader, maar vragen nog

a.

Selectief;

wel om een nadere operationalisering waar verschillende invulling voor mogelijk is.

b.

Slagvaardig;

De meest voor de hand liggende invulling, passend bij de Wmo, is een regionale

c.

Samenwerkend;

inkleuring van het toezichtkader, op basis van deze zes principes.

d.

Onafhankelijk;

15

https://kennisopenbaarbestuur.nl/media/255004/minder-last-meer-effect-

kaderstellende-visie-op-toezicht-2005.pdf

16

https://kennisopenbaarbestuur.nl/media/255004/minder-last-meer-effect-

kaderstellende-visie-op-toezicht-2005.pdf

25

Hier geldt dat de zes principes voor goed toezicht als perspectief op zichzelf geen

informatievoorziening (over de kwaliteit en functioneren van het stelsel) bij. Deze

goed vertrekpunt is om verandering in gang te zetten. De zes principes geven

informatievoorziening op landelijk niveau ontbreekt momenteel.

weliswaar richting en een maatstaf, maar zullen bij gemeenten die het belang van
goed toezicht niet inzien, of er puur vanuit de wettelijke bril (5.1.1) naar kijken, op

Op gemeenteniveau draagt de toezichthouder echter niet in haar eentje de

basis van de huidige status (rijksbrede visie) niet zonder meer tot verandering leiden.

informerende taak. Verschillende functies binnen een gemeente leveren relevante

Bovendien kunnen de zes principes, door het normerende en sturende effect wat van

informatie, zoals inkoop- en contractmanagement, control, monitoring en onderzoek.

de principes uitgaat, op gespannen voet staan met huidige beleidsmatige en
uitvoeringskeuzes van gemeenten. Zo kunnen beleidskeuzes van gemeenten en

De informatiebehoefte verschilt echter ook van gemeente tot gemeente en is (mede)

regio’s ertoe leiden dat er meer focus komt te liggen op bepaalde principes (in plaats

afhankelijk van hoe de gemeenteraad haar controlerende functie invult. Toezicht op

van op alle zes principes evenredig). De principes kunnen wel behulpzaam zijn voor

de Wmo concurreert daar bovendien met veel andere onderwerpen die op de

gemeenten die hun toezicht beter willen organiseren. Vooral ook omdat er,

gemeentelijke agenda staan, dus zolang er geen of weinig signalen binnenkomen of

sectoroverstijgend én bij verschillende gemeenten die hun toezichtfunctie hebben

informatie beschikbaar is over de kwaliteit, krijgen andere onderwerpen snel voorrang

ingericht, consensus lijkt te bestaan over het belang van deze zes principes.

of gaat de aandacht enkel uit naar incidenten en calamiteiten. Dat blijkt uit de
gesprekken die we hebben gevoerd met raadsleden en raadsadviseurs. Hier speelt

5.1.3

Het systeem en de functie van toezicht daarbinnen als uitgangspunt

soms ook het fenomeen dat wanneer er geen of weinig informatie over kwaliteit
beschikbaar is, en er geen sterke signalen of calamiteiten zijn, er ook geen aanleiding

Een derde vertrekpunt om naar toezicht te kijken is die van het systeem en systeem-

is om meer nadruk op toezicht te leggen. Er is dan weinig bestuurlijke urgentie. Zodra

of stelselverantwoordelijke. Op lokaal niveau is dat de gemeenteraad het college

de informatievoorziening verbetert, wordt ook de kans groter dat voorbeelden van

controleert en de Tweede Kamer op landelijk niveau de minister van VWS controleert.

fraude en/of gebrekkige kwaliteit in beeld komen, wat de bestuurlijke urgentie en

Het uitgangspunt is dan dat toezicht de naleving van in beleid en regelgeving

aandacht binnen de raad juist kan bevorderen. Het college kan hier echter ook juist

vastgelegde normen bevordert door regels te handhaven (nalevingstoezicht).

proactief in zitten, enerzijds ten behoeve van een lerende uitvoering (de wethouder

Daarnaast levert toezicht informatie over de kwaliteit van de uitvoering van publieke

die daarmee het systeem bestuurt), anderzijds om aan de raad proactief te laten zien

taken door zelfstandige organisaties. Op basis van deze informatie en inzichten

dat het goed gaat.

kunnen gemeenteraden (en de minister) zo nodig bijsturen en de kwaliteit van Wmoondersteuning stimuleren.

Net als bij de andere twee brillen of invalshoeken is deze invalshoek van het systeem
en de functie van toezicht daarbinnen op zichzelf geen goed vertrekpunt om

Vanuit dit perspectief bekeken komt de wens van (in dit onderzoek gesproken)

verandering in gang te zetten. Hier ligt echter wel een belangrijke trigger om

raadsleden en wethouders naar boven om gefaciliteerd te worden in de controlerende

bestuurlijke urgentie in een gemeente te kunnen vergroten, met als principe dat zodra

taak die een gemeenteraad heeft. Daar hoort een proactieve informatievoorziening

beter inzichtelijk wordt wat er nog niet goed gaat op het gebied van kwaliteit, er ook

bij, zonder te verwachten dat raadsleden alle toezichtrapporten kennen. Ook de

meer belang wordt gehecht aan toezicht en handhaving.

minister wil gefaciliteerd worden in haar taak als stelselverantwoordelijke, en de
Tweede Kamer wil daarover geïnformeerd worden. Daar hoort ook een goede

26

juiste aansluiting kent met beleid, inkoop en contractmanagement. Dat kost tijd en
met een zeer beperkte capaciteit is dat vrijwel onmogelijk.
5.2

Professionele standaard van toezicht en de huidige praktijk
Een beperkte capaciteit leidt vaak tot een beperkte invulling van de toezichtfunctie
Binnen het Wmo-toezicht zien we een aantal uitgesproken en onuitgesproken

met enkel aandacht voor incidenten en calamiteiten. Enkel de aandacht voor

principes van professionaliteit terugkomen in de praktijk. Denk aan:

incidenten en calamiteiten kent risico’s. Daarmee zorgt het toezicht er maar beperkt

onafhankelijkheid, transparantie (openbaarmaking van onderzoeksrapporten) en

voor dat er kwaliteitsverbetering kan plaatsvinden, maar dat er vooral aandacht is

samenwerking. Deze principes komen overeen met de rijksbrede visie op toezicht

voor verantwoording van incidenten. Toezichthouders staan daardoor niet aan de lat

(zie paragraaf 5.1.2), maar hebben een wat nadrukkelijkere plek binnen het huidige

voor kwaliteitsverbetering maar hebben vooral aandacht voor zaken die fout gaan.

toezichtstelsel. Dit uit zich door de richtlijn rondom het publiceren van
onderzoeksrapporten, de manier waarop veel gemeenten onafhankelijkheid van de

5.3

Richting toekomstscenario’s voor Wmo-toezicht

toezichthouder borgen en samenwerking op regionaal niveau nastreven. Deze
principes zien we terug in de toezichtpratkijk van gemeenten met een stevige

Duidelijk is dat betrokkenen vanuit verschillende brillen naar toezicht (in de Wmo)

bezetting van toezichthouders en een doorontwikkelde toezichtfunctie – beleid.

kijken en dat deze verschillende brillen voor een deel verklaren waarom er momenteel
sprake is van (soms grote) verschillen in de manier waarop toezicht in de Wmo is

Als we deze principes of standaarden van professionaliteit langs de huidige praktijk

georganiseerd en in de mate waarin er aandacht is en middelen zijn voor Wmo-

van het Wmo-toezicht houden, dan is er bij een ander deel van de gemeenten geen

toezicht. Ook verklaart dit voor een deel waarom verandering (verbetering) in het

sprake van de juiste randvoorwaarden voor het uitvoeren van professioneel toezicht.

toezicht niet overal en soms moeilijk tot stand komt. Tot slot verklaart het waarom de

Daarbij bedoelen we met name die gemeenten of regio’s die een dusdanig lage

ene respondent in dit onderzoek minder kritisch is over de stand van het Wmo-

capaciteit voor het toezicht hebben, dat het daarmee onmogelijk is om een

toezicht dan de andere. Tegelijkertijd constateren we dat er overwegend een wil is om

professionele standaard na te streven. Als voorbeeld: in een regio met een capaciteit

het toezicht ten goede te veranderen, gelet op de groeiende overtuiging van

van 0,5 tot 1 aan toezichthouders met een grote ‘span of control’ (meerdere

gemeenten om hierop te investeren, de uitkomsten en aanbevelingen van de IGJ-

gemeenten en tientallen aanbieders) is het vrijwel onmogelijk om professionele

jaarrapportages en als gevolg daarvan het (laten) uitvoeren van huidig onderzoek.

waarden als onafhankelijkheid, transparantie en samenwerking vorm te geven.

Ook constateren we dat de huidige wettelijke kaders onvoldoende helpend zijn om

Daarnaast is een groot deel van de respondenten van mening dat het toezicht een

verandering op gang te brengen. Dat blijkt onder andere uit de afhankelijkheid van

integrale plek heeft binnen de Plan-do-check-act-cyclus (PDCA)17 van gemeenten.

incidenten en casussen om daadwerkelijk de handen op elkaar te krijgen binnen een

Het toezicht dient dus de kwaliteit van het lokale stelsel te verbeteren en een

gemeente om te investeren in toezicht. Het zijn belangrijke noties bij de vraag hoe het

belangrijke plek te hebben binnen het lerend stelsel. Daarvoor is het nodig dat het

nu verder moet met het Wmo-toezicht. Wat zijn belangrijke triggers om de kwaliteit

toezicht en de toezichthouder goed ingebed is in de gemeentelijke organisatie en de

van het toezicht in het hele land te verbeteren? Moet je deze verbetering proberen te

17

Daarmee doelen we op een werkwijze die gericht is op het continu doorontwikkelen

van processen door een cyclus van plan-do-check-act toe te apssen.

27

stimuleren (carrot) of moet je het gaan afdwingen (stick)? En welke verbeteringen zijn
dan nodig?

De afgelopen jaren lag de nadruk op het stimuleren, onder andere in de vorm van het
ondersteuningsprogramma van VNG Naleving, de inzet van regioadviseurs, het
ontwikkelen van kennisproducten zoals handreikingen, het opstellen van
kennisnetwerken (bijvoorbeeld van Wmo-toezichthouders), stimuleren van
ontwikkeling van toezicht door TSD en het geven van presentaties of aanbieden van
e-learning aan gemeenteraadsleden. Dat lijkt weliswaar iets op te hebben geleverd,
maar het is niet voldoende om het Wmo-toezicht in alle gemeenten op een voldoende
niveau te krijgen of de ontwikkeling van het toezicht op gang te krijgen. Maar wanneer
de nadruk komt te liggen op het afdwingen, op welke manier kan dit dan het beste?
Ook hier zijn de meningen over verdeeld, en de verschillende brillen bestaan naast
elkaar. We constateren dat er niet één leidend perspectief is om naar Wmo-toezicht te
kijken, maar dat ze alle drie van belang zijn. De ontwikkeling en verandering zullen
dan ook het beste slagen door er integraal naar te kijken. Vanuit de wettelijke
verplichting, vanuit de principes en vanuit de functie die toezicht heeft in het Wmostelsel. Er leven meerdere ideeën en visies bij de respondenten in dit onderzoek hoe
deze verandering vervolgens tot stand dient te komen. Die variëren van meer
investeren (lees: gemeenten moeten hier meer geld voor krijgen), tot regionaliseren,
centraliseren of juist standaardiseren van de toezichtfunctie en/of van de
kwaliteitscriteria en andere inkoopeisen. In het volgende hoofdstuk werken we een
aantal toekomstscenario’s langs deze wegen uit en vergelijken die met de huidige
situatie (scenario 0).

28

6 Toekomstscenario’s
een beperkte set aan eisen aan de inrichting van het Wmo-toezicht. Dit staat grote
In dit hoofdstuk presenteren we een vijftal scenario’s voor hoe de inrichting van het

verschillen toe in de inrichting hiervan tussen gemeenten en regio’s. De toetsing en

Wmo-toezicht eruit zou kunnen zien in de toekomst. We schetsen eerst de individuele

borging van kwaliteit binnen de Wmo verschilt logischerwijs ook sterk.

scenario’s en vergelijken deze vervolgens met elkaar aan de hand van verschillende
aspecten gerelateerd aan de inrichting van het toezicht en de probleemanalyse uit

Dit scenario kan wenselijk zijn omdat het de beleidsvrijheid van gemeenten in het

hoofdstuk 4. De scenario’s die we beschrijven zijn achtereenvolgens:

uitvoeren van de wettelijke taak die zij hebben om toezicht te houden op de Wmo,

a.

Een nul-scenario waarin de huidige situatie gehandhaafd zou worden;

onaangetast laat. Met de decentralisatie zijn veel taken bij de gemeente belegd. Het

b.

Een scenario waarin een intensivering plaatsvindt om gemeenten te stimuleren

staat hen vrij hun Wmo-beleid zelf vorm te geven, dus het is geen onlogisch vervolg

tot inrichting van (goed) Wmo-toezicht;

om ook het toezicht hierop zelf in te richten. Gemeenten kunnen zo rekening houden

c.

Een scenario waarin meer standaardisering van het toezicht plaatsvindt;

met de lokale situatie qua inrichting en uitvoering van de Wmo en met specifieke

d.

Een scenario van regionalisering;

behoeften en trends binnen hun populatie en bij de Wmo-aanbieders in hun regio. De

e.

Een scenario van centralisering van de toezichtfunctie.

grote verscheidenheid bij gemeenten betekent dat er ook gemeenten en regio’s zijn
die hun toezichtfunctie de afgelopen jaren sterk ontwikkeld hebben. Voor deze

We schetsen deze scenario’s en gaan in op de inrichting van het toezicht in een

gemeenten zou handhaving van de huidige situatie in het bijzonder wenselijk zijn,

bepaald scenario, de voordelen van het inrichten van het toezicht op die manier, wat

omdat zij geïnvesteerd hebben in het ontwikkelen van het Wmo-toezicht op een

hiervoor nodig zou zijn en eventuele aandachtspunten daarbij. De scenario’s zijn

manier die aansluit bij hun specifieke situatie en die voortkomt uit een bepaalde

bondig en concreet beschreven en vormen een set van keuzes of maatregelen. Dat

beleidsstrategie.

wil echter niet zeggen dat elementen van bepaalde scenario’s niet binnen andere
scenario’s toepasbaar kunnen zijn. Bij scenario 2 tot en met 4 geven we relevante

Redenen waarom dit nul-scenario minder wenselijk kan zijn, hebben wij reeds

voorbeelden weer waarvan we denken dat het inspirerend kan zijn.

uiteengezet in hoofdstuk 4 met onze probleemanalyse. Er zijn nog altijd gemeenten
waar het toezicht minimaal of niet is ingericht. Het grootste aandachtspunt bij dit

Aan het einde van dit hoofdstuk zijn interessante suggesties voor de toekomst van het

scenario is dat het de vraag oproept of de kwaliteit van de geleverde zorg vanuit de

Wmo-toezicht weergegeven, die gedurende het onderzoek door respondenten zijn

Wmo (landelijk) voldoende wordt geborgd. In dit scenario zou verbetering van het

genoemd.

Wmo-toezicht in grote mate vanuit gemeenten zelf moeten komen. Uit de gesprekken
die wij hebben gevoerd in het kader van dit onderzoek, blijkt dat de verwachtingen

Nul-scenario: continuering

voor een dergelijke ontwikkeling vooralsnog laag blijven.

Het eerste scenario is de huidige situatie (en het wettelijk kader) voort te laten
bestaan, zonder hier enige verandering in aan te brengen. De wet stelt momenteel

29

Speer- en aandachtspunten nul-scenario:

gemeenten. Een belangrijke voorwaarde voor dit scenario is dat er meer middelen

•

beschikbaar komen voor het ontwikkelen van kennis en het ondersteunen van

•
•

6.1

Beleidsvrijheid gemeenten voor inrichting van wettelijke taak die bij hen is
belegd blijft intact
Geen impact op organisatie gemeenten of ministerie van VWS (en niet op
andere betrokken organisaties)
Zorgen over goede inrichting van het toezicht bij (alle) gemeenten blijven
relevant, alsook de vraag of goede zorg voor burger zo voldoende en
landelijk geborgd wordt

gemeenten dan nu het geval is.
Speer- en aandachtspunten scenario 1:
•
•
•

Scenario 1: intensivering

•
Het tweede scenario (scenario 1) ziet toe op een intensivering van de activiteiten die

Beleidsvrijheid gemeenten voor inrichting van wettelijke taak die bij hen is
belegd blijft intact
Geen impact op organisatie gemeenten
Enige impact/aanvullende werkzaamheden voor ministerie van VWS en/of de
VNG, dan wel een derde organisatie
Zorgen over goede inrichting van het toezicht bij (alle) gemeenten blijven
relevant, alsook de vraag of goede ondersteuning en zorg voor burger zo
voldoende en landelijk geborgd wordt

er tot nu toe geweest zijn om de inrichting van het Wmo-toezicht bij gemeenten onder
de aandacht te brengen. In dit scenario zou het wettelijk kader ongewijzigd blijven.
Momenteel vinden er met name bij de VNG, GGD GHOR Nederland, de IGJ en de

6.2

Scenario 2: standaardisering

TSD activiteiten plaats die gericht zijn op het meegeven van handvatten voor het
Wmo-toezicht en het delen van kennis. In dit scenario worden deze activiteiten verder
geïntensiveerd. Dat kan bijvoorbeeld door werkbezoeken te organiseren bij alle
gemeenten die nog geen toezichthouder hebben aangesteld, kennisnetwerken verder
te stimuleren en het ondersteuningsaanbod richting gemeenten met specialistische
toezichtvragen door te ontwikkelen. Ook is er nog veel winst te halen in de
informatievoorziening richting aanbieders, bijvoorbeeld over de meldingsplicht die zij
in het kader van de Wmo hebben.

Scenario 2 gaat uit van standaardisatie van het Wmo-toezicht. Dat betekent dat er
meer richtlijnen, kaders, voorwaarden en eisen komen waar Wmo-toezicht minimaal
aan moet voldoen. Dat kan door het vastleggen van criteria met betrekking tot het
functieniveau van toezichthouders, een minimale formatie (zoals een bepaald aantal
fte per aantal inwoners) of eisen rondom openbaarmaking en informatiedeling. Hierbij
kan ook worden gedacht aan de vereiste vormen van toezicht18 (waar nu enkel
calamiteitentoezicht verplicht is), of aan voorwaarden voor samenwerking met andere
toezichthouders en gemeenten. Wethouders en toezichthouders die wij in dit

Voor dit scenario achten wij het als belangrijke voorwaarde dat er een uniform kader
komt waarin bepaald wordt wat goed toezicht is en welk (basis)niveau gemeenten
dienen na te streven. Dat kan bijvoorbeeld in de vorm van een visiedocument waarin
het na te streven basisniveau staat beschreven en op welke manier het intensiveren
van ondersteuning en kennis hieraan kan bijdragen. Om vervolgens de ondersteuning
aan gemeenten in te zetten op de specifieke knelpunten (zie hoofdstuk 4) binnen het
Wmo-toezicht en het ondersteuningsaanbod en te differentiëren naar behoefte en
mate van volwassenheid van de toezichtfunctie, dus maatwerk te bieden voor
18

onderzoek hebben gesproken zien als voordeel van standaardisering dat het ook
mogelijkheden biedt voor het uniformeren van kwaliteitseisen voor Wmo-aanbieders.
Ook aanbieders zijn voorstander van het uniformeren van kwaliteitseisen en de
manier waarop deze worden gehandhaafd. Voor hen is daarbij het belangrijkste
argument dat dit kan leiden tot een administratieve lastenverlichting en een
overzichtelijker toezichtstelsel. Een groot voordeel dat toezichthouders en
wethouders noemen is het aanscherpen van de controle (screening) bij toetreding van
nieuwe aanbieders of door een uniforme standaard (norm of richtlijn) te hanteren voor

Denk aan: preventief, structureel of proactief toezicht.

30

het toetsen van aanbieders bij contractering door gemeenten. Om toegangseisen
daadwerkelijk te uniformeren en hierop te toetsen bij de inkoop van Wmoondersteuning en daarbij de inkoop en de uitvoering is het wel een forse wijziging van
het huidige stelsel nodig, aangezien gemeenten in het huidige stelsel vrij zijn deze
kwaliteitseisen (en toegangseisen) op te stellen en daarop te toetsen.

Voorbeeld van standaardisatie:
Het toezichtstelsel binnen de kinderopvang vormt een mooi voorbeeld voor dit scenario.
In de Wet kinderopvang is toezicht ook opgenomen als een verantwoordelijkheid van
gemeenten, maar is er uitgebreid wettelijk vastgelegd welke normen ten aanzien van de
uit te voeren inspecties van toepassing zijn. De normen zijn uniform en dragen bij aan

Een deel van de beschreven standaardisering zal moeten plaatsvinden door
wetswijzigingen. Denk bijvoorbeeld aan de genoemde toetreding van zorgaanbieders
of het verplichten van vormen van toezichthouden, maar ook in de Wmo zelf. Een
ander deel kan ook door normen en richtlijnen op te stellen en gemeenten vragen om
zich hieraan te conformeren, zoals ook is gebeurd met de norm voor
opdrachtgeverschap binnen de Jeugdwet en beschermd wonen.

eenduidige beoordeling. Er is een minimale set aan eisen die jaarlijks moet worden

bekeken bij iedere opvanglocatie. Er wordt beleidsmatig ingezet op de ontwikkeling
naar meer uniformiteit, zodat alle opvanglocaties op dezelfde manier worden
beoordeeld. Desondanks zijn er wel regionale verschillen en is er ruimte voor maatwerk.
De wettelijke norm is sterk sturend voor gemeenten. Er wordt berekend aan de hand
van het takenpakket welke middelen passen bij de kaders. Dat heeft een aparte plek in
het gemeentefonds. Er is een landelijk registratiesysteem waarin alle beoordelingen,

Op de vastgestelde standaarden kan vervolgens een tweedelijns toezichthouder19
toezien en ook corrigerend optreden als dat nodig blijkt. Op die manier kan ook
worden afgedwongen dat gemeenten hun toezicht volgens de standaarden inrichten.

handhavingsbesluiten, et cetera (alles in het belang van het inspectieproces staat erin)
zijn opgeslagen. Niet alles in dit systeem is openbaar, dat geldt wel voor alle rapporten
en handhavingsbesluiten.

We zien standaardisering van het toezicht ook als mogelijkheid voor
rechtmatigheidstoezicht. Daar kunnen, net als bij kwaliteitstoezicht, verdere
standaarden en normen ontwikkeld worden voor de wijze waarop gemeenten toezicht
op rechtmatigheid organiseren.

Een scenario waarin wordt gestandaardiseerd betekent een inperking van de
beleidsruimte van gemeenten.

19

Een instantie die formeel de bevoegdheid heeft om jaarlijks de gemeentelijke Wmo-

toezichthouders te evalueren en hierover te rapporteren aan de minister van VWS.

31

6.3

Scenario 3: regionalisering
Speer- en aandachtspunten scenario 2:
Scenario 3 gaat uit van regionalisering van toezicht. Gemeenten organiseren binnen

•

dit scenario in regionaal verband samen het toezicht. In zekere zin is deze trend op

•

veel plekken al zichtbaar (zie ook kader op de volgende pagina). Zo werken de
toezichthouders in dienst van de GGD al vaak in regionaal verband. Bij dit scenario
denken we aan bestaande regionale verbanden, waarbij het logisch is om te kijken
naar inkoopverbanden, de GGD-regio’s of de regionale samenwerkingsverbanden die

•
•

Beleidsruimte van gemeenten wordt ingeperkt op het gebied van toezicht en/of
kwaliteitseisen
Standaardisatie van (delen van) het Wmo-toezicht zorgt voor borging van een
(basis)kwaliteitsniveau van de toezichtfunctie
Impact op de organisatie van gemeenten en aanvullende werkzaamheden voor het
ministerie van VWS
Het scenario biedt ook mogelijkheden voor de standaardisatie van kwaliteitseisen
voor Wmo-aanbieders

nu binnen beschermd wonen ook van toepassing zijn. Regionalisering kan langs twee
lijnen: top-down of bottom-up. Langs de eerste lijn worden gemeenten verplicht

Binnen dit scenario kan ook het rechtmatigheidstoezicht regionaal georganiseerd

gesteld om de samenwerking op regionale schaal te organiseren. Dat kan

worden. Ook dat vereist een wetswijziging, aangezien gemeenten volgens de Wmo

bijvoorbeeld door gemeenten regioplannen op te laten stellen waarin zij schetsen hoe

een verordening en regels opstellen om fraude en onrechtmatigheid te voorkomen en

zij tot regionaal toezicht willen komen, binnen bepaalde voorwaarden. Langs de

te bestrijden. In het kader van rechtmatigheidstoezicht is het pragmatisch om te kijken

tweede lijn worden gemeenten gestimuleerd om regionaal samen te werken door

naar het regionale inkoopverband, vanuit dat verband worden regionaal contracten

bijvoorbeeld voorwaarden te stellen die prikkelen om te regionaliseren. Denk

beheerd en is het toezicht op rechtmatigheid organisatorisch het makkelijkst te

bijvoorbeeld aan de reeds genoemde minimale formatie-eis, die voor kleinere

regelen.

gemeenten enkel in te vullen is door regionaal samen te werken. Beide lijnen vereisen
aanpassingen aan het huidige stelsel, dat gedecentraliseerd is georganiseerd.
Voorbeeld van regionalisering:
Het regionaal organiseren van toezicht kent een aantal voordelen, zoals nu al

Binnen Wmo-toezichtland wordt al veel in regionaal verband gewerkt. Daarom

ondervonden in de regio’s met een dergelijke constructie. Omdat aanbieders veelal

denken we dat van die regionale samenwerkingsverbanden genoeg te leren valt.

regionaal actief zijn, kunnen regionale toezichthouders effectiever optreden dan een

Een mooi voorbeeld is de wijze waarop het toezicht in de regio Rijnmond is

(kleine) gemeente dat alleen zou kunnen doen. Regionale toezichthouders hebben

georganiseerd. Binnen de regio Rijnmond is het kwaliteitstoezicht belegd bij de

meer informatie tot hun beschikking dan wanneer zij maar voor één gemeente zouden

GGD en sterk onafhankelijk gepositioneerd. De 14 wethouders sociaal domein

werken. Tegelijkertijd blijft het toezicht wel dicht op de gemeenten georganiseerd, wat

vormen samen het dagelijks bestuur van GGD Rijnmond en zijn daarmee de

bevorderlijk is voor de communicatie waardoor er rekening gehouden kan worden met

opdrachtgevers voor de toezichthouders. De toezichthouders kunnen vervolgens,

de lokale situatie. In de huidige praktijk zijn er al veel sterke regionale

conform hun eigen (geaccordeerde) werkplan toezicht houden. Dat doen ze

toezichtnetwerken. Vaak door in regionaal verband het toezicht te organiseren, maar

reactief, preventief, proactief en structureel. Het grote voordeel van deze regionale

soms ook door een sterke samenwerking en goede informatie-uitwisseling tussen

samenwerking is dat er meer slagkracht is, meer kennis geborgd en dat er

toezichthouders van verschillende gemeenten. De winst van regionaliseren is het

onafhankelijk gewerkt kan worden. De toezichthouders vormen samen een sterk

grootste bij kleinere gemeenten. Zij kunnen gebruikmaken van de regionale kennis en

team.

ervaring, zonder daar zelf disproportionele investeringen voor te hoeven doen.

32

lokale beleidsruimte centraal staat. Ook zou centralisering een ingrijpende wijziging
zijn op stelselniveau voor zowel het ministerie als gemeenten, alsook andere
betrokken organisaties.
Speer- en aandachtspunten scenario 3:
•
•
•
•
•

Beleidsruimte op het vlak van toezicht en/of kwaliteitseisen van gemeenten
wordt enigszins ingeperkt
Regionalisering vraagt om een stelselwijziging, in de vorm van een
wetswijziging, nadere uitwerking van de wet of het opstellen van normen en
richtlijnen.
Regionale samenwerking creëert schaalvoordelen en kan het toezicht in een
sterkere positie brengen in het optreden tegen grote regionale aanbieders
Regionale samenwerking kan zorgen voor eenduidigere eisen en kan zo
administratieve lasten voor aanbieders verminderen
Minder versnippering van informatie

Centralisering zou daarentegen leiden tot een uniforme manier van toezichthouden.
Indien het toezicht wordt gecentraliseerd, maar kwaliteitseisen niet worden
geharmoniseerd, zal het toezicht hier rekening mee moeten houden. Het centrale
toezicht moet dan op de hoogte zijn van de verschillende kwaliteitscriteria en andere
criteria die worden gehanteerd door gemeenten. Dit vraagt om de nodige afstemming
tussen het centrale toezicht en de individuele (of samenwerkende) gemeenten en
maakt het toezicht zelf complex. Indien kwaliteitseisen landelijk worden
geharmoniseerd, wordt het toezicht in dit scenario juist overzichtelijker en

6.4

Scenario 4: centralisering

eenvoudiger. Dit kan bovendien de administratieve lasten voor aanbieders verlagen.
Ook zou bij een centralisatie van het toezicht minder versnippering van informatie zijn,

Het laatste scenario betreft de centralisering van de Wmo-toezichtfunctie in een
landelijke organisatie. In dit scenario kan gedacht worden aan het vervangen van de

zeker wanneer de uitvoering van het toezicht bij een landelijke organisatie zou
worden belegd.

lokale toezichthouders door een landelijke organisatie zoals de IGJ, die de
daadwerkelijke uitvoering van het kwaliteitstoezicht op zich neemt. Een andere vorm
zou een landelijke organisatie zijn die als het ware toezicht houdt op het lokale
toezicht. Dit zou een vergelijkbare constructie zijn als het toezicht dat gehouden wordt
door de Nederlandse Zorgautoriteit (NZa) op zorgverzekeraars en zorgkantoren op
het gebied van rechtmatigheid. Daarbij wordt met name gekeken naar de inkoop van
zorg en eisen die daarin worden gesteld. Een landelijke organisatie zou dan toezicht

Het rechtmatigheidstoezicht kan binnen dit scenario eveneens bij de IGJ belegd
worden, bij een andere instantie belegd worden of bij gemeenten blijven. Aangezien
rechtmatigheidstoezicht niet binnen de expertisen van de IGJ ligt, is dat geen voor de
hand liggende mogelijkheid. Wanneer het toezicht gecentraliseerd wordt bij een partij
die wel kennis en expertise heeft van rechtmatigheidstoezicht, dan is
rechtmatigheidstoezicht centraliseren wel een mogelijkheid.

houden op de lokale en regionale Wmo-toezichtfunctie die bij gemeenten belegd blijft.
In beide gevallen zou een nieuwe organisatie opgericht kunnen worden, maar zou
deze taak ook als functie belegd kunnen worden bij een bestaande organisatie.

Centralisering in beide vormen zou de beleidsruimte van gemeenten beperken. Ofwel
omdat het toezicht op de Wmo niet meer door henzelf wordt uitgevoerd, ofwel omdat
het toezicht aan landelijke kwaliteitseisen moeten voldoen (in het kader van het
toezicht op toezicht). Deze insteek wijkt af van de huidige geest van de Wmo, waarin

33

Voorbeeld van centralisering:
De IGJ houdt toezicht op de kwaliteit van de jeugdhulp. Daarmee is dit toezicht op
landelijk (centraal) niveau belegd. De IGJ maakt in afstemming met de gemeenten een
jaarwerkplan. Daarnaast heeft de gemeente - in het kader van contractering,
samenwerking, afstemming en monitoring - een rol bij het toezien op of controleren van

de kwaliteit. In de genoemde processen komen signalen naar voren over de kwaliteit
van de te leveren of geleverde zorg. Bij (gesignaleerde) twijfels over de kwaliteit en bij

Speer- en aandachtspunten scenario 4:
•
•
•
•
•

De verantwoordelijkheid van het houden van toezicht verplaatst van
gemeenten naar één centraal toezichtsorgaan
Dit scenario betekent een trendbreuk met de (decentrale) geest van de Wmo
Centralisering vraagt om een ingrijpende stelselwijziging
Centralisering van toezicht leidt tot één uniforme manier van toezichthouden
en kan administratieve lasten voor aanbieders verminderen alsook de
kwaliteitseisen worden geharmoniseerd
Minder versnippering van informatie

calamiteiten is het IGJ aan zet in het kader van haar toezichtstaak. Dit toezichtstelsel is
dus centraal georganiseerd maar wel op een manier die aansluit op de lokale processen
die raakvlakken hebben met het toezien van en controleren op kwaliteit. Een dergelijke
constructie zou, in het geval van centraliseren, ook voor de hand liggen bij scenario 4,
omdat op die manier rekening wordt gehouden met het decentrale karakter van de
Wmo.

6.5

De verschillende scenario’s naast elkaar
In tabel 1 staan alle scenario’s naast elkaar en worden ze op verschillende aspecten
van de inrichting en aspecten van de probleemanalyse (huidige knelpunten)
vergeleken. Het gaat hier om een beknopte beschrijving per aspect per scenario. In
de voorgaande paragrafen staan de scenario’s uitgebreider beschreven. Bij alle
scenario’s zijn subvarianten denkbaar, of zijn combinaties met andere scenario’s
mogelijk.

34

Scenario 0:
continuering

Scenario 1:
intensivering

Scenario 2:
standaardisering

Scenario 3:
regionalisering

Scenario 4:
centralisering

Mate van standaardisering
inrichting toezicht

Geen standaardisering
kaders of inrichting toezicht

Geen standaardisering
kaders of inrichting toezicht

(Verregaande) landelijke
standaardisering
kwaliteitskaders en/of
inrichting toezicht

Mogelijkheden voor
regionale standaardisering
kwaliteitskaders en/of
inrichting toezicht

(Verregaande)
standaardisering kaders
en/of inrichting toezicht

Beleidsruimte gemeenten

Veel beleidsruimte

Handhaving huidige
beleidsruimte

Gedeeltelijke beperking
beleidsruimte

Gedeeltelijke beperking
beleidsruimte

Verregaande beperking
beleidsruimte

Borging (basis)kwaliteit
toezichthouders

Geen borging
(basis)kwaliteit
toezichthouders

Geen borging
(basis)kwaliteit
toezichthouders

Mogelijkheden voor
verregaande borging
kwaliteit toezichthouders

Mogelijkheden voor borging
kwaliteit toezichthouders

Mogelijkheden voor
verregaande borging
kwaliteit toezichthouders

Geen aanpassing stelsel

Geen aanpassing stelsel

Beperkte tot uitgebreide
aanpassing stelsel

Beperkte tot uitgebreide
aanpassing stelsel

Zeer uitgebreide aanpassing
stelsel

Capaciteit toezichthouders

Geen minimale inzet van
toezichthouders

Geen minimale inzet van
toezichthouders

Mogelijkheden voor invoeren
minimale capaciteit
toezichthouders

Schaalvergroting biedt
mogelijkheden voor meer
capaciteit toezichthouders

Schaalvergroting biedt
mogelijkheden voor meer
capaciteit toezichthouders
(door efficiëntiewinst)

Duidelijkheid en handvatten
uitvoering toezicht

Weinig duidelijkheid en
handvatten

Mogelijkheden voor bieden
meer duidelijkheid en
handvatten

Veel duidelijkheid en
handvatten door standaard
kaders of inrichting toezicht

Mogelijkheden om regionaal
veel duidelijkheid en
handvatten te bieden

Veel duidelijkheid en
handvatten door standaard
kaders of inrichting toezicht

Onafhankelijkheid toezicht

Geen (landelijke) borging
onafhankelijkheid toezicht

Geen (landelijke) borging
onafhankelijkheid toezicht

Mogelijkheden voor
landelijke borging
onafhankelijkheid toezicht

Mogelijkheden voor
regionale borging
onafhankelijkheid toezicht

Borging onafhankelijkheid,
inherent aan landelijke
organisatie

Bevoegdheden en inzet
handhavingsmethoden

Ervaren gebrek aan
handhavingsmogelijkheden,
diverse vormen in aanpak

Mogelijkheden voor bieden
duidelijkheid en handvatten,
grote verschillen in aanpak

Mogelijkheden voor bieden
duidelijkheid en invoeren
eenduidige aanpak

Regionale aanpak
handhaving

Landelijke aanpak
handhaving

Schaalvergroting en
daadkracht toezicht

Schaalvoordelen
afhankelijk van omvang
gemeente, minder
daadkracht t.o.v. regionale
aanbieders

Schaalvoordelen afhankelijk
van omvang gemeente,
minder daadkracht t.o.v.
regionale aanbieders

Geen schaalvoordelen,
mogelijk meer daadkracht
door landelijke
(toegangs)kwaliteitseisen

Regionale schaalvoordelen,
daadkrachtig optreden
tegen aanbieders in regio

Landelijke schaalvoordelen,
landelijk daadkrachtig
optreden tegen aanbieders

Informatiedeling

Grote versnippering van
informatie

Mogelijkheden voor
scheppen duidelijkheid over
informatiedeling

Mogelijkheden voor
scheppen duidelijkheid en
standaardisatie proces van
informatiedeling

Regionaal goede
informatiedeling en minder
(derde) partijen om mee uit
te wisselen landelijk

Landelijk goede
informatiedeling en minder
(derde) partijen om mee uit
te wisselen

Aspecten inrichting

Impact op stelsel
(wetswijziging)

Aspecten probleemanalyse

Tabel 1. Overzicht van scenario’s en aspecten van inrichting en aspecten uit de probleemanalyse

35

6.6

Beschouwing voor- en nadelen scenario’s

ook relevant, aangezien er geen wettelijke eisen of kaders worden gesteld en de
inrichting van het toezicht nog altijd aan gemeenten zelf is. Daarmee zijn er geen

De bovenstaande beschrijving van verschillende scenario’s en de onderlinge
vergelijking daarvan, schept al enig inzicht in de wenselijkheid van deze

expliciete waarborgen in het stelsel dat het toezicht in dit scenario aan een gewenst
kwaliteitsniveau gaat voldoen. Met andere woorden: met name scenario 0, maar ook

mogelijkheden. We reflecteren in deze paragraaf op de voor- en nadelen van de

scenario 1 is te vrijblijvend om een verandering in de ontwikkeling en kwaliteit van het

verschillende scenario’s. We betrekken hierin de perspectieven van de burgers die

Wmo-toezicht af te dwingen. Uit de gesprekken met gemeenten blijkt dat een groot

onder de Wmo vallen, gemeenten en het ministerie van VWS. We staan ook stil bij de
gevolgen van de scenario’s voor de uitvoerders (huidig of in de scenario’s) van het

deel van hen voorstander is van scenario 1, met het behoud van beleidsruimte als
voornaamste argument.

Wmo-toezicht. De meest uiteenlopende scenario’s (nul en vier) lijken, de
verschillende perspectieven meewegend, het minst wenselijk. Scenario een tot en

Scenario 2 en 3

met drie hebben ieder belangrijke voor- en nadelen.
Zoals omschreven in de voorgaande paragrafen, wordt met de scenario’s twee en
6.6.1

Scenario 0 en 1

drie in meer of mindere mate de beleidsruimte van gemeenten beperkt. Ook vereisen
deze scenario’s aanpassingen in wet- en regelgeving, of tenminste het opstellen van

Scenario 0 is onwenselijk, terwijl ook bij scenario 1 de zorg relevant is of kwaliteit en
rechtmatigheid van ondersteuning en zorg gegarandeerd kunnen worden. De Wmo is

richtlijnen. Afhankelijk van het scenario en de vorm daarvan, zullen gemeenten en het
ministerie meer of minder ingrijpende wijzigingen moeten doorvoeren. Voor

er voor inwoners, vaak kwetsbare personen, en erop gericht om hen van de

gemeenten is het inperken van de beleidsruimte een heikel punt. Zij hechten sterk

ondersteuning en zorg te voorzien die zij nodig hebben. Met als doel om hun

aan de beleidsruimte en wijzen erop dat inperking van de beleidsruimte op het gebied

zelfredzaamheid te vergroten en hen zoveel mogelijk te laten participeren in de

van toezicht tegenstrijdig is met de uitgangspunten van het decentrale karakter van

samenleving. Voor de eindgebruikers van de Wmo is het van belang dat de uitvoering

de Wmo. Gemeenten die Wmo-toezicht de afgelopen jaren serieus hebben opgepakt

van de Wmo doelmatig is, rechtmatig (dat zij de zorg krijgen waar zij recht op

en waarbinnen het toezicht momenteel wel goed functioneert, kunnen mogelijk hinder

hebben), de Wmo toegankelijk is en dat de zorg die zij ontvangen van goede kwaliteit

ondervinden van het opleggen van richtlijnen of verplichtingen die haaks staan op de

is. Wmo-toezicht is er vanuit dit oogpunt om een bepaalde basiskwaliteit van de zorg

manier waarop zij momenteel invulling geven aan toezicht. Daartegenover staat dat

te garanderen en toe te zien op de rechtmatigheid hiervan. Uit dit onderzoek en de

deze scenario’s verbetering kunnen brengen op gebieden zoals het garanderen van

jaarrapportages van de afgelopen jaren van de IGJ blijkt dat het Wmo-toezicht niet in

een (basis)kwaliteitsniveau van het toezicht, doeltreffendheid van het toezicht (onder

iedere gemeente is ingericht of deze rol adequaat vervult (of kan vervullen). Vanuit

andere door schaalvergroting), administratieve lasten en informatie-uitwisseling.

het burgerperspectief is het dan ook onwenselijk om te kiezen voor het nul-scenario,

Respondenten - uitgezonderd een groot deel van de gemeenten - geven overwegend

waarin de huidige situatie gehandhaafd wordt. Respondenten geven aan niet te

aan voorstander te zijn van (een vorm van) standaardisering of regionalisering. Voor

verwachten dat de achterblijvende gemeenten zich de komende jaren door zullen

gemeenten zijn deze scenario’s bespreekbaar onder de voorwaarden dat zij

ontwikkelen naar een niveau waarmee kwaliteit en rechtmatigheid in grote mate

tegenover een extra (wettelijk) takenpakket ook extra middelen vanuit het Rijk

gegarandeerd kunnen worden. Sterker nog er wordt door sommigen gevreesd dat de

ontvangen.

inzet ten gevolge van bezuinigingen minder wordt. Voor scenario één blijft deze zorg

36

Zoals beschreven kan standaardisering voor gemeenten die volop in de ontwikkeling

zonder dat er afbreuk wordt gedaan aan de uitgangspunten van het stelsel? Kunnen

zijn wat betreft het Wmo-toezicht als belemmerend of sturend ervaren worden. Deze

maatregelen zo worden ingezet dat dit niet ten koste gaat van de plekken waar het

gemeenten laten zien dat de beleidsruimte die er binnen de wet is, juist ook positief

wel goed gaat? Vanuit het perspectief van de stelselverantwoordelijke is het

kan uitpakken. Wat betreft het (verplicht) regionaliseren van toezicht wordt door een

begrijpelijk om goed toezicht verder af te dwingen, bijvoorbeeld door dit vast te leggen

(op het vlak van toezicht) vooruitstrevende wethouder als nadeel benoemd dat dit er

in wet- en regelgeving (zoals bij scenario’s 2, 3 en 4).

toe kan leiden dat gemeenten de verantwoordelijkheid en het eigenaarschap van
toezicht minder voelen, omdat het in dat scenario een taak is van de regio en niet

6.7

Thema’s die kunnen bijdragen aan de ontwikkeling van het toezicht

meer van de individuele gemeente. Tegelijkertijd zijn er goede voorbeelden van een
regionale aanpak waarin dit niet op deze manier wordt ervaren.

Naast de in dit hoofdstuk beschreven scenario’s, hebben we gedurende het
onderzoek meerdere interessante ideeën en suggesties die kunnen bijdragen aan het

6.6.2

Scenario 4

verder ontwikkelen van het toezicht. We noemen deze ideeën, zodat ze betrokken
kunnen worden bij de verdere uitwerking van het vormgeven van toezicht:

Voor scenario 4, centralisatie van het toezicht op de Wmo, lijkt weinig draagvlak te

a.

Draai de toezichtkaders om door niet vanuit de wet, afgesproken normen of

zijn, hoewel het langs deze weg wel mogelijk is om een bepaalde basiskwaliteit van

kwaliteitseisen te beredeneren, maar vanuit de cliënt. Toezicht focust zich dan

het toezicht te garanderen. Er zijn binnen dit scenario vooral zorgen over de mate

op (het scheppen van) de juiste randvoorwaarden voor het leveren van de

waarin rekening gehouden kan worden met lokale invulling van het Wmo-beleid (gaat

juiste kwaliteit van de ondersteuning van de client;

ten koste van de beleidsruimte van gemeenten). Indien beleidsruimte van gemeenten

b.

Horizontaal toezicht: laat Wmo-aanbieders zichzelf (eigen audit) en andere

op het gebied van kwaliteit wel intact gehouden wordt, wordt het toezichthouden zelf

organisaties onderzoeken. Om zulke audits te doen, heeft de Wmo-aanbieder

erg complex en bewerkelijk. Een variant van centraal toezicht is het organiseren van

een ‘aaa-label’ nodig. Dat label komt voor uit toezichtrapporten en geeft de

een toezichthoudende partij die toezicht houdt op de gemeentelijke toezichthouders.

betrouwbaarheid van de kwaliteitsborging van de organisatie weer;

Een dergelijke werkwijze zien we in de langdurige zorg, voor wat betreft de

c.

‘Stoplichtmethode’. Tijdens jaarlijkse onderzoeken rapporteert de

rechtmatigheid. Op die manier is het makkelijker om rekening te houden met lokale

toezichthouder over de kwaliteit van de ondersteuning. Wanneer blijkt dat de

beleidsverschillen. Het nadeel van een dergelijke variant is dat er een ‘extra laag’ in

betreffende aanbieder haar kwaliteitsborging op orde heeft, dan zal het

het toezicht ontstaat en dat de toezichthoudende partij met alle gemeenten moet

onderzoek (in de vorm van een locatiebezoek) de volgende keer minder

afstemmen. Daarmee ontstaat het risico dat er vooral extra bureaucratie wordt

intensief zijn en vice versa. Een vergelijkbaar systeem bestaat nu ook binnen

gecreëerd. Een extra voordeel van centralisatie zou kunnen zijn dat het makkelijker

de toezicht op de kinderopvang. De aanbieder krijgt een classificatie (rood,

wordt om het toezicht meer domeinoverstijgend vorm te geven, bijvoorbeeld in

geel, groen) mee, die bepalend is voor de intensiteit van het volgende

samenhang met het toezicht op de langdurige zorg en de jeugdzorg.

onderzoek;
d.

Toezicht en handhaving losknippen (screening en hard optreden) van

Voor een stelselverantwoordelijke (ministerie van VWS) van een decentraal

kwaliteitsbewaking. Laat de toezichthouder zich enkel nog bezighouden met

georganiseerd stelsel zoals de Wmo ontstaat al snel een dilemma als er onderdelen

grotere incidenten, calamiteiten, fraude en een adviserende rol met betrekking

niet (overal) goed (genoeg) functioneren. Welke mogelijk bestaan er om in te grijpen,

37

tot de handhaving. De kwaliteitsbewaking en -verbetering is dan niet meer
belegd bij de toezichthouder, maar bij bijvoorbeeld contractmanagement.
e.

Integraal toezicht. Gezien het versnipperde systeem met een toezichthouder in
per zorgdomein, is een integrale toezichthouder over domeinen heen als idee
geopperd. Dat bevordert de integrale kijk en zorgt voor minder
(administratieve) lasten bij zorgaanbieders.

38

7 Conclusies en aanbevelingen
dele) anders liggen dan voor VWS of de IGJ. Welk scenario de voorkeur geniet, hangt
In dit onderzoek is de huidige situatie met betrekking tot Wmo-toezicht in kaart

dus af van welke aspecten van de verschillende scenario’s (zie paragraaf 6.6) partijen

gebracht, zowel op het vlak van wetgeving als op het gebied van uitvoering. Ook zijn

het belangrijkst vinden en hoe hoog de noodzaak is om snel een verbetering te

knelpunten geïdentificeerd die partijen momenteel ervaren in de uitvoering van het

realiseren.

Wmo-toezicht. In de kamerbrief van 9 december 2020 schrijft minister de Jonge: ‘De

7.1

inspectie [IGJ] concludeert dat het tempo waarin gemeenten het Wmo-toezicht

Een belangrijk aspect voor gemeenten in elk van de scenario’s is de beleidsruimte die

invullen onvoldoende is. Ondanks de geleverde inzet is het toezicht op lokaal niveau

ermee samengaat. Gemeenten hechten - gegeven de beleidsruimte die in de

nog niet op orde.’20 Mede op basis daarvan bestaat er een behoefte bij de minister

decentrale wet als die van de Wmo is verankerd - sterk aan ruimte om het toezicht in

om het Wmo toezicht te verbeteren. Met dit onderzoek hebben wij verschillende

te kunnen vullen op zo’n manier dat die goed past bij andere beleidsmatige en

scenario’s geschetst voor de toekomst van het Wmo-toezicht. Elk scenario heeft voor

uitvoeringskeuzes die de gemeente heeft gemaakt. Zij zijn daarmee terughoudend om

en nadelen en het ene scenario vraagt om een ingrijpender verandering dan het

wijzigingen in het toezichtstelsel door te voeren die ten koste gaan van de

andere.

beleidsruimte.

Conclusies

Daarnaast hebben we geconstateerd dat betrokkenen een bepaalde wens en ambitie
hebben om de kwaliteit van het toezicht te verbeteren en dat de huidige, wettelijke

We hebben in dit rapport geconstateerd dat er geen eenduidige standaard is om te

maatstaf, onvoldoende houvast biedt om deze ambitie op redelijke termijn te

bepalen wat de basiskwaliteit van Wmo-toezicht is. Daarmee is het dus ook niet

realiseren. Kortom: als de wet als leidend uitgangspunt en standaard voor de kwaliteit

mogelijk om een eenvoudig antwoord te geven op de vraag hoe het is gesteld met het

van Wmo-toezicht gehanteerd wordt, dan is een snelle verandering geen realistische

Wmo-toezicht bij gemeenten. Wat we wel hebben geconstateerd is dat er een grote

verwachting.

diversiteit is in de wijze waarop het toezicht is georganiseerd, hoe actief en hoe ver
gemeenten zijn in de ontwikkeling van het toezicht. Ook hebben we een aantal brillen

7.2

Aanbevelingen

en perspectieven (zie paragraaf 5.1) beschreven die bepalen hoe naar (de kwaliteit
van) toezicht kan worden gekeken. De brillen bestaan min of meer naast elkaar (er is

Gegeven de beschouwing, de beschreven scenario’s en de conclusies hebben wij

dus niet één werkelijkheid) maar de perspectieven zijn wel bepalend voor het

een aantal aanbevelingen geformuleerd die naar onze inzichten bijdragen aan het

vaststellen van kwaliteit en verwachtingen van toezicht en hangen samen met

verder ontwikkelen van het Wmo-toezicht.

belangen en prioriteiten. Die belangen en prioriteiten kunnen voor gemeenten (ten

20

https://www.rijksoverheid.nl/documenten/kamerstukken/2020/12/08/kamerbrief-

over-rapportage-wmo-toezicht-2019

39

7.2.1

Werk allereerst gezamenlijk de uitgangspunten van goed toezicht in de Wmo uit

Vervolgens bevelen we aan de zes principes uit de rijksbrede visie op toezicht uit te
werken in de context voor de Wmo. Het gaat er hierbij om de vrij abstract beschreven

Los van de keuze voor een bepaald scenario is het van belang dat de

principes inhoudelijk te laden om ze daarmee richting te laten geven voor het toezicht

belanghebbenden die een rol spelen in het Wmo-toezicht eerst overeenstemming

in het decentrale stelsel van de Wmo. Bijvoorbeeld wat onafhankelijkheid van het

krijgen over de rol van toezicht in de Wmo en over de uitgangspunten van het Wmo-

toezicht betekent en hoe dit te borgen. Het gaat dan bijvoorbeeld niet per se om het

toezicht. Zoals beschreven kijken het ministerie van VWS als stelselverantwoordelijke

buiten de gemeentelijke organisatie plaatsen van het toezicht, maar er zijn wel

en gemeenten en IGJ als belanghebbenden verschillend naar dezelfde werkelijkheid.

duidelijke randvoorwaarden om het toezicht onafhankelijk te laten functioneren bij te

Dit leidt ertoe dat de IGJ kritisch is op het functioneren van het Wmo-toezicht in de

laten dragen aan ‘checks en balances’ in het stelsel.

praktijk en dat tegelijkertijd gemeenten gewoon voldoen aan de wettelijke
verplichtingen en daarmee weinig urgentie ervaren om het anders te doen. Het

In het verlengde hiervan volgt de uitwerking van wat het principe van transparantie

ministerie van VWS hecht, in de geest van de wet, waarde aan beleidsruimte van

betekent, bijvoorbeeld als het gaat om (het publiceren van) uitgevoerde onderzoeken.

gemeente, maar heeft ook een informatie en controlebehoefte ten aanzien van de

Betekent dit ieder uitgevoerd onderzoek openbaar maken, bedoelen we hiermee een

kwaliteit van het stelsel. Twee aspecten waar de toezichthouder een wezenlijke rol in

jaarlijkse rapportage aan de gemeenteraad of bedoelen we ook de transparante

speelt of kan spelen.

werkwijze in het toezichtproces? Andere thema’s die uitwerking behoeven zijn de
relatie tussen toezicht op kwaliteit en toezicht op rechtmatigheid en

We bevelen aan om een duidelijker ‘fundament’ uit te werken voor de wijze waarop

domeinoverstijgende samenwerking in het toezicht.

gemeenten het Wmo-toezicht dienen in te richten en aan welke basiskwaliteit het
toezicht moet voldoen (zie hoofdstuk 5). Het is aan de partijen in het stelsel om dat

Door alle zes principes langs deze weg verder uit te werken ontstaat er een generiek

gezamenlijk te formuleren. Een fundament beschrijven in deze rapportage zou vanuit

fundament, een vertrekpunt voor het verder invullen en regionaal of lokaal

dat oogpunt te voorbarig zijn. Het fundament biedt lokaal of regionaal nog steeds de

organiseren van goed toezicht. Door op deze onderwerpen concrete uitgangspunten

ruimte om het goed aan te laten sluiten op beleidskeuzes, maar zorgt er tegelijkertijd

te formuleren moet voor iedereen duidelijk zijn wat ‘we’ verstaan onder goed toezicht

voor dat de verschillende belanghebbenden door dezelfde bril kijken naar het Wmo-

en wanneer de praktijk daaraan voldoet. Het helpt gemeenten het toezicht goed te

toezicht en samen bepalen wanneer het toezicht goed is georganiseerd en wanneer

organiseren, uitvoerende toezichthouders bij gemeenten of de GGD om houvast te

dit niet het geval is.

hebben in de uitvoering, aanbieders wat ze van de gemeente kunnen verwachten in
deze rol en de IGJ om vanuit meta-perspectief te onderzoeken en te agenderen in

We adviseren bij de uitwerking van het fundament de PDCA-cyclus centraal te stellen.

hoeverre gemeenten het eerder genoemde fundament op orde hebben. Ook het

Een belangrijk doel van het toezicht is immers het bijdragen aan een lerende praktijk

ministerie van VWS kan hiermee de uitvoering van de Wmo in termen van kwaliteit en

van de Wmo. Toezicht is er niet uitsluitend om fraude uit te sluiten of ondermaatse

rechtmatigheid naar een volgend niveau leiden waarmee de gebruiker van Wmo-

kwaliteit op te sporen, het toezicht draagt ook bij om te zien daar waar het goed gaat,

voorzieningen een betere hulpverlening ontvangt.

het nog beter kan.
Er zijn diverse bronnen die voor de uitwerking van de PDCA en de zes principes hier
een voedingsbodem in vormen. Allereerst de huidige praktijk waarin goede

40

voorbeelden te vinden zijn, ten tweede de diverse handreikingen of

ingeschat in hoeverre scenario 2 (meer standaardisatie) kan of moet worden

kennisdocumenten die VNG, de IGJ, de GGD-GHOR Nederland hiervoor hebben

ingezet;

ontwikkeld en extern of intern gebruiken en ten derde de wijze waarop in andere

c.

sectoren wordt gewerkt en best practices uit deze sectoren (bijvoorbeeld de
kinderopvang).

in wet- en regelgeving hoort en wat te zien is als leidraad voor de praktijk;
d.

Bepaal hoe op deze standaarden wordt gecontroleerd en gecorrigeerd;

e.

Bepaal de juiste schaalgrootte die bij deze standaarden past. Schaalgrootte is

Tot slot is het belangrijk om de afbakening - op welke terreinen dient de gemeente

een belangrijke factor: hoe groter het schaalniveau, hoe meer slagvaardigheid

toezicht te houden - scherper te definiëren zodat gemeenten zien waar het toezicht op

en onafhankelijkheid gerealiseerd kan worden;

dient te worden gehouden en welke terreinen buiten de scope vallen. Dit treft

7.2.2

Leg de standaarden die daaruit volgen vast en weeg daarbij af wat het beste

f.

Stel tot slot vast hoe en waar standaarden worden vastgelegd: in de wet, in

bijvoorbeeld de discussie over toezicht op de opvang of andere meer algemene

een nadere uitwerking van de wet (AMvB), in normen of richtlijnen of

gemeentelijke voorzieningen.

bijvoorbeeld in handreikingen.

Kiezen van een scenario passend bij het uitgewerkte fundament

Daarnaast dienen er ook binnen elk scenario nog keuzes te worden gemaakt en
vragen te worden beantwoord. Wanneer er voor scenario 1 (intensiveren) wordt

Afhankelijk van de uitwerking van het kader voor goed toezicht (vorige aanbeveling),

gekozen, zal dit meer dan een vrijblijvende intensivering moeten inhouden.

kan een best bijpassend scenario worden gekozen dat bijdraagt aan het

Tegelijkertijd zal er ook meer geïnvesteerd moeten worden in het toezicht,

implementeren van het uitgewerkte fundament: de beschreven uitgangspunten.

bijvoorbeeld in de kennisontwikkeling. En hoeveel tijd en ruimte moeten gemeenten

Wanneer het teweegbrengen van verandering prioriteit heeft, ligt scenario 2 of 3 (of

krijgen die (te lang) achterblijven op het gebied van toezicht? Moeten zij hierop

een combinatie van deze scenario’s) voor de hand. Scenario 4 lijkt te veel op

worden aangesproken, en door wie?

gespannen voet te staan met de aard van het huidige (decentrale) stelsel en kan te
weinig rekenen op draagvlak onder alle partijen. Het is uiteindelijk aan de minister van

Bij scenario 2 (standaardiseren van de toezichtfunctie) moet ook worden gekeken

VWS om, in gezamenlijkheid met betrokken partijen, een keuze te maken voor een

naar het (verder) gelijktrekken van kwaliteitscriteria (zoals bij de inkoop). Hoewel

bepaald scenario.

standaardiseren van het toezicht en het standaardiseren van kwaliteitscriteria (voor
de uitvoering van zorg en ondersteuning) twee verschillende dingen zijn, raken ze

Bij het kiezen van een scenario, of combinatie van scenario’s, kunnen de volgende

elkaar wel. Door kwaliteitseisen verder te harmoniseren (minder verschillen tussen

acties helpend zijn. Het gaat om acties en keuzes die de kwaliteit van het Wmo-

gemeenten), wordt het namelijk ook makkelijker om toezicht verder te

toezicht versterken, ongeacht het scenario dat gekozen wordt. We zien deze acties

standaardiseren. Hierbij zijn ook raakvlakken met de Wet toetreding zorgaanbieders.

en keuzes als volgordelijk:

Het van toepassing laten zijn van deze wet voor Wmo-aanbieders, is al een manier

a.

om kwaliteitscriteria in de Wmo op een bepaald vlak te harmoniseren.

Werk in gezamenlijkheid (met alle betrokken en belanghebbende partijen) de
uitgangspunten van goed toezicht in de Wmo uit (onze eerste aanbeveling);

b.

Stel in gezamenlijkheid (met alle betrokken en belanghebbende partijen) vast

Bij scenario 3 (regionaliseren) is een relevante vraag welke schaal het best passend

wat de basiskwaliteit van Wmo-toezicht is. Op basis hiervan kan worden

is, en in hoeverre er ruimte mag zijn voor uitzonderingen. En op welke manier kan

41

regionalisatie worden bewerkstelligd? Bijvoorbeeld door dit van bovenaf op te leggen
(bijvoorbeeld via een ministeriële regeling) of door dit meer bottom-up te laten
plaatsvinden (zie de parallel bij de Norm voor Opdrachtgeverschap). Zo kan
regionalisering worden gestimuleerd door extra eisen aan het toezicht te stellen (zoals
bij scenario 2), waardoor een bepaalde schaalgrootte vereist is en gemeenten meer
moeten samenwerken. Een dergelijke, meer bottom-up benadering leidt waarschijnlijk
tot minder weerstand bij gemeenten en zal minder snel leiden tot frictie in relatie tot
bestaande regionale verbanden. Regionalisatie is bij een bottom-up benadering geen
doel op zich, maar meer een manier om tot een gewenste standaard in het toezicht te
kunnen komen. Er zou dan eventueel ook ruimte kunnen blijven voor gemeenten die
op een andere manier wel aan de gewenste standaard in het toezicht kunnen
voldoen. Tegelijkertijd zijn er zorgen bij partijen dat een bottom-up benadering te
vrijblijvend is en dat de gewenste samenwerking, schaalgrootte en slagkracht
onvoldoende van de grond komt.

Wanneer er een keuze voor een scenario is gemaakt, zijn er naast meer
fundamentele keuzes die binnen elk scenario nog moeten worden gemaakt (zoals
hierboven besproken), ook nog meer praktische uitwerkingen nodig en vragen van
een andere aard die beantwoord moeten worden. Het gaat dan om zaken als een
concretere functieomschrijving van een toezichthouder of het minimale aantal fte dat
passend is bij de uitwerking van het toezicht (afhankelijk van het scenario). Een van
de aspecten hierbij is ook het financiële. Als de toezichtfunctie in de Wmo verder
wordt uitgewerkt dan wat nu wettelijk vereist is, vraagt dit ook om een (structurele)
investering van gemeenten en om voldoende middelen vanuit het Rijk om deze
investeringen te kunnen doen.

42

A. Respondenten interviews
Interviews leden en management van vertegenwoordigde partijen in de
begeleidingscommissie
Gemeentelijke Gezondheidsdiensten en Geneeskundige
Hulpverleningsorganisaties in de Regio (GGD GHOR)
Inspectie Gezondheidszorg en Jeugd (IGJ)
Ministerie van Volksgezondheid Welzijn en Sport (VWS)
Toezicht sociaal domein (TSD)
Vereniging van Nederlandse Gemeenten (VNG)

Interviews toezichthouders gemeente / (zorg)regio
1. Amsterdam
2. Duivenvoorde (Voorschoten en Wassenaar)
3. Ede
4. Enschede
5. Flevoland
6. Gelderland-Zuid
7. Gooi en Vechtstreek
8. Gooise Meren
9. Groningen
10. Hart van Brabant
11. Heerlen
12. Hollands Midden
13. Meerinzicht
14. Midden-IJssel/Oost-Veluwe
15. Midden-Limburg West
16. Nissewaard
17. Oss
18. Oude IJsselstreek
19. Tilburg
20. Venlo
21. Westerwolde
22. Zeeland
23. Zoetermeer

(Groeps)interviews gemeente / (zorg)regio
▪
Gelderland-Zuid
▪
▪
▪
Rotterdam
▪
▪

Gemeente Nijmegen
GGD Gelderland-Zuid
Wmo-aanbieder regio Nijmegen
Gemeente Rotterdam
Toezichthouder gemeente
Wmo-aanbieder regio Rotterdam

Interviews raadsleden, raadsadviseurs en wethouders
▪
Wethouder
Gemeente Almelo
▪
Toezichthouder Wmo
▪
Raadslid
Gemeente Ede
▪
Raadsadviseur financiën
▪
Raadsadviseur sociaal domein
▪
Raadsgriffie, raadsadviseur
Gemeente Leeuwarden
sociaal domein
Gemeente Tilburg
Gemeente Zaanstad
Gemeente Zwolle

▪

Wethouder

▪
▪
▪
▪

Wethouder
Afdelingshoofd o.a. Wmo-toezicht
Wethouder
Beleidsmedewerker Wmo

▪
▪

Beleidsmedewerker GGD GHOR
Teammanager toezicht
kinderopvang GGD GHOR
Toezichthouder NZA
Toezichthouder NZA

Interviews toezicht andere sectoren
Kinderopvang (GGD)
Nederlandse Zorg Autoriteit

▪
▪

Overige interviews
Kees Reedijk (IGJ)
Koos Vos (coördinator Public Sector NBA)
Regionale zorgaanbieder regio Zwolle

43