> Retouradres Postbus 20011 2500 EA Den Haag

De Minister van Binnenlandse Zaken en
Koninkrijksrelaties
De heer dr. R.H.A. Plasterk
Postbus 20011
2500 EA Den Haag

Raad voor het openbaar
bestuur
Korte Voorhout 7
2511 CW Den Haag
Postbus 20011
2500 EA Den Haag
www.rob-rfv.nll
Kenmerk
2015-0000015018
Uw kenmerk
2014-0000328711

Datum

19 januari 2015

Betreft

Democratische legitimiteit van samenwerkingsverbanden

Geachte heer Plasterk,
Op initiatief van de Tweede Kamer der Staten-Generaal1 hebt u in uw brief van 27
juni 2014 de Raad voor het openbaar bestuur gevraagd te adviseren over de
democratische legitimiteit van samenwerkingsverbanden.
Graag biedt de Raad u het eerste deel aan van het gevraagde advies, een
probleemverkenning. Hierin verkent de Raad wat wordt verstaan onder
democratische legitimiteit van samenwerking, welke factoren de democratische
legitimiteit beïnvloeden en welke knelpunten zich daarbij voordoen.
De Raad wil de komende maanden de gesignaleerde knelpunten toetsen aan de
bestuurlijke praktijk. In de zomer van 2015 verwacht de Raad met het tweede
deel van het advies te komen waarin conclusies en aanbevelingen worden gedaan
over de borging van de democratische legitimiteit.
De Tweede Kamer is vandaag op gelijke wijze geïnformeerd.
Met vriendelijke groet,

Prof. drs. Jacques Wallage, voorzitter
Raad voor het openbaar bestuur

1

Dr. Kees Breed, secretaris
Raad voor het openbaar bestuur en
Raad voor de financiële verhoudingen

Tweede Kamer, vergaderjaar 2013–2014, 33 841, nr. 161 (gewijzigde motie).
Pagina 1 van 39

Ten geleide
Het lokaal bestuur staat bol van ontwikkelingen. In het oog springen de drie
decentralisaties in het sociaal domein. Gemeenten kregen er per 1 januari 2015
belangrijke taken bij, bestaande taken zijn uitgebreid en de aard van de taken is
anders: rechten zijn ingeruild voor voorzieningen. Het gaat onder andere om zorg
voor langdurig zieken of ouderen, jeugdzorg en om hulp bij het vinden van werk.
Het lokale niveau wint daarmee als ‘eerste overheid’ aan belang ten opzichte van
het nationale.

Datum
19 januari 2015
Kenmerk
2015-0000015018

Er is meer aan de hand. Niet alleen het takenpakket verandert, ook de omgeving
is in beweging. De verhouding tussen overheid, markt en samenleving blijft in
beweging. Pleidooien voor, en voorbeelden van burgers die meer
verantwoordelijkheid nemen voor de publieke zaak vinden gretig aftrek. Ook
groeit het besef dat maatschappelijke vraagstukken te ingewikkeld zijn om alleen
aan de overheid over te laten. Dat leidt tot het steeds luider klinkende geluid dat
politiek en bestuur de mensen en hun verbanden in staat moeten stellen zelf het
heft in handen te nemen. Zij zijn vaak beter dan de overheid in staat om
maatschappelijke problematiek op te lossen. Dit speelt niet alleen in het sociale
domein. Deze ontwikkeling doet zich ook voor in het onderwijs, de culturele
sector, bij wonen en in het fysieke domein. Niet zelden wordt deze tendens van
‘vermaatschappelijking’ ingegeven door het gegeven dat de financiële rek er bij de
(lokale) overheid uit is. Financieel kregen gemeenten de afgelopen jaren veel voor
de kiezen. Zo hebben zij miljarden aan verliezen moeten nemen op grondposities2
en stegen de uitgaven aan bijstandsuitkeringen. Daarnaast is er op de budgetten
van de recent gedecentraliseerde taken stevig gekort.
Er zijn meer ontwikkelingen in maatschappij en bestuur die van grote betekenis
zijn voor het lokaal bestuur dan de decentralisaties en vermaatschappelijking.
Geconstateerd kan worden dat steeds ’het lokale’ als sleutel tot de oplossing van
veel problemen wordt gezien. Tegelijkertijd wordt de vraag gesteld of het lokaal
bestuur wel toegerust is voor alle opgaven. Zo worden gemeenten gelegd langs de
lat van bestuurskracht, zijn er zorgen over de kracht van de lokale democratie, en
herleeft de discussie over opschaling.
Naast deze probleemverkenning, onderdeel van het advies over de democratische
legitimiteit van samenwerkingsverbanden, bereidt de Raad voor het openbaar
bestuur samen met de Raad voor de financiële verhoudingen een aantal adviezen
voor die lokaal bestuur tot onderwerp hebben. Dit betreft de toekomst van de
lokale democratie, leerervaringen van decentralisaties, de stad als broedplaats van
democratische innovatie en nieuwe profielen en competenties van bestuurders.
In deze probleemverkenning verkent de Raad wat wordt verstaan onder
democratische legitimiteit van samenwerking, welke factoren de democratische
legitimiteit beïnvloeden en welke knelpunten zich daarbij voordoen. De Raad
toetst de komende maanden de gesignaleerde knelpunten aan de bestuurlijke
praktijk. In de zomer van 2015 publiceert de Raad met het tweede deel van dit
advies, waarin conclusies en aanbevelingen worden gedaan over de borging van
de democratische legitimiteit.

2

Bron: http://www.rijksoverheid.nl/nieuws/2013/12/20/grondposities-gemeenten-nogonder-druk.html.
Pagina 2 van 39

Inleiding
De Tweede Kamer nam op 24 april 2014 de motie3 van het lid Bergkamp aan over
de democratische legitimiteit van regionale samenwerkingsverbanden. In de motie
wordt de regering verzocht in overleg te treden met de Raad voor het openbaar
bestuur, om onderzoek te verrichten naar de vraag hoe democratische legitimiteit
van de regionale samenwerkingsverbanden kan worden geborgd. Gemeenten
moeten immers onderdeel daarvan uitmaken voor de uitvoering van de
decentralisaties in het sociaal domein. Zorgpunt van de Kamer is dat op lokaal
niveau de borging van de democratische legitimiteit van regionale
samenwerkingsverbanden onvoldoende is, terwijl belangrijke taken voor de burger
door deze samenwerkingsverbanden worden uitgevoerd. Wordt de afstand tot
gemeenteraden voor de aansturing niet te groot? Op 27 juni 2014 verzocht de
Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties de Raad advies uit te
brengen over de democratische legitimiteit van samenwerkingsverbanden.

Datum
19 januari 2015
Kenmerk
2015-0000015018

Eerder sprak het Kabinet uit dat het omvangrijke terrein waarop de
decentralisaties in het sociale domein betrekking hebben, bij voorkeur ‘wordt
belegd binnen de democratisch gelegitimeerde, bestuurlijke hoofdstructuur, zodat
burgers invloed op het beleid kunnen uitoefenen via raadsverkiezingen.’ 4 Het
Kabinet koos voor een tweesporenbeleid om de uitvoeringskracht van gemeenten
te borgen: gemeenten werd op korte termijn gevraagd onder een aantal
voorwaarden congruente samenwerkingsverbanden rond de decentralisaties te
vormen. Daarnaast zou de opschaling van gemeenten worden bevorderd.5 In
samenwerking met de VNG werd gestreefd naar niet-vrijblijvende
samenwerkingsverbanden waarbij incongruentie en bestuurlijke drukte zoveel
mogelijk wordt voorkomen.6 Gemeenten werden opgeroepen om vóór 31 mei
2013 met voorstellen voor (nieuwe) vormen van samenwerking in het sociale
domein te komen. Uit de inventarisatie van de VNG bleek vervolgens dat alle
gemeenten per 31 mei 2013 de intentie uitspraken onderdeel uit te gaan maken
van samenwerkingsverbanden in het kader van de decentralisaties jeugdzorg,
nieuwe Wmo en participatie. In de meeste gevallen bestaat overlap tussen de
samenwerkingsverbanden voor de verschillende domeinen (congruentie).7
Adviesverzoek
De minister signaleert in zijn verzoek dat gemeenteraadsleden het moeilijk vinden
het overzicht te bewaren over samenwerkingsverbanden en dat zij het lastig
vinden te sturen op taken die op afstand worden uitgevoerd. Ook benoemt de
minister het spanningsveld tussen meer kwaliteit door samenwerking tegenover
verlies van autonomie. Tevens vraagt hij zich af wat het effect is van een groter
aantal samenwerkingsverbanden na de decentralisaties, op het vermogen van de
gemeenteraad om zijn rol waar te maken. De Raad wordt gevraagd uiteen te
zetten wat onder democratische legitimiteit van samenwerking wordt verstaan en
welke factoren het vermeende gebrek aan democratische legitimiteit beïnvloeden.
De minister vraagt de Raad breder te kijken dan het sociale domein.
Afbakening
In de motie-Bergkamp wordt gesproken over regionale samenwerkingsverbanden
in het sociale domein. In zijn adviesvraag wijst de minister erop dat het vraagstuk
van democratische legitimiteit van regionale samenwerkingsverbanden speelt in
3

Tweede Kamer, vergaderjaar 2013–2014, 33 841, nr. 161 (gewijzigde motie), bijlage 1.
Tweede Kamer, vergaderjaar 2012–2013, 33 400 VII, nr. 59, p. 2.
5
Idem, p. 3.
6
Brief van de minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties van 15 maart 2013
aan de colleges van B&W, bijlage bij Tweede Kamer, vergaderjaar 2012–2013, 28 750, nr.
52.
7
Tweede Kamer, vergaderjaar 2012–2013, 33 400 VII, nr. 81.
4

Pagina 3 van 39

meerdere beleidsdomeinen en het ook een rol speelt in discussies over opschaling
en bestuurskracht. De Raad heeft oog voor de bredere context die de minister
schetst; naar het oordeel van de Raad zijn de principes van democratische
legitimiteit niet per se gebonden zijn aan een bepaald type domein. In het advies
zal, voor zover relevant, ook aandacht besteed worden aan andere domeinen. Het
accent ligt echter op het sociale domein.

Datum
19 januari 2015
Kenmerk
2015-0000015018

Naast intergemeentelijke en interbestuurlijke samenwerking, vormen van
samenwerking die al decennia voorkomen, zoeken gemeenten naar
maatschappelijke samenwerking. Met maatschappelijke organisaties en (groepen
van) inwoners streeft men naar co-creatie van beleid en uitvoering. Gelet op de
focus van de adviesvraag concentreert dit advies zich op samenwerking tussen
gemeenten in samenwerkingsverbanden in formele publiekrechtelijke zin.
In deze probleemverkenning en het daaropvolgende advies ligt de nadruk verder
op de knelpunten in de bestuurlijke praktijk van het verlengd lokaal bestuur. De
Raad bereidt een advies voor over de toekomst van de lokale democratie. Daarbij
verdiept hij zich verder in het doordenken van meer principiële aspecten van de
lokale democratie en de aanwezigheid van verschillende vormen van democratie
op lokaal niveau. Het gaat dan onder meer om de relatie tussen de
representatieve democratie, de directe democratie, de participatieve democratie,
de deliberatieve democratie en de ‘doe-democratie’.
De decentralisaties in het sociale domein gaan gepaard met de overdracht van
omvangrijke geldstromen van het Rijk naar gemeenten. De financiële aspecten
van samenwerking komen aan de orde voor zover zij van invloed zijn op
democratische legitimiteit. Analyse en aanbevelingen komen tot stand in nauwe
afstemming met de Raad voor de financiële verhoudingen.
Probleemstelling
Samenwerking tussen gemeenten behoort tot de essentie van het lokaal bestuur
en gaat terug tot de Gemeentewet van 1851. De praktijk werd vanaf 1922 in de
Grondwet werd erkend. Het democratische gehalte van intergemeentelijke
samenwerking is al decennia onderwerp van discussie. Er zijn veel
bestuurskundige en juridische beschouwingen aan gewijd en ook de wetgever
heeft ermee geworsteld. Met de drie decentralisaties ontstaat er (opnieuw)
urgentie om de democratische legitimiteit van samenwerkingsverbanden tegen het
licht te houden.
Gemeenten deden de afgelopen jaren veel praktijkervaring op met de
vraagstukken rond democratische legitimiteit van hun samenwerking. De Raad wil
graag gebruik maken van deze ervaringen bij het beantwoorden van de vragen
van de minister. Maar voordat de Raad dat doet, brengt hij eerst het speelveld in
kaart: wat zijn de bestaande wettelijke kaders voor (publiekrechtelijke)
samenwerking? Daar gaat een belangrijke vraag aan vooraf: wat moet worden
verstaan onder democratische legitimiteit? Deze probleemverkenning is om die
reden in de eerste plaats een ordening van het vraagstuk van de democratische
legitimiteit van samenwerkingsverbanden, maar ook van de bestuurlijke
problematiek die hiermee samenhangt. Deze ordening mondt uit in een
inventarisatie van knelpunten die zich voordoen bij samenwerking. De Raad zal in
het tweede deel van dit adviestraject deze inzichten toetsen aan de bestuurlijke
praktijk, waarna conclusies en aanbevelingen volgen. De aard van de adviesvraag
heeft de Raad doen besluiten zich te concentreren op aanbevelingen die concreet
toepasbaar zijn in de bestuurlijke praktijk.

Pagina 4 van 39

De Raad hanteert voor dit adviestraject de volgende probleemstelling:
1. Wat wordt verstaan onder democratische legitimiteit van samenwerking en
welke factoren beïnvloeden de democratische legitimiteit?
2. Welke knelpunten doen zich daarbij voor?
3. Welke pragmatische handelingsperspectieven kunnen bijdragen aan het
borgen van de democratische legitimiteit van regionale
samenwerkingsverbanden?

Datum
19 januari 2015
Kenmerk
2015-0000015018

Beoogde doorwerking
De Raad adviseert weliswaar op initiatief van de Tweede Kamer en op verzoek van
de minister van BZK, maar het advies beoogt ook en vooral het lokaal bestuur
concrete handelingsperspectieven te bieden. De rol van het Rijk is belangrijk als
wetgever en systeemverantwoordelijke, maar het zijn de gemeenten die met
samenwerking in regionaal verband uitvoering geven aan de decentralisaties in
het sociale domein. De Raad ziet dan ook de besturen van de gemeenten, in het
bijzonder de gemeenteraden, als belangrijke adressanten van dit advies.
Leeswijzer
Dit traject valt uiteen in twee delen. Dit eerste deel van het adviestraject, de
probleemverkenning, bakent de adviesvraag af en ordent de problematiek.
Hoofdstuk 1 bevat op hoofdlijnen een verkenning van de begrippen ‘regionale
samenwerkingsverbanden’ en ‘democratische legitimiteit’. Een uitgebreidere
analyse van deze begrippen inclusief de (wettelijke) kaders voor publiekrechtelijke
samenwerking is opgenomen in de toelichting bij dit advies. Het geeft daarmee
antwoord op de eerste vraag in het adviesverzoek van de minister en deelvraag 1
van de probleemstelling.
In hoofdstuk 2 identificeert de Raad de knelpunten die hij in deze verkennende
fase heeft waargenomen (deelvraag 2 van de probleemstelling).
Hoofdstuk 3 sluit af met een aantal eerste constateringen.
De constateringen en de knelpuntenanalyse vormen het vertrekpunt voor het
tweede deel van het adviestraject. Dit tweede deel bestaat uit de toetsing van de
constateringen en knelpunten aan de bestuurlijke praktijk. Daarna volgen
conclusies en aanbevelingen in antwoord op deelvraag 3 van de probleemstelling.

Pagina 5 van 39

1. Waar hebben we het over?
Regionale samenwerkingsverbanden en democratische legitimiteit lijken
eenduidige begrippen, maar zijn dat niet. In dit hoofdstuk wordt op hoofdlijnen
verkend wat de Raad onder deze begrippen verstaat. De toelichting bevat een
nadere verdieping.

Datum
19 januari 2015
Kenmerk
2015-0000015018

1.1 Regionale samenwerkingsverbanden
Regionale samenwerkingsverbanden staan op afstand van het gemeentebestuur,
maar zijn wel onderdeel van dit bestuur: het wordt daarom verlengd lokaal
bestuur genoemd. Vanuit het perspectief van democratische legitimiteit is bij
samenwerking de afstand tussen bestuur en taakuitvoering groter dan in het geval
dat een gemeente een bepaalde taak zelf uitvoert, maar kleiner dan bij
uitbesteding. Afstand tot het gemeentebestuur impliceert het deels afstaan van
zeggenschap en sturing. Er is grote variatie tussen regionale
samenwerkingsverbanden, zowel wat de taken als het aantal deelnemers betreft.
Dit leidt tot een gevarieerde wijze van aansturing. De mate waarin sprake is van
een publiek belang speelt een rol, maar ook welke partijen taken uitvoeren.
Volstaat sturing op hoofdlijnen of is meer gedetailleerde bemoeienis gewenst? Wat
zijn de wettelijke uitgangspunten voor uitvoering door derden? Hoe is de
zeggenschap door de gemeente vorm te geven? In wezen gaat het hierbij om
twee fundamentele vragen:
1. Is het gemeentebestuur (burgemeester, college van B&W en
gemeenteraad) naar eigen inzicht voldoende in staat om het
samenwerkingsverband aan te sturen en daarvoor verantwoording af te
leggen?;
2. Zijn burgers in staat om zich over het samenwerkingsverband een oordeel
te vormen?
In principe kan een gemeente op elk terrein waarop zij taken uitvoert
samenwerken met anderen. Het betreft dan beleidsuitvoering of bedrijfsvoering.
Ook worden beleidsbepalende taken en bevoegdheden overgedragen. Doorgaans
worden drie vormen van samenwerking onderscheiden: afstemming,
samenwerking in een netwerkconstructie en de oprichting van een zelfstandige
organisatie.8 Samenwerken kan zowel op grond van het privaatrecht als op grond
van het publiekrecht. Omwille van democratische waarborgen zoals openbaarheid
en politieke verantwoordelijkheid heeft de wetgever steeds een voorkeur voor
publiekrechtelijke samenwerking boven privaatrechtelijke vormen van
samenwerking. De Wet gemeenschappelijke regelingen (Wgr) regelt
publiekrechtelijke samenwerking.
Samenwerking is al sinds de 19e eeuw een vaste component van het lokaal
bestuur. Het aantal gemeenten is kleiner dan destijds als gevolg van opschaling,
maar samenwerking is gebleven. Gemiddeld neemt een gemeente deel aan acht
gemeenschappelijke regelingen en negen privaatrechtelijk vormgegeven
samenwerkingsverbanden.9 Meestal worden samenwerkingsverbanden vrijwillig
aangegaan, soms is samenwerking wettelijk verplicht zoals bij de
veiligheidsregio’s, regionale uitvoeringsdiensten of op het terrein van
jeugdbescherming en jeugdreclassering.
Samenwerkingsverbanden worden niet alleen door gemeenten bestuurd, ze
worden ook door hen bekostigd. Het deel van de gemeentebegroting dat wordt
besteed aan samenwerkingsverbanden is tussen 2005 en 2012 bijna
verdrievoudigd van 6 naar 17,4%.10 Door de decentralisaties in het sociale domein
8

Zie ook: VNG en Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties, oktober 2013.
Zie ook hierna in de Toelichting onder 8. Cijfers.
10
Cijfers via CBS Statline.
9

Pagina 6 van 39

zal dit percentage verder stijgen. Bij de bekostiging van taken die door het
samenwerkingsverband worden uitgevoerd spelen behalve vragen van
kostentoedeling en risicoverevening tussen deelnemende gemeenten, ook
vraagstukken op het gebied van de financiële verhoudingen tussen Rijk en
gemeenten over de toedeling van rijksgelden.11

Datum
19 januari 2015
Kenmerk
2015-0000015018

De verhouding tussen Rijk en gemeenten speelt ook bij toezicht. De
gemeenteraad houdt in eerste instantie toezicht op een samenwerkingsverband,
de provincie en/of het Rijk volgen. Verticaal toezicht betreft veelal
kwaliteitstoezicht, met alle kenmerken van handhavingstoezicht en toezien op de
naleving van de wettelijke voorschriften.
1.2 Democratische legitimiteit
Democratische legitimiteit is een begrip dat vele aspecten kent. In de kern bestaat
het beginsel democratische legitimiteit uit drie delen12:
1. de eis van algemeen (actief en passief) kiesrecht: burgers moeten invloed
kunnen uitoefenen op de samenstelling van vertegenwoordigende lichamen.
2. de eis van democratische sturing: vertegenwoordigende lichamen moeten
richting kunnen geven aan het overheidsoptreden.
3. de eis van democratische verantwoording: vertegenwoordigende lichamen
moeten in staat zijn om het overheidsoptreden te controleren en betrokkenen
te vragen hierover verantwoording af te leggen.
Nederland is een indirecte, representatieve democratie. Het volk kiest zijn eigen
vertegenwoordigers die namens hen beslissingen nemen en het bestuur
controleren. Het principe van verlengd lokaal bestuur beperkt de invulling van het
democratieconcept: er is wel sprake van sturing van het overheidsoptreden, en
van verantwoording en controle, maar er vinden géén algemene rechtstreekse
verkiezingen plaats.
Tussen verschillende soorten van democratische legitimiteit kan onderscheid
worden gemaakt in input-, troughput-, output-13 en feedbacklegitimiteit. Bij
inputlegitimiteit zijn politieke keuzes legitiem als de wil van het volk wordt
weerspiegeld. In het geval van troughputlegitimiteit gaat het om
proceslegitimiteit: transparantie, kenbaarheid en voorspelbaarheid van het
politieke besluitvormingsproces verlenen legitimiteit aan de gemaakte keuzes.
Vanuit het outputperspectief zijn politieke keuzes legitiem wanneer deze effectief
het algemeen belang bevorderen. Feedbacklegitimiteit bestaat uit verantwoording
en terugkoppeling. Aan democratische organen en kiezers wordt over de
uitoefening van publieke bevoegdheden en de besteding van publieke middelen
rekenschap afgelegd; het overheidsoptreden kan worden beoordeeld en zo nodig
bijgestuurd.

11

Zie ook hierna in de Toelichting onder 10. Financiële verhoudingen Rijk-decentrale
overheden.
12
Bovens en Scheltema, 1999, p. 141-142.
13
Zie ook Scharpf, 1970.
Pagina 7 van 39

Schematisch kan het begrip democratische legitimiteit als volgt worden
weergegeven:

Datum
19 januari 2015
Kenmerk
2015-0000015018

Democratische legitimiteit

Inputlegitimiteit

Throughputlegitimiteit

Output-legitimiteit

Feedback-legitimiteit

Participatie

Politiek primaat

Effectiviteit en
efficiëntie

Verantwoording

Representatie

Controle en
kaderstelling

Responsiviteit

Terugkoppeling

Schema: Democratische legitimiteit

Pagina 8 van 39

2. Knelpuntenanalyse
Een analyse van de vraag hoe het is gesteld met democratische legitimiteit van
regionale samenwerkingsverbanden moet vooraf worden gegaan door de vraag: is
er wel een legitimiteitsprobleem? Het antwoord daarop is niet eensluidend. Uit
onderzoek in opdracht van het Ministerie van BZK blijkt dat er weinig consensus
bestaat over de vraag of er een probleem is met de democratische legitimiteit van
samenwerkingsverbanden.14 Het beeld varieert van ‘nee, want we hebben het
opgelost’ via ‘soms wel, soms niet’ tot ‘het is een drama’. Er is wel een algemene
consensus dat samenwerking moet, en dan moet democratische legitimiteit ook.

Datum
19 januari 2015
Kenmerk
2015-0000015018

Hoe dan ook, zo luidt ook de conclusie van voornoemd onderzoek, er zijn
problemen aanwijsbaar. Voor een analyse daarvan is literatuur bestudeerd en zijn
verschillende deskundigen geraadpleegd.15
2.1 Vraagstuk is niet nieuw
Het vraagstuk van democratische legitimiteit van regionale
samenwerkingsverbanden is niet nieuw. In 1947 rapporteerde de commissieKoelma ‘over de wijze waarop zal moeten worden voorzien in de
gemeenschappelijke belangen van grote stedelijke gemeenten en de hun
omringende kleine gemeenten’. Om het regionale gat te dichten adviseerde de
commissie de instelling van districten. Een stap te ver voor de regering, die in
antwoord op de voorgestelde ingrijpende hervorming in 1950 koos voor de Wet
gemeenschappelijke regelingen. Eerst de mogelijkheden voor de ‘gewone’
samenwerking tussen gemeenten uitbreiden, zo was de redenering. Het markeert
het begin van vele naoorlogse adviezen en rapporten over de bestuurlijke
organisatie van Nederland, waarbij een oplossing voor het regionale gat centraal
staat. Varianten passeerden de revue: gemeentelijke schaalvergroting,
complementair bestuur, het Openbaar Lichaam Rijnmond met een rechtstreeks
gekozen ‘Rijnmondraad’, gewestvorming, regiovorming met ‘doe-provincies’,
agglomeratievorming, stadsregio’s, stadsprovincies, WGR-plusgebieden,
kaderwetgebieden.16 Een niet-limitatieve opsomming van veel blauwdrukken en
concepten, maar de bestuurlijke inrichting van Nederland blijkt zeer
veranderbestendig. De bestuurlijke hoofdstructuur – Rijk, provincies en
gemeenten – bleef bestaan, inclusief de nodige hulpstructuren, die vervolgens
steeds discussie bleven oproepen.
In discussies over de bestuurlijke inrichting van Nederland wordt vaak de
metafoor van het Huis van Thorbecke gebezigd, een term die werd geïntroduceerd
in 1971 en pas sinds de jaren ’90 echt in zwang is.17 Thorbecke zelf was niet erg
gecharmeerd van een statisch model voor de inrichting van de staat dat alle tijden
en omstandigheden zou moeten doorstaan. Veeleer was hij een organisch denker
die zag dat het staatsmodel voortdurend veranderde en permanent in
ontwikkeling was, en hij probeerde het bestuurlijk stelsel bij deze voorstelling te
laten aansluiten.18
2.2 Decentralisaties in het sociale domein: geen bestuurslaag maar arena
Voortdurend in beweging en ontwikkeling is ook de manier waarop de zorg voor
elkaar en hulpbehoevenden is georganiseerd. Van de Donk wijst er in zijn Roblezing 201419 op dat de veelbesproken decentralisaties bepaald complexer zijn dan
14

Steegh, 2010, p. 26-27.
Bijlage 2 geeft een overzicht van geraadpleegde personen.
16
Zie voor een overzicht van naoorlogse adviezen en rapporten: Raad voor het openbaar
bestuur, 2010.
17
Vergelijk Raijmakers, 2014, p. 13 e.v.
18
Zie ook Van de Donk, 11e ROB lezing, 12 november 2014.
19
Idem.
15

Pagina 9 van 39

het simpelweg overdragen van geldstromen en bevoegdheden van de ene aan de
andere bestuurslaag. Het sociale domein is geen bestuurslaag maar een complexe
arena van kwetsbare verhoudingen. Van de Donk stelt dat die arena vraagt om
een vorm van democratische besluitvorming en rechtsvorming die ruimte geeft
aan een betekenisvolle dialoog met burgers. Gemeenteraden spelen daarin een
belangrijke rol om de inhoudelijke discussie aan te jagen, maar zeker niet om die
te monopoliseren. Die discussie gaat gepaard met een dynamiek die vraagt om
erkenning van zich steeds verder ontwikkelende maatschappelijke vormen van
democratie en bestuur. Van de Donk waarschuwt voor centralisatie en bestuurlijke
schaalvergroting om decentralisaties te laten slagen, en voor politiek en bestuur
als centraal management van de samenleving. Wat is de betekenis van deze en
andere inzichten op de democratische legitimiteit van regionale
samenwerkingsverbanden?

Datum
19 januari 2015
Kenmerk
2015-0000015018

2.3 Knelpunten in kaart
Door het decentraliseren van taken neemt regionale samenwerking toe in gewicht:
in taken en activiteiten, belangen, doelen en financiën. Dit stelt eisen aan de vorm
van deze regionale samenwerking, de aansturing en financiering ervan en het
toezicht erop.20 Terugkerend vraagstuk bij het democratisch gehalte van
samenwerkingsverbanden is of de representatieve democratie (nog) volstaat of
dat er (aanvullend) vormen van participatieve democratie nodig zijn.21 In deze
paragraaf zijn de belangrijkste knelpunten in kaart gebracht die uit literatuur naar
voren komen en door gesprekspartners zijn benoemd. Hiertoe wordt de indeling in
vier categorieën gehanteerd (zie ook het schema hiervóór over democratische
legitimiteit):
1.
2.
3.
4.

Participatie en representatie
Politiek primaat en controle / kaderstelling
Effectiviteit / efficiëntie en responsiviteit
Verantwoording en terugkoppeling

De indeling is niet absoluut, sommige knelpunten kennen raakvlakken met twee of
meer categorieën.
Participatie en representatie (inputlegitimiteit)
Democratie en bestuur ontwikkelen zich in tegengestelde richtingen: het
zwaartepunt van de lokale democratie verschuift naar het sublokale, het niveau
van buurt, wijk of dorpskern, terwijl tegelijkertijd het bestuurlijke zwaartepunt
steeds meer verschuift naar de regio.22
Verlengd lokaal bestuur is een indirecte vorm van democratische legitimiteit via
gemeenteraden. Burgers kiezen gemeenteraadsleden, maar kunnen niet het
bestuur van een samenwerkingsverband kiezen. Het bestuur wordt gevormd uit de
burgemeesters, wethouders en/of raadsleden van de deelnemende gemeenten. In
het bestuur van samenwerkingsverbanden worden belangrijke richtinggevende
beslissingen genomen die alle deelnemende gemeenten raken. De
20

Het gaat bij deze bespreking van knelpunten in de eerste plaats om vrijwillige of verplichte
samenwerking tussen gemeenten op regionaal niveau. De uitvoering van een regionale
voorziening via een centrumgemeente, waarbij deze gemeente tevens het budget ontvangt
namens de andere deelnemers (bijvoorbeeld de vrouwenopvang), maar waarover deze geen
verantwoording verschuldigd is aan deze gemeenten, is van een andere orde en kent daarom
deels andere knelpunten.
21
De Raad bereidt een advies voor over de toekomst van de lokale democratie waarin een
overzicht zal worden gegeven van verschillende vormen van democratie (representatieve
democratie; directe democratie, participatieve democratie, deliberatieve democratie, ‘doedemocratie’).
22
Boogers, 2014.
Pagina 10 van 39

stemverhoudingen binnen het samenwerkingsverband spelen daarin een rol, wat
effect heeft op de invloed van gemeenten op de besluitvorming in het
samenwerkingsverband. De besluitvorming over maatschappelijke vraagstukken
op intergemeentelijk niveau raken burgers direct. De afstand tussen
gemeenteraden en samenwerkingsverbanden en daarmee ook de afstand tussen
burgers en samenwerkingsverbanden dreigt echter te groot te worden, zo wordt
gesteld. De vraag is dan of het bestuur zo nog wel voldoende bij de behoeften van
burgers kan aansluiten.

Datum
19 januari 2015
Kenmerk
2015-0000015018

Politiek primaat en controle / kaderstelling (throughputlegitimiteit)
Democratische legitimiteit van regionale samenwerkingsverbanden betekent in de
dagelijkse bestuurspraktijk een worsteling voor de gemeenteraad vanuit zijn rol
als kadersteller en controleur. Uit onderzoek van Raadslid.nu uit begin 2014 blijkt
dat zeven van de tien raadsleden het toenemende aantal regionale
samenwerkingsverbanden een bedreiging voor de lokale democratie vindt.23
Samenwerkingsverbanden hebben volgens sommigen geleid tot een
ondoorzichtige structuur waarin onduidelijk is welke taak binnen welk
samenwerkingsverband thuishoort en wie waarvoor verantwoordelijk is.24 Lokale
en regionale bestuurders en hun maatschappelijke partners klagen over wat wel
genoemd wordt ‘bestuurlijke drukte’: het grote aantal regionale besturen zou de
effectiviteit en de democratische controle in de weg staan.
Samenwerkingsverbanden zijn vormen van verlengd lokaal bestuur, maar soms
lijkt er sprake van verlegd lokaal bestuur.25 Bij verlengd lokaal bestuur zet het
gemeentebestuur samenwerking zelfverzekerd in als strategie om gemeentelijke
doeleinden te bereiken, maakt het binnen samenwerking zelfstandig keuzes om
gemeentelijke doeleinden te bereiken en stuurt het de samenwerking zelfbewust
en actief aan. Bij verlegd lokaal bestuur stelt het gemeentebestuur zich – al dan
niet door omstandigheden gedwongen – afhankelijk op en heeft het geen goed
zicht op de doelen van de samenwerking, accepteert het afwachtend de diensten
van de samenwerking en is het afhoudend ten opzichte van de samenwerking in
relatie met de gemeente.26
Ook de financiering van samenwerkingsverbanden wordt als problematisch
ervaren. Gemeenteraden merken dat ze, behalve een jaarlijkse bemoeienis met
de omvang van het budget, weinig invloed hebben op de begroting van een
samenwerkingsverband. De verantwoording en de controle zijn indirect. Het
algemene budgetrecht van de raad komt daardoor in de knel. De gemeentelijke
uitgaven voor samenwerkingsverbanden zijn immers inflexibel en verplicht en in
geval van financiële problemen is de mogelijkheid tot bijsturing door de
deelnemers beperkt.
Effectiviteit / efficiëntie en responsiviteit (outputlegitimiteit)
Uitvoering op afstand door middel van regionale samenwerkingsverbanden wordt
vaak gedreven door doelmatigheid. Gezamenlijke inkoop van bijvoorbeeld zorg
door een samenwerkingsverband is efficiënter en goedkoper dan individuele
inkoop. Maar het proces onttrekt zich aan directe invloed van de diverse

23

Raadslid.nu, 2014.
Voor een uitwerking van de structuren, bevoegdheidsverdeling en verantwoordingsrelaties
wordt verwezen naar de toelichting bij dit advies.
25
Igno Pröpper heeft de term verlegd lokaal bestuur gemunt en gebruikt in verschillende
rekenkameronderzoeken.
26
Vergelijk Rekenkamercommissie Wassenaar, Voorschoten, Oegstgeest en LeidschendamVoorburg, oktober 2014.
24

Pagina 11 van 39

gemeenteraden.27 De vraag is hoeveel democratische legitimiteit effectieve en
efficiënte uitvoering mag kosten.
De verdeling van de financiële bijdrage over deelnemende gemeenten aan een
samenwerkingsverband kan tot controverse leiden, net als de besteding van de
gelden door het samenwerkingsverband. Op het regionale niveau zijn uitgaven
niet altijd in overeenstemming met de lokale behoeften en budgetstromen zijn
ondoorzichtig. Het financieel toezicht op samenwerkingsverbanden door een
aantal provincies wordt marginaal ingevuld, terwijl eventuele problemen grote
gevolgen voor individuele gemeenten kunnen hebben.

Datum
19 januari 2015
Kenmerk
2015-0000015018

Het toegenomen belang van regionale samenwerkingsverbanden is van invloed op
de financiële verhoudingen tussen het Rijk en decentrale overheden. Bekostiging
via een specifieke uitkering, rechtstreekse toedeling van rijksbijdragen aan
regionale samenwerkingsverbanden of aan centrumgemeenten kunnen op
gespannen voet staan met de uitgangspunten van de financiële verhoudingen. 28
Het gaat bijvoorbeeld om de vraag of de decentralisaties leiden tot een dusdanige
versterking van regionale samenwerkingsverbanden, dat er een regionale
bestuurslaag ontstaat, waardoor het Rijk wordt verleid deze rechtstreeks te
bekostigen. Deze beweging heeft gevolgen voor de besluitvorming over de
middelen voor regionale samenwerkingsverbanden: wie betaalt, bepaalt. Zijn dat
de gemeenten of is dat het Rijk?
Goed bestuur hoort democratisch gelegitimeerd te zijn. Wanneer democratische
legitimiteit van regionale samenwerkingsverbanden gebrekkig is, kan het
voorkomen dat de burgers uit de samenwerkende gemeenten de output van het
samenwerkingsverband niet langer accepteren. Aanspreekbaar is echter alleen de
gemeenteraad die op zijn beurt beperkte sturingsmogelijkheden heeft. Deze
situatie heeft ook zijn weerslag op de relatie tussen burger en bestuur.
Verantwoording en terugkoppeling (feedbacklegitimiteit)
De bestuurlijke macht wordt in toenemende mate opgedragen aan niveaus die niet
samenvallen met het niveau waarop bestuurders voor het grootste deel van hun
tijd werkzaam zijn. Dit hangt samen met het probleem dat de minister in zijn
adviesvraag signaleert dat het voor gemeenteraadsleden lastig is het overzicht te
behouden: ze houden zich de meeste tijd bezig met de gemeente, niet met
samenwerkingsverbanden. Als gevolg van de afstand en het feit dat het bestuur
van het samenwerkingsverband geen directe verantwoording aflegt aan het
volksvertegenwoordigende lichaam, dreigen verantwoordingsprocessen in het
gedrang komen. De Wgr schept weliswaar formeel het verantwoordingskader,
maar de praktijk lijkt weerbarstiger.
Raadsleden zijn niet altijd tevreden over de informatie vanuit de
samenwerkingsverbanden. Informatie is te algemeen van aard of biedt geen zicht
op de realisatie van lokale doelenstellingen. Daar staat tegenover dat de aandacht
van raadsleden niet uitgaat naar samenwerking of dat raadsleden niet altijd
voldoende actief zijn bij het formuleren van eisen aan de informatievoorziening. 29
Deze situatie zet niet alleen de adequate politieke controle onder druk maar ook
andere vormen van toezicht zoals controle door gemeentelijke rekenkamers.

27

Zie ook: www.binnenlandsbestuur.nl/sociaal/nieuws/geen-invloed-op-zorginkoop-doordemocratisch-gat.9449509.lynkx.
28
Deze voorkeursvolgorde houdt in dat taken bij voorkeur moeten worden bekostigd uit
prijzen, heffingen, belastingen, algemene uitkering en ten slotte uit specifieke uitkeringen.
29
Zie ook Rekenkamercommissie Wassenaar, Voorschoten, Oegstgeest en LeidschendamVoorburg, oktober 2014.
Pagina 12 van 39

Samenwerkingsverbanden zouden een dubbele verplichting moeten voelen om
zich te verantwoorden. Feedbacklegitimiteit komt niet alleen tot stand in de
gemeenteraad, de vorm van representatieve democratie zoals we die kennen. Er
zou ook rekenschap moeten worden afgelegd aan burgers en instellingen, iets dat
nu in de praktijk van samenwerking vrijwel afwezig lijkt.

Datum
19 januari 2015
Kenmerk
2015-0000015018

Pagina 13 van 39

3. Eerste constateringen en vervolg
In de voorgaande hoofdstukken is ingegaan op de deelvragen wat moet worden
verstaan onder democratische legitimiteit van samenwerking, welke factoren de
democratische legitimiteit beïnvloeden en welke knelpunten zich daarbij voordoen.
Deze probleemverkenning wordt besloten met een aantal constateringen.

Datum
19 januari 2015
Kenmerk
2015-0000015018

3.1 Eerste constateringen
1. Het vraagstuk van democratische legitimiteit van regionale
samenwerkingsverbanden is niet nieuw. Het principe van verlengd lokaal
bestuur en de Wgr funderen in formele zin de democratische legitimiteit
van regionale samenwerkingsverbanden en de wet voorziet in meerdere
instrumenten. Gemeenteraadsleden ervaren echter dat zij weinig invloed
hebben. Ongeacht de vorm van samenwerking (publiek of privaat) en
ongeacht het domein van samenwerking (beleid of uitvoering) is de
invloed en controle van de volksvertegenwoordiging op samenwerking een
terugkerend punt van zorg. Geconstateerd kan worden dat er een verschil
bestaat tussen wet en werkelijkheid: er is een verschil tussen de formele
kant van het systeem van samenwerken en het functioneren in de
praktijk.
2. Democratische legitimiteit komt niet alleen tot stand in de
gemeenteraadsvergadering of in de vergaderingen van
samenwerkingsverbanden. De decentralisaties vragen om een vorm van
democratische besluitvorming en rechtsvorming die ruimte geeft aan een
betekenisvolle dialoog met burgers. Gemeenteraden moeten die dialoog
aanjagen, maar niet monopoliseren.
3. Als gevolg van decentralisaties in het sociale domein zijn taken en
bevoegdheden belegd op gemeentelijk niveau, terwijl dit gepaard gaat
met de wettelijke verankering van de overtuiging dat gemeenten de taken
niet aankunnen en regio’s moeten vormen.
4. Regionaal bestuur is inherent aan lokaal bestuur. Gemeentelijke
opschaling beperkt samenwerking niet en zal altijd resulteren in afstand
tot het gemeentebestuur. Het aantal en de variëteit aan
samenwerkingsverbanden illustreren de behoefte aan een vorm van
bestuur op verschillende niveaus tussen de drie algemene bestuurslagen
in.
5. Samenwerken is de kunst van het haalbare. Samenwerking gaat goed als
het draait om het realiseren van iets positiefs. Gaat het om het verdelen
van pijn, dan wordt het een stuk ingewikkelder. Wanneer zich problemen
voordoen op het gebied van samenwerking, dan is het niet alleen de vraag
of gemeenten in staat zijn adequaat de (financiële) gevolgen van de
decentralisaties in regionale samenwerkingsverbanden op te vangen, maar
ook of de besturen van gemeenten en van samenwerkingsverbanden
hierover adequate verantwoording kunnen afleggen aan gekozen
volksvertegenwoordigers én tegenover burgers en instellingen.
6. Met de decentralisaties neemt de omvang van de middelen die van het
Rijk naar gemeenten worden overgeheveld toe. Dat roept vragen op over
de financiële verhouding tussen Rijk en gemeenten en de bekostiging van
taken: wie beslist over het geld en hoe beïnvloedt dat de legitimiteit?

Pagina 14 van 39

3.2 Hoe verder
De knelpuntenanalyse en de constateringen leiden tot vier kernvragen die de
opmaat vormen voor toetsing aan de bestuurlijke praktijk. In het tweede deel van
het adviestraject gaat de Raad na welke concrete handelingsperspectieven in
aanmerking komen voor het borgen van de democratische legitimiteit van
regionale samenwerkingsverbanden.

Datum
19 januari 2015
Kenmerk
2015-0000015018

De kernvragen worden gegroepeerd overeenkomstig de eerder genoemde vier
kenmerken van democratische legitimiteit:
I.

II.
III.
IV.

Wat is ervoor nodig om niet alleen de formele, maar ook de materiële
invloed van gemeenteraadsleden op regionale
samenwerkingsverbanden te verbeteren, zodanig dat participatie en
representatie van belangen zijn geborgd?
Hoe kan in de praktijk vorm worden gegeven aan het politieke primaat
in de relatie tussen het gemeentebestuur (burgemeester, college van
B&W en de gemeenteraad) en samenwerkingsverbanden?
Leidt een actieve politieke participatie van gemeenteraadsleden in
samenwerkingsverbanden tot meer outputlegitimiteit, of zijn andere
mogelijkheden even of meer succesvol?
Naast de verantwoording aan de gemeenteraad, welke vormen zijn
denkbaar voor het afleggen van rekenschap door
samenwerkingsverbanden aan burgers en instellingen?

Pagina 15 van 39

Toelichting | Regionale samenwerkingsverbanden en democratische
legitimiteit nader beschouwd
In hoofdstuk 1 van dit advies is op hoofdlijnen verkend wat onder de begrippen
regionale samenwerkingsverbanden en democratische legitimiteit wordt verstaan.
Deze toelichting gaat hier uitgebreider op in, en geeft daarmee antwoord op de
eerste vraag in het adviesverzoek van de minister en de eerste deelvraag van de
probleemstelling: Wat wordt verstaan onder democratische legitimiteit bij
samenwerking en welke factoren beïnvloeden de democratische legitimiteit?

Datum
19 januari 2015
Kenmerk
2015-0000015018

I. Regionale samenwerkingsverbanden
1. Soorten bestuur: algemeen en functioneel
Kenmerkend voor het openbaar bestuur in Nederland is een spreiding van (in
politieke termen) macht en (in juridisch opzicht) bevoegdheden, taken en de
daarvoor benodigde middelen. Het staatsgezag is niet op één bepaalde plaats,
maar op vele plekken aan te treffen. Dit is het kenmerk van de gedecentraliseerde
eenheidsstaat.
Nederland kent drie niveaus van algemeen, territoriaal bestuur. Deze drie niveaus
– Rijk, provincie en gemeente – hebben als gemeenschappelijk kenmerk dat zij
functioneren op basis van een stelsel van algemene politieke vertegenwoordiging.
Het algemeen bestuur kent waarborgen over de democratische basis van deze
algemene politieke vertegenwoordiging (algemeen kiesrecht, evenredige
vertegenwoordiging; artikelen 4, 53 en 129 van de Grondwet). Daarnaast kennen
we functioneel bestuur, zoals bij waterschappen. Bij territoriaal (decentraal)
bestuur is het gebied waarover het bestuur wordt uitgeoefend bepalend voor de
bestuurlijke eenheid. Territoriaal bestuur maakt integrale belangenbehartiging
voor dit gebied mogelijk. Bij functioneel bestuur gaat het om de adequate
behartiging van een doel, domein of functie. Het biedt zo kans voor een gerichte
aanpak van maatschappelijke problemen, maar teveel functioneel bestuur kan
fragmentatie van overheidszorg betekenen.
Het fundamentele verschil tussen algemene en functionele bestuurslichamen is dat
op het eerste type overheden de verplichting rust, intern en extern op politiek en
ambtelijk niveau tot een afstemming te komen van verschillende belangen, wat
kan leiden tot samenwerking. Bij een lichaam van functioneel bestuur gaat het
primair om één opgedragen taak, al is bij de waterschappen een tendens te zien
om onderling of met gemeenten samen te werken.
Regionale samenwerkingsverbanden voor de uitvoering van de decentralisaties in
het sociaal domein zijn te categoriseren als een vorm van functionele
decentralisatie op regionaal niveau. De taken zijn weliswaar per 1 januari 2015
aan gemeenten gedecentraliseerd, maar bij het voornemen tot decentralisatie
stond aan rijkszijde vast dat vrijwel alle gemeenten – ook de grotere – eigenlijk
niet in staat zouden zijn om deze taken zelfstandig uit te voeren en dat hiervoor
het regionale niveau passend was.
Regionale samenwerkingsverbanden staan op afstand van het gemeentebestuur,
maar zijn wel onderdeel van dit bestuur: het wordt daarom verlengd lokaal
bestuur genoemd.
2. Smaken voor de uitvoering van taken
Gemeenten hebben veel verschillende taken. Gemeentelijke taken zijn bij wet
opgedragen (medebewind) of worden door gemeenten zelf aan zich getrokken
(autonomie). Er wordt meestal onderscheid gemaakt in beleidsbepalende taken
die vaak zijn vastgelegd in verordeningen die de inwoners direct raken,
Pagina 16 van 39

uitvoeringstaken op grond van een publiekrechtelijke bevoegdheid
(vergunningverlening, handhaving) en bedrijfsvoeringstaken (PIOFACH). Was er al
een tendens om beleidsrijkere taken over te dragen aan het regionale niveau zoals
bij de veiligheidsregio. Met de deels verplichte samenwerking die voortkomt uit de
decentralisaties, wordt ook beleid maken in toenemende mate een regionale taak.
Het is de vraag hoe deze taak met een politieker karakter zich regionaal laat
beleggen nu de belangenafweging op regionaal niveau tussen samenwerkende
gemeenten van een andere orde is dan de brede belangenafweging in een
individuele gemeente.

Datum
19 januari 2015
Kenmerk
2015-0000015018

Bij het uitvoeren van taken hebben gemeenten drie smaken: zelf doen,
samenwerken of uitbesteden.30 In de eerste variant houden gemeenten zelf de
verantwoordelijkheid voor de taakuitvoering. Bij uitbesteden staat de uitvoering
op verdere afstand van de gemeenten. Vormen van samenwerking zitten daar
tussenin.
Steeds meer gemeenten vinden het verstandig om bij het uitvoeren van hun taken
samen te werken met andere gemeenten omdat zij streven naar
kwaliteitsverbetering, het realiseren van schaalvoordelen, het aanbieden van
complexe voorzieningen, het besparen op kosten en het delen van expertise.
3. Activiteiten
De terreinen waarop samenwerkingsverbanden actief zijn, zijn zeer divers.
Vuilophaal en afvalverwerking, brandweer, veiligheidshuizen, jeugdzorg, welzijn,
gebiedsontwikkeling, gemeenschappelijke sociale dienst of belastinginning,
recreatieschappen en energiemaatschappijen zijn voorbeelden. Met de
(beleidsrijke) terreinen waarop de decentralisaties zich richten – jeugdzorg, werk
en inkomen en zorg aan langdurig zieken en ouderen – is het aantal taken in het
sociale domein aanzienlijk en ingrijpend uitgebreid, terwijl de aard van die taken
van karakter verandert (recht wordt voorziening).
4. Belangen
Samenwerken doen gemeenten vanuit een bepaald belang. We noemen een
drietal belangen die meespelen bij samenwerken.
Het samenwerkingsbelang is de belangrijkste reden van bestaan van het
samenwerkingsverband en wordt door de samenwerkende partners
onderschreven, anders beginnen ze er niet aan. Daarnaast blijft ‘gewoon’ het
individuele belang van de samenwerkingspartner bestaan. Verder ontstaat er bij
een samenwerkingsverband ook het organisatiebelang, het belang van de
uitvoerende organisatie zoals dat van een goede uitvoering.
Liggen de belangen in elkaars verlengde, dan is samenwerken meestal niet
problematisch. Dat wordt anders als de belangen van de deelnemers uiteen gaan
lopen, zeker wanneer individuele belangen of het organisatiebelang afbreuk gaan
doen aan het samenwerkingsbelang. Idealiter zal op dat moment een
belangenafweging moeten plaatsvinden om de samenwerking te kunnen
continueren of, als men elkaar niet langer vindt, de samenwerking te beëindigen.
Dit wordt vanwege de financiële nadelen weleens nagelaten.
Naast deze samenwerkingsbelangen zijn samenwerkingsverbanden een
uitdrukking van de netwerkrealiteit waarin markt, overheid en maatschappij met
elkaar verweven zijn geraakt: overheden werken samen met private of
semipublieke partijen om zo het beste van twee werelden te verenigen ten
behoeve van een gedeeld belang.
30

Strikt genomen hebben gemeenten nóg een keuze, namelijk de taak niet uitvoeren.
Pagina 17 van 39

5. Doelen
Voor wat betreft de doelen van samenwerking kan een onderscheid worden
gemaakt tussen strategische, tactische en operationele regionale bestuursvormen.
Strategische samenwerking gaat vaak om het bundelen van invloed (en daarmee
macht) en is gericht op regionale strategie- en planvorming. Het doel hiervan is de
aanpak van gemeenschappelijke maatschappelijke opgaven die op regionaal
niveau spelen, zoals demografische en economische ontwikkelingen. Het gaat
daarbij ook om economische, ruimtelijke ordenings- en infrastructurele
maatregelen die bijdragen aan het versterken van de (internationale)
concurrentiepositie van de regio. Strategische samenwerking heeft een territoriaal
en integraal karakter.

Datum
19 januari 2015
Kenmerk
2015-0000015018

Tactische samenwerking betreft regionale beleidsontwikkeling en -implementatie.
Hiermee wordt beoogd de bestuurs- en uitvoeringskracht te vergroten van
gemeentelijke taken die door hun omvang en complexiteit het vermogen van de
gemeentelijke organisatie te boven gaan. In veel gevallen gaat het hier om
gezamenlijke uitvoering van gedecentraliseerde taken. Ook verplichte
samenwerkingsverbanden als veiligheidsregio’s en omgevingsdiensten vallen
onder deze categorie. Tactische samenwerking is vooral taakgericht en sectoraal.
Operationele samenwerking heeft betrekking op regionale bedrijfsvoering en
beheer, met als doel kwaliteits- en kostenvoordelen te bereiken. Daarbij kan
worden gedacht aan gezamenlijke inkoop van diensten of inhuur van personeel,
de gemeenschappelijke exploitatie van een publieke voorziening of gezamenlijke
verzorging van gemeentelijke dienstverlening. Operationele samenwerking heeft
een organisatiegericht en beheersmatig karakter.
6. Vormen en besturing
Wanneer het gemeentebestuur op grond van een afweging van belangen en
doelen kiest voor samenwerking, dan zegt dat nog niets over de
samenwerkingsvorm of de rechtsvorm.
De afgelopen jaren zijn door beleidsmakers en wetenschappers verschillende
pogingen gedaan om de veelsoortige bestuurlijke praktijk van
samenwerkingsverbanden en het bijbehorende juridische kader in samenhang te
presenteren.31 Samenwerkingsverbanden komen voor onder verschillende namen,
wat in de praktijk maar ook in de discussies over samenwerking tot verwarring
kan leiden: verbonden partijen, gemeenschappelijke regelingen,
bestuursovereenkomsten, publiek-private samenwerkingsconstructies (PPS) met
CV’s (commanditaire vennootschappen), BV’s, NV’s, stichtingen, publieke
coöperaties, et cetera. Samenwerking tussen bestuursorganen lijkt dus op eerste
oog een bonte verzameling van taken, vormen en verschijningsvarianten.
Enerzijds is dit logisch: per taak, bevoegdheid of vraagstuk zou de vorm gekozen
moeten worden die (juridisch) het beste past. Anderzijds kan juist die diversiteit
opnieuw voor afstemmingsproblematiek zorgen (gebrekkig overzicht bij
gemeenten welke taken waar zijn belegd en met wie wordt samengewerkt): niet
voor niets benadrukt de regering het belang van congruentie bij de
decentralisaties en het vormen van samenwerkingsverbanden in het sociaal
domein, onder andere om de integraliteit van de uit te voeren taken te
waarborgen.

31

Berenschot 2010, Partners+Pröpper 2005, beide in opdracht BZK; VNG en Ministerie van
Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties, oktober 2013; Korsten, 2006; Van der Laar,
2010; Herwijer en Fraanje, 2011.
Pagina 18 van 39

Samenwerkingsvormen zijn in drie hoofdcategorieën in te delen: afstemming, een
netwerkconstructie en een zelfstandige organisatie (zie ook het schematisch
overzicht van de verschillende rechtsvormen hieronder).32
Bij afstemming doen de betrokken overheden niet meer dan met elkaar om tafel
gaan om beleid of bevoegdheidsuitoefening op elkaar af te stemmen. Er wordt in
dat geval ook wel gesproken van beleidsmatige integratie. Iedere betrokken
gemeente blijft volledig zelf bevoegd om te beslissen en blijft zodoende ook
volledig politiek verantwoordelijk voor zijn keuzes. Deze vorm van samenwerking
kenmerkt zich door het feit dat er sprake is van ‘besluitvorming’ bij unanimiteit. Er
kunnen immers slechts ‘gezamenlijke besluiten’ worden genomen indien alle
afzonderlijke betrokken (bestuursorganen van) gemeenten hiermee hebben
ingestemd. Bij een afstemmingssamenwerking is geen sprake van
opdrachtgeverschap of opdrachtnemerschap, omdat kenmerk van deze vorm van
samenwerking is dat er geen taken en/of bevoegdheden van de ene naar de
andere deelnemer gaan. Afstemmingssamenwerking is de minst vergaande vorm
van samenwerking. Er gaat in beginsel geen zeggenschap verloren.

Datum
19 januari 2015
Kenmerk
2015-0000015018

Een netwerkconstructie33 gaat al verder dan een afstemmingssamenwerking. Bij
netwerksamenwerking gaan ook taken en bevoegdheden over naar de
centrumentiteit. Er is tevens sprake van een bepaalde mate van organisatorische
integratie. Een bekende vorm daarvan is de centrumgemeente of
gastheergemeente. Deze vorm van samenwerking kenmerkt zich door het feit dat
de uitvoering of bedrijfsvoering gezamenlijk kan gebeuren, maar dat beleid en
verordeningen altijd via de deelnemers tot stand komen. Al zal de centrumentiteit
mogelijk meer eisen stellen voor harmonisatie omdat de uitvoerings- of
bedrijfsvoeringstaken anders niet goed uitvoerbaar zijn. De ‘gasten’ zullen hun
eigen individuele belangen moeten inbrengen bij de centrumentiteit.
De zwaarste vorm van samenwerking voor wat betreft structuur is die waarbij een
zelfstandige organisatie wordt opgericht. Het gaat daarbij om de instelling van een
nieuwe rechtspersoon en/of nieuwe bestuursorganen die door de betrokken
deelnemers wordt beheerst. Deze organisatie voert taken en/of bevoegdheden uit
voor de deelnemers. Er is sprake van bestuurlijke integratie. Deze vorm van
samenwerking kenmerkt zicht door de veelvoud aan mogelijkheden. De vorm kan
qua taken heel licht worden ingericht. In dat geval gaan uitsluitend
bedrijfsvoerings- of uitvoerende taken over en blijven beleidsbepalingen en de
verordenende bevoegdheid verantwoordelijkheden van de deelnemers. Een
verdergaande vorm is die waarbij ook beleidsbepalende taken en bevoegdheden,
waaronder eventueel zelfs verordenende bevoegdheid, worden overgedragen aan
het samenwerkingsverband.
De vormgeving van samenwerkingsverbanden zegt met name iets over de
bestuurlijke grip die bestaat ten aanzien van de samenwerking. De
samenwerkingsvorm heeft naast de juridische vormgeving (privaat- of
publiekrechtelijk) ook juridische gevolgen, met name op het gebied van Europees
recht, aanbestedingsrecht en fiscaal recht (btw en naar verwachting vanaf 2016
ook de vennootschapsbelasting).

32

Zie ook: VNG en Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties, oktober 2013;
Rekenkamer Oost-Nederland, november 2014.
33
De term netwerkconstructie kan voor verwarring zorgen. De suggestie dat wordt
samengewerkt in netwerken is namelijk niet alleen van toepassing tussen gemeenten,
netwerksamenwerking is óók de benaming voor de samenwerking met veel verschillende
partners uit de maatschappij, iets wat gemeenten ook doen, zonder verdere status in de
vorm van een gemeenschappelijke regeling of iets dergelijks. Dat soort samenwerking is
fundamenteel iets anders dan de centrumconstructie.
Pagina 19 van 39

De gekozen samenwerkingsvorm is bepalend voor de inrichting van het bestuur
van het samenwerkingsverband. Het maakt voor de besturing van het
samenwerkingsverband uit of de grondslag is gelegen in het privaatrecht of het
publiekrecht.

Datum
19 januari 2015
Kenmerk
2015-0000015018

Hoewel publiekrechtelijke samenwerking door velen als het meest wenselijke
wordt beschouwd, is algemeen aanvaard dat overheden zich ter uitvoering van
hun overheidstaken niet alleen kunnen bedienen van de bevoegdheden die hun
krachtens het publiekrecht zijn toegekend, maar ook dat zij – binnen zekere
grenzen – privaatrechtelijke instrumenten kunnen aanwenden. Dat is de kern van
de tweewegenleer uit het arrest van de Hoge Raad uit 1991 (Windmill).34 Daarin is
bepaald dat in bepaalde gevallen het gebruik van privaatrechtelijke bevoegdheden
een onaanvaardbare doorkruising (van de onderliggende publiekrechtelijke
regeling) oplevert.
Privaatrechtelijke samenwerking
Op de stichting na, hebben alle privaatrechtelijke rechtspersonen in beginsel
hetzelfde governancemodel: het zogenoemde verenigingsmodel. Dat betekent dat
de betrokken partijen (leden/aandeelhouders) zich verenigen in de algemene
vergadering, in de praktijk vaak algemene ledenvergadering of algemene
vergadering van aandeelhouders genoemd. De stichting kent een dergelijk orgaan
niet, omdat de stichting een ledenverbod heeft. De ‘leden’ van de algemene
vergadering hebben stemrecht in die vergadering om hun eigen individuele
(gemeentelijke) belang te kunnen dienen.
Voorbeelden van privaatrechtelijke samenwerking zijn:
Bestuurs- / beleidsovereenkomst35
Dienstverleningsovereenkomst / overeenkomst tot opdracht
Vereniging
Naamloze vennootschap/besloten vennootschap
Coöperatie
Stichting36
Privaatrechtelijke samenwerking betekent dat tussen bestuursorganen wordt
samengewerkt op basis van het Burgerlijk Wetboek. Dit kan samenwerking tussen
alleen bestuursorganen betreffen of het gebruik van een privaatrechtelijke
organisatievorm door slechts één bestuursorgaan. Het gaat bij privaatrechtelijke
samenwerking om het doen van privaatrechtelijke handelingen of het aangaan van
een privaatrechtelijke rechtsvorm. Ook kan er voor de uitvoering van taken
gekozen worden voor een private rechtspersoon. Behalve de privaatrechtelijke
samenwerking tussen bestuursorganen, bestaat er echter ook de mogelijkheid van
samenwerking van bestuursorganen met private partijen, waarbij het in strikte zin
om publiek-privaatrechtelijke samenwerking gaat.
Privaatrechtelijke samenwerking of uitvoering van taken in een privaatrechtelijke
rechtsvorm komt voor bij (gemeentelijke) taken waarbij het vanwege het karakter
daarvan voor de hand ligt deze vorm te kiezen, bijvoorbeeld bij gezamenlijke
uitbesteding van afvalinzameling. Gemeenten kiezen soms voor een
privaatrechtelijke variant vanwege de grotere flexibiliteit die dit zou bieden.
Ondanks de voordelen en het feit dat privaatrechtelijke vormen in de praktijk vaak
voorkomen, is er ook kritiek vanwege minder sterke democratische waarborgen en
de verminderde rechtswaarborgen voor burger (gang naar de rechter). De
bestuurlijk-juridische waarborgen moeten apart worden geregeld omdat de
34

26 januari 1991, NJ 1991, 393.
Afstemming over inzet privaatrechtelijke bevoegdheden.
36
Zie voor uitwerking van deze vormen: VNG en Ministerie van Binnenlandse Zaken en
Koninkrijksrelaties, oktober 2013.
35

Pagina 20 van 39

publiekrechtelijke waarborgen (zoals bepaald in Gemeentewet, Provinciewet en
Algemene wet bestuursrecht) niet automatisch van toepassing zijn (wat bij
publiekrechtelijke samenwerking wel het geval is).37
Publiekrechtelijke samenwerking
De Gemeentewet (artikel 160, tweede lid) kent een voorkeur voor een
publiekrechtelijke samenwerkingsvorm: “Het college besluit slechts tot de
oprichting van en de deelneming in stichtingen, maatschappen, vennootschappen,
verenigingen, coöperaties en onderlinge waarborgmaatschappijen, indien dat in
het bijzonder aangewezen moet worden geacht voor de behartiging van het
daarmee te dienen openbaar belang.” De Gemeentewet kent dus eigenlijk een
vorm van ‘pas toe of leg uit’: er wordt gekozen voor publiekrechtelijke varianten
voor samenwerking, tenzij het privaatrecht in het bijzonder aangewezen is. Deze
voorkeur voor publiekrecht is opgenomen omdat de wetgever vond dat het
publiekrecht meer waarborgen kent dan het privaatrecht. De praktijk laat
overigens veel privaatrechtelijke samenwerking zien, omdat dit als eenvoudiger
wordt beschouwd.38

Datum
19 januari 2015
Kenmerk
2015-0000015018

Uit de parlementaire geschiedenis rond artikel 160 Gemeentewet en zijn
voorgangers komt zoals gezegd steeds naar voren dat de publiekrechtelijke weg
de voorkeur verdient omdat deze meer waarborgen kent zoals – gelet op het
belang van democratische legitimiteit – openbaarheid en (politieke)
verantwoordelijkheid.
Het beginsel van openbaarheid is een van de basiskenmerken van het
democratiebeginsel. Op grond van artikel 110 Grondwet moet de overheid dan ook
openbaarheid betrachten bij de uitvoering haar taak. Deze openbaarheid komt in
beginsel tot stand via openbaarheid van besluiten, openbaarheid van
vergaderingen en openbaarheid van documenten. Dit is even goed bij
samenwerkingsverbanden als bij afzonderlijke bestuursorganen van belang.
Een ander uitgangspunt van het democratiebeginsel is dat bestuursorganen die
niet zelf rechtstreeks gekozen worden politieke verantwoording schuldig zijn aan
vertegenwoordigende organen. De vertrouwensregel houdt in dat een bestuurder
kan worden ontslagen zodra deze niet langer het vertrouwen geniet van degene
die hem heeft aangewezen. De vertrouwensregel wordt in de praktijk vaak
gehanteerd als sluitstuk van de politieke verantwoordelijkheid.
Wet gemeenschappelijke regelingen
Een gemeenschappelijke regeling is een publiekrechtelijke overeenkomst tussen
bestuursorganen. De gemeenschappelijke regeling is zelf geen rechtsvorm. In de
praktijk wordt vaak echter gesproken over de gemeenschappelijke regeling in de
betekenis van het gemeenschappelijk openbaar lichaam. Dat is echter niet juist.
De gemeenschappelijke regeling is te vergelijken met de statuten bij een
privaatrechtelijke rechtspersoon of een privaatrechtelijke overeenkomst. De
gemeenschappelijke regeling zelf doet niets, het is een juridisch document.
De Wet gemeenschappelijke regelingen (Wgr) is de wet die de publiekrechtelijke
samenwerking tussen bestuursorganen (gemeenten, rijk, provincies,
waterschappen) in gemeenschappelijke regelingen beheerst. Vanaf 1 januari 2015
kent de Wgr vijf vormen van samenwerking: met de recente wetswijziging is de
bedrijfsvoeringsorganisatie aan de bestaande mogelijkheden toegevoegd. De wet
is bovendien aangepast vanwege benodigde (technische) wijzigingen vanwege de
invoering van de dualisering, die niet voor de Wgr geldt, en verbetering van de
37
38

Idem, p. 22.
Zie ook Van den Dool en Schaap, 2014.
Pagina 21 van 39

planning- en controlcyclus (zie verderop). De verschillen tussen deze vijf vormen
betreffen de doelstelling, werking, samenstelling en bevoegdheden van de
gemeenschappelijke regeling.39
De samenwerkingsvormen zijn:
Gemeenschappelijk openbaar lichaam (art. 8 lid 1 Wgr en art. 135 Grondwet)
Gemeenschappelijk orgaan (art. 8 lid 2 Wgr)
Centrumconstructie (art. 8 lid 4 Wgr)
Regeling zonder meer (art. 8 jo. art. 1 Wgr) 40
Vanaf 1 januari 2015: de bedrijfsvoeringsorganisatie (art. 8 lid 3 Wgr)

Datum
19 januari 2015
Kenmerk
2015-0000015018

Voor publiekrechtelijke samenwerking kan een onderscheid worden gemaakt naar
de deelnemende bestuursorganen. Het kan om een homogene samenwerking
gaan (de deelnemers zijn allemaal onderdeel van dezelfde bestuurslaag,
bijvoorbeeld gemeenten) of een heterogene samenwerking (deelnemers komen uit
verschillende bestuurslagen). Er kan op basis van de Wgr ook worden
samengewerkt met (en tussen) andere openbare lichamen en met andere
rechtspersonen. Samenwerking tussen gemeenten komt het meest voor. In het
geval van heterogene samenwerking heeft dit gevolgen voor de algemene
toezichtrelaties, in het bijzonder de toezichthoudende functie van de provincie op
gemeenten en/of waterschappen.
Er bestaan vijf verschillende soorten regelingen van een gemeenschappelijk
openbaar lichaam, verwijzend naar de deelnemers die bevoegdheden overdragen.
Uitgaande van de situatie in gemeenten zijn dit: zuivere raadsregelingen,
collegeregelingen, burgemeestersregelingen, gemengde regelingen waaraan de
raad deelneemt, en gemengde regelingen waaraan de raad niet deelneemt.

Een schematisch overzicht van de verschillende rechtsvormen ziet er als volgt uit:

Regeling
zonder meer
Bevoegdhedenovereenkomst
Convenant

Bestuursovereenkomst
Beleidsovereenkomst

Enkelvoudige
centrumregeling
Meervoudige
centrumregeling

Dienstverleningsovereenkomst
Overeenkomst
tot opdracht

Gemeenschappelijk
openbaar lichaam
Bedrijfsvoeringsorganisatie
Gemeenschappelijk
orgaan

Vereniging
Coöperatie
Besloten
vennootschap
Naamloze
vennootschap
Stichting

Bron: Rekenkamer Oost-Nederland, Sturing en toezicht op gemeenschappelijke
regelingen, november 2014

39

Zie voor een uitgebreidere uitwerking van deze vormen: VNG en Ministerie van
Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties, oktober 2013, en Rekenkamer Oost-Nederland,
november 2014.
40
Alternatieven zijn convenant of bevoegdhedenovereenkomst; net als bij de regeling zonder meer gaat het om een publiekrechtelijke overeenkomst over de wijze waarop deelnemende bestuursorganen hun bevoegdheden inzetten.
Pagina 22 van 39

7. Kenmerken van de samenwerkingsvormen en verantwoordingsrelaties
De indeling van de vijf genoemde samenwerkingsvarianten uit de Wgr in
bovenstaand schema maakt duidelijk dat zij verschillende bestuurlijke doelen
beogen te ondersteunen. De bijbehorende juridische vorm en bijbehorende
instrumenten, verschillen tussen de vormen. Het betreft dan feitelijk het
gemeenschappelijk openbaar lichaam, het gemeenschappelijk orgaan en de
bedrijfsvoeringsorganisatie.

Datum
19 januari 2015
Kenmerk
2015-0000015018

De belangrijkste verschillen zijn:
Mate van bevoegdheidstoedeling vanuit de deelnemende gemeenten: is er
sprake van overdracht (delegatie) of enkel mandaat? De
bevoegdheidstoedeling heeft invloed op de relatie met en mate van aansturing
vanuit de deelnemende gemeenten op het samenwerkingsverband.
Mandatering is in alle gevallen mogelijk. Delegatie is enkel mogelijk in de
gevallen waar er een nieuw bestuursorgaan wordt opgericht. Hiervoor geldt
dat de algemeen verordenende bevoegdheid, die berust bij de raad, enkel aan
het openbaar lichaam kan worden overgedragen. Hetzelfde geldt voor de
heffing en inning van bepaalde belastingen, en de bevoegdheid tot
belastingheffing van bepaalde belastingen.41
Het bezit van rechtspersoonlijkheid. Enkel het openbaar lichaam en de nieuwe
variant van de bedrijfsvoeringsorganisatie bezitten rechtspersoonlijkheid, die
deze organisaties in staat stelt zowel privaatrechtelijke handelingen kunnen
doen (zoals het aannemen van personeel) of het oprichten van nieuwe
privaatrechtelijke rechtspersonen (zoals een N.V. ten behoeve van de
regionale sociale werkvoorziening), waarbij voor de
bedrijfsvoeringsorganisatie geldt dat dit alleen kan binnen het beperkte
taakveld van bedrijfsvoerings- en uitvoeringstaken.42
De aanwezigheid van een ongeleed of een geleed bestuur, in geval van de
oprichting van een nieuw bestuursorgaan. De bedrijfsvoeringsorganisatie en
het gemeenschappelijk orgaan kennen een ongeleed bestuur (enkel algemeen
bestuur); het openbaar lichaam kent als enige samenwerkingsvorm uit de Wgr
een geleed, monistisch bestuur. Dit betekent dat het een algemeen bestuur
kent, waaruit het dagelijks bestuur voortkomt (maar waarmee het niet mag
samenvallen). Deze ‘zwaardere’ bestuurlijke vormgeving voor het openbaar
lichaam hangt samen met het bezit van meer bevoegdheden. Vanwege het
karakter van verlengd lokaal bestuur is er expliciet voor gekozen om de
dualisering niet door te voeren voor de Wgr. De al dan niet aanwezigheid van
een geleed bestuur heeft gevolgen voor de verantwoordingsrelaties (zie
verderop).
De regeling zonder meer, die ook geen expliciete regeling in de Wgr kent, valt
hierbuiten. Het gaat hier zoals gezegd enkel om het doen van afstemming en het
maken van concrete afspraken hierover. Ook bij de centrumconstructie wordt geen
nieuw bestuursorgaan opgericht, waardoor de situatie van bovenstaande
informatie verschilt. In de regeling, die al dan niet vrijwillig of op aanwijzen van
het Rijk wordt aangegaan, wordt een centrumgemeente (of -gemeenten)
aangewezen die de bevoegdheden namens de deelnemende gemeenten uitoefent
(via mandaat) en deze gemeenten op dit terrein als het ware vertegenwoordigt.43
In geval van aanwijzing door het Rijk wordt via het gemeentefonds geld

41

Precariobelasting, heffingen bedoeld als in art. 292 Gw, afvalstoffenheffing, heffingen op
andere gronden dan de gemeentewet.
42
Zie voor toelichting op de bedrijfsvoeringsorganisatie: VNG en Ministerie van Binnenlandse
Zaken en Koninkrijksrelaties, oktober 2013, en Rekenkamer Oost-Nederland, november
2014.
43
Van den Dool en Schaap, april 2013, p. 8.
Pagina 23 van 39

uitgekeerd aan de centrumgemeente, die de taak voor de omliggende gemeenten
uitvoert, meestal op basis van een regionale functie.
Essentieel element van de sturingsrelaties van de samenwerkingsverbanden
vanuit de deelnemende gemeenten zijn de verantwoordingsrelaties. Vanwege het
gelede karakter van het bestuur van een openbaar lichaam, zijn bestaan er hier
twee lijnen van verantwoording. De eerste lijn betreft de interne verantwoording,
van het dagelijks bestuur (DB) aan het algemeen bestuur (AB). Het DB en elk van
zijn leden afzonderlijk zijn verantwoording verschuldigd aan het AB, en moeten
inlichtingen verschaffen die het AB nodig heeft voor uitvoering van zijn taak. In de
nieuwe Wgr is expliciet bepaald dat het AB (een lid) van het DB kan ontslaan als
dit lid niet langer het vertrouwen bezit. Voorheen kon dit enkel als dit expliciet in
de gemeenschappelijke regeling was bepaald. Omdat er sprake is van een
monistisch stelsel, blijft het ‘ontslagen’ lid van het dagelijks bestuur, wel lid van
het algemeen bestuur. Het DB is geen verantwoording verschuldigd aan colleges
en/of raden van deelnemende gemeenten met wie zij immers geen
verantwoordingsrelatie hebben (dat heeft alleen het algemeen bestuur). Zij zijn
wel inlichtingen verschuldigd aan alle deelnemers.44

Datum
19 januari 2015
Kenmerk
2015-0000015018

De tweede lijn is de ‘externe’ verantwoording en inlichtingenplicht, tussen de
desbetreffende leden van het algemeen bestuur en de respectievelijke
bestuursorganen in hun gemeenten die deelnemen aan de regeling (burgmeesters
uitgezonderd. Deelnemende colleges zijn bovendien inlichtingen en
verantwoording verschuldigd aan hun eigen raden. Deze regeling is bedoeld dat
deelnemende gemeenten zo niet alleen bij instelling (goedkeuring van de
regeling), maar ook gedurende de rit sturing en invloed kunnen uitoefenen. Indien
het afgevaardigde lid in het AB niet meer het vertrouwen bezit, kan hij worden
teruggeroepen. De ultieme actie in het verantwoordingsproces is, het uittreden uit
de regeling, wat zoals gezegd vanwege de financiële consequenties en het gebrek
aan alternatieven, vaak wordt nagelaten. Voor het gemeenschappelijk orgaan en
de bedrijfsvoeringsorganisatie, die een ongeleed bestuur kennen, geldt alleen
deze verantwoordingsrelatie.
De gemeentelijke instrumenten van rekenkameronderzoek en
raadsonderzoek/enquêterecht strekken zich ook uit tot het openbaar lichaam
(gemeenschappelijk orgaan, bedrijfsvoeringsorganisatie). Met de recente wijziging
van de Wgr bestaat dit recht expliciet ook voor rekenkamercommissies, niet
langer enkel voor rekenkamers.
8. Cijfers45
Om zicht te krijgen op de bestaande samenwerkingsverbanden heeft
onderzoeksbureau OBMC alle ‘verbonden partijen’ in de gemeentebegrotingen van
2012 geïnventariseerd. In de paragraaf verbonden partijen zijn
samenwerkingsverbanden opgenomen waar de gemeente een bestuurlijk én
financieel belang in heeft. De meest recente gegevens zijn dus van 2012 en
betreffen een momentopname.
Uit de informatie die alle (in 2012: 415) gemeenten hebben opgenomen in de
paragraaf verbonden partijen van de gemeentebegroting 2012 blijkt dat er 512
gemeenschappelijke regelingen zijn:

44
45

Tweede Kamer, vergaderjaar 2012–2013, 33 597, nr. 3, onder 3.2.
Tweede Kamer, vergaderjaar 2014–2015, 34 000 VII, nr. 7.
Pagina 24 van 39

Datum
19 januari 2015

Openbare Lichaam

361

Kenmerk

Centrumgemeentenconstructies

38

2015-0000015018

Gemeenschappelijk orgaan

28

Regeling zonder meer

10

WGR+

8

Type GR onbekend

67

Totaal aantal gemeenschappelijke regelingen

512

Gemiddeld neemt een gemeente deel aan acht gemeenschappelijke regelingen en
negen privaatrechtelijk vormgegeven samenwerkingsverbanden.
Uit de gegevens van adviesbureau OBMC blijkt dat gemeenten ruim 1300
privaatrechtelijke organisaties hebben opgenomen in de paragraaf verbonden
partijen van de gemeentebegroting. Ruim 70% daarvan is echter opgericht door
slechts één gemeente. Ongeveer 30% van de privaatrechtelijke organisaties heeft
twee of meer gemeentelijke deelnemers (en er dus pas sprake is van
samenwerking).
9. Financiering
Samenwerkingsverbanden behoeven behalve bestuurlijke, ook financiële
betrokkenheid van de deelnemers. Gemeenten zijn dus zowel bestuurlijk
(eind)verantwoordelijk, als financieel betrokken en (eind)verantwoordelijk. De
financiering kan van onderop komen (deelnemende gemeenten), soms van boven
(specifieke uitkering) en soms allebei (hybride financiering, zoals bij de
veiligheidsregio’s).
De omvang van de financiële betrokkenheid van gemeenten bij
samenwerkingsverbanden op het totaal van de begroting neemt toe. Gaven
gemeenten in 2005 nog ‘maar’ 6% van hun begroting uit aan
samenwerkingsverbanden, in 2012 besteedden gemeenten 17,4% van hun
begroting via samenwerkingsverbanden.46 Na de aanstaande decentralisaties in
het sociale domein zal dit percentage verdere stijgen vanwege de grote
overheveling van gelden waarmee deze operatie gepaard gaat, en de uitvoering
van deze taken op bovenlokaal/regionaal niveau.
De inkomsten van een samenwerkingsverband zijn in de regel afkomstig van de
deelnemende gemeenten. Over hoe de financiële inbreng tussen gemeenten is
geregeld, worden afspraken gemaakt (vaste voet, kosten per product, hoe
verhoging plaatsvindt, hoe kostentoerekening plaatsvindt, hoe de financiële
afwikkeling verloopt bij uittreding, etc.). De deelnemende gemeenten bepalen
hoeveel geld er jaarlijks naar het samenwerkingsverband gaat, maar zijn door de
gemaakte afspraken in de regeling, en vanwege gesloten afspraken en
compromissen in het samenwerkingsverband, hier niet geheel vrij in. Bovendien is
het meestal zo dat de besluitvorming over de bijdrage bij meerderheidsbesluit
plaatsvindt, en een gemeente het risico loopt op die manier meer (of minder) bij
te dragen heeft dan hij wil en/of voor deze gemeenten doelmatig is gelet op het
belang van de samenwerking. Nadat de jaarlijkse bijdrage voor de begroting is
vastgesteld, heeft de gemeenteraad geen sturingsmogelijkheden meer. Er rest
enkel het instrument van verantwoording bij de jaarrekening en daarbij horende
46

Cijfers via CBS Statline.
Pagina 25 van 39

eindcontrole, of bij gewenste verandering invloed uitoefenen op de begroting voor
het volgende jaar. Het is op deze manier een verplichte bijdrage op de begroting
geworden. De daadwerkelijke controle en het budgetrecht over de door het
samenwerkingsverband te besteden gelden ligt bij het algemeen bestuur. Wel
kan, net als bij beleidsmatige input richting een samenwerkingsverband,
gedurende het jaar gestuurd worden op de inbreng van de ‘eigen’ leden in het
algemeen bestuur, bijvoorbeeld door vooroverleg met de wethouder. Of deze
input echter iets oplevert, hangt af van de dynamiek in het
samenwerkingsverband.

Datum
19 januari 2015
Kenmerk
2015-0000015018

In een openbaar lichaam dienen de jaarstukken en de begroting conform het
Besluit begroting en verantwoording (BBV) te zijn. Het gemeenschappelijk
openbaar lichaam beschikt over eigen vermogen, dat door de deelnemende
gemeenten is ingebracht. Deze zijn echter verantwoordelijk voor de
daadwerkelijke jaarlijkse financiering en de oplossing van eventuele financiële
problemen (liquiditeit, budgetoverschrijding, risicoverevening etc.).
Met de recente wijziging van de Wgr is geprobeerd de financiële sturing en
controle (planning- en controlecyclus) op samenwerkingsverbanden te verbeteren,
vanuit het oogpunt van versterking van de democratische legitimiteit. Dit is
gedaan door de begrotingscyclus van het samenwerkingsverband in de tijd meer
te laten aansluiten op die van de gemeente.
Het dagelijks bestuur van de gemeenschappelijke regeling (openbaar lichaam,
gemeenschappelijk orgaan en bedrijfsvoeringsorganisatie) moet voortaan uiterlijk
15 april ‘de algemene financiële en beleidsmatige kaders voor het komende
begrotingsjaar’47 aanbieden aan de raden van deelnemende gemeenten. Op deze
manier kunnen deze kaders worden meegenomen in het begrotingsproces van de
gemeenten, ten behoeve van het opstellen van de voorjaarsnota. Het is de
bedoeling dat langs die weg gemeenten (al dan niet samen) tijdig hun invloed
kunnen uitoefenen. Het samenwerkingsverband dient eveneens uiterlijk 15 april
de jaarrekening en accountantscontrole aan de raden van de deelnemende
gemeenten aan te bieden. Het advies van de wetgever aan de
samenwerkingsverbanden is om al eerder dan 15 april aan gemeenten inzicht te
geven in de financiële voorstellen, onder het mom van hoe eerder hoe beter. Ook
meerjarige kaders kunnen helpen.
De zienswijze voor de ontwerpbegroting van het samenwerkingsverband wordt
verlengd van zes naar acht weken; de vastgestelde begroting dient voor 1
augustus te worden ingediend. Dit zou gemeenteraden in staat moeten stellen om
beter onderling te overleggen. De uiterlijke indiening van de jaarrekening blijft op
15 juli staan vanwege de afspraken omtrent de verantwoording via SiSa.
Bovenstaande voorstellen betreffen de financiële relaties met een enkel
samenwerkingsverband. Voor goede (financiële) sturing en verantwoording is het
van belang om het volledige overzicht te hebben over de
samenwerkingsverbanden en de gelden die daarin omgaan. De paragraaf
verbonden partijen bij de begroting biedt hiertoe de mogelijkheid.
10. Financiële verhoudingen Rijk-decentrale overheden
Vanuit het perspectief van de financiële verhoudingen zijn twee vraagstukken
relevant voor samenwerkingsverbanden. Bij gemeenschappelijke regelingen is er
in principe sprake van een horizontale financiële verhouding. Het betreft immers
gelijkwaardige partners en de beslissingsmacht over de besteding van de
middelen ligt bij de gezamenlijke deelnemers. Intergemeentelijke samenwerking
47

Tweede Kamer, vergaderjaar 2012–2013, 33 597, nr. 3, p. 21.
Pagina 26 van 39

heeft echter ook op verschillende manieren gevolgen voor de verticale financiële
verhoudingen tussen het Rijk en decentrale overheden. Het gaat dan om de
bronnen waaruit regionale taken worden bekostigd in relatie tot de financiële
omvang van de samenwerking.

Datum
19 januari 2015
Kenmerk
2015-0000015018

De financiële verhoudingen tussen Rijk en decentrale overheden gaan uit van een
voorkeursvolgorde bij de bekostiging van taken. Deze voorkeursvolgorde houdt in
dat taken bij voorkeur bekostigd moeten worden uit prijzen, heffingen,
belastingen, algemene uitkering en ten slotte uit specifieke uitkeringen. De
gedachte achter deze volgorde is dat prijzen en heffingen de voorkeur hebben
omdat deze de afweging tussen nut en offer het dichtst bij de gebruiker leggen,
waardoor een doelmatige besteding van middelen in beginsel wordt bevorderd.
Bekostiging uit algemene middelen geniet de voorkeur boven specifieke
uitkeringen omdat dit de slagvaardigheid van het bestuur, de democratische
controle en de betrokkenheid van de burger vergroten. De vraag is of deze
bekostigingsvoorkeur ook geldt bij de bekostiging van taken die door middel van
intergemeentelijke samenwerking worden uitgevoerd.
Het toegenomen belang van regionale samenwerkingsverbanden is van invloed op
de voorkeursvolgorde en daarmee op de financiële verhoudingen tussen het Rijk
en decentrale overheden. We noemen hier drie aandachtspunten.
In de eerste plaats kan de specifieke uitkering als bekostigingsvorm vanuit de
optiek van het Rijk voordelig zijn omdat bij de verdeling van middelen relatief
gemakkelijk differentiatie kan plaatsvinden naar taak en omstandigheden van de
betrokken bestuurslagen.
Een tweede aandachtspunt is de rechtstreekse toedeling van rijksbijdragen aan
intergemeentelijke samenwerkingsverbanden. Volgens velen druist dit in tegen het
principe van verlengd lokaal bestuur. De betrokkenheid van het lokale bestuur bij
de intergemeentelijke samenwerking zou beter gewaarborgd zijn als de
gemeenten de rijksbijdragen ontvingen en deze vervolgens overdragen aan het
samenwerkingsverband. Bij de Wgr-plus is het Rijk er bewust toe overgegaan een
aantal specifieke uitkeringen rechtstreeks aan het kaderwetgebied te verstrekken.
Dit houdt verband met het van rijkswege verplichtende karakter van de
samenwerking op een aantal beleidsterreinen, zoals ruimtelijke ordening, milieu,
verkeer en vervoer en economische ontwikkeling.
Sommige centrumgemeenten ten slotte ontvangen uitkeringen ter bekostiging van
regionale voorzieningen. De bekostiging wordt gebaseerd op een veronderstelde
regio waarvoor de voorziening geacht wordt werkzaam te zijn. Voor zover het
daarbij louter de uitvoering van taken betreft, is hier weinig op tegen. Dat neemt
niet weg dat andere gemeenten soms wel afhankelijk zijn van de wijze van
uitvoering van de regeling zonder dat er sprake is van een voorgeschreven vorm
van overleg. Naast de maatschappelijke opvang en de vrouwenopvang is met de
Wmo 2015 de verantwoordelijkheid voor beschermd wonen een goed voorbeeld. 48
11. Toezicht
Op samenwerkingsverbanden wordt toezicht gehouden. Conform de herziening
van het interbestuurlijk toezicht is de eerste lijn die van horizontale
verantwoording. De gemeenteraad houdt in algemene zin toezicht door
beoordelen van de verantwoording en financiën, de provincie en/of het Rijk houdt
hierop tweedelijns toezicht. Interbestuurlijk toezicht op gemeentelijke
samenwerkingsverbanden (openbaar lichaam, bedrijfsvoeringsorganisatie,
gemeenschappelijk orgaan) ligt in principe bij de provincie. Als de provincie zelf
deelneemt in een samenwerking, maar geen bevoegdheden overdraagt, blijft deze
de functie van toezichthouder vervullen. Brengt de provincie wel bevoegdheden in,
48

De Raad voor de financiële verhoudingen bereidt een verkenning voor over de gevolgen
gemeentelijke samenwerking voor de financiële verhoudingen.
Pagina 27 van 39

dan wordt het Rijk toezichthouder, net als in de gevallen waar dit conform het
bepaalde in de Gemeentewet al zo is. Dit toezicht op samenwerkingsverbanden is,
tenzij er aanleiding toe is om dit aan te scherpen of te interveniëren, dan wel in de
plaats te treden, marginaal. In de recente wetswijziging van de Wgr is zijn ook
deze bepalingen verduidelijkt als gevolg van de veranderingen in de Gemeentewet
en Provinciewet na inwerkingtreding van de Wet revitalisering generiek toezicht.
De betrokken (vak)minister kan, indien nodig, direct informatie (‘bericht en raad’)
opvragen aan een samenwerkingsverband. Dit neemt niet weg dat de horizontale
verantwoording en inlichtingen het belangrijkste zou moeten zijn. Dit betekent ook
dat ingrijpen door de toezichthouder niet aan de orde is, tenzij er duidelijke
signalen zijn dat de bestuurlijke verantwoordelijkheid door de verantwoordelijke
bestuurslaag wordt verwaarloosd terwijl en er zaken misgaan.

Datum
19 januari 2015
Kenmerk
2015-0000015018

Verticaal toezicht betreft veelal kwaliteitstoezicht, met alle kenmerken van
handhavingstoezicht en nazien op de naleving van de wettelijke voorschriften,
bijvoorbeeld door de Inspectie Jeugdzorg. Kwaliteitstoezicht houdt in het
signaleren van voor het landelijk beleid relevante ontwikkelingen (signalerend
toezicht), het aanzetten tot lerend verbeteren van de kwaliteit en kwaliteitszorg
(lerend toezicht), het bevorderen van de naleving van wettelijke eisen (reflectief
toezicht), het beoordelen en bevorderen van het functioneren van het stelsel als
geheel (stelseltoezicht), het toezicht bij calamiteiten, en het ondernemen van
actie naar aanleiding van signalen van burgers en professionals.
12. Moeten of mogen
Een belangrijk onderscheid om te maken is dat tussen vrijwillige en verplichte
samenwerking. Meestal bepalen gemeenten en/of provincies (en soms
waterschappen) zelf of ze een samenwerkingsverband aangaan, al dan niet
gedwongen door omstandigheden of druk van buitenaf. Het gros van de
samenwerking tussen bestuursorganen is vrijwillig, wat zoveel betekent dat er
geen wettelijke verplichting toe bestaat. Ook al is een samenwerking vrijwillig, er
kunnen wel zeker dwingende en dringende redenen bestaan waarom
bestuursorganen gaan samenwerken. Denk aan het behalen van schaalvoordelen
(zowel inhoudelijk als bedrijfsmatig), vergroten van de bestuurskracht of het
verbeteren van de afstemming. Ook uit een vrijwillige samenwerking vloeien
vervolgens bestuurlijke en financiële verplichtingen voort. Met de decentralisaties
in het verschiet komt de bestuurskracht van gemeenten onder druk. Bijvoorbeeld
bij het decentraliseren van jeugdzorgtaken. Zo zullen er jeugdigen zijn die
specifieke zorgbehoeften hebben of zal er sprake zijn van zware
jeugdzorgproblematiek die niet altijd op lokaal niveau kan worden georganiseerd.
Om dit voor belanghebbenden goed te kunnen organiseren en risico’s voldoende
af te dekken, vindt de regering het dan ook nodig dat gemeenten voldoende
slagkracht hebben.49 Op enkele terreinen (jeugdbescherming, jeugdreclassering
en Advies- en Meldpunt Huiselijk geweld en Kindermishandeling) is regionale
samenwerking verplicht; echter ook de overige elementen van deze
gedecentraliseerde taak brengt met zich dat regionale samenwerking
onontkoombaar is.
Soms zijn samenwerkingsverbanden wettelijk verplicht. Verplichte samenwerking
houdt in dat op basis van de wet wordt bepaald dat bestuursorganen moeten
samenwerken omtrent de inzet van bepaalde bevoegdheden. Hierbij kan een
verplichte regio-indeling gelden of een verplichting om te samenwerken met een
landsdekkende indeling, maar met vrijheid voor gemeenten om te bepalen met
wie ze samenwerken. De meest bekende voorbeelden van verplichte
samenwerking in de eerste categorie zijn de veiligheidsregio’s en de zogeheten
Wgr-plusregio’s. Afhankelijk van het besluit van de Eerste Kamer hierover wordt
49

Tweede Kamer, vergaderjaar 2012–2013, 33 684, nr. 3, p. 24.
Pagina 28 van 39

deze laatste variant per 1 januari 2015 opgeheven. De regionale
uitvoeringsdiensten, die uitvoerende taken hebben ten aanzien van
vergunningverlening, toezicht en handhaving op het terrein van ruimtelijke
ordening en milieu zijn eveneens een vorm van verplichte samenwerking, waarbij
bovendien congruentie met de veiligheidsregio’s is vereist.50 De wetsbehandeling
hiervan loopt nog; in de praktijk zijn de gemeenten al van start gegaan.

Datum
19 januari 2015
Kenmerk
2015-0000015018

Congruentie
Congruentie betekent dat bestuursorganen (vooral gemeenten) hun taken zoveel
mogelijk met dezelfde partners uitvoeren, en/of dat de buitengrenzen van
samenhangende samenwerkingsgebieden zoveel mogelijk overeenkomen. Zeker
bij verplichte samenwerking is congruentie een aandachtspunt. De
veiligheidsregio’s bijvoorbeeld werden congruent gemaakt aan de (toenmalige)
politieregio’s. Waar het gaat om vrijwillige samenwerking kan dit anders worden
bezien: zouden gemeenten niet zelf in staat moeten zijn te bepalen met wie zij
samenwerken (belangenafweging waarmee de gemeente het best gediend is), ook
al levert dit veel verschillende partners op?
Vanuit het Rijk zijn de afgelopen jaren wisselende signalen gegeven over het
belang van congruentie. Per 2006 is de verplichte bundeling en integratie van
gemeenschappelijke regelingen en goedkeuring van provincies bij samenwerking
van gemeenten, geschrapt. Zowel de invoering van deze bepaling begin jaren
1990 als de opheffing ervan hing samen met de discussie over regionaal bestuur
via de Wgr, regionale problematiek en een daadkrachtige aanpak daarvan – een
vraagstuk wat nog steeds speelt.51 Als gevolg van de sinds 2006 nog steeds
groeiende omvang (financieel en beleidsmatig) van gemeentelijke taken in een
samenwerkingsverband (mede vanwege Rijksbeleid), is de discussie over
congruentie en regionale samenwerking opnieuw opgelaaid.

50
51

Tweede Kamer, vergaderjaar 2013–2014, 33 872, nr. 3, p. 18.
Zie: Tweede Kamer, vergaderjaar 1999–2000, 27 008, nr. 3.
Pagina 29 van 39

II. Democratische legitimiteit
Behalve de aansturing en controle, financiën en risico’s is het thema van
democratische legitimiteit van samenwerkingsverbanden één van de belangrijkste
algemene discussiepunten over deze bestuursvorm. Het is bovendien de kern van
het verzoek dat door de Tweede Kamer aan de Minister van Binnenlandse Zaken
en Koninkrijksrelaties is gericht. Een veel gehoord bezwaar tegen regionale
samenwerking is dat de democratische legitimiteit ervan onvoldoende is.

Datum
19 januari 2015
Kenmerk
2015-0000015018

Wat is echter de betekenis van begrippen als democratie, legitimiteit en daarmee
van democratische legitimiteit? Die vraag laat zich nog niet zo simpel
beantwoorden. Democratische legitimiteit is een begrip dat vele aspecten kent.52
Over beide begrippen bestaat veel wetenschappelijke discussie. Om enig houvast
te krijgen worden in dit hoofdstuk daarom eerst de begrippen democratie en
legitimiteit op hoofdlijnen verkend.
1. Vormen van democratie
’Wij hebben een staatsvorm die niet een kopie is van de instellingen van
onze naburen. In plaats van anderen na te bootsen, zijn wij juist een
voorbeeld voor hen. Onze staatsvorm heet een democratie, omdat ze in
handen is van velen en niet van enkelen. In persoonlijke geschillen
verzekeren onze wetten gelijk recht aan allen en de publieke opinie eert
een ieder die zich door iets onderscheidt in het openbare leven boven
anderen, niet om de klasse, waartoe hij behoort, maar om zijn waarde
alleen. Armoede is voor niemand die de staat van nut kan zijn een
beletsel, hoe gering zijn aanzien ook is.’
Volgens de overlevering is dit citaat uit Perikles’ lijkrede de oudst opgetekende
definitie van democratie. Het wezen van de democratie is in al die eeuwen niet
veranderd.
Het oude Athene was een vorm van directe democratie waar het volk rechtstreeks
invloed had op het bestuur. Directe democratie in de moderne betekenis van het
woord duidt op instrumenten waarbij opnieuw de deelnemers direct de uitkomst
van bestuur of beleid beïnvloeden zonder de tussenkomst van een parlement.
Voorbeelden zijn het bindend referendum en het volksinitiatief.
De Oostenrijkse econoom Schumpeter beschouwde een bestuursvorm
democratisch als er regelmatige, vrije en eerlijke verkiezingen zijn. 53 In die zin
gaat democratie over wilsuiting, via participatie in de keuze van
volksvertegenwoordigers wordt het openbaar bestuur gelegitimeerd. Een
samenleving waarin groepen worden uitgesloten van politieke participatie zal door
weinigen democratisch worden genoemd. Omgekeerd hoeft het niet participeren
van groepen nog niet te leiden tot een ondemocratische samenleving. Ook
mensen die niet stemmen kunnen hun bestuur als democratisch en gelegitimeerd
beschouwen.
Het beginsel democratische legitimiteit bestaat volgens Bovens en Scheltema54 uit
drie delen:
1. de eis van algemeen (actief en passief) kiesrecht: burgers moeten invloed
kunnen uitoefenen op de samenstelling van vertegenwoordigende
lichamen.
52

Voor een verkenning van verschillende theorieën en benaderingen van het begrip
legitimiteit, zie Bokhorst, 2014.
53
Schumpeter, 1942.
54
Bovens en Scheltema, 1999, p. 141-142.
Pagina 30 van 39

2. de eis van democratische sturing: vertegenwoordigende lichamen moeten
richting kunnen geven aan het overheidsoptreden.
3. de eis van democratische verantwoording: vertegenwoordigende lichamen
moeten in staat zijn om het overheidsoptreden te controleren en
betrokkenen te vragen hierover verantwoording af te leggen.

Datum
19 januari 2015
Kenmerk
2015-0000015018

Nederland is te kenmerken als een indirecte, representatieve democratie: het volk
kiest zijn eigen vertegenwoordigers die namens hen beslissingen nemen en het
bestuur controleren. Hoewel zij hun eigen verantwoordelijkheid hebben
(volksvertegenwoordigers stemmen zonder last), eist de hedendaagse democratie
dat wetgeving en beleid responsief is, dat wil zeggen in overeenstemming met de
wens van de burger.
Burgers en maatschappelijke organisaties kunnen ook op andere manieren
(politiek) participeren. Vooral op lokaal niveau is een tendens te zien naar burgers
die rechtstreekse zeggenschap in lokale aangelegenheden naar zich toe trekken.
Inwoners pakken maatschappelijke problemen gezamenlijk aan of organiseren zelf
vormen van deliberatieve democratie, bijvoorbeeld volgens het lotingsprincipe van
de G1000, en omzeilen zo het principe van de representatieve democratie. Dit is
van invloed op de rol van de overheid én de politiek, zo schreef de Raad eerder in
zijn advies Loslaten in vertrouwen.55
Verlengd lokaal bestuur
Samenwerking tussen (gemeentelijke) bestuursorganen wordt aangeduid als
verlengd lokaal bestuur. Volgens de wetgever betekent dit ‘dat de
samenwerkingsverbanden institutioneel en beleidsmatig zijn geworteld in de
gemeenten en daaraan hun taakopdracht en hun democratische legitimatie
ontlenen.’56 Om die reden stemmen de leden van het algemeen bestuur van een
samenwerkingsverband met last; zij hebben geen vrije meningsvorming zoals in
algemeen vertegenwoordigende organen (Staten-Generaal, gemeenten, provincies
(waterschappen)) het geval is en waar het stemmen met last (grond)wettelijk is
uitgesloten. Op deze wijze wordt benadrukt dat het bij samenwerkingsverbanden
niet om de bestuurlijke hoofdstructuur, maar om een afgeleide daarvan gaat (het
verlengd lokaal bestuur). De vraag is echter of dit recht doet aan de gegroeide
praktijksituatie, vanwege het toenemend belang van samenwerking en de steeds
beleidsrijkere taken in de samenwerkingsverbanden. Als regionale samenwerking
op deze manier vanuit het perspectief van democratie wordt beschouwd, lijkt de
burger buiten beeld te blijven – terwijl het om zijn belangen zou moeten gaan.
De mate van lastgeving vanuit gemeenten aan het algemeen bestuur van een
samenwerkingsverband kan verschillen. Gemeenten kunnen hun
vertegenwoordigers enige vrije oordeelsruimte laten, of een strikte opdracht
meegeven (mandaat), al dan niet met het verzoek om ruggespraak. De vraag is
wat het beste werkt: enige vrije ruimte geeft de mogelijkheid om standpunten aan
te passen naar aanleiding van de discussies in het samenwerkingsverband en
aldus makkelijker compromissen te sluiten. Strakkere vormen van afspraken (al
dan niet expliciet mandaat) doen recht aan het politieke primaat van deelnemende
gemeenten maar kunnen eenvoudiger leiden tot patstellingen of door
besluitvorming bij meerderheid geen effect sorteren.
In geval van samenwerking tussen bestuursorganen bestaat er een voorkeur voor
samenwerking op basis van publiekrecht, juist omdat democratische legitimiteit
dan beter geregeld is omdat zowel in de Gemeentewet (Provinciewet) als in de
Wgr democratische waarborgen als verantwoording, inlichtingen en toezicht in
55
56

Raad voor het openbaar bestuur, 2012.
Tweede Kamer, vergaderjaar 2012–2013, 33 597, nr. 3, p. 13.
Pagina 31 van 39

algemene zin zijn geregeld. Tegelijkertijd houdt het primaat van verlengd lokaal
bestuur een beperking in van de invulling van het democratieconcept: er is wel
sprake van sturing van het overheidsoptreden, en van verantwoording en
controle, maar er vinden géén algemene rechtstreekse verkiezingen plaats.57

Datum
19 januari 2015
Kenmerk
2015-0000015018

2. Aspecten en objecten van legitimiteit
Een samenleving kan niet functioneren zonder een legitieme overheid. Het
ministerie van BZK noemt in haar Strategische kennisagenda 2010-201558
acceptatie, vertrouwen en tevredenheid als aspecten van legitimiteit. Deze
aspecten vertonen enige overlap, maar leveren relevante invalshoeken op om naar
legitimiteit te kijken. Tevredenheid wordt doorgaans geassocieerd met de
prestaties van overheid; bij acceptatie gaat het over de vraag onder welke
voorwaarden burgers het gezag van de overheid aanvaarden. Bij vertrouwen staat
de vraag centraal of burgers er op vertrouwen dat de overheid het goede doet. Dit
vertrouwen is mede gebaseerd op ervaringen uit het verleden.
De Legitimiteitsmonitor59 die in opdracht van BZK is opgesteld besteedt aandacht
aan en objecten van legitimiteit: aan wie of wat wordt legitimiteit toegekend of
onthouden? Objecten van legitimiteit worden onderscheiden langs drie
hoofdlijnen:
Systeem: het politiek-bestuurlijk systeem, het democratisch bestuur en het
openbaar bestuur in algemene zin; het systeem dat de ‘gezaghebbende
waardetoedeling’ in banen leidt.
Actoren: gezagdragers en gezagdragende instituties; functionarissen en
collectieve actoren die met ‘officieel’ gezag bekleed zijn in het openbaar
bestuur.
Beleidshandelen: beleid, waaronder regelgeving, op verschillende terreinen –
de zorg, de economie, de opsporing, et cetera – dat de ‘gezaghebbende
waardetoedeling’ concreet maakt.
Bij een beoordeling van de democratische legitimiteit van
samenwerkingsverbanden gaat het vooral om de systeemlegitimiteit (klopt het
bestuurlijke model van samenwerking vanuit het perspectief van democratische
legitimiteit) en om beleidslegitimiteit. Met beleidslegitimiteit wordt hier bedoeld:
sluiten de wensen en voorkeuren van gemeenten én burgers voldoende aan bij de
besluitvorming en het beleid zoals dat vanuit de samenwerking wordt
vormgegeven.
3. Soorten democratische legitimiteit
David Easton stelde in de jaren vijftig en zestig van de vorige eeuw op basis van
empirisch onderzoek dat legitimiteit wordt bereikt door a: effectief te zijn, b:
dingen te doen die burgers belangrijk vinden, c: zorgvuldig te handelen.60 De
politicoloog Fritz Scharpf maakt een conceptueel onderscheid tussen verschillende
soorten van democratische legitimiteit: input-, troughput- en outputlegitimiteit.61
Zijn inputgeoriënteerde theorie waardeert de legitimiteit van een politiek systeem
naar de wijze waarop deze een uitdrukking vormt van de wil van het volk of de
politieke gemeenschap. Vanuit het inputperspectief zijn politieke keuzes legitiem
wanneer deze de algemene wil weerspiegelen. In dit perspectief staan de burgers
centraal. Bij inputlegitimiteit gaat het er om dat belangentegenstellingen op een
zinvolle en democratische wijze leiden tot regelgeving en beleid. Het begrip
inputlegitimiteit wordt vaak uitgelegd als government by the people.
57

Vergelijk Traag, 1993
Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties, april 2010, p. 11-12.
59
Hendriks e.a., september 2013.
60
Vergelijk Easton, 1953 en 1965.
61
Scharpf, 1970.
58

Pagina 32 van 39

Verwant aan inputlegitimiteit is throughputlegitimiteit. Dit concept verwijst naar de
kwaliteit van het proces waarmee besluitvorming tot stand komt. Niet de input of
de uitkomsten, maar de transparantie, kenbaarheid en voorspelbaarheid van
structuren en procedures staat hierbij voorop. In deze vorm van proceslegitimiteit
zijn de billijkheid, redelijkheid en rechtmatigheid van het besluitvormingsproces
zelf de voornaamste bron van legitimiteit. Procedurele vormen van legitimiteit
hebben steeds te maken met checks and balances in en ordentelijkheid van het
besluitvormingsproces.

Datum
19 januari 2015
Kenmerk
2015-0000015018

Ten slotte zijn theorieën die legitimiteit waarderen aan de hand van de door het
systeem geleverde prestaties, de output. Daarbij draait het om zaken als de
onbetwistheid van de macht, het gemeenschappelijk goed en het economisch
welzijn. De output van een politiek systeem moet steeds een bijdrage leveren aan
deze categorieën. Vanuit het outputperspectief zijn politieke keuzes legitiem
wanneer deze effectief het algemeen welzijn bevorderen. Bij outputlegitimiteit is
de vraag of op redelijke termijn tot de voor betrokkenen gewenste resultaten kan
worden gekomen. Outputlegitimiteit krijgt vaak het etiket government for the
people.
Aan de soorten democratische legitimiteit die Scharpf onderscheid is een vierde
vorm toe te voegen: feedbacklegitimiteit. Deze vorm bestaat uit twee
democratische eisen: verantwoording en terugkoppeling. Bij verantwoording wordt
aan democratische organen en kiezers over de uitoefening van publieke
bevoegdheden en de besteding van publieke middelen rekenschap afgelegd.
Verantwoording versterkt de democratische legitimiteit omdat het bijdraagt aan de
mogelijkheden om het overheidsoptreden te beoordelen en zo nodig bij te
sturen.62 Bij terugkoppeling gaat het om een goede verwerking van signalen uit de
omgeving en een goede vormgeving van de relatie met belanghebbenden. De
feedbacklegitimiteit wordt bepaald door de wijze waarop er verantwoording wordt
afgelegd over de uitkomst van het besluitvormingsproces en de kwaliteit van de
terugkoppeling.
Schematisch kan het begrip democratische legitimiteit als volgt worden
weergegeven:

Democratische legitimiteit

62

Inputlegitimiteit

Throughputlegitimiteit

Output-legitimiteit

Feedback-legitimiteit

Participatie

Politiek primaat

Effectiviteit en
efficiëntie

Verantwoording

Representatie

Controle en
kaderstelling

Responsiviteit

Terugkoppeling

Bovens en Schillemans, 2009.
Pagina 33 van 39

Literatuur
Bokhorst, A.M., Bronnen van legitimiteit. Over de zoektocht van de wetgever naar
zeggenschap en gezag, 2014.

Datum
19 januari 2015
Kenmerk
2015-0000015018

Bovens, M.A.P., en M. Scheltema, Rechtsstatelijke redeneerpatronen, in
Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid. Over publieke en private
verantwoordelijkheden, 1999.
Bovens, M.A.P., en T. Schillemans, Handboek publieke verantwoording, 2009.
Boogers, M.J.G.J.A., Co-referaat bij Rob-lezing ‘De centralisatie in openbaar
besturen’, november 2014.
Dool, L. T. van den, en L. Schaap, Verkenning naar lichte vormen van
gemeentelijke samenwerking. Eindrapportage, in opdracht van Ministerie van
Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties, april 2013
Dool, L. T. van den, en L. Schaap, Intergemeentelijke samenwerking: Het kan ook
licht. Een verkenning van lichte vormen van intergemeentelijke samenwerking.
Bestuurskunde, 23(1), 65-7, 2014.
Easton, D., The Political System. An Inquiry into the State of Political Science,
1953.
Easton, D., A Systems Analysis of Political Life, 1965.
Hendriks, F., J. van Ostaaijen, K. van der Krieken en M. Keijzers,
Legitimiteitsmonitor Democratisch Bestuur 2013. Een metamonitor van de
legitimiteit van het democratisch bestuur in Nederland, september 2013.
Herweijer, M., en M.J. Fraanje, Samen werken aan bestuurskracht.
Intergemeentelijke samenwerking onderzocht, 2011.
Herweijer, M., en M.J. Fraanje, Innoveren in samenwerking: een alternatief voor
herindeling?, in: Bestuurswetenschappen, nr. 3, 2013.
Korsten, A.F.A., B.L. Becker en T. van Kraaij, Samenwerking beproefd.
Innovatieve organisatievormen bij samenwerking tussen gemeenten, 2006.
Laar, S. van de, Samen sterker. Samenwerking tussen gemeenten geanalyseerd,
2010.
Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties en Berenschot,
Samenwerking tussen decentrale overheden: een nadere analyse van
samenwerking op grond van gemeenschappelijke regelingen, 2010.
Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties, Investeren in
legitimiteit. Strategische kennisagenda van BZK 2010-2015, april 2010.
Raad voor het openbaar bestuur, Legio voor de regio. Bestuurlijke antwoorden op
regionale vraagstukken, februari 2003.
Raad voor het openbaar bestuur, Bestuur op maat. Advies over middenbestuur,
november 2006.
Pagina 34 van 39

Raad voor het openbaar bestuur, Vertrouwen op democratie, februari 2010.
Raad voor het openbaar bestuur, Het einde van het blauwdrukdenken, april 2010.
Raad voor het openbaar bestuur, Loslaten in vertrouwen. Naar een nieuwe
verhouding tussen overheid, markt én samenleving, december 2012.

Datum
19 januari 2015
Kenmerk
2015-0000015018

Raijmakers, L.M., Leidende motieven bij decentralisatie. Discours, doelstelling en
daad in het Huis van Thorbecke. Dissertatie Universiteit Leiden, 2014.
Rekenkamer Oost-Nederland, Sturing en toezicht op gemeenschappelijke
regelingen, november 2014.
Rekenkamercommissie Wassenaar, Voorschoten, Oegstgeest en LeidschendamVoorburg, Grip op samenwerking?, oktober 2014.
11e ROB lezing door Wim van de Donk, De centralisatie in openbaar besturen.
Over dunne denkramen, pertinente pragmatiek en ambivalente ambities, 12
november 2014.
Scharpf, F., Demokratietheorie zwischen Utopie und Anpassung. Konstanzer
Universitätsreden 25. Constance: Universitätsverlag, 1970.
Schumpeter, J.A., Capitalism, socialism and democracy, 1942.
Steegh, J., Democratisch geld(t) – Een verkenning naar democratische legitimiteit
en financiële arrangementen bij gemeenschappelijke regelingen, in opdracht van
Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties, november 2010.
Traag, J.M.E., Intergemeentelijke samenwerking: democratie of verlengd lokaal
bestuur?, 1993.
Tweede Kamer, vergaderjaar 1999–2000, 27 008, nr. 3.
Tweede Kamer, vergaderjaar 2012–2013, 28 750, nr. 52.
Tweede Kamer, vergaderjaar 2012–2013, 33 400 VII, nr. 81.
Tweede Kamer, vergaderjaar 2012–2013, 33 400 VII, nr. 59.
Tweede Kamer, vergaderjaar 2012–2013, 33 597, nr. 3.
Tweede Kamer, vergaderjaar 2013–2014, 33 841, nr. 161 (gewijzigde motie).
Tweede Kamer, vergaderjaar 2013–2014, 33 872, nr. 3.
Tweede Kamer, vergaderjaar 2014–2015, 34 000 VII, nr. 7.
VNG en Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties,
Intergemeentelijke samenwerking toegepast. Handreiking voor toepassing van de
Wet gemeenschappelijke regelingen, oktober 2013.

Pagina 35 van 39

Bijlage 1 | Motie Bergkamp en adviesaanvraag minister van Binnenlandse
Zaken en Koninkrijksrelaties

Datum
19 januari 2015
Kenmerk
2015-0000015018

Pagina 36 van 39

Datum
19 januari 2015
Kenmerk
2015-0000015018

Pagina 37 van 39

Datum
19 januari 2015
Kenmerk
2015-0000015018

Pagina 38 van 39

Datum
19 januari 2015

Bijlage 2 | Geraadpleegde personen

Kenmerk

Tom Cammelbeeck

Coördinerend juridisch
Specialist

Peter Castenmiller

Adviseur / onderzoeker

Ministerie van
Binnenlandse Zaken en
Koninkrijksrelaties
PBLQ

Douwe Jan Elzinga

Hoogleraar staatsrecht

Universiteit Groningen

Hans Engels

Hoogleraar staatsrecht

Universiteit Groningen

Rob de Greef

Docent / onderzoeker
staats- en bestuursrecht

Vrije Universiteit

Michiel Herwijer

Hoogleraar bestuurskunde

Radbout Universiteit
Nijmegen

Julien van Ostaaijen

Bestuurskundig
onderzoeker

Universiteit van Tilburg

Linze Schaap

Universitair hoofddocent

Universiteit van Tilburg

Wijnand de Vries

Senior beleidsmedewerker

Ministerie van
Binnenlandse Zaken en
Koninkrijksrelaties

2015-0000015018

Pagina 39 van 39