Tweede Kamer der Staten-Generaal

2

Vergaderjaar 2011–2012

29 270

Reclasseringsbeleid

Nr. 66

BRIEF VAN DE STAATSSECRETARIS VAN VEILIGHEID EN
JUSTITIE
Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal
Den Haag, 26 maart 2012
1. Inleiding
Hierbij informeer ik uw Kamer over de meest recente uitkomsten van de
Recidivemonitor van het Wetenschappelijk Onderzoek- en Documentatiecentrum (WODC). Daarnaast informeer ik u over de voortgang van de
verbeteraanpak voor toepassing van gedragsinterventies voor langverblijvenden in detentie, zoals toegezegd in het verslag van een schriftelijk
overleg van 21 februari 2011 (Tweede Kamer, vergaderjaar 2010–2011,
29 270, nr. 40).
Verder voldoe ik met deze brief aan een tweetal toezeggingen uit het
algemeen overleg over de reclassering met de vaste commissie voor
Veiligheid en Justitie van 8 september 2011 (Kamerstuk 29 270, nr. 54).
Deze toezeggingen betreffen het informeren van uw Kamer over de
uitkomsten van een scan naar professionele ruimte voor reclasseringswerkers en over de financiering van de reclasseringsinzet in de Veiligheidshuizen.
Tot slot ga ik in op de uitvoering van de moties die zijn aangenomen naar
aanleiding van het VAO Reclassering op 2 november 2011 (Handelingen II
2011/12, nr. 18, item 6, blz. 51–54). Het betreft de motie van het lid Van der
Steur (VVD) over verdergaande vormen van samenwerking tussen de drie
reclasseringsorganisaties (Kamerstuk 29 270, nr. 58) en de motie van de
leden Van der Steur (VVD) en Helder (PVV) over de financiering van de
reclassering (Kamerstuk 29 270, nr. 59).
2. Recidivemonitor
In de brief van 26 oktober 2011 (Tweede Kamer, vergaderjaar 2011–2012,
29 270, nr. 60) hebben de Minister van Veiligheid en Justitie en ik de visie
uiteengezet van dit kabinet op de recidivebestrijding als essentieel
onderdeel van een effectieve en geloofwaardige sanctietoepassing. De

kst-29270-66
ISSN 0921 - 7371
’s-Gravenhage 2012

Tweede Kamer, vergaderjaar 2011–2012, 29 270, nr. 66

1

sanctietoepassing moet onder meer bijdragen aan gedragsverandering
van daders gericht op het verminderen van recidiverisico’s. Minder
recidive betekent immers minder slachtoffers. In de visie van het kabinet
vormt recidivebestrijding daarom een belangrijk onderdeel van het
veiligheidsbeleid. De doelstelling van het terugdringen van de recidive
onder ex-gedetineerden met 10%-punt voor het jaarcohort 20101 ten
opzichte van het jaarcohort 2002 blijft daarmee voor dit kabinet onverkort
van kracht.
Het WODC berekent jaarlijks de strafrechtelijke recidive van Nederlandse
justitiabelen en vormt daarmee de belangrijkste informatiebron voor de
uiteindelijke toets of deze doelstelling wordt behaald. Voor het meten van
het effect van de kabinetsdoelstelling geldt echter dat pas na enkele jaren
zichtbaar is of ex-gedetineerden blijvend niet terugvallen in criminaliteit.
Het is gebruikelijk dat hierover na een periode van zeven jaar uitspraken
kunnen worden gedaan. Het WODC is echter gevraagd om een inschatting
te maken van de definitieve effecten op basis van de 2-jaars recidive,
zodat deze cijfers eerder beschikbaar zijn. De doelstelling om de 7-jaars
recidive onder ex-gedetineerden met 10%-punt te verlagen komt volgens
het WODC tot uitdrukking in de verlaging van de 2-jaars recidivepercentage met 7,7%-punt.
De nieuwste meting van de Recidivemonitor treft u aan in bijgevoegde
factsheet «Recidivebericht 2002–2008, ontwikkelingen in de strafrechtelijke
recidive van Nederlandse justitiabelen».2 Hieruit blijkt dat zowel bij de
volwassen als bij de minderjarige justitiabelen het percentage daders dat
binnen twee jaar opnieuw met Justitie in aanraking kwam wederom licht
is afgenomen. Ook na correctie op verschuivingen in de verschillende
onderzoekspopulaties (op achtergronden als sekse, leeftijd en aantal
eerdere justitiecontacten) en na controle op het bestaan van registratieeffecten, is er in alle populaties sprake van een daling van de strafrechtelijke recidive. In 2002 bedroeg het 2-jarig recidivepercentage onder
ex-gedetineerden 55,2% en in 2008 is dat 48,5%. Er is nu dus al sprake van
een daling van 6,7%-punt. Het grootste deel van de destijds beoogde
reductie van 7,7%-punt is daarmee gerealiseerd. Wat betreft het kabinet is
met die doelstelling overigens slechts een tussendoel bereikt, want hoe
lastig ook, verdergaande verlaging van de recidive blijft aangewezen.
Criminaliteit veroorzaakt nog steeds veel maatschappelijke schade en
overlast. Het vergroten van de maatschappelijke veiligheid is een
topprioriteit van dit kabinet en veel criminaliteit wordt veroorzaakt door
recidivisten. De inspanningen blijven er daarom op gericht om het in deze
kabinetsperiode veiliger te laten worden, onder meer door de recidive van
justitiabelen verder te laten dalen en daarmee slachtoffers te voorkomen.
In de eerdergenoemde brief van 26 oktober 2011 is reeds aangegeven
welke extra maatregelen dit kabinet nodig acht om het recidivepercentage
verder te laten dalen.
3. Gedragsinterventies tijdens detentie

1
De groep ex-gedetineerden die in 2010
uitstroomde uit een penitentiaire inrichting.
2
Ter inzage gelegd bij het Centraal Informatiepunt Tweede Kamer.
3
Totaal aantal deelnemers tijdens detentie en
in het kader van voorwaardelijke trajecten.

Een effectieve invulling van de straf moet ervoor zorgen dat daders niet
opnieuw de fout in gaan. Van belang daarbij is de inzet op gedragsverandering, onder meer door middel van forensische zorg- of behandeltrajecten, zowel tijdens detentie als in het kader van voorwaardelijke
trajecten. Daarnaast wordt met gedragsinterventies gericht gewerkt aan
het ombuigen van criminogene factoren en risicovol gedrag naar positief
gedrag. De onafhankelijke Erkenningscommissie Gedragsinterventies
toetst justitiële gedragsinterventies op verwachte effectiviteit in termen
van recidivevermindering. In 2011 is het totaal aantal deelnemers aan
erkende gedragsinterventies met ruim 17% toegenomen in vergelijking
met 20103, maar blijft daarmee toch nog uiterst beperkt. Het gaat onder

Tweede Kamer, vergaderjaar 2011–2012, 29 270, nr. 66

2

meer om gedragsinterventies gericht op afname van criminele recidive als
gevolg van antisociaal gedrag, agressie en verslaving.
De groep die tijdens detentie in aanmerking komt voor een gedragsinterventie is relatief klein gegeven de totale populatie van het gevangeniswezen1. Alleen langverblijvenden kunnen in aanmerking komen voor
gedragsinterventies. De detentieduur bij kortverblijvenden is te kort om
gedragsinterventies aan te bieden. Verder geldt dat het deelnemen aan
een gedragsinterventie geïndiceerd en geadviseerd moet zijn door de
reclassering. Daarnaast hecht ik sterk aan de eigen verantwoordelijkheid
van de gedetineerde. Van een gedetineerde worden motivatie en eigen
inzet verwacht voor zijn terugkeer in de samenleving. Uiteraard heeft elke
gedetineerde wettelijk recht op de activiteiten uit de Penitentiaire
Beginselenwet, krijgt iedereen de benodigde zorg en wordt het minimumaanbod op het gebied van nazorg aangeboden. Zoals ik ook in mijn brief
van 4 juni 2011 over het programma Modernisering Gevangeniswezen
(Tweede Kamer, vergaderjaar 2010–2011, 29 270, nr. 52) heb aangegeven,
wordt de vanzelfsprekendheid in het aanbieden van overige activiteiten
vervangen door een systeem waarbij de gedetineerde reïntegratieactiviteiten kan verdienen bij goed gedrag en aanwezige motivatie. Gedragsinterventies zijn daarbij één van de mogelijkheden binnen het geheel aan
activiteiten voor gedetineerden, naast o.a. scholing, terugkeeractiviteiten
en forensische zorg.
De Inspectie voor de Sanctietoepassing (ISt) heeft in haar rapport uit 2010
over het samenwerkingsmodel tussen het gevangeniswezen en de drie
reclasseringsorganisaties geconstateerd dat gedragsinterventies die voor
gedetineerden zijn geïndiceerd lang niet altijd worden uitgevoerd. En
hoewel het een relatief kleine groep betreft, acht ik dit vanzelfsprekend
onwenselijk. Ik heb daarom in mijn brief van 16 november 2010 (Tweede
Kamer, vergaderjaar 2010–2011, 29 270, nr. 38) aangegeven dat ik er naar
streef dat eind 2011 minimaal 75% van de in detentie- en reïntegratieplannen opgenomen gedragsinterventies ook daadwerkelijk wordt
uitgevoerd. Het beeld over het jaar 2011 is dat voor de groep langverblijvenden circa 1500 gedragsinterventies zijn geadviseerd, waarvan 62% is
uitgevoerd. Hoewel de ambitie voor het afgelopen jaar daarmee niet
volledig is gerealiseerd, verwacht ik dat met de aanpak die in gang is
gezet een goede basis is gelegd om dit percentage in 2012 verder te
verhogen. Hieronder licht ik deze aanpak toe.

1
De jaarlijkse instroom in het gevangeniswezen is circa 40 000 personen. Voor circa 13% is
de detentieduur lang genoeg om in aanmerking te kunnen komen voor gedragsinterventies.

Naar aanleiding van het ISt-onderzoek zijn het afgelopen jaar diverse
maatregelen uitgevoerd om het samenwerkingsproces tussen de
reclasseringsorganisaties en het gevangeniswezen te vereenvoudigen en
te versnellen en de uitvoering van gedragsinterventies te optimaliseren.
Zo worden reclasseringsadviezen die zijn opgesteld gedurende het
gerechtelijke voortraject inmiddels ook gebruikt voor het detentie- en
reïntegratieplan, dat voor alle gedetineerden wordt opgesteld. De ervaring
in de laatste maanden van 2011 is dat er in circa 25% van de gevallen een
actueel reclasseringsadvies beschikbaar is. Verder prioriteert het
gevangeniswezen bij adviesopdrachten zonodig op basis van strafrestant,
wordt flexibeler omgegaan met het aantal deelnemers per trainingsgroep
en worden trainingen vaker dan één keer per week gegeven. Daarnaast is
de uitvoering van gedragsinterventies geconcentreerd in 17 penitentiaire
inrichtingen (PI’s). Verdergaande concentratie wordt begrensd door de
noodzakelijke beschikbaarheid van capaciteit voor preventieve hechtenis
in het arrondissement waar de rechtszaak loopt en door het uitgangspunt
dat kortgestraften worden geplaatst in een inrichting in de eigen regio.
Deze beperkingen in de concentratiemogelijkheden hebben tot gevolg dat
het niet mogelijk is om àlle gedetineerden voor wie deelname aan een
gedragsinterventie is geadviseerd daadwerkelijk te laten deelnemen.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2011–2012, 29 270, nr. 66

3

Enige uitval is dus onvermijdbaar. Deze groep kan wel deelnemen aan de
korter durende terugkeeractiviteiten die binnen het gevangeniswezen
worden aangeboden en gericht zijn op de leefgebieden van nazorg: werk,
inkomen en opleiding, schulden, woning en zorg. Daarnaast is in
toenemende mate ambulante forensische zorg binnen PI’s beschikbaar.
Voor dit jaar is extra GGZ-zorg voor het gevangeniswezen ingekocht. Naar
verwachting is per 1 mei 2012 in alle PI’s GGZ-zorg aanwezig.
4. Toezeggingen AO Reclassering d.d. 8 september 2011
Regeldrukvermindering en professionele ruimte
Tijdens het algemeen overleg op 8 september 2011 heb ik met de vaste
commissie voor Veiligheid en Justitie gesproken over vermindering van
de regeldruk bij de reclasseringsorganisaties en de uitkomsten van het
experiment met deels vrij te besteden reclasseringsbudget (motie Van
Velzen/Teeven). Uit het onderzoeksrapport naar de uitvoering van deze
motie werd vastgesteld, dat de medewerkers bij de reclassering niet
zoveel last hebben van de verantwoordingsplicht of van het evidence
based werken als kennelijk bij de motie werd aangenomen. Ondanks deze
bevinding heb ik op verzoek van de leden Van Toorenburg (CDA) en
Gesthuizen (SP) toegezegd om, in aanvulling op de evaluatie van het
experiment, een scan uit te voeren onder reclasseringswerkers met de
vraag of zij daadwerkelijk voldoende ruimte hebben om te doen wat naar
hun professioneel oordeel nodig is.
Deze scan heb ik vormgegeven door drie ronde tafel-gesprekken te
organiseren met in totaal 25 medewerkers van de drie reclasseringsorganisaties. Ik heb er hierbij nadrukkelijk voor gekozen om met medewerkers
in gesprek te gaan die op de werkvloer zelf met justitiabelen werken. Uit
deze scan is naar voren gekomen dat de reclasseringswerkers in beginsel
voldoende ruimte ervaren om hun werk goed te kunnen uitvoeren. Wel
blijkt uit de gesprekken dat reclasseringswerkers vaak onvoldoende op de
hoogte zijn van de mogelijkheden die binnen het reguliere werk bestaan,
met name binnen het toezicht. Zo was niet elke medewerker bekend met
de mogelijkheid om het toezicht reeds tijdens detentie te starten of met
het feit dat de uurnormering een gewogen gemiddelde is en zeker geen
bovengrens in een individueel geval. Dit laatste betekent dat de uren die
niet bij een bepaalde justitiabele gebruikt worden, ingezet kunnen worden
ten behoeve van andere justitiabelen of voor andere activiteiten in het
kader van de strafrechtsketen. Daarnaast blijken reclasseringswerkers
onvoldoende bekend met de mogelijkheden die het justitieel casemanagement biedt, zoals het nog tijdelijk contact houden met een cliënt
die na afloop van het juridisch kader tussen wal en schip dreigt te vallen.
De handelingsruimte die de reclasseringswerker ervaart blijkt dus
aanmerkelijk kleiner te zijn dan de ruimte die feitelijk beschikbaar is. Deze
conclusie sluit naadloos aan bij de bevindingen uit het eerdere onderzoek
van de Universiteit Utrecht en de Hogeschool Utrecht naar de uitvoering
van de pilot motie Van Velzen (Tweede Kamer, vergaderjaar 2010–2011,
29 270, nr. 50). Ik heb de drie reclasseringsorganisaties andermaal
dringend verzocht ervoor zorg te dragen dat de bestaande ruimte door
reclasseringswerkers volledig wordt benut en dat de informatievoorziening aan reclasseringswerkers over deze al lang toegestane ruimte
aanzienlijk wordt verbeterd. Daarnaast geven de uitkomsten mij
aanleiding om in 2012 te bekijken of de formulering van de productiecriteria op basis waarvan de producten van de reclassering worden
gefinancierd aangepast moeten worden, teneinde een eenduidige
interpretatie van deze criteria te bevorderen.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2011–2012, 29 270, nr. 66

4

Een andere uitkomst van mijn gesprekken met reclasseringswerkers
betreft het registratiesysteem van de reclassering. Het onderzoek in het
kader van de pilot motie Van Velzen gaf reeds aan dat de medewerkers bij
de reclassering niet veel last hebben van de verantwoordingsplicht, maar
wel van de onoverzichtelijkheid van het registratiesysteem Cliënt Volg
Systeem (CVS). In december 2011 is CVS vervangen door het Integraal
Reclasserings Informatie Systeem (IRIS). De gesproken reclasseringswerkers gaven niet aan met het zeer recent ingevoerde systeem IRIS al
grote verbeteringen op het vlak van registratie te ervaren. De periode van
gebruik is echter te kort om er al helemaal aan gewend te zijn en het
systeem optimaal te hebben leren gebruiken. Daarnaast wordt IRIS de
komende tijd geleidelijk verder uitgebreid en verbeterd.
Verder zijn tijdens de ronde tafel-gesprekken enkele aspecten benoemd
met betrekking tot het werkproces in de keten. Zo geven medewerkers bij
de reclassering aan vaak laat geïnformeerd te worden over de einddatum
van feitelijke detentie. Dit werkt belemmerend voor het bieden van
continuïteit in situaties waarin reclasseringstoezicht aansluitend op de
detentie aan de orde is. Met de recente invoering van IRIS vindt de
uitwisseling van o.a. detentiegegevens tussen de Dienst Justitiële
Inrichtingen (DJI) en de reclasseringsorganisaties plaats via de strafrechtsketendatabank van de Justitiële Informatiedienst (JustID). Deze partijen
zijn structureel met elkaar in overleg om ervoor te zorgen dat de
medewerkers bij de reclassering optimaal gefaciliteerd worden door het
systeem.
Een ander aspect dat in de gesprekken met medewerkers van de
reclassering naar voren is gebracht betreft de toeleiding naar forensische
zorg. De reclasseringswerkers blijken met name moeite te hebben met de
termijnen om een justitiabele in klinische zorg te krijgen. Tevens vindt de
reclassering dat het systeem Informatisering forensische zorg (Ifzo) het
proces nog onvoldoende faciliteert. Ik herken de genoemde knelpunten. In
2011 heeft een forse groei plaatsgevonden van het aantal indicatiestellingen voor klinische zorg bij het NIFP. Hierdoor waren de doorlooptijden
niet op orde. Het NIFP heeft inmiddels extra capaciteit ingezet. Hierdoor
zijn de doorlooptijden aanmerkelijk verbeterd, al is het optimum nog zeker
niet bereikt. Daarnaast vinden op korte termijn enkele bijeenkomsten
plaats om de communicatie en afstemming tussen de reclasseringsorganisaties en het NIFP verder te verbeteren.
Het informatiesysteem Ifzo van DJI ondersteunt het proces van toeleiding
naar forensische zorg. In tegenstelling tot andere organisaties in de
forensische zorgketen, maakt de reclassering pas sinds eind 2011 gebruik
van dit systeem. Gebleken is dat het systeem nog onvoldoende aansluit
bij de wensen van de reclassering. Er zijn inmiddels verbeteringen in gang
gezet. Ik verwacht dat hierdoor de gebruiksvriendelijkheid voor de
reclassering in de loop van 2012 toeneemt.
Reclasseringsinzet Veiligheidshuizen
Tijdens het algemeen overleg op 8 september 2011 heb ik naar aanleiding
van vragen van het lid Gesthuizen (SP) toegezegd uw Kamer te informeren over de financiering van de reclasseringsinzet in de Veiligheidshuizen. Hierover merk ik op dat de uurnormering van reclasseringsproducten voorziet in ketensamenwerking en overleg met ketenpartners.
Participatie van de reclasseringsorganisaties in de Veiligheidshuizen
beoogt juist een efficiënte wijze van samenwerken te garanderen en voor
zover er kosten gemaakt worden, dienen deze dan ook in beginsel binnen
de bestaande uurnormering van de reclasseringsproducten te worden
gefinancierd. Ik laat overigens op dit moment een analyse uitvoeren naar
de kosten en baten van participatie in de Veiligheidshuizen en de vraag of
de benodigde inzet van de reclassering voldoende gedekt wordt door de

Tweede Kamer, vergaderjaar 2011–2012, 29 270, nr. 66

5

huidige uurnormering. Naar verwachting wordt het onderzoek in mei a.s.
afgerond.
5. Moties naar aanleiding van het VAO Reclassering van 2
november 2011
Motie inzake financiering van de reclassering
Uw Kamer heeft de motie van de leden Van der Steur (VVD) en Helder
(PVV) aangenomen, om vanaf 2012 bij de financiering van de reclasseringsorganisaties de eis te betrekken dat producten potentieel of bewezen
effectief zijn bij het terugdringen van recidive. Ten aanzien van de
uitvoering van deze motie merk ik op dat de reclassering al in alle fases
van het proces wetenschappelijk onderbouwde middelen inzet. Alleen op
deze manier kan gericht worden gewerkt aan recidivevermindering en
worden nieuwe slachtoffers voorkomen.
Op dit moment worden alleen diagnose-instrumenten gefinancierd die
wetenschappelijk onderbouwd zijn. Dit geldt in beginsel ook voor
gedragsinterventies. Niet-erkende gedragstrainingen mogen alleen
worden uitgevoerd zolang er voor de problematiek of doelgroep waar de
training zich op richt nog geen erkende gedragsinterventie beschikbaar is,
in afwachting van erkenning. Dat geldt bijvoorbeeld voor de training voor
plegers van huiselijk geweld. Bij de ontwikkeling van een nieuw reclasseringsproduct geldt dat op basis van onderzoek moet blijken dat het
potentieel of bewezen effectief is bij het terugdringen van recidive.
Overigens merk ik op dat een aantal taken meer indirect bijdragen aan de
recidivedoelstelling, zoals advisering aan de rechter of het Openbaar
Ministerie. Deze producten blijf ik financieren met het oog op een goede
rechtsgang en een effectieve strafoplegging. Er zijn inmiddels duidelijke
afspraken gemaakt over de inhoud van de te leveren producten, inclusief
meetbare kwaliteitscriteria en de vergoeding ervan. Er zijn daarnaast
nieuwe productiecriteria en kwaliteitscriteria vastgesteld, waarin
financiële prikkels zijn ingebouwd om de beleidsdoelstellingen te
realiseren. Deze criteria bieden tevens een basis voor een meer gerichte
aansturing van de reclasseringsorganisaties.
Motie inzake samenwerking reclasseringsorganisaties
Uw Kamer heeft de motie Van der Steur (VVD) aangenomen die ertoe
strekt om in 2012 met de reclasseringsorganisaties verdergaande vormen
van samenwerking te bespreken en te bezien of hiermee kwaliteitsverbetering en efficiëntie kan worden bevorderd. Het is niet vanzelfsprekend dat
kwaliteitsverbetering en efficiëntie alleen bereikt kunnen worden door
verdere samenwerking of samenvoeging. Eerder heb ik uw Kamer, in
reactie op vragen over een mogelijke samenvoeging van de drie reclasseringsorganisaties, laten weten de huidige sturingsrelatie vooralsnog niet
te zullen wijzigen (Tweede Kamer, vergaderjaar 2010–2011, 29 270, nr. 51).
Immers, de kwaliteit van het reclasseringswerk is in grote mate afhankelijk
van een goede en zorgvuldige inbedding van verbeteringen die zijn
ontwikkeld in de reguliere processen van de reclasseringsorganisaties.
Langs deze weg zijn stappen voorwaarts gezet. Ik merk hierover op dat de
reclasseringsorganisaties bij nieuwe ontwikkelingstrajecten en bij de
inrichting van een opleidinghuis voor reclasseringswerkers reeds intensief
samenwerken. Verder wil ik uitvoering geven aan de motie door in 2012
een efficiëntere procesgang te realiseren bij de verdeling van opdrachten
tussen de drie reclasseringsorganisaties. Tevens zal met ingang van 2013

Tweede Kamer, vergaderjaar 2011–2012, 29 270, nr. 66

6

kostenbesparing plaatsvinden op de kwaliteitsborging van gedragsinterventies door een meer efficiënte samenwerking van de drie reclasseringsorganisaties op dit terrein.
De staatssecretaris van Veiligheid en Justitie,
F. Teeven

Tweede Kamer, vergaderjaar 2011–2012, 29 270, nr. 66

7