Tweede Kamer der Staten-Generaal

2

Vergaderjaar 2019–2020

28 165

Deelnemingenbeleid rijksoverheid

Nr. 325

BRIEF VAN DE MINISTERS VAN FINANCIËN EN VAN ECONOMISCHE ZAKEN EN KLIMAAT
Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal
Den Haag, 19 mei 2020
In september 2019 hebben wij, de Minister van Financiën en de Minister
van Economische Zaken en Klimaat, de Tweede Kamer uitgebreid
geïnformeerd over de kapitaalbehoefte van TenneT.1 Wij hebben toen
aangegeven uw Kamer opnieuw te informeren zodra het kabinet een
duidelijk beeld heeft over de wenselijkheid en realiseerbaarheid van de
verschillende scenario’s. Hierbij informeren wij u, mede namens de
Minister van Justitie en Veiligheid, over de voortgang en de afwegingen
van het kabinet.
Het kabinet heeft inmiddels een breed spectrum van scenario’s in kaart
gebracht en deze afgewogen tegen de randvoorwaarden en doelstellingen, zoals geformuleerd in de brief van september 2019. Op basis
hiervan heeft het kabinet een voorkeursscenario geselecteerd, te weten
een investering door de Duitse staat in TenneT. Het kabinet is ervan
overtuigd dat dit niet alleen goed voldoet aan de geformuleerde randvoorwaarden en doelstellingen, maar ook kan voorzien in de kapitaalbehoefte
van het Duitse deel van TenneT. In het licht van de energietransitie en de
belangrijke rol van elektriciteitsnetwerken daarbij, zal een eventueel
gedeeld aandeelhouderschap naar verwachting voor de Nederlandse en
Duitse energieconsument toegevoegde waarde hebben. Om de
haalbaarheid van dit scenario te onderzoeken, zijn de afgelopen periode
verkennende gesprekken gevoerd met de Duitse staat. Hieruit is gebleken
dat de Duitse staat ook de toegevoegde waarde ziet om de mogelijkheden
voor een investering in TenneT te onderzoeken. Dit heeft geleid tot het
tekenen van een intentieverklaring («Joint declaration of intent» ofwel
«JDI») met de Duitse staat, die als startpunt dient voor een onderhandeling over de voorwaarden van een deelname van de Duitse staat in
TenneT. Deze JDI is als bijlage bij deze brief gevoegd2.*rtk

1
2

kst-28165-325
ISSN 0921 - 7371
’s-Gravenhage 2020

Kamerstuk 28 165, nr. 305
Raadpleegbaar via www.tweedekamer.nl.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2019–2020, 28 165, nr. 325

1

In deze brief zullen wij de belangrijkste afwegingen toelichten die ten
grondslag liggen aan de bovengenoemde keuze. Ook zullen wij het
verdere proces schetsen voor de uitwerking van dit voorkeursscenario.
Onderdeel van deze brief zijn bovendien nog twee bijlages: een analyse
van de nationale veiligheidsaspecten en een duiding van het financiële
risico van de Duitse activiteiten.
1. Laatste inzichten kapitaalbehoefte TenneT en invulling
kapitaalbehoefte TenneT Nederland
In de brief van september 2019 hebben wij u geïnformeerd dat de 10-jaars
investeringsagenda van TenneT € 35 miljard is voor de periode
2019–2028, hetgeen resulteerde in een kapitaalbehoefte van € 4,75 miljard
van TenneT. Wij gaven toen aan dat dit bedrag mogelijk verder zou
toenemen, onder meer als gevolg van de energietransitie. Dit is inderdaad
het geval, TenneT schat haar huidige investeringsagenda voor de periode
2020–2029 nu in op een bandbreedte van € 40 tot € 50 miljard, waarvan
circa 30 procent in Nederland en circa 70 procent in Duitsland. Voor de
geschatte kapitaalbehoefte van TenneT Holding heeft dit tot gevolg dat
deze, op basis van de huidige inzichten en aannames, stijgt over de
periode 2020–2029 naar € 5,3 miljard.3 Dit bedrag is sterk afhankelijk van
externe factoren zoals de ontwikkeling in de investeringsagenda van
TenneT en kan daarom nog verder toenemen of afnemen. Deze ontwikkelingen onderstrepen voor het kabinet de eerder gestelde doelstelling om
het financiële risico over de Duitse activiteiten te verlagen.
De kapitaalbehoefte is op te delen in een deel dat nodig is voor de Duitse
activiteiten en een deel voor de Nederlandse activiteiten. Zowel het
Nederlandse als het Duitse deel van TenneT hebben beide een kapitaalbehoefte die op dit moment geschat wordt op circa € 2,7 miljard.4 De Duitse
regulering bevat meer vergoedingen die direct ingaan bij de start van een
investering, waardoor TenneT eerder kasstromen ontvangt. Op basis van
de huidige inzichten is de Duitse investeringsagenda dus weliswaar hoger,
maar de kapitaalbehoefte niet. Op basis van door TenneT aangeleverde
informatie is de huidige schatting dat TenneT op 1 januari 2022 een eerste
tranche kapitaal nodig heeft om de kredietwaardigheid op peil te houden
en zo de financiële continuïteit te waarborgen, uitgaande van behoedzame
financiële ratio’s.
Zoals ook aangegeven in onze brief van september 2019, is bij de vorige
kapitaalstorting het uitgangspunt geformuleerd dat de Nederlandse staat
als aandeelhouder alleen bijdraagt aan investeringen in het Nederlandse
deel van TenneT. Op de invulling van het Duitse deel van de kapitaalbehoefte komen wij daarom later in deze brief terug. Voor het Nederlandse
deel zal de Nederlandse staat kapitaal storten, net zoals bij de voorgaande
kapitaalbehoefte. Eind 2020 zal een toets plaatvinden op de omvang van
het exacte benodigde kapitaal en het tijdpad hierbij, waarbij ook sprake
kan zijn van voorwaardelijke tranches. Bij de daadwerkelijke besluitvorming voor een storting zullen wij uiteraard een zorgvuldig proces
doorlopen, waarbij we uw Kamer zullen betrekken. Indien het voorkeursscenario of een terugvalscenario niet (tijdig) geïmplementeerd kan
worden, zal ook kapitaal moeten worden gestort voor het Duitse deel van
3

Dit betreft schattingen gemaakt op basis van door TenneT aangeleverde informatie en
uitgaande van een investeringsagenda van € 45 miljard, een FFO/Net Debt ratio van 9% en een
gelijkblijvend rendement op eigen vermogen in Duitsland en gewogen gemiddelde kostenvoet
van het vermogen in Nederland over de periode 2020–2029.
4
Samen dus op dit moment geschat op circa € 5,4 miljard op basis van door TenneT aangeleverde informatie en onder dezelfde aannamen als onder voetnoot 2 genoemd. Dit is iets meer
dan de kapitaalbehoefte op het niveau van TenneT Holding (€ 5,3 miljard) omdat er dan
bepaalde financieringsvoordelen verloren gaan.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2019–2020, 28 165, nr. 325

2

TenneT om de kredietwaardigheid van TenneT Holding op peil te houden.
Dit betekent een permanente storting als het kabinet besluit tot het
terugvalscenario van kapitaalstorting voor het Duitse deel. Als het kabinet
kiest voor een ander terugvalscenario of wanneer het voorkeursscenario
niet tijdig kan worden geïmplementeerd, dan zal dit een tijdelijke storting
zijn. Dit betekent dat de storting voor het Duitse deel later door een
verkoop van aandelen in TenneT aan een derde partij zal worden terug
verkregen, als onderdeel van een permanente oplossing.
Recent heeft de Eurostat consultatie plaatsgevonden over de begrotingsbehandeling van de vorige kapitaalstorting (€ 1.190 miljoen, betaald in
2017 t/m 2019) van de Nederlandse staat aan TenneT. Volgens Eurostat
moet deze als EMU-saldorelevant geboekt worden. Dit heeft daarmee ook
gevolgen voor de budgettaire inpassing van eventuele toekomstige
kapitaalstortingen.
2. De scenario’s en het afwegingskader voor invulling kapitaalbehoefte van TenneT Duitsland
Het kabinet heeft de volgende scenario’s in kaart gebracht voor de
invulling van de kapitaalbehoefte van TenneT Duitsland:
• Een private partij neemt minderheidsbelang in TenneT.
• Een beursgang van minderheidsbelang in TenneT.
• De Duitse staat neemt minderheidsbelang in TenneT.
• Volledige verkoop van TenneT Duitsland.
• Kapitaalstorting door de Nederlandse staat.
In onze vorige brief zijn wij uitgebreid ingegaan op de twee randvoorwaarden en de twee doelstellingen die voor het kabinet van belang zijn bij
het bepalen van een voorkeursscenario. Dit betreft:
• Randvoorwaarde 1: Borgen publieke belangen.
• Randvoorwaarde 2: Borgen nationale veiligheid.
• Doelstelling 1: Behoud voordelen van grensoverschrijdende activiteiten.
• Doelstelling 2: Verlaging financiële risico over de Duitse activiteiten.
In de afgelopen maanden hebben wij, samen met de Minister van Justitie
en Veiligheid, nader uitgewerkt wat er precies onder deze criteria wordt
verstaan en wat ervoor nodig is om aan deze criteria te voldoen. Deze
randvoorwaarden en doelstellingen vormen samen de kern van het
afwegingskader, waartegen de verschillende scenario’s zijn getoetst. In
paragraaf 4 zal worden beschreven hoe het voorkeursscenario en de
andere scenario’s zich verhouden tot het afwegingskader.
3. Borging nationale veiligheid
Zoals hierboven aangegeven is het borgen van de nationale veiligheid een
van de randvoorwaarden die door het kabinet is gesteld. Zoals in de brief
van september 2019 al stond aangegeven kunnen bij investeringen in en
overnames binnen vitale aanbieders risico’s voor de nationale veiligheid
ontstaan. Om adequaat invulling te geven aan deze randvoorwaarde en
de nationale veiligheid te kunnen borgen, is een nationale veiligheidsanalyse gemaakt.5 De uitkomsten van deze analyse zijn als bijlage bij deze
brief gevoegd6.

5

Deze analyse is uitgevoerd door het Ministerie van Economische Zaken en Klimaat, met
medewerking van de NCTV, AIVD, NCSC, Agentschap Telecom, ACM en het Ministerie van
Financiën, gebruikmakend van kennis en expertise van TenneT.
6
Raadpleegbaar via www.tweedekamer.nl.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2019–2020, 28 165, nr. 325

3

De belangrijkste conclusie die uit de analyse naar voren komt is dat het
nodig is om mitigerende maatregelen te nemen om de kritieke onderdelen
binnen het vitaal proces Landelijk transport en distributie van elektriciteit
te beschermen.
Vanwege de risico’s voor de nationale veiligheid die kunnen ontstaan bij
overnames van en investeringen in vitale aanbieders, is het uitgangspunt
dat deze maatregelen voorafgaand aan een wijziging van zeggenschap in
TenneT worden genomen. Indien dit niet mogelijk is, worden er borgingsafspraken gemaakt om de risico’s tussentijds te beheersen – in afwachting
van de definitieve implementatie van de maatregelen.
Het is hierbij goed om op te merken dat zodra meer bekend is over de
voorgenomen organisatie- en zeggenschapsstructuur, er nog een
specifieke investeringstoets op de risico’s voor de nationale veiligheid zal
plaatsvinden. Dit kan aanleiding geven om aanvullende maatregelen te
nemen dan wel voor een ander scenario te kiezen.
Tot slot is uit de analyse naar voren gekomen dat sommige risico’s zich
ook in de huidige situatie kunnen voordoen, dus los van een eventuele
wijziging in zeggenschap. Daarom zal het kabinet waar nodig nu al
maatregelen nemen. Deze maatregelen dragen bij aan het borgen van de
continuïteit en de weerbaarheid van het vitale proces, zowel nu als in de
toekomst.
4. Appreciatie van de scenario’s en voorkeursscenario’s
Voorkeursscenario: Het nemen van een minderheidsbelang door de Duitse
staat
Het kabinet is tot de conclusie gekomen dat een investering door de
Duitse staat in TenneT Holding of TenneT Duitsland de voorkeur verdient.
Dit scenario past volgens het kabinet het beste binnen de geformuleerde
randvoorwaarden en doelstellingen.
Ten eerste past dit scenario goed bij de randvoorwaarde om de publieke
belangen te blijven borgen omdat voor de Duitse staat, net als voor de
Nederlandse staat, de publieke belangen leidend zijn (waaronder
leveringszekerheid en zo laag mogelijke maatschappelijke kosten van
uitbreiding van het hoogspanningsnet). Het kabinet is bovendien van
mening dat er een extra positief effect uit kan gaan van de investering.
Door op aandeelhoudersniveau in gesprek te zijn kunnen beide staten,
samen met TenneT, goed signaleren welke kansen er zijn om gezamenlijke
voordelen te bereiken. Hierbij kan bijvoorbeeld gedacht worden aan
samenwerking op het gebied van grensoverschrijdende projecten of
initiatieven. Dit zal dan ook een van onze speerpunten zijn van de
samenwerking. In het verlengde hiervan voldoet dit scenario dus ook aan
de doelstelling om het grensoverschrijdend karakter te behouden. Een
aandachtspunt is hierbij dat besluitvorming en aansturing van het bedrijf
zo efficiënt en effectief mogelijk kan blijven. Tot slot voldoet dit scenario
ook goed aan de doelstelling om het financiële risico over de Duitse
activiteiten te verlagen.
Een eventuele deelname van Duitsland in TenneT Holding zou overigens
een wijziging van de Elektriciteitswet 1998 vergen die nu stelt dat de
aandelen in de landelijke netbeheerder van het hoogspanningsnet direct
of indirect bij de Nederlandse staat berusten. Tevens dient de finale
beoordeling op de randvoorwaarde «borgen nationale veiligheid» positief
uit te vallen.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2019–2020, 28 165, nr. 325

4

Terugvalscenario’s
Het kabinet heeft ook de andere scenario’s beoordeeld. Het terugvalscenario zal moeten voldoen aan de randvoorwaarden en, zoveel als
mogelijk, aan de doelstellingen. Het kabinet concludeert op basis van het
afwegingskader dat het basisscenario van een beursgang van TenneT op
gespannen voet staat met de randvoorwaarde om de publieke belangen
goed te kunnen blijven borgen. Dit scenario is daarom voor het kabinet op
dit moment geen optie.
De andere scenario’s (zoals genoemd in paragraaf 2 van deze brief)
voldoen allemaal aan de randvoorwaarden, mits goed wordt vastgelegd
dat eventuele nieuwe aandeelhouders niet kunnen interveniëren in de
besluitvorming van TenneT Nederland en mits de finale beoordeling van
de nationale veiligheidsaspecten positief uitvalt. Indien het voorkeursscenario niet haalbaar blijkt te zijn, zal het kabinet afwegen welke terugvaloptie op dat moment het beste past bij de randvoorwaarden en
doelstellingen.
5. Gesprekken met Duitsland en vervolg
Voortzetting gesprekken en «joint declaration of intent» (JDI)
In onze vorige brief hebben wij aangegeven dat gesprekken met de Duitse
staat plaatsvinden, om de realiseerbaarheid van samenwerking met de
Duitse staat te verkennen. Parallel aan het wegen van de verschillende
scenario’s zijn deze gesprekken in de afgelopen maanden op een
vruchtbare wijze gecontinueerd. Hierbij is gebleken dat de Duitse staat
ook de toegevoegde waarde ziet om de mogelijkheden voor een investering in TenneT te onderzoeken. Dit heeft ertoe geleid dat beide staten
een «joint declaration of intent» (JDI) hebben getekend.
De JDI kent twee pijlers: een nadere samenwerking op strategisch vlak
tussen beide staten en een intentie tot het nemen van een belang in
TenneT door de Duitse staat. Het doel van de eerste pijler is het nog meer
faciliteren en op elkaar afstemmen van de samenwerking tussen beide
staten op het gebied van de energietransitie. Meer specifiek zal deze
samenwerking bijvoorbeeld zien op investeringen in netwerken, innovatieve netwerkoplossingen, implementatie van grensoverschrijdende
«redispatch»-mechanismes en de ontwikkeling van offshore-hubs. Voor
deze pijler zal een Nederlands-Duitse werkgroep worden opgericht die als
gezamenlijke missie heeft om op verschillende onderwerpen een voorstel
tot samenwerking uit te werken.
Ook voor de tweede pijler zal een werkgroep worden opgericht, die zich
zal richten op het uitwerken en realiseren van een investering in TenneT
door de Duitse staat. Hierbij is een aantal eerste uitgangspunten geformuleerd, waaronder het uitgangspunt dat iedere staat alleen financieel zal
bijdragen aan de investeringen van TenneT in zijn eigen land.
Een belangrijk onderdeel van de JDI is verder dat beide staten zijn
overeengekomen dat de komende maanden exclusieve onderhandelingen
zullen plaatsvinden. Dat wil zeggen dat de Nederlandse staat en TenneT
geen onderhandelingen voeren met andere partijen dan de Duitse staat
over de kapitaalbehoefte van TenneT. Deze exclusiviteit kan door beide
staten eenzijdig worden opgezegd als een transactie niet realiseerbaar
blijkt. Een transactie zal alleen worden gerealiseerd als er een akkoord
komt over de prijs en voorwaarden (o.a. governance) en de risico’s voor
de nationale veiligheid volledig in kaart zijn gebracht en zijn meegewogen.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2019–2020, 28 165, nr. 325

5

Tijdlijn
Nu de JDI is ondertekend, begint de onderhandelingsfase. De komende
periode zal worden aangewend voor het uitwisselen van benodigde
informatie en onderhandelingen over de prijs en voorwaarden van een
transactie. Onderwerp van gesprek zal onder meer zijn de waardering van
de onderneming, het niveau waarop zal worden geïnvesteerd (TenneT
Holding of TenneT Duitsland) en de verdeling van zeggenschap.7 Bij al
deze gesprekken zullen de geformuleerde randvoorwaarden en doelstellingen leidend zijn. Dergelijke trajecten kennen een lange doorlooptijd. Het
gezamenlijke streven is om in het eerste kwartaal van 2021 tot een finaal
akkoord te komen. Zodra de voorwaarden van de transactie definitief zijn,
zullen wij u informeren over de consequenties hiervan voor de Nederlandse staat en of eventueel aanpassing van wet- en regelgeving
noodzakelijk zal zijn. In de JDI zijn ook afspraken gemaakt over het
scenario dat er geen overeenstemming wordt bereikt met de Duitse staat,
zodat het mogelijk is tijdig een terugvalscenario uit te werken en te
implementeren.
Besliskader
In het geval dat deze investering op het niveau van TenneT Holding zou
plaatsvinden, komt de voorgenomen samenwerking met de Duitse staat
neer op een verwatering van het belang van de Nederlandse staat in
TenneT Holding. Het kabinet heeft toegezegd om in dergelijke situaties het
door de parlementaire onderzoekscommissie «Privatisering en verzelfstandiging overheidsdiensten» ontwikkelde besliskader te gebruiken.8
Door de vijf stappen in dit kader te volgen, wordt het parlement tijdig en
adequaat geïnformeerd over besluiten. Met deze brief geven wij invulling
aan de eerste twee stappen uit het besliskader, te weten het voornemen
en het ontwerp van de besluitvorming. Bij een investering in TenneT
Holding dient ook de Elektriciteitswet 1998 gewijzigd te worden, voordat
hiertoe overgegaan kan worden.
De Minister van Financiën,
W.B. Hoekstra
De Minister van Economische Zaken en Klimaat,
E.D. Wiebes

7

Wat betreft het investeringsniveau kennen beide structuren voor- en nadelen. In de volgende
fase zal worden bepaald welke structuur het beste past bij de randvoorwaarden en doelstellingen en de wensen van de betrokken stakeholders.
8
Kamerstukken I, 2012–2013, C, A.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2019–2020, 28 165, nr. 325

6