Evaluatie Kaderwet Adviescolleges:
Vierde staat van advies 2010 – 2015

Versie 1.3

Datum
Status

30 november 2015
definitief

DEFINITIEF | 30 november 2015

Inhoud
Conclusies en aanbevelingen.................................................................... 3
1

Inleiding ......................................................................................................... 6

2

Context ........................................................................................................... 9

3

4

5

2.1

Periode 1997-2010 ............................................................................... 9

2.2

Periode 2010-2015 ............................................................................. 11

Versobering, samenstelling inrichting adviescolleges ..... 14
3.1

Aantal adviescolleges ......................................................................... 15

3.2

Aantal leden ........................................................................................... 17

3.3

Aantal adviezen .................................................................................... 18

3.4

Budget...................................................................................................... 21

Transparantie............................................................................................ 22
4.1

Beloning .................................................................................................. 22

4.2

Openbaarmaking vacatures en nevenfuncties ......................... 23

4.3

Verantwoording en verslagen ......................................................... 23

4.4

Naleving Kaderwet adviescolleges ................................................ 24

Politieke sturing ...................................................................................... 27
5.1

Politiek primaat en politieke sturing ............................................. 27

5.2

Sturen op jaarlijkse programmering ............................................ 27

5.3

Interactie tussen adviesvrager en adviseur .............................. 28

5.4

Kwaliteit, doorwerking en samenwerking .................................. 30

5.5

Ontkokering ........................................................................................... 32

5.6

Benutten van beschikbare onderzoekscapaciteit..................... 33

Pagina 2 van 36

DEFINITIEF | 30 november 2015

Conclusies en aanbevelingen

Ten aanzien van de drie beleidsdoelstellingen van de Kaderwet
adviescolleges (versobering, transparantie en politieke sturing) kunnen de
volgende conclusies worden getrokken over de periode 2010-2015.
Versobering
• Het aantal adviesraden neemt licht af in de periode 2010 – 2015 van 30
adviescolleges in 2010 tot 28 colleges medio 2015. Verder stabiliseert
het aantal tijdelijke adviescolleges en neemt het aantal eenmalige
adviescolleges toe onder andere door onderwerpen die samenhangen
met de crisis en de vorming van de nationale politie.
• Het totaal aantal leden van de adviescolleges neemt behoorlijk af in de
periode 2009–2014 van 274 naar 200 leden conform het kabinetsbeleid.(1)
• Het totaal aantal adviezen van adviescolleges neemt in aanzienlijk af
van 206 adviezen in 2003 naar 87 adviezen in 2015. Het aantal
ongevraagde adviezen van adviescolleges neemt af van 27 in 2010 naar
11 in 2015.(2)
• Het aantal adviezen dat direct door Eerste en Tweede Kamer gevraagd
wordt, is afgenomen van 19 in 2010 naar 7 in 2015.
• Het totale budget van de adviescolleges neemt af van € 39,4 miljoen in
2010 naar € 34,3 miljoen in 2014.
Transparantie
• De adviescolleges hebben ten opzichte van de vorige periode de
naleving van de bepalingen in de Kaderwet op orde. Vacatures worden
openbaar gemaakt en nevenfuncties zijn vaker op de websites van de
colleges vermeld. Het toepassen van de anticumulatiebepaling in het
Besluit vergoedingen adviescolleges en commissies vindt zonder
uitzondering plaats bij de benoeming van de leden van de
adviescolleges.
• Bij de strategische adviescolleges zijn de werkprogramma’s,
jaarverslagen en evaluatieverslagen goed te vinden op websites. De
beschikbaarheid en kwaliteit van deze documenten is sterk vooruit
gegaan.
• De uitzondering daarop vormen een aantal kleinere technisch –
specialistisch adviescolleges waar de naleving op de volgende aspecten
onvoldoende is: het opstellen van een werkprogramma, jaarverslag en
het uitvoeren van een evaluatie.
• Vanaf de Jaarrapportage Bedrijfsvoering Rijk 2012 zijn de nieuw
ingestelde adviescommissies en –colleges vermeld in de rapportage van
het Rijk, ook de commissies die niet onder de werking van de Kaderwet
vallen.
Politieke sturing
• De totstandkoming en uitvoering van de werkprogramma’s is
verschillend. De vraagarticulatie wordt of opgepakt door het
departement of door het adviescollege, of is het resultaat van een
gezamenlijk proces.
• De adviescolleges betrekken het veld nadrukkelijker en vragen hen om
mee te denken over het adviesonderwerp. De rol van de adviescolleges
1 De telling is exclusief het aantal leden van de Gezondheidsraad (GR).
2 De genoemde aantallen zijn exclusief de adviezen van de GR, het CBP en Actal.
Pagina 3 van 36

DEFINITIEF | 30 november 2015

•

•
•

is om alle ingebrachte informatie te betrekken en te transformeren naar
een advies. Ook adresseren adviescolleges in adviezen steeds vaker
andere partijen dan de regering. Departementen leggen deze bredere
adressering frequenter vast in instellingsbesluiten. De impact van de
adviezen is in dit geval breder dan de doorwerking in beleid van het
kabinet.
De doorwerking van adviezen in wetgeving en beleid hangt sterk af van
de intensiteit van de opgebouwde relatie tussen raad(sleden) en
departement. Daarbij hoort een duidelijk begrip van en inzicht in de
desbetreffende functie, taak en rolduiding van het adviescollege.
Adviescolleges werken onderling meer samen dan vier jaar geleden. Bij
adviezen gebruiken adviescolleges elkaars expertise, in een aantal
gevallen worden medewerkers aan elkaar uitgeleend.
Toegenomen differentiatie in adviesproducten bij de meeste
adviescolleges in de periode 2010-2015 en flexibiliteit in het
werkprogramma dragen bij aan een betere doorwerking van advies in
beleid en aansluiting bij het politieke proces. Bij verdere
productdifferentiatie gaat het bijvoorbeeld om het organiseren van
conferenties en seminars of het presenteren van een advies in de vorm
van een website.

Samenvattend is de naleving verbeterd, worden de beleidsvoornemens uit
de derde evaluatie van de Kaderwet opgevolgd door departementen en
adviescolleges en is de voorgenomen verdere versobering gerealiseerd.
De strategische en grotere technisch–specialistische adviescolleges passen
meer productdifferentiatie toe, betrekken en adresseren meer partijen dan
alleen regering en Staten-Generaal en publiceren adviesproducten,
evaluatieverslagen en jaarverslagen op de website. De kleine technischspecialistische adviescolleges blijven achter.
Deze conclusies uit de vierde evaluatie leiden tot aanbevelingen voor
departementen, adviescolleges en een aantal gezamenlijke aanbevelingen.
De aanbevelingen voor departementen zijn:
• Blijf terughoudend omgaan met het instellen van eenmalige en tijdelijke
adviescolleges door een betere benutting van onderzoekscapaciteit van
de vaste adviescolleges. Deze optie is ook van toepassing op het
instellen van commissies/colleges die buiten de Kaderwet vallen.
• Waardeer andere vormen van advies dan geschreven rapporten en
briefadviezen.
De aanbevelingen voor adviescolleges zijn:
• Blijf alert op de naleving van de Kaderwet(3) en zet de nevenfuncties
van de raadsleden op de websites om belangenverstrengeling tegen te
gaan.
• Blijf flexibel in het uitbrengen van adviezen door de inzet van
productdifferentiatie en te variëren in het moment van uitbrengen van
het advies. Hierdoor sluiten de adviezen beter aan bij het politieke
proces.
• Verken de mogelijkheid om de kwaliteit van de adviezen verder te
verhogen door adviezen bondiger te maken, de opmaak en vormgeving
aansprekender te maken en meer gebruik te maken van visuele
ondersteuning.
• Laat evaluaties uitvoeren door onafhankelijke partijen, zoals nu al
praktijk is bij de strategische adviescolleges. Bij tijdelijke adviescolleges
is het daarnaast raadzaam na drie jaar te evalueren.
3 Het gaat hier om het uitvoeren en beschikbaar stellen van werkprogramma’s, jaarverslagen
en evaluaties (artikelen 26 en 28 van de Kaderwet)
Pagina 4 van 36

DEFINITIEF | 30 november 2015

Voor adviescolleges en departementen gezamenlijk:
• Blijf investeren in een gezamenlijk voortraject (formuleren van goede
kennis- en onderzoeksvragen) en een gezamenlijk natraject
(voorafgaand overleg over de landing van adviezen in beleid) om de
doorwerking van adviezen in beleid en wetgeving te bevorderen.
• Blijf aandacht besteden aan de verspreiding, adressering en nazorg van
adviezen. Monitor de impact van adviezen structureel en gebruik mediaanalyses.

Pagina 5 van 36

DEFINITIEF | 30 november 2015

1

Inleiding

Op 1 januari 1997 is de Kaderwet adviescolleges in werking getreden. Deze
wet schrijft in artikel 30 voor dat de minister van Binnenlandse Zaken elke
vier jaar aan de Staten-Generaal een verslag zendt over de doeltreffendheid
en de effecten van deze wet in de praktijk. Dit is het verslag van de vierde
evaluatie van de Kaderwet adviescolleges (hierna: de Kaderwet) voor de
periode 2010 – 2015.
De Kaderwet is het instrument waarmee de herziening van het adviesstelsel
destijds vorm heeft gekregen. Uitgangspunt voor de herziening van het
adviesstelsel is het vergroten van de effectiviteit en de efficiëntie van externe
adviescolleges. De Kaderwet beoogt de volgende doelstellingen te bereiken:
1. versobering en transparantie van het adviesstelsel;
2. de scheiding van advies en overleg en daarmee het herstel van het
politieke primaat en verheldering van de politieke besluitvorming;
3. de verbetering van de politieke aansturing van adviescolleges.
Versobering en transparantie worden bereikt door vermindering van het
aantal adviescolleges en afschaffing van de wettelijke adviesverplichtingen.
De Kaderwet biedt het instrumentarium van periodieke evaluatie van
bestaande adviescolleges en politieke toetsing bij het instellen van nieuwe
adviescolleges.
Scheiding van advies en overleg komt tot stand door het scheiden van
advies door onafhankelijke deskundigen enerzijds en overleg met
belanghebbenden en maatschappelijke organisaties anderzijds. Bij
adviesorganen staat de deskundigheid voorop. De Kaderwet bepaalt dat de
voorzitter en andere leden van adviescolleges worden benoemd op grond
van de deskundigheid die nodig is voor de advisering waarvoor het college
is ingesteld alsmede op grond van maatschappelijke kennis en ervaring. Zij
vertegenwoordigen geen bijzondere belangen. De scheiding van advies en
overleg is gerealiseerd en wordt niet meegenomen in deze evaluatie.(4)
De Kaderwet beoogt ook de politieke (aan)sturing van adviescolleges te
verbeteren. De kwaliteit, bruikbaarheid en snelheid van adviezen ten
behoeve van de politiek moeten worden bevorderd. Gestreefd wordt naar
strategische advisering op hoofdlijnen van beleid. Door het parlement is de
behoefte geuit om rechtstreeks adviesvragen te kunnen stellen. Hierin
voorziet de Kaderwet, met het opnemen van de mogelijkheid tot een
rechtstreekse adviesaanvraag van één van beide Kamers der StatenGeneraal. Voorts biedt de Kaderwet de mogelijkheid dat adviescolleges de
minister uit eigen beweging adviseren, vooral wanneer zich in de
samenleving ontwikkelingen voordoen die de ministers en het parlement nog
onvoldoende onderkennen.
De Kaderwet beoogt tevens de ontkokering te bevorderen door de
mogelijkheid te bieden dat verschillende adviescolleges gezamenlijk één
advies uitbrengen. Zij zijn daartoe zelfs verplicht indien dat in het
adviesverzoek is opgenomen.

4 In de derde staat van advies is aangegeven dat respondenten aangeven dat de scheiding van advies
en overleg is gerealiseerd (p. 25).
Pagina 6 van 36

DEFINITIEF | 30 november 2015

Reikwijdte Kaderwet
De Kaderwet is beperkt tot externe adviescolleges en hun advisering aan
regering en Staten-Generaal over algemeen verbindende voorschriften of te
voeren beleid van het Rijk en niet van toepassing op commissies die
adviseren over de uitvoering van beleid of de interne (ambtelijke)
adviescolleges of commissies van de regering. De laatste zijn colleges die
voor meer dan de helft bestaan uit ambtenaren die werkzaam zijn bij een
ministerie of een daaronder ressorterende instelling, dienst of bedrijf, en die
in verband met hun werkzaamheden in dat college zitting hebben.(5)
De Kaderwet adviescolleges maakt een onderscheid in de volgende drie
typen adviescolleges:
a) vaste adviescolleges (artikel 79 Grondwet en artikel 4 Kaderwet);
b) tijdelijke adviescolleges (artikel 5 Kaderwet);
c) eenmalige adviescolleges (artikel 6 Kaderwet).
Vaste adviescolleges
De vaste adviescolleges worden bij wet voor onbepaalde tijd ingesteld. Er
wordt onderscheid gemaakt tussen strategische colleges enerzijds en
technisch-specialistische colleges anderzijds. De strategische
adviescolleges geven onafhankelijk maar betrokken advies aan kabinet en
parlement, op hoofdlijnen van beleid waarbij zij ook aspecten als
doelmatigheid, doeltreffendheid en bruikbaarheid betrekken. De oriëntatie
ligt op
de (middel)lange termijn. De functie van de strategische adviescolleges is
drieledig.(6)
• ‘makelaar’ tussen de wetenschappelijke wereld en de beleidspraktijk
• producent van nieuwe beleidsopties die ook verder af kunnen staan van
de gangbare politieke/ bestuurlijke opinie
• signaalfunctie van (maatschappelijke) trends en thema’s
De technisch-specialistische adviescolleges hebben eveneens bovengenoemde functies maar dan met een ‘smalle’ specialistische taakstelling.
Zij adviseren de regering en beide Kamers der Staten-Generaal over een
bepaald rechtsgebied en/of bepaalde technische, specialistische
aangelegenheden.
Tijdelijke adviescolleges
Ten behoeve van advisering voor een in de tijd beperkt vraagstuk biedt de
Kaderwet de mogelijkheid tijdelijke adviescolleges in te stellen. Een tijdelijk
adviescollege kan ingesteld worden voor de maximale duur van vier jaar met
een mogelijkheid tot verlenging van twee jaar. De instelling van een tijdelijk
adviescollege kan ook bij wet of koninklijk besluit.
Eenmalige adviescolleges
Eenmalige adviescolleges zijn adviescolleges die eenmalig belast zijn met
een adviestaak en na het uitbrengen van het advies ophouden te bestaan.
Een eenmalig adviescollege dient bij wet, Koninklijk Besluit of ministeriële
regeling te worden ingesteld.
Aandachtspunten evaluatie 2010-2015
De inzet is steeds om te komen tot een hoogwaardiger, soberder en
efficiënter adviesstelsel. Om dat te bereiken zijn onder andere de volgende

5 Kamerstukken II, 2008/09, 31 490, nr. 10
6 Kamerstukken II, 2010/11, 32 500, nr.11
Pagina 7 van 36

DEFINITIEF | 30 november 2015

aandachtspunten van belang voor de evaluatie over de periode 2010-2015
die zijn voortgekomen uit de aanbevelingen van de derde evaluatie:
• Het afronden van de in gang gezette samenvoeging van adviescolleges
• De naleving van de Kaderwet
• De interactie tussen adviescolleges en departement en tussen
adviescolleges en parlement
• De doorwerking van adviezen
Methode
De volgende methoden en technieken van onderzoek en gegevensverzameling zijn gebruikt: analyse van documenten, analyse
evaluatieverslagen van de adviescolleges en de reactie van ministers
daarop, de jaarrapportage bedrijfsvoering en gesprekken met secretarissen
van de strategische adviescolleges, de Adviescommissie voor
vreemdelingenzaken (ACVZ) en de Gezondheidsraad (GR) en
contactpersonen op het departement.
Leeswijzer
In dit verslag wordt in hoofdstuk 2 teruggekeken naar de voorgaande
evaluaties. Ook zijn de relevante ontwikkelingen in de periode 2010-2015
beschreven om een beeld te vormen van de context. In de volgende
hoofdstukken staan achtereenvolgens de versobering, samenstelling en
inrichting van adviescolleges centraal (hoofdstuk 3), de transparantie
(hoofdstuk 4) en ten slotte de politieke aansturing van adviescolleges in
hoofdstuk 5.

Pagina 8 van 36

DEFINITIEF | 30 november 2015

2

Context

De grootscheepse herziening van het adviesstelsel is afgerond met de
inwerkingtreding van de Wet van 3 juli 1996. Deze wet, de Kaderwet
adviescolleges, is met ingang van 1 januari 1997 in werking getreden.
Een andere belangrijke wettelijke maatregel met betrekking tot het nieuwe
stelsel is de Wet van 3 juli 1996, houdende opheffing van het adviesstelsel
inzake algemeen verbindende voorschriften en beleid van het Rijk(7), die
ook wel «Woestijnwet» wordt genoemd. Deze wet bepaalt dat vaste
adviescolleges als bedoeld in artikel 79 van de Grondwet en voor bepaalde
tijd ingestelde adviescolleges met een adviestaak als bedoeld in artikel 79,
eerste lid, per 1 januari 1997 ophielden te bestaan. De in artikel 73 van de
Grondwet genoemde Raad van State bleef buiten de gehele
herzieningsoperatie. De SER en de WRR zijn vanwege hun meer dan
bijzondere posities in de Herzieningswet adviesstelsel van opheffing van
uitgezonderd.
Dit hoofdstuk geeft een beknopte beschrijving van de ontwikkeling van het
adviesstelsel weer vanaf 1997 die meegenomen worden in de vierde
evaluatie. Deze beschrijving is gebaseerd op de drie eerdere evaluaties van
2001, 2006 en 2011 van de Kaderwet. Vervolgens volgt een beschrijving
van de relevante politiek bestuurlijke ontwikkelingen in de periode 2010 tot
en met 2015.
2.1

Periode 1997-2010

Hieronder zijn de belangrijkste zaken uit de periode 1997-2010 opgenomen
die relevant zijn voor de huidige situatie.
Versobering en transparantie
In deze paragraaf worden de volgende onderwerpen behandeld:
• Aantal adviescolleges
• Aantal leden adviescolleges
• Evenredigheid
• Naleving
Aantal adviescolleges
In 1995 waren er 119 externe adviescolleges actief. Deze zijn allemaal
afgeschaft. In de periode 1997– 2000 bestond het advieslandschap uit 23
vaste adviescolleges, 9 tijdelijke en zijn er 38 eenmalige colleges ingesteld.
Het versoberend effect is daarmee zeer groot.
In de periode 2001-2004 neemt dit effect af. Het aantal vaste adviescolleges
stijgt in de periode 2001-2004 naar 26. Overwegend zijn een aantal colleges
die voorheen tijdelijk waren ingesteld, na de periode van vier jaar, omgezet
in een vast adviescollege. In de periode 2001–2004 zijn 18 eenmalige
adviescolleges ingesteld. Gezien de korte looptijd van deze adviescolleges
fluctueert het aantal eenmalige adviescolleges sterk per jaar.
In de periode 2005-2010 stabiliseert het aantal vaste adviescolleges. In
2010 zijn er 26 vaste adviescolleges. Vanuit het kabinetsbeleid om
terughoudend om te gaan met het instellen van eenmalige en tijdelijke
7 Herzieningswet adviesstelsel; Stb. 1996, 377
Pagina 9 van 36

DEFINITIEF | 30 november 2015

adviescolleges stabiliseert ook het aantal tijdelijke en eenmalige
adviescolleges: het aantal neemt zelfs licht af. In totaal zijn er in de periode
2005-2010 14 eenmalige en 3 tijdelijke adviescolleges ingesteld.
Aantal leden adviescolleges
De adviescolleges blijven in de periode 1997–2005, enkele uitzonderingen
daargelaten, qua ledenaantal binnen de marge van de Kaderwet (maximaal
15 leden inclusief voorzitter). Tevens worden er nauwelijks meer subcommissies door de adviescolleges ingesteld.
In de periode 2005-2010 zet het kabinet in op het beperken van het aantal
vaste raadsleden tot 9 plus een voorzitter en daarnaast de mogelijkheid te
creëren om geassocieerde leden flexibel in te zetten. Dit is mede ingegeven
door bezuinigingen. In april 2005 heeft het kabinet als gevolg van de motieVerhagen(8) de adviescolleges een structurele taakstelling van € 5 miljoen
per jaar opgelegd. In het coalitieakkoord ‘Samen werken, samen leven’ (7
februari 2007) is een verdere structurele bezuiniging van € 15 miljoen op de
kennis- en adviesfunctie ingeboekt.
Evenredigheid
In de Kaderwet wordt gestreefd naar een evenredige deelneming van
vrouwen en minderheden (art. 12, lid 3). Het vorige kabinet Rutte-Verhagen
heeft besloten niet meer te sturen op kwantiteit, maar op kwaliteit. Het
hanteren van streefcijfers is in de vorige evaluatie los gelaten.(9) Het huidige
kabinet heeft met het het actieplan arbeidsdiscriminatie aangegeven dat
evenredigheid in de personele bezetting belangrijk is.(10) In deze evaluatie
is aandacht voor de evenredigheid bij de samenstelling van adviescolleges.
Naleving
In de derde evaluatie is geconstateerd dat een aantal afspraken
onvoldoende wordt nageleefd. De naleving van artikel 11, lid 3 (openbare
werving), is onvoldoende. Technisch-specialistische adviescolleges geven
aan dat openbare werving niet zinvol is door schaarste aan beschikbare
specialistische kennis.
De naleving van een aantal verplichtingen uit de Kaderwet en afspraken is
goed, zoals het indienen van een (ontwerp)begroting, het naleven van de
bepaling omtrent de benoemingen op basis van deskundigheid en het ruimte
geven aan de praktijk in de adviescolleges (motie Van der Ham).(11) Ook de
transparantie van de strategische adviescolleges is goed wat betreft de
vergoedingen, de jaarverslagen en openbaarheid van de werving van
raadsleden.
Minder goed is de naleving van de bepalingen en afspraken rondom
transparantie bij een aantal technisch-specialistische adviescolleges ten
aanzien van het jaarverslag, de openbaarheid van de vacatures en het
maken van een werkprogramma. Ook is het vermelden en monitoren van
nevenfuncties nog geen standaard bij de meeste adviescolleges.
Voor het gehele stelsel van vaste adviescolleges in samenhang met de
departementen geldt dat ieder vanuit zijn eigen rol ondeugdelijk omgaat met
evaluatieverslagen, het toepassen van de anticumulatiebepaling in het
8 Kamerstukken II, 2004/05, 29 800, nr. 4
9 Kamerstukken II, 2010/11, 32 501, nr. 9
10 Kamerstukken II, 2014/15, 29 544, nr. 649
11 Kamerstukken II, 2007/08, 30 184, nr. 16
Pagina 10 van 36

DEFINITIEF | 30 november 2015

Besluit vergoedingen adviescolleges en commissies en het naleven van
afspraken ten aanzien van transparantie. Daarnaast is de tijdigheid en
kwaliteit van de kabinetsreactie onvoldoende.
Politieke aansturing
In deze paragraaf worden de volgende onderwerpen behandeld:
• Verkokering in advies
• Doorwerking in beleid en wetgeving
• Gevraagde en ongevraagde adviezen
Verkokering in advies
In de periode 1997-2010 is sprake van verkokering in de advisering.
Adviescolleges werken weinig aan gezamenlijke adviezen. Bovendien
maken departementen weinig gebruik van de mogelijkheid één adviesvraag
te stellen aan meerdere adviescolleges.
De communicatie tussen departementen en adviescolleges komt moeizaam
op gang in 1997. Daarom zijn meerjarige werkprogramma’s opgestart om de
(middel)lange termijn advisering voor strategische adviescolleges te
verstevigen. In de evaluatie van 2010 komt naar voren dat communicatie
tussen adviescolleges en departementen is verbeterd, maar nog steeds te
wensen overlaat. Voor technisch-specialistische adviescolleges geldt dat zij
vaak ad hoc vragen krijgen, daarom is ruimte in het werkprogramma van
belang voor deze colleges.
Doorwerking adviezen in beleid en wetgeving
In de evaluatie uit 2010 is specifiek aandacht voor de verplichte kabinetsreactie. Dit is vastgelegd in artikel 24 van de Kaderwet. De verplichte
reactietermijn op adviezen van drie maanden wordt veelal niet gehaald.
Verbetering van de kwaliteit van de kabinetsreactie zit niet zozeer in het
naleven van de termijn, maar in een betere koppeling van advies aan de
politieke agenda. Ook in de eerste en tweede evaluatie is opgemerkt dat de
reactietermijn op adviezen vaak niet gehaald wordt.
De koppeling van advies aan de politieke agenda kan ook bewerkstelligd
worden door meer verscheidenheid aan te brengen in de advisering van de
adviescolleges, zoals briefadviezen of andere vormen van
productdifferentiatie. Door deze flexibiliteit is de snelheid van de
totstandkoming en bruikbaarheid van de adviezen vergroot.
Gevraagde versus ongevraagde adviezen en aanvragen TK en EK
In de periode van 1997 tot 2005 zijn weinig ongevraagde adviezen
uitgebracht door adviescolleges. In de periode 2005 tot 2010 is de
mogelijkheid tot het geven van ongevraagde adviezen beter benut en in
aantal gestegen. Tevens maken beide Kamers in de periode 2005 tot 2010
meer gebruik van de mogelijkheid om adviezen aan te vragen.

2.2

Periode 2010-2015

In deze paragraaf worden de relevante politiek en bestuurlijke dynamiek in
de periode 2010-2015 geschetst. De evaluatie richt zich op de periode 20102015.
Politieke dynamiek 2010-2015
• Naar aanleiding van de derde evaluatie van de kaderwet heeft het
kabinet Rutte I een wetswijziging voorgesteld.
Pagina 11 van 36

DEFINITIEF | 30 november 2015

Daarbij gaat het om een wijziging van het aantal leden per
adviescollege en de verplichte kabinetsreactie. Om versobering
te realiseren is voorgesteld op basis van het reeds bestaande
kabinetsbesluit het aantal leden te beperken tot maximaal 10
leden inclusief voorzitter, in plaats van 15. Dit betreft een
wijziging van artikel 10 van de Kaderwet.
o Daarnaast is voorgesteld de verplichte reactietermijn van drie
maanden op een advies te wijzigen. Het wetsvoorstel houdt in
dat artikel 24 vervalt met als doel om adviezen beter te laten
aansluiten op de politieke agenda.
Tijdens het wetgevingsoverleg van 24 september 2014 in de Tweede
Kamer zijn de voorgestelde wijzigingen op artikelen 10 en 24 van de
Kaderwet adviescolleges besproken. De leden Van Toorenburg (CDA)
en Schouw (D66) hebben een amendement ingediend om de opheffing
van de reactietermijn op adviezen te laten vervallen.(12)
Vervolgens geeft de minister voor Wonen en Rijksdienst in de
Kamerbrief ‘Nadere beschouwing over het adviesstelsel’ van 18
december 2014 aan dat: “Indien het amendement van de heer Schouw
en mevrouw Van Toorenburg wordt aangenomen door de Tweede
Kamer zal ik het wetsvoorstel tot wijziging van de Kaderwet
adviescolleges intrekken. De kern van het wetsvoorstel wordt door dit
amendement namelijk teniet gedaan.”(13)
De Tweede Kamer neemt op 10 maart 2015 bij stemming het
amendement van de leden Van Toorenburg en Schouw aan.
Op 27 maart 2015 stuurt de minister voor Wonen en Rijksdienst een
brief naar de voorzitter van de Eerste Kamer, waarin de voorzitter op de
hoogte wordt gesteld van zijn besluit het wijzigingsvoorstel op de
Kaderwet in zijn geheel in te trekken. Het kabinetsbeleid om het aantal
leden te beperken tot maximaal tien inclusief voorzitter blijft wel van
kracht.
o

•

•

•
•

Tijdens het Algemeen Overleg van 4 juli 2012 is aan de Tweede Kamer
toegezegd om de in de reguliere jaarlijkse rapportage van de adviescolleges
die onder de werking van de Kaderwet vallen, ook inzicht te geven in de
cumulatieve vergoeding die de leden ontvangen voor hun werk voor deze
colleges.(14) Deze toezegging is vormgegeven door in de Jaarrapportage
Bedrijfsvoering Rijk melding te maken van de cumulatieve vergoeding die
leden, werkzaam bij meerdere adviescolleges, ontvangen.
Bestuurlijke dynamiek
De periode 2010–2015 wordt gekenmerkt door de afronding van een aantal
ingezette samenvoegingen en opheffingen van adviescolleges. De
departementen en secretarissen geven aan dat de periode 2010-2015 een
dynamische periode is. De adviescolleges hebben het pallet aan producten
sterk verrijkt. Naast adviezen en briefadviezen staan essays, themabijeenkomsten, signalementen en verkenningen vermeld in de jaarverslagen. Meerjarige werkprogramma’s zijn dynamisch opgesteld met
aandacht voor productdifferentiatie. Dat biedt ruimte voor een responsieve,
flexibele agendering: gevraagde naast ongevraagde advisering; beknopt en
snel als het kan; uitvoerig en grondig als het nodig is.
De secretarissen van de adviescolleges geven aan dat er veel meer
dynamiek zit in de communicatie met de departementen over de
12 Kamerstukken II, 2014/15, 33 817 nr. 8
13 Kamerstukken II, 2014/15, 33 817 nr. 8, pagina 5.
14 Kamerstukken II, 2011/12, 31490, nr. 98
Pagina 12 van 36

DEFINITIEF | 30 november 2015

programmering. De doorlooptijden zijn korter en er is ruimte om te adviseren
over de actualiteit. Dat leidt tot een betere benutting van de beschikbare
kennis en ervaring binnen het adviesstelsel en voorkomt ook de instelling
van adviescommissies buiten de Kaderwet.
Het adviesproces is meer in continue interactie en dialoog met het
beleidsveld waardoor de doorwerking al kan plaatsvinden voor het advies
verschijnt. Vaak is een advies dan niet meer nodig en worden de verslagen
van expertmeetings gebruikt waardoor adviescolleges meer gaan
functioneren als denktank, niet alleen voor de Eerste en Tweede Kamer
maar ook voor andere partijen.(15)
Adviescolleges zijn een betrouwbare en onafhankelijke partner (trusted
party) en krijgen vaker de rol van moderator en vormgever van processen.
Een voorbeeld is de Raad voor openbaar bestuur (Rob) die meerjarig de
decentralisaties in het sociale domein volgt als deskundige en betrokken
maar onafhankelijke waarnemer. De Raad wil een stimulerende rol spelen bij
de innovaties en leerprocessen die in 2016 in gang worden gezet. Daarbij is
de vraag leidend wat voor betekenis de ontwikkelingen en de gekozen
oplossingen hebben voor de kwaliteit van de democratie en van het
openbaar bestuur. Het adviescollege treedt dan op als partner in complexe
processen en lerende gemeenschappen (learning communities).
Tussen de strategische en grote technisch-specialistische adviescolleges
vindt meer overleg plaats in het voorzittersoverleg en het overleg van de
secretarissen. In 2014 is de eerste gezamenlijke digitale nieuwsbrief van de
adviesraden verschenen. Daarmee willen zij hun doelgroepen in politiek,
beleid, wetenschap en samenleving informeren over highlights van
adviezen, belangrijke activiteiten en nieuwe ontwikkelingen. Via links kan de
lezer direct doorschakelen naar de websites van de adviescolleges (zie ook:
http://nieuwsbriefadviesraden.nl/home/ ).
De adviescolleges zijn daarnaast flexibeler geworden in het uitbrengen van
adviezen door productdifferentiatie. In het uitbrengen van een advies kan
worden geschoven in de programmering van het werkprogramma. Het 2 à 3
weken eerder uitbrengen van een adviesrapport als de actualiteit daarom
vraagt of de reeds verworven inzichten van een onderhanden zijnde advies
worden alvast uitgebracht in een briefadvies, zijn gebruikte varianten. Het
uiteindelijke advies volgt dan later.

15 Het adresseren van andere partijen dan de Eerste en Tweede kamer komt specifiek terug in
de instellingswet van de RVS. De rol van VNG, IPO en de Unie van Waterschappen in het
adviesproces is opgenomen in de memorie van toelichting van de nieuwe wet Rob/Rfv.
Pagina 13 van 36

DEFINITIEF | 30 november 2015

3

Versobering, samenstelling inrichting adviescolleges

In dit hoofdstuk is de ontwikkeling van het adviesstelsel voor de doelstelling
versobering in de periode 2010–2015 beschreven. Verder zijn de
samenstelling en inrichting van adviescolleges beschreven.
De artikelen in de Kaderwet die direct van invloed zijn op de versobering zijn
de artikelen 4, 5 en 6.
Art. 4. Een adviescollege wordt bij wet ingesteld.
Art. 5, eerste lid, van de Kaderwet: In afwijking van artikel 4 kan een
adviescollege voor de advisering over een in de tijd beperkt vraagstuk bij
koninklijk besluit worden ingesteld voor de duur van ten hoogste vier jaar.
Deze termijn kan bij koninklijk besluit eenmaal met ten hoogste twee jaar
worden verlengd.
Art. 6. In afwijking van artikel 4 kan een adviescollege voor de eenmalige
advisering over een bepaald vraagstuk bij koninklijk besluit of bij
ministeriële regeling, in overeenstemming met het gevoelen van de
ministerraad, worden ingesteld voor de duur van de advisering.
In de Kaderwet is een aantal bepalingen opgenomen ten behoeve van de
inrichting van de adviescolleges.
Art. 10. Een adviescollege bestaat uit een voorzitter en ten hoogste
veertien andere leden. Het adviescollege kan uit de leden ondervoorzitters
aanwijzen.
Art. 12.
-1. De leden van een adviescollege worden benoemd op grond van de
deskundigheid die nodig is voor de advisering op het beleidsterrein
waarvoor het adviescollege is ingesteld alsmede op grond van
maatschappelijke kennis en ervaring.
- 2. Ambtenaren die werkzaam zijn bij een ministerie of een daaronder
ressorterende instelling, dienst of bedrijf, worden niet benoemd tot lid van
een adviescollege dat tot taak heeft te adviseren over onderwerpen waarbij
zij in verband met hun werkzaamheden betrokken zijn.
- 3. Bij de benoeming van de voorzitters en bij de benoeming van de andere
leden van adviescolleges wordt gestreefd naar evenredige deelneming aan
adviescolleges van vrouwen en personen behorende tot etnische of
culturele minderheidsgroepen.
Art. 15.
- 1. Een adviescollege heeft een secretaris.
- 3. Aan de secretaris kunnen andere medewerkers worden toegevoegd.
Art. 16. Een adviescollege kan ter voorbereiding van een of meer adviezen
uit zijn midden commissies instellen
Het bereiken van de doelstelling ten aanzien van versobering is inzichtelijk
gemaakt aan de hand van:
• het aantal adviescolleges
• het aantal leden
• het aantal adviezen
• het budget van de adviescolleges
Pagina 14 van 36

DEFINITIEF | 30 november 2015

3.1

Aantal adviescolleges

Het advieslandschap bestaat in 2015 uit 19 vaste adviescolleges (waarvan
zeven strategisch en 12 technisch-specialistisch), één tijdelijk adviescollege
en acht eenmalige adviescolleges. In de bijlage is een compleet overzicht
weergegeven van alle vaste, tijdelijke en eenmalige adviescolleges die
onder de werking van de Kaderwet actief zijn in 2015.

Strategisch
Technisch/
specialistisch
Tijdelijk
Eenmalig
Totaal

1998
11
9

2005
14
11

2010
13
13

2011
13
13

2012
10
13

2013
9
13

2014
9
12

2015
7
12

13
Nb
33

4
6
35

3
1
30

3
0
29

3
3
29

3
3
28

2
4
27

1
8
28

Tabel 1 (16): Actieve vaste, tijdelijke en eenmalige adviescolleges door de jaren
heen

Ontwikkeling aantal vaste adviescolleges
In de periode 2010-2015 is het aantal strategische colleges afgenomen tot
zeven. De daling van het aantal strategische adviescolleges is gerealiseerd
door het samenvoegen en opheffen van een aantal strategische colleges. In
de periode 2010-2015 zijn de volgende samenvoegingen van adviescolleges
in gang gezet dan wel opgeheven:
•

•
•
•

•

•

De Raad voor de Leefomgeving en Infrastructuur (RLI) is voortgekomen uit de
Raad voor het landelijke gebied, de Raad voor verkeer en waterstaat, de VROMRaad en de Adviesraad gevaarlijke stoffen. De RLI is op 17 januari 2012 bij wet
ingesteld. De energie-infrastructuur (voorheen een taak van de Algemene
Energieraad) is in 2014 toegevoegd aan het takenpakket van de RLI.
De Raad voor de Wadden is op 14 mei 2013 opgeheven.
De Algemene Energieraad (AER) is op 1 augustus 2014 opgeheven.
De Adviesraad voor Wetenschap, Technologie en Innovatie (AWTI) bestaat
sinds 1 augustus 2014. In de AWTI zijn de Adviesraad voor het Wetenschapsen Technologiebeleid (AWT) en het energie innovatie-onderdeel van de
opgeheven AER samengevoegd.
De Raad voor Volksgezondheid en Zorg is gefuseerd met de Raad voor
Maatschappelijke Ontwikkeling. Het strategisch adviescollege gaat sinds 1
januari 2015 verder onder de naam: de Raad voor Volksgezondheid en
Samenleving (RVS).
De Raad voor het openbaar bestuur (Rob) wordt samengevoegd met de Raad
voor de financiële verhoudingen (Rfv). Het ministerie van BZK heeft het
wetsvoorstel inmiddels naar de Tweede Kamer gestuurd. (17) Het secretariaat
van beide raden is al gebundeld. De verwachte datum van samenvoeging is 1
juli 2016.

Dat betekent dat het aantal strategische adviescolleges door de ingezette en
voorgenomen samenvoegingen en opheffingen afneemt tot zeven
adviescolleges in 2015. Er is één strategisch adviescollege per ‘clusteronderwerp’.(18)

16 Ter illustratie is het aantal adviescolleges van 1998 weergegeven.
17 Ministerie van BZK (2015). Reactie op de evaluaties van de RFV en de ROB. dd. 5 januari 2015
18 Antwoord op vraag van de heer Schouw (D66) tijdens het wetgevingsoverleg heeft geleid tot een
nieuwe clustering van de adviescolleges. De clustering is ingedeeld aan de hand van de volgende zeven
beleidsterreinen of –thema’s: Economie/innovatie; Onderwijs; Cultuur; Volksgezondheid en
samenleving; Fysieke omgeving; Bestuurlijk-juridisch en Internationaal. Uit: Kamerstukken II,
2014/15, 33817, nr. 10.
Pagina 15 van 36

DEFINITIEF | 30 november 2015

Het aantal technisch-specialistische adviescolleges is weinig veranderd en
blijft redelijk stabiel. De meeste colleges zijn blijven bestaan. In de periode
2010–2015 is de Commissie van advies inzake waterstaatswetgeving
opgeheven. Naar verwachting worden de Rob en de Rfv samengevoegd in
2016. Een mogelijke verklaring voor het stabiel blijven van de technischspecialistische adviescolleges is de behoefte aan specialistisch advies.
Ontwikkeling aantal tijdelijke adviescolleges
In de periode 2010-2015 is het aantal tijdelijke adviescolleges gelijk
gebleven doordat twee tijdelijke adviescolleges zijn opgeheven
(Adviescollege burgerluchtvaart veiligheid, DEGAS (Dutch Expert Group on
Aviation Safety) en de Evaluatie en adviescommissie Passend Onderwijs)
en één tijdelijk adviescollege (Review board Aanvalsplan Informatievoorziening Politie) is ingesteld in 2012. De laatste hangt samen met de
vorming van de Nationale Politie. Daarmee wordt voldaan aan de
kabinetswens om terughoudend te zijn met de instelling van tijdelijke
adviescolleges.
Jaar
2010
2011
2012
2013
2014
2015

Aantal ingestelde tijdelijke adviescolleges
0
0
1
0
0
0

Tabel 2: Aantal ingestelde tijdelijke adviescolleges

Ontwikkeling eenmalige adviescolleges
Het aantal eenmalige adviescolleges neemt sterk toe, na een daling in 2010
–2011. De toename begint in 2012. De crisis en invloed op de bank-,
verzekerings- en woningsector leidt onder andere tot de instelling van:
• Commissie kaderstelling en toezicht woningbouwcorporaties (2012)
• Commissie structuur Nederlandse Banken (2012)
• Commissie verzekeraars (2014)
Daarnaast leidt de vorming van de Nationale Politie tot instelling van:
• Evaluatiecommissie Wet veiligheidsregio’s en het stelsel van
rampenbestrijding en crisisbeheersing (2012)
• Adviescollege evaluatie politiewet (2013)
Verder zijn ingesteld:
• Commissie onderzoek elektronisch stemmen (2013)
• Staatscommissie herijking ouderschap (2014)
• Commissie van wijzen inzake hulp bij zelfdoding aan mensen die hun
leven voltooid achten (2014)
• Commissie onderzoek oorzaken kostenstijgingen stelsel gesubsidieerde
rechtsbijstand en vernieuwing van het stelsel (2015)
• Adviescommissie Onderzoek arbeidsvoorwaarden en FLNA LVNL
(2015)
• Commissie Omgaan met risico’s van geïnduceerde aardbevingen (2015)
• Commissie onderwijs 2032 (2015)
Vanwege de doorgaans korte instellingstermijn, fluctueert het totale aantal
door de instelling en opheffing gedurende het jaar. Het totale aantal
eenmalige adviescolleges neemt toe in de periode 2010-2015.

Pagina 16 van 36

DEFINITIEF | 30 november 2015

Jaar
2010
2011
2012
2013
2014
2015

Aantal ingestelde eenmalige adviescolleges
0
0
3
2
3
4

Tabel 3: Aantal ingestelde eenmalige adviescolleges

Samenvattend
Het aantal adviescolleges neemt licht af in de periode 2010–2015 van 30
adviescolleges in 2010 tot 28 colleges medio 2015. Dat komt met name door
de samenvoeging en opheffingen van de strategische adviescolleges. Het
aantal technisch-specialistische neemt adviescolleges nauwelijks af. Verder
stabiliseert het aantal tijdelijke adviescolleges en neemt het aantal
eenmalige adviescolleges toe onder andere door onderwerpen die
samenhangen met de crisis en de vorming van de nationale politie.
3.2

Aantal leden

Het aantal leden is vastgesteld op basis van de jaarverslagen over 2014 van
de adviescolleges en is geverifieerd bij de adviescolleges. Peildatum is 3112-2014. De leden van 2015 zijn niet meegenomen in deze evaluatie.
Het totaal aantal leden van de adviescolleges neemt behoorlijk af in de
periode 2009–2014 van 274 naar 200 leden. De daling tussen 2003 en 2009
komt doordat het gemiddeld aantal leden afneemt in combinatie met het
aantal adviescolleges. De verdere daling tussen 2009-2014 komt door de
afname van het aantal adviescolleges.
2003

Strategisch

169

Gem
aantal per
raad
13

Technisch/
specialistisch

99

9

101

8

86

8

Tijdelijk

42

7

24

6

10

5

Eenmalig

70

10

22

7

29

7

Totaal

380

10

274

8

200

7,4

2009

2014

127

Gem
aantal per
raad
10

75

Gem
aantal per
raad
8

Tabel 4: Aantal leden exclusief leden Gezondheidsraad en inclusief de tijdelijke leden
van de Rfv en Rob(19)

De adviesraden werken daarmee in lijn met de brief ‘Toekomst adviesstelsel’
(11 mei 2011) om het maximum aantal leden te beperken tot 10 inclusief
voorzitter. De Staatscommissie voor het Internationaal Privaatrecht telde in
2014 nog 12 leden, de Raad voor de Leefomgeving en Infrastructuur ook en
de Gezondheidsraad 163. De Staatscommissie en de Gezondheidsraad zijn
uitgezonderd van artikel 10 Kaderwet. De overige 24 van de 28 adviescolleges die onder de Kaderwet vallen, hebben maximaal tien leden.

19 De GR heeft vanwege het bijzondere karakter van de Raad naar verhouding veel leden (163 in
2014). In de cijfers over de jaren 2003 en 2010 zijn de leden van de GR ook niet meegenomen.
Pagina 17 van 36

DEFINITIEF | 30 november 2015

Een aantal raden werkt met een flexibele schil van tijdelijke raadsleden. De
constructies waarop zij bij de adviescolleges in dienst zijn, zijn verschillend.
De Rob en de Rfv werken met een vaste kern van 1 à 3 tijdelijke leden en de
Onderwijsraad werkt met vier geassocieerde leden. De Raad voor de
Leefomgeving en Infrastructuur stelt zogenaamde raadswerkgroepen in voor
elk adviestraject. In deze raadwerkgroep worden naast raadsleden ook
geassocieerde leden opgenomen, met als doel de inbreng van de juiste
expertise te borgen.
Evenredige verdeling
Uit artikel 12, 3e lid van de Kaderwet volgt dat bij de benoeming gestreefd
wordt naar een evenredige verdeling van deelneming door vrouwen en
minderheden aan adviescolleges. De leden van de adviescolleges zijn in
2014 voor het grootste gedeelte mannen.105 leden zijn vrouw, 251 zijn man
en in totaal zijn er 356 leden.(20) Bijna 30% van de leden is vrouw. Dat is
eenzelfde percentage als in 2009 het geval was, ook toen was 30% van de
leden vrouw. In 2007 was het aantal vrouwelijke leden 33%. Van alle
raadsleden zijn er drie afkomstig uit een minderheidsgroep. Er is voor deze
groep geen sprake van evenredige deelname in de adviescolleges.
Het relatieve aantal vrouwelijke leden komt overeen met het percentage
vrouwen in topmanagementfuncties bij het Rijk. In de Jaarrapportage
Bedrijfsvoering Rijk 2014 is opgenomen dat het aandeel vrouwen in 2014
28,4% bedroeg.(21)
3.3

Aantal adviezen

In het evaluatieonderzoek is het aantal adviezen geteld, met daarin een
onderscheid tussen gevraagde en ongevraagde adviezen, en adviezen op
verzoek van de Eerste en Tweede Kamer. Door een vergelijking te maken
met het aantal adviezen van 2003(22) is inzicht in de ontwikkeling van het
aantal adviezen mogelijk. In de tabellen 5 en 6 geven de aantallen van 2003,
2010, 2014 en 2015 weer.
Een aantal adviesraden adviseert de regering niet alleen over algemeen
verbindende voorschriften of te voeren beleid van het Rijk, maar adviseert
ook over de uitvoering van wetten dan wel uitvoeringstechnische
aangelegenheden en brengt instellingsadviezen uit. Dit is onder andere het
geval bij de Raad voor Cultuur en de Commissie bedreigde uitheemse dieren plantensoorten (Budep). Deze commissie bracht in 2010 en 2015 bijna
uitsluitend uitvoeringsadviezen uit. Door de Raad voor Cultuur zijn in 2014
67 instellings- en uitvoeringsadviezen uitgebracht. In 2012 waren dit er 154
door de vierjaarlijkse aanvraagprocedure van de culturele basisinfrastructuur. Deze specifieke instellings- en uitvoeringsadviezen zijn in
onderstaande tabellen niet meegenomen, om een vergelijking met het aantal
adviezen uit 2003 en 2010 mogelijk te maken. Tevens is, om de aantallen
van 2003 en 2010 te kunnen vergelijken, het aantal ongevraagde adviezen
van Actal buiten beschouwing gelaten. Actal bracht in 2010 24 ongevraagde
adviezen uit.

20 Dit aantal is inclusief de leden van de Gezondheidsraad.
21 Jaarrapportage Bedrijfsvoering Rijk 2014 (2015). Pagina 24.
22 Op basis van de cijfers in het rapport ‘Het adviesstelsel doorgelicht’
Pagina 18 van 36

DEFINITIEF | 30 november 2015

Aantal
adviezen
2003

Strategisch
Technischspecialistisch
Tijdelijk
Totaal

89
63

Gemid
deld
aantal
per
college
2003
7
4 (23)

54
206

2 (24)
7

Aantal
adviezen
2010

78
40 (23)

Gemidd
eld
aantal
per
college
2010
6
4

36 (24)
154

3
5

Aantal
adviezen
2014

52
39(23)

Gemid
deld
aantal
per
college
2014
6
4

Aantal
adviez
en
2015

45
42(23)

Gemid
deld
aantal
per
college
2015
6
5

1 (24)
92

1
5

0(24)
87

0
5

Tabel 5: Aantal adviezen uit 2003, 2010, 2014 en 2015.
Een aantal adviesraden geeft aan dat 2010 geen representatief jaar is met
betrekking tot de totale productie. Dit heeft met name te maken met de val
van het kabinet. Bovendien was 2010 voor een aantal raden, bijvoorbeeld
voor de Raden op het gebied van leefomgeving en infrastructuur, een
transitiejaar. Dit als kanttekening bij het totale aantal adviezen.
Het totaal aantal adviezen van strategische adviescolleges, gericht op
beleidsontwikkeling of wetgeving, neemt in 2014 en 2015 aanzienlijk af in
vergelijking met 2010 en 2003. De lagere aantallen adviezen van de
strategische adviescolleges zijn te verklaren door het samenvoegen en
opheffen van adviescolleges in 2014. Zo zijn de RVZ en de RMO
samengevoegd tot de Raad voor Volksgezondheid en Samenleving per 1-12015. De AER is opgeheven op 1 augustus 2014 en heeft in 2014 geen
adviezen uitgebracht. In 2015 zijn er in totaal zeven strategische
adviescolleges ten opzichte van negen in 2003.
Bij de technisch-specialistische adviescolleges is sprake van nagenoeg
hetzelfde aantal adviezen in 2010 en 2015. In bovenstaande tabellen zijn de
adviezen van de Gezondheidsraad (GR) en het College Bescherming
Persoonsgegevens (CBP) buiten beschouwing gelaten. De
Gezondheidsraad is een adviescollege dat relatief veel adviezen uitbrengt,
in 2015 waren dat er 32. In de periode 2010-2015 waren dat er tussen de 30
en 42 per jaar. Het CBP bracht in 2010 37 wetgevingsadviezen uit. Het
gemiddeld aantal adviezen in de periode 2010-2014 is 33. Naast de GR en
het CPB is het merendeel van de overige 42 adviezen in 2015 afkomstig van
de Rfv met 11 en de Kiesraad met 12 uitgebrachte adviezen.

23 Exclusief de adviezen van GR, CBP en Budep.
24 Exclusief de adviezen van Actal.
Pagina 19 van 36

DEFINITIEF | 30 november 2015

Ongevraag

Door EK/

Ongevraag

Door EK/

Ongevraag

Door EK/

Ongevraag

Door

de

TK

de

TK

de

TK

de

EK/TK

adviezen

gevraagd

adviezen

gevraagd

adviezen

gevraagd

adviezen

gevraagd

2003

2003

2010

2010

2013

2013

2015

2015

Strategisch

19

2

19

9

6

4

5

4

Technischspecialistisch

3

0

7

1

6

0

6

3

Tijdelijk

3 (25)

1

1 (25)

7

0 (25)

0

0

0 (25)

Totaal

25

3

27

17

12

4

11

7

Tabel 6: aantal ongevraagde en door EK/ TK gevraagde adviezen uit 2003,
2010, 2013, en 2015.(27)
Het aantal ongevraagde adviezen neemt sterk af bij de strategische
adviescolleges (van 19 in 2010 naar 5 in 2015, waarbij in 2015, 3
ongevraagde adviezen afkomstig zijn van de AIV). Bij de technischspecialistische adviescolleges is sprake van een klein verschil (-1).
Opvallend is ook dat het aantal adviezen dat gevraagd is door de Eerste en
Tweede Kamer een piek kent in 2010 met 20 aangevraagde adviezen. In
2003, 2013 en 2015 zijn de aantallen (2 tot 4) veel lager.
De interactie tussen adviescolleges en het departement en tussen
Kamerleden en adviescolleges neemt toe. Uit gesprekken met secretarissen
van de adviescolleges blijkt dat het proces van een adviesaanvraag van het
kabinet vaker gesteld wordt aan de hand van een Kamervraag of een motie.
De briefadviezen hebben een vaste plek verworven in de productenrange
van de adviescolleges. In de periode 2010-2015 wordt 33% procent van de
adviezen van de strategische adviescolleges uitgebracht in een briefadvies.
Het aantal varieert tussen 27% in 2010 en 46% in 2012. In 2015 bedraagt
het aantal briefadviezen 38% van het totaal aantal adviezen.

25 Exclusief Actal
Pagina 20 van 36

DEFINITIEF | 30 november 2015

3.4

Budget

Uit de begrotingen van 2014, websites van de adviescolleges, navraag bij
een aantal adviescolleges en brieven aan de Tweede Kamer is een
overzicht opgesteld van de budgetten van de adviescolleges. Van het jaar
2015 zijn op het moment van schrijven nog geen definitieve gegevens over
de budgetten beschikbaar.
Budget

2003

2010

2014

Strategisch

20,7

19,7

15,8

Technischspecialistisch

10,9

16,4

16,2(26)

Tijdelijk

0,06

3,3

2,3

Totaal

32,2

39,4

34,3

Tabel 7: Budgetten adviescolleges 2003-2014 in miljoenen euro’s.
Uit een vergelijking met de omvang van het budget in 2003, 2010 en 2014
blijkt dat:
• Het totale budget van de adviescolleges toeneemt van € 32,2 miljoen in
2003, naar € 39,4 miljoen in 2010. In 2014 is sprake van een afname
naar € 34,3 miljoen.
• Het budget van de strategische adviesraden daalt van € 20,7 in 2003
naar € 19,7 miljoen in 2010. In 2014 daalt dit verder naar € 15,8 miljoen.
• Het budget van de technisch specialistische adviesraden stijgt van €
10,9 miljoen in 2003 naar € 16,4 miljoen in 2010. In 2014 daalt het
budget van de technisch-specialistische adviesraden licht naar € 16,2
miljoen.
• Het budget van de tijdelijke adviescolleges is tussen 2003 en 2010
gestegen, van € 57,4 duizend in 2003 naar € 3,3 miljoen 2010. In 2014
is sprake van een daling naar € 2,3 miljoen.

26 Het budget van de Rfv is niet meegeteld bij de technisch specialistische adviescolleges, omdat Rob
en Rfv een gezamenlijk budget hebben.
Pagina 21 van 36

DEFINITIEF | 30 november 2015

4

Transparantie

In dit hoofdstuk is de ontwikkeling beschreven van het adviesstelsel voor de
doelstelling transparantie in de periode 2010–2015. Paragraaf 4.1 gaat over
de beloning van leden, 4.2 over de openbaarmaking van vacatures en
nevenfuncties, 4.3 over verantwoording en jaarverslagen en in paragraaf 4.4
wordt nader ingegaan op de naleving van de Kaderwet.
In de Kaderwet is een aantal bepalingen opgenomen ten behoeve van de
transparantie van de adviescolleges.

Art. 11
• 3. Onze Minister draagt zorg voor openbaarmaking van een
vacature in een adviescollege, niet zijnde een college als bedoeld
in artikel 6.
Art. 14.
• Bij of krachtens algemene maatregel van bestuur worden de
vergoeding van reis- en verblijfskosten en verdere vergoedingen
aan leden van adviescolleges vastgesteld en kunnen nadere regels
over hun rechtspositie worden vastgesteld.
Artikel 28
• 1.Een adviescollege brengt jaarlijks voor 1 april verslag uit van zijn
werkzaamheden in het voorafgaande kalenderjaar.
• 2.Op verzoek van Onze Minister, maar ten minste elk vierde jaar,
stelt het adviescollege een evaluatieverslag op waarin het aandacht
besteedt aan zijn taakvervulling.
• 3.Het jaarverslag en het evaluatieverslag worden gezonden aan
Onze Minister. Het evaluatieverslag wordt tevens gezonden aan
Onze Minister van Binnenlandse Zaken en aan de beide Kamers
der Staten-Generaal.
• 4.Onze Minister stelt de beide Kamers der Staten-Generaal in
kennis van zijn standpunt over het evaluatieverslag. Artikel 24 is
daarbij van overeenkomstige toepassing.
In de Jaarrapportage Bedrijfsvoering Rijk 2012 is voor het eerst een
overzicht weergegeven van de nieuw ingestelde adviescommissies en –
colleges, ook de commissies die niet onder de werking van de Kaderwet
vallen. Het doel daarvan is het bevorderen van de transparantie en
ontwikkeling van het totale adviesstelsel.
4.1

Beloning

Uit de interviews blijkt dat de geldende regels worden gevolgd bij het
toekennen van een vergoeding. Deze regels zijn vastgelegd in de Wet en
het Besluit vergoedingen adviescolleges en commissies, die in februari 2009
inwerking zijn getreden.
Het ministerie van BZK heeft vanuit haar stelselverantwoordelijkheid een
stevige rol gehad in de totstandkoming van één regeling ter vervanging van
het vergoedingenbesluit en vacatiegeldenbesluit. De vergoedingen worden
Pagina 22 van 36

DEFINITIEF | 30 november 2015

via de website van de departementen openbaar gemaakt. Het ministerie van
BZK neemt de vergoedingen van de raadsleden ook op in de
Jaarrapportage Bedrijfsvoering Rijk.
Bij benoemingsbesluiten is voldoende aandacht voor de anitcumulatiebepaling. Deze bepaling houdt in dat de vacatievergoedingen en de vaste
vergoedingen onderdeel zijn van de norm dat het totale inkomen uit de
publieke en semipublieke sector de norm van een ministersalaris niet
overschrijdt. In de Jaarrapportage Bedrijfsvoering Rijk zijn de vergoedingen
die raadsleden ontvangen, opgenomen.
4.2

Openbaarmaking vacatures en nevenfuncties

In de Kaderwet is bepaald dat voor openbaarmaking van vacatures in een
adviescollege wordt gezorgd. In de periode 2010-2015 is er een verandering
zichtbaar wat betreft het openbaar maken van vacatures. Dit gebeurt steeds
meer door adviescolleges zelf op de eigen website. Als dat niet het geval is,
wordt een vacature door het departement openbaar gemaakt. Dat laatste
geldt met name voor de technisch-specialistische adviescolleges, die niet
over een eigen website beschikken. Vakbladen en de Staatscourant zijn
veelgebruikte kanalen om vacatures te plaatsen. Nevenfuncties van de
raadsleden staan vaker vermeld op de website. De Rob is een goed
voorbeeld. Niet alle adviescolleges publiceren de nevenfuncties van leden
op hun website. Hier is nog winst te boeken.
De Gezondheidsraad neemt maatregelen om belangenverstrengeling te
voorkomen, want niet alleen nevenfuncties kunnen leiden tot belangenverstrengeling. Soms zijn er op een specialistisch gebied maar weinig
deskundigen. Als deze inbreng in een advies niet kan worden gemist, maar
er is een schijn van belangenverstrengeling waardoor deskundigen geen
commissielid kunnen worden, dan is een rol als geraadpleegd deskundige
een optie. Zijn de bewuste deskundigen werkzaam bij een ministerie of een
daaronder ressorterende organisatie dan worden zij automatisch
geraadpleegd deskundige. Een geraadpleegd deskundige woont (een deel
van) de beraadslagingen bij of levert soms een eenmalige bijdrage. Hij of zij
heeft geen stemrecht bij het formuleren van conclusies en aanbevelingen
door een commissie en is niet medeverantwoordelijk voor de inhoud van het
advies.
4.3

Verantwoording en verslagen

In de Kaderwet zijn wetsartikelen opgenomen over verantwoording zoals het
jaarverslag en het evaluatieverslag. De werkprogramma’s, jaarverslagen en
evaluaties van de meeste adviescolleges zijn goed te vinden op websites.
De vindbaarheid en beschikbaarheid van deze documenten is sterk vooruit
gegaan. Ook de adviezen en publicaties van vaste adviescolleges zijn goed
te vinden.
Op de websites zijn ook de evaluatieverslagen te vinden. Bij de strategische
adviescolleges is het gangbare praktijk dat deze onafhankelijk zijn
uitgevoerd door externe bureaus. Bij de technisch–specialistische
adviescolleges is de naleving minder goed, omdat vooral de kleine
adviescolleges geen externe evaluaties laten uitvoeren. Een mogelijkheid
om de onafhankelijkheid te vergroten is om de bemensing van de evaluatiecommissie te laten accorderen c.q. af te stemmen met het beleidsdepartement.

Pagina 23 van 36

DEFINITIEF | 30 november 2015

De kwaliteit van de evaluatieverslagen is sterk verbeterd en richt zich op de
taakvervulling. In de vorige evaluatieperiode waren evaluatieverslagen hier
minder op gericht. Verbeteringen die in de evaluatieverslagen zijn aangereikt
over de taakvervulling zijn divers en gaan over:
• Het verbeteren van de interne werkprocessen.
• Het beter positioneren van het adviescollege in het complexe domein
van politiek, beleid en veld en gezaghebbend, onafhankelijk en
deskundig zijn.
• Het vergroten van de impact en doorwerking:
o Adviezen moeten meer agenderend zijn dan trendvolgend. Meer
aandacht voor fundamentele vraagstukken en een bredere
strategische focus is essentieel.
o Adviezen kunnen in samenwerking met onderzoeksgedreven
organisaties nog beter worden onderbouwd.
o Adviezen moeten ook opties voor beleid benoemen en duidelijke
handelingsperspectieven schetsen.
o Adviezen moeten scherp benoemen welke partijen/stakeholders
aangesproken worden.
In tegenstelling tot de periode 2010-2015 geldt dat de meeste ministers wel
reageren op het evaluatieverslag. Dat doen zij op basis van artikel 28, lid 4
van de Kaderwet. Bij de ACVZ en Actal hebben de ministers niet gereageerd
op de evaluatieverslagen.
Bij tijdelijke adviescolleges is de aard van de evaluatie anders: het gaat ook
over de verlenging van de instellingstermijn. In de begeleidende brief van de
zelfevaluatie Actal geeft de evaluatiecommissie aan: “een voortdurende
onzekerheid over een nieuwe termijn van Actal plus de bij de
personeelswerving gebondenheid aan interne procedures van de
Rijksoverheid ondermijnt zowel het onafhankelijk als professioneel
deskundig functioneren van Actal op termijn.”(27) In het geval van Actal is
de termijn meerdere keren verlengd. In artikel 5 van de Kaderwet is een
tijdelijk adviescollege bedoeld als 4 jaar met een mogelijkheid tot eenmalige
verlenging van 2 jaar. Vanwege de verlenging van de termijn is een
zelfevaluatie ongewenst. De gangbare praktijk om de evaluatie door een
onafhankelijke partij uit te laten voeren kan uitkomst bieden. Daarnaast is
het raadzaam evaluatieverslagen niet meer aan het einde van de termijn uit
te laten voeren, maar aan het begin van het derde jaar na instelling.
Het jaarverslag is een instrument om openbaar verslag te doen van de
activiteiten van het adviescollege. Opmerkelijk is dat een aantal kleinere
technisch-specialistische adviescolleges aangeeft dat er in verband met de
werkdruk geen jaarverslagen worden opgesteld.
4.4

Naleving Kaderwet adviescolleges

In de derde evaluatie is gemeld dat de naleving van de Kaderwet
ondeugdelijk was. “Voor het gehele stelsel van vaste adviescolleges in
samenhang met de departementen is er sprake van dat ieder vanuit zijn
eigen rol ondeugdelijk omgaat met interne evaluaties, het toepassen van de
anticumulatiebepaling in het Besluit vergoedingen adviescolleges en
commissies en het naleven van afspraken ten aanzien van
transparantie.”(28)

27 Mr. J.W. Weck & prof. dr. W.J.M. Voermans (2015). Eindrapport Evaluatie Actal, dd. 2 juli 2015.
28 Ministerie van BZK (2011). Derde staat van advies, p. 46.
Pagina 24 van 36

DEFINITIEF | 30 november 2015

Onderstaande tabellen geven weer hoe het staat met de beschikbaarheid
van werkprogramma’s, jaarverslagen en evaluatieverslagen bij technischspecialistische adviescolleges. Voor de strategische adviescolleges geldt dat
zij deze beschikbaar stellen. Het toepassen van de anticumulatiebepaling in
het Besluit vergoedingen adviescolleges en commissies vindt zonder
uitzondering plaats bij de benoeming van de leden van de adviescolleges.
Het naleven van afspraken ten aanzien van vacatures gebeurt door alle
adviescolleges. Bij kleinere technisch-specialistische adviescolleges is de
naleving op de volgende aspecten vaak onvoldoende:
• Het opstellen van een werkprogramma (artikel 26 kaderwet)
e
• Het opstellen van een jaarverslag (artikel 28, 1 lid Kaderwet)
• Het opstellen van een evaluatieverslag over het eigen functioneren
e
(artikel 28, 2 lid Kaderwet)
• Het toezenden van het werkprogramma, jaarverslag en evaluatieverslag
e
aan minister en Staten-Generaal (artikel 28, 3 lid Kaderwet)
Vijf van de twaalf technisch-specialistische adviescolleges zijn relatief klein
van omvang. Bij deze adviescolleges zorgt het opstellen van een jaarverslag
en een evaluatieverslag voor veel administratieve lasten. Het opstellen van
een werkprogramma wordt vaak als niet zinvol beschouwd vanwege het ad
hoc gehalte van de adviesaanvragen aan kleinere technisch-specialistische
adviescolleges.
De gegevens van de Kiesraad en het College Bescherming Persoonsgegevens (CBP) zijn in onderstaand overzicht niet meegenomen. De
Kieswet is in 2013 gewijzigd en daarin is bepaald dat de taak van de
Kiesraad als centraal stembureau voorop staat. Daarmee is tot uitdrukking
gebracht dat de taak als centraal stembureau de primaire taak is van de
Kiesraad en dat de adviestaak een afgeleide daarvan is. Dat de adviestaak
niet meer voorop staat heeft tot gevolg dat de adviestaak niet langer meer
als de hoofdtaak in de zin van de Kaderwet adviescolleges wordt
beschouwd waardoor de Kaderwet adviescolleges niet meer volledig van
toepassing is en dat wat geregeld is in de Kaderwet zbo’s als uitgangspunt
wordt genomen. Voor het CPB geldt dat het toezien op het verwerken van
persoonsgegevens op basis van artikel 51 Wet Bescherming
Persoonsgegevens de hoofdtaak is. Op grond van artikel 3 van de Kaderwet
adviescolleges zijn de hoofdstukken 3 en 5 en artikel 28 van de Kaderwet
adviescolleges niet rechtstreeks van toepassing op de Kiesraad en het CBP.

Art.
Kader
wet

Omschrijving

ACVZ

CAVV

Commissie
Auteursrecht

Commissie
Burgerlijk
Procesrecht

Commissie
Vennootschapsrecht

26

Werkprogramma

Ja

Ja

Nee

Nee

Nee

28, 1
lid

e

Jaarverslag

Ja

Ja

Nee

Nee

Nee

28, 2
lid

e

Evaluatieverslag

Ja

Nee

Nee

Nee

Nee

Pagina 25 van 36

DEFINITIEF | 30 november 2015

Art.
Kader
wet
26
e

28, 1
lid
e
28, 2
lid

Omschrijving

Budep

GR

Werkprogramma

Ja

Jaarverslag
Evaluatieverslag

Ja

Raad voor
nationale
meetstandaarden
Ja(29)

Staatscie
Internationaal
Privaatrecht
Nee

Nee

Ja

Nee

Nee

Nee

Ja

Nee

Nee

Tabellen 8 en 9 Naleving van art. 26 en 28 door technisch-specialistische
adviescolleges met uitzondering van het CBP en de Kiesraad.
‘Ja’ betekent dat het document beschikbaar is, ‘Nee’ betekent dat het
document niet beschikbaar is.

29 De werkprogramma’s van de Raad voor de nationale meetstandaarden worden wel opgesteld, maar
zijn niet toegankelijk op de website en worden niet naar de Staten-Generaal gestuurd.
Pagina 26 van 36

DEFINITIEF | 30 november 2015

5

Politieke sturing

De derde doelstelling van de Kaderwet komt in dit hoofdstuk aan de orde.
Naast een sober en transparant adviesstelsel en de scheiding van advies en
overleg is het herstel van het politieke primaat en de politieke sturing een
belangrijk onderdeel van het proces van staatkundige en politiek-bestuurlijke
vernieuwing in de jaren ’90. In paragraaf 5.1 komt het primaat van de politiek
en politieke sturing aan de orde. Vervolgens zijn de ontwikkelingen ten
aanzien van programmering (5.2), interactie tussen adviesaanvrager en
adviseur (5.3), kwaliteit, doorwerking en samenwerking (5.4), ontkokering
(5.5) en het benutten van beschikbare onderzoekscapaciteit (5.6)
beschreven.
5.1

Politiek primaat en politieke sturing

De Kaderwet beoogt het herstel van het primaat van de politiek. De
Kaderwet adviescolleges heeft tot doel de aansturing van de adviescolleges
door de regering te versterken, de politieke besluitvorming door regering en
parlement te verbeteren en de parlementaire controle op het adviesstelsel te
verstevigen. Overigens draagt de gerealiseerde scheiding van advies en
overleg sterk bij aan het herstel van het primaat van de politiek.
Ten aanzien van het stelsel heeft het ministerie van BZK een
stelselverantwoordelijkheid. Dit komt onder meer terug in artikel 30 van de
Kaderwet waarbij de minister van BZK elke vier jaar een verslag zendt over
de doeltreffendheid en de effecten van deze kaderwet en de instemming die
nodig is van de minister van BZK om een adviescollege in te stellen.
BZK heeft daarbij een kaderstellende en controlerende rol. Het ministerie
wordt ingelicht op het moment dat er een voornemen is een nieuw
adviescollege op te richten en toetst of de Kaderwet Adviescolleges wordt
gevolgd.
5.2

Sturen op jaarlijkse programmering

In de Kaderwet is bepaald hoe er gestuurd wordt op de jaarlijkse begroting
en programmering.
Art. 25. Een adviescollege zendt jaarlijks voor 1 april aan Onze Minister
een ontwerp voor de begroting voor het daaropvolgende kalenderjaar van
de aan de taakvervulling door het adviescollege verbonden uitgaven.
Art. 26. - 1. Een adviescollege zendt Onze Minister jaarlijks voor 1
september een ontwerp voor een werkprogramma voor het volgende
kalenderjaar. Onze Minister verstrekt het adviescollege daartoe tijdig een
overzicht van de voornemens om advies te vragen.
- 2. In het werkprogramma wordt rekening gehouden met onvoorziene
adviesverzoeken en met de bevoegdheid tot advisering uit eigen beweging.
- 3. Onze Minister stelt het werkprogramma vast en zendt dit jaarlijks op de
derde dinsdag van september aan de beide Kamers der Staten-Generaal.
- 4. Onze Minister kan het werkprogramma wijzigen.
Art. 27. Een adviescollege houdt bij het vervullen van zijn taak zoveel
Pagina 27 van 36

DEFINITIEF | 30 november 2015

mogelijk rekening met het werkprogramma. Onverminderd de
Comptabiliteitswet vervult het zijn taak met de middelen die ingevolge de
desbetreffende begrotingswet ter beschikking zijn gesteld.
Er is een grote variëteit in de interactie bij de totstandkoming en uitvoering
van de werkprogramma’s. Het verschilt per situatie in hoeverre de vraagarticulatie wordt opgepakt door het departement of het adviescollege zelf,
ofwel als gezamenlijk proces van adviescollege en departement. In de
uitvoering van het werkprogramma is bij de adviescolleges flexibiliteit
ingebouwd. De strategische adviesraden werken met meerjarige
werkprogramma’s die door de betrokken ministers wordt vastgesteld om de
advisering op de (middel)lange termijn te versterken.
Een aantal kleine technisch-specialistische adviescolleges maakt geen
werkprogramma aangezien zij vooral te maken hebben met kortere termijn,
ad hoc adviesaanvragen inzake voorgenomen beleid of wetgeving. Deze zijn
vooraf moeilijk te vatten in een werkprogramma.
De nadere invulling van adviesvragen vindt in een later stadium plaats.
Hoewel de adviescolleges steeds meer werken aan samenwerkingstrajecten, geven de secretarissen van de adviescolleges aan dat er nog
steeds behoefte blijft aan sectorale adviezen. Bij de adviesraden waar
meerdere departementen adviesaanvrager zijn, werken alle betrokken
departementen mee aan het werkprogramma. De betrokken ministers stellen
het werkprogramma gezamenlijk vast. Het werkprogramma wordt jaarlijks
besproken met de opdrachtgevende ministeries van de GR tijdens een
interdepartementaal overleg met de Directeuren-generaal, de minister van
VWS stelt het werkprogramma vast.
Naast de werkprogramma’s zijn ook andere documenten die samenhangen
met de uitvoering van het werkprogramma zoals jaarverslagen en
evaluatieverslagen vrijwel altijd beschikbaar op de websites van de
adviescolleges. De naleving van de Kaderwet is sterk verbeterd op dit punt.
5.3

Interactie tussen adviesvrager en adviseur

De wetsartikelen die zich richten op de interactie tussen adviesvrager en
adviseur zijn de artikelen 17, 18 en 22. Artikel 18 regelt de bevoegdheid uit
eigen beweging een advies aan de regering uit te brengen. Voor de
bevoegdheid het parlement uit eigen beweging te adviseren achtte de
regering geen plaats. Een dergelijke bevoegdheid zou de politieke
besluitvorming kunnen verstoren of doorkruisen.
Art. 17. Een adviescollege adviseert op schriftelijk verzoek van Onze
Minister of van een van beide Kamers der Staten-Generaal.
Art. 18. Een adviescollege kan Onze Minister uit eigen beweging adviseren.
Van een voornemen daartoe stelt het adviescollege Onze Minister en de
beide Kamers der Staten-GeneraaI onverwijld in kennis.
Art. 22. Indien een advies wordt uitgebracht aan één van de Kamers der
Staten-Generaal, zendt het adviescollege een afschrift van het advies aan
Onze Minister.

Pagina 28 van 36

DEFINITIEF | 30 november 2015

Interactie bij het opstellen van een adviesaanvraag
De mate van interactie tussen adviescollege en departement over de nadere
uitwerking van de adviesaanvraag varieert. Bij de meeste technischspecialistische adviescolleges geldt dat de vraag en de rol in
wetgevingstrajecten vooraf helder is. Voor de strategische adviescolleges
zijn de adviesvragen vaak te algemeen gesteld, missen focus, zijn te smal of
te breed of onduidelijk afgebakend en daardoor moeilijker op te pakken.
Juist in de interactie kristalliseert de adviesaanvraag zich uit. Het
gezamenlijk formuleren van de adviesvraag draagt bij aan de kwaliteit en
bruikbaarheid van het advies.
Interactie tijdens het adviesproces
Regulier contact draagt bij aan een efficiënte samenwerking. Een goede
afstemming over wat er precies wordt verlangd, komt de bruikbaarheid,
effectiviteit en snelheid van het advies ten goede. Informeel contact speelt
een belangrijke rol bij een goede wisselwerking tussen adviescolleges en
departementen. Door informeel contact is men beter van elkaar op de
hoogte wat de meest recente beleidsontwikkelingen zijn en kunnen advies
en beleid elkaar versterken. De tevredenheid over de interactie tussen
adviesvrager en adviseur verschilt niet alleen bij de totstandkoming van de
adviesvraag maar ook na de totstandkoming van de adviesaanvraag.
De strategische adviescolleges betrekken het veld nadrukkelijk en nodigen
hen uit om mee te denken over het adviesonderwerp en vragen om de
bijdrage te onderbouwen of te illustreren met praktijkvoorbeelden. De kracht
van de adviescolleges is dan om alle meningen en materiaal die ingebracht
zijn verder te brengen en de beschikbare kennis en kunde in te zetten om
meerwaarde te creëren.
De mate van interactie is een bewuste keuze per adviesraad in de weging
van onafhankelijkheid en daarmee gepaard gaande afstand tegenover
bruikbaarheid en actualiteit. Zo gaan bij het adviescollege RLI adviezen
tussentijds en aan het eind van het proces naar de betrokken Directeurgeneraal. Andere adviescolleges hebben nauwelijks contact met
departementen tijdens het adviesproces. Het is bij de meeste adviescolleges
praktijk dat conceptversies gedeeld worden met departementen ter controle
van de feiten. Andersom delen departementen in veel gevallen de
conceptkabinetsreactie op adviezen met de adviescolleges voor een
feitencheck.
Bij de Gezondheidsraad wordt standaard gewerkt met één of meer waarnemers die toegevoegd zijn aan commissies. Zij vertegenwoordigen een
ministerie of andere overheidsorganisatie, maar zijn niet per se inhoudelijk
deskundig. Vaak zijn waarnemers betrokken geweest bij het opstellen van
een adviesaanvraag en/of worden ingeschakeld bij het formuleren van een
ministeriële reactie op het advies of bij het uitwerken van beleidsmaatregelen. Waarnemers hebben geen zeggenschap en dragen geen
verantwoordelijkheid voor het advies, maar leveren feitelijke informatie en
toelichting op adviesvragen aan.

Pagina 29 van 36

DEFINITIEF | 30 november 2015

5.4

Kwaliteit, doorwerking en samenwerking

Onderstaand worden de relevante bepalingen van de Kaderwet ten aanzien
van de kwaliteit, effectiviteit, snelheid en bruikbaarheid weergegeven.
Art. 23. - 1. Adviescolleges kunnen gezamenlijk advies uitbrengen en zijn
daartoe verplicht, indien dat bij het adviesverzoek is verzocht.
- 2. De betrokken colleges regelen in onderling overleg hun werkwijze bij
gezamenlijke advisering.
- 3. De betrokken colleges zijn gezamenlijk bevoegd voor het voorbereiden
van een gezamenlijk advies een gemengde commissie uit hun midden in te
stellen.
Art. 24. - 1. Onze Minister stelt de beide Kamers der Staten-Generaal
binnen drie maanden na ontvangst in kennis van zijn standpunt over:
a. een door hem gevraagd en tijdig uitgebracht advies over een vast te
stellen ministeriële regeling of over te voeren beleid;
b. een uit eigen beweging uitgebracht advies over hoofdlijnen van beleid.
- 2. Indien de vaststelling van het standpunt niet binnen de termijn, bedoeld
in het eerste lid, plaatsvindt, stelt Onze Minister de beide Kamers der
Staten-Generaal hiervan gemotiveerd in kennis.
De stand van zaken ten aanzien van deze bepalingen wordt onderstaand
beschreven door in te gaan op de kwaliteit en doorwerking van adviezen, de
kwaliteit van de kabinetsreactie en ontkokering.
Net zoals in de derde evaluatie geven de secretarissen en vertegenwoordigers van de departementen ook aan dat de doorwerking sterk afhangt
van de intensiteit van de opgebouwde relatie tussen raad(sleden),
secretarissen en departement. Daarbij hoort ook een duidelijk begrip van en
inzicht in de desbetreffende functie, taak en rolduiding van het
adviescollege. Overigens vertonen de adviescolleges een grote
verscheidenheid in functie, taak en rolduiding. De doorwerking dan wel
effectiviteit kan worden bevorderd door te investeren in een gezamenlijk
voortraject (formuleren van goede kennis- en onderzoeksvragen) en een
gezamenlijk natraject (voorafgaand overleg over de landing van adviezen in
beleid). De toegenomen differentiatie in adviesproducten bij de meeste
adviescolleges in de periode 2010-2015 draagt sterk bij aan een betere
aansluiting bij het politieke proces en de opgebouwde relaties.
De adviescolleges en departementen hebben een gemeenschappelijke taal
ontwikkeld over doorwerking en zijn daar eenduidig over. Directe
doorwerking wordt gerealiseerd wanneer adviezen (en aanbevelingen)
geheel of ten dele worden overgenomen door het kabinet. Deze doorwerking
is instrumenteel, objectief waarneembaar en heeft een korte termijn
karakter. De adviezen werken indirect door als het gaat over het verschaffen
van nieuwe inzichten aan stakeholders, het beïnvloeden van standpunten
van politieke en maatschappelijke partijen, het stimuleren van het
maatschappelijk debat en het veranderen van de politieke agenda. Deze
doorwerking is meer conceptueel van aard, heeft een (middel-)lange termijn
karakter en is minder goed objectief waarneembaar.
Door de toegenomen flexibiliteit in het uitbrengen van adviezen, door
productdifferentiatie en te variëren in het uitbrengen van het advies sluiten
de adviezen beter aan bij het politieke proces. Daardoor kunnen de
adviezen beter gebruikt worden in het politieke debat. Dit is direct van
invloed op de ervaren kwaliteit.
Pagina 30 van 36

DEFINITIEF | 30 november 2015

In de evaluatieverslagen van de strategische adviescolleges krijgen de
onderwerpen kwaliteit en doorwerking ruimschoots aandacht. De
verbeterpunten om de kwaliteit en doorwerking te verbeteren richten zich op:
• Keuze voor specifieke vraagstukken in plaats van brede thema’s.
• Aansluiting bij belangrijkere maatschappelijke ontwikkelingen.
• Opbouwen van dossiers door een advies uit het verleden aan te vullen
met actuele inzichten.
• Verkennen van de mogelijkheden om de kwaliteit van de adviezen
verder te verhogen door adviezen bondiger te maken, de opmaak en
vormgeving aansprekender te maken en meer gebruik te maken van
visuele ondersteuning.
• Experimenteren met andere adviesproducten dan geschreven
rapporten.
• Maak capaciteit vrij om meer aandacht te besteden aan de verspreiding
en nazorg van adviezen.
Doorwerking in advisering bij wetgeving
Bij een advies over wetgeving is de doorwerking directer en wordt hierop
ingegaan in de memorie van toelichting. Adviescolleges die betrokken zijn bij
de advisering over wetgeving geven aan dat zij feedback waarderen en
graag met het departement in gesprek gaan over hoe met de adviezen is
omgegaan.
Het kabinet heeft in 2011 besloten dat een internetconsultatie het
uitgangspunt is bij voorbereiding van regelgeving die significante
veranderingen voorstelt op de rechten en plichten van
belanghebbenden.(30) De voorstellen die via www.internetconsultatie.nl
worden aangeboden hebben daarmee een belangrijkere rol in het
wetgevingsproces om kennis te vergaren.
Gebruik van (sociale) media
Een aantal strategische adviescolleges maakt gebruik van sociale media.
ACVZ, Gezondheidsraad, RVS, AWTI en de Raad voor Cultuur attenderen
geïnteresseerden als een advies is verschenen door Twitter berichten. De
AWTI, Raad voor Cultuur en de RLI maken daarnaast media-analyses.
Daarmee monitoren de Raden of advies opgepakt worden. Een aantal
strategische adviescolleges verkent de mogelijkheid sociale media
effectiever in te zetten.
Adviescolleges meer gericht op andere partijen
Adviescolleges adresseren in adviezen steeds vaker andere partijen dan de
regering. Bij de Onderwijsraad is geregeld in de instellingswet dat de Raad
ook aan gemeenten adviseert op verzoek van de gemeenten. Voor Actal is
advisering aan gemeenten in het laatste instellingsbesluit geregeld. Het
adresseren van andere partijen komt ook specifiek terug in de instellingswet
van de RVS en bij de nieuw te vormen Rob/rfv is de rol van VNG, IPO en de
Unie van Waterschappen in het adviesproces opgenomen in de memorie
van toelichting. De verwachting is dat het adresseren van andere partijen
door adviescolleges zal toenemen.
Beoordeling kwaliteit van de adviezen wisselt
Departementen zijn over het algemeen tevreden over de kwaliteit van de
adviezen, hoewel zij aangeven dat de kwaliteit van de adviezen wisselend
is. De departementen zijn vooral tevreden over de analyses in de rapporten.
30 Kamerstukken II. 2010/11 29 279, nr. 121
Pagina 31 van 36

DEFINITIEF | 30 november 2015

Uit gesprekken met departementen en adviescolleges blijkt dat een advies
vaak nog vorm moet krijgen in het beleid. De praktische toepasbaarheid van
aanbevelingen wordt minder positief ontvangen.
Kabinetsreactie

Net als bij de voorgaande evaluaties wordt de gestelde termijn voor de
betrokken minister om binnen drie maanden na ontvangst te reageren op
een advies niet altijd gehaald. De tevredenheid bij adviescolleges over de
kabinetsreactie is toegenomen ten opzichte van de vorige evaluatie, hoewel
de kwaliteit nog steeds wisselend wordt beoordeeld.
Departementen geven aan dat de kabinetsreactie geschreven wordt binnen
de politiek-bestuurlijke context die gericht is op de korte termijn. De reactie is
op de Tweede Kamer gericht. Veel adviezen richten zich op de middellange
en lange termijn. De doorwerking van adviezen is niet altijd af te lezen aan
de kabinetsreactie. De kabinetsreactie is niet representatief voor de
doorwerking in het beleid op de middellange termijn.
5.5

Ontkokering

De strategische adviescolleges zoeken meer dan vier jaar geleden de
samenwerking met elkaar op. Bij adviezen gebruiken adviescolleges elkaars
expertise. Gezamenlijk één advies schrijven komt incidenteel voor. Een
voorbeeld van meer samenwerking tussen adviescolleges is de
gezamenlijke nieuwsbrief die de strategische adviescolleges samen met de
SER, WRR, het College voor de Rechten van de Mens, de KNAW, de Raad
van State en ACVZ uitbrengen. Bij adviezen gebruiken adviescolleges
elkaars expertise. Verder komen de secretarissen van deze
adviescommissies eens per zes weken bij elkaar. In het
secretarissenoverleg houden de adviescolleges elkaar op de hoogte van
actuele ontwikkelingen en bereiden zij het overleg tussen de voorzitters van
deze adviescolleges voor. De voorzitters komen twee keer per jaar bij
elkaar.
Op medewerkerniveau is er intensiever contact dan vier jaar geleden. Er is
een intervisietraject gestart waar onderzoekers van de verschillende raden
in participeren. Daarnaast is er de jaarlijkse dag van het advies. Daarin
komen verschillende onderwerpen aan bod. Voorbeelden zijn methodologie,
nieuwe vormen van deskresearch en communicatie over het naar buiten
brengen van een advies. Incidenteel worden medewerkers tijdelijk
uitgeleend aan een andere adviesraad als behoefte is aan specifieke
expertise.
Interdepartementale adviesaanvragen
Adviescolleges die voor meerdere departementen werken, stellen
gezamenlijk met deze departementen hun werkprogramma op. De
bewindslieden van de departementen stellen dat gezamenlijk vast, met
uitzondering van de minister van VWS bij de Gezondheidsraad. Zo is het
werkprogramma van de RLI door de ministers van EZ, IenM en voor Wonen
en Rijksdienst vastgesteld en dat van de AWTI door de ministers van OCW
en EZ. Adviesaanvragen worden af en toe door meerdere departementen
gezamenlijk ingediend.
Benutten van gegevens van planbureaus en andere onderzoeksinstituten
Adviescolleges werken steeds meer samen met onderzoekgedreven
organisaties en vragen informatie op bij planbureaus, universiteiten of
grootschalige technologisch instituten als dat aansluit bij de adviesvraag. De
RLI werkt intensief samen met het Planbureau voor de Leefomgeving. De
Pagina 32 van 36

DEFINITIEF | 30 november 2015

Rob maakt gebruik van gegevens van het Sociaal en Cultureel Planbureau.
De Gezondheidsraad werkt samen met en gebruikt informatie van het RIVM
en Zorginstituut Nederland. De informatievoorziening is door het ministerie
van VWS geregeld in de opdrachtverlening. De Raad voor Cultuur heeft een
onderzoeksbudget en is aangesloten op de kennisinfrastructuur van OCW.
De AWTI werkt vaker samen met het Rathenau instituut. Door de
samenwerking met onderzoeksgedreven organisaties kunnen de adviezen
nog beter worden onderbouwd en de beschikbare kennis beter benut
worden.
5.6

Benutten van beschikbare onderzoekscapaciteit

In de Kamerbrief een nadere beschouwing op het adviesstelsel van 18
december 2014 gaat de minister voor Wonen en Rijksdienst in op ad hoc
commissies. In 2004 is de motie van het Kamerlid Halsema c.s.(31)
aangenomen waarin het parlement ‘de regering verzoekt om zoveel mogelijk
gebruik te maken van de eigen deskundigheid van het ministerie en de
expertise van vaste adviescolleges en onderzoeksraden en voorts
terughoudend te zijn bij het instellen van eenmalige ad hoc commissies,
teneinde het aantal ad hoc commissies tot een minimum te beperken.’
In de memorie van toelichting op de Kaderwet adviescolleges is opgenomen
dat de mogelijkheid tot het instellen van eenmalige commissies onder de
Kaderwet tot doel heeft de wildgroei aan ad hoc commissies in te perken.
Naar aanleiding van een WOB-verzoek van RTL is aangegeven dat er eind
2010 ongeveer 200 adviescommissies en colleges actief waren.
De secretarissen van de adviescolleges geven aan dat zij aan wendbaarheid
hebben gewonnen en dat er meer ruimte is voor een responsieve, flexibele
agendering en dat doorlooptijden korter zijn. Opgebouwde kennis en
ervaring kunnen daarom beknopt en snel worden ingezet voor de actualiteit
en ad hoc adviesaanvragen. Dit voorkomt in sommige gevallen de noodzaak
tot het instellen van een adviescommissie buiten de Kaderwet.
Uit een verkenning van het ministerie van Binnenlandse Zaken en
Koninkrijksrelaties naar adviescommissies komen onvoldoende
aanknopingspunten naar voren om een wijziging voor te stellen in de
procedure van het instellen van adviescommissies buiten de Kaderwet. Het
aantal adviescolleges dat taken uitvoert die ook door vaste
Kaderwetcolleges uitgevoerd kan worden, is gering.
Blijvende aandacht voor het benutten van secretariaten van vaste
Kaderwetcolleges blijft van belang. In een aantal gevallen gebeurt dit al.
Door gebruik te maken van een bestaand secretariaat wordt beschikbare
kennis en ervaring benut.

31 Kamerstukken II, 2003/04, 29 508, nr. 3
Pagina 33 van 36

DEFINITIEF | 30 november 2015

Bijlage: Adviescolleges 2015 op basis van clustering

Economie/
innovatie

Strategisch
Adviesraad voor
wetenschap,
technologie en
innovatie

Technisch-specialistisch
Raad van deskundigen
voor de nationale
meetstandaarden

Onderwijsraad

Cultuur
Volksgezondheid en
samenleving

Raad voor cultuur
Raad voor
volksgezondheid
en samenleving

Fysieke
omgeving

Raad voor de
leefomgeving en
infrastructuur

Commissie bedreigde
uitheemse dier- en
plantensoorten (Budep)

Bestuurlijkjuridisch

Raad voor het
openbaar bestuur

Adviescommissie
burgerlijk procesrecht

Gezondheidsraad

Staatscommissie
internationaal
privaatrecht

Adviesraad
internationale
vraagstukken

Eenmalig
Commissie
Verzekeraars

Commissie
Omgaan met
risico’s van
geïnduceerde
aardbevingen
Commissie
#onderwijs 2032

Onderwijs

Internationaal

Tijdelijk
Actal
(adviescommissie toetsing
regeldruk)

Staatscommissie
herijking
ouderschap
Commissie van
wijzen inzake hulp
bij zelfdoding aan
mensen die hun
leven voltooid
achten
Adviescommissie
onderzoek
arbeidsvoorwaard
en en FLNA LVNL
Commissie
evaluatie
Politiewet 2012
Commissie
onderzoek
oorzaken
kostenstijgingen
stelsel
gesubsidieerde
rechtsbijstand en
vernieuwing van
het stelsel

Raad voor de financiële
verhoudingen
College bescherming
persoonsgegevens
Commissie
vennootschapsrecht
Commissie auteursrecht
Kiesraad
Adviescommissie voor
vreemdelingen zaken
Commissie van advies
inzake volkenrechtelijke
vraagstukken
Pagina 34 van 36

DEFINITIEF | 30 november 2015

Overzicht geraadpleegde documenten

Kamerstukken
Kamerstukken II, 2001/02, 28 101, nr. 1
Kamerstukken II, 2003/04, 29 508, nr. 3
Kamerstukken II, 2004/05, 29 800, nr. 4
Kamerstukken II, 2005/06, 24 503, nr. 33
Kamerstukken II, 2007/08, 30 184, nr. 16
Kamerstukken II, 2008/09, 31 490, nr. 10
Kamerstukken II, 2010/11, 29 279, nr. 121
Kamerstukken II, 2011/12, 28 101, nr. 11
Kamerstukken II, 2011/12, 31 490, nr. 98
Kamerstukken II, 2010/11, 32 501, nr. 9
Kamerstukken II, 2010/11, 32 500, nr.11
Kamerstukken II, 2011/12, 31 490, nr. 98
Kamerstukken II, 2014/15, 29 544, nr. 649
Kamerstukken II, 2014/15, 31 490, nr. 174
Kamerstukken II, 2014/15, 33 817, nr. 8
Kamerstukken II, 2014/15, 33 817, nr. 10
Wetgeving
Kaderwet adviescolleges
Herzieningswet adviesstelsel; Stb. 1996, 377
Kieswet
Wet Bescherming Persoonsgegevens
Evaluatieverslagen adviescolleges
Leeuw, de J. et. al. (2015). Evaluatie AWTI 2010-2014. Eindrapport van de
evaluatie van de adviesraad voor wetenschap technologie en innovatie
(AWTI), dd. juni 2015.
Gooskens, B., Noordink, M., Raatjes, S. (2015). Evaluatie Adviesraad
Internationale Vraagstukken 2006-2014, dd. 1 juli 2015
Geut, L., Wesseling, H., Stolk, R. (2013). De vele gedaanten van de Raad.
Externe evaluatie raad voor het openbaar bestuur, dd. 17 juli 2013.
Geut, L., Kort, M., Inia, C. (2011). Verbinden in onafhankelijkheid. Naar een
goede start voor de Raad voor de Leefomgeving en Infrastructuur, dd. 18
oktober 2011.
Gezondheidsraad (2013). Gezondheidsraad op koers. Zelfevaluatie 20082012, dd. 31 oktober 2013.
Raad voor de financiële verhoudingen (2010). Evaluatie raad voor de
financiële verhoudingen, dd. najaar 2010.
Raad voor het openbaar bestuur (2013). Evaluatie en vooruitblik raad voor
het openbaar bestuur 200-2017, dd. november 2013.
Nieuwenhuijzen Kruseman, A.C. et. al. (2013). Evaluatie Raad voor
Volksgezondheid en Zorg 2009-2012.
Nieuwenhuijzen Kruseman, A.C. et. al. (2013).Evalautie Centrum voor
Ethiek en Gezondheid 2006-2012.
Noordink, M., Gooskens, B., Stutje, A. (2014). Evalautie adviescommissie
voor vreemdelingenzaken (ACVZ), dd. april 2014.
Onderwijsraad (2013). Evaluatie Onderwijsraad 2009-2012.
Schulz, J.M., Chin-A-Fat, N.M.H. (2012). Van herwaarderen en
optimaliseren. Evaluatie Raad voor Cultuur 2005-2011, dd. februari 2012.
Weck, J.W., Voermans, dr. W.J.M. (2015). Eindrapport Evaluatie Actal, dd. 2
juli 2015.
Jaarverslagen
Actal (2015). Jaarverslag 2014.
Adviescommissie voor vreemdelingenzaken (2015). Jaarverslag 2014.
Pagina 35 van 36

DEFINITIEF | 30 november 2015

Adviesraad voor Wetenschap, technologie en innovatie (2015). Jaarverslag
2014.
College Bescherming Persoonsgegevens (2014). Het CBP in 2014.
Commissie van advies inzake de volkenrechterlijke vraagstukken (2015).
Jaarverslag 2014.
Gezondheidsraad (2015). Jaarverslag 2014.
Kiesraad (2015). Jaarverslag 2014.
Onderwijsraad (2015). Jaarverslag 2014.
Raad voor Cultuur (2015). Jaarverslag 2014.
Raad voor de leefomgeving en infrastructuur (2015). Jaarverslag 2014.
Raad voor het openbaar bestuur (2015). Jaarverslag 2014.

Pagina 36 van 36