Tweede Kamer der Staten-Generaal

2

Vergaderjaar 2013–2014

27 581

Grondbeleid

Nr. 50

BRIEF VAN DE MINISTER VAN INFRASTRUCTUUR EN MILIEU
Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal
Den Haag, 14 maart 2014
Mede namens de Ministers van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties
(BZK) en Wonen en Rijksdienst (W&R) zend ik u hierbij de antwoorden op
de vragen van de Commissie Infrastructuur en Milieu van 17 januari 2014
en van het lid Smaling (gesteld tijdens de Regeling van Werkzaamheden
van 11 februari 2014). De antwoorden op de vragen van de commissie
treft u aan onder de nummers 1 tot en met 12. De antwoorden op de
vragen van het lid Smaling treft u aan onder de nummers 13 tot en met
15.
Over het grondbeleid zijn door het lid Van Hijum ook vragen gesteld aan
de Minister van Financiën. Het lid Smaling heeft zijn vragen mede gericht
aan de Minister van Financiën. De Minister van Financiën draagt geen
verantwoordelijkheid voor de wet- en regelgeving die het grondbeleid
reguleert. Daarom is deze brief niet mede-ondertekend door de Minister
van Financiën. De vragen van het lid Van Hijum worden beantwoord in
een separate brief. De antwoorden op de vragen van het lid Van Hijum
kunnen in samenhang worden gelezen met de antwoorden hieronder.
Vraag 1
Welke instrumenten zouden voor gemeenten kunnen worden gecreëerd
om hun mogelijkheden te verruimen om regie te voeren op ontwikkelingsen transformatieplannen, het tegengaan van speculatie in ontwikkeling,
het vergroten van mogelijkheden tot baatafroming en het beperken van
recht op planschade?
Antwoord 1
Gemeenten beschikken over ruime mogelijkheden om de regie te voeren
in de gebiedsontwikkeling. Gemeenten kunnen bij gebiedsontwikkeling
van drie typen instrumenten gebruikmaken:
– de wettelijke instrumenten van de structuurvisie, het bestemmingsplan
en het grondbeleid, met name onteigening, kostenverhaal en het
voorkeursrecht;

kst-27581-50
ISSN 0921 - 7371
’s-Gravenhage 2014

Tweede Kamer, vergaderjaar 2013–2014, 27 581, nr. 50

1

–

een gemeentelijke projectorganisatie die de betrokken partijen bij
elkaar brengt, contacten legt met potentiële investeerders en zorgt
voor een vlot verloop van wettelijke procedures;
– stimulerende maatregelen, zoals aanleg van infrastructuur en
eventueel het verstrekken van financiële bijdragen.
Als er behoefte bestaat aan een sterkere regie door de gemeente, dan is
dat niet zozeer een kwestie van nieuwe wettelijke instrumenten, als wel
van een goede inzet van het bestaande instrumentarium. De wettelijke
instrumenten zijn op dit moment al krachtig. De gemeente kan niet alleen
via de structuurvisie en het bestemmingsplan de kaders voor de toekomstige ontwikkeling vastleggen. De afdeling Grondexploitatie van de Wet
ruimtelijke ordening biedt gemeenten daarnaast mogelijkheden om
kosten te verhalen en locatie-eisen te stellen in gevallen waarin zij zelf
geen grondbezit heeft. Daarmee kan de gemeente afdwingen dat bouwers
en ontwikkelaars meebetalen aan publieke voorzieningen als wegen en
groen. Bovendien kan de gemeente eisen stellen aan de wijze waarop de
openbare ruimte wordt ingericht en kan zij afdwingen dat bouwkavels
beschikbaar komen voor sociale huurwoningen en koopwoningen in
particulier opdrachtgeverschap.
De kans op speculatie met grond is klein, zolang de malaise op de gronden bouwmarkt voortduurt en gemeenten en ontwikkelaars nog veel
bouwgrond in bezit hebben. Er is daarom geen aanleiding om maatregelen te nemen om speculatie tegen te gaan.
De Wet ruimtelijke ordening bevat geen instrumenten die baatafroming
mogelijk maken. Baatafroming is in strijd met de uitgangspunten van de
wet. De Wro is erop gebaseerd dat de winst van een bestemmingswijziging aan de grondeigenaar toekomt en niet aan de overheid. De
gemeente mag bij een bestemmingswijziging geen heffing opleggen. Dat
betekent dat geen instrumenten kunnen worden gecreëerd om de
mogelijkheden tot baatafroming te vergroten. Wanneer de gemeente als
gevolg van actief grondbeleid eigenaar van de grond is, komt de
eventuele winst van een bestemmingswijziging haar wel toe, maar draagt
zij ook de verliezen, als grond niet of tegen een lagere prijs wordt
verkocht.
In de ontwerpen van de 7e en 8e tranche van de Crisis- en Herstelwet
(CHW) heb ik voorgesteld om experimenten aan te wijzen die het een
aantal in de CHW aangewezen gemeenten mogelijk maken om onbenutte
bestemmingsplancapaciteit weg te bestemmen zonder dat een recht op
schadevergoeding ontstaat. Deze experimenten lopen vooruit op het
instrumentarium zoals ik dat met de Omgevingswet voorzie en waarmee
beter op de problematiek van krimpgebieden en kantorenlocaties met
leegstand zal kunnen worden ingespeeld. Tevens is bij de Rijksdienst voor
Ondernemend Nederland (voorheen AgentschapNL) de zogeheten
Juridische Expertpool Planschade ingericht. Op de website van de
rijksdienst is een publicatie te vinden over het binnen de huidige
wettelijke kaders voorkomen van planschade bij herbestemming.
Vraag 2
Als een gemeente door financiële problemen bij het gemeentelijke
grondbedrijf de art 12 – status krijgt, bent u dan bereid toch financiële
steun uit het Gemeentefonds voor (louter) grondexploitatietekorten te
geven, ondanks het feit dat dit autonoom beleid wordt genoemd?
Antwoord 2
Er geldt een brede reeks van wetgeving waarin de taken en verantwoordelijkheden van de decentrale overheden op het gebied van de ruimtelijke
ordening zijn vastgelegd. De belangrijkste daarvan is de Wet ruimtelijke
ordening, met daarin de afdeling grondexploitatie. In de afdeling
Grondexploitatie is vastgelegd dat de gemeenteraad een bestemmingsplan alleen mag vaststellen wanneer is verzekerd dat de kosten van

Tweede Kamer, vergaderjaar 2013–2014, 27 581, nr. 50

2

het bouw- en woonrijpmaken en de investeringen in publieke voorzieningen kunnen worden verhaald. Als de gemeente actief grondbeleid
voert, is het kostenverhaal verzekerd doordat de kosten worden gedekt
door de opbrengsten uit de verkoop van de grond. In dat geval opent de
gemeente een grondexploitatie. Als de gemeente de grond niet bezit,
vindt kostenverhaal plaats doordat de gemeente een overeenkomst met
de bouwer of ontwikkelaar afsluit dan wel bij het ontbreken daarvan een
exploitatieplan vaststelt.
Als een gemeente voor een actief grondbeleid kiest, komen de onteigeningswet, de Wet voorkeursrecht gemeenten en het Besluit Begroting en
Verantwoording provincies en gemeenten in het spel. De onteigeningswet
en de Wet voorkeursrecht gemeenten ondersteunen gemeenten bij het
verwerven van grond. Het BBV is belangrijk bij het verantwoorden van de
resultaten van de grondexploitaties. Het BBV bepaalt hoe de resultaten
van de grondexploitaties in de jaarrekening moeten worden verwerkt.
Daarmee is gezegd dat het grondbedrijf niet losstaat van de financiële
huishouding van de gemeente als geheel, maar daar een integraal
onderdeel van is. Dat betekent ook dat financiële tekorten als gevolg van
grondexploitatie in principe gerekend kunnen worden tot het «aanmerkelijke en structurele tekort» zoals bedoeld in artikel 12 van de Financiële
verhoudingswet (Fvw).
In de handleiding van artikel 12 Fvw is vastgelegd dat tekorten in de
grondexploitatie niet vanzelfsprekend op het gemeentefonds kunnen
worden afgewenteld. Zulke tekorten betreffen immers veelal bedrijfsmatige risico’s waarvoor de risico-aansprakelijkheid bij de gemeente ligt
en waarbij terughoudendheid van andere overheden past. De inspanning
die van de gemeente wordt geëist in het oplossen van de financiële
problematiek hangt daarom mede af van de risico’s die de gemeente is
aangegaan. Indien uit het onderzoek van de inspecteur namens de
fondsbeheerders, naar aanleiding van een aanvraag voor een aanvullende
uitkering blijkt, dat die risico’s groot zijn geweest, zal van de betreffende
gemeente een maximale eigen inspanning worden verlangd. Met
bijvoorbeeld een begrotingsvoorschrift tot verhoging van de OZB naar
140% van het landelijke gemiddelde.
Verder is in de handleiding vastgelegd, dat tekorten die worden veroorzaakt door tekorten van de grondexploitatie en/of stads- en dorpsvernieuwing en die leiden tot een negatieve algemene reserve, binnen een
langere periode dan in andere situaties, worden betrokken bij het
wegwerken van die negatieve algemene reserve. In de regel geldt daarbij
een periode van maximaal 10 jaar, maar afhankelijk van de casus is een
afwijking daarop mogelijk. Daarmee wordt voorkomen dat te snel of een
te groot deel van het tekort in het kader van een aanvullende uitkering, ten
laste van de collectiviteit van de gemeenten komt.
Ik wijs er overigens op dat de fondsbeheerders van het gemeentefonds,
de Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties én de Minister
van Financiën, besluiten op een verzoek tot een aanvullende uitkering aan
een gemeente.
Vraag 3
Wat vindt u van de gedachte om een eind te maken aan de afdrachten van
grondbedrijven aan de algemene kas van de gemeente, zodat de
gemeentebedrijven meer reserves kunnen aanhouden?
Antwoord 3
De Minister van BZK vindt een dergelijke beperking of scheiding tussen de
exploitatie van het grondbedrijf en de rest van de begroting van de
gemeente, om een aantal redenen geen goede gedachte.
In de eerste plaats is grondbeleid geen doel op zich, maar een middel.
Grondbeleid is een middel om ruimtelijke doelstellingen op het gebied

Tweede Kamer, vergaderjaar 2013–2014, 27 581, nr. 50

3

van de volkshuisvesting, lokale economie, natuur en groen, infrastructuur
en maatschappelijke voorzieningen te realiseren. En is dus niet leidend
maar volgend op deze doelstellingen.
In dat kader vormt het grondbeleid een vast onderdeel van de begroting
en verantwoordingscyclus van de gemeente. In het Besluit Begroting en
Verantwoording Provincies en Gemeenten (BBV) is bovendien vastgelegd
dat zowel in de begroting als in de jaarrekening er een afzonderlijke
paragraaf over het grondbeleid moet worden opgenomen. Indien er
sprake is van actief grondbeleid, dan dient de raad een grondexploitatiebegroting op te stellen. De voeding bij het begin van een dergelijk plan
kan ook worden gevormd door andere of algemene middelen van de
gemeente begroting, buiten de middelen van het grondbedrijf.
Daarmee vormt de grondexploitatie een (juridisch-) niet af te zonderen
deel van het totaal van de gemeentelijke begroting en wordt daarmee
voor zowel het geheel als het deel van het grondbedrijf, de nodige
flexibiliteit bereikt.
Ik onderken het belang dat de aparte grondexploitatie zodanig transparant
en gemotiveerd is dat de Raad over de juiste informatie beschikt, op basis
waarvan besluiten over budgetverstrekking en winstafdrachten mogelijk
is. De notitie grondexploitatie van de commissie BBV bevat daarover een
aantal richtinggevende uitspraken en aanbevelingen.
Vraag 4
Wat vindt u van een voorschrift voor gemeenten om alleen nog maar een
facilitair grondbeleid te mogen voeren, om de huidige risico’s weg te
nemen?
Antwoord 4
Zoals in de brief van 20 december 2013 (Kamerstuk 27 581, nr. 47) is
aangegeven, kiest het kabinet voor handhaving van een gevarieerde
gereedschapskist voor zowel actief als faciliterend grondbeleid. Gebieden
en wijken verschillen van elkaar en vragen om verschillende ontwikkelstrategieën. Faciliterend grondbeleid volstaat waar marktpartijen en
private partijen commercieel vastgoed voor eigen rekening en risico
kunnen en willen ontwikkelen. Daar zullen plannen zonder overheidsinterventie tot stand kunnen komen. Faciliterend grondbeleid is niet altijd
toereikend in gebieden waar maatschappelijke voorzieningen moeten
worden gerealiseerd, in oude wijken of in gebieden waar één of enkele
eigenaren niet mee willen werken aan de uitvoering van plannen. Als het
maatschappelijk belang dat vordert, zullen gemeenten in staat moeten zijn
hun ruimtelijke plannen uit te voeren door gronden te verwerven, al dan
niet door middel van onteigening.
Anders dan in de afgelopen decennia zullen grondverwerving en
onteigening in de komende decennia steeds meer aanvullende instrumenten zijn, naast de instrumenten van het faciliterende grondbeleid. Dat
komt doordat de financiële risico’s van gebiedsontwikkeling zijn toegenomen en doordat het accent verschuift van bouw op uitleglocaties naar
bouw in het bestaand stedelijke gebied. De financiële risico’s van
gebiedsontwikkeling zijn toegenomen doordat onzeker is of, wanneer en
in hoeverre de bouw- en vastgoedmarkt zich zullen herstellen. Dat maakt
gemeenten terughoudend om opnieuw grootschalig grond aan te kopen.
Daar komt bij dat binnenstedelijk bouwen aan belang wint. De stad is in
trek, binnenstedelijk bouwen heeft beleidsmatig de voorkeur (de Ladder
voor Duurzame Verstedelijking) en er zijn grote gebieden die moeten
worden getransformeerd of geherstructureerd, zoals kantorenparken en
verouderde bedrijventerreinen. Het was en is voor gemeenten financieel
niet haalbaar om alle grond en vastgoed in dit soort gebieden te
verwerven. Wel kan de gemeente door het verwerven van één of enkele
strategisch gelegen kavels soms een doorbraak bereiken.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2013–2014, 27 581, nr. 50

4

Het kabinet verzoekt gemeenten een bewuste afweging te maken tussen
actief en faciliterend grondbeleid. Als het er vervolgens om gaat de
financiële risico’s van grondexploitaties te beheersen, is een goed
risicomanagement daarvoor het meest aangewezen instrument. Transparantie bij de besluitvorming over ruimtelijke plannen staat dan voorop. In
verband daarmee bepaalt het Besluit ruimtelijke ordening dat bij de
voorbereiding van ruimtelijke plannen onderzoek moet plaatsvinden naar
de uitvoerbaarheid, waaronder de financieel-economische uitvoerbaarheid (Bro artikel 3.1.6 onder f). De gemeenteraad dient voorts bij de
vaststelling van het plan na te gaan of het kostenverhaal is verzekerd. In
het verlengde daarvan bepaalt het Besluit Begroting en Verantwoording
provincies en gemeenten (BBV) dat gemeenten in de begroting en de
jaarrekening inzicht moeten bieden in de financiële risico’s in de grondexploitaties. De notities «grondexploitatie» en «Toerekening kosten van
bestedingen in de openbare ruimte aan grondexploitaties» van de
commissie BBV bevatten een nadere toelichting op de verwerking van de
financiële resultaten in de begroting en jaarrekening.
Vraag 5
Hoe beziet u besluit C(2013) 87 van de Europese Commissie (EC), over het
feit dat een gemeente in 2009 in een vastgelopen project nieuwe
afspraken heeft gemaakt met lagere grondprijzen, wat in het besluit als
staatssteun onverenigbaar met de interne markt wordt aangemerkt?
Antwoord 5
Tegen het besluit van de Europese Commissie is door Nederland beroep
ingesteld bij het Europese Hof van Justitie. Hangende de beroepsprocedure kan ik hier geen mededelingen over doen.
Vraag 6
Deelt u de gedachte dat met het oordeel uit genoemd besluit van de EC
over de residuele waardesystematiek een bom wordt gelegd onder de
hantering van deze systematiek?
Antwoord 6
Nee, deze gedachte deel ik niet. De Commissie is van mening dat een
achteraf opgestelde herberekening van de residuele grondwaarde (door
de EC aangeduid als restwaardemethode) in een dalende huizenmarkt
geen geschikte methode is voor het bepalen van de marktwaarde van de
grond. Dit zal van geval tot geval bekeken moeten worden, waarbij het
ook van belang is hoe de contractuele afspraken over de grondprijzen zijn
vormgegeven. De residuele grondwaardemethode op zich wordt niet door
de Commissie verworpen. Uit eerdere besluiten van de Commissie en
uitspraken van het Europese Hof van Justitie blijkt dat vergelijkbare
methoden geaccepteerd worden. Welke methode ook gebruikt wordt, de
Mededeling van de Commissie betreffende staatssteunelementen bij de
verkoop van gronden en gebouwen door openbare instanties (Publicatieblad Nr. C 209 van 10/07/1997 blz. 0003 – 0005) zal in acht genomen
moeten worden.
Vraag 7
Wat zou u aan gemeenten adviseren die nu overwegen om in vastgelopen
projecten tot nieuwe afspraken over grondprijzen te komen?
Antwoord 7
Het uitgangspunt van een contractaanpassing zal altijd marktconform
handelen moeten zijn. Men stelt dan de vraag of een private investeerder
in vergelijkbare omstandigheden een voorgestelde wijziging van de
voorwaarden acceptabel zou vinden. Als de aanpassing schade of verlies
voor de overheid kan beperken, lijkt het mogelijk om zo’n wijziging door

Tweede Kamer, vergaderjaar 2013–2014, 27 581, nr. 50

5

te voeren. Daarbij is een contractwijziging uiteraard afhankelijk van de
voorwaarden of bedingen in het oorspronkelijke contract; soms staan
juridisch afdwingbare voorwaarden een contractswijziging in de weg.
Vraag 8
Wat is uw visie op het verwijt van gemeenten dat zij op aandringen van
bijvoorbeeld de provincie gronden hebben aangekocht die nu niet
afgeboekt moeten worden?
Antwoord 8
Er zijn ons geen voorbeelden bekend van provincies die er bij gemeenten
op hebben aangedrongen grond te kopen. De Vinex convenanten en de
daarop volgende verstedelijkingsafspraken tussen rijk en regio’s bevatten
alleen afspraken over de (netto) na te streven uitbreiding van de woningvoorraad per regio. Deze woningaantallen zijn in overleg tussen
provincies, stadsregio’s en gemeenten over de gemeenten verdeeld.
Rekening houdend met mogelijke uitval is gemeenten gevraagd om ruim
voldoende capaciteit in hun bestemmingsplannen te reserveren. Er is niet
gevraagd de grond ook te kopen. Het grondbeleid is een gemeentelijke
verantwoordelijkheid en gemeenten hebben zelf de keuze gemaakt tussen
een actief grondbeleid mét, en een faciliterend grondbeleid zónder
grondaankopen. Er zijn meerdere redenen waarom gemeenten in de
periode vóór de crisis voor een actief grondbeleid kozen. Dat was niet
alleen vanwege de mogelijke verkoopopbrengsten. Een belangrijke
overweging was ook dat de gemeente de planuitvoering beter zou kunnen
regisseren wanneer zij de grond zelf bezit. In verband daarmee hebben
veel gemeenten grond teruggekocht van ontwikkelaars in ruil voor een
exclusief bouwrecht, de zogenaamde bouwclaim. Dat betekent dat
gemeenten in veel gevallen grond hebben gekocht in situaties waarin dat
niet per se nodig was om woningen te realiseren omdat zij ook een
faciliterend grondbeleid hadden kunnen voeren.
Vraag 9
Wilt u de Kamer een analyse doen toekomen van de staatssteunaspecten
van het grondbeleid zoals dat gevoerd wordt door decentrale overheden
en in deze analyse de plannen van provincies betrekken om grondfondsen
in te stellen waarmee provincies grond van gemeenten tegen de
boekwaarde opkopen?
Antwoord 9
Provincies en gemeenten hebben een eigen verantwoordelijkheid als het
gaat om de naleving van de Europese regelgeving en beschikken over
eigen staatssteunexperts. Ik zie het dan ook niet als mijn verantwoordelijkheid om uw Kamer een analyse te doen toekomen. Het Ministerie van
Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties werkt aan een handreiking
Staatssteun en Gebiedsontwikkeling, die in het voorjaar zal verschijnen.
Deze zal enige handvatten geven voor het grondbeleid.
Vraag 10
Wat is uw visie op genoemd initiatief van provincies om gemeenten
tegemoet te komen? Is er aanleiding voor een landelijke regeling?
Antwoord 10.
Wij vinden het een positieve ontwikkeling dat provincies samen met
gemeenten nadenken om tot oplossingen te komen voor de overcapaciteit
van bouwgrond. Dit past ook in de taken en verantwoordelijkheden die de
provincie heeft op het gebied van de ruimtelijke ordening. Voor zover mij
bekend uit de ambtelijke contacten, overweegt alleen de provincie
Overijssel de invoering van een grondfonds. Belangrijk is dat bij de
oplossingsrichtingen ook voldaan wordt aan de regels zoals die in het

Tweede Kamer, vergaderjaar 2013–2014, 27 581, nr. 50

6

Besluit Begroting en Verantwoording (BBV) zijn opgenomen. Tevens moet
worden voldaan aan wat in het Gemeenschappelijk Financieel Toezichtkader (GTK) is opgenomen, dat door zowel alle provincies als het
Ministerie van BZK is vastgesteld. En moet worden voldaan aan wat in de
Handleiding artikel 12 daarover door de Minister van BZK is vastgelegd.
Zo is bepaald dat wanneer een gemeente te maken krijgt met een
negatieve algemene reserve door het afwaarderen van grondposities,
moet worden aangetoond dat deze binnen de meerjarenraming weer
positief zal worden. Lukt dit niet, dan komt een gemeente onder preventief
toezicht van de provincie. De provincie zal dan samen met de gemeente
bekijken welke mogelijkheden er zijn om de negatieve algemene reserve
weer positief te krijgen. Is de provincie van mening dat dit ook niet
mogelijk is, dan kan zij besluiten om onder voorwaarden de periode te
verlengen tot maximaal 10 jaar. Dit gaat wel gepaard met preventief
toezicht, zodat de provincie kan monitoren of aan de gemaakte afspraken
wordt voldaan.
Daarmee zijn er voor de provincies en gemeenten al mogelijkheden om de
problematiek op te lossen, binnen een langere termijn dan normaal
gesproken het geval is. De Minister van BZK ziet overigens geen
aanleiding voor een landelijke grondfondsregeling.
Vraag 11
Wilt u een nieuw convenant overwegen inzake residueel rekenen, zoals
het convenant Gemeentelijk Grondprijsbeleid dat in 2001 is afgesloten
tussen het Ministerie van VROM, de Vereniging Nederlandse Gemeenten,
de NEPROM en de Nederlandse Vereniging van Banken.
Antwoord 11.
De methodiek van het residueel rekenen is een goede methode om de
prijs van de grond van nieuwbouwwoningen en ander vastgoed te
bepalen. Deze methode verdient duidelijk de voorkeur boven zogeheten
vaste grondquotes. Geconstateerd kan worden dat mede door het
genoemde convenant deze methode – in een periode van stijgende
woning- en andere vastgoedprijzen – gemeengoed is geworden. Grondeigenaren, zoals gemeenten hebben hiervan de vruchten geplukt. Belangrijk
is dat er nu in minder gunstige omstandigheden ook consistent wordt
gehandeld. Oftewel: residueel rekenen in goede en in slechte tijden. Het
kabinet zal dit waar nodig blijven benadrukken, uitdragen en betrokken
partijen daar op aanspreken. Het herbevestigen van het genoemde
convenant uit 2001 heeft hierbij in onze ogen evenwel weinig
meerwaarde.
Vraag 12
Wilt u de Kamer een tijdsschema doen toekomen van het totstandkomingsproces van de Omgevingswet en alle daaraan gerelateerde
regelgeving (algemene maatregelen van bestuur, ministeriële regelingen).
Antwoord 12
De planning van de Omgevingswet is gericht op inwerkingtreding van de
wet en de gerelateerde regelgeving in 2018. Het streven is het
wetsvoorstel voor een Omgevingswet zelf voor de zomer van 2014 aan te
bieden aan de Tweede Kamer.
De Algemene Maatregelen van Bestuur (AMvB’s) onder de Omgevingswet
kunnen naar verwachting in 2016 aan de Raad van State ter toetsing
worden aangeboden. De ministeriële regelingen worden deels parallel
voorbereid.
Het opstellen en de behandeling van de invoeringswet en het invoeringsbesluit, het slotstuk van de regelgeving, zal het gehele jaar 2017 en
wellicht ook nog een deel van 2018 in beslag nemen.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2013–2014, 27 581, nr. 50

7

Deze planning is op basis van de huidige stand van zaken en is mede
afhankelijk van de behandeling van het wetsvoorstel in het parlement.
Vraag 13
Hoe groot zijn de verliezen op gemeentelijke grondexploitaties?
Antwoord 13
Bij brief van 20 december 2013 heb ik u geïnformeerd over de resultaten
van het door Deloitte Real Estate uitgevoerde vervolgonderzoek naar de
financiële effecten van de financiële crisis bij gemeentelijke grondbedrijven.
Ik verwijs u daar kortheidshalve naar. Er zijn op dit moment geen andere
of nieuwe gegevens beschikbaar.
Vraag 14
Hoe vindt controle plaats?
Antwoord 14
Controle vindt plaats door de de gemeentelijke accountants. Zij vormen
zich een oordeel bij de controle van de jaarrekening, o.a. op basis van het
Besluit Begroting en Verantwoording voor provincies en gemeenten
(BBV). Als zij twijfelen of de jaarrekening een juist en getrouw beeld geeft
van de financiële situatie van de gemeente, zullen zij de jaarrekening niet
van een goedkeurende verklaring voorzien.
De gemeenteraad betrekt de accountantsrapportage bij haar zogenaamde
horizontale toezichthoudende rol. De gemeenteraad vormt zich een
oordeel bij het vaststellen van ruimtelijke plannen, een eventueel
Meerjarenperspectief Gebiedsontwikkeling en het vaststellen van de
jaarrekening. Bij al deze besluiten zal de gemeenteraad aandacht moeten
besteden aan de financiële risico’s van grondexploitaties. Provincies
vormen zich een oordeel door als regisseur van het regionale ruimtelijke
beleid na te gaan of de ruimtelijke plannen van de gemeente aansluiten
bij die van omliggende gemeenten.
Als financieel toezichthouder beoordeelt de provincie de begroting op
structurele en reële sluitendheid en de provincie betrekt daarbij ook de
jaarrekening van de gemeente.
Vraag 15
Hoe beoordeelt u de berichtgeving in het Financiële Dagblad van
10 februari jl.?
Antwoord 15
Op basis van de informatie van de provinciale toezichthouders, waarover
de Minister van BZK thans beschikt, heeft het kabinet niet het beeld dat
gemeenten zich bezondigen aan «dubieuze boekhoudtrucs» zoals
genoemd in één van de titels van de artikelen in het FD.
Ten aanzien van de inhoud van de artikelen in het Financieel Dagblad het
volgende. Naar onze mening komen daarin vier punten aan de orde. Dat
zijn:
1. Activeren van kosten op de begroting, d.w.z. dat kosten die in de
grondexploitatie zijn opgenomen ten laste van de algemene dienst
worden gebracht;
2. Verlagen van de rekenrente;
3. Verlengen van de termijn waarbinnen de grondexploitatie tot
uitvoering zal komen;
4. De verliezen die gemeenten mogelijk zullen moeten nemen bij
deelname in een Publiek Private Samenwerking.
Hierover valt het volgende op te merken.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2013–2014, 27 581, nr. 50

8

Ad 1. Activeren van kosten/stelselwijziging
In de notitie «Toerekening kosten van bestedingen in de openbare ruimte
aan grondexploitaties» geeft de commissie BBV nadere uitleg over het
activeren van investeringen in de openbare ruimte. Investeringen die
direct gerelateerd zijn aan de grondexploitatie moeten worden toegerekend aan de grondexploitatie en kunnen niet worden geactiveerd onder
vaste materiële activa. Ten aanzien van de indirecte kosten bestaat
beleidsvrijheid inzake het wel of niet toerekenen aan de grondexploitatie.
Het is enkel onder voorwaarden toegestaan om investeringen in de
openbare ruimte met maatschappelijk nut (alsnog) uit de grondexploitatie
te halen, te activeren en de jaren erna door middel van afschrijvingen ten
laste van de exploitatie te brengen. Het mag hierbij uitsluitend gaan om
indirecte kosten en de stelselwijziging vereist een expliciet raadsbesluit en
een begrotingsbesluit. Een dergelijke stelselwijziging brengt met zich mee
dat bepaalde investeringskosten ten laste komen van de reguliere
exploitatie en begroting. De financiële gevolgen en mogelijke risico’s
hiervan moeten binnen de reguliere begroting worden opgevangen. Op
basis van de mij beschikbare informatie houden gemeenten zich aan deze
regels.
Over de casus Breda die in het artikel wordt genoemd zijn eind vorig jaar
vragen gesteld aan de Minister van BZK door het lid van Raak
(Aanhangsel Handelingen II 2012/13, nr. 2494). Ik heb daarbij duidelijk
gemaakt, verwijzend naar de notities van de commissie BBV, onder welke
voorwaarden sprake kan zijn van een zogenaamde stelselwijziging.
Daarbij vermeld ik dat de casus Breda betrekking had op een stelselwijziging in het begrotingsjaar 2012. In de loop van 2013 publiceerde de
commissie BBV de betreffende notitie o.a. naar aanleiding van vragen uit
de praktijk en antwoorden hierop van de commissie, hoe hier mee diende
te worden omgegaan.
De provincie Noord-Brabant, als financieel toezichthouder, heeft de
gemeente Breda voor het moment van besluitvorming kenbaar gemaakt
onder welke voorwaarden investeringen uit de grondexploitatie gehaald
kunnen worden. Op basis van het door de gemeenteraad van Breda op
15 april genomen besluit was de provincie van oordeel dat de verwerking
in de jaarrekening 2012 niet rechtmatig was, vanwege het feit dat er
sprake was van een besluit tot de stelselwijziging na 31 december 2012.
De provincie was daarnaast van mening dat het raadsbesluit te algemeen
was geformuleerd. De onderbouwing voor het besluit (gewijzigde
omstandigheden en inzichten) ontbrak. De accountant van Breda was
echter van mening, dat de stelselwijziging rechtmatig verwerkt was in de
jaarrekening 2012. Ten eerste omdat deze wel overtuigd was van de
gewijzigde omstandigheden waarvan sprake moet zijn. Ten tweede omdat
de notitie van de commissie BBV van 26 april 2013 in de ogen van de
accountant op zijn vroegst relevant was voor het begrotingsjaar 2013 dan
wel 2014.
De provincie Noord-Brabant was daarop van mening dat de gemeenteraad van Breda het oordeel toekomt om de redenering van de
accountant al dan niet te volgen. De provincie was daarnaast van mening
dat het College van B&W van Breda op een serieuze wijze een aanvang
had gemaakt van de gezondmaking van het grondbedrijf. Daarom zag de
provincie, kijkend naar de (meerjaren)begrotingspositie van Breda, geen
aanleiding tot een interventie.
Ad 2. Verlagen rekenrente
De Minister van BZK heeft er kennis van genomen dat gemeenten hun
rentetarieven aanpassen. Voor zover hij kan beoordelen, handelen
gemeenten binnen de kaders van het BBV.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2013–2014, 27 581, nr. 50

9

De commissie BBV heeft in 2013 de eerder genoemde notitie «Rente»
gepubliceerd. Deze notitie laat de gemeenten redelijk vrij in het bepalen
van de toegerekende rente. Hierbij geldt dat een lage rekenrente geen
verliezen met zich meebrengt zolang die rente ten minste gelijk is aan de
rente die de gemeente betaalt.
Het is niet de verantwoordelijkheid van de Minister van BZK om over
individuele gevallen een oordeel te hebben. In algemene zin lijkt het
verstandig dat gemeenten naar aanleiding van gewijzigde marktomstandigheden, hun rentebeleid gemotiveerd aanpassen. Dit draagt ook bij aan
het meer transparant maken van de geldstromen rondom het grondbedrijf.
Ad 3. Verlengen exploitatietermijn
Het BBV stelt geen strikte termijnen aan de periode waarbinnen
gemeenten geacht worden hun grond te verkopen. In zijn algemeenheid
kan ook niet worden gezegd dat het onverstandig is de exploitatietermijn
van grondexploitaties te verlengen. Dat hangt af van het marktperspectief.
In sommige regio’s zal de bouw- en vastgoedmarkt zich relatief snel
herstellen wanneer de economische crisis ten einde komt. In andere
regio’s zal ook economisch herstel geen uitkomst bieden en moeten
gemeenten plannen schrappen of verkleinen. Colleges maken zelf de
keuze en moeten deze motiveren. Gemeenteraden nemen op basis
daarvan een beslissing.
Ook de provincie heeft vanuit haar coördinerende en regisserende taak in
het ruimtelijke domein een rol in het plannen en bij- en vaststellen van
structuurvisies en bestemmingsplannen. Binnen dit kader is het aan de
accountants en de financiële provinciale toezichthouders om te beoordelen of de gemeente uitgaat van een reëel en met onderzoek onderbouwd marktperspectief.
Ad. 4. Participatie gemeenten in Publiek private samenwerkingen
Het BBV verplicht gemeenten niet om publiek-private samenwerkingsverbanden in de balans van de begroting op te nemen. Maar de informatie
over de mogelijke risico’s dient wel bekend te zijn, want in het BBV is
bepaald dat informatie over doel en aard van dergelijke samenwerkingsverbanden dient te worden opgenomen in de paragraaf verbonden
partijen van de begroting en verantwoording. In de verplichte paragraaf
weerstandsvermogen en risicobeheersing dient informatie opgenomen te
worden over de mogelijke hiermee gepaard gaande risico’s en hoe de
weerstandscapaciteit van de gemeente zich daartoe verhoudt.
Het is een eigen verantwoordelijkheid van gemeenten tot het aangaan van
dergelijke PPS-constructies. Doel daarvan is dat daarmee publieke en
maatschappelijke doelen gerealiseerd kunnen worden, die anders
mogelijk blijven liggen, zoals het stimuleren van de woningbouw en het
voorzien in voldoende sociale woningbouw. De primaire doelstelling van
PPS-verbanden is niet van financiële aard.
Er is bij de betrokken departementen geen recente informatie over de
financiële verliezen van gemeenten door deelname in Gemeenschappelijke Exploitatiemaatschappijen en andere vormen van Publiek-Private
Samenwerking. Mede naar aanleiding van de berichtgeving in het
Financieele Dagblad is nagegaan of het mogelijk zou zijn de nog te
verwachten verliezen van gemeenten in PPS- verband in beeld te brengen.
Daarbij is gebleken dat daarvoor inzicht nodig is in de risicodeling in de

Tweede Kamer, vergaderjaar 2013–2014, 27 581, nr. 50

10

PPS, hetgeen bedrijfsgevoelige informatie is. Onderzoek naar de verliezen
in PPS-verband is daardoor arbeidsintensief en het is niet zeker dat een
landsdekkend beeld kan worden geschetst.
De Minister van Infrastructuur en Milieu,
M.H. Schultz van Haegen-Maas Geesteranus

Tweede Kamer, vergaderjaar 2013–2014, 27 581, nr. 50

11