Tweede Kamer der Staten-Generaal

2

Vergaderjaar 2022–2023

35 334

Problematiek rondom stikstof en PFAS

Nr. 224

VERSLAG VAN EEN SCHRIFTELIJK OVERLEG
Vastgesteld 16 februari 2023
De vaste commissie voor Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit heeft een
aantal vragen en opmerkingen voorgelegd aan de Minister van Natuur en
Stikstof over de brief van 23 december 2022 inzake beleidsadvies
landsadvocaat over handhaving PAS-meldingen en instellen onafhankelijke commissie» (Kamerstuk 35 224, nr. 218).
De vragen zijn op 27 januari 2023 aan de Minister van Natuur en Stikstof
voorgelegd. Bij brief van 10 februari 2023 zijn de vragen beantwoord.
De voorzitter van de commissie,
Geurts
De adjunct-griffier van de commissie,
Holtjer

kst-35334-224
ISSN 0921 - 7371
’s-Gravenhage 2023

Tweede Kamer, vergaderjaar 2022–2023, 35 334, nr. 224

1

Inhoudsopgave
I

II

Vragen en opmerkingen vanuit de fracties
Vragen en opmerkingen van de leden van de VVD-fractie
Vragen en opmerkingen van de leden van de D66-fractie
Vragen en opmerkingen van de leden van de CDA-fractie
Vragen en opmerkingen van de leden van de GroenLinks- en
PvdA-fracties
Vragen en opmerkingen van de leden van de PvdD-fractie
Vragen en opmerkingen van de leden van de SGP-fractie
Vragen en opmerkingen van het lid van de BBB-fractie

2
2
4
4
5

Antwoord / Reactie van de Minister

10

6
8
9

I Vragen en opmerkingen vanuit de fracties
Vragen en opmerkingen van de leden van de VVD-fractie
De leden van de VVD-fractie hebben kennisgenomen van het onderhavige
stuk. Deze leden zijn van mening dat deze ondernemers, die te goeder
trouw hebben gehandeld, door overheidsfalen nog altijd groot onrecht
wordt aangedaan. Kabinet en Kamer hebben de zwaarwegende verantwoordelijkheid om een oplossing te zoeken voor deze duizenden
schrijnende situaties. Het is vanuit die verantwoordelijkheid dat deze
leden hebben gemeend de landsadvocaat per motie om het onderliggende advies te vragen. Het is pijnlijk en enorm frustrerend opnieuw te
constateren dat het oplossen van de meldingenproblematiek zo
ongelooflijk complex is. Desondanks zijn deze leden van mening dat dit
het parlement en kabinet niet ontslaat van de verplichting om te blijven
zoeken naar oplossingen voor deze gedupeerden.
De leden van de VVD-fractie constateren dat de landsadvocaat twee opties
geeft waarmee in bepaalde gevallen van handhaving zou kunnen worden
afgezien. Te weten: het opstellen van een ecologische onderbouwing of
het inzichtelijk maken welke andere maatregelen worden getroffen.
Motivering op individueel dossierniveau is nodig. Kan de Minister
aangeven op welke wijze provincies op dit moment op individueel
dossierniveau kijken naar de legalisering van PAS-melders? Deze leden
hebben de indruk dat in de praktijk vooral wordt gekeken naar generieke
oplossingen, hetgeen een grotere impact heeft en dus complexer is. Hoe
vaak heeft motivering op individueel dossierniveau reeds plaatsgevonden
en in hoeveel gevallen heeft die geleid tot legalisering? Ook vragen deze
leden of de reeds ingestelde ecologische autoriteit op afzienbare tijd gaat
leiden tot meer ecologische onderbouwingen en gaat dit, indien dit het
geval is, dan ook op afzienbare tijd leiden tot meer legaliseringen van
PAS-melders? Deze leden constateren namelijk dat uit jurisprudentie
vooral blijkt dat de rechter afziet van vergunningverlening wanneer «niet
kan worden uitgesloten dat beschermde natuur significant verslechtert».
Hoe kijkt de Minister naar de interpretatie door deze leden dat dit klinkt als
een uitspraak die met name voortkomt uit onwetendheid vanuit de
rechtspraak over de ecologische onderbouwing, anders dan dat met
zekerheid kan worden gesteld dat vergunningverlening in bepaalde
gevallen leidt tot significante verslechtering? Graag ontvangen deze leden
een reactie.
De leden van de VVD-fractie constateren dat de landsadvocaat voorts stelt
dat verwerving van stikstofruimte door provincies, afhankelijk van de
concrete maatregel of regeling, al dan niet wordt gezien als staatssteun.
Hoe kijkt de Minister naar de beleidsdiscrepantie tussen de noodzaak van

Tweede Kamer, vergaderjaar 2022–2023, 35 334, nr. 224

2

Nederland om zich als lidstaat van de Europese Unie te houden aan
Europese wet- en regelgevingmaar bij het nemen van maatregelen die
noodzakelijk zijn om te voldoen aan die wet- en regelgeving wordt beperkt
door staatssteunregelgeving? Voert de Minister hierover het gesprek met
de Europese Commissie en, zo ja, wordt hier meegezocht naar oplossingen? Deze leden constateren dat privaatrechtelijke rechtspersonen wel
in staat zijn om eigenstandig stikstofruimte te verwerven. Denk hierbij aan
de Koninklijke Schiphol Group. Hoe denkt de Minister over de mogelijkheid voor provincies om ook een dergelijke privaatrechtelijke rechtspersoon op te richten om zodoende op legale wijze stikstofruimte te
kunnen verwerven en in te zetten voor legalisering van PAS-melders?
Dergelijke constructies zien we ook op gemeentelijk niveau, bijvoorbeeld
bij gemeentelijke grondbedrijven waarin proactief grondbeleid wordt
gevoerd. Graag ontvangen deze leden een reactie.
De leden van de VVD-fractie constateren met dat het afgeven van een
garantstelling door provincies mogelijk is zodat PAS-melders financiering
kunnen krijgen om stikstofruimte aan te kopen. Wel stelt de landsadvocaat
dat dit moet passen binnen het provinciale beleid. Kan de Minister
aangeven of dit in alle twaalf provincies past binnen het provinciale beleid
en, indien dit niet het geval is, om welke provincies het hier gaat? Is de
Minister bereid om een richtlijn voor provincies op te stellen die
voorschrijft op welke wijze het afgeven van een garantstelling wel
mogelijk is? Deze leden zien het als een opsteker dat de financiële sector
heeft aangegeven mogelijkheden te zien om op basis van garantstellingen
financiering te verstrekken. Welke stappen heeft de Minister inmiddels
gezet om deze mogelijkheden met de sector te verkennen en welke
stappen gaat zij daartoe nog zetten?
De leden van de VVD-fractie constateren dat de Kamer eerder de motie
van het lid Van Campen (Kamerstuk 33 037, nr. 467) aannam die de
regering verzocht om met een voorstel te komen waarin ammoniakruimte,
die ontstaat door het voorgeschreven afbouwpad, binnen de derogatiebeschikking tot 2026 kan worden ingezet voor de vergunningverlening van
PAS-melders. Hoeveel minder mest zal hierdoor worden uitgereden en tot
hoeveel ammoniakemissiereductie zal dit leiden? Eerder informeerde het
kabinet de Kamer dat deze emissiereductie niet mag worden ingezet voor
legalisering van PAS-melders. In welke wet- en regelgeving staat dit? Deze
leden vernemen dit graag zo gedetailleerd mogelijk.
De leden van de VVD-fractie vragen tot slot nogmaals aandacht voor de
situatie van enkele PAS-melders in Hardenberg. In enkele gevallen blijkt
namelijk dat de provincie voor wat betreft bedrijfsactiviteiten het
referentiejaar 1989 hanteert, terwijl na dit jaar nog bedrijfsuitbreidingen
hebben plaatsgevonden. Betreffende ondernemers hebben zich bij deze
bedrijfsuitbreidingen namelijk gebaseerd op de niet meer in werking
zijnde 8.40 algemene maatregel van bestuur (AMvB) onder het vroegere
Besluit landbouwbedrijven milieubeheer en onder het daaropvolgende
overgangsrecht van het Activiteitenbesluit. Mochten veehouders onder
deze niet meer in werking zijnde regelgeving inderdaad hun veestapel
uitbreiden en zo ja, met welke omvang mocht dit? Zou het mogelijk
kunnen zijn dat deze veehouders onterecht niet onder het overgangsrecht
zijn geschaard, waardoor nu als referentiejaar niet wordt uitgegaan van
het moment van uitbreiding onder de toen geldende regelgeving, maar
van het jaar 1989, waardoor dus niet slechts de PAS-melding legalisering
behoeft, maar alle uitbreiding sinds 1989? Is de Minister bereid uit te
zoeken of betreffende bedrijven mogelijk onterecht niet onder het
overgangsrecht van het Activiteitenbesluit zijn komen te vallen en
daardoor nu in grote problemen verkeren?

Tweede Kamer, vergaderjaar 2022–2023, 35 334, nr. 224

3

Vragen en opmerkingen van de leden van de D66-fractie
De leden van de D66-fractie hebben kennisgenomen van onderhavige
stuk. Deze leden hebben nog enkele vragen en opmerkingen.
De leden van de D66-fractie zijn van mening dat zo snel mogelijk stikstof
moet worden gereduceerd in het belang van de natuur, het bouwen van
huizen en het legaliseren van PAS-melders. Deze leden lezen dat de
Minister een onafhankelijke commissie wil instellen. Hoe staat het met het
instellen van deze commissie? Daarnaast vragen zij een update hoe het
staat met het legaliseren van PAS-melders. Zijn inmiddels meer melders
gelegaliseerd?
Vragen en opmerkingen van de leden van de CDA-fractie
De leden van de CDA-fractie hebben kennisgenomen van de onderhavige
stukken en hebben nog enkele vragen.
De leden van de CDA-fractie lezen dat in de inleiding van de brief wordt
verwezen naar de € 250 miljoen die door dit kabinet beschikbaar werd
gesteld voor het legalisatieprogramma van PAS-melders. Wanneer er
wordt uitgegaan van 2.488 PAS-melders die zich hebben gemeld in het
legalisatieprogramma, dan komt dit neer op een bestedingsruimte van
circa € 100.000 per PAS-melder. Hierover hebben de leden een aantal
vragen. Allereerst is de vraag welke kosten onder die € 250 miljoen
kunnen worden gemaakt. Is dat enkel de aankoop van stikstof of is dat ook
het investeren in emissiearme stalsystemen, waardoor sommige
bedrijven ook wel kunnen worden gelegaliseerd? Daarnaast vragen deze
leden hoeveel PAS-melders reeds middels die € 250 miljoen zijn gelegaliseerd en hoeveel daarbuiten. Indien daarbuiten: op welke manier heeft de
legalisatie dan plaatsgevonden?
De leden van de CDA-fractie lezen dat er twee manieren zijn waarop
bevoegde gezagen kunnen afzien van handhaving: middels een ecologische onderbouwing of het inzichtelijk maken welke andere maatregelen
worden getroffen, waardoor in het concrete geval van handhaving af zou
kunnen zien. Kan de Minister aangeven wat de status van het desbetreffende bedrijf wordt wanneer één van deze twee manieren wordt
toegepast? Is het bedrijf dan voor de wet nog illegaal, maar wordt het
gedoogd?
De leden van de CDA-fractie vragen of de Minister voornemens is om
voor de PAS-melders, waarbij een handhavingsverzoek dreigt, uit te
zoeken of één van de twee bovengenoemde manieren ervoor kan zorgen
dat er niet hoeft te worden gehandhaafd. Zo ja, op welke manier gaat de
Minister hier uitvoering aan geven?
Zo niet, waarom niet? Is een financiële vergoeding mogelijk zodat
desbetreffende PAS-melders dit dan zelf kunnen onderzoeken?
De leden van de CDA-fractie lezen dat de landsadvocaat stelt dat van
handhaving in concrete gevallen kan worden afgezien door inzichtelijk te
maken welke maatregelen worden getroffen. Overijssel, door de landsadvocaat als voorbeeld genoemd, heeft die op haar eigen landbouwgronden
een bemestingsverbod ingesteld voor het jaar 2023. De nieuwe derogatiebeschikking zorgt ervoor dat de ruimte voor dierlijke mest in Nederland
afneemt, zeker ook rondom N2000-gebieden. Kan deze maatregel niet
dienen als onderbouwing voor het afzien van handhaving, net als in
Overijssel? Zo nee, waarom niet?

Tweede Kamer, vergaderjaar 2022–2023, 35 334, nr. 224

4

De leden van de CDA-fractie vragen of de de Minister kan aangeven hoe
zij het antwoord op de derde vraag, of het voor provincies mogelijk is om
zelf stikstofruimte te verwerven, interpreteert. Is het voor bevoegde
gezagen mogelijk om een actief agrarisch bedrijf op te kopen en de
stikstofruimte die daarbij vrijkomt in te zetten voor het legaliseren van
PAS-melders? Is de Minister bereid om uit te zoeken op welke manier dit
kan voldoen aan de voorwaarden voor externe saldering en de staatssteunregels? Als dit mogelijk is, hoeveel stikstofruimte is er dan exact
nodig om de PAS-melders de legaliseren?
De leden van de CDA-fractie lezen dat het afgeven van een garantstelling
aan banken, zodat PAS-melders financiering kunnen krijgen om stikstofruimte te kopen in beginsel mogelijk is. Kan de Minister toezeggen dat zij
op zeer korte termijn deze optie volledig heeft uitgewerkt en deelt met de
Kamer? Zo ja, binnen welke termijn? Zo niet, waarom is de Minister hier
niet toe bereid?
De leden van de CDA-fractie lezen dat er wordt geëindigd met een
passage over het nog op te richten schadeloket waar schadeclaims door
PAS-melders kunnen worden ingediend. Stel dat een PAS-melder zelf
maatregelen heeft getroffen om van handhaving af te zien door het
aankopen van ammoniakrechten. Daardoor heeft de PAS-melder een
ontvankelijke aanvraag bij het bevoegd gezag liggen. Kan hij de gemaakte
kosten en de advieskosten die hiermee eveneens zijn gemoeid vergoed
krijgen via dit schadeloket? Stel dat een PAS-melder zelf maatregelen
heeft getroffen om van handhaving af te zien door het voornemen om, na
goedkeuring door het bevoegd gezag, te investeren in een emissiearm
stalsysteem, waardoor de PAS-melder een ontvankelijke aanvraag bij het
bevoegd gezag heeft liggen. Kan hij de nog te maken kosten voor de
investering in het emissiearme stalsysteem en de advieskosten die zijn
gemoeid met zijn aanvraag vergoed krijgen via dit schadeloket?
De leden van de CDA-fractie benadrukken nogmaals dat het legaliseren
van boeren die zonder eigen schuld in de problemen zijn gekomen wat
hen betreft de allerhoogste prioriteit heeft.
Vragen en opmerkingen van de leden van de GroenLinks- en
PvdA-fracties
De leden van de GroenLinks- en PvdA-fracties hebben kennisgenomen
van het onderhavige stuk. Dit roept enkele vragen op.
De leden van de GroenLinks- en PvdA-fractie lezen in de brief van de
Minister dat inmiddels zeven PAS melders zijn gelegaliseerd. Er zijn nog
2453 te gaan. Gezien het feit dat deze PAS-melders sinds 2,5 jaar deels
onvergund werken en er dus sprake is van een illegale situatie is de
voortgang uitermate traag. Dat is vervelend voor de betrokken boeren,
maar ook strijdig met de beginselen van de rechtsstaat. De beginselen van
onze rechtsstaat zijn hier in het geding en de overheid zal moeten
handhaven om de illegale situatie te beëindigen. Deelt de Minister dit
uitgangspunt?
De leden van de GroenLinks- en PvdA-fracties constateren dat de motie
van het lid Van Campen c.s. (Kamerstuk 36 200 XIV, nr. 26) politiekinhoudelijk vooral betrekking had op de wens van een aantal partijen om
in het geval van PAS-melders af te zien van handhaving, de beginselen
van de rechtsstaat terzijde te schuiven en het economisch belang van de
betrokken 2453 ondernemers voor te laten gaan op het algemeen belang.
Deelt de Minister de mening van de GroenLinks- en PvdA-fracties dat het
advies van de landsadvocaat heel duidelijk uitspreekt dat dit juridisch
gezien geen optie is? Is de Minister van mening dat het niet-handhaven of

Tweede Kamer, vergaderjaar 2022–2023, 35 334, nr. 224

5

gedogen dan ook bestuurlijk en politiek niet langer houdbaar is? Als
niet-handhaven niet kan en legaliseren niet lukt, wat blijft er dan over?
De leden van de GroenLinks- en PvdA-fracties vragen hoe de Minister
denkt dat het niet-handhaven van illegale situaties voor de één maar het
wel handhaven voor de anderuitwerkt op het vertrouwen van burgers in
de overheid en de rechtsstaat? Deelt de Minister de conclusie van de
landsadvocaat dat het particuliere economische belang van de betrokken
boeren niet het algemeen belang is en daarom niet kan worden afgezien
van handhaving? Deelt de Minister de conclusie van de GroenLinks- en
PvdA-fracties dat er, mede gezien de schamele zeven legalisaties tot nu
toe, ook geen concreet zicht is op legalisatie op korte termijn? Deelt de
Minister ten slotte dat het vooruitzicht op legalisatie dan ook geen reden
voor een gedoogsituatie kan zijn?
De leden van de GroenLinks-fractie verwachten dat de komende weken of
maanden het aantal handhavingsverzoeken flink zou kunnen toenemen,
zeker gezien het heldere advies van de landsadvocaat. Hoe zal hierop
worden gereageerd door de provincies en het Rijk? Wordt tegemoet
gekomen aan die verzoeken? Zullen overheden proberen om met
juridische en bestuurlijk obstructie besluitvorming te vertragen? Zullen
overheden het aan laten komen op rechtszaken, wetende dat deze
kansloos zijn? Is hier overleg over met provincies? Zijn er afspraken of een
gezamenlijke lijn?
De leden van de GroenLinks- en PvdA-fracties zien echter een generieke
maatregel die wél werkt en met spoed zekerheid kan bieden voor de
boeren en PAS-melders die klem zitten. Deze leden blijven het bizar
vinden dat er recent onder de neus van PAS-melders stikstofruimte is
weggekocht door Schiphol Group en Rijkswaterstaat, waar het kabinet zelf
sturing aan geeft. Het blijft deze leden een raadsel waarom er nadrukkelijk
niet is gekozen om deze stikstofruimte in te zetten voor
PAS-melders.Hoeveel stikstofruimte is er vrijgekocht door Schiphol Group
en Rijkswaterstaat? De behoefte aan stikstofruimte voor PAS-melders
verschilt sterk regionaal, maar is wel bekend. Hoeveel PAS-melders
kunnen met deze stikstofruimte worden gelegaliseerd? Hoeveel van de
PAS-melders waartegen rechtszaken lopen, hadden met deze stikstofruimte kunnen worden geholpen?
De leden van de GroenLinks- en PvdA-fracties zullen zich blijven
uitspreken tegen de keuze om luchtvaart en snelwegen prioriteit te geven
boven boeren die de dupe zijn geworden van het beleid. Dit is niet te
rijmen met de door de Kamer uitgesproken prioriteiten om PAS-melders
te legaliseren en de natuur te herstellen. Enkel het feit dat het deze
organisaties vrijstaat om dit te doe is wat deze leden betreft geen goede
reden om de stikstofruimte niet elders in te zetten. Het kabinet is
grootaandeelhouder van Schiphol Group en geeft sturing aan Rijkswaterstaat, dus het anders inzetten van de stikstofruimte moet met enige
politieke wil mogelijk zijn. Vindt de Minister het niet wenselijk om
stikstofruimte te gebruiken om PAS-melders te legaliseren, in plaats van
het opzetten van een ingewikkelde vergoedingsregeling? Verwacht de
Minister dat deze wijze van maatwerk uitvoerbaar is? Hoe lang verwacht
de Minister met de huidige snelheid, nodig te hebben om alle
PAS-melders te legaliseren en /of tegemoet te komen?
Vragen en opmerkingen van de leden van de PvdD-fractie
De leden van de PvdD-fractie hebben kennisgenomen van de motie van
het lid Van Campen c.s. (Kamerstuk 36 200 XIV, nr. 26) over de adviesvraag aan de landadvocaat over het afzien van handhaving van de
PAS-melders en het daarop volgende advies. Deze leden vonden de motie
van Van Campen c.s. onbehoorlijk, omdat het oproept tot het zoeken naar
geitenpaadjes binnen de democratische rechtsstaat. In het advies
bevestigt de landsadvocaat nogmaals dat Nederland een stevige

Tweede Kamer, vergaderjaar 2022–2023, 35 334, nr. 224

6

beginselplicht tot handhaving kent, wat betekent dat een bevoegd gezag
(in dit geval de provincie) móet handhaven bij een wettelijke overtreding.
Deze leden nemen aan dat de indieners van de motie hier bekend mee
waren, maar de motie slechts hebben ingediend om de agrarische sector
en PAS-melders stroop in de mond te smeren. Deze leden hopen dat er
met het duidelijke advies van de landsadvocaat niet langer naar geitenpaadjes zal worden gezoch om niet te hoeven doen wat nodig is. Deze
leden benadrukken dat door maatregelen behaalde «stikstofwinst» eerst
naar de overbelaste natuur dient te gaan, en daarna naar het legaliseren
van PAS-melders.
De leden van de PvdD-fractie vinden het uiteraard ook uiterst treurig dat
ondernemers tijdens de looptijd van het PAS (2015–2019) door de
overheid zijn voorgehouden dat zij hun bedrijf zonder problemen uit
konden breiden, door slechts een melding te doen bij de provincie. Deze
leden rekenen dit de kabinetten Rutte-II en -III dan ook zeer aan. Deze
kabinetten werden aan alle kanten gewaarschuwd dat het PAS niet wettig
was en geen stand zou houden. Toch heeft het tot de hoogste bestuursrechter moeten komen voordat het PAS viel. Hoe beoordeelt de Minister
dit? Denkt zij dat de PAS-melders een dienst is bewezen door hen destijds
te laten uitbreiden? Erkent zij dat het beter was geweest als dit niet was
gebeurd?De enorme moeite die het de overheid nu kost om de
PAS-melders alsnog van een natuurvergunning te voorzien bewijst
volgens deze leden dat de uitbreidingen waar een melding voor was
gedaan nooit hadden mogen worden toegestaan. De meeste natuurgebieden zijn ver overbelast en er is simpelweg geen stikstofruimte meer
voor verdere vervuilende activiteiten. Die was er ook niet in 2015. Als die
waarheid eerder onder ogen was gezien waren er nu geen schrijnende
gevallen van PAS-melders geweest. Deelt de Minister die conclusie?
De leden van de PvdD-fractie roepen de Minister op om, al dan niet met
de provincies, de PAS-melders in rap tempo individueel te beoordelen.
Volgens deze leden moeten hierbij ten minste de volgende vragen
beantwoord worden. Is het bedrijf een piekbelaster op een met stikstof
overbelast natuurgebied? Ligt het bedrijf op een plek die volgens de
oorspronkelijke Ecologische Hoofdstructuur (EHS) zeer waardevol zou zijn
als het natuur zou worden? In hoeverre draagt het bedrijf bij aan schade
voor het klimaat? In welke mate belast het bedrijf de gezondheid van
omwonenden, bijvoorbeeld op het gebied van stank en fijnstof?
Draagt het bedrijf in verhoogde mate bij aan het risico op zoönosen, zoals
beschreven in het rapport Bekedam?1 In welke mate voldoet, of werkt het
bedrijf reeds toe naar een «dierwaardige veehouderij»? Is het bedrijf
grondgebonden en in welke mate is het circulair (door bijvoorbeeld geen
krachtvoer van buiten de EU te gebruiken)?
De leden van de PvdD-fractie verzoeken de Minister op basis van een
dergelijke beoordeling te besluiten of een PAS-melder toekomstbestendig
is, waardoor kan en moet worden ingezet op legalisatie,door bijvoorbeeld
een andere piekbelaster uit te kopen, of dat het in het kader van natuur,
klimaat, dierenwelzijn en gezondheid noodzakelijk is om te handhaven en
de PAS-melder, tegen een billijke compensatie, te laten stoppen. Kan de
Minister hier uitgebreid op reageren?
De leden van de PvdD-fractie benadrukken dat de veehouderij voor een
zeer ingrijpende transitie staat en dat het, op basis van de genoemde
aspecten, niet mogelijk zal zijn om alle PAS-melders te legaliseren. Deelt
de Minister dat het in het belang van de boeren is om hier eerlijk en
duidelijk over te zijn, en hen geen onrealistische beloftes meer te doen?
1

Rapport Bekedam «Zoonosen in het vizier», bijlage bij Kamerstuk 25 295, nr. 1357.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2022–2023, 35 334, nr. 224

7

Zo nee, waarom niet? Zo ja, op welke manier gaat zij dit duidelijk maken
aan de agrarische sector?
Vragen en opmerkingen van de leden van de SGP-fractie
De leden van de SGP-fractie maken zich grote zorgen over de uitvoering
van het programma voor het legaliseren van PAS-knelgevallen. Deze
leden dringen aan op spoedige uitvoering van opkoopregelingen en inzet
op emissie reducerende maatregelen op het boerenerf. Zij hebben nog
enkele vragen naar aanleiding van onder meer het advies van de
landsadvocaat.
De leden van de SGP-fractie horen graag hoe de Minister aankijkt tegen
de mogelijkheid om als Rijk renteloze leningen te verstrekken aan
PAS-knelgevallen voor aankoop van stikstofruimte.
De leden van de SGP-fractie constateren dat verschillende provincies
huiverig zijn om extern salderen toe te passen, dan wel open te stellen in
verband met het additionaliteitsvereiste. Dat belemmert het proces om
PAS-knelgevallen te legaliseren. Hoe wordt er samen met provincies aan
gewerkt om extern salderen weer toe te passen? Deze leden constateren
dat de regering toewerkt naar halvering van de stikstofuitstoot. In
hoeverre acht de Minister het mogelijk om via het bestemmen van
maximaal 50 procent van de stikstofruimte voor salderen bij externe
saldering te voldoen aan het genoemde additionaliteitsvereiste?
De leden van de SGP-fractie constateren dat voor Schiphol en infrastructuurprojecten de stikstofruimte van boerderijen is opgekocht. In hoeverre
is daarbij vastgesteld of voldaan is aan het additionaliteitsvereiste, zo
vragen deze leden.
De leden van de SGP-fractie lezen dat van handhaving kan worden
afgezien als kan worden vastgesteld dat het natuurbelang veel minder
zwaar weegt dan de belangen die pleiten tegen handhaving, zoals het
handelen ter goeder trouw. Daarvoor is een ecologische onderbouwing
nodig om te laten zien dat de minimale deposities van individuele
PAS-knelgevallen niet voor aantasting van betrokken natuurwaarden
zorgen. Welke mogelijkheden ziet de Minister om op basis van de
beschikbare natuurdoelanalyses en aanvullende ecologische analyses in
individuele gevallen,al dan niet gebundeld),deze onderbouwing te leveren
en vergoedingen te verstrekken voor het opstellen van deze analyses?
De leden van de SGP-fractie horen graag welke mogelijkheden de Minister
ziet om infrastructuurprojecten, maar ook grote woningbouwprojecten,
vooral te vergunnen via de ADC-toets en beschikbare stikstofruimte op
korte termijn zoveel mogelijk in te zetten voor het legaliseren van
PAS-knelgevallen.
De leden van de SGP-fractie horen graag wat de mogelijkheden zijn om
van handhaving bij PAS-knelgevallen af te zien met een beroep op de
depositiereductie als gevolg van de snelheidsmaatregel (100 kilometer per
uur).
De leden van de SGP-fractie constateren dat in het kader van de Maatregel
Gerichte Aankoop al enkele landbouwbedrijven zijn opgekocht. Hoe wordt
deze stikstofruimte ingezet? Wordt ervoor gezorgd dat PAS-knelgevallen
snel hiermee geholpen kunnen worden?

Tweede Kamer, vergaderjaar 2022–2023, 35 334, nr. 224

8

De leden van de SGP-fractie zien mogelijkheden voor financiële ondersteuning van PAS-knelgevallen ten behoeve van het verwerven van
stikstofruimte. Deze leden denken aan bijvoorbeeld aan een tegemoetkoming voor het leasen van stikstofruimte, waardoor de de-minimis grens
voor staatssteun niet overschreden wordt. Welke mogelijkheden ziet de
Minister hiervoor?
Vragen en opmerkingen van de leden van de BBB-fractie
Het lid van de BBB-fractie heeft kennisgenomen van de agenda van het
onderhavige stuk en heeft daarover nog enkele vragen.
Het lid van de BBBfractie wil graag weten of,nu er rondom Natura2000gebieden gronden al minder mogen worden bemest het niet mogelijk is
deze ruimte in te zetten ter saldering voor PAS-melders. De provincie
Overijssel is immers reeds begonnen met het vergunnen van projecten
door ruimte vanuit vrijgekomen emissie- en depositieruimte door
bemestingsreductie. Rondom Natura 2000-gebieden wordt straks emissieen depositiereductie bewerkstelligd door een lagere bemestingsnorm Hoe
verhoudt de ruimte die straks vrijkomt zicht tot de vereiste ruimte die
nodig is voor legalisering PAS- melders? Dit lid ontvangt graag een
overzicht van de geraamde «stikstofdepositie-opbrengsten» versus de
benodigde ruimte voor PAS- melders. Ook hoort dit lid graag de onderbouwing van de mogelijkheden die de Minister ziet om deze bemestingsreductie voor legalisering of vrijstelling in te zetten.
Het lid van de BBB-fractie is daarnaast benieuwd wat de Minister
onderneemt om ervoor te zorgen dat de evenredigheidstoets wordt
aangepast conform de menselijke maat. Deelt de Minister de mening dat
het ongekend onrecht is dat, zoals het advies van de landsadvocaat stelt,
«financiële belangen, zoals een faillissement, niet dusdanig zwaarwegend
zijn dat zij in de weg staan aan handhaving». Dit lid constateert dat we in
een tijd leven waarin is gebleken dat ook de rechtspraak soms een
verkeerde lijn volgt ingegeven door rigide wetgeving, waarbij de
menselijke maat volledig uit het oog verloren is.Zie het voorbeeld van de
kinderopvangtoeslagaffaire. Wat vindt de Minister van het feit dat PASmelders over het algemeen zeer weinig tot vrijwel geen depositie
veroorzaken in Natura 2000-gebieden, terwijl in dergelijke gebieden
stikstof zelfs slechts één van de vele drukfactoren is waardoor natuur
mogelijk zou kunnen verslechteren? Kan het zijn dat hier net zoals bij de
kinderopvangtoeslagaffaire sprake is van te rigide wetgeving en normen,
waardoor het evenredigheidsbeginsel hier de menselijke maat volledig uit
het oog verliest? Dit lid is van mening dat er niet één PAS-melder zal zijn
die individueel de veroorzaker is van verslechtering van welk habitattype
dan ook. Bovendien is de depositie van deze PAS-melder niet nieuw. Het
betreft bedrijven die al sinds jaar en dag bestaan en emissie en depositie
op dat Natura 2000-gebied veroorzaken.Van verslechtering zal derhalve
geen sprake zijn: het betreft «bestaand gebruik».
Het lid van de BBB-fractie vraagt tot slot of PAS-melders, die zelf rechten
hebben aangekocht, zich voor de gemaakte kosten kunnen aanmelden bij
het schadeloket om deze op die wijze met terugwerkende kracht te kunnen
krijgen gecompenseerd.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2022–2023, 35 334, nr. 224

9

II Antwoord / Reactie van de Minister
Vragen en opmerkingen van de leden van de VVD-fractie
De leden van de VVD-fractie constateren dat de landsadvocaat twee opties
geeft waarmee in bepaalde gevallen van handhaving zou kunnen worden
afgezien. Te weten: het opstellen van een ecologische onderbouwing of
het inzichtelijk maken welke andere maatregelen worden getroffen.
Motivering op individueel dossierniveau is nodig. Kan de Minister
aangeven op welke wijze provincies op dit moment op individueel
dossierniveau kijken naar de legalisering van PAS-melders?
Antwoord
Door middel van verificatie van de PAS-meldingen wordt op individueel
dossierniveau de benodigde depositieruimte vastgesteld. Er kan blijken
dat de individuele melding inmiddels geen effect meer heeft op natuur
waar de kritische depositiewaarde (KDW) is overschreden en dat
legalisatie niet meer nodig is omdat de activiteit past in de vergunde
ruimte. Als een vergunning nodig is, passen provincies maatwerk toe per
dossier om te bezien welke oplossing het beste aansluit. Mogelijke
oplossingen zijn legaliseren met ruimte uit landelijke bronmaatregelen of
er kunnen maatwerkoplossingen gevonden worden via bijvoorbeeld
innovatie of externe saldering. Provincies hebben € 250 miljoen uit de
specifieke uitkering (SPUK) legalisatieprogramma beschikbaar om
dergelijke maatwerkoplossingen te financieren.
Deze leden hebben de indruk dat in de praktijk vooral wordt gekeken naar
generieke oplossingen, hetgeen een grotere impact heeft en dus
complexer is. Hoe vaak heeft motivering op individueel dossierniveau
reeds plaatsgevonden en in hoeveel gevallen heeft die geleid tot
legalisering?
Antwoord
Zoals aangegeven in het antwoord op de voorgaande vraag kijkt het
bevoegd gezag altijd op individueel dossierniveau naar het legalisatieverzoek omdat elk verzoek geverifieerd wordt. Op basis daarvan wordt
bezien of een generieke oplossing voor het individuele geval past of dat er
maatwerk nodig is.
Ook vragen deze leden of de reeds ingestelde ecologische autoriteit op
afzienbare tijd gaat leiden tot meer ecologische onderbouwingen en gaat
dit, indien dit het geval is, dan ook op afzienbare tijd leiden tot meer
legaliseringen van PAS-melders? Deze leden constateren namelijk dat uit
jurisprudentie vooral blijkt dat de rechter afziet van vergunningverlening
wanneer «niet kan worden uitgesloten dat beschermde natuur significant
verslechtert». Hoe kijkt de Minister naar de interpretatie door deze leden
dat dit klinkt als een uitspraak die met name voortkomt uit onwetendheid
vanuit de rechtspraak over de ecologische onderbouwing, anders dan dat
met zekerheid kan worden gesteld dat vergunningverlening in bepaalde
gevallen leidt tot significante verslechtering? Graag ontvangen deze leden
een reactie.
Antwoord
Het past mij gelet op de scheiding der machten niet een oordeel te vellen
over rechterlijke uitspraken. Een gegeven is dat volgens vaste jurisprudentie van het Hof van Justitie van de Europese Unie een strikte invulling
van het voorzorgsbeginsel geldt. Van een vergunningprocedure kan alleen
worden afgezien als op voorhand significante gevolgen op basis van
objectieve gegevens met zekerheid zijn uit te sluiten. Kan dat niet, dan
moet een vergunning worden aangevraagd. En die vergunning kan alleen

Tweede Kamer, vergaderjaar 2022–2023, 35 334, nr. 224

10

worden verleend als op basis van een passende beoordeling zonder
redelijke wetenschappelijke twijfel kan worden geconcludeerd dat het
project niet leidt tot aantasting van de natuurlijke kenmerken van het
Natura 2000-gebied. Waar mogelijk wordt dat ook toegepast om
meldingen te legaliseren. Die Europese jurisprudentie is leidend voor de
nationale rechter.
Over de taken van de ecologische autoriteit is uw kamer geïnformeerd bij
brief van 9 september 2022.2 Tot de taken van de ecologische autoriteit zal
niet behoren het beoordelen van ecologische beoordelingen bij concrete
vergunningaanvragen. Wel zal de autoriteit ook gaan adviseren over
brede ecologische vraagstukken. Daarmee zal dat niet op korte termijn
leiden tot het sneller legaliseren van PAS-melders.
De leden van de VVD-fractie constateren dat de landsadvocaat voorts stelt
dat verwerving van stikstofruimte door provincies, afhankelijk van de
concrete maatregel of regeling, al dan niet wordt gezien als staatssteun.
Hoe kijkt de Minister naar de beleidsdiscrepantie tussen de noodzaak van
Nederland om zich als lidstaat van de Europese Unie te houden aan
Europese wet- en regelgeving maar bij het nemen van maatregelen die
noodzakelijk zijn om te voldoen aan die wet- en regelgeving wordt beperkt
door staatssteunregelgeving? Voert de Minister hierover het gesprek met
de Europese Commissie en, zo ja, wordt hier meegezocht naar oplossingen?
Antwoord
Lidstaten zijn aan alle Europese wet- en regelgeving gehouden, ook bij het
nemen van maatregelen voor de verwerving van stikstofruimte. De
staatssteunregelgeving verhindert niet om deze maatregelen te nemen
maar stelt wel randvoorwaarden. Waar nodig wordt over voorgenomen
maatregelen het gesprek met de Europese Commissie gevoerd. Dat geldt
niet alleen voor de maatregelen in het kader van het legalisatieprogramma maar over de gehele aanpak van het Nationaal Programma
Landelijk Gebied.
Deze leden constateren dat privaatrechtelijke rechtspersonen wel in staat
zijn om eigenstandig stikstofruimte te verwerven. Denk hierbij aan de
Koninklijke Schiphol Group. Hoe denkt de Minister over de mogelijkheid
voor provincies om ook een dergelijke privaatrechtelijke rechtspersoon op
te richten om zodoende op legale wijze stikstofruimte te kunnen
verwerven en in te zetten voor legalisering van PAS-melders? Dergelijke
constructies zien we ook op gemeentelijk niveau, bijvoorbeeld bij
gemeentelijke grondbedrijven waarin proactief grondbeleid wordt
gevoerd. Graag ontvangen deze leden een reactie.
Antwoord
Het is niet nodig om een privaatrechtelijke rechtspersoon op te richten om
als overheid zich als marktpartij te gedragen (Market Economy Operatorbeginsel). Het verschil tussen verwerving door Schiphol en verwerving
door een overheid is gelegen in het doel waarvoor de stikstofruimte wordt
ingezet. In het voorbeeld van Schiphol wordt de stikstofruimte na
verwerving ingezet ten einde een natuurvergunning te verkrijgen voor de
activiteiten van de luchthaven. Volgens de in de vraag genoemde
voorbeelden zou de overheid, al dan niet zelf of via een privaatrechtelijke
rechtspersoon, stikstofruimte verwerven niet voor een eigen economische
activiteit maar om andere privaatrechtelijke rechtspersonen, namelijk de
bedrijven met een PAS-melding, te voorzien van een vergunning.
Ongeacht of er een aparte privaatrechtelijke rechtspersoon wordt
2

Kamerstukken 33 576 en 35 334, nr. 323.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2022–2023, 35 334, nr. 224

11

opgericht, gedraagt de overheid zich op dat moment niet als een gewone
marktpartij en kunnen daarmee niet staatssteunregels buiten toepassing
blijven. Het heeft dus geen meerwaarde om zo’n separate rechtspersoon
op te richten.
De leden van de VVD-fractie constateren met dat het afgeven van een
garantstelling door provincies mogelijk is zodat PAS-melders financiering
kunnen krijgen om stikstofruimte aan te kopen. Wel stelt de landsadvocaat
dat dit moet passen binnen het provinciale beleid. Kan de Minister
aangeven of dit in alle twaalf provincies past binnen het provinciale beleid
en, indien dit niet het geval is, om welke provincies het hier gaat? Is de
Minister bereid om een richtlijn voor provincies op te stellen die
voorschrijft op welke wijze het afgeven van een garantstelling wel
mogelijk is?
Deze leden zien het als een opsteker dat de financiële sector heeft
aangegeven mogelijkheden te zien om op basis van garantstellingen
financiering te verstrekken. Welke stappen heeft de Minister inmiddels
gezet om deze mogelijkheden met de sector te verkennen en welke
stappen gaat zij daartoe nog zetten?
Antwoord
Het Ministerie van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit (LNV) is in
contact met onder andere de Nederlandse Vereniging van Banken om te
bezien welke rol zij kan spelen bij een oplossing voor de PAS-melders, uit
te zoeken wat hiervoor nodig is en welke rol het Rijk en de provincies hier
in kunnen spelen. Mijn verwachting is dat ik de Kamer hierover aan het
einde van het voorjaar kan informeren.
De leden van de VVD-fractie constateren dat de Kamer eerder de motie
van het lid Van Campen (Kamerstuk 33 037, nr. 467) aannam die de
regering verzocht om met een voorstel te komen waarin ammoniakruimte,
die ontstaat door het voorgeschreven afbouwpad, binnen de derogatiebeschikking tot 2026 kan worden ingezet voor de vergunningverlening van
PAS-melders. Hoeveel minder mest zal hierdoor worden uitgereden en tot
hoeveel ammoniakemissiereductie zal dit leiden? Eerder informeerde het
kabinet de Kamer dat deze emissiereductie niet mag worden ingezet voor
legalisering van PAS-melders. In welke wet- en regelgeving staat dit? Deze
leden vernemen dit graag zo gedetailleerd mogelijk.
Antwoord
Het minder uitrijden van mest in het kader van het afbouwpad is een
verplichting vanuit de Europese Unie. Dat maakt dat deze maatregel als
een autonome ontwikkeling gezien moet worden. Autonome ontwikkelingen kunnen niet worden ingezet als beschermingsmaatregelen of
mitigerende maatregelen in een passende beoordeling waarmee
vergunningen kunnen worden afgegeven.3 Het minder uitrijden van mest
kan wel leiden tot een betere staat van de natuur en draagt in die zin bij
aan de doelen die moeten worden behaald.
De leden van de VVD-fractie vragen tot slot nogmaals aandacht voor de
situatie van enkele PAS-melders in Hardenberg. In enkele gevallen blijkt
namelijk dat de provincie voor wat betreft bedrijfsactiviteiten het
referentiejaar 1989 hanteert, terwijl na dit jaar nog bedrijfsuitbreidingen
hebben plaatsgevonden. Betreffende ondernemers hebben zich bij deze
bedrijfsuitbreidingen namelijk gebaseerd op de niet meer in werking
zijnde 8.40 algemene maatregel van bestuur (AMvB) onder het vroegere
Besluit landbouwbedrijven milieubeheer en onder het daaropvolgende
3

ABRvS 29 mei 2019, ECLI:NL:RVS:2019:1603.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2022–2023, 35 334, nr. 224

12

overgangsrecht van het Activiteitenbesluit. Mochten veehouders onder
deze niet meer in werking zijnde regelgeving inderdaad hun veestapel
uitbreiden en zo ja, met welke omvang mocht dit? Zou het mogelijk
kunnen zijn dat deze veehouders onterecht niet onder het overgangsrecht
zijn geschaard, waardoor nu als referentiejaar niet wordt uitgegaan van
het moment van uitbreiding onder de toen geldende regelgeving, maar
van het jaar 1989, waardoor dus niet slechts de PAS-melding legalisering
behoeft, maar alle uitbreiding sinds 1989? Is de Minister bereid uit te
zoeken of betreffende bedrijven mogelijk onterecht niet onder het
overgangsrecht van het Activiteitenbesluit zijn komen te vallen en
daardoor nu in grote problemen verkeren?
Antwoord
Voor de beoordeling van de betreffende dossiers zijn de provincies het
bevoegde gezag. Hier kan ik zodoende niet op ingaan. In zijn
algemeenheid kan wel worden aangegeven dat de referentiedatum volgt
uit de data waarop de verplichting tot een voorafgaande passende
beoordeling van projecten met mogelijk significant gevolgen op het
betrokken Natura 2000-gebied van toepassing werd. De hoeveelheid
stikstofdepositie die mocht plaatsvinden op basis van een geldende
milieutoestemming op die datum geldt als referentiehoeveelheid, tenzij
deze hoeveelheid door latere besluiten is ingeperkt, in welk geval de
ingeperkte referentiehoeveelheid geldt. Zolang de depositie vanuit een
bedrijf niet toeneemt ten opzichte van deze referentiehoeveelheid, is vaste
jurisprudentie van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
dat geen sprake is van mogelijke significante gevolgen voor Natura
2000-gebieden en dat geen natuurvergunning behoeft te worden
aangevraagd, tenzij andere factoren dan stikstof significante gevolgen
kunnen hebben. Of dat in het concrete geval aan de orde is, zal door het
bevoegd gezag moeten worden beoordeeld.
Vragen en opmerkingen van de leden van de D66-fractie
De leden van de D66-fractie zijn van mening dat zo snel mogelijk stikstof
moet worden gereduceerd in het belang van de natuur, het bouwen van
huizen en het legaliseren van PAS-melders. Deze leden lezen dat de
Minister een onafhankelijke commissie wil instellen. Hoe staat het met het
instellen van deze commissie?
Antwoord
Ik verwacht het instellingsbesluit voor de commissie schadevergoedingen
PAS-melders zeer binnenkort vast te stellen en te publiceren in de
Staatscourant. Ik zal de Kamer daarover berichten.
Daarnaast vragen zij een update hoe het staat met het legaliseren van
PAS-melders. Zijn inmiddels meer melders gelegaliseerd?
Antwoord
In totaal zijn er 2488 legalisatieverzoeken ingediend. Van deze 2488
meldingen is op dit moment van 360 meldingen vastgesteld of zij via het
legalisatieprogramma een oplossing krijgen. Niet alle 360 meldingen zijn
hier al door het bevoegd gezag over geïnformeerd.
Van de 360 meldingen voldoen 191 meldingen aan de criteria van het
legalisatieprogramma. Daarvan hebben 49 meldingen reeds een
oplossing, die bestaan uit:
• 6 meldingen hebben een in rechte vaststaande vergunning gekregen
met stikstofruimte uit het stikstofregistratiesysteem (SSRS);
• 11 meldingen hebben geen legalisatie nodig, bijvoorbeeld omdat er
sprake is van dubbele aanvragen;

Tweede Kamer, vergaderjaar 2022–2023, 35 334, nr. 224

13

•

32 meldingen hebben een bestuurlijke rechtsoordeel gekregen omdat
er geen stikstofruimte nodig is voor legalisatie, zij passen binnen
bestaande toestemmingverlening.

Vragen en opmerkingen van de leden van de CDA-fractie
De leden van de CDA-fractie lezen dat in de inleiding van de brief wordt
verwezen naar de € 250 miljoen die door dit kabinet beschikbaar werd
gesteld voor het legalisatieprogramma van PAS-melders. Wanneer er
wordt uitgegaan van 2.488 PAS-melders die zich hebben gemeld in het
legalisatieprogramma, dan komt dit neer op een bestedingsruimte van
circa € 100.000 per PAS-melder. Hierover hebben de leden een aantal
vragen. Allereerst is de vraag welke kosten onder die € 250 miljoen
kunnen worden gemaakt. Is dat enkel de aankoop van stikstof of is dat ook
het investeren in emissiearme stalsystemen, waardoor sommige
bedrijven ook wel kunnen worden gelegaliseerd?
Antwoord
Het doel van de beschikbare € 250 miljoen is dat er versneld wordt en ook
maatwerk geleverd wordt bij het oplossen van de problematiek van de
PAS-melders. Dit is aanvullend op de bronmaatregelen die door het Rijk
worden getroffen. De kaders zijn zo vormgegeven dat provincies daar
maximaal invulling aan kunnen geven, maatwerk laat zich immers vooraf
slecht in kaders vangen.
Voor de besteding van de middelen kan bijvoorbeeld worden gedacht aan
het aankopen – met het oog op gehele of gedeeltelijke sluiting – van
bedrijven om stikstofruimte te creëren, het aankopen of extensiveren van
de gemelde activiteiten, of het aankopen van grond voor bufferzones en
ontwikkelen van bufferzones. Ook biedt de regeling ruimte voor innovatieve of technische oplossingen.
Daarnaast vragen deze leden hoeveel PAS-melders reeds middels die
€ 250 miljoen zijn gelegaliseerd en hoeveel daarbuiten. Indien daarbuiten:
op welke manier heeft de legalisatie dan plaatsgevonden?
Antwoord
Op dit moment zijn er nog geen PAS-melders gelegaliseerd met de € 250
miljoen.
Zoals aangegeven in het antwoord op de voorgaande vraag van de
D66-fractie hebben 49 meldingen reeds een oplossing, die bestaan uit:
• 6 meldingen hebben een in rechte vaststaande vergunning gekregen
met stikstofruimte uit het SSRS;
• 11 meldingen hebben geen legalisatie nodig, bijvoorbeeld omdat er
sprake is van dubbele aanvragen;
• 32 meldingen hebben een bestuurlijke rechtsoordeel gekregen omdat
er geen stikstofruimte nodig is voor legalisatie, zij passen binnen
bestaande toestemmingverlening.
De leden van de CDA-fractie lezen dat er twee manieren zijn waarop
bevoegde gezagen kunnen afzien van handhaving: middels een ecologische onderbouwing of het inzichtelijk maken welke andere maatregelen
worden getroffen, waardoor in het concrete geval van handhaving af zou
kunnen zien. Kan de Minister aangeven wat de status van het desbetreffende bedrijf wordt wanneer één van deze twee manieren wordt
toegepast? Is het bedrijf dan voor de wet nog illegaal, maar wordt het
gedoogd?
Antwoord

Tweede Kamer, vergaderjaar 2022–2023, 35 334, nr. 224

14

Er is een verschil tussen het afzien van handhaving en het hebben van een
illegale status. Het illegaal zijn kan verschillende oorzaken hebben, zoals
het hebben van meer depositie door gewijzigde activiteiten dan op basis
van vergunningen en referentiedata is toegestaan. Als dat aan de hand is,
kan een handhavingsverzoek niet meteen worden afgewezen. In die
situatie dient een belangenafweging gemaakt te worden om te bepalen of
handhaving tijdelijk uitgesteld kan worden.
De leden van de CDA-fractie vragen of de Minister voornemens is om
voor de PAS-melders, waarbij een handhavingsverzoek dreigt, uit te
zoeken of één van de twee bovengenoemde manieren ervoor kan zorgen
dat er niet hoeft te worden gehandhaafd. Zo ja, op welke manier gaat de
Minister hier uitvoering aan geven?
Zo niet, waarom niet? Is een financiële vergoeding mogelijk zodat
desbetreffende PAS-melders dit dan zelf kunnen onderzoeken?
Antwoord
Ja, deze argumentatie wordt op dit moment al toegepast door alle
bevoegde instanties waar dat mogelijk is. Een financiële vergoeding is
daartoe zodoende niet nodig.
De leden van de CDA-fractie lezen dat de landsadvocaat stelt dat van
handhaving in concrete gevallen kan worden afgezien door inzichtelijk te
maken welke maatregelen worden getroffen. Overijssel, door de landsadvocaat als voorbeeld genoemd, heeft die op haar eigen landbouwgronden
een bemestingsverbod ingesteld voor het jaar 2023. De nieuwe derogatiebeschikking zorgt ervoor dat de ruimte voor dierlijke mest in Nederland
afneemt, zeker ook rondom N2000-gebieden. Kan deze maatregel niet
dienen als onderbouwing voor het afzien van handhaving, net als in
Overijssel? Zo nee, waarom niet?
Antwoord
Er is een verschil tussen de afbouw van de derogatie en de maatregel die
Overijssel voorstelde. Het verschil is dat de afbouw van de derogatie een
maatregel is die niet wordt getroffen om stikstofdepositie te reduceren in
het kader van artikel 6, derde lid, van de Habitatrichtlijn. Het minder
uitrijden van mest kan wel leiden tot een betere staat van de natuur en
draagt in die zin bij aan de doelen die moeten worden behaald. De
uitkomst wordt betrokken bij de belangenafweging in het kader van het
afzien van handhaving.
De leden van de CDA-fractie vragen of de Minister kan aangeven hoe zij
het antwoord op de derde vraag, of het voor provincies mogelijk is om
zelf stikstofruimte te verwerven, interpreteert. Is het voor bevoegde
gezagen mogelijk om een actief agrarisch bedrijf op te kopen en de
stikstofruimte die daarbij vrijkomt in te zetten voor het legaliseren van
PAS-melders? Is de Minister bereid om uit te zoeken op welke manier dit
kan voldoen aan de voorwaarden voor externe saldering en de staatssteunregels?
Antwoord
Het is mogelijk voor overheden om stikstofruimte te verwerven door het
opkopen van (agrarische) bedrijven, indien dat verenigbaar is met de
staatssteunregels. Het antwoord van de Landsadvocaat op de derde vraag
bevestigt dat. Het is ook mogelijk om stikstofruimte afkomstig van
bepaalde bronmaatregelen in te zetten om andere activiteiten toe te staan,
waaronder ook stikstofruimte afkomstig van bedrijven die zijn beëindigd.
Dan moet tevens worden voldaan aan eisen van externe saldering, zoals
ook additionaliteit. Dat blijkt uit de bestaande praktijk van het SSRS.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2022–2023, 35 334, nr. 224

15

Als dit mogelijk is, hoeveel stikstofruimte is er dan exact nodig om de
PAS-melders de legaliseren?
Antwoord
Op basis van de oorspronkelijk ingediende meldingen is de inschatting
gemaakt dat er 11 mol/ha/jr nodig is om de meldingen te legaliseren. Op
dit moment worden de meldingen geverifieerd. Nadien wordt precies
vastgesteld wat de benodigde depositieruimte is.
De leden van de CDA-fractie lezen dat het afgeven van een garantstelling
aan banken, zodat PAS-melders financiering kunnen krijgen om stikstofruimte te kopen in beginsel mogelijk is. Kan de Minister toezeggen dat zij
op zeer korte termijn deze optie volledig heeft uitgewerkt en deelt met de
Kamer? Zo ja, binnen welke termijn? Zo niet, waarom is de Minister hier
niet toe bereid?
Antwoord
Zoals ik hiervoor antwoord op vragen van de VVD-fractie, ben ik van plan
om de Kamer hierover aan het einde van het voorjaar te informeren.
De leden van de CDA-fractie lezen dat er wordt geëindigd met een
passage over het nog op te richten schadeloket waar schadeclaims door
PAS-melders kunnen worden ingediend. Stel dat een PAS-melder zelf
maatregelen heeft getroffen om van handhaving af te zien door het
aankopen van ammoniakrechten. Daardoor heeft de PAS-melder een
ontvankelijke aanvraag bij het bevoegd gezag liggen. Kan hij de gemaakte
kosten en de advieskosten die hiermee eveneens zijn gemoeid vergoed
krijgen via dit schadeloket? Stel dat een PAS-melder zelf maatregelen
heeft getroffen om van handhaving af te zien door het voornemen om, na
goedkeuring door het bevoegd gezag, te investeren in een emissiearm
stalsysteem, waardoor de PAS-melder een ontvankelijke aanvraag bij het
bevoegd gezag heeft liggen. Kan hij de nog te maken kosten voor de
investering in het emissiearme stalsysteem en de advieskosten die zijn
gemoeid met zijn aanvraag vergoed krijgen via dit schadeloket?
Antwoord
Ik verwacht het instellingsbesluit voor de commissie schadevergoedingen
PAS-melders zeer binnenkort vast te stellen en te publiceren in de
Staatscourant. Ik zal de Kamer daarover berichten. De commissie zal het
Ministerie van LNV adviseren over het recht op schadevergoeding in
concrete gevallen van PAS-melders die een schadeclaim indienen bij het
Rijk. Het is aan de commissie om in elk concreet geval te beoordelen of de
Staat gehouden is om schade te vergoeden en, als dat zo is, om te
beoordelen welke schade of welk bedrag voor vergoeding in aanmerking
komt. Het staat een PAS-melder vrij om (ook) deze kosten in zijn schadevergoedingsverzoek mee te nemen, en daarmee aan de commissie voor te
leggen.
Vragen en opmerkingen van de leden van de GroenLinks- en
PvdA-fracties
De leden van de GroenLinks- en PvdA-fractie lezen in de brief van de
Minister dat inmiddels zeven PAS melders zijn gelegaliseerd. Er zijn nog
2453 te gaan. Gezien het feit dat deze PAS-melders sinds 2,5 jaar deels
onvergund werken en er dus sprake is van een illegale situatie is de
voortgang uitermate traag. Dat is vervelend voor de betrokken boeren,
maar ook strijdig met de beginselen van de rechtsstaat. De beginselen van
onze rechtsstaat zijn hier in het geding en de overheid zal moeten
handhaven om de illegale situatie te beëindigen. Deelt de Minister dit
uitgangspunt?

Tweede Kamer, vergaderjaar 2022–2023, 35 334, nr. 224

16

Antwoord
Het kabinet onderschrijft dat een sterke voortgang noodzakelijk is bij het
legaliseren van de meldingen. Inmiddels is de eerste stikstofruimte
beschikbaar en dat leidt meteen tot vergunningen die in rechte vaststaan.
Op korte termijn komt meer stikstofruimte beschikbaar waarmee meer
meldingen vergunningen zullen krijgen. Op die manier worden belangrijke
stappen gezet. Rijk en provincies hebben afgesproken niet actief te
handhaven bij PAS-melders. Dat heeft ermee te maken dat de
PAS-melders die aan de voorwaarden voldeden destijds mochten
vertrouwen op de geldigheid van de vrijstelling, dat het Rijk het legalisatieprogramma nu aan het uitvoeren is en dat de meldingen dus op een zo
kort mogelijke termijn gelegaliseerd worden. Het kabinet kiest dus niet
voor een juridische oplossing via handhaving ten koste van de
PAS-melders, maar een oplossing via bijvoorbeeld een vergunning
waarmee de overheid haar belofte aan de PAS-melders nakomt waarvoor
ook een wettelijk verplichting is.
De leden van de GroenLinks- en PvdA-fracties constateren dat de motie
van het lid Van Campen c.s. (Kamerstuk 36 200 XIV, nr. 26) politiekinhoudelijk vooral betrekking had op de wens van een aantal partijen om
in het geval van PAS-melders af te zien van handhaving, de beginselen
van de rechtsstaat terzijde te schuiven en het economisch belang van de
betrokken 2453 ondernemers voor te laten gaan op het algemeen belang.
Deelt de Minister de mening van de GroenLinks- en PvdA-fracties dat het
advies van de landsadvocaat heel duidelijk uitspreekt dat dit juridisch
gezien geen optie is? Is de Minister van mening dat het niet-handhaven of
gedogen dan ook bestuurlijk en politiek niet langer houdbaar is? Als
niet-handhaven niet kan en legaliseren niet lukt, wat blijft er dan over?
Antwoord
Het kabinet werkt hard om een snelle en forse daling van de stikstofdepositie te realiseren. Dat gebeurt via verschillende maatregelen in verschillende sectoren. In 2030 moet op 74% van het stikstofgevoelig areaal de
KDW zijn onderschreven. Door de onontkoombare reductie is duidelijk dat
de staat van de natuur zal verbeteren. Met dit vooruitzicht wordt toestemmingverlening robuuster en beter juridisch houdbaar en dat kan ook
worden betrokken bij de belangenafweging in het kader van de beoordeling van handhavingsverzoeken.
De leden van de GroenLinks- en PvdA-fracties vragen hoe de Minister
denkt dat het niet-handhaven van illegale situaties voor de één maar het
wel handhaven voor de ander uitwerkt op het vertrouwen van burgers in
de overheid en de rechtsstaat? Deelt de Minister de conclusie van de
landsadvocaat dat het particuliere economische belang van de betrokken
boeren niet het algemeen belang is en daarom niet kan worden afgezien
van handhaving?
Antwoord
De landsadvocaat geeft in het advies aan dat in het kader van handhaving
de beginselplicht tot handhaving voorop staat. In de jurisprudentie wordt
echter ook nadrukkelijke aandacht besteed aan het evenredigheidsbeginsel. Daaruit volgt dat in het concrete geval toch van handhaving af kan
of moet worden gezien. Bevoegde instanties baseren hun besluit over
handhaving op deze gronden. Het werken op basis van juridische
argumenten leidt naar mijn inzicht niet tot een verminderd vertrouwen in
de overheid en de rechtsstaat.
Deelt de Minister de conclusie van de GroenLinks- en PvdA-fracties dat er,
mede gezien de schamele zeven legalisaties tot nu toe, ook geen concreet
zicht is op legalisatie op korte termijn? Deelt de Minister ten slotte dat het

Tweede Kamer, vergaderjaar 2022–2023, 35 334, nr. 224

17

vooruitzicht op legalisatie dan ook geen reden voor een gedoogsituatie
kan zijn?
Antwoord
Dat inzicht deel ik niet. Rijk en provincies werken hard om de stikstofproblematiek op te lossen: bronmaatregelen worden genomen die snel tot
een substantiële reductie zullen leiden. Met de aanpak piekbelasters wordt
de reductie nog forser. Daarmee verbetert de natuur, kunnen vergunningen makkelijker worden verleend en ontstaat ook zicht op legalisatie
op de korte termijn. Op basis van de stappen zoals ik die in reactie op
eerdere vragen heb aangegeven, zit er voortgang in de uitvoering van het
legalisatieprogramma en dat moet ook worden betrokken bij de belangenafweging om van handhaving af te kunnen zien.
De leden van de GroenLinks-fractie verwachten dat de komende weken of
maanden het aantal handhavingsverzoeken flink zou kunnen toenemen,
zeker gezien het heldere advies van de landsadvocaat. Hoe zal hierop
worden gereageerd door de provincies en het Rijk? Wordt tegemoet
gekomen aan die verzoeken? Zullen overheden proberen om met
juridische en bestuurlijk obstructie besluitvorming te vertragen? Zullen
overheden het aan laten komen op rechtszaken, wetende dat deze
kansloos zijn? Is hier overleg over met provincies? Zijn er afspraken of een
gezamenlijke lijn?
Antwoord
Ik deel de reflectie van de fractie niet en ik zie steun voor de huidige
aanpak waar handhavingsverzoeken goed onderbouwd worden
afgewezen indien dat uit de belangenafweging volgt.
De leden van de GroenLinks- en PvdA-fracties zien echter een generieke
maatregel die wél werkt en met spoed zekerheid kan bieden voor de
boeren en PAS-melders die klem zitten. Deze leden blijven het bizar
vinden dat er recent onder de neus van PAS-melders stikstofruimte is
weggekocht door Schiphol Group en Rijkswaterstaat, waar het kabinet zelf
sturing aan geeft. Het blijft deze leden een raadsel waarom er nadrukkelijk
niet is gekozen om deze stikstofruimte in te zetten voor PAS-melders.
Hoeveel stikstofruimte is er vrijgekocht door Schiphol Group en Rijkswaterstaat?
Antwoord
In de regeling natuurbescherming is op dit moment vastgelegd dat de
eerst beschikbare stikstofruimte in het SSRS aan woningbouw- en zeven
MIRT-projecten wordt toegekend. De aankopen ten behoeve van de
MIRT-projecten zijn met de middelen van de onderuitputting van de
Subsidieregeling sanering varkenshouderijen gedaan, en de toedeling aan
MIRT-projecten zijn zodoende in het verlengde van de vastgelegde
prioritering. Voor de ruimte van Schiphol geldt dat Schiphol een private
partij is en op basis van de geldende regelgeving het recht heeft om voor
eigen projecten ruimte aan te kopen. Hoeveel ruimte is gekocht zal
worden vastgesteld in de passende beoordeling die openbaar wordt bij
het publiceren van het besluit op de vergunningaanvraag. Welke
hoeveelheid stikstofruimte Rijkswaterstaat heeft verworven, staat vermeld
in de tracébesluiten voor ViA154 en A27/A12 Ring Utrecht5. Daarnaast zet
het kabinet in op het met voorrang sturen op de gebruiksmogelijkheden
van emissieruimte.6
4

https://www.platformparticipatie.nl/via15/tracbesluit+via15+2021/relevante+
documenten+tracbesluit+2021/default.aspx#folder=2033714
5
https://www.a27a12ringutrecht.nl/bibliotheek/default.aspx#folder=2288680
6
Kamerstukken 34 682 en 35 334, nr. 108.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2022–2023, 35 334, nr. 224

18

De behoefte aan stikstofruimte voor PAS-melders verschilt sterk regionaal,
maar is wel bekend. Hoeveel PAS-melders kunnen met deze stikstofruimte
worden gelegaliseerd? Hoeveel van de PAS-melders waartegen rechtszaken lopen, hadden met deze stikstofruimte kunnen worden geholpen?
Antwoord
Om de benodigde stikstofruimte te berekenen is het nodig dat de
verificatie van de meldingen is afgerond. Zodoende kan nu niet worden
bepaald hoeveel PAS-melders met deze ruimte gelegaliseerd kunnen
worden.
De leden van de GroenLinks- en PvdA-fracties zullen zich blijven
uitspreken tegen de keuze om luchtvaart en snelwegen prioriteit te geven
boven boeren die de dupe zijn geworden van het beleid. Dit is niet te
rijmen met de door de Kamer uitgesproken prioriteiten om PAS-melders
te legaliseren en de natuur te herstellen. Enkel het feit dat het deze
organisaties vrijstaat om dit te doe is wat deze leden betreft geen goede
reden om de stikstofruimte niet elders in te zetten. Het kabinet is
grootaandeelhouder van Schiphol Group en geeft sturing aan Rijkswaterstaat, dus het anders inzetten van de stikstofruimte moet met enige
politieke wil mogelijk zijn. Vindt de Minister het niet wenselijk om
stikstofruimte te gebruiken om PAS-melders te legaliseren, in plaats van
het opzetten van een ingewikkelde vergoedingsregeling? Verwacht de
Minister dat deze wijze van maatwerk uitvoerbaar is?
Antwoord
Extern salderen is een van de weinig manieren waarop nieuwe ontwikkelingen mogelijk zijn. Initiatiefnemers maken hier gebruik van volgens de
voorwaarden die zijn vastgelegd in beleidsregels. Vergunningaanvragen
worden beoordeeld door het bevoegd gezag. In de Kamerbrief van
25 november 2022 heeft het kabinet een aantal stappen aangekondigd om
de regie op extern salderen te versterken. Zo verduidelijken we de
bestaande interbestuurlijke afspraken over het elkaar informeren over
voorgenomen transacties op basis van extern salderen. Ook werkt het
kabinet aan de prioritering van uitgifte van stikstofruimte en de mogelijkheden om in gebiedsprocessen met voorrang te sturen op de gebruiksmogelijkheden van stikstofruimte. Ik streef ernaar de interbestuurlijke
afspraken over extern salderen in het eerste kwartaal van dit jaar gereed
te hebben, waarna deze waar nodig in regelgeving kan worden
vastgelegd. Tot die tijd blijft de huidige praktijk van extern salderen van
toepassing. Samen met de bevoegde instanties houd ik goed in de gaten
hoe extern salderen zich in de praktijk ontwikkelt. De komende maanden
wordt de evaluatie van het instrument extern salderen uitgevoerd, waarbij
ook het verbeteren van de monitoring van extern salderen zal worden
betrokken. De basisaanpak van het legalisatieprogramma is het realiseren
van stikstofruimte en die toedelen aan PAS-meldingen.
Hoe lang verwacht de Minister met de huidige snelheid, nodig te hebben
om alle PAS-melders te legaliseren en /of tegemoet te komen?
Antwoord
In de Wet natuurbescherming (artikel 1.13a) is vastgelegd dat de in het
legalisatieprogramma PAS-meldingen opgenomen maatregelen worden
uitgevoerd binnen drie jaar na de vaststelling van het programma. Het
programma is vastgesteld op 28 februari 20227, dus dat betekent dat de
maatregelen voor 28 februari 2025 moeten zijn uitgevoerd.

7

Stcrt., 2022, nr. 5720

Tweede Kamer, vergaderjaar 2022–2023, 35 334, nr. 224

19

Vragen en opmerkingen van de leden van de PvdD-fractie
De leden van de PvdD-fractie vinden het uiteraard ook uiterst treurig dat
ondernemers tijdens de looptijd van het PAS (2015–2019) door de
overheid zijn voorgehouden dat zij hun bedrijf zonder problemen uit
konden breiden, door slechts een melding te doen bij de provincie. Deze
leden rekenen dit de kabinetten Rutte-II en -III dan ook zeer aan. Deze
kabinetten werden aan alle kanten gewaarschuwd dat het PAS niet wettig
was en geen stand zou houden. Toch heeft het tot de hoogste bestuursrechter moeten komen voordat het PAS viel. Hoe beoordeelt de Minister
dit? Denkt zij dat de PAS-melders een dienst is bewezen door hen destijds
te laten uitbreiden? Erkent zij dat het beter was geweest als dit niet was
gebeurd? De enorme moeite die het de overheid nu kost om de
PAS-melders alsnog van een natuurvergunning te voorzien bewijst
volgens deze leden dat de uitbreidingen waar een melding voor was
gedaan nooit hadden mogen worden toegestaan. De meeste natuurgebieden zijn ver overbelast en er is simpelweg geen stikstofruimte meer
voor verdere vervuilende activiteiten. Die was er ook niet in 2015. Als die
waarheid eerder onder ogen was gezien waren er nu geen schrijnende
gevallen van PAS-melders geweest. Deelt de Minister die conclusie?
Antwoord
Wetgeving komt altijd met grote zorgvuldigheid tot stand, onder meer met
advies van de Raad van State en met instemming van beide Kamers der
Staten-Generaal. Helaas is de onderbouwing van het ter uitvoering van
die wetgeving vastgestelde programma aanpak stikstof 2015–2021
onvoldoende gebleken. Juist daarom voelt het kabinet een grote
verantwoordelijkheid om de meldingen alsnog zo snel als mogelijk te
legaliseren en wordt het legalisatieprogramma met urgentie uitgevoerd.
De leden van de PvdD-fractie roepen de Minister op om, al dan niet met
de provincies, de PAS-melders in rap tempo individueel te beoordelen.
Volgens deze leden moeten hierbij ten minste de volgende vragen
beantwoord worden. Is het bedrijf een piekbelaster op een met stikstof
overbelast natuurgebied? Ligt het bedrijf op een plek die volgens de
oorspronkelijke Ecologische Hoofdstructuur (EHS) zeer waardevol zou zijn
als het natuur zou worden? In hoeverre draagt het bedrijf bij aan schade
voor het klimaat? In welke mate belast het bedrijf de gezondheid van
omwonenden, bijvoorbeeld op het gebied van stank en fijnstof?
Draagt het bedrijf in verhoogde mate bij aan het risico op zoönosen, zoals
beschreven in het rapport Bekedam?8 In welke mate voldoet, of werkt het
bedrijf reeds toe naar een «dierwaardige veehouderij»? Is het bedrijf
grondgebonden en in welke mate is het circulair (door bijvoorbeeld geen
krachtvoer van buiten de EU te gebruiken)?
De leden van de PvdD-fractie verzoeken de Minister op basis van een
dergelijke beoordeling te besluiten of een PAS-melder toekomstbestendig
is, waardoor kan en moet worden ingezet op legalisatie, door bijvoorbeeld
een andere piekbelaster uit te kopen, of dat het in het kader van natuur,
klimaat, dierenwelzijn en gezondheid noodzakelijk is om te handhaven en
de PAS-melder, tegen een billijke compensatie, te laten stoppen. Kan de
Minister hier uitgebreid op reageren?
De leden van de PvdD-fractie benadrukken dat de veehouderij voor een
zeer ingrijpende transitie staat en dat het, op basis van de genoemde
aspecten, niet mogelijk zal zijn om alle PAS-melders te legaliseren. Deelt
de Minister dat het in het belang van de boeren is om hier eerlijk en
duidelijk over te zijn, en hen geen onrealistische beloftes meer te doen?
8

Rapport Bekedam «Zoonosen in het vizier», bijlage bij Kamerstuk 25 295, nr. 1357.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2022–2023, 35 334, nr. 224

20

Zo nee, waarom niet? Zo ja, op welke manier gaat zij dit duidelijk maken
aan de agrarische sector?
Antwoord
Alle PAS-meldingen die zijn aangemeld voor legalisatie worden individueel beoordeeld door het bevoegd gezag. Hierbij wordt beoordeeld of de
PAS-melding voldoet aan de verificatiecriteria, zoals deze zijn vastgelegd
in de Regeling natuurbescherming9. Bij de vergunningverlening zal het
bevoegd gezag de dan geldende kaders van toestemmingverlening
toepassen. Deze werkwijze volgt uit artikel 1.13a van de Wet natuurbescherming. Een deel van de onderwerpen die door de Kamerfractie wordt
genoemd komt aan bod in de gebiedsprocessen. Bij het uitvoeren van het
legalisatieprogramma kan daarop niet vooruit worden gelopen.
Vragen en opmerkingen van de leden van de SGP-fractie
De leden van de SGP-fractie horen graag hoe de Minister aankijkt tegen
de mogelijkheid om als Rijk renteloze leningen te verstrekken aan
PAS-knelgevallen voor aankoop van stikstofruimte.
Antwoord
Het verstrekken van renteloze leningen is niet zondermeer mogelijk en zal
nader onderzocht moeten worden. Zoals ik hierboven heb aangegeven in
mijn antwoord op de vragen van de VVD en CDA-fractie over de garantstelling wil ik een aantal zaken nader gaan onderzoeken met betrekking tot
financiële regelingen en de PAS-meldingen. Deze vraag zal ik daarbij
betrekken.
De leden van de SGP-fractie constateren dat verschillende provincies
huiverig zijn om extern salderen toe te passen, dan wel open te stellen in
verband met het additionaliteitsvereiste. Dat belemmert het proces om
PAS-knelgevallen te legaliseren. Hoe wordt er samen met provincies aan
gewerkt om extern salderen weer toe te passen? Deze leden constateren
dat de regering toewerkt naar halvering van de stikstofuitstoot. In
hoeverre acht de Minister het mogelijk om via het bestemmen van
maximaal 50 procent van de stikstofruimte voor salderen bij externe
saldering te voldoen aan het genoemde additionaliteitsvereiste?
Antwoord
De meeste provincies hebben extern salderen wel opengesteld voor
projecten waar zij bevoegd gezag zijn. De provincies hebben hierin eigen
bevoegdheden. Wanneer de overheid betrokken is bij extern salderen,
moet voldaan zijn aan het additionaliteitsvereiste. Dat betekent dat de
depositiedaling aanvullend is op wat er nodig is voor behoud van de
kwaliteit van stikstofgevoelige Natura 2000-gebieden en dat er perspectief
is om op termijn op landelijk niveau een gunstige staat van instandhouding te bereiken. Het hangt er dus altijd vanaf welke andere maatregelen worden getroffen, of een bepaald deel van vrijgekomen stikstofruimte kan worden ingezet. Deze beoordeling moet voor ieder afzonderlijk
project worden gedaan. Afroming van stikstofruimte kan niet in de plaats
komen van het additionaliteitsvereiste.
De leden van de SGP-fractie constateren dat voor Schiphol en infrastructuurprojecten de stikstofruimte van boerderijen is opgekocht. In hoeverre
is daarbij vastgesteld of voldaan is aan het additionaliteitsvereiste, zo
vragen deze leden.
Antwoord
9

Artikel 2.8b, https://wetten.overheid.nl/jci1.3:c:BWBR0038668&z=2023-01-26&g=2023-01-26

Tweede Kamer, vergaderjaar 2022–2023, 35 334, nr. 224

21

Schiphol heeft een vergunningaanvraag gedaan, maar de vergunning zelf
is nog niet verleend. Bij de beantwoording van de vraag kan ik hier niet op
vooruitlopen.
Als gedoeld wordt op de MIRT-projecten, is Infrastructuur en Waterstaat
(IenW) het bevoegde gezag. Bij de verleende vergunningen heeft IenW
geoordeeld dat aan het additionaliteitsvereiste is voldaan.
De leden van de SGP-fractie lezen dat van handhaving kan worden
afgezien als kan worden vastgesteld dat het natuurbelang veel minder
zwaar weegt dan de belangen die pleiten tegen handhaving, zoals het
handelen ter goeder trouw. Daarvoor is een ecologische onderbouwing
nodig om te laten zien dat de minimale deposities van individuele
PAS-knelgevallen niet voor aantasting van betrokken natuurwaarden
zorgen. Welke mogelijkheden ziet de Minister om op basis van de
beschikbare natuurdoelanalyses en aanvullende ecologische analyses in
individuele gevallen, al dan niet gebundeld),deze onderbouwing te
leveren en vergoedingen te verstrekken voor het opstellen van deze
analyses?
Antwoord
Bij het besluit of van handhaving kan worden afgezien is de staat van de
natuur een van de relevante aspecten. Met de beschikbaarheid van de
natuurdoelanalyses kan dit aspect beter bij de afweging worden betrokken
en kan het bevoegd gezag zodoende een beter onderbouwd besluit
nemen.
De leden van de SGP-fractie horen graag welke mogelijkheden de Minister
ziet om infrastructuurprojecten, maar ook grote woningbouwprojecten,
vooral te vergunnen via de ADC-toets en beschikbare stikstofruimte op
korte termijn zoveel mogelijk in te zetten voor het legaliseren van
PAS-knelgevallen.
Antwoord
In de Kamerbrief Voortgang integrale aanpak landelijk gebied en
opvolging uitspraak Raad van State over Porthos (Kamerstukken 34 682
en 35 334, nr. 108) heb ik aangegeven dat het kabinet inzet op registratie
van alle vrijkomende ruimte en vrijvallende ruimte, waaronder ruimte die
beschikbaar komt uit de piekbelastersaanpak. Dat registreren gebeurt in
een register en ik kies ervoor om steviger regie te voeren op het uitgeven
van deze ruimte aan prioritaire projecten van nationaal belang (waaronder
de PAS-melders). In die brief heb ik ook aangeven dat ik de Kamer in het
voorjaar van 2023 verder zal informeren over de prioriteiten waarvoor
Rijksdoelenbanken zijn opgericht en over de wijze van prioriteitstelling
van beschikbare stikstofruimte. Of infrastructuurprojecten en woningbouwprojecten ook met een ADC-toets vergund kunnen worden, moet per
casus worden bezien.
De leden van de SGP-fractie horen graag wat de mogelijkheden zijn om
van handhaving bij PAS-knelgevallen af te zien met een beroep op de
depositiereductie als gevolg van de snelheidsmaatregel (100 kilometer per
uur).
Antwoord
De snelheidsmaatregel was niet meer geschikt voor het verlenen van
vergunningen omdat deze ruimte in verband met diverse oorzaken niet
langer inzetbaar was voor toestemmingsverlening. De niet voor
woningbouw-vergunningen gebruikte ruimte van de snelheidsverlaging
komt ten goede aan natuur. Dit is gecommuniceerd in de hoofdlijnenbrief
van 1 april 2022 (Kamerstukken 33 576 en 35 334, nr. 265). Het minder
hard rijden kan wel leiden tot een betere staat van de natuur en draagt in

Tweede Kamer, vergaderjaar 2022–2023, 35 334, nr. 224

22

die zin bij aan de doelen die moeten worden behaald. De uitkomst wordt
betrokken bij de belangenafweging in het kader van het afzien van
handhaving.
De leden van de SGP-fractie constateren dat in het kader van de Maatregel
Gerichte Aankoop al enkele landbouwbedrijven zijn opgekocht. Hoe wordt
deze stikstofruimte ingezet? Wordt ervoor gezorgd dat PAS-knelgevallen
snel hiermee geholpen kunnen worden?
Antwoord
Mijn inzet is dat PAS-melders zo snel als mogelijk worden geholpen met
de stikstofruimte die met de MGA beschikbaar komt. De eerste tranche
van de Maatregel Gerichte Aankoop (MGA) is eind november 2022
gesloten. In totaal zijn met de MGA 54 bedrijven aangekocht. Bedrijven
hebben na het afsluiten van de aankoopovereenkomst nog een jaar de tijd
om hun activiteiten te beëindigingen. Nadat de veehouderijactiviteiten op
deze bedrijven zijn beëindigd, kunnen de vergunningen van deze
bedrijven worden ingetrokken en kan de stikstofruimte die daarmee
vrijkomt beschikbaar komen in het Stikstof Registratie Systeem (SSRS).
Wanneer de ruimte daadwerkelijk beschikbaar komt zal ik de verdeling
over de verschillende doelen van de regeling, namelijk het legaliseren van
PAS-meldingen, zeven MIRT-projecten en (clusters van) woningbouwprojecten vaststellen in een wijziging van de Regeling Natuurbescherming
(Rnb). Naar verwachting wordt in de loop van dit jaar inzichtelijk welke
ruimte beschikbaar komt en waar PAS-melders hiermee concreet kunnen
worden geholpen.
De leden van de SGP-fractie zien mogelijkheden voor financiële ondersteuning van PAS-knelgevallen ten behoeve van het verwerven van
stikstofruimte. Deze leden denken aan bijvoorbeeld aan een tegemoetkoming voor het leasen van stikstofruimte, waardoor de de-minimis grens
voor staatssteun niet overschreden wordt. Welke mogelijkheden ziet de
Minister hiervoor?
Antwoord
Ik zal dit onderwerp betrekken bij de hierboven genoemde verkenning
naar de garantstelling en de renteloze lening.
Vragen en opmerkingen van de leden van de BBB-fractie
Het lid van de BBB-fractie wil graag weten of, nu er rondom Natura
2000-gebieden gronden al minder mogen worden bemest het niet
mogelijk is deze ruimte in te zetten ter saldering voor PAS-melders. De
provincie Overijssel is immers reeds begonnen met het vergunnen van
projecten door ruimte vanuit vrijgekomen emissie- en depositieruimte
door bemestingsreductie. Rondom Natura 2000-gebieden wordt straks
emissie- en depositiereductie bewerkstelligd door een lagere bemestingsnorm Hoe verhoudt de ruimte die straks vrijkomt zicht tot de vereiste
ruimte die nodig is voor legalisering PAS- melders?
Dit lid ontvangt graag een overzicht van de geraamde «stikstofdepositieopbrengsten» versus de benodigde ruimte voor PAS- melders. Ook hoort
dit lid graag de onderbouwing van de mogelijkheden die de Minister ziet
om deze bemestingsreductie voor legalisering of vrijstelling in te zetten.
Antwoord
Voor het antwoord op deze vraag verwijs ik naar de beantwoording van
de gelijkluidende vraag van de VVD.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2022–2023, 35 334, nr. 224

23

Het lid van de BBB-fractie is daarnaast benieuwd wat de Minister
onderneemt om ervoor te zorgen dat de evenredigheidstoets wordt
aangepast conform de menselijke maat. Deelt de Minister de mening dat
het ongekend onrecht is dat, zoals het advies van de landsadvocaat stelt,
«financiële belangen, zoals een faillissement, niet dusdanig zwaarwegend
zijn dat zij in de weg staan aan handhaving». Dit lid constateert dat we in
een tijd leven waarin is gebleken dat ook de rechtspraak soms een
verkeerde lijn volgt ingegeven door rigide wetgeving, waarbij de
menselijke maat volledig uit het oog verloren is. Zie het voorbeeld van de
kinderopvangtoeslagaffaire. Wat vindt de Minister van het feit dat PASmelders over het algemeen zeer weinig tot vrijwel geen depositie
veroorzaken in Natura 2000-gebieden, terwijl in dergelijke gebieden
stikstof zelfs slechts één van de vele drukfactoren is waardoor natuur
mogelijk zou kunnen verslechteren? Kan het zijn dat hier net zoals bij de
kinderopvangtoeslagaffaire sprake is van te rigide wetgeving en normen,
waardoor het evenredigheidsbeginsel hier de menselijke maat volledig uit
het oog verliest? Dit lid is van mening dat er niet één PAS-melder zal zijn
die individueel de veroorzaker is van verslechtering van welk habitattype
dan ook. Bovendien is de depositie van deze PAS-melder niet nieuw. Het
betreft bedrijven die al sinds jaar en dag bestaan en emissie en depositie
op dat Natura 2000-gebied veroorzaken. Van verslechtering zal derhalve
geen sprake zijn: het betreft «bestaand gebruik».
Antwoord
In het advies van de landsadvocaat wordt aangegeven dat in zijn
algemeenheid financiële belangen niet dusdanig zwaarwegend zijn dat
zijn in de weg staan van handhaving bij PAS-melders. Maar de Landsadvocaat overweegt juist dat het verdedigbaar wordt geacht is dat hier bij
PAS-melders anders naar gekeken moet worden, vanwege de goede
trouw van PAS-melders.
Het kabinet constateert daarnaast dat er geen enkele activiteit in
Nederland is die individueel de veroorzaker is van verslechtering van een
habitattype, dat geldt dus ook voor de PAS-meldingen. Het stikstofprobleem wordt juist veroorzaakt door de grote hoeveelheid verschillende
bronnen die samen al decennialang zorgen voor een grote en langdurige
overbelasting van de Natura 2000-gebieden. Daarom heeft het kabinet een
aanpak gekozen waarbij alle sectoren die bijdragen aan de stikstofdepositie ook bij dienen te dragen aan de oplossing van het stikstofprobleem.
Verder geldt dat – ondanks dat de activiteiten reeds worden uitgevoerd –
de meldingen juridisch gezien nieuwe activiteiten zijn die ook zodanig
getoetst moeten worden. Tijdens het Programma Aanpak Stikstof is
gepoogd een nieuwe referentiedatum te creëren zodat bestaande
activiteiten niet meer hoefden te worden beoordeeld: vast staat dat een
dergelijke oplossing niet rechtmatig is.
Het lid van de BBB-fractie vraagt tot slot of PAS-melders, die zelf rechten
hebben aangekocht, zich voor de gemaakte kosten kunnen aanmelden bij
het schadeloket om deze op die wijze met terugwerkende kracht te kunnen
krijgen gecompenseerd.
Antwoord
De commissie zal het Ministerie van LNV adviseren over het recht op
schadevergoeding in concrete gevallen van PAS-melders die een
schadeclaim indienen bij het Rijk. Het is aan de commissie om in elk
concreet geval te beoordelen of de Staat gehouden is om schade te
vergoeden en, als dat zo is, om te beoordelen welke schade of welk
bedrag voor vergoeding in aanmerking komt. Het staat een PAS-melder

Tweede Kamer, vergaderjaar 2022–2023, 35 334, nr. 224

24

vrij om (ook) deze kosten in zijn schadevergoedingsverzoek mee te
nemen, en daarmee aan de commissie voor te leggen.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2022–2023, 35 334, nr. 224

25