Tweede Kamer der Staten-Generaal

2

Vergaderjaar 2022–2023

27 625

Waterbeleid

30 015

Bodembeleid

Nr. 592

BRIEF VAN DE MINISTER EN STAATSSECRETARIS VAN INFRASTRUCTUUR EN WATERSTAAT
Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal
Den Haag, 25 november 2022
Deze brief gaat over ons water en onze bodem. Letterlijk de basis van ons
bestaan, en daarmee van groot belang voor iedereen. We willen als
kabinet meer rekening houden met deze basis, bij besluiten die we nemen
over de indeling van ons land. In deze brief vertellen we waarom en hoe.
Water en bodem zijn van grote invloed op ons dagelijks leven. We halen
ons drinkwater uit de bodem. De bodem biedt stevigheid, als fundament
voor onze wegen en huizen. Is de bodem te nat of juist te droog? Dan
merken we dat aan lagere opbrengsten, schade aan de natuur of in de
supermarkt aan hogere prijzen. Elk stukje bodem en oppervlaktewater in
ons land is in gebruik, soms voor vele doeleinden tegelijk. En niet alleen
wat je ziet. Ook onder de grond is het een drukte van jewelste. Buizen,
pijpen, kabels, winning van grondstoffen. Op die bodem moeten we
zuinig zijn.
Tot duizend jaar geleden pasten de inwoners zich vooral aan de natuurlijke omstandigheden aan. Later veranderde dat, en zorgden we ervoor
dat water en bodem zich aan ons aanpasten. Door bijvoorbeeld dijken en
sloten aan te leggen. Dat heeft ons land doen groeien. Zo hebben we de
voordelen van het wonen in een Delta, zoals goede bereikbaarheid over
het water, weten te benutten. Daar zijn we trots op. Het vertrouwen in de
maakbaarheid van ons landschap is groot.
Maar inmiddels lopen we steeds vaker tegen de grenzen van het water- en
bodemsysteem aan. Bodemdaling en lage waterstanden zorgen voor veel
schade aan funderingen van gebouwen en extra onderhoud aan wegen en
spoorwegen. Voldoende goed drinkwater is niet langer vanzelfsprekend.
Het voortbestaan van planten- en diersoorten staat onder druk. De
kwaliteit en beschikbaarheid van water en bodem hebben grote invloed
op onze scheepvaart, landbouw, energievoorziening, industrie en natuur.

kst-27625-592
ISSN 0921 - 7371
’s-Gravenhage 2022

Tweede Kamer, vergaderjaar 2022–2023, 27 625, nr. 592

1

Bovendien zet het veranderende klimaat alles op scherp. De zeespiegel
stijgt. De afgelopen jaren hebben we in korte tijd te maken gehad met
grote wateroverlast en extreme droogte. De beelden van de overstromingen in Limburg van juli 2021 hebben we nog scherp voor ogen.
Duizenden mensen moesten worden geëvacueerd en het leger werd
ingezet. Er was veel materiële schade en er vielen slachtoffers in
buurlanden. Deze zomer was het wederom droog. Rivieren stonden zo
laag dat scheepvaart werd gehinderd. Oogsten liepen terug. In het westen
werden maatregelen genomen om het zoute water weg te houden. Met
name op zandgronden in het zuiden en oosten liepen de onttrekkingen
van grondwater tegen grenzen aan. De waterkwaliteit nam af en op veel
plaatsen kregen recreanten last van blauwalg en botulisme.
Door water en bodem sturend te laten zijn in de ruimtelijke ordening,
kunnen we in Nederland ook in de toekomst met een ander en grillig
klimaat blijven leven, wonen en werken. In een veilige omgeving, met een
gezonde bodem, voldoende en schoon water.
In programma’s als Ruimte voor de Rivier, Integraal Rivier Management
(IRM) en de Programmatische Aanpak Grote Wateren (PAGW) werken we
al vanuit de randvoorwaarden die het water- en bodemsysteem stellen.
Met deze brief kijken we vooruit hoe we deze aanpak standaard kunnen
maken bij nieuwe ontwikkelingen. Het Rijk maakt structurerende keuzes
die richting geven voor de komende decennia. Veel keuzes kunnen en
moeten we nu al doorvoeren in maatregelen. Door nu keuzes te maken,
kunnen we ook aangeven hoe we met lange termijn ontwikkelingen om
willen gaan. Zo kunnen overheden, ondernemers en inwoners hier al
rekening mee houden. Om water en bodem sturend te laten worden heeft
iedereen een rol en verantwoordelijkheid.
De structurerende keuzes hebben deels betrekking op het nationale beleid,
maar kunnen ook richting geven aan of doorwerking vinden in
programma’s van provincies, gemeenten en waterschappen, gebiedsprocessen, bedrijven en burgers. We sluiten daarbij aan bij de systematiek
van het Nationaal Programma Landelijk gebied (NPLG), waarin structurerende keuzes worden uitgelegd als «beleidsuitspraken over de
(on-)wenselijkheid van activiteiten [...] in het ruimtegebruik of ten opzichte
van het functioneren van het water- en bodemsysteem». In een iteratief
proces vindt in samenwerking met de betrokkenen uitwerking van deze
keuzes plaats. Wij geven hiermee input voor het oplossen van de soms
ingewikkelde opgave van de ruimtelijke ordening in Nederland: wat kan
het beste waar? Een deel van deze keuzes zijn aanscherpingen van
bestaand beleid en andere keuzes zijn nieuw. Deze brief geeft zo
uitwerking aan de afspraak uit het coalitieakkoord (bijlage bij Kamerstuk
35 788, nr. 77) om water en bodem sturend te maken voor ruimtelijke
planvorming.
Uitgangspunten
We hanteren een aantal uitgangspunten om «water en bodem sturend»
vorm te geven. Met deze uitgangspunten volgen we de adviezen van de
Deltacommissaris1 en die van de heer Remkes2. De Deltacommissaris

1

https://www.deltaprogramma.nl/documenten/publicaties/2021/09/01/adviesbrief-woningbouwen-klimaatadaptatie.
https://www.deltaprogramma.nl/deltacommissaris/documenten/publicaties/2021/12/06/
briefadvies-deltacommissaris-woningbouw-en-klimaatadaptatie-spoor-2.
https://www.deltaprogramma.nl/documenten/publicaties/2022/04/11/adviesbrief-maak-werkvan-klimaatadaptatie.
2
Bijlage bij Kamerstukken 30 252 en 35 334, nr. 34.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2022–2023, 27 625, nr. 592

2

beveelt aan voldoende ruimte te reserveren voor waterveiligheid, te
zorgen voor voldoende zoetwater, strategische grondwatervoorraden te
beschermen, ruimtelijke adaptatie, meerlaagsveiligheid en transitie van
het landelijk gebied. De Deltacommissaris benadrukt daarbij dat de tijd
van vrijblijvendheid voorbij is. De heer Remkes geeft aan per direct te
starten met ruimte maken voor nieuwe ontwikkelingen, een langjarig
perspectief te bieden voor het landelijk gebied en om deze transitie
gebiedsgericht te realiseren, waarbij water en bodem leidend zijn bij
ruimtelijke keuzes.
Dit brengt ons tot de volgende uitgangspunten:
Niet afwentelen
Het principe van «niet afwentelen», zoals benoemd in de Nationale
Omgevingsvisie (NOVI), is op verschillende manieren van toepassing.
• Niet afwentelen op toekomstige generaties. Dat betekent nu rekening
houden met belasting van bodem en water, klimaatverandering én met
toekomstige beheerkosten. Het goed behandelen van de bodem nu,
zorgt er bijvoorbeeld voor dat de bodem voor volgende generaties
geschikt blijft om gewassen op te verbouwen.
• Niet afwentelen naar andere gebieden of functies. Dat betekent dat een
actie op de ene locatie (denk aan bebouwing, grondwateronttrekking
of inzet van gewasbeschermingsmiddelen), niet mag leiden tot een
onbedoeld effect elders (wateroverlast, verdroging van natuurgebieden of vervuiling van water). Omdat invloed op andere gebieden of
functies regelmatig onvermijdelijk is, blijven onderbouwde uitzonderingen hierop mogelijk. We hanteren maatwerk, zodat ook in de
toekomst de verschillende belangen worden afgewogen.
• Niet afwentelen van privaat naar publiek. Dat betekent onder meer bij
investeringen voldoende rekening houden met klimaatverandering,
bodemdaling, grond- en watervervuiling en het natuurlijke waterbergende vermogen van de bodem en met de kosten die daaraan
verbonden zijn. Door oog te hebben voor kosten van de gehele
levenscyclus creëren we zoveel mogelijk waarde voor het geïnvesteerde geld. Niet alleen waarde voor vandaag, maar ook voor morgen.
Meer rekening houden met extremen
De klimaatscenario’s en concrete incidenten als gevolg van hevige
regenval én hitte en droogte geven op dit moment geen aanleiding tot
optimisme. Daarom is het belangrijk om in ons beleid en onze aanpak veel
meer dan nu rekening te houden met extremen. De extreme buien, die
vorig jaar in Limburg vielen en voor overstromingen en veel wateroverlast
zorgden, waren wat dat betreft een duidelijk signaal. Worstcasescenario’s
zijn door het veranderende klimaat veel vanzelfsprekender geworden en
maken het noodzakelijk ons daar nog beter op voor te bereiden. De
Beleidstafel wateroverlast en hoogwater constateert dat in de toekomst
niet alle schade te voorkomen is en dat we ons hier bewust van moeten
zijn.
In samenhang omgaan met wateroverlast, droogte en de bodem
De afgelopen eeuwen is Nederland ingericht om overtollig water zo snel
mogelijk af te voeren naar zee. Drogere perioden nemen echter toe en
zeker in tijden van extreme droogte telt elke druppel regenwater. Omgaan
met wateroverlast en droogte vraagt een samenhangende aanpak.
Nederland moet van een vergiet weer een spons worden. Dit biedt ook
kansen voor de kwaliteit van water en bodem. Al in het begin van deze
eeuw hebben Rijk en decentrale overheden daarom het uitgangspunt

Tweede Kamer, vergaderjaar 2022–2023, 27 625, nr. 592

3

vasthouden-bergen-afvoeren vastgelegd in een overeenkomst3. Dit
bereiken we door een vitale bodem te bewerkstelligen, die als een spons
het water opneemt, maar ook door het realiseren van voldoende bufferen afvoercapaciteit. Daarbij streven we naar een veerkrachtig ecosysteem,
dat beter opgewassen is tegen de extra verstoringen door klimaatverandering.
Meerlaagsveiligheid
Om de risico’s van overstroming in de toekomst te beperken, vragen we
als Rijk bij onze medeoverheden meer aandacht voor meerlaagsveiligheid4. Aandacht voor waterveiligheid betekent meer dan preventief
dijken en keringen aanleggen en versterken (de eerste laag). Door breder
te kijken naar de ruimtelijke inrichting achter de dijk maar ook bijvoorbeeld in beekdalen (tweede laag) en de crisisbeheersing (derde laag),
kunnen we de Delta nog veiliger maken. Daarnaast heeft de Beleidstafel
wateroverlast en hoogwater op basis van de gebeurtenissen in Limburg
geconcludeerd dat ook een snel en klimaatrobuust herstel van schade (als
laag 4) en waterbewustzijn (als integraal onderdeel) belangrijk is om veel
schade en maatschappelijke ontwrichting te voorkomen. Conform het
eerste advies5 van de Beleidstafel wateroverlast en hoogwater passen we
het principe van meerlaagsveiligheid niet alleen toe op het hoofdwatersysteem maar ook op het regionaal watersysteem.
Minder afdekken, minder vergraven, niet verontreinigen
Als we verstandiger omgaan met de bodem, kunnen we de natuurlijke
kracht van de bodem benutten. Een vitale bodem is van belang voor een
vitale agrarische sector, helpt onze steden in de strijd tegen wateroverlast
en hittestress. Duurzaam beheerde bodems zijn beter bestand tegen
klimaateffecten als verdroging, slaan CO2 op en helpen in de vastlegging
van stikstof. Verstandiger omgaan met onze bodem betekent onder meer
dat we de bodem minder afdekken, niet onnodig afgraven (en grond
elders dumpen) en niet verontreinigen.
Integrale aanpak in de leefomgeving
De water- en bodemopgaven staan niet op zichzelf. Ze hangen samen met
elkaar, maar ook met andere opgaven in de leefomgeving. Zo kunnen
doelen voor klimaatadaptatie, waterkwaliteit en bodem niet los gezien
worden van verstedelijking, woningbouw, landbouw en energievoorziening. Een integrale aanpak met alle opgaven in de fysieke leefomgeving is dan ook noodzakelijk, waarbij het water- en bodemsysteem
sturend is. In gebiedsprocessen en -programma’s zoeken we actief naar
functiecombinaties. In sommige gevallen betekent ruimte voor water,
minder ruimte voor bestaande functies of bebouwing. Maar er liggen ook
kansen voor vernieuwende of andersoortige vormen van landgebruik,
bijvoorbeeld op het gebied van recreatie, energie, natuurinclusieve
bedrijven of klimaatadaptieve bebouwing. Een klimaatadaptieve wijze van
bouwen leidt bovendien tot een verhoging van de kwaliteit van de
leefomgeving. Op deze wijze kan de ruimtelijke kwaliteit van gebieden
versterkt worden.

3

Stcrt. 2001, nr. 36.
Kamerstuk 33 400 J, nr. 19.
5
Kamerstuk 32 698, nr. 64.
4

Tweede Kamer, vergaderjaar 2022–2023, 27 625, nr. 592

4

Comply or explain
Veel van de structurerende keuzes hebben het karakter van: «pas toe of
leg uit». De heer Remkes benadrukt dat voor bepaalde doelen onontkoombare en juridisch afdwingbare maatregelen nodig zijn. Dit betreft
doelen die voortkomen uit Europese verplichtingen. Voor de Kaderrichtlijn
Water (KRW) geldt daarbij ook een termijn; uiterlijk in 2027 moeten de
maatregelen uitgevoerd zijn omdat de uitzonderingsgrond «haalbaar en
betaalbaar» uit de richtlijn daarna moeilijk is te motiveren. Voor andere
maatregelen is ruimte voor maatwerk. Daarbij kan de beschikbare kennis
in de gebiedsprocessen worden benut. Wanneer wordt afgeweken geldt
dat dit expliciet uitlegbaar en toetsbaar moet zijn en dat doelen nog
steeds wel gehaald worden. Het principe «comply or explain» geldt voor
alle partijen waaronder ook het Rijk.
Scope
Bij het formuleren van de structurerende keuzes richten we ons op
Nederland binnen haar kustsystemen en laten we de Noordzee buiten
beschouwing. Daar waar de Noordzee invloed heeft op het Nederland
binnen de kust zal dit wel aan de orde komen. Voor wat betreft de
Noordzee zelf is er al sprake van centrale overheidsregie op de ruimtelijke
inrichting. Deze regie krijgt haar beslag in het Programma Noordzee als
onderdeel van het Nationaal Waterprogramma. Het Caribisch gebied is
niet expliciet meegenomen. Het water- en bodemsysteem in Caribisch
Nederland is wezenlijk verschillend en kent andere opgaven. Dat neemt
niet weg dat bij de uitvoeringsstrategie wordt bekeken of er elementen
zijn die ook op het Caribisch Nederland van toepassing zijn.
De structurerende keuzes worden per gebied of thema beschreven, samen
met een uitwerking van de urgentie, de inzet, de te nemen maatregelen en
de consequenties. Eerst komen de thema’s water en bodem aan bod (1).
Omdat de woningbouwopgave een grote impact gaat hebben op de
ruimtelijke planvorming, en het huidig bebouwd gebied in 2050 klimaatbestendig moet zijn, zijn vervolgens structurerende keuzes voor bebouwd
gebied geformuleerd (2). Daarna richten we ons op de uitwerking in
gebieden, namelijk (3.1) het laagveengebied (de lage delen van Noord- en
Zuid-Holland en Utrecht, de Zuidwesthoek van Friesland en de kop van
Overijssel), (3.2) de verziltende kustgebieden (zoals delen van Zeeland, het
westen voor Noord- en Zuid-Holland en noord Nederland) en tot slot (3.3)
de hoge zandgronden (te vinden in Drenthe, Overijssel, Gelderland,
Utrecht, Noord-Brabant en Limburg). Deze specifieke gebieden zijn
gekozen omdat de grenzen van het bodem- en watersysteem daar in
beeld komen, bereikt zijn of al overschreden zijn. Bij de keuzes en de
maatregelen is zoveel mogelijk een tijdsaanduiding gegeven aan het
tijdspad van een verandering of keuze. Hierin houden we concrete
jaartallen aan waar mogelijk, of spreken we van «voor 2030», «tussen
2030 en 2050» en «na 2050».
Er is sprake van een sterke verwevenheid met andere programma’s zoals
het NPLG, de woningbouwprogramma’s, het Landbouwakkoord, het
Programma NOVEX en de deltaprogramma’s. Daarom dient deze brief in
samenhang met onder andere de woningbouwbrief, de toekomstbrief
landbouw, de NPLG-brief en het startpakket voor de provincies uit het
Programma NOVEX te worden bezien.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2022–2023, 27 625, nr. 592

5

1. Water en Bodem
1.1 Voldoende en schoon (zoet)water
Problematiek
Minder water, meer vraag
Door klimaatverandering nemen de extremen toe, krijgen we te maken
met hogere temperaturen, meer verdamping en grotere neerslagtekorten
in de zomer.
De economische schade als resultaat van de droogte in 2018 is geschat
tussen de 900 en 1.650 miljoen euro6. Deze schatting is nog exclusief
schade aan gebouwen, infrastructuur en natuur. Extreme zomers (zoals
die in 2018) zullen in 2050 mogelijk twee keer zo vaak voorkomen, naar
schatting eens in de 15 jaar. Deze droogte noopt enerzijds tot het zuinig
omspringen met water en anderzijds tot transities in de inrichting en
beheer van wateren en bodems, zodat we meer water kunnen vasthouden
en bergen. Dat is nog geen vanzelfsprekendheid. We zien namelijk dat er
in droge zomers op vele plekken in Nederland nog steeds meer water
onttrokken wordt dan we van najaar tot voorjaar kunnen aanvullen.
Daarnaast neemt de drinkwatervraag in de komende decennia toe als
gevolg van economische groei en de verwachte bevolkingsgroei van
17,5 miljoen naar bijna 19 miljoen inwoners in 2035. Het is dus nodig om
de watervraag van bestaande functies te verminderen en voldoende water
beschikbaar te hebben voor bestaande en nieuwe drinkwatervragers,
zoals huishoudens, industrie en landbouw. Niet alle functies kunnen altijd
en overal op voldoende drinkwater rekenen.
Zeespiegelstijging
Hoe verder de zeespiegel stijgt, hoe zwaarder onze duinen, dijken en
stormvloedkeringen worden belast. Ook zal water uit rivieren, polders en
binnenwateren in de toekomst steeds minder op natuurlijke wijze naar de
zee kunnen stromen en zullen daarvoor op termijn steeds meer pompen
moeten worden ingezet. Daarnaast dringt zout zeewater steeds meer door
in ons grond- en oppervlaktewater en zal langs de gehele kust in
toenemende mate kwel optreden. Ook kunnen zandplaten, slikken en
schorren van de Waddenzee, Westerschelde en Oosterschelde op lange
termijn «verdrinken» als ze de zeespiegelstijging niet kunnen bijhouden.
Toenemende verzilting en waterkwaliteit onder druk
Verzilting van grond- en oppervlaktewater treedt nu al op. Om verzilting
tegen te gaan, voeren we zoetwater aan uit de rivieren en het IJsselmeer.
Dat blijven we doen, maar door klimaatverandering, zeespiegelstijging,
langere periodes van droogte, verminderde rivierafvoeren en bodemdaling, zal het op termijn vaker voorkomen dat er langere periodes niet
voldoende zoet water beschikbaar zal zijn om altijd de verzilting te
bestrijden.
Naast toenemende verzilting, is de waterkwaliteit ook nog niet op orde: de
kwaliteit van het grond- en oppervlaktewater voldoet momenteel niet aan
de eisen en grondwaterbronnen raken steeds meer verontreinigd. Dit
heeft niet alleen nadelige consequenties voor mens en dier, maar ook
voor onze drinkwatervoorziening. In meer dan de helft van de 216
winningen in Nederland zijn nu of in de nabije toekomst problemen met
de waterkwaliteit of de beschikbare hoeveelheid; in 135 van de winningen
6

Bijlage bij Kamerstuk 27 625, nr. 489.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2022–2023, 27 625, nr. 592

6

worden verontreinigende stoffen gevonden7. Daarnaast stijgt door de
combinatie van klimaatverandering en koelwaterlozingen de temperatuur
van de grote rivieren steeds vaker boven de grenzen van het ecologisch
systeem uit. Deze hoge temperaturen hebben samen met toenemende
watertekorten eveneens een negatieve invloed op de waterkwaliteit.
Grenzen aan watersystemen en zoetwatervoorraad
Nederland is als laaggelegen land, met veel water en grote rivieren
kwetsbaar voor de gevolgen van klimaatverandering. Het extremere weer
zorgt afwisselend voor hogere en lagere rivierafvoeren en voor meer
opstuwing. Hierdoor neemt in buitendijkse gebieden het risico op schade
toe. Daarbovenop kampen we in onze grote rivieren met bodemerosie. In
de afgelopen zestig jaar is de bodem van het Rijntakkengebied (IJssel,
Waal, Nederrijn en Lek), als gevolg van deze erosie, ongeveer een meter
lager komen te liggen. Dit is niet alleen schadelijk voor scheepvaart,
natuur en kabels en leidingen in de rivierbodem, maar heeft ook grote
consequenties voor de afvoerverdeling van de grote rivieren en daarmee
voor onze zoetwatervoorraad in het IJsselmeer.
Het IJsselmeergebied is niet alleen onze nationale regenton, maar vervult
ook een grote rol in de waterhuishouding van ons land en als ecologisch
watersysteem. Veel wateropgaven komen hier samen en staan onder
druk, zoals waterkwaliteit, zoetwatervoorziening, waterafvoer en Natura
2000-doelen. Tegelijkertijd is de landschappelijke en cultuurhistorische
kwaliteit van het IJsselmeergebied van grote waarde en zijn gebruiksfuncties als scheepvaart, recreatie, toerisme en visserij economisch van
belang. Als gevolg van klimaatverandering treden steeds vaker en steeds
grotere peilfluctuaties op (een hoger en een lager peil). Daarnaast zien we
dat door storm en golfoploop de huidige lokale waterstanden aan de
oevers ook al aanzienlijk kunnen oplopen.
Ook in regionale watersystemen, zoals duidelijk werd in de Limburgse
beekdalen in 2021, ontstaat door klimaatverandering een grotere opgave.
Enerzijds maken hogere waterstanden in het hoofdwatersysteem en op
zee een vergroting van bergings- en/of afvoercapaciteit in het regionale
systeem noodzakelijk. Anderzijds kan het regionale watersysteem vaak
onvoldoende omgaan met grotere schommelingen als gevolg van
klimaatveranderingen, als het veel natter of juist veel droger is.
Structurerende keuzes
Voldoende water
1. Op basis van het huidige klimaatscenario, hanteren we voor het
hoofdwatersysteem de ambitie om weerbaar te zijn tegen een
droogte, die bij een scenario van grote klimaatverandering en
sterke groei van economie en bevolking gemiddeld eens in de
20 jaar voorkomt.
2. De omvang van alle grondwateronttrekkingen wordt in beeld
gebracht. Hiermee werken we toe naar een robuust grondwatersysteem en beperken we de nadelige effecten van grondwateronttrekking om ook in de toekomst zoveel mogelijk functies te
faciliteren. We werken dit gezamenlijk met alle betrokkenen uit in
het kader van NPLG.
3. We werken toe naar nieuwe en diverse drinkwaterbronnen.
Hiermee zorgen we voor voldoende drinkwaterbronnen van
voldoende kwaliteit. Provincies en drinkwaterbedrijven schalen

7

https://www.rivm.nl/publicaties/staat-drinkwaterbronnen.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2022–2023, 27 625, nr. 592

7

daarbij op via regionale systemen naar een verbonden landelijk
drinkwaternet.
4. We werken toe naar een drinkwatergebruik per hoofd van de
bevolking van 100 liter in 2035 (thans 125 liter) en beperken
laagwaardig gebruik van drinkwater. Grootverbruikers vragen we
het drinkwatergebruik ook met 20% te reduceren. Zo beperken we
het effect van toename van de watervraag in relatie tot de
schaarsere beschikbaarheid van water.
Schoon en gezond water
5. We voeren maatregelen uit van de Kaderrichtlijn Water (KRW)
Stroomgebiedbeheerplannen 2022–20278, het 7e Actieprogramma Nitraatrichtlijn 2022–2026 met bijbehorend addendum9,
de derogatiebeschikking, de Programmatische Aanpak Grote
Wateren (PAGW) en uitvoeringsprogramma’s zoals voor reducties
van medicijnresten en andere chemische stoffen. Provincies
geven in samenwerking met waterschappen en andere gebiedspartners bij het maken van hun gebiedsprogramma’s10 aan welke
maatregelen waar nodig zijn om de doelen vanuit de KRW, de
Nitraatrichtlijn, de Richtlijn duurzaam gebruik van gewasbeschermingsmiddelen en de Vogel- en Habitatrichtlijnen te halen.
6. We begrenzen de koelwaterlozingen op de grote rivieren.
Daarmee blijft de temperatuur van het rivierwater op een
acceptabel niveau.
Ruimte voor water
7. We creëren ruimte voor het vasthouden, bergen en afvoeren van
water in onze ruimtelijke inrichting, landgebruik en landbeheer.
Hiermee vergroten we de veerkracht van zowel het hoofdwatersysteem als regionale watersystemen. Dit wordt vanaf heden
door het Rijk, de waterschappen, provincies en gemeenten
uitgewerkt en in de gebiedsprogramma’s opgenomen.
8. We houden rekening met grotere peilfluctuaties en de optie van
peilaanpassingen van het IJsselmeer en het Markermeer.
Hiermee borgen we de zoetwatervoorziening vanuit het IJsselmeer en Markermeer in de toekomst. Het betreft de optie om de
huidige zoetwaterbuffer van 20 cm naar 50 cm te vergroten, door
het zomerpeil verder te laten uitzakken en eventueel hoger op te
zetten bij verwachte langdurige droogte. Daarnaast willen we de
waterafvoer naar de Waddenzee vanuit het IJsselmeer veilig
stellen, ook als de zeespiegel stijgt. Dit betreft de optie om het
winterpeil met 30 cm te laten meestijgen.
9. We staan geen nieuwe landaanwinning (eilanden) toe in het
IJsselmeergebied, behalve voor overstroombare natuur en om te
voldoen aan de Natura 2000-doelen en KRW. Partijen houden hier
vanaf heden rekening mee en het Barro of de BKL onder de
Omgevingswet11 wordt hierop in 2026 aangescherpt. Bestaande
vergevorderde afspraken over uitbreidingsprojecten worden
gerespecteerd. De voorwaarden voor buitendijks bouwen op het
bestaande land worden aangescherpt.
10. We staan in de uiterwaarden (die vallen onder de Beleidslijn grote
rivieren) geen nieuwe bebouwing meer toe. Daarmee maken we
onze rivieren klimaatrobuuster en voorkomen we toenemende
schade. Partijen houden hier vanaf heden rekening mee. Er wordt
8

Bijlage bij Kamerstukken 35 325, nr. 5.
Kamerstukken 33 037, nrs. 431 en 437.
Waar sprake is van gebiedsprogramma’s wordt bedoeld de gebiedsprogramma’s landelijk
gebied onder het NPLG.
11
Barro = Besluit algemene regels ruimtelijke ordening; BKL = Besluit Kwaliteit Leefomgeving.
9

10

Tweede Kamer, vergaderjaar 2022–2023, 27 625, nr. 592

8

onderzocht hoe de Beleidslijn grote rivieren (Bgr) wordt aangescherpt. Dit is niet van toepassing op ontwikkellocaties, waar met
het Rijk reeds bestuurlijke (beleids)afspraken over zijn gemaakt.
11. We actualiseren de huidige reserveringszones rond primaire
waterkeringen (dijken en kust). Daarmee reserveren we ruimte
voor toekomstige dijk- en kustversterkingen, en maken ze zo
blijvend mogelijk. Ruimtelijke plannen en instrumenten van de
gemeenten en provincies worden hierop aangepast. Dit pakken
we in 2023 samen met de waterschappen, provincies en
gemeentes op.
12. We verzoeken provincies, waterschappen en gemeenten zowel op
dijken de biodiversiteit te bevorderen, als binnendijks naar ruimte
te zoeken voor natuurlijke achteroevers (PAGW en NPLG).
Hiermee zorgen we voor robuuste watersystemen.
13. We reserveren de 5% tot 10% van diepe polders voor waterberging, bij voorkeur de diepste delen. We voorkomen hiermee
wateroverlast als gevolg van aanhoudende regenval of piekbuien.
Hier is geen nieuwe bebouwing toegestaan, tenzij het niet ten
koste gaat van het waterbergend vermogen.
14. We staan kustuitbreiding vooralsnog niet toe. Hiermee voorkomen we onnodige druk op onze zandvoorraad, die cruciaal is
om de kust orde te houden met het oog op zeespiegelstijging.
Inzet
Zuinig met water
Om gezonde grondwaterstanden en op de langere termijn voldoende
drinkwater beschikbaar te houden, is het noodzakelijk dat de vraag naar
drinkwater wordt beperkt. Dat vergt aanpassing van gedrag van burgers
en meer focus op circulariteit bij bedrijven en bij nieuwbouw van
woningen. Voor alle drinkwatergebruikers geldt een reductiedoelstelling
van 20%. We gaan in overleg met de Vewin en de VEMW12 over
toepassing van dit principe, rekening houdend met diversiteit watergebruikers, uitvoerbaarheid en handelingsperspectief en bezien samen hoe
we invulling kunnen geven aan het beperken van het gebruik van
drinkwater door huishoudens en bedrijven. We sluiten hierbij aan bij het
ingezette proces vanuit de beleidsnota drinkwater en houden rekening
met de kosten voor de consument.
Ook in de agrarische sector zijn er kansen om efficiënter met water om te
gaan (minder gebruik, doelgericht gebruik voor onder andere beregening,
en zorg voor infiltratie in de bodem) en om teelten aan te passen aan de
nieuwe omstandigheden. Dit gebeurt nu al voor een deel via de kennis- en
subsidiesporen van de Deltaprogramma’s Agrarisch Waterbeheer en
Zoetwater. Door te zorgen voor een goede waterbalans (grondwater,
regionaalwatersysteem en hoofdwatersysteem), willen we zo voorkomen
dat schade toeneemt als gevolg van droogte en watertekorten.
Voldoende water
Blijvende beschikbaarheid van voldoende water is van eminent belang
voor drinkwater, industrie, landbouw en de natuur. Daarom is het naast
zuinig omspringen met water, noodzaak om water beter vast te houden en
te bergen. Voor het beschikbaar hebben en houden van voldoende water,
zal ook extra ruimte gevonden moeten worden in het regionale watersysteem. Bodemverbetering en een verbeterde sponswerking kunnen

12

Vereniging van Waterbedrijven in Nederland en Vereniging voor Energie, Milieu en Water.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2022–2023, 27 625, nr. 592

9

aanvullend een bijdrage leveren aan de beschikbaarheid van voldoende
water en tegelijkertijd bijdragen aan het voorkomen van wateroverlast.
De doelstelling van het Deltaprogramma Zoetwater is dat Nederland in
2050 weerbaar is tegen watertekorten. Voor het hoofdwatersysteem is de
ambitie om weerbaar te zijn tegen een droogte die eens in de 20 jaar
voorkomt bij een scenario van grote klimaatverandering en sterke groei
van de economie13. Met de strategie Klimaatbestendige Zoetwatervoorziening Hoofdwatersysteem en het programma Integraal Riviermanagement geven we hier invulling aan. Nieuwe klimaatscenario’s, die
volgend jaar verwacht worden, gaan mogelijk gevolgen hebben voor de
bovenstaande ambities.
Conform het NWP, de Deltabeslissing Zoetwater en de NOVI, vangen we
watertekort conform de volgende voorkeursvolgorde op:
a. bij de ruimtelijke inrichting en het landgebruik rekening houden met
waterbeschikbaarheid en grondwaterpeil condities;
b. zuiniger omgaan met water;
c. water beter vasthouden; vasthouden doen we zowel mogelijk in de
bodem die als spons het water opneemt; extremen vangen we op in
bergingen;
d. water slim verdelen;
e. (rest)schade accepteren.
IJsselmeer als nationale zoetwaterbuffer
Klimaatverandering maakt dat we in de toekomst, als gevolg van droogte,
hoge rivierafvoeren en zeespiegelstijging een grotere zoetwaterbuffer en
meer bergingscapaciteit nodig hebben in het IJsselmeergebied. Hiervoor
is op lange termijn mogelijk ook een hoger peil noodzakelijk. We weten
nog niet wat er wanneer nodig is, maar de richting is wel duidelijk: we
hebben ruimte nodig voor meer water in het IJsselmeer, Markermeer en
de randmeren.
Om het waterbergend vermogen in het IJsselmeergebied niet substantieel
te verkleinen, is het aantal hectares dat per gemeente mag worden benut
voor nieuwe bebouwing en landaanwinning buitendijks reeds gemaximeerd. Dit is vastgelegd in het Barro. Provincies en gemeenten zien
hierop toe. Het Rijk zal komende jaren in overleg met de regio het beleid
rond buitendijkse ontwikkelingen in het IJsselmeergebied actualiseren en
daar de huidige regelgeving op aanscherpen. Om onze «nationale
regenton» te behouden wordt geen nieuwe landaanwinning (eilanden) in
de meren toegestaan, behalve voor overstroombare natuur en om te
voldoen aan de Natura 2000-doelen en KRW (conform de Barro). In een
integrale verkenning kijken we naar kansen voor zonne-energie in
combinatie met natuurontwikkeling in de noord-westhoek van het
IJsselmeer, waarbij we voorkomen dat dit nadelig effect heeft op het
waterbergend vermogen en de zoetwatervoorraad.
Schoon en gezond water
Bij het verbeteren van de waterkwaliteit zetten we bronaanpak voorop.
Dat doen we zowel voor puntbronnen, zoals lozingen uit de industrie en
rioolwaterzuiveringsinstallaties, en diffuse bronnen, zoals uitspoeling van
stoffen in het landelijk gebied. Zo voorkomen we dat het water wordt
vervuild.

13 13

https://www.deltaprogramma.nl/documenten/publicaties/2021/09/21/dp2022-d-deltaplanzoetwater-2022-2027.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2022–2023, 27 625, nr. 592

10

Het Rijk streeft naar ruimte voor natuurlijke systemen en hoogwaardige
natuur, op het land, de grote wateren en de Noordzee. Met de maatregelen uit de Stroomgebiedbeheerplannen 2022–2027 en de huidige Natura
2000-beheerplannen verbetert de ecologische waterkwaliteit op korte
termijn. Voor het behalen van Natura 2000-doelen en voor een transitie
naar toekomstbestendige watersystemen in de grote wateren is meer tijd
en inzet nodig. Daarom werkt het Rijk met regionale overheden,
maatschappelijke organisaties en marktpartijen in de Programmatische
Aanpak Grote Wateren samen aan de ambitie om in 2050 te komen tot
toekomstbestendige grote wateren met hoogwaardige natuur die goed
samengaat met een krachtige economie.
De temperatuur van het watersysteem is bepalend voor de ruimte die er is
om koelwaterlozingen van bedrijven toe te staan. In de KRW is een
doeltemperatuur opgenomen van 25 °C voor het ontvangende water, om
de ecologie te beschermen. Om dit doel te kunnen halen zijn aanvullende
maatregelen nodig.
Veilige en leefbare Delta
Tot 2050 wordt met het hoogwaterbeschermingsprogramma gewerkt aan
het versterken van ruim 1.500 km aan dijken aan waterkeringen. Dit doen
we om grote delen van Nederland klimaatrobuuster en toekomstbestendiger te maken.
Maar klimaatverandering zet processen in gang die ook op de lange
termijn voor verandering zorgen. Zo is een versnelling van de wereldwijde
zeespiegelstijging aangetoond en duiden onderzoeken erop dat deze na
2050 mogelijk verder versnelt. Om ons hier goed op voor te bereiden, is in
2019 het Kennisprogramma Zeespiegelstijging gestart. Dit programma
brengt niet alleen de mogelijke effecten van zeespiegelstijging in beeld,
maar inventariseert ook hoe lang de huidige strategieën voor onze
waterveiligheid – bijvoorbeeld voor onze stormvloedkeringen – houdbaar
zijn, wanneer ze moeten worden aangepast en welke aanvullende
maatregelen daarvoor eventueel nodig zijn. Deze kennis is nodig om ons,
rekening houdend met alle onzekerheden, zo goed mogelijk voor te
bereiden op de verschillende scenario’s voor zeespiegelstijging.
Onderdeel hiervan is te weten welke beslissingen we nu moeten nemen of
laten om mogelijke opties voor de lange termijn open te houden. In dit
kader vindt in 2026 de herijking van de Deltabeslissing Waterveiligheid,
Zoetwater en Klimaatadaptatie plaats. Hierbij wordt de aanscherping van
de normen voor vasthouden, bergen en afvoeren van het water nationaal
en regionaal in onderlinge samenhang afgewogen. Zo blijft Nederland
ook in de toekomst een veilige delta.
Ruimte voor de rivier
Om ook in de toekomst hogere rivierafvoeren veilig naar zee te kunnen
afvoeren, is langs de rivieren meer ruimte nodig voor extra afvoercapaciteit en waterberging. Binnen het programma Integraal Riviermanagement (IRM) wordt uitgewerkt hoe dit gerealiseerd kan worden. Het
streven is om in 2023 een programma onder de Omgevingswet voor het
IRM te publiceren. Dit programma omvat een visie op het rivierengebied
tot 2050 met een doorkijk naar 2100, beleidsbeslissingen voor afvoercapaciteit en bodemligging en een aanpak om dit te realiseren door middel
van rivierverruimende projecten, ruimtelijke reserveringen en maatregelen om bodemerosie tegen te gaan. Deze laatste maatregelen dragen
ook bij aan de waterbeschikbaarheid in het IJsselmeergebied.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2022–2023, 27 625, nr. 592

11

Geen nieuwe bebouwing in het rivierbed
De koers wordt om geen nieuwe bebouwing in de uiterwaarden meer toe
te staan. Hiermee wordt voorkomen dat nieuwe activiteiten of objecten in
het rivierbed de plannen voor toekomstbestendigere rivieren duurder of
onmogelijk maken. Ook wordt verdere schade voorkomen bij hoge
waterstanden of overstromingen. De Beleidslijn Grote Rivieren (BGR)
wordt hiervoor in 2023 geëvalueerd en aangescherpt.
Ruimte voor dijken, waterkeringen en onze kust
Rondom dijken, dammen, duinen en waterkerende kunstwerken is
voldoende ruimte nodig om versterkingen te kunnen blijven uitvoeren,
ook na 2050. Daar gaan we samen met waterschappen, provincies en
gemeenten voor zorgen door te werken aan toekomstbestendige
«profielen van vrije ruimte». Dit doen we op basis van de meest recente
informatie die het Kennisprogramma Zeespiegelstijging in 2023 oplevert.
Geen kustuitbreiding
Om te garanderen dat ook op de lange termijn voldaan kan worden aan
de toenemende zandvraag voor het handhaven van de kustlijn is
voldoende ruimte nodig voor zandwinning. Dat vraagt om zorgvuldige
omgang met de huidige ruimtelijke reserveringen voor zandwinning en
om integrale afwegingen ten aanzien van de consequenties die andere
ruimtelijke ontwikkelingen kunnen hebben op de winbaarheid/
beschikbaarheid van zand in deze gebieden op de Noordzee. Uitkomst van
deze afweging kan zijn dat meer gebieden voor zandwinning gereserveerd
moeten worden. Hoeveel zand nodig is onder verschillende scenario’s van
zeespiegelstijging, bij gelijkblijvende of andere strategieën, wordt
onderzocht in het Kennisprogramma Zeespiegelstijging. Het realiseren
van een kustuitbreiding kost veel zand en ook het duurzaam handhaven
ervan vraagt jaarlijks extra zand. Vanwege het cruciale belang van zand
voor de houdbaarheid van de kustlijn en de veiligheid van Nederland in
de toekomst, kunnen kustuitbreidingen daarom in ieder geval niet
plaatsvinden voordat meer inzicht is in de toekomstige zandvraag en de
beschikbaarheid van voldoende zand is geborgd. Op dat moment kan ook
worden bepaald in hoeverre een specifieke ontwikkeling past binnen
verschillende kansrijke alternatieven voor de toekomst. Pilots gericht op
kennisontwikkeling voor de toekomstige waterveiligheid zijn bij
meerwaarde nog wel mogelijk.
Ruimte voor waterberging
Extreme buien zoals die van juli 2021 boven Duitsland, België en Limburg
laten zien dat nu al rekening moet worden gehouden met uitzonderlijke
neerslaghoeveelheden. Door de toename van neerslaghoeveelheden
bereiken polder- en boezemsystemen steeds sneller hun grenzen. Geen
rekening houden met boven normatieve neerslag kan grootschalige en
langdurige schade tot gevolg hebben met een economische en
maatschappelijke schade die kan oplopen tot een miljard euro. Om
wateroverlast in de toekomst te voorkomen is het van belang dat
gebieden, zoals beekdalen, neerslag zo veel mogelijk zelf kunnen
vasthouden en/of bergen, en te zorgen voor piekberging en waar nodig
noodoverloopgebieden. Dit maakt ook dat we 5 à 10% van de diepe
polders voor waterberging reserveren, bij voorkeur de diepste delen.
Nieuwe bebouwing is niet toegestaan, tenzij het niet ten koste gaat van
het waterbergend vermogen. Vanwege de diversiteit in de gebieden zullen
deze ruimtelijke reserveringen in de gebiedsprocessen verder uitgewerkt
worden, waarbij er ruimte is voor maatwerk.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2022–2023, 27 625, nr. 592

12

Maatregelen
Zuinig met water
– In de gebiedsprocessen worden in het kader van het NPLG alle
grondwateronttrekkingen in beeld gebracht via een meet- en registratieplicht van totaal onttrokken volumes. Afspraken worden gemaakt
over de hoeveelheid grondwater die er per jaar in totaal onttrokken
mag worden en over de verdeling hiervan. De borging daarvan wordt
in afstemming met betrokken partijen nader uitgewerkt.
– De vergunningen en andere afspraken voor onttrekkingen uit grondwater worden aangepast, als de balans tussen het grondwatersysteem en
grondwaterafhankelijke functies verstoord wordt. Provincies stellen
hiervoor een grondwaterplafond op, waarin ook de kleine onttrekkingen mee worden genomen. Dit geldt zowel op provinciale schaal, als
op het schaalniveau van verdrogingsgevoelige natuurgebieden. We
betrekken toezicht en handhaving bij dit traject.
– Provincies en drinkwaterbedrijven werken toe naar een landelijk
drinkwaternetwerk, door provincie-overstijgend samen te werken en
netwerken te koppelen.
– We gaan samen met de partners werken aan een nationaal plan van
aanpak voor drinkwaterbesparing, op basis van de verkenning naar
maatregelen en instrumenten voor bewust en zuinig drinkwaterverbruik.
– We bekijken hoe het beleidsinstrument beprijzing het beste kan
worden ingezet voor het toekomstbestendig maken van de drinkwatervoorziening, met waarborgen voor de betaalbaarheid.
– Nieuwe drinkwateronttrekkingen worden toegestaan mits ze duurzaam
inpasbaar zijn, ook in relatie tot verdrogingsproblematiek en effect op
bestaand gebruik. Voor de korte termijn krijgt het drinkwaterbelang
daar waar nodig en onder strikte voorwaarde prioriteit, vanwege de
leveringsplicht van drinkwaterbedrijven en de zorgplicht van
overheden.
– Met Vewin en VEMW worden afspraken gemaakt over drinkwaterbesparing bij alle watergebruikers. Het leveren van drinkwater voor
koeling van grootzakelijke waterverbruikers, waaronder bijvoorbeeld
datacenters, wordt beperkt.
Voldoende water
– Op basis van de Strategie Klimaatbestendige Zoetwaterverdeling
Hoofdwatersysteem vergroten we de waterbeschikbaarheid in het
hoofdwatersysteem, door het aanwijzen van zoetwaterbuffers en
-zones en het water situationeel te sturen naar waar het op enig
moment nodig is. Tevens wordt de mogelijkheid van een tweede
aanvoerroute via het Amsterdam-Rijnkanaal naar het IJsselmeer
verkend.
– In 2026 vindt de herijking plaats van de Deltabeslissingen Waterveiligheid, Zoetwater, Klimaatadaptie en IJsselmeergebied. Hierbij wordt de
aanscherping van de normen voor vasthouden, bergen en afvoeren
van het water nationaal en regionaal in onderlinge samenhang
afgewogen.
– In de provinciale gebiedsprogramma’s wordt ruimte opgenomen voor
regionale waterbuffers, zodat daar water kan worden opgeslagen.
– Verzilting via spui- en schutsluizen in de Afsluitdijk wordt verminderd.
Zo besparen we zoet water, want hierdoor hoeft minder doorgespoeld
te worden.
– Om de sponswerking te verbeteren en daarmee de waterbeschikbaarheid te vergroten zetten we in op:
(a) vergroting grondwateraanvulling in bovenstroomse gebieden, door
het dichten van greppels en sloten.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2022–2023, 27 625, nr. 592

13

(b) vertragen van waterafvoer door beken te laten hermeanderen en
het oppervlak te verruwen, o.a. door het aanleggen van houtwallen
en heggen.
(c) water beter laten infiltreren, door onnodige bodemafdekking te
voorkomen.
(d) water beter vasthouden in de bodem door duurzaam bodembeheer.
Schoon en gezond water
– We voeren maatregelen uit de Stroomgebiedbeheerplannen 2022–2027
uiterlijk in 2027 uit. Bij de tussenevaluatie voor de KRW zal worden
beoordeeld of met het uitvoeren van deze maatregelen Nederland op
koers ligt om de doelen van de KRW te gaan halen.
– Waar mogelijk wordt de bronaanpak versterkt. Dat begint op Europees
niveau door het gebruik van schadelijke stoffen te minimaliseren, denk
aan PFAS. Vervolgens beoordelen we bepaalde stoffen in Nederland
op onze specifieke omstandigheden, zoals bij de toelating van
gewasbeschermingsmiddelen. Tot slot wordt bij vergunningverlening
getoetst of lozingen van puntbronnen, bijvoorbeeld industrie, er niet
toe leiden dat normen voor de waterkwaliteit worden overschreden.
Hier zorgen we er voor dat betrokkenen voldoende kennis hebben van
de ontwikkelingen rond nieuwe stoffen en bijbehorende normen.
– Zuivering aan het eind van de keten is ook nodig. Innovatie op
rioolwaterzuiveringsinstallaties is een continu proces. Aanvullende
zuivering is nodig om chemische stoffen, zoals geneesmiddelen te
verwijderen. Daarnaast kan hier een bijdrage worden geleverd aan het
terugwinnen van grondstoffen en de energietransitie.
– Voor nutriënten uit agrarische bronnen zijn de maatregelen van het 7e
Actieprogramma Nitraatrichtlijn (2022–2026) plus het addendum
leidend, naast de voorwaarden die voortvloeien uit de derogatiebeschikking14. In het kader van het NPLG werken provincies de benodigde maatregelen uit voor de restopgave voor de KRW en de
Nitraatrichtlijn, voor zover deze worden beïnvloed door agrarische
bronnen. Voor nutriënten vormt dit tevens de invulling van de
«gebiedsgerichte aanpak waterkwaliteit» uit het 7e Actieprogramma.
– Met betrekking tot de glastuinbouw werken Rijk, waterschappen en
gemeenten aan preventie van emissies en aan een kwaliteitsimpuls
voor het toezicht vanuit waterschappen en omgevingsdiensten, zodat
nullozingen, lozingen op oppervlaktewater en indirecte lozingen
adequaat worden gecontroleerd.
– Om normoverschrijding in grond- en oppervlaktewater te voorkomen,
is meer aandacht nodig voor adequate vergunningverlening, toezicht
en handhaving. Puntlozingen vanuit industrie, rioolwaterzuiveringsinstallaties en andere bronnen mogen het doelbereik KRW niet in de weg
zitten.
– Om ervoor te zorgen dat nieuwe koelwaterlozingen geen nadelige
gevolgen hebben voor het ontvangende oppervlaktewater van onze
grote rivieren, past het Rijk in 2023 de beoordelingssystematiek
warmtelozingen aan. We werken hierbij toe naar een maximumtemperatuur in het ontvangend water van 25 °C conform de doelstelling in de
KRW. We overleggen hierbij met relevante sectoren (o.a. VEMW,
Energie Nederland) welke maatregelen daarvoor eventueel nodig zijn,
rekening houdend met uitvoerbaarheid en handelingsperspectief.
Ruimte voor water
– We staan in de uiterwaarden (die vallen onder de Beleidslijn grote
rivieren) geen nieuwe bebouwing meer toe. Partijen houden hier vanaf
heden rekening mee en de Beleidslijn grote rivieren wordt hierop
aangescherpt en geëvalueerd hoe dit kan.
14

Kamerstuk 33 037, nr. 480.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2022–2023, 27 625, nr. 592

14

–

–

–
–

–

We monitoren bestaande regels voor buitendijks bouwen rond het
IJsselmeergebied. Het Barro, of BKL onder de Omgevingswet, wordt in
2026 aangepast, volgend op de herijking van de Deltabeslissingen
Zoetwater en IJsselmeergebied. Over de bestaande vergevorderde
afspraken gaan we met de betrokken partijen in gesprek.
Op basis van het Programma onder de Omgevingswet Integraal
Riviermanagement, komen er vanaf 2023 nieuwe projecten voor
rivierverruiming, aanpassingen van de ruimtelijke reserveringen en
maatregelen om de bodemerosie in de rivieren tegen te gaan. Dit heeft
ook positieve effecten op de watertoevoer naar het IJsselmeergebied.
Samen met waterschappen, provincies en gemeenten ontwikkelen we
toekomstbestendige profielen van vrije ruimte.
Op basis van bovenregionale stresstesten wordt het water- en
bodemsysteem geoptimaliseerd. Dit was ook aangekondigd in de
Beleidstafel wateroverlast en hoogwater. In de provinciale gebiedsprogramma’s wordt ruimte opgenomen voor regionale waterbergingen.
Omdat onze buurlanden te maken hebben met vergelijkbare problemen is en blijft internationale afstemming ten behoeve van waterveiligheid, waterkwaliteit en waterverdeling noodzakelijk. We zullen het
belang van het vasthouden van water ook bespreken met onze
buurlanden in de diverse internationale overleggen.

Consequenties
– De waterkwaliteit en zoetwaterbeschikbaarheid vragen zowel op korte
als op lange termijn een grote inzet. Op de langere termijn leidt dit
vaak tot besparing:
(a) Korte en lange termijn investeringen zijn nodig bij de industrie voor
de reductie opgave, realisatie circulariteit en bronaanpak.
(b) Korte en lange termijn aanpassingen en investeringen zijn nodig bij
drinkwatervoorziening, voor realiseren van nieuwe duurzame
drinkwaterbronnen en een hybride bedrijfsvoering.
(c) Gevolgen voor agrarisch landgebruik en bedrijfsvoering, waarvoor
de structurerende keuzes verder worden uitgewerkt in het NPLG.
(d) Op korte termijn hogere kosten nieuwbouw door waterbesparende
maatregelen en circulaire waterhuishouding.
– Klimaatverandering gaat meer ruimte vragen: rivierverruiming, ruimte
voor waterberging, maar ook een ruimte langs dijken en waterkeringen. Hier liggen ook kansen voor andere opgaven, zoals het verbeteren
van de waterkwaliteit en de realisatie van natuurdoelen. Omdat de
ruimte in Nederland schaars is, wordt maximaal synergie gezocht.
1.2 Bodem; vitaal en efficiënt geordend
Problematiek
We vragen veel van de bodem
We hebben de bodem nodig om huizen op te bouwen en voedsel op te
produceren. We maken drinkwater uit ons grondwater en halen energie en
grondstoffen uit de ondergrond. De bodem is ook ons archief met
waardevolle archeologische en geologische informatie. Grootschalige
bodemafdekking voor woningbouw, industrie en infrastructuur zorgt
echter voor problemen met de waterafvoer en het veroorzaakt hittestress
in versteende gebieden. We hebben te maken met bodemdaling,
verdroging, verzilting, een toename van CO2-emissies, bodemverdichting
en afname van organische stof en biodiversiteit in bodems. Op dit
moment daalt de bodem in veel gebieden met een centimeter per jaar. De
bodemdaling zal zelfs nog sneller verlopen als de opwarming van het
klimaat aanhoudt. Hogere temperaturen zorgen immers voor een snellere
veenafbraak en sterker uitzakkende grondwaterstanden. Daarnaast is de

Tweede Kamer, vergaderjaar 2022–2023, 27 625, nr. 592

15

bodem met name in steden en oude industrieterreinen nog verontreinigd.
Er is ook sprake van ondergrondse drukte. De ondergrondse ruimte is op
veel plaatsen te vol, bijvoorbeeld door infrastructuur, fundering, bodemenergiesystemen, kabels en leidingen. Dit kan de ontwikkeling van
woningbouw en duurzame energie belemmeren, vooral in bestaand
stedelijk gebied. Bovendien bedreigt een verkeerde inrichting van de
ondergrondse ruimte op diverse plaatsen de bodemkwaliteit en daarmee
ook het grondwater. Het doorboren van afsluitende bodemlagen kan
bijvoorbeeld zorgen voor verspreiding van verontreiniging of zoute kwel
richting drinkwatervoorraden.
Verlies van bodemfuncties
Als we niet anders met de bodem omgaan, verliezen we de natuurlijke
kracht van de bodem die ons juist kan helpen in de grote opgaven op het
gebied van klimaat, biodiversiteit, water en stikstof. We moeten de bodem
herstellen, beschermen en slimmer gebruiken om de natuurlijk aanwezige
potentie te benutten. Een gezonde bodem werkt als spons voor waterbuffering, is beter bestand tegen verdroging, slaat koolstof op, houdt stikstof
vast en draagt bij aan de biodiversiteit en waterkwaliteit. Vanzelfsprekend
is een gezonde bodem van grote waarde voor de agrarische sector en
heeft deze sector een strategische positie om de kwaliteit van bodem op
peil te houden. De bodem is meer dan vierkante meters land; het is een
levend ecosysteem. Als de bodem is aangetast kost het tijd en geld om
haar te herstellen.
Structurerende keuzes
Bodem
1. We versterken de regie op de inrichting van de ondergrond.
Daarmee bereiken we een efficiënte inrichting ervan, zodat
ontwikkelingen als woningbouw en energietransitie mogelijk
worden gemaakt zonder de bodem aan te tasten. Rijk en
gemeenten ontwikkelen hiervoor een gezamenlijk instrument.
2. We streven bij verstedelijking en infrastructuur naar zo efficiënt
mogelijk gebruik van ruimte, dekken de bodem zo min mogelijk
af en herstellen de bodem waar mogelijk. Zo behouden we
waardevolle organisch rijke landbouw- en natuurbodems en blijft
de sponswerking van de bodem behouden. Samen met gemeenten en provincies zetten we in op beperking van onnodig
landgebruik.
3. We sturen ook in bestaand bebouwd gebied op vermindering van
onnodige bodemafdekking. De verstedelijkte omgeving wordt
beter leefbaar als er minder hitte-stress is of wateroverlast tijdens
piekbuien. Dit bereiken we door de bodem te herstellen en in te
zetten op stedelijk groen.
4. We behouden ook voor de toekomst waardevolle landbouwgronden. Dit doen we door maatregelen uit te werken voor het beheer
van landbouwgronden op het gebied van materieel, nutriënten,
gewasbeschermingsmiddelen etc. Vanuit het Nationaal Programma Landbouwbodems trekken we samen met kennispartijen, de agrarische sector en de ketenpartijen op. Dit wordt in het
Nationaal Strategisch Plan15 verankerd.
5. We gaan bodemverstoring door ontgraving tegen en hergebruiken grond hoogwaardig. Daarmee behouden we gezonde en
vitale bodems. Samen met provincies en waterschappen start het
Rijk hier als opdrachtgever zelf pilots voor.
15

https://www.Rijksoverheid.nl/actueel/nieuws/2022/10/03/nederland-bereikt-overeenstemmingover-nationaal-strategisch-plan.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2022–2023, 27 625, nr. 592

16

6. We herijken de aanpak van bestaande en diffuse bodemverontreiniging. Dit doen we om de risico’s voor mens en milieu te
beperken. Hiervoor is een gebiedsgerichte aanpak nodig, omdat
geheel saneren praktisch vaak geen optie is.
Inzet
Vitale bodems
We willen een vitale bodem bereiken. Een bodem die haar waardevolle
diensten zoals onder andere waterbuffering, opname van stikstof en
vruchtbare grond voor landbouw ongestoord aan ons en aan toekomstige
generaties kan blijven leveren. Dat is een minimaal verstoorde bodem die
in balans is en vol leven. Er is nog onderzoek en ontsluiting van kennis
nodig om vitale bodems geheel te definiëren, dit wordt samen met
kennisinstellingen uitgevoerd. Tegelijkertijd zijn er nu al veel dingen die
we kunnen doen om de bodem vitaal te krijgen. Om onze bodems ook
voor toekomstige generaties vruchtbaar en vitaal te houden, is het
noodzakelijk ze duurzaam te beheren. Dit betekent dat we bij ontwikkelingen de bodem positief benutten en dat bij de inrichting en het gebruik
de toestand van de bodem zoveel mogelijk verbeterd wordt. De inzet is
dat natuurlijk kapitaal (de levende bodem) niet onnodig wordt weggegraven en vernietigd. Ook wordt door minder transport van grond minder
CO2 uitgestoten en voorkomen we het verspreiden van verontreinigde
grond. Herstel van de bodem en duurzaam bodembeheer helpen bij een
toekomstbestendige landbouw en leefbare steden. Dat is nodig om te
voldoen aan de grote opgaven op het gebied van klimaatadaptatie en
-mitigatie, biodiversiteit, (grond)waterkwaliteit en stikstof. Tot slot hoort
daar ook bij dat we de waardevolle bodems behouden en onnodige
afdekking tegengaan. Een samenhangede visie (nationaal) op bodembeleid is nodig. Samen met stakeholders wordt dit vertaald in het
Nationale Programma Bodem en Ondergrond.
Efficiënte ondergrondse ordening
Voor de ondergrond willen we een zorgvuldig geordende, optimaal
benutte ondergrondse ruimte, waar functies zoals bijvoorbeeld bodemenergie en grondwatervoorraden elkaar niet negatief beïnvloeden. Het
gaat hierbij ook bijvoorbeeld om het in standhouden van bodemlagen en
het beschermen van natuurlijke bodemschatten zoals grondwatervoorraden en het behoud (in situ) van archeologisch erfgoed. Hiervoor is het
belangrijk om de beschikbare kennis en informatie over het gebruik van
de bodem en ondergrond gestructureerd te ontsluiten. Omdat we de
ondergrondse ruimte intensiever gaan benutten, zullen we vaker oude
verontreinigingen tegenkomen. Ruimtelijke ontwikkelingen bieden
mogelijkheden om bestaande verontreinigingen op een logisch moment
aan te pakken. Dat betekent dat er regie nodig is op de ondergrondse
ruimtelijke ordening. Met name de planning en keuze aangaande de
aanleg van bodemenergiesystemen is hierin van belang.
Maatregelen
Regie inrichting van de ondergrond
– Het ruimtelijk ordenen van de ondergrond wordt verplicht gesteld voor
zowel de Rijksoverheid als gemeenten en provincies. Voor het
bevorderen van de regie in de ondergrond ontwikkelen Rijk en
gemeenten een gezamenlijk instrument. In eerste instantie gaat het om
het ruimtegebruik in de bovenste 500 meter van de ondergrond. Voor
de diepe ondergrond (dieper dan 500 meter) brengen EZK, IenW en
IPO samen de toekomstige ontwikkelingen in beeld (bijvoorbeeld voor

Tweede Kamer, vergaderjaar 2022–2023, 27 625, nr. 592

17

–

–

–

de energietransitie, energiehoofdstructuur en waterstofopslag), zodat
ook de diepe ondergrond toekomstbestendig wordt ingericht. Hiermee
wordt schade aan natuurlijke bodemschatten zoals grondwatervoorraden voorkomen.
Het Rijk geeft vanuit de NOVI het afwegingsprincipe functiecombinaties boven enkelvoudig gebruik mee, als die op termijn vol te houden
zijn (4D ruimtelijke ordening).
Er worden bestuurlijke afspraken gemaakt met provincies en gemeenten over een paragraaf bodem en ondergrond in omgevingsvisies
waarin de toekomstige inrichting van de ondergrond wordt beschreven. Voor 2030 wordt samen met gemeenten en kennispartijen de
ondergrond in kaart gebracht en wordt gewerkt aan een volwaardige
afweging van bodem en ondergrond in Omgevingsplannen. Hetzelfde
geldt voor provincies wat betreft de omgevingsverordening, in
verband met de provinciale rol op het gebied van grondwater en regie
op open warmte- en koudeopslag.
Provincies, gemeenten en waterschappen stellen gezamenlijk
gebiedsgerichte programma’s bodem en ondergrond op waarin de
doelen uit het Nationale Programma Bodem en Ondergrond worden
vertaald.

Behoud van waardevolle bodems
– Provincies passen de Ladder Duurzame Verstedelijking toe. Daarnaast
verkennen we of aanvullend instrumentarium nodig is om bodemafdekking te verminderen, zowel in bestaand stedelijk gebied als bij
nieuwbouw. Daarbij is bescherming van waardevolle onafgedekte
bodems een belangrijk uitgangspunt.
Duurzaam beheer van landbouwbodems
– Het Rijk stuurt met het Nationaal Programma Landbouwbodems aan
op een duurzaam bodembeheer van landbouwbodems. Dit werken we
uit samen met kennis- en onderzoeksinstituten, ketenpartijen in de
voedselproductie, regionale overheden en agrarische partijen.
Verstoring van de bodem en hergebruik van de grond
– We stellen randvoorwaarden aan het afgraven van grond. Zo wordt
door provincies en gemeenten bijvoorbeeld beoordeeld of er alternatieven zijn en er minder ontgraven kan worden. Dit zorgt voor behoud
van bodems, minder CO2-uitstoot in projecten en minder verspreiding
van diffuus verontreinigde grond. Er wordt gewerkt met de
voorkeursvolgorde:
(1) Beperkt afgraven, alleen waar het civieltechnisch nodig is;
(2) Grond die toch afgegraven wordt, wordt zo hoogwaardig mogelijk
hergebruikt en zoveel mogelijk ter plekke toegepast.
(3) Is direct hergebruik in het project niet mogelijk, dan wordt grond
binnen het gebied hergebruikt. Ook hier geldt dat hoogwaardig
gebruik de voorkeur heeft. Met name gemeentelijk beleid en
opdrachtverlening vanuit alle overheidslagen zal hier veel meer op
aansturen.
– De Rijksoverheid geeft het goede voorbeeld door in de opdrachtverlening voor grondverzet de voorkeursvolgorde voor grondgebruik te
borgen. Hier worden pilots voor gestart (2023–2025). Daarin wordt
onder meer ervaring op gedaan met de impact van deze volgorde op
het civiel-technisch werk bij de ontwikkeling en het beheer van
infrastructurele netwerken. Hierna wordt samen met decentrale
overheden verkend hoe dit centraal vorm gegeven kan worden.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2022–2023, 27 625, nr. 592

18

Preventie bodemverontreiniging en sanering
– IenW herijkt de bestaande aanpak van bodemverontreiniging in het
licht van de grote veranderingen van klimaatverandering tot woningbouw. Hierbij is er aandacht nodig voor:
(a) drinkwater; we willen voorkomen dat (resterende) bodemverontreinigingen een bedreiging kunnen vormen voor grondwater bestemd
voor drinkwaterproductie of permeatie van drinkwaterleidingen.
(b) de opwarming van de ondergrond, omdat dit nadelige effecten
heeft op de kwaliteit van de ondergrond en ecologie. Provincies en
gemeenten zien toe op voldoende scheiding van drinkwaterleidingen, warmtenetten en clusters van energiekabels.
(c) de bodemaspecten in vergunningverlening, toezicht en handhaving
die in lijn met de aanbevelingen van de commissie Van Aartsen
worden versterkt. Zo is een vergunningssystematiek voor ondiepe
warmtewinning voor bodemenergiesystemen voor de ondiepe
ondergrond (tot 500 m) minder goed gewaarborgd dan voor de
diepe ondergrond onder de mijnbouwwet.
(d) voor de gebiedsgerichte aanpak van bestaande bodemverontreiniging ten behoeve van (her)ontwikkeling. Doordat we meer
gebieden en meer ruimte (ook ondergronds) innemen, zal bij een
(her)ontwikkeling soms verdere sanering van aanwezige bodemverontreiniging nodig zijn.
– Deze concrete maatregelen worden nader uitgewerkt met provincies
en gemeenten, omdat de verantwoordelijkheid hier ligt en keuzes
afhankelijk zijn van het gebiedstype.
Consequenties
– Er zijn aanpassingen nodig in de wijze van projectontwikkeling en de
aanpak van grondverzet als de grond zo min mogelijk wordt afgedekt,
zo min mogelijk wordt vergraven, verplaatst en zo mogelijk lokaal
wordt hergebruikt.
– Voor alle sectoren betekent dit dat er mogelijk aanpassingen worden
gevraagd in de uitvoeringspraktijk om onze bodems ook duurzaam
gezond en vruchtbaar te houden. Zo kan de keuze van de bestemming
of een geschikte teelt hierdoor worden beïnvloed.
2. Bebouwd gebied
Problematiek
In de periode tot en met 2030 wordt ingezet op de bouw van 900.000
nieuwe woningen. Een deel hiervan ligt in kwetsbare delen waar zich
risico’s met betrekking tot overstromingen, wateroverlast en/of bodemdaling voordoen. De druk op het water- en bodemsysteem is hoog en
door klimaatverandering neemt zoals eerder in deze brief beschreven de
problematiek rond bodemdaling, overstromingen, wateroverlast, en
verdroging toe. Nieuw te ontwikkelen bouwlocaties moeten hier tegen
bestand zijn. Dat geldt natuurlijk ook voor het bestaand bebouwd gebied.
Problemen die door bodemdaling veroorzaakt zijn, worden nu nog te vaak
afgewenteld op andere gebieden, naar de toekomst of van private naar
publieke financiering. Daarnaast dekken we steeds meer van onze bodem
af voor onder andere nieuwe woningbouw en andere functies. Dat maakt
dat Nederland de hoogste bodemafdekking in Europa kent. Maar liefst
12,6% van ons land is bedekt, waar het Europese gemiddelde 4,2%
bedraagt16.

16

Eurostat: https://ec.europa.eu/eurostat/statistics-explained/
index.php?title=Land_cover_statistics#Land_cover_in_the_EU_Member_States.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2022–2023, 27 625, nr. 592

19

Structurerende keuzes
Bebouwd gebied
1. We maken de risico’s van overstromingen, wateroverlast,
bodemdaling en drinkwaterbeschikbaarheid sturend bij de
locatiekeuze en inrichting van woningbouw. Hiermee voorkomen
we dat we nieuwbouw gaan realiseren op locaties waar we later
spijt van gaan krijgen. Provincies nemen in hun ruimtelijke
arrangementen het (concept) richtinggevend kader mee.
2. We benutten locaties waar in de toekomst ruimte nodig is voor
waterberging, rivierafvoer en toekomstige dijkversterkingen niet
(meer) voor bebouwing.
3. We passen de maatlat voor een klimaatadaptieve en natuurinclusieve bebouwde omgeving toe. Daarmee ontwikkelen we
gebieden klimaatbestendiger. Deze maatlat is voorzien in
december 2022.
4. We sturen als overheden op zo min mogelijk afdekking van de
bodem. Daarmee behouden we buiten het bebouwd gebied
goede landbouwgrond, reduceren we hittestress en bevorderen
we waterinfiltratie binnen het bebouwd gebied. We werken dit
samen met provincies en gemeenten uit en zetten in de ladder
duurzame verstedelijking in op minder netto landgebruik.
Inzet
Door nu bij de inrichting van ons land slimme keuzes te maken, kunnen
we al veel doen om straks schade, extra kosten als gevolg van klimaatverandering te voorkomen, ook na 2050. Dat geldt zeker voor de bebouwde
omgeving. Hierbij gaat het om een combinatie van locatiekeuze, inrichting
van een gebied, wijk of straat en bouwwijze.
Bouwen op verstandige locaties
In het licht van klimaatverandering is het belangrijk te weten waar het
verstandig is om te bouwen. Er zijn nu al locaties aan te wijzen waarvoor
geldt dat bebouwing niet verstandig is en dus vermeden dient te worden.
Hier gaat het om locaties, zoals de buitendijkse gebieden in het
IJsselmeer, het rivierbed, langs dijken en keringen en de diepste delen van
de (diepe) polders. Dit geldt ook voor de beekdalen met een groot
overstromingsrisico.
Met uitzondering van deze gebieden waar we nieuwe bebouwing willen
vermijden, kan op de meeste plaatsen van Nederland woningbouw
plaatsvinden, zij het onder voorwaarden. Grote delen van Nederland zijn
immers op één of andere manier kwetsbaar voor wateroverlast, overstromingen en bodemdaling. De Ministeries van IenW en BZK zijn bezig met
het ontwikkelen van een richtinggevend kader, samen met medeoverheden. Doel van het kader is de ondersteuning van het regionale proces
om een bewuste afweging te maken over waar wordt gebouwd gegeven
het water en bodem systeem en de risico’s vanuit wateroverlast,
overstromingen, bodemdaling en drinkwaterbeschikbaarheid. Dit kader is
richtinggevend voor gebiedsontwikkeling en keuzes die bevoegde
gezagen maken. Hiermee worden water en bodem sturend bij ruimtelijke
planvorming.
De provincies gaan hiermee aan de slag. De definitieve versie van het
kader zal onderdeel zijn van de af te sluiten bestuursovereenkomsten in
het najaar 2023. Vooruitlopend op het richtinggevend kader maken
provincies, in afstemming met de waterschappen, gebruik van de het
concept-kader dat dit jaar door het Rijk beschikbaar wordt gesteld. Het

Tweede Kamer, vergaderjaar 2022–2023, 27 625, nr. 592

20

kader geeft richting aan gemeenten en provincies voor het maken van
lokale afwegingen en keuzes voor locaties, inrichting en bouwwijze bij
nieuwe bebouwing. Daarbij wordt een brede kosten-batenafweging
gemaakt. Verschillende locaties zijn op dit moment al in een vergevorderd
stadium van ontwikkeling en daarvoor geldt dat heroverweging vanuit
water en bodem tot onevenredige vertraging zou leiden. Daarom geldt dat
het concept-kader om een klimaatrobuuste ontwikkeling te realiseren
wordt toegepast op projecten en gebiedsontwikkelingen waar op 1-1-2025
nog geen bestemmingsplan is vastgesteld. Voor alle andere ontwikkellocaties wordt het kader zoveel mogelijk toegepast, waarbij de locatiekeuze
wordt geëvalueerd en lokale afwegingen en keuzes worden gemaakt voor
inrichting van de locatie en de bouwwijze voor nieuwe bebouwing.
Het richtinggevend kader is zowel een uitwerking van de adviezen van de
Deltacommissaris om bij nieuw te kiezen woningbouwlocaties water en
bodem sturend te laten zijn, maar geeft ook invulling aan de toezegging,
gedaan naar aanleiding van vragen van de leden Grinwis, Goudzwaard,
Minhas en Van Esch tijdens het commissiedebat Water van 7 juli jl. om te
komen met een uitwerking van «water en bodem sturend» bij de keuze
voor nieuwbouw. Tevens is deze werkwijze in lijn met de motie Grinwis17,
waarin gevraagd wordt de locatiekeuze van woningbouw te baseren op
kwantitatieve risicoprofielen en levenscycluskosten in gebieden gevoelig
voor bodemdaling. Het richtinggevend kader helpt om afgewogen keuzes
te maken in gebieden waar er een aanzienlijke risico is vanuit het water en
bodem systeem. Het gaat hierbij om grotere risico’s dan waar de
landelijke maatlat groene klimaatadaptieve gebouwde omgeving een
oplossing voor zal bieden, de maatlat is de landelijke standaard, lokaal
kunnen er grotere risico’s zijn.
Duurzaam bouwen met landelijke maatlat voor een groene klimaatadaptieve gebouwde omgeving
Naast de keuze waar te bouwen vanuit het water en bodemsysteem en
klimaatverandering, is een klimaatrobuuste inrichting en bouwwijze
voorwaarde om nu en in de toekomst schade en extra kosten als gevolg
van klimaatverandering te voorkomen. Daarom werkt IenW samen met
BZK en LNV aan een landelijke maatlat voor een groene klimaatadaptieve
gebouwde omgeving, die eind 2022 wordt opgeleverd. Deze maatlat geeft
richting bij de vraag «hoe» een gebied klimaatbestendig kan worden
ingericht of bebouwd. Dit geldt zowel voor bestaand bebouwd gebied als
nieuw in te richten gebieden. Hierbij wordt er o.a. gekeken naar hitte,
droogte, wateroverlast, waterveiligheid, bodemdaling en biodiversiteit
(zowel boven- als ondergronds). De keuze over wijze van borging van de
landelijke maatlat volgt een zorgvuldig proces, dit wordt in 2023 nader
uitgewerkt. Vooruitlopend hierop worden overheden gevraagd de maatlat
zoveel mogelijk al toe te passen. Naast de maatlat die voor gebiedsontwikkelingen gaat gelden, is het ook belangrijk dat er binnen het bebouwd
gebied meer ingezet wordt op circulariteit van de waterhuishouding en op
verplichte besparing. Zoals in hoofdstuk 1 van deze brief al naar voren
kwam, is er nog veel waterwinst te behalen door het gebruik van
waterbesparende maatregelen bij de realisatie van woningen. BZK en
IenW onderzoeken in afstemming met de VEWIN wat de voor- en nadelen
van een mogelijke verplichting in het besluit bouwwerken leefomgeving
(Bbl) en verruiming van toepassing van huishoudwater in het Drinkwaterbesluit zijn. Op basis hiervan zal worden besloten of aanpassing van het
Bbl en/of Drinkwaterbesluit nodig is.

17

Kamerstukken 27 625, nr. 574.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2022–2023, 27 625, nr. 592

21

Minder bodemafdekking, «ontharding» van onze omgeving
Slimme keuzes maken bij locatiekeuze betekent ook zuinig omgaan met
de beschikbare ruimte en onze bodem. Onze bodems hebben we immers
hard nodig.
Alleen een onafgedekte bodem levert diensten als waterberging, opname
van koolstof en biodiversiteit. Daarom willen we in bestaand bebouwd
gebied de bodemafdekking verminderen, de bodem herstellen en inzetten
voor (stedelijk) groen. Dit bevordert hemelwaterinfiltratie en vermindert
hittestress. Bovendien draagt (stedelijk) groen bij aan de leefbaarheid en
gezondheid van mensen. Herontwikkeling van nu afgedekte bodem
(bijvoorbeeld braakliggende voormalige industrieterreinen) naar deels
onafgedekte heringerichte ruimte biedt kansen.
Maatregelen
– Het richtinggevend kader locatiekeuze woningbouw wordt samen met
mede-overheden verder ontwikkeld. Provincies nemen vooruitlopend
op het kader het water en bodem belang mee bij hun ruimtelijke
arrangementen, door gebruik te maken van het concept kader dat dit
jaar beschikbaar komt.
– We gebruiken bij nieuwe gebiedsontwikkelingen zoveel mogelijk de
landelijke maatlat voor een groene klimaatadaptieve gebouwde
omgeving. Deze maatlat is december 2022 voorzien en wordt
vooruitlopend op (wettelijke) borging door verschillende overheden
toegepast.
– Om circulariteit in waterhuishouding en waterbesparing bij nieuwbouw te stimuleren, onderzoeken BZK en IenW in afstemming met de
VEWIN wat de voor- en nadelen van een mogelijke verplichting in het
besluit bouwwerken leefomgeving (Bbl) en verruiming van toepassing
van huishoudwater in het Drinkwaterbesluit zijn. Op basis hiervan zal
worden besloten of aanpassing van het Bbl en/of Drinkwaterbesluit
nodig is.
– Provincies passen de Ladder Duurzame Verstedelijking toe. Daarnaast
verkennen we of aanvullend instrumentarium nodig is om bodemafdekking te verminderen, zowel in bestaand stedelijk gebied als bij
nieuwbouw. Daarbij is bescherming van waardevolle onafgedekte
bodems een belangrijk uitgangspunt.
Consequenties
– Niet alle beoogde nieuwbouwlocaties zullen vanuit het water en
bodem systeem even geschikt zijn voor woningbouw. Hier zal gekozen
moeten worden tussen anders bouwen, het bekostigen van extra
maatregelen om de risico’s te verminderen, of het zoeken naar andere
locaties.
– Naast een slimme klimaatbestendige inrichting van onze openbare
ruimte, vraagt ook de bescherming van de vitale en kwetsbare functies
(zoals netwerken en ziekenhuizen) en crisisbeheersing extra aandacht.
– Voor de heel lange termijn (na 2100) zal bij een versnelde zeespiegelstijging het risico op overstromingen mogelijk zwaarder gaan
meewegen in de locatiekeuze voor nieuwbouw. Gegeven het hoge
waterveiligheidsniveau in Nederland is er nog voldoende tijd hier
vroegtijdig op te anticiperen. Naast de resultaten van het kennisprogramma zeespiegelstijging, zijn hier ook een brede maatschappelijke
en economische verkenning voor nodig.
– Een klimaatbestendige ruimtelijke inrichting werkt ook door in hoe
banken, investeerders en verzekeraars omgaan met de impact van
klimaatrisico’s op investeringsbeslissingen in de Nederlandse
infrastructuur, economische sectoren en in de ruimtelijke inrichting.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2022–2023, 27 625, nr. 592

22

3. Gebieden
3.1 Laagveengebieden
Problematiek
Bodemdaling en CO2-uitstoot
In het landelijke laagveengebied (ca 85% van alle veengronden) daalt de
bodem. Dat komt door zetting, inklinking en veenoxidatie, waarbij
inklinking en veenoxidatie vooral veroorzaakt worden door ontwatering.
De ontwatering wordt met name veroorzaakt door de huidige peilbesluiten. Oxidatie (verbranding) van veengrond leidt tot uitstoot van
broeikasgassen18. Dit wordt versterkt als grasland wordt gescheurd en er
andere gewassen op worden geteeld. Bodemdaling leidt tot extra
beheerkosten van infrastructuur, rioleringen en openbare ruimte, maar
ook tot schade aan funderingen. De kosten kunnen tot 2050 oplopen tot
2 miljard19. Bodemdaling leidt ook tot verdroging van hoger gelegen
natuurgebieden en tot een verslechtering van de waterkwaliteit. Tot slot
neemt met name in de diepe (grotendeels ontveende) polders op termijn
het risico op verzilting en overstromingen toe.
Structurerende keuzes
Laagveengebieden
1. We bewegen toe naar een grondwaterstand van 20 cm tot 40 cm
onder maaiveld, afhankelijk van de bodemcompositie, omstandigheden van het watersysteem en de behoeften van het gebied.
Hiermee wordt bereikt dat bodemdaling wordt geminimaliseerd
en uitstoot broeikasgassen wordt gereduceerd. Dit wordt in NPLG
gebiedsprocessen door alle betrokken partijen samen uitgewerkt.
2. We minimaliseren de aanvoer van gebiedsvreemd water.
Daardoor houden we zoveel mogelijk zoetwater beschikbaar voor
peilopzet en tegengaan van verzilting. De provincies en waterschappen maken in gebiedsprocessen ruimte voor het vasthouden en bergen van zoveel mogelijk gebiedseigen water. Met
name in perioden van droogte zal externe aanvoer toch nodig
blijven.
3. We beheren onze landbouwgronden duurzaam. In aanvulling op
structurerende keuze 18 voorkomen we hiermee onomkeerbare
oxidatie van veen en behouden we ook voor de toekomst
waardevolle landbouwgronden. We werken maatregelen voor
beheer van landbouwgronden op het gebied van materieel,
nutriënten, gewasbeschermingsmiddelen etc. uit. Het Rijk vraagt
provincies stevig in te zetten op het behoud van grasland.
Inzet
Vertragen bodemdaling en reductie CO2-emissies
We willen het laagveenlandschap in de toekomst behouden. Een
belangrijke economische en cultuurhistorische drager van het landschap
is de landbouw. Dat blijft zo. Ook in de toekomst blijft het laagveengebied
een belangrijk agrarisch gebied. Dat laat onverlet dat het laagveenlandschap onder druk staat. Veenoxidatie is een vrijwel onomkeerbaar proces.
Aangroei van veen is weliswaar mogelijk, maar vergt een lange adem en
18
19

4,7 megaton CO2-equivalenten per jaar: https://edepot.wur.nl/138952.
https://www.pbl.nl/sites/default/files/downloads/pbl-2016-dalende-bodems-stijgende-kosten1064.pdf.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2022–2023, 27 625, nr. 592

23

stelt hoge eisen aan de waterkwaliteit en het peilbeheer. Vanwege deze
praktische onomkeerbaarheid en de urgentie van reductie van emissies
van broeikasgassen, is het van belang om bodemdaling te verkleinen door
veenoxidatie sterk te verminderen. Hierdoor wordt funderingsschade
eveneens beperkt.
Voor laagveengebieden is de inzet, overeenkomstig met de Veenweide
strategie, gericht op een reductie van de CO2-uitstoot van 1 Mton CO2-eq
in 2030, verdere reductie richting 2050 conform het Klimaatakkoord20 en
op minimalisatie van bodemdaling. In de praktijk wordt in grote delen van
het veengebied gestreefd naar een zo hoog mogelijke grondwaterstand
tussen de 20 tot 40 cm onder maaiveld. Uit veldexperimenten blijkt dat de
huidige landbouwpraktijk goed mogelijk is bij een peil van 40 cm onder
maaiveld21. Een peil van 20 cm onder maaiveld wordt door het RLI
gegeven als optimum voor reductie van uitstoot van de broeikasgassen
CO2, methaan en lachgas22. Dit kan door oppervlaktewaterpeilen te
verhogen, veelal in combinatie met bijvoorbeeld greppelinfiltratie of de
aanleg van waterinfiltratiesystemen. Wanneer het peil van 40 naar 20 cm
onder maaiveld beweegt, zal de huidige landbouwpraktijk steeds meer
beïnvloed worden en zullen extensivering en aangepaste teelten
onderzocht moeten worden.
Dit betekent uiteraard niet dat overal een peil van 20 cm onder maaiveld
gehaald moet of kan worden. Hier is lokaal maatwerk nodig. Dit gebeurt in
de gebiedsprocessen waar de agrarische sector een belangrijke rol heeft.
Indachtig het principe comply or explain kan de uitkomst zijn dat
(afwijkende) beredeneerde keuzes worden gemaakt. Dit gebeurt in de
gebiedsprocessen waar de agrarische sector een belangrijke rol heeft.
Daarbij maken we gebruik van recent onderzoek23 en is er ruimte voor
gebiedsgericht maatwerk binnen de doelen en het tempo van het
Klimaatakkoord en de ambities ten aanzien van bodemdaling. Dit
gebiedsgerichte maatwerk is ook van belang om een balans te vinden in
gevallen waarin waterkwaliteit en peilverhoging tegengestelde belangen
hebben, bijvoorbeeld wanneer er door een hogere grondwaterstand meer
uitloging plaatsvindt van nutriënten of gewasbeschermingsmiddelen.
Omdat de peilen in het veengebied van Fryslân doorgaans lager worden
gehouden dan in die van het Groene Hart, zal de inspanning daar groter
zijn. We leggen de prioriteit bij dikke veenpakketten.
Verhoging van biodiversiteit
Een verhoging van het oppervlaktewaterpeil kan een belangrijke bijdrage
leveren aan de instandhouding en bevordering van de habitat van planten
en dieren. Met name insecten, bodemleven zoals wormen en weidevogels
als de grutto en de kievit kunnen hier baat bij hebben. Zo draagt een
dergelijke maatregel ook bij aan de landelijke Natura 2000-doelen.
Wentel de watervraag zo min mogelijk af
Omdat het beschikbare water uit het hoofdwatersysteem tijdens langere
perioden van droogte zal afnemen, is het belangrijk dat er zoveel mogelijk
gebiedseigen water wordt vastgehouden. Bij droogte hebben peilverhogingen in veengebieden de hoogste prioriteit bij verdeling van water uit
20

Bijlage bij Kamerstuk 32 813, nr. 342.
https://www.hdsr.nl/publish/pages/117157/
eindrapportage_sturen_met_grondwater_bedrijvenproef_spengen_2017_2022_lage_resolutie.pdf.
22
https://www.rli.nl/sites/default/files/advies_stop_bodemdaling_in_veenweidegebieden__def.pdf.
23
www.nobveenweiden.nl.
21

Tweede Kamer, vergaderjaar 2022–2023, 27 625, nr. 592

24

het hoofdwatersysteem, om onomkeerbare schade aan de natuur,
zettingen en inklinking te voorkomen. Dit is vastgelegd in de verdringingsreeks. Deze hogere prioriteit in de verdringingsreeks doet echter niets af
aan de verplichting om zo min mogelijk van de watervraag af te wentelen
op andere gebieden. Het meer vasthouden van gebiedseigen water zal
gebiedsgericht worden opgepakt. Natte natuurgebieden kunnen zeer
substantieel bijdragen aan het vasthouden en leveren van schoon
gebiedseigen water, mits ook daar dan geen veenoxidatie optreedt in
droge perioden. Naast het feit dat peilverhoging invloed heeft op de
watervraag en het -aanbod, zorgt verhoging van de peilen ook voor een
afname van de bergingscapaciteit in de oppervlaktewateren en de bodem.
Daarom moet per polder worden bezien waar water kan worden geborgen
om de behoefte aan afvoer bij piekbelasting te verminderen.
Maatregelen
– Onder leiding van de provincies en samen met de agrarische sector en
andere betrokken partijen wordt bepaald wat en wanneer nodig is om
de grondwaterstand van 20 cm tot 40 cm onder maaiveld te realiseren
en de ambities van CO2-reductie en vertraging van bodemdaling in
2030 te kunnen behalen.
– Provincies en waterschappen komen, samen met andere betrokkenen,
binnen deze gebiedsspecifieke aanpak met voorstellen hoe watervraag
en -aanbod in laagveengebieden moeten worden opgepakt.
– IenW ontwikkelt samen met BZK en in overleg met decentrale
overheden een afwegingskader voor locatiekeuze woningbouw, omdat
slappe, bodemdalingsgevoelige grond extra eisen stelt aan woningbouwontwikkeling. Zo zorgen we ervoor dat de kosten niet afgewenteld worden op overheden (onderhoud openbare ruimten en infrastructuur) of de toekomst (schade aan funderingen).
– Het Rijk vraagt provincies stevig in te zetten op behoud van grasland
danwel overstap op natte teelten. Een goed voorbeeld is de milieuverordening van de provincie Noord-Holland waar dergelijke voorwaarden via het ruimtelijke plan zijn opgenomen.24
– In het kader van het NPLG worden bestuurlijke afspraken met de
decentrale overheden gemaakt waarin deze maatregelen op het gebied
van oppervlaktewaterpeilen, bergingscapaciteit van water en sponswerking van de bodem, indicatoren voor het adagium «functie volgt
peil» en duurzaam bodembeheer gebiedsgericht worden opgenomen.
Deze afspraken moeten minimaal voldoen aan de klimaatdoelstelling
zoals voor 2030 voor het veengebied zijn vastgelegd, maar zullen ook
een doorkijk bieden voor de periode na 2030. Het is van belang een
balans te vinden tussen de gebiedsspecifieke behoeften en de
mogelijkheden van het nationaal watersysteem, om het bodem- en
watersysteem in de veengebieden duurzaam in evenwicht te brengen.
Consequenties
– Een hogere grondwaterstand heeft impact op de agrarische bedrijfsvoering in deze laagveengebieden en dus voor het verdienmodel. Het
kabinet heeft tegelijk met deze brief een brief over de toekomst van de
landbouw aan de Tweede Kamer aangeboden, waarin wordt aangegeven hoe het kabinet samen met de partijen gaat werken aan toekomstbestendige landbouw en hoe boeren daarmee een eerlijk inkomen
kunnen verdienen.
– Er kan ondersteuning worden geboden uit verschillende bronnen. Zo
valt het faciliteren van de omslag van ondernemers naar extensieve
landbouw door het opkopen van grond, afwaardering en verpachting

24

https://www.noord-holland.nl/Onderwerpen/Ruimtelijke_inrichting/Projecten/Omgevingswet/
Omgevingsverordening.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2022–2023, 27 625, nr. 592

25

–

binnen de voorlopige afbakening van het Transitiefonds landelijk
gebied en natuur.
In de provinciale gebiedsprogramma’s moet rekening worden
gehouden met vermindering van waterbergingsmogelijkheden bij
hogere waterstanden. De oppervlaktewaterpeilverhogingen in
veengebieden om de emissiereductie CO2 te bewerkstelligen en
bodemdaling te vertragen verhouden zich slecht tot de eisen waaraan
een woningbouwlocatie moet voldoen.

3.2 Verziltende kustgebieden
Problematiek
Stijgende zeespiegel, lagere rivierafvoeren en bodemdaling
Op dit moment heeft 14% van het Nederlandse oppervlakte te maken met
of kans op verzilting. Om verzilting tegen te gaan voeren we zoetwater
aan uit de rivieren en het IJsselmeer. Dat blijven we doen, echter toename
van verzilting is in de komende decennia helaas onafwendbaar door
klimaatverandering. Door zeespiegelstijging, langere periodes van
droogte, verminderde rivierafvoeren en bodemdaling zal het op termijn
vaker voorkomen dat er langere periodes niet voldoende zoetwater
beschikbaar zal zijn om zoute kwel vanuit de ondergrond in de kustgebieden weg te spoelen en natuur en veengebieden nat te houden.
Gebiedseigen zoetwater is minder beschikbaar omdat door klimaatverandering de verdamping toeneemt en in de warme en droge periodes de
kans op lokale neerslag afneemt. Als gevolg van zeespiegelstijging neemt
ook de zoute kwel en verzilting van de grote meren en estuaria toe, wat de
problematiek vergroot. Het is niet precies te voorspellen hoe snel dit zal
gaan. Wel is het verstandig met verzilting rekening te gaan houden; het zal
met name voor de agrarische sector en de winning van drinkwater in
toenemende mate consequenties kunnen gaan hebben.
Structurerende keuzes
Verziltende kustgebieden
1. Het Rijk en waterschappen zetten zich in voor aanvoer van
zoetwater, maar kunnen geen nieuwe maatregelen garanderen
om verziltende gebieden te voorzien van zoetwater van elders.
Omdat de aanvoer van extra (schaars) zoetwater van buiten het
gebied niet altijd en overal kan worden gegarandeerd, zal er op
termijn vaker sprake zijn van tijdelijke en regionale verzilting.
2. We vragen alle watergebruikers rekening te houden met en zelf
maatregelen te nemen om beter bestand te zijn tegen periodes
van extreme droogte, watertekorten en verzilting.
Inzet
Waterbeheerders blijven zich zoveel mogelijk inzetten op het terugdringen
of beperken van verzilting om mogelijk bestaande functies te bedienen.
We werken dit samen met de betrokken sectoren uit in de gebiedsprocessen, het gaat hier immers om vruchtbare landbouwgrond. Op termijn
is vanwege zeespiegelstijging, bodemdaling in combinatie met de
toenemende watervraag en de verdringingsreeks minder zoetwater
beschikbaar om verzilting tegen te gaan. Daarom wordt tegelijk ingezet op
vermindering van watergebruik en aanpassing aan verzilting. Dit kan
bijvoorbeeld door meer water te bergen in andere gebieden zoals het
laagveengebied, waardoor meer water beschikbaar blijft voor het
tegengaan van verzilting. Ook aanpassing van het landgebruik kan nodig
zijn. Op termijn krijgen met name het de Waddengebied, de Zeeuwse

Tweede Kamer, vergaderjaar 2022–2023, 27 625, nr. 592

26

eilanden, de kustgebieden en de polders in het westen te maken met
verzilting. In het Deltaprogramma zoetwater nemen Rijk en andere
overheden gezamenlijk maatregelen hoe we met verzilting om kunnen
gaan.
De belangrijkste oplossingen voor de waterkwaliteitsproblemen in de
verziltende gebieden zijn vastgelegd in de KRW Stroomgebiedsbeheerplannen 2022–2027. Er blijft ruimte voor technische maatregelen voor
ontzilting van water, zolang er geen afwenteling plaatsvindt van de kosten
naar de toekomst, naar een ander gebied of van privaat naar publiek.
Maatregelen
– Met het watergebruik en het landgebruik wordt geanticipeerd op de
toename van de verzilting.
– Er wordt in 2026 een besluit genomen over de zoetwaterverdeling
tussen de regio’s in het kader van de herijking van de Deltabeslissing
Zoetwater.
– Waterbeheerders agenderen in gebiedsprogramma’s de problematiek
van verzilting en werken uit op welke wijze in hun gebied met
verzilting op termijn kan worden omgegaan.
– In de volgende Stroomgebiedsbeheerplannen (2028–2033) vraagt de
relatie tussen verzilting en waterkwaliteit extra aandacht, omdat op
termijn de haalbaarheid van de nu op zoetwater gebaseerde ecologische doelstellingen van de KRW in het gedrang komen als gevolg van
toenemende verzilting. Dat geldt ook voor de Natura 2000-doelen.
Consequenties
– Het gaat vaker in de toekomst voorkomen dat bij schaarste van
doorspoelwater uit het hoofdwatersysteem veengebieden prioriteit
krijgen boven het tegengaan van verzilting bij andere gronden op basis
van de verdringingsreeks.
– Verzilting heeft gevolgen voor de zoetwaterinlaten en de wateraanvoer
naar de verziltende gebieden. Regionaal moet worden bepaald welke
gebieden nog zoetwateraanvoer van elders krijgen en welke niet. Voor
de Rijn-Maas monding blijft er in droge perioden minder water over
om de verzilting tegen te gaan. Onder normale omstandigheden zullen
het Rijk en de regionale waterbeheerders alles blijven doen wat in het
vermogen ligt om verzilting tegen te gaan, maar in extremere
omstandigheden zoals droogte – die zich ook vaker voor zullen doen –
zal dat niet altijd meer mogelijk zijn.
3.3 Hoge zandgronden
Problematiek
Grote opgave waterkwaliteit en vasthouden van water
De hoge zandgronden hebben te maken met grote waterkwaliteit-,
bodem- en biodiversiteitsproblemen. Intensief gebruik van meststoffen en
gewasbeschermingsmiddelen, buitenlandse belasting en lokale lozingen
van rioolwaterzuiveringsinstallaties zijn de belangrijkste oorzaken. Er is
vaak sprake van een slechte bodemstructuur. Het zuiverend en waterbergend vermogen van de bodem en de veerkracht tegen ziekten en
plagen en verdroging is daardoor beperkt. Het aantal verontreinigde
(grond)waterbronnen neemt toe. Delen van deze gebieden zijn bovendien
niet bestand tegen extreme neerslag, wat leidt tot erosie en overstromingen.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2022–2023, 27 625, nr. 592

27

Structurerende keuzes
Hoge zandgronden
1. We houden water langer vast en voeren het minder snel af. We
herstellen daarmee de sponswerking van de bodem en bereiken
een robuust grondwatersysteem. Dit wordt in gebiedsprocessen
geborgd.
2. We verhogen de grondwaterpeilen met mogelijk 10 cm tot 50 cm.
Daardoor wordt op de hoge zandgronden verdroging bestreden.
Omdat het hier maatwerk betreft, wordt dit in gebiedsprocessen
verder uitgewerkt.
3. In de gebiedsprocessen zetten we in op grootschalig herstel van
beekdalen op zandgronden voor het verbeteren van de waterkwaliteit. Hiermee halen we niet alleen de doelen voor de waterkwaliteit (vanuit de KRW en de Nitraatrichtlijn) maar kunnen we ook
andere doelstellingen realiseren (zoals natuur, groenblauwe
dooradering en waterberging).
4. We beperken de grondwateronttrekkingen rond Natura 2000gebieden. Daarmee voorkomen we verdroging deze gebieden. Dit
wordt in de gebiedsprocessen uitgewerkt.
Inzet
Herstellen robuust grondwatersysteem
Om eind 2027 aan de doelen voor de KRW te voldoen, moeten de
afgesproken maatregelen uit de Stroomgebiedbeheerplannen 2022–2027,
het 7e Actieprogramma Nitraatrichtlijn, inclusief addendum, en de
vereisten uit de derogatiebeschikking worden uitgevoerd. Aanvullende
gebiedsgerichte maatregelen als uitwerking van het addendum worden
opgenomen in de gebiedsprogramma’s van het NPLG.
Voor een duurzame drinkwatervoorziening, natuurherstel en een vitale
landbouw is het nodig om te komen tot een robuust grondwatersysteem
met bufferwerking dat bestand is tegen periodes van droogte. Dat
betekent dat vooral rond grondwaterafhankelijke natuurgebieden een
hoger grondwaterpeil vereist is. Voor beïnvloedingsgebieden van natuur
zetten we daarom in op een verhoging van de grondwaterstand («ontwateringsbasis») met 30 cm en elders wordt dat 10 cm. In 2050 wordt dat
gemiddeld +20 cm in het gehele gebied, waarbij uitzonderingen, mits
onderbouwd en met inachtneming van de eerder vermelde structurele
keuzes, mogelijk zijn.
Voor het herstellen van het grondwatersysteem is het noodzakelijk dat de
aanvoer naar het grondwater wordt vergroot en de drainage verminderd.
Dit kan door de sponswerking van de bodem terug te brengen, onder
andere door het aangepast peilbeheer te combineren met het verondiepen of het dempen van sloten. Met het vasthouden van water in de
bodem kan er ook een herstel van de natuur plaatsvinden. Hiervoor is het
van belang dat de bodem niet alleen voldoende water bevat, maar ook
vitaal is, dus een functionerend ecosysteem is met o.a. voldoende
organische stof. Een structureel hoger grondwaterpeil en verbeterde
sponswerking, waardoor het grondwater weer sneller op peil komt, zorgt
voor natuurherstel en voor een grotere buffer in droge periodes. Hierdoor
kan grondwater ook in die tijd langer gebruikt worden voor andere
functies (waaronder landbouw). In het Deltaprogramma zoetwater nemen
Rijk en andere overheden gezamenlijk maatregelen om op de hoge
zandgronden water beter vast te houden.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2022–2023, 27 625, nr. 592

28

Grensoverschrijdende watersystemen vragen om afstemming over
normen en maatregelen.
Maatregelen
– Provincies werken in gebiedsprogramma’s de maatregelen uit om
doelen voor waterkwaliteit (vanuit de KRW en de Nitraatrichtlijn) te
halen. Het betreft de gebiedsgerichte invulling van maatregelen die
voortvloeien uit het addendum bij het 7e Actieprogramma en het
grootschalig herstel van beekdalen.
– Beekdalherstel wordt ook ingezet voor andere opgaven, zoals
waterberging, de bossenstrategie, groenblauwe dooradering en
vertraging van de waterafvoer in de zomer naar lager gelegen
gebieden. Uitgangspunt daarbij zijn bufferstroken van 100–250 meter
aan beide zijden van de beek. Dit vergt regionaal maatwerk in de
gebiedsprocessen, met doelbereik voor KRW en Nitraatrichtlijn als
uitgangspunt. In deze gebiedsprocessen is er plaats voor slim
agrarisch gebruik waar mogelijk.
– Provincies nemen in gebiedsprogramma’s maatregelen op om het
grondwaterpeil te verhogen en de ontwatering te verminderen. Dit kan
bijvoorbeeld door het verondiepen of dempen van sloten, het
verhogen van sloot- en beekpeilen, het afkoppelen van bebouwd
gebieden de verbetering van de bodemstructuur.
– Provincies nemen maatregelen op in gebiedsprogramma’s om het
grondwatersysteem rond natuurgebieden voor 2027 te herstellen. Dit
kan bijvoorbeeld worden bereikt door gebiedsgericht grondwaterbeschermingszones aan te leggen, het grondwaterpeil te verhogen, geen
nieuwe onttrekkingen toe te staan in grondwaterwingebieden en in- en
nabij Natura 2000-gebieden (afhankelijk van de hydrologische situatie
indicatief 1 km zone tenzij onderbouwd anders geschikter) en
bestaande onttrekkingen in dit gebied te heroverwegen om het effect
op de natuur te verminderen. In gebiedsgerichte processen kunnen
hier volgens het principe «comply or explain» ook afwegingen worden
gemaakt waarbij het beëindigen van grondwateronttrekkingen door
stoppers ruimte biedt voor bestaande en/of nieuwe gebruikers.
– We vragen alle watergebruikers rekening te houden met en zelf
maatregelen te nemen om beter bestand te zijn tegen periodes van
extreme droogte en watertekorten.
– Daarnaast nemen provincies in hun gebiedsprogramma’s een
regionale voorkeursvolgorde voor het gebruik van grondwater op,
waarbij rekening gehouden wordt met de daadwerkelijke grondwaterbeschikbaarheid.
Consequenties
– Om langjarig duurzaam perspectief te hebben is het nodig in nabije
toekomst goed te kijken naar wat je teelt op uitspoelingsgevoelige
gronden. De emissies van gewasbeschermingsmiddelen moet
verminderd worden om overschrijdingen van de drinkwater- en
KRW-normen te voorkomen. Ook zal de belasting van grondwater met
nutriënten verminderd moeten worden.
– In het Transitiefonds landelijk gebied en natuur zijn middelen
opgenomen voor het inrichten van brede bufferstroken in beekdalen
en voor het herstellen van hydrologische condities van natuurgebieden.
Samen werken aan realisatie
We staan voor een flinke opgave. Maar de structurerende keuzes dragen
bij aan het behoud van de strategische positie van onze agrarische sector
en creëren ruimte voor het toekomstbestendig realiseren van alle andere
ambities die we in Nederland hebben in de beperkte ruimte. Realisatie van

Tweede Kamer, vergaderjaar 2022–2023, 27 625, nr. 592

29

deze keuzes kan in veel gevallen gecombineerd worden met andere
opgaven. Iedereen heeft hierbij een rol en we moeten het samen doen.
Borging en monitoring
In dit hoofdstuk gaan we in op de borging en monitoring van de
geschetste structurerende keuzes. Samen met de andere betrokken
departementen is het Ministerie van IenW verantwoordelijk voor het
beschikbaar stellen van de benodigde instrumenten, het monitoren en het
bewaken van de uitvoering van de keuzes. Er zijn verschillende instrumenten waarmee de structurerende keuzes kunnen worden uitgevoerd:
van bestuurlijke afspraken, financiële ondersteuning, aanvullende
regelgeving tot aanwijzingen.
We staan samen als Rijk, medeoverheden en inwoners voor deze
maatschappelijke opgave. Voor een aantal structurerende keuzes zal het
betekenen dat het Rijk haar beleidsregels aanpast, zoals dit is voorzien bij
het aanscherpen van het beleid ten aanzien van activiteiten in het
rivierbed. Soms nemen we als overheden in gezamenlijkheid een besluit,
zoals het geval bij de herijking van de Deltabeslissingen IJsselmeer en
Zoetwater. Voor andere keuzes geldt dat het Rijk een kader voor de
uitvoering meegeeft, zoals bij het richtinggevend kader water en bodem
voor locatiekeuze nieuwbouw. Omdat het hier gaat om een nieuw
gezamenlijk (nationaal) kader zullen we samen met medeoverheden
bepalen hoe de borging eruit moet komen te zien. Bij andere keuzes gaat
het om een aanpassing van het decentraal wetgevend instrumentarium
(waterschaps- en provinciale verordeningen). Dit is bijvoorbeeld het geval
bij het reserveren van extra ruimte rond waterkeringen. Het proces om de
ondergrond beter in beter in beeld brengen en te monitoren wordt
daarentegen weer gefaciliteerd door de gemeentes. Omdat vele structurerende keuzes in deze brief betrekking hebben op het landelijk gebied, zal
borging ook voor een groot deel via het NLPG spoor gaan lopen. Via het
NOVEX spoor (startpakketten en de ruimtelijke arrangementen), het
afweegkader voor financiering uit Mobiliteitsfonds voor bereikbaarheid en
grootschalige woningbouw en de woondeals, zorgen we voor een
toekomstbestendige nieuwbouw, waar de risico’s van overstromingen,
wateroverlast, bodemdaling en drinkwaterbeschikbaarheid richtinggevend
zijn bij de locatie van nieuwbouw. Daarnaast zal uit de gebiedsprocessen
ook naar voren komen welke instrumenten en middelen nodig zijn.
«Water en bodem sturend» is veelomvattend en zal in vele beleidsvelden,
sectoren en op verschillende niveaus van invloed zijn. Daarom wil het
kabinet de wijze waarop we monitoring en de verslaglegging van de
voortgang van de structurerende keuzes met de regionale partners
oppakken en afstemmen. Hierbij sluiten we aan bij de toetsing- en
monitoringsopzet van programma’s zoals het NPLG, of de woningbouwprogrammering. Om samenhang, overzicht en doorwerking te borgen zal
het Ministerie van IenW elk jaar een rapportage naar de Kamer sturen
over «water en bodem sturend». Daarin worden de nieuwste inzichten
meegenomen alsmede de resultaten van de monitoring, het actuele
instrumentarium en eventueel voorstellen tot aanvulling en verbetering
daarvan. Daarmee wordt het structurerende karakter geborgd. Uiteraard
hebben ook de reguliere periodieke bestuurlijke overleggen tussen
ministeries en koepels op het gebied van bodem en water een belangrijke
rol bij het bewaken van de voortgang op bestuurlijk niveau.
Financiering
Met deze brief geven we aan wat het betekent dat water en bodem
sturend worden voor ruimtelijke planvorming. Daarmee heeft dit

Tweede Kamer, vergaderjaar 2022–2023, 27 625, nr. 592

30

beleidskader invloed op veel grote investeringsbeslissingen. De uitvoerbaarheid van al die plannen hangt onder andere af van de financierbaarheid. Het beleid zoals verwoord in deze brief kan ertoe leiden dat
bepaalde kosten op langere termijn lager zullen zijn. Met «water en
bodem sturend» worden publieke kosten voor risicomitigatie en schadelijke neveneffecten zo veel mogelijk voorkomen. Deze ontwikkeling past
nadrukkelijk binnen het principe van «niet afwentelen». Hoewel er in het
coalitieakkoord geen specifieke extra middelen beschikbaar zijn gesteld
voor «water en bodem sturend», is er voor veel maatregelen wel
financiering beschikbaar uit bestaande middelen en kan er voor de
maatregelen waar dit niet voor geldt synergie gezocht worden met andere
opgaven, waar wel extra middelen beschikbaar voor zijn gekomen met het
coalitieakkoord.
De maatregelen die voortkomen uit de structurerende keuzes kunnen
deels worden opgevangen binnen reeds voorgenomen rijksprogramma’s.
Het uitvoeren van deze programma’s zal in grote mate bijdragen aan het
bereiken van de doelen Water en Bodem sturend. Denk hierbij aan reeds
voor deze programma’s gereserveerde middelen voor:
• het Deltaprogramma Zoetwater (totaal 800 miljoen euro waarvan
250 miljoen uit het Deltafonds voor 2022–2027);
• KRW-maatregelen (t/m 2027 is 517,9 miljoen voor het hoofdwatersysteem beschikbaar en ongeveer 1 miljard euro van waterschappen en
provincies voor regionale systemen);
• Programmatische Aanpak Grote Wateren (198 miljoen euro in
uitvoering; naast een beleidsreservering van 601 miljoen euro);
• Wateroverlast beekdalen in zuid Nederland (300 miljoen gereserveerd
op de aanvullende post);
• Programma Integraal Rivier Management (703 miljoen gereserveerd).
Er wordt ook ingezet op de ten behoeve van het Transitiefonds gereserveerde middelen. Het landelijk gebied staat aan de vooravond van een
grote transitie. Die wordt vormgegeven met het NPLG en het Transitiefonds landelijk gebied en natuur kan een bijdrage leveren aan de kosten.
Hydrologische maatregelen verbonden aan de doelen van Natura 2000
(tegengaan van verdroging) en de aanvoer van water naar veengebieden
voor peilverhoging (en daarmee reductie broeikasgassen) vallen binnen
de voorlopige afbakening van het fonds25. Dat geldt ook voor het
faciliteren van de omslag van ondernemers naar extensieve landbouw
door het opkopen van grond, afwaardering en verpachting. Ook onderdeel
van het fonds zijn additionele middelen voor de KRW, zoals aangekondigd
in het Coalitieakkoord. Met het addendum bij het 7e Actieprogramma
Nitraatrichtlijn zijn deze gekoppeld aan grootschalig herstel van beekdalen
op zandgronden. Met deze inzet kan gecombineerd resultaat worden
geboekt op alle vier de doelstellingen omtrent natuur, stikstof, water en
klimaat en kan tegelijkertijd ingezet worden op extensivering van de
landbouw, agrarisch natuurbeheer of natuurontwikkeling afhankelijk van
de mogelijkheden in specifieke gebieden. Het fonds voorziet ook in
financiële middelen waarmee stoppen van agrarische ondernemingen op
een verantwoorde manier wordt mogelijk gemaakt en in middelen voor
financiële afwaardering van grond. Door in te zetten op omschakeling en
extensivering zullen bedrijven beter aansluiten op de draagkracht van het
bodem- en watersysteem in de omgeving. Zo kunnen boeren bijvoorbeeld
geholpen worden om de transitie in het veenweidegebied te kunnen
maken, omdat hiervoor middelen uit het Transitiefonds ingezet kunnen
worden.

25

https://wetgevingskalender.overheid.nl/regeling/WGK014001/documenten/
Raad%20van%20State/Adviesaanvraag%20aanhangig%20bij%20Raad%20van%20State/1.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2022–2023, 27 625, nr. 592

31

Naast het Transitiefonds en het Deltafonds zijn er additionele middelen
beschikbaar die kunnen bijdragen aan het realiseren van de veranderingen in het landelijk gebied. Zo ontvangt Nederland Europese middelen
via het Gemeenschappelijk Landbouwbeleid26. Daar profiteren de
wateropgaven ook van, zoals waterkwaliteit, ecologie en waterberging.
De beschikbare middelen op de Rijksbegroting zijn kaderstellend voor de
Rijksbijdrage aan gebiedsprocessen. De gebiedsprocessen leiden tot een
inzicht welke instrumenten en middelen nodig zullen zijn en de verdeling
van de daaruit blijkende financiële opgave tussen rijk en andere
overheden. Om de opgave goed in beeld te krijgen, zullen wij met
provincies, waterschappen en gemeenten een uitvoeringsagenda
opstellen. Ter voorbereiding daarvan zal op onderdelen nader worden
verkend welke impact het beheer hoofdsysteem heeft op bijvoorbeeld
waterbeschikbaarheid voor de provincies.
Hoe nu verder
Naast keuzes die het Rijk zelf ter hand neemt, zijn er ook keuzes die het
kabinet meegeeft aan de gebiedsprocessen, zoals bijvoorbeeld bij het
NPLG en de NOVEX-startpakketten voor de provincies. De periode
november 2022 tot januari 2023 gebruiken we om regionale doelen en
structurele keuzes samen verder uit te werken. Tegelijk wordt er met de
betrokken partijen gewerkt aan een Landbouwakkoord. Door de structurerende keuzes van deze brief daarbij als vertrekpunt te hanteren wordt
invulling gegeven aan het advies van de heer Remkes om water en
bodem sturend te laten zijn bij ruimtelijke keuzes. Tot juli 2023 vindt
intensieve afstemming tussen Rijk en andere overheden plaats, met als
doel de voorliggende keuzes als randvoorwaarde mee te nemen in
gebiedsprocessen en uiteindelijk te verankeren de gebiedsprogramma’s
van de provincies. Provincies ontvangen in het kader van het NPLG een
handreiking die aangeeft wat wordt verwacht van het gebiedsprogramma
op 1 juli 2023. Conform de motie van het lid Tjeerd de Groot27 zullen we
hierbij als Rijk de gebiedsprogramma’s van het NPLG beoordelen op de
hierboven beschreven structurerende keuzes, waaronder de keuzes die
betrekking hebben op waterbeschikbaarheid. De toekenning van middelen
uit het Transitiefonds landelijk gebied en natuur zijn afhankelijk van deze
toets.
In het kader van het traject van BZK is in de tweede helft van volgend jaar
voorzien in het afsluiten van ruimtelijke arrangementen. Hiervoor
verwijzen wij naar de brief van de Minister voor VRO. Hierbij worden ook
nadere afspraken gemaakt over «water en bodem sturend». Uit
gesprekken in de voorafgaande periode zal duidelijk worden waar de
grootste spanning zit. Hierbij wordt vanuit het principe «comply or
explain» ruimte gegeven voor maatwerk; provincies wordt gevraagd een
gewogen afweging te maken voor de verschillende gebieden, passend bij
de specifieke regionale kenmerken. Deze aanpak geldt ook voor de
afspraken die met de provincies worden gemaakt in het kader van de
ruimtelijke arrangementen vanuit het NOVEX-spoor. IenW zal in de
aanloop naar het afsluiten van de ruimtelijke arrangementen het advies
vragen van de betrokken waterschappen.
Om de doorwerking van «water en bodem sturend» verder te borgen
gaan we samen met de waterschappen werken aan een verbeterde en
dwingender watertoets. Daarnaast gaan we samen met provincies en
gemeenten de ondergrond in beeld te brengen. Zo gaan we ervoor zorgen
26
27

Kamerbrief over gemeenschappelijk Landbouwbeleid, Kamerstuk 27 625, nr. 343.
Kamerstukken 27 625, nr. 573.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2022–2023, 27 625, nr. 592

32

dat bij lokale beslissingen met ruimtelijke impact in het begin van het
proces zowel het belang van water als het belang van de bodem en
ondergrond op een goede wijze meegewogen worden. Samen met de
koepels werken we deze lokale instrumenten verder uit.
Omdat «water en bodem sturend» onderdeel uitmaakt van een gezamenlijke Rijksopgave maar ook op regionaal niveau moet landen in gebiedsprocessen, is deze brief niet alleen interdepartementaal, maar ook met de
koepelorganisaties afgestemd. De uitvoeringstrategie zal ook interdepartementaal en met de medeoverheden worden ontwikkeld om vervolgens te
landen in de gebiedsprocessen. Als vervolgstap op deze brief zal ook het
instrumentarium verder worden ontwikkeld.
De uitwerking en implementatie van de keuzes en maatregelen, zoals in
deze brief beschreven, vergen inzet en inspanning van alle betrokken
partijen. Het gaat dan over middelen, kennis en capaciteit. In de
overleggen is door verschillende partijen daarvoor nadrukkelijk aandacht
gevraagd, vooral vanwege de samenloop met andere opgaven. Dit vraagt
aandacht in breder perspectief dan de context van deze brief.
Er is een wetenschappelijke review uitgevoerd, onder leiding van
mevrouw Nijhof, directeur van Deltares. Deze is als bijlage aan de brief
toegevoegd. De concrete opmerkingen zijn zoveel mogelijk verwerkt. Zo is
explicieter verwerkt dat een vitaal water- en bodemsysteem randvoorwaardelijk is voor een op termijn duurzaam functionerende maatschappij
waarbij we ook richting geven aan de ontwikkelingen op de korte termijn.
De bevindingen vormen een belangrijke bouwsteen voor het vervolg.
Daarnaast is de ontwikkeling van nieuwe kennis en innovaties, zowel
technisch als sociaaleconomisch, ook in de toekomst noodzakelijk om in
een veilig en gezond Nederland te kunnen leven. Om water en bodem
sturend te laten zijn in de ruimtelijke ordening is kennis en informatie op
grond van voldoende en betrouwbare data randvoorwaardelijk. Belangrijk
daarbij is dat de benodigde (en beschikbare) data worden ontsloten.
Ook Rijkswaterstaat heeft een quickscan uitgevoerd op de uitvoerbaarheid
van «water en bodem sturend» voor de netwerken van RWS. Ook deze is
als bijlage toegevoegd. RWS is blij met het gedachtegoed van «water en
bodem sturend» en ondersteunt de introductie van structurerende keuzes
en maatregelen. Omdat in deze brief beleidskeuzes en maatregelen van
verschillende abstractieniveaus zijn opgenomen, is RWS nog niet in staat
om dit op uitvoerbaarheid te toetsen. RWS beveelt aan een uitvoeringsagenda te maken en dat sluit aan bij het voornemen om jaarlijks naar de
Tweede Kamer te rapporteren.
Tot slot
De kennis die ons eeuwenlang heeft geholpen om water en bodem aan te
passen, zodat we hier fijn kunnen wonen en leven, helpt ons nu om in een
veranderd klimaat te zorgen voor een veilig en gezond leven in Nederland.
Niet voor niks staat Nederland internationaal bekend als waterexpert.
Voorop staat dat water en bodem sturend zijn bij alle ruimtelijke ontwikkelingen. Zo kunnen we toekomstige problemen, maar ook hoge kosten en
verdere schade voorkomen. Daarvoor moeten keuzes gemaakt worden.
Daar hebben we uiteindelijk allemaal baat bij. Overheden gaan samen met

Tweede Kamer, vergaderjaar 2022–2023, 27 625, nr. 592

33

ondernemers, maatschappelijke organisaties en de inwoners van
Nederland werken aan een gezond, veilig en toekomstbestendig
Nederland. Nu en in de toekomst.
De Minister van Infrastructuur en Waterstaat,
M.G.J. Harbers
De Staatssecretaris van Infrastructuur en Waterstaat
V.L.W.A. Heijnen

Tweede Kamer, vergaderjaar 2022–2023, 27 625, nr. 592

34