> Retouradres Postbus 20011 2511 AE Den Haag

Volksgezondheid, Welzijn en Sport
T.a.v. de staatssecretaris drs. P. Blokhuis
postbus 20350
2500EJ Den Haag

Bureau ICT-toetsing
Ministerie van Binnenlandse
Zaken en Koninkrijksrelaties
Rijnstraat 50
Den Haag
Postbus 20011
2511 AE Den Haag
www.bureauicttoetsing.nl
Contactpersoon
BIT@rijksoverheid.nl
Kenmerk
2019-0000026566

Datum

17 januari 2019

Betreft

Definitief BIT-advies programma 'Vernieuwd Praeventis'

Uw kenmerk
1144632-164803-PG

Geachte heer Blokhuis,
U heeft het Bureau ICT-toetsing (BIT) verzocht een toets uit te voeren op het
programma ‘Vernieuwd Praeventis’. De opdrachtgever voor dit programma is de
directeur-generaal Volksgezondheid van uw ministerie. In de inleiding vindt u een
beschrijving van ons begrip van het programma. Daarna geven we de conclusie
van de toets, en onze analyse en adviezen. We concentreren ons hierbij op de
belangrijkste risico’s van het programma.
Het Rijksinstituut voor Volksgezondheid en Milieu (RIVM) heeft een centrale rol in
de infectieziektebestrijding en in landelijke preventie- en screeningsprogramma's.
Het RIVM gebruikt het systeem Praeventis voor de ondersteuning van drie
belangrijke preventieprogramma’s: de Neonatale Hielprik Screening (NHS), de
Prenatale Screening Infectieziekten en Erytrocytenimmunisatie (PSIE) en het Rijks
Vaccinatie Programma (RVP).
Met het programma ‘Vernieuwd Praeventis’ (PVP) beogen VWS en RIVM het
huidige systeem Praeventis te vervangen. PVP is gestart in 2014. Tot vervanging
van Praeventis is besloten, omdat het RIVM het systeem niet als toekomstvast
ziet. Praeventis is een relatief omvangrijk systeem, met een omvang die is
geschat op zo’n 10.000 functiepunten 1. Met PVP beoogt het RIVM ook het
systeem Neonatale Registratie Afwijkende Hielprikscreening (NEORAH) te
vervangen; dat wordt gebruikt voor gegevensuitwisseling met kinderartsen.
PVP wil het nieuwe Praeventis gefaseerd ontwikkelen en opleveren. Het huidige
Praeventis bestaat uit drie functionele componenten voor NHS, PSIE en RVP. Het
RIVM wil modules voor NHS en NEORAH als eerste ontwikkelen, samen met de
gedeelde modules voor cliëntenbeheer en berichtenverkeer. De ondersteuning
voor RVP en ten slotte PSIE volgt in de jaren daarna. Het huidige Praeventis moet
onverkort operationeel blijven totdat als laatste PSIE is geïmplementeerd.

Een functiepunt is een objectieve maat waarin de omvang van een systeem kan worden
uitgedrukt.
1

Pagina 1 van 5

Bureau ICT-toetsing
Ministerie van Binnenlandse
Zaken en Koninkrijksrelaties

De totale programmakosten zijn begroot op € 29,6 miljoen, inclusief € 2,6 miljoen
voor het buiten scope geplaatste datawarehouse. De geraamde IT-investeringen
voor de nieuwbouw van Praeventis bedragen € 6,3 miljoen en de kosten voor
projectmanagement bedragen € 12,2 miljoen. De overige kosten zijn voor
implementatie, beheer tot 2022 en een risicotoeslag.

Datum
17 januari 2019
Kenmerk
2019-0000026566

Wij hebben ons onderzoek uitgevoerd tussen juni 2018 en september 2018. De
conclusie van ons onderzoek luidt als volgt:
Vervanging van Praeventis is ons inziens niet nodig. Bovendien achten wij de
slaagkans van PVP in zijn huidige opzet gering.
Wij adviseren het RIVM te focussen op het verbeteren van het huidige systeem.
Het RIVM kan op korte termijn een marktpartij contracteren die het onderhoud en
het beheer van het huidige Praeventis op zich neemt.
Wij adviseren RIVM pas na te denken over vervanging van Praeventis wanneer
daar concreet aanleiding voor is, bijvoorbeeld bij vergaande inhoudelijke
veranderingen binnen preventieprogramma’s. Zo heeft het RIVM de tijd om intern
diepgaandere kennis op te bouwen van de gewenste functionaliteit van de ITsystemen voor preventieprogramma’s en van alternatieve softwareoplossingen
hiervoor.
Wij lichten deze conclusie hieronder toe.
PROGRAMMA VERVANGING PRAEVENTIS IS NIET NODIG
A.

Er is geen noodzaak voor vervanging Praeventis

Het RIVM wil Praeventis vervangen. Men vindt het systeem onvoldoende
onderhoudbaar en aanpasbaar voor nieuwe eisen en ontwikkelingen vanwege
complexiteit en verwevenheid van de software. Volgens het RIVM is het systeem
ook moeilijk (geautomatiseerd) te testen. Uit onderzoek van het BIT 2, 3 blijkt
echter geen noodzaak voor vervanging van Praeventis, om drie redenen:
•
Praeventis blijkt goed aanpasbaar. De directe verwevenheid tussen de
functionele componenten voor NHS, PSIE en RVP is zeer beperkt. Er bestaat
weliswaar verwevenheid tussen deze componenten en de gedeelde
componenten (voor cliëntenbeheer, autorisaties, voorraadbeheer en financiële
verrekeningen), maar dit leverde nooit noemenswaardige problemen op bij
het wijzigen van de software. Van een aantal wijzigingen was door het RIVM
gesteld dat ze erg moeilijk waren om te realiseren. Bijvoorbeeld de
2
De functionele en technische documentatie van het systeem Praeventis konden wij,
vanwege privacy regelgeving zoals beschreven in de AVG, niet gebruiken omdat deze
persoonsgegevens bleek te bevatten.
3
VWS heeft ons op grond van vermeende aanbestedingsrisico’s niet toegestaan om de
uitkomsten van ons onderzoek met de softwareontwikkelaars van het huidige systeem te
verifiëren zonder aanvullende condities. Omwille van de doorlooptijd van het onderzoek
hebben wij toen besloten om het onderzoek zonder deze verificatie af te ronden.

Pagina 2 van 5

Bureau ICT-toetsing
Ministerie van Binnenlandse
Zaken en Koninkrijksrelaties

•

•

•

B.

aanpassingen voor de AVG en een optimalisatie van NHS zodat nieuwe
screeningstesten bij de hielprik kunnen worden ingevoerd. Deze wijzigingen
zijn echter inmiddels succesvol doorgevoerd. Dat aanpassingen van
Praeventis in de regel lang duren, ligt vooral aan de afstemming erover. Een
nieuw systeem gaat daar niets aan veranderen. Ook de kosten voor het
doorvoeren van wijzigingen zijn relatief laag in vergelijking tot nieuwbouw.
Recent is een grondige optimalisatie van NHS uitgevoerd voor € 150.000. Er
ligt op dit moment een lijst met ongeveer tien aanpassingen waarvan de
kosten nog niet zijn ingeschat, maar uit niets blijkt dat deze niet tegen
acceptabele kosten kunnen worden uitgevoerd. Dit geldt ook voor
verbeteringen in de wijze van functioneel testen.
Praeventis is een stabiel systeem. Het aantal incidenten is laag en deze zijn
goed op te lossen: de benodigde tijd en kosten zijn acceptabel voor een
systeem van deze omvang.
Er is geen technologische reden om te vernieuwen. Praeventis is gebouwd
met behulp van Oracle Developer Suite in een versie die geen technische
support meer heeft. Er zijn echter nieuwe versies of alternatieven van deze
tools die kunnen worden toegepast zonder dat het systeem volledige
vervanging behoeft. Het RIVM heeft de huidige leverancier hier geen
onderzoek naar laten doen.
Wij zien op dit moment geen ontwikkelingen in de opzet van de
preventieprogramma’s zelf die vervanging van de IT-systemen noodzakelijk
maken. Bij het RIVM bestaat de wens om de ketensamenwerking tussen
artsen, laboratoria en uitvoeringsinstanties te verbeteren. De eisen die hier uit
voortvloeien lijken ons ook met het huidige Praeventis goed door te voeren.
Er wordt daarnaast gesproken over nieuwe medische technieken in de
preventieprogramma’s die vragen om ondersteuning. Het is echter niet
duidelijk wat dit betekent voor Praeventis. Het kan nog jaren duren voordat
nieuwe eisen zijn uitgekristalliseerd om ze te kunnen vertalen naar
systeemeisen. Indien er grote wijzigingen worden verwacht die een totaal
andere opzet van het systeem vergen, lijkt het ons verstandiger om die eerst
af te wachten voordat tot vervanging wordt besloten.

Datum
17 januari 2019
Kenmerk
2019-0000026566

De slaagkans van PVP achten wij gering

Wij zijn onder de indruk van de vakinhoudelijke expertise van RIVM-medewerkers
over gezondheidsrisico’s en preventie. Tegelijkertijd denken wij dat de slaagkans
van PVP op dit moment gering is, omdat het programma kennis en vaardigheden
ontbeert om de realisatie van een nieuw IT-systeem goed aan te kunnen sturen.
Dat blijkt uit het volgende:
•
Wij zien dat het programma niet goed in staat is om te definiëren wat de
eisen aan een nieuw systeem moeten zijn. De medewerkers van RIVM hebben
hooguit abstracte beelden over wat er met het systeem anders moet: het
moet flexibel en aanpasbaar zijn, en kunnen meegroeien met nieuwe
behoeften. Het Programma van Eisen (PvE) maakt echter niet concreet hoe
die flexibiliteit en aanpasbaarheid gerealiseerd worden. Sterker nog, het PvE
is weliswaar uitgebreid en gedetailleerd, maar beschrijft uiteindelijk vooral de
functionele behoeften van de huidige situatie. Ook eisen vanuit wettelijke

Pagina 3 van 5

Bureau ICT-toetsing
Ministerie van Binnenlandse
Zaken en Koninkrijksrelaties

•

•

•

•

regelingen, zoals de AVG en de wet zeggenschap op lichaamsmateriaal, zijn
niet concreet gemaakt.
Wij zien niet dat het programma in staat is om een goede aanpak voor de
aanbesteding te definiëren. Er is nog geen duidelijke richting gekozen in de
aanpak van de aanbesteding. Ook de marktconsultatie heeft uiteenlopende
beelden en niet erg realistische scenario’s opgeleverd.
Het RIVM ontbeert kennis over softwareontwikkeling en –tooling. Zo heeft het
RIVM onvoldoende inzicht in de inrichting en de werking van de software van
het huidige Praeventis om voorstellen van de leverancier inhoudelijk en
financieel te beoordelen. Ook is er geen onderzoek gedaan naar alternatieven
voor gedeeltelijke vervanging of renovatie van Praeventis, terwijl die wel
voorhanden zijn. Door dit gebrek aan kennis over softwareontwikkeling en –
tooling wordt het in onze ogen ingewikkeld om de volledige vervanging van
het huidige systeem in goede banen te leiden.
Het programma heeft veel tijd verloren om de weinig concreet-inhoudelijke
adviezen van de CIO-offices te verwerken. Deze adviezen richtten zich vooral
op aanbevelingen over het te volgen proces, te volgen kaders en formateisen
voor documentatie. Zo heeft het advies ‘generiek tenzij’ over het nieuw te
ontwikkelen systeem geleid tot lange discussies die het project niet vooruit
hielpen.
De aansturing van het programma is niet slagvaardig als gevolg van een te
gelaagde sturing bij RIVM en VWS. Besluiten worden genomen via
achtereenvolgens een projectoverleg en een afstemmingsoverleg bij RIVM,
een programmaboard geleid door RIVM met mogelijke afvaardiging van VWS,
en een bestuurlijk overleg geleid door VWS met afvaardiging van RIVM. De
doorlooptijd om een besluit te nemen is daardoor minimaal een kwartaal.

Datum
17 januari 2019
Kenmerk
2019-0000026566

ADVIES: FOCUS OP VERBETERING VAN HET HUIDIGE PRAEVENTIS
Het RIVM heeft met het huidige Praeventis een systeem dat goed onderhoudbaar
en aanpasbaar is, en weinig verstoringen kent. Bovendien achten wij het RIVM op
dit moment niet goed in staat om de risicovolle geplande vervanging van
Praeventis ter hand te nemen. Daarom adviseren wij u om PVP te stoppen en te
focussen op verbetering van het huidige Praeventis. Aanvullend adviseren wij u
intern bij het RIVM kennis over de IT-systemen voor preventieprogramma’s op te
bouwen.
1. Investeer in het huidige Praeventis
Wij adviseren u om pas aan vervanging van Praeventis te gaan denken wanneer
daar een concrete aanleiding toe is. Bijvoorbeeld bij vergaande inhoudelijke
verandering van preventieprogramma’s of als de kosten van wijzigingen niet in
verhouding staan tot nieuwbouw. Ondertussen adviseren wij u om het RIVM
opdracht te geven om te blijven investeren in het huidige systeem. Laat het
RIVM:
•
een marktpartij contracteren die het onderhoud en het beheer van het huidige
Praeventis gaat verzorgen voor, bijvoorbeeld, de komende vijf jaar met een
optie tot verlenging. Zorg daarvoor dat de documentatie van het huidige
Pagina 4 van 5

Bureau ICT-toetsing
Ministerie van Binnenlandse
Zaken en Koninkrijksrelaties

•
•

•

Praeventis op orde is en goed overdraagbaar is, met name door ervoor te
zorgen dat de documentatie geen persoonsgegevens meer bevat.
de huidige leverancier vragen een inschatting te maken van de kosten van de
nu bekende wijzigingen.
de aanpasbaarheid en onderhoudbaarheid van Praeventis optimaliseren.
Bepaal in overleg met de huidige leverancier of er naast NHS een
optimalisatie nodig is van PSIE en RVP. Zorg dat bij wijzigingen in Praeventis
waar mogelijk code wordt geschoond, en dat de verschillende componenten
duidelijk herkenbaar zijn in de code of documentatie. Ontwerp en ontwikkel
regressietesten voor alle onderdelen van Praeventis, inclusief de algemene
componenten.
de verouderde versies van de Oracle tools vervangen door alternatieven of
recente versies.

Datum
17 januari 2019
Kenmerk
2019-0000026566

2. Bouw kennis op van de IT-systemen voor preventieprogramma’s
Wij adviseren u om binnen het RIVM functionarissen diepgaandere kennis van de
inrichting en de werking van de huidige software voor preventieprogramma’s op
te laten bouwen. Zij zullen daardoor de inpasbaarheid van nieuwe wensen in de
software kunnen inschatten, voorstellen van de IT-leverancier technisch en
financieel kunnen beoordelen en waar nodig alternatieven kunnen voorstellen ter
ondersteuning van functioneel beheer. Deze functionarissen kunnen zo ook kennis
opbouwen over de te stellen eisen aan een eventueel nieuw systeem en helpen bij
het definiëren van alternatieve toekomstige softwareoplossingen. Met deze intern
binnen het RIVM opgebouwde kennis kan in de toekomst richting worden gegeven
aan een eventueel vervangingsproject.
***
Wij danken alle betrokken partijen voor hun bijdrage aan deze toets. Wij hopen
met dit advies een bijdrage te hebben geleverd aan een goede ondersteuning
voor preventieprogramma’s.

Met de meeste hoogachting,
namens het Bureau ICT-toetsing,

prof. dr. Cokky Hilhorst
hoofd BIT

Pagina 5 van 5