Tweede Kamer der Staten-Generaal

2

Vergaderjaar 2015–2016

34 226

Initiatiefnota van het lid Straus: Krimp in het
voortgezet onderwijs – van kramp naar kans

Nr. 3

BRIEF VAN DE STAATSSECRETARIS VAN ONDERWIJS, CULTUUR
EN WETENSCHAP
Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal
Den Haag, 20 november 2015
In uw brief van 2 juli 2015 verzoekt u mij om een beleidsreactie op de
initiatiefnota van het lid Straus (VVD), getiteld «Krimp in het voorgezet
onderwijs – van kramp naar kans».1 Hierbij bied ik u deze reactie aan.
1 Inleiding
In navolging van het primair onderwijs, zet de nu al zichtbare leerlingendaling in het voortgezet onderwijs vanaf 2016 op grote schaal door. In
sommige regio’s was dat de afgelopen tijd al in de beroepsgerichte
leerwegen van het vmbo het geval, vanaf 2016 is deze ontwikkeling in het
hele land te zien. Mevrouw Straus breidt met haar initiatiefnota «Krimp in
het voortgezet onderwijs – van kramp naar kans» terecht de publieke
focus van het leerlingendalingdebat uit naar het voortgezet onderwijs.
Zoals ik in de Voortgangsrapportage uitvoering maatregelen leerlingendaling heb aangegeven, zijn de schoolbesturen als eerste aan zet om –
ook bij leerlingendaling – zorg te dragen voor een kwalitatief goed
onderwijsaanbod.2 Leerlingen moeten goed onderwijs kunnen volgen op
de schoolsoort die het beste bij hen past. Ik onderschrijf dan ook
mevrouw Straus» ambitie om dat te realiseren. Met de nota «Krimp in het
voortgezet onderwijs» heeft ze leerlingendaling in het voortgezet
onderwijs onder de publieke aandacht gebracht. Met het wetsvoorstel
invoering profielen vmbo en mijn toegezegde onderzoek naar de
gevolgen van leerlingendaling in het vmbo zijn belangrijke eerste stappen

1
2

kst-34226-3
ISSN 0921 - 7371
’s-Gravenhage 2015

Kamerstuk 34 226 nr. 2.
Kamerstuk 31 289, nr. 251.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2015–2016, 34 226, nr. 3

1

gezet, maar leerlingendaling treft ook de andere schoolsoorten in het
voortgezet onderwijs.3
De initiatiefnota bevat een scherpe en degelijke analyse van de schaal,
omvang en effecten van leerlingendaling in het voortgezet onderwijs.
Deze analyse sluit aan bij mijn eigen beeld van de ontwikkelingen in het
vo. Bovendien is het betoog geconcretiseerd met praktijkvoorbeelden, die
de ingrijpende ontwikkelingen illustreren. De nota toont aan dat in
sommige gebieden een dekkend aanbod van voortgezet onderwijs dreigt
te verdwijnen.
De bovengenoemde voortgangsrapportage leerlingendaling geeft een
eerste blik op de gevolgen van leerlingendaling voor het vmbo. Het is
voor scholen voor voortgezet onderwijs in toenemende mate een
uitdaging om een breed onderwijsaanbod in alle leerwegen te organiseren. Met de vo-brede terugloop van leerlingen vanaf 2016 wordt dit nog
lastiger.
Om het voortgezet onderwijs algemeen toegankelijk en thuisnabij te
kunnen organiseren, is het van belang gezamenlijk regionale oplossingen
te vinden. Mevrouw Straus laat aan de hand van praktijkvoorbeelden zien
dat samenwerking lang niet overal tot stand komt en dat de reflex om te
overleven concurrentie in de hand kan werken. Doorgeschoten concurrentie kan leiden tot onwenselijke verschraling van het onderwijsaanbod.
Besturen zijn aan zet om dat te voorkomen. Het Ministerie van OCW heeft
hierbij een faciliterende rol. Als schoolbesturen de onderlinge concurrentie kunnen beteugelen, ontstaat ruimte voor creatieve oplossingen
waarmee het onderwijsaanbod in de regio kan worden versterkt. Zo
kunnen ze er bijvoorbeeld voor kiezen om gezamenlijk enkele (keuze)vakken aan te bieden, waardoor de besturen lokale en regionale
onderwijsverschraling tegengaan.
In haar initiatiefnota doet mevrouw Straus tien voorstellen om scholen
meer ruimte te geven om leerlingendaling te hanteren. Hieronder zal ik op
deze voorstellen ingaan, in de volgorde van de initiatiefnota. Daarin zal ik
uiteraard ook aansluiten bij de eerdere afspraken die ik met uw Kamer heb
gemaakt over dit onderwerp.4
2 Voorstellen initiatiefnota Straus
2.1 Voorstel 1: experimenteerruimte voor scholen in krimpsituaties
Omdat de effecten van leerlingendaling per situatie verschillend
uitwerken, is de behoefte aan maatwerk groot. Zo heeft een categorale
vmbo-school in een regio waar de leerlingenaantallen in korte tijd snel
dalen en waar de dichtstbijzijnde school op grote afstand staat, andere
oplossingen nodig dan een brede scholengemeenschap in een gebied met
meerdere scholen waar het leerlingenaantal geleidelijk terugloopt. De
initiatiefnota pleit daarom voor meer ruimte in de regelgeving, zodat
scholen ook met minder gangbare oplossingen kunnen werken. Deze
regelruimte wil mevrouw Straus regelen door de Experimentenwet
Onderwijs (EWO) open te stellen voor krimpscholen. Door hieraan

3

Voorstel van wet tot wijziging van de Wet op het voortgezet onderwijs de Wet voortgezet
onderwijs BES en enkele aanverwante weten in verband met het invoeren van profielen in het
voorbereidend beroepsonderwijs en het middelbaar algemeen voortgezet onderwijs, alsmede
de actualisatie en flexibilisering van het beroepsgerichte deel van de examenprogramma’s in
het voorbereid beroepsonderwijs. Kamerstuk 34 284, nr. 2 en de Voortgangsrapportage
leerlingendaling, Kamerstuk 31 289, nr. 251.
4
Kamerstuk 31 293, nr. 167 en Kamerstuk 31 293, nr. 203.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2015–2016, 34 226, nr. 3

2

voorwaarden te verbinden, wil ze de regelruimte deels koppelen aan de
mate waarin scholen hun onderwijs vernieuwen en moderniseren.
De huidige wet- en regelgeving kent drie experimenteermogelijkheden:
• Artikel 25 en 29, zevende lid van de WVO: de mogelijkheid om te
kunnen afwijken ten behoeve van de bijzondere inrichting van het
onderwijs in het VO. Het gaat hier om scholen die op grond van de
pedagogisch-didactische vormgeving van hun onderwijs willen
afwijken van bepaalde wettelijke inrichtings- en examenvoorschriften,
zoals experimentele vakken of vakkencombinaties.
• Artikel 118t van de WVO: het algemene experimenteerartikel met een
limitatieve opsomming van artikelen in de WVO waarvan bij AMvB kan
worden afgeweken. Deze mogelijkheid is bijvoorbeeld toegepast bij de
experimenten doorlopende leerlijnen vmbo-mbo.
• De Experimentenwet Onderwijs (EWO) biedt mogelijkheden voor
onderwijskundige experimenten buiten de kaders van de afzonderlijke
onderwijswetten ten aanzien van het primair, (voortgezet) speciaal en
voortgezet onderwijs. De belangrijkste toets om experimenten onder
de EWO bekostigd te krijgen is dat er sprake is van onderwijs buiten de
kaders van de onderwijswetten. Een voorbeeld uit het recente verleden
is de bekostigingsmogelijkheid onder de Experimentenwet onderwijs
voor basisscholen die tijdens de zomervakantie of delen daarvan open
willen en daarbij af willen wijken van de voorschriften in de WPO op
het gebied van onderwijstijd.
Welke van de bestaande experimenteermogelijkheden het beste past,
hangt sterk af van de situatie en de ruimte die het experiment moet
bieden. Elke experimenteermogelijkheid kent tegelijkertijd ook haar
begrenzingen. Het is aan schoolbesturen om aan te geven welke formele
ruimte zij nodig hebben. Op grond hiervan kan ik beoordelen of het
mogelijk en wenselijk is om deze ruimte te bieden.
Hierbij hanteer ik dezelfde vierslag als voor het creëren van meer ruimte
en flexibiliteit in het kader van het Sectorakkoord VO:
1
– inventariseren van de knelpunten,
2
– voorlichting geven over de wettelijke mogelijkheden binnen de
huidige wet- en regelgeving,
3
– prangende knelpunten door middel van experimenteermogelijkheden wegnemen, en ten slotte
4
– experimenten evalueren en indien gewenst in wet- en regelgeving
verankeren.5
In Zuid-Limburg en Zeeland ben ik samen met de Minister bijvoorbeeld al
geruime tijd in gesprek met besturen in vo en mbo om te verkennen welke
ruimte nodig is voor verregaande samenwerking in het technisch
beroepsonderwijs.6 De ervaring bij deze trajecten leert dat dergelijke
verkenningen stapvoets verlopen. Scholen en instellingen zijn zich niet
altijd goed bewust van de mogelijkheden binnen de bestaande wet- en
regelgeving. Bovendien is het een uitdaging om precies te benoemen
welke regelruimte nodig is. Tot slot passen niet alle beoogde oplossingen
binnen de kaders van de bovengenoemde experimenteermogelijkheden.
Los van de vraag of deze oplossingen ook daadwerkelijk wenselijk zijn.
Tussen partijen die samenwerken is ook regelmatig sprake van reële
belangentegenstellingen. Zo kan samenwerken met een ander schoolbe5

6

Sectorakkoord VO 2014–2017. Klaar voor de toekomst. Samen werken aan onderwijskwaliteit
(april 2014). Bijlage bij Kamerstuk 31 289, nr. 187.
Zoals toegezegd stuurt de Minister op korte termijn een brief aan de Tweede Kamer over
kleinschalig en herkenbaar beroepsonderwijs, waarin onder meer het voorstel over de
gemeenschap van mbo-colleges wordt uitgewerkt.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2015–2016, 34 226, nr. 3

3

stuur op lange termijn betekenen dat minder personeel nodig is, terwijl
het bestuur wel verantwoordelijk blijft voor het zittende personeel. Deze
belangentegenstellingen belemmeren het gezamenlijk formuleren van de
benodigde regelruimte voor regionaal maatwerk.
De door mevrouw Straus aangehaalde Experimentenwet Onderwijs biedt
schoolbesturen de mogelijkheid om een experimenteerstatus aan te
vragen om een contextgebonden oplossing te vinden voor lokale
problemen, echter alleen voor zover het gaat om onderwijs buiten de
kaders van de afzonderlijke onderwijswetten. Het gaat dan bijvoorbeeld
om experimenten waarbij primair en voortgezet onderwijs geïntegreerd
worden. De EWO heeft dus een beperkt toepassingsbereik.
– Schoolbesturen kunnen binnen de beperkte doelstelling van de wet
zelf een experiment aanvragen, zonder dat OCW vooraf wettelijke
kaders en voorwaarden vaststelt. Aan de EWO kleven echter ook
enkele nadelen. De EWO biedt niet de mogelijkheid om randvoorwaarden te stellen. De voorwaarden voor toelating tot het experiment uit de
inititiatiefnota zou ik dan ook willen zien als een beleidslijn om een
aanvraag goed te keuren. Daarbij is het belangrijk om te beseffen dat
ook de Experimentenwet Onderwijs alleen een tijdelijke oplossing
biedt7, maar indien het experiment tot positieve resultaten leidt,
kunnen deze dit natuurlijk in reguliere regelgeving worden verwerkt.
– Daarnaast kan de experimenteerruimte leiden tot uitstel van de
noodzakelijke samenwerking. In haar nota signaleert mevrouw Straus
dit nadeel zelf ook al. Dit wordt deels ondervangen door artikel 2.3 van
de Experimentenwet.8 Ik zou dan ook, zoals voorgesteld in de nota,
wordt voorgesteld in de beleidslijn,willen opnemen dat in het
projectplan uitdrukkelijk oog moet zijn voor (het ontbreken van)
samenwerking.
– Tot slot kunnen met bovengenoemde experimenteermogelijkheden
scholen alleen vrijgesteld worden van onderwijswetgeving. Andere
knelpunten, zoals bijvoorbeeld btw-kwesties bij samenwerking, zijn
hiermee niet te verhelpen.
Ik ondersteun scholen zo veel mogelijk bij het omgaan met leerlingendaling. Ik wil scholen dan ook zo veel mogelijk experimenteerruimte
bieden om het onderwijs breed toegankelijk te houden. Tegelijkertijd moet
ik echter ook erkennen dat de bestaande experimenteermogelijkheden
beperkingen kennen.
Ik zal de accountmanagers leerlingendaling laten inventariseren met
welke concrete vraagstukken schoolbesturen willen experimenteren. In de
eerstvolgende voortgangsrapportage leerlingendaling zal ik u over de
uitkomsten informeren en hoe ik de betreffende besturen ondersteun.
2.2 Voorstellen 2-6: nadere aanpassingen van de fusietoets in
krimpregio’s
Voor schoolbesturen die kampen met leerlingendaling kan de fusietoets
een obstakel zijn bij samenwerking. De in september 2014 gedane
aanpassingen aan de fusietoets bieden volgens mevrouw Straus
onvoldoende ruimte en zij doet daarom enkele aanvullende voorstellen,

7

Experimenten duren in principe maximaal tien jaar, met een eenmalige mogelijkheid om voor
een periode van vijf jaar te verlengen.
8
Artikel 2.3 van de Experimentenwet Onderwijs: «Onze Minister beslist niet tot bekostiging,
bedoeld in het eerste lid, indien redelijkerwijs te verwachten is dat daardoor het leerlingenaantal van scholen van dezelfde richting in het voedingsgebied dusdanig zal dalen dat hun
voortbestaan wordt bedreigd.»

Tweede Kamer, vergaderjaar 2015–2016, 34 226, nr. 3

4

omdat fusies in krimpregio’s een bijdrage kunnen leveren aan het
behouden de kwaliteit van het bestaande onderwijsaanbod.
Zoals aangekondigd in de Kamerbrief over het onderzoeksrapport
wetsevaluatie fusietoets in het onderwijs willen we samen met deskundigen en betrokkenen uit het veld komen tot een nadere uitwerking.9
2.3 Voorstel 7: LOOT- en DAMU-scholen en krimp
Op basis van de huidige LOOT- en DAMU-regelingen kan slechts een
beperkt aantal scholen talentvolle sporters, dansers of musici een op maat
gesneden vo-opleiding bieden. De LOOT- en DAMU-licenties zijn
gebonden aan een vo-vestiging. Zoals mevrouw Straus opmerkt in haar
nota, houden de huidige regelingen geen rekening met het reorganiseren
van vo-vestigingen naar aanleiding van leerlingendaling.
Mevrouw Straus stelt daarom voor om de LOOT- en DAMU-regelingen
beter te laten aansluiten bij herschikkingen van het onderwijsaanbod, die
worden ingegeven door leerlingendaling. Dit voorstel neem ik over. In
overleg met betrokkenen, waaronder Stichting Loot en Stichting DAMU,
pas ik de beleidsregels verstrekking LOOT-licentie VO en verstrekking
DAMU-licentie VO aan. Bij bijvoorbeeld het herverdelen van schoolsoorten over verschillende scholen blijft de LOOT- of DAMU-status ook
beschikbaar voor de schoolsoorten die niet meer ondergebracht zijn bij de
oorspronkelijke LOOT- of DAMU-school. Door één LOOT- of
DAMU-erkenning te koppelen aan meer vestigingen, blijven de faciliteiten
ook inzetbaar voor leerlingen van de schoolsoort die na herschikking bij
een andere school hoort.
2.4 Voorstel 8: regionale afstemming
Mevrouw Straus onderstreept het belang van regionale afstemming. Zij
doet daartoe het voorstel om de door OCW-gefinancierde regionale
procesbegeleiders hun ervaringen met elkaar, met het onderwijs en met
regionale overheden delen over de wijze waarop op regionaal niveau
regie kan worden gevoerd en hoe deze regie kan worden gefaciliteerd om
een doelmatige spreiding van onderwijsvoorzieningen zoveel mogelijk te
garanderen.
Ik hecht veel waarde aan onafhankelijke regionale procesbegeleiders die
samenwerking tussen belanghebbende partijen tot stand kunnen brengen.
De in februari 2015 gepubliceerde regeling bekostiging regionale
procesbegeleider leerlingendaling PO en VO biedt schoolbesturen
gelegenheid om een regionale procesbegeleider aan te stellen.10 Deze
procesbegeleider werkt aan het tot stand brengen van samenwerking
tussen schoolbesturen, gemeenten en andere belanghebbenden.
Mevrouw Straus vindt het van belang om te onderzoeken of en hoe een
dergelijke regierol in een regio kan werken. Dit voorstel volg ik op, omdat
het inderdaad belangrijk is dat kennis en ervaringen uitgewisseld worden
over de manier waarop op regionaal niveau regie kan worden gevoerd en
hoe dit kan worden gefaciliteerd.
In de eerste twee tranches van de regeling Regionale Procesbegeleiders
zijn 38 aanvragen gehonoreerd. Ik organiseer netwerkbijeenkomsten,
waarin de procesbegeleiders kennis en ervaringen met elkaar uitwisselen.
9
10

Kamerstuk 30 040, nr. 23.
Regeling van de Staatssecretaris van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap van 9 februari 2015,
nr. PO/6903400 (Regeling bekostiging regionale procesbegeleider leerlingendaling PO en VO).

Tweede Kamer, vergaderjaar 2015–2016, 34 226, nr. 3

5

In deze bijeenkomsten zal ook expliciet gesproken worden over de rol en
mogelijke werkwijze van de regionale procesbegeleiders.
Ik beperk mij echter niet tot alleen de regionale procesbegeleiders. Naast
de netwerkbijeenkomsten organiseer ik in overleg met de VNG en de
Landelijke Vereniging Onderwijsadviseurs (LVO) in het hele land bijeenkomsten voor gemeenteambtenaren, raadsleden en wethouders, waarbij
ook regionale regievoering aan bod komt.
Bovendien heb ik, zoals beschreven in de voortgangsrapportage leerlingendaling, de licentie verworven voor de transitieatlas primair onderwijs
en onderzoek ik samen met andere partijen de doorontwikkeling van de
transitieatlas voor het voortgezet onderwijs. De transitieatlas is een
interactief dialooginstrument. Met behulp van scenario’s wordt inzichtelijk
gemaakt wat de consequenties zijn van bepaalde keuzes – zoals niets
doen – voor het onderwijsaanbod in de regio. Uiteindelijk kunnen, mede
op basis van de uitkomsten van de transitieatlas beleidsopties worden
opgesteld. De regionale procesbegeleiders worden in staat gesteld te
werken met dit instrument.
Ten slotte zal op de website www.leerlingendaling.nl geregeld aandacht
besteed worden aan samenwerking en regionale regie, bijvoorbeeld door
goede voorbeelden voor het voetlicht te brengen.
In de reguliere voortgangsrapportages van het programma Leerlingendaling rapporteer ik over bovenstaande activiteiten.
2.5 Voorstel 9: krimp en bekostiging
In haar initiatiefnota vraagt mevrouw Straus aandacht voor enkele
ontwikkelingen in de bekostiging waarmee het voortgezet onderwijs de
komende jaren te maken krijgt. Zo groeien de samenwerkingsverbanden
passend onderwijs tussen 2015 en 2020 geleidelijk toe naar het nieuwe
budget. Sommige samenwerkingsverbanden hebben te maken met
positieve verevening, andere met negatieve. Daarnaast wordt in 2016 een
besluit genomen over mogelijke verevening van de budgeten van lwoo en
pro. Ook werk ik aan een vereenvoudigd bekostigingsstelsel voor het
voortgezet onderwijs.11
Naar aanleiding van de ontwikkelingen in de bekostiging in het voortgezet
onderwijs stelt de initiatiefnota voor onderzoek te doen naar de stapeling
van bekostigingseffecten. Met mevrouw Straus ben ik van mening dat
inzicht in de stapeling van effecten van het grootste belang is. Geen van
de bovengenoemde beleidstrajecten staat op zichzelf. Bij elk van deze
trajecten houd ik expliciet rekening met mogelijke stapeling van bekostigingseffecten. Daarnaast zal ik in de voorgangsrapportages leerlingendaling oog houden voor de samenloop van mijn beleidsvoornemens.
2.6 Voorstel 10: het toezichtkader zit soms oplossingen in de weg
Ingegeven door dalende leerlingenaantallen zoeken scholen diverse
samenwerkingsoplossingen. Alhoewel samenwerking op zich niet nieuw
is, zien we dat besturen naar aanleiding van dalende leerlingenaantallen
vaker kiezen voor samenwerkingsvormen buiten de gebaande paden. In
de initiatiefnota staan enkele obstakels beschreven bij het toezicht van de
Inspectie van het Onderwijs. De inspectie houdt toezicht op afdelingsniveau en resultaten worden toegekend aan de school waar de leerling
ingeschreven staat. Mevrouw Straus stelt voor dat de inspectie het
11

Kamerstuk 31 289, nr. 233.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2015–2016, 34 226, nr. 3

6

toezichtkader aanpast, om zo te kunnen meebewegen met samenwerking
tussen scholen.
Nieuwe samenwerkingsvormen vragen mogelijk om andere benaderingen
in toezicht. Meebewegen vergt meer inzicht in verschillende vormen van
samenwerking en in de consequenties daarvan voor leerlingen en
personeel. Ik laat daarom een onderzoek uitvoeren naar samenwerkingsvormen in het funderend onderwijs en de voor- en nadelen van die
samenwerkingsvormen. Ruimte voor regionale oplossingen en samenwerking is noodzakelijk, maar omwille van bijvoorbeeld rechtszekerheid
voor leerlingen, ouders en personeel vallen sommige constructies om
gegronde redenen buiten de kaders van de wet. Het gaat dan bijvoorbeeld
om vormen van samenwerking waarbij niet duidelijk is wie waarvoor
verantwoordelijk is, waardoor een aanspreekpunt voor leerlingen en
ouders ontbreekt. Samen met de inspectie inventariseer ik de verschillende samenwerkingsvormen en wat dat van het toezicht vergt. Daarover
zal ik uw Kamer in het voorjaar van 2016 nader informeren. Daarnaast ben
ik in gesprek met de inspectie over concrete signalen van scholen en
besturen over belemmeringen bij het toezicht.
3 Tot slot
De aandacht in het debat over leerlingendaling is tot nu toe met name
naar het primair onderwijs uitgegaan. Met haar analyse en voorstellen
breidt mevrouw Straus de aandacht terecht expliciet uit naar het
voortgezet onderwijs. Het beleid rondom leerlingendaling in het voortgezet onderwijs is erop gericht de sector weerbaarder te maken tegen de
consequenties van de sterk dalende leerlingenaantallen. Door gezamenlijk
het gesprek te voeren over leerlingendaling in het voortgezet onderwijs
krijgen schoolbesturen meer handvatten om om te gaan met krimpsituaties. Leerlingendaling kan niet bestreden worden. Het onderwijsveld zal
moeten meebewegen met deze veranderingen. Alleen als schoolbesturen
regionaal de handen ineen slaan, kunnen we de jongeren van de toekomst
het onderwijs bieden dat ze verdienen.
De Staatssecretaris van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap,
S. Dekker

Tweede Kamer, vergaderjaar 2015–2016, 34 226, nr. 3

7