Tweede Kamer der Staten-Generaal

2

Vergaderjaar 2015–2016

28 807

Vogelpestcrisis (Aviaire influenza)

Nr. 192

BRIEF VAN DE STAATSSECRETARIS VAN ONDERWIJS, CULTUUR
EN WETENSCHAP EN DE MINISTER VOOR BUITENLANDSE
HANDEL EN ONTWIKKELINGSSAMENWERKING
Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal
Den Haag, 19 oktober 2015
Inleiding
Op 4 december 2013 is het KNAW-advies «Bouwen aan Biosecurity;
beoordelen van dual-use-onderzoek», aangeboden aan de Kamer
(Kamerstuk 28 807, nr. 161). De directe aanleiding voor dit advies was het
onderzoek van de Rotterdamse viroloog prof. dr. R.A.M. Fouchier naar het
vogelgriepvirus en het feit dat voor het publiceren van de onderzoeksresultaten een vergunning nodig was vanwege het exportcontrolebeleid
van Nederland.
Hierbij treft u de reactie aan op dit advies. Deze reactie moet gezien
worden in de context van het integrale bioveiligheidsbeleid dat interdepartementaal wordt vormgegeven.
Het belang van bioveiligheid wordt onderschreven door de betrokken
departementen (de ministeries van V&J, VWS, EZ, BZ, DEF, OCW, I&M en
SZW). De gezamenlijke conclusie is dat het bioveiligheidsbeleid idealiter
op 5 pijlers steunt:
1) Verantwoordelijkheid bij de instellingen voor bioveiligheid (biosafety
en biosecurity door middel van risicobeoordeling en managementmaatregelen);
2) Ondersteuning van overheid en het veld;
3) Een overzicht van locaties en pathogenen1;
4) Integraal toezicht;
5) Mogelijkheid tot vroegtijdige beoordeling van dual-use-onderzoek.
Een aantal punten van het bioveiligheidsbeleid wordt al in het interdepartementale proces ingevuld. Zo is voor pijler 1 en 2 het Bureau Biosecurity,
bij het Rijksinstituut voor Volksgezondheid en Milieu (RIVM) in oprichting.
1

kst-28807-192
ISSN 0921 - 7371
’s-Gravenhage 2015

Ziekteverwekkers van biologische oorsprong

Tweede Kamer, vergaderjaar 2015–2016, 28 807, nr. 192

1

Voor de derde en vierde pijler zijn al instrumenten beschikbaar of wordt
overwogen om bestaande instrumenten wijder toe te passen. Gezien de
verschillende verantwoordelijkheden van de betrokken Ministeries,
beperken wij ons hieronder tot de vijfde pijler, het onderwerp van de
adviesaanvraag aan de KNAW.
Context advies
In 2012 wilde prof. dr. R.A.M. Fouchier publiceren over mutaties van het
vogelgriepvirus H5N1, waardoor het overdraagbaar zou worden tussen
zoogdieren en mogelijk een pandemie zou kunnen veroorzaken. In een
zeer laat stadium werd de onderzoeker geconfronteerd met het vereiste
van een exportvergunning voor het versturen van zijn manuscript. Na een
zorgvuldige afweging is deze exportvergunning verleend. Het leidde tot
wereldnieuws. In de internationale media verschenen alarmerende
berichten over mogelijk misbruik van de onderzoeksresultaten door
kwaadwillende partijen. Er volgde een verhit debat over de balans tussen
wetenschappelijke vrijheid enerzijds en het belang van volksgezondheid
en maatschappelijke veiligheid anderzijds.
Er is geen dwingend of gezaghebbend instrumentarium voorhanden om
risicovol onderzoek vroegtijdig te reguleren of sturen. De discussie spitste
zich uiteindelijk toe op exportcontrole, omdat voor het manuscript een
vergunning vereist was. Dit is het enige rechtsmiddel waarmee de
overheid publicatie zou kunnen voorkomen. Een exportvergunning is
echter pas aan het einde van het traject aan de orde en voorziet niet in een
risicobeoordeling in een vroeg stadium.
De KNAW heeft in 2007 een Gedragscode Biosecurity opgesteld als
handreiking aan onderzoekers in de omgang met risicovol onderzoek.
Maar in de praktijk is gebleken dat ook deze gedragscode tot nu toe niet
kon voorkomen dat er discussie is over het toepassingsbereik van het
exportvergunningsregime en het feit dat een onderzoeker pas in een zeer
laat stadium (bij het openbaar maken van de resultaten) geconfronteerd
wordt met dit instrument van exportcontrole.
De discussie over het vogelgriepvirusonderzoek maakt duidelijk dat het bij
biosecurity om meer gaat dan alleen wetenschappelijke overwegingen en
dat wellicht aanvullende beleidsmaatregelen noodzakelijk zijn. Op verzoek
van de Staatssecretaris van OC&W heeft de KNAW daarom een advies
opgesteld: Bouwen aan Biosecurity: beoordelen van dual-use onderzoek.
Exportcontrole dual-use goederen chemische of biologische wapens
De exportcontrole van dual-usegoederen, die mogelijk verband
houden met de ontwikkeling van chemische of biologische wapens,
vindt haar basis in het internationale exportcontroleregime van de
zogenoemde Australia Group (AG).
De lidstaten van de AG stellen onder meer lijsten op van
dual-usegoederen (zowel biologische agentia, apparatuur alsook
kennis en software) die vergunningplichtig zijn en ontwikkelen
richtlijnen voor het implementeren van de exportregels.
Advies KNAW
Er is aan de KNAW gevraagd of het mogelijk is om een proces te
ontwikkelen dat de onderzoeker in een vroeg stadium in de gelegenheid
stelt een risicobeoordeling te laten uitvoeren over zijn onderzoeksvoorstel.
Twee vraagstukken staan hierbij centraal: 1) hoe kan worden bepaald welk

Tweede Kamer, vergaderjaar 2015–2016, 28 807, nr. 192

2

onderzoek zou moeten worden beoordeeld; en 2) welk gremium zou deze
beoordeling uit kunnen voeren?
Welk onderzoek zou moeten worden beoordeeld?
De KNAW stelt een genuanceerde benadering voor om te bepalen welk
type onderzoek zorgvuldig op biosecurity-aspecten moet worden
beoordeeld. De KNAW houdt er rekening mee dat onderzoekers met de
beste bedoelingen onderzoek kunnen doen aan een biologisch agens,
maar dat hetzelfde onderzoek of agens in de handen van kwaadwillenden
tot ernstige gevolgen kan leiden. Bij biosecurity gaat het om meer dan
alleen wetenschappelijke overwegingen. De samenhang van een aantal
(generieke) aspecten is hierbij van belang. Het moet gaan om onderzoek
dat 1) op basis van de huidige informatie gebruik maakt van of (naar
redelijkerwijs verwacht kan worden) kan leiden tot kennis, producten of
technologieën, die misbruikt zouden kunnen worden; 2) plaatsvindt in de
context van een herkenbare dreiging en een niet te verwaarlozen kans op
misbruik; en 3) tot ernstige gevolgen kan leiden voor de samenleving
(volksgezondheid, veiligheid, landbouw, planten, dieren, het milieu of
materiële goederen).
De KNAW concludeert dan ook dat voor het vaststellen van een
afwegingskader voor het dual-usegehalte van een onderzoeksproject niet
kan worden volstaan met limitatieve lijsten, maar ook overwegingen van
contextuele aard nodig zijn. Deze afweging kan zich in verschillende fasen
van een onderzoeksproject (opnieuw) voordoen. De gevolgen van deze
(herhaalde) afweging kunnen verschillen, afhankelijk van de fase waarin
een onderzoeksproject zich bevindt. Hiermee wordt in elk geval
voorkomen dat pas aan het eind van het onderzoekstraject in de fase van
mogelijke publicatie een integrale afweging plaatsvindt met mogelijk
verstrekkende gevolgen.
Door wie zou dit onderzoek beoordeeld moeten worden?
Bij onderzoekprojecten ligt de primaire verantwoordelijkheid voor het
doen van onderzoek bij de onderzoeker zelf. Dat is bij dual-use-onderzoek
niet anders dan bij «normaal» wetenschappelijk onderzoek. Dit
uitgangspunt, ook al verwoord in de Gedragscode Biosecurity, vormt het
uitgangspunt in het advies van de KNAW. Iedereen in de onderzoeksketen
wordt aangesproken op de eigen verantwoordelijkheid. Onderzoekers
dienen oog te hebben voor de mogelijke veiligheidsrisico’s van hun
onderzoek, ook al zijn er mogelijk aspecten die de beoordeling door de
individuele onderzoeker of zijn organisatie te boven gaan. Dit geldt a
fortiori wanneer voor een totaalbeoordeling van het onderzoek directe of
indirecte kennis is vereist van als staatsgeheim geclassificeerde informatie.
Het is dus van groot belang dat alle betrokkenen in de keten (ook binnen
de rijksoverheid) alert zijn op de aanwezigheid van mogelijke dual-use
aspecten. De KNAW doet een speciaal beroep op de verschillende
instellingen om hieraan aandacht te besteden in het onderwijs en bij het
opleiden van onderzoekers, maar pleit ook voor een meer structurele
inbedding van biosecurity in het reguliere proces van wetenschappelijke
visitaties.
De KNAW is voor een nationale aanpak en stelt voor om een Adviescommissie Biosecurity in te stellen om de biosecurity-aspecten van dual-use
onderzoek te kunnen beoordelen. Dit zou een aparte entiteit moeten zijn
onder te brengen bij de Gezondheidsraad. Deze adviescommissie moet
risicobeoordeling in een vroeg stadium mogelijk maken. Verder zou deze

Tweede Kamer, vergaderjaar 2015–2016, 28 807, nr. 192

3

commissie ook meer generieke taken ten aanzien van bioveiligheid
kunnen vervullen, zoals voorlichting en communicatie.
Reactie
Wij hebben ons bij de beoordeling van het KNAW-advies primair laten
leiden door de behoefte aan een pragmatische aanpak, waarbij zoveel als
mogelijk bestaande structuren kunnen worden ingezet. Met betrekking tot
de eerste vraag over welk onderzoek zou moeten worden beoordeeld,
onderschrijven wij de conclusie over de identificatie van
dual-useonderzoek. Een genuanceerde benadering is nodig om te bepalen
welk type onderzoek zorgvuldig op bioveiligheids-aspecten moet worden
beoordeeld. Overwegingen van contextuele aard zijn nodig, een vast
afwegingskader met limitatieve lijsten volstaat hier niet.
Met betrekking tot de vraag wie de risicobeoordeling uit zou moeten
voeren, delen wij de conclusie van de KNAW dat de primaire beoordeling
van bioveiligheid bij de onderzoeker en kennisketen zelf ligt. In de gehele
keten moet men alert zijn op de aanwezigheid van mogelijke dual-use
aspecten. De vraag om specifieke aandacht voor bioveiligheidsaspecten in
het onderwijs, bij opleidingen en bij onderzoeksvisitaties, steunen wij van
harte en deze aanbeveling zullen wij onder de aandacht van de kennisinstellingen brengen.
De KNAW pleit voor een aparte Adviescommissie Biosecurity bij
onderzoek in de levenswetenschappen. Bij deze commissie kunnen alle
participanten in de onderzoeksketen zwaarwegend advies inwinnen over
biosecurity-aangelegenheden. Hoewel wij het eens zijn deze risicobeoordeling (een sondering) in een vroeg stadium mogelijk te maken, zien wij
vooralsnog geen toevoegde waarde van een nieuw op te zetten entiteit. In
de traditie van het wetenschappelijk onderzoek zou dit in onze ogen zo
dicht mogelijk bij het onderzoek zelf moeten zijn georganiseerd, te
beginnen bij het organiseren van deze kennisfunctie bij de wetenschappelijke instellingen zelf. Wetenschappelijke instellingen hebben mensen in
dienst met verantwoordelijkheden en bevoegdheden op het gebied van
milieuveiligheid, arbeidsveiligheid en biologische veiligheid (biosafety
functionarissen). Daarmee lijkt een goede basis aanwezig om kennis op
het gebied van biosecurity te concentreren en uit te breiden. Zij zouden
daarbij ondersteuning kunnen krijgen van het Bureau Biosecurity van het
RIVM, waar intussen goede ervaring is opgedaan met het stimuleren van
bewustzijn over biosecurity bij individuele onderzoekers en instellingen.
Verder bestaat er bij de overheid al een voorziening waar veel van de
benodigde expertise aanwezig is. Het Ministerie van Buitenlandse Zaken
heeft vanwege haar bevoegdheden inzake exportcontrole de nodige
kennis en ervaring in huis over dual-usegoederen, waaronder ook
biologische agentia en onderzoek verstaan worden. Ook nu al bestaat de
mogelijkheid om in specifieke gevallen een gerichte sondering te laten
uitvoeren op biosecurityvraagstukken.
Wij menen dat de inrichting van de vraagbaakfunctie dicht bij de
wetenschap zelf en de mogelijkheid om bij het Ministerie van Buitenlandse Zaken te sonderen, tezamen voldoende handreiking vormen aan
de onderzoekers om ervoor te zorgen dat zij in de loop van het onderzoeksproces niet voor verrassingen komen te staan, maar dat in voorkomende gevallen vroegtijdig duidelijkheid bestaat over de aanwezigheid
van eventuele biosecurity-aspecten en de mogelijke consequenties
daarvan. De voorgestelde adviesketen bevat in zijn samenhang alle
elementen die wij noodzakelijk achten: deskundigheid, overzicht en
objectiviteit.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2015–2016, 28 807, nr. 192

4

Vooral in de uitzonderlijke gevallen van landelijke advisering of sondering
mag worden verwacht dat de uitkomsten daarvan zwaarwegend zullen
zijn voor de verdere omgang met het desbetreffende onderzoek en de
resultaten daarvan. Omdat ook opvattingen over biosecurity gedurende
het onderzoekproces van soms meerdere jaren aan veranderingen
onderhevig kunnen zijn, ligt het voor de hand om de waarde van een
eenmaal gegeven advies in een volgende fase van het onderzoek steeds
opnieuw te kunnen bezien tegen de achtergrond van de kennis van dat
(nieuwe) moment.
Wat betreft de meer generieke taken rond biosecurity, zien wij vooralsnog
geen noodzaak om een nieuwe permanente structuur te ontwerpen. Onze
ervaringen met bestaande ad hoc adviesaanvragen zijn positief.
Bovendien vervult op dit moment het Bureau Biosecurity belangrijke
generieke taken op dit terrein, zoals advisering en instrumentontwikkeling.
De hier geschetste aanpak moet uiteraard worden bezien in de context
van de overige ontwikkelingen rond dit thema. Indien nationale of
internationale ontwikkelingen daartoe aanleiding geven, zullen we u
hierover nader informeren.
De Staatssecretaris van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap,
S. Dekker
De Minister voor Buitenlandse Handel en Ontwikkelingssamenwerking,
E.M.J. Ploumen

Tweede Kamer, vergaderjaar 2015–2016, 28 807, nr. 192

5