bestuur
in samenhang
De bestuurlijke organisatie in Nederland

bestuur
in samenhang
De bestuurlijke organisatie in Nederland

Inhoudsopgave
Inleiding

5

1. 	Versterking positie burger

13

2. Open overheid

19

3. Lokaal bestuur

21

4. Middenbestuur

27

5. 	Toenemend belang van Europa

39

6. 	Positie burgemeester

41

7. Herziening hoofdstuk 7 Grondwet

43

Bronvermelding

Bestuur in Samenhang - De bestuurlijke organisatie in Nederland

45

3

Inleiding
Sinds Thorbecke in 1848 als voorzitter van de Grondwetscommissie de nieuwe
Grondwet schreef, is het ‘Huis van Thorbecke’ een gebouw van drie etages: het
eerste bestuur vormen de gemeenten, het middenbestuur de provincies, en het
bovenste bestuur het Rijk.
Er is sindsdien veel veranderd, waarbij de meest in het oog springende
veranderingen zijn:
1. Boven de drie bestuurslagen is in feite een vierde bestuurslaag ontstaan:
Europa.
2. Door de technologische ontwikkeling is in velerlei opzicht verandering
gekomen in maatschappelijke opgaven, taken, en in de mogelijkheden om
taken uit te voeren. Afstanden zijn kleiner geworden: het was in 1848
ondenkbaar dat forenzen dagelijks 50 tot 100 kilometer woon-werkverkeer
zouden afleggen en elektronische communicatie bestond niet. De ervaren
wereld is oneindig veel groter geworden.
3. In 1848 hadden gemeenten gemiddeld veertien maal minder inwoners dan
nu (toen bijna 3.000, nu ongeveer 42.000). Dat komt enerzijds doordat het
aantal inwoners een kleine vijfmaal is gestegen, en anderzijds het aantal
gemeenten door fusies in de loop der jaren om en nabij driemaal is
afgenomen (toen 1.209, nu 408). Het takenpakket van gemeenten is
vergroot en de samenwerking tussen gemeenten is geïntensiveerd. Veel
gemeenten bleken niet langer in staat al hun taken zelfstandig te
behartigen. Onderwijl is het aantal provincies gelijk gebleven (om precies
te zijn met één gestegen door de oprichting van Flevoland in 1986). Dit
heeft de verhouding tussen de (sterk opgeschaalde) gemeenten en
(onveranderde) provincies onder druk gezet.
4. Vooral in de wederopbouwperiode na de Tweede Wereldoorlog is gewerkt
aan de opbouw van een verzorgingsstaat, die in de afgelopen decennia
verder is ontwikkeld en vervolgens gemoderniseerd. Dit heeft grote invloed
gehad op de rol en positie van het openbaar bestuur in de samenleving.
5. Er is sprake van een structurele maatschappelijke democratisering; de
burger is mondiger en kritischer geworden; hij beschikt over veel
informatie, heeft een publiek podium (internet) en toegankelijke media,
hij wacht niet langer af, maar neemt zelf het initiatief.

Bestuur in Samenhang - De bestuurlijke organisatie in Nederland

5

Grafiek 1 Verloop aantal gemeenten

1400

Aantal gemeenten

1200
1000
800
600
400
200
0

1851

1900

1960

1970

1980

1990

2000

2013

Jaartal
Bron: CBS en J. Oppenheim, Het Nederlandsch gemeenterecht, Haarlem 1906, blz. 27.

Factoren die noodzaken tot modernisering van het binnenlands bestuur
Het huis van het openbaar bestuur telt inmiddels vier etages en ook een paar
entresols. Er is geen acute crisis in het openbaar bestuur die dwingt tot finale
nieuwbouw, maar omgekeerd is er geen reden om alles op voorhand bij het
oude te laten. Het huis van het openbaar bestuur blijft een huis dat onderhoud
en renovatie vergt om goed te kunnen blijven functioneren overeenkomstig de
eisen van een veranderende samenleving. Er is een aantal belangrijke
veranderingen gaande die van invloed zijn op het openbaar bestuur. Deze
veranderingen maken het noodzakelijk om op tijd te bewegen in plaats van stil
te blijven staan:
1.

6

Bestuurlijke drukte. Het is niet eenvoudig de bestuurlijke drukte precies te
duiden, laat staan de ontwikkeling ervan in de tijd te traceren, maar zowel
bestuurders als burgers ervaren te veel onnodige drukte. De Nederlandse
burger heeft vijf (of op sommige plekken op dit moment zes) democratisch
bestuurde bestuurslagen boven zich, alle met een direct gekozen
volksvertegenwoordiging: stadsdelen, gemeenten, waterschappen,
provincies, Rijk en Europa. Daarnaast is er op dit moment sprake van een
lappendeken van Wgr-regio’s, Wgr-plus-regio’s en andere territoriale
verbanden. De veelvoorkomende incongruentie bij al deze verbanden
leidt tot extra onderlinge informatie- en afstemmingsrelaties met de
inliggende gemeenten en andere betrokken overheden. Op deze plaats zij
al opgemerkt dat het kabinet ernaar streeft dit voorjaar een wetsvoorstel
tot afschaffing van de Wgr-plus bij de Tweede Kamer in te dienen. Het is
de bedoeling dat dit wetsvoorstel op 1 januari 2014 in werking treedt.

Bestuur in Samenhang - De bestuurlijke organisatie in Nederland

2.

3.

Afschaffing van de Wgr-plus komt eveneens ten goede aan de versterking
van de bestuurlijke hoofdstructuur, het bestuurlijk eigenaarschap en aan
directe democratische legitimatie in het middenbestuur. Over de verdere
uitwerking – ook ten aanzien van de Brede Doeluitkering Verkeer en
Vervoer en de aanpak voor de Noord- en de Zuidvleugel – wil de minister
van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties samen met de
staatssecretaris van Infrastructuur en Milieu, in overleg met de betrokken
overheden, op korte termijn met een definitief voorstel komen. Daarin zal
ook duidelijkheid worden verschaft over de wijze waarop aan de beoogde
vervoerregio’s vorm zal worden gegeven.
Internationalisering. Er komen steeds meer en vooral steeds complexere taken
op het openbaar bestuur af. Voorts neemt de internationalisering toe,
bijvoorbeeld door het regiobeleid van de Europese Unie. Noord-Rijn
Westfalen (ruim 17 miljoen inwoners) is een direct aan Nederland
grenzende Europese regio, in zekere zin een tegenhanger van onze
provincies. Bij het exportbeleid en het aantrekken van investeringen en
nieuwe bedrijfsvestigingen is de blik in toenemende mate gericht op de
BRIC landen zoals China en Brazilië, waar men de finesses van het
Nederlandse binnenlands bestuur niet scherp op het netvlies heeft, maar
waar niettemin door sterke Nederlandse regio’s acte de présence gegeven
moet worden.
Decentralisatie. De verzorgingsstaat, die met name na de Tweede
Wereldoorlog in omvang en reikwijdte is gegroeid, raakt burgers op diverse
terreinen: participatie (begeleiding naar werk, gekoppeld aan uitkeringen
voor wie niet kan werken) en zorg en maatschappelijke ondersteuning
(zoals in de AWBZ en jeugdzorg). Het kabinet wil deze taken decentraliseren
naar gemeenten om een omslag te realiseren in het sociale domein.
Mensen zijn primair zelf verantwoordelijk voor hun participatie in de
samenleving en zullen daarbij, zo nodig, een groter beroep doen op hun
omgeving. Mensen die dit niet kunnen, moeten een beroep kunnen blijven
doen op ondersteuning door de overheid, waarbij de gemeenten het beste
in staat zijn om de ondersteuning te bieden die past bij de behoefte van
de desbetreffende persoon. Dit leidt bovendien tot een efficiëntere
aanwending van publieke middelen. Gemeenten moeten dan wel de
bestuurskracht en uitvoeringskracht hebben om, zelfstandig dan wel
in onderlinge samenwerking, de gedecentraliseerde taken goed te
kunnen vervullen.

Het huis van Thorbecke telt
inmiddels vier etages en ook
een paar entresols
Bestuur in Samenhang - De bestuurlijke organisatie in Nederland

7

4.

5.

1

8

Houdbare overheidsfinanciën; bezuinigingen. De uitgaven van de overheid
als geheel zijn met name als gevolg van de ontwikkeling van de
verzorgingsstaat sterk gestegen. Structurele beheersing is noodzakelijk.
Hierin past het streven van dit kabinet deze uitgaven de komende jaren
terug te dringen. Dit is niet alleen noodzakelijk vanwege de economische
crisis, maar het dient ook het doel van het kabinet om de eigen
verantwoordelijkheid van de burger centraal te stellen en de rol van de
overheid terug te dringen. De opeenvolgende bezuinigingen van de laatste
kabinetten (Rutte I, het lenteakkoord, en Rutte II) tellen op tot 46 miljard
euro, en het grootste deel ervan is nog niet geëffectueerd. Die
bezuinigingen drukken deels op de centrale overheid en deels op de
decentrale overheden. Bovendien worden de bovengenoemde te
decentraliseren taken met een financiële taakstelling overgedragen. Het is
onvermijdelijk dat de burger gevolgen van deze bezuinigingen ondervindt.
Tegelijk heeft de burger recht op behoorlijke dienstverlening door de
overheid. In combinatie betekent dit dat met aanmerkelijk minder geld
een zwaar takenpakket op een adequate wijze vervuld moet worden, en dat
zal het uiterste vragen van het openbaar bestuur. Dit op zich is al een reden
om de inrichting van het bestuur te heroverwegen, opdat dubbel werk
wordt voorkomen, competentiekwesties, die altijd tijd en energie vreten,
tot een minimum worden beperkt, en zoveel mogelijk aandacht kan gaan
naar het primaire proces. De overheid als geheel zal ‘lean and mean’
moeten zijn.1
Actieve burgers. De bovengenoemde processen brengen al geruime tijd
gemeentelijke opschaling met zich mee. De daling van het aantal
gemeenten is redelijk stabiel met ongeveer tien per jaar (de stand per
1 januari 2013 is 408 gemeenten). Onderwijl is de mondige burger al
lang niet meer alleen op de formele bestuurslagen aangewezen voor
het vormgeven van de eigen leefomgeving. Onder de gemeentelijke
bestuurslaag ontstaan nieuwe vormen. In de landelijke fusiegemeenten
blijven vanzelfsprekend de afzonderlijke woonkernen bestaan, vaak met
een lokale bestuurscommissie of privaatrechtelijke vorm van
belangenbehartiging. In steden zijn buurten actief op allerlei terreinen.
Er ontstaan nieuwe vormen van burgerinitiatieven, met taken die variëren
van groenvoorziening tot sport, vrijwilligersparticipatie in lokaal openbaar
vervoer, natuurbeheer, erfgoedbeheer en collectief particulier opdrachtgeverschap bij nieuwbouw. Deze taken zijn meestal niet gepolitiseerd langs
lijnen die per se parallel lopen met de onderscheiden politieke partijen, en
het gaat vaak meer om uitvoering dan beleidskeuzen, zodat er geen
dwingende noodzaak is tot een representatieve democratie op dit niveau.
Wel is het gewenst dat het openbaar bestuur een open oog heeft voor
burgerinitiatieven, en die ondersteunt, faciliteert, ruimte geeft (soms door
minder regels, of door actief deeltaken uit handen te geven).

Dit betekent dat ook de rijksoverheid qua organisatie en werkwijze hervorming behoeft. In het regeerakkoord is daarom
afgesproken dat het al lopende programma Compacte Rijksdienst voortvarend wordt uitgevoerd en afgerond. Bovendien
worden in het regeerakkoord nieuwe ambities geformuleerd. Deze worden uitgewerkt en in concreet beleid vertaald in
de Hervormingsagenda Rijksdienst die dit jaar naar de Tweede Kamer wordt gezonden.

Bestuur in Samenhang - De bestuurlijke organisatie in Nederland

Bovengenoemde ontwikkelingen lopen al zo lang dat, naar het oordeel van
het kabinet, nu ook de inrichting van het binnenlands bestuur op onderdelen,
incrementeel, moet worden aangepast. Dit is een voorwaarde voor een goed
functionerend binnenlands bestuur in de eenentwintigste eeuw.
Met deze visie geeft het kabinet aan hoe de modernisering van het binnenlands
bestuur haar beslag moet krijgen. Dat gebeurt door de voornemens uit het
Regeerakkoord nader toe te lichten en in samenhang te presenteren. Hiermee
geeft het kabinet tevens uitvoering aan de motie-Kox, die op 11 december 2012
door de Eerste Kamer is aanvaard en aan het verzoek van de Tweede Kamer om
het beleid ten aanzien van het te vormen landsdeel Noordvleugel uiteen te zetten.2

Veranderingsmodel
Het kabinet is er zich van bewust dat eerdere pogingen het binnenlands bestuur
te moderniseren zijn gestrand. Het proces van verandering dient daarom:
1. Het goede te behouden door onnodige bestuurlijke drukte op te ruimen en
toe te werken naar herstel van de oorspronkelijke bestuurlijke
hoofdstructuur (Rijk, provincies, gemeenten);
2. incrementele veranderingen aan te brengen op basis van een helder
perspectief, in plaats van een eenmalige grandioze herinrichting te
realiseren; kortom geen ‘blauwdrukdenken’;
3. aansluiting te zoeken bij processen die lopen;
4. begripvol om te gaan met het feit dat sommige wijzigingen gevestigde
posities en (gepercipieerde) belangen van personen en instituties kunnen
bedreigen. Er zal soms sprake zijn van ‘verlies’ van het oude, het bekende.
Anderzijds moet worden gewaakt voor cynisme (‘komt toch nooit wat van’)
en onverschilligheid (‘welk probleem lossen we nu helemaal op’), en mag
eenieder in het openbaar bestuur aangesproken worden om, los van eigen
positie, de urgentie te erkennen om het binnenlands bestuur klaar te maken
voor de grote uitdagingen van de 21ste eeuw. Niets doen is geen optie.

… geen blauwdrukdenken…
en geen cynisme

2

Brief van de vaste commissie voor Binnenlandse Zaken van de Tweede Kamer, d.d. 18 februari 2013
(nr. 33047-6/2013D06843).

Bestuur in Samenhang - De bestuurlijke organisatie in Nederland

9

De keuze tegen een blauwdrukbenadering creëert overigens wel een dilemma.
Immers incrementele veranderingen dienen te worden beoordeeld in het licht
van het beoogde eindbeeld. Om een voorbeeld te noemen: een fusie van drie
provincies vloeit voort uit een eerder gestrande poging om één
Randstadprovincie te creëren, waarbij de voordelen daarvan worden
gerealiseerd zonder de nadelen. Een Randstadprovincie zou bijna de helft van
de bewoners van Nederland omvatten, waardoor in het provinciale bestel een
permanente onevenwichtigheid zou ontstaan ten opzichte van de andere
provincies, en de bestuurlijke afstand tot het Rijk te klein zou worden.
Een Noordvleugelprovincie van circa 4,5 miljoen inwoners zal (vergelijk het
bijvoorbeeld met de circa 3,5 miljoen inwoners in Zuid Holland) dat nadeel niet
hebben, en wel de voordelen van een krachtenbundeling. De discussies over
Randstadprovincie en Noordvleugel lopen al decennia. Die wijziging kan dus
passen in het geschetste geleidelijke, behoedzame en incrementele veranderingsmodel. Tegelijk moet de wijziging gestuurd worden door een duidelijk gevoel
van richting in het inrichten van de rest van het middenbestuur. Het kabinet
lost dit dilemma zo goed mogelijk op door het perspectief te schetsen van vijf
landsdelen, waarin de concreet voorgenomen fusie een organische plek heeft.
Een vergelijkbare benadering geldt voor de gemeentelijke herindeling: het
kabinet is enerzijds van mening dat idealiter, op de lange termijn het gros van
de gemeenten op eigen kracht zijn taken moet kunnen uitvoeren. Anderzijds
kiest het kabinet nadrukkelijk tegen het van bovenaf opleggen van
herindelingen, en gaat uit van voorstellen van onderop, dat wil zeggen van
gemeenten zelf. Wel kan de provincie zich soms genoodzaakt zien als onderdeel
van een herindelingsprocedure uiteindelijk een knoop door te hakken. Met dat
langetermijnperspectief voor ogen bespoedigt en ondersteunt het kabinet nu
de gemeentelijke fusies die vaak al langer in voorbereiding zijn.
De voorbeelden illustreren dat er tussen blauwdrukdenken en visieloos acteren
een betere weg ligt: zoveel mogelijk in aansluiting op bestaande ontwikkelingen stap-voor-stap werken, maar wel met een helder perspectief voor op
de lange termijn.

10

Bestuur in Samenhang - De bestuurlijke organisatie in Nederland

Bestuur in Samenhang - De bestuurlijke organisatie in Nederland

11

1. 	Versterking
positie burger
Versterking lokale democratie
Het kabinet streeft naar een nieuwe, meer eigentijdse relatie tussen burger en
bestuur. De beoogde veranderingen in de organisatie van het binnenlands
bestuur dragen bij aan die nieuwe relatie. Het overbrengen van een groot aantal
taken en bevoegdheden van het Rijk en de provincies naar het gemeentelijk
niveau (decentralisaties) biedt in dat opzicht kansen. Meer taken, bijbehorende
middelen en meer bevoegdheden zorgen ervoor dat de lokale democratie
wezenlijk meer substantie krijgt. Zo zullen het in de nabije toekomst de
gemeenten zijn, die bepalen hoe sociale voorzieningen voor burgers worden
georganiseerd en aangeboden. De betekenis van het lokaal bestuur en de lokale
politiek neemt daardoor toe. Dat is des te meer van belang in een periode van
bezuinigingen waarin heldere keuzes noodzakelijk zijn. Deze keuzes vragen om
legitimatie, om een gesprek met de samenleving en ruimte voor verschillende
opvattingen. Door goed te luisteren en rekening te houden met lokale wensen
en omstandigheden van burgers kan het handelen van de overheid meer op
maat en effectiever worden ingericht. Het maakt maatwerk mogelijk en
vergroot de betrokkenheid van burgers. Een betrokkenheid die nodig is om de
bezuinigingen te kunnen realiseren.

De overheid moet niet meer
denken voor de burger, maar
uitgaan van de burger
Dorps- en wijkraden
In het regeerakkoord is onderkend dat de beoogde gemeentelijke
schaalvergroting ertoe kan leiden dat de afstand tussen burger en bestuur
toeneemt. Om dit te voorkomen acht het kabinet de instelling van meer
dorps- en wijkraden een serieuze optie. Nu bestaat de mogelijkheid om
dorps- en wijkraden in te stellen al; het gebruik daarvan wisselt echter sterk.

Bestuur in Samenhang - De bestuurlijke organisatie in Nederland

13

Dorps- en wijkraden in Nederland: actuele situatie
Nederland kende in 2012 bijna 2.200 dorps- en wijkraden. Ruim de helft van de
Nederlandse gemeenten (53,3%) kende vorig jaar ten minste één dorps- of wijkraad.
Het gemiddelde ligt per gemeente echter veel hoger, zes à zeven in geval van dorps- óf
wijkraden, 14-15 in geval van dorps- én wijkraden. Heringedeelde gemeenten (70,6%)
hebben over het algemeen vaker dorps- of wijkraden dan het landelijk gemiddelde (53,3%).
Uit een enquête onder gemeenten blijkt dat de belangrijkste functies van de dorps- en
wijkraden ‘belangenbehartiging en representatie van de lokale gemeenschap binnen de
gemeente’ en ‘een platformfunctie voor initiatieven uit de lokale samenleving‘ zijn. Raden
vervullen daarmee een functie over en weer tussen buurt (inwoners) en gemeente. Lokale
thema’s (leefbaarheid in de wijk, bevorderen van zelfredzaamheid) staan centraal. Het
algemene oordeel over de raden is positief, al bestaan er grote verschillen tussen de
verschillende raden (mate van representativiteit, ontplooide activiteiten, kwaliteit
bestuurders etc). Dorpsraden lijken echter – vanwege de natuurlijke entiteit die zij
vormen – vaak beter te functioneren als een vertegenwoordiging van de inwoners van
een begrensd gebied dan de wijkraden.
Dorps- en wijkraden kunnen zowel op publiekrechtelijke basis (art. 83-84 van de
Gemeentewet) als op privaatrechtelijke basis (vereniging of stichting) georganiseerd zijn.
In het eerste geval ligt het initiatief bij de gemeente, in het tweede geval bij de burger. In
de praktijk vinden we voor het overgrote deel privaatrechtelijke vormen – daarmee ligt
voor de hand dat deze niet door de gemeente, maar door de betrokken burgers zijn
ingesteld. Veel afspraken tussen de gemeente en de dorps- en wijkraden zijn informeel en
laagdrempelig georganiseerd; er wordt wel degelijk samengewerkt maar zonder strakke
kaders. Gemeentelijke subsidies zijn wel een belangrijke inkomstenbron voor de raden
als geheel.
De meeste leden van de raden zijn benoemd door de eigen stichting of vereniging. In de
raden waar wel verkiezingen plaatsvinden gebeurt dit meestal tijdens jaarvergaderingen of
bij aftreden van een lid. De gemiddelde zittingstermijn is drie à vier jaar. Slechts een kleine
minderheid van de leden ontvangt een vergoeding.
Bron: Rapport ‘Dorps- en wijkraden in Nederland’ uitgevoerd door Necker van Naem in opdracht van het
ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties (verschijnt april 2013).

Het kabinet onderzoekt hoe verbreding van de toepassing van dorps- en
wijkraden mogelijk is en gaat daarover in gesprek met gemeenten. Daarbij is het
nadrukkelijk niet de bedoeling om een nieuwe bestuurslaag te creëren.
Dergelijke raden zijn niet dualistisch maar monistisch samengesteld (dus niet
een “college” en een “oppositie”). Ze beschikken over beperkte bevoegdheden
die vooral burgernabije zaken betreffen en aan hen zijn gedelegeerd door het
gemeentebestuur. Directe verkiezingen kunnen wel, maar hoeven niet. Ze zijn
verantwoording schuldig aan het gemeentebestuur.
In het nieuwe beleidskader gemeentelijke herindeling zal de mogelijkheid om
dorps- en wijkraden in te stellen worden opgenomen. Er komt een handreiking
om de instelling van dorps- en wijkraden te vergemakkelijken.

14

Bestuur in Samenhang - De bestuurlijke organisatie in Nederland

Grafiek 2 Totaal aantal dorps- en wijkraden in provincies

200

Totaal dorpsraden

180

Totaal wijkraden

160
140
120
100
80
60
40
20

nd

d
Z-

Ho

lla

t

an
el

ch

Ze

re
Ut

Ov

er

ijs

se

l

nd

t

lla

N-

Ho

an

rg
N-

Br

ab

n

bu

Lim

ge

nd

in

la

Gr

on

nd

er

sla

ld
Ge

nd
la

Fr
ie

vo

Fle

Dr

en

th

e

0

Bron: Rapport ‘Dorps- en wijkraden in Nederland’ (verschijnt april 2013), onderzoek uitgevoerd door Necker van Naem in opdracht van
het ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties.

Doe-democratie
Onderzoek3 toont aan dat Nederland zich kan verheugen in zeer actieve en
betrokken burgers. In toenemende mate wachten burgers niet af wat de
overheid doet, maar nemen zij zelf het voortouw. Dit uit zich in tal van
initiatieven van individuele of verenigde burgers. Er wordt in dit verband
gesproken over een ‘doe-democratie’.4
Bestuurders, ambtenaren maar ook de meer geïnstitutionaliseerde
maatschappelijke instellingen weten de kracht van burgers helaas nog
onvoldoende te benutten. De overheid houdt op dit moment onvoldoende
rekening met een samenleving waarin burgers mondig zijn, niet afwachten en
zelf initiatieven ontplooien. Daarmee blijft tegelijkertijd het potentieel van de
kracht van de burger onderbenut. Om dat te veranderen is een
mentaliteitsverandering binnen het openbaar bestuur noodzakelijk.
Het kabinet wil de burger meer ruimte geven en beter betrekken bij het
handelen van de overheid. De overheid moet niet meer denken voor de burger,
maar uitgaan van de burger. Dit betekent aan de ene kant dat de overheid een
stap terug doet; loslaten, ruimte geven aan het initiatief van burgers en meer op
dat initiatief inspelen. En aan de andere kant dat de overheid investeert in een
nauwere relatie met burgers om de kwaliteit van beleid en uitvoering verder te

3
4

O.a. ROB, Loslaten in vertrouwen (2012) en WRR, Vertrouwen in burgers (2012).
Zie hiervoor ook het artikel van Mark van Twist , Martijn van der Steen en Philip Marcel Karré, “Als burgers het heft in
handen nemen: van representatieve naar doe-het-zelf-democratie” in: Res Publica, 2009/4, blz. 521-535.

Bestuur in Samenhang - De bestuurlijke organisatie in Nederland

15

verbeteren.5 Een interessante beweging is in dat verband het opzetten van
wijkondernemingen op het terrein van bijvoorbeeld zorg en buurtbeheer door
bewonerscollectieven. Bij dergelijke initiatieven kunnen overheden een
faciliterende rol spelen. Ook in de stedelijke vernieuwing liggen er op dit vlak
mogelijkheden, zoals het stimuleren van particulier opdrachtgeverschap en het
aanbieden van zogeheten kluswoningen.
Het kabinet zal, in lijn met de motie-Voortman6, een reactie op de rapporten
van de Raad voor het Openbaar Bestuur (ROB) en anderen over de ‘doedemocratie’ presenteren. Deze reactie alsmede de daaruit voortvloeiende
concrete acties zullen in goed overleg met maatschappelijke organisaties en
initiatiefnemers tot stand worden gebracht. Op die manier wordt ook recht
gedaan aan de WRR-aanbeveling uit het rapport ‘Vertrouwen in burgers’ om
de rol van vliegwiel in de genoemde transitie op te pakken.7

Volgens de ROB ligt aan deze rolverandering een paradigmashift ten grondslag. Het gaat om meer dan het vergroten van
de beïnvloedingsmogelijkheden voor burgers. Het initiatief verschuift van de overheid naar de burgers en hun
organisaties. ROB, Loslaten in vertrouwen, blz. 65.
6
Kamerstukken II 33400 VII, nr. 28.
7
WRR, Vertrouwen in burgers, blz. 225-231.
5

16

Bestuur in Samenhang - De bestuurlijke organisatie in Nederland

Bestuur in Samenhang - De bestuurlijke organisatie in Nederland

17

2. Open overheid
De overheid is van de samenleving en de overheid is er voor de samenleving.
Burgers en organisaties hebben het recht om te weten wat de overheid doet en
hoe de overheid dat doet. Transparantie is de essentie van onze democratie. Het is
belangrijk dat de informatie over hetgeen de overheid doet op een goede manier
is ontsloten. De samenleving kan op deze manier het werk van de overheid
beoordelen en – op basis daarvan – zelf initiatieven nemen. Het is ook een
belangrijke impuls voor het realiseren van de ‘doe-democratie’ waarin burgers zelf
initiatieven nemen in plaats van af te wachten wat de overheid doet. Voor dit
kabinet is het uitgangspunt bij het ontsluiten van informatie over de overheid dan
ook: ‘openbaar, tenzij…’
In lijn met het advies van de Raad voor het Openbaar Bestuur ‘Gij zult openbaar
maken’ wil het kabinet dat alle overheidsinstellingen actiever informatie delen
en openbaar maken. Daarbij geldt dat de toegankelijkheid en gebruiksvriendelijkheid van informatie wordt verbeterd. Wanneer de overheid helder communiceert
en informeert mag worden aangenomen dat burgers en instellingen minder
gebruik zullen maken van de Wet openbaarheid bestuur (Wob). Dat laatste
heeft een positief effect op de belasting van deze wet (zogeheten Wob-verzoeken)
op bestuursorganen.
Nederland heeft zich aangesloten bij het Open Government Partnership (OGP), een
initiatief van president Obama en premier Cameron. Het kabinet zal hier
invulling aan geven, mede ter uitvoering van de motie-Voortman.

Mensen die zelf initiatieven
nemen en niet afwachten
wat de overheid doet:
de ‘doe-democratie’

Bestuur in Samenhang - De bestuurlijke organisatie in Nederland

19

3. Lokaal bestuur
Decentralisatie
Eerdere kabinetten hebben al veel taken in het fysieke domein
gedecentraliseerd (o.a. op het vlak van de stedelijke vernieuwing), waardoor
gemeenten op die gebieden, ook waar het de uitvoering betreft, een belangrijke
speler zijn geworden.
In deze kabinetsperiode dient een omvangrijke decentralisatie van taken in het
sociale domein (maatschappelijke ondersteuning, (jeugd)zorg, en
Participatiewet) naar de gemeenten haar beslag te krijgen. Voor de gemeenten
gaat het hier om een ongekend grote uitdaging.8 In de afgelopen decennia is
brede consensus ontstaan dat overheidstaken zo dicht mogelijk bij de burger
moeten worden belegd. Hoe dichter overheidstaken bij de burger worden
georganiseerd des te beter kan de overheid de dienstverlening aan de burger
organiseren en ook de kracht van de burger gebruiken. Vanuit deze visie hebben
opeenvolgende kabinetten, van wisselende signatuur en met steeds een vrijwel
kamerbrede steun, ervoor gekozen om het takenpakket van vooral gemeenten
te verruimen. De maatregelen die dit kabinet neemt met betrekking tot
decentralisatie van taken alsmede de samenwerking en herindeling van
gemeenten komen dus niet uit de lucht vallen, maar sluiten aan bij een
algemene ontwikkeling in het openbaar bestuur.

Organiseer taken dicht bij de
mensen, bij gemeenten dus
Het uitgangspunt van het kabinet bij de decentralisaties in het sociale domein is
dat de zelfredzaamheid van de burger zoveel mogelijk dient te worden
gestimuleerd. De decentralisaties voorzien in een resultaatgerichte aanpak
waarbij de burger centraal staat. Er wordt samenhang gerealiseerd in het brede
pakket aan voorzieningen om burgers te ondersteunen die dat écht nodig
hebben. Door het samenbrengen van de aansturing en financiering van de
voorzieningen op lokaal niveau worden gemeenten in staat gesteld om een
samenhangend beleid te voeren en de problemen van burgers effectief aan te

8

Het kabinet heeft de Tweede Kamer onlangs geïnformeerd over de aanpak om tot meer samenhang te komen tussen
de voorgenomen decentralisaties op het terrein van ondersteuning, participatie en jeugd, via de zogenoemde
decentralisatiebrief. (Kamerstukken II 33400 VII, nr. 59).

Bestuur in Samenhang - De bestuurlijke organisatie in Nederland

21

pakken. Die samenhang maakt het ook mogelijk belangrijke voorzieningen
ontkokerd en op een voor burgers goed toegankelijke wijze aan te bieden. Het
kabinet zal de gemeenten bij de implementatie van de beoogde decentralisaties
waar mogelijk ondersteunen. Deze ondersteuning zal vorm krijgen langs lijnen
van een coalitie-aanpak, daaronder begrepen intensieve samenwerking met de
gemeenten en hun koepelorganisatie, de Vereniging van Nederlandse Gemeenten
(VNG). Op diverse manieren zullen gemeentelijke bestuurders en ambtenaren
worden ondersteund in het adequaat vorm geven van de te decentraliseren taken.
Waar nodig worden handreikingen en leidraden ontwikkeld, ook al om te
voorkomen dat op vele plaatsen hetzelfde wiel moet worden uitgevonden.9
Het toenemend aantal gemeentelijke taken, waar de komende jaren de te
decentraliseren van taken in het sociale domein nog bijkomen, stelt forse eisen
aan de uitvoeringskracht van gemeenten: bestuurlijke, ambtelijke en financiële
slagkracht en de beschikbaarheid van capaciteit en expertise. Het kabinet is van
oordeel dat de uitvoeringskracht van gemeenten via twee sporen (spoor 1;
intergemeentelijke samenwerking en spoor 2: gemeentelijke herindeling) dient
te worden versterkt. Dit om de decentralisaties goed op te pakken en de
opgaven op het sociale domein op de langere termijn zelfstandig uit te kunnen
voeren. Diverse gemeenten geven deze signalen zelf ook af. Het gaat het kabinet
niet zozeer om de vraag of gemeenten het nú goed doen, maar om de vraag of
zij het straks – met een uitgebreid takenpakket – goed kunnen (blijven) doen.
Burgers moeten kunnen rekenen op een adequate uitvoering van de taken in
het sociale domein, waar zij via gemeenteraadsverkiezingen invloed op moeten
kunnen uitoefenen.

De grote steden
Zoals al opgemerkt, hanteert het kabinet geen blauwdrukken bij het ontwikkelen
van de bestuurlijke organisatie van de toekomst. Dat geldt ook voor de gemeente
van de toekomst. Zo zullen er naast de vier grootste steden met hun krachtige
creatieve sector, innovatieve bedrijvigheid en andere specifieke kenmerken,
meer industriële steden met hun eigen innovatieve potentieel blijven bestaan;
maar ook verstedelijkte plattelandsgemeenten en meer uitgesproken
plattelandsgemeenten, zoals het nieuw gevormde, zeer uitgestrekte en
meerkernige Súdwest-Fryslân, waar een sterke civil society floreert.
Met het voorgaande is niet gezegd dat een “stad” simpelweg een gemeente is
met meer dan x inwoners. Soms kan een kleinere stad meer stedelijke
kenmerken hebben dan een qua inwonertal grotere gemeente met meerdere
woonkernen. Zo speelt Venlo in Noord-Limburg de rol van typische “grote stad”,
waar het gaat om het aantrekken van de creative class en innovatieve
dienstverlening en industriële bedrijvigheid.

9

Zie hiervoor de al genoemde decentralisatiebrief (Kamerstukken II 33400 VII, nr. 59).

22

Bestuur in Samenhang - De bestuurlijke organisatie in Nederland

Intergemeentelijke samenwerking (spoor 1)
Het proces van decentralisatie is ingezet; de eerste decentralisaties in het sociale
domein vinden plaats in 2014. De gemeentelijke uitvoeringskracht moet
daarom reeds op korte termijn versterkt zijn. Dit kan door voort te bouwen op
de huidige praktijk, waarin gemeenten intergemeentelijke
samenwerkingsverbanden benutten ter versterking van hun uitvoeringskracht.
Tegelijkertijd vormen deze bestuurlijke hulpstructuren, gezien de voorkeur van
het kabinet, geen ideaal permanent alternatief (zie spoor 2).
Het kabinet heeft met de gemeenten afgesproken om in 2013 zo veel mogelijk
congruente regionale samenwerkingsverbanden te vormen. Op voorstel van de
VNG is een werkgroep ingesteld van VNG en het ministerie van BZK, die voor de
zomer voorstellen hiertoe doet (de zg. monitorcommissie). De
samenwerkingsverbanden dienen garant te staan voor een professionele
uitvoering van een belangrijk deel van de decentralisaties in het sociale domein.

Uitvoering decentralisatie sociaal domein voor de korte termijn
Voor de uitvoering van de decentralisaties hanteert het kabinet een driedeling, gebaseerd op
de inhoud van de te decentraliseren taken. Hiermee wordt een kwalitatief verantwoorde
uitvoering gewaarborgd:
1.

Taken die door alle zelfstandige gemeenten kunnen worden uitgevoerd. Bijvoorbeeld
gemeentelijke eerstelijnszorg en het bieden van een loketfunctie voor de burger.

2.

Taken die vragen om een uitvoering die niet op voorhand door elke kleine gemeente
geleverd zal kunnen worden. Bijvoorbeeld taken op het terrein van inkoop.

3.

Taken die vragen om uitvoering op bovenregionaal niveau. Daarbij gaat het bijvoorbeeld
om inkoop van zeer specialistische taken en dienstverlening en samenwerking op het
niveau van de arbeidsmarkt en zorg voor de jeugd. Bij de jeugdzorg is uitvoering op dit
niveau afgesproken voor taken zoals de jeugdbescherming en jeugdreclassering. Ook het
meldpunt huiselijk geweld en kindermishandeling kan op dit niveau worden uitgevoerd.
Voorts zal er op dit niveau sprake zijn van zorginkoop voor residentiële zorg en
specialistische zorg op het terrein van de jeugd GGZ en de jeugd LVG.

Het is een lappendeken van
hulpstructuren geworden

Bestuur in Samenhang - De bestuurlijke organisatie in Nederland

23

Samenwerken in een groter verband is voor de meeste gemeenten niet nieuw.
Gemeenten maken steeds vaker deel uit van samenwerkingsverbanden.
Onderlinge samenwerking wordt steeds belangrijker voor gemeenten.10
Gemeenten kunnen hier op voortbouwen in het perspectief van de komende
decentralisaties. Het is in dat kader van belang dat gemeenten zich organiseren
op het niveau dat noodzakelijk is voor de uitvoering van in het bijzonder de
taken in het sociaal domein.
Daarbij dient uiteraard ook rekening te worden gehouden met al bestaande
functionele relaties en de geografische vertaling daarvan, zoals de oriëntatie
op bepaalde voorzieningen in deze of gene buurgemeente en de ruimtelijkeconomische samenhang.
Gelet op de belangen die gepaard gaan met de decentralisaties, stelt het kabinet
als doel dat per 1 januari 2014 elke gemeente in Nederland deel uitmaakt van
een stevig samenwerkingsverband van voldoende omvang om de taken aan te
kunnen. Gemeenten hebben overigens de mogelijkheid om binnen een
samenwerkingsverband te kiezen voor een centrumgemeenteconstructie.
De Wet gemeenschappelijke regelingen maakt dit mogelijk (art. 8, derde lid).
Daarnaast is het denkbaar dat de uitvoering van een aantal specifieke taken
op bovenregionaal en wellicht zelfs landelijk niveau zal moeten worden
georganiseerd. De samenwerkingsverbanden dienen idealiter zo veel mogelijk
congruent te zijn (en dus niet te overlappen). Het wordt voor gemeentelijke
bestuurders immers onnodig ingewikkeld wanneer de eigen gemeente voor
de ene taak bij het ene samenwerkingsverband hoort en voor de andere bij
een ander samenwerkingsverband.
Goed functionerende samenwerkingsverbanden worden daarbij zo veel
mogelijk gerespecteerd. Dit maakt dat gemeenten eenvoudiger de taken in
het sociaal domein integraal kunnen aanbieden en uitvoeren. Bij deze majeure
operatie werkt het kabinet intensief samen met de VNG en het Interprovinciaal
Overleg (IPO).

Gemeentelijke herindeling (spoor 2)
Aan intergemeentelijke samenwerking zijn ook nadelen verbonden, met name
op het punt van de democratische legitimiteit. Zoals al gesteld in het debat over
de regeringsverklaring heeft het de voorkeur van het kabinet dat gemeentelijke
herindeling zoveel mogelijk haar beslag krijgt op basis van initiatieven van
onderop, dat wil zeggen de betrokken gemeenten zelf. Gemeenten kiezen veelal
voor deze herindeling om hun burgers het beste te bedienen, om een goede
partner te zijn voor maatschappelijke organisaties zoals zorgverzekeraars en
-instellingen en om financiële risico’s te kunnen dragen en te beschikken over
de benodigde kennis en capaciteit.

10

Zo blijkt dat tussen 2005 en 2010 het aandeel van de intergemeentelijke uitgaven op het totaal van de gemeentelijke
uitgaven is gestegen van 6% naar 14%. SCP, Maten voor gemeenten 2012, blz. 204-205.

24

Bestuur in Samenhang - De bestuurlijke organisatie in Nederland

Uit onderzoek blijkt dat gemeentelijke herindeling op een aantal gebieden de
effectiviteit bevordert. Zo neemt het probleemoplossend vermogen van
gemeenten toe. Ook ten aanzien van de professionaliteit en de klantgerichtheid
zijn er positieve effecten zichtbaar. Verder is het evident dat de mogelijkheden
om kwalitatief hoogwaardig personeel aan te trekken, toenemen. Ook neemt
de kwetsbaarheid van het ambtelijk apparaat af, met name waar het
specialistische functies betreft. Voor meer complexe, recent gedecentraliseerde
taken bleken kleinere gemeenten minder goed toegerust dan grotere. Last but
not least neemt het aantal intergemeentelijke samenwerkingsverbanden af naar
rato van de gemeentegrootte.11
Het kabinet formuleert nadrukkelijk geen blauwdruk of grand design voor
gemeentelijke opschaling. Het kabinet heeft een voorkeur voor voorstellen tot
herindeling, die op de steun van alle betrokken gemeenten kunnen rekenen.
Wel dient te worden vermeden dat er straks kleine gemeenten overblijven, die
niet betrokken worden bij herindelingen of dat provincies geen initiatief tot een
herindeling meer nemen omdat één gemeente tegen is, terwijl één of enkele
andere gemeenten, dan wel de regio als geheel, gebaat is bij herindeling. De
provincie heeft hierbij een stimulerende en faciliterende rol. Het kabinet is voornemens om het beleidskader gemeentelijke herindeling daartoe aan te passen.

Vermindering raads- en statenleden
Dit kabinet streeft naar een sobere en dienstbare overheid. Juist in de context
van de noodzakelijkheid van de ingrijpende hervormingen in de bestuurlijke
organisatie, is het zaak dat ook dit streven wordt vertaald in concrete
maatregelen, zoals het voornemen de omvang van gemeenteraden en
provinciale staten te beperken.
Ten aanzien van de gemeenteraden meent het kabinet dat met een beperkte
ingreep dient te worden volstaan. Immers, het soortelijk gewicht van de
gemeenten neemt dusdanig toe dat uit een oogpunt van adequate
vertegenwoordiging hier terughoudendheid is geboden. Het kabinet steunt
daarom het initiatiefwetsvoorstel van de heer Heijnen (PvdA) dat strekt tot het
corrigeren van het onbedoeld neveneffect van de dualisering in 2002, waardoor
na de dualisering de gemeenteraden uitgebreid werden met het aantal leden dat
voorheen tot wethouder werd benoemd.
Waar het de omvang van provinciale en gedeputeerde staten betreft heeft het
kabinet een andere afweging gemaakt. Van belang hierbij is dat provincies in de
afgelopen jaren de beweging hebben gemaakt naar de concentratie op
kerntaken in het ruimtelijk-economisch domein. Tegen deze achtergrond is het
ook logisch dat de omvang van provinciale en gedeputeerde staten wordt
verkleind.

11

Berenschot en Rijksuniversiteit Groningen, Effecten van gemeentelijke herindelingen. Onderzoek naar twaalf Zuid-Hollandse
herindelingen. Groningen, 2008, blz. 55-58. SCP, Maten voor gemeenten 2012, prestaties en uitgaven van de lokale overheid in de periode
2005-2010. Den Haag, 2012, blz. 204-205.

Bestuur in Samenhang - De bestuurlijke organisatie in Nederland

25

4. Middenbestuur
Voorgeschiedenis
Al decennia wordt er in Nederland gediscussieerd over de toekomst van het
middenbestuur, oftewel de wijze waarop de aanpak van maatschappelijke
vraagstukken op regionaal niveau, tussen gemeenten en Rijksoverheid, moet
worden aangestuurd (zie tekstkaders blz. 29-36). Het meest fundamentele
probleem in het middenbestuur is het gebrek aan helder bestuurlijk
eigenaarschap, met als gevolg onnodige bestuurlijke drukte en een gebrekkige
democratische legitimatie. Dit hangt samen met de wijze waarop het
middenbestuur nu is georganiseerd. De schaal van de maatschappelijke opgaven
van provincies en de bestuurlijke schaal waarop deze moeten worden aangepakt,
dienen in evenwicht met elkaar te worden gebracht. Dat gebeurt door omvorming
van de huidige twaalf provincies naar vijf landsdelen. De huidige schaal van de
provincie stamt uit de tijd dat gemeenten veertien keer kleiner waren, de
moderne infrastructuur nog in zijn kinderschoenen stond, en het dagen kostte
om van Groningen naar Vlissingen te reizen. De schaal van toenmalige provincies
paste prima bij het provinciale takenpakket van die dagen. Aanpassing van de
provinciale schaal is kortom gewenst.

Er is consensus over de
afbakening van het
provinciale takenpakket
Evenals de gemeentelijke opschaling past de ontwikkeling van het
middenbestuur in een bredere trend in het openbaar bestuur. Er is in de
afgelopen jaren brede consensus ontstaan over de afbakening van het
provinciale takenpakket. Waar gemeenten de regie hebben op het sociale
domein, zijn de provincies aan zet op het ruimtelijk-economisch domein
overeenkomstig de Structuurvisie Infrastructuur en Ruimte. De provincie heeft
met haar huidige taken en bevoegdheden een belangrijke regionale
regiefunctie. Het kabinet houdt daaraan vast, juist om de provincies in staat te
stellen te excelleren op hun kerntaken: ruimte, verkeer en vervoer, regionale
economie en natuur. De beoogde concentratie op kerntaken sluit niet uit dat de
provincie ook nog enkele andere belangrijke taken behartigt, bijvoorbeeld

Bestuur in Samenhang - De bestuurlijke organisatie in Nederland

27

op het gebied van cultuur, waar dit de lokale belangenbehartiging overstijgt. 12
Veel provincies hebben de afgelopen jaren zelf al het initiatief genomen om
zich te concentreren op deze kerntaken. Het is en blijft aan de provincies zelf
om hun eigen sturingsfilosofie te bepalen. Dat wil zeggen dat zij naar eigen inzicht
invulling mogen geven aan de wijze waarop zij, in wisselwerking met andere
overheden, burgers, bedrijven, en maatschappelijke organisaties, deze taken
behartigen.
Het kabinet is voornemens te bevorderen dat de provincies hun eigen
huishouding materieel sluiten. Op deze manier wordt bewerkstelligd dat de
provincies hun financiële en personele middelen voortaan inzetten op de
provinciale kerntaken. Door opeenvolgende kabinetten, commissies,
adviesorganen, belangenorganisaties en ook de provincies zelf zijn voorstellen
gedaan om te komen tot herinrichting van het middenbestuur. Recente
plannen voor hervorming tonen vaak gelijkenissen met vroegere plannen. Al in
1947 constateerde de commissie Koelma dat de provinciegrenzen in een aantal
gevallen niet meer aansluiten bij de maatschappelijke en economische grenzen.
Meer recent heeft de commissie Geelhoed geconstateerd dat de schaal waarop de
grote inrichtingsvragen (zoals verstedelijking, lokale economie, waterbeheer,
duurzaamheid en landinrichting) spelen, in een aantal opzichten de provinciale
schaal te boven gaat. Ook de commissie Kok en ‘De Holland Acht’ vroegen enkele
jaren geleden aandacht voor dit probleem. Volgens ‘De Holland Acht’ was het
ontbreken van een slagvaardige bestuursstructuur een belangrijke oorzaak voor
de (relatieve) achteruitgang van de Randstad. De commissie Kok sloot hierop aan
met haar analyse dat er geen enkele actor was die, het geheel overziend, op
relevante punten besluiten kan doorzetten, middelen kan alloceren of
bestuurskracht kan mobiliseren.
In de tekstkaders zijn de belangrijkste onderzoeken en adviezen over de
toekomst van het middenbestuur sinds 2002 weergegeven. Daarbij zijn ter
illustratie relevante tekstfragmenten uit de desbetreffende rapporten
opgenomen.

12

Hierbij zij opgemerkt dat de provincie Fryslân, in lijn met het Kaderverdrag inzake de bescherming van nationale
minderheden (Kaderverdrag) en het Europees Handvest voor regionale talen en talen van minderheden (Europees
Handvest) van de Raad van Europa, over de nodige bevoegdheden beschikt inzake de eigen (Friese) taal en cultuur. De
Friezen zijn de enige erkende minderheid onder het Kaderverdrag en het Fries is als enige officiële taal erkend onder deel
III van het Europees Handvest.

28

Bestuur in Samenhang - De bestuurlijke organisatie in Nederland

Commissie Regionaal Bestuur in Nederland/Commissie Geelhoed (L. Geelhoed,
A. Rinnooy Kan, G. van Woerkom, U. Rosenthal, G. Cerfontaine, W. van de Donk,
P. van Geel, P. Noordanus, A. Kraaijeveld, G. Beukema), Op schaal gewogen, Regionaal
Bestuur in Nederland in de 21ste eeuw (2002)
‘Overal in Europa zijn oplossingen gezocht en gevonden. Zij komen zonder uitzondering neer op de
inrichting van een sterke regionale bestuurslaag. Sterk in schaal en in bevoegdheden. Nederland vormt
daarop een uitzondering.’ (p. 3)
‘Een betere en meer heldere inrichting van het binnenlands bestuur vormt dan ook een deel van de
oplossing van dit complexe probleem.’ (p. 57)
‘Er zijn diverse redenen om de schaal van de huidige twaalf provincies ter discussie te stellen.’
• De aard van de regionale vraagstukken en de steeds grotere schaal waarop deze zich voltrekken:
verstedelijking, lokale economie of waterbeheer, trekken zich weinig van bestaande provinciegrenzen
aan. Niet voor niets wordt er tussen provincies onderling al veel samengewerkt.
• Op gemeentelijk niveau, en ook in de waterschapswereld, heeft zich door aanhoudende samenvoegingen
een forse schaalvergroting voltrokken. Dit gaat ten koste van de afstand die een intermediair bestuur tot
het lokale bestuur behoort te hebben.
• Het profiel van de provincie als gezaghebbend en doeltreffend regionaal bestuur veronderstelt dat het rijk
bevoegdheden overdraagt. In een situatie met een gering aantal grote provincies gaat dit ‘gemakkelijker’
dan bij de huidige twaalf.
• In de meeste Europese landen zijn de regio’s gemiddeld groter dan de Nederlandse provincies.
Aanpassing aan de Europese schaal verdient overweging. Nu al bundelen provincies hun krachten bij de
belangenrepresentatie in Brussel. (p. 63)
‘Provinciale schaalvergroting in de Randstad is op korte termijn gewenst’ (...) ‘Dit zou kunnen resulteren in
een Noordvleugelprovincie, bestaande uit Noord-Holland, Utrecht en Flevoland, wat op zichzelf een stevige
regio oplevert.’ (p. 64)
‘Nederland behoeft dringend een bestuurlijke inrichting die nodig is om de ambities van onze samenleving
te kunnen verwezenlijken.’ (p. 65)

‘De aard van de regionale vraagstukken en de steeds grotere schaal
waarop deze zich voltrekken, trekken zich weinig van bestaande
provinciegrenzen aan.’ (2002)

Bestuur in Samenhang - De bestuurlijke organisatie in Nederland

29

Het kabinet constateert dat er niet of nauwelijks gevolg is gegeven aan de
imposante reeks onderzoeken en adviezen over het middenbestuur. De
discussie over de toekomst van het middenbestuur is in een – al lang durende –
impasse geraakt. Naar aanleiding van de destijds mislukte poging tot
reorganisatie van het binnenlands bestuur bracht bestuurskundige prof. Van
Poelje in 1963 het risico van het uitblijven van besluitvorming over de
hervorming van het middenbestuur op stellige wijze onder de aandacht:
‘Het niet tot stand brengen, nu, op korte termijn, van een regionale bestuursinrichting, waar
het district reeds een maatschappelijk feit is geworden, en het niet zorgen, nu, op korte termijn,
dat overal waar zich een dergelijke ontwikkeling gaat openbaren, de daarbij aansluitende
bestuursvorm kan worden gezocht en aanvaard, betekent een misdaad tegenover het land en
het volk, een des te zwaardere misdaad, omdat de verkeerdheden, die tot stand komen tijdens
de periode van slapheid en aarzeling, zich tot in de verre toekomst zullen wreken.’

G.R. Teisman, M.J.W. van Twist, J.M. Schulz en D.S. Puma, Stagnatie of transitie, Evaluatie
van de bestuurlijke samenwerking Randstad (2005)
‘Feit blijft dat de schaalniveaus van vraagstukken niet meer samenvallen met bestuurlijke grenzen en dat er
daarom allerlei samenwerkingsverbanden nodig zijn, zolang niet gekozen wordt voor bestuurlijke oplossing.’
(p. 3)
‘De Randstad speelt geen rol van betekenis in Europa’. (p. 10)
‘De samenwerking in de Randstad is (…) te vrijblijvend en te versnipperd. De samenwerkende provincies en de
grote steden die deel uitmaken van Regio Randstad hebben ieder voor zich hun eigen ambities en invloedslijnen in Europa en laten deze als het zo uitkomt prevaleren boven het gemeenschappelijk belang.’ (p. 10)
‘Met name de provincies zijn op dit moment tamelijk machteloos in het ontwikkelen van een stevige visie
met een bijbehorende realisatiemacht. Het is alom duidelijk en door velen onderschreven dat er opschaling
dient plaats te vinden.’ (p. 40)
‘Toch is de opschaling onontkoombaar. En eigenlijk hebben de provincies zelf daar naar ons inzicht
ook veel baat bij. Alleen bij opschaling kunnen zij als een reële gesprekspartner gaan dienen van de G4.’
(p. 40)

‘Toch is de opschaling onontkoombaar. En eigenlijk hebben de
provincies zelf daar naar ons inzicht ook veel baat bij.’ (2005)

30

Bestuur in Samenhang - De bestuurlijke organisatie in Nederland

Holland Acht; de vier Commissarissen van de Koningin van de provincies in de
Randstad en vier burgemeesters van de grote steden in de Randstad (J. Franssen,
H. Borghouts, B. Staal, M. Jager, J. Cohen, I. Opstelten, W. Deetman, A. Brouwer-Korf )
Manifest ‘Slagvaardig bestuur voor Randstad Holland noodzakelijk’ (2005)
‘Een belangrijke oorzaak van de achteruitgang (in de Randstad) is het ontbreken van een
slagvaardige bestuursstructuur.’ (punt 3)
‘Het is nu de hoogste tijd om tot een bestuurlijke modernisering van de Randstad te komen, zodat het
aantal bestuursorganen drastisch wordt beperkt en een doeltreffende en slagvaardige bestuursstructuur
overblijft met daarbij passende bevoegdheden.’ (punt 5)
‘Terdege wordt beseft dat er verregaande bestuurlijke gevolgen verbonden zijn aan het realiseren van
slagvaardig bestuur in de Randstad.’ (punt 8)

‘Een belangrijke oorzaak van de achteruitgang (in de Randstad)
is het ontbreken van een slagvaardige bestuursstructuur.’ (2005)
Landsdeelvorming
In deze kabinetsperiode worden de provincies Noord-Holland, Utrecht en
Flevoland samengevoegd tot het eerste landsdeel Noordvleugel. Het kabinet
beschouwt de vorming van dit landsdeel als de eerste stap in een langduriger
proces om te komen tot vijf landsdelen, waarin de huidige twaalf provincies
moeten opgaan. De Raad van State geeft in zijn derde periodieke beschouwing
naar de interbestuurlijke verhoudingen aan dat het ‘onontkoombaar’ is dat
provincies de vraag over schaalvergroting onder ogen moeten zien. Het kabinet
presenteert een procesvoorstel hoe te komen tot de vorming van in totaal vijf
landsdelen. Het voornemen is dit proces zoveel mogelijk samen met de
provincies vorm te geven.
Inmiddels is de procedure voor samenvoeging van de provincies NoordHolland, Utrecht en Flevoland opgestart. Het verkennen van de samenvoeging
van deze provincies is, mede door de provincies zelf, gedaan in de vorige
kabinetsperiode. In deze kabinetsperiode wordt doorgepakt en zal de
samenvoeging daadwerkelijk zijn beslag krijgen.
De aanleiding voor de opschaling van provincies tot uiteindelijk vijf landsdelen
is meervoudig.
Ten eerste streeft het kabinet naar een krachtig middenbestuur. Het profiel van
provincies als gebiedsregisseurs op het terrein van ruimte, verkeer en vervoer,
natuur en economie is, zoals hierboven al geschetst, in de afgelopen jaren
versterkt door decentralisatie van taken naar provincies (natuur, recreatie en
landschapsbeleid) en door meer ruimte te geven voor provinciaal beleid en

Bestuur in Samenhang - De bestuurlijke organisatie in Nederland

31

initiatief (ruimtelijke ordening). Deze nieuwe taken sluiten naadloos aan op
taken die provincies al veel langer behartigen. Hierbij kan worden gedacht aan
het faciliteren van de agrarische sector, onder meer door het bevorderen van de
vitaliteit en toekomstbestendigheid van de landbouw in specifieke subregio’s.
Tegelijkertijd sluit het schaalniveau van de maatschappelijke ontwikkelingen
waar provincies mee te maken hebben, steeds minder goed aan bij de
bestuurlijke schaal van provincies. Afgezet tegen de actuele en verwachte
ruimtelijk-economische ontwikkelingen zijn de provinciegrenzen steeds minder
relevant. Een goed voorbeeld hiervan wordt gevormd door het economisch
belang van de Greenport van Aalsmeer. Om toekomstbestendig te blijven is een
adequate infrastructuur een vereiste, opdat het afzetgebied optimaal kan worden
bediend. Die infrastructuur houdt niet op bij de grenzen van de huidige
provincie Noord-Holland.
De commissie-Geelhoed merkte ruim tien jaar geleden al op dat de schaal
waarop de grote inrichtingsvragen (zoals verstedelijking, lokale economie,
waterbeheer, duurzaamheid en landinrichting) spelen, in een aantal opzichten
de provinciale schaal te boven gaat.13 Ook de commissie-Kok en ‘De Holland
Acht’ (de vier Commissarissen van de Koningin van de provincies Noord- en
Zuid-Holland, Utrecht en Flevoland, en de vier burgemeesters van Amsterdam,
Rotterdam, Den Haag en Utrecht) vroegen enkele jaren geleden al aandacht
voor dit probleem.14 Volgens ‘De Holland Acht’ was het ontbreken van een
slagvaardige bestuursstructuur een belangrijke oorzaak voor de (relatieve)
achteruitgang van de Randstad.15 De commissie-Kok sloot hierop aan met haar
analyse dat er geen enkele actor was die, het geheel overziend, op relevante
punten besluiten kan doorzetten, middelen kan alloceren of bestuurskracht
kan mobiliseren.16
Het kabinet onderschrijft deze probleemanalyse en wil er ook naar handelen.
Samenvoeging van provincies zorgt ervoor dat de schaal van de maatschappelijke
opgaven en die van de bestuurlijke organisatie evenwichtiger worden. Provincies
zullen daardoor beter in staat zijn om hun belangrijke ruimtelijk-economische
regierol goed uit te kunnen voeren.
Ten tweede tonen diverse verkenningen en onderzoeken17 aan dat de provinciale
grenzen knellen en provincies bij grensoverschrijdende opgaven onnodig veel
moeten afstemmen, coördineren en onderhandelen. Er is teveel bestuurlijke
drukte die de besluitvorming vertraagt en de slagvaardigheid van handelen in het
middenbestuur bedreigt.18 Gebrek aan eenduidig eigenaarschap is een
fundamenteel probleem in het middenbestuur.19 Dat is zorgelijk, omdat de
ruimtelijk-economische dynamiek van vandaag de dag juist vraagt om eenduidige

Advies commissie-Geelhoed. Op schaal gewogen, regionaal bestuur in Nederland in de 21e eeuw, Den Haag 2002, blz. 59.
Rapport van de commissie-Kok, blz. 33.
15
Manifest van de Holland Acht.
16
Rapport van de commissie-Kok, blz. 21.
17
O.a. Advies commissie Geelhoed, Op schaal gewogen, regionaal bestuur in Nederland in de 21ste eeuw, 2002, Territorial Review Randstad
Holland, OESO, 2007, Advies commissie Versterking Randstad (commissie Kok), 2007, Raad voor het Openbaar Bestuur,
Bestuur op maat. Advies over middenbestuur, 2006.
18
Vgl. Advies commissie-Geelhoed. Op schaal gewogen, regionaal bestuur in Nederland in de 21e eeuw, blz. 58. Rapport van de
commissie-Kok, blz. 22.
19
Ibidem, blz. 59.
13

14

32

Bestuur in Samenhang - De bestuurlijke organisatie in Nederland

en krachtige bestuurlijke aansturing. Met provinciale opschaling wordt de
bestuurlijke drukte aangepakt en het eigenaarschap van provincies versterkt.
Ten derde is er een belangrijke relatie tussen de provinciale opschaling en
de (voortschrijdende) gemeentelijke opschaling. Waar de gemiddelde
gemeentegrootte sinds Thorbecke drastisch is toegenomen (factor 14) is er
op provinciaal niveau sinds de negentiende eeuw – behalve de oprichting van
Flevoland – weinig veranderd. Om de regisserende rol van de provincies te
behouden, is het van belang dat zij een duidelijke positie hebben ten opzichte
van (opgeschaalde) gemeenten en voldoende omvang hebben. Zo wordt
voorkomen dat de steden en de provincies in elkaars vaarwater komen.

Raad voor het Openbaar Bestuur, Bestuur op maat, advies over middenbestuur (2006)
‘Voor de Randstad komt de Raad tot de conclusie dat de noodzaak bestaat tot een aanpassing van de schaal
en taken en bevoegdheden van het provinciaal bestuur. Geconstateerd moet worden dat de schaal van de
huidige vier Randstadprovincies niet meer goed aansluit bij de schaal van de bestuurlijke opgaven die
betrekking hebben op de ruimtelijke inrichting.’ (p. 8)
‘Vorming van twee aparte provincies voor de beide Randstadvleugels stoelt op de erkenning van de
bestuurlijke realiteit dat de Noord- en Zuidvleugel steeds meer een zelfstandige bestuurlijke entiteit
vormen, waar binnen de bestuurlijke opgaven voor een deel eigensoortig zijn.’ (p. 53-54)
De bestuurlijke schaal op het niveau van de provincie die het beste aansluit bij de schaal van de – onderling
samenhangende én deels eigensoortige – bestuurlijke opgaven in de Randstad, en die niet tevens leidt tot
onevenwichtige interbestuurlijke verhoudingen, wordt volgens de Raad verkregen door vorming van twee
afzonderlijke provincies voor de Noord- en Zuidvleugel van de Randstad. (p. 62)

Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties, Discussienotitie Maatwerk in
het middenbestuur (2006)
‘In de dichtbevolkte Randstad met zijn vaak concurrerende ruimtelijke claims is sprake van urgente
maatschappelijke problemen. En juist in de Randstad is de bestuurlijke drukte groot. Omdat ik constateer
dat de urgentie en de schaal van de problemen niet voor heel Nederland gelijk zijn, kies ik daarom voor een
gedifferentieerde aanpak en gedifferentieerde oplossingen. In de Randstad is de urgentie wat mij betreft het
grootst zonder de problemen elders in het land daarmee te willen veronachtzamen.’ (p. 2)

‘Vorming van twee aparte provincies voor de beide
Randstadvleugels stoelt op de erkenning van de bestuurlijke realiteit
dat de Noord- en Zuidvleugel steeds meer een zelfstandige
bestuurlijke entiteit vormen, waar binnen de bestuurlijke opgaven
voor een deel eigensoortig zijn.’ (2006)
Bestuur in Samenhang - De bestuurlijke organisatie in Nederland

33

Ten vierde is het partnerschap van provincies van belang. Het gaat dan om het
innemen van een stevige positie ten opzichte van het (internationale)
bedrijfsleven om de noodzakelijke publiek-private samenwerking vorm te
geven. Ten opzichte van de Europese Unie, die haar beleid en middelen steeds
meer toespitst op de Europese regio’s. En ten opzichte van de Rijksoverheid, die
behoefte heeft aan sterke regionale bestuurlijke partners om gezamenlijk
ruimtelijk-economische ambities te realiseren.
Ten slotte levert de samenvoeging van provincies een kostenbesparing op. Met
de vorming van vijf landsdelen is op de lange termijn een structurele
bezuiniging van 75 miljoen euro ingeboekt in het Provinciefonds. Dit hangt
samen met meer eigenaarschap en minder bestuurlijke drukte waardoor
minder afstemming en coördinatie noodzakelijk zijn.

Waterschappen
Naast provincies vervullen de waterschappen als functionele democratie met
specifieke taken een belangrijke rol op het fysieke domein. Zij dragen zorg voor
het watersysteembeheer (o.a. de waterveiligheid, de waterkwaliteit en het
peilbeheer) en de zuivering van het stedelijk afvalwater. De taken van de
waterschappen zijn uiteenlopend van aard. Het schaalniveau waarop deze taken
worden uitgevoerd, varieert bovendien van lokaal tot bovenregionaal. Mede
vanwege deze schaaldiversiteit heeft de minister van Infrastructuur en Milieu
met de bestuurlijke partijen op het vlak van het waterbeheer (IPO, VNG, Unie
van Waterschappen en Vewin) afgesproken vanuit een inhoudelijke invalshoek
de gewenste organisatie van taken op het vlak van het waterbeheer op de lange
termijn te zullen bekijken.20
De waterschapsverkiezingen vinden voortaan plaats tegelijkertijd met de
verkiezingen voor provinciale staten. Dit moet ervoor zorgen dat de opkomst
voor beide verkiezingen toeneemt.
Het langetermijnperspectief van het kabinet is dat in het middenbestuur één
helder bestuurlijk aanspreekpunt moet zijn voor de integrale regionale
ruimtelijk-economische opgaven. Dit betekent dat provincies en waterschappen
op de lange termijn opgaan in de vijf nieuw te vormen landsdelen. Op weg naar
dit langetermijnperspectief bevordert het kabinet in deze periode opschaling
tot tien à twaalf waterschappen. Het kabinet vraagt de waterschappen zelf met
fusievoorstellen te komen. Bij het bepalen van de grenzen van de nieuwe
waterschappen dient rekening te worden gehouden met de
stroomgebiedbenadering. Deze geleidelijk in te vullen structuurwijzigingen
worden voorafgegaan door het versterken van de samenwerking tussen
waterschappen onderling en van waterschappen met andere overheden. Dit is
in lijn met het in 2011 gesloten Bestuursakkoord Water. De in het voorgaande
geschetste gefaseerde bestuurlijke hervorming moet in de visie van het kabinet
leiden tot een wezenlijke verbetering van de taakuitvoering in het waterdomein.

20

Ter voorbereiding hiervan wordt door de bedoelde partijen bijgedragen aan een studie van de OESO naar de organisatie
van het waterbeheer die begin 2014 gereed moet zijn. Daarbij wordt bekeken of het Nederlandse water governance
systeem robuust genoeg is om adequaat te kunnen reageren op langetermijnontwikkelingen op het financiële,
ecologische, sociale en demografische vlak.

34

Bestuur in Samenhang - De bestuurlijke organisatie in Nederland

Commissie Versterking Randstad/commissie Kok, Advies Commissie Versterking Randstad
(W. Kok, G. Cerfontaine, P. Nouwen, M. Oudeman, Y. van Rooy, H. Smits,
M. Tabaksblat, H. Zwarts) (2007)
‘Om de economie van de Randstad scherper in beeld te krijgen, is het behulpzaam afzonderlijk te kijken
naar de Noord- en Zuidvleugel.‘ (p. 8)
‘De aantrekkelijkheid van de Randstad wordt mede bepaald doordat er in de Randstad prachtige
natuurgebieden liggen en de cultuurhistorie op veel plaatsen nog in het landschap is af te lezen.‘ (p. 10)
‘Er is een bestuurlijke organisatie nodig die opdrachtgever is voor de Randstadstrategie en die zich
verantwoordelijk voelt voor en de doorzettingsmacht heeft om het daaruit voortvloeiende
uitvoeringsprogramma te realiseren.’ (p. 17)
‘De bestuurlijke drukte die hiervan het gevolg is, gaat over de omvangrijke maar veelal ineffectieve
samenwerkingsvormen en oneindige overleggen en afstemmingsprocedures tussen de besturen.’ (p. 22)
‘De Commissie is mét de ‘Holland Acht’ van mening dat de huidige bestuurlijke organisatie niet in staat is
de benodigde slagkracht en het realisatievermogen te mobiliseren voor het ontwikkelen en uitvoeren van
een effectieve Randstadstrategie. Een bestuurlijke reorganisatie is daarom noodzakelijk.’ (p. 24)
‘In zijn opstelling moet het kabinet volstrekt duidelijk zijn over het eindplaatje voor de bestuurlijke
organisatie van de Randstad en over wat er van die nieuwe bestuurlijke organisatie aan taken en resultaten
wordt verwacht. Met deze vooraf gegeven duidelijkheid, toont het kabinet zich de regisseur van de bestuurlijke
verandering.’ (p. 29)
‘Het ontbreekt in de Randstad aan eenduidig bestuurlijk ownership. In plaats daarvan is er sprake
van een geweldige bestuurlijke drukte. De talloze overleggen en oneindige afstemmingsprocedures
belemmeren doorzettingskracht en realisatievermogen op de schaal van de Randstad.’ (p. 33)

‘Het ontbreekt in de Randstad aan eenduidig bestuurlijk ownership.
In plaats daarvan is er sprake van een geweldige bestuurlijke drukte.’
(2007)

Bestuur in Samenhang - De bestuurlijke organisatie in Nederland

35

OECD, Territorial Review Randstad Holland The Netherlands (policy brief ) (2007)
‘Pogingen in het verleden om de bestuursstructuur te veranderen zijn niet geslaagd.’ (p. 7)
‘Een bestuurlijk probleem dat vaak wordt genoemd als het om de Randstad gaat, is bestuurlijke drukte,
alsmede langzame besluitvorming en gebrek aan politiek leiderschap.’ (p. 7)

Raad voor het openbaar bestuur, Het einde van het blauwdruk-denken, naar een nieuwe
inrichting van het openbaar bestuur (2010)
‘Het huidige middenbestuur, de provincie, heeft te maken met een opschalend lokaal bestuur dat steeds
meer de regionale schaal opzoekt en een rijksoverheid die zich onder druk van Europa ook meer is gaan
bemoeien met decentrale taken. Provincies komen aldus in de verdrukking tussen twee overheden die
een opwaartse en neergaande beweging vertonen.’ (p. 15)
‘De Raad kan er niet omheen de geringe slaagkans van verandering mede te verklaren door het gebrek aan
veranderingsgezindheid van politici en politieke partijen. Opschaling, samenvoeging en/of het verleggen
van grenzen ondermijnt direct machts- en invloedsposities en betekent het ondergraven van de eigen
machtsbasis in het land.’ (p. 32)

TNO, De top 20 van Europese grootstedelijke regio’s 1995-2011; Randstad Holland in
internationaal perspectief, achtste editie Randstad Monitor (2012)
‘De conclusie is dat in recente jaren de voorsprong in de groei van het BRP van de Randstad is teruggevallen
naar het gemiddelde.’ (p. 2)

‘Provincies komen aldus in de verdrukking tussen twee overheden
die een opwaartse en neergaande beweging vertonen.’ (2010)

36

Bestuur in Samenhang - De bestuurlijke organisatie in Nederland

Bestuur in Samenhang - De bestuurlijke organisatie in Nederland

37

5. 	Toenemend belang
Europa
Het belang van de Europese Unie voor het binnenlands bestuur neemt sterk toe.
Besluiten van de Europese Unie zijn van invloed op het beleid van de decentrale
overheden en hun taken. Decentrale overheden zijn belangrijke spelers in de
uitvoering van EU-regelgeving, bijvoorbeeld op terreinen als milieu en vervoer.
Zij hebben ook belang bij goede grensoverschrijdende samenwerking met
overheden in andere lidstaten. Het is belangrijk dat decentrale overheden zich
bewust zijn van het belang van Europa en zo effectief mogelijk opereren.
De modernisering van het binnenlands bestuur biedt kansen voor met name de
opgeschaalde provincies/landsdelen om schaalvoordelen te behalen ten
aanzien van hun EU-verplichtingen (bijvoorbeeld op het gebied van
aanbestedingen) en een steviger positie in te nemen binnen het ‘Europa van de
regio’s’. Met de schaalgrootte van landsdelen kunnen provincies zich meten met
andere Europese regio’s, die vaak al langer op een hoger schaalniveau acteren.
De samenwerking die de vier Randstadprovincies zijn aangegaan voor hun
optreden in Brussel is hiervan een uitstekend voorbeeld.

De rijksoverheid moet
zich richten op de
nationale belangen
binnen de Europese arena
Het is van belang dat de landsdelen hierbij zoveel mogelijk gezamenlijk optrekken
met de Rijksoverheid en de (opgeschaalde) gemeenten. De ondersteuning die
de Rijksoverheid kan bieden bij het optreden van landsdelen en gemeenten in
Europa hangt samen met de modernisering van het binnenlands bestuur. De
decentralisatie van taken naar gemeenten en provincies alsmede het bieden van
beleidsruimte aan deze decentrale overheden, stelt de Rijksoverheid in staat om
zich (nog) meer te richten op de toegevoegde waarde van de belangenbehartiging
van heel Nederland op centraal niveau. De Rijksoverheid en gemeenten en
provincies kunnen zo voortaan nog strategischer samen optrekken in Europa
waarbij overlap wordt voorkomen en de inzet op beide niveaus zoveel mogelijk
wederzijds versterkend werkt voor het andere niveau.
Bestuur in Samenhang - De bestuurlijke organisatie in Nederland

39

6. 	Positie
burgemeester
In hoofdstuk 3 (Lokaal Bestuur) is uitvoerig aandacht besteed aan de ingrijpende
versterking van de lokale bestuurslaag in het staatsbestel. Als de decentralisaties
zijn afgerond en de gemeentelijke herindelingen zijn voltooid, kunnen de
gemeenten met recht en reden als de eerste overheid worden aangeduid. Deze
versterking van de gemeente leidt als vanzelfsprekend tot de vraag of de formele
inrichting van het gemeentebestuur nog aanpassing behoeft. In algemene zin is
het kabinet van mening dat het in 2002 gedualiseerde bestel voldoende ruimte
biedt om de genoemde ingrijpende veranderingen institutioneel te
accommoderen. In het regeerakkoord is daarom niet voorzien in nieuwe
omvangrijke hervormingen op dit vlak.
Wél wil het kabinet de aanstellingswijze van de burgemeester en de commissaris
van de Koning deconstitutionaliseren. Tegelijkertijd wenst het kabinet niet
vooruit te lopen op eventuele veranderingen in de aanstellingswijze van de
burgemeester en de commissaris van de Koning. De keuze hierover dient plaats
te vinden nadat ook de tweede lezing van de grondwetsherziening haar beslag
heeft gekregen. Een debat binnen de diverse gremia kan natuurlijk reeds in
gang gezet worden. Daarbij is het verstandig dit debat te voeren vanuit de
wenselijke inhoudelijke positionering van met name de burgemeester. De
sterke ontwikkeling die het burgemeestersambt de afgelopen jaren heeft
doorgemaakt, is hierbij relevant. Voorts mag worden aangenomen dat de eerder
genoemde versterking van de gemeentelijke bevoegdheden als gevolg van de
decentralisaties en de beoogde vergroting van de gemeentelijke schaal evenmin
hun uitwerking zullen missen op het burgemeestersambt. Dit alles betekent dat
het aangewezen is om nu al wel aandacht te schenken aan de feitelijke positie
van de burgemeester. Teneinde het debat hierover op een ordentelijke wijze te
kunnen voeren, zal dit jaar een empirisch onderzoek naar de positie van de
burgemeester worden uitgevoerd. Dit onderzoek moet eraan bijdragen dat het
bedoelde debat voldoende evidence based wordt. De VNG en het Nederlands
Genootschap van Burgemeesters zullen bij de opzet van dit onderzoek
worden betrokken.

De vele veranderingen vragen
om een debat over hoe de
burgemeester benoemd wordt
Bestuur in Samenhang - De bestuurlijke organisatie in Nederland

41

7. 	Herziening
hoofdstuk 7
Grondwet
Het regeerakkoord bevat enkele voornemens tot herziening van hoofdstuk 7
van de Grondwet. In de voorgaande hoofdstukken zijn deze grotendeels geduid.
Concreet betekent dit dat in deze kabinetsperiode wordt aangevangen met
de procedure tot deconstitutionalisering van de aanstellingswijze van de
burgemeester en de commissaris van de Koning. Hetzelfde geldt voor
herziening van de grondwettelijke verankering van de waterschappen en
de publiekrechtelijke bedrijfsorganisatie (PBO).
Deze beoogde wijzigingen van de Grondwet verdienen het te worden
beschouwd in het licht van de in deze nota geschetste bestuurlijke
moderniseringsagenda. In de loop van 2013 presenteert het kabinet deze
beschouwing.

Allen die zich in Nederland
bevinden worden in gelijke
gevallen gelijk behandeld

Bestuur in Samenhang - De bestuurlijke organisatie in Nederland

43

Bronvermelding
• Berenschot en Rijksuniversiteit Groningen, Effecten van gemeentelijke
herindelingen. Onderzoek naar twaalf Zuid-Hollandse herindelingen.
Groningen, 2008, blz. 55-58.
• Brief van de vaste commissie voor Binnenlandse Zaken van de Tweede Kamer,
d.d. 18 februari 2013 (nr. 33047-6/2013D06843).
• Commissie Regionaal Bestuur in Nederland/Commissie Geelhoed
(L. Geelhoed, A. Rinnooy Kan, G. van Woerkom, U. Rosenthal, G. Cerfontaine,
W. van de Donk, P. van Geel, P. Noordanus, A. Kraaijeveld, G. Beukema), Op
schaal gewogen, Regionaal Bestuur in Nederland in de 21ste eeuw (2002).
• Commissie Versterking Randstad/commissie Kok, Advies Commissie
Versterking Randstad (W. Kok, G. Cerfontaine, P. Nouwen, M. Oudeman,
Y. van Rooy, H. Smits, M. Tabaksblat, H. Zwarts) (2007).
• G.R. Teisman, M.J.W. van Twist, J.M. Schulz en D.S. Puma, Stagnatie of
transitie, Evaluatie van de bestuurlijke samenwerking Randstad (2005).
• Holland Acht; de vier Commissarissen van de Koningin van de provincies
in de Randstad en vier burgemeesters van de grote steden in de Randstad
(J. Franssen, H. Borghouts, B. Staal, M. Jager, J. Cohen, I. Opstelten,
W. Deetman, A. Brouwer-Korf ) Manifest ‘Slagvaardig bestuur voor Randstad
Holland noodzakelijk’ (2005).
• Kamerstukken II 33400 VII, nr. 28, reactie op de rapporten van de ROB en
anderen over de ‘doe-democratie’.
• Kamerstukken II 33400 VII, nr. 59, Decentralisatiebrief.
• Mark van Twist, Martijn van der Steen en Philip Marcel Karré,
‘Als burgers het heft in handen nemen: van representatieve naar doe-het-zelfdemocratie’ in: Res Publica, 2009/4, blz. 521-535.
• Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties, Discussienotitie
Maatwerk in het middenbestuur (2006).
• OECD, Territorial Review Randstad Holland The Netherlands (policy brief )
(2007).

Bestuur in Samenhang - De bestuurlijke organisatie in Nederland

45

• Raad voor het Openbaar Bestuur, Bestuur op maat, advies over
middenbestuur (2006).
• Raad voor het openbaar bestuur, Het einde van het blauwdruk-denken, naar
een nieuwe inrichting van het openbaar bestuur (2010).
• ROB, Loslaten in vertrouwen (2012).
• Rapport ‘Dorps- en wijkraden in Nederland’ uitgevoerd door Necker van
Naem in opdracht van het ministerie van Binnenlandse Zaken en
Koninkrijksrelaties (verschijnt april 2013).
• SCP, Maten voor gemeenten 2012, prestaties en uitgaven van de lokale
overheid in de periode 2005-2010. Den Haag, 2012, blz. 204-205.
• TNO, De top 20 van Europese grootstedelijke regio’s 1995-2011; Randstad
Holland in internationaal perspectief, achtste editie Randstad Monitor (2012).
• WRR, Vertrouwen in burgers, Amsterdam 2012.

46

Bestuur in Samenhang - De bestuurlijke organisatie in Nederland

Colofon
Deze publicatie is een uitgave van het ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties.
Vormgeving
De Werkmaatschappij | VijfkeerBlauw
Fotografie
Beeldbank BZK
Hollandse Hoogte
Nationale Beeldbank
Druk
Drukkerij Damen Van Deventer
Maart 2013 | BZ2-615143

Deze publicatie is een uitgave van:
Ministerie van Binnenlandse Zaken en
Koninkrijksrelaties
Postbus 20011 | 2500 EA Den Haag

www.rijksoverheid.nl