> Retouradres Postbus 24037 2490 AA Den Haag
Staatstoezicht op de Mijnen

Ministerie van Economische Zaken en Klimaat
Directie Warmte en Ondergrond
T.a.v. 5.1.2.e
Per e-mail: mijnbouwvergunningen@minezk.nl

Bezoekadres
Henri Faasdreef 312
2492 JP Den Haag
Postadres
Postbus 24037
2490 AA Den Haag
T 070 379 8400 (algemeen)
F 070 379 8455 (algemeen)
sodm@minez.nl
www.sodm.nl
Behandeld door

5.1.2.e
Datum
Betreft

3 maart 2021
Advies op notitie reikwijdte en detail in het kader van de m.e.r.procedure voor zoutwinning in Haaksbergen

Ons kenmerk
ADV-6866
Uw kenmerk
IV-4354
Bijlage(n)

Geachte 5.1.2.e
Op 18 januari 2021 heeft u namens de minister van Economische Zaken en
Klimaat (hierna: EZK) aan de Inspecteur-generaal der Mijnen (Staatstoezicht op
de Mijnen, hierna: SodM) gevraagd advies uit te brengen over een Mededeling
voornemen van Nouryon Salt B.V. (hierna: Nouryon). Deze mededeling gaat over
het detailniveau en de reikwijdte van het op te stellen milieueffectrapport (hierna:
Mededeling voornemen). Het milieueffectrapport (hierna: MER) zal gaan over de
ontwikkeling van zoutwinning in de regio Haaksbergen.
Aanvraag bij EZK
De Mededeling voornemen is op 7 december 2020 gepubliceerd en bij EZK
ingediend. Op 18 januari 2021 heeft u advies gevraagd over de Mededeling
voornemen. Bij SodM is het verzoek tot advies geregistreerd onder kenmerk ADV6866.
Procedure
Op 7 december 2020 heeft Nouryon de Mededeling voornemen bekend gemaakt
en is in de kennisgeving een termijn gegeven voor een reactie. SodM is door EZK
in de gelegenheid gesteld om uiterlijk 3 maart 2021 een advies uit te brengen
over de reikwijdte en het detailniveau van het MER.
Voor de behandeling van het MER geldt de uitgebreide procedure zoals deze is
beschreven in paragraaf 7.9 van de Wet milieubeheer. In artikel 7.27, tweede lid,
van de Wet milieubeheer is bepaald dat het bevoegd gezag de adviseurs en
bestuursorganen zo spoedig mogelijk in de gelegenheid stelt om een advies uit te
brengen over de reikwijdte en het detailniveau van het MER.
In mijn advies over de reikwijdte en het detailniveau van het MER ben ik voor wat
betreft de inhoud uitgegaan van artikel 7.23 van de Wet milieubeheer. Dit artikel
bepaalt welke informatie ten minste in een MER moet worden beschreven. In dit
advies ga ik vooral in op de punten die voor SodM relevant zijn.
Pagina 1 van 9

Staatstoezicht op de Mijnen
Ons kenmerk
ADV-6608

Advies SodM
De Mededeling voornemen, en het eerdere richtlijnenadvies van de Commissie
voor de m.e.r. (2010) vormt een goed uitgangspunt voor het op te stellen MER. In
aanvulling daarop adviseer ik de volgende aspecten in het MER te laten
verwerken:
1. Actualisatie van de locatiekeuze uit 2010 en plaatsing van het voornemen in
het vigerende beleidskader (o.a. met inachtneming van de wijzigingen in
onder andere de Mijnbouwwet die sinds 2010 hebben plaatsgevonden). De
verwachting is daarnaast dat op 1 januari 2022 de Omgevingswet in werking
zal treden, dit kan gevolgen hebben voor de procedure en dienen inzichtelijk
gemaakt te worden.
2. Een beschrijving van het gehele plan. Uit de Mededeling blijkt dat de herstart
zich richt op het ontwikkelen van 12 cavernes nabij Haaksbergen, maar dat
er in de toekomst mogelijk 24 cavernes bijkomen. Ook deze toekomstige
ontwikkeling verdient een plek in het MER.
3. Zoutwinning bestaat uit verschillende fasen. Het is van belang dat in het
MER de gehele levenscyclus van de zoutcavernes wordt beschreven, inclusief
de mogelijke kansen voor hergebruik van de cavernes voor bijvoorbeeld
opslag van gasvormige energiedragers, de fase van abandonnering en de
nazorgfase. Ik raad hierbij een Life Cycle Analyse (LCA) van het project aan.
4. Specifieke aandachtspunten.
Daarnaast vind ik het belangrijk dat er aandacht wordt besteed aan de
mogelijkheden om milieubewust te werken. Het is daarbij niet de bedoeling om
uitsluitend te kijken naar de wettelijke normen of het toepassen van de best
beschikbare technologie (BBT). In het MER dienen afwegingen te worden
opgenomen om negatieve effecten te beperken tot een zo laag als redelijkerwijze
haalbaar of uitvoerbaar niveau. Hiervoor kan ook gekeken worden naar de LCA.
Ik licht hieronder nader toe hoe ik de hierboven genoemde aspecten in het op te
stellen MER terug zou willen zien en tot welk detailniveau.
Ad. 1 Actualisatie locatiekeuze Haaksbergen en beleidskader
De Mededeling voornemen bouwt voort op de startnotitie Zoutwinning Zuid-Oost
Twente (gepubliceerd in 2010) en het bijbehorende richtlijnen advies van de
Commissie m.e.r. (maart 2010). In de startnotitie is beschreven hoe de keuze
voor Haaksbergen als zoutwinningsgebied tot stand is gekomen. De kwaliteit van
het zout is met een proefboring 2011 bevestigd. De Mededeling voornemen geeft
kort de achtergrond van de locatie weer.
In de tussenliggende 10 jaar zijn wijzigingen in de omgeving geweest, zijn er
nieuwe inzichten ontstaan en is de (mijnbouw)wetgeving en het beleidskader
gewijzigd. Ook nut en noodzaak van de zoutwinning moeten onderbouwd zijn.
Daarbij merk ik op dat tegen de achtergrond van de huidige energietransitie het
belang van ondergrondse energieopslag nu groter is dan in 2010. Ik verwacht
daarom dat in het MER aandacht wordt gegeven aan de nut en noodzaak van de
zoutwinning en zeker in relatie tot de energietransitie.

Pagina 2 van 9

Staatstoezicht op de Mijnen
Ons kenmerk
ADV-6608

Locatiekeuze
Ik acht het van belang om in het MER duidelijk te motiveren waarom de eerdere
locatiekeuze ook in 2021 nog stand houdt. Daarbij moet duidelijk zijn of er sinds
2010 nieuwe zoutwinningslocaties in beeld zijn gekomen, en zo ja, of deze locaties
(milieu)voordelen bieden ten opzichte van de locatie Haaksbergen. Daarnaast zie
ik graag terug in het MER of deze locatie voordelen heeft in het kader van
mogelijk hergebruik van de ontstane cavernes voor bijvoorbeeld ondergrondse
energieopslag. Hierbij geldt natuurlijk ook dat de boor- en productielocaties aan
het oppervlak en het pijpleidingtracé getoetst moet worden aan de huidige
plannen voor ruimtelijke ordening.
Bodemtrillingen
Ten tijde van het opstellen van het winningsplan Haaksbergen in 2014 was de
visie dat het optreden van bodemtrillingen ten gevolge van pekelwinning uiterst
onwaarschijnlijk zou zijn. Inmiddels zijn er met behulp van micro-seismische
monitoringsnetwerken aangetoond dat deze aanname niet terecht is. Er zijn lichte
trillingen gedetecteerd rond en boven de cavernes in andere locaties in Nederland
waar zout gewonnen wordt, met name in Twenthe-Rijn, Heiligerlee en
Zuidwending. Primair wordt de (micro-)seismiciteit gemonitord om de
cavernestabiliteit in de gaten te houden. De gemeten trillingen zijn relatief licht
vergeleken met de aardbevingen bij gaswinning, maar ook een stuk ondieper.
Graag wil in ik dat in het MER een analyse wordt opgenomen over het risico van
de trillingen voor de cavernes in Haaksbergen en daarbij het nut van het
aanleggen van een micro-seismisch monitoring netwerk.
Beleidskader
De vigerende wet- en regelgeving dient in het MER actueel te zijn. Belangrijke
onderwerpen zijn mijns inziens wijzigingen in de Mijnbouwwet (bijv. artikel 36),
wijzigingen in milieuregelgeving, en de komst van de Omgevingswet. De
verwachting is dat op 1 januari 2022 de Omgevingswet in werking zal treden.
Afhankelijk van de wijze van indienen heeft dat gevolgen voor de
vervolgprocedures en mogelijk zelfs voor het bevoegd gezag. Ik acht het daarom
van belang dat het MER een doorkijk geeft naar de gevolgen van inwerkingtreding
van de Omgevingswet en de mogelijke gevolgen voor vergunningaanvragen.
Ad. 2 Beschrijving volledige plan
De Mededeling voornemen richt zich vooralsnog op het ontwikkelen van 12
cavernes. Het winningsplan waarmee reeds in 2014 is ingestemd, gaat echter uit
van in totaal 36 cavernes. Daarnaast is in het Voornemen mededeling aangegeven
dat er in de toekomst mogelijk 24 cavernes bijkomen, die per groep van 12
worden ontwikkeld. Op dit moment is natuurlijk onzeker of en wanneer dat
gebeurt.

Pagina 3 van 9

Staatstoezicht op de Mijnen
Ons kenmerk
ADV-6608

Het MER dient echter wel het gehele plan van de zoutwinning te beschrijven.
Daarbij gaat het dus om het totaal van de cavernes dat mogelijk ontwikkeld
wordt, de verschillende fasen van de zoutwinning, inclusief mogelijk hergebruik
zoals voor ondergrondse energieopslag, en de te verwachten milieueffecten. Het is
belangrijk dat dit niet alleen voor de eerste 12 cavernes wordt gedaan, maar dat
het MER ook een doorkijk geeft naar de mogelijke uitbreiding naar een totaal van
36 cavernes.
Cavernesysteem en fasen van zoutwinning
In Nederland vindt de winning van zout plaats door middel van oplosmijnbouw
waarbij een systeem van cavernes wordt gevormd. Cavernes dienen niet als
losstaande objecten te worden beschouwd, maar als een cavernesysteem. Dat
betekent dat er interactie mogelijk is tussen de verschillende cavernes en dat die
interactie gevolgen kan hebben voor de stabiliteit van de bodem boven en naast
de losse cavernes.
Zowel tijdens de aanleg, winningsfase als bij de abandonnering dient er aandacht
te zijn voor de integriteit en stabiliteit van individuele cavernes en van het grotere
cavernesysteem. Met integriteit wordt bedoeld dat er geen ongecontroleerde
lekkage ontstaat van pekel en mijnbouwhulpstoffen. Het gevolg van
ongecontroleerde lekkage kan extra en versnelde bodemdaling zijn. Daarnaast
kan als gevolg van ongecontroleerde lekkage verspreiding in de diepe ondergrond
en mogelijk ook verontreiniging van de ondiepe ondergrond of bodem optreden.
Met stabiliteit wordt bedoeld dat de cavernes niet instorten. Wanneer een caverne
instort kan dit ook extra en versnelde bodemdaling tot gevolg hebben en in het
extreme geval leiden tot een ‘sinkhole’. Seismiciteit ten slot kan optreden als
gevolg van de spanningsveranderingen in de ondergrond en ook als gevolg van
optredende instabiliteit. Deze bovenstaande aspecten dienen in de risicoanalyses
in het MER te worden meegenomen.
Ook moet duidelijk zijn of keuzes die voor de eerste 12 cavernes worden
gemaakt, bijvoorbeeld ten aanzien van de locaties en hoogte van de cavernes,
van invloed zijn op de mogelijkheden voor de ontwikkeling van nog eens 24
cavernes. Uit de Mededeling voornemen is niet duidelijk waar de toekomstige
ontwikkeling van 24 cavernes van afhangt. Ik acht het van belang dat in het MER
duidelijk te worden gemaakt.
Milieueffecten
Voor de omgeving is van belang welke (permanente) milieueffecten er door de
zoutwinning kunnen optreden. Voor de eerste 12 cavernes acht ik het van belang
dat de effecten op mens en milieu in detail in het MER beschreven worden, voor
de mogelijke toekomstige ontwikkeling van 24 cavernes kan ik mij voorstellen dat
het zal gaan om een doorkijk of een beschrijving van een aantal scenario’s. In elk
scenario gaat het om onder andere inzicht in de te verwachte bodemdaling.
Onzekerheid over de exacte locatie van de 24 extra cavernes is geen reden om de
mogelijke gevolgen niet in kaart te brengen.

Pagina 4 van 9

Staatstoezicht op de Mijnen
Ons kenmerk
ADV-6608

In de Mededeling voornemen staat in paragraaf 3.5 dat de aanleg- en
productiefase deel uitmaken van het project, maar dat ten aanzien van de
abandonneringsfase en de nazorg wordt volstaan met een doorkijk. Ook hiervoor
geldt dat dit niet alleen voor de eerste 12 cavernes moet worden gedaan maar
ook voor het totaal. Ik ga hier bij het volgende punt verder in detail op in.

Ad. 3 Een beschrijving van de gehele levenscyclus van de zoutcavernes
Bij elke vorm van mijnbouw is het belangrijk vooraf de volledige levenscyclus in
oogschouw te nemen. Zowel de winningsfase als de periode van nazorg. Juist bij
zoutwinning in diepe en/of hoge cavernes is bekend dat er onzekerheden zijn over
de wijze afsluiten en de daarmee in samenhangende nazorg. Zoals ook eerder
genoemd dienen cavernes niet als losstaande objecten te worden beschouwd,
maar als een cavernesysteem. Er moet daarom in het MER geanalyseerd worden
op welke manier er interactie tussen cavernes kan zijn, wat de risico’s zijn en
welke mogelijke beheersmaatregelen er zijn. Het is van belang dat hierbij alle
realistische scenario’s worden geanalyseerd en dat wordt aangegeven welke
maatregelen getroffen worden om het gewenste scenario te realiseren.
Life Cycle Analyse
Milieugerichte Life Cycle Analyse (LCA) is een methode voor het in kaart brengen
van de invloed van producten en menselijke activiteiten op het milieu. Daarbij
wordt gebruik gemaakt van speciale rekenmodellen. In LCA wordt de hele
levenscyclus van een product of activiteit bekeken waarin ook de nazorg na
abandonneren is meegenomen. Omdat het hierbij gaat om een keten van
processen wordt LCA beschouwd als een vorm van ketenanalyse. Van de winning
van grondstoffen via productie en (her)gebruik tot en met afvalverwerking of
abandonnering en de eventuele nazorg. Wanneer gebruik gemaakt wordt van de
LCA wil ik u er wel op wijzen dat die vooral gericht is op de bovengrondse
aspecten. Gezien de activiteit verwacht ik ook dat de effecten op de ondergrond
meegenomen worden in de LCA.
Ik verwacht een LCA voor het gehele project, inclusief de effecten in de
ondergrond. Het gaat dan om de activiteiten die gericht zijn op de winning van de
delfstof alsook de leidingen die aangelegd worden voor het transport van deze
delfstof.
Ik acht het daarbij ook van belang de LCA-studie inzicht geeft in welke
toepassingen er zijn voor het gebruik van de cavernes na de zoutwinning, zoals
ondergrondse energieopslag. Daarbij moet dan ook inzichtelijk worden gemaakt of
dat hergebruik eisen stelt aan de wijze van zoutwinning en/of de abandonneringsen nazorgfase.

Pagina 5 van 9

Staatstoezicht op de Mijnen
Ons kenmerk
ADV-6608

De uitkomst van een LCA-studie is een milieuprofiel: een soort scorelijst met
milieueffecten. Aan het milieuprofiel is te zien welke milieueffecten de
belangrijkste rol spelen in de levenscyclus. Die effecten kunnen dan met voorrang
worden aangepakt. Ook kan van tevoren worden berekend of een maatregel
effectief zal zijn. In combinatie met aanverwante instrumenten kan LCA een
concreet beeld opleveren van de mogelijkheden voor aanpassingen van de
bedrijfsvoering. Ook de consequenties van ieder alternatief worden systematisch
in beeld gebracht.
In het MER zou ik dan graag een LCA overeenkomstig bovenstaande aspecten
terugzien.

Ad. 4 Specifieke aandachtspunten
Tot slot geef ik hieronder een aantal specifieke punten die ik ook nog terug wil
zien in het MER.
Relatie bovengrond en ondergrond
De Mijnbouwwet is bedoeld voor de beoordeling van de ondergrondse activiteiten.
Hierbij kan gedacht worden aan het optreden van bodembeweging en het
vrijkomen van gassen of vloeistoffen. Bij dit laatste aspect is zowel de integriteit
van de afsluitende laag als de integriteit van de gebruikte putten van belang.
De Wabo is het beoordelingskader voor de bovengrondse activiteiten die ook wel
worden aangeduid als de effecten op de fysieke leefomgeving. Uiteraard hebben
activiteiten in de ondergrond ook effect op de bovengrond. Dat is waarom ik in het
MER verwacht dat er aandacht is voor de ondergrondse activiteiten en de
milieueffecten bovengronds en de relatie daartussen.
Preventie en nuttig hergebruik afval
Het Europese en nationale beleid rondom afvalstoffen is in beginsel gericht op het
voorkomen van het ontstaan van afvalstoffen. Als dat niet mogelijk is, is het
noodzakelijk om te beoordelen of de ontstane afvalstroom nuttig te hergebruiken
is. Hierbij geldt dat gekeken moet worden naar nuttig hergebruik binnen en buiten
het proces waarbij de afvalstroom ontstaat. Ik verwacht in het MER terug te zien
welke mogelijkheden voor hergebruik er zijn.

Pagina 6 van 9

Staatstoezicht op de Mijnen
Ons kenmerk
ADV-6608

Bodemdaling en waterhuishouding
Zoutwinning is onlosmakelijk verbonden met bodemdaling. Bodemdaling is een
gelijkmatig proces over een relatief groot gebied. In het vigerende winningsplan
geeft Nouryon een schatting van de te verwachten bodemdaling als gevolg van de
eerste fase van de zoutproductie en een inschatting van de gevolgen van deze
bodemdaling. De maximale bodemdaling is berekend op 25 cm tot 34 cm over
vijftig jaar. Het is van belang in kaart te brengen wat de effecten hiervan zijn op de
waterhuishouding, bouwwerken en infrastructuur. In de Mededeling voornemen
staat dat bodemdaling gemonitord zal worden. Ik verwacht in het MER inzicht in
de wijze van monitoring, het doel van deze monitoring, of/hoe de monitoring van
de eerste 12 cavernes zich verhoudt tot de mogelijke uitbreiding naar 36 cavernes
en welke beheersmaatregelen er zijn. Daarnaast dient in mijn optiek ook
aangegeven te worden hoe door het peilbeheer van het waterschap de gevolgen
voor de waterhuishouding (deels) gereduceerd kan worden en wat daarvan de
mogelijk effecten zijn voor mens en milieu. Bovendien verwacht ik in het MER, als
onderdeel van de LCA, inzicht in de gevolgen van eventuele verschillende wijzen
van hergebruik en abandonnering, van de cavernes.
Putintegriteit
Zoals bekend dienen de putten te worden opgenomen het Well Integrity
Management Systeem (WIMS). In het werkprogramma moet daarnaast
onderbouwd worden dat het putontwerp bestand is tegen de life cycle put
belasting scenario’s (mechanische belasting alsmede chemische blootstelling).
De configuratie en materiaalkeuze van de aan te leggen putten zal daarvoor
geverifieerd moeten worden op geschiktheid. Ook zal een intensief
monitoringsprogramma nodig zijn om niet alleen de putintegriteit te waarborgen,
maar ook de directe omgeving in de diepe ondergrond rondom de putten
inzichtelijk te houden.
De putintegriteit is al geborgd in artikel 67, eerste lid, van het Mijnbouwbesluit. In
het op te stellen MER zou ik echter wel opgenomen zien op welke manier de
putintegriteit geborgd gaat worden bij zowel het boren van de put als de life cycle
van de put.
Caverne abandonnering
Ook de caverne-integriteit moet gewaarborgd worden zowel tijdens de fase van
winning als in de periode van nazorg. Nouryon schrijft:
“Dit houdt in dat (milieu)effecten van abandonnering en nazorg na afloop van de
productiefase worden bepaald en beschreven.”

Pagina 7 van 9

Staatstoezicht op de Mijnen
Ons kenmerk
ADV-6608

Zoals eerder gezegd acht ik het van groot belang dat voorafgaand aan de winning
de volledige levenscyclus van de cavernes wordt meegenomen. Het is dus op dit
moment al van belang of een caverne veilig kan worden afgesloten en
achtergelaten. Als hier onzekerheid over is dan bestaat er een kans op
ongewenste uitstroom van pekel en mijnbouwhulpstof uit de caverne. Dit heeft
extra en versnelde bodemdaling tot gevolg en mogelijk verontreiniging van de
ondergrond door pekel en mijnbouwhulpstoffen. Hierover is in het
instemmingsbesluit op het winningsplan het onderstaand artikel 2 opgenomen.
“Artikel 2: Akzo dient voorafgaand aan de winning een sluitingsplan in ten
genoegen van de Inspecteur-generaal der Mijnen, waarin de resultaten van een
generieke studie naar de wijze waarop de cavernes kunnen worden afgesloten en
de gesteentemechanische effecten van de afsluiting zijn opgenomen.”
In het MER zou ik een risicoanalyse voor ongewenste uitstroom uitgewerkt willen
zien. Hierbij is het van belang dat alle realistische scenario’s voor mogelijke
uitstroom worden meegenomen. De scenario’s dienen te worden uitgewerkt van
oorzaken tot ongewenste gebeurtenissen en gevolgen voor mens en milieu. In de
risicoanalyse dienen ook escalatiefactoren, monitoring en preventieve en
mitigerende maatregelen te worden meegenomen.
Het putontwerp dient een effectieve en duurzame abandonnering mogelijk te
maken. Ik verwacht dat in het MER duidelijk wordt aangegeven hoe dit geborgd
wordt.
Toegepaste mijnbouwhulpstoffen
Bij het boren van de diverse putten en het aanleggen van het leidingtracé worden
verschillende hulpstoffen gebruikt. Ik verwacht dat in het MER aangegeven wordt
welke alternatieven daarbij mogelijk zijn en waarom gekozen wordt voor bepaalde
stoffen zodat inzichtelijk gemaakt wordt welke mogelijke effecten kunnen
optreden als gevolg van de keuze. Daarnaast geldt natuurlijk wel dat de gebruikte
stoffen toegestaan moeten zijn voor de toepassing waarvoor ze gebruikt gaan
worden.
Leidingtracé
Het leidingtracé is een potentiële bron van bodemvervuiling. Ik verwacht dat in de
MER maatregelen worden aangegeven hoe dit voorkomen wordt en welke
mitigerende maatregelen van toepassing zijn als er toch een lekkage optreedt.
Ik verwacht daarnaast in het MER een schets van de mogelijkheden om de
integriteit van de pijpleiding zo veel mogelijk te borgen tijdens de levensduur van
de pijpleiding. Dit beslaat zowel een goed ontwerp van de leidingen, als de
verschillende mogelijkheden om de pijpleiding integriteit te monitoren en te
borgen. Schets daarbij de voor- en de nadelen van deze verschillende methoden.

Pagina 8 van 9

Staatstoezicht op de Mijnen
Ons kenmerk
ADV-6608

Omgeving
Ik wil ook meegeven dat in de omgeving van de voorgenomen locatie veel vragen
leven. Omdat het MER ook gebruikt wordt als communicatiemiddel acht ik het van
belang om in het MER extra aandacht te geven aan mogelijke calamiteiten en de
vragen die vanuit de omgeving eerder zijn gesteld. Dit zou de procedure kunnen
versoepelen.
Winningsplan
In de Mededeling voornemen staat dat de Minister van Economische Zaken op 9
april 2014 heeft ingestemd met het winningsplan voor zoutwinning Haaksbergen.
In lijn met deze herstart (paragraaf 1.4) wordt een nieuw winningsplan
aangevraagd. Ik onderschrijf de noodzaak voor een nieuw winningsplan, er zijn
immers nieuwe inzichten in doel, locatiekeuze en techniek. Het nieuwe
winningsplan kan desgewenst eerst voor 12 cavernes geschreven worden.
Ik hoop u hiermee voldoende te hebben geïnformeerd. Vanzelfsprekend ben ik
bereid dit advies nader toe te lichten.

Met vriendelijke groet,
De Inspecteur-generaal der Mijnen
namens deze:

5.1.2.e

5.1.2.e
5.1.2.e

Engineering en Netbeheer

Pagina 9 van 9