Muzenstraat 61

Postbus 16107
2500 BC Den Haag
telefoon (070) 8881212

E PI-1
Ministerie van Financiën
ba

\ 2-/

fax (070) 88812 80

t3L,

www.ipo.n1

Ontv.

Aan de minister van Financiën
Postbus 20201
2500 EE 's-GRAVENHAGE

iiIIiiIIiiIIiiIIiIliiIIiiiIIiuIIiiIIuiIIiiIt

Uiterl. afdoening

- Minister Cc
- Staatssecr. cc

Dossiernummer

C]riti

Trefwoord/DSP code
Paraaf voor
archiveren

Interprovinciaal Overleg

uw brief van

uw kenmerk

ons kenmerk

datum

18 juli 2012

BZ 2012-481M

FIN 05748/2012

26 september 2012

onderwerp

IPO-reactie op conceptwetsvoorstel schatkistbankieren

Geachte heer De Jager,
Op 19 juli jl. heeft het Interprovinciaal Overleg (IPO) van u het conceptwetsvoorstel
schatkistbankieren voor consultatie ontvangen. Het wetsvoorstel schatkistbankieren houdt in dat
de decentrale overheden - provincies, gemeenten en waterschappen - vanaf 2013 hun tegoeden
verplicht aanhouden bij het ministerie van Financiën in plaats van bij een bank. Met het verplicht
schatkistbankieren voor decentrale overheden beoogt het kabinet bij te dragen aan de vereiste
daling van de schuld van de collectieve sector. Het idee hierachter is dat door de consolidatie van
de onderlinge schuldverhoudingen binnen de sector overheid, de EMU-schuld van de collectieve
sector daalt.
Het IPO is om een aantal redenen tegen het verplicht schatkistbankieren. We hebben die bezwaren
al kort in een gezamenlijke brandbrief van het IPO, VNG en UvW aan de lijsttrekkers genoemd. We
stippen ze.Ther nogmaals aan en geven daarna een toelichting. Het verplicht schatkistbankieren is
een fundamentele ingreep in de autonome bevoegdheid van de decentrale overheden om zelf hun
middelen te beheren. Europeesrechtelijk bezien is de verplichting tot schatkistbankieren mogelijk
in strijd met artikel 63 van het 'Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie (VWEU)'. Het
effect op de schuldreductie is op termijn beperkt tot circa 1,3% BBP. Dat is substantieel minder
dan de 4% BBP die het kabinet verwacht. Gemiddeld zullen de provincies bij de schatkist 1,5%
minder rendement ontvangen dan wat ze nu met prudent beleggen ontvangen. Deze
opbrengstenderving zal op grond van artikel 2 Fvw door het rijk moeten worden gecompenseerd.
In combinatie met de Wet Hof zijn de gevolgen voor de investeringsmogelijkheden zeer ingrijpend.
Vanuit risicobeperking is schatkistbankieren niet nodig. Daar is de Wet Fido en de Ruddo voor.
Inbreuk op autonomie
Verplicht schatkistbankieren is een fundamentele ingreep in de autonome bevoegdheid van de
decentrale overheden om zelf hun middelen te beheren (artikel 124 Grondwet en artikel 216
Provinciewet/artikel 212 Gemeentewet). Deze autonome bevoegdheid is niet absoluut. Wel rust er
een zware motiveringspicht op de rijksoverheid als de provinciale en gemeentelijke autonomie
worden beperkt. Deze motiveringsplicht vloeit in het bijzonder voort uit artikel 114 Provinciewet/

Ronald E. Fredriksz
(070) 888 12 51
: geen

:
Inlichtingen bij
Doorkiesnummer :
Bijlagen

-2-

artikel 116 Gemeentewet waarin is bepaald dat de minister van BZK belast is met de coordinatie
van het rijksbeleid dat provincie en gemeente raakt en dat hij de beleidsvrijheid van hun besturen
bevordert. Nog duidelijker is artikel 115 Provinciewet/artikel 117 Gemeentewet waarin is
vastgesteld dat de minister de decentralisatie ten behoeve van provincie en gemeente bevordert
en dat voorstellen van maatregelen waarbij bepaalde aangelegenheden tot rijksbeleid worden
gerekend slechts worden gedaan indien het onderwerp van zorg niet op doeltreffende wijze door de
provincie- respectievelijk gemeentebesturen kan worden behartigd.
Ook de Raad van State komt in de periodieke beschouwingen over interbestuurlijke verhoudingen
(2006 en 2009) en adviezen tot een vergelijkbare conclusie. Samengevat komt de benadering van
de Raad van State erop neer dat een beperking van provinciale en gemeentelijke autonomie in
beginsel mogelijk is, maar dat een dergelijke beperking wel vraagt om een heldere en
overtuigende uiteenzetting waarom de desbetreffende materie aan de huishouding van provincie
en gemeente onttrokken zou moeten worden.
Los van het doel (van schuldreductie) dat met de maatregel wordt beoogd, heeft het kabinet niet
uiteengezet waarom het uitzetten van middelen niet op doeltreffende wijze door de provincies en
gemeenten kan worden uitgevoerd en vervangen moet worden door verplicht schatkistbankieren.
Het verplicht schatkistbankieren is dan ook een inbreuk op de autonomie van de decentrale
overheden die ingaat tegen interbestuurlijke afspraken, tegen adviezen van de Raad van State en
staatsrechtelijk bezien ingaat tegen de geest van artikel 124 van de Grondwet.
Mogelijk belemmering vrij kapitaalverkeer
Europeesrechtelijk bezien is de verplichting tot schatkistbankieren mogelijk in strijd met artikel 63
van het 'Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie (VWEU)'. Dit artikel luidt als volgt:
"In het kader van de bepalingen van dit hoofdstuk [4, Kapitaal en betalingsverkeer] zijn alle
beperkingen van het kapitaalverkeer tussen lidstaten onderling en tussen lidstaten en derde landen
verboden."
Om de risico's van uitzettingen te beperken zijn daartoe randvoorwaarden vastgelegd in de Ruddo
(Regeling Uitzettingen en Derivaten Decentrale Overheden). Uitzettingen van overheden maken
deel uit van het (internationale) kapitaalverkeer. Dat de wetgever zich ook bewust is van artikel 63
VWEU blijkt uit de volgende passage uit de Ruddo: "Er is niet overwogen om de geografische
afbakening nader te beperken tot bijvoorbeeld EU of Eurogebied omdat een nadere geografische
afbakening geen relatie heeft met kredietwaardigheid (...) en omdat dit een onnodige beperking
vormt op de internationaal overeengekomen vrijheid van internationaal kapitaalverkeer."
Ook een recent arrest Commissie/Polen van 21 december 2011 (zaak C/271-09) laat zien dat deze
uitzettingen onder artikel 63 VWEU vallen. De zaak gaat over de verplichting van openbare
pensioenfondsen om 95% van hun activa in Poolse obligaties te beleggen. De Poolse regering
betoogde dat deze regeling buiten artikel 63 VWEU viel en dat een lidstaat daarom vrij kan bepalen
hoe het omgaat met publieke middelen die voor de publieke taak bestemd zijn. Het Hof verwierp
die stelling en bevestigde dat artikel 63 VWEU ook geldt voor "verrichtingen die betrekking hebben
op tegoeden (...) van de lidstaten en andere publiekrechtelijke diensten en instellingen."
De verplichting tot schatkistbankieren belemmert de mogelijkheid van decentrale overheden om
binnen de EER grensoverschrijdende transacties uit te voeren. Dat dit een beperking van het
kapitaalverkeer oplevert, wordt bevestigd door een zaak die de Europese Commissie in 2006 tegen
Oostenrijk aanspande over een verplichting om bepaalde tegoeden aan te houden bij een centrale
instelling (zaak C-270/06; de zaak is ingetrokken nadat Oostenrijk de regeling had aangepast, het
Hof hoefde geen uitspraak te doen).
Te rooskleurig over bijdrage aan EMU-schuldreductie
Met het verplicht schatkistbankieren voor decentrale overheden beoogt het kabinet bij te dragen
aan de vereiste daling van de schuld van de collectieve sector. Het idee hierachter is dat door de
consolidatie van de onderlinge schuldverhoudingen binnen de sector overheid, de EMU-schuld van
de collectieve sector daalt.
Het kabinet gaat er vanuit dat op termijn naar verwachting maximaal 31,8 miljard euro
beschikbaar is voor consolidatie van de staatsschuld en neemt aan dat schatkistbankieren de
staatsschuld en de EMU-schuld met circa 25 miljard euro kan verlagen, circa 4% BBP. Deze
verwachtingen zijn veel te rooskleurig.

-3-

De provincies hebben nu circa 12,5 miljard euro aan vermogen dat voor een belangrijk deel
langjarig is uitgezet. De laatste tranche van de verkoop van de Nuon-aandelen levert nog circa 2,5
miljard euro op. Van het totaal vermogen van 15 miljard euro zal de helft in circa 10 jaar worden
uitgegeven aan investeringen. Van de 7,5 miljard euro vermogen die uiteindelijk beschikbaar komt
voor het schatkistbankieren, draagt 1,5 miljard euro niet bij aan het verminderen van de EMUschuld omdat al op vrijwillige basis wordt gewerkt met schatkistbankieren of in Nederlandse
staatsobligaties is belegd. Uiteindelijk zal de bijdrage van de provincies aan de EMU-schuldreductie
vanwege het schatkistbankieren 6 miljard euro bedragen. Bij de gemeenten zal naar verwachting
circa 2,1 miljard euro beschikbaar komen voor schatkistbankieren. Van de waterschappen zullen
naar verwachting geen structurele middelen beschikbaar komen voor het schatkistbankieren.
Het effect op de schuldreductie zal dan ook maximaal 10 miljard euro (circa 1,7% BBP) en op
termijn nog maar 8 miljard euro (circa 1,3% BBP) zijn. Dat is dus substantieel minder dan de 4%
BBP die het kabinet verwacht.
Overigens is EMU-schuldreductie door onderlinge consolidatie van de schuldverhoudingen een vorm
van windowdressing. De totale EMU-schuld verandert alleen voor de statistieken doordat de
onderlinge schulden tussen de overheden worden weggestreept; de schuldpositie voor de
afzonderlijke overheden, met name de grote schuld van het Rijk verandert in het geheel niet. Of
uiteindelijk een positief effect op de prijsvorming van Nederlandse schuldtitels mag worden
verwacht, zoals het kabinet in het wetsvoorstel stelt, valt te betwijfelen.
Opbrengstenderving decentrale overheden
Het kabinet erkent dat de decentrale overheden bij het verplicht schatkistbankieren een
rentenadeel ondervinden. Voor lange beleggingsportefeuilles wordt het rentenadeel ingeschat op
1% en voor korte beleggingsportefeuilles is het rentenadeel maximaal 1,5 tot 2%. Onbegrijpelijk is
dan dat direct na die erkenning wordt gesteld dat uit het bovenstaande volgt dat er geen financiële
compensatie aan decentrale overheden komt voor de gevolgen van de verplichtstelling van
schatkistbankieren.
Als we uitgaan van een gemiddeld rentenadeel van 1,5% per jaar zal - als uiteindelijk ruim
6 miljard euro onder het schatkistbankieren valt - de jaarlijkse opbrengstenderving bijna 100
miljoen euro bedragen. Deze opbrengstenderving zal op grond van artikel 2 Fvw door het Rijk
moeten worden gecompenseerd. Anders zal het ten koste gaan van de uitgaven van de provincies,
met name voor investeringen. In combinatie met de Wet Hof kunnen op deze manier regionale
investeringen die de economie stimuleren niet meer doorgaan, juist nu de economie een impuls
gegeven zou moeten worden. In totaal kunnen de decentrale overheden in 2013 900 miljoen euro
minder investeren dat daarna verder oploopt tot 3,4 miljard euro in 2017. Voor de gehele volgende
kabinetsperiode tot en met 2017 kan er in totaal bijna 11 miljard euro minder geïnvesteerd
worden.
Daarnaast is de verwachting dat de huisbanken - als ze geen totaal pakket meer leveren - de
provincies (extra) kosten in rekening brengen voor de betaalrekeningen. We gaan er vanuit dat de
provincies ook voor deze (extra) kosten zullen worden gecompenseerd.
Risicobeperking?
Volgens de Memorie van Toelichting leidt schatkistbankieren ook tot risicobeperking ten aanzien
van de uitzettingen van de decentrale overheden. De decentrale overheden zijn echter al gehouden
aan de Wet Financiering decentrale overheden (Wet Fido) en de Regeling uitzettingen en derivaten
(Ruddo) waarin is geregeld dat ze alleen 'prudent' (voorzichtig, zonder risico's) mogen beleggen. In
de eigen treasurystatuten stellen de provincies vaak strengere eisen. Om de risico's verder te
beperken, zijn de beleggingen vaak gespreid. Bij verplicht schatkistbankieren is het niet meer
mogelijk om de beleggingen te spreiden. In die zin schiet het schatkistbankieren zijn doel zelfs
voorbij.

-4-

Andere mogelijkheden om de EMU-schuld te verlagen
De provincies willen graag meedenken of ze op een andere wijze kunnen bijdragen aan het
beoogde doel namelijk het verlagen van de EMU-schuld door consolidatie van de onderlinge
schuldverhoudingen. Zo zouden de provincies en gemeenten die veel reserves hebben, geld
kunnen uitlenen aan andere provincies, gemeenten en waterschappen. Het rentetarief kan zo
worden gekozen dat het zowel voordelig is voor de uitlenende partij als voor de lenende partij.
Het IPO dringt er bij het kabinet op aan om het wetsvoorstel niet in te dienen bij de Tweede
amer.
et vriendelijke groet,
erprovinciaal Overleg

drs. G. Beukema
algemeen directeur