Tweede Kamer der Staten-Generaal

2

Vergaderjaar 2020–2021

35 732

Wijziging van de Wet publieke gezondheid in
verband met een tijdelijke bevoegdheid om het
vertoeven in de openlucht te beperken teneinde
de verspreiding van het SARS-CoV-2-virus zoveel
mogelijk te belemmeren (Tijdelijke wet
beperking vertoeven in de openlucht covid-19)

Nr. 6

NOTA NAAR AANLEIDING VAN HET VERSLAG
Ontvangen 18 februari 2021
Ik dank de leden van de vaste commissie voor Justitie en Veiligheid voor
hun vragen ten aanzien van het wetsvoorstel inzake de Voortduringswet
artikel 8 Wbbbg. Ik dank de leden ook voor de snelheid waarmee zij het
wetsvoorstel in behandeling hebben genomen. In deze nota, die mede
namens de Minister-President, Minister van Algemene Zaken wordt
uitgebracht, ga ik in op de gestelde vragen, waarbij ik met het oog op de
overzichtelijkheid de vragen heb genummerd. De inbreng van de leden is
hieronder cursief opgenomen.
De vaste commissie voor Justitie en Veiligheid, belast met het voorbereidend onderzoek van dit voorstel van wet, heeft de eer als volgt verslag
uit te brengen. Onder het voorbehoud dat de hierin gestelde vragen en
gemaakte opmerkingen voldoende zullen zijn beantwoord, acht de
commissie de openbare behandeling van het voorstel van wet
genoegzaam voorbereid.
INHOUDSOPGAVE
ALGEMEEN DEEL
1. Aanleiding voor dit wetsvoorstel
2. Ontwikkeling van de epidemie
Pijlers van de bestrijding van de epidemie
OMT-adviezen
3. De hoofdlijnen van dit wetsvoorstel
4. Reikwijdte en duur van de avondklok
5. Gevolgen voor grondrechten en mensenrechten

kst-35732-6
ISSN 0921 - 7371
’s-Gravenhage 2021

Tweede Kamer, vergaderjaar 2020–2021, 35 732, nr. 6

1

Inleiding
Eerbiediging van de persoonlijke levenssfeer
Vrijheid van vergadering, betoging en belijden van godsdienst en
levensovertuiging
6. Regeldruk en financiële gevolgen
7. Overig
ALGEMEEN DEEL
1. Aanleiding voor dit wetsvoorstel
De leden van de VVD-fractie hebben met belangstelling kennisgenomen
van het voorstel tot wijziging van de Wet publieke gezondheid in verband
met een tijdelijke bevoegdheid om het vertoeven in de openlucht te
beperken teneinde de verspreiding van het SARS-CoV-2-virus zoveel
mogelijk te belemmeren (Tijdelijke wet beperking vertoeven in de
openlucht covid-19) (hierna: het wetsvoorstel). Zij stellen voorop dat de
avondklok een ingrijpende maatregel is die niemand in Nederland heeft
gewenst. Gelet op het stijgende aantal besmettingen met de Britse variant
van het coronavirus is de tijdelijke avondklok echter noodzakelijk om het
aantal nieuwe besmettingen naar beneden te brengen en de effecten van
de derde golf te beperken. Om die reden hebben deze leden de avondklok
en de voortduringswet artikel 8 Wet buitengewone bevoegdheden
burgerlijk gezag (Voortduringswet artikel 8 Wbbbg) gesteund.
Voornoemde leden hebben bij de behandeling van de Voortduringswet
artikel 8 Wbbbg reeds aangegeven dat in deze tijden de wet- en regelgeving die nodig is om het virus te bestrijden zo wendbaar mogelijk moet
zijn. Zij spreken in dat kader hun steun uit voor het onderhavige
wetsvoorstel en stellen de regering nog enkele vragen en opmerkingen.
1. De leden van de VVD-fractie constateren dat het vonnis van de
voorzieningenrechter in Den Haag aanleiding vormt voor de regering te
voorzien in een afzonderlijke, nieuwe wettelijke grondslag voor de
tijdelijke avondklok. In verband daarmee vragen deze leden wat de status
is van het wetsvoorstel tot voortduren van de werking van artikel 8, eerste
en derde lid, van de Wbbbg. Indien onderhavig wetsvoorstel tot wet zal
worden verheven en daarmee de avondklok een nieuwe juridische basis
krijgt, is de regering dan voornemens de voortduringswet in te trekken? Is
de regering voornemens artikel 8 Wbbbg te deactiveren wanneer
onderhavig wetsvoorstel is gepubliceerd in het Staatsblad?
De directe werking (zogeheten uitvoerbaarheid bij voorraad) van het
vonnis van de voorzieningenrechter van de rechtbank is door het
gerechtshof gedurende het hoger beroep geschorst. Op dit moment is er
dus geen verplichting de inwerkingstelling van artikel 8, eerste en derde
lid, Wbbbg te beëindigen. De status van het wettelijk verplichte voortduringswetsvoorstel is daarom dus dat het terecht aanhangig is bij de
Eerste Kamer. Het verdere proces van het onderhavige wetsvoorstel en
van het voortduringswetsvoorstel hangt wat de regering betreft in
belangrijke mate af van de uitkomst van de hogerberoepsprocedure bij
het gerechtshof. Op die uitkomst kan en wil ik niet vooruitlopen. Het
oogmerk van de regering is in ieder geval dat voor iedereen duidelijk is
dat er voor de avondklok een juridische basis is en blijft. Indien het
onderhavige wetsvoorstel kracht van wet verkrijgt en in het Staatsblad is
gepubliceerd en daardoor in werking is getreden, is er geen reden om
artikel 8, eerste en derde lid, Wbbbg in werking gesteld te houden.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2020–2021, 35 732, nr. 6

2

2. Voornoemde leden lezen dat de voorzieningenrechter in het vonnis van
16 februari 2021 overwegingen heeft gewijd aan de wettelijke grondslag
van de avondklok, maar daarnaast ook opmerkingen heeft gemaakt over
de proportionaliteit van de avondklok. Kan de regering bevestigen dat de
voorzieningenrechter in het vonnis de tijdelijke avondklok buiten werking
stelde op grond van een procedureel argument (een vermeend gebrekkig
spoedeisend karakter) en niet op basis van een proportionaliteitstoets?
Klopt het dat discussie over geldigheid van de wettelijke grondslag van de
avondklok juridisch gezien los staat van de proportionaliteit van de
avondklok?
De voorzieningenrechter achtte de vordering van de eisende partij
toewijsbaar omdat de Wbbbg naar het oordeel van de voorzieningenrechter alleen mag worden ingezet voor een acute noodsituatie, waarvan
naar het oordeel van de voorzieningenrechter geen sprake was. De andere
geschilpunten, betreffende proportionaliteit en subsidiariteit, heeft de
voorzieningenrechter ten overvloede kort in het vonnis besproken. Het
gaat dus inderdaad om verschillende punten.
De leden van de CDA-fractie hebben met belangstelling kennisgenomen
van het wetsvoorstel. In lijn met de eerdere opstelling van deze leden ten
aanzien van de noodzakelijkheid om tijdelijk tot de instelling van een
avondklok over te gaan, in ogenschouw nemend de onderbouwing ten
aanzien van de vereiste proportionaliteit, geactualiseerd naar het laatste
OMT-advies, begrijpen zij dat de regering na de uitspraak van de
voorzieningenrechter in Den Haag met dit wetsvoorstel komt. Zij hebben
nog enkele vragen.
De leden van de D66-fractie hebben met gemengde gevoelens kennisgenomen van het wetsvoorstel. Zij betreuren de juridische situatie waarin
het land nu verkeert ten aanzien van de avondklok. Daarom is het
belangrijk dat de regering duidelijkheid geeft. Deze leden vinden het een
logische keuze dat de regering ervoor kiest de avondklok onder te
brengen bij de Wet publieke gezondheid (Wpg). Voornoemde leden willen
de regering nog enkele vragen voorleggen.
3. De leden van de D66-fractie begrijpen dat de regering de avondklok in
de coronaparagraaf van de Wpg juridisch gaat onderbrengen naar
aanleiding van advies van de Afdeling advisering van de Raad van State
(hierna: de Afdeling). Deze leden vragen hoe het komt dat de regering niet
zelf op dit idee was gekomen. Deze suggestie is immers al meerdere
malen gedaan. Voornoemde leden ontvangen graag een reactie van de
regering.
Het leek in eerste aanleg de eenvoudigste oplossing om te kiezen voor
een afzonderlijke wet, zonder inpassing in een bestaande context, met een
eigen systematiek. Het advies van de Raad van State heeft tot een
heroverweging geleid, waardoor alsnog is gekozen voor inpassing in
hoofdstuk Va van de Wet publieke gezondheid.
4. Zij vragen de regering hoe zij de situatie beoordeelt dat de regering en
de Staten-Generaal wetgeving behandelen die tegelijkertijd onder de
rechter is. Kan dit staatsrechtelijk lastige situaties opleveren? Zo ja, welke?
Er bestaat geen staatsrechtelijk beletsel tegen de indiening door de
regering en behandeling door de Staten-Generaal van een wetsvoorstel
dat zijn aanleiding vindt in een rechterlijk vonnis, ook als dat vonnis nog
niet onherroepelijk is of een hogerberoepsprocedure loopt.
5. De leden van de GroenLinks-fractie hebben met belangstelling
kennisgenomen van het wetsvoorstel. Deze leden begrijpen de ernst van
de covid-19-pandemie en de vereiste spoed van de te nemen maatregelen
met het oog op het helpen voorkomen van een nieuwe golf aan besmet-

Tweede Kamer, vergaderjaar 2020–2021, 35 732, nr. 6

3

tingen, maar hebben met de Afdeling vragen over de onderbouwing van
de noodzaak, de proportionaliteit en de juridische vormgeving van de
mogelijkheid om het vertoeven in de openlucht te beperken.
Voornoemde leden lezen dat de regering veronderstelt dat de avondklok
en het beperken van het bezoek thuis tot één persoon lijken bij te dragen
aan het stabiel houden van het aantal infecties, maar tegelijkertijd
toegeeft dat de prognoses een grote mate van onzekerheid kennen. Ziet
de regering kans te voorzien in meetinstrumenten om in de nabije
toekomst actuele en volledige informatie te genereren om deugdelijke
uitspraken te kunnen doen over de effectiviteit van de genomen maatregelen op de verspreiding van het covid-19-virus en varianten daarop?
Naar het oordeel van deze leden zou dat ten goede komen aan de
maatschappelijke en parlementaire acceptatie van dit soort maatregelen,
die inherent op gespannen voet staan met grondrechtelijk erkende
vrijheden.
Vooropgesteld is dat vanwege gelijktijdige introductie van beide maatregelen het effect van de avondklok niet los beoordeeld kan worden van de
aanpassing van de bezoekbeperking. Voor de huidige effectanalyse is de
reductie die bewerkstelligd wordt door de avondklok en de bezoekregeling
teruggerekend op grond van uitkomsten van modellering gebaseerd op
een infectiemodel uitgaande van contactmatrices. Vanwege de korte duur
van de maatregel heeft het OMT nog geen uitspraak kunnen doen op
grond van een berekend reproductiegetal. Op korte termijn kan het OMT
de analyse verrijken met een berekening van het effect op basis van het
reproductiegetal.
6. In de uitspraak van de voorzieningenrechter wordt de juridische
grondslag voor de avondklok-maatregel via de Wbbbg als onrechtmatig
aangemerkt. Kan de regering aangeven of zij eerder signalen heeft
gekregen dat de Wbbbg-route niet de juiste route was? Waarom heeft de
regering niet eerder overwogen om de avondklokmaatregel via de Wpg
aan de Kamer voor te leggen?
Bij de totstandbrenging van de besluiten die verband houden met de
route via de Wbbbg is de keuze daarvoor aan de orde gekomen. De
Afdeling advisering van de Raad van State adviseerde in verband met het
voorstel voor de Voortduringswet Wbbbg om in de toelichting nader in te
gaan op de gevolgde procedure, mede in het licht van de systematiek van
de Wbbbg en om met die en een aantal andere opmerkingen rekening te
houden voordat dat voorstel bij de Tweede Kamer der Staten-Generaal
zou worden ingediend. De regering wijst erop dat de Afdeling toen
bepaald niet heeft geconcludeerd dat zij fundamentele bezwaren heeft
tegen het voorstel en dat deze niet kunnen worden opgelost door een
aanpassing. Ook in uw Kamer is over de Wbbbg-route gedebatteerd. De
regering verwijst naar het desbetreffende nader rapport en dat debat voor
de redenen waarom een avondklokmaatregel niet via de Wpg tot stand is
gebracht. De voorzieningenrechter concludeert in haar vonnis dat de
Wbbbg ten onrechte is geactiveerd. Met dat oordeel is het kabinet het niet
eens en daarom heeft de Staat ook hoger beroep aangetekend.
De leden van de SP-fractie hebben kennisgenomen van het wetsvoorstel
en hebben hierover nog een aantal vragen. Deze leden hebben geprobeerd de wet en het advies van de Afdeling zo goed mogelijk tot zich te
nemen, maar willen erop wijzen dat de termijn om een inbreng te leveren
dusdanig kort was dat dit een zorgvuldige behandeling van de wet er niet
gemakkelijker op heeft gemaakt, terwijl deze leden er nogmaals op willen
wijzen dat zorgvuldigheid van het grootste belang is als er mogelijke
inperkingen van mensenrechten in het spel zijn.
7. De leden van de SP-fractie vragen ook wat een eventuele inwerkingtreding van het voorliggende wetsvoorstel betekent voor de Tijdelijke

Tweede Kamer, vergaderjaar 2020–2021, 35 732, nr. 6

4

regeling landelijke avondklok covid-19. Wordt die regeling ingetrokken?
Zo nee, waarom niet? Zo ja, per wanneer?
De bestaande Tijdelijke regeling landelijke avondklok covid-19 wordt niet
ingetrokken. Het kabinet vindt die regeling namelijk noodzakelijk ter
bestrijding van de epidemie van covid-19. Artikel II van het wetsvoorstel
strekt er daarom juist toe die huidige regeling – uitgezonderd de hier niet
relevante, want met het staatsnoodrecht verbonden amvb uit 1953 – aan
te merken als een geldende regeling als bedoeld in het voorgestelde
artikel 58j, eerste lid, aanhef en onder f, Wpg. In de memorie van
toelichting (p. 5) staat dat de op het moment van inwerkingtreding in die
regeling vervatte regels, inclusief de formulieren in de bijlagen, dus
ongewijzigd blijven gelden. Bovendien regelt de wetgever zo dat de
Tijdelijke regeling landelijke avondklok covid-19 die is vastgesteld door de
Minister van Justitie en Veiligheid, wordt geacht tot stand te zijn gebracht
overeenkomstig de besluitvormingsprocedure die geldt voor een
ministeriële regeling op grond van de Twm.
8. Ook vragen deze leden wanneer de Tijdelijke wet beperking vertoeven
in de openlucht covid-19 precies komt te vervallen. Is dit gekoppeld aan
de Tijdelijke wet maatregelen covid-19 (Twm)? Zo ja, betekent dit dan dat
met een verlenging van die wet automatisch de avondklok ook verlengd
wordt? Graag ontvangen voornoemde leden hier een heldere reactie op.
Dit is wat de wet betreft inderdaad gekoppeld aan de Twm. Artikel VIII
Twm bepaalt namelijk wanneer het tijdelijke hoofdstuk Va Wpg vervalt en
het voorgestelde artikel 58j, eerste lid, onder f, Wpg maakt daarvan deel
uit. Dit betreft dan de wettelijke basis om een avondklok in te stellen, maar
betekent niet dat met een verlenging van die wet automatisch de
avondklok wordt verlengd. Net zo min als dat het geval is bij andere
concrete maatregelen die op hoofdstuk Va Wpg zijn gebaseerd. Artikel 8,
tweede lid, van de Tijdelijke regeling landelijke avondklok covid-19, bevat
een einddatum voor de avondklok en ook die bepaling wordt
omgehangen. Zou zich het geval voordoen dat het kabinet de avondklok
in concreto wil verlengen, dan moeten de bevoegde ministers een
wijzigingsregeling vaststellen die de einddatum verschuift. Op die
regeling is de bestaande procedure van artikel 58c, tweede en derde lid,
Wpg van toepassing, waardoor parlementaire zeggenschap bestaat over
het (bij de reguliere procedure) in werking treden of (bij de spoedprocedure) voortduren van die regeling.
9. De leden van de PvdA-fractie hebben met belangstelling kennisgenomen van het voorliggend wetsvoorstel tot invoering – of beter
bestendiging- van de avondklok. Tevens kennen deze leden de rechterlijke
uitspraken over de bestaande regeling met betrekking tot de avondklok.
Indien de Tijdelijke regeling landelijke avondklok covid-19 aanstaande
vrijdag in hoger beroep standhoudt en dus niet komt te vervallen, acht de
regering het voorliggend wetsvoorstel dan nog nodig? Zo ja, waarom? Zo
nee, waarom niet?
Zie het antwoord op vraag 1.
10. Of heeft ongeacht de uitkomst van het hoger beroep de wettelijke
basis van de Twm zoals het voorliggend wetsvoorstel die moet creëren de
voorkeur van de regering boven de Wbbbg?
Zie het antwoord op vraag 1.
De leden van de ChristenUnie-fractie hebben kennisgenomen van het
wetsvoorstel. Zij hebben behoefte aan het stellen van nadere vragen.
11. Voornoemde leden vragen de regering aan te geven waarom bij
invoering van de avondklok er niet direct voor is gekozen dit te doen
middels een wijziging van de Wpg zoals in voorliggend wetsvoorstel wel

Tweede Kamer, vergaderjaar 2020–2021, 35 732, nr. 6

5

gebeurt. Ook vragen zij de regering aan te geven waarom, in aanloop naar
eventuele verlenging, niet van de afgelopen weken gebruik is gemaakt
van de versterking van de juridische basis van de avondklok door opname
in de Wpg. Voorts vragen deze leden aan te geven waarom ook deze week
aanvankelijk is gekozen voor de route van een eigenstandige wet, en niet
voor de Wpg, hetgeen onder meer de Afdeling eerder al had gesuggereerd.
Er is al een avondklok afgekondigd. Dit is de bestaande Tijdelijke regeling
landelijke avondklok covid-19. Artikel II van het wetsvoorstel strekt ertoe
die huidige regeling – uitgezonderd de hier niet relevante, want met het
staatsnoodrecht verbonden amvb uit 1953 – aan te merken als een
geldende regeling als bedoeld in het voorgestelde artikel 58j, eerste lid,
aanhef en onder f, Wpg. In de memorie van toelichting (p. 5) staat dat de
op het moment van inwerkingtreding in die regeling vervatte regels,
inclusief de formulieren in de bijlagen, dus ongewijzigd blijven gelden.
Bovendien regelt de wetgever zo dat de Tijdelijke regeling landelijke
avondklok covid-19 die is vastgesteld door de Minister van Justitie en
Veiligheid, wordt geacht tot stand te zijn gebracht overeenkomstig de
besluitvormingsprocedure die geldt voor een ministeriële regeling op
grond van de Twm. Dit brengt met zich dat die regeling niet wordt
nagehangen. Het kabinet heeft over de instelling en de verlenging van de
avondklok, alsmede over het voortduringswetsvoorstel, met de Kamer
gedebatteerd. Toen ingediende moties die ertoe strekten om de avondklok
niet in te stellen, respectievelijk te verlengen, zijn verworpen.
12. Voornoemde leden lezen dat de regering het vervallen van de
avondklok met het oog op de bestrijding van de epidemie ongewenst
acht. Welke consequenties heeft het als het hof de uitspraak van de
rechtbank Den Haag volgt, ook ten aanzien van de proportionaliteit,
wanneer voorliggend voorstel van kracht is. Zij vragen eveneens aan te
geven wat er gebeurt wanneer de Staat in het hoger beroep van vrijdag
aanstaande niet in het gelijk wordt gesteld en voorliggend wetsvoorstel
vrijdag 21:00 uur (nog) niet van kracht is.
Zie het antwoord op vraag 1.
13. Deze leden merken op dat de Wpg verschillende waarborgen heeft
voor het indienen van een ministeriële regeling in het kader van de
bestrijding van het coronavirus. Deze kan slechts bij hoge uitzondering
zonder voorhang worden ingevoerd. Zij vragen de regering te schetsen of,
bij bekrachtiging van voorliggend wetsvoorstel, de ministeriële regeling
voor de avondklok direct van kracht zal zijn en of, indien van toepassing,
er afdoende grond is om een beroep te doen op artikel 58c, derde lid, van
de Wpg.
Er is al een avondklok afgekondigd. Dit is de bestaande Tijdelijke regeling
landelijke avondklok covid-19. Artikel II van het wetsvoorstel strekt ertoe
die huidige regeling – uitgezonderd de hier niet relevante, want met het
staatsnoodrecht verbonden amvb uit 1953 – aan te merken als een
geldende regeling als bedoeld in het voorgestelde artikel 58j, eerste lid,
aanhef en onder f, Wpg. In de memorie van toelichting (p. 5) staat dat de
op het moment van inwerkingtreding in die regeling vervatte regels,
inclusief de formulieren in de bijlagen, dus ongewijzigd blijven gelden.
Bovendien regelt de wetgever zo dat de Tijdelijke regeling landelijke
avondklok covid-19 die is vastgesteld door de Minister van Justitie en
Veiligheid, wordt geacht tot stand te zijn gebracht overeenkomstig de
besluitvormingsprocedure die geldt voor een ministeriële regeling op
grond van de Twm. Dit brengt met zich dat die regeling niet wordt
nagehangen. Het kabinet heeft over de instelling en de verlenging van de
avondklok, alsmede over het voortduringswetsvoorstel, met de Kamer
gedebatteerd. Toen ingediende moties die ertoe strekten om de avondklok
niet in te stellen, respectievelijk te verlengen, zijn verworpen.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2020–2021, 35 732, nr. 6

6

14. De aan het woord zijnde leden vragen naar het gevolg voor reeds
uitgeschreven boetes wanneer de rechtsgrond waar de maatregel op
gebaseerd is, niet juist blijkt te zijn naar het oordeel van het gerechtshof
Den Haag.
Zoals u weet is de Staat in beroep gegaan tegen het vonnis van de
voorzieningenrechter. Aangezien het hoger beroep nog onder de rechter
is wil ik niet vooruitlopen op enige uitkomst daarvan.
De leden van de PvdD-fractie waren en zijn zeer ontstemd over de gang
van zaken rondom de invoering van de avondklok. Door eerder te kiezen
voor de twijfelachtige route via de Wbbbg en die vervolgens niet correct
uit te voeren ondermijnt de regering haar eigen beleid. De veroorzaakte
twijfel, onduidelijkheid en het verlies van vertrouwen onder de bevolking
over het coronabeleid en dat is de regering aan te rekenen. Deze leden
hebben de regering gewaarschuwd voor een aantal juridische valkuilen.
De regering gaf in haar verweer aan zich niet in die kritiek te kunnen
vinden. Mede daardoor bevinden we ons nu in de onwenselijke situatie
dat, terwijl de rechtszaak nog loopt, de regering met corrigerende
wetgeving komt en de Kamer tot grote spoed beweegt. Naar de mening
van voornoemde leden had de regering eerder al moeten bezien welke
maatregelen er in de «gereedschapskist» lagen en deze juridisch en
deugdelijk voor moeten bereiden. Hoe onwaarschijnlijk de uiteindelijke
inzet ervan ook was. Dat de regering dit heeft nagelaten, zelfs toen de
invoering van de avondklok door de regering zelf al als serieuze optie
werd genoemd, rekenen de aan het woord zijnde leden de regering zwaar
aan.
Voordat voornoemde leden ingaan op de nieuwe wet die voorligt willen zij
allereerst een reflectie vragen van de regering op de gang van zaken
omtrent de Voortduringswet Artikel 8 Wbbbg.
15. Kan de regering aangeven waarom zij in de nota naar aanleiding van
het verslag bij die wet aangeeft dat pas na vaststelling van de ministeriële
regeling op 22 januari 2021 is begonnen met het opstellen van het
wetsvoorstel en de memorie van toelichting? Waarom is daar niet al mee
begonnen na 12 januari 2201 of zelfs nog veel eerder? Kan de regering
aangeven waarom voor het opstellen van zo’n relatief eenvoudige wet de
periode van 22 januari 2021 tot 3 februari 2021 nodig was? Overigens
verwijst de regering naar 2 februari 2021 als datum waarop de wet aan de
Tweede Kamer is gezonden. De Kamerleden ontvingen deze echter pas ’s
middags op 3 februari 2021. Is bekend waar die vertraging is opgetreden?
Voor het wetsvoorstel en met name de argumentatie in de memorie van
toelichting was de advisering door het OMT essentieel. Het tweede deel
van het advies naar aanleiding van de 96ste bijeenkomst van het OMT had
betrekking op de avondklok en werd uitgebracht op 20 januari 2021. Voor
het overige meen ik dat de redenen voor het gevolgde tijdpad, dat heeft
geleid tot «onverwijlde» indiening van het voortduringswetsvoorstel,
uitvoerig zijn toegelicht in de antwoorden op de vragen 11 en 12 van de
nota naar aanleiding van het verslag bij genoemd wetsvoorstel (Kamerstukken II 2020/21, 35 722, nr. 6). De daarin genoemde datum van
2 februari is de datum van de koninklijke boodschap waarmee het
wetsvoorstel bij de Tweede Kamer is ingediend (Kamerstukken II 2020/21,
35 722, nr. 1). Voor zover ik heb kunnen nagaan hebben de stukken de
Kamer vervolgens de dag erna bereikt.
16. Verder geeft de regering in de nota naar aanleiding van het verslag
aan dat de voorbereidingstijd van de spoedwet voor het verplichten van
een negatieve testuitslag bij inreizen vergelijkbaar was met de voorbereidingstijd voor de Voortduringswet Artikel 8 Wbbbg. De aan het woord
zijnde leden vragen de regering daarbij te reflecteren op het gegeven dat
in het geval van het verplichte testen de noodzaak tot wetgeving
onvoorzien was en plotseling kwam omdat een rechtszaak verloren werd.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2020–2021, 35 732, nr. 6

7

De invoering van de avondklok via de Wbbbg daarentegen kon weken of
zelfs maanden vooraf voorbereid worden. Dat is niet gebeurd.
Als geantwoord op vraag 11, meende en meent de regering dat de Wbbbg
een solide basis is voor de avondklok. Het oordeel van de voorzieningenrechter was onvoorzien – niet alleen voor de regering. Hoewel het
juridische eindoordeel nog onbekend is, was de uitspraak voldoende
aanleiding om een andere grondslag te ontwerpen. Die aanleiding was er
weken of zelfs maanden geleden niet.
17. Voorts vragen de PvdD-leden waarom de regering geen oog had voor
de geldende werkwijze rondom grondrechtbeperkingen. Wanneer
grondrechten beperkt worden gelden daar voorwaarden voor. Een van die
voorwaarden is dat zo’n beperking alleen kan via formele wetgeving.
Formele wetgeving is wetgeving die ter goedkeuring langs de Eerste én
Tweede Kamer is geweest. De Wbbbg is zo’n formele wet. Maar omdat dit
een «slapende» noodwet is met daarin verregaande bevoegdheden zijn er
waarborgen ingebouwd. Waarborgen die de betrokkenheid van Eerste en
Tweede Kamer garanderen. Aan die betrokkenheid moet «onverwijld»
(dus zo snel als mogelijk) invulling gegeven worden om zo een lange
periode waarin grondrechten beperkt worden zonder goedkeuring van de
Staten-Generaal te voorkomen.
De regering deelt de opvatting van deze leden niet. In de toelichting bij de
krachtens artikel 8, eerste en derde lid, Wbbbg tot stand gebracht
Tijdelijke regeling landelijke avondklok covid-19 en bij de verlenging
daarvan ben ik ingegaan op grondrechtelijke aspecten. De regering doet
dit ook in paragraaf 5 van de memorie van toelichting bij dit wetsvoorstel.
Naar haar oordeel voldoet dit aan beperkingensystematiek uit de
Grondwet en het internationale recht.
18. Grondrechten beperken met de Wbbbg, zoals nu met de avondklok
gebeurt, kan alleen wanneer de (beperkte) noodtoestand wordt uitgeroepen óf wanneer, zonder uitstel, goedkeuring voor de beperking wordt
gevraagd middels een «voortduringswet» die in Eerste en de Tweede
Kamer goedgekeurd moet worden. Dit is ook nu, op 17 februari 2021, nog
altijd niet gebeurd. De regering heeft ondertussen zelfs al besloten de
avondklok te verlengen terwijl de Eerste Kamer nog geen goedkeuring
heeft verleend. Daarmee is effectief een relatief lange periode ontstaan
waarin grondrechten beperkt zijn zonder de goedkeuring van de Eerste en
Tweede Kamer. Naar de mening van voornoemde leden past deze
werkwijze niet bij de bestaande beperkingssytematiek van de Grondwet.
Kan de regering aangeven waarom zij toch voor deze werkwijze gekozen
heeft?
De gevolgde werkwijze is die waartoe artikel 1, tweede lid, van de Wbbbg
de regering toe verplicht, namelijk onverwijlde indiening van een
voortduringswetsvoorstel. Die indiening heeft plaatsgevonden bij
koninklijke boodschap van 2 februari 2021. Het is na de indiening aan de
Staten-Generaal om de verdere procedure en het tempo daarvan te
bepalen.
19. Dat de regering voor de invoering van de avondklok daarover met de
Tweede Kamer gesproken heeft kent overigens ook geen juridische status.
Allereerst past zo’n voorafgaand gesprek niet bij de systematiek van de
Wbbbg. Maar ten tweede had, wanneer zo’n gesprek toch gevoerd werd,
daarbij dan ook de Eerste Kamer betrokken moeten worden. Waarom
heeft de regering dit niet gedaan? De Eerste Kamer heeft ook, terecht naar
de mening van de leden van de fractie van de aan het woord zijnde leden,
in een brief aan de Minister van Justitie en Veiligheid zijn beklag gedaan
over de beperkte betrokkenheid.
Er wordt met de Tweede Kamer gesproken over alle maatregelen. Zoals
aangegeven in de beantwoording van de Kamervragen van lid Kuiken, is

Tweede Kamer, vergaderjaar 2020–2021, 35 732, nr. 6

8

de mogelijkheid aangegeven om met de Staten-Generaal van gedachten
te wisselen, tenzij de vereiste spoed zich daartegen zou verzetten.
20. Tot slot vragen de leden van de PvdD-fractie wat de regering van plan
is met de Voortduringswet Artikel 8 Wbbbg. Wordt deze doorgezet in de
Eerste Kamer? Wordt zo parallel aan elkaar twee maal de bevoegdheid
gecreëerd om het vertoeven in de openlucht te beperken?
Zie het antwoord op vraag 1.
De leden van de SGP-fractie hebben met belangstelling kennisgenomen
van het wetsvoorstel. Zij hebben nog enkele vragen.
21. Deze leden lezen dat de voorzieningenrechter van de rechtbank Den
Haag op 16 februari 2021 heeft geoordeeld dat de Wbbbg ten onrechte is
geactiveerd en dat artikel 8, eerste en derde lid Wbbbg, daarom onmiddellijk buiten werking moeten worden gesteld. Zij constateren dat het
vonnis van de voorzieningenrechter tevens voorziet in een oordeel over
de proportionaliteit van de avondklok. De voorzieningenrechter geeft aan
dat nut en noodzaak van de avondklok onvoldoende zijn gebleken omdat
ten tijde van het instellen van de avondklok ook een dringend advies werd
gedaan om maximaal 1 bezoeker per dag te ontvangen. De voorzieningenrechter was van oordeel dat «blijkens de door de Staat overgelegde
grafieken het OMT in haar prognoses over effecten van maatregelen geen
onderscheid heeft gemaakt tussen de avondklok enerzijds en de
éénpersoons-bezoekregeling anderzijds. In de prognose wordt dan ook
gerekend met een groei van besmettingen van ongeveer 10% indien de
avondklok zou worden afgeschaft én gelijktijdig de éénpersoonsbezoekregeling. Dat vertekent het beeld met betrekking tot nut en noodzaak van de
avondklok aanzienlijk en maakt de stelling van de Staat dat een avondklok
onvermijdelijk is minst genomen discutabel en ook niet erg overtuigend
gemotiveerd.» Voornoemde leden constateren dat in het voorliggende
wetsvoorstel onvoldoende gemotiveerd is wat het nut en de noodzaak van
de avondklok specifiek zijn. Kan de regering aangeven welk effect de
avondklok precies heeft en waarom dit proportioneel is in het licht van de
maatschappelijke gevolgen en de ingrijpendheid van het beperken van
vrijheden? Kan de regering hierbij aangeven hoe deze wetswijziging zich
verhoudt tot artikel 58b van de Wpg, de proportionaliteits- en noodzakelijkheidstoets?
Tegen de uitspraak in kort geding is door de staat hoger beroep ingesteld.
Op de uitspraak wordt hier niet verder ingegaan. Voor het wetsvoorstel
geldt dat met het instellen van de avondklok een aantal grondrechten
wordt beperkt, zoals het recht op bewegingsvrijheid en meer algemeen
het recht op eerbieding van de persoonlijke levenssfeer. Deze beperking
berust met dit wetsvoorstel op wettelijke basis. De avondklok is noodzakelijk vanwege de huidige acute fase van de bestrijding van het coronavirus waarin Nederland zich thans bevindt. Deze is ook proportioneel,
mede gelet op de wijze waarop de avondklok is vormgegeven. De
avondklok is beperkt en geldt alleen tussen 21.00 uur en 4.30 uur. Voor
zover de avondklok de uitoefening van grondrechten beperkt, is dat dus
alleen in de latere avond en nacht. Daarmee wordt ook voldoende ruimte
gelaten aan iedereen om te sporten en aan kinderen om buiten te spelen.
In de regeling zijn uitzonderingen gemaakt, bijvoorbeeld voor hulp aan
hulpbehoevenden, en worden strikt noodzakelijke reisbewegingen niet
door de avondklok geraakt. De maatregel is gericht op beheersing en
bestrijding van de pandemie; dat belang heeft zwaar te wegen, in het
bijzonder in deze fase van de pandemie met opkomst van besmettelijkere
varianten van het virus en tegen de achtergrond van het bestaande hoge
besmettingsniveau.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2020–2021, 35 732, nr. 6

9

22. De aan het woord zijnde leden lezen dat de basis voor de avondklok
met dit wetsvoorstel in de Twm ligt. Kan de regering aangeven waarom
bij de behandeling Twm niet ten minste de grondslag is gelegd voor de
mogelijkheid van het invoeren van de avondklok, mede gezien het feit dat
die maatregel in andere landen al werd overwogen of werd gebruikt? Is
deze keuze niet een indicatie dat deze maatregel slechts zou moeten zijn
voorbehouden aan de zeer uitzonderlijke en acute situaties waarvan op
grond van de Wbbbg sprake is en waarin van nader overleg vooraf met
het parlement geen sprake is? Waarom wordt het ingrijpende karakter niet
duidelijker gemarkeerd in de Twm?
Naar het oordeel van de regering moest het invoeren van een avondklok
zo lang mogelijk worden uitgesteld. Het is blijft een bijzondere zware
maatregel, die uitsluitend in buitengewone omstandigheden moet worden
toegepast. Naar het oordeel van de regering was in januari, vanwege de
blijvend hoge besmettingcijfers in combinatie met opkomst van de Britse
virusvariant, sprake van buitengewone omstandigheden die inzet van
deze maatregel rechtvaardigde. Opnemen in de Wet publieke gezondheid
geeft de maatregel een iets minder uitzonderlijk karakter, al mag duidelijk
zijn dat de avondklok zodra dat mogelijk is, zal worden beëindigd. Dat er
ondanks de gevoelde noodzaak om de avondklok in te stellen, over het
voornemen toch overleg is gevoerd met de Tweede Kamer, doet er niet
aan af dat er sprak is van een acute situatie. Juist vanwege het ingrijpende
karakter van de maatregel is voor dat overleg gekozen. De Wbbbg
verplicht daar niet toe, maar voor een maatregel als deze is het goed om
te ween dat daarvoor een breed draagvlak bestaat.
23. Kan de regering uitleggen waarom deze spoedwet wel binnen een dag
bij de Kamer kon liggen, terwijl voor de Voortduringswet artikel 8 Wbbbg
kennelijk onvoldoende capaciteit was en de Tweede Kamer bijna drie
weken heeft moeten wachten?
Ik vertrouw de leden van de SGP-fractie bekend met het feit dat niet ieder
wetsvoorstel exact dezelfde voorbereidings- en doorlooptijd kent. Zoals is
uiteengezet in de antwoorden op de door deze leden gestelde vragen 11
en 12 in de nota naar aanleiding van het verslag bij het voortduringswetsvoorstel (Kamerstukken II 2020/21, 35 722, nr. 6), is dat wetsvoorstel,
overeenkomstig de krachtens artikel 1, tweede lid, Wbbbg op de regering
rustende verplichting, onverwijld ingediend bij de Tweede Kamer. Tussen
de aan de regering toe te rekenen proceduretijd voor de indiening van het
voortduringswetsvoorstel enerzijds en die voor de indiening van het
onderhavige wetsvoorstel anderzijds zit slechts een verschil van enkele
dagen. De periode tussen het uitbrengen van het advies van de Afdeling
advisering van de Raad van State en het uitbrengen van het nader rapport
en de indiening van het wetsvoorstel is bij beide wetsvoorstellen zelfs
identiek, namelijk één dag.
De leden van de 50PLUS-fractie danken de regering voor het toezenden
van dit wetsvoorstel. Zij hebben hierbij nog wel enkele vragen en
opmerkingen.
24. Bij de totstandkoming van dit wetsvoorstel was er (blijkens het advies
van de Afdeling) aanvankelijk niet voor gekozen om het in de Wpg
toegevoegde hoofdstuk inzake de coronapandemie aan te passen, toen
aanvullende maatregelen nodig waren in verband met de behoefte een
uitdrukkelijke grondslag te creëren voor het stellen van voorwaarden aan
reizigers die met behulp van bedrijfsmatig aangeboden personenvervoer
Nederland in willen reizen. Waarom is er in onderhavige situatie aanvankelijk niet voor gekozen dit ook te doen? Deze leden vragen hierover een
beschouwing van de regering ook omdat zij met de Afdeling paralellen
zien met de aanvankelijk ontoereikende juridische vormgeving van de
verplichte PCR-test voor inreizigers met georganiseerd vervoer. Ook daar

Tweede Kamer, vergaderjaar 2020–2021, 35 732, nr. 6

10

werd pas na reparatie gekozen voor dezelfde weg die nu wordt voorgesteld. Dat leverde toen voor regering en beide Kamers veel werk op met
de kerstdagen. Nu moet er weer snel een betere definitieve juridisch
houdbare vorm worden gekozen, denken voornoemde leden.
Artikel 8, tweede lid, van de Tijdelijke regeling landelijke avondklok
covid-19, bevat een einddatum voor de avondklok en ook die bepaling
wordt omgehangen. De huidige einddatum blijft dus gehandhaafd. Zou
zich het geval voordoen dat het kabinet de avondklok in concreto wil
verlengen, dan moeten de bevoegde ministers een wijzigingsregeling
vaststellen die de einddatum verschuift. Op die regeling is de bestaande
procedure van artikel 58c, tweede en derde lid, Wpg van toepassing,
waardoor parlementaire zeggenschap bestaat over het (bij de reguliere
procedure) in werking treden of (bij de spoedprocedure) voortduren van
die regeling. De bevoegde ministers zijn er anderzijds wettelijk toe
gehouden een niet noodzakelijke regeling zo spoedig mogelijk te wijzigen
of in te trekken (artikel 58b, zesde lid, Wpg).
2. Ontwikkeling van de epidemie
Pijlers van de bestrijding van de epidemie
25. De leden van de D66-fractie vragen de regering wat het geïsoleerde
effect is van de avondklok sinds deze op 23 januari 2021 is ingegaan. De
avondklok is inmiddels bijna vier weken van kracht en om een inschatting
te maken van de proportionaliteit van de maatregel en de noodzaak van
een wet, is het van belang te weten wat het effect is van de maatregel.
Deze leden lezen in de memorie van toelichting dat er een nieuw
OMT-advies is verschenen op 17 februari 2021 maar dat deze nog niet
openbaar is en dat hierin staat dat het effect van de avondklok en de
aangepaste bezoekregel nog steeds wordt geschat op een tien procent
reductie van de reproductiegetal Rt. Kan de regering nader toelichten hoe
het OMT tot deze berekening is gekomen?
Het OMT is op verschillende manieren nagegaan of er een effect waar te
nemen is van de avondklok en de bezoekregeling in de context van het
gehele maatregelenpakket. Dat is op grond van de berekening van het
reproductiegetal, op grond van onderzoek naar de hoeveelheid en type
contacten en op grond van het actuele verloop van de IC-opnames ten
opzichte van de prognose uit de modellering. Het OMT heeft nog geen
uitspraak kunnen doen over het effect op basis van een berekend
reproductiegetal. Op grond van modellering heeft het OMT het effect van
de avondklok en de bezoekbeperking echter teruggerekend op een
reductie van 10% van het reproductiegetal. Dit is consistent met de in de
literatuur gerapporteerde 8–13%. Het OMT-advies van 15 februari is
inmiddels openbaar.
26. De leden van de PvdA-fractie zien net zoals de regering de onzekerheid
omtrent de ontwikkeling van de verspreiding van het covid-19 virus, met
name ten aanzien van de onduidelijkheid hoe virusvarianten zich gaan
ontwikkelen. Daarnaast kennen zij de adviezen van het OMT om de
avondklok in te voeren. Zien de aan het woord zijnde leden het goed dat
het invoeren van de avondklok mede ingegeven is door de wens om een
eventueel risico op verspreiding van besmettelijker varianten te
voorkomen maar dat het vanwege de onzekerheden wat betreft de
prognose voor de komende maanden onzeker is of dit risico zich zal
voordoen?
De vraag is niet of besmettelijker varianten zich zullen verspreiden, want
daarvan is al sprake en in toenemende mate. Sinds 3 februari is in ieder
geval de helft van de gevallen in ons land de Britse variant en het aandeel
van de Britse variant neemt sindsdien toe. De vraag is niet of er een derde
golf komt maar hoe snel die komt en hoe hoog de golf wordt. Het zo laag

Tweede Kamer, vergaderjaar 2020–2021, 35 732, nr. 6

11

mogelijk houden van de R-waarde is essentieel om de derde golf door de
Britse variant van het virus zoveel als mogelijk te beperken en te controleren.
27. De leden van de ChristenUnie-fractie zijn zich bewust van het gevaar
dat de wereldwijde pandemie met zich meebrengt. Eén van de pijlers in
de aanpak van de pandemie is voor de regering de bescherming van
kwetsbare mensen. Voornoemde leden merken op dat deze groep niet
alleen extra zwaar getroffen wordt door het virus zelf, maar ook vaak
zwaar getroffen wordt door de maatregelen die worden genomen in de
bestrijding van het virus. Deze leden vragen aan te geven of de regering
zich hiervan bewust is en hoe dit ook in de afweging van proportionaliteit
van de maatregel en van dit wetsvoorstel is meegewogen.
De bescherming van kwetsbare groepen is meegenomen in de keuze van
het tijdstip waarop de avondklok ingaat, onder meer vanwege het effect
van de avondklok op jongeren en kinderen in kwetsbare situaties. De
keuze voor een tijdstip vanaf 21.00 uur houdt hier rekening mee. Het OMT
wijst er ook op dat kinderen en jongeren onder de 18 jaar tot 21 uur in de
regel nog in de gelegenheid blijven om buiten te sporten. Daarnaast is
rekening gehouden met kwetsbare mensen in de uitzonderingen van de
avondklok, zoals voor het verlenen van hulp aan hulpbehoevenden en
voor noodsituaties. Zie voor de afweging van de belangen het antwoord
op vraag 81.
28. De leden van de SGP-fractie lezen dat in de huidige kwetsbare
epidemiologische situatie de pijlers onder ernstige druk staan. Daarbij
speelt de combinatie van de hoge aantallen besmettingen, ziekenhuis- en
IC-opnames en de steeds bredere circulatie van de zogenaamde Britse en
andere varianten een belangrijke rol. Deze leden constateren dat het
aantal besmettingen daalt en dat de Britse variant van het virus minder
agressief om zich heen grijpt dan van te voren werd gedacht. Zij constateren dat de avondklok niet gebaseerd is op een noodsituatie maar op een
eventuele door de deskundigen voorspelde noodsituatie. Deelt de
regering de opvatting dat de avondklok als preventiemiddel is bedoeld?
De vraag is niet of er een derde golf komt maar hoe snel die komt en hoe
hoog de golf wordt. Het zo laag mogelijk houden van de R-waarde is
essentieel om de derde golf door de Britse variant van het virus zoveel
mogelijk te beperken en te controleren. De epidemie bevindt zich in een
acute fase, waarin onverwijld handelen geboden is. Om die reden heeft
het OMT ook geadviseerd tot het op de kortst mogelijke termijn invoeren
van een avondklok. De verwachting van het OMT op 20 januari was dat de
meer besmettelijke Britse variant tegen april 100% van de gevallen zou
betreffen. Inmiddels is de verwachting dat die omslag al eerder, ergens in
maart zal plaatsvinden. De verdringing van de oude variant komt door de
hogere besmettelijkheid van de Britse variant: circa 40% hoger dan die
van de wild-type (oude) variant.
OMT-adviezen
29. De leden van de PvdA-fractie lezen dat de avondklok en bezoekersregeling tezamen zorgen voor een vermindering van de verspreiding van
het virus met ongeveer 10% en dat het loslaten van de avondklok en
bezoekersregeling het risico van een snelle stijging van de besmetting
met zich meebrengt. Deze leden lezen op pagina 3 van de memorie van
toelichting ook dat «de avondklok en het beperken van het bezoek thuis
tot een persoon per dag lijken (cursivering toegevoegd) bij te dragen aan
het stabiel houden van het aantal infecties». Hoe verhoudt het getal van
10% zich tot de verwachting dat de avondklok lijkt bij te dragen aan het
stabiel houden van het aantal infecties?

Tweede Kamer, vergaderjaar 2020–2021, 35 732, nr. 6

12

Het OMT stelt dat een vergelijking van de actuele getallen met de
voorspelling op grond van de modellering van IC-opnames toont dat,
binnen alle onzekerheden, de ontwikkeling van de aantallen opgenomen
IC- en ziekenhuispatiënten over de periode na introductie van de
avondklok de prognose volgt die een effect van de avondklok en bezoekbeperking poneert, beter dan bij een prognose waarin deze maatregelen
geen effect zouden hebben. In dat laatste geval zou nu snel sprake zijn van
een stijging van het aantal IC- en ziekenhuisopnames, daar waar het
actuele beeld nu juist nog iets afneemt of stabiliseert. De stabilisatie van
de besmettingscijfers onderstreept zodoende het effect van de avondklok.
30. Kan de regering aangeven in welke mate de avondklok en in welke
mate de bezoekersregeling ieder op zich effectief zijn in het terugbrengen
van het aantal besmettingen? Voornoemde leden vragen dit omdat de
regering stelt dat de avondklok onontbeerlijk is voor het terugbrengen van
het aantal besmettingen en er geen alternatief voor is. Acht de regering
het mogelijk dat de bezoekersregeling op zich afdoende kan zijn voor dat
doel of meent de regering dat gezien het feit dat die regeling niet
afdwingbaar is, het middel van de avondklok daarvoor nodig is?
Het OMT constateert dat het effect van de avondklok niet los valt te
beoordelen van de aanpassing van bezoekbeperking. Wat betreft het
relatieve aandeel van avondklok en de bezoekbeperking is volgens het
OMT alleen op te merken dat de zelf gerapporteerde opvolging van de
avondklok zeer hoog is (95%), terwijl uit gedragsonderzoek van het
RIVM/GGD’en blijkt dat het draagvlak en de naleving van de aangescherpte bezoekregeling lager is. Het is onwaarschijnlijk dat het gecombineerde effect alleen aan de bezoekersregeling toe te rekenen kan zijn.
31. De leden van de ChristenUnie-fractie lezen dat de Afdeling stelt dat het
niet voldoende is om te leunen op de OMT-adviezen. Kan de regering
aangeven welke andere in het geding zijnde belangen zijn meegewogen
en hoe die afweging heeft plaatsgevonden? Deze leden vragen of zij het
juist hebben dat het OMT niet toetst op proportionaliteit van door hen
voorgestelde maatregelen. Kan de regering aangeven hoe die proportionaliteit vervolgens door haar wel wordt getoetst en welke experts hierbij
worden betrokken? Voornoemde leden merken daarbij op dat de Afdeling
en de rechtbank Den Haag kanttekeningen hebben geplaatst bij verdediging van de proportionaliteit aan enkel de OMT-adviezen.
Zie voor de afweging van de belangen het antwoord op vraag 81.
32. Deze leden vragen of zij het juist zien dat de cijfers op basis waarvan
het OMT het advies baseert, niet het enkelvoudige effect van de avondklok
berekenen, maar dit berekenen in combinatie met de andere getroffen
maatregelen.
Zie het antwoord op vraag 30.
33. Voornoemde leden vragen of er al specifiek op de avondklok gerichte
cijfers beschikbaar zijn van de effecten sinds de invoering en of de
regering deze met de Kamer kan delen. Zij merken op dat de cijfers
waarop de regering zich baseert in januari liggen en vragen of er ook al
inzichten van deze maand te melden zijn. Zij vragen hierbij concreet ook
naar het beeld dat ontstaat vanuit de handhaving.
Het OMT heeft zich in het advies van 15 februari opnieuw uitgesproken
over het effect van de avondklok en de bezoekersregeling en concludeert
dat het effect consistent is met de eerder geschatte reductie van de Rt
waarde van circa 10%. Ook ten aanzien van de handhaving zijn er recente
inzichten. Waar in handhaving op de reguliere coronamaatregelen al sinds
december een intensiever beleid gevoerd wordt, leidt dit tot maximaal
rond de 2300 bekeuringen per week.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2020–2021, 35 732, nr. 6

13

Het aantal geconstateerde overtredingen op de avondklok is iedere week
vele malen groter, waarmee dus ook gesteld kan worden dat het aantal
voorkombare overdrachtsmomenten van het virus door middel van een
avondklok van veel grotere aard is dan de reguliere coronamaatregelen.
34. De leden van de ChristenUnie-fractie lezen dat ook de Afdeling in haar
advies aandringt op een uiteenzetting van hoe de belangen naar de
actuele stand van zaken zijn afgewogen en op welke wijze in verband
daarmee de proportionaliteit van de voorgestelde maatregel wordt
gemotiveerd. Heeft de afweging zoals die nu in de memorie van
toelichting is gemaakt, inderdaad op basis van de meest actuele stand van
zaken plaatsgevonden?
Zie het antwoord op vraag 81.
35. De aan het woord zijnde leden vragen de regering te reageren op de
opmerking van de rechtbank Den Haag dat er op zijn minst genomen
grote vraagtekens zijn te plaatsen bij de feitelijke onderbouwing door de
Staat van de noodzaak van de avondklokmaatregel.
De Staat heeft tegen de uitspraak in kort geding hoger beroep ingesteld
en gaat daar hier niet verder op in.
36. Deze leden vragen de regering aan te geven waarom deze maatregel
onvermijdelijk is, hetgeen ook de rechtbank Den Haag heeft benoemd.
Verder vragen voornoemde leden aan de regering een nadere toelichting
of er geen minder verregaande maatregelen mogelijk waren.
De staat heeft tegen de uitspraak in kort geding hoger beroep ingesteld en
gaat daar hier niet verder op in. Zie voor de minder stringente alternatieven het antwoord op vraag 86.
37. De leden van de SGP-fractie lezen dat op grond van de uitkomsten van
de modellering de reductie is teruggerekend die bewerkstelligd wordt
door de avondklok en bezoekregeling en dat deze reductie op ongeveer
10% uit blijkt te komen. Zij constateren dat de reductie berekend wordt
aan de hand van de bezoekregeling en de avondklok. Deze maatregelen
zijn gelijktijdig ingegaan. Voornoemde leden constateren dat, net als de
voorzieningenrechter oordeelde, het effect van deze specifieke maatregel
onvoldoende uit de stukken van het OMT blijkt. Deelt de regering de
mening dat het onmogelijk is vast te stellen wat het effect is van de
avondklok als de reductie in modellen niet los berekend kan worden van
de bezoekregeling?
De regering onderschrijft dat het effect van de avondklok niet valt te
onderscheiden van het effect van de aanpassing van de bezoekbeperking.
Wat betreft het relatieve aandeel van beiden in de bestrijding wordt
opgemerkt dat de zelfgerapporteerde opvolging aan de avondklok zeer
hoog is, meer dan 95%, terwijl uit het gedragsonderzoek van het
RIVM/GGD’en blijkt dat het draagvlak en de naleving van de aangepaste
bezoekersregeling lager is (nl. respectievelijk 52% vs 71%, en 80% vs
91%,) ten opzichte van de vorige meting. Bovendien constateert de
regering dat de besmettingscijfers zich momenteel ontwikkelingen
conform het effect dat op grond van de literatuur van de avondklok
verwacht mag worden. Op basis van voorgaande mag dus verondersteld
worden dat een aanzienlijk deel van de huidige reductie wordt veroorzaakt
door de avondklok.
38. De aan het woord zijnde leden lezen dat de uitkomst van onderzoek
leidt tot een voorspelling van een reductie van 10%. Zij constateren dat in
geen enkel wetenschappelijk onderzoek dit percentage wordt genoemd.
De 8 tot 13% waar het OMT over spreekt komt uit een Franse studie, maar
dat onderzoek bekijkt een pakket aan maatregelen, niet de avondklok
alleen. Voornoemde leden vragen de regering of de reductie van 10%

Tweede Kamer, vergaderjaar 2020–2021, 35 732, nr. 6

14

door het instellen van alleen een avondklok wel klopt en vragen de
regering in dit licht te bezien of de avondklok derhalve wel een proportioneel middel is. Zij wijzen hierbij ook op rechtsoverweging 4.14 van het
vonnis van de voorzieningenrechter in de Rechtbank Den Haag op
16 februari 2021.
De reductie van 10% van het reproductiegetal wordt veroorzaakt door het
gecombineerd effect van de avondklok en de aanpassing van de bezoekbeperking. Vanwege gelijktijdige introductie van beide maatregelen valt
het effect van de individuele maatregelen niet te beoordelen. In het
antwoord op vraag 37 is reeds toegelicht dat verondersteld mag worden
dat een aanzienlijk deel van de reductie van 10% kan worden toegeschreven aan de avondklok. Gegeven de eerste inzichten in het effect
enerzijds en de hoge prevalentie in combinatie met de forse toename van
de Britse variant van het virus anderzijds, is de regering van mening dat
het middel in redelijke verhouding staat tot het doel. Daarmee wordt de
avondklok proportioneel geacht.
3. De hoofdlijnen van dit wetsvoorstel
39. De leden van de VVD-fractie begrijpen dat de regering heeft gekozen
voor de inwerkingstelling van de Wbbbg omdat dit na het OMT-advies van
19 januari 2021 de snelste manier was om zeker te stellen dat de
avondklok op 23 januari 2021 in zou kunnen gaan. Kan de regering ingaan
op de verschillende scenario’s die zijn overwogen wat betreft de wettelijke
grondslag nadat op 19 januari 2021 het OMT adviseerde tot het instellen
van de tijdelijke avondklok? Is overwogen tijdelijk Wbbbg voor een
beperkte periode in werking te stellen en tegelijkertijd een spoedwijziging
van de Twm aan te kondigen? Zo nee, waarom niet?
Vanuit het hierboven gememoreerde uitgangspunt dat de Wbbbg bij een
solide grondslag is voor een avondklok, en juist bedoeld is voor
toepassing in bijzondere omstandigheden, was er geen reden andere
scenario’s te overwegen. Kiezen voor een tijdelijk werking, om ondertussen te werken aan een andere grondslag, zou impliceren dat daartoe
een noodzaak bestaat, en leiden tot een ingewikkelde constructie dat op
enig moment «eigener beweging» aan de dan al bestaande avondklok een
andere basis zou worden gegeven. Dat lag niet in de rede.
De leden van de PVV-fractie lezen dat dit wetsvoorstel het mogelijk maakt
ook een avondklok in te stellen. Op basis van artikel 58j Wpg kan de
regering dit bij ministeriële regeling vaststellen. Echter de ministeriële
regeling treedt, op basis van artikel 58c, tweede lid, Wpg, pas in werking
als de Tweede Kamer minimaal zeven dagen nadat de regeling is
vastgesteld, de tijd heeft gekregen om er niet mee in te stemmen, tenzij
de regering op basis van artikel 58c, derde lid, een ministeriële regeling
vaststelt. In dat geval treedt de regeling onverwijld na de vaststelling en
bekendmaking in werking. Dan moet er wel sprake zijn van «een zeer
dringende omstandigheid waarin ter beperking van gevaar direct moet
worden gehandeld.»
40. Indien de regering zo onverstandig is om een avondklok in te stellen,
zal dan een ministeriële regeling vastgesteld worden en de Kamer,
voordat de door de regering gewenste avondklok onverwijld in werking
treedt, de gelegenheid krijgen om hierover te debatteren en te stemmen?
Er is al een avondklok ingesteld, die de regering anders dan deze leden,
helaas noodzakelijk en dus verstandig acht ter bestrijding van de epidemie
van covid-19. Dit is de bestaande Tijdelijke regeling landelijke avondklok
covid-19. Artikel II van het wetsvoorstel strekt ertoe die huidige regeling –
uitgezonderd de hier niet relevante, want met het staatsnoodrecht
verbonden amvb uit 1953 – aan te merken als een geldende regeling als
bedoeld in het voorgestelde artikel 58j, eerste lid, aanhef en onder f, Wpg.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2020–2021, 35 732, nr. 6

15

In de memorie van toelichting (p. 5) staat dat de op het moment van
inwerkingtreding in die regeling vervatte regels, inclusief de formulieren
in de bijlagen, dus ongewijzigd blijven gelden. Bovendien regelt de
wetgever zo dat de Tijdelijke regeling landelijke avondklok covid-19 die is
vastgesteld door de Minister van Justitie en Veiligheid, wordt geacht tot
stand te zijn gebracht overeenkomstig de besluitvormingsprocedure die
geldt voor een ministeriële regeling op grond van de Twm. Dit brengt met
zich dat die regeling niet wordt nagehangen. Het kabinet heeft over de
instelling en de verlenging van de avondklok, alsmede over het voortduringswetsvoorstel, met de Kamer gedebatteerd. Toen ingediende
moties die ertoe strekten om de avondklok niet in te stellen, respectievelijk
te verlengen, zijn verworpen.
41. Zal de regeling dan pas na zeven dagen ingaan op grond van artikel
58c, tweede lid, Wpg of direct op grond van artikel 58c, derde lid, Wpg en
waarom?
De regeling geldt onverkort, omdat zij wordt «omgehangen». De regering
verwijst naar het antwoord op de vorige vraag.
Voorts verzoeken de leden van de PVV-fractie de regering dit voorstel in te
trekken omdat het buitenproportioneel en ongepast is in de demissionaire
status waarin zij zich bevindt.
42. De leden van de CDA-fractie zijn blij dat de avondklok nu ingebed
wordt in de Wpg, in het hoofdstuk dat ziet op de tijdelijke bepalingen
bestrijding epidemie covid-19. Daarmee zijn alle maatregelen die de
regering neemt om de pandemie te beteugelen, maar ook alle maatregelen die in dat kader een inbreuk maken op de rechten van burgers, op
één plek verzameld en worden deze ook gekaderd binnen één wettelijk
regime. Toch zouden deze leden expliciet benoemd willen zien op welke
wijze de avondklok wettelijk in tijd aan grenzen gesteld wordt, op welke
wijze de Staten-Generaal in kunnen grijpen als zij zouden vinden dat de
avondklok te lang voortduurt en op welke wijze de regering gehouden is
om de avondklok beslist niet langer te laten duren dan strikt noodzakelijk
is. Zou het niet passend en geboden zijn, ook uit een optiek van de
beperking van burgerrechten, om expliciet in de wet (in het nieuwe artikel
57j, eerste lid, onder f) op te nemen dat een tijdslimiet bepaald moet
worden ten aanzien van de duur van de avondklok? En dit niet over te
laten aan lagere regelgeving?
In artikel 8 van de Tijdelijke regeling landelijke avondklok covid-19 staat
dat deze regeling vervalt op 3 maart 2021 om 04.30 uur. Deze regeling
wordt «omgehangen» doordat artikel II van het wetsvoorstel ertoe strekt
haar – uitgezonderd de hier niet relevante, want met het staatsnoodrecht
verbonden amvb uit 1953 – aan te merken als een geldende regeling als
bedoeld in het voorgestelde artikel 58j, eerste lid, aanhef en onder f, Wpg.
Dit geldt dus ook voor die einddatum. Zou zich het geval voordoen dat het
kabinet de avondklok wil verlengen, dan moeten de bevoegde ministers
een wijzigingsregeling vaststellen die de einddatum verschuift. Op die
regeling is de bestaande procedure van artikel 58c, tweede en derde lid,
Wpg van toepassing, waardoor parlementaire zeggenschap bestaat over
het (bij de reguliere procedure) in werking treden of (bij de spoedprocedure) voortduren van die regeling. De Tweede Kamer kan zo bewerkstelligen dat die regeling vervalt. De bevoegde ministers zijn er bovendien
wettelijk toe gehouden een niet noodzakelijke regeling zo spoedig
mogelijk te wijzigen of in te trekken (artikel 58b, zesde lid, Wpg). Daarbij
staan de Staten-Generaal vanzelfsprekend steeds de gebruikelijke
middelen ter beschikking om te bereiken dat het kabinet overeenkomstig
de wensen van een meerderheid van een der Kamers handelt. Opmerking
verdient hier dat de Afdeling advisering van de Raad van State bij het
voorstel voor de Voortduringswet artikel 8 Wbbbg om vergelijkbare

Tweede Kamer, vergaderjaar 2020–2021, 35 732, nr. 6

16

redenen heeft geadviseerd de daarin oorspronkelijk door de regering
voorgestelde einddatum weg te halen, welk advies de regering heeft
opgevolgd. Hoofdstuk Va Wpg, dat met de Twm is geïntroduceerd, is
voorts een tijdelijk hoofdstuk, zoals ook blijkt uit het opschrift en de
vervalbepaling in artikel VIII Twm. Daarmee is ook de tijdelijkheid van het
nu voorgestelde artikel 58j, eerste lid, onder f, Wpg op basis waarvan een
avondklok kan gelden, een in de wet vastgelegd gegeven. Geen van de
tijdelijke bepalingen bevat specifieke einddata, hoewel ook die een – in de
woorden van de Afdeling advisering van de Raad van State – bijzonder en
soms ook ingrijpend karakter hebben. De regering ziet dan ook geen
reden of noodzaak, ook niet vanuit grondrechtelijk perspectief, om daar in
dit geval anders mee om te gaan.
43. De leden van de CDA-fractie vragen welke strafbedreiging gesteld
wordt op het overtreden van de avondklok. Zien zij het goed dat hier niet
een maximale boete van € 95 geldt maar dat maximaal een boete van de
eerste categorie, zijnde maximaal € 435, opgelegd kan worden? Welk
boetebedrag is de regering voornemens feitelijk op overtreding van de
avondklok te stellen? Hoe zit dit met een eventuele aantekening in de
justitiële documentatie?
Op overtreding van de avondklok staat een geldboete van de eerste
categorie. Het maximale boetebedrag in die categorie is 435 euro. Het is
aan het openbaar ministerie om binnen die categorie de hoogte van de
boete bij overtreding van de avondklok te bepalen. Onder de huidige
wettelijke grondslag heeft het OM de boete voor overtreding van de
avondklok vastgesteld op € 95. Het OM heeft mij laten weten dit bedrag
ook te zullen vaststellen mocht het thans voorliggende wetsvoorstel in
werking treden. Dit is onder de grens van een aantekening in de justitiële
documentatie.
44. Voornoemde leden vragen op welke wijze de regering voornemens is
de ministeriële regeling waarin de avondklok feitelijke vorm wordt
gegeven, af te kondigen? Is artikel II (Overgangsrecht) van dit
wetsvoorstel wel een voldoende Wpg, mede gelet op de eisen die artikel
58c, derde lid, Wpg (minimaal) stelt aan de inwerkingtreding van
ministeriële regelingen? Zou het niet een begaanbaardere weg zijn om
samen met de (eventuele) inwerkingtreding van dit wetsvoorstel, op basis
van artikel 58c, derde lid, Wpg, een nieuwe ministeriële regeling
aangaande de avondklok vast te stellen en bekend te maken, daarmee
werkelijk in alle opzichten voldoend aan de in de Wpg geformuleerde
waarborgen?
Er is al een avondklok afgekondigd. Dit is de bestaande Tijdelijke regeling
landelijke avondklok covid-19. Artikel II van het wetsvoorstel strekt ertoe
die huidige regeling – uitgezonderd de hier niet relevante, want met het
staatsnoodrecht verbonden amvb uit 1953 – aan te merken als een
geldende regeling als bedoeld in het voorgestelde artikel 58j, eerste lid,
aanhef en onder f, Wpg. In de memorie van toelichting (p. 5) staat dat de
op het moment van inwerkingtreding in die regeling vervatte regels,
inclusief de formulieren in de bijlagen, dus ongewijzigd blijven gelden.
Bovendien regelt de wetgever zo dat de Tijdelijke regeling landelijke
avondklok covid-19 die is vastgesteld door de Minister van Justitie en
Veiligheid, wordt geacht tot stand te zijn gebracht overeenkomstig de
besluitvormingsprocedure die geldt voor een ministeriële regeling op
grond van de Twm. Dit brengt met zich dat die regeling niet wordt
nagehangen. Het kabinet heeft over de instelling en de verlenging van de
avondklok, alsmede over het voortduringswetsvoorstel, met de Kamer
gedebatteerd. Toen ingediende moties die ertoe strekten om de avondklok
niet in te stellen, respectievelijk te verlengen, zijn verworpen.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2020–2021, 35 732, nr. 6

17

45. De leden van de D66-fractie begrijpen uit de toelichting dat de
Tijdelijke regeling landelijke avondklok covid-19 wordt «omgehangen».
Deze regeling wordt nu onder de Wpg gehangen. Deze leden wijzen de
regering op de bijzondere voorhangprocedure van deze wet, neergelegd
in artikel 58c, Wpg. Hierin is geregeld dat een ministeriële regeling als
deze is vastgesteld binnen twee dagen naar beide Kamers wordt gestuurd
en dat de regeling niet eerder in werking treedt dan een week na het
overleggen van de regeling aan de Kamers. Is de regering voornemens
om de procedure van artikel 58c, Wpg te volgen in de omhangprocedure?
Zo nee, waarom niet? Zo ja, wanneer kan de Kamer deze regeling
tegemoet zien? Wat zijn de gevolgen van het volgen van deze procedure
voor de werking van de regeling in de tussentijd?
Er is al een avondklok afgekondigd. Dit is de bestaande Tijdelijke regeling
landelijke avondklok covid-19. Artikel II van het wetsvoorstel strekt ertoe
die huidige regeling – uitgezonderd de hier niet relevante, want met het
staatsnoodrecht verbonden amvb uit 1953 – aan te merken als een
geldende regeling als bedoeld in het voorgestelde artikel 58j, eerste lid,
aanhef en onder f, Wpg. In de memorie van toelichting (p. 5) staat dat de
op het moment van inwerkingtreding in die regeling vervatte regels,
inclusief de formulieren in de bijlagen, dus ongewijzigd blijven gelden.
Bovendien regelt de wetgever zo dat de Tijdelijke regeling landelijke
avondklok covid-19 die is vastgesteld door de Minister van Justitie en
Veiligheid, wordt geacht tot stand te zijn gebracht overeenkomstig de
besluitvormingsprocedure die geldt voor een ministeriële regeling op
grond van de Twm. Dit brengt met zich dat die regeling niet wordt
nagehangen. Het kabinet heeft over de instelling en de verlenging van de
avondklok, alsmede over het voortduringswetsvoorstel, met de Kamer
gedebatteerd. Toen ingediende moties die ertoe strekten om de avondklok
niet in te stellen, respectievelijk te verlengen, zijn verworpen.
47. Voornoemde leden constateren dat het hoger beroep tegen het vonnis
van de voorzieningenrechter nog loopt terwijl de regering de Tijdelijke
regeling landelijke avondklok covid-19 nu reeds omhangt. Bovendien ligt
de verlengingswet nog in de Eerste Kamer die hierover nog moet
stemmen. Kan de regering nog aangeven of dit nog tot complicaties kan
leiden? Zo ja, welke?
Zie het antwoord op vraag 1.
48. Deze leden kunnen zich zo voorstellen dat het mogelijk niet slagen van
het hoger beroep van de Staat en de daardoor ontstane situatie dat de
Wbbbg als grondslag definitief niet meer van toepassing is voor de
avondklok, grote gevolgen kan hebben voor de reeds uitgedeelde boetes.
Kan de regering toelichten wat de juridische status is van de reeds
uitgedeelde avondklokboetes als het vonnis van de voorzieningenrechter
in stand blijft in hoger beroep? Graag ontvangen voornoemde leden bij
het antwoord op voorgaande vraag een beschouwing van de staatsrechtelijke situatie van de verlengingswet die nu in de Eerste Kamer ligt, terwijl
deze ook door de voorzieningenrechter is behandeld. Wat zijn de gevolgen
van een verworpen wetsvoorstel door de Eerste Kamer terwijl het hoger
beroep van de Staat slaagt en vice versa: wat betekent een aangenomen
wet in de senaat voor een mogelijk stranden van het hoger beroep door
de staat? Deze leden zouden bij het antwoord op de voorgaande vraag
ook per uitkomst willen weten wat dit betekent voor dit wetsvoorstel.
Wanneer en bij welke uitkomst wordt definitief voor dit wetsvoorstel
gekozen als juridische grondslag voor de avondklok en wanneer is dit
voorstel slechts «ten overvloede»? Gezien de voorgaande vragen zouden
deze leden van de regering willen weten hoe zij de juridische situatie als
geheel beoordeelt?
Op deze zaken kan en wil ik niet vooruitlopen. Zie voorts het antwoord op
vraag 1.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2020–2021, 35 732, nr. 6

18

49. De aan het woord zijnde leden hebben nog niet helemaal scherp wat
het omhangen betekent voor de einddatum van de avondklok. Begrijpen
deze leden het goed dat de einddatum van de avondklok op 3 maart 2021
blijft staan?
Dat kan de regering bevestigen. Ook artikel 8, tweede lid, van de Tijdelijke
regeling landelijke avondklok covid-19, dat die einddatum bevat, wordt
immers omgehangen. Zou zich het geval voordoen dat het kabinet de
avondklok wil verlengen, dan moeten de bevoegde ministers een
wijzigingsregeling vaststellen die de einddatum verschuift. Op die
regeling is de bestaande procedure van artikel 58c, tweede en derde lid,
Wpg van toepassing, waardoor parlementaire zeggenschap bestaat over
het (bij de reguliere procedure) in werking treden of (bij de spoedprocedure) voortduren van die regeling.
50. De leden van de SP-fractie lazen in het nader rapport naar aanleiding
van het advies van de Afdeling dat de regering naar aanleiding van het
advies van de Afdeling toch heeft gekozen de avondklok onderdeel te
maken van de Twm. Kan uiteengezet worden wat het oorspronkelijke plan
van de regering was, dus voordat zij het advies van de Afdeling ontving?
Zie het antwoord op vraag 1.
51. Voorts vragen voornoemde leden naar de rol van de Eerste Kamer.
Klopt het dat als de Tijdelijke wet beperking vertoeven in de openlucht
covid-19 wordt aangenomen door beide Kamers, een eventuele
verlenging van de avondklok per ministeriële regeling geregeld kan
worden? Betekent dit dan ook concreet dat de Tweede Kamer wél
beslissende zeggenschap heeft bij een eventuele verlening van de
avondklok, maar dat de Eerste Kamer niets meer te zeggen heeft over een
mogelijke verlenging van de maatregel? Zo ja, acht de regering dat
zorgvuldig? Waarom kiest de regering er niet voor, zoals met de amendementen van het lid Hijink, onder Kamerstuk 35 526, nr. 36 en 49 en 36
werd betoogd, beide Kamers zeggenschap te geven over de inwerkingtreding bij ministeriële regelingen? Kan deze keuze uitgebreid gemotiveerd worden?
Indien het onderhavige wetsvoorstel kracht van wet verkrijgt, vergt een
eventuele verlenging van de avondklok, waarvan op dit moment
overigens geen sprake is, een wijziging van de Tijdelijke regeling
landelijke avondklok. Zo’n wijziging is een ministeriële regeling waarop de
regels van artikel 58c Wpg van toepassing zijn. Daarin is zowel aan de
Tweede als de Eerste Kamer een vorm van parlementaire betrokkenheid
toegekend, die verschilt tussen beide Kamers. Over dat verschil in
betrokkenheid bij op grond van de Twm vast te stellen ministeriële
regelingen is bij de behandeling van de Twm uitvoerig van gedachten
gewisseld in beide Kamers. In de Eerste Kamer geschiedde dit mede naar
aanleiding van een advies van de Afdeling advisering van de Raad van
State dat door die Kamer was gevraagd (Kamerstukken I 2020/21, 35 526,
F). De Afdeling stelde vast dat er geen grondwettelijke bepalingen of
constitutionele uitgangspunten bestaan die zien op de positie van beide
Kamers bij parlementaire controle op gedelegeerde regelgeving en dat in
zoverre een andere regeling voor de Tweede dan voor de Eerste Kamer
niet op constitutionele bezwaren stuit. De regering onderschrijft dit
standpunt. Ik verwijs kortheidshalve naar hetgeen daarover tijdens de
parlementaire behandeling van de Twm is gewisseld.
52. De leden van de SP-fractie vragen ook waarom wordt gekozen
burgemeesters, zonder voorafgaand overleg met de gezondheidsraad, de
mogelijkheid te bieden ontheffingen te verlenen op een mogelijk
landelijke avondklok. Waarom acht de regering het niet noodzakelijk dat
de burgemeester informatie inwint bij de gezondheidsraad?

Tweede Kamer, vergaderjaar 2020–2021, 35 732, nr. 6

19

In artikel 58e, derde lid, Wpg is bepaald dat de burgemeester voordat hij
een beslissing neemt omtrent de verlening van een ontheffing, advies
vraagt aan de gemeentelijke gezondheidsdienst (GGD). Die beschikt over
de benodigde medische en epidemiologische deskundigheid. Door het
inwinnen van advies kan de ontheffingsbeslissing worden geobjectiveerd
en het kan dienen om te bepalen of en zo ja welke voorschriften en
beperkingen eventueel aan de ontheffing moeten worden verbonden,
aldus de memorie van toelichting ter zake. Met een dergelijk advies is tijd
gemoeid. De regering heeft de afweging gemaakt dat indien zich in de
toekomst een situatie voordoet waarin de avondklok geldt en het nodig en
verantwoord wordt geacht de burgemeester een mogelijkheid te geven
daarvan ontheffing te geven, het van belang is dat hij daarmee
slagvaardig maatwerk kan bieden in een individueel, bijzonder geval. Dat
is immers waar het bij een ontheffing om gaat. De burgemeester is daarbij
gebonden aan het afwegingskader van artikel 58e, vierde lid, Wpg,
waaruit volgt dat geen ontheffing wordt verleend, indien het belang van
de bestrijding van de epidemie zich daartegen naar het oordeel van de
burgemeester verzet. De regering slaat er daarbij in het bijzonder acht op
dat het dan slechts om een enkeling gaat, die zich bovendien moet
houden aan de overige dan geldende regels die dienen ter bestrijding van
de epidemie (zoals de veiligeafstandsnorm of een groepsvormingsverbod). Het is dus niet zo dat met deze ontheffing een horde mensen
buiten komt, terwijl de avondklok geldt. Het alternatief is dat iemand – die
dan kennelijk niet valt onder een generieke uitzondering of een individuele
uitzondering met formulieren – binnen moet blijven, omdat de burgemeester eerst een GGD-advies moet vragen. Dat heeft de regering in het
licht van het bovenstaande niet proportioneel geacht.
53. Wat betekent de ontheffingsbevoegdheid voor burgemeesters
concreet voor de rechtszekerheid van burgers? Zal dit niet tot willekeur
leiden, waarbij in de ene gemeente een burgemeester eerder geneigd zal
zijn ontheffingen te verlenen dan een burgemeester in een andere
gemeente?
De burgemeester heeft beslissingsruimte, net als dat bij de bestaande
ontheffingsmogelijkheid het geval is. De regering ziet daarin geen risico
van willekeur. Zij stelt daarbij voorop vertrouwen te hebben in de
burgemeesters in ons land. Inherent aan de gedecentraliseerde eenheidsstaat is dat ieder lokaal bestuursorgaan een afweging maakt in het
voorliggende geval. Doet zich echter het geval voor waarin het nodig en
verantwoord wordt geacht de burgemeester een mogelijkheid te geven
ontheffing van de avondklok te verlenen, dan is de regering overtuigd van
hun professionaliteit ter zake. De burgemeester heeft bovendien een
duidelijk afwegingskader (artikel 58e, vierde lid, Wpg) en moet een
beslissing motiveren (artikel 3:46 Awb). Hij is verantwoording schuldig
aan de gemeenteraad en zijn beslissingen staan open voor bezwaar en
beroep op de rechter, inclusief voorlopige voorzieningen bij de voorzieningenrechter in spoedeisende gevallen.
54. Hoe worden de huidige ontheffingsgronden, die gelden onder de
Tijdelijke regeling landelijke avondklok dovid-19, precies in de nu
voorliggende wet ondergebracht? Kan op basis van de voorliggende wet
straks iemand, net als nu, met een ingevuld formulier van de werkgever
en een door hemzelf ingevuld formulier alsnog na 21.00 uur buiten zijn of
gaan hier andere eisen voor gelden?
Op dit moment en na inwerkingtreding van dit wetsvoorstel, indien het
kracht van wet krijgt, is van ontheffingen en ontheffingsgronden geen
sprake. Ontheffingen zijn namelijk individuele besluiten van een bestuursorgaan. Daar heeft het kabinet niet voor gekozen, deze leden wijzen
terecht op de formulieren die werkgevers en mensen zelf naar waarheid
kunnen invullen als zij voldoen aan de uitzonderingen uit de Tijdelijke

Tweede Kamer, vergaderjaar 2020–2021, 35 732, nr. 6

20

regeling landelijke avondklok covid-19. Iemand kan in voorkomend geval
net als nu naar buiten met die formulieren. Dit volgt uit artikel II van het
wetsvoorstel, zie ook het antwoord op vraag 7.
55. Kan de regering voor de leden van de PvdA-fractie nogmaals
onderbouwen waarom niet meteen voor de weg van de Twm is gekozen
om de avondklok mogelijk te maken? En waarom, zo begrijpen de aan het
woord zijnde leden uit het advies van de Afdeling advisering (hierna: de
Afdeling), ook voor het nu voorliggende wetsvoorstel aanvankelijk niet
voor aansluiting bij de Twm werd gekozen? Waarin verschilt de avondklok
in juridische zin en qua impact op het dagelijks leven nu zo wezenlijk van
de andere covid-19-maatregelen die hun grondslag in de Twm vinden?
Waarom werd ook in verband met de «samenhang tussen de maatregelen
voor de infectieziektebestrijding en de daarmee gepaard gaande verplichtingen en bevoegdheden», zoals voornoemde leden lezen op pagina 3 van
de memorie van toelichting, niet meteen voor de Twm gekozen?
Veel van deze vraag is hierboven al beantwoord (zie de antwoorden 3, 11
en 16). Het instellen van een avondklok is in juridische zin of qua impact
niet wezenlijk anders dan andere covid-19-maaaregelen, maar het is, als
de Wbbbg daarvoor de grondslag is, een vorm van noodrecht. Dat
onderstreept naar het oordeel van de regering het bijzondere karakter
ervan. Vanuit het uitgangspunt dat de Wbbbg beschikbaar is in de
gegeven, buitengewone, omstandigheden, was er dwingende reden om
de bevoegdheid die op grond van de Wbbbg kan worden ingeroepen, een
andere juridische basis te geven.
56. De aan het woord zijnde leden lezen dat de Tijdelijke regeling
landelijke avondklok covid-19 wordt «omgehangen» naar de nu voorgestelde regeling. Mocht de Tijdelijke regeling landelijke avondklok covid-19
in hoger beroep geen standhouden en komen te vervallen, wat betekent
dat dan voor de reeds opgelegde en/of betaalde boetes? Blijft door het
omhangen van de Tijdelijke regeling avondklok covid-19 de juridische
basis voor die boetes intact of vervalt deze in het geval die regeling door
de rechter wordt geschrapt de reeds opgelegde en/of betaalde boetes?
Hoeveel boetes zijn tot nu toe opgelegd?
De Staat is inderdaad in beroep gegaan tegen het vonnis van de voorzieningenrechter. Aangezien het hoger beroep nog onder de rechter is wil ik
niet vooruitlopen op enige uitkomst daarvan. Na een uitspraak van het
Hof zal moeten worden bezien wat deze betekent voor reeds opgelegde
boetes.
57. De leden van de ChristenUnie-fractie vragen aan te geven hoe is
voldaan aan de toets uit artikel 58b, tweede lid, Wpg die vraagt om
toepassing van bevoegdheden enkel wanneer die gelet op de ernst van de
bedreiging van de volksgezondheid noodzakelijk is, in overeenstemming
is met de uitgangspunten van de democratische rechtsstaat en gelet op
het in het eerste lid genoemde doel de uitoefening van grondrechten zo
min mogelijk beperkt en aan dat doel evenredig is. Kan de regering op
deze drie punten afzonderlijk ingaan?
Er is al een avondklok afgekondigd. Dit is de bestaande Tijdelijke regeling
landelijke avondklok covid-19. Artikel II van het wetsvoorstel zorgt voor
«omhanging» daarvan door haar aan te merken als een geldende regeling
als bedoeld in het voorgestelde artikel 58j, eerste lid, aanhef en onder f,
Wpg. In de toelichting op die regeling en op de verlenging ervan – en in
de debatten die het kabinet daarover met de Kamer heeft gevoerd – zijn
de door deze leden genoemde punten uitvoerig aan de orde geweest.
58. Deze leden vragen aan te geven in welke situaties de regering voor
zich ziet dat burgemeesters wel de bevoegdheid tot het verlenen van
ontheffing in uitzonderingsgevallen zouden moeten hebben. Zijn er al

Tweede Kamer, vergaderjaar 2020–2021, 35 732, nr. 6

21

signalen van burgemeesters die op dit moment om een dergelijke
grondslag vragen?
Die situaties ziet de regering nu niet voor zich. Niet alleen vanwege de
ernst van het epidemiologisch beeld in heel Europees Nederland, maar
ook omdat in de Tijdelijke regeling landelijke avondklok covid-19, die van
kracht blijft op grond van dit wetsvoorstel, op een afgewogen wijze
categorieën personen – al dan niet met naar waarheid in te vullen
formulieren – zijn uitgezonderd van de avondklok. De door deze leden
geopperde signalen zijn nog niet ontvangen. Om voor de toekomst
evenwel een wettelijke basis te bieden, als zulke ontheffingen wenselijk
mochten blijken te zijn om maatwerk te kunnen bieden, wordt die basis nu
wel voorgesteld.
59. De leden van de PvdD-fractie hebben ook een aantal kritische vragen
over het nieuwe, nu voorliggende, wetsvoorstel. Allereerst vragen deze
leden de regering per direct het conceptvoorstel zoals die in eerste
instantie is voorgelegd aan de Afdeling aan de Kamer toe te zenden. Deze
leden lezen namelijk in het advies van de Afdeling dat eerst een fundamenteel andere route was gekozen. Kan de regering beter onderbouwen
dan zij richting de Afdeling deed waarom daarvoor gekozen werd? Kan de
regering aangeven in hoeverre de beide wetsvoorstellen, zoals in concept
aangeboden aan de Afdeling en zoals ingediend bij de Tweede Kamer, van
elkaar verschillen? Aangezien het wetsvoorstel fundamenteel is
omgegooid vermoeden voornoemde leden dat de verschillen tussen
beide wetsvoorstellen groot zijn. Dan zou het ook op zijn plaats zijn
opnieuw om advies te vragen bij de Afdeling. Naar de mening van
voornoemde leden zou het niet van de benodigde zorgvuldigheid
getuigen wanneer, vanwege de haast, deze stap zou zijn overgeslagen.
Het wetsvoorstel dat is voorgelegd aan de Afdeling advisering van de
Raad van State is als bijlage bijgevoegd. Het staat ook op de website van
de Raad van State, https://www.raadvanstate.nl/adviezen/@124409/w1621-0038-ii/. Gelet op het bijzondere karakter van de maatregel, was niet
gekozen voor een wijziging van de Wpg, maar voor een overzichtelijke,
eigenstandige, zelfstandig relatief eenvoudig leesbare tijdelijke wet.
Bepaalde elementen uit de Twm werden daarbij overgenomen, in het
bijzonder de procedurele bepalingen over de zeggenschap van de
Staten-Generaal. De verschillen blijken uit de vergelijking van de beide
voorstellen. Toen, zoals ook in paragraaf 3 van de memorie van toelichting
is verwoord, in lijn met het advies van de Afdeling is besloten voor te
stellen een bevoegdheid te creëren in het (Twm-)hoofdstuk Va Wpg is het
wetsvoorstel met de systematiek van die wet in lijn gebracht. Dit heeft
gevolgen voor het ontheffingenrecht en het handhavingsartikel.
Bovendien is geconstateerd dat er geen reden is een bevoegdheid op te
nemen voor het stellen van nadere regels, omdat die dan worden
vastgesteld door dezelfde ministers die in het voorstel ook de
bevoegdheid krijgen het vertoeven in de openlucht te beperken. Deze
wijzigingen zijn geen reden of noodzaak om de Afdeling andermaal om
advies te vragen. Integendeel, het is de staatsrechtelijke rol van de
Afdeling om advies te geven en van de regering om daar goede nota van
te nemen en het hare mee te doen. Dit heeft de regering gedaan, zoals
blijkt uit het nader rapport: het advies is volledig opgevolgd.
60. De leden van de PvdD-fractie vragen de regering aan te geven waarom
het wenselijk wordt geacht burgemeesters de mogelijkheid te geven
uitzonderingen op de avondklok toe te staan. Hoe wordt daarmee de
eenheid van het beleid gewaarborgd? Deelt de regering de mening dat het
niet aan de burgemeester is om te bepalen over generieke, grondrechtsbeperkende maatregelen voor al zijn of haar inwoners?
Artikel 58e, tweede tot en met vierde lid, Wpg voorziet voor alle gedragsvoorschriften die zijn vervat in paragraaf 2 van hoofdstuk Va Wpg en

Tweede Kamer, vergaderjaar 2020–2021, 35 732, nr. 6

22

waarvan geen vrijstelling mogelijk is, in de mogelijkheid dat wordt
voorzien in ontheffingen. Overigens is en dat nu voor de avondklok niet
het geval zijn, zoals valt te lezen in de memorie van toelichting (p. 5). In
voorkomend geval wil de regering echter maatwerk kunnen laten leveren.
Daarmee wordt dan recht gedaan aan de individu die met bijzondere
omstandigheden kampt. Hiermee is ook de vraag van deze leden
geadresseerd over generieke grondrechtbeperkende maatregelen. Die
maatregelen worden namelijk bij of krachtens de wet en overeenkomstig
de beperkingensystematiek niet door burgemeesters genomen, maar door
de wet- en regelgever. Burgemeesters geven, als deze situatie aan de orde
komt, juist ontheffing. Van belang is voorts dat bij ontheffingen, zoals ook
is toegelicht bij de totstandbrenging van de Twm, nooit sprake is van
generieke situaties. Het gaat daar om individuele gevallen en – aldus ook
artikel 58e, tweede lid, aanhef, Wpg – bijzondere omstandigheden. Reeds
hierdoor wordt de eenheid van het beleid gewaarborgd, overigens zonder
afbreuk te doen aan het belang van individueel maatwerk. De regering
benadrukt graag vertrouwen te hebben in de burgemeesters in ons land.
Inherent aan de gedecentraliseerde eenheidsstaat is dat ieder lokaal
bestuursorgaan een afweging maakt in het voorliggende geval. Doet zich
echter het geval voor waarin het nodig en verantwoord wordt geacht de
burgemeester een mogelijkheid te geven ontheffing van de avondklok te
verlenen, dan is de regering overtuigd van hun professionaliteit ter zake.
De burgemeester heeft bovendien een duidelijk afwegingskader (artikel
58e, vierde lid, Wpg) en moet een beslissing motiveren (artikel 3:46 Awb).
Hij is verantwoording schuldig aan de gemeenteraad en zijn beslissingen
staan open voor bezwaar en beroep op de rechter, inclusief voorlopige
voorzieningen bij de voorzieningenrechter in spoedeisende gevallen.
61. De leden van de SGP-fractie lezen dat nu ter verzekering van het
bestaan van een wettelijke basis voor een avondklok is gekozen voor een
gewone wet, op deze wijze de samenhang blijft bestaan tussen de
maatregelen voor de infectieziektebestrijding en de daarmee gepaard
gaande verplichtingen en bevoegdheden gewaarborgd zijn. Zij constateren dat het bij het instellen en handhaven van een avondklok gaat om
vergaande bevoegdheden van de Staat om de vrijheid van burgers in te
perken. Niet voor niets hebben we artikel 103 van de Grondwet die de
noodtoestand regelt. De systematiek van artikel 103 van de Grondwet is
niet zomaar te omzeilen door een spoedwet. Is het logisch om een
laagdrempelige avondklok te regelen in een spoedwet, terwijl de Wbbbg
en artikel 103 van de Grondwet dat middel reserveren voor uitzonderlijke,
spoedeisende situaties? De aan het woord zijnde leden constateren dat in
het najaar van 2020 een regionale avondklok werd overwogen en dat op
dat moment al bleek dat de gereedschapskist van het staatsnoodrecht niet
op orde was. Waarom is ten tijde van het overwegen van een regionale
avondklok in het najaar van 2020 de gereedschapskist van het staatsnoodrecht niet op orde gebracht? Deze leden vragen de regering waarom er nu
een spoedwet naar de Kamer komt, maar dat in de periode tussen het
overwegen van een regionale avondklok (najaar 2020) en eind januari
2021 voldoende tijd was om het staatsnoodrecht op orde te brengen zodat
een degelijk wetsvoorstel ten grondslag aan de avondklok zou liggen.
Het opnemen van een juridische basis voor de avondklok in de Wet
publieke gezondheid is van veel kanten bepleit, en ook de Raad van State
suggereerde deze optie. Er is dus geen sprake van het omzeilen van de
systematiek van artikel 103 van de Grondwet door een spoedwet. Dat de
gereedschapskist van he staatsnoodrecht niet op orde was, was ook voor
oktober 2020 al bekend. Daarom is de modernisering van het staatsnoodrecht aangekondigd. Dat is niet iets wat in een paar maanden kan
gebeuren. Dat er nu een spoedwet voorligt, vindt zijn oorzaak in de kans
dat grondslag van de Tijdelijke regeling landelijke avondklok covid-19

Tweede Kamer, vergaderjaar 2020–2021, 35 732, nr. 6

23

komt te ontvallen, terwijl het voortduren van die regeling naar het oordeel
van de regering noodzakelijk is.
62. De leden van de SGP-fractie lezen dat het net als onder de Wbbbg
mogelijk wordt om bij ministeriele regeling het vertoeven in de openlucht
te beperken. De toevoeging van de avondklok aan artikel 58j plaatst de
avondklok in een rijtje van uiteenlopende soort en gewicht, bijvoorbeeld
ook adviezen inzake hygiënemaatregelen. Waarom wordt niet meer
differentiatie aangebracht in de procedure voor deze uitzonderlijke
maatregel, zeker in het licht van het feit dat de wetgever die eerder niet in
de Twm heeft geregeld en dat de regering meende dat hiervoor zelfs de
Wbbbg gebruikt kon worden? Waarom houdt de regering niet vast aan de
procedure die zij zelf ook als zorgvuldig beoordeelde, namelijk dat bij een
avondklok ten minste de Tweede Kamer vooraf in de gelegenheid wordt
gesteld te reageren? In tegenstelling tot een dijkdoorbraak kan, mede
gezien het gebruik van de prognoses, van een avondklok niet zo absoluut
gesteld worden dat uitstel van enkele dagen onmogelijk is. Hoe verdisconteert de regering hierin bovendien dat zij zelf aangaf dat voor de voorbereidende handelingen altijd een paar dagen nodig zijn?
De regering ziet voor differentiatie in de procedure geen aanleiding. Voor
differentiatie heeft de wetgever bij de totstandbrenging van de Twm ook
niet gekozen. Daarbij wijst de regering erop dat de Afdeling advisering
van de Raad van State heeft geconstateerd dat ook van andere maatregelen die nu wel in de Twm zijn opgenomen kan worden gesteld dat zij
een bijzonder en soms ook ingrijpend karakter hebben. Wat betreft het
door deze leden gegeven voorbeeld merkt de regering op dat adviezen
inzake hygiënemaatregelen niet zijn gebaseerd op de Twm. Over de
instelling en verlenging van de geldende avondklok hebben het kabinet en
de Tweede Kamer bij herhaling gedebatteerd. In lijn met het advies van de
Afdeling heeft de regering ervoor gekozen voor te stellen het Twm-kader
te hanteren als wettelijke basis voor de avondklok. Dit betekent dat op een
andere regeling de bestaande procedure van artikel 58c, tweede en derde
lid, Wpg van toepassing is, waardoor parlementaire zeggenschap bestaat
over het (bij de reguliere procedure) in werking treden of (bij de spoedprocedure) voortduren van die regeling. De Tweede Kamer kan zo bewerkstelligen dat die regeling vervalt. De Tweede Kamer kan met al haar gebruikelijke middelen de bevoegde ministers verantwoordelijk houden voor het
volgen van de reguliere of de spoedprocedure. Daarvoor dient immers
sprake te zijn van een zeer dringende omstandigheid waarin ter beperking
van gevaar direct moet worden gehandeld; de ministers moeten dit
bovendien motiveren (artikel 58c, derde lid, eerste en tweede zin, Wpg).
De regering roept daarbij in herinnering dat de uitgestelde inwerkingtreding bij de reguliere procedure niet een paar dagen duurt, maar ten
minste een week (artikel 58c, tweede lid, Wpg).
63. De leden van 50PLUS vragen of zij het goed begrijpen dat het feit dat
dit voorstel wordt «omgehangen», inhoudt dat dezelfde einddatum van de
huidige regeling gehandhaafd blijft, en dat als eerder al de noodzaak zou
ontbreken, de avondklok per direct wordt ingetrokken?
Artikel 8, tweede lid, van de Tijdelijke regeling landelijke avondklok
covid-19, bevat een einddatum voor de avondklok en ook die bepaling
wordt omgehangen. De huidige einddatum blijft dus gehandhaafd. Zou
zich het geval voordoen dat het kabinet de avondklok in concreto wil
verlengen, dan moeten de bevoegde ministers een wijzigingsregeling
vaststellen die de einddatum verschuift. Op die regeling is de bestaande
procedure van artikel 58c, tweede en derde lid, Wpg van toepassing,
waardoor parlementaire zeggenschap bestaat over het (bij de reguliere
procedure) in werking treden of (bij de spoedprocedure) voortduren van
die regeling. De bevoegde ministers zijn er anderzijds wettelijk toe

Tweede Kamer, vergaderjaar 2020–2021, 35 732, nr. 6

24

gehouden een niet noodzakelijke regeling zo spoedig mogelijk te wijzigen
of in te trekken (artikel 58b, zesde lid, Wpg).
4. Reikwijdte en duur van de avondklok
64. De leden van de VVD-fractie lezen dat een tijdelijke avondklok in een
beperkt gebied geen optie is geweest wegens gebrek aan effectiviteit van
zo’n maatregel. Als op enig moment het de regering op basis van een
OMT-advies een regionale avondklok mogelijk effectief acht, biedt dit
wetsvoorstel dan voldoende ruimte om dat mogelijk te maken?
Ja. In een op grond van het voorgestelde artikel 58j, eerste lid, onder f,
Wpg vast te stellen ministeriële regeling kan onderscheid worden
gemaakt binnen en tussen gemeenten en met betrekking tot de openbare
lichamen Bonaire, Sint Eustatius en Saba. Deze bepaling valt namelijk
onder de werking van artikel 58j, eerste lid, onder a, Wpg. De Afdeling
advisering van de Raad van State wijst daarop ook onder punt 1 van haar
advies.
65. De leden van de GroenLinks-fractie vragen de regering in te gaan op
de overwegingen van de Afdeling om meer maatwerk met de toepassing
van de vrijheidsbeperkende maatregelen te leveren. Kan, aan de hand van
actuele inzichten in de besmettelijkheid van het virus voor afzonderlijke
leeftijdsgroepen, regionale verschillen, de effectiviteit van hygiënevoorschriften etc., meer maatwerk worden geleverd, waardoor in afwijking van
de landelijke regels aanvaardbare uitzonderingen kunnen worden
gemaakt? Deze leden denken bijvoorbeeld aan specifieke uitzonderingen
voor jongeren, voor het midden- en kleinbedrijf, voor sportvoorzieningen
en voor de culturele sector.
De Afdeling advisering van de Raad van State wijst in het kader van het
advies om te kiezen voor wijziging van de Twm naar het bestaande artikel
58e van die wet, wat gaat over differentie en lokaal maatwerk. De Afdeling
wijst er hierbij op de dat ook regionale avondklokken mogelijk zijn in dat
kader. Het wetsvoorstel sluit deze mogelijkheid voor een regionale
toepassing in de nabije toekomst niet uit. De overweging van de Afdeling
advisering over maatwerk hebben geen betrekking op uitzonderingen op
een verbod op de avondklok.
66. Voorts zouden voornoemde leden graag een toelichting van de
regering ontvangen over hoe de regering tot een oordeel denkt te kunnen
komen om de avondklokmaatregel weer in te trekken. Welke criteria zijn
daar voor de regering leidend? De regering stelde eerder bij monde van
de Minister-President dat de avondklok de eerste (of een van de eerste)
maatregelen is die weer wordt ingetrokken. Kan de regering nader duiden
hoe de regering bepaalt wanneer dit moment aangebroken is? Hoe wordt
voorkomen dat deze beperkende maatregel onnodig lang voortduurt
omdat het lastig is om de effecten van de maatregel zelf specifiek te
kunnen bepalen? Hoe verhoudt zich dit tot het proportionaliteitsvereiste
bij inperkingen van grondrechten? Kan de regering een afwegingskader
met de Kamer delen?
De avondklok is op 2 februari jl. – parallel met de huidige lockdown –
verlengd tot en met 3 maart 04:30. Het kabinet is zich bewust van de
zwaarte van deze maatregel en heeft om die reden besloten om de
avondklok op 23 februari apart te heroverwegen. Het kabinet bekijkt stap
voor stap welke ruimte er binnen het epidemiologisch beeld is voor
versoepeling van maatregelen. Bij deze besluitvorming worden – in
aanvulling op het advies van het OMT – meerdere factoren meegewogen,
waaronder het sociaal-maatschappelijke, mentale en economische effect
van maatregelen en de uitvoerbaarheid, handhaafbaarheid, communiceerbaarheid van maatregelen. Wanneer het epidemiologische beeld of

Tweede Kamer, vergaderjaar 2020–2021, 35 732, nr. 6

25

actuele inzichten in de effectiviteit van de avondklok daar aanleiding toe
geven, dan wordt de maatregel opgeheven.
67. De leden van de PvdA-fractie lezen op pagina 5 van de memorie van
toelichting dat de regering van mening is dat een niet afdwingbare vorm
van de avondklok, als dringend advies, geen soelaas biedt, omdat het
hoge nalevingsgedrag samenhangt met de handhaafbaarheid van de
maatregel. Echter begrijpen deze leden ook dat de regering wel soelaas
ziet in de niet afdwingbare regel van het maximumaantal bezoekers.
Waarom heeft de regering analoog daaraan en in het licht van het in het
kort geding door de rechter aangehaalde proportionaliteit en subsidiariteit
er niet voor gekozen de avondklok als zeer dringend advies te introduceren? Acht de regering dan niet de kans aanwezig dat een volgende
rechter wederom de avondklok strijdig gaat vinden met eisen van
subsidiariteit en proportionaliteit? Kan de regering voorts ook de
proportionaliteit nader onderbouwen, meer in het bijzonder welke te
verwachten effecten op de beperking van de verspreiding van het virus er
zijn, in het scenario van een verplichte avondklok en een dringend advies
tot maximaal 1 bezoeker, het scenario dat beide maatregelen dringend
worden geadviseerd en het scenario dat alleen het dringende advies van
maximaal 1 bezoeker wordt gehandhaafd? Zijn er andere meer gerichte
maatregelen om het voorgenomen doel, en dan met name het voorkomen
van het samenkomen van jongeren, te bereiken?
De regering heeft gekozen voor een afdwingbare avondklok, waarvan het
nalevingsgedrag hoog ligt en waarvan overtredingen gehandhaafd
worden, omdat dit noodzakelijk is om een derde golf te kunnen controleren. Zoals in de memorie van toelichting is aangegeven vindt de
regering dat een noodzakelijke, proportionele maatregel, waarvoor thans
geen minder stringente alternatieven beschikbaar zijn. Zie over de vraag
naar alternatieven het antwoord op vraag 30.
68. De leden van de ChristenUnie-fractie vragen of zij het juist zien dat het
wetsvoorstel een open formulering heeft voor de tijdsspanne van de
avondklok. Op basis van het nu geformuleerde artikel zou middels een
nieuwe ministeriële regeling de beperking ook op andere tijdstippen
kunnen gelden. Waarom heeft de regering ervoor gekozen dit open te
laten en niet de nu gekozen tijden in het wetsvoorstel op te nemen, dan
wel bij algemene maatregel van bestuur te regelen. Hierbij trekken deze
leden de parallel met de eveneens ingrijpende afstandsmaatregel.
Vanwege de continuïteit is ervoor gekozen de bestaande regeling intact te
laten. De regeling zelf kent een einddatum, en als bekend wordt tussentijds bezien of de avondklok al eerder kan worden beëindigd. Zou er
behoefte zijn aan andere tijdstippen, dan is daarvoor een wijziging van de
regeling noodzakelijk, en daarvoor gelden dan de regels van hoofdstuk Va
van de Wet publieke gezondheid.
69. Voornoemde leden lezen dat de regering stelt dat een niet
afdwingbare vorm van de avondklok, als dringend advies, geen soelaas
biedt omdat het nalevingsgedrag samenhangt met de handhaafbaarheid
van de maatregelen. Deze leden vragen om een nadere onderbouwing
van deze stellingname. Zij merken daarbij ook op dat de voorzieningenrechter in de uitspraak aangaf dat niet duidelijk is waarom niet eerst voor
deze route is gekozen.
Ik verwijs naar het antwoord op vraag 67.
70. Deze leden menen dat de regering voornemens is op 23 februari a.s. al
een nieuw weegmoment van de avondklokmaatregel te hebben. Zij
vragen naar de samenloop van dit weegmoment en voorliggend
wetsvoorstel.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2020–2021, 35 732, nr. 6

26

De avondklok is op 2 februari jl. – parallel met de huidige lockdown –
verlengd tot en met 3 maart 04.30. Het huidige wetsvoorstel voorziet in
een aangepaste juridische grondslag hiervoor.
71. De aan het woord zijnde leden vragen of ook geestelijk verzorgers en
leerlingen die praktijklessen volgen beroep kunnen doen op de uitzonderingsgrond, conform de motie van het lid Bruins c.s. (Kamerstuk 35 570VIII, nr. 159).
Nee, praktijklessen zijn niet uitgezonderd van de avondklok. Geestelijke
verzorgers vallen in geval van «hulp aan hulpbehoevend persoon» onder
één van de geformuleerde uitzonderingen en moeten in dat geval een
Eigen Verklaring invullen.
72. De leden van de PvdD-fractie hebben nog verdere vragen over de
inhoudelijke kant van het wetsvoorstel. Zij lezen dat met het nieuwe artikel
58j lid 1 onder f het vertoeven in de openlucht beperkt kan worden. Kan
de regering aangeven waarom niet is gekozen hier, in de formele wet, de
beperking verder vorm te geven? Waarom is gekozen dit geheel verder uit
te werken in de ministeriële regeling? Is deze verwoording, naar het
oordeel van de regering, specifiek genoeg om als grondslag bij de rechter
stand te houden?
Vanwege de continuïteit is ervoor gekozen de bestaande regeling intact te
laten, maar nu op een ander juridische basis. Niet gebleken is dat regeling
als zodanig niet in de vorm van een ministeriële regeling gegoten kan zijn.
De discussie gaat over nut en noodzaak, en over de grondslag – het
standpunt van de regering daarover is duidelijk.
73. Is de regering bereid dit onderdeel te wijzigen zodat alleen regels
gesteld kunnen worden ter beperking van het vertoeven in de buitenlucht
tussen 21:00 en 04:30? Voornoemde leden zijn van mening dat dit een
zorgvuldigere werkwijze is. Daarmee is gegarandeerd dat wanneer de
regering wenst het tijdstip van de avondklok te verruimen de betrokkenheid van Eerste en Tweede Kamer weer gewaarborgd is. Kan de
regering bevestigen dat wanneer het tijdstip van de avondklok nu
verruimd zou worden de betrokkenheid van de Eerste Kamer niet geregeld
is? De aan het woord zijnde leden zouden het zeer onwenselijk vinden
wanneer de regering zonder instemming van de beide Kamers zou
besluiten om een 24-uurs avondklok in te stellen. Met dit wetsvoorstel, in
deze hoedanigheid, zou de regering die mogelijkheid wel krijgen.
De regering is tot de door deze leden voorgestelde wijziging niet bereid. In
de Tijdelijke regeling landelijke avondklok covid-19 is neergelegd wat de
tijdstippen zijn waartussen de avondklok geldt. Dit is gebeurd overeenkomstig een door de Kamer aangenomen, daartoe strekkende motie in het
debat waarvan de Minister-President en ik hebben toegezegd het zo
mogelijk met uw Kamer te houden alvorens de Wbbbg te activeren. De
regering meent dat die tijdstippen zorgvuldig tot stand zijn gebracht. Zou
zich het geval voordoen dat het kabinet de beperking van het vertoeven in
de openlucht wil uitbreiden, dan moeten de bevoegde ministers een
wijzigingsregeling vaststellen. Op die regeling is de bestaande procedure
van artikel 58c, tweede en derde lid, Wpg van toepassing, waardoor
parlementaire zeggenschap bestaat over het (bij de reguliere procedure)
in werking treden of (bij de spoedprocedure) voortduren van die regeling.
De Tweede Kamer kan zo bewerkstelligen dat die regeling vervalt. De
Eerste Kamer heeft de haar ter beschikking staande reguliere middelen.
Haar betrokkenheid is dus geregeld, namelijk overeenkomstig hetgeen de
wetgever in de Twm heeft bepaald.
74. De leden van de PvdD-fractie vragen de regering aan te geven op
welke wijze de Tweede Kamer onder de voorgestelde systematiek de

Tweede Kamer, vergaderjaar 2020–2021, 35 732, nr. 6

27

avondklok weer buitenwerking kan stellen. Heeft de Eerste Kamer die
mogelijkheid ook?
Als dit wetsvoorstel kracht van wet krijgt en in werking treedt, berust de
Tijdelijke regeling landelijke avondklok covid-19 op artikel 58j, eerste lid,
onder f, Wpg. Hierop is het juridische regime van de Twm van toepassing.
In de regeling staat een einddatum. Zou zich het geval voordoen dat het
kabinet de avondklok in concreto wil verlengen, dan moeten de bevoegde
ministers een wijzigingsregeling vaststellen die de einddatum verschuift.
Op die regeling is de bestaande procedure van artikel 58c, tweede en
derde lid, Wpg van toepassing, waardoor parlementaire zeggenschap
bestaat over het (bij de reguliere procedure) in werking treden of (bij de
spoedprocedure) voortduren van die regeling. Overigens staan de beide
Kamers der Staten-Generaal de gebruikelijke middelen ter beschikking om
te bewerkstelligen dat ministers doen wat een meerderheid van die Kamer
wenst dat zij doen.
75. De leden van de SGP-fractie lezen dat het wetsvoorstel leidt tot
voortzetting van de avondklok met dezelfde reikwijdte en duur, dus in het
hele land tussen 21.00 en 04.30 uur, zoals deze is vormgegeven in de
Tijdelijke regeling landelijke avondklok covid-19. Zij constateren dat de
Wpg voorschrijft dat maatregelen die niet langer noodzakelijk zijn voor de
bestrijding van een pandemie «zo snel mogelijk» worden ingetrokken.
Hoe verhoudt het bijzondere karakter van de avondklok zich met de
andere maatregelen uit de Twm? Kan de regering aangeven of zij de
avondklok als een ultimum remedium ziet en deze maatregel, als de
epidemiologische situatie het toelaat, laat vervallen? Kan de regering
aangeven welke factoren worden meegewogen bij het eindigen van de
avondklok? Heeft de regering hierbij voldoende oog voor de maatschappelijke gevolgen zoals eenzaamheid onder jongeren?
Zie het antwoord op de vragen 66 en 81.
76. De aan het woord zijnde leden lezen dat een minder stringente vorm
van de avondklok in de huidige epidemiologische situatie niet mogelijk is.
In deze situatie is een avondklok voor een beperkt gebied geen optie: de
maatregel moet in het hele land gelden om effectief te kunnen zijn. Een
avondklok alleen in de weekenden, vanuit de gedachte dat dan de meeste
sociale contacten plaatsvinden, zal naar verwachting een te beperkt effect
hebben op de besmettingsgraad, dus voor die vorm is niet gekozen.
Voornoemde leden constateren dat de Wbbbg wel voorziet in een
mogelijkheid om een regionale avondklok in te stellen. Dit is begrijpelijk
gezien het feit dat niet in het hele land dezelfde besmettingscijfers te zien
zijn. In de Randstad kunnen deze bijvoorbeeld hoger liggen dan in
Friesland. Deze leden vragen de regering waarom de avondklok in hele
land moet gelden om effectief te zijn. Zij vragen de regering waarom de
mogelijkheid om een regionale avondklok in te stellen niet in dit
wetsvoorstel naar voren komt.
Zie het antwoord op vraag 42.
77. De leden van de SGP-fractie lezen dat een niet afdwingbare vorm van
de avondklok, als dringend advies, geen soelaas biedt, omdat het hoge
nalevingsgedrag samenhangt met de handhaafbaarheid van de
maatregel. Zij constateren dat een groot deel van de bevolking
voornemens was de oproep van de premier steunen toen de juridische
grondslag van de avondklok 16 februari 2021 wegviel. Klopt het wel dat
mensen zich niet aan een dringend advies zullen houden?
Het kabinet hanteert vanaf het begin van de crisis dringende adviezen en
communicatie als een belangrijk middel in de bestrijding van de epidemie,
en deze worden ook in belangrijke mate gevolgd. Voor de avondklok is
bewust gekozen voor verplichtende maatregel omdat daarvan bij deze
maatregel een hogere naleving van werd verwacht.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2020–2021, 35 732, nr. 6

28

78. Voornoemde leden lezen dat de regering geen mogelijkheid ziet om
met een minder stringente maatregel – een andere vorm van een
avondklok of anderszins – het doel te bereiken. Een alternatieve maatregel
voor de avondklok zou zijn een inperking van het recht om mensen te
bezoeken of ontvangen gedurende de dag. Dit acht de regering een
grotere inperking van de grondrechten en mensenrechten dan de
instelling van de avondklok. Mogelijkheden voor een minder stringente
avondklok acht de regering niet aanwezig. De afwegingen die hierbij
spelen, zijn hierboven toegelicht. De aan het woord zijnde leden constateren dat er al tal van andere maatregelen genomen zijn om de
verspreiding van het virus tegen te gaan. Waarom zet de regering niet
meer in op betere naleving van deze overige maatregelen?
Het kabinet heeft aandacht voor de naleving van alle maatregelen, en
monitort het nalevingsgedrag, met het oog op verbeteringen van het
nalevingsgedrag. Op betere naleving wordt dus ingezet.
79. Kan de regering voor de leden van de 50PLUS-fractie aangeven welke
maatregelen in zijn totaliteit genomen worden in de ons omringende
landen Groot-Brittannië, Frankrijk, Duitsland en België, en in welke
verhouding dit tot elkaar staat? Zouden de regelingen in Groot-Brittannië
respectievelijk Frankrijk een alternatief kunnen zijn of beperken die
regelingen de burgerrechten nog meer?
Het is helaas niet mogelijk een uitputtend antwoord te geven op deze
vraag op deze korte termijn. Wel kan opgemerkt worden dat in heel
Frankrijk een avondklok geldt van 18.00 – 06.00 uur. In het VK moeten
mensen in beginsel de hele dag thuisblijven.
80. Voorts vragen deze leden of de regering een beeld heeft hoeveel
minder reisbewegingen de huidige avondklok heeft opgeleverd? De
huidige regeling kent een aantal uitzonderingen, en daarom zouden de
leden van 50PLUS graag inzicht willen in het aantal mensen dat feitelijk
getroffen wordt door de huidige avondklok.
In het laatste OMT advies (100e) wordt aangegeven dat de mobiliteitsgegevens suggereren dat het aantal mensen dat thuis blijft duidelijk hoger
ligt dan voor de invoering van de maatregelen van 14 december, maar
lager dan in april 2020.
5. Gevolgen voor grondrechten en mensenrechten
Inleiding
De leden van de GroenLinks-fractie lezen dat de regering in de memorie
van toelichting kort ingaat op de gevolgen van de avondklokmaatregel.
Deze leden zouden hier graag nog een nadere vraag over willen stellen.
81. Kan de regering duiden wat de maatschappelijke gevolgen zijn van de
avondklokmaatregel? Welke gegevens zijn er over de maatschappelijke
gevolgen bekend en op welke wijze heeft de regering deze maatschappelijke gevolgen meegewogen bij de afweging om over te gaan tot het
instellen van een avondklok? Kan de regering ook aangeven hoe de
maatschappelijke gevolgen de komende tijd, mocht de avondklok
verlengd worden, worden gemonitord?
Bij de besluitvorming over aanpassing van het maatregelenpakket worden
door het kabinet – in aanvulling op het advies van het OMT – meerdere
factoren meegewogen, waaronder sociaal-maatschappelijke, mentale en
economische effect van maatregelen en de uitvoerbaarheid, handhaafbaarheid, communiceerbaarheid en juridische aspecten van maatregelen.
De hoofdlijnen hiervan zijn terug te vinden in de Cathuisstukken van
8 februari jl. die onlangs met uw Kamer gedeeld zijn en openbaar gemaakt
zijn. Gegeven de huidige epidemiologische situatie, naderende derde golf,

Tweede Kamer, vergaderjaar 2020–2021, 35 732, nr. 6

29

de grote belasting van de zorg en de steeds bredere circulatie van de
zogenaamde Britse en andere varianten is het kabinet op basis van
bovenstaande brede afweging van mening dat de avondklok een
belangrijke bijdrage kan leveren aan de bestrijding van het virus.
82. De leden van de ChristenUnie-fractie vragen waarom de regering er
voor gekozen heeft om expliciet in de memorie van toelichting op te
nemen dat deze wet een inperking is van de godsdienstvrijheid en de
vrijheid om te demonstreren. Moeten zij dit wetsvoorstel nu zien als een
algemene beperking, in overeenstemming met de grondrechtensystematiek, of is dit een niet beoogd gevolg van voorliggend wetsvoorstel? En
als sprake is van het tweede, waarom is gekozen dit expliciet op te
nemen?
In deze paragraaf heeft de regering de verschillende grondrechten die
door een avondklok worden geraakt, in ogenschouw genomen. Net als dit
het geval was bij de vaststelling van de regeling op grond van de Wbbbg.
Er is niets anders beoogd dan thans het geval is. Dit is overeenkomstig de
grondrechtenbeperkingssystematiek.
83. De leden van de PvdD-fractie lezen dat de Afdeling in zijn advies stelt
dat duidelijk gemaakt moet worden welke belangen tegen elkaar gewogen
zijn bij het instellen van de avondklok. Deze leden lezen echter vrijwel
uitsluitend over het belang van de epidemiebestrijding. Er wordt niet
toegelicht hoe andere zwaarwegende belangen zoals mentaal welzijn,
fysieke basisgezondheid en de ontwikkeling van jongeren gewogen zijn
(anders dan bij het bespreken van de buitenspeeltijd voor kinderen).
Voornoemde leden vragen de regering nogmaals, zij hebben dit al eerder
gedaan, een brede belangenafweging voorafgaand aan het instellen van
de avondklok te maken. De voorzieningenrechter bij het kortgeding en de
Afdeling hebben beide aangegeven dat de regering de veronderstelde
werking van de avondklok beter moet onderbouwen. De aan het woord
zijnde leden vragen hoe de regering daar opvolging aan heeft gegeven.
Welke nieuwe informatie is toegevoegd?
Ik verwijs naar het antwoord op vraag 81.
84. De leden van de SGP-fractie constateren dat in de memorie van
toelichting een inconsistentie schuilt. In paragraaf 2, ontwikkeling van de
epidemie, wordt namelijk in het beschrijven van de epidemiologische
ontwikkeling uitgegaan van het gezamenlijke effect van de avondklok en
de aangescherpte bezoekregeling, terwijl in paragraaf 5, gevolgen voor
grondrechten en mensenrechten, zonder nadere onderbouwing wordt
gesteld dat een minder stringente maatregel dan het instellen van een
avondklok niet mogelijk is. Op basis van de toelichting is die laatste
stelling echter nog niet te rechtvaardigen en kan dus ook de proportionaliteit van de avondklok als zodanig nog steeds niet beoordeeld worden.
Voornoemde leden constateren dat de Duitse deelstaat BadenWürttemberg begin deze maand de avondklok moest opheffen, nadat een
bestuursrechtbank in Mannheim had uitgesproken dat het uitgaansverbod
een «excessieve» maatregel was. Kan de regering aangeven of inmiddels
in andere landen en op Europees niveau meer jurisprudentie beschikbaar
is over de juridische status van de avondklok in het kader van een
epidemiologische crisis?
Het is helaas niet mogelijk antwoord te geven op deze vraag op deze korte
termijn.
85. De aan het woord zijnde leden constateren dat het instellen van een
avondklok tot op heden alleen expliciet in de Wbbbg is genoemd. Deelt de
regering de overweging van deze leden dat dit impliceert dat dergelijke
maatregelen eigenlijk alleen toelaatbaar zijn in uitzonderingstoestanden of
daarmee vergelijkbare situaties, waarin het verband tussen het nut en de

Tweede Kamer, vergaderjaar 2020–2021, 35 732, nr. 6

30

noodzaak van de avondklok en de gevreesde risico’s evident is en niet
zozeer met onzekerheid omgeven als de afzonderlijke status van de
avondklok in deze epidemiologische situatie?
De Wbbbg noemt niet expliciet de maatregel van een avondklok, maar
biedt een ruime grondslag om het vertoeven in de openlucht te beperken.
Van die bevoegdheid is gebruik gemaakt om beperkingen op te leggen
gedurende een aantal uren in de avond en nacht. Naar het oordeel van de
regering, steunend op adviezen van het OMT, was en is er sprake van
zodanig buitengewone omstandigheden dat met separate toepassing (dus
toepassing buiten een noodtoestand) van de Wbbbg een avondklok moest
worden ingesteld.
Eerbiediging van de persoonlijke levenssfeer
86. De leden van de SP-fractie vragen de regering nader in te gaan op de
proportionaliteit van de voorliggend wetsvoorstel. De regering schrijft dat
de avondklok een verwachte reductie van het aantal coronabesmettingen
heeft van 8% tot 13%. Heeft de regering ook gekeken naar andere
maatregelen om tot een dergelijke reductie te kunnen komen? Zo ja, welke
maatregelen waren dat? Zo nee, waarom niet en hoe kan de regering er
dan zeker van zijn dat de maatregel van een avondklok proportioneel is?
De avondklok is ingesteld in aanvulling op het maatregelenpakket van de
lockdown, wat als geheel gericht is op het zo snel mogelijk omlaag
brengen van het aantal besmettelijken. De epidemiologische situatie
wordt op basis van de getroffen maatregelen telkens opnieuw bezien. De
regering heeft voor instelling gekeken naar andere maatregelen, zoals het
beperken van het recht om mensen te bezoeken of ontvangen gedurende
de dag. Dit acht het kabinet een grotere inperking van de grondrechten en
mensenrechten dan de instelling van de avondklok. Mogelijkheden voor
een minder ingrijpende maatregel die bijdraagt aan het terugdringen aan
besmettingen in de privesfeer en handhaafbaar is acht het kabinet op dit
moment niet aanwezig.
87. De Afdeling heeft ook opmerkingen gemaakt over de proportionaliteit
van onderhavige maatregel, constateren de leden van de 50PLUS-fractie.
De effectiviteit van de maatregel is niet gebaseerd op veel hard empirisch
bewijs; iets dat in dit stadium van de pandemie natuurlijk ook niet
mogelijk is. Het effect is waarschijnlijk een samenspel van alle maatregelen. Zou de regering in dit kader dan nog eens uitgebreid willen
reflecteren op de proportionaliteit van deze maatregel: het tijdelijk verder
inperken van bewegingsvrijheid versus het effect hiervan? Kan de
regering daarbij expliciet aangeven welke rol het «voorzorgsbeginsel»
hierbij speelt?
Het OMT is op verschillende manieren nagegaan of er al een effect waar
te nemen is van de avondklok en de bezoekregeling in de context van het
gehele maatregelenpakket. Ten eerste op grond van de berekening van
het reproductiegetal. Ten tweede op grond van onderzoek naar de
hoeveelheid en type contacten en ten derde op grond van het actuele
verloop van de IC-opnames t.o.v. de prognose uit de modellering. Op
grond van de modellering is het effect van de avondklok en de bezoekbeperking samen teruggerekend op een reductie van 10% van het reproductiegetal. Dit is consistent met de in de literatuur gerapporteerde 8–13%.
Zonder de huidige maatregelen, inclusief de avondklok, lopen we het
risico op een oncontroleerbare snelle en hoge derde golf. Zowel bij de
keuze voor het tijdvak van de avondklok als de gekozen uitzonderingen is
rekening gehouden met de mate waarin de avondklok ingrijpt in het
persoonlijk leven van mensen. Een avondklok vormt een beperking van de
persoonlijke levenssfeer en is daarmee een zware maatregel. Gegeven
voorgaande is het kabinet van mening dat het middel in redelijke
verhouding staat tot het doel.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2020–2021, 35 732, nr. 6

31

Vrijheid van vergadering, betoging en belijden van godsdienst en
levensovertuiging
88. De leden van de ChristenUnie-fractie vragen waarom de regering
ervoor heeft gekozen de inperking van de vrijheid van vergadering,
betoging en belijden van godsdienst en levensovertuiging expliciet op te
nemen in de memorie van toelichting. Is voorliggende inperking in
overeenstemming met de grondrechtensystematiek en de bijzondere
positie van deze vrijheden daarbinnen of is dit een niet beoogd gevolg
van voorliggend wetsvoorstel? Indien dit laatste het geval is krijgen
voornoemde leden graag nadere toelichting waarom ervoor is gekozen dit
expliciet op te nemen.
In deze paragraaf heeft de regering de verschillende grondrechten die
door een avondklok worden geraakt, in ogenschouw genomen. Net als dit
het geval was bij de vaststelling van de regeling op grond van de Wbbbg.
Er is niets anders beoogd dan thans het geval is. Dit is overeenkomstig de
grondrechtenbeperkingssystematiek.
6. Regeldruk en financiële gevolgen
89. De leden van de D66-fractie hebben al eerder naar de gevolgen
gevraagd van het mogelijk wisselen van de wettelijke grondslag voor de
boetes. Daarbij hebben de leden ook gewezen op de mogelijkheden dat de
Eerste Kamer de verlengingswet nog moet goedkeuren en dat het hoger
beroep nog loopt van de Staat tegen het vonnis van de voorzieningenrechter. De uitkomst van al deze onzekerheden kunnen gevolgen hebben
voor de reeds uitgedeelde boetes. Ziet de regering met deze leden een
mogelijk verhoogde werkdruk voor het Openbaar Ministerie (OM) en de
rechtspraak als de reeds uitgedeelde avondklokboetes worden aangevochten als gevolg van de juridische uitkomst van het traject waarin
regering, Staten-Generaal en rechtspraak verwikkeld zijn geraakt? Zo ja,
kan de regering nader toelichten waarom zij in de toelichting van dit
wetsvoorstel geen financiële gevolgen heeft ingecalculeerd? Voornoemde
leden zijn benieuwd wat de regering gaat doen voor de verhoogde
werkdruk bij het OM en de rechtspraak mochten de avondklokboetes
massaal worden aangevochten. Kunnen rechtspraak en OM op ondersteuning van de regering rekenen? Zo ja, in welke vorm? Zo nee, waarom
niet? De regering heeft immers deze juridisch uiterst ongemakkelijke
situatie veroorzaakt. Het lijkt deze leden daarom niet heel raar dat de
gevolgen niet alleen op het bord van de rechterlijke macht terecht komen.
Voornoemde leden ontvangen graag een reactie van de regering.
Zoals u weet is de Staat in beroep gegaan tegen het vonnis van de
voorzieningenrechter. Aangezien het hoger beroep nog onder de rechter
is wil ik niet vooruitlopen op enige uitkomst daarvan. Of er sprake zal zijn
van verhoogde werkdruk voor het OM en de rechterlijke macht zal mede
afhangen van de inhoud van deze beslissing en de mate van acceptatie
daarvan door degenen die eerder een boete hebben ontvangen. De
regering zal dit volgen en in voorkomend geval in gesprek gaan met OM
en de rechtspraak.
7. Overig
90. De leden van de VVD-fractie achten het onverminderd van belang dat
de herziening van het staatsnoodrecht onverwijld ter hand wordt
genomen. In reactie op vragen van deze leden hierover tijdens de
schriftelijke behandeling van de Voortduringswet artikel 8 Wbbbg gaf de
regering aan dat het lastig is uitspraken te doen over de herziening van
het staatsnoodrecht gelet op de demissionaire status van het kabinet
(Kamerstuk 35 722, nr. 6). Kan de regering hierop reflecteren? Nu duidelijk

Tweede Kamer, vergaderjaar 2020–2021, 35 732, nr. 6

32

is geworden dat elementen van het staatsnoodrecht zoals inwerkingstelling van de Wbbbg om het coronavirus te bestrijden niet kunnen
worden uitgesloten, en tevens discussie is gerezen over de juridische
toelaatbaarheid van toepassing van Wbbbg, is het belang van het
up-to-date brengen van het staatsnoodrecht onverminderd groot.
Voornoemde leden stellen dat de regering heeft verklaard ten aanzien van
het bestrijden van het coronavirus zich missionair op te stellen jegens de
Kamer. Deelt de regering de constatering dat de herziening van het
staatsnoodrecht nauw verweven is met de bestrijding van het coronavirus? Zo ja, op welke termijn kan de Kamer het voorstel voor de
herziening tegemoet zien? Graag ontvangen voornoemde leden een
reactie van de regering hierop.
Naar het oordeel van de regering is de herziening van het staatsnoodrecht
niet specifiek verweven met de bestrijding van de huidige epidemie. Dat
neemt niet weg dat de huidige epidemie de onderstreept dat modernisering gewenst is. Hieraan zal dan ook worden gewerkt, ook gedurende de
demissionaire status van het kabinet, al kunnen door dit kabinet geen
harde toezegging worden gedaan over het moment van indiening van een
wetsvoorstel, maar ook bekend is dat de motie-Van Dam breed is
aanvaard (Kamerstukken II 2020/21, 35 526, nr. 42). Die zal naar
verwachting ook voor nieuw kabinet richtinggevend zijn.
91. Tot slot merken de leden van de VVD-fractie op dat het wetsvoorstel
alleen is ingediend door de Minister van Justitie en Veiligheid. Gelet op de
grondrechtelijke aspecten van het wetsvoorstel alsmede de keuze van de
regering om het wetsvoorstel vorm te geven als een aanpassing van de
Twm en in artikel 58a van de Wet publieke gezondheid (Wpg) bij de
begripsbepalingen is opgenomen dat onder Onze Ministers in dat
hoofdstuk naast de Minister van Justitie en Veiligheid ook de ministers
van Volksgezondheid, Welzijn en Sport en Binnenlandse Zaken en
Koninkrijksrelaties worden verstaan, vragen deze leden waarom niet is
gekozen het wetsvoorstel mede namens deze ministers in te dienen.
Uit praktische overwegingen en omdat het onderwerp – beperken van het
vertoeven in de open lucht – beredeneerd vanuit de Wbbbg tot het
beleidsterrein van de Minister van JenV behoort, heeft de ministerraad de
Minister van JenV gemachtigd om de indiening van dit wetsvoorstel te
bevorderen, waarmee de Minister van JenV, indien het wetsvoorstel
wordt aanvaard, de wet zal contrasigneren. Vanzelfsprekend komt, zoals
bij elke regeringsdaad, de indiening van het wetsvoorstel voor rekening
van de regering als geheel. Het is geen automatisme dat bij een wet die
door meerdere bewindspersonen is ondertekend ook elke wijzigingswet
door diezelfde bewindspersonen wordt ondertekend (vgl. de toelichting
op aanwijzing 4.33 van de Aanwijzingen voor de regelgeving).
92. De leden van de CDA-fractie vragen wat voor effect de indiening van
dit wetsvoorstel, in het licht van het oordeel van de Haagse voorzieningenrechter, heeft ten aanzien van reeds eerder opgelegde boetes. In
hoeverre ziet de regering die eerdere regeling nog als een bruikbare basis
om opgelegde boetes op te handhaven? Welke rol zal een eventuele
uitspraak van het Haagse gerechtshof – in appèl op de beslissing van de
voorzieningenrechter in eerste aanleg – hierin kunnen spelen? Deelt de
regering het standpunt dat voorkomen moet worden dat allerlei burgers
op dit punt individueel een oordeel aan de rechter gaan vragen? Zijn
hierover afspraken gemaakt met het OM?
Zoals u weet is de Staat in beroep gegaan tegen het vonnis van de
voorzieningenrechter. Aangezien het hoger beroep nog onder de rechter
is wil ik niet vooruitlopen op enige uitkomst daarvan.
93. De leden van de SP-fractie vragen n.a.v. de uitspraak van de rechtbank
Den Haag een kritische reflectie van de regering op het eigen handelen.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2020–2021, 35 732, nr. 6

33

Graag ontvangen zij een uitgebreide uiteenzetting van de regering
waarom aanvankelijk de route van de Wbbbg is verkozen boven andere
routes om een avondklok in te stellen. Welke andere routes zijn ook
verkend? Indien andere routes verkend zijn, waarom is voor die routes
niet gekozen en dus wel voor de route van de Wbbbg? Er is toch gewaarschuwd dat deze wet, die echt voor noodsituaties bedoeld is (zoals
bijvoorbeeld een dijkdoorbraak), niet de juiste juridische grondslag zou
zijn? Waarom is daar niet naar geluisterd? Is onderzocht wat mogelijk
tegen het gebruik van de Wbbbg zou pleiten? Zo ja, door wie is dat
onderzocht? Zo nee, waarom is dit niet gebeurd?
Veel van deze vraag is hierboven al beantwoord (zie de antwoorden 3, 11
en 16). Wat betreft de noodsituaties, zoals een dijkdoorbraak: het criterium
van de Wbbbg is dat er sprake moet zijn van buitengewone omstandigheden. Naar het oordeel van het kabinet is de huidige fase van de
epidemie daarvan een voorbeeld, en is de Wbbbg dus een solide basis
voor de avondklok.
94. Tevens wijzen de aan het woord zijnde leden erop dat het kabinet ten
tijde van het instellen van de avondklok reeds demissionair was. Deelt de
regering de mening dat het juist voor een demissionair kabinet goed zou
zijn extra zorgvuldigheid te betrachten in haar besluitvorming en dat
zorgvuldigheid boven snelheid zou moeten gaan? Kan worden uiteengezet waarom de regering denkt dat in het geval van het instellen van de
avondklok niet overhaast en onvoldoende zorgvuldig is gehandeld?
De mate waarin een kabinet zorgvuldigheid moet betrachten in haar
besluitvorming is niet afhankelijk van de vraag of het kabinet demissionair
is of niet. Zorgvuldigheid is te allen tijde een vereiste. De motieven voor
de instelling van de avondklok en de verlenging daarvan zijn uitvoerig met
uw Kamer besproken en ook weergegeven in de Kamerbrieven die daarop
betrekking hebben alsmede in de toelichting op de Tijdelijke regeling
landelijke avondklok covid-19 en de verlengingsregeling.
95. Voorts vragen de leden van de SP-fractie of de regering erkent dat het
wetgevingsproces rondom de avondklok al met al een rommeltje is
geworden. Deze leden wijzen bijvoorbeeld op de verlengingswet die niet
«onverwijld» naar de Kamer is gestuurd terwijl dat wel had gemoeten.
Graag ontvangen voornoemde leden een uitgebreide reflectie van de
regering op deze gang van zaken.
De regering herkent zich niet in de door deze leden gegeven kwalificatie.
De zogeheten voortduringswet is wel degelijk «onverwijld» bij de Tweede
Kamer ingediend. Dit is uitvoerig toegelicht in de antwoorden op de
vragen 11 en 12 in de nota naar aanleiding van het verslag aan de Tweede
Kamer inzake het voortduringswetsvoorstel (Kamerstukken II 2020/21,
35 722, nr. 6).
96. De aan het woord zijnde leden hebben ook een vraag over de boetes
die reeds zijn opgelegd op basis van overtreding van de avondklok. Als in
hoger beroep wordt geoordeeld dat de regering de avondklok gebaseerd
heeft op een verkeerde juridische basis, wat betekent dit dan voor boetes
die reeds zijn uitgedeeld en misschien al zijn betaald?
Zoals u weet is de Staat in beroep gegaan tegen het vonnis van de
voorzieningenrechter. Aangezien het hoger beroep nog onder de rechter
is wil ik niet vooruitlopen op senige uitkomst daarvan.
97. Voorts vragen de leden van de SP-fractie wat de regering nou concreet
geleerd heeft van het debacle rondom de Twm. Een zeer groot deel van de
kritiek op de oorspronkelijke wet die door de regering was ingediend ging
juist over het feit dat er wel heel veel beslissingsvrijheid naar de Minister
van Volksgezondheid, Welzijn en Sport zou gaan en het daarmee veel te
makkelijk werd gemaakt het parlement buitenspel te zetten, en dat de rol

Tweede Kamer, vergaderjaar 2020–2021, 35 732, nr. 6

34

van de Eerste Kamer zelfs nu nog steeds te beperkt is. Hoe kan het dat
met de regeling rondom de avondklok nu precies dat gebeurd is, namelijk
dat het parlement toch buitenspel is gezet? Is ten tijde van de totstandkoming van de Twm overwogen daarin een wettelijke basis voor een
avondklok op te nemen? Zo ja, in welk stadium van de totstandkoming
van de Twm? Waarom is daar uiteindelijk van afgezien? Had sowieso niet
een aanpassing van de Twm in januari, toen een politieke meerderheid
ontstond voor het invoeren van de avondklok, de voorkeur verdiend
boven het gebruik van de Wbbbg? Graag ontvangen voornoemde leden
een reactie hierop.
Wat de positie van de Eerste Kamer in de Twm betreft, verwijs ik naar het
antwoord op vraag 51. Om de avondklok te kunnen instellen, is
toepassing gegeven aan artikel 1, eerste lid, Wbbbg, waarmee artikel 8,
eerste en derde lid, van die wet in werking zijn gesteld. De parlementaire
betrokkenheid van beide Kamers is in de Wbbbg vormgegeven via de
procedure van de indiening van een voorzettingswetsvoorstel (art. 1,
tweede en derde lid). Los daarvan behouden beide Kamers uiteraard hun
reguliere grondwettelijke instrumenten ter controle op het regeringsbeleid. Er is dus geen sprake van dat bij de invoering van de avondklok
het parlement buiten spel is gezet. Bij de totstandkoming van de Twm is
niet overwogen daarin een wettelijke basis voor een avondklok op te
nemen.
98. Tot slot willen de leden van de SP-fractie weten wat volgens de
regering de gevolgen van dit juridische geklungel, deze verloren
rechtszaak en de maatschappelijke discussie zijn voor het vertrouwen in
de crisisaanpak van het kabinet in het algemeen en het draagvlak voor de
avondklok in het bijzonder. Graag ontvangen deze leden ook op dit punt
een kritische reflectie.
Tot nog toe laten diverse onderzoeken een breed draagvlak voor de
aanpak van het kabinet zien en voor de avondklok in het bijzonder. Het
kabinet volgt dit nauwgezet. Het kabinet betreurt de onvoorziene ontstane
situatie en de daardoor gerezen onduidelijkheid. Tegelijkertijd kan het
kabinet het ontstaan van dergelijke situaties in een langdurige crisis als de
huidige niet volledig uitsluiten Hij acht het zijn taak in die gevallen – ook in
het belang van het vertrouwen in de crisisaanpak in de samenleving –
verantwoording af te leggen in de Kamer én om te doen wat in haar
vermogen ligt om aan de ontstane situatie op kortst mogelijke termijn een
einde te maken. Daaruit vloeit het spoedappèl tegen de uitspraak van de
voorzieningenrechter evenals het onderhavige wetsvoorstel voort.
99. De leden van de SGP-fractie lezen dat in afwachting van de uitspraak
van het Hof op 19 februari 2021 de regering met dit wetsvoorstel voorziet
in een afzonderlijke wettelijke grondslag voor het instellen van een
avondklok als de uitspraak van het Hof ertoe leidt dat de grondslag voor
de Tijdelijke regeling landelijke avondklok covid-19 (Stcrt. 2021, 4191)
komt te vervallen. Deze leden constateren dat het wetsvoorstel Voortduring artikel 8 Wbbbg nog bij de Eerste Kamer ligt. Zij achten het
onwenselijk dat er twee wetsvoorstellen zijn die hetzelfde beogen te
regelen. Hoe verhouden deze sporen van wetgeving zich met elkaar?
Vervalt het wetsvoorstel Voortduring artikel 8 Wbbbg automatisch als het
Hof oordeelt dat het geen grondslag biedt voor het instellen van een
avondklok?
Zie het antwoord op vraag 1.
De Minister van Justitie en Veiligheid,
F.B.J. Grapperhaus

Tweede Kamer, vergaderjaar 2020–2021, 35 732, nr. 6

35