Communicatie(systemen) in
crisissituaties in het stads- en
streekvervoer
Eindrapport

2008-1624u/JB/EB/cvh

Edwin Beckers (PwC)
Saskia Schütz (PwC)
André Hendriks (VKA)

27 juni 2008

Inhoud
Samenvatting.............................................................................................................................. 4
Overheidsbeleid.......................................................................................................................... 4
Huidige communicatiesystemen ................................................................................................. 5
Nut en noodzaak van communicatie in crisissituaties ................................................................ 5
Aanbevelingen ............................................................................................................................ 7
Inleiding........................... ........................................................................................................... 9
Achtergrond en aanleiding.......................................................................................................... 9
Doelstelling en reikwijdte onderzoek .......................................................................................... 9
Verantwoording......................................................................................................................... 10
Leeswijzer ................................................................................................................................. 11
1

Stads- en streekvervoer............................................................................................................ 12
Organisatie van het stads- en streekvervoer............................................................................ 12
Wettelijke eisen aan communicatie(systemen) in het stads- en streekvervoer........................ 13

2

Veiligheidsketen........................................................................................................................ 16
Veiligheidsregio ........................................................................................................................ 16

3

Techniek en systemen voor communicatie in crisissituaties .................................................... 21
Beschrijving bestaande technieken en systemen .................................................................... 21
Huidige communicatiesystemen in het stads- en streekvervoer .............................................. 25
Gebruik en toepassing huidige systemen................................................................................. 28
Leerervaringen uit het buitenland ............................................................................................. 29

4

Nut en noodzaak van het stellen van eisen.............................................................................. 30
Wat is een crisis?...................................................................................................................... 30
Wat voor soort crisissituaties kunnen worden onderscheiden? ............................................... 30
Wie zijn bij de communicatie in crisissituaties in het stads- en streekvervoer betrokken? ...... 32
Waarvoor dient de communicatie in het stads- en streekvervoer? .......................................... 33
Wat is de communicatiebehoefte in crisissituaties in het stads- en streekvervoer? ................ 35
Wat zijn de beperkingen in de huidige communicatiesystemen?............................................. 36

5

Wat is de zwakste schakel?...................................................................................................... 37
Oplossingen en rollen ............................................................................................................... 39
Oplossingen voor communicatie(systemen) in crisissituaties .................................................. 39
Ontwerpeisen voor (nieuwe) communicatie(systemen) in noodsituaties ................................. 40
Rollen van de overheid ............................................................................................................. 42

6

Conclusies en aanbevelingen................................................................................................... 43
Overheidsbeleid........................................................................................................................ 43
Huidige communicatiesystemen ............................................................................................... 43
Nut en noodzaak van communicatie in crisissituaties .............................................................. 44

Inhoud

2

Aanbevelingen .......................................................................................................................... 45
A

Overzicht gesprekspartners interviews..................................................................................... 47

B

Geraadpleegde bronnen........................................................................................................... 48

C

Deelnemers werkconferentie 2 juni 2008 ................................................................................. 49

D

Begrippenlijst ............................................................................................................................ 50

E

Achtergrondinformatie .............................................................................................................. 52
Organisatie veiligheidsketen vanuit de (rijks)overheid ............................................................. 52
Frequentie en bereik van mobiele communicatie ..................................................................... 53
Aanbieders verschillende beschikbare netwerken ................................................................... 54
Verschillen tussen GSM, TETRA en GSM-R ........................................................................... 55
Ontwikkelingen in de markt ...................................................................................................... 56

Inhoud

3

Samenvatting
Voor de communicatie tussen enerzijds de centrale verkeersleiding en anderzijds de chauffeurs
van bus, tram en metro, wordt in het stads- en streekvervoer gebruik gemaakt van verschillende
systemen. Door de rijksoverheid en de decentrale OV-autoriteiten (de opdrachtgevers van het
stads- en streekvervoer) worden op dit moment in het kader van crisissituaties weinig tot geen
eisen gesteld aan deze communicatie(systemen).
De Tweede Kamer heeft in het Algemeen Overleg (AO) sociale veiligheid van april 2007 aandacht
gevraagd voor de (nood)communicatie. Door de staatssecretaris is in haar brief aan de Tweede
Kamer van 28 januari 2008 aangegeven dat de vraag speelt of de bestaande
communicatievoorzieningen wellicht meer calamiteitbestendig moeten worden. Zij heeft toegezegd
dat het ministerie van Verkeer en Waterstaat (V&W) en de Nationaal Coördinator
Terrorismebestrijding (NCTb) hiernaar een onderzoek zullen uitvoeren.
In dit kader hebben V&W en de NCTb aan PricewaterhouseCoopers (PwC) en Verdonck, Klooster
& Associates (VKA) gevraagd een verkennend onderzoek uit te voeren. In dit onderzoek staat de
vraag centraal of nadere eisen aan de communicatie(systemen) bij crisissituaties vanuit de
overheid gewenst zijn en zo ja welke.
Als onderdeel van het onderzoek zijn schriftelijke documenten bestudeerd en zijn interviews
gehouden met diverse betrokken personen en/of organisaties. Daarnaast is een werkconferentie
gehouden, waaraan is deelgenomen door beleidsbepalende overheden (op rijks- en decentraal
niveau), vervoerbedrijven in het stads- en streekvervoer en overige bij het onderwerp betrokken
personen / organisaties.

Overheidsbeleid
Het huidige overheidsbeleid geeft geen aanknopingspunten voor het stellen van eisen aan de
communicatie(systemen) in crisissituaties in het stads- en streekvervoer. Bovendien kan vanuit het
huidige overheidsbeleid niet worden afgeleid wat de behoefte c.q. noodzaak is aan communicatie
in crisissituaties (tussen wie, op welk moment en met welk doel).
Ook binnen de veiligheidsketen is niets speciaal geregeld voor vervoerbedrijven in crisissituaties.
Er bestaat een aantal formele mogelijkheden tot het vorderen van voertuigen op basis van
Gemeentewet, Vervoersnoodwet en Vorderingswet. Dit zijn zwaarwegende en soms
gecompliceerde mogelijkheden die alleen in geval van rampsituaties van toepassing zijn. Het komt
in de praktijk incidenteel voor dat vervoerbedrijven - op vrijwillige basis - afspraken hebben
gemaakt met de veiligheidsregio inzake het bieden van ondersteuning (leveren van materieel en

Samenvatting

4

personeel) tijdens een crisissituatie, maar de inhoud, hardheid en wijze van vastlegging van deze
afspraken lopen sterk uiteen.

Huidige communicatiesystemen
In de huidige situatie werken de stadsvervoerbedrijven in de vier grote steden met gesloten
communicatiesystemen (zoals TETRA) en werken de streekvervoerbedrijven over het algemeen
met open, op GSM-technologie gebaseerde communicatiesystemen. Omdat de exploitatie van het
stads- en streekvervoer sterk met elkaar vervlochten is, betekent dit in de praktijk dat op diverse
plaatsen in Nederland voertuigen met verschillende communicatiesystemen rondrijden.
Gesloten systemen zijn (zeker wanneer regionale dekking nodig is) duurder in aanschaf en gebruik
dan open systemen, maar kennen - gegeven het gesloten karakter - wel een hogere
beschikbaarheid. Belangrijk nadeel van open communicatiesystemen ten opzichte van de gesloten
communicatiesystemen is de kans op overbelasting van het netwerk.
Voor de communicatiebehoefte in de reguliere exploitatie voldoen deze open communicatiesystemen goed, bij crisissituaties – als de kans op overbelasting groot is – is het risico aanwezig
dat er geen communicatie mogelijk is tussen chauffeur, CVL en hulpdiensten. De noodzaak voor
het snel (significant minder dan de ruim 10 seconden die het kan duren om een mobiel
telefoongesprek op te zetten) tot stand komen van een verbinding tussen de chauffeur, de CVL en
de hulpdiensten is in denkbare crisissituaties laag, behalve als er sprake is van een acute dreiging.
De eisen van de vervoerbedrijven ten aanzien van communicatie(systemen) lopen - daar waar het
een goede exploitatie en de sociale veiligheid betreft - gelijk op met de belangen van de overheid.
Dit sluit aan bij het beeld van de onderzoekers dat de centrale verkeersleiding en de
communicatie(systemen) bij de stads- en streekvervoerbedrijven professioneel zijn opgezet.

Nut en noodzaak van communicatie in crisissituaties
Communicatie in crisissituaties in het stads- en streekvervoer dient – op grond van eigen analyse
van de onderzoekers - primair voor het waarborgen van de veiligheid van passagiers en de
chauffeur en voor het vorderen en inzetten door hulpdiensten van (bus)materieel en personeel voor
ontruimingen en evacuaties.
Het waarborgen van de veiligheid van passagier en chauffeur is vooral aan de orde bij een
terroristische dreiging, specifiek gericht op het openbaar vervoer. In alle andere crisissituaties kan
de veiligheid van passagier en chauffeur in het geding zijn, maar dat geldt dan in principe in gelijke
mate voor alle burgers in de openbare ruimte. In de aanloop naar de crisis is de kans bovendien

Samenvatting

5

klein dat de huidige communicatievoorzieningen in het stads- en streekvervoer niet in de behoefte
kunnen voorzien. Op grond hiervan moet de afweging worden gemaakt of er in het kader van grote
nationale rampen (die niet OV-gerelateerd zijn) voor het stads- en streekvervoer strengere eisen
aan communicatiesystemen moeten worden gesteld dan aan andere openbare ruimtes zoals een
theater, een winkelcentrum of een voetbalstadion. Voor crisissituaties die niet OV-gerelateerd zijn,
zal het vraagstuk van de communicatiebehoefte dan ook in een bredere scope moeten worden
bekeken dan enkel het stads- en streekvervoer.
De behoefte aan het vorderen van bussen kan bij een aantal soorten rampen gewenst zijn, maar
zeker niet bij alle soorten rampen. In de gesprekken met veiligheidregio's over rampenplannen is
niet gebleken dat in die plannen het vorderen van bussen een rol speelt. In de Capaciteitenanalyse
voor de taak ‘Grootschalige Evacuatie’ (onderdeel van het rijksbeleid nationale veiligheid) is er
overigens wel een rol voor vervoerbedrijven weggelegd. Het is volgens de onderzoekers
waarschijnlijk dat bij grootschalige ontruimingen of evacuaties met behulp van bussen de
communicatiebehoefte – voor zover de communicatie tussen chauffeur en CVL niet mogelijk is - op
afdoende wijze kan worden ingevuld met bestaande communicatiemiddelen van onder andere de
hulpverleningsdiensten. De vraag kan daarnaast gesteld worden – met het oog op het vorderen en
inzetten van materieel en personeel - of in een crisissituatie (de beschikbaarheid van)
communicatie tussen CVL en garage / remise niet meer gewenst is dan tussen centrale
verkeersleiding en chauffeur, evenals de communicatie tussen verkeersleidingen onderling.
In de communicatie is niet alleen de techniek bepalend, maar ook procedures / afspraken. Er is
niet aangetoond c.q. kan op dit moment niet aangetoond worden dat de momenteel gebruikte
communicatienetwerken de zwakste schakel zijn in de communicatie(systemen) in het stads- en
streekvervoer. Verbetering van de communicatie in crisissituaties in het stads- en streekvervoer is
naar het oordeel van de onderzoekers met name te behalen aan de “zachte kant” (de organisatie),
en niet zozeer aan de “harde kant” (investeren in techniek en systemen).
Op grond van de bovenstaande analyse moet worden geconcludeerd dat er – naar het oordeel van
de onderzoekers – een beperkte noodzaak is om op dit moment vanuit de overheid eisen te stellen
aan de huidige communicatie(systemen) in het stads- en streekvervoer. De onderzoekers schatten
het risico dat de huidige communicatiesystemen in een crisissituatie leiden tot een toename in de
mate waarin (het leven van) personen of materiële belangen worden bedreigd of zijn geschaad als
laag in. Dit laat onverlet dat vervoerbedrijven vanuit hun eigen verantwoordelijkheid ervoor kunnen
kiezen om (aanvullende) maatregelen op het vlak van noodcommunicatie te nemen. Uit het
onderzoek komt naar voren dat met name in de organisatie van de communicatie in crisissituaties
(“zachte kant” ) een aantal quick wins te behalen is.

Samenvatting

6

Aanbevelingen
De conclusies van het onderzoek resulteren in een aantal aanbevelingen.
Het verdient aanbeveling dat de rijksoverheid en de veiligheidsregio’s formuleren welke rol zij zien
weggelegd voor het stads- en streekvervoer in een crisissituatie. Ook zal in elke soort crisissituatie
door hen moeten worden bepaald welke communicatiebehoefte tussen hulpdiensten en CVL én
tussen CVL en chauffeur er bestaat. Hierdoor ontstaat inzicht in de consequenties van het
eventueel niet tot stand kunnen komen van deze communicatie (door bijvoorbeeld overbelasting
van het GSM-netwerk), waardoor afgewogen kan worden of (aanvullende) maatregelen
noodzakelijk zijn om de beschikbaarheid van communicatie in crisissituaties te verhogen.
Vooralsnog zien de onderzoekers geen noodzaak tot het stellen van eisen.
Op operationeel niveau wordt aanbevolen dat veiligheidsregio’s en vervoerbedrijven afspraken
maken en regelmatig afstemming hebben ter voorbereiding op een crisissituatie. Hiervoor moet
een zekere mate van standaardisatie van procedures en systeemstandaarden worden
gerealiseerd. Een goede samenwerking tussen de vervoerbedrijven en de veiligheidsregio’s leidt
tot efficiënt handelen in tijden van crisis. Huidige samenwerkingsverbanden tussen de politieregio
Zuid-Holland Zuid en Arriva én tussen de Veiligheidsregio Rotterdam-Rijnmond en de RET zijn
daarvan voorbeelden.
Door de rijksoverheid en de decentrale OV-autoriteiten kan meer aandacht worden gegeven aan
communicatie en veiligheid in het stads- en streekvervoer. In de concessieverlening kan – meer
dan nu het geval is – aandacht worden besteed aan deze aspecten. De rijksoverheid kan hierover
met de decentrale OV-autoriteiten afspraken maken. De concessieverlener kan bijvoorbeeld eisen
dat taken en verantwoordelijkheden van betrokken partijen worden vastgelegd in een draaiboek en
er een gedegen (nood)communicatieplan aanwezig is dat getoetst is door de veiligheidsregio.
Vervoerbedrijven wordt aanbevolen zelf frequent(er) te oefenen op mogelijke crisissituaties om op
die manier de vastgelegde procedures te toetsen en medewerkers te trainen. Ook kunnen de
veiligheidsregio’s bij rampenoefeningen de vervoerbedrijven frequent(er) laten participeren, zodat
ook de samenwerking tussen hulpdiensten en de vervoerbedrijven in de praktijk wordt geoefend.
Ten slotte verdient het de aanbeveling om – als verdieping op dit verkennende onderzoek - nader
te kijken naar:


de mogelijkheid om de communicatie tussen regionale meldkamers en
vervoerbedrijven te bevorderen door de CVL’s van vervoerbedrijven aan te sluiten op
of te koppelen aan het C2000 netwerk;



de mate waarin netwerkaanbieders iets kunnen betekenen inzake de beschikbaarheid
en betrouwbaarheid van het netwerk, door bijvoorbeeld het benoemen van preferente

Samenvatting

7

gebruikers (in noodsituaties worden slechts de preferente klanten op het netwerk
toegelaten om overbelasting van het netwerk te voorkomen);


de mogelijkheden van tekstberichten (als alternatief voor spraak) en Cell Broadcasting
om aan de beperkingen van GSM-netwerken (overbelasting) tegemoet te komen.
Vervoerbedrijven zullen hun organisatie dusdanig moeten inrichten c.q. haar
chauffeurs moeten instrueren om op bepaalde tekstberichten zeer alert te reageren en
bijbehorende instructies na te leven.

Samenvatting

8

Inleiding
Achtergrond en aanleiding
Voor de communicatie tussen enerzijds de centrale verkeersleiding en anderzijds de chauffeurs
van bus, tram en metro, wordt in het stads- en streekvervoer gebruik gemaakt van verschillende
systemen. Door de rijksoverheid en de decentrale OV-autoriteiten (de opdrachtgevers van het
stads- en streekvervoer) worden op dit moment in het kader van crisissituaties weinig tot geen
eisen gesteld aan deze communicatie(systemen).
De Tweede Kamer heeft in het Algemeen Overleg (AO) sociale veiligheid van april 2007 aandacht
gevraagd voor de (nood)communicatie. Door de staatssecretaris is in haar brief aan de Tweede
Kamer van 28 januari 2008 aangegeven dat de vraag speelt of de bestaande
communicatievoorzieningen wellicht meer calamiteitbestendig moeten worden. Zij heeft toegezegd
dat het ministerie van Verkeer en Waterstaat (V&W) en de Nationaal Coördinator
Terrorismebestrijding (NCTb) hiernaar een onderzoek zullen uitvoeren. De Tweede Kamer zal vóór
de zomer 2008 over de uitkomsten worden geïnformeerd.
Het NCTb is op dit moment reeds bij (de veiligheid in) het openbaar vervoer betrokken via het
Alerteringssysteem Terrorismebestrijding en via haar project ter versterking van cameratoezicht.
Dit project is mede aanleiding om onderzoek te doen naar de (nood)communicatie in het stads- en
streekvervoer.
In dit kader hebben het Ministerie van Verkeer en Waterstaat (V&W) en de Nationaal Coördinator
Terrorismebestrijding (NCTb) aan PricewaterhouseCoopers (PwC) en Verdonck, Klooster &
Associates (VKA) gevraagd een verkennend onderzoek uit te voeren.

Doelstelling en reikwijdte onderzoek
In het onderzoek staat de vraag centraal of nadere eisen vanuit de overheid gewenst zijn en zo ja
welke. Voor het onderzoek zijn de volgende onderzoeksvragen geformuleerd:

Wat zijn de huidige werkwijzen en technieken van communicatie bij crisissituaties in
het stads- en streekvervoer in Nederland (inclusief toekomstige ontwikkelingen) op
hoofdlijnen en hoe werkt dit volgens betrokken partijen in de praktijk?


Wat zijn de noodzakelijke / gewenste vormen van communicatie in crisissituaties
binnen het stads- en streekvervoer (te presenteren in de vorm van een aantal qua
ambitie oplopende wensbeelden)?



Inleiding

Welke technieken en/of systemen bestaan er voor communicatie bij crisissituaties in

9

het stads- en streekvervoer en wat zijn de belangrijkste kenmerken per techniek /
systeem?


Welke beleidsscenario’s kunnen worden onderscheiden voor communicatie bij
crisissituaties in het stads- en streekvervoer (waarbij de huidige situatie als nuloptie
kan worden beschouwd)?



Wat zijn de voor- en nadelen per beleidsscenario?
Welk beleidsscenario heeft – voor- en nadelen afwegende - de voorkeur naar het



oordeel van de onderzoekers en binnen welke termijn?
Welke rollen kan de rijksoverheid (en de decentrale OV-autoriteiten) op hoofdlijnen



vervullen om het gewenste beleidsscenario te realiseren?


Welke rol(len) zou de rijksoverheid (en de decentrale OV-autoriteiten) moeten
nastreven naar het oordeel van de onderzoekers en waarom?

Voor het onderzoek gelden de volgende randvoorwaarden die de scope van het onderzoek
bepalen:


Het onderzoek maakt onderscheid naar drie verschillende onderdelen in de
communicatie bij crisissituaties:
1

communicatie tussen chauffeur en verkeersleiding;





communicatie tussen verkeersleiding en hulpdiensten;



communicatie tussen verkeersleidingen onderling.

Het gaat in het onderzoek primair om de communicatie in crisissituaties. De reguliere
communicatie tussen chauffeur en verkeersleiding (in het kader van een goede
exploitatie) en stille alarmering door chauffeurs (in het kader van de sociale veiligheid)
zullen in het onderzoek worden meegenomen, daar waar het raakvlakken heeft met de
communicatie in crisissituaties.



Het onderzoek richt zich op het stads- en streekvervoer in Nederland. Hieronder wordt
verstaan het openbaar vervoer per bus, tram, metro of (regionaal) spoor. In dit
onderzoek worden regionale spoorverbindingen, het spoor dat onder beheer van
ProRail valt en het vervoer over water buiten beschouwing gelaten.
Communicatiesystemen in het OV die buiten het voertuig staan (bijvoorbeeld op het
stationsplein of het perron) vallen ook buiten de reikwijdte van het onderzoek.

Verantwoording
Als onderdeel van het onderzoek zijn in de maanden mei en juni 2008 interviews gehouden met
diverse betrokken personen en/of organisaties. In bijlage A is een overzicht opgenomen van de
gesprekspartners van de interviews. Daarnaast zijn door de onderzoekers relevante documenten
bestudeerd. Een overzicht van deze documenten is in bijlage B opgenomen.

1

Daar waar in dit rapport wordt gesproken over chauffeur wordt ook de bestuurder van tram of metro bedoeld

Inleiding (m/v).

1
0

Op 2 juni 2008 is een werkconferentie gehouden, waaraan is deelgenomen door beleidsbepalende
overheden (op rijks- en decentraal niveau), vervoerbedrijven in het stads- en streekvervoer en
overige bij het onderwerp betrokken personen / organisaties. In bijlage C is een overzicht van de
deelnemers aan de werkconferentie opgenomen. Tijdens de werkconferentie hebben de
deelnemers van gedachten gewisseld over nut/noodzaak van het stellen van eisen vanuit de
overheid (en zo ja welke?).

Leeswijzer
In hoofdstuk 1 is een korte beschrijving gegeven van de organisatie van het stads- en
streekvervoer, inclusief de wettelijke eisen aan communicatie(systemen) in het stads- en
streekvervoer. In hoofdstuk 2 is een korte beschrijving van de veiligheidsketen opgenomen. In
hoofdstuk 3 beschrijven wij de gebruikte technologieën voor (nood)communicatie, het gebruik in
stads- en streekvervoer en enkele beperkingen hiervan.
In hoofdstuk 4 is een analyse gemaakt van de nut/noodzaak van het stellen van eisen door de
overheid aan communicatie(systemen) in het stads- en streekvervoer in crisissituaties.
In hoofdstuk 5 worden (technische) oplossingen op hoofdlijnen beschreven, inclusief een set van
eisen waaraan de communicatie(systemen) in de gewenste situatie zouden moeten voldoen.
Daarnaast wordt in hoofdstuk 5 ingegaan op de mogelijke rollen die de overheid kan vervullen. In
hoofdstuk 6 zijn de conclusies en aanbevelingen van het onderzoek opgenomen.

Inleiding

1
1

1 Stads- en streekvervoer
1.01

In dit hoofdstuk wordt een beschrijving gegeven van de organisatie van het stads- en

streekvervoer en wordt ingegaan op de wettelijke eisen die gelden voor communicatie(systemen)
in crisissituaties in het stads- en streekvervoer.
Organisatie van het stads- en streekvervoer
1.02

Openbaar vervoer is gedefinieerd als het collectieve vervoer van personen per auto, bus

en/of trein. Belangrijke kenmerken zijn dat het vervoer voor iedereen toegankelijk is en dat er
volgens een dienstregeling wordt gereden. In de praktijk wordt in Nederland onderscheid gemaakt
tussen het openbaar vervoer over het zogenaamde hoofdrailnet en het stads- en streekvervoer
(waaronder het regionale spoor).
1.03

Het openbaar vervoer over het hoofdrailnet wordt op dit moment verzorgd door de

Nederlandse Spoorwegen (NS). De rijksoverheid heeft hiertoe een concessie verleend. De
rijksoverheid is concessieverlener / opdrachtgever van de NS. De verantwoordelijkheid voor het
beheer en de instandhouding van de hoofdspoorweginfrastructuur is door de rijksoverheid belegd
bij ProRail, een uitvoeringsorganisatie van het ministerie van Verkeer en Waterstaat (V&W).
1.04

De exploitatie van het stads- en streekvervoer wordt verzorgd door vervoerbedrijven, die

deels privaat en deels publiek eigendom zijn. Tot voor enkele jaren terug kon het onderscheid
worden gemaakt tussen het stadsvervoer (verzorgd door gemeentelijke vervoerbedrijven) en het
streekvervoer (grotendeels verzorgd door het huidige Connexxion). De praktijk leert dat de grenzen
tussen het stads- en streekvervoer geleidelijk aan het vervagen zijn.
1.05

Eind vorige eeuw zijn de taken, bevoegdheden en verantwoordelijkheden voor het stads-

en streekvervoer gedecentraliseerd van de rijksoverheid naar de decentrale overheden. Op dit
moment zijn dit de 12 provincies in Nederland en 7 stadsregio’s (voorheen kaderwetgebieden
genoemd).
Regionaal spoor
1.06

De verantwoordelijkheid voor een aantal spoorlijnen in Nederland ligt niet meer bij de

rijksoverheid, maar bij de decentrale overheden. Deze spoorlijnen worden ook wel de
contractsectorlijnen of het regionaal spoor genoemd. Deze regionale spoorlijnen worden tot het
stads- en streekvervoer gerekend, maar worden in dit onderzoek buiten beschouwing gelaten,
omdat dit spoor onder beheer van ProRail valt. Voor het spoor in Nederland bestaat een separaat
landelijk communicatiesysteem (GSM-R).

Stads- en streekvervoer

12

Introductie van marktwerking
1.07

Op 1 januari 2001 is de Wet personenvervoer 2000 (Wp2000) in werking getreden. Met de

Wp2000 is de wettelijke basis gelegd voor de introductie van marktwerking in het stads- en
streekvervoer. Kernpunten van marktwerking zijn de verzakelijking en ontvlechting van de relatie
tussen de overheid en de vervoerbedrijven.
1.08

In de wet wordt uitgegaan van het periodiek betwistbaar stellen van netwerken van

openbaar vervoer in de vorm van concessies via een procedure van Europese aanbesteding.
Volgens de Wp2000 zijn 19 decentrale overheden in Nederland bevoegd en verplicht gesteld dat
zij één of meerdere concessies vaststellen en deze periodiek verlenen aan een concessiehouder
volgens een procedure van Europese aanbesteding. In de concessie zijn afspraken opgenomen
over onder andere de kwantiteit en kwaliteit van de dienstverlening door het vervoerbedrijf en de
vergoeding die het vervoerbedrijf voor de dienstverlening ontvangt. De duur van de concessie is
aan een wettelijk maximum van acht jaar gebonden.
1.09

De introductie van marktwerking in het openbaar vervoer heeft gefaseerd plaatsgevonden,

waarin een (tijdelijke) beschermde positie is gecreëerd voor het openbaar vervoer van
gemeentelijke vervoerbedrijven. Deze positie is gecreëerd om de gemeentelijke vervoerbedrijven
de tijd te geven te verzelfstandigen. De Wp2000 stelt namelijk dat de rol van opdrachtgever van het
openbaar vervoer en eigenaar van het (gemeentelijk) vervoerbedrijf gescheiden moet zijn.
1.10

In de afgelopen jaren is het proces van verzelfstandiging van de gemeentelijke

vervoerbedrijven deels op gang gekomen. In september 2007 is door het kabinet besloten dat
aanbesteding van het openbaar vervoer dat verzorgd wordt door gemeentelijke vervoerbedrijven
niet verplicht is, maar dat de stadsregio’s hierover een besluit moeten nemen. Aanleiding voor
deze wijziging is een nieuwe Europese Verordening, die aanbesteden van openbaar vervoer
verricht door gemeentelijke vervoerbedrijven niet verplicht stelt. Consequentie is dat op dit moment
onduidelijk is of en zo ja wanneer verzelfstandiging van de (resterende) gemeentelijke
vervoerbedrijven in Nederland gaat plaatsvinden.
Wettelijke eisen aan communicatie(systemen) in het stads- en streekvervoer
1.11
De Wp2000 is de wet waarin de (gefaseerde) introductie van marktwerking en het verlenen
van concessies door de decentrale overheden is geregeld. In de Wp2000 worden geen eisen
gesteld aan de communicatie(systemen) in de voertuigen.
1.12

In de concessiedocumenten tussen vervoerbedrijven en decentrale OV-autoriteiten worden

over het algemeen weinig tot geen eisen gesteld aan communicatie(systemen) in de bus, tram of
metro. Als er eisen worden gesteld, dan gaan die over het opstellen van een noodplan, de
beschikbaarheid van een centrale verkeersleiding en/of het hebben van een deugdelijke
communicatievoorziening tussen chauffeur en centrale verkeersleiding.

Stads- en streekvervoer

13

1.13

Er bestaat een aantal formele mogelijkheden tot het vorderen van voertuigen door de

overheid. In eerste instantie beschikt een burgemeester over vergaande bevoegdheden bij rampen
op grond van de Gemeentewet. Deze bevoegdheden omvatten ook de mogelijkheid tot de
vordering van materieel. Daarnaast biedt ook de Vervoersnoodwet expliciet de mogelijkheid voor
de minister van Verkeer en Waterstaat om materieel te vorderen. Ten slotte kan een minister ook
een beroep op de Vorderingswet doen. Dit zijn zwaarwegende en soms gecompliceerde
mogelijkheden die alleen kunnen worden ingezet in bijzondere omstandigheden zoals bijvoorbeeld
een ramp of grootschalige crisis.
1.14

Door de Rijksdienst voor het Wegverkeer, die onder andere voertuigen toelaat voor de

Nederlandse en Europese markt en de technische staat van voertuigen controleert, worden geen
eisen gesteld aan de communicatie(systemen) in de voertuigen. Ook de Inspectie van Verkeer en
Waterstaat, die vergunningen verstrekt aan vervoerbedrijven, stelt geen eisen aan de
communicatievoorzieningen van voertuigen.
1.15

De ARBO-wetgeving stelt wel eisen aan de communicatie(systemen) in voertuigen. Deze

eisen verplichten de werkgever tot het realiseren van maatregelen, procedures en voorzieningen
aangaande (sociale) veiligheid van het personeel. In de Arbeidsomstandighedenwet zijn onder
andere eisen geformuleerd aan het vervoerbedrijf (in haar rol als werkgever) over het hebben van
een agressie- en geweldsprotocol, een melding, registratie en analyse van incidenten, en het
aanbieden van trainingen in het omgaan met agressie en geweld. De Arbeidsinspectie, onderdeel
van het ministerie van Sociale Zaken & Werkgelegenheid, houdt onder andere toezicht op de
naleving van de wetgeving op het terrein van de arbeidsbescherming.
1.16

Als onderdeel van haar toezichthoudende taken voert de Arbeidsinspectie

inspectieprojecten uit bij bedrijven en organisaties. De Arbeidsinspectie heeft in 2006 een
onderzoek gedaan naar de sociale veiligheid van het OV-personeel. Daarbij is ook gekeken naar
de communicatiemiddelen. In een aantal gevallen heeft dit geleid tot zogenoemde eisen tot
naleving. Dit had betrekking op de techniek en op de procedures. Het betrof onder andere de
bereikbaarheid in bepaalde geografische gebieden of in (langere) tunnels. De Arbeidsinspectie
heeft bij deze inspectie het beleid agressie en geweld van alle stads- en streekvervoerbedrijven
getoetst op het uitvoeren van de beschreven maatregelen. Inmiddels is in alle gevallen aan de eis
tot naleving voldaan.
1.17

Voor dit onderzoek relevante voorbeelden van door de Arbeidsinspectie geëiste

maatregelen, procedures en voorzieningen zijn:

Het verbeteren van de alarmering- c.q. het communicatiesysteem (bediening, werking
en betrouwbaarheid);


Het verbeteren en borgen van de assistentieverlening bij agressie en geweld;



Het verbeteren van de meldingsprocedure op het gebied van agressie en geweld.

Stads- en streekvervoer

14

1.18

Op basis van bovenstaande informatie kan worden vastgesteld dat er door de rijksoverheid

en de decentrale OV-autoriteiten (de opdrachtgevers van het stads- en streekvervoer) op dit
moment in het kader van crisissituaties weinig tot geen eisen gesteld worden aan deze
communicatie(systemen) in het stads- en streekvervoer.

Stads- en streekvervoer

15

2 Veiligheidsketen
2.01

In dit hoofdstuk wordt een beschrijving gegeven van de organisatie van de veiligheidsketen

en wordt ingegaan op het huidige beleid en de bestaande instrumenten op het gebied van de
(nationale) veiligheid.
Veiligheidsregio
2.02

Nederland kent 25 veiligheidsregio’s. In zo’n veiligheidsregio werken politie, brandweer en

geneeskundige diensten samen voor een efficiënte hulpverlening aan de burger. Daarnaast
organiseert de veiligheidsregio de samenwerking tussen gemeenten, waterschappen, het
ministerie van Defensie en andere hulpverleningsdiensten tijdens een ramp of crisis. De
geografische ligging van de veiligheidsregio’s komt overeen met de grenzen van de politieregio’s.
2.03

De verantwoordelijkheid voor de veiligheidsregio valt onder alle burgemeesters uit de regio

die samen het bestuur van de veiligheidsregio vormen (Wet Gemeenschappelijke Regelingen).
2.04

Het bestuur is verantwoordelijk voor de basis brandweerzorg tot en met de bestrijding van

rampen en crisissituaties in zijn regio en wordt daarbij ondersteund door de korpschef van politie,
de regionaal geneeskundig functionaris, de regionale brandweercommandant en de coördinator
veiligheid van de gemeenten.
2.05

Het doel van de veiligheidsregio is een efficiënte en integrale aanpak tijdens crisissituaties

te realiseren, waarbij er consensus is tussen de gemeenten over de plannen van de
veiligheidsregio. Om de slagvaardigheid van het bestuur te stimuleren, kunnen regio’s besluiten
nemen met een meerderheid van stemmen. De stemverdeling wordt door de regio zelf bepaald.
Indien er sprake is van een noodsituatie (een situatie waarin acuut beslissingen moeten worden
genomen), dan gelden daarvoor speciale regels.
2.06

Uit ons onderzoek blijkt dat Veiligheidsregio's op dit moment geen formele rol hebben

vastgelegd voor vervoerbedrijven in crisissituaties. In de rampenplannen van de veiligheidsregio’s
wordt niet standaard iets opgenomen voor het openbaar vervoer. Eventuele afspraken die
veiligheidsregio’s - op vrijwillige basis - hebben gemaakt met vervoerbedrijven in het stads- en
streekvervoer, zijn expliciet opgenomen in de rampenplannen.
Overige instanties
2.07

Vanuit de (rijks)overheid is een aantal instanties in het leven geroepen om een bijdrage te

leveren aan de (nationale) veiligheid. Het Nationaal Crisis Centrum (NCC) zorgt er bijvoorbeeld
voor dat bestuurders tijdig beslissingen kunnen nemen om, zowel in de voorbereiding op als tijdens
incidenten of crisissituaties, de maatschappelijke gevolgen zoveel mogelijk te beperken. Naast het

Veiligheidsketen

16

NCC worden de volgende organisaties vanuit de (rijks)overheid aangestuurd: het Nationaal
Adviescentrum Vitale Infrastructuren, het Expertisecentrum Risico- en Crisicommunicatie en de
Inspectie Openbare Orde en Veiligheid. Ook het Nationaal Noodnet valt onder de
2

verantwoordelijkheid van de rijksoverheid .
Alerteringssysteem Terrorismebestrijding (ATb)
2.08

Indien er sprake is van een verhoogde dreiging van een terroristische aanslag, wordt door

de NCTb gebruik gemaakt van het Alerteringssysteem Terrorismebestijding (ATb). Het ATb is een
waarschuwingssysteem dat bedrijfssectoren en overheidsdiensten waarschuwt voor een dreigende
terroristische aanslag, zodat er passende maatregelen genomen kunnen worden. Het doel van het
systeem is om de kans op een aanslag te verkleinen. Bedrijfssectoren krijgen inzicht in
dreigingsinformatie die specifiek op hen van toepassing is. De openbaar vervoer sector wordt door
de NCTb gezien als een "soft target", waarbij dan gewezen wordt op de relatieve toegankelijkheid
of benaderbaarheid van het openbaar vervoer waardoor het een relatief eenvoudig doelwit met
veel impact vormt.
2.09

Voor de stad- en streekvervoer sector treedt Mobis (branchevereniging van

ondernemingen in het collectief personenvervoer) op als contactpersoon. Mobis is aanspreekpunt
voor de vervoerbedrijven, maar vervult geen coördinerende rol. Indien er sprake is van een op- of
afschaling van het dreigingniveau worden alle vervoerbedrijven door de NCTb individueel
benaderd via het QuickAlert system. Dit communicatiesysteem is specifiek ontwikkeld voor het ATb
en geeft de NCTb de mogelijkheid om alle partners met één druk op de knop van informatie te
voorzien c.q. te alarmeren. Deze communicatie geschiedt via bestaande kanalen, waaronder fax-,
email- en sms-diensten.
2.10

De NCTb is eigenaar van het ATb systeem. Het ATb kent – naast een basisniveau - een

opschalingsystematiek van drie niveaus, te weten: lichte dreiging, matige dreiging en hoge
dreiging. Een sector, dus ook de stads- en streekvervoersector, bevindt zich standaard in het
basisniveau. Bij elk opschalingniveau zijn specifieke beveiligingsmaatregelen geformuleerd. Enkele
voorbeelden zijn opgenomen in onderstaande tabel.

2

Meer informatie over genoemde instanties is terug te vinden in bijlage E.

Veiligheidsketen

17

Niveau

Soort maatregelen

Basis

Goed huisvaderschap, reguliere bedrijfsvoering

Lichte dreiging

Alert maken van personeel, intern toezicht verscherpen, surveillance
politie

Matige dreiging

Ingangscontroles, verscherpt toezicht door politie, stoppen / omleiden
bepaalde processen

Hoge dreiging

Toegang blokkeren, ontruiming, stopzetten dienstverlening, zwaar
bewapende controles

Bron: NCTb, januari 2007

Tabel 1: Opschalingsystematiek ATb
Opschaling volgens GRIP
2.11

Een Gecoördineerde Regionale Incidentbestrijdings Procedure (GRIP) is in Nederland een

landelijke afspraak over de opschaling van incident- en rampenbestrijding voor professionele
hulpverleners als de brandweer, de politie en de Geneeskundige Hulpverlening bij Ongevallen en
Rampen (GHOR), waaronder de ambulancediensten behoren. Binnen GRIP zijn zowel bestuurlijke
als operationele afspraken gemaakt. Operationele afspraken betreffen regels en richtlijnen op de
plaats van het incident, bestuurlijke afspraken hebben betrekking op gemeenten en andere
(landelijke) bestuursorganen, ten tijde van een opschaling.
2.12

GRIP kent vijf fasen. In onderstaande tabel zijn deze fasen weergegeven. Voor elk van de

fasen zijn bijbehorende maatregelen geformuleerd.
Fase

Reikwijdte van het incident

GRIP 0

Bronbestrijding. Dagelijkse routine van de operationele diensten, geen
bijzondere coördinatie nodig

GRIP 1

Bronbestrijding. Incident van beperkte afmetingen. Afstemming tussen de
verschillende disciplines nodig

GRIP 2

Bron- en effectbestrijding. Incident met duidelijke uitstraling naar de
omgeving

GRIP 3

Bedreiging van het welzijn van (grote groepen van) de bevolking binnen
één of meerdere gemeente(n)

GRIP 4

Regio- of provincieoverschrijdend (of nabij grens tussen regio’s en dreiging
van uitbreiding. Mogelijk schaarste.

Tabel 2: GRIP-fasen
2.13

Om op iedere GRIP-fase zo snel en efficiënt mogelijk te reageren, dienen er vooraf

afspraken gemaakt te worden tussen de diverse betrokken organisaties. Niet alleen moeten de

Veiligheidsketen

18

hulporganisaties onderling hun taken en verantwoordelijkheden goed afstemmen, maar ook is het
van belang om vervoerbedrijven bij de noodplannen te betrekken. Wanneer zich bijvoorbeeld een
situatie voordoet waarin evacuaties plaats moeten vinden, is het voor de hulporganisaties goed om
te weten op hoeveel bussen zij kunnen rekenen en binnen welk tijdsbestek de bussen beschikbaar
zijn.
Vitale infrastructuur
2.14

In het overheidsbeleid aangaande (nationale) veiligheid wordt veel aandacht besteed aan

de bescherming van de vitale infrastructuur ten dienste van crisisbeheersing.
2.15

In april 2002 is het project Bescherming Vitale Infrastructuur gestart. Het ambitieniveau

van het project is drieledig:


grootschalige uitval of verstoring van de vitale infrastructuur wordt zoveel mogelijk
voorkomen;



overheid en bedrijfsleven bereiden zich adequaat voor op de gevolgen van uitval of
verstoring;



effectieve repressieve maatregelen kunnen worden genomen om schade van uitval of
verstoring zo veel mogelijk te minimaliseren.

2.16

Op 3 november 2006 heeft de ministerraad ingestemd met een voorstel van de minister

van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties om als pilot een Nationaal Adviescentrum Vitale
Infrastructuren (NAVI) in te richten. NAVI is bedoeld om een structurele bijdrage leveren aan de
bescherming van de vitale infrastructuur in Nederland tegen dreigingen door moedwillig menselijk
handelen, zoals criminaliteit en terrorisme. Het NAVI heeft tot taak gekregen vitale sectoren (zoals
de energiesector en de waterleidingsector) te adviseren en te ondersteunen bij noodzakelijke
veiligheidsmaatregelen.
2.17

De vitale infrastructuur betreft producten, diensten en de onderliggende processen die, als

zij uitvallen, maatschappelijke ontwrichting kunnen veroorzaken. Hoewel de sector openbaar
vervoer aangesloten is bij het Alerteringssysteem Terrorismebestrijding van de NCTb, is deze
sector niet benoemd tot een vitale sector van het NAVI.
2.18
De overheid heeft voor buitengewone omstandigheden een laatste 'terugvalmogelijkheid',
die is vastgelegd in hoofdstuk 14 van de Telecommunicatiewet. Deze terugvalmogelijkheid
betekent dat artikel 14.4 van de Telecommunicatiewet (bij Koninklijk Besluit) in werking treedt als
een vitaal belang wordt bedreigd en de normale bevoegdheden niet langer toereikend zijn. Vanaf
dat moment is de minister van Economische Zaken bevoegd aanwijzingen te geven aan de
aanbieders van openbare telecommunicatienetwerken en -diensten met betrekking tot onder meer
de instandhouding en exploitatie van hun telecommunicatienetwerken, het verzorgen en gebruiken
van hun telecommunicatiediensten en het ter beschikking stellen van huurlijnen en het gebruik
daarvan. De aanbieders zijn verplicht deze aanwijzingen op te volgen.

Veiligheidsketen

19

2.19

Naast deze mogelijkheid om in een buitengewone omstandigheid aanwijzingen te kunnen

geven aan telecommunicatieaanbieders, heeft de minister ook de mogelijkheid om regels te stellen
ter voorbereiding op een buitengewone omstandigheid. De regels die de minister heeft opgesteld,
staan vermeld in de ministeriële regeling 'Voorbereiding buitengewone omstandigheden (ex. artikel
14.6 TW)' en hebben betrekking op de te nemen organisatorische en personele maatregelen en de
te treffen bijzondere voorzieningen met betrekking tot de voorbereiding van het verzorgen van
elektronisch transport van gegevens.
2.20

Het gaat hierbij om:


Een voorziening waarbij in geval van congestie aan te wijzen nummers gebruik kunnen
maken van het telecommunicatienetwerk;



De beveiliging van aan te wijzen vitale bedrijfsonderdelen of objecten;



Het hebben van een contactpersoon om de aanwijzingen (gegeven door de minister
van Economische Zaken in een buitengewone omstandigheid) uit te voeren;

2.21



Het deelnemen aan door de minister van Economische Zaken aan te wijzen
organisaties, overlegstructuren en oefeningen;



Het jaarlijks voor 1 april aan de minister van Economische Zaken rapporteren in de
vorm van een continuïteitsplan.

De regeling geldt niet voor alle aanbieders van openbare telecommunicatienetwerken en -

diensten, huurlijnen en gebruikers van de frequentieruimte, maar voor die aanbieders die een
maatschappelijke vitale functie vervullen dan wel aanbieders die een landelijke dekking hebben.
Daar mobiele spraakcommunicatie is aangemerkt als vitaal, zijn alle aanbieders van GSMinfrastructuren (KPN, Vodafone en T-Mobile) aanbieders van vitale infrastructuren.

Veiligheidsketen

20

3 Techniek en systemen voor communicatie in crisissituaties
3.01

In dit hoofdstuk wordt een beschrijving gegeven van de huidige technieken en systemen

voor mobiele communicatie. Tevens wordt een overzicht gegeven van de huidige
communicatie(systemen) in het stads- en streekvervoer.
Beschrijving bestaande technieken en systemen
3.02

De huidige systemen voor mobiele communicatie kunnen worden ingedeeld aan de hand

van de volgende kenmerken:

Analoge of digitale systemen


Landelijke, regionale of lokale netwerken



Mobilofonie of telefonie, gesloten of open



Spraak en datanetwerken

Analoog of digitaal
3.03

In het openbaar vervoer werd tot voor kort veel gebruik gemaakt van de Combofoon, een

mobiel communicatienetwerk gebaseerd op een analoge standaard. Dit systeem is verouderd en
inmiddels grotendeels vervangen (zie alinea 3.28). Moderne netwerken zoals GSM- en TETRAnetwerken, zijn technologieën die gebaseerd zijn op digitale standaarden. De digitale standaarden
hebben als voordeel dat zij een betere spraakkwaliteit bieden en een robuuster spraakkanaal
kunnen bieden. De meeste digitale netwerken bieden ook de mogelijkheid om data te
transporteren. Bovendien is het in digitale netwerken beter mogelijk om de communicatie door
middel van encryptie te beveiligen.
Landelijk, regionaal of lokaal
3.04
Van een lokaal netwerk spreekt men in het algemeen wanneer het netwerk dekking biedt
binnen een gebied met een doorsnede tot 15 à 20 kilometer. Lokale netwerken worden vaak
toegepast in bijvoorbeeld industriële complexen, bouwplaatsen, distributiecentra en
voetbalstadions. Regionale netwerken refereren aan communicatie in een groter gebied dan de
genoemde 15 à 20 kilometer. Voor het gebruik van lokale en regionale netwerken is een licentie
verplicht. De netwerken van GVU en HTM zijn voorbeelden van regionale netwerken. De
vervoerbedrijven hebben hiervoor een eigen regionale licentie verkregen.
3.05

Voor zeer lokaal gebruik (tot enkele kilometers) is er nog de mogelijkheid om geheel

licentievrije mobiele communicatie in te zetten. Door gebruik te maken van 27mc-apparatuur of
PMR-446 portofoons kan zonder netwerk over korte afstanden met elkaar worden
gecommuniceerd. Deze toestel-naar-toestel communicatie wordt vaak ingezet naast andere
mobiele communicatiemiddelen. Het voordeel van PMR-446 is dat deze techniek ook werkt

Techniek en systemen voor communicatie in crisissituaties

21

wanneer openbare netten 'vollopen' of bij stroomuitval. Aangezien het een vrije frequentie en een
algemeen beschikbare technologie betreft, kan communicatie via PMR-446 echter niet worden
afgeschermd.
Mobilofonie of telefonie, gesloten of open
3.06

Over het algemeen maken vervoerbedrijven gebruik van netwerken met een aantal

specifieke kenmerken. Kenmerkende karakteristieken zijn onder meer hoge beschikbaarheid,
snelle verbindingsopbouw, groepsgesprekken, prioriteitsoproepen en noodoproepen. Deze
netwerken worden ook wel aangeduid als mobilofonie- of portofonienetwerken. Mobilofonie verwijst
naar communicatieapparatuur in voertuigen, portofonie verwijst naar draagbare apparatuur. Gezien
de hier besproken toepassing in het openbaar vervoer gebruiken wij de term mobilofonie. Binnen
de mobilofonienetwerken is weer een onderscheid te maken naar gesloten netwerken en open
mobilofonienetwerken.
3.07

Gesloten communicatiesystemen gebaseerd op mobilofonienetwerken zijn eigendom van

en worden beheerd door de gebruikersorganisatie, of door een organisatie die door een aantal
gebruikersorganisaties in samenwerking is gevormd. Deze netwerken zijn bedoeld voor besloten
gebruik door de gebruikersorganisatie, en bieden geen publiekelijk beschikbare diensten. De
netwerken van GVU en HTM zijn voorbeelden van gesloten mobilofonienetwerken.
3.08

Open communicatiesystemen gebaseerd op mobilofonienetwerken leveren professionele

diensten voor meerdere besloten gebruikersgroepen met karakteristieken zoals hierboven
3

gedefinieerd. Het MCCN -netwerk van Zenitel/Vialis en het netwerk van Entropia zijn open
mobilofonienetwerken volgens deze definitie.
3.09

De GSM-netwerken van Vodafone, T-Mobile of KPN worden in dit rapport aangeduid als

open telefonienetwerken. Kenmerken als zeer snelle verbindingsopbouw (< 1 seconde) en
4
prioriteitsoproepen zijn niet terug te vinden in deze open telefonienetwerken.

Telefonie

Open

Gesloten

GSM-netwerken (KPN, Vodafone, T-

GSM-R (ProRail)

Mobile)
Mobilofonie

MCCN, Entropia

C2000, TETRA-netwerken van GVU
en HTM

Tabel 3: Voorbeelden van open en gesloten telefonie- en mobilofonienetwerken
3.10

Tot voor kort waren de functionaliteiten "push-to-talk" en "groepsoproep" voorbehouden

aan mobilofonienetwerken. Intussen is er ook voor openbare telefonienetwerken een push to talk
dienst ontwikkeld. Dit betreft de walkie-talkie functie, waarbij de gebruiker via een druk op de knop
van zijn/haar GSM kan praten met een individu of groep. Met behulp van Voice over IP (VoIP) over
3

Mission Critical Communication Networks

4

De GSM standaard ondersteunt dit wel, maar het gebruik hiervan is in Nederland volgens wet- en regelgeving

niet toegestaan.

Techniek en systemen voor communicatie in crisissituaties

22

datanetwerken (GPRS/UMTS) worden gesprekken afgehandeld. Doordat van de openbare
telefonienetwerken gebruik wordt gemaakt bestaat ook voor deze dienst de kans dat bij
overbelasting gesprekken niet tot stand zullen komen. Het voordeel is (in theorie) een kortere
verbindingstijd. Nadeel is wel dat er nog sprake is van eenwegcommunicatie.
3.11

Bij intensief gebruik van de open telefonienetwerken, bijvoorbeeld op oudejaarsavond, bij

een weeralarm of bij verkeerscongestie, kunnen deze netwerken overbelast raken. Bij
overbelasting kunnen geen nieuwe gesprekken meer worden opgezet. Ook de stroomvoorziening
van de open netwerken is een element waardoor open telefonienetwerken een minder hoge
beschikbaarheid kennen. GSM-zenders die op particuliere locaties staan, zijn veelal niet voorzien
van noodstroomvoorzieningen. Als de stroom uitvalt, zijn deze zenders niet meer bruikbaar. Voor
het C2000-netwerk zijn mobiele aggregaten en mobiele opstelpunten beschikbaar.
3.12

Met het oog op de specifieke kenmerken van (open en gesloten) mobilofonienetwerken

kozen professionele gebruikers in het verleden meestal voor mobilofonienetwerken en niet voor
open telefonienetwerken. Vanuit kostenoverwegingen kiezen professionele gebruikers (zoals op dit
moment de streekvervoerbedrijven) steeds vaker voor een (open) GSM-netwerk. Gesloten
systemen zijn (zeker wanneer regionale dekking nodig is) duurder in aanschaf en gebruik dan open
systemen, maar kennen - gegeven het gesloten karakter - wel een hogere beschikbaarheid.
Spraak- en datanetwerken
3.13

Vroeger waren mobiele netwerken alleen geschikt voor spraak (bijvoorbeeld GSM,

MPT1327), tegenwoordig bieden mobiele netwerken ook datacommunicatie. GPRS is een
uitbreiding op de GSM, waarbij gebruik wordt gemaakt van GSM-infrastructuur en -frequenties. De
recentere UMTS/HSDPA netwerken zijn echt aparte netwerken met een eigen infrastructuur en
frequenties.
3.14

In Nederland is nog één specifiek datanetwerk: RAM Mobile Data dat gebruik maakt van

het Mobitex netwerk. Dit netwerk wordt voor diverse toepassingen in verschillende branches
gebruikt. Een voorbeeld is het gebruik als ritregistratie- en voertuigvolgsysteem. Datacommunicatie
over het Mobitex netwerk heeft een hoge betrouwbaarheid omdat hier bij technologiekeuzen en
netwerkontwerp specifiek rekening mee is gehouden.
Cell Broadcast
3.15

De Nederlandse overheid heeft vanaf 2005 onderzoek gedaan naar de technologie van

Cell Broadcast. Cell Broadcast is een techniek om tekstberichten door middel van het GSMnetwerk naar mobiele telefoons te sturen binnen een bepaald geografisch gebied. Hoewel het een
technologie is die gebruik maakt van het GSM-netwerk, heeft deze technologie geen last van
mogelijk overbelasting van het netwerk. Doordat gebruik wordt gemaakt van aparte kanalen, kan
Cell Broadcast ook in een crisissituatie blijven functioneren. Nadeel is dat telefoons wel "ingesteld"

Techniek en systemen voor communicatie in crisissituaties

23

moeten zijn voor ontvangst van deze berichten.
3.16

De eerste toepassing waar Cell Broadcast mogelijk voor wordt gebruikt, is

burgeralarmering. Als aanvulling op het sirenestelsel (het zogenaamde WAS-systeem) kan de
overheid mensen binnen een bepaald gebied in crisissituaties een bericht sturen over wat er aan
de hand is en daarbij instructies te geven hoe te handelen. Op deze manier kunnen ook doven en
slechthorenden worden geïnformeerd. Na het afronden van het onderzoeksrapport (eind 2007)
besluit de minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties (BZK) medio 2008 of Cell
Broadcast inderdaad een geschikt middel is als aanvulling op het sirenestelsel in Nederland. Het
sirenestelsel zal uiterlijk rond 2015 worden afgeschaft.
3.17

Mocht worden overgegaan tot de introductie van Cell Broadcasting, dan ontstaat voor de

diverse vormen van noodcommunicatie een nieuw medium dat ook voor stads- en streekvervoer
van betekenis kan zijn. Er zou een apart Cell Broadcasting-kanaal kunnen worden ingericht
waarmee binnen een bepaald gebied snel berichten naar chauffeurs kunnen worden gestuurd.
Daarnaast ontstaat er voor alle bezitters van een mobiele telefoon in een bepaald gebied (dus ook
passagiers van het stads- en streekvervoer) de mogelijkheid om berichten in crisissituaties te
ontvangen. Eén van de aandachtspunten in de implementatie van een dergelijk systeem is dat de
berichten op een eenduidige manier door de ontvangers worden geïnterpreteerd.
C2000
3.18

Het C2000 netwerk is primair bedoeld voor een aantal "aangewezen" gebruikers, zoals de

politie, ambulancediensten en brandweer. Daarnaast is er een aantal zogenaamde gelieerde
gebruikers. Dit zijn organisaties en/of functionarissen die in de uitvoering van hun taken nauw
moeten samenwerken met een van de aangewezen gebruikers en daartoe gebruik moeten maken
van C2000.
3.19

Gelieerde gebruikers worden onderverdeeld in:


regionale gelieerden: gebruikers die in beperkte gebieden van Nederland opereren en
in dat kader samenwerken met een of meerdere aangewezen gebruikersorganisaties;



landelijke gelieerden: gebruikers die heel Nederland tot hun verzorgingsgebied
rekenen en bij de uitvoering van taken moeten samenwerken met gemeentelijke,
regionale of landelijk georganiseerde aangewezen gebruikers.

3.20

Om als regionaal gelieerde van C2000 gebruik te kunnen maken, zal een organisatie

(bijvoorbeeld een vervoerbedrijf) een aanvraag moeten indienen bij de regionale
vertegenwoordiger van een aangewezen gebruiker (bijvoorbeeld een brandweercommandant of
korpschef). Landelijk gelieerden dienen te voldoen aan een aantal criteria. De betreffende dienst of
organisatie moet:



een operationele taak hebben op het terrein van de Openbare Orde en Veiligheid;
bij de uitvoering van de betreffende taak aangewezen zijn op een landelijk

Techniek en systemen voor communicatie in crisissituaties

24

communicatienetwerk;


een informatierelatie hebben met een van de Aangewezen Gebruikers die tot
radiocommunicatie dwingt.

3.21

Of een vervoerbedrijf een operationele taak heeft op het terrein van de Openbare Orde en

Veiligheid is een lokale keuze. Omdat de veiligheidsregio’s op dit moment in crisissituaties geen
formele rol hebben vastgelegd voor vervoerbedrijven, voldoen de vervoerbedrijven in het stads- en
streekvervoer niet aan bovengenoemde criteria en zijn zij op dit moment niet aangesloten op het
C2000-netwerk.
3.22

Voor de brandweer is er een pool van C2000-randapparatuur dat bij grootschalige

calamiteiten door de brandweer kan worden ingezet. Deze pool wordt beheerd door de Landelijke
Faciliteit Rampenbestrijding (LFR). De LFR heeft hiertoe afspraken gemaakt met de Voorziening
tot Samenwerking Politie Nederland (vtsPN), de beheerder van het C2000-netwerk.
GSM-R
3.23

Door ProRail wordt ten behoeve van de hoofdspoorweginfrastructuur een eigen gesloten

mobiel communicatienetwerk geëxploiteerd. In de vergunning voor dit netwerk is opgenomen dat
het netwerk alleen mag worden ingezet voor communicatie in het licht van de exploitatie of beheer
van het spoor. De technologie die voor dit netwerk wordt ingezet is afgeleid van de GSMstandaard. Ten behoeve van het spoor is een aantal extra functionaliteiten toegevoegd, die men
ook zou kunnen vinden in mobilofonienetwerken.
3.24

Voor het GSM-R netwerk zijn de volgende prestatie-indicatoren geformuleerd:


beschikbaarheid: 99,8% - 99,95%;
call setup success rate: > 99%;



call setup time < 1 seconde (voor noodoproep).



3.25

Zowel de gesloten netwerken C2000 en GSM-R als de open mobilofonienetwerken MCCN

en Entropia zouden ingezet kunnen worden voor het stads- en streekvervoer. Aansluiting op
C2000 en GSM-R lijkt vanuit de doelstelling van die netwerken niet eenvoudig. Bovendien kent het
GSM-R netwerk geen landelijke dekking. Daar vergelijkbare diensten (MCCN en Entropia) ook in
de markt verkrijgbaar zijn, moet vooraf goed worden nagedacht over de mogelijke inbreuk op
marktwerking, indien C2000 of GSM-R wordt overwogen.
Huidige communicatiesystemen in het stads- en streekvervoer
3.26

Aan de hand van interviews met een groot deel van de in Nederland actieve

vervoerbedrijven is een beeld verkregen van de huidige communicatiesystemen in het stads- en
streekvervoer.

Techniek en systemen voor communicatie in crisissituaties

25

3.27

Door de vervoerbedrijven wordt ten behoeve van communicatie gebruik gemaakt van

zowel open telefonienetwerken (GSM) als gesloten mobilofonienetwerken (TETRA, MPT1327). Op
enkele plaatsen wordt nog de Combofoon gebruikt.
3.28

Combofoon is de naam van het communicatiesysteem dat voor enkele jaren terug door

nagenoeg alle stads- en streekvervoerbedrijven gezamenlijk werd gebruikt. Het systeem is echter
in de loop der tijd verouderd, de kosten voor het ‘upgraden’ waren in de ogen van de
vervoerbedrijven (te) hoog en door de introductie van marktwerking gingen vervoerbedrijven eigen
keuzen maken in de communicatiesystemen. Door veel vervoerbedrijven worden moderne
communicatiesystemen nu gezien als één van de strategische productiemiddelen waarmee de
vervoerbedrijven zich kunnen onderscheiden van de concurrentie.
3.29

Het toenemend gebruik van openbare telefonienetwerken (GSM) betekent dat bij

(grootschalige) incidenten, zo leert de ervaring in bijvoorbeeld een weeralarm of de vuurwerkramp
in Enschede, er sprake kan zijn van zeer slechte bereikbaarheid als gevolg van overbelasting van
die netwerken. De (open en gesloten) mobilofonienetwerken (TETRA, MPT1327) kennen in het
algemeen een hogere beschikbaarheid.
3.30

Onderstaande tabel geeft een overzicht van de gebruikte technieken per

vervoerorganisatie.
Organisatie (modaliteit)
GVB-Amsterdam

Techniek

Aantal CVL’s

MPT1327

1 CVL (inclusief cameraruimte)

RET

MPT1327

1 CVL

- bus
- tram

(MM2000
mobilofoon)

3

- bus
- tram
- metro / sneltram

- metro
- light-rail
HTM

TETRA-netwerk

1

1 CVL en 1 cameraruimte

- bus
- tram
- light-rail
GVU

4

TETRA-netwerk

1 CVL

- bus
Connexxion

GSM-netwerk

1

1 CVL

- bus
- sneltram
- regionaal spoor

Techniek en systemen voor communicatie in crisissituaties

26

Veolia

2

GSM-netwerk

1 CVL

GSM-netwerk

1 CVL

- bus
- regionaal spoor
Arriva
- bus
- regionaal spoor
1.
klein aantal voertuigen maakt gebruik van Combofoon. Combofoon zal in de loop van 2008 ook op deze
voertuigen verdwijnen.
2.
verdeeld over twee locaties: een locatie voor overdag en een locatie voor 's avonds en in het weekend.
3.
beschikt ook nog over een speciaal ingerichte crisisruimte.
4.
eigendom van Connexxion
Bron: interviews

Tabel 5: huidige communicatiesystemen in het stads- en streekvervoer
3.31
Uit de tabel kan worden opgemaakt dat in de stedelijke gebieden veelal gebruik wordt
gemaakt van gesloten systemen en in de niet-stedelijke gebieden van open GSM-netwerken. Ook
wordt duidelijk dat individuele vervoerbedrijven die meerdere modaliteiten (bus, tram en/of metro)
hebben, voor één communicatiesysteem (en techniek) hebben gekozen. Ook zijn er geen aparte
communicatiesystemen voor noodcommunicatie, maar zijn deze geïntegreerd in de reguliere
communicatiemiddelen.
3.32

Bij een groot aantal vervoerbedrijven zijn de voertuigen uitgerust met GPS en

camerabewaking. In de grote steden zijn ook de stations uitgerust met camerabewaking. Bij de
HTM wordt binnenkort een pilot gestart met UMTS voor het binnenhalen van live beelden vanuit
het voertuig. Bij Arriva hebben de chauffeurs de mogelijkheid van ‘kort verkeer’. Kort verkeer wil
zeggen dat buschauffeurs van Arriva onderling (binnen een straal van een aantal kilometers) met
elkaar kunnen communiceren over een eigen frequentie. Dit is vooral bedoeld voor het verstrekken
van overstapinformatie aan reizigers.
3.33

De reguliere communicatie tussen de voertuigen en de CVL gaat in het algemeen via

tekstberichten en spraak (GSM, mobilofoon). De voertuigen kunnen tekstberichten naar de CVL
sturen, waarna de CVL contact met de chauffeur opneemt. De tekstberichten zijn opgesplitst in
diverse categorieën (onderwerpen) waar de chauffeur uit kan kiezen. De tekstberichten komen
binnen bij de CVL en worden vervolgens - al dan niet automatisch - geprioriteerd (iedere categorie
heeft een bepaald prioriteitsniveau). Tevens beschikken de voertuigen over een noodknop. Op het
moment dat de noodknop wordt ingedrukt komt de noodmelding - met hoogste prioriteit - binnen bij
de CVL.

Techniek en systemen voor communicatie in crisissituaties

27

Gebruik en toepassing huidige systemen
3.34

Grofweg ziet de procedure rondom noodcommunicatie (geïnitieerd door de chauffeur) bij

alle stads- en streekvervoerbedrijven er op hoofdlijnen als volgt uit:


De chauffeur van het voertuig drukt de noodknop in;



De noodoproep komt met de hoogste prioriteit binnen bij de CVL;



De CVL heeft contact met de chauffeur (een- of tweerichtingsverkeer) en bepaalt aan
de hand van de situatie welke hulpdiensten moeten worden ingeschakeld en welke
verdere acties moeten worden ondernomen. In geval van eenrichtingsverkeer luistert
de CVL mee met de chauffeur en kan de chauffeur de CVL niet horen. Indien er sprake
is van tweerichtingsverkeer is er (spraak)communicatie tussen de chauffeur en de CVL
en vice versa;



Indien het voertuig is uitgerust met een voertuigvolgsysteem (o.b.v. GPS) is het
betreffende voertuig tot op straatniveau te traceren. De CVL bepaalt aan de hand van
de melding en eventueel de locatie van het voertuig of eigen mobiele teams worden
ingezet of dat een beroep wordt gedaan op hulpdiensten. De CVL beschikt over directe



telefoonnummers van de betreffende meldkamers (en vice versa);
De CVL schakelt de benodigde hulpdiensten in en blijft contact houden met de
chauffeur en de hulpdiensten. Tevens gaan een of meerdere collega’s van de
vervoerorganisatie zelf naar de crisislocatie om ondersteuning te bieden waar mogelijk.

3.35

Tussen de vervoerbedrijven is een aantal verschillen in de communicatiesystemen en -

uitvoering. Zo wordt er bij de ene vervoerorganisatie voornamelijk via tekstberichten
gecommuniceerd en bij de andere juist via spraak. Ook met betrekking tot de noodcommunicatie is
er een aantal verschillen. Afhankelijk van de organisatie is het contact met de chauffeur en de CVL
eenzijdig of tweezijdig. De keuze voor eenzijdig verkeer is uit veiligheidsoverwegingen. In bepaalde
situaties is het niet wenselijk dat de aanwezigheid van de CVL bekend is. Bij sommige
vervoerbedrijven is daarom onderscheid gemaakt in een noodknop (direct tweerichtingsverkeer) en
een stil alarm (eenrichtingsverkeer).
3.36

De communicatie tussen verkeersleidingen beperkt zich hoofdzakelijk tot noodsituaties,

waarbij de CVL’s elkaar op de hoogte stellen van de situatie. Met name op locaties waar bussen
van meerdere vervoerbedrijven zich tegelijkertijd bevinden, is dergelijke communicatie wenselijk.
Wanneer er bijvoorbeeld een terroristische dreiging is op een groot station (bijvoorbeeld
Amsterdam Centraal), moet niet alleen het treinverkeer worden stilgelegd, maar ook het bus-, tramen metroverkeer. In dergelijke situaties zullen de diverse CVL’s moeten communiceren om elkaar
op de hoogte te houden van de situatie en de getroffen maatregelen.
3.37

Ook op het gebied van camerabeveiliging zijn er verschillen. Bij enkele vervoerbedrijven,

met name de stadsvervoerbedrijven, zijn alle voertuigen en perrons uitgerust met camera’s en is
men bezig met de volgende stap: intelligente camerasystemen. De huidige camerasystemen

Techniek en systemen voor communicatie in crisissituaties

28

werken in het algemeen met opnameapparatuur aan boord van het voertuig. Met het doorsturen
van live-beelden worden pilots uitgevoerd. Bij andere vervoerbedrijven, met name in het
streekvervoer wordt camerabeveiliging niet of slechts op beperkte schaal toegepast.
3.38

Er worden door de stads- en streekvervoerbedrijven weinig tot geen rampoefeningen

gehouden. Slechts een aantal algemene oefeningen waar vervoerbedrijven bij betrokken waren,
heeft plaatsgevonden in de grotere steden. Vervoerbedrijven geven aan dat er wel degelijk
behoefte is aan (meer) rampenoefeningen. Een aantal vervoerbedrijven is bezig met het
ontwikkelen en inrichten van een crisisruimte of heeft dit zelfs al gedaan. Een crisisruimte biedt alle
mogelijke faciliteiten die tijdens een crisissituatie nodig zijn (beschikbare telefoonlijn,
communicatiemiddelen, werkruimte etc.) en fungeert als hoofdkwartier van het crisisteam.
Leerervaringen uit het buitenland
3.39

In de evaluatie van de bomaanslagen in London in juli 2005 is vastgesteld dat de GSM-

netwerken ernstig overbelast waren na de aanslagen. Er is vastgesteld dat betrokken instanties
(waaronder de vervoerbedrijven) te afhankelijk waren van het GSM-netwerk. In het Verenigd
Koninkrijk bestaat overigens de mogelijkheid om het GSM-netwerk tijdelijk te blokkeren (het
Access Overload Control, ofwel ACCOLC systeem). Deze blokkering was kort na de ramp een
tijdje van kracht en heeft ervoor gezorgd dat alleen het bevoegd gezag kon bellen en dat het
publiek alleen 112-oproepen kon doen.
3.40

Hoewel door overbelasting van het netwerk spraak niet meer mogelijk was, is in Londen

gebleken dat het versturen van tekstberichten (SMS) nog wel mogelijk was. De berichten werden
overigens wel soms met vertraging afgeleverd. Belangrijk leerpunt hieruit is dat de vraag gesteld
moet worden of spraakcommunicatie een strikte voorwaarde is voor de communicatie in
crisissituaties in het stads- en streekvervoer. Voor acute crisissituaties is het mogelijk voldoende
dat vanuit de CVL bijvoorbeeld het bericht: "NOODSITUATIE: Stop dienstverlening, wacht op
nadere informatie" of "NOODSITUATIE: keer onmiddellijk LEEG terug naar garage" verstuurd
wordt.
3.41

De aanbieders van GSM-telefonie namen na de aanslagen in Londen zelfstandig ook een

aantal maatregelen dat de overbelasting van het netwerk reduceerden. Door de spraakkwaliteit van
de gesprekken tijdelijk terug te brengen en het netwerk met tussenpozen af te sluiten voor nieuwe
gesprekken (‘call gapping’) konden de aanbieders enigszins de overbelasting terug dringen. Het is
bij de onderzoekers niet bekend of een dergelijk systeem ook in Nederland beschikbaar is.

Techniek en systemen voor communicatie in crisissituaties

29

4 Nut en noodzaak van het stellen van eisen
4.01

In dit hoofdstuk is door de onderzoekers een analyse gemaakt die antwoord moet geven

op de vraag of het stellen van eisen aan communicatie(systemen) in crisissituaties in het stads- en
streekvervoer moet worden aanbevolen. Achtereenvolgens zal worden ingegaan op de volgende
vragen:



Wat is een crisis?
Wat voor soort crisissituaties kunnen worden onderscheiden?
Wie zijn bij de communicatie in crisissituaties in het stads- en streekvervoer
betrokken?



Waarvoor dient de communicatie in het stads- en streekvervoer?



Wat is de communicatiebehoefte in crisissituaties in het stads- en streekvervoer?



Wat zijn de beperkingen in de huidige communicatiesystemen?



Wat is de zwakste schakel?

Wat is een crisis?
4.02

In het Beleidsplan Crisisbeheersing 2004-2007 wordt een definitie gegeven van zowel een

ramp als een crisis.
4.03

Een ramp is een gebeurtenis of dreiging die als gevolg heeft een ernstige verstoring van

de openbare orde en veiligheid, waardoor (het leven van) personen of materiële belangen in
ernstige mate worden bedreigd of zijn geschaad en waarvoor een gecoördineerde inzet van
meerdere (operationele) diensten of organisaties van verschillende disciplines nodig is om de
dreiging weg te nemen of de gevolgen te beperken.
4.04
Een crisis is een situatie die kan ontstaan als de nationale veiligheid in het geding is
doordat één of meerdere vitale belangen worden aangetast en waarin de reguliere structuren en/of
middelen niet toereikend zijn om de stabiliteit te handhaven.
4.05
Uit de definities wordt duidelijk dat een ramp kan escaleren tot een crisis. In het onderzoek
zal worden aangesloten bij deze definities. In het vervolg van dit rapport wordt gemakshalve steeds
gesproken over crisis(situatie), waarmee zowel een ramp als crisis wordt bedoeld.
4.06

Hoewel dit niet expliciet uit de definitie blijkt, speelt een crisis zich af op minimaal de

schaal van een stad, wijk of gebied. Een incident waarbij jongeren met stenen naar een tram
gooien, is op zichzelf geen voorbeeld van een crisis, in ieder geval niet in dit onderzoek.
Wat voor soort crisissituaties kunnen worden onderscheiden?
4.07

In het rijksbeleid aangaande nationale veiligheid wordt een strategie beschreven dat als

Nut en noodzaak van het stellen van eisen

30

doel heeft de vitale belangen van Nederland te beschermen om maatschappelijke ontwrichting te
voorkomen. De vijf vitale belangen zijn:


Territoriale veiligheid



Economische veiligheid



Ecologische veiligheid



Fysieke veiligheid
Sociale en politieke stabiliteit



4.08

Na het vaststellen van de vitale belangen is door de rijksoverheid recent een Nationale

Riscobeoordeling (NRB) uitgevoerd. De NRB is het resultaat van een analyse van mogelijke
dreigingen, waarbij voor deze dreigingen vervolgens scenario’s zijn ontwikkeld op een tijdshorizon
5

van maximaal vijf jaar . Vervolgens is voor elk scenario de waarschijnlijkheid en impact
beoordeeld.
4.09

Met haar brief van 30 mei 2008 heeft de minister van BZK de Risicobeoordeling naar de

Tweede Kamer gestuurd. De beoordeling van de scenario’s heeft geleid tot onderstaande figuur:

Figuur 1: Risicodiagram uit de Nationale Risicobeoordeling

5

6

De NRB heeft in 2008 de mogelijke dreigingen binnen de thema’s klimaatverandering,

energievoorzieningszekerheid en polarisatie / radicalisering onderzocht. Voor 2008 wordt overigens deze set van
scenario’s uitgebreid, zowel binnen de huidige thema’s als met andere thema’s op het terrein van nationale
veiligheid.
6

EDO: ergst denkbare overstroming
DR14: dijkring 14 (De Randstad)

Nut en noodzaak van het stellen van eisen

31

4.10

In het risicodiagram zijn drie categorieën gedefinieerd, te weten:


categorie 1: hoge waarschijnlijkheid en hoge impact, waaronder een grieppandemie en
oliecrisis;



categorie 2: lage waarschijnlijkheid maar hoge impact, waaronder
overstromingsrisico’s en moedwillige verstoring van de elektriciteit (regionaal);



categorie 3: hoge waarschijnlijkheid en lage impact, waaronder polarisatie en
radicalisering, landelijke black-out elektriciteit en droogte / hitte.

4.11

De vaststelling in de Nationale Risicobeoordeling is dat de maatschappij bij crisissituaties

met een (zeer) grote impact al snel tegen de grenzen van haar eigen kunnen aanloopt. Er zal
onmiddellijk schaarste ontstaan aan allerlei vitale producten en diensten, zoals openbare orde,
veiligheids- en beveiligingscapaciteit, elektriciteit, drinkwater, vervoercapaciteit en
communicatiemiddelen.
Wie zijn bij de communicatie in crisissituaties in het stads- en streekvervoer betrokken?
4.12

Voor wat betreft de communicatie(systemen) in crisissituaties kan onderscheid worden

gemaakt tussen:




communicatie tussen chauffeur en verkeersleiding


communicatie van chauffeur naar verkeersleiding



communicatie van verkeersleiding naar chauffeur

communicatie tussen verkeersleiding en hulpdiensten





4.13

communicatie van verkeersleiding naar hulpdiensten
communicatie van hulpdiensten naar verkeersleiding

communicatie tussen verkeersleidingen onderling

In figuur 2 zijn de actoren en de communicatielijnen schematisch weergegeven. De

communicatie in de veiligheidsketen vindt in het algemeen plaats via het C2000-netwerk.
Uitgangspunt in de stads- en streekvervoersector is dat er geen communicatie tussen chauffeurs
onderling plaatsvindt in crisissituaties, maar dat de communicatie altijd via de CVL loopt. Een ander
uitgangspunt in de sector is dat er geen rechtstreekse communicatie tussen de hulpdiensten en de
chauffeur in het stads- en streekvervoer plaatsvindt. Met tussenkomst van de CVL is het echter wel
mogelijk om communicatie tussen chauffeurs onderling of tussen de chauffeur en de hulpdiensten
te realiseren.

Nut en noodzaak van het stellen van eisen

32

Stads- en streekvervoer

Veiligheidsketen

Vervoerbedrijf B

Centrale
verkeersleiding

Vervoerbedrijf A

Centrale
verkeersleiding

Centrale
Centrale
Meldkamer
verkeersleiding
verkeersleiding
hulpdiensten

Centrale
Voertuigen
Centrale
verkeersleiding
stads- en
verkeersleiding
streekvervoer

Centrale
Centrale
Voertuigen
verkeersleiding
verkeersleiding
hulpdiensten

Figuur 2: actoren en communicatielijnen in het stads- en streekvervoer en de veiligheidsketen
Waarvoor dient de communicatie in het stads- en streekvervoer?
4.14
De communicatie van en naar de centrale verkeersleiding en chauffeurs komt voort vanuit
drie doelen:


de communicatie in (individuele) crisissituaties;



de communicatie in het kader van de sociale veiligheid;



de communicatie in het kader van het realiseren van een goede (stiptheid en
regelmaat) exploitatie.

4.15

In figuur 2 zijn de actoren en de communicatielijnen schematisch weergegeven. De

communicatie in de veiligheidsketen vindt in het algemeen plaats via het C2000-netwerk.
Uitgangspunt in de stads- en streekvervoersector is dat er geen communicatie tussen chauffeurs
onderling plaatsvindt in crisissituaties, maar dat de communicatie altijd via de CVL loopt. Een ander
uitgangspunt in de sector is dat er geen rechtstreekse communicatie tussen de hulpdiensten en de
chauffeur in het stads- en streekvervoer plaatsvindt. Met tussenkomst van de CVL is het echter wel
mogelijk om communicatie tussen chauffeurs onderling of tussen de chauffeur en de hulpdiensten
te realiseren.

Nut en noodzaak van het stellen van eisen

33

communicatiedoel

communicatiefrequentie

eisen aan communicatiesystemen

crisissituaties

sociale veiligheid

goede exploitatie

Figuur 3: communicatiefrequentie en eisen aan communicatiesystemen voor drie doelen
4.16

De drie doelen kunnen in de vorm van een piramide worden weergegeven (zie figuur 3). In

de afbeelding wordt zichtbaar dat communicatie in het kader van een goede exploitatie van het
stads- en streekvervoer (vanzelfsprekend) vaker voorkomt dan communicatie in crisissituaties.
Voor elk doel gelden andere eisen ten aanzien van het communicatie(systeem). Zo zal een camera
in het voertuig geen eis zijn voor een goede exploitatie, maar kan het wel gewenst zijn in het kader
van sociale veiligheid. De afbeelding geeft ook weer dat de eisen die gesteld worden het hoogst
zijn in crisissituaties. Zoals eerder gesteld, zien veel vervoerbedrijven moderne
communicatiesystemen als één van de strategische productiemiddelen waarmee de
vervoerbedrijven zich kunnen onderscheiden van de concurrentie. Hiermee nemen ook weer de
eisen die aan dergelijke systemen worden gesteld in algemene zin toe.
4.17

De eisen van de vervoerbedrijven en de overheid voor een communicatiesysteem ten

behoeve van een goede exploitatie en de sociale veiligheid komen overeen. Voor de communicatie
in crisissituaties kunnen deze eisen uit elkaar lopen, omdat het vervoerbedrijf geen directe
verantwoordelijkheid zal voelen voor de (nationale) openbare orde en veiligheid. De introductie van
marktwerking heeft er onder andere in geresulteerd dat vervoerbedrijven nog meer dan voorheen
afwegingen maken tussen het commercieel belang en veiligheid. Sommige vervoerbedrijven
maken een bewuste keuze voor de GSM-techniek en beschouwen de kans op overbelasting van
het GSM-netwerk (en daarmee het wegvallen van de mogelijkheid tot communicatie) als een
ingecalculeerd risico.
4.18

In de huidige situatie hebben de vervoerbedrijven één communicatiesysteem dat voor alle

drie de doeleinden wordt gebruikt. Dit is een keuze van de vervoerbedrijven geweest. Het
communicatiesysteem voldoet daarmee aan de optelsom van de eisen die (vooral) door het
vervoerbedrijf zelf zijn geformuleerd. Deze keuze wordt ondersteund door de argumentatie van de

Nut en noodzaak van het stellen van eisen

34

vervoerbedrijven dat de chauffeur in een crisissituatie geen keuze moet (hoeven te) maken voor
een ander systeem dan het reguliere.
Wat is de communicatiebehoefte in crisissituaties in het stads- en streekvervoer?
4.19

De behoefte aan communicatie tussen de centrale meldkamer van de hulpdiensten, de

centrale verkeersleiding en de chauffeur ten tijde van een crisis, is afhankelijk van de soort ramp
(situatie) en kan ontstaan vanuit twee doelen:



het waarborgen van de veiligheid van passagiers en chauffeur;
het vorderen en inzetten van bussen door hulpdiensten voor ontruimingen /
evacuaties.

4.20

Daarnaast is het zo dat de chauffeur (of andere in het voertuig werkzame functionarissen,

zoals conducteurs), vanuit zijn maatschappelijke rol in openbare dienstverlening, een schakel kan
zijn in de informatievergaring. Doordat de chauffeur constant in contact is met zijn omgeving vormt
hij als het ware een paar ogen/oren die afwijkende zaken kunnen rapporteren. De meeste
vervoerbedrijven hebben hun personeel hier ook speciaal op getraind.
4.21

Zoals in alinea 1.13 is aangegeven, bestaat er een aantal formele mogelijkheden tot het

vorderen van voertuigen op basis van de Gemeentewet, de Vervoersnoodwet en de
Vorderingswet. De vraag kan worden gesteld of het vorderen van materieel en personeel in
crisissituaties zal voorkomen. Bij grote nationale rampen (zoals aardbevingen, watersnoodrampen,
orkaan, ontploffing in kernreactor) is de verwachting van de onderzoekers dat veel burgers op de
vlucht slaan (per auto) en dat het (bus)materieel niet of moeilijk op de gewenste plaats van
bestemming zal kunnen aankomen én dat het personeel zelf ook bezig is met zichzelf in veiligheid
te brengen.
4.22

De praktijk leert overigens dat bij een lokale crisis / incident er wel door de hulpdiensten

een beroep wordt gedaan op vervoerbedrijven op het leveren van busmaterieel. In een aantal grote
steden zijn hierover vrijwillig afspraken gemaakt tussen de veiligheidsregio en het vervoerbedrijf.
Veiligheid van passagiers en chauffeur
4.23

Bij geen van de onderzochte risico’s in de Nationale Risicobeoordeling (zie alinea 4.08)

blijkt een communicatiebehoefte gericht op het waarborgen van de veiligheid van passagiers en
chauffeur richting stads- en streekvervoer die niet ingevuld kan worden met reguliere
communicatiemiddelen. Hoewel sommige van de beschreven risico's kunnen leiden tot (lokale)
overbelasting (rellen) of uitvallen (overstroming) van GSM-netwerken, geldt dat het enige tijd duurt
voordat er sprake kan zijn van bedreiging van de veiligheid van passagiers en chauffeur. In de
aanloop naar de crisis is de kans klein dat de huidige communicatievoorzieningen niet in de
behoefte kunnen voorzien.

Nut en noodzaak van het stellen van eisen

35

Vorderen en inzetten van bussen
4.24

In de Capaciteitenanalyse voor de taak ‘Grootschalige Evacuatie’, die net als de Nationale

Risicobeoordeling onderdeel uitmaakt van de strategie nationale veiligheid, wordt ingegaan op het
vorderen en inzetten van bussen door hulpdiensten voor ontruimingen en/of evacuaties. Het stadsen streekvervoer speelt volgens de capaciteitenanalyse een rol bij een grootschalige evacuatie.
4.25

Ook voor deze communicatiebehoefte lijkt het zeer onwaarschijnlijk dat die niet ingevuld

kan worden met reguliere communicatiemiddelen. Bij het vorderen van de bussen zal eerst contact
worden gezocht met de CVL. Het is daarom van belang dat ook in crisissituaties hulpdiensten
contact kunnen krijgen met de CVL. Mogelijk dat in tweede instantie (indien onvoldoende capaciteit
in remise en/of garage beschikbaar is) contact moet worden gezocht met chauffeurs in de
"buitendienst".
4.26

Voor het inzetten van de bussen bij een grootschalige evacuatie is er mogelijk behoefte

aan communicatie met chauffeurs. Daarentegen zal er bij een grootschalige evacuatie ook sprake
zijn van een grootschalige inzet van hulpdiensten, zoals politie. De hulpdiensten beschikken over
hun eigen communicatienetwerk (C2000) dat kan worden ingezet om de evacuatie in goede banen
te leiden (straten afzetten, escorte, colonnebegeleiding, etc.).
4.27

In de Capaciteitenanalyse staat de volgende passage: In Nederland zijn in totaal 12.000

bussen in gebruik voor personenvervoer ten behoeve van lijndiensten en georganiseerd vervoer.
Op nationaal niveau zijn zonder grote ingrepen in dienstregelingen en gemaakte afspraken naar
verwachting ongeveer 1.000 bussen beschikbaar. Bij ingrepen in de dienstregeling en het vorderen
van bussen is een beschikbaarheid van 5.000 realiseerbaar.
4.28

Uit ons onderzoek blijkt echter dat er nauwelijks afspraken zijn gemaakt tussen

vervoerbedrijven en veiligheidsregio’s ten behoeve van het gebruik van bussen bij een
crisissituatie. In Rotterdam zijn dergelijke afspraken tussen het vervoerbedrijf en de
veiligheidsregio wel gemaakt. Deze samenwerking blijkt volgens de betrokkenen in de praktijk
goed te werken en kan als voorbeeld (good practice) dienen voor de overige veiligheidsregio’s en
vervoerbedrijven.
4.29

In de Capaciteitenanalyse is het advies opgenomen een onderzoek te houden naar de

robuustheid van communicatiemiddelen in situaties met grootschalige overstromingen. De
uitkomsten van dat onderzoek dienen door betrokken partijen beoordeeld te worden op de impact
voor het stads- en streekvervoer.
Wat zijn de beperkingen in de huidige communicatiesystemen?
4.30

Als gekeken wordt naar de belangrijke technische beperkingen van de huidige vaak

toegepaste GSM-technologie, dan zijn dit:

Nut en noodzaak van het stellen van eisen

36



de snelheid waarmee de verbinding tot stand komt;



de beschikbaarheid van het netwerk (in het bijzonder bij overbelasting van het
netwerk).

4.31

De noodzaak voor het snel (significant minder dan de ruim 10 seconden die het bij GSM

kan duren) tot stand komen van een verbinding tussen de chauffeur, de centrale verkeersleiding en
de hulpdiensten is laag, behalve als er sprake is van een acute dreiging.
4.32

Het risico dat het GSM-netwerk overbelast raakt is in het merendeel van de denkbare

crisissituaties wel hoog. Daarbij moet wel worden opgemerkt dat overbelasting lokaal kan
plaatsvinden (bijvoorbeeld bij een terroristische aanslag). Voertuigen die zich een aantal kilometer
buiten het rampgebied (en het bereik van de overbelaste delen van het netwerk) bevinden, kunnen
daarom nog wel bereikbaar zijn.
4.33

Bij een grote landelijke crisis is er niet alleen behoefte om te communiceren met de

passagiers en het voertuig, maar met alle burgers. De vraag kan worden opgeroepen waarom voor
het stads- en streekvervoer een hoogwaardiger communicatiesysteem gewenst is in vergelijking
met bijvoorbeeld een theater, een voetbalstadion of iedere andere plek in de openbare ruimte? In
dit kader is de aanstaande besluitvorming rondom de introductie van Cell Broadcasting in het kader
van dit onderzoek relevant.
Wat is de zwakste schakel?
4.34

De gebruikte communicatiesystemen in het stads- en streekvervoer bestaan uit meer dan

de techniekkeuze (zoals GSM). De vraag is of in crisissituaties de GSM-technologie de zwakste
schakel is in het hele communicatiesysteem. Andere mogelijke kwetsbare plekken in het
communicatiesysteem (die communicatie onmogelijk kunnen maken of kunnen hinderen) zijn
bijvoorbeeld:

uitval van de CVL (door stroomstoring, brand, overstroming kan de CVL niet


beschikbaar zijn);
geen of slecht bereik van voertuigen in tunnels en/of afgelegen plekken;



uitval van de stroomvoorziening in het voertuig (wel/niet als gevolg van de
crisissituatie);

4.35



een technisch defect aan de apparatuur in het voertuig;



uitval van onderliggende communicatienetwerken (bijvoorbeeld tussen zendmasten).

Naast de techniek is ook de menskant bepalend in de beschikbaarheid en effectiviteit van

het communicatiesysteem. De zwakste schakel hoeft niet per definitie te liggen in de techniek,
maar kan ook liggen aan de menskant van het communicatiesysteem. Te denken valt aan de
volgende knelpunten:



onvoldoende mensen beschikbaar om de CVL in een crisissituatie te bemensen;
onbereikbaarheid van mensen om de CVL in een crisissituatie te bemensen;

Nut en noodzaak van het stellen van eisen

37



het ontbreken van of onbekendheid van personeel van het vervoerbedrijf met
procedures en protocollen;



verschillende instructies en communicatieboodschappen in een crisissituatie in één
gebied van verschillende vervoerbedrijven;



4.36

redundantie van de CVL.

Mocht er aanleiding bestaan om inderdaad (hogere) eisen te stellen aan de

communicatievoorzieningen in het openbaar vervoer, dan is het zaak niet geïsoleerd naar
technologie te kijken. De gebruikte communicatievoorzieningen moeten in samenhang met mensen
(training) en processen beschouwd worden.

Nut en noodzaak van het stellen van eisen

38

5 Oplossingen en rollen
5.01

In dit hoofdstuk wordt een beschrijving gegeven van de (theoretische) oplossingen voor

communicatie(systemen) in crisissituaties in het stads- en streekvervoer, ervan uitgaande dat de
huidige communicatie(systemen) in het stads- en streekvervoer (op onderdelen) niet voldoen aan
de gewenste eisen in een crisissituatie. Ook wordt beschreven welke mogelijke rollen de
rijksoverheid en decentrale overheden kunnen vervullen om deze oplossingen te realiseren.
Oplossingen voor communicatie(systemen) in crisissituaties
5.02

In de situatie dat het verbeteren van de communicatie(systemen) in crisissituaties in het

stads- en streekvervoer gewenst is, rijst de vraag welke (realistische) oplossingen er (op
hoofdlijnen) zijn. Er kan onderscheid worden gemaakt in verbeteringen in:


oplossingsrichting 1: verbeteren van de organisatie van de communicatie (‘zachte’
kant);

5.03



oplossingsrichting 2: aanpassen van de techniek van de communicatie (‘harde’ kant);



oplossingsrichting 3: een combinatie van de vorenstaande oplossingsrichtingen.

Bepalend in de keuze voor één van deze oplossingsrichtingen zijn de knelpunten die in de

huidige situatie bestaan rondom communicatie(systemen) in crisissituaties en de verwachte
effectiviteit van de oplossingsrichting (wat levert het op?).
Oplossingsrichting 1: verbeteren van de organisatie van de communicatie
5.04

In deze oplossingsrichting is een scala aan maatregelen denkbaar, die allemaal gericht zijn

op het verbeteren de organisatie en het realiseren, aanscherpen en waarborgen van maatregelen,
procedures en voorzieningen (“zachte kant”).
5.05

De maatregelen in deze oplossingsrichting zijn – in vergelijking met de andere

oplossingsrichtingen – goedkoop en op relatief korte termijn te realiseren.
Oplossingsrichting 2: aanpassen van de techniek van de communicatie
5.06

Binnen deze oplossingsrichting kan onderscheid worden gemaakt tussen:


oplossingsrichting 2a: het aansluiten bij een bestaand communicatiesysteem;
oplossingsrichting 2b: het opwaarderen van de huidige communicatiesystemen;



oplossingsrichting 2c: het realiseren van een nieuw communicatiesysteem.



5.07

Overigens geldt hier dat bij aanpassingen van de technologie zo veel mogelijk aansluiting

moet worden gezocht bij de systemen die ook ten behoeve van de reguliere communicatie worden
gebruikt, zodat geen additionele systemen voor speciale situaties worden geïntroduceerd.

Oplossingen en rollen

39

Oplossingsrichting 2a: aansluiten bij een bestaand communicatiesysteem
5.08

Aansluiting bij een bestaand communicatiesysteem (C2000, GSM-R, Entropia, MCCN) is

de moeite van het verder onderzoeken waard. Aandachtspunt hierbij is dat zowel GSM-R, Entropia
als MCCN nog geen landelijke dekking hebben. In principe is C2000 alleen gericht op de OOVsector en dus niet beschikbaar voor de sector openbaar vervoer. Een koppeling met het systeem is
technisch gezien echter wel mogelijk. Aan het gebruik van GSM-R zijn vanuit de
vergunningverlening beperkingen opgelegd.
5.09

Belangrijk voordeel van deze oplossingsrichting is de efficiency, omdat een groot deel van

de investering in het systeem waarop wordt aangesloten reeds is gedaan.
5.10

Een variant binnen deze oplossingsrichting is dat alleen de centrale verkeersleidingen

worden aangesloten op een bestaand systeem. Deze systemen kunnen dan in geval van
crisissituaties dienst doen.
Oplossingsrichting 2b: opwaarderen van een bestaand communicatiesysteem
5.11

In deze oplossingsrichting worden de huidige communicatiesystemen in het stads- en

streekvervoer opgewaardeerd om te kunnen voldoen aan de door de overheid gewenste eisen.
Oplossingsrichting 2c: realiseren van een nieuw communicatiesysteem
5.12

In deze oplossingsrichting wordt een nieuw communicatiesysteem voor het stads- en

streekvervoer aangelegd. Dit communicatiesysteem kan alleen voor crisissituaties worden
ontwikkeld (en komt dan bovenop het bestaande communicatiesysteem van het vervoerbedrijf) of
kan de bestaande communicatiesystemen van de vervoerbedrijven vervangen.
Oplossingsrichting 3: een combinatie van de voorstaande oplossingsrichtingen
5.13

Een combinatie tussen oplossingsrichting 1 en één van de oplossingsrichtingen genoemd

onder 2 is ook denkbaar.
Ontwerpeisen voor (nieuwe) communicatie(systemen) in noodsituaties
5.14

Specifiek voor de oplossingsrichtingen 2b en 2c is het van belang om te weten welke

concrete eisen worden gesteld aan een communicatie(systeem) in het stads- en streekvervoer in
crisissituaties. In deze paragraaf is een opsomming gegeven van (mogelijke) criteria waaraan de
keuze voor een communicatie(systeem) zou moeten worden getoetst:

soort communicatiesysteem: open / gesloten;


toepassing van het communicatiesysteem: mobiel (aan de persoon gekoppeld) of vast
(aan het voertuig gekoppeld);

Oplossingen en rollen

40



snelheid waarmee communicatie tussen chauffeur en centrale verkeersleiding tot
stand komt (in technische zin): maximaal … seconden;



snelheid waarmee communicatie tussen centrale verkeersleiding en hulpdiensten tot
stand komt (in technische zin): maximaal … seconden;



beschikbaarheid van het communicatiesysteem: kans op uitval;




beschikbaarheid van het communicatiesysteem;
gelijktijdige communicatie vanuit de centrale verkeersleiding naar één of meerdere



chauffeurs;
wijze van communicatie tussen chauffeur en centrale verkeersleiding;



wijze van communicatie tussen centrale verkeersleiding en chauffeur;



wijze van communicatie tussen centrale verkeersleiding en hulpdiensten vice versa;



kwaliteit van de communicatieverbinding (bij spraak en beeld);



prioritering van commmunicatie tussen chauffeur en centrale verkeersleiding vice
versa;



prioritering van communicatie tussen centrale verkeersleiding en hulpdiensten vice
versa;




organisatie van de centrale verkeersleiding;
beschikbaarheid van de centrale verkeersleiding: openingstijden;



beschikbaarheid van de centrale verkeersleiding: minimale bezetting in aantallen
personen;



maximale capaciteit van de centrale verkeersleiding: maximaal aantal werkplekken per
x medewerkers in het veld;



beschikbaarheid van locatiegegevens van voertuigen: ja/nee;



bereikbaarheidseisen voor andere personen binnen het stads- en streekvervoer
(buiten de CVL en de chauffeur):


remise / depots;



sociale veiligheidsteams op straat;
toezichthouder(s) station(s).



Differentiatie in ontwerpeisen
5.15

Bij de bovengenoemde eisen komt de vraag naar voren of deze eisen generiek zijn voor

het stads- en streekvervoer in heel Nederland of dat differentiatie gewenst is. Differentiatie zou
kunnen plaatsvinden:


tussen stads- en streekvervoer;



tussen openbaar vervoer in grote steden (risicogebieden) en in landelijke gebieden;



tussen bus, tram en metro;
tussen publieke en private vervoerbedrijven.



5.16

Het gelijkheidsbeginsel (‘iedere burger heeft recht op veiligheid’) is uitgangspunt. Als er

sprake is van een verhoogd risico voor een bepaald gebied, dan zullen de eisen aan het

Oplossingen en rollen

41

communicatiesysteem daar hoger kunnen zijn in vergelijking met andere gebieden. Met name bij
een terroristische dreiging of een aanslag is sprake van een verhoogde kans in stedelijke
gebieden. Ook zal er rekening moeten worden gehouden met eventuele eisen die specifiek gelden
voor de modaliteiten bus, tram en metro.
Rollen van de overheid
5.17

De hiervoor genoemde oplossingen kunnen op verschillende manieren worden

gerealiseerd, afhankelijk van de rol die de overheid op zich neemt. Daarbij moet onderscheid
worden gemaakt tussen de rol van de rijksoverheid en de rol van de decentrale overheden.
5.18

De volgende mogelijke rollen voor de centrale en / of decentrale overheid kunnen worden

onderscheiden:


wetgever (‘harde afspraken’): de rijksoverheid formuleert wet- en regelgeving om de
realisatie van de oplossing te realiseren, de decentrale overheid formuleert in
bijvoorbeeld de concessiedocumenten eisen om de realisatie van de oplossing te
realiseren;



convenant (‘zachte afspraken’): de overheid maakt middels convenanten, letter of
intents, etc. afspraken om de realisatie van de oplossing te realiseren;



financier:

de overheid financiert de realisatie van de oplossingen en verbindt aan de




5.19

financiering de noodzakelijke inhoudelijke randvoorwaarden;
de overheid, de vervoerbedrijven of een externe commerciële partij realiseren de

oplossing;
combinaties van bovenstaande rollen.

In aansluiting op de geschetste oplossingsrichtingen kan de (decentrale) overheid al dan

niet een of enkele rollen vervullen. Hierbij valt te denken aan bijvoorbeeld de rol van wetgever en
financier.

Oplossingen en rollen

42

6 Conclusies en aanbevelingen
Overheidsbeleid
6.01

Door de rijksoverheid en de decentrale OV-autoriteiten (de opdrachtgevers van het stads-

en streekvervoer) worden op dit moment in het kader van crisissituaties weinig tot geen eisen
gesteld aan communicatie(systemen) in het stads- en streekvervoer.
6.02

Het huidige overheidsbeleid geeft geen aanknopingspunten voor het stellen van eisen aan

de communicatie(systemen) in crisissituaties in het stads- en streekvervoer. Bovendien kan vanuit
het huidige overheidsbeleid niet worden afgeleid wat de behoefte c.q. noodzaak is aan
communicatie in crisissituaties (tussen wie, op welk moment en met welk doel).
6.03

Ook binnen de veiligheidsketen is niets speciaal geregeld voor vervoerbedrijven in

crisissituaties. Er bestaat een aantal formele mogelijkheden tot het vorderen van voertuigen door
de overheid op grond van de Gemeentewet, de Vervoersnoodwet en de Vorderingswet. Dit zijn
zwaarwegende en soms gecompliceerde mogelijkheden die alleen kunnen worden ingezet in
bijzondere omstandigheden zoals bijvoorbeeld een ramp of grootschalige crisis. Wel komt het in de
praktijk incidenteel voor dat vervoerbedrijven - op vrijwillige basis - afspraken hebben gemaakt met
de veiligheidsregio inzake het bieden van ondersteuning (leveren van materieel en personeel)
tijdens een crisissituatie, maar de inhoud, hardheid en wijze van vastlegging van deze afspraken
lopen sterk uiteen.

Huidige communicatiesystemen
6.04

In de huidige situatie werken de stadsvervoerbedrijven in de vier grote steden met

gesloten communicatiesystemen (zoals TETRA) en werken de streekvervoerbedrijven over het
algemeen met open, op GSM-technologie gebaseerde communicatiesystemen. Omdat de
exploitatie van het stads- en streekvervoer sterk met elkaar vervlochten is, betekent dit in de
praktijk dat op diverse plaatsen in Nederland voertuigen met verschillende communicatiesystemen
rondrijden.
6.05

Gesloten systemen zijn (zeker wanneer regionale dekking nodig is) duurder in aanschaf en

gebruik dan open systemen, maar kennen - gegeven het gesloten karakter - wel een hogere
beschikbaarheid. Belangrijk nadeel van open communicatiesystemen ten opzichte van de gesloten
communicatiesystemen is de kans op overbelasting van het netwerk.
6.06

Voor de communicatiebehoefte in de reguliere exploitatie voldoen deze open

communicatiesystemen goed, bij crisissituaties – als de kans op overbelasting groot is – is het
risico aanwezig dat er geen communicatie mogelijk is tussen chauffeur, CVL en hulpdiensten. De

Conclusies en aanbevelingen

43

noodzaak voor het snel (significant minder dan de ruim 10 seconden die het kan duren om een
mobiel telefoongesprek op te zetten) tot stand komen van een verbinding tussen de chauffeur, de
CVL en de hulpdiensten is in denkbare crisissituaties laag, behalve als er sprake is van een acute
dreiging.
6.07

Naast de verschillen in techniek tussen de vervoerbedrijven, bestaan er ook verschillen in

de uitvoering / inrichting van de communicatiesystemen, zo blijkt uit het onderzoek. Zo wordt er bij
het ene vervoerbedrijf voornamelijk via tekstberichten gecommuniceerd en bij de andere juist via
spraak.
6.08

De eisen van de vervoerbedrijven ten aanzien van communicatie(systemen) lopen - daar

waar het een goede exploitatie en de sociale veiligheid betreft - gelijk op met de belangen van de
overheid. Dit sluit aan bij het beeld van de onderzoekers dat de centrale verkeersleiding en de
communicatie(systemen) bij de stads- en streekvervoerbedrijven professioneel zijn opgezet.

Nut en noodzaak van communicatie in crisissituaties
6.09

Communicatie in crisissituaties in het stads- en streekvervoer dient – op grond van eigen

analyse van de onderzoekers - primair voor het waarborgen van de veiligheid van passagiers en
de chauffeur en voor het vorderen en inzetten door hulpdiensten van (bus)materieel en personeel
voor ontruimingen en evacuaties.
6.10

Het waarborgen van de veiligheid van passagier en chauffeur is vooral aan de orde bij een

terroristische dreiging, die zich specifiek richt op het openbaar vervoer. In alle andere crisissituaties
kan de veiligheid van passagier en chauffeur in het geding zijn, maar dat geldt dan in principe in
gelijke mate voor alle burgers in de openbare ruimte. In de aanloop naar de crisis is de kans
bovendien klein dat de huidige communicatievoorzieningen in het stads- en streekvervoer niet in
de behoefte kunnen voorzien. Op grond hiervan moet de afweging worden gemaakt of er in het
kader van grote nationale rampen (die niet OV-gerelateerd zijn) voor het stads- en streekvervoer
strengere eisen aan communicatiesystemen moeten worden gesteld dan aan andere openbare
ruimtes zoals een theater, een winkelcentrum of een voetbalstadion. Voor crisissituaties die niet
OV-gerelateerd zijn, zal het vraagstuk van de communicatiebehoefte dan ook in een bredere scope
moeten worden bekeken dan enkel het stads- en streekvervoer.
6.11

De behoefte aan het vorderen van bussen kan bij een aantal soorten rampen gewenst zijn,

maar zeker niet bij alle soorten rampen. In de gesprekken met veiligheidregio's over
rampenplannen is niet gebleken dat in die plannen het vorderen van bussen een rol speelt. In de
Capaciteitenanalyse voor de taak ‘Grootschalige Evacuatie’ (onderdeel van het rijksbeleid
nationale veiligheid) is er overigens wel een rol voor vervoerbedrijven weggelegd. Het is volgens
de onderzoekers waarschijnlijk dat bij grootschalige ontruimingen of evacuaties met behulp van
bussen de communicatiebehoefte – voor zover de communicatie tussen chauffeur en CVL niet

Conclusies en aanbevelingen

44

mogelijk is - op afdoende wijze kan worden ingevuld met bestaande communicatiemiddelen van
onder andere de hulpverleningsdiensten. De vraag kan daarnaast gesteld worden – met het oog op
het vorderen en inzetten van materieel en personeel - of in een crisissituatie (de beschikbaarheid
van) communicatie tussen CVL en garage / remise niet meer gewenst is dan tussen centrale
verkeersleiding en chauffeur, evenals de communicatie tussen verkeersleidingen onderling.
6.12

In de communicatie is niet alleen de techniek bepalend, maar ook procedures / afspraken.

Er is niet aangetoond c.q. kan op dit moment niet aangetoond worden dat de momenteel gebruikte
communicatienetwerken de zwakste schakel zijn in de communicatie(systemen) in het stads- en
streekvervoer. Verbetering van de communicatie in crisissituaties in het stads- en streekvervoer is
naar het oordeel van de onderzoekers met name te behalen aan de “zachte kant” (de organisatie),
en niet zozeer aan de “harde kant” (investeren in techniek en systemen).
6.13

Op grond van de bovenstaande analyse moet worden geconcludeerd dat er – naar het

oordeel van de onderzoekers – een beperkte noodzaak is om op dit moment vanuit de overheid
eisen te stellen aan de huidige communicatie(systemen) in het stads- en streekvervoer. De
onderzoekers schatten het risico dat de huidige communicatiesystemen in een crisissituatie leiden
tot een toename in de mate waarin (het leven van) personen of materiële belangen worden
bedreigd of zijn geschaad als laag in. Dit laat onverlet dat vervoerbedrijven vanuit hun eigen
verantwoordelijkheid ervoor kunnen kiezen om (aanvullende) maatregelen op het vlak van
noodcommunicatie te nemen. Uit het onderzoek komt naar voren dat met name in de organisatie
van de communicatie in crisissituaties (“zachte kant” ) een aantal quick wins te behalen is.

Aanbevelingen
6.14

De conclusies van het onderzoek resulteren in een aantal aanbevelingen.

6.15

Het verdient aanbeveling dat de rijksoverheid en de veiligheidsregio’s formuleren welke rol

zij zien weggelegd voor het stads- en streekvervoer in een crisissituatie. Ook zal in elke soort
crisissituatie door hen moeten worden bepaald welke communicatiebehoefte tussen hulpdiensten
en CVL én tussen CVL en chauffeur er bestaat. Hierdoor ontstaat inzicht in de consequenties van
het eventueel niet tot stand kunnen komen van deze communicatie (door bijvoorbeeld
overbelasting van het GSM-netwerk), waardoor afgewogen kan worden of (aanvullende)
maatregelen noodzakelijk zijn om de beschikbaarheid van communicatie in crisissituaties te
verhogen. De onderzoekers zien op dit moment echter geen noodzaak tot het stellen van eisen.
6.16

Op operationeel niveau wordt aanbevolen dat veiligheidsregio’s en vervoerbedrijven

afspraken maken en regelmatig afstemming hebben ter voorbereiding op een crisissituatie.
Hierdoor moet een zekere mate van standaardisatie van procedures en systeemstandaarden
worden gerealiseerd. Een goede samenwerking tussen de vervoerbedrijven en de
veiligheidsregio’s leidt tot efficiënt handelen in tijden van crisis. Huidige samenwerkingsverbanden

Conclusies en aanbevelingen

45

tussen de politieregio Zuid-Holland Zuid en Arriva én tussen de Veiligheidsregio RotterdamRijnmond en de RET zijn daarvan voorbeelden.
6.17

Door de rijksoverheid en de decentrale OV-autoriteiten kan meer aandacht worden

gegeven aan communicatie en veiligheid in het stads- en streekvervoer. In de concessieverlening
kan – meer dan nu het geval is – aandacht worden besteed aan deze aspecten. De rijksoverheid
kan hierover met de decentrale OV-autoriteiten afspraken maken. De concessieverlener kan
bijvoorbeeld eisen dat taken en verantwoordelijkheden van betrokken partijen worden vastgelegd
in een draaiboek en er een gedegen (nood)communicatieplan aanwezig is dat getoetst is door de
veiligheidsregio. Het Kennisplatform Verkeer en Vervoer zou een rol kunnen krijgen om te
stimuleren dat veiligheid (in het algemeen) en de communicatie in crisissituaties nadrukkelijker een
onderdeel van de concessieverlening worden.
6.18

Vervoerbedrijven wordt aanbevolen zelf frequent(er) te oefenen op mogelijke crisissituaties

om op die manier de vastgelegde procedures te toetsen en medewerkers te trainen. Ook kunnen
de veiligheidsregio’s bij rampenoefeningen de vervoerbedrijven frequent(er) laten participeren,
zodat ook de samenwerking tussen hulpdiensten en de vervoerbedrijven in de praktijk wordt
geoefend.
6.19

Ten slotte verdient het de aanbeveling om – als verdieping op dit verkennende onderzoek -

nader te kijken naar:


de mogelijkheid om de communicatie tussen regionale meldkamers en
vervoerbedrijven te bevorderen door de CVL’s van vervoerbedrijven aan te sluiten op
of te koppelen aan het C2000 netwerk;



de mate waarin netwerkaanbieders iets kunnen betekenen inzake de beschikbaarheid
en betrouwbaarheid van het netwerk, door bijvoorbeeld het benoemen van preferente
gebruikers (in noodsituaties worden slechts de preferente klanten op het netwerk
toegelaten om overbelasting van het netwerk te voorkomen);



de mogelijkheden van tekstberichten (als alternatief voor spraak) en Cell Broadcasting
om aan de beperkingen van GSM-netwerken (overbelasting) tegemoet te komen.
Vervoerbedrijven zullen hun organisatie dusdanig moeten inrichten c.q. haar
chauffeurs moeten instrueren om op bepaalde tekstberichten zeer alert te reageren en
bijbehorende instructies na te leven.

Conclusies en aanbevelingen

46

A Overzicht gesprekspartners interviews
In onderstaande tabel is een overzicht gegeven van de gesprekspartners van de interviews die in
het kader van het onderzoek zijn gehouden. Het betreft zowel fysieke interviews als telefonische
interviews.

Overzicht interviews onderzoek noodcommunicatie
Organisatie
Ministerie V&W
NCTb

Stadsregio Amsterdam
Stadsregio Haaglanden
Politie regio ZHZ

Contactpersoon
dhr. Zomerman
dhr. Voogt
dhr. De Vries
dhr. Nieuwenhuizen
dhr. Drewes
dhr. Appel
dhr. Galens
dhr. Politiek
dhr. Houwaart
dhr. Broersma
dhr. Peters
dhr. Rutgers
mevr. Harting
dhr. De Haas
dhr. Mol
dhr. Van Paasschen

Telefonische interviews
Organisatie
Veolia
GVU
Mobis
Kennisplatform V&V
Veiligheidsregio Amsterdam

Contactpersoon
dhr. Van Leeuwen
dhr. Zijderveld
dhr. Vaandrager
dhr. Hermans
mevr. Groenhuijzen

Ministerie BZK
Ministerie EZ
Connexxion
Arriva
GVB Amsterdam
RET
HTM

Overzicht gesprekspartners interviews

47

B Geraadpleegde bronnen
Landelijk Beraad Crisisbeheersing: Basisvereisten crisismanagement, november 2006
London Regional Resilence Forum, Looking back, moving forward, September 2006
Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties: De veiligheidsregio
Wetsvoorstel van de Wet veiligheidsregio’s: hoe, wat en waarom?, november 2007
Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties: Nationale Risicobeoordeling, juni
2008
Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties: Rapport bescherming vitale
infrastructuur, 1 september 2005
Ministerie van Verkeer en Waterstaat: Sociale Veiligheid Openbaar Vervoer, 29 januari 2008
Programmabureau Nationale Veiligheid: Capaciteiten-analyse voor de taak
‘grootschalige evacuatie’, juni 2008
Tweede Kamer der Staten-Generaal: Afsluitende rapportage ´Defensie en Terrorisme´, 29 mei
2006
Tweede Kamer der Staten-Generaal: Beleidsplan Crisisbeheersing 2004–2007, 19 december
2007
Tweede Kamer der Staten-Generaal: Informatie- en communicatietechnologie (ICT), 19 maart
2004
Tweede Kamer der Staten-Generaal: Nationale Veiligheid - Informatie- en
communicatietechnologie (ICT), 6 maart 2007
Tweede Kamer der Staten-Generaal: Terrorismebestrijding, 29 september 2005
Veiligheidsregio Amsterdam-Amstelland: crisisbeheersingsplan

Geraadpleegde bronnen

48

C Deelnemers werkconferentie 2 juni 2008
Op 2 juni 2008 is een werkconferentie gehouden, waaraan is deelgenomen door beleidsbepalende
overheden (op rijks- en decentraal niveau), vervoerbedrijven in het stads- en streekvervoer en
overige bij het onderwerp betrokken personen / organisaties. In onderstaande tabel is een
overzicht van de deelnemers aan de werkconferentie opgenomen.

Organisatie
Ministerie V&W
NCTb
NCTb
Ministerie BZK
KLPD
Stadsregio Arnhem-Nijmegen
Provincie Overijssel
Stadsregio Eindhoven
Stadsgewest Haaglanden
MOBIS
Connexxion
Connexxion
HTM
HTM
GVU
Hermes

Deelnemers werkconferentie 2 juni 2008

Naam
de heer Zomerman
de heer Voogt
de heer De Vries
de heer Dekker
de heer Bosschert
de heer Reintjes
mevrouw Van Wijk
de heer Seesing
de heer Mol
de heer Vaandrager
de heer Appel
de heer Gelens
de heer Wildemast
mevrouw Harting
de heer Zijderveld
de heer Snijder

49

D Begrippenlijst
Afkorting

Toelichting

3G
4G

Derde generatie mobiele communicatienetwerken (UMTS)
Vierde generatie mobiele communicatienetwerken

AO

Algemeen Overleg in de Tweede Kamer

ARBO

Arbeidsomstandigheden

ATb

Alerteringssysteem Terrorismebestrijding

BZK

Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties

CB

Cell Broadcast

CVL
C2000

Centrale Verkeersleiding
Landelijk digitaal mobilofonienetwerk voor onder andere politie, brandweer en
hulpdiensten

Entropia

Aanbieder van netwerk voor (professionele) mobiele communicatie gebaseerd op
de MPT 1327 standaard

ERC

Expertisecentrum Risico- en Crisiscommunicatie

GHOR

Geneeskundige Hulpverlening bij Ongevallen en Rampen

GPS

Global Positioning System

GPRS

Standaard voor digitale mobiele datacommunicatie (2-3G)

GRIP

Gecoördineerde Regionale Incidentbestrijdings Procedure

GSM
GSM-R

Standaard voor digitale mobiele communicatie (2 generatie)
Landelijk communicatiesysteem voor het spoor

HSDPA
IOOV

Standaard voor breedbandige mobiele datacommunicatie (3G)
Inspectie Openbare Orde en Veiligheid

KLPD
LFR

Korps Landelijke Politie Diensten
Landelijke Faciliteit Rampenbestrijding

MCCN

Digitaal mobilofonienetwerk geschikt voor spraak en datacommunicatie gericht

e

op professionele gebruikers
MM2000

Nieuw communicatiesysteem van RET

Mobis

Belangenorganisatie van het stads- en streekvervoer, onderdeel van de
werkgeversvereniging Koninklijk Nederlands Vervoer

MPT1327
NAVI

Standaard voor analoge communicatie (mobilofonie)
Nationaal Adviescentrum Vitale Infrastructuren

NCC

Nationaal CrisisCentrum

NCTb

Nationaal Coördinator Terrorismebestrijding

NRB

Nationale Risicobeoordeling

NS

Nederlandse Spoorwegen

OOV

Openbare Orde en Veiligheid

Begrippenlijst

50

OV

Openbaar Vervoer

PAMR

Public Access Mobile Radio, algemene naam voor open mobilofonienetwerken

PMR-446

Personal Mobile Radio

PwC

PricewaterhouseCoopers

TEDS

TETRA Enhanced Data Services, standaard voor breedbandige

TETRA

datacommunicatie over TETRA-netwerken
Terrestrial Trunked Radio, standaard voor digitale mobilofonienetwerken

Traxys
UMTS

Analoog landelijk mobilofonienetwerk (in 2006 uitgefaseerd)
Universal Mobile Telecommunications System, derde generatie standaard voor
mobiele telecommunicatienetwerken

VoIP

Voice over IP

V&W

Ministerie van Verkeer en Waterstaat

VKA
VPN

Verdonck, Klooster & Associates
Virtual Private Network

vtsPN
Wifi

Voorziening tot Samenwerking Politie Nederland
Term gebruikt voor draadloze netwerken met beperkt bereik

Wimax

Worldwide Interoperability for Microwave Access, een nieuwe standaard voor
breedbandige draadloze netwerken met middelgroot bereik

Wp2000

Wet personenvervoer 2000

Begrippenlijst

51

E Achtergrondinformatie
E.01

In deze bijlage is achtergrondinformatie opgenomen over achtereenvolgens:


De organisatie van de veiligheidsketen vanuit de (rijks)overheid;



Frequenties en het bereik van mobiele communicatie;
Aanbieders van mobiele netwerken;





Verschillen tussen GSM, TETRA en GSM-R;
Ontwikkelingen in de markt.

Organisatie veiligheidsketen vanuit de (rijks)overheid
E.02

Nationaal CrisisCentrum (NCC): Het NCC zorgt er voor dat bestuurders tijdig beslissingen

kunnen nemen om, zowel in de voorbereiding op als tijdens incidenten of crisissituaties, de
maatschappelijke gevolgen zoveel mogelijk te beperken. Op het moment dat er een ramp of crisis
plaatsvindt, komen de verantwoordelijke ministeries en andere crisispartners samen in het NCC
om de ministers te ondersteunen bij het nemen van beslissingen. Daarbij organiseert het NCC de
bestuurlijke coördinatie bij de voorbereiding op gebeurtenissen met een landelijke uitstraling,
evenementen en incidenten.
E.03

Nationaal Adviescentrum Vitale Infrastructuren (NAVI): NAVI is opgezet voor een

pilotperiode van twee jaar (tot eind 2008), onder verantwoordelijkheid van de minister van BZK.
NAVI is gericht op laagdrempelig adviseren en ondersteunen van eigenaren en exploitanten van
vitale infrastructuren en staat ten dienste van de uitvoeringspraktijk. De sector Openbaar Vervoer
wordt echter niet tot de vitale infrastructuur gerekend.
E.04

Expertisecentrum Risico- en Crisiscommunicatie (ERC): De missie van het ERC is

enerzijds het ontwikkelen van communicatiebeleid en kennis en anderzijds het adviseren en
ondersteunen van de overheidsinstellingen op het gebied van risico- en crisiscommunicatie. Het
ERC heeft de volgende taken:


verzamelen van kennis en expertise over risico- en crisiscommunicatie en dit
beschikbaar maken voor overheidsinstanties en bedrijfsleven;



ontwikkelen van communicatiebeleid op basis van (internationale) wetenschappelijke
inzichten en ontwikkelingen en van participatie in internationale netwerken;



adviseren over de communicatiestrategie bij dreigende of daadwerkelijke
crisissituaties, het eventueel leiding geven aan de uitvoering hiervan en het
ondersteunen op het gebied van woordvoering, publieks- en verwanteninformatie en
nieuwe media;



E.05

verzorgen van opleidingen en oefeningen voor communicatieadviseurs.

Nationaal Noodnet: Het Nationaal Noodnet is een landelijk telefoonnetwerk, speciaal voor

Achtergrondinformatie

52

(crisis)communicatie tussen de overheid en hulpdiensten en staat los van de reguliere
telefoonnetwerken. Het netwerk is toegankelijk voor overheidsorganisaties en vitale bedrijven. De
mogelijkheden van het netwerk zijn beperkt om betrouwbaarheid van het netwerk te garanderen.
Slechts spraak- en faxverkeer wordt door het netwerk ondersteund. Het netwerk biedt ruimte voor
10.000 verbindingen, waarvan er op dit moment ongeveer 6.500 in gebruik zijn. De verbindingen
worden voornamelijk enkel uitgevoerd, dat wil zeggen dat er slechts door één gebruiker naar een
andere gebruiker gebeld kan worden. Een eventuele tweede beller krijgt een ingesprektoon. Bij
extreem hoge belasting kunnen de verbindingen bezet raken, maar het systeem mag nooit
compleet uitvallen, wat bij een normale telefooncentrale wel kan gebeuren.
E.06

Inspectie Openbare Orde en Veiligheid (IOOV): De Inspectie Openbare Orde en Veiligheid

(IOOV) houdt toezicht op de wijze waarop gemeenten, provincies en rijksoverheid invulling geven
aan hun taken op het gebied van politie, politieonderwijs, brandweer en rampenbeheersing.
Dankzij het toezicht van de Inspectie kunnen verantwoordelijke ministers nieuw beleid ontwikkelen
en bestaand beleid bijsturen. Daarbij krijgen lokale en regionale bestuurders meer inzicht in de
kwaliteit van politie-, brandweer- en rampenbestrijdingsorganisaties, zodat zij verbeterpunten ter
hand kunnen nemen. Tevens kunnen lokale en regionale bestuurders prestaties onderling
vergelijken en best-practices uitwisselen.
Frequentie en bereik van mobiele communicatie
E.07

Mobiele communicatie maakt gebruik van radiogolven. Het spectrum van radiogolven dat

geschikt is voor radiocommunicatie loopt ongeveer van 9 kHz tot 300 GHz. Ieder deel van het
frequentiespectrum heeft eigen specifieke eigenschappen die ze meer of minder geschikt maken
voor bepaalde diensten. GSM werkte initieel op frequenties rond de 900 MHz, later werden hier
frequenties in de 1800 MHz band aan toegevoegd.
E.08
Hogere frequenties reiken minder ver en hebben meer last van obstakels, maar bieden wel
een hogere bandbreedte. Een UMTS-netwerk gebruikt een hogere frequentie (rond de 200 MHz),
maar biedt meer bandbreedte dan een GSM-netwerk. Doordat het bereik van UMTS-zenders
kleiner is, moeten de aanbieders meer zenders in het land plaatsen om overal dekking te bieden.
Tot slot moet ook rekening gehouden worden met het vermogen en bereik van de ontvangers.
Kleine compacte zaktelefoons hebben in het gemeen een lager vermogen en een kleiner bereik
dan relatief grote mobilofoons.

Achtergrondinformatie

53

Aanbieders verschillende beschikbare netwerken
E.09

Hieronder is een overzicht opgenomen met de voor dit onderzoek relevante mobiele

communicatienetwerken:
Naam

Kenmerken

Eigenaar

Gebruiker

C2000

Digitaal, landelijk

BZK

Privaat ten behoeve

mobilofonienetwerk geschikt

van diverse OOV

voor spraak en (beperkt)
datacommunicatie o.b.v.
TETRA
Combofoon

Grotendeels uitgefaseerd

Vialis

analoog mobiel
communicatienetwerk.

Combonet BV
(tot 2005 was

OV-partijen

Combonet
van
Connexxion)
Entropia

Analoog, regionaal (midden

Entropia

Publiek ten behoeve

Nederland) mobilofonienetwerk

van diverse

o.b.v. MPT1327 standaard

professionele
gebruikers

GPRS

GSM

Digitaal, landelijk

KPN,

Consumenten &

telefonienetwerk geschikt voor
datacommunicatie

Vodafone &
T-Mobile

bedrijven

Digitaal, landelijk

KPN,

Publiek, consumenten

telefonienetwerk geschikt voor
spraak en (beperkt)

Vodafone &
T-Mobile

& bedrijven

ProRail

Partijen verbonden

datacommunicatie
GSM-R

Gesloten netwerk ten behoeve
van spoorweg-gerelateerde

aan het spoor.

aangelegenheden. Gebaseerd
op een variant van GSM. Het
netwerk heeft alleen dekking
op en rond het spoor.
GVB-A

Analoog, regionaal

GVB-A

Privaat

GVU/HTM/…

Privaat

mobilofonienetwerk o.b.v.
MPT1327 standaard
GVU/HTM/

Digitaal, regionaal

…

mobilofonienetwerk o.b.v.
TETRA

Achtergrondinformatie

54

Naam

Kenmerken

Eigenaar

Gebruiker

KPN-PAMR

Landelijk netwerk. Technologie

KPN

Publiek ten behoeve

is nog niet gekozen, uitrol niet

van diverse

gestart

professionele
gebruikers

MCCN

Digitaal, landelijk

Zenitel/Vialis

Publiek ten behoeve

mobilofonienetwerk geschikt
voor spraak en (beperkt)

van diverse
professionele

datacommunicatie o.b.v.
TETRA

gebruikers

RAM

Digitaal, landelijk datanetwerk

RAM Mobile

Publiek ten behoeve

Mobile Data

o.b.v. Mobitex

Data

van diverse
professionele
gebruikers

Traxys

In 2006 uitgefaseerd analoog,

KPN

Publiek ten behoeve

landelijk mobilofonienetwerk

van diverse

o.b.v. MPT1327 standaard

professionele
gebruikers

UMTS/HSD

Digitaal, landelijk

KPN,

Consumenten &

PA

telefonienetwerk geschikt voor

Vodafone &

bedrijven

spraak en datacommunicatie

T-Mobile

Verschillen tussen GSM, TETRA en GSM-R
E.10

TETRA en GSM-R hebben een aantal extra's t.o.v. de GSM/UMTS standaard, en

bovendien aan aantal onderlinge verschillen. De verschillen, boven op GSM, zijn in onderstaande
tabel aangegeven.
Features
Group/Broadcast Call
Dynamic Group Number Assignment
Call authorized by dispatcher
Ambience and Discreet listening
Authentication of the Infrastructure
End-to-end encryption
Over the air recrypting
Physical disabling of stolen radios
Direct Mode
DMO Gateway/Repeater
Fast Call Set-up
Emergency calls (preemptive)
Short Data Service

Achtergrondinformatie

TETRA











GSM-R
GSM/UMTS
 with limitations
(<300ms binnen een cel)
?


 (real time) 



55

Packet Mode Data
Circuit Mode Data
Concurrent Voice & Data
Priority calls
Functional adress





-










?
-

Ontwikkelingen in de markt
E.11

Bij mobiele netwerken zien we een trend van toenemende netwerkcapaciteit ten behoeve

van datadiensten. Verwacht wordt dat mobiele operators (KPN, Vodafone, T-Mobile) investeren in
meer netwerkcapaciteit dat leidt tot een hogere gemiddelde beschikbare capaciteit per gebruiker,
en in nieuwe 4G technologie op de lange termijn waarmee datasnelheden tussen de 20 en
100MBps mogelijk zullen zijn. De toenemende onderlinge concurrentie ligt hieraan ten grondslag,
en stimuleert deze innovatie alsook de prijsdaling van huidige spraak en datadiensten.
E.12

Naast UMTS is momenteel ook Wimax in opkomst. Wimax is eveneens geschikt voor

mobiele spraak en breedband data (maximaal 20 MBps). Wimax maakt sinds kort formeel deel uit
van de 3G standaardisatie, waar ook UMTS en HSDPA onderdeel van uitmaken. In Nederland
wordt Wimax nauwelijks toegepast. Casema heeft aangegeven geïnteresseerd te zijn in een
landelijke rollout van Wimax.
7

E.13

Ook TETRA heeft een nieuwe standaard ontwikkeld, TEDS , voor mobiele

dataverbindingen met hogere datasnelheden tot maximaal160KBps. Hiermee wordt het zenden en
ontvangen van bewegende beelden (video streaming) mogelijk wordt. De beeldkwaliteit en grootte
van het beeld zullen in de praktijk echter beperkt zijn. Hoewel de benodigde netwerkproducten
inmiddels beschikbaar zijn, is zijn er voor zover bekend nog geen rollouts – ook niet bij C2000.
E.14

Tot slot is ook de Wifi-standaard bezig met de ontwikkeling van een nieuwe versie met

meer bandbreedte, de IEEE 802.11n. De bandbreedte is minimaal 100 Mbps, maar er zijn
ontwerpen voor snelheden tot 540 Mbps.
E.15

Een overzicht van toekomstige netwerktechnologieën en hun bandbreedtes is

weergegeven in onderstaand figuur.
Technologie

Bandbreedte Dekking/

Beveiliging Lokaal /

Privaat/Publiek

(maximaal)

Bereik

Landelijk

160 kbps

In ontwikkeling ++++

Landelijk

4G (LTE )

20-100MBps

In ontwikkeling +++

Landelijk

Publiek

Wifi

100-540

30 meter

Lokaal

Privaat

TETRA-TEDS

Privaat

Lokaal
8

MBps

7

TEDS: TETRA Enhanced Data Service standaard.

8

LTE: Long Term Evolution

Achtergrondinformatie

++

Publiek

56

Microgolf (2,4

9 Mbps

2 km

++

Lokaal

Privaat

GHz ISM band)
E.16

Zowel voor de 3G-standaard als de TETRA-standaard geldt dat wordt gewerkt aan een all-

IP visie, hetgeen inhoudt dat hun netwerken steeds meer gebaseerd zullen zijn op een uniforme IP
technologie standaard. Het voordeel voor de communicatie is dat de koppeling tussen (vaste) IP
netwerken steeds gemakkelijker en goedkoper gemaakt kan worden, waarbij mobiele en vast
communicatie diensten uiteindelijk over 1 virtueel IP privénetwerk (IP-VPN) geboden worden. Dit
voordeel heeft zowel betrekking op koppelingen tussen eigen mobiel en vastnetwerk, alsook op
koppelingen met IP-VPN's van andere partijen (OV, C2000, etc.).

Achtergrondinformatie

57