Tweede Kamer der Staten-Generaal

2

Vergaderjaar 2019–2020

33 625

Hulp, handel en investeringen

Nr. 319

BRIEF VAN DE MINISTER VOOR BUITENLANDSE HANDEL EN
ONTWIKKELINGSSAMENWERKING
Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal
Den Haag, 10 juli 2020
Infrastructuur is cruciaal voor ontwikkelingslanden. De beschikbaarheid
van toegankelijke publieke infrastructuur draagt bij aan ondernemerschap,
banen en duurzame economische groei.
Desalniettemin is er een groot tekort aan goede (basis)infrastructuur in de
zich ontwikkelende landen. Zo becijfert de Wereldbank dat ontwikkelingslanden gemiddeld 4,5% van hun BNP per jaar aan infrastructuurinvesteringen nodig hebben om de Sustainable Development Goals te kunnen
behalen.1
Het kabinet bevordert daarom de totstandkoming van publieke infrastructuur in ontwikkelingslanden. Hiermee draagt het bij aan de
doelstelling om duurzame economische groei te stimuleren, zoals
vastgelegd in de beleidsnota Investeren in Perspectief. Daarvoor heeft het
kabinet een aantal bilaterale programma’s ter beschikking: Develop2Build,
DRIVE en ORIO. Met deze programma’s wordt de gehele infrastructuurcyclus bediend, van projectontwikkeling en bouw tot aan operatie,
exploitatie en onderhoud.
Nederland heeft een aantal «unique selling points» als relatief kleine
bilaterale infrastructuurdonor. Zo richt Nederland zich op een niche van
middelgrote projecten (met een projectomvang tot EUR 60 miljoen) die
over het algemeen te klein zijn voor de multilaterale financiële instellingen
en te groot voor maatschappelijke organisaties. Daarbij zet Nederland in
op sectoren waar Nederlandse kennis en kunde sterk is ontwikkeld, zoals
water en agrarische infrastructuur.

1

kst-33625-319
ISSN 0921 - 7371
’s-Gravenhage 2020

World Bank Goup, 2019, Beyond the Gap, https://openknowledge.worldbank.org/handle/10986/
31291.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2019–2020, 33 625, nr. 319

1

Recentelijk zijn de programma’s Develop2Build en ORIO geëvalueerd.
Bijgaand treft u beide evaluaties2. Deze studies laten zien dat de
programma’s een positieve bijdrage leveren aan het economisch klimaat
van ontwikkelingslanden. Deze brief bevat de beleidsreactie op beide
evaluaties. Als onderdeel van de beleidsreactie wordt u geïnformeerd
over de uitgangspunten voor de toekomst van DRIVE en Develop2Build
(beide opvolgers van ORIO). De looptijd van deze programma’s eindigt in
2021.
De genoemde programma’s worden op dit moment uitgevoerd door de
RVO. Zoals uw Kamer eerder is geïnformeerd zullen deze programma’s
overgaan naar de staatsdeelneming in oprichting Invest International.
Korte achtergrond infrastructuurprogramma’s
Met het bilaterale infrastructuur-instrumentarium wordt de gehele
projectcyclus bediend:
Develop2Build (D2B) ondersteunt de ontwikkeling van projectvoorstellen voor publieke infrastructuur. Het programma financiert
technische en economische haalbaarheidsstudies, en studies gericht
op de milieu en sociale gevolgen van projecten. Met dit instrument
draagt het kabinet bij aan het verminderen van het wereldwijde
tekort aan projectvoorstellen.
Het Development Relevant Infrastructure Vehicle (DRIVE) is gericht
op de bouw, operatie/exploitatie en het onderhoud van publieke
infrastructuur. DRIVE financiert tot maximaal de helft van de bouw
van publieke infrastructuurprojecten.
Het programma voor Ontwikkelingsrelevante Infrastructuur
Ontwikkeling (ORIO) is de voorloper van D2B en DRIVE. Dit
programma richt zich op de gehele infrastructuurcyclus, van
projectontwikkeling tot en met operatie en onderhoud. Dit
programma neemt geen nieuwe projecten meer in behandeling,
maar heeft nog wel een actieve portefeuille van af te ronden
infrastructuurprojecten in ontwikkelingslanden.
Evaluaties bilaterale infrastructuurprogramma’s
Aan het begin van dit jaar zijn de evaluaties van Develop2Build en ORIO
afgerond. Uit deze evaluaties komen een aantal heldere conclusies en
aanbevelingen naar voren.
Ten eerste laten de evaluaties zien dat er behoefte bestaat aan
programma’s die investeren in publieke infrastructuur in lage en middeninkomenslanden, en dat hiermee kan worden bijgedragen aan duurzame
economische en sociale ontwikkeling. Ook komt naar voren dat het loont
om expliciet aandacht en geld te besteden aan de verschillende fasen van
het aanleggen van infrastructuur: projectontwikkeling, projectrealisatie en
onderhoud tijdens de gebruiksfase. De evaluatie van D2B laat daarbij
expliciet zien dat er een behoefte bestaat aan financiering van de
ontwikkeling van projectplannen voor (publieke) infrastructuur in
ontwikkelingslanden en D2B inspeelt op dit gat.
Ten tweede benadrukken beide evaluaties het belang van continuïteit en
een lange adem ten aanzien van de inzet op infrastructuur in ontwikkelingslanden. Infrastructuurprojecten hebben een zeer lange doorlooptijd;
2

Raadpleegbaar via www.tweedekamer.nl.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2019–2020, 33 625, nr. 319

2

daarom is het belangrijk om infrastructuurprogramma’s voldoende tijd te
geven tot wasdom te komen, en niet binnen enkele jaren vergaande
(beleids)wijzigingen door te voeren.
Ten derde bevelen de evaluaties aan om te zorgen voor heldere criteria
aan de voorkant waarop projecten worden geselecteerd, voor een
efficiënte besteding van zowel publieke als private tijd en middelen.
Dergelijke selectiecriteria zouden volgens de evaluaties sectorspecifiek
moeten zijn en worden toegespitst op de beoogde ontwikkelingsimpact.
Ten vierde beveelt de D2B-evaluatie aan om de private sector meer te
betrekken en waar mogelijk in te zetten op publiek private partnerschappen.
Tot slot raden de evaluaties aan om een grotere landenfocus aan te
brengen. Zo komt uit de D2B-evaluatie naar voren dat het RVO-team werkt
in groot aantal landen, hetgeen de uitvoeringsefficiëntie niet ten goede
komt. Door te werken in een kleiner aantal landen kan meer landenspecialisme worden opgebouwd bij de uitvoerder en kunnen verschillende
projecten in een land nauwer op elkaar worden aangesloten.
Beleidsreactie en toekomst DRIVE en D2B
Zoals vermeld is ORIO al enkele jaren gesloten voor nieuwe aanvragen en
zijn de opvolgers D2B en DRIVE sinds 2015 actief. Op basis van de
evaluatie van ORIO blijkt dat een aantal aanbevelingen reeds impliciet zijn
opgevolgd bij het inrichten van D2B en DRIVE, zoals de hierboven
genoemde aanbevelingen om expliciet aandacht te besteden aan de
verschillende fases van infrastructuurbouw, waaronder projectontwikkeling. Hierdoor voelt het kabinet zich gesteund in de richting die met
deze programma’s is ingeslagen.
De huidige programmaperiode van DRIVE en Develop2Build loopt tot eind
2021. Goede publieke infrastructuur blijft van onverminderd groot belang
voor het bereiken van duurzame groei in ontwikkelingslanden. Deze
noodzaak wordt versterkt door de economische schade die wordt
aangericht door de coronacrisis. Gesteund door de conclusies uit de beide
beleidsevaluaties zal het kabinet daarom zowel D2B als DRIVE verlengen
voor een nieuwe programmaperiode van 5 jaar, tot eind 2026. Hiermee
geeft het kabinet invulling aan de oproep uit beide evaluaties voor
continuïteit in de programma’s voor infrastructuurontwikkeling.
Bij de verlenging zal conform de evaluatie een aantal aspecten in de
programma’s worden bijgesteld met als doel de uitvoering efficiënter en
effectiever te maken, om de uiteindelijke impact te vergroten.
Ten eerste zal worden toegewerkt naar een meer programmatische
aanpak: per land wordt bezien wat er nodig is om dat land economisch
een stap verder te brengen en hoe Nederland daaraan kan bijdragen. Voor
deze landen worden «duurzame economische groeiplannen» opgesteld.
Daarin wordt niet alleen gekeken naar infrastructuur, maar ook naar bijv.
institutionele capaciteit, wetgeving, het ecosysteem voor ondernemers,
etc. Door deze programmatische aanpak kunnen verschillende interventies in een land strategisch op elkaar worden aangesloten en kan zo
meer ontwikkelingsimpact worden bereikt. De nadruk ligt hierbij op een
vraaggestuurde aanpak; de behoefte van het ontwikkelingsland zelf staat
centraal. Bovendien zet het kabinet hierbij in op samenwerking met
andere donoren.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2019–2020, 33 625, nr. 319

3

Daarbij zullen beide programma’s zich gaan richten op een kleiner aantal
landen.3 Enerzijds kwam uit de evaluaties naar voren dat de efficiëntie van
de uitvoering vergroot zou kunnen worden door meer landenfocus.
Anderzijds vereist een programmatische aanpak meer maatwerk. Een
dergelijke aanpak is slechts in een kleiner aantal landen goed uit te
voeren. DRIVE en D2B zullen zich richten op landen waar Nederland een
goed ontwikkeld netwerk heeft en van toegevoegde waarde is ten
opzichte van andere donoren. Daarvoor zal de OS-landenfocus van het
kabinet richtinggevend zijn.
Ten tweede zal voor DRIVE en D2B een raamwerk worden ontwikkeld met
heldere (selectie)criteria voor de duurzame economische ontwikkelingsdoelen waaraan projecten moeten bijdragen. Bij het opstellen van deze
criteria zal een onderscheid worden gemaakt naar sector. Zo draagt een
haven bij aan andere ontwikkelingsdoelen dan bijv. sociale infrastructuur.
Ook zullen selectiecriteria worden opgesteld om de additionaliteit van
projecten te toetsen; zou een project niet tot stand komen zonder
Nederlandse bijdrage? Nieuwe projecten zullen worden getoetst aan de
hand van deze criteria. Dit kan worden gezien als aanscherping van de
bestaande werkwijze en niet als een geheel ander selectiemechanisme
voor nieuwe projecten.
Ten derde zal worden ingezet op hoge tendereisen, innovatieve financieringsvormen en publiek private partnerschappen daar waar dat kan.
Innovatieve financiering en PPP’s voor publieke infrastructuurprojecten
zijn geen doel op zich, maar een middel voor een zo effectief mogelijke
besteding van publieke middelen en het gebruikmaken van de kennis,
kunde en de financiële slagkracht van de private sector. De eisen voor
publieke tenders die worden medegefinancierd door DRIVE of D2B – ten
aanzien van de kwaliteit van het projectontwerp, IMVO en ontwikkelingsimpact – worden reeds hoog gesteld. Het kabinet zal hierop blijven
inzetten. Hiermee wordt opvolging gegeven aan de aanbeveling om de
private sector meer te betrekken en waar mogelijk in te zetten op PPP’s.
Ten vierde zet het kabinet in op verdere vergroening van de projectenportefeuille. D2B en DRIVE zullen actief inzetten op vermindering van
broeikasgasuitstoot en geen upstream fossiele energieprojecten financieren. Mid-stream fossiele projecten (bijv. gastransmissienetwerken in
een urbane omgeving) zullen in principe eveneens niet worden gefinancierd, tenzij is vastgesteld dat er echt geen duurzame oplossing
voorhanden is, en het project past binnen het transitiepad van het
betreffende land naar een duurzame energievoorziening. Daar waar
mogelijk worden projecten ontworpen volgens building-with-nature
principes, ook wanneer deze oplossing duurder is dan de niet-duurzame
oplossing.
Tot slot wordt de sinds 2017 gehanteerde praktijk om DRIVE uit te voeren
als een G2G-programma in plaats van een subsidieprogramma geformaliseerd. In de vijf jaar ervaring met DRIVE is gebleken dat een directe
overheid-tot-overheid relatie essentieel is om ongebonden financiering
van publieke projecten goed vorm te geven. Bovendien is gebleken dat
ontvangende overheden niet goed kunnen werken met het (Nederlands)
juridische kader van een bedrijfslevensubsidie-instrument voor publieke
projecten. Op deze aanpassing is in 2017 voorgesorteerd door een
beleidsregelwijziging die voorzag in het mogelijk maken van een gift aan
de begunstigde overheid in plaats van het uitsluitend kunnen aangaan
van een subsidieverstrekking aan een bedrijf. Sinds die aanpassing is
DRIVE in staat geweest om een stabiele projectenportefeuille te ontwik3

Thans staat DRIVE open voor 61 landen, en D2B voor 38 landen.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2019–2020, 33 625, nr. 319

4

kelen. Door deze aanpassing nu te formaliseren wordt een administratieve
stap uit het proces gehaald, wat leidt tot grotere efficiëntie voor zowel de
betrokken overheden als de uitvoerende bedrijven. Ook maakt deze
wijziging samenwerking met andere donoren gemakkelijker.
Op deze wijze volgt het kabinet de belangrijkste aanbevelingen uit de
evaluaties van ORIO en D2B op en wil het kabinet blijvend bijdragen aan
de structurele factoren voor duurzame economische groei in ontwikkelingslanden. Deze inzet is des te meer nodig in de huidige moeilijke
economische omstandigheden. Op basis van bovengenoemde uitgangspunten worden de uitvoeringsdetails verder uitgewerkt, zodat de
volgende programmaperiode van DRIVE en D2B van start kan gaan.
De Minister voor Buitenlandse Handel en Ontwikkelingssamenwerking,
S.A.M. Kaag

Tweede Kamer, vergaderjaar 2019–2020, 33 625, nr. 319

5