Tweede Kamer der Staten-Generaal

2

Vergaderjaar 2019–2020

35 300 XIV

Vaststelling van de begrotingsstaten van het
Ministerie van Landbouw, Natuur en
Voedselkwaliteit (XIV) en het
Diergezondheidsfonds (F) voor het jaar 2020

Nr. 63

BRIEF VAN DE MINISTER VAN LANDBOUW, NATUUR EN
VOEDSELKWALITEIT
Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal
Den Haag, 21 november 2019
Hierbij bied ik u de Beleidsevaluatie Garantstelling Landbouw, de
borgstellingsregeling voor leningen aan de landbouw in de jaren
2010–2016, aan1. Conform de Regeling Periodiek Evaluatieonderzoek staat
deze evaluatie aangekondigd in de begroting van het Ministerie van LNV.
Borgstelling vanuit het Rijk voor kredieten aan landbouwondernemers
In Nederland bestaat sinds 1951 een rijksborgstellingsregeling voor
landbouwondernemers. De evaluatie die ik u aanbied beslaat de periode
2010–2016 en gaat over de Garantstelling Landbouw (GL). Sinds 2017 is er
de gewijzigde borgstelling voor de landbouw Borgstelling
MKB-Landbouwkredieten (BL).
In de GL werd de borgstelling-plus naast de basis-borgstelling geïntroduceerd (borgstelling voor kredieten tot € 2,5 mln in plaats van € 600.000,–),
specifiek voor verduurzamingsinvesteringen in Groen Label kassen en
gecertificeerde stallen onder de Maatlat Duurzame Veehouderij. Daarnaast
beoogde de GL ook al om financiering voor jonge boeren bij bedrijfsovername bereikbaarder te maken door de lagere provisie (1% in plaats
van 3% eenmalig) voor die doelgroep.
De beleidstheorie
De reden waarom LNV het instrument van de borgstelling inzet, is over de
jaren ongewijzigd gebleven:
In de kern kunnen gezonde bedrijven met een verwacht renderend
investeringsplan, die echter door de financier/bank alleen vanwege
onvoldoende zekerheden niet voor financiering in aanmerking zouden
1

kst-35300-XIV-63
ISSN 0921 - 7371
’s-Gravenhage 2019

Raadpleegbaar via www.tweedekamer.nl

Tweede Kamer, vergaderjaar 2019–2020, 35 300 XIV, nr. 63

1

komen, door de overheidsborgstelling toch investeren en daardoor
bijdragen aan de maatschappelijke welvaart. En daarmee zijn tegelijkertijd
andere maatschappelijke doelen, zoals verduurzaming en bedrijfsovername door jonge agrariërs, gediend.
De evaluatie van de Garantstelling Landbouw 2010–2016
Over de uitvoering van het evaluatieonderzoek
De beleidsevaluatie is in 2018–2019 uitgevoerd door Ecorys en
Wageningen Economic Research (WEcR), in nauwe samenwerking met
het Centraal Bureau voor de Statistiek (CBS). Voor de evaluatie heeft het
CBS voor de eerste keer bedrijfsgegevens vanuit de Gecombineerde
Data-inwinning en de Belastingdienst gekoppeld, waardoor wetenschappelijke methoden, waaronder een econometrische analyse, konden
worden toegepast op de combinatie van fiscaal-financiële en bedrijfstechnische gegevens. Met behulp van de verschillende onderzoeksbouwstenen zijn de conclusies in het evaluatierapport beter onderbouwd.
Vanwege bovenstaande is deze evaluatie opgenomen in de rijksbrede
operatie «Inzicht in kwaliteit».
Resultaten
M.b.t. doeltreffendheid
Het aandeel van borgstellingsfinancieringen in het totaal aan agrofinancieringen is in de onderzochte periode beperkt: slechts 3% daarvan valt
rechtstreeks onder de borgstelling. De totale financiering die door de
borgstelling mogelijk wordt gemaakt (de borgstelling dekt maar een deel
van de totale investering af) is 4 à 5 keer zo groot. En raakt dus aan
maximaal 15% van het totaal aan agrofinancieringen.
Het belang van de borgstelling is groot gebleken voor de categorie
bedrijven die investeren ten behoeve van bedrijfsovername, verduurzaming en innovatie. In de jaren 2010–2016 was het aantal plusborgstellingen voor Groenlabelkassen 16% van het totaal aantal gebouwde
Groenlabelkassen. Bij de investeringen in de kapitaalsintensieve
glastuinbouw en intensieve veehouderij heeft de borgstelling een
(verklaarbaar) groter relatief aandeel dan in de grondgebonden bedrijfstakken (8–10%).
In de vergelijkingsanalyse verbeteren de bedrijfsresultaten van de
bedrijven met borgstelling significant meer dan de bedrijfsresultaten van
de bedrijven in de controlegroep. Ecorys/WEcR concluderen dat een
groot(ste) gedeelte van de investeringen gedaan met de borgstellingsregeling zonder deze rijksgarantstelling niet tot uitvoer zou zijn gekomen. De
borgstelling is van belang geweest voor de inkomenscapaciteit van deze
landbouwondernemers en heeft een positief effect gehad op het jong
agrarisch ondernemerschap.
Alles overziend concluderen Ecorys/WEcR dat de GL doeltreffend is
geweest.
M.b.t. doelmatigheid
Ecorys/WEcR concluderen ook dat de GL doelmatig is geweest, maar dat
verbeteringen nog mogelijk waren op het gebied van vereenvoudiging
van de aanvraagprocedure, verkorting van de doorlooptijd en vermindering van administratieve lasten. Deze verbeteringen zijn reeds bij de
overgang van GL naar BL geïmplementeerd: de moderniseringen die LNV
en RVO daarin hebben doorgevoerd worden hoog gewaardeerd.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2019–2020, 35 300 XIV, nr. 63

2

M.b.t. efficiency en de interne begrotingsreserve voor de borgstelling
Over de periode 2010–2016 is, rekening houdend met de onder het kopje
doeltreffendheid al genoemde multiplier 4 à 5, via € 275 mln. borgstellingsleningen circa € 1,2 mld. aan agro-financieringen mogelijk gemaakt
door de GL. Hiervoor heeft de overheid «slechts» € 21 mln. in de interne
borgstellingsreserve hoeven te storten.
Qua efficiency scoort borgstelling daarmee in vergelijking met andere
financiële stimuleringsinstrumenten (zoals subsidie) goed. Voor marktfalen bij financiering is borgstelling ook om die reden een serieus
instrument.
Juist tijdens en vlak na de kredietcrisis zijn de verliesdeclaraties2 echter
wel beduidend hoger geweest dan dit laatst genoemde bedrag. De
begrotingssystematiek van LNV voor de borgstellingsregeling is echter
solide gebleken: de meerjarige begrotingsdiscipline om de berekende
risicoreservering jaarlijks te storten in de interne begrotingsreserve heeft
gezorgd voor voldoende buffer tegen economisch zwaar weer. Dit alles
sterkt mij in de overtuiging om de GL/BL werkwijze consequent voort te
zetten.
Beleids- en procesconclusies voor de Borgstelling
MKB-Landbouwkredieten voor de komende jaren
De evaluatie geeft geen aanleiding om nu wijzigingen van de borgstelling
MKB-landbouwkredieten door te voeren. Ik wil de Borgstelling
MKB-Landbouwkredieten daarom tot de volgende evaluatie3 zonder
wijzigingen voortzetten. Daarbij komt dat op 4 september 2019 de regeling
van de aanvullende borgstellingsmogelijkheid voor Vermogens
Versterkend Krediet (VVK) is gepubliceerd4 en per 1 januari 2020 wordt
opengesteld. Investeringsplannen en financieringen daarvoor zijn wellicht
al in voorbereiding. Wijziging van de Borgstellingsregeling MKB
Landbouwkredieten nu ligt ook om die reden niet voor de hand. Dit laat
onverlet dat ik in het kader van mijn verkenning naar de financieringsknelpunten voor de transitie naar kringlooplandbouw en oplossingen
daarvoor – zie mijn toezegging aan uw lid Bisschop bij de behandeling
van de LNV-begroting – ook onderzoek of en in welke vorm borgstelling
daarin een rol kan spelen. Hetzelfde geldt voor investeringen die in het
kader van het oplossen van de stikstofproblematiek door ondernemers
gedaan kunnen worden.
De voor de verlenging van de regeling na 31-12-2019 benodigde voorhang
bij uw Kamer zult u een dezer dagen ontvangen.
Operatie «Inzicht in kwaliteit»
Deze evaluatie heeft ons laten zien dat het koppelen van gegevens ons in
staat stelt om voor een regeling een representatieve vergelijkingsgroep
naast de gebruikersgroep te kunnen maken. De verdere leerervaringen
van deze pilot-evaluatie worden in het kader van de rijksbrede operatie
«Inzicht in kwaliteit» nog uitgewerkt om in volgende evaluaties te

2

Bij borgstelling wordt gesproken van een verliesdeclaratie als een bedrijf niet meer in staat is
om de lening terug te betalen. Het deel van de lening waarvoor de overheid borg staat moet
dan aan de financier worden betaald. In economisch slechte tijden gebeurt dit vaker dan bij
economische voorspoed.
3
In 2024 zal de volgende volledige evaluatie van de BL gedaan worden; in 2022 zal een
tussenevaluatie van het VVK plaatsvinden.
4
Het VVK is de borgstelling voor achtergestelde leningen aan starters/overnemers – zie Stcrt.
2019, nr. 48546

Tweede Kamer, vergaderjaar 2019–2020, 35 300 XIV, nr. 63

3

gebruiken voor versterking van de kwantitatieve analyses daarin. Over
deze operatie wordt uw Kamer periodiek geïnformeerd door de Minister
van Financiën.
De Minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit,
C.J. Schouten

Tweede Kamer, vergaderjaar 2019–2020, 35 300 XIV, nr. 63

4