Tweede Kamer der Staten-Generaal

2

Vergaderjaar 2013–2014

22 112

Nieuwe Commissievoorstellen en initiatieven
van de lidstaten van de Europese Unie

Nr. 1753

BRIEF VAN DE MINISTER VAN BUITENLANDSE ZAKEN
Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal
Den Haag, 13 december 2013
Overeenkomstig de bestaande afspraken heb ik de eer u hierbij twee
fiches aan te bieden die werden opgesteld door de werkgroep Beoordeling Nieuwe Commissievoorstellen (BNC).
Fiche: Voorstel wijziging richtlijn verpakkingen en verpakkingsafval
Fiche: Mededeling overheidsinterventie op de elektriciteitsmarkt
(Kamerstuk 22 112, nr. 1754)
De Minister van Buitenlandse Zaken,
F.C.G.M. Timmermans

kst-22112-1753
ISSN 0921 - 7371
’s-Gravenhage 2013

Tweede Kamer, vergaderjaar 2013–2014, 22 112, nr. 1753

1

Fiche: Voorstel wijziging Richtlijn verpakkingen en verpakkingsafval
1. Algemene gegevens
Titel voorstel
Voorstel voor een Richtlijn van het Europees Parlement en de Raad tot
wijziging van Richtlijn 94/62/EG betreffende verpakking en verpakkingsafval met het oog op de vermindering van het verbruik van lichte plastic
draagtassen.
Datum ontvangst Commissiedocument
5 november 2013
Nr. Commissiedocument
COM (2013)761
Prelex
http://ec.europa.eu/prelex/detail_dossier_real.cfm?CL=nl&DosID=1041377
Nr. Impact Assessment Commissie en Opinie Impact Assessment Board
http://ec.europa.eu/environment/waste/packaging/pdf/report_options.pdf
Behandelingstraject Raad
Milieuraad.
Eerstverantwoordelijk ministerie
Ministerie van Infrastructuur en Milieu.
Rechtsbasis, besluitvormingsprocedure Raad, rol Europees Parlement,
gedelegeerde en/of uitvoeringshandelingen
a) Rechtsbasis
Het voorstel van de Europese Commissie is gebaseerd op Artikel 114 van
het VWEU.
b) Besluitvormingsprocedure Raad en rol Europees Parlement
Gewone wetgevingsprocedure, gekwalificeerde meerderheid in de Raad
en medebeslissing Europees Parlement.
c) Gedelegeerde en/of uitvoeringshandelingen
In de mededeling worden geen gedelegeerde en/of uitvoeringshandelingen voorgesteld.
2. Samenvatting BNC-fiche
• Korte inhoud voorstel
De Europese Commissie heeft een voorstel uitgebracht dat de lidstaten
verplicht om maatregelen te nemen om het verbruik van lichte plastic
draagtassen1 te verminderen, met het oogmerk van een afname van
plastic zwerfafval op zee (plastic soep), in de rivieren, op stranden en op
straat. De lidstaten kunnen zelf de maatregelen bepalen. Het voorstel van
de Commissie gaat niet uit van een vanuit de Europese Unie opgelegd
verbod voor gebruik van lichte plastic draagtassen. Lichte plastic
1

Plastic draagtassen met een wanddikte van minder dan 50 micron (0,05 millimeter)

Tweede Kamer, vergaderjaar 2013–2014, 22 112, nr. 1753

2

draagtassen worden minder vaak opnieuw gebruikt dan dikkere tassen en
komen vaker als zwerfafval in het milieu terecht.
• Bevoegdheidsvaststelling en subsidiariteits- en proportionaliteitsoordeel
Het voorstel van de Europese Commissie is gebaseerd op Artikel 114 van
het VWEU, waarin Nederland zich kan vinden.
Nederland beoordeelt de subsidiariteit als positief. Zwerfafval in zee,
rivieren en op land is een grensoverschrijdend (mondiaal) probleem,
waarvan de aanpak omwille van effectiviteit gezamenlijke actie vereist op
het gebied van het verminderen van het gebruik van lichte plastic
draagtassen. Bovendien worden met bepalingen op EU-niveau eventuele
verstoringen van de interne markt vermeden.
Nederland beoordeelt de proportionaliteit als positief, omdat het zich
beperkt tot het wijzigen van Richtlijn 94/62/EG door een kader gemeenschappelijke doelstellingen vast te stellen, waarbij het aan de lidstaten is
de precieze instrumentkeuze te bepalen.
• Implicaties/risico’s/kansen
Dit voorstel biedt kansen voor een efficiënt gebruik van grondstoffen en
het nemen van maatregelen daartoe. De risico’s voor de Nederlandse
plastic producenten en verpakkingsindustrie lijken gering. Op dit moment
worden de meeste plastic draagtassen op basis van polyethyleen uit Azië
geïmporteerd. De te nemen maatregelen zouden eventueel kansen
kunnen opleveren voor het Nederlandse bedrijfsleven dat op het gebied
van bioplastics een goede positie heeft. Een en ander zal afhangen van de
uitkomsten van de haalbaarheidstudie naar de mogelijkheid van biologisch afbreekbare plastics als grondstof voor plastic tasjes in Nederland.
De Minister van Economische Zaken heeft tijdens het AO Bedrijvenbeleid
van 19 november jl. toegezegd een dergelijke studie op korte termijn te
zullen uitvoeren.
• Nederlandse positie
Nederland ondersteunt de ambitie van de Europese Commissie om het
verbruik van de lichte plastic draagtassen terug te dringen, met het
oogmerk van een afname van plastic zwerfafval op zee (plastic soep), in
de rivieren, op stranden en op straat. Met de Nederlandse supermarktbranche is in het kader van verpakkingenbeleid al afgesproken en
opgenomen in de Raamovereenkomst Verpakkingen 2013–2022 om in de
supermarkten per 1 januari 2014 geen gratis plastic draagtassen meer
weg te geven bij de kassa. Deze afspraak zal opgenomen worden in een
nieuwe AMvB voor Verpakkingen. Ook wordt er onderzoek gedaan naar
duurzame alternatieven voor de plastic draagtas.
Met de andere belanghebbenden van de sector met wie nog geen
afspraken zijn, zoals de detailhandel, de ambulante sector, het MKB en de
horeca, gaat Nederland op korte termijn in gesprek over de invulling en de
mogelijkheid van zelfregulering.
Daarnaast is medio november jl. het Kunststof Kringloop Ketenakkoord
afgesloten gericht op concrete ketensamenwerking tussen 55 partijen
(bedrijven, kennisinstellingen, NGO’s, rijksoverheid) om de kunststofkringloop te sluiten en verder te verduurzamen.
Nederland verwacht met de ingezette acties uitvoering te kunnen geven
aan het voorstel.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2013–2014, 22 112, nr. 1753

3

3. Samenvatting voorstel
• Inhoud voorstel
De Commissie heeft een voorstel uitgebracht dat de lidstaten verplicht om
maatregelen te nemen om het verbruik van lichte plastic draagtassen te
verminderen, met het oogmerk een afname van plastic zwerfafval op zee
(plastic soep), in de rivieren, op stranden en op straat.
Geschat wordt dat in 2010 elke EU-burger 198 plastic draagtassen heeft
gebruikt, waarvan ongeveer 90% lichte draagtassen. Lichte plastic
draagtassen worden minder vaak opnieuw gebruikt dan dikkere plastic
draagtassen en komen vaker als zwerfafval in het milieu terecht.
Dat betekent bovendien dat niet efficiënt gebruik wordt gemaakt van
grondstoffen/natuurlijke hulpbronnen. Weggegooide lichte plastic
draagtassen kunnen honderden jaren in het milieu aanwezig blijven,
meestal in gefragmenteerde vorm.
Het voorstel wijzigt artikel 4 (preventie) van Richtlijn 94/62/EG door de
lidstaten te verplichten maatregelen te nemen om het verbruik van lichte
plastic draagtassen te verminderen. Er kunnen zowel economische
instrumenten worden gebruikt als handelsbeperkingen worden ingevoerd
in afwijking van artikel 18 van de richtlijn. De nieuwe Richtlijn verruimt
dus het scala aan instrumenten waarover de lidstaten beschikken om het
niet duurzame verbruik van lichte plastic draagtassen aan te pakken.
• Impact assessment Commissie
In 2011 is een effectenbeoordeling gedaan van de te nemen maatregen
om het verbruik van lichte plastic draagtassen te verminderen. In de
effectbeoordeling zijn de belangrijkste sociale, economische en milieueffecten van de verschillende beleidsopties ter vermindering van het
verbruik van lichte plastic draagtassen geëvalueerd.
In de effectbeoordeling is geconcludeerd dat het momenteel moeilijk is
om voor de hele Europese Unie een reductiestreefcijfer vast te stellen en
toe te passen, vanwege de zeer grote verschillen tussen de lidstaten wat
het verbruik van plastic draagtassen voor eenmalig gebruik betreft.
In plaats daarvan heeft de Europese Commissie ervoor gekozen voor te
stellen om artikel 4 van Richtlijn 94/62/EG te wijzigen, waarbij lidstaten
wordt verplicht het verbruik van plastic draagtassen voor eenmalig
gebruik te verminderen. De lidstaten kunnen wel hun eigen nationale
reductiestreefcijfers vaststellen en de maatregelen om die streefcijfers te
halen zelf kiezen. In een later stadium zou echter kunnen worden
overwogen een reductiestreefcijfer voor de hele EU vast te stellen.
4. Bevoegdheidsvaststelling en subsidiariteits- en proportionaliteitsoordeel
a) Bevoegdheid
Het voorstel van de Europese Commissie is gebaseerd op Artikel 114 van
het VWEU. Nederland is akkoord met deze rechtsgrondslag.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2013–2014, 22 112, nr. 1753

4

b) Subsidiariteits- en proportionaliteitsoordeel
Nederland beoordeelt de subsidiariteit als positief. Zwerfafval in zee,
rivieren en op land is een grensoverschrijdend (mondiaal) probleem,
waarvan de aanpak omwille van effectiviteit gezamenlijke actie vereist op
het gebied van het verminderen van het gebruik van lichte plastic
draagtassen. Bovendien worden met bepalingen op EU-niveau eventuele
verstoringen van de interne markt vermeden.
Nederland beoordeelt de proportionaliteit als positief, omdat het voorstel
zich beperkt tot het wijzigen van Richtlijn 94/62/EG door gemeenschappelijke doelstellingen vast te stellen, waarbij het aan de lidstaten is de
precieze instrumentkeuze te bepalen
c) Nederlands oordeel over de voorstellen op het gebied van gedelegeerde en/of uitvoeringshandelingen
Niet van toepassing.
5. Financiële implicaties, gevolgen voor regeldruk en administratieve lasten
a) Consequenties EU-begroting
Het voorstel heeft geen gevolgen voor de EU begroting.
b) Financiële consequenties (incl. personele) voor rijksoverheid en/ of
decentrale overheden
Vooralsnog zijn er geen financiële gevolgen, eventuele budgettaire
gevolgen worden ingepast op de begroting van de beleidsverantwoordelijke departementen, conform de regels van budgetdiscipline. Deze zijn
afhankelijk van de maatregelen die Nederland neemt.
c) Financiële consequenties (incl. personele) voor bedrijfsleven en burger
Het uitbannen van gratis lichte plastic tassen heeft naar verwachting zeer
geringe financiële consequenties voor bedrijven die deze tassen
aanbieden. Eventuele extra kosten worden naar verwachting doorberekend aan de consument. Ook de risico’s voor de Nederlandse plasticproducenten en verpakkingsindustrie lijken gering. Op dit moment worden de
meeste lichte plastic tassen op basis van polyethyleen uit Azië geïmporteerd.
d) Gevolgen voor regeldruk/administratieve lasten voor rijksoverheid,
decentrale overheden, bedrijfsleven en burger
In het kader van het Besluit beheer Verpakkingen moet al jaarlijks
gerapporteerd worden over preventie en recycledoelstellingen. Dit
onderdeel kan in die jaarlijkse rapportage opgenomen worden en
daarmee niet leiden tot extra administratieve lasten.
Afhankelijk van de instrumentkeuze kan dit leiden tot administratieve
lasten voor het bedrijfsleven.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2013–2014, 22 112, nr. 1753

5

6. Implicaties juridisch
a) Consequenties voor nationale en decentrale regelgeving en/of
sanctionering beleid (inclusief toepassing van de lex silencio positivo)
Het Besluit beheer verpakkingen en papier en karton (waarmee richtlijn
94/62 reeds is geïmplementeerd) wordt momenteel gewijzigd. Om
uitvoering te geven aan het voorstel en de mogelijkheid te creëren voor
het nemen van wettelijke maatregelen als de doelstellingen via zelfregulering niet gerealiseerd worden, wordt in het nieuwe Besluit Verpakkingen
een bepaling opgenomen om gratis plastic draagtassen uit te kunnen
bannen.
b) Voorgestelde implementatietermijn (bij richtlijnen), dan wel voorgestelde datum inwerkingtreding (bij verordeningen en beschikkingen) met
commentaar t.a.v. haalbaarheid
Nederland geeft de voorkeur aan een implementatietermijn van 18
maanden in plaats van een jaar. Een jaar kan te krap zijn voor de noodzakelijke wijziging van een algemene maatregel van bestuur (het Besluit). De
termijn van 18 maanden is temeer gewenst indien de maatregelen ter
uitvoering van dit voorstel gemeld moeten worden o.g.v. richtlijn 98/34
(technische notificatie). Het kan op dit moment niet worden uitgesloten
dat notificatie nodig is. In dat geval krijgt de Commissie drie maanden te
tijd om de maatregel te beoordelen.
c) Wenselijkheid evaluatie-/horizonbepaling
Een evaluatie op Europees niveau na 3 jaar is wenselijk om te kunnen
beoordelen of de doelstellingen van het voorstel gerealiseerd zijn.
7. Implicaties voor uitvoering en handhaving
a) Uitvoerbaarheid
De mate van uitvoerbaarheid van de richtlijn is afhankelijk van de door de
lidstaten te kiezen maatregelen. Nederland neemt alleen uitvoerbare
maatregelen.
b) Handhaafbaarheid
Bij niet-juridische afspraken (convenanten) heeft de handhaving geen rol.
Bij een eventueel verbod of andere juridische bepalingen, kan er
gehandhaafd worden.
8. Implicaties voor ontwikkelingslanden
Op het gebied van milieu wordt een positief effect voor ontwikkelingslanden verwacht. Het terugdringen van het verbruik van lichte plastic
draagtassen binnen de EU heeft ook effect op de ecosystemen in de
oceanen en zeeën rond Afrika, Azië en Zuid-Amerika (vermindering
«plastic soep»). Op het gebied van handel zal het voorstel ook consequenties hebben voor de producenten van deze tassen die vooral in Azië
zijn gevestigd. Mogelijk zullen zij duurzame alternatieven aanbieden voor
de Europese markt.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2013–2014, 22 112, nr. 1753

6

9. Nederlandse positie
Nederland ondersteunt de ambitie van de Europese Commissie om het
verbruik van de lichte plastic draagtassen terug te dringen, met het
oogmerk de afname van plastic zwerfafval op zee (plastic soep), in de
rivieren, op stranden en op straat. Een EU-brede aanpak is wenselijk
vanwege de effectiviteit en vanwege het vermijden van verstoringen van
de interne markt.

Bron: http://ec.europa.eu/environment/waste/packaging/pdf/swd_plastic_bag.pdf

Deze tabel laat zien hoeveel plastic tassen in de verschillende lidstaten
van de Europese Unie per jaar worden gebruikt. Het geeft weer hoe de
verhouding is tussen de tassen die eenmalig worden gebruikt en de
tassen die meermalen worden gebruikt.
Uit deze tabel kan worden opgemaakt dat er grote verschillen zijn tussen
de lidstaten en dat een aantal lidstaten al ver is in het gebruik van de
meermaals te gebruiken tassen. Echter in de meeste lidstaten worden nog
veel eenmalige plastic tassen gebruikt.
In Nederland is met de supermarktbranche in het kader van verpakkingenbeleid al afgesproken en opgenomen in de Raamovereenkomst Verpakkingen 2013–2022 om in de supermarkten per 1 januari 2014 geen gratis
plastic draagtassen meer weg te geven bij de kassa. Deze afspraak zal
opgenomen worden in een nieuwe AMvB voor Verpakkingen. Ook wordt
er onderzoek gedaan naar duurzame alternatieven voor de plastic
draagtas.
Met de andere belanghebbenden van de sector met wie nog geen
afspraken zijn, zoals de detailhandel, de ambulante sector, het mkb en de
horeca, gaat Nederland op korte termijn in gesprek om afspraken te
maken over het uitbannen van de plastic tassen via zelfregulering.
Daarnaast is medio november jl. het Kunststof Kringloop Ketenakkoord
afgesloten gericht op concrete ketensamenwerking tussen 55 partijen
(bedrijven, kennisinstellingen, NGO’s, rijksoverheid) om de kunststofkringloop te sluiten en verder te verduurzamen.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2013–2014, 22 112, nr. 1753

7

Nederland verwacht met de ingezette acties uitvoering te geven aan het
voorstel.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2013–2014, 22 112, nr. 1753

8