Tweede Kamer der Staten-Generaal

2

Vergaderjaar 2020–2021

35 256

Wijziging van de Algemene wet bestuursrecht
en enkele andere wetten in verband met het
nieuwe omgevingsrecht en
nadeelcompensatierecht

Nr. 15

BRIEF VAN DE MINISTER VAN BINNENLANDSE ZAKEN EN
KONINKRIJKSRELATIES
Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal
Den Haag, 13 november 2020
In het wetgevingsoverleg met de vaste commissie voor Justitie en
Veiligheid op 9 november jl. over het voorstel van wet tot wijziging van de
Algemene wet bestuursrecht en enkele andere wetten in verband met het
nieuwe omgevingsrecht en nadeelcompensatierecht (Kamerstuk 35 256)
heb ik u toegezegd voor de stemmingen van dinsdag a.s. nader in te gaan
op twee amendementen, ingediend door de Kamerleden Van Nispen en
Van Gerven. Dit betreft het amendement op stuk nr. 10 aangaande
verplichte toezending van ontwerpbesluiten op grond van de
Omgevingswet en het amendement op stuk nr. 14 (ter vervanging van de
nrs. 12 en 13) aangaande aanpassing van de regeling van nadeelcompensatie in de Omgevingswet.
Amendement nr. 10: verplichte toezending ontwerpbesluit
Het ingediende amendement regelt dat bij besluiten op grond van de
Omgevingswet waarop zowel de uniforme openbare voorbereidingsprocedure van afdeling 3.4 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb)
als de coördinatieregeling van de met dit wetsvoorstel te wijzigen
afdeling 3.5 van de Awb van toepassing is, een ontwerpbesluit schriftelijk
wordt gezonden aan belanghebbende omwonenden. Ik onderschrijf de
gedachte achter dit amendement, maar zie echter belangrijke redenen om
het amendement zelf te ontraden. Hieronder licht ik dat toe en geef ik ook
aan op welke andere wijze omwonenden en andere belanghebbenden
betrokken zullen worden bij de besluitvorming over activiteiten in hun
leefomgeving.
Het is van belang dat belanghebbenden op de hoogte zijn van wat er in
hun leefomgeving gebeurt. Er gelden dan ook al regels op grond waarvan
belanghebbenden kennis kunnen nemen van voorgenomen besluiten
waarop afdeling 3.4 Awb van toepassing is. Voorzien is in terinzage-

kst-35256-15
ISSN 0921 - 7371
’s-Gravenhage 2020

Tweede Kamer, vergaderjaar 2020–2021, 35 256, nr. 15

1

legging van onder meer het ontwerpbesluit en een openbare kennisgeving van die terinzagelegging. Die regels gelden ook voor besluiten op
grond van de Omgevingswet.
Met de Wet elektronische publicaties (Stb. 2020, nr. 262; hierna: Wep)
worden de regels in de Awb en de Bekendmakingswet aangepast en
wordt voorzien in een extra serviceverlening voor burgers om geïnformeerd te worden over besluitvorming door de overheid. Deze aanpassing
treedt naar verwachting in werking met ingang van 1 juli 2021. Vanaf die
datum zullen kennisgevingen van terinzageleggingen verplicht in een
officieel publicatieblad, zoals het gemeenteblad of de Staatscourant,
worden gepubliceerd. Degenen die beschikken over een MijnOverheidaccount krijgen dan automatisch bericht over kennisgevingen die
betrekking hebben op hun naaste omgeving. Iedereen kan de attendering
uitbreiden tot een grotere straal of andere locaties. Ook bestaat de
mogelijkheid om geattendeerd te worden op besluiten met een bepaald
onderwerp. Deze mogelijkheid is onder meer relevant voor natuurbeschermingsorganisaties en andere maatschappelijke organisaties die landelijk
actief zijn.
Bij de totstandkoming van de Wep is nadrukkelijk de vraag aan de orde
geweest of bovenop de extra serviceverlening aanvullende maatregelen
nodig zijn. Gedacht is daarbij aan de digitale inclusie of het in stand
houden van publicaties in huis-aan-huisbladen. De conclusie was dat het
met de Wep ingerichte wettelijk kader voldoende is en dat niet de
(formele) wetgever, maar bestuursorganen zélf het beste de afweging
kunnen maken of aanvullende publiciteit nodig is. Afhankelijk van de
doelgroep en het voorgenomen besluit zijn dan verschillende instrumenten denkbaar, waaronder de in het amendement voorgestelde
huis-aan-huis te verspreiden brief. Van het stellen van algemene regels op
dit punt is afgezien, omdat deze niet de nodige flexibiliteit geven en geen
rekening kunnen houden met de lokale omstandigheden. Ik zie geen
gronden om hier voor de Omgevingswet op terug te komen.
Daarnaast speelt ook het punt van de uitvoerbaarheid. Het amendement
spreekt van «alle belanghebbenden». Het is voor een bestuursorgaan
onmogelijk om alle belanghebbenden in beeld te brengen, zeker als de
suggestie wordt overgenomen om het amendement ook te betrekken op
andere belanghebbenden dan omwonenden. Vergelijk artikel 3:11 van de
Awb, waar tot 1 juli 2005 de terinzagelegging van stukken was beperkt tot
degenen die zienswijzen naar voren kunnen brengen (destijds in beginsel
alleen belanghebbenden), maar nu is voorgeschreven dat de terinzagelegging geschiedt voor een ieder, omdat de eerdergenoemde beperking
niet of nauwelijks hanteerbaar en ook niet wenselijk wordt geacht. Verder
is van belang dat ontwerpbesluiten omvangrijk kunnen zijn, waardoor het
verspreiden van papieren ontwerpbesluiten onder een grote groep
geadresseerden tot een enorme papierstroom zou leiden. Gezien de
uitvoeringslasten en te verwachten problemen bij de uitvoering is de
invoering van een juridische verplichting niet wenselijk zonder
zorgvuldige uitvoeringstoets en de betrokkenheid van decentrale
overheden.
Het bovenstaande laat onverlet dat het van belang is dat burgers en
maatschappelijke organisaties vroegtijdig van voorgenomen besluitvorming op de hoogte zijn en daarbij betrokken zijn. Kunnen en mogen
meepraten over plannen voor een wijk, dorp of stad is belangrijk. Met de
komst van de Omgevingswet zullen overheden en initiatiefnemers vaker
hun inwoners, bedrijven, maatschappelijke organisaties en andere
overheden vanaf het begin betrekken bij plannen of projecten. In het geval
van besluiten waarop de coördinatieregeling van toepassing is, zal in de

Tweede Kamer, vergaderjaar 2020–2021, 35 256, nr. 15

2

regel in het voortraject al een verplichting bestaan tot het opstarten van
een participatietraject. Zo komen al snel alle belangen, meningen en
creatieve ideeën op tafel. De overheden zijn aan zet om participatiebeleid
en participatietrajecten vorm te geven en groepen die niet vanzelfsprekend aan tafel zitten, te betrekken. Hierbij bekijk ik, mede naar
aanleiding van signalen van de Nationale ombudsman, hoe voorkomen
kan worden dat groepen zich niet aangesloten voelen. Het participatietraject begint met een kennisgeving van het bestuursorgaan hoe deze het
participatieproces wil invullen. Enerzijds heeft het bestuursorgaan de
vrijheid hoe het de participatie wil vormgeven. Iedere situatie is immers
anders. Dit maakt maatwerk mogelijk. Ook in de wijze en frequentie van
informatievoorziening (digitaal of op papier). Anderzijds bestaat er wel de
verplichting op basis van artikel 5.3, tweede lid, van het Omgevingsbesluit
dat de kennisgeving over de participatie zodanig moet worden gecommuniceerd dat het relevante publiek zo goed mogelijk wordt bereikt. Als er in
dat publiek burgers zijn, waarvan het bestuursorgaan weet dat deze niet
zullen worden bereikt door alleen een digitaal traject, dan zal het
bestuursorgaan ook andere communicatiewijzen moeten gebruiken (bijv.
huis aan huis of aankondigingen in lokale media).
Concluderend, verplichte toezending van ontwerpbesluiten zorgt voor
diverse uitvoeringsproblemen. Participatie aan de voorkant kan
voorkomen dat belanghebbenden zich verrast voelen door coördinatiebesluiten (de gedachte achter het amendement) en deze participatie moet
zodanig worden opgestart dat het relevante publiek wordt bereikt. In deze
vroege fase kunnen overheden op laagdrempelige wijze voorgenomen
plannen toelichten en inwoners informeren hoe ze betrokken blijven.
Tijdens het debat in de Eerste Kamer over het voorstel voor de Invoeringswet Omgevingswet op 28 januari 2020 heeft de toenmalige Minister
voor Milieu en Wonen toegezegd dat na de inwerkingtreding van de
Omgevingswet zal worden gemonitord hoe participatie zich ontwikkelt
(Handelingen I 2019/20, nr. 18, items 3 en 6). Ik wil u graag de toezegging
doen om bij de evaluatie van de Omgevingswet nadrukkelijk ook naar de
beleving van belanghebbende omwonenden te kijken. Vervolgens kan als
uitkomst van de evaluatie van de Omgevingswet bezien worden of andere
of nadere eisen alsnog noodzakelijk zijn.
Ook de Wep zal worden geëvalueerd. De Staatssecretaris heeft toegezegd
dat daarbij ingegaan zal worden op de beschikbaarheid van publicaties
voor digitaal minder vaardigen en op mogelijke gevolgen voor lokale
media. Ik zeg hierbij toe dat tevens ingegaan zal worden op de
kenbaarheid van kennisgevingen over de ter inzage gelegde ontwerpbesluiten onder de Omgevingswet.
Amendement nr. 14: aanpassing van nadeelcompensatie Omgevingswet
Amendement op stuk nr. 12 bleek niet te passen bij het doel dat de
Kamerleden Van Nispen en Van Gerven hiermee voor ogen hadden. Om
die reden is inmiddels een amendement op stuk nr. 14 ter vervanging van
amendement nr. 13 dat op zijn beurt amendement nr. 12 verving,
ingediend.
Het nieuwe amendement omvat de toevoeging van een zin aan
artikel 15.7, eerste lid, van de Omgevingswet. Artikel 15.7, eerste lid, is
geen onderdeel van dit wetsvoorstel maar is bij de Invoeringswet
Omgevingswet aan de Omgevingswet toegevoegd. Het artikel bepaalt dat
als de schade bestaat uit waardedaling van een onroerende zaak en wordt
veroorzaakt door een ontwikkeling in de omgeving van de onroerende
zaak (indirecte schade) een deel ter grootte van 4% van de waarde van de
onroerende zaak voor rekening van de benadeelde blijft. Dit wordt ook wel

Tweede Kamer, vergaderjaar 2020–2021, 35 256, nr. 15

3

geduid als het wettelijk forfait van 4%. De hoogte van 4% is tot stand
gekomen via het amendement van de leden Ronnes en Smeulders
(Kamerstuk 34 986, nr. 52), zoals ik ook heb toegelicht tijdens het
wetgevingsoverleg.
Het amendement strekt ertoe dat het voordeel dat een initiatiefnemer
heeft van een nieuwe ontwikkeling, wordt verrekend met het deel van de
schadevergoeding dat op grond van artikel 15.7, eerste lid, van de
Omgevingswet voor rekening van de benadeelde blijft. Het amendement
zou er toe leiden dat er meer schade wordt vergoed. Het amendement is
daarmee gericht op versterking van de positie van eigenaren en zakelijk
gerechtigden van onroerende zaken die te maken krijgen met ontwikkelingen in de omgeving van hun onroerende zaak.
Met de indieners van het amendement constateer ik dat het belang van
eigenaren en zakelijk gerechtigden in voldoende mate moet worden
beschermd als zich nadelige ontwikkelingen voordoen. Tegelijkertijd
constateer ik ook dat we in Nederland voor aanzienlijke opgaven staan.
Genoemd kunnen worden de energietransitie, waar de indieners op
wijzen, maar ook de woningbouwopgave. Het effect van het amendement
kan zijn dat het deel van de schade dat extra voor vergoeding in
aanmerking komt, wordt doorberekend in de prijzen van nieuwbouwwoningen. Daarmee kan de betaalbaarheid van nieuwe koopwoningen voor
bepaalde groepen woningzoekenden, zoals starters, verder onder druk
komen te staan.
Het amendement zorgt er bovendien voor dat de vraag of er aanleiding is
om schade als gevolg van rechtsmatige overheidsbesluiten niet voor een
deel voor rekening van de benadeelde te laten komen, afhankelijk wordt
van het profijt dat de initiatiefnemer heeft van de nieuwe ontwikkeling.
Dat vind ik niet wenselijk. Artikel 15.7, eerste lid, van de Omgevingswet is
een uitwerking van het beginsel van «égalité devant les charges
publiques» (kortweg: het «égalitébeginsel» genoemd). Dat beginsel is
vastgelegd in de Wet nadeelcompensatie en schadevergoeding bij
onrechtmatige besluiten die in 2013 door het parlement is aangenomen
(Stb. 2013, nr. 50) en wordt al geruime tijd in de rechtspraak toegepast,
ook in de rechtspraak van Europese rechters.
Het wetsvoorstel dat nu bij de Tweede Kamer voor ligt, maakt de
inwerkingtreding van de bepalingen over nadeelcompensatie (titel 4.5
Awb) in de Wet nadeelcompensatie en schadevergoeding bij onrechtmatige besluiten mogelijk. Op grond van het «égalitébeginsel» blijft
schade als gevolg van rechtmatig overheidshandelen in beginsel voor
rekening van de benadeelde. Elke burger moet volgens dit beginsel
rekening houden met nadelige ontwikkelingen als gevolg van de
uitoefening van publieke taken en bevoegdheden. Dat wordt het «normaal
maatschappelijk risico» genoemd. Alleen als de schade bovenmatig is en
een bepaalde groep meer treft dan anderen, komt de schade voor
vergoeding in aanmerking. Bij de toepassing van het égalitébeginsel gaat
er dus niet om of een initiatiefnemer er profijt van heeft. Als een andere
opvatting wordt gevolgd, zoals het amendement doet, kan dat tot
onredelijke uitkomsten leiden. Als rekening zou worden gehouden met het
profijt dat een initiatiefnemer heeft, dan zou bijvoorbeeld bij energieprojecten meer recht op schadevergoeding bestaan dan bij bijvoorbeeld
dijkverhogingen.
Als het de indieners te doen is om een betere verdeling van de lusten en
lasten van nieuwe ontwikkelingen tussen initiatiefnemers en (alle)
omwonenden, dan draagt het amendement daar niet aan bij. Het
amendement zorgt alleen voor een ruimere schadevergoeding (lees:
vermindering van de lasten), maar zorgt er niet voor dat omwonenden

Tweede Kamer, vergaderjaar 2020–2021, 35 256, nr. 15

4

ook delen in de lusten. Bovendien wordt met dit amendement alleen een
deel van de kring van omwonenden bereikt, namelijk alleen degenen die
als eigenaar of zakelijk gerechtigde nadeel van een nieuwe ontwikkeling
ondervinden en zich actief hebben gemeld. Zoals ik in het wetgevingsoverleg heb aangegeven, is het te prefereren om aan de voorkant te
bekijken of omwonenden kunnen profiteren van de lusten van een
initiatief, bijvoorbeeld door mee te kunnen investeren in een energietransitieproject en vervolgens te delen in de opbrengsten. Dit verhoogt de
betrokkenheid bij en het draagvlak voor nieuwe projecten.
Verder signaleer ik een aantal haken en ogen bij de uitvoering van het
amendement in de praktijk. Het zal vaak niet eenvoudig zijn om vast te
stellen of en, zo ja, in hoeverre de initiatiefnemer voordeel heeft van een
nieuwe ontwikkeling en in hoeverre het voordeel verband heeft met het
nadeel dat de eigenaar of zakelijk gerechtigde van de nieuwe ontwikkeling
ondervindt. Criteria aan de hand waarvan het voordeel voor de initiatiefnemer moet worden vastgesteld, ontbreken bij dit amendement. Dit zal
daarom in de rechtspraak moeten worden ingevuld, waardoor ik de
nodige procedures verwacht die vertragend kunnen werken bij het tot
stand brengen van nieuwe initiatieven.
Met de Invoeringswet Omgevingswet is in afdeling 15.1 van de
Omgevingswet naar mijn mening een evenwichtige regeling tot stand
gekomen. Deze regeling doet zowel recht aan het belang van de eigenaren
en zakelijk gerechtigden, als aan het algemeen belang om nieuwe
ontwikkelingen mogelijk te maken. Als één van de weinige landen in
Europa voorziet Nederland in de vergoeding van indirecte schade aan
eigenaren bij nieuwe ontwikkelingen via een laagdrempelige procedure.
Dat blijft zo onder de Omgevingswet.
Om de hiervoor aangegeven redenen ontraad ik dit amendement.
De Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties,
K.H. Ollongren

Tweede Kamer, vergaderjaar 2020–2021, 35 256, nr. 15

5