Tweede Kamer der Staten-Generaal

2

Vergaderjaar 2013–2014

33 754

Wijziging van enkele wetten met het oog op de
bestrijding van fraude in de toeslagen en
fiscaliteit (Wet aanpak fraude toeslagen en
fiscaliteit)

Nr. 3

MEMORIE VAN TOELICHTING
Inhoudsopgave
I. ALGEMEEN
1. Inleiding
2. Versterking toezichtinstrumentarium toeslagen
2.1. Verlenging beslistermijn vanwege extra controle bij
verhoogd frauderisico
2.2. Geen voorschot bij onvoldoende gegevens over de
aanvrager
2.3. Opschorting van uitbetaling bij twijfel over adres
2.4. Ontzegging van rechten en verkorting van de termijn om
voor een voorschot in aanmerking te komen
3. Versterking boete- en strafrechtinstrumentarium
3.1. Uitbreiden reikwijdte bestuurlijke boete (toeslagen)
3.2. Vergrijpboete voor onjuiste aanvraag voorlopige teruggaaf
of opzettelijk onjuist verzoek om herziening
3.3. Strafbaar stellen opzettelijk niet betalen op aangifte
4. Versterking invorderingsinstrumentarium
4.1. Algemeen
4.2. Uitbreiden aansprakelijkheidsbepaling
4.3. Verdere aanpassingen maatregel verplicht gebruik eenbankrekeningnummer
4.4. Uitbreiden inzet automatische nummerplaatherkenning naar
Toeslagen
4.5. Aanpak malafide uitzendondernemingen
5. Budgettaire aspecten
6. EU-aspecten
7. Uitvoeringskosten Belastingdienst
8. Gevolgen voor bedrijfsleven en burger
II. ARTIKELSGEWIJZE TOELICHTING

kst-33754-3
ISSN 0921 - 7371
’s-Gravenhage 2013

Tweede Kamer, vergaderjaar 2013–2014, 33 754, nr. 3

blz.
2
2
3
3
4
5
7
7
7
10
11
13
13
14
16
16
17
19
19
19
19
20

1

I. ALGEMEEN
1. Inleiding
In een maatschappij waar de lasten evenwichtig zijn verdeeld draagt
iedereen naar vermogen bij in de bekostiging van de collectieve uitgaven.
Dit adagium, dat het kabinet van harte onderschrijft, geldt met name ook
in deze tijden waarin de rekening van de crisis betaald moet worden. Waar
burgers frauderen wordt inbreuk gemaakt op dit adagium. Dit is het geval
als gefraudeerd wordt door belastingen te ontduiken, en zeker ook als de
fraude zich manifesteert door meer direct een greep in de schatkist te
doen, zoals het geval is als ten onrechte een beroep wordt gedaan op
toeslagen of inkomensafhankelijke regelingen. Het kabinet vindt dit
ontoelaatbaar. Fraude gaat ten koste van de belastingmoraal van de
goedwillende burger. Als een dergelijke fraude aan het licht komt leidt dit,
zoals ook dit voorjaar gebeurde, tot veel maatschappelijke onvrede en
verontwaardiging. Het kabinet heeft hier alle begrip voor en deelt deze
gevoelens. Het kabinet heeft fraudebestrijding hoog in het vaandel staan.
Daarom stelt het kabinet in dit wetsvoorstel diverse maatregelen voor om
fraude in de sfeer van de fiscaliteit en van de toeslagen te bestrijden.
Bij de totstandkoming van de diverse toeslagen en andere inkomensafhankelijke regelingen hebben de uitvoering en met name de dienstverlening naar de burger vooropgestaan. De brede wens bestond om het
toeslagensysteem vooral zodanig in te richten dat toeslaggerechtigden in
de actualiteit hun inkomensondersteuning uitbetaald konden krijgen.
Doordat de nadruk op dienstverlening naar de burger lag, bestond
aanvankelijk minder aandacht voor fraudepreventie. Hierin kwam een
kentering in 2010. In de Fiscale agenda van het vorige kabinet1 is
– vanwege diverse geconstateerde fraudegevallen – fraudebestrijding
benoemd als een van de drie pijlers van het fiscale kabinetsbeleid. Daarbij
is reeds aangegeven: «Een groot punt van zorg is dat er steeds meer
systematisch misbruik wordt gemaakt van de dienstverlening in het
huidige belasting- en toeslagensysteem. Men kan zich zelfs afvragen of de
dienstverlening niet te ver is doorgeslagen».2 Zowel in de uitvoering als in
de wetgeving kwam meer aandacht voor fraudebestrijding. Het verplichte
eenbankrekeningnummer en de aanscherping van het boetebeleid zijn
enkele van de wetgevende maatregelen die het kabinet in de afgelopen
jaren heeft genomen om fraude te bestrijden. Het bestrijden van deze en
andere fraude heeft in de afgelopen jaren de constante aandacht gehad
van het kabinet en zal dat ook blijven hebben. Dat is ook nodig omdat
fraude zich steeds in nieuwe vormen manifesteert. Het kabinet heeft er
echter alle vertrouwen in dat de Belastingdienst met het nu voorliggende
pakket maatregelen voldoende handvatten in handen heeft om de nu
bekende fraudes effectief te bestrijden. Vanzelfsprekend blijft het
opsporen van nieuwe fraudegevallen veel prioriteit houden binnen de
Belastingdienst en zullen aanvullende maatregelen worden getroffen
zodra nieuwe ontwikkelingen daarom vragen.
Waar meer focus komt op fraudebestrijding is tot op zekere hoogte sprake
van een uitruil met dienstverlening binnen de toeslagen en andere
inkomensafhankelijke regelingen. Het kabinet is echter van mening dat zo
veel mogelijk moet worden voorkomen dat de goedwillenden lijden onder
de kwaadwillenden, die in aantal slechts een kleine minderheid vormen.
Daarom is getracht om de antifraudemaatregelen zo specifiek mogelijk te
richten op de fraudeurs.

1
2

Kamerstuk, 32 740, nr. 1.
Kamerstuk 32 740, nr. 1, blz. 9.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2013–2014, 33 754, nr. 3

2

In de brief van 10 mei 20133 heeft het kabinet aangegeven welke
maatregelen het voornemens is te nemen bij de aanpak van fraude met
toeslagen. In het onderhavige wetsvoorstel worden deze aangekondigde
maatregelen uitgewerkt. Het wetsvoorstel omvat tevens een aantal andere
maatregelen op het gebied van handhaving en invordering. De hiervoor
genoemde maatregelen kunnen worden ingedeeld in drie categorieën. In
paragraaf 2 zullen de maatregelen worden toegelicht op het gebied van de
verbetering van het toezicht en de handhaving door de Belastingdienst/
Toeslagen. Vervolgens wordt in paragraaf 3 ingegaan op de maatregelen
die liggen op het terrein van het boete- en strafrecht. Paragraaf 4 omvat
de maatregelen die zien op het versterken van de invorderingspositie.
Aan het slot van het algemeen deel van deze memorie wordt in een aantal
hoofdstukken ingegaan op de budgettaire effecten, de EU-aspecten, de
gevolgen voor de uitvoeringskosten van de Belastingdienst en de
gevolgen voor bedrijfsleven en burger van dit wetsvoorstel.
2. Versterking toezichtinstrumentarium toeslagen
Sinds de ingebruikname van het Toeslagen Verstrekkingen Systeem (TVS)
voor toeslagjaren vanaf 2012 is het voor de Belastingdienst/Toeslagen
mogelijk om met geautomatiseerde ondersteuning ook toezicht uit te
oefenen in de voorschotfase van het toeslagenproces. Dit toezicht in de
actualiteit vertaalt zich in uitvalcriteria en risicoprofielen waarmee het
mogelijk is om aanvragen met een mogelijk verhoogd frauderisico te
detecteren en extra te controleren. Om deze controle op grotere schaal
adequaat te kunnen uitoefenen en daarmee iedere aanvrager het toezicht
te geven dat hij verdient, zijn aanpassingen van de Algemene wet
inkomensafhankelijke regelingen (Awir) noodzakelijk. In de brief van
10 mei 2013 heeft het kabinet al aangekondigd hiertoe over te zullen gaan
teneinde de controle aan de poort bij de toekenning van toeslagen te
verstevigen. In dit wetsvoorstel wordt hier uitvoering aan gegeven.
2.1. Verlenging beslistermijn vanwege extra controle bij verhoogd
frauderisico
Om extra controle van aanvragen met een verhoogd frauderisico mogelijk
te maken alvorens een voorschot te verlenen is een verlenging van de
wettelijke beslistermijn noodzakelijk die geldt voor de Belastingdienst/
Toeslagen met betrekking tot de verlening van een voorschot naar
aanleiding van een aanvraag om een tegemoetkoming. Deze beslistermijn
bedraagt nu 8 weken na indiening van de aanvraag. Het kabinet stelt voor
de beslistermijn te verlengen tot 13 weken na indiening van de aanvraag
met de mogelijkheid tot verlenging van de termijn met maximaal nog
eens 13 weken. Voor het overgrote deel van de aanvragen waarbij geen
sprake is van een verhoogd frauderisico zal in de praktijk de nu gebruikelijke beslistermijn gehanteerd blijven worden. Deze aanvragers worden
met dezelfde voortvarendheid behandeld als thans het geval is. Voor hen
heeft de verlenging van de beslistermijn geen gevolgen.
Deze maatregel heeft tot gevolg dat aanvragers van een toeslag waarvan
de aanvraag is gedetecteerd als een aanvraag met een verhoogd
frauderisico voortaan langer moeten wachten op de beslissing omtrent de
verlening van een voorschot en de daaruit voortvloeiende uitbetaling. In
die gevallen wordt de aanvraag namelijk uitgeworpen voor behandeling.
De besluitvorming over de voorschotverlening vindt dan pas plaats nadat
de Belastingdienst/Toeslagen contra-informatie heeft ontvangen van
derden (bijvoorbeeld kinderopvanginstellingen) of de aanvrager naar
3

Kamerstuk 17 050, nr. 435.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2013–2014, 33 754, nr. 3

3

aanleiding van een verzoek van de Belastingdienst naar de balie van het
belastingkantoor is gekomen om te bewijzen dat de in de aanvraag
vermelde gegevens kloppen. In dat geval ontvangt de aanvrager een
bericht waarin een duidelijk handelingsperspectief staat, bijvoorbeeld het
aanleveren van werkgeversgegevens of een contract van een kinderopvanginstelling dat de Belastingdienst kan verifiëren. Indien uit contrainformatie blijkt dat er geen recht bestaat op een toeslag, wordt geen
voorschot verleend. Datzelfde geldt als de aanvrager verzocht is om naar
de balie te komen en hij geen gehoor geeft aan dat verzoek of als hij wel
bij de balie verschijnt maar het recht op de toeslag niet aannemelijk kan
maken. Voor alle aanvragen met een potentieel verhoogd frauderisico
geldt dat een beslissing over de verlening van een voorschot pas wordt
genomen nadat de benodigde contra-informatie is verstrekt of de
aanvrager zelf de nodige bewijsstukken heeft geleverd. De verlenging van
de beslistermijn van 8 naar 13 weken maakt het voor de Belastingdienst/
Toeslagen mogelijk deze controles uit te voeren. In die gevallen waarin de
nieuwe beslistermijn van 13 weken te kort is om een besluit te nemen,
bijvoorbeeld omdat het noodzakelijk is bewijsstukken op te vragen, te
beoordelen en afspraken aan de balie in te plannen, heeft de
Belastingdienst/Toeslagen de mogelijkheid om de beslistermijn te
verlengen met nog eens 13 weken. Van deze verlenging van de beslistermijn wordt de aanvrager schriftelijk en gemotiveerd in kennis gesteld.
2.2. Geen voorschot bij onvoldoende gegevens over de aanvrager
Een aanvraag die wordt ingediend door een persoon over wie onvoldoende informatie beschikbaar is bij de Belastingdienst/Toeslagen of bij
de inspecteur van de Belastingdienst, leidt in beginsel niet langer tot de
verlening van een voorschot op de toeslag. Pas na validatie van de
aanvraag aan de hand van naderhand bekend geworden informatie kan
na afloop van het toeslagjaar, bij de definitieve toekenning, uitbetaling
van de toeslag volgen, mits uiteraard vastgesteld wordt dat een recht op
de toeslag bestaat. Voor de beoordeling of voldoende informatie
beschikbaar is worden de daarvoor relevante systemen en gegevensbestanden van de Belastingdienst en het Uitvoeringsinstituut Werknemersverzekeringen (UWV) geraadpleegd. Bij die beoordeling wordt ook
meegewogen hoe lang de aanwezige informatie inmiddels beschikbaar is.
Doorgaans zal het dan gaan om de relevante informatie over een periode
van 12 maanden voorafgaand aan de aanvraag.
In eerste instantie zal door de Belastingdienst/Toeslagen gekeken worden
of de persoon in kwestie al een andere toeslag heeft lopen of deel
uitmaakt van een huishouden dat bij een lopende toeslag is betrokken. In
dat geval komt deze persoon voor in TVS. Als dat niet het geval is, wordt
er gekeken of er inkomensgegevens van de persoon opgenomen zijn in de
basisregistratie inkomen (BRI). Omdat de BRI uitsluitend authentieke
inkomensgegevens bevat en dus geen inkomensgegevens over personen
die nog niet eerder aangifte hebben gedaan of van wie nog geen
jaarloongegevens beschikbaar zijn, vindt er daarnaast ook nog een
controle plaats op basis van de beschikbare informatie die de bron vormt
voor vulling van de BRI met inkomensgegevens. Het gaat dan om
systemen en bestanden die de inspecteur gebruikt in het kader van de
inkomstenbelasting en de loonheffing, zoals de Polisadministratie. Tot slot
wordt ook het klantregistratiesysteem van de Belastingdienst geraadpleegd omdat dat systeem de persoonsgegevens bevat afkomstig van de
Gemeentelijke Basisadministratie Persoonsgegevens (GBA). Indien de
Belastingdienst/Toeslagen na raadpleging van deze beschikbare informatie tot het oordeel komt dat onvoldoende gegevens beschikbaar zijn
over een aanvrager, wordt een voor bezwaar vatbare beschikking
afgegeven waarin het bedrag van het te verlenen voorschot op nihil wordt

Tweede Kamer, vergaderjaar 2013–2014, 33 754, nr. 3

4

gesteld. Tegelijkertijd wordt de aanvrager echter door de Belastingdienst/
Toeslagen actief gewezen op de mogelijkheid om toch voor een voorschot
in aanmerking te komen en op de bewijsstukken die daarvoor moeten
worden overhandigd. Indien de aanvrager zich wendt tot de toeslagenbalie van het belastingkantoor en aldaar de gegevens en inlichtingen
verstrekt waaruit zijn recht op een toeslag blijkt, kan de Belastingdienst/
Toeslagen besluiten hem alsnog een voorschot te verlenen.
Jaarlijks worden een kleine miljoen nieuwe aanvragen ingediend bij de
Belastingdienst/Toeslagen waarvan een deel betrekking heeft op
aanvragen zorgtoeslag door jongeren in verband met het bereiken van de
achttienjarige leeftijd. Dergelijke aanvragen zullen niet worden getroffen
door deze maatregel «onvoldoende gegevens beschikbaar». Naar
verwachting zal het in de meeste gevallen gaan om aanvragen afkomstig
van buitenlanders die sinds kort in Nederland werken of wonen.
2.3. Opschorting van uitbetaling bij twijfel over adres
Twijfel over iemands adres levert een risico op voor het uitbetalen van een
toeslag of belastingteruggaaf aan deze persoon. Een foutieve inschrijving
in de GBA is een indicatie voor een verhoogd frauderisico. Mocht later
blijken dat er iets schort aan de aanspraak of het recht op een teruggaaf,
dan is het bovendien moeilijk het eenmaal uitbetaalde geld terug te
vorderen. Daarom stelt het kabinet voor om wanneer er onduidelijkheid
bestaat over het adresgegeven daaraan gevolgen te verbinden. De
Belastingdienst krijgt de bevoegdheid in dat geval aanvragen niet in
behandeling te nemen, lopende betalingen te stoppen, voorlopige
teruggaven en voorschotten op toeslagen te verminderen en definitieve
aanslagen die een teruggaaf inhouden en definitieve toekenningen niet uit
te betalen. Onder de huidige wetgeving bestaan ook al mogelijkheden om
dit te doen, met name met betrekking tot uitbetalingen in de voorlopige
sfeer. De huidige maatregel uniformeert dit bestaande juridische kader en
breidt het uit tot het terrein van de beschikkingen: aanslagen en definitieve toekenningen.
De doelstelling van deze maatregel is tweeledig. Enerzijds wordt
voorkomen dat geld ten onrechte wordt uitbetaald en niet meer terug te
halen is. Anderzijds stimuleert de Belastingdienst op deze manier burgers
ervoor te zorgen dat ze goed ingeschreven staan. Met dit beleid is al
praktijkervaring opgedaan. Op basis van de huidige juridische mogelijkheden is de Belastingdienst in het afgelopen jaar gestopt met het
uitbetalen van bedragen aan personen bij wie twijfel over het adres
bestaat. Daaruit blijkt dat beide doelstellingen met de maatregel gediend
worden. Sommige personen melden zich na het stoppen van de betaling
niet meer. In deze groep zitten onder andere gevallen van onbedoeld
gebruik, oneigenlijk gebruik of misbruik. Andere personen melden zich na
het stoppen van de betaling bij de Belastingdienst en zuiveren hun
adresgegevens aan, waarna de betalingen worden hervat. Als gevolg
hiervan verbetert de adresadministratie van de Belastingdienst. Deze
verbetering werkt door naar de GBA, straks de basisregistratie personen.
De Belastingdienst meldt zowel de ontstane twijfel als het nieuwe adres
immers terug aan deze basisregistratie.
De uitgebreide mogelijkheden voor de Belastingdienst liggen alleen op
het formele vlak. Het materiële recht op een toeslag of een belastingteruggaaf blijft onaangetast. Het adres is voor dit materiële recht ook niet
altijd een relevant gegeven. Een aantal voorbeelden: of iemand recht heeft
op kinderopvangtoeslag wordt bepaald aan de hand van een aantal
factoren, waarbij de afgenomen uren kinderopvang doorslaggevend zijn.
Het recht op zorgtoeslag sluit aan bij het verzekerd zijn voor zorgkosten.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2013–2014, 33 754, nr. 3

5

Voor een voorlopige teruggaaf inkomstenbelasting is vooral relevant of er
meer loonbelasting is ingehouden dan vermoedelijk aan inkomstenbelasting is verschuldigd. Alleen voor de huurtoeslag is het woonadres, uit
de aard der zaak, onderdeel van het toetsingskader.
Twijfel over het adres betekent dus, behalve bij de huurtoeslag, niet
automatisch dat iemand geen recht heeft op de betreffende toeslag of
teruggave. Slechts is het zo dat het (tijdelijk) ontbreekt aan het vertrouwen
om dit recht te kunnen formaliseren. Wanneer de twijfel over het
adresgegeven is weggenomen, verleent de Belastingdienst er dan ook
weer alle medewerking aan dat iemand krijgt waar hij recht op heeft. De
uitbetaling wordt hervat en in voorkomende gevallen worden nieuwe
beschikkingen gegeven. Wanneer de uitbetaling van een lopende toeslag
tijdelijk is stopgezet, worden de niet uitbetaalde bedragen tegelijk met de
hervatting van de betaling uitbetaald.
Het is niet de bedoeling de goedwillende belanghebbende nodeloos te
confronteren met het opschorten van uitbetalingen. Daarom is ruimte
ingebouwd om in het beleid te zoeken naar een toepassing die wel
effectief fraude en oneigenlijk gebruik kan tegengaan, maar de goedwillende belanghebbende zo min mogelijk raakt. Het is mogelijk om te
variëren in de te nemen maatregel. Het is mogelijk alleen de uitbetaling te
stoppen, of dit te combineren met het herzien van de beschikking. Bij het
volledig ontbreken van een actueel adresgegeven stopt de Belastingdienst
de betaling. Het recht op een voorschot vervalt, totdat het gebrek is
hersteld. Van het afzien van het uitbetalen op zichzelf wordt de belastingplichtige niet schriftelijk in kennis gesteld. Dit zou, gelet op het feit dat er
geen adresgegeven beschikbaar is, de uitvoering onnodig bemoeilijken.
Wanneer daarentegen een adresgegeven in onderzoek is gezet, wordt de
uitbetaling gestaakt totdat het adresgegeven weer een actuele status
heeft. In dat geval bericht de Belastingdienst belanghebbende over de
achterliggende reden, gewoonlijk door het zenden van een bericht op het
laatst bekende adres. Het op de beschikking uit te betalen bedrag kan
verminderd worden tot de hoogte van het reeds uitbetaalde bedrag. Dit
laatste is in de voorlopige fase een voor de hand liggende maatregel. Dit
geeft de belanghebbende de gelegenheid de adresgegevens aan te
zuiveren zonder met een terugvordering geconfronteerd te worden. Indien
iemand in de GBA als vertrokken onbekend waarheen wordt aangemerkt,
een adresgegeven in de GBA in onderzoek staat of er bij de Belastingdienst anderszins gerede twijfel is over het adresgegeven, heeft de
belanghebbende namelijk zelf een belangrijke rol. Op verzoek van de
gemeente moet hij alle informatie overleggen die nodig is voor het
bijhouden van de GBA. Hij kan van de gemeente een huisbezoek
verwachten en ook zelf naar de gemeente gaan, of langskomen bij een
van de balies van de Belastingdienst om aannemelijk te maken dat de
situatie wel klopt. Wanneer er aanvullende indicaties zijn van fraude en
een terugvordering mogelijk is, ligt een zwaardere aanpak, namelijk een
herziening van de beschikking, meer voor de hand. In dat geval kan de
Belastingdienst overgaan tot het verminderen van het op de beschikking
uit te betalen bedrag tot nihil, in welk geval een terugvordering aan de
orde zal zijn.
Tot slot worden ook definitieve toekenningen en aanslagen die een recht
op een uit te betalen bedrag inhouden, feitelijk niet uitbetaald. De
maatregel voorziet er niet in om deze tot een ander bedrag vast te stellen
op basis van de twijfel over het adres. De definitieve toekenning en
aanslag zijn immers de vaststelling van het bovenbeschreven materiële
recht. Daarbij is het woonadres, behalve bij de huurtoeslag, geen
toetsingscriterium. Wel wordt de betaling vastgehouden zolang de twijfel
over het adresgegeven niet weggenomen is. Als de twijfel na verloop van

Tweede Kamer, vergaderjaar 2013–2014, 33 754, nr. 3

6

vijf jaren nog altijd niet weggenomen is, vervalt het recht op deze
uitbetaling geheel.
2.4. Ontzegging van rechten en verkorting van de termijn om voor een
voorschot in aanmerking te komen
In aanvulling op de aangekondigde maatregelen in de genoemde brief
van 10 mei 2013 stelt het kabinet nog enkele maatregelen voor die risico’s
in de toeslagensystematiek beperken. Een voorschot blijft daarom
voortaan achterwege als de aanvrager in kwestie in de afgelopen vijf jaar
een bestuurlijke vergrijpboete op basis van de Awir of de Algemene wet
inzake rijksbelastingen (AWR) opgelegd heeft gekregen die onherroepelijk
is geworden, dan wel voor een soortgelijk vergrijp strafrechtelijk
veroordeeld is. Het kabinet is van mening dat in deze gevallen sprake is
van een dusdanig invorderingsrisico dat aanvragen in geen geval kunnen
leiden tot een voorschot op de toeslag. Deze maatregel zal overigens pas
op een later moment dan 1 januari 2014 in werking kunnen treden in
verband met de hiervoor benodigde voorbereidingstijd voor implementatie. Daarnaast stelt het kabinet voor om aanvragen die worden
ingediend vanaf 1 april volgend op het berekeningsjaar niet langer meer
tot een voorschot te laten leiden. In die gevallen zal de toeslag alleen
worden uitbetaald op basis van de definitieve toekenning. De bestaande
mogelijkheid om met terugwerkende kracht een voorschot te kunnen
krijgen dat in één bedrag wordt uitbetaald, wordt daardoor beperkt zodat
het met die bestaande mogelijkheid gepaard gaande frauderisico wordt
teruggedrongen. De beperking van de mogelijkheid een voorschot te
krijgen tot aanvragen ingediend vóór 1 april na afloop van het toeslagjaar
biedt nog wel de mogelijkheid om tegelijk met het indienen van de
aangifte inkomstenbelasting een aanvraag in te dienen en een voorschot
op de toeslag te krijgen. Voor de kinderopvangtoeslag gelden andere
regels voor het aanvragen van het voorschot met terugwerkende kracht.
Vanaf 1 januari 2014 wordt deze mogelijkheid beperkt tot de lopende
maand en de drie voorafgaande maanden.
3. Versterking boete- en strafrechtinstrumentarium
3.1. Uitbreiden reikwijdte bestuurlijke boete (toeslagen)
Een overtreding is een gedraging die in strijd is met het bepaalde bij of
krachtens wettelijk voorschrift. De Awir kent een tweetal overtredingen.
Dit zijn – kort gezegd – het niet of niet tijdig verstrekken van gegevens of
inlichtingen en het opzettelijk of grof schuldig verstrekken van geen,
onjuiste of onvolledige gegevens of inlichtingen. Bij overtredingen
kunnen allerlei (rechts)personen betrokken zijn, die in verschillende
gradaties of hoedanigheden bijdragen aan het begaan van een
overtreding. Het bestuurlijke sanctierecht kent echter een beperkt
«overtredersbegrip». Overtreders zijn namelijk alleen degenen die de
overtreding plegen of medeplegen. Daarnaast kan, indien een overtreding
wordt begaan door een rechtspersoon – de vennootschap zonder
rechtspersoonlijkheid, de maatschap, de rederij en het doelvermogen
daaronder begrepen – de bestuurlijke boete worden opgelegd aan feitelijk
leidinggevers en opdrachtgevers.
Het strafrecht kent naast de genoemde overtreders ook degenen die het
delict doen plegen of uitlokken. Voor misdrijven kunnen bovendien ook
medeplichtigen worden gestraft. In de vierde tranche is aan de Algemene
wet bestuursrecht een algemene regeling toegevoegd voor de bestuurlijke
handhaving, in het bijzonder de bestuurlijke boete. Toen is ervoor gekozen
om doen plegers, uitlokkers en medeplichtigen niet onder het bereik van
de bestuurlijke boete te brengen. De voornaamste reden daarvoor was dat

Tweede Kamer, vergaderjaar 2013–2014, 33 754, nr. 3

7

in het bestuurlijke sanctierecht doen plegen, uitlokken en medeplichtigheid niet zouden voorkomen en aan toevoeging van deze deelnemingsvormen aan het overtredersbegrip dus geen behoefte zou bestaan.
Daarnaast zou bij overtredingen waarop een bestuurlijke boete staat
meestal sprake zijn van lichtere delicten. Bovendien zou veelal een
uitvoerig feitenonderzoek nodig zijn waarvoor de bestuursrechtelijke
procedure zich minder goed leent. Voor de introductie van de figuur van
de medeplichtigheid in het bestuurlijke sanctierecht zou geen aanleiding
zijn, omdat medeplichtigheid aan overtredingen niet strafbaar is.4
De vraag kan worden gesteld of deze laatste twee argumenten in dezelfde
mate gelden voor de bestuurlijke boeten in de Awir als voor de boeten in
het overige bestuursrecht. In ieder geval is een uitvoerig feitenonderzoek
bij toeslagfraude ook nu al eerder regel dan uitzondering. Daarnaast is bij
de overtreding geen, onjuiste of onvolledige gegevens of inlichtingen
verstrekken, opzet of grove schuld vereist. De boeten op deze overtredingen zijn met betrekking tot overtredingen die hebben plaatsgevonden
vanaf 1 juli 2012 aanzienlijk verhoogd tot 100 of 150 percent van het terug
te vorderen bedrag. Zowel beoordeeld naar de aard van de overtreding
als de sanctie zijn deze overtredingen derhalve geen «lichtere delicten».
Het vereiste van opzet of grove schuld betekent verder dat deze overtredingen in strafrechtelijke zin misdrijven zijn, zodat het uitsluiten van
medeplichtigheid op deze grond niet opgaat.
Inmiddels kan worden geconstateerd dat de geraffineerdheid van fraude
met toeslagen toeneemt. Anders dan ten tijde van de vierde tranche van
de Awb werd verondersteld, blijkt daarbij wel degelijk sprake te kunnen
zijn van doen plegen, uitlokken en medeplichtigheid. Om adequaat te
kunnen optreden tegen alle (rechts)personen die bijdragen aan het
begaan van een overtreding – in strafrechtelijke terminologie:
deelnemen – is het noodzakelijk om de potentiële kring van overtreders uit
te breiden. Het kabinet stelt daarom voor om ook doen plegers, uitlokkers
en medeplichtigen onder het overtredersbegrip te begrijpen. Uitbreiding
van het overtredersbegrip betekent dat ook ten aanzien van de doen
pleger, de uitlokker en de medeplichtige een keuze kan worden gemaakt
tussen het bestuurlijke sanctierecht en het strafrecht, zoals die keuze nu
bestaat ten aanzien van de pleger, de medepleger en de feitelijk leidinggever of opdrachtgever. Daarnaast liggen sommige vormen van
deelneming zeer dicht bij elkaar. Uitbreiding van het overtredersbegrip
brengt mee dat de Belastingdienst bij een keuze voor het bestuurlijk
sanctierecht voor meerdere ankers kan gaan liggen en voorkomt dat
ogenschijnlijke subtiele verschillen uitmaken of iemand wel of niet beboet
kan worden.
Voorbeeld
Stel dat een persoon woonachtig is in het buitenland. Hij komt naar
Nederland, schrijft zich in in de GBA en ontvangt een burgerservicenummer. Daarmee wordt een bankrekening geopend waarna
bijvoorbeeld huurtoeslag wordt aangevraagd. De persoon vertrekt
vervolgens weer naar het buitenland en blijft de huurtoeslag
incasseren. Indien de persoon weet dat hij geen aanspraak heeft op
de toeslag, kan hem zonder meer een bestuurlijke boete worden
opgelegd wegens het opzettelijk verstrekken van onjuiste gegevens
of inlichtingen. De persoon pleegt het beboetbare feit, namelijk het
opzettelijk of grof schuldig verstrekken van geen, onjuiste of
onvolledige gegevens of inlichtingen. Indien de persoon niet alleen
heeft gehandeld, ligt het genuanceerder. Het is mogelijk dat de
persoon samen met een ander het plan heeft gemaakt om ten
4

Kamerstuk 29 702, nr. 3, blz. 78 e.v.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2013–2014, 33 754, nr. 3

8

onrechte toeslagen aan te vragen. Afhankelijk van de betrokkenheid
van de ander bij de uitvoering van dat plan, kan die ander worden
aangemerkt als een medepleger. Ook in dat geval volstaat het
huidige bestuurlijke sanctierecht in de zin dat ook aan de ander een
bestuurlijke boete kan worden opgelegd. Indien de persoon echter
oorspronkelijk niet het plan had om ten onrechte toeslagen aan te
vragen, maar de ander hem op dat idee heeft gebracht, is geen
sprake van medeplegen, maar van uitlokking. De ander kan dan niet
beboet worden. Dit geldt ook indien de ander de persoon alleen
helpt, bijvoorbeeld door zijn huisadres aan te bieden waarop de
persoon zich kan inschrijven. De ander is dan een medeplichtige en
niet beboetbaar. Een bestuurlijke boete kan evenmin worden
opgelegd, indien de persoon zelf niet weet dat hij geen aanspraak
heeft op een toeslag, maar de ander wel. In dat geval is sprake van
doen plegen en kan de doen pleger niet beboet worden.
Voor de Belastingdienst is het niet eenvoudig om te bewijzen wie het plan
heeft opgevat om ten onrechte toeslagen aan te vragen of wie wist dat het
aanvragen ten onrechte geschiedde. Dat is met name het geval indien de
Belastingdienst alleen op verklaringen moet afgaan en ondersteunend
bewijs zoals schriftelijke bescheiden ontbreekt. Het huidige beperkte
overtredersbegrip maakt het daarnaast aantrekkelijk voor samenwerkende
daders om de ander alle schuld te geven. In geval van doen plegen
ontspringt de doen pleger immers de dans. Vanzelfsprekend staat altijd
nog de weg naar het strafrecht open, dat wel alle deelnemingsvormen
kent. Naar de mening van het kabinet dient de keuze tussen het bestuurlijke sanctierecht en het strafrecht echter te worden gebaseerd op
overwegingen omtrent de ernst van het feit en een effectieve straftoemeting, en niet te worden gedicteerd door beperkingen in het bestuursrechtelijke overtredersbegrip. De voorgestelde maatregel dicht de lacunes
in dat begrip en maakt het bestuurlijke sanctierecht ook in gevallen van
doen plegen, uitlokken en medeplichtigheid een volwaardig alternatief
voor het strafrecht.
Voor de volledigheid wordt vermeld dat het uitbreiden van het overtredersbegrip met de doen pleger, de uitlokker en de medeplichtige geen
wijziging aanbrengt in het bestaande sanctiestelsel. Indien een
overtreding wordt geconstateerd, wordt een keuze gemaakt tussen het
bestuursrechtelijke sanctierecht en het strafrecht, met inbegrip van de
zogenoemde OM-beschikking. Welke keuze in een individueel geval
gemaakt wordt, volgt uit de criteria die zijn vastgelegd in de
Aanmeldings-, transactie- en vervolgingsrichtlijnen van fiscale delicten,
douane- en toeslagendelicten (Richtlijnen AAFD).5
De toevoeging van de doen pleger, de uitlokker en de medeplichtige aan
de kring van potentiële overtreders leidt tot technische wijzigingen in de
artikelen waarin de overtredingen zijn opgenomen. Het meest in het oog
springt wellicht dat de overtredingen niet meer worden gegroepeerd naar
de overtreder, maar naar verzuimen en vergrijpen. Daarnaast stelt het
kabinet voor om de termijn voor het opleggen van een bestuurlijke boete
te laten aanvangen bij het begaan van de overtreding. De boete kan
daardoor bijvoorbeeld direct na de opzettelijk onjuiste aanvraag worden
opgelegd.

5

Richtlijnen aanmelding en afhandeling fiscale delicten, douane- en toeslagendelicten (Richtlijnen AAFD), nr. DGB2011/4014M, (Stcrt. 2011, 11782).

Tweede Kamer, vergaderjaar 2013–2014, 33 754, nr. 3

9

3.2. Vergrijpboete voor onjuiste aanvraag voorlopige teruggaaf of
opzettelijk onjuist verzoek om herziening
Indien de belastingplichtige verwacht dat hij belasting moet betalen of dat
hij recht heeft op een teruggaaf, kan hij er belang bij hebben dat de
inspecteur een voorlopige aanslag vaststelt. Een voorlopige aanslag
spreidt de invordering. De belastingplichtige betaalt de vermoedelijk
verschuldigde belasting of ontvangt de vermoedelijke terug te ontvangen
belasting in evenzoveel maandelijkse termijnen als resteren in het jaar.
Daarnaast voorkomt de belastingplichtige bij een te betalen bedrag dat
hem belastingrente in rekening gebracht wordt. Op dit moment voorziet
de wet niet in de bevoegdheid van de belastingplichtige om te verzoeken
om een voorlopige aanslag vast te stellen. Het kabinet stelt voor daarin
alsnog te voorzien.
Sinds 1 januari 2010 kan de belastingplichtige verzoeken om een
voorlopige aanslag inkomstenbelasting te herzien. Sinds 1 januari 2012 is
ook de voorlopige aanslag vennootschapsbelasting voor herziening
vatbaar. Indien de inspecteur het eens is met het verzoek om herziening
kan hij de voorlopige aanslag aanpassen. Dit kan bijvoorbeeld leiden tot
een lager te betalen bedrag of een hoger terug te ontvangen bedrag.
Zowel bij een verzoek om een voorlopige aanslag vast te stellen als bij
een verzoek om een voorlopige aanslag te herzien, is de inspecteur in
grote mate afhankelijk van de informatie die de belastingplichtige
verstrekt. Het gaat immers meestal om verzoeken die lopende het
belastingtijdvak gedaan worden. De voor de belastingheffing relevante
gegevens zijn dan per definitie in meer of mindere mate onzeker.
Daarnaast is contra-informatie nog maar beperkt voorhanden.
De beperktere informatiepositie van de inspecteur maakt voorlopige
aanslagen – in het bijzonder teruggaven – gevoelig voor systeemfraude. In
de afgelopen jaren zijn in de uitvoering de nodige maatregelen genomen
om systeemfraude te voorkomen. In de brief van 4 mei 20136 zijn onder
meer genoemd:
• binnen de Belastingdienst is de antifraudebox ingericht;
• verzoeken tot wijziging van bankrekeningnummers waarop de
Belastingdienst uitbetaalt, worden sinds 2011 pas verwerkt nadat de
burger de wijziging schriftelijk heeft bevestigd; een nieuw (digitaal)
proces voor het wijzigen van bankrekeningnummers is in voorbereiding;
• bankrekeningnummers waarop voor meer dan gebruikelijke aantallen
burgerservicenummers betalingen van belastingen en toeslagen
worden overgemaakt, worden gesignaleerd en gecontroleerd;
• bij digitale aangiften en verzoeken via DigiD wordt een controle
uitgevoerd of de DigiD hoort bij het burgerservicenummer waarvoor
de aangifte of het verzoek wordt gedaan;
• na adresonderzoek op geselecteerde risicoposten zijn betalingen aan
personen zonder bekende woon- of verblijfplaats gestopt;
• de Belastingdienst is gestopt met het verstrekken van blanco formulieren;
• sinds 2012 werkt de FIOD met de zogenoemde Snelle Interventie
Service, waarmee kleinere zaken worden opgelost met korte onderzoeken en snelle vervolging.
Deze maatregelen hebben hun vruchten afgeworpen, maar kunnen
kwaadwillenden nog niet of niet voldoende afschrikken. Op dit moment is
er geen (bestuursrechtelijke) sanctie mogelijk indien de belastingplichtige
in het verzoek om een voorlopige aanslag vast te stellen of in het verzoek
6

Kamerstuk 17 050, nr. 432, blz. 5.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2013–2014, 33 754, nr. 3

10

om een voorlopige aanslag te herzien opzettelijk onjuiste of onvolledige
gegevens of inlichtingen verstrekt. Kwaadwillende belastingplichtigen
kunnen dus betrekkelijk risicoloos bijvoorbeeld een veel te hoge teruggaaf
aanvragen. Als ze worden betrapt, heeft dit – behoudens het niet
uitbetalen van de teruggaaf – geen bestuursrechtelijke gevolgen. Als het
verzoek ten onrechte toch wordt toegewezen, genieten ze een renteloze
lening, waarbij een gebrek aan verhaalsmogelijkheden bij terugvordering
geheel voor rekening van de schatkist komt. Daarom stelt het kabinet
thans voor om een vergrijpboete in te voeren.
Zoals in de Fiscale agenda is aangegeven behoren belastingplichtigen in
het verkeer met de Belastingdienst de juiste feiten te presenteren. Vanuit
die norm is het voorgestelde beboetbare feit het opzettelijk onjuiste of
onvolledige gegevens of inlichtingen verstrekken in een verzoek om
vaststelling van een voorlopige aanslag of herziening van een voorlopige
aanslag. Het vereiste van opzet waarborgt dat alleen kwaadwillenden met
de boete geconfronteerd worden. Het gaat niet om de belastingplichtige
die bepaalde inkomsten of aftrekposten niet geheel correct schat, maar
bijvoorbeeld wel om de belastingplichtige die hypotheekrenteaftrek claimt
terwijl hij geen eigen woning heeft. Daarnaast kan de voorgestelde
vergrijpboete uitsluitend worden opgelegd indien de belastingplichtige
het initiatief neemt tot het vaststellen van een voorlopige aanslag of tot
herziening en dus actief onjuiste feiten presenteert aan de Belastingdienst.
Het wetsvoorstel Wet vereenvoudiging formeel verkeer Belastingdienst
breidt herziening uit naar definitieve aanslagen. Het kabinet stelt voor om,
indien dat voorstel tot wet wordt verheven, ook op deze opzettelijk
onjuiste of onvolledige herzieningsverzoeken een vergrijpboete te stellen.
Daarmee wordt een discrepantie voorkomen. Het aandragen van de voor
een juiste belastingheffing relevante informatie is een gezamenlijke taak
van de Belastingdienst en de belastingplichtige. In dat kader maakt het
geen verschil of de belastingplichtige een onjuiste of onvolledige aangifte
doet dan wel een juiste of volledige aangifte, gevolgd door een onjuist of
onvolledig verzoek om herziening doet. Indien sprake is van opzet zou
hem echter in het eerste geval wel een vergrijpboete kunnen worden
opgelegd en in het tweede geval niet. Dit is niet gewenst. Bovendien zou
anders ook bij verzoeken om herziening van de aanslag een loterij zonder
nieten gaan bestaan, vergelijkbaar aan de situatie bij verzoeken om het
vaststellen of herziening van een voorlopige aanslag. Het invoeren van
een vergrijpboete herstelt de balans.
3.3. Strafbaar stellen opzettelijk niet betalen op aangifte
In de Fiscale agenda is aangegeven dat eenvoudige regelgeving, een
betere controle aan de poort en horizontaal en verticaal toezicht opeenvolgende stappen zijn waarmee belastingfraude al voor een belangrijk deel
een halt kan worden toegeroepen. Voor degenen die zich ook daardoor
niet laten afschrikken zijn als sluitstuk van de fraudebestrijding stevige
sancties nodig. De Belastingdienst moet hierbij een keuze kunnen maken
tussen het fiscale bestuursrecht en het fiscale strafrecht. Evenals bij
toeslagen geldt dat de keuze die in een individueel geval gemaakt wordt,
volgt uit de criteria die zijn vastgelegd in de Richtlijnen AAFD. Toepassing
van het strafrecht geldt daarbij als ultimum remedium. Op dit moment zijn
de als misdrijf kwalificerende strafbare feiten in de AWR het opzettelijk
niet, niet tijdig, onjuist of onvolledig doen van aangifte. Bij aangiftebelastingen bestaat naast de aangifteverplichting de verplichting om de
verschuldigde belasting op aangifte te betalen en is de betalingsverplichting zelfs van een groter belang dan de aangifteverplichting. Indien
de belastingplichtige de aangiftebelasting wel juist aangeeft, maar niet
betaalt, kan hij op dit moment niet strafrechtelijk vervolgd worden,

Tweede Kamer, vergaderjaar 2013–2014, 33 754, nr. 3

11

althans niet voor belastingfraude. Het kabinet vindt dit onwenselijk en
stelt daarom voor om de strafrechtelijke bepalingen in de AWR aan te
vullen.
In de basis kenmerken de meest voorkomende vormen van fraude bij
aangiftebelastingen zich erdoor dat ten minste een partij in een
samenspel van transacties, de zogenoemde ploffer, niet aan zijn verplichtingen in het kader van de belastingheffing en -inning voldoet. Bij
carrouselfraude in de omzetbelasting ziet de fraude er bijvoorbeeld als
volgt uit:

Fraude bij aangiftebelastingen heeft de voortdurende aandacht van de
Belastingdienst. Deze voortdurende aandacht is nodig, omdat fraudeurs
telkens hun handelwijze aanpassen om ontdekking te vermijden en
bestraffing te ontlopen. Waar ploffers voorheen vaak een stroman als
bestuurder of aandeelhouder hadden, als vestigingadres een postbus
opgaven en niet reageerden op pogingen van de Belastingdienst om in
contact te komen, vertonen de ploffers inmiddels steeds meer gelijkenis
met reële ondernemingen. Dit maakt het voor de Belastingdienst lastiger
om de ploffer te detecteren en om daarna bijvoorbeeld het btw-nummer
af te voeren. Daarnaast worden verhaalsmogelijkheden niet alleen bij
carrouselfraude, maar ook bij fraude in de loonbelasting gefrustreerd.
Opbrengsten, activiteiten en activa worden bijvoorbeeld naar andere
– gelieerde – ondernemingen verschoven en de schulden blijven achter in
een lege huls. In een andere variant wordt er bij de start van de onderneming al voor gezorgd dat tegenover toekomstige schulden geen
toekomstige verhaalsmogelijkheden staan. In een onderneming, de
ploffer, wordt slechts personeel ingebracht dat aan een gelieerde
onderneming wordt uitgeleend. Die gelieerde onderneming ontvangt de
opbrengsten maar betaalt te weinig door aan de ploffer, zodat deze de
verschuldigde (loon)belasting niet kan voldoen. De beschreven fraude
benadeelt niet alleen de schatkist. Zolang de fraude loopt kunnen diensten

Tweede Kamer, vergaderjaar 2013–2014, 33 754, nr. 3

12

en goederen tegen een te lage prijs worden aangeboden, omdat er op
voorhand van uitgegaan wordt dat de verschuldigde belasting niet wordt
betaald. Daardoor worden bonafide ondernemers geconfronteerd met
oneerlijke concurrentie.
Bij de aanpak is de eerste doelstelling om deze vormen van fraude te
voorkomen. De verleggingsregeling in de btw die sinds 1 april 2013 van
toepassing is op de levering van computerchips, mobiele telefoons,
tablets, portable computers en spelcomputers voorkomt bijvoorbeeld
carrouselfraude met deze producten. De Belastingdienst richt zich
daarnaast in het bijzonder op het zo snel mogelijk detecteren van ploffers.
Een snelle detectie beperkt het verlies voor de schatkist, omdat de ploffer
al dan niet daartoe «gedwongen» door de Belastingdienst zijn activiteiten
staakt. Met aansprakelijkheden en het leggen van conservatoir beslag
wordt bovendien getracht de belasting alsnog te innen dan wel de inning
daarvan veilig te stellen.
Wat betreft de sancties geldt ook bij fraude bij aangiftebelastingen dat op
te leggen sanctie effectief moet zijn. Effectieve sancties zijn in ieder geval
voldoende leedtoevoegend. Op dit moment kan de Belastingdienst bij
naheffing een bestuurlijke boete opleggen wegens het opzettelijk of grof
schuldig niet, gedeeltelijk niet of niet tijdig betalen. Het opleggen van een
bestuurlijke boete is echter weinig effectief indien reeds vaststaat dat de
belastingplichtige geen verhaal biedt. In die gevallen en indien (tevens)
sprake is van ernstige feiten, moet handhaving via de strafrechtelijke weg
gewaarborgd zijn. Het is daarom wenselijk dat opzettelijk niet, gedeeltelijk
niet of niet tijdig betalen ook strafbaar gesteld wordt, zodat daarvoor een
gevangenisstraf geëist kan worden. Met het strafbaar stellen van het niet
voldoen aan de betalingsverplichting wordt tegelijkertijd voorkomen dat
strafvervolging wordt vermeden door het wel doen van een juiste en
volledig aangifte. Mede gelet op het belang van de betalingsverplichting
bij aangiftebelastingen moet gelijk kunnen worden opgetreden tegen
degene die opzettelijk niet, niet tijdig, onjuist of onvolledig aangifte doet
en vervolgens ook niet, gedeeltelijk niet of niet tijdig betaalt, en tegen
degene die een juiste en volledige aangifte doet, maar vervolgens niet,
gedeeltelijk niet of niet tijdig betaalt.
De Belastingdienst en het Openbaar Ministerie maken afspraken over het
aantal fiscale, douane en toeslagzaken dat strafrechtelijk vervolgd wordt.
Het strafbaar stellen van het niet, gedeeltelijk niet of niet tijdig betalen
leidt niet tot een toename van het aantal strafzaken, maar – naar
verwachting – door de toegesneden delictsomschrijving wel tot een
doeltreffender vervolging. De beperking in de vervolgingscapaciteit, de
criteria in de Richtlijnen AAFD en het vereiste van opzet waarborgen dat
alleen de meer ernstige feiten voor de strafrechter gebracht worden. Van
het vereiste opzet is in ieder geval geen sprake bij (goedwillende)
ondernemers die al dan niet tijdelijk in betalingsproblemen verkeren en
uitstel van betaling vragen.
4. Versterking invorderingsinstrumentarium
4.1. Algemeen
Eén van de invorderingsmiddelen die de Belastingdienst(/Toeslagen)
heeft, is de mogelijkheid tot aansprakelijkstelling. Met het oog op een
slagvaardiger optreden tegen diverse vormen van fraude die de laatste
jaren zijn voorgekomen, acht het kabinet het geboden om de kring van
personen uit te breiden op wie bestuursrechtelijk verhaal door de
Belastingdienst(/Toeslagen) door middel van een aansprakelijkstelling
mogelijk is. Verder stelt het kabinet voor de maatregel van één bankreke-

Tweede Kamer, vergaderjaar 2013–2014, 33 754, nr. 3

13

ningnummer op een tweetal punten te wijzigen. De maatregel van het
verplicht gebruik van één bankrekeningnummer was opgenomen in de
wet Overige fiscale maatregelen 2012 en behelst dat teruggaven inkomstenbelasting, omzetbelasting en toeslagen nog slechts uitbetaald worden
op een bankrekening die op naam staat van de belastingschuldige zelf.
Ook kan slechts één bankrekening worden gebruikt voor de uitbetaling
van teruggaven inkomstenbelasting en toeslagen. Het voornaamste doel
van deze maatregel is het tegengaan van fraude, bijvoorbeeld door het
misbruiken van identiteitsgegevens van een ander bij de aanvraag van
een teruggaaf of toeslag zodat iemand onterecht zo’n teruggaaf of toeslag
uitbetaald krijgt op zijn bankrekening. Door het verplichte gebruik van één
bankrekeningnummer wordt een dergelijk misbruik de pas afgesneden.
Kinderopvanginstellingen, woningcorporaties en zorgverzekeraars kunnen
zoals is aangegeven in de brief van 12 juli 20137 onder de in de brief
genoemde voorwaarden een uitzondering krijgen op het verplicht gebruik
van één bankrekeningnummer. Door de in dit wetsvoorstel opgenomen
wijzigingen wordt enerzijds de invorderingspositie van de
Belastingdienst(/Toeslagen) versterkt doordat het mogelijk wordt gemaakt
te veel of zelfs voor het gehele bedrag onterecht uitbetaalde toeslagen en
voorlopige teruggaven inkomstenbelasting en omzetbelasting bij een
ander dan belanghebbende of belastingschuldige terug te vorderen.
Anderzijds wordt het beoogde antifraudedoel van de maatregel steviger
verankerd, doordat mogelijke ontgaanswijzen van het verplichte ene
bankrekeningnummer worden voorkomen. De overige maatregelen die
zien op het versterken van de invorderingspositie omvatten het kunnen
inzetten van automatische nummerplaatherkenning (ANPR) bij de
invordering van toeslagen en het verplicht gebruik van een bij de
ontvanger aan te houden depot (thans g-rekening) ter bestrijding van de
malafide uitzendbureaus.
4.2. Uitbreiden aansprakelijkheidsbepaling
Het kabinet stelt voor de aansprakelijkheidsbepaling in de Awir op een
aantal punten uit te breiden en tevens een nieuwe aansprakelijkheidsbepaling in de Invorderingswet 1990 (IW 1990) op te nemen.
De eerste uitbreiding ziet op de aansprakelijkheid die samenhangt met de
invoering van het ene bankrekeningnummer. Op dit moment kan de
Belastingdienst/Toeslagen alleen derden aansprakelijk stellen die bij
ministeriële regeling zijn aangewezen om de toeslag van een ander op
hun bankrekening te mogen ontvangen. Het kabinet stelt thans voor om
de kring van aansprakelijke personen uit te breiden naar iedere derde die
kan beschikken over een bankrekening waarop een te hoog bedrag of een
zelfs voor het gehele bedrag onterecht bedrag aan toegekende toeslag is
uitbetaald. Door het verplichte gebruik van één bankrekeningnummer van
de belanghebbende is het in de toekomst niet meer mogelijk dat iemand
onterecht toeslag ontvangt doordat bij de aanvraag van de toeslag
misbruik wordt gemaakt van identiteitsgegevens van een ander en een
fraudeur op die manier de toeslag op zijn eigen bankrekening laat
uitbetalen. Het blijft echter ook na inwerkingtreding van de eenbankrekeningmaatregel mogelijk dat een derde kan beschikken over de bankrekening die op naam staat van de belanghebbende. De nieuwe aansprakelijkheid richt zich niet op de partner die een eigen pasje heeft van de en/of
rekening – deze partner is namelijk al aansprakelijk voor een door de
belanghebbende verschuldigd bedrag aan terugvordering – maar op een
derde die zich al dan niet met list en bedrog de beschikkingsmacht heeft
verschaft tot de bankrekening waarop de toeslag wordt uitbetaald. Als
voorbeeld kan gedacht worden aan de situatie waarin de derde een pasje
7

Kamerstuk 33 402, nr. 61.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2013–2014, 33 754, nr. 3

14

van de bankrekening «inneemt» of zich door de belanghebbende laat
machtigen.
Voor situaties voor toepassing van het verplichte ene bankrekeningnummer is de nieuwe aansprakelijkheid van belang aangezien de
Belastingdienst/Toeslagen daarbij alleen over de mogelijkheid beschikt
om voor de teruggevorderde toeslag verhaal te zoeken bij degene op
wiens naam de aanvraag is ingediend. De voorgestelde uitbreiding van de
aansprakelijkheid maakt het voor de Belastingdienst/Toelagen mogelijk
om in situaties voor toepassing van de verplichte eenbankrekeningmaatregel ook verhaal te zoeken bij de persoon die de identiteitsfraude heeft
gepleegd, dus degene die kan beschikken over een bankrekening waarop
de toeslag is uitbetaald. In deze situatie zal het inzetten van de nieuwe
aansprakelijkheidsbepaling gericht zijn op de bestrijding van fraude.
De eenbankrekeningmaatregel ziet behalve op de uitbetaling van
toeslagen ook op de uitbetaling van inkomstenbelasting en omzetbelasting. Ter bestrijding van de genoemde identiteitsfraude wordt ook in de
IW 1990 een aansprakelijkheidsbepaling opgenomen op grond waarvan
het mogelijk wordt voor de Belastingdienst om iedere derde aansprakelijk
te stellen die kan beschikken over een bankrekening waarop een te hoog
of zelfs voor het gehele bedrag onterecht ontvangen teruggaaf inkomstenbelasting of omzetbelasting is uitbetaald voor zover deze bedragen zijn
toe te rekenen aan onbetaald gebleven belastingaanslagen inkomstenbelasting of omzetbelasting van de belastingschuldige. Het bedrag aan te
veel of zelfs voor het gehele bedrag onterecht ontvangen toeslagen,
teruggaaf inkomstenbelasting of omzetbelasting waarvoor een derde
aansprakelijk kan worden gesteld, kan niet meer bedragen dan het bedrag
dat is uitbetaald op de bankrekening waarover deze derde kan of heeft
kunnen beschikken.
Als tweede uitbreiding van de aansprakelijkheid in de Awir stelt het
kabinet voor om in het kader van de huurtoeslag de medebewoner
aansprakelijk te laten zijn voor een terug te vorderen toeslag. Niet alleen
uit oogpunt van fraudebestrijding maar ook om wetssystematische
redenen ligt het voor de hand om de aansprakelijkheid uit te breiden naar
de medebewoner. De medebewoner neemt in het kader van de
huurtoeslag immers feitelijk dezelfde positie in als de partner, die op
grond van de huidige regeling al aansprakelijk is. De medebewoner
profiteert evenzeer als de partner van de huurtoeslag en moet een
aanvraag voor deze toeslag ook mede-ondertekenen. Daarnaast is hij net
als de partner bevoegd wijzigingen door te geven aan de Belastingdienst/
Toeslagen die op hem betrekking hebben.
Tot slot wordt de extraterritoriale werking van de aansprakelijkheid in de
Awir onderstreept door expliciet te bepalen dat aansprakelijkheid van de
partner en die van de derde die kan beschikken over een bankrekening
waarop de toeslag wordt uitbetaald ook van toepassing is in het geval de
partner of die derde in het buitenland woont.
Voor alle hiervoor genoemde potentieel aansprakelijke personen geldt
kort gezegd dat zij in financiële zin hebben kunnen profiteren van de
uitbetaling van een toeslag, ook als die achteraf blijkt tot een te hoog
bedrag of zelfs voor het gehele bedrag onterecht te zijn toegekend. Het is
daarom redelijk dat zij aangesproken kunnen worden voor het terugbetalen van een onverschuldigd betaalde toeslag als terugbetaling door de
belanghebbende zelf niet (meer) mogelijk is.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2013–2014, 33 754, nr. 3

15

4.3. Verdere aanpassingen maatregel verplicht gebruik eenbankrekeningnummer
Bij het cederen of verpanden van het recht op een belastingteruggaaf
dient de ontvanger de teruggaaf uit te betalen op de bankrekening van de
cessionaris of pandhouder en daarmee op een ander bankrekeningnummer dan dat van de belastingschuldige zelf. Om te voorkomen dat het
instrument van cessie of verpanding op grote schaal gebruikt gaat worden
om het verplichte gebruik van de bankrekening van de belastingschuldige
zelf te omzeilen stelt het kabinet een cessie- en verpandingsverbod voor.
Door een cessie- en verpandingsverbod behoudt de eenbankrekeningmaatregel zijn antifraudewerking. Vanwege het belang van cessie en
verpanding in de zakelijke sfeer blijft het verbod beperkt tot de inkomstenbelasting en worden financiële instellingen die de instrumenten van
cessie- en verpanding gebruiken voor zekerheidsstelling uitgezonderd van
het verbod. Voor de toeslagen geldt al een cessie- en verpandingsverbod.
Tot slot stelt het kabinet voor om met betrekking tot het ene bankrekeningnummer een uitzondering op te nemen voor de situatie dat sprake is van
schuldhulpverlening. Een gevolg van het gebruik van één bankrekeningnummer is namelijk dat schuldhulpverlening wordt bemoeilijkt als het
budgetbeheer verloopt via een bankrekening die op naam staat van de
bewindvoerder. Uitbetaling van een belastingteruggaaf of toeslag op zo’n
bankrekening is namelijk na 1 december 2013, de datum dat de eenbankrekeningmaatregel in werking treedt, niet meer mogelijk. Gezien het
maatschappelijke belang van schuldhulpverlening werkt de maatregel van
het ene bankrekeningnummer op dit punt te rigide uit. Een uitzondering
voor de schuldhulpverlening zal op een vergelijkbare wijze worden
vormgegeven als het geval is bij de kinderopvanginstellingen. Ook bij de
schuldhulpverlening zullen nadere regels worden gesteld ten aanzien van
de voorwaarden waaraan de schuldhulpverlening moet voldoen teneinde
misbruik te voorkomen van de mogelijkheid om uitbetalingen op een
ander rekeningnummer dan dat van belanghebbende te doen. Gezien het
maatschappelijk belang van de schuldhulpverlening zal de schuldhulpverlener die aan de voorwaarden voldoet in beginsel niet aansprakelijk
worden gesteld op grond van de voorgestelde aansprakelijkheidsbepaling
in de IW 1990.
4.4. Uitbreiden inzet automatische nummerplaatherkenning naar
Toeslagen
Tot een te hoog bedrag of zelfs voor het gehele bedrag onterecht
uitgekeerde toeslagen moeten altijd worden terugbetaald. Wanneer niet
vrijwillig betaald wordt door de belanghebbende, start de Belastingdienst/
Toeslagen het invorderingsproces. Teneinde betaling te bewerkstelligen
van een openstaande toeslagschuld kan de Belastingdienst/Toeslagen
verschillende invorderingsmiddelen inzetten. Vaak zijn dat dezelfde
middelen als de middelen die de ontvanger tot zijn beschikking heeft als
het gaat om de invordering van belastingschuld. Op dit moment is het
echter niet mogelijk het middel van de ANPR in te zetten voor het
invorderen van een toeslagschuld. Bij een zogenoemde ANPR-actie kan
een motorrijtuig van de weg worden gehaald als er sprake is van een
openstaande belastingschuld van de kentekenhouder. Wanneer de
belastingschuld niet ter plekke wordt betaald, kan beslag worden gelegd
op het motorrijtuig dat vervolgens wordt afgevoerd met het doel om
executoriaal te worden verkocht. Om te zorgen dat de Belastingdienst/
Toeslagen ook op daadkrachtige wijze kan invorderen stelt het kabinet
voor dat ANPR ook ingezet kan worden bij de invordering van een
toeslagschuld. Teneinde te verzekeren dat ANPR op evenwichtige wijze
wordt toegepast kan dit invorderingsmiddel alleen worden ingezet bij

Tweede Kamer, vergaderjaar 2013–2014, 33 754, nr. 3

16

onbetaald gebleven terugvorderingen waarvoor inmiddels een dwangbevel is betekend.
4.5. Aanpak malafide uitzendondernemingen
Malafide uitzendondernemingen dragen geen of onvoldoende belasting
en premie af voor de voor hen werkzame uitzendkrachten. Dit wordt mede
veroorzaakt doordat een deel van de omzet wordt gerealiseerd met
«zwarte» werknemers. Ter bestrijding van constructies waarbij sprake is
van terbeschikkingstelling van arbeidskrachten door uitleners bestaat op
grond van de IW 1990 aansprakelijkheid van de inlener van deze arbeidskrachten voor de door de uitlener verschuldigde loonbelasting, socialeverzekeringspremies en omzetbelasting. Om deze aansprakelijkheid te
beperken kunnen uitleners en inleners vrijwillig gebruikmaken van een
zogenoemde g-rekening, een geblokkeerde rekening bij een bank op naam
van de uitlener waarop de ontvanger van de Belastingdienst een (eerste)
pandrecht heeft. Als de inlener een deel van het factuurbedrag op de
g-rekening stort, dan wordt dat gebruikt voor het betalen van de af te
dragen loonbelasting, socialeverzekeringspremies en omzetbelasting. De
aansprakelijkheid van de inlener wordt verminderd met het door hem op
de g-rekening gestorte bedrag. Malafide uitzendondernemingen staan niet
geregistreerd en zijn daardoor moeilijk te vinden. Zij kenmerken zich door
vluchtigheid en maken geen gebruik van een g-rekening. Als uitvoeringsdiensten op het spoor komen van de uitzendonderneming is de rechtspersoon vaak reeds ontbonden of failliet verklaard en heeft de onderneming een valse doorstart gemaakt. Hierdoor is het lastig om deze
uitzendondernemingen aan te pakken.
Het kabinet heeft recent twee maatregelen ingevoerd om problemen met
malafide uitzendondernemingen tegen te gaan. De eerste maatregel is
een in de Wet allocatie arbeidskrachten door intermediairs opgenomen
verplichting voor uitzendondernemingen om zich als zodanig te registreren in het Handelsregister. Uitzendondernemingen die deze
verplichting niet nakomen en inleners die zaken doen met een
niet-geregistreerde uitzendonderneming lopen het risico op een boete.
Hierdoor zijn alle uitzendondernemingen in principe zichtbaar voor
uitvoeringsdiensten.
De tweede maatregel is een volledige vrijwaring voor de aansprakelijkheid
van de IW 1990 voor inleners die zaken doen met een gecertificeerde
uitzendonderneming. De gecertificeerde uitzendonderneming dient
opgenomen te zijn in het register van de Stichting Normering Arbeid en
dient 25% van het factuurbedrag op de g-rekening van deze uitzendonderneming te storten. Deze maatregel, die is opgenomen in de Leidraad
Invordering 2008, stimuleert dat inleners arbeidskrachten inhuren via
gecertificeerde uitzendondernemingen en meer gebruikmaken van de
g-rekening. De afdracht van belasting en premies wordt daardoor beter
geborgd. Door het toenemend gebruik van de g-rekening wordt ook de
financiële transparantie van de verschuldigde belasting en premies voor
de Belastingdienst vergroot. In het register van de Stichting Normering
Arbeid zijn ongeveer 2800 uitzendondernemingen opgenomen. Dat is
slechts een deel van alle uitzendondernemingen. Voor het andere deel
geldt nog steeds een verhoogd risico op zwart werk en verminderde
afdracht van belasting en premies.
Het kabinet wil thans een volgende stap zetten in de aanpak van fraude
door malafide uitzendondernemingen. Deze stap borduurt voort op de
eerder getroffen maatregelen. Daarbij wordt wat betreft de invoering van
de nieuwe maatregelen rekening gehouden met het feit dat het stelsel van
de g-rekening binnen afzienbare tijd vervangen gaat worden door een

Tweede Kamer, vergaderjaar 2013–2014, 33 754, nr. 3

17

depotstelsel.8 Overmaking van bedragen door inleners met vrijwarende
werking in het kader van hun aansprakelijkheid op grond van de IW 1990
kan daarbij voortaan plaatsvinden door middel van storting op de
vrijwaringsrekening van de ontvanger ten behoeve van de depotbegunstigde (de uitlener die een depot aanhoudt) in plaats van door middel van
een storting op een bij een bank aangehouden g-rekening.
Het kabinet stelt voor om, nadat het depotstelsel in werking is getreden, in
de IW 1990 een verplichting op te nemen voor niet-gecertificeerde
uitzendondernemingen (de uitlener) om een depot aan te houden bij de
ontvanger. In combinatie hiermee stelt het kabinet een verplichting voor
de inlener van arbeidskrachten van een niet-gecertificeerde uitzendonderneming voor om 35% van de factuursom die in rekening is gebracht in
verband met de terbeschikkingstelling van die arbeidskrachten te storten
op de vrijwaringsrekening van de ontvanger ten behoeve van het depot
van de betreffende uitzendonderneming.
De betreffende uitzendondernemingen en hun inleners kunnen worden
beboet als zij hun respectievelijke verplichtingen niet nakomen met een
verzuimboete van ten hoogste € 4.920. Daarnaast kan de inlener die niet
aan zijn stortingsplicht voldoet op eenvoudige wijze aansprakelijk worden
gesteld door de ontvanger voor onbetaald gebleven loonbelasting,
sociale-verzekeringspremies en omzetbelasting van de uitlener. De
aansprakelijkheid geldt tot het bedrag dat hij had moeten storten op de
vrijwaringsrekening van de ontvanger. De ontvanger kan beide maatregelen (het opleggen van een boete en het aansprakelijk stellen) naast
elkaar toepassen. Een aansprakelijkstelling kan namelijk – anders dan een
boete – niet worden beschouwd als een bestuursrechtelijke sanctie.
Het kabinet is zich ervan bewust dat deze maatregelen leiden tot enige
verzwaring van administratieve lasten voor het bedrijfsleven en tot
liquiditeitseffecten voor niet-gecertificeerde uitzendondernemingen.
Immers, de uitzendondernemingen die niet tot certificering overgaan,
worden gedwongen een depot aan te gaan houden bij de Belastingdienst.
Bovendien zal een deel van de door hen gefactureerde bedragen voortaan
moeten worden overgemaakt naar de vrijwaringsrekening van de
ontvanger en niet langer gebruikt kunnen worden als dekking van een
behoefte aan liquiditeiten. Niettemin acht het kabinet deze maatregelen
passend en wenselijk omdat ze bijdragen aan de bestrijding van malafiditeit in de uitzendbranche door middel van de bevordering van een juiste
en volledige afdracht van loonbelasting, sociale-verzekeringpremies en
omzetbelasting. Bovendien betreft de verplichte storting op de vrijwaringsrekening gelden die sowieso moeten worden betaald aan de
Belastingdienst. De maatregelen zullen leiden tot een grotere financiële
transparantie als gevolg van het toenemende gebruik van het depotstelsel
door uitzendondernemingen. Ten slotte is de verwachting dat deze
maatregelen een stimulans bevatten voor uitzendondernemingen om zich
te laten certificeren en voor inleners om zaken te doen met gecertificeerde
uitzendondernemingen.
De verplichting voor niet-gecertificeerde uitzendondernemingen om een
depot aan te houden zou mogelijk als een drempel kunnen worden gezien
voor buitenlandse uitzendondernemingen om zich te begeven op de
Nederlandse markt. Echter, net als Nederlandse uitzendondernemingen
kunnen zij ervoor kiezen om zich al dan niet te laten te laten certificeren.
Er is in dat opzicht geen onderscheid tussen een binnenlandse en een
buitenlandse uitzendonderneming.
8

Artikelen I en II van de wet van 1 juli 2009, houdende Fiscaal stimuleringspakket en overige
fiscale maatregelen (Stb. 2009, 280).

Tweede Kamer, vergaderjaar 2013–2014, 33 754, nr. 3

18

De verplichting om een depot aan te houden geldt alleen voor
niet-gecertificeerde uitzendondernemingen, wat zowel binnenlandse als
buitenlandse uitzendondernemingen kunnen zijn. Mocht deze verplichting
inderdaad worden gezien als een drempel als hiervoor bedoeld dan is
deze te rechtvaardigen vanuit de doelstelling van de maatregel, namelijk
de bestrijding van fraude en het voorkomen van misbruik. Het verplicht
gebruik van een depot door uitzendondernemingen zorgt, zoals hiervoor
opgemerkt, voor een grotere financiële transparantie op de markt en
verkleint hiermee de kans op fraude en misbruik. Deze transparantie
draagt bij aan een eerlijk speelveld voor alle partijen die zich op deze
markt begeven. De stortingen die plaatsvinden op het depot betreffen
gelden die sowieso aan de Belastingdienst betaald moeten worden. De
mogelijke drempel is, voorzover aanwezig, in die zin beperkt van aard dat
het gaat om een eenmalige aanvraag van een depot, waar stortingen op
worden gedaan die al verschuldigd waren aan de Belastingdienst. De
maatregel gaat niet verder dan noodzakelijk is voor het bereiken van de
doelstellingen van het bestrijden van fraude en het voorkomen van
misbruik en is daarmee proportioneel.
Het kabinet hecht eraan te benadrukken dat aan buitenlandse uitzendondernemingen geen zwaardere lasten worden opgelegd dan aan de in
Nederland gevestigde uitzendondernemingen.
5. Budgettaire aspecten
Dit wetsvoorstel heeft geen budgettaire gevolgen voor het inkomstenkader.
6. EU-aspecten
Dit wetsvoorstel bevat geen EU-aspecten.
7. Uitvoeringskosten Belastingdienst
Tabel 1 Uitvoeringskosten Wet aanpak fraude toeslagen en
fiscaliteit (€ mln., -/- is een afname)

Aanpak fraude bij Toeslagen

2014

2015

2016

2017

2018

25

25

25

25

25

De uitvoeringskosten van de aanpak fraude bij Toeslagen worden gedekt
uit de besparing op de programma-uitgaven aan toeslagen.
8. Gevolgen voor bedrijfsleven en burger
Van de in dit wetsvoorstel opgenomen maatregelen heeft alleen de
voorgestelde maatregel inzake de aanpak van malafide uitzendondernemingen gevolgen voor de administratieve lasten. De omvang van de door
deze maatregel veroorzaakte lasten bedraagt structureel ongeveer € 0,15
miljoen.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2013–2014, 33 754, nr. 3

19

II. ARTIKELSGEWIJZE TOELICHTING
Artikel I
Artikel I, onderdeel A (artikel 13 van de Algemene wet inzake rijksbelastingen)
Artikel 13, eerste lid, van de Algemene wet inzake rijksbelastingen (AWR)
bepaalt dat de inspecteur een voorlopige aanslag kan opleggen. Een
voorlopige aanslag kan door een of meer voorlopige aanslagen worden
aangevuld, aldus artikel 13, derde lid, van de AWR. In de praktijk neemt
regelmatig de belastingplichtige het initiatief tot het laten opleggen van
een voorlopige aanslag en – door middel van een verzoek om herziening –
tot het aanvullen van die voorlopige aanslag. Een voorlopige aanslag
spreidt namelijk de invordering (zie artikel 9, vijfde en zesde lid, van de IW
1990). Op dit moment voorziet de wet niet in de bevoegdheid van de
belastingplichtige om te verzoeken een voorlopige aanslag vast te stellen.
Het nieuwe artikel 13, vierde lid, van de AWR voorziet daar alsnog in.
De belastingheffing geschiedt niet op aanvraag, maar desnoods ambtshalve. Volgens artikel 8, derde lid, van de AWR is het doen van aangifte
dan ook geen aanvraag in de zin van artikel 1:3 van de Algemene wet
bestuursrecht (Awb). In de aangifte verstrekt de belastingplichtige
gegevens en inlichtingen die van belang kunnen zijn voor de belastingheffing. Voor het verzoek om een voorlopige aanslag op te leggen geldt
hetzelfde. De tweede volzin van het nieuwe artikel 13, vierde lid, van de
AWR bepaalt daarom dat het verzoek om een voorlopige aanslag op te
leggen eveneens geen aanvraag is in de zin van artikel 1:3 van de Awb.
Aan artikel 13 van de AWR wordt tevens een vijfde lid toegevoegd dat de
bevoegdheid voor de inspecteur creëert af te zien van het opleggen van
een voorlopige aanslag of deze op te leggen tot een ander bedrag dan
volgt uit het eerste lid, in het geval er gerede twijfel bestaat over de
juistheid van het adresgegeven van de belastingplichtige. Dit is de
uitwerking van de maatregel rond de onduidelijkheid over het adres die in
het algemeen deel van deze memorie uitgebreid wordt toegelicht. De
maatregel ziet op voorlopige aanslagen, uitbetalingen van bedragen op
belastingaanslagen en toekenningen, voorschotten en uitbetalingen van
toeslagen.
De status Vertrokken Onbekend Waarheen (VOW) in de Gemeentelijke
Basisadministratie Persoonsgegevens (GBA) is niet doorslaggevend voor
het bestaan van onduidelijkheid over het adres. Iemand kwalificeert voor
de maatregel als er gerede twijfel is over de juistheid van zijn adresgegeven of als dit gegeven ontbreekt. Voor het begrip gerede twijfel is
aangesloten bij het begrip zoals dat wordt gehanteerd in de Wet basisregistratie personen. Gerede twijfel over de juistheid van het adresgegeven
kan ontstaan uit eigen waarneming van het bestuursorgaan. Deze is er in
casu dan ook als er in de systemen van de Belastingdienst indicaties zijn
dat het adresgegeven niet klopt. Een indicatie kan zijn de VOW-status in
de GBA. Wanneer iemand echter een bestaand GBA-adres heeft maar post
naar dat adres bijvoorbeeld herhaaldelijk onbesteld retour komt, is er ook
gerede twijfel. In dit geval doet de Belastingdienst een terugmelding naar
de GBA. Andersom kan het zo zijn dat iemand in de GBA nog altijd de
VOW-status heeft, maar de twijfel bij de Belastingdienst reeds is weggenomen. Hiervan zal de Belastingdienst ook een terugmelding doen naar
de GBA. Tot slot kan over dit onderwerp vermeld worden dat de enkele
vermelding in de GBA dat een adres in onderzoek is nog geen gerede
twijfel over het adresgegeven hoeft in te houden.
Het opleggen van voorlopige aanslagen op grond van artikel 13, eerste lid,
van de AWR is al een discretionaire bevoegdheid van de inspecteur. Het
nieuwe vierde lid voegt daaraan toe dat de voorlopige aanslag ook,
zonder andere reden dan dat er twijfel over de juistheid van het adresge-

Tweede Kamer, vergaderjaar 2013–2014, 33 754, nr. 3

20

geven van de belastingplichtige is, tot een ander bedrag kan worden
opgelegd. Een andere reden om deze discretionaire bevoegdheid in een
ander artikellid op te nemen is dat de inspecteur met de bevoegdheid op
grond van het eerste lid op een andere wijze zal omgaan dan met de
bevoegdheid op grond van het onderhavige artikellid.
Artikel I, onderdeel B (artikel 67cc van de Algemene wet inzake rijksbelastingen)
Het in dit onderdeel opgenomen artikel 67cc van de AWR stelt het
opzettelijk onjuist of onvolledig verstrekken van gegevens en inlichtingen
in het kader van de voorlopige aanslagregeling en bij herziening
beboetbaar. Zoals in de Fiscale agenda9 is aangegeven behoren belastingplichtigen in het verkeer met de Belastingdienst de juiste feiten te
presenteren. Iedere poging tot het laten uitbetalen door de Belastingdienst van een bedrag dat is gebaseerd op onjuiste gegevens is systeemfraude.
De Belastingdienst heeft al de nodige maatregelen tegen systeemfraude
genomen. Deze maatregelen verkleinen de kans op het slagen van
pogingen tot systeemfraude aanzienlijk, maar schrikken het presenteren
van onjuiste feiten op zichzelf niet af. Naar de mening van het kabinet is er
vanuit kwaadwillenden bezien te veel sprake van een loterij zonder nieten.
Als de onjuistheid van de feiten wordt ontdekt, wordt bijvoorbeeld de
gevraagde teruggaaf of vermindering van een te betalen bedrag
geweigerd. Ook als de onjuiste feiten aanvankelijk worden aanvaard, kan
bij latere ontdekking uitsluitend de belastingheffing worden gecorrigeerd.
Met de voorgestelde vergrijpboete beoogt het kabinet het presenteren van
onjuiste feiten te voorkomen en kwaadwillenden die dat toch doen
daadwerkelijk te treffen. Daarnaast blijft in voorkomende gevallen
toepassing van het strafrecht mogelijk.
Het beboetbare feit is het opzettelijk onjuist of onvolledig verstrekken van
gegevens en inlichtingen in een verzoek om het vaststellen van een
voorlopige aanslag of in een verzoek om herziening als bedoeld in
artikel 9.5 van de Wet inkomstenbelasting 2001 (Wet IB 2001) en artikel 27
van de Wet op de vennootschapsbelasting 1969 (Wet Vpb 1969). Het
verzoek om het vaststellen van een voorlopige aanslag wordt geregeld in
het in artikel I, onderdeel A, van dit wetsvoorstel opgenomen artikel 13,
vierde lid, van de AWR. De artikelen 9.5 van de Wet IB 2001 en 27 van de
Wet Vpb 1969 betreffen het verzoek om herziening van de voorlopige
aanslag. Zowel vanuit de norm die deze vergrijpboete beoogt te
beschermen – belastingplichtigen behoren in het verkeer met de
Belastingdienst de juiste feiten te presenteren – als vanuit het risico voor
de schatkist maakt het namelijk niet uit of de onjuiste of onvolledige
gegevens en inlichtingen worden verstrekt in het oorspronkelijke verzoek
om het vaststellen van een voorlopige aanslag of in een later verzoek om
aanpassing van die voorlopige aanslag.
De vergrijpboete bedraagt maximaal 100 percent van het bedrag aan
belasting dat als gevolg van de onjuiste of onvolledige gegevens of
inlichtingen ten onrechte is of zou zijn teruggegeven of ten onrechte niet
is of zou zijn betaald. De tekst dekt daarmee zowel het geval waarin het
verzoek strekt tot een teruggaaf als het geval waarin het verzoek strekt tot
vermindering van een te betalen bedrag. De vergrijpboete kan worden
opgelegd indien de Belastingdienst het verzoek om vaststellen van een
voorlopige aanslag of om herziening van een voorlopige aanslag heeft
afgewezen, omdat de Belastingdienst de onjuistheid van de gepresenteerde feiten tijdig ontdekt. De vergrijpboete kan ook worden opgelegd
indien de Belastingdienst dit later ontdekt, maar uiterlijk 5 jaren na het
onjuiste of onvolledige verzoek (zie het nieuwe artikel 67cc, derde lid, van
9

Kamerstuk 32 740, nr. 1, blz. 47.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2013–2014, 33 754, nr. 3

21

de AWR). De vergrijpboete wordt opgelegd bij voor bezwaar vatbare
beschikking.
Voor het opleggen van de vergrijpboete is opzet bij de belastingplichtige
vereist. Onder opzet wordt ook voorwaardelijke opzet begrepen. De
bewijslast ter zake van de aanwezigheid van opzet rust op de Belastingdienst. Van opzet is geen sprake indien de schattingen van de belastingplichtige lopende het belastingtijdvak niet geheel overeenstemmen met
de uiteindelijke bedragen. Daarentegen zal bijvoorbeeld wel sprake van
opzet zijn indien de belastingplichtige hypotheekrente als aftrekbare
kosten opvoert terwijl hij geen eigen woning heeft of uitgaven voor
levensonderhoud voor kinderen claimt, terwijl hij geen kinderen heeft.
Ook als de schattingen van de belastingplichtige lopende het belastingtijdvak in zeer aanzienlijke mate afwijken van de uiteindelijke bedragen
kan sprake van opzet zijn.
De vergrijpboete betreft uitsluitend gevallen waarin de belastingplichtige
actief onjuiste feiten presenteert. Indien de inspecteur een onjuiste
(aanvullende) voorlopige aanslag vaststelt op basis van «eigen» gegevens
kan de belastingplichtige daarvoor niet beboet worden. Hetzelfde geldt
indien de belastingplichtige nalaat mededeling te doen aan de inspecteur
van relevante wijzigingen in de omstandigheden die van belang zijn voor
de opgelegde of op te leggen voorlopige aanslag (zie artikel 24 van de
Uitvoeringsregeling Algemene wet inzake rijksbelastingen 1994). Indien
de belastingplichtige echter opzettelijk een onjuiste of onvolledige
mededeling doet, begaat hij wel een beboetbaar feit.
Het wetvoorstel Wet vereenvoudiging formeel verkeer Belastingdienst
leidt ertoe dat de aanslag kan worden herzien en dat de herzieningsperiode doorloopt tot 18 maanden na de aangifte. In de in artikel IV
opgenomen samenloopbepaling wordt geregeld dat bij inwerkingtreding
van die wet de vergrijpboete bij alle opzettelijk onjuiste of onvolledige
verzoeken om herziening kan worden opgelegd.
Artikel I, onderdeel C (artikel 69a van de Algemene wet inzake rijksbelastingen)
Artikel 69 van de AWR stelt het opzettelijk niet nakomen van de aangifteverplichting strafbaar. Het niet of niet tijdig doen van aangifte is een
misdrijf waarop gevangenisstraf staat van ten hoogste 4 jaren of
geldboete van de vierde categorie of, indien dit bedrag hoger is, ten
hoogste eenmaal het bedrag van de te weinig geheven belasting
(artikel 69, eerste lid, van de AWR). Het onjuist of onvolledig doen van
aangifte is een zwaarder misdrijf waarop gevangenisstraf staat van ten
hoogste 6 jaren of geldboete van de vijfde categorie of, indien dit bedrag
hoger is, ten hoogste eenmaal het bedrag van de te weinig geheven
belasting (artikel 69, tweede lid, van de AWR). Het in artikel I, onderdeel C,
opgenomen artikel 69a van de AWR stelt het opzettelijk niet nakomen van
de betalingsverplichting eveneens strafbaar. De daarin voorziene straf
komt overeen met de straf in artikel 69, tweede lid, van de AWR. De
zwaarte van de straf wordt daarnaast gerechtvaardigd doordat het bij
aangiftebelastingen gaat om gelden van een ander, die de belastingplichtige aan de Belastingdienst moet (door)betalen.
De AWR maakt in de boetebepalingen met betrekking tot de betalingsverplichting (artikelen 67c en 67f van de AWR) wat betreft de maximale
hoogte van de boete evenmin onderscheid tussen het niet, gedeeltelijk
niet, of niet tijdig betalen. Van niet tijdig betalen is sprake indien de
belastingplichtige uiteindelijk wel (volledig) betaald heeft vóórdat de
inspecteur hem op het spoor was, maar niet binnen de door de belastingwet gestelde termijn, namelijk tegelijkertijd met de aangifte (artikel 19
van de AWR). Bij niet of gedeeltelijk niet betalen stemt het door de
Belastingdienst ontvangen bedrag niet overeen met de materieel
verschuldigde belasting. Het betaalde bedrag kan niet overeenkomstig de

Tweede Kamer, vergaderjaar 2013–2014, 33 754, nr. 3

22

verder juiste en volledige aangifte zijn. Het kan ook zijn dat het betaalde
bedrag wel overeenkomstig de aangifte is, maar dat de aangifte niet juist
of volledig is. In dat laatste geval maakt de belastingplichtige zich tevens
schuldig aan het strafbare feit van artikel 69 van de AWR.
Voorbeeld
Stel dat de verschuldigde belasting op 1 september betaald moet
worden. De belastingplichtige dient de aangifte tijdig in, maar betaalt
pas op 15 september. Er is dan niet tijdig betaald. Indien de
inspecteur op 10 september constateert dat (nog) niet is betaald, is
niet betaald. In beide gevallen maakt de belastingplichtige zich, mits
sprake is van opzet, schuldig aan het strafbare feit in het nieuwe
artikel 69a van de AWR.
Anders dan het strafbare feit «niet nakomen van de aangifteverplichting»
heeft het strafbare feit «niet nakomen van de betalingsverplichting»
uitsluitend betrekking op aangiftebelastingen. Bij aangiftebelastingen
staat de betalingsverplichting centraal. De verzuimboete wegens het niet
betalen van een aangiftebelasting is dan ook aanzienlijk hoger dan de
verzuimboete wegens het niet doen van aangifte voor een aangiftebelasting (en gelijk aan de verzuimboete wegens het niet doen van aangifte
voor een aanslagbelasting). Daarnaast is bij de aangiftebelastingen alleen
op het niet voldoen aan de betalingsverplichting een vergrijpboete
gesteld, zoals bij aanslagbelastingen gebreken in de aangifte aan de
vergrijpboeten ten grondslag liggen. Bij het belang van de betalingsverplichting bij aangiftebelastingen past dat het opzettelijk daaraan niet
voldoen strafbaar is. Bij aanslagbelastingen is de aangifteverplichting het
meest belangrijk en volstaat de huidige strafbaarstelling van het opzettelijk niet nakomen daarvan in artikel 69 van de AWR.
Het nieuwe artikel 69a, tweede lid, van de AWR verklaart artikel 69, zesde
lid, van de AWR van overeenkomstige toepassing. Indien de schuldige in
zijn beroep opzettelijk de betalingsverplichting niet nakomt, kan hij als
bijkomende straf van de uitoefening van dat beroep worden ontzet. Op
grond van artikel 31 van het Wetboek van Strafrecht (WvSr) is de duur van
de ontzetting van de uitoefening van het beroep bij veroordeling tot
gevangenisstraf ten minste twee en ten hoogste vijf jaren langer dan de
duur van de gevangenisstraf, en is deze bij veroordeling tot een geldboete
en afzonderlijke oplegging ten minste twee en ten hoogste vijf jaren. Het
begrip beroep veronderstelt een bezoldigde betrekking. Gedacht kan
bijvoorbeeld worden aan de bestuurder, de directeur of de commissaris
van de onderneming die zijn betalingsverplichting niet nakomt, maar ook
aan anderen die beroepsmatig bijdragen aan het begaan van het strafbare
feit, zoals een belastingadviseur of een «bedrijvendokter».
Artikel II
Artikel II, onderdeel A (artikel 7a van de Invorderingswet 1990)
Zoals vermeld in paragraaf 4.3 van het algemeen deel van deze memorie
zal schuldhulpverlening waarbij het budgetbeheer verloopt via een
bankrekening die op naam staat van de bewindvoerder, worden bemoeilijkt door de maatregel van het ene bankrekeningnummer die vanaf
1 december 2013 van kracht zal worden. Gezien het maatschappelijk
belang van schuldhulpverlening wordt voorgesteld in artikel 7a van de
Invorderingswet 1990 (IW 1990), zoals dat ingevolge Overige fiscale
maatregelen 2012 en het daarop gebaseerde inwerkingtredingsbesluit
komt te luiden per 1 december 2013, een delegatiegrondslag op te nemen
op grond waarvan bij ministeriële regeling een uitzondering gemaakt kan
worden op het verplichte gebruik van één bankrekening die op naam staat
van de belastingplichtige zelf. De bepaling in de Algemene wet inkomens-

Tweede Kamer, vergaderjaar 2013–2014, 33 754, nr. 3

23

afhankelijk regelingen (Awir) op grond waarvan per 1 december 2013
toeslagen alleen kunnen worden uitgekeerd op de bankrekening van de
belanghebbende bevat reeds een vergelijkbare delegatiegrondslag. In de
Uitvoeringsregeling Invorderingswet 1990 (URIW 1990) zullen vervolgens,
net als in de Uitvoeringsregeling Algemene wet inkomensafhankelijk
regelingen (UR Awir), nadere regels worden gesteld om schuldhulpverlening waarbij gebruik wordt gemaakt van een bankrekening op naam van
de bewindvoerder mogelijk te maken. Deze regels zullen wel met de
nodige waarborgen worden omkleed teneinde misbruik te voorkomen. Te
denken valt hierbij bijvoorbeeld aan de voorwaarden dat de schuldhulpverleners aangesloten moeten zijn bij de Vereniging voor schuldhulpverlening en sociaal bankieren (NVVK) en op grond van de Wet op het
financieel toezicht gemachtigd moeten zijn om bankrekeningen te openen
en om namens hun cliënten middelen te beheren. Voor schuldhulpverleners die niet voldoen aan de te stellen voorwaarden in de URIW 1990 en
de UR Awir blijft de hoofdregel van kracht dat toeslagen en belastingteruggaven alleen worden uitbetaald op het bankrekeningnummer op naam
van de rechthebbende.
Artikel II, onderdeel B (artikel 7b van de Invorderingswet 1990)
Op grond van het Burgerlijk Wetboek is het mogelijk een vordering over te
dragen aan een ander (cessie) of op een vordering een zakelijk zekerheidsrecht te vestigen in de vorm van een pandrecht. Ook belastingteruggaven
kunnen gecedeerd of verpand worden. Op grond van artikel 7a van de IW
1990, zoals dit ingevolge Overige fiscale maatregelen 2012 en het daarop
gebaseerde inwerkingtredingsbesluit komt te luiden per 1 december 2013,
betaalt de ontvanger een teruggaaf inkomstenbelasting of omzetbelasting
nog slechts uit op een bankrekening die op naam staat van de belastingschuldige zelf. Cessie of verpanding van een vordering op grond van een
teruggaafbeschikking zou er echter toe (kunnen) leiden dat de ontvanger
de teruggaaf op de bankrekening van de cessionaris of pandhouder moet
betalen. Daardoor zou het via een omweg toch mogelijk kunnen worden
voor fraudeurs om een belastingteruggaaf op een ander bankrekeningnummer dan dat van de belastingschuldige zelf uitbetaald te krijgen. In
het in het onderhavige wetsvoorstel opgenomen artikel 7b van de IW 1990
wordt daarom een cessie- en verpandingsverbod opgenomen. Hiermee
wordt verhinderd dat het instrument van cessie en verpanding straks op
grote schaal wordt ingezet om zodoende alsnog uitbetaling op een ander
bankrekeningnummer dan dat van de belastingschuldige zelf te bewerkstelligen. Aangezien het cederen en verpanden van vorderingen op de
Belastingdienst in de zakelijke sfeer deel kan uitmaken van financieringsarrangementen wordt het cessie- en verpandingsverbod beperkt tot
teruggaven inkomstenbelasting en vallen andere belastingen, zoals de
omzetbelasting, niet onder het cessie- en verpandingsverbod. Ook cessies
en verpandingen aan financiële instellingen blijven om die reden
mogelijk. Voor de toeslagen geldt reeds een cessie- en verpandingsverbod.
Artikel II, onderdeel C (artikel 9 van de Invorderingswet 1990)
In het kader van de in het algemeen deel van deze memorie toegelichte
maatregelen met betrekking tot onduidelijkheid over het adres wordt in
artikel 9 van de IW 1990 een lid ingevoegd, dat bepaalt dat belastingaanslagen die een uit te betalen bedrag behelzen niet door de ontvanger
hoeven te worden uitbetaald als er gerede twijfel bestaat over de juistheid
van het adresgegeven van de belastingschuldige. Het gaat om voorlopige
teruggaven, andere voorlopige aanslagen en definitieve aanslagen. De
bevoegdheid de betaling vast te houden bestaat zolang de twijfel over het
adresgegeven bestaat. Om te voorkomen dat deze bedragen tot in lengte

Tweede Kamer, vergaderjaar 2013–2014, 33 754, nr. 3

24

van jaren opeisbaar blijven wanneer de belastingplichtige zijn adresgegevens aanzuivert, vervalt het recht op betaling na verloop van vijf jaren
na afloop van het berekeningsjaar ingeval het adresgegeven op dat
moment nog niet is aangezuiverd. Bij de bepaling van deze termijn is
aangesloten bij de geldende termijn voor ambtshalve vermindering van
aanslagen.
Artikel II, onderdeel D (artikel 34a van de Invorderingswet 1990)
Het in dit onderdeel opgenomen artikel 34a, eerste lid, van de IW 1990
bevat de verplichting voor niet-gecertificeerde uitleners een depot aan te
houden bij de ontvanger. Voor gecertificeerde uitzendondernemingen
blijft het aanhouden van een depot een vrijwillige keuze overeenkomstig
de regels van het nog in werking te treden artikel 57a van de IW 1990 met
betrekking tot het aanhouden van een depot bij de ontvanger. Voor het
toepassingsbereik van deze bepaling wordt aangesloten bij artikel 7a van
de Wet allocatie arbeidskrachten door intermediairs dat de verplichting
bevat voor ondernemingen en rechtspersonen die arbeidskrachten ter
beschikking stellen zich in te schrijven in het handelsregister, bedoeld in
artikel 2 van de Handelsregisterwet 2007. De doelgroep waarvoor de
registratieplicht geldt is daardoor dezelfde als de doelgroep waarvoor de
nieuwe depotplicht geldt, met uitzondering van de gecertificeerde
uitzendondernemingen. Voor de omschrijving van het al dan niet
gecertificeerd zijn van de uitlener wordt eveneens aangesloten bij de Wet
allocatie arbeidskrachten door intermediairs. Concreet betekent dit dat het
moet gaan om uitzendondernemingen die opgenomen zijn in het register
van Stichting Normering Arbeid (SNA) en de beschikking hebben over het
SNA-keurmerk gebaseerd op NEN 4400-1 of NEN 4400-2. Bij algemene
maatregel van bestuur kunnen nog enkele uitzonderingen worden
geformuleerd op het toepassingsbereik van de nieuwe depotplicht.
Daarbij valt te denken aan situaties waarin weliswaar sprake is van een
registratieplicht, maar het niettemin de voorkeur verdient toepassing van
de depotplicht achterwege te laten. Dit kan bijvoorbeeld het geval zijn bij
de directeur-grootaandeelhouder die zichzelf via zijn BV als arbeidskracht
uitleent aan derden.
Het tweede lid bevat de verplichting voor de inlener van arbeidskrachten
die ter beschikking zijn gesteld door een niet-gecertificeerde uitzendonderneming om minstens 35% van de factuursom (inclusief omzetbelasting)
over te maken op de vrijwaringsrekening van de ontvanger ten behoeve
van het depot van de uitlener door wie die arbeidskrachten ter
beschikking zijn gesteld. Het overige deel van de factuursom kan worden
betaald aan de uitlener zelf. Voor het begrip inlener wordt aangesloten bij
artikel 34 van de IW 1990, hetgeen impliceert dat ook de doorlener, die de
aan hem ter beschikking gestelde arbeidskrachten vervolgens weer ter
beschikking stelt aan een derde, daaronder wordt verstaan. Uit ervaringsgegevens van de Belastingdienst blijkt dat een percentage van 35% van de
factuursom overeenkomt met het bedrag aan loonbelasting, omzetbelasting en socialeverzekeringspremies dat een uitlener door de bank
genomen verschuldigd is bij een terbeschikkingstelling van arbeidskrachten. Het staat partijen vrij om onderling af te spreken een hoger
bedrag op de vrijwaringsrekening te storten. Als de feitelijk verschuldigde
belasting en premie minder bedraagt dan 35% en het tegoed van het
depot als gevolg van de storting meer bedraagt dan het bedrag dat de
uitlener feitelijk verschuldigd is (of binnenkort zal zijn) aan loonbelasting,
omzetbelasting en socialeverzekeringspremies, kan de uitlener de
ontvanger verzoeken het overschot op het depot aan hem uit te betalen.
De verwachting is echter dat deze situatie zich niet vaak zal voordoen
omdat, zoals hiervoor aangegeven, 35% van de factuursom een realistische benadering is van het door de uitlener aan de Belastingdienst
verschuldigde bedrag. Het verplicht te storten percentage van 35 moet

Tweede Kamer, vergaderjaar 2013–2014, 33 754, nr. 3

25

ook worden bezien tegen de achtergrond van de reeds ingevoerde
maatregel voor inleners van gecertificeerde uitzendondernemingen, zoals
in het algemene deel van de toelichting beschreven. Voor deze ondernemingen geldt een begunstigend regime dat erop neerkomt dat inleners
die met hen zaken doen slechts 25% van de factuursom op de
– binnenkort derhalve door het depot te vervangen – g-rekening hoeven te
storten om vrijwaring van hun aansprakelijkheid te kunnen krijgen.
Het derde lid regelt de aansprakelijkheid van de inlener die niet aan de
verplichting van het tweede lid voldoet voor de onbetaald gebleven
loonbelasting, omzetbelasting en socialeverzekeringspremies voor zover
die betrekking hebben op de terbeschikkingstelling van arbeidskrachten
aan de inlener in kwestie. Voor de hoogte van de aansprakelijkheid wordt
uitgegaan van het wettelijke vermoeden dat de in de factuur begrepen
loonbelasting, omzetbelasting en socialeverzekeringspremies 35% van de
factuursom bedraagt. Indien de feitelijk verschuldigde belasting en premie
lager is dan 35% kan de aansprakelijkheid door de ontvanger worden
verlaagd tot dat lagere percentage. Het is echter aan de inlener om in een
bezwaar- of beroepsprocedure tegen de aansprakelijkstelling dat lagere
percentage aannemelijk te maken.
Deze systematiek maakt het voor de ontvanger eenvoudiger om een
inlener aansprakelijk te kunnen stellen dan op grond van de bestaande
inlenersaansprakelijkheid van artikel 34 van de IW 1990. De ontvanger
hoeft namelijk niet zelf de hoogte te berekenen van de door de uitlener
verschuldigd gebleven loonbelasting, omzetbelasting en socialeverzekeringspremies die aan de terbeschikkingstelling van arbeidskrachten aan
de inlener in kwestie toegerekend kan worden. Hij kan zich voor wat
betreft de hoogte van de aansprakelijkheid baseren op de door de uitlener
aan de inlener in rekening gebrachte factuurbedragen en daar het
percentage van 35 op toepassen. Vanwege de koppeling van de omvang
van de aansprakelijkheid aan het bedrag van de factuursom wordt, anders
dan in het bestaande artikel 34 van de IW 1990 voor de inlenersaansprakelijkheid, de aansprakelijkheid voor de socialeverzekeringspremies – die als
het gaat om de reguliere inlenersaansprakelijkheid als grondslag artikel 60
van de Wet financiering sociale verzekeringen heeft – expliciet benoemd
in artikel 34a van de IW 1990 naast de aansprakelijkheid voor de loon- en
omzetbelasting. Het toepassen van de vereenvoudigde aansprakelijkstelling op grond van artikel 34a van de IW 1990 jegens een inlener sluit
overigens het gebruik door de ontvanger van de reguliere aansprakelijkstelling op grond van artikel 34 van de IW 1990 jegens diezelfde inlener
niet uit.
De aansprakelijkheid van de inlener op grond van artikel 34a van de IW
1990 geldt alleen in het geval de inlener niet aan zijn verplichting voldoet
van het tweede lid van dat artikel om 35% van de factuursom over te
maken op de vrijwaringsrekening van de ontvanger. De inlener die deze
verplichting gedeeltelijk niet nakomt (bijvoorbeeld hij maakt slechts
€ 2.000 over in plaats van de € 4.000 die hij verplicht was over te maken)
blijft aansprakelijk voor de onbetaald gebleven loonbelasting, omzetbelasting en socialeverzekeringspremies van de uitlener. Het bedrag van zijn
aansprakelijkheid wordt dan echter door de ontvanger verminderd met
het bedrag dat door hem is overgemaakt (€ 2.000).
De feitelijke aansprakelijkstelling op grond van artikel 34a van de IW 1990
geschiedt volgens de formele regels van artikel 49 van de IW 1990.
Artikel II, onderdeel E (artikel 48a van de Invorderingswet 1990)
De in het nieuwe artikel 48a van de IW 1990 opgenomen aansprakelijkheidsbepaling regelt de aansprakelijkheid van een derde die kan
beschikken over een bankrekeningnummer waarop inkomstenbelasting of
omzetbelasting tot een te hoog bedrag of zelfs voor het gehele bedrag
onterecht zijn uitbetaald voor zover deze bedragen zijn toe te rekenen aan

Tweede Kamer, vergaderjaar 2013–2014, 33 754, nr. 3

26

onbetaald gebleven belastingaanslagen inkomstenbelasting of omzetbelasting van de belastingschuldige. Het bedrag aan onbetaald gebleven
inkomstenbelasting of omzetbelasting waarvoor een derde aansprakelijk
kan worden gesteld, kan niet meer bedragen dan het bedrag dat is
uitbetaald op de bankrekening waarover de derde beschikking heeft. Deze
nieuwe aansprakelijkheidsbepaling in de IW 1990 is de equivalent van de
eveneens in dit wetsvoorstel opgenomen wijziging van artikel 33 van de
Awir (artikel III, onderdeel H) op grond waarvan een derde die kan
beschikken over een bankrekening waarop een toeslag tot een te hoog
bedrag of een zelfs voor het gehele bedrag onterecht toegekende toeslag
is uitbetaald aansprakelijk kan worden gesteld.
Artikel II, onderdelen F en G (artikelen 63b en 63c van de Invorderingswet
1990)
Het nieuwe artikel 63b, derde lid, van de IW 1990 bevat de beboetbare
feiten ter zake van de verplichtingen die zijn opgenomen in het nieuwe
artikel 34a van de IW 1990 (artikel II, onderdeel D). In de eerste plaats
betreft dit het niet nakomen van de verplichting door de
niet-gecertificeerde uitlener om een depot aan te houden bij de ontvanger.
In de tweede plaats het niet nakomen door de inlener (waaronder tevens
de doorlener moet worden verstaan) van de verplichting om ten minste
35% van de factuursom die hem in rekening is gebracht in verband met de
terbeschikkingstelling van arbeidskrachten op de vrijwaringsrekening van
de ontvanger over te maken ten gunste van het depot van de uitlener.
Voor beide overtredingen kan de ontvanger aan de uitlener, onderscheidenlijk de inlener, een verzuimboete opleggen tot een bedrag van
maximaal € 4.920. Het vaststellen van de beboetbare feiten vergt controle
door de ontvanger maar is relatief eenvoudig, in ieder geval als het gaat
om de verplichting om een depot aan te houden. De uitlener die deze
overtreding begaat zal na constatering hiervan enige tijd nodig hebben
om ervoor te kunnen zorg dragen dat de ontvanger een depot op zijn
naam heeft geopend hetgeen – in het verlengde daarvan – de inlener ook
de mogelijkheid biedt om gelden daarnaar over te maken. Om die reden
wordt de bevoegdheid tot het opleggen van een bestuurlijke boete
beperkt tot één per tijdvak, zowel voor wat betreft het niet nakomen van
de plicht van de uitlener een depot aan te houden als de verplichting van
de inlener om 35% van de factuursom over te maken ten gunste van dit
depot.
In de Leidraad Invordering 2008 zal het beleid rondom het opleggen van
deze verzuimboetes nog nader worden uitgewerkt.
De aanpassingen in het tot vierde lid te vernummeren derde lid van
artikel 63b van de IW 1990, de in het tot vijfde lid te vernummeren vierde
lid van artikel 63b van de IW 1990 en de aanpassingen in het eerste lid van
artikel 63c van die wet zijn van redactionele aard en houden verband met
de invoering van het derde lid in genoemd artikel 63b.
Artikel III
Artikel III, onderdeel A (artikel 15 van de Algemene wet inkomensafhankelijke regelingen)
Artikel 14, eerste lid, van de Awir bepaalt dat een tegemoetkoming op
aanvraag wordt toegekend. Bij de aanvraag verstrekt de belanghebbende
de gegevens en bescheiden die voor de beslissing op de aanvraag nodig
zijn en waarover hij redelijkerwijs de beschikking kan krijgen. De
verplichting hiertoe vloeit voort uit artikel 4:2, tweede lid, van de Awb. Om
het belang van een goede en zorgvuldige informatieverstrekking te
onderstrepen en tevens duidelijk te maken welke verantwoordelijkheid in
verband hiermee op de belanghebbende rust, acht het kabinet het

Tweede Kamer, vergaderjaar 2013–2014, 33 754, nr. 3

27

wenselijk om in het nieuwe tweede lid van artikel 15 van de Awir
(onderdeel A, onder 1) expliciet op te nemen dat de voor de beoordeling
van de aanvraag benodigde informatie duidelijk, stellig en zonder
voorbehoud door de belanghebbende dient te worden verstrekt. Een
vergelijkbare verplichting is opgenomen in artikel 8, eerste lid,
onderdeel a, van de AWR met betrekking tot de door de belastingplichtige
te verstrekken gegevens in het kader van zijn aangifte inkomstenbelasting.
De wijzigingen in onderdeel A, onder 2, 3 en 4, houden verband met de
noodzakelijke aanpassingen in verwijzingen naar de artikelleden als
gevolg van de vernummering van het tweede tot en met tiende lid tot
derde tot en met elfde lid.
Artikel III, onderdelen B en C (artikel 16 van de Algemene wet inkomensafhankelijke regelingen)
De wijziging in artikel III, onderdeel B, onder 1 en 2, voorziet in een viertal
nieuwe leden. Het nieuwe eerste lid bepaalt dat voor de Belastingdienst/
Toeslagen een beslistermijn gaat gelden van 13 weken voor de verlening
van een voorschot op de tegemoetkoming, te rekenen vanaf de ontvangst
van de aanvraag. Voor de achtergrond van deze nieuwe beslistermijn
wordt verwezen naar paragraaf 2.1 van het algemeen deel van deze
memorie. Het eerste lid voorziet er tevens in dat uitsluitend aanvragen
voor een tegemoetkoming ingediend vóór 1 april volgend op het
toeslagjaar waarop de aanvraag betrekking heeft, voor een voorschot in
aanmerking kunnen komen. Dat houdt in dat voor aanvragen ingediend
na deze datum geldt dat de toeslag waar men recht op heeft uitsluitend
nog kan worden uitbetaald op grond van een definitieve toekenning. De
bestaande mogelijkheid om met terugwerkende kracht een voorschot te
kunnen krijgen dat in één bedrag wordt uitbetaald, wordt daarmee
beperkt. Nu is het namelijk nog mogelijk een voorschot te krijgen voor
aanvragen ingediend tot 8 weken voor het moment van de definitieve
toekenning. Omdat het overgrote deel van de toeslagendoelgroep een
definitieve toekenning over het toeslagjaar krijgt in de maanden augustus
en september volgend op het toeslagjaar, komt de invoering van de
datum van 1 april per saldo neer op een verkorting met enkele maanden
van de mogelijkheid om met terugwerkende kracht een voorschot te
krijgen. Anderzijds biedt de datum van 1 april nog steeds wel de
mogelijkheid om tegelijk met het indienen van de aangifte inkomstenbelasting een aanvraag in te dienen en een voorschot op de toeslag te
krijgen.
Het nieuwe tweede lid bevat de beslistermijn die geldt voor de verlening
van een voorschot dat automatisch wordt gecontinueerd door de
Belastingdienst/Toeslagen: het voorschot moet voor de aanvang van het
berekeningsjaar worden verleend. Deze beslistermijn is thans geregeld in
het huidige tweede lid, onderdeel a, van genoemd artikel 16. Inhoudelijk
verandert er niets op dit punt.
Het nieuwe derde lid regelt de mogelijkheid voor de Belastingdienst/
Toeslagen om de beslistermijn van 13 weken voor het verlenen van een
voorschot, zoals opgenomen in het eerste lid, te verlengen met 13 weken
indien de gegevens in de aanvraag hiertoe aanleiding geven. In de regel
zal er dan sprake zijn van een aanvraag die is gedetecteerd als zijnde een
aanvraag met een verhoogd frauderisico. Voor de toelichting over dit
onderwerp en de noodzaak om de beslistermijn met deze periode te
kunnen verlengen wordt verwezen naar het algemeen deel van deze
memorie. In het geval de Belastingdienst/Toeslagen informatie moet
opvragen uit het buitenland kan de beslistermijn worden verlengd met
26 weken, oftewel 6 maanden. De mogelijkheid om de beslistermijn te
verlengen met deze periode in buitenlandsituaties is niet nieuw en is
thans geregeld in het huidige derde lid van artikel 16 van de Awir. In alle
gevallen waarin de Belastingdienst/Toeslagen het noodzakelijk acht om de

Tweede Kamer, vergaderjaar 2013–2014, 33 754, nr. 3

28

beslistermijn te verlengen wordt de belanghebbende hiervan op de
hoogte gesteld.
Het nieuwe vierde lid bepaalt dat het bedrag van een voorschot in
beginsel nihil bedraagt indien – kort gezegd – de systemen van de
Belastingdienst onvoldoende gegevens bevatten over de belanghebbende
die een aanvraag indient. Deze belanghebbende kan echter toch voor een
voorschot in aanmerking komen als hij zijn aanspraak op de toeslag
aannemelijk weet te maken. Dat kan hij alleen doen op de door de
Belastingdienst/Toeslagen aangegeven wijze, die inhoudt dat de belanghebbende het daarvoor benodigde bewijsmateriaal persoonlijk dient te
overleggen bij de balie van het belastingkantoor. Ook op dit punt wordt
voor een nadere toelichting verwezen naar het algemeen deel van deze
memorie.
De wijziging in onderdeel B, onder 3, strekt tot de toevoeging van een
zevende lid aan artikel 16 van de Awir. In dit zevende lid wordt een
bevoegdheid voor de Belastingdienst/Toeslagen gecreëerd om af te zien
van het verlenen van een voorschot, of dit te verlenen tot een ander
bedrag dan volgt uit het eerste lid, in het geval er gerede twijfel bestaat
over de juistheid van het adresgegeven van de belanghebbende. Dit is
een deel van de uitwerking van de maatregel rond de onduidelijkheid over
het adres die in het algemeen deel van deze memorie en in het artikelsgewijze deel inzake artikel I, onderdeel A, uitgebreid wordt toegelicht. Tot
slot kan over dit onderwerp vermeld worden dat de enkele vermelding in
de GBA dat een adres in onderzoek is nog geen gerede twijfel over het
adresgegeven hoeft in te houden. Wel kan dit signaal een rol spelen in de
risicogerichte aanpak van de Belastingdienst. Naast het voorgestelde
artikel 16, zevende lid, van de Awir, dat ziet op de beschikking, wordt ook
een aanpassing van de artikelen 23 en 24 van die wet voorzien, waarin
wijzigingen in de betaling zijn opgenomen.
De in artikel III, onderdeel C, opgenomen wijziging, houdende de
toevoeging van een achtste lid aan artikel 16 van de Awir, houdt in dat een
voorschot niet wordt verleend aan een belanghebbende die eerder heeft
gefraudeerd door onjuiste of onvolledige informatie te verstrekken. Het
kan daarbij zowel gaan om gepleegde fraude in het kader van de
toeslagen als in het kader van de belastingen die is bestraft met een
vergrijpboete, inclusief de voorgestelde vergrijpboete in artikel 67cc van
de AWR, of met een strafrechtelijk veroordeling wegens een soortgelijk
misdrijf. Bij soortgelijke misdrijven kan gedacht worden aan een fiscaal
misdrijf (artikel 69 van de AWR) of een commuun misdrijf als valsheid in
geschrift (artikel 225 van het WvSr), het anders dan door valsheid in
geschrift opzettelijk niet naar waarheid gegevens verstrekken aan degene
door wie of door wiens tussenkomst enige verstrekking of tegemoetkoming wordt verleend (artikel 227a WvSr), het in strijd met een wettelijke
verplichting opzettelijk nalaten de benodigde gegevens te verstrekken
(artikel 227b van het WvSr), identiteitsfraude (artikelen 231 en 232 van het
WvSr) en verduistering (artikel 321 en verder van het WvSr). De
opgelegde boete of sanctie moet binnen een periode van vijf jaar
voorafgaand aan de aanvraag onherroepelijk zijn geworden. Het kabinet is
van mening dat in deze gevallen sprake is van een dusdanig invorderingsrisico dat aanvragen in geen geval kunnen leiden tot een voorschot op de
toeslag. De aanspraak van de belanghebbende in kwestie op een
(definitieve toegekende) toeslag blijft echter ongemoeid. Dat wil zeggen
dat na validatie van de aanvraag aan de hand van naderhand bekend
geworden informatie na afloop van het toeslagjaar, bij de definitieve
toekenning, uitbetaling van de toeslag kan volgen, mits uiteraard
vastgesteld wordt dat een recht op de toeslag bestaat. Deze bepaling
treedt in werking op een bij koninklijk besluit te bepalen tijdstip. De
Belastingdienst heeft enige tijd nodig om deze maatregel voor te
bereiden.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2013–2014, 33 754, nr. 3

29

Artikel III, onderdeel D (artikel 18 van de Algemene wet inkomensafhankelijke regelingen)
Artikel 18, eerste lid, van de Awir verplicht de belanghebbende, zijn
partner en een medebewoner om de Belastingdienst/Toeslagen alle
gegevens en inlichtingen te verstrekken die de Belastingdienst/Toeslagen
nodig heeft voor de beoordeling van de aanspraak op of de hoogte van de
toeslag. Het tweede lid van dat artikel regelt dat die gegevens en
inlichtingen moeten worden verstrekt binnen een door de Belastingdienst/
Toeslagen te stellen termijn. De wijziging van het tweede lid behelst dat
de gegevens en inlichting bovendien moeten worden verstrekt op de door
de Belastingdienst/Toeslagen aangegeven wijze. Daardoor biedt artikel 18,
tweede lid, van de Awir een wettelijke ondersteuning voor de werkwijze
om in daartoe aanleiding gevende gevallen belanghebbenden uit te
nodigen om in persoon naar de balie van het belastingkantoor te komen
om aanvullende informatie te overleggen.
Artikel III, onderdelen E en F (artikelen 23 en 24 van de Algemene wet
inkomensafhankelijke regelingen)
In artikel III, onderdelen E en F, wordt in het kader van de maatregel met
betrekking tot de onduidelijkheid over het adres geregeld dat wanneer er
gerede twijfel bestaat over de juistheid van het adresgegeven van een
belanghebbende er gevolgen voor de betaling van toeslagen kunnen zijn.
De uitbetaling van een voorschot kan worden opgeschort, al dan niet in
combinatie met een aanpassing van de voorschotbeschikking op basis
van de in artikel III, onderdeel B, onder 3, (toevoeging van een nieuw
zevende lid aan artikel 16 van de Awir) beschreven bevoegdheid.
Daarnaast kunnen ook de uitbetalingen van definitieve toekenningen
worden vastgehouden. De bevoegdheid de betaling vast te houden
bestaat zolang de twijfel over het adresgegeven bestaat. Om te
voorkomen dat deze bedragen tot in lengte van jaren opeisbaar blijven
wanneer de belanghebbende zijn adresgegevens aanzuivert, vervalt het
recht op uitbetaling na verloop van vijf jaren na afloop van het berekeningsjaar ingeval het adresgegeven op dat moment nog niet is aangezuiverd. Bij de bepaling van deze termijn is aangesloten bij de uiterlijke
termijn voor herziening van de tegemoetkoming, genoemd in de
artikelen 21 en 21a van de Awir.
Artikel III, onderdeel G (artikel 32 van de Algemene wet inkomensafhankelijke regelingen)
De Belastingdienst kan ten behoeve van de invordering van belastingschulden op grond van artikel 18 van de IW 1990 automatische nummerplaatherkenning (ANPR) gebruiken om een bestuurder van een motorrijtuig te verplichten zijn voertuig tot stilstand te brengen teneinde de
tenuitvoerlegging van een dwangbevel te doen plaatsvinden. Indien de
belastingschulden niet ter plekke (kunnen) worden voldaan, kan het
voertuig in gerechtelijke bewaring worden genomen. Het voertuig biedt in
dat geval nog (enig) verhaal voor de openstaande belastingschulden van
de kentekenhouder. ANPR is een effectief middel gebleken bij handhavingsacties van de Belastingdienst. Op dit moment is het nog niet
mogelijk ANPR te gebruiken voor de invordering van toeslagschulden.
Om de Belastingdienst/Toeslagen meer slagkracht te geven bij het
invorderen van toeslagschulden is het wenselijk het toepassingsbereik
van de ANPR uit te breiden met schulden van de kentekenhouder van het
motorrijtuig aan de Belastingdienst/Toeslagen in verband met terug te
betalen toeslagen. De Belastingdienst hoeft bij deelname aan ANPR-acties
dan niet langer onderscheid te maken tussen belastingschulden en
toeslagschulden. Het kunnen inzetten van ANPR voor toeslagschulden

Tweede Kamer, vergaderjaar 2013–2014, 33 754, nr. 3

30

wordt geregeld met de wijziging van artikel 32, vierde lid, van de Awir. Het
moet daarbij, conform het gebruik van ANPR bij belastingschulden, gaan
om onbetaald gebleven terugvorderingen waarvoor inmiddels een
dwangbevel is betekend.
Artikel III, onderdeel H (artikel 33 van de Algemene wet inkomensafhankelijke regelingen)
Met het in artikel III, onderdeel H, onder 1, opgenomen artikel 33, tweede
lid, van de Awir wordt de mogelijkheid geopend om ook de medebewoners van een belanghebbende aansprakelijk te stellen voor een
onbetaald gebleven terugvordering en bedragen die verband houden met
deze terugvordering zoals kosten van een aanmaning. Deze aansprakelijkheid ziet overigens uitsluitend op de huurtoeslag aangezien dit de
enige inkomensafhankelijke regeling is die door de Belastingdienst/
Toeslagen wordt uitgevoerd waar ook de draagkracht van de medebewoner bepalend is voor het recht op en de hoogte van de toeslag. In
verband met de invoeging van genoemd artikel 33, tweede lid, van de
Awir, worden de overige leden van dit artikel vernummerd. Voor een
nadere toelichting op de aansprakelijkheid van medebewoners wordt
verder verwezen naar paragraaf 4.2 van het algemeen deel van deze
memorie.
Ingevolge Overige fiscale maatregelen 2012 en het daarop gebaseerde
inwerkingtredingsbesluit zal met ingang van 1 december 2013 in artikel 33
van de Awir een aansprakelijkheid worden opgenomen voor bepaalde
derden op wier bankrekening een tot een te hoog bedrag of zelfs voor het
gehele bedrag onterecht toegekende toeslag is uitbetaald. Het gaat dan
om derden die bij ministeriële regeling zijn aangewezen om de toeslag
van een ander op hun bankrekening te mogen ontvangen. Na de
invoeging van het hiervoor genoemde tweede lid zal deze bepaling met
ingang van 1 januari 2014 zijn opgenomen in artikel 33, derde lid, van de
Awir. Ingevolge de in artikel III, onderdeel H, onder 2, opgenomen
wijziging van dit derde lid, vervalt voornoemde beperking van de
aansprakelijkheid tot bij ministeriële regeling aangewezen derden.
Daarnaast wordt aansprakelijk voor de terugvordering iedere derde die
kan beschikken over een bankrekening waarop een tot een te hoog bedrag
of zelfs voor het gehele bedrag onterecht toegekende toeslag is uitbetaald. Zoals aangegeven in paragraaf 4.2 van het algemeen deel van deze
memorie hangt een en ander samen met de maatregel van het ene
bankrekeningnummer.
De wijziging in artikel III, onderdeel H, onder 3, betreft een redactionele
aanpassing die verband houdt met de verwijzing in het (nieuwe) vijfde lid
naar het (nieuwe) vierde lid. Met de in artikel III, onderdeel H, onder 4,
opgenomen toevoeging van een zesde lid aan artikel 33 van de Awir
wordt de extraterritoriale werking geregeld van de aansprakelijkheid van
de partner en die van de derde op wiens bankrekening de toeslag wordt
uitbetaald. Door de extraterritoriale werking van de aansprakelijkheid op
grond van artikel 33 van de Awir wordt het mogelijk ook personen die niet
in Nederland wonen toch aansprakelijk te stellen. Voor de aansprakelijkheid van de medebewoner bestaat geen behoefte aan extraterritoriale
werking omdat de huurtoeslag, in tegenstelling tot de andere toeslagen
die door de Belastingdienst/Toeslagen worden uitgevoerd, niet wordt
geëxporteerd en alleen wordt toegekend voor woningen die zich in
Nederland bevinden.
Artikel III, onderdeel I (artikel 40 van de Algemene wet inkomensafhankelijke regelingen)
De huidige artikelen 40 en 41 van de Awir bevatten de overtredingen.
Artikel 40 van de Awir bevat de bestuurlijke boeten die kunnen worden

Tweede Kamer, vergaderjaar 2013–2014, 33 754, nr. 3

31

opgelegd aan de belanghebbende, zijn partner of een medebewoner.
Artikel 41 van de Awir bevat de bestuurlijke boeten die kunnen worden
opgelegd aan derden. Met de uitbreiding van het overtredersbegrip (zie
het in dit wetsvoorstel opgenomen artikel 41bis van de Awir – artikel III,
onderdeel K) ligt een splitsing naar de ernst van de overtreding meer voor
de hand. Daarom wordt artikel 40 van de Awir gereserveerd voor
verzuimen en artikel 41 van de Awir voor vergrijpen. In de overtredingen
zelf – de delictsomschrijving – wordt geen wijziging aangebracht.
Het nieuwe artikel 40, eerste lid, van de Awir is een samenvoeging van de
huidige artikelen 40, eerste lid, en 41, eerste lid, van de Awir. Deze bepalen
dat de Belastingdienst/Toeslagen een bestuurlijke boete van ten hoogste
€ 4.920 kan opleggen aan de belanghebbende, zijn partner, een medebewoner of een derde die op grond van de Awir en de daarop berustende
bepalingen gehouden is tot het verstrekken van gegevens of inlichtingen
en deze niet, dan wel niet binnen de daartoe gestelde termijn heeft
verstrekt. De Awir kent meerdere verplichtingen om gegevens of
inlichtingen te verstrekken, al dan niet uit eigen beweging. Artikel 14,
eerste lid, van de Awir bepaalt dat een tegemoetkoming op aanvraag
wordt toegekend. Bij de aanvraag verstrekt de aanvrager de gegevens en
bescheiden die voor de beslissing op de aanvraag nodig zijn en waarover
hij redelijkerwijs de beschikking kan krijgen (artikel 4:2, tweede lid, van de
Awb). Artikel 15, achtste lid, van de Awir verplicht de belanghebbende of
de partner die niet in Nederland belastbaar inkomen geniet aan de
inspecteur een opgaaf te verstrekken van dat inkomen. Artikel 15,
negende lid, van de Awir kent eenzelfde verplichting voor de medebewoner, indien een inkomensafhankelijke regeling bepaalt dat ook zijn
draagkracht van belang is voor de beoordeling van de aanspraak op of
voor de bepaling van de hoogte van een tegemoetkoming en de medebewoner niet in Nederland belastbaar inkomen geniet. Artikel 17, eerste lid,
van de Awir verplicht de belanghebbende, indien een voorschot op de
tegemoetkoming is verleend en er een relevante wijziging optreedt in de
omstandigheden die van belang zijn voor de beoordeling van de
aanspraak op of de bepaling van de hoogte van de tegemoetkoming, die
wijziging te melden aan de Belastingdienst/Toeslagen. Over deze melding
zijn nadere regels gesteld in artikel 5 van de Uitvoeringsregeling
Algemene wet inkomensafhankelijke regelingen (Uitvoeringsregeling
Awir). Artikel 18, eerste en tweede lid, van de Awir verplicht de belanghebbende, een partner en een medebewoner alle gegevens en inlichtingen te verstrekken die voor de beoordeling van de aanspraak op of de
bepaling van de hoogte van de tegemoetkoming van belang kunnen zijn.
Deze verplichting ontstaat indien de Belastingdienst/Toeslagen vragen
stelt. Aan de verplichting moet worden voldaan binnen een door de
Belastingdienst/Toeslagen te stellen termijn.
Artikel 38, eerste en tweede lid, van de Awir bevat de verplichting voor
derden om aan de Belastingdienst/Toeslagen de gegevens en inlichtingen
te verstrekken waarvan de kennisneming van belang kan zijn voor de
uitvoering van die wet. De gegevens en inlichtingen dienen te worden
verstrekt binnen een daarvoor door de Belastingdienst/Toeslagen te
stellen termijn. Deze derden zijn openbare lichamen met uitzondering van
de openbare lichamen Bonaire, Sint Eustatius en Saba en rechtspersonen
die bij of krachtens een bijzondere wet rechtspersoonlijkheid hebben
verkregen, de onder hen ressorterende instellingen en diensten, alsmede
lichamen die hoofdzakelijk uitvoering geven aan het beleid van het Rijk,
en degenen die in artikel 1a van het Uitvoeringsbesluit Algemene wet
inkomensafhankelijke regelingen (UB Awir) zijn aangewezen. Naast het
verstrekken van de gegevens en inlichtingen waarvan de kennisneming
van belang kan zijn voor de uitvoering van de Awir, kunnen deze derden
ook verplicht worden het burgerservicenummer of, bij het ontbreken
daarvan, het sociaal-fiscaalnummer van degene op wie de gegevens en

Tweede Kamer, vergaderjaar 2013–2014, 33 754, nr. 3

32

inlichtingen betrekking hebben te vermelden bij het verstrekken van de
gegevens en inlichtingen (artikel 1b van het UB Awir).
Onder het nieuwe artikel 40 van de Awir blijft het niet of niet binnen de
gestelde termijn voldoen aan de genoemde verplichtingen in die wet, het
UB Awir en de UR Awir om gegevens of inlichtingen te verstrekken
beboetbaar. Die boete kan worden opgelegd aan degene die tot de
gegevens- en inlichtingenverstrekking gehouden is, zijnde de belanghebbende, zijn partner, een medebewoner of een derde. Zij plegen de
overtreding. Daarnaast kan de boete worden opgelegd aan de
medepleger, de feitelijk leidinggever of de opdrachtgever (artikel 5:1,
tweede en derde lid, van de Awb) en aan de doen pleger of de uitlokker
(het hiervoor genoemde artikel 41bis van de Awir). Omdat de overtreding
in het nieuwe artikel 40, eerste lid, van de Awir ook in strafrechtelijke zin
een overtreding is – in tegenstelling tot een misdrijf – kan de boete niet
worden opgelegd aan een medeplichtige (zie artikel 52 van het WvSr en
het nieuwe artikel 41bis, tweede lid, van de Awir).
Voor de termijn voor het opleggen van de bestuurlijke boete blijft
artikel 5:53 van de Awb buiten toepassing; dit volgt uit het nieuwe
artikel 40, derde lid, van de Awir, en is thans nog geregeld in de
artikelen 40, vierde lid, en 41, vierde lid, van de Awir. Daardoor blijft in
afwijking in zoverre van artikel 5:45 van de Awb, dat naar artikel 5:53 van
de Awb verwijst, de termijn voor het opleggen van de bestuurlijke boete
5 jaren na de dag waarop de daartoe gestelde termijn is verstreken; dit
volgt uit het voorgestelde artikel 40, vierde lid, van de Awir en is thans
nog geregeld in de artikelen 40, vijfde lid, en 41, vijfde lid, van de Awir.
Voor de overige bepalingen van meer procedurele aard verklaren de
huidige artikelen 40, derde lid, en 41, derde lid, van de Awir de
artikelen 67g, tweede lid, en 67p van de AWR van overeenkomstige
toepassing. Het van overeenkomstige toepassing verklaren van artikel 67p
van de AWR leidt ertoe dat voor «anderen» hoofdstuk VIIIA, afdeling 2,
van de AWR reeds van overeenkomstige toepassing is. Nu de kring van
anderen aan wie een bestuurlijke boete kan worden opgelegd in de Awir
aanzienlijk wordt uitgebreid en er geen reden is andere procedurele regels
voor te schrijven voor het geval de boete wordt opgelegd aan de
belanghebbende en voor het geval de boete wordt opgelegd aan anderen,
bepaalt het nieuwe artikel 40, tweede lid, van de Awir dat hoofdstuk VIIIA,
afdeling 2, van de AWR nagenoeg geheel op alle boeten van overeenkomstige toepassing is. Artikel 67n van de AWR bevat de fiscale inkeerregeling. Deze heeft al een eigen equivalent in artikel 42 van de Awir.
Artikel 67pa van de AWR bevat eveneens een afwijkende regeling van de
artikelen 5:45 en 5:53 van de Awb. Zoals gezegd is dit voor de Awir al
geregeld in het nieuwe artikel 40, derde en vierde lid, van de Awir. De
artikelen 67n en 67pa van de AWR worden daarom expliciet niet van
overeenkomstige toepassing verklaard.
Het reeds van overeenkomstige toepassing zijnde artikel 67g, tweede lid,
van de AWR bepaalt dat degene aan wie de bestuurlijke boete wordt
opgelegd uiterlijk bij de voor bezwaar vatbare boetebeschikking in kennis
wordt gesteld van de overtreding alsmede van het overtreden voorschrift
en zo nodig van een aanduiding van de plaats waar en het tijdstip waarop
de overtreding is geconstateerd. Artikel 67g, eerste lid, van de AWR
bepaalt dat de bestuurlijke boete wordt opgelegd bij voor bezwaar vatbare
beschikking. Artikel 67h van de AWR bepaalt dat de grondslag voor een
bestuurlijke boete naar evenredigheid wordt verlaagd indien de grondslag
waarop deze boete is gebaseerd verlaagd wordt. Artikel 67pb van de AWR
bepaalt dat de bestuurlijke boete kan worden opgelegd door degene die
de overtreding constateert. Artikel 67q van de AWR leidt ertoe dat na een
eerdere verzuimboete een vergrijpboete kan opgelegd bij nieuwe
bezwaren. Op grond van het nieuwe artikel 40, tweede lid, van de Awir
gaan deze voorschriften ook gelden voor de in dat artikel opgenomen
bestuurlijke boete.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2013–2014, 33 754, nr. 3

33

Artikel III, onderdeel J (artikel 41 van de Algemene wet inkomensafhankelijke regelingen)
In de toelichting op het in artikel III, onderdeel I, opgenomen artikel 40 van
de Awir is aangegeven dat en waarom wordt voorgesteld artikel 41 van de
Awir voortaan te reserveren voor vergrijpen. Het nieuwe artikel 41, eerste
lid, van de Awir is een samenvoeging van de huidige artikelen 40, tweede
lid, en 41, tweede lid, van de Awir. Het voorgestelde artikel 41, eerste lid,
van de Awir kent twee vergrijpen. In de eerste plaats is beboetbaar
degene die op grond van deze wet en de daarop berustende bepalingen
gehouden is tot het verstrekken van gegevens of inlichtingen en deze
gegevens of inlichtingen opzettelijk of grof schuldig niet verstrekt. Voor de
verplichtingen tot het verstrekken van gegevens of inlichtingen wordt
verwezen naar de toelichting op het nieuwe artikel 40 van de Awir. In de
tweede plaats is beboetbaar degene die opzettelijk of grof schuldig
onjuiste of onvolledige gegevens of inlichtingen verstrekt. In beide
gevallen komt een bestuurlijke boete uitsluitend aan de orde indien het
niet verstrekken van gegevens of inlichtingen of het verstrekken van
onjuiste of onvolledige gegevens of inlichtingen heeft geleid of zou
kunnen hebben geleid tot een onterechte tegemoetkoming.
Op dit moment verschilt de bestuurlijke boete die kan worden opgelegd
indien geen, dan wel onjuiste of onvolledige gegevens of inlichtingen zijn
verstrekt. De hoogte van de bestuurlijke boete die kan worden opgelegd
bij opzet of grove schuld van de belanghebbende, zijn partner of een
medebewoner hangt af van het bedrag van de terugvordering bij een
verrekening van verleende voorschotten met de toegekende tegemoetkoming of bij een herziening van een toegekende tegemoetkoming. De
hoogte van de bestuurlijke boete die kan worden opgelegd bij opzet of
grove schuld van een derde is ten hoogste een geldboete van de vierde
categorie (€ 19.500, zie artikel 23 van het WvSr). Bij de samenvoeging van
de artikelen 40, tweede lid, en 41, tweede lid, van de Awir ligt het in de
rede om één strafmaat te kiezen. Daarnaast is er meer principieel geen
reden om de hoogte van de bestuurlijke boete die aan een derde kan
worden opgelegd te maximeren op het bedrag van een geldboete van de
vierde categorie, indien het aan zijn opzet of grove schuld is te wijten dat
geen, dan wel onjuiste of onvolledige gegevens of inlichtingen zijn
verstrekt, die hebben geleid of zouden hebben kunnen geleid tot een
hoger bedrag aan terugvordering. Iedereen die informatie verstrekt aan de
Belastingdienst/Toeslagen moet in gelijke mate verantwoordelijk kunnen
worden gehouden voor de juistheid en volledigheid daarvan. Daarom
bepaalt het nieuwe artikel 41, eerste lid, van de Awir dat de bestuurlijke
boete in alle gevallen ten hoogste 100 percent bedraagt van het bedrag
dat van de belanghebbende als gevolg van de onjuiste of onvolledige
gegevens of inlichtingen is of zou zijn teruggevorderd.
De formulering «is of zou zijn teruggevorderd» is nieuw. Hiermee wordt
tot uitdrukking gebracht dat de bestuurlijke boete niet alleen kan worden
opgelegd indien de opzettelijk of grof schuldig onjuist of onvolledig
verstrekte gegevens of inlichtingen daadwerkelijk hebben geleid tot een
voorschot of tegemoetkoming. Ook indien de Belastingdienst/Toeslagen
de onjuistheid of onvolledigheid tijdig onderkent of mede om andere
redenen niet overgaat tot het verlenen van een voorschot of het
toekennen van een tegemoetkoming kan een bestuurlijke boete worden
opgelegd. Vanuit de te beschermen norm, de burger moet in het verkeer
met de overheid de juiste feiten presenteren, is de vraag of er daadwerkelijk voordeel is behaald niet relevant. Omdat de mogelijkheid om een
bestuurlijke boete op te leggen wordt losgekoppeld van de terugvordering, wordt in het nieuwe artikel 41, zesde lid, van de Awir bepaald dat
de termijn van het opleggen van die boete aanvangt bij het begaan van de
overtreding. Ook lopende het berekeningsjaar kan derhalve de bestuurlijke boete worden opgelegd.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2013–2014, 33 754, nr. 3

34

Het huidige artikel 40, tweede lid, van de Awir bevat een verhoging van de
bestuurlijke boete van 100 tot 150 percent bij recidive. Deze verhoging is
beperkt tot gevallen waarin een eerdere overtreding van de belanghebbende, zijn partner of een medebewoner is geconstateerd. Deze bepaling
is overgenomen in het nieuwe artikel 41, tweede lid, van de Awir. Ook een
derde kan zich binnen de genoemde periode van 5 of 10 jaar voorafgaand
aan de dag van constatering van de overtreding hebben bezondigd aan
een eerdere overtreding. Vooralsnog wordt gemeend dat met het laten
vervallen van de grens van de geldboete van de vierde categorie de
bestuurlijke boete voor derden voldoende effectief en afschrikwekkend is.
Het nieuwe artikel 41, vierde, vijfde en zesde lid, van de Awir is gelijkluidend aan het nieuwe artikel 40, tweede, derde en vierde lid, van de
Awir. Voor de toelichting wordt daarom naar de bij artikel III, onderdeel I,
opgenomen toelichting verwezen.
Artikel III, onderdeel K (artikel 41bis van de Algemene wet inkomensafhankelijke regelingen)
Artikel 5:1, eerste lid, van de Awb definieert een overtreding als een
gedraging die in strijd is met het bepaalde bij of krachtens wettelijk
voorschrift. In de Awir zijn de overtredingen opgenomen in de artikelen 40
en 41. Deze overtredingen zijn het niet of niet tijdig verstrekken van
gegevens of inlichtingen en het opzettelijk of grof schuldig verstrekken
van geen, onjuiste of onvolledige gegevens of inlichtingen. Artikel 5:1,
tweede lid, van de Awb bepaalt wie onder overtreder wordt verstaan. Dit
is in de eerste plaats degene die de overtreding pleegt. Degenen die de
overtreding kunnen plegen, worden thans in de artikelen 40 en 41 van de
Awir genoemd. Dit zijn namelijk de belanghebbende, zijn partner of
medebewoner en bepaalde derden. Niet alleen plegers zijn beboetbaar.
Artikel 5:1, tweede lid, van de Awb verstaat onder overtreder ook degene
die de overtreding medepleegt. Daarnaast verklaart artikel 5:1, derde lid,
van de Awb artikel 51, tweede en derde lid, van het WvSr van overeenkomstige toepassing. Indien de overtreding wordt begaan door een
rechtspersoon, de vennootschap zonder rechtspersoonlijkheid, de
maatschap, de rederij en het doelvermogen daaronder begrepen, kan de
bestuurlijke boete derhalve ook worden opgelegd aan feitelijk leidinggevers en opdrachtgevers.
Voor zover er een verplichting bestaat tot het verstrekken van informatie
blijven de belanghebbende, zijn partner of medebewoner en bepaalde
derden de enige mogelijke plegers. Zoals uit de in de toelichting op het
nieuwe artikel 40 van de Awir (artikel III, onderdeel I) genoemde verplichtingen volgt, zijn deze namelijk gekoppeld aan de hoedanigheid of
kwaliteit van belanghebbende, partner, medebewoner of bepaalde derde.
Voor spontane, onverplicht verstrekte gegevens of inlichtingen is dat
anders. De formulering «degene die» in het nieuwe artikel 41, eerste lid,
van de Awir brengt mee dat eenieder aan wiens opzet of grove schuld het
is te wijten dat onjuiste of onvolledige gegevens of inlichtingen zijn
verstrekt als pleger kan worden aangemerkt.
Het in onderdeel III, onderdeel K, opgenomen artikel 41bis van de Awir
breidt daarnaast het overtredersbegrip uit met de doen pleger, de
uitlokker en de medeplichtige. Ook deze vormen van deelneming zijn
afkomstig uit het strafrecht (artikelen 47 en 48 van het WvSr). Met het
nieuwe artikel 41bis van de Awir kan aan dezelfde personen een bestuurlijke boete worden opgelegd als de personen die strafrechtelijk kunnen
worden vervolgd. In de onderstaande tabel zijn de verschillende vormen
van deelneming weergegeven:

Tweede Kamer, vergaderjaar 2013–2014, 33 754, nr. 3

35

Deelneming

Omschrijving

plegen
medeplegen

het begaan van een delict
twee of meer personen plegen gezamenlijk een delict; er is sprake is
van een bewuste samenwerking en een gezamenlijke uitvoering.
het laten uitvoeren van een delict door een ander; die ander wordt als
werktuig gebruikt en handelt zonder «opzet, schuld of toerekenbaarheid».
het aanzetten van een ander door giften, beloften, misbruik van gezag,
geweld, bedreiging, misleiding of door het verschaffen van gelegenheid, middelen of inlichtingen tot het begaan van een delict waarvoor
de uitgelokte zelf kan worden gestraft; de uitlokker werkt in beginsel
zelf niet mee aan de uitvoering van het delict.
het behulpzaam zijn bij het plegen van een misdrijf, dat door een
ander wordt begaan, of het verschaffen van gelegenheid, middelen of
inlichtingen tot het plegen van het misdrijf door een ander.
het achterwege laten van maatregelen ter voorkoming van een door
een rechtspersoon te begaan delict, hoewel men daartoe bevoegd en
redelijkerwijs gehouden is, en het bewust aanvaarden van de
aanmerkelijke kans dat de verboden gedraging zich zal voordoen,
zodat die gedraging opzettelijk wordt bevorderd.

doen plegen

uitlokken

medeplichtigheid

feitelijk leidinggeven

Het overnemen van het strafrechtelijke begrippenkader in het bestuurlijke
sanctierecht is niet slechts tekstueel. Beoogd wordt om voor de bestuursrechterlijke overtreder hetzelfde te laten gelden – de overtreder dezelfde te
laten zijn – als de daders en medeplichtigen uit het strafrecht. Omdat de
begrippen in de Awir echter nieuw zijn, wordt hierna op hoofdlijnen een
nadere beschrijving van de deelnemingsvormen gegeven. Ter vergelijking
komen eerst de medepleger en de feitelijk leidinggever aan bod.
Medeplegen
Van medeplegen is sprake als twee of meer personen gezamenlijk een
strafbaar feit plegen. Medeplegen veronderstelt een bewuste en nauwe
samenwerking. Het is mogelijk dat de medeplegers afzonderlijk ook als
plegers zijn aan te merken. Artikel 15, tweede lid, van de Awir bepaalt
bijvoorbeeld dat een aanvraag door de belanghebbende en zijn partner
moet worden ondertekend. Indien de aanvraag onjuist is, kunnen beiden
beboet worden als plegers of als medeplegers. Medeplegen komt echter
meestal aan de orde indien de samenwerkende personen niet (allen) als
plegers kunnen worden beboet. Een voorbeeld kan zijn dat de belanghebbende samen met een ander opzettelijk of grof schuldig een onjuiste
aanvraag invult en doet. De belanghebbende pleegt dan de overtreding en
de ander kan als medepleger worden aangemerkt. Indien de ander echter
bijvoorbeeld, al dan niet in een informeel circuit, «klanten werft» om hen
ten onrechte toeslagen te laten aanvragen, zal eerder sprake zijn van
uitlokking of medeplichtigheid.
De grens tussen medeplegen en uitlokking en tussen medeplegen en
medeplichtigheid kan niet altijd scherp worden aangegeven en zal
afhangen van objectieve én van subjectieve omstandigheden. Het
onderscheid tussen medeplegen en uitlokking is dat de uitlokker een
ander overhaalt tot het begaan van een overtreding zonder aan de
uitvoering daarvan mee te werken, terwijl de medeplegers tezamen een
overtreding plegen. Medeplegen en medeplichtigheid onderscheiden zich
met name van elkaar in de intensiteit van de samenwerking. De voor
medeplegen vereiste intensieve samenwerking kan blijken uit uitdrukkelijke of stilzwijgende afspraken, taakverdelingen, de aanwezigheid ten tijde
van de overtreding, maar ook uit het feit dat de ander bijvoorbeeld de
gehele aanvraag voorbereidt, terwijl de belanghebbende deze slechts
ondertekent en indient.
Feitelijk leidinggeven
De beboetbaarheid van feitelijk leidinggevers en opdrachtgevers komt aan
de orde als een overtreding is begaan door een rechtspersoon. In dat

Tweede Kamer, vergaderjaar 2013–2014, 33 754, nr. 3

36

geval kunnen ook of zelfs alleen feitelijk leidinggevers en opdrachtgevers
worden beboet. De rechtspersoon begaat een overtreding indien de
volgende vragen positief worden beantwoord: 1) is de rechtspersoon
geadresseerde van de norm, 2) kan de overtreding – die per definitie door
een natuurlijke persoon is verricht – aan de rechtspersoon worden
toegerekend en 3) kan opzet of grove schuld worden bewezen? De
verplichting om gegevens en inlichtingen te verstrekken kan voor een
rechtspersoon gelden. Voor de toerekening aan de rechtspersoon van
gedragingen van natuurlijke personen kan volgens de Hoge Raad geen
algemene regel worden gegeven.10 Daarvan kan sprake zijn indien de
gedraging in de sfeer van de rechtspersoon heeft plaatsgevonden,
bijvoorbeeld indien de gedraging is verricht door iemand die werkzaam is
voor de rechtspersoon, indien de gedraging past in de normale bedrijfsvoering, indien de gedraging de rechtspersoon dienstig is geweest in zijn
bedrijf of indien voldaan is aan de zogenoemde IJzerdraadcriteria. Voor
het bewijs van opzet of grove schuld geldt dat bijvoorbeeld opzet of
schuld van een leidinggevende functionaris of een functionaris met
feitelijk gezag steeds kan worden toegerekend aan de rechtspersoon. In
die gevallen zal deze functionaris vaak kunnen worden beboet wegens
feitelijk leidinggeven, ook als hij niet bij het begaan van de overtreding
betrokken is geweest, maar heeft nagelaten om in te grijpen. Opdracht
geven is nauwer, in de zin dat de opdrachtgever het begaan van de
overtreding daadwerkelijk heeft opgedragen.
Als voorbeeld van feitelijk leidinggeven in de toeslagensfeer kan gedacht
worden aan de situatie waarin een kindercentrum, dat in de vorm van een
rechtspersoon zoals een bv wordt gedreven, opzettelijk onjuiste inlichtingen verstrekt over het aantal uren dat een belanghebbende aan
kinderopvang heeft afgenomen. Indien die inlichtingen zijn verstrekt door
het hoofd van de financiële administratie of door de directeur van het
kindercentrum pleegt het kindercentrum de overtreding ingevolge het
voorgestelde artikel 41, eerste lid, van de Awir (het huidige artikel 41,
tweede lid, van de Awir). Naast of in plaats van het kindercentrum kan het
hoofd van de financiële administratie of de directeur als feitelijk leidinggever beboet worden.
Om aan te geven hoe nauw de deelnemingsvormen met elkaar verweven
zijn: indien (ook) de belanghebbende zelf opzettelijk de onjuiste inlichtingen verstrekt, pleegt hij zelf een overtreding. Tevens zou hij kunnen
worden aangemerkt als medepleger bij de overtreding van het kindercentrum. Indien het initiatief tot het opgeven van een onjuist aantal uren
aan kinderopvang is gekomen van het hoofd van de financiële administratie of de directeur, is sprake van uitlokking van de belanghebbende.
Doen plegen
Doen plegen onderscheidt zich van de andere vormen van deelneming
doordat degene die de overtreding begaat geen verwijt moet treffen.
Degene die de overtreding pleegt, ook wel de onmiddellijk dader
genoemd, is een willoos werktuig, dat door het kwade genius, de doen
pleger, ook wel middellijk dader genoemd, wordt gebruikt. De doen pleger
moet wel opzet of grove schuld hebben. Naast het ontbreken van opzet of
grove schuld, kan degene die de overtreding begaat ook vrijuit gaan
omdat bij hem een kwaliteit ontbreekt.
Bij gevallen waarin de onmiddellijk dader schuldeloos is, kan bijvoorbeeld
gedacht worden aan de situatie waarin de doen pleger iemand ertoe
brengt om een toeslag aan te vragen. De doen pleger weet dat dit ten
onrechte is, de belanghebbende heeft daarvan geen flauw idee en hoeft
daarvan ook geen flauw idee te hebben. Een voorbeeld kan zijn dat een
gastouderbureau niet aan de daaraan gestelde eisen voldoet, terwijl dit
voor de belanghebbende niet is vast te stellen. Een ander voorbeeld kan
10

HR 21 oktober 2003, nr. 02229/02 E, NJ 2006/328.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2013–2014, 33 754, nr. 3

37

zijn dat de doen pleger op naam van de belanghebbende toeslagen
aanvraagt, bijvoorbeeld een verhuurder die op naam van zijn huurders
huurtoeslag incasseert waarop de huurders geen recht hebben. Indien de
belanghebbende dit wel weet of zou moeten weten, dat wil zeggen als
hem opzet of grove schuld kan worden verweten, zal eerder sprake zijn
van uitlokking of van medeplichtigheid. Het tweede geval – degene die de
overtreding pleegt mist de vereiste kwaliteit – zal zich minder snel
voordoen.
Uitlokken
Voor uitlokking is vereist dat de uitlokker een ander heeft aangezet tot het
begaan van een overtreding met gebruik van een of meer zogenoemde
uitlokkingsmiddelen. De uitlokkingsmiddelen zijn giften, beloften,
misbruik van gezag, geweld, bedreiging, misleiding of het verschaffen van
gelegenheid, middelen of inlichtingen. Anders dan bij doen plegen is bij
uitlokking van belang dat degene die de overtreding begaat, de uitgelokte,
beboetbaar is. Uitlokking verschilt verder van medeplichtigheid en van
medeplegen in die zin dat bij deze vormen van deelneming het plan om
de overtreding te begaan reeds bij de ander bestond, terwijl bij uitlokking
de uitlokker de uitgelokte daartoe overhaalt. Daarnaast werkt de uitlokker
anders dan de medepleger in beginsel niet mee aan de uitvoering van de
overtreding.
De uitlokkingsmiddelen zijn ruim geformuleerd en spreken min of meer
voor zich. Gelegenheid, middelen en inlichtingen hebben dezelfde
betekenis als bij de middelen van medeplichtigheid. Het gaat om
middelen waardoor het mogelijk wordt of gemakkelijker wordt gemaakt
om een overtreding te begaan. In het kader van uitlokking is van belang
dat de inlichtingen voor degene die de overtreding pleegt nieuw zijn; de
uitgelokte moet immers door de uitlokker op het idee zijn gebracht om de
overtreding te begaan.
In het strafrecht bestaat nog de vorm van de mislukte uitlokking
(artikel 46a van het WvSr). Daarvan is sprake als de uitgelokte:
a. geen delict pleegt;
b. minder ver gaat dan de uitlokker beoogde, terwijl het meerdere een
zelfstandig delict vormt, of
c. een geheel ander delict begaat.
Vanwege het beperkte aantal overtredingen in de Awir zullen de laatste
twee situaties zich niet of nauwelijks kunnen voordoen. Vanuit de te
beschermen norm dat de burger in het verkeer met de overheid de juiste
feiten dient te presenteren is er bovendien geen aanleiding om mislukte
uitlokking beboetbaar te stellen indien de uitgelokte juiste en volledige
gegevens en inlichtingen verstrekt.
Medeplichtigheid
Van medeplichtigheid is sprake als iemand hulp verleent bij een
overtreding die door een ander wordt begaan. De medeplichtige is
behulpzaam tijdens of voorafgaand aan het misdrijf. Gedragingen die na
het misdrijf worden verricht, kunnen geen medeplichtigheid opleveren.
Medeplichtigheid kent twee vormen. De eerste vorm, simultane
medeplichtigheid genoemd, is het behulpzaam zijn bij het plegen van de
overtreding. De tweede vorm, consecutieve medeplichtigheid genoemd,
bestaat uit het verschaffen van gelegenheid, middelen of inlichtingen. Het
onderscheid tussen beide vormen is in de praktijk niet altijd scherp te
maken en is voor het opleggen van een bestuurlijke boete aan een
medeplichtige ook niet relevant. Wel is – evenals bij uitlokking – van
belang dat de degene die de overtreding pleegt, niet een geheel andere
overtreding pleegt dan de medeplichtige voor ogen had.
Voor medeplichtigheid is voldoende dat de hulp het begaan van de
overtreding mogelijk maakt of vergemakkelijkt. De verleende hulp hoeft
niet onontbeerlijk te zijn voor het begaan van de overtreding, maar moet

Tweede Kamer, vergaderjaar 2013–2014, 33 754, nr. 3

38

dit wel ondersteund hebben. Hulp die in het geheel geen betekenis heeft
gehad, kwalificeert niet als medeplichtigheid. De overtreder hoeft niet te
weten dat iemand hem opzettelijk hulp verleent. De bewuste samenwerking die kenmerkend is voor medeplegen, is geen vereiste. Daarnaast
is alleen medeplichtigheid aan het plegen van een misdrijf strafbaar
(artikel 52 van het WvSr). De bestuursrechtelijke overtredingen in de Awir
die overeenkomen met het strafrechtelijke misdrijf zijn opgenomen in het
voorgestelde artikel 41 van de Awir (thans in de artikelen 40, tweede lid,
en 41, tweede lid, van de Awir). Het nieuwe artikel 41bis, tweede lid, van
de Awir bepaalt daarom dat de in het eveneens nieuwe artikel 40, eerste
lid, van de Awir (thans de artikelen 40, eerste lid, en 41, eerste lid, van de
Awir) bedoelde bestuurlijke boete niet kan worden opgelegd aan een
medeplichtige. Daarnaast bepaalt artikel 49, eerste lid, van het WvSr dat
het maximum van de gestelde hoofdstraffen op het misdrijf bij medeplichtigheid met een derde wordt verminderd. Een vergelijkbare bepaling
wordt opgenomen in artikel 41bis, derde lid, van de Awir.
Met de gegeven toelichting en voorbeelden is duidelijk dat het nieuwe
artikel 41bis van de Awir een belangrijke uitbreiding van het overtredersbegrip in de Awir beoogt. Daarmee kan aan meer betrokkenen een
bestuurlijke boete opgelegd worden. Daarnaast kan de bewijspositie van
de Belastingdienst/Toeslagen verbeteren. Omdat de vraag van welke vorm
van deelneming sprake is, afhangt van objectieve en subjectieve
omstandigheden kunnen ogenschijnlijk geringe verschillen ook bij de
beoordeling van het aangedragen bewijs leiden tot het in stand blijven of
het vernietigen van de opgelegde bestuurlijke boete. Het nieuwe
artikel 41bis van de Awir maakt het mogelijk de bestuurlijke boete op
meerdere vormen van deelneming te baseren, bijvoorbeeld uitlokking of
althans medeplegen of althans medeplichtigheid. Daarbij wordt de
effectiviteit van de boete-oplegging aanzienlijk vergroot.
Artikel III, onderdeel L (artikel 41a van de Algemene wet inkomensafhankelijke regelingen)
Als gevolg van het opnemen van de te indexeren bestuurlijke boete in één
artikel, het nieuwe artikel 40 van de Awir, dient de verwijzing in artikel 41a,
eerste lid, van de Awir te worden aangepast.
Artikel III, onderdeel M (artikel 42 van de Algemene wet inkomensafhankelijke regelingen)
Als gevolg van het opnemen van de verzuimen en vergrijpen die de
belanghebbende, zijn partner of een medebewoner kan begaan in één
artikel, het nieuwe artikel 41 van de Awir, dient de verwijzing in artikel 42
van de Awir te worden aangepast.
Artikel IV
Artikel IV (samenloopbepaling)
Het wetvoorstel Wet vereenvoudiging formeel verkeer Belastingdienst
leidt ertoe dat de aanslag kan worden herzien en dat de herzieningsperiode doorloopt tot 18 maanden na de aangifte. In haar advies inzake het
genoemde wetsvoorstel heeft de Afdeling advisering van de Raad van
State opgemerkt dat de mogelijkheid van herziening na de aangifte zou
kunnen leiden tot erosie van de aangifteverplichting. In het nader rapport
heeft het kabinet het vermoeden geuit dat de Afdeling met deze
opmerking doelt op de situatie waarin de kwaadwillende belastingplichtige een juiste aangifte doet gevolgd door een opzettelijk onjuist
verzoek om herziening. Op het opzettelijk onjuist doen van aangifte staat
namelijk al een vergrijpboete. In het kader van de informatieverstrekking

Tweede Kamer, vergaderjaar 2013–2014, 33 754, nr. 3

39

voor de belastingheffing maakt het inderdaad geen verschil of de
belastingplichtige een onjuiste of onvolledige aangifte doet dan wel een
juiste of volledige aangifte, gevolgd door een onjuist of onvolledig
verzoek om herziening doet. Het kabinet heeft daarom aangekondigd te
overwegen om ook op opzettelijk onjuiste herzieningsverzoeken een
vergrijpboete te stellen.11
De uitkomst van die overweging is dat het onderhavige artikel IV regelt
dat zodra het wetsvoorstel Wet vereenvoudiging formeel verkeer
Belastingdienst tot wet wordt verheven en in werking treedt, een
vergrijpboete kan worden opgelegd bij alle opzettelijk onjuiste of
onvolledige verzoeken om herziening, dus ook bij verzoeken die na de
aangifte worden gedaan. Dit gebeurt door dan in het nieuwe artikel 67cc
van de AWR «als bedoeld in artikel 9.5 van de Wet inkomstenbelasting
2001 en artikel 27 van de Wet op de vennootschapsbelasting 1969» te
laten vervallen. Artikel 67cc van de AWR verwijst daarna naar «een
verzoek om herziening». Het verzoek om herziening wordt geregeld in
hoofdstuk IVB van de AWR.
Artikel V
Artikel V (horizonbepaling)
Het bepaalde in het nieuwe artikel 41bis van de Awir (artikel III,
onderdeel K) betreft een afwijking van de Awb. Daarbij past een moment
van bezinning. De voorgestelde bepalingen inzake het beboetbaar stellen
van de doen pleger, de uitlokker en de medeplichtige worden dan ook
uiterlijk vijf jaar na inwerkingtreding geëvalueerd met het oog op de
effectiviteit. Om die reden voorziet dit artikel V in een horizonbepaling die
bepaalt dat artikel 41bis van de Awir met ingang van 1 januari 2019 vervalt
tenzij voor die datum een voorstel van wet bij de Tweede Kamer der
Staten-Generaal is ingediend dat in het onderwerp van dat artikel voorziet.
Artikel VI
Artikel VI (inwerkingtreding)
Ingevolge artikel VI, eerste lid, treedt dit wetsvoorstel in werking met
ingang van 1 januari 2014. Ingevolge artikel VI, eerste lid, onderdelen a en
b, vinden de wijzigingen ingevolge artikel I, onderdeel B, en artikel III,
onderdelen I, J en K, voor het eerst toepassing met betrekking tot
verzuimen en vergrijpen die zijn begaan op of na 1 januari 2014.
De in Overige fiscale maatregelen 2012 opgenomen maatregel van het
verplichte gebruik van één bankrekeningnummer treedt in werking met
ingang van 1 december 2013. Om ervoor te zorgen dat deze maatregel en
de in artikel II, onderdeel A, opgenomen uitzondering hierop op hetzelfde
moment in werking treden, wordt ingevolge artikel VI, tweede lid,
terugwerkende kracht tot en met 1 december 2013 verleend aan de in
genoemd onderdeel opgenomen wijziging van artikel 7a van de IW 1990.
Het nieuwe depotstelsel treedt in werking op een bij koninklijk besluit te
bepalen tijdstip. Aangezien de maatregelen die zijn opgenomen in
artikel II, onderdelen D, F en G, en artikel III, onderdeel C, afhankelijk zijn
van de inwerkingtreding van het depotstelsel, treden de hiervoor
genoemde maatregelen ingevolge artikel VI, derde lid, eveneens in
werking op een bij koninklijk besluit te bepalen tijdstip.

11

Kamerstuk 33 714, nr. 4.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2013–2014, 33 754, nr. 3

40

Artikel IV, onderdeel K, van het wetsvoorstel Wet vereenvoudiging
formeel verkeer Belastingdienst12 voegt een nieuw hoofdstuk IVB toe aan
de AWR over herziening. Nadat dat wetsvoorstel tot wet is verheven en
het genoemde artikel IV, onderdeel K, in werking treedt, kan niet alleen
worden verzocht om herziening van een voorlopige aanslag, maar ook
van de aanslag inkomstenbelasting, schenkbelasting en erfbelasting.
Artikel IV van het onderhavige wetsvoorstel regelt dat dan een vergrijpboete kan worden opgelegd bij alle opzettelijk onjuiste of onvolledige
verzoeken om herziening, dus ook bij verzoeken die na de aangifte
worden gedaan. Artikel VI, vierde lid, bepaalt daarom dat genoemd
artikel IV op hetzelfde moment in werking treedt als artikel IV, onderdeel K,
van het wetsvoorstel Wet vereenvoudiging formeel verkeer Belastingdienst, nadat dat wetsvoorstel tot wet is verheven.
De Staatssecretaris van Financiën,
F.H.H. Weekers

12

Het bij koninklijke boodschap van 30 augustus 2013 ingediende voorstel van wet houdende
wijziging van de Algemene wet inzake rijksbelastingen en enige andere wetten in verband met
de invoering van herziening bij aanslagen en een regeling voor het elektronische berichtenverkeer (Wet vereenvoudiging formeel verkeer Belastingdienst) (Kamerstuk 33 714).

Tweede Kamer, vergaderjaar 2013–2014, 33 754, nr. 3

41