Lange Voorhout 8
Postbus 20015

De minister van Volkshuisvesting,

T

[070] 3424344

F

Postbus 20951

[070] 3424130

E

voorlichting@rekenkamer.nl

2500 EZ DEN HAAG

W

www.rekenkamer.nl

Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer

DATUM
BETREFT

2500 EA Den Haag

8 juni 2009
Aandachtspunten Algemene Rekenkamer “Duurzaam Inkopen”

Wij willen u met deze brief graag informeren over ons onderzoek naar de
voortgang van het duurzaam inkopen door de rijksoverheid. In dit onderzoek
hebben wij ons met name gericht op de opzet van het beleid voor duurzaam
inkopen. Daarnaast hebben we een aantal inkoopdossiers doorgenomen. Op basis
van de bevindingen van ons onderzoek willen wij vijf punten, die relevant kunnen
zijn voor het duurzaam inkopen door het Rijk, onder uw aandacht brengen. Deze
aandachtspunten zijn:
•

de formulering van het beleidsdoel;

•

de duurzaamheidscriteria, die SenterNovem in opdracht van VROM heeft
ontwikkeld;

•

de monitor Duurzame Bedrijfsvoering Overheid 2006 en monitor Duurzaam
Inkopen 2008;

•

de praktijk en dan voornamelijk de organisatorische aspecten;

•

de situatie in Europa.

1. Doelformulering
Voor het Rijk geldt als doelstelling dat in 2010 duurzaamheid als zwaarwegend
criterium wordt meegenomen in alle aankopen. Op het eerste gezicht is het
realiteitsgehalte van de doelstelling, die ook wel als “100% duurzaam inkopen in
2010” wordt samengevat, beperkt. Uit de monitoring van de voortgang van de
doelrealisatie van duurzaam inkopen blijkt dat het Rijk in 2006 en 2008 voor
ongeveer de helft duurzaam inkocht. Bij het realiseren van dit prestatiedoel
bevelen wij de rijksoverheid aan om prioriteit te geven aan die productgroepen
waar met duurzaam inkopen de grootste milieuwinst te halen is. In het recente
onderzoek naar de markt- en milieueffecten van duurzaam inkopen wordt in dit

UW KENMERK
ONS KENMERK
BIJLAGEN

9003924 R

kader verwezen naar de productgroepen als elektriciteit en gas, nieuwbouw en
renovatie van kantoorgebouwen en vervoer.

1

Een aandachtspunt in de doelformulering is de frase “zwaarwegend criterium”, die
naar onze mening afbreuk doet aan het specifieke en meetbare van het doel.
Doordat à priori lastig valt aan te geven wat onder “zwaarwegend” moet worden
verstaan, blijft in de praktijk veel ruimte voor interpretatieverschillen bestaan. De
inkoper en budgethouder bepalen zelf hoe zwaarwegend de argumenten zijn om
niet duurzaam in te kopen. Naar onze mening volgt hieruit dat de verantwoording
over duurzaam inkopen aan de Tweede Kamer een “comply or explain” karakter
heeft. Het is echter niet haalbaar om over ieder afzonderlijk dossier
verantwoording af te leggen. Op dit moment vindt de verantwoording over
duurzaam inkopen plaats met behulp van de monitor Duurzaam Inkopen. De
uitkomsten hiervan zijn van een hoog aggregatieniveau. Een mogelijke middenweg
tussen verantwoording op het niveau van afzonderlijke inkoopdossiers en
verantwoording op het niveau van de monitor, is om in de departementale
jaarverslagen aandacht te besteden aan duurzaam inkopen, bijvoorbeeld in de
bedrijfsvoeringsparagraaf.
2. Duurzaamheidscriteria
In opdracht van het Ministerie van VROM heeft SenterNovem de
duurzaamheidscriteria ontwikkeld die de inkopers moeten gebruiken. Voor elk van
de circa 80 onderscheiden productgroepen heeft SenterNovem een
criteriadocument opgesteld. Enkele productgroepen zijn komen te vervallen,
waaronder de productgroep brandstoffen.
In een aantal inkoopdossiers is ons opgevallen dat de algemene of beschrijvende
passages van het programma van eisen teksten bevatten over duurzaamheid en
zelfs melding maken van één of meer door SenterNovem ontwikkelde criteria, maar
dat die criteria vervolgens niet in de selectie- of gunningsfase worden gebruikt. 2
Feitelijk zijn die criteria dan niet van invloed geweest op de aankoop. Voor deze
omissies kunnen we geen duidelijke oorzaak aanwijzen. Wellicht zijn inkopers en
budgethouders nog onvoldoende bekend met de juiste toepassing van de
duurzaamheidscriteria.

1

DHV (2009) De impact van duurzaam inkopen. Verkenning van de effecten op markt en milieu.

2

Bij een aantal van de onderzochte dossiers bleek dat er ten tijde van het inkooptraject nog geen vastgestelde

duurzaamheidscriteria waren. In dit verband gaat het echter om inkooptrajecten waarvoor al wel criteria in
concept beschikbaar waren of vastgesteld waren.

2/6

Het is onze indruk dat de toepasbaarheid van de criteriadocumenten voor de
inkopers nog verbeterd kan worden. De presentatie en de toegankelijkheid van de
criteriadocumenten laten momenteel namelijk nog te wensen over. Voorts komt de
terminologie in de documenten niet altijd overeen met de terminologie die in de
inkooppraktijk gehanteerd wordt, wat tot verwarring en misverstanden kan leiden.
Tot slot is in de praktijk nog onvoldoende bekend dat de duurzaamheidscriteria
moeten worden toegepast op het moment dat zij zijn vastgesteld, dus reeds thans,
en niet pas in 2010. De inkopers en budgethouders moet duidelijk worden gemaakt
dat de duurzaamheidscriteria nu al moeten worden toegepast.
Overigens signaleren wij in de ontwikkeling en toepassing van de
duurzaamheidscriteria ook een spanning met de wens om de administratieve
lastendruk te verminderen. Wij vragen het kabinet erop toe te zien dat het
systeem van duurzaamheidscriteria niet alleen effectief is maar ook uitvoerbaar
blijft voor alle betrokkenen, dus vragers zowel als aanbieders.
Duurzaamheid gaat niet alleen over milieuaspecten maar ook over sociale
aspecten, zoals arbeidsomstandigheden. De tot dusverre vastgestelde criteria
hebben echter alleen betrekking op milieuvriendelijkheid. De sociale criteria zijn
nog niet vastgesteld. Het voorstel van de vier betrokken departementen – VROM,
SZW, EZ en BuZa – gaat uit van de vier fundamentele arbeidsnormen van de
International Labour Organization (ILO), onder andere gericht tegen kinderarbeid
en dwangarbeid. De inkoper van een departement moet de criteria opnemen in het
contract. De opdrachtnemer moet de criteria opnemen in de contracten met zijn
toeleveranciers, moet de risico’s bij zijn toeleveranciers kennen en moet actie
ondernemen wanneer er urgente signalen zijn dat er bij een toeleverancier sprake
is van kinder- of dwangarbeid. Volgens het voorstel worden sociale criteria niet
toegepast bij aanbestedingen die onder de Europese aanbestedingdrempel vallen
(€ 133.000 voor diensten en leveringen, € 5.150.000 voor werken) en gelden de
sociale criteria niet voor Nederlandse opdrachtnemers.
Een volgend aandachtspunt is het actueel houden van de duurzaamheidscriteria.
Als gevolg van bijvoorbeeld productvernieuwing of het goedkoper worden van
technologie kunnen criteria verouderen, en verliezen ze hun onderscheidende en
stimulerende werking. Voor het actueel houden van de criteria zijn op dit moment
geen voorbereidingen getroffen. Wellicht kan Nederland hier van Australië leren.
Dat land heeft voor het duurzaam inkopen een herzieningsstrategie vastgesteld,
waardoor het actueel houden van de criteria in principe geborgd is.

3/6

Ten slotte maken we nog een opmerking over het ambitieniveau van de
duurzaamheidscriteria. Het uiteindelijke effect van duurzaam inkopen houdt
daarmee nauw verband. We hebben enkele aanwijzingen dat het huidige
ambitieniveau van de duurzaamheidscriteria nog bescheiden is. Toetsing van
conceptcriteria aan aanbestedingswetgeving heeft er namelijk toe geleid dat de
criteria weliswaar concreter en kwantitatiever zijn geworden, maar ook beperkter
in aantal en reikwijdte. Tegelijkertijd is ons gebleken dat departementen in de
praktijk soms extra milieucriteria hanteren, in aanvulling dus op de juridisch
getoetste en vastgestelde duurzaamheidscriteria, zonder dat dit tot problemen met
de aanbesteding geleid heeft. Met de vastgestelde criteria is de lat dus kennelijk
niet al te hoog gelegd.
3. Monitor Duurzaam Inkopen
Volgens de monitor uit 2006 scoorde het Rijk 50% voor duurzaam inkopen, in 2008
steeg de score naar 52% 3. Deze percentages moeten met terughoudendheid
worden bezien. Ten eerste hebben deze scores voor het Rijk betrekking op slechts
zeven (2006) respectievelijk negen (2008) productgroepen, die bovendien niet
door alle kerndepartementen worden ingekocht. We nemen aan dat deze beperking
te maken heeft met het feit dat in 2008 nog slechts voor een beperkt aantal
productgroepen duurzaamheidscriteria waren vastgesteld. Ten tweede is de
monitor gebaseerd op enquêtes die de departementen zelf hebben ingevuld.
Externe onderzoekers hebben de antwoorden hierop steekproefsgewijs geverifieerd
door middel van interviews met de respondenten. Voor ons blijft de vraag in
hoeverre deze methode voldoende betrouwbare resultaten oplevert.
Voor een betrouwbaar beeld van de voortgang van het duurzaam inkopen bij het
Rijk verdient het naar onze mening de aanbeveling om de monitoring op een
bredere basis (meer productgroepen, groter inkoopvolume) te baseren. Aangezien
de duurzaamheidscriteria voor alle productgroepen voorjaar 2009 zijn vastgesteld,
moet dat in principe mogelijk zijn. Ook lijkt het ons wenselijk dat bij de monitoring
een verband wordt gelegd met meer kwalitatieve aspecten, zoals de effecten op
duurzaamheid of productvernieuwing.

3

In deze monitor worden alleen inkooptrajecten als duurzaam beschouwd waar alle van toepassing zijnde

duurzaamheidscriteria zijn toegepast. Inkooptrajecten waar om zwaarwegende redenen niet duurzaam is
ingekocht, worden dus niet meegeteld.

4/6

4. Inkopers en budgethouders
Een duurzame aankoop is de uitkomst van het samenspel tussen inkoper en
budgethouder. De inkoper adviseert de budgethouder bij de afweging tussen de
gestelde behoefte, de mate van duurzaamheid en de kosten. Afhankelijk van de
situatie (bijvoorbeeld: Europese aanbesteding of niet) kan zo’n advies min of meer
bindend zijn.
Bezien vanuit het streven om 100% duurzaam in te kopen, moet in het spel tussen
inkoper en budgethouder elke beslissing om niet of minder duurzaam in te kopen
goed gemotiveerd worden. Daarbij kan het voorkomen dat inkoper en
budgethouder het niet eens worden over een niet-duurzame aankoop. Om een
ordelijke afwikkeling van zo’n verschil van inzicht te verzekeren zou elke
organisatie naar onze mening een escalatieprocedure moeten vaststellen. Het
Ministerie van VROM bijvoorbeeld heeft onlangs een dergelijke procedure
vastgesteld. Dit bevordert tevens de reconstrueerbaarheid van beslissingen om
niet-duurzaam in te kopen, en legt de basis voor de daarover af te leggen
verantwoording.
Voor inkopers is het lastig om de duurzaamheid van een product, dienst of levering
in te schatten. In het kader van duurzaam inkopen wordt veel papieren
bewijsmateriaal van de leveranciers gevraagd – bijvoorbeeld een certificaat van
een milieuzorgsysteem. Meestal ontbreken de mogelijkheden om de werking van
dit soort systemen in de praktijk te toetsen. Er zijn echter uitzonderingen. Het
Ministerie van BZK heeft bijvoorbeeld bij zijn leverancier van
reproductieapparatuur een bedrijfsbezoek afgelegd. Dit lijkt ons – voor zover
haalbaar en doelmatig – een voorbeeld dat navolging verdient. Meer in het
algemeen gaat het hier om de naleving van contractbepalingen, dus ook op het
gebied van duurzaamheid. Wellicht nemen de mogelijkheden daarvoor toe met de
invoering van het zogeheten “categoriemanagement”, dat binnen het programma
‘Vernieuwing Rijksdienst’ wordt ontwikkeld. 4 Het lijkt ons goed als de ministers van
VROM en BZK samen deze mogelijkheden bij de invoering van het
categoriemanagement laten verkennen.
Een inspirerend voorbeeld uit Canada is verder het opnemen van een competentie
in de functieomschrijving van medewerkers op een inkoopafdeling inzake het
bijdragen aan duurzaam inkopen. Op deze manier kan de organisatie het

4

Dit concept houdt in dat op één departement alle kennis over het inkopen van één bepaalde productgroep

geconcentreerd wordt.

5/6

‘duurzame’ gedrag waarderen, en de bewustwording van duurzaam inkopen onder
inkopers (en budgethouders) vergroten.
5. Europese Unie
Op Europees niveau bestaat nog geen bindend beleidskader voor duurzaam
inkopen. Wel is er een beleidsvisie (‘communication’) van de Europese Commissie
uit december 2008 waarin de politieke doelstelling is geformuleerd van 50% groen
inkopen door lidstaten in 2010. Er zijn vooralsnog geen verplichtingen (of sancties)
verbonden aan deze doelstelling.
Op dit moment ontwikkelt ook de Europese Commissie milieucriteria. Nederland is
op dat vlak al veel verder dan de Commissie – op zich ook niet verwonderlijk,
gezien de omvangrijke inzet van het Rijk op dit dossier. Het is zaak dat de
Nederlandse en Europese ontwikkelingen elkaar niet belemmeren, maar elkaar
aanvullen en versterken. Het lijkt ons dan ook een goede zaak als Nederland zijn
voorsprong zou gebruiken om de verdere ontwikkeling van het Europese beleid
actief te beïnvloeden.
Een afschrift van deze brief zenden wij aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der
Staten-Generaal.
Algemene Rekenkamer

drs. G.M. de Vries,
wnd. president

drs. E.J.M. Polman,
wnd. secretaris

6/6