Tweede Kamer der Staten-Generaal

2

Vergaderjaar 2013–2014

21 501-20

Europese Raad

Nr. 882

BRIEF VAN DE MINISTER VAN BUITENLANDSE ZAKEN
Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal
Den Haag, 12 juni 2014
Met deze brief wordt de toezegging uit het algemeen overleg Raad
Buitenlandse Zaken van 5 februari jl. (Kamerstuk 21 501-02, nr. 1365)
gestand gedaan uw Kamer nader te informeren over de relatie tussen de
Europese Unie en haar oosterburen, in de context van het voorkomen van
nieuwe scheidslijnen in Europa. De vaste Kamercommissie Buitenlandse
Zaken heeft verzocht deze toezegging gestand te doen voor het algemeen
overleg Raad Buitenlandse Zaken van 17 juni a.s. Deze brief is in
aanvulling op de kabinetsappreciatie nabuurschapsbeleid (Kamerstuk
22 112, nr. 1855) die een uiteenzetting geeft van de stand van de betrekkingen tussen de EU en de zes landen van het Oostelijk Partnerschap
(Armenië, Azerbeidzjan, Georgië, Moldavië, Oekraïne en Wit-Rusland) en
op de verschillende brieven die uw Kamer heeft ontvangen over de
actuele situatie in Oekraïne. Deze brief gaat niet zozeer in op de actualiteit
in Oekraïne (daarvoor wordt verwezen naar de geannoteerde agenda van
de Raad Buitenlandse Zaken van 23 juni a.s. Kamerstuk 21 501-02,
nr. 1393), maar poogt verder te kijken.
Relatie EU en oosterburen
Sinds de oprichting in 2009 is het doel van het Oostelijk Partnerschap
onveranderd gebleven: het realiseren van politieke associatie en economische integratie tussen de zes landen van het Oostelijk Partnerschap en
de Europese Unie, vanuit gedeelde waarden en gedeelde belangen. In de
oprichtingsverklaring van 7 mei 2009 werd nadrukkelijk gesteld dat «het
Oostelijk Partnerschap een duidelijke politieke boodschap behelst over de
noodzaak de koers van hervormingen aan te houden.» Voor de Europese
Unie was het achterliggend doel duidelijk: steun bieden aan transitieprocessen in buurlanden zodat deze zich kunnen ontwikkelen tot stabiele
democratieën en markteconomieën waarmee de veiligheid en welvaart
aan de buitengrenzen van de Unie wordt bevorderd. Ook Nederland is
altijd van dit belang doordrongen geweest en heeft het nabuurschapsbeleid aangemerkt als prioriteit van het extern beleid van de Unie, zowel
voor de oosterburen als voor de zuidelijke buurlanden. Stabiliteit en

kst-21501-20-882
ISSN 0921 - 7371
’s-Gravenhage 2014

Tweede Kamer, vergaderjaar 2013–2014, 21 501-20, nr. 882

1

welvaart in de buurlanden van de Unie – die door de uitbreiding van de
EU verder oostwaarts zijn opgeschoven – heeft immers onmiskenbaar
impact op de stabiliteit en welvaart binnen de Unie.
Binnen het Oostelijk Partnerschap zijn twee sporen ontwikkeld: een
bilateraal spoor, waarin de EU met de afzonderlijke partners samenwerkt
en waarbij associatie- en vrijhandelsakkoorden het raamwerk bieden, en
een multilateraal spoor voor de zes partnerlanden gezamenlijk met als
doel samenwerking op verschillende terreinen te bevorderen en
ervaringen uit te wisselen (onder andere op het gebied van economische
samenwerking, energie, veiligheid (grensbeheer), democratisering en
goed bestuur en contacten tussen samenlevingen).
In de afgelopen vijf jaar hebben de zes partnerlanden ieder een eigen,
uiteenlopende koers gevolgd. Wit-Rusland neemt alleen deel aan het
multilaterale spoor van het Oostelijk Partnerschap. Gezien de politieke- en
mensenrechtensituatie in het land heeft de EU sancties ingesteld en
onderhoudt de EU geen contractuele relaties met Wit-Rusland, noch
bestaan er voornemens daartoe. Sinds kort is de EU in gesprek met Minsk
over een visumfacilitatie-overeenkomst die het Wit-Russische burgers (in
het bijzonder maatschappelijke organisaties, studenten, culturele
instellingen) makkelijker zou moeten maken naar de EU te reizen. Juist het
vergemakkelijken van contact tussen burgers wordt beschouwd als een
goede manier om Europese waarden in de Wit-russische samenleving
wortel te doen schieten. Azerbeidzjan heeft zich niet bijzonder geïnteresseerd getoond in het Oostelijk Partnerschap met uitzondering van
commerciële deelterreinen. De kwestie Nagorno Karabach wordt
voortdurend als excuus gebruikt om niet over andere deelterreinen
(democratie, mensenrechten, corruptie) te spreken. De mensenrechtensituatie is intussen ronduit slecht. Met Armenië zijn de onderhandelingen
over een associatieakkoord in juli 2013 succesvol afgerond. Voorafgaand
aan de Vilnius Top, waar het akkoord zou worden geparafeerd, heeft
Armenië echter te kennen gegeven het lidmaatschap van de Euraziatische
douaneunie na te streven. Hiermee was het vooruitzicht op een vrijhandelsverdrag en daarmee een associatieakkoord als geheel met de EU van
tafel1. Sinds de Oostelijk Partnerschap Top in Vilnius is de EU met
Armenië in gesprek over een alternatieve vorm van associatie, mogelijk in
de vorm van een partnerschapsovereenkomst tussen de EU en Armenië
zoals die bijvoorbeeld met Kazachstan reeds bestaat en nu wordt herzien.
De handelsbepalingen in een dergelijke overeenkomst zijn minder
verstrekkend en kunnen worden verenigd met het lidmaatschap van de
Euraziatische Unie.
Georgië en Moldavië zullen tijdens de Europese Raad van 27 juni
associatieakkoorden met de EU ondertekenen inclusief vrijhandelsverdragen. Deze akkoorden werden tijdens de Vilnius top in november 2013
reeds geparafeerd. Ook met Oekraïne zullen naar verwachting tijdens deze
Europese Raad de resterende delen van het integrale associatieakkoord
worden getekend2. Eerder dit jaar bezegelden Oekraïne en de EU de
politieke delen van het associatieakkoord. Een gedifferentieerde
benadering is hiermee realiteit geworden. In de betrekkingen tussen de
EU en de zes oosterburen is geen uniforme aanpak denkbaar: de EU zal
moeten inspelen op de specifieke omstandigheden en behoeften in de
1

Bij een lidmaatschap van de Euraziatische Unie wordt een deel van de soevereiniteit van het
land overgedragen. Het betreffend land is dan niet langer in staat om zelfstandig over alle
onderwerpen binnen haar grondgebied met de EU te onderhandelen waardoor het uitgesloten
wordt om een Associatieakkoord met de EU aan te gaan.
2
Na ondertekening zal het kabinet de ratificatieprocedure voor deze drie akkoorden ter hand
nemen. Instemming van het parlement maakt hiervan deel uit.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2013–2014, 21 501-20, nr. 882

2

afzonderlijke partnerlanden – zo concludeert de Commissie ook in haar
laatste voortgangsrapportage. Het kabinet deelt deze conclusie.
Voor Georgië, Moldavië en Oekraïne geldt dat de komende jaren de
nadruk zal uitgaan naar implementatie van de associatieakkoorden. Dit
vereist dat stevig gevolg wordt gegeven aan de hervormingsagenda die
hiermee samenhangt, waaronder de bestrijding van corruptie en het
versterken van de rechtstaat. Steun van de EU bij de implementatie van
deze akkoorden is voor alle drie de landen een noodzaak, en de verschillende instrumenten die de Unie tot haar beschikking heeft, waaronder het
nabuurschapsinstrument, zullen hierop ook moeten worden ingericht. De
Commissie is van deze noodzaak doordrongen en zet thans een support
groep op voor Oekraïne met het doel een voorspoedige implementatie
van het associatieakkoord te waarborgen. Het kabinet zal zich ervoor
inzetten dat dit ook voor Georgië en Moldavië gebeurt.
Met de ondertekening van de associatieakkoorden zal de toenadering van
Georgië, Moldavië en Oekraïne tot Europese normen en standaarden een
flinke impuls krijgen, zonder dat een lidmaatschapsperspectief overigens
als een vervolgstap moet worden gezien. Het kabinet heeft zich op het
standpunt gesteld dat het Oostelijk Partnerschap geen voorportaal is voor
EU-lidmaatschap. Dat laat onverlet dat deze landen in theorie – op basis
van artikel 49 van het Verdrag van Lissabon – een lidmaatschapsaanvraag
zouden kunnen indienen. Het kabinet vindt echter dat het uitermate
onverstandig zou zijn deze landen hiertoe aan te moedigen. De aspiraties
van Georgische, Moldavische en Oekraïense burgers zijn beter gediend
met de voortvarende implementatie van de associatieakkoorden: dat is
een realistische weg waarachter de EU zich met volle kracht moet
scharen. Het is belangrijk dat er in deze drie landen een goed begrip groeit
van wat de uitvoering van deze akkoorden met zich meebrengt: de
voordelen van politieke associatie en economische integratie met de Unie
moeten beter over het voetlicht worden gebracht, maar ook de hervormingen die daartoe benodigd zijn en lang niet allemaal pijnloos zullen
zijn. Voor de EU en voor de betreffende landen zou dit de eerste prioriteit
moeten zijn. Het kabinet draagt deze boodschap ook uit in de bilaterale
contacten met deze landen.
Scheidslijnen?
Wat betekent de stand van de betrekkingen tussen de EU en haar
oosterburen nu in de context van scheidslijnen in Europa? Moeten we
concluderen dat Georgië, Moldavië en Oekraïne «gewonnen» zijn voor de
EU, terwijl de overige drie landen op verdere afstand komen te staan? Het
kabinet heeft een dergelijke voorstelling van zaken als oppervlakkig en
misplaatst van de hand gewezen. Het Oostelijk Partnerschap moet niet
worden gereduceerd tot een keuze tussen oost en west. Zo bezien is dit
geen strijd tussen invloedssferen en is er geen sprake van elkaar
uitsluitende belangen, geen zero sum game. Het feit dat Georgië,
Moldavië en Oekraïne kiezen voor een associatieakkoord met de Unie sluit
niet uit dat deze landen goede betrekkingen onderhouden met Rusland en
andere landen in de wereld. Ook sluit het feit dat Armenië kiest voor een
lidmaatschap van de Euraziatische Unie uit dat het goede betrekkingen
onderhoudt met de EU. Dit is het uitgangspunt van het kabinet. Het
kabinet heeft zich, evenals de EU, steeds verzet tegen de Russische druk
die op partnerlanden wordt uitgeoefend om hun keuzevrijheid te
beïnvloeden. Soevereine landen moeten zelf beslissen over hun betrekkingen met derde landen: dat moet niet door Moskou, of Brussel, worden
ingegeven. De geschiedenis heeft op dat vlak een aantal dure lessen
geleerd. Oneigenlijke druk, zoals die door Rusland is en wordt uitgeoefend
ten aanzien van Oekraïne, maar ook ten aanzien van Moldavië en Georgië,

Tweede Kamer, vergaderjaar 2013–2014, 21 501-20, nr. 882

3

wordt door het kabinet scherp van de hand gewezen. De Russische
opstelling jegens Oekraïne is onaanvaardbaar, met als dieptepunt de
illegale annexatie van de Krim. Terecht heeft de EU restrictieve maatregelen afgekondigd en het is verre van uitgesloten dat deze sancties een
vervolg krijgen als Rusland niet de weg van de-escalatie en dialoog
ondersteunt na de verkiezing van president Poroshenko op 25 mei jl.
Zowel de verklaring van de G7 die vorige week werd afgegeven als ook
het statement van de Europese regeringsleiders tijdens hun bijeenkomst
op 27 mei jl. houden in dit opzicht de druk op Rusland hoog.
Tegelijkertijd constateert het kabinet dat de relatie tussen de EU en haar
oosterburen niet los kan worden gezien van de relatie met Rusland en dat
Rusland een strategische partner van de Unie is en blijft. Ook voor
Rusland blijft de EU met haar investeringspotentieel en hoogtechnologische kennis een onmisbare partner. Ondanks de huidige situatie zullen
de EU, evenals de landen van het Oostelijk Partnerschap die zich nu nauw
met de EU associëren, zich grotere inspanningen moeten getroosten om
een toekomstgerichte dialoog met Rusland aan te gaan over de relaties
tussen deze landen met de EU enerzijds en de mogelijkheden voor het
onderhouden van volwaardige relaties tussen deze landen met Rusland
anderzijds. Het kabinet is realistisch wat betreft de mogelijkheden van een
dergelijke dialoog: waar politieke wil ontbreekt zullen de resultaten
daarvan altijd beperkt zijn. Maar uiteindelijk hebben zowel Rusland als de
EU belang bij stabiliteit en welvarende staten aan de beider buitengrenzen. Ook daarom acht het kabinet het van belang dat parallel aan het
werk van de support groups voor Oekraïne, Georgië en Moldavië de
technische besprekingen tussen EU en Rusland worden voortgezet en
geïntensiveerd om waar mogelijk (gepercipieerde) fricties weg te nemen.
De omvang en nabijheid van Rusland maken een langdurige «distantiëring» niet alleen onwenselijk vanuit beider perspectief, maar ook
onwaarschijnlijk. De inzet van het kabinet blijft dan ook gericht op
de-escalatie en dialoog, waarbij het denken in termen van scheidslijnen
(«tot hier van jullie, vanaf daar van ons») wordt weersproken. Nieuwe
scheidslijnen in Europa zouden een grote stap terug betekenen in het
verzekeren van vrede en veiligheid op het Europese continent: Nederland
wil blijven inzetten op wat bindt. Dat betekent dat Nederland en de andere
EU-lidstaten zich zowel binnen de EU als bijvoorbeeld in het kader van de
OVSE, Raad van Europa en de NAVO, zullen moeten beraden op de
betrekkingen die zij met Rusland willen aangaan. Het kabinet wil hieraan
werken, samen met een nieuwe Commissie en nieuwe Hoge Vertegenwoordiger: een krachtige leidende en eensgezinde rol van de EU is
noodzakelijk. Voor het kabinet blijven samenwerking en wederzijdse
afhankelijkheid de meest aantrekkelijke en begaanbare weg om nabijheid
om te zetten in gedeelde belangen en wederzijds voordeel. Handel en
investeringen en een stabiele energierelatie zouden hiertoe de sleutel
kunnen zijn. Een vrijhandelszone die zich uitstrekt van Lissabon tot
Vladivostok, zoals president Putin zelf eens suggereerde, is in de realiteit
van vandaag nog ver weg. Maar de EU zou haar handelingen wel tegen
deze lange termijn doelstelling van veiligheid en welvaart moeten
afzetten, met inachtneming van de eigen waarden.
De Minister van Buitenlandse Zaken,
F.C.G.M. Timmermans

Tweede Kamer, vergaderjaar 2013–2014, 21 501-20, nr. 882

4