Tweede Kamer der Staten-Generaal

2

Vergaderjaar 2016–2017

27 020

Aanpak onderwijsachterstanden

Nr. 73

VERSLAG VAN EEN SCHRIFTELIJK OVERLEG
Vastgesteld 10 juli 2017
De vaste commissie voor Onderwijs, Cultuur en Wetenschap heeft een
aantal vragen en opmerkingen voorgelegd aan de Staatssecretaris van
Onderwijs, Cultuur en Wetenschap over de brief van 26 april 2017 over het
interdepartementaal beleidsonderzoek «Onderwijsachterstandenbeleid,
een duwtje in de rug?» (Kamerstuk 27 020, nr. 70) en over de brief van
30 mei 2017 over de bekostiging onderwijsachterstandenbeleid
(Kamerstuk 27 020, nr. 71).
De vragen en opmerkingen zijn op 8 juni 2017 aan de Staatssecretaris van
Onderwijs, Cultuur en Wetenschap voorgelegd. Bij brief van 7 juli 2017
zijn de vragen beantwoord.
De fungerend voorzitter van de commissie,
Tellegen
De adjunct-griffier van de commissie,
Arends

kst-27020-73
ISSN 0921 - 7371
’s-Gravenhage 2017

Tweede Kamer, vergaderjaar 2016–2017, 27 020, nr. 73

1

Inhoudsopgave
I

II

Vragen en opmerkingen uit de fracties
•
Algemeen
•
Interdepartementaal Beleidsonderzoek Onderwijsachterstandenbeleid: «Onderwijsachterstandenbeleid, een
duwtje in de rug?»
–
Samenvatting
–
Bereik
–
Algemene kaders sturing onderwijsbeleid
–
Het toezicht op en de verantwoording van
onderwijsachterstandenbeleid
–
Constateringen ten aanzien van de inrichting
huidige onderwijsachterstandenbeleid
–
Ambitieuze doelstelling en verschillende doelgroepen
–
Beperkt inzicht in effectiviteit onderwijsachterstandenbeleid
–
Kennis over (kosten)effectiviteit interventies in
Nederland beperkt
–
Kwaliteit van professionals
–
Kwetsbare overgangen
–
Verdeelsystematiek
–
Sturing, toezicht en verantwoording
–
No-regret maatregelen
–
Varianten
•
De brief van 30 mei 2017 over de bekostiging van
onderwijsachterstanden
Reactie van de Staatssecretaris

blz.
2
2

3
3
3
4
4
4
4
4
5
5
5
5
6
6
6
6
10

I Vragen en opmerkingen uit de fracties
Algemeen
De leden van de VVD-fractie hebben met belangstelling kennisgenomen
van de aanpak die de Staatssecretaris van Onderwijs, Cultuur en
Wetenschap heeft voorgesteld ten aanzien van een nieuwe indicator voor
het achterstandenbeleid. De voornoemde leden zijn tevreden met het feit
dat er een nieuwe indicator is ontwikkeld, maar begrijpen de afwegingen
van de Staatssecretaris om in deze fase geen besluit te nemen. Zij hebben
nog een enkele vraag.
De leden van de PVV-fractie hebben kennisgenomen van de brieven van
de Staatssecretaris van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap inzake de
aanpak van onderwijsachterstanden.
De leden van de CDA-fractie hebben kennisgenomen van de brieven van
de Staatssecretaris over onderwijsachterstanden en hebben nog enige
vragen.
De leden van de D66-fractie hebben kennisgenomen van de brief van de
Staatssecretaris over de bekostiging van het onderwijsachterstandenbeleid. Zij hebben hierover nog een tweetal vragen.
De leden van de GroenLinks-fractie hebben kennisgenomen van de brief
van de Staatssecretaris van 30 mei 2017 en het rapport «Onderwijsachterstandenbeleid, een duwtje in de rug».
De leden van de SP-fractie hebben kennisgenomen van het Interdepartementaal Beleidsonderzoek (hierna: IBO) Onderwijsachterstandenbeleid
«Onderwijsachterstandenbeleid, een duwtje in de rug?» en de brief van de
Staatssecretaris over bekostiging onderwijsachterstandenbeleid van

Tweede Kamer, vergaderjaar 2016–2017, 27 020, nr. 73

2

30 mei jl. Over het onderzoek en de brief hebben de leden nog veel
vragen.
De leden van de PvdA-fractie hebben met belangstelling kennisgenomen
van het onderhavige IBO en van de brief over de bekostiging van het
onderwijsachterstandenbeleid. Zij begrijpen dat het kabinet in deze
demissionaire periode geen grootse beleidswijzigingen kan inzetten, maar
hebben op dit moment wel behoefte om enige vragen te stellen in
verband met de toekomst van het onderwijsachterstandenbeleid.
De leden van de SGP-fractie hebben kennisgenomen van de brieven van
de Staatssecretaris inzake het onderwijsachterstandenbeleid. Zij vinden
het zorgelijk dat de vernieuwing van het onderwijsachterstandenbeleid
niet met urgentie wordt opgepakt, aangezien de knelpunten zich financieel
en onderwijsinhoudelijk steeds duidelijker laten voelen.
Interdepartementaal Beleidsonderzoek Onderwijsachterstandenbeleid: «Onderwijsachterstandenbeleid, een duwtje in de rug?»
Samenvatting
De leden van de CDA-fractie merken op dat in het rapport1 van het IBO
wordt geconcludeerd dat het budget voor onderwijsachterstandenbeleid
niet alleen is verkleind, maar ook versnipperd. De leden vragen de
Staatssecretaris of hij voornemens is maatregelen te treffen om de
versnippering te voorkomen. In het IBO rapport2 wordt tevens geconcludeerd dat kinderen de hele schooltijd last houden van taalachterstanden.
Daarom is het belang van doorlopende leerlijnen groot. De leden vragen
de Staatssecretaris of hij maatregelen wil treffen om deze doorlopende
leerlijnen te verstevigen. Ook vragen zij de Staatssecretaris te reageren op
de conclusie van het IBO dat de prestaties van vergelijkbare scholen met
gewichtenleerlingen nogal verschillen van elkaar en dat dit te maken heeft
met kwaliteitsverschillen van de scholen en de inzet van de middelen.
Bereik
De leden van de SP-fractie merken op dat gemeenten vaak de definitie
voor doelgroepenkinderen voor de voorschool uitbreiden. Doen
gemeenten dit omdat de minimale definitie van DUO3 geen recht doet aan
de daadwerkelijke situatie? Graag ontvangen zij een toelichting hierop.
Daarnaast willen de leden weten hoeveel gemeenten de definitie voor
doelgroepenkinderen heeft uitgebreid. Hoe zien deze uitgebreidere
definities voor doelgroepenkinderen eruit in vergelijking tot de minimale
definitie? Het gevolg van uitbreiding van de definitie door gemeenten is
ongelijkheid tussen gemeenten voor kinderen om een indicatie te krijgen
voor de voorschool. Deelt de Staatssecretaris de mening dat het onwenselijk is dat het voor kinderen met een onderwijsachterstand uitmaakt in
welke gemeente je woont of je al dan niet naar de voorschool mag,
ondanks dat je wellicht dezelfde onderwijsachterstand hebt? Graag
ontvangen zij een toelichting hierop. De leden willen daarnaast weten of
met de nieuwe indicator voor het bepalen van risico op achterstanden bij
kinderen deze ongelijkheid tussen gemeenten verdwijnt. Acht de
Staatssecretaris het wenselijk dat door een bredere definitie voor
doelgroepenkinderen voor de voorschool in gemeenten kinderen niet
meer tot de doelgroep behoren in het basisonderwijs, omdat de definitie

1

Zie p. 8.
Ibidem.
3
DUO: Dienst Uitvoering Onderwijs.
2

Tweede Kamer, vergaderjaar 2016–2017, 27 020, nr. 73

3

van de gewichtenregeling beperkter is en daardoor geen sprake is van een
doorlopende leerlijn? Ook hierbij ontvangen zij graag een toelichting.
Algemene kaders sturing onderwijsbeleid
De leden van de SP-fractie willen weten of er signalen zijn dat scholen de
middelen voor onderwijsachterstandenbeleid, die zij via de lumpsumfinanciering ontvangen, niet hebben kunnen uitgeven specifiek aan het
wegwerken van onderwijsachterstanden, omdat zij noodgedwongen deze
middelen moesten spenderen aan bijvoorbeeld materiële kosten.
Het toezicht op en de verantwoording van onderwijsachterstandenbeleid
De leden van de SP-fractie merken op dat schoolbesturen bij de verantwoording over de besteding van de lumpsum niet verplicht zijn om in te
gaan op de besteding van middelen aan onderwijsachterstandenbeleid.
Acht de Staatssecretaris dit wenselijk mede gezien het feit dat in de Wet
op het primair onderwijs (WPO) en de Wet op het voortgezet onderwijs
(WVO) niets is vastgelegd over het opnemen van de doelen voor
onderwijsachterstandenbeleid in het schoolplan? Zij ontvangen graag een
toelichting hierop. Deelt de Staatssecretaris in dat kader de mening dat
toezicht van de Inspectie van het Onderwijs (hierna: inspectie) nogal
eenzijdig is als er geen doelen geformuleerd hoeven worden ten aanzien
van onderwijsachterstandenbeleid waarop de inspectie kan controleren en
zij enkel naar de opbrengsten van scholen kan kijken. Ook hierbij
ontvangen deze leden graag een toelichting. Komt hier verandering in bij
de invoering van het nieuwe toezichtkader van de inspectie, zo vragen de
leden.
Constateringen ten aanzien van de inrichting huidige onderwijsachterstandenbeleid
De leden van de SP-fractie vinden het van belang dat alle kinderen met
een risico op onderwijsachterstanden al op jonge leeftijd de begeleiding
krijgen die zij nodig hebben. De leden zijn daarom erg benieuwd of de
Staatssecretaris onderzoek gaat doen naar hoeveel kinderen met een
risico op onderwijsachterstanden naar de voorschool gaan en in hoeverre
gemeenten de doelgroep bereiken, aangezien daar geen nauwkeurige
data over bestaat aldus het IBO.
Ambitieuze doelstelling en verschillende doelgroepen
De leden van de SP-fractie merken op dat veel van de regelingen voor
onderwijsachterstandenbeleid absolute doelen hebben. Uit gesprekken
ten behoeve van het IBO blijkt daarnaast dat er in de praktijk beperkt tijd
wordt besteed aan leerlingen die gemiddeld scoren, maar niet hun
potentie ten volle benutten terwijl er wel aandacht is voor kinderen die
slecht presteren. Wat is de reactie van de Staatssecretaris hierop en welke
actie(s) gaat hij ondernemen om te bevorderen dat ook leerlingen die
gemiddeld scoren en hun potentie niet ten volle benutten de begeleiding
krijgen die ze nodig hebben, zo vragen de voornoemde leden.
Beperkt inzicht in effectiviteit onderwijsachterstandenbeleid
De leden van de SP-fractie vinden het zorgelijk dat er weinig inzicht is in
de (kosten)effectiviteit van de verschillende regelingen voor onderwijsachterstandenbeleid. Wat is de reactie van de Staatssecretaris dat het IBO
stelt dat er weinig inzicht is in de (kosten)effectiviteit van de verschillende
regelingen voor onderwijsachterstandenbeleid en onderzoeken soms

Tweede Kamer, vergaderjaar 2016–2017, 27 020, nr. 73

4

tegenstrijdige resultaten laten zien? Hoe kijkt de Staatssecretaris aan
tegen de mogelijke maatregel die in het IBO wordt voorgesteld om meer
inzicht te verkrijgen in de effectiviteit van de regelingen door beter te
meten? Zij vragen of hij van plan is deze maatregel uit te gaan voeren. Zij
ontvangen graag een toelichting hierop.
Kennis over (kosten)effectiviteit interventies in Nederland
beperkt
De leden van de SP-fractie zijn benieuwd naar de reden waarom scholen
vooral inzetten op interventies waarvan uit buitenlandse studies blijkt dat
dit niet de interventies zijn die het hoogst scoren op kosteneffectiviteit en
de reactie van de Staatssecretaris daarop. Scholen zetten vooral in op
klassenverkleining en onderwijsassistenten als interventie tegen onderwijsachterstanden. De leden leiden hieruit af dat scholen deze keuzes
maken omdat dit goed is voor het onderwijs aan hun leerlingen en om
hun leerlingen meer begeleiding te kunnen bieden. Ook dragen klassenverkleining en onderwijsassistenten bij aan verlaging van de werkdruk
van leraren. Deelt de Staatssecretaris de mening dat er daadwerkelijk
behoefte is aan kleinere klassen en onderwijsassistenten door leraren en
scholen, maar door gebrek aan middelen hiervoor en gebrek aan
voorlichting over een effectieve aanpak om onderwijsachterstanden tegen
te gaan scholen kleine klassen en onderwijsassistenten bekostigen uit de
middelen voor onderwijsachterstandenbeleid? Zij ontvangen graag een
toelichting hierop. Daarnaast vragen de voornoemde leden om een reactie
van de Staatssecretaris op de mogelijke maatregelen die in het IBO in dit
kader worden voorgesteld en of hij van plan is deze uit te gaan voeren.
Kwaliteit van professionals
De leden van de SP-fractie vragen welke actie(s) de Staatssecretaris heeft
ingezet om het kwalificatieniveau van personeel in de voor- en vroegschoolse educatie te verbeteren. Acht hij deze acties voldoende of gaat hij
deze actie(s) nog verder doorzetten en/of uitbreiden? Daarnaast vinden de
leden het zorgelijk dat blijkt dat de kwaliteit van leraren op scholen met
veel achterstandsleerlingen lager is en het minder aantrekkelijk wordt
gevonden om op deze scholen te werken. Deelt de Staatssecretaris deze
mening? Zo ja, welke actie(s) heeft hij al ondernomen om dit tegen te
gaan? Zo nee, waarom niet? Tevens vragen zij wat de reactie van de
Staatssecretaris is op de mogelijke maatregelen die in het IBO worden
voorgesteld om de kwaliteit van nieuwe – en bestaande leraren en
schoolleiders te verbeteren op scholen met veel doelgroepleerlingen en
hen ook te behouden en of hij van plan is deze uit te gaan voeren.
Kwetsbare overgangen
De leden van de SP-fractie vragen een reactie van de Staatssecretaris op
de mogelijke maatregelen die in het IBO worden voorgesteld om de
overdracht tussen de verschillende fases in de leerloopbaan te verbeteren
en of hij van plan is deze uit te gaan voeren.
Verdeelsystematiek
De leden van de SP-fractie vragen om een reactie van de Staatssecretaris
op de mogelijke maatregelen die in het IBO worden voorgesteld ten
aanzien van de verdeelsystematiek en of hij van plan is deze maatregelen
uit te gaan voeren. Heeft de Staatssecretaris een voorkeur voor een
absolute definitie van de doelgroep of een relatieve definitie, zo vragen de
voornoemde leden. Welke problemen voorziet de Staatssecretaris bij
herverdeling van de middelen voor onderwijsachterstandenbeleid? Zij

Tweede Kamer, vergaderjaar 2016–2017, 27 020, nr. 73

5

vragen of een overgangsregeling daarbij voldoende zou zijn om deze
problemen tegen te gaan.
Sturing, toezicht en verantwoording
De leden van de SP-fractie vragen wat de reden is dat er enkel bestuursafspraken met de G37 zijn gemaakt over de kwaliteit en aanpak van
taalachterstanden bij jonge kinderen en niet met de overige gemeenten.
Vooral gezien het feit dat kleinere gemeente meer moeite hebben om te
voldoen aan de wettelijke eisen en goed te sturen op het beleid. Ook
vragen zij een reactie van de Staatssecretaris op dat het toezicht op de
kwaliteit van de voorscholen versterkt kan worden, aldus het IBO.
Daarnaast vragen zij een reactie van de Staatssecretaris op de mogelijke
maatregelen die in het IBO worden voorgesteld voor het versterken van
het toezicht, meer verantwoording over het onderwijsachterstandenbeleid
en over een betere correctie in het onderwijsresultatenmodel van de
inspectie en bij openbaar beschikbare kwaliteitsinformatie over scholen
en of hij van plan is om deze uit te gaan voeren.
No-regret maatregelen
De leden van de SP-fractie zien naar aanleiding van het IBO de noodzaak
om diverse problemen die spelen omtrent onderwijsachterstandenbeleid
aan te pakken, al dan niet volgens de voorgestelde maatregelen in het
IBO. Zij vragen dan ook een reactie van de Staatssecretaris over de
voorgestelde no-regretmaatregelen en in hoeverre hij deze gaat
overnemen en uitvoeren zoals in het IBO beschreven staat.
Varianten
De leden van de SP-fractie vragen de Staatssecretaris een reactie op de
varianten die worden aangedragen in het IBO, welke variant en eventuele
subvariant zijn voorkeur genieten en waarom juist die in vergelijking met
de andere varianten en eventuele subvarianten. Tevens vragen zij of de
Staatssecretaris van plan is één van de (sub)varianten uit te gaan voeren.
De brief van 30 mei 2017 over de bekostiging van het onderwijsachterstandenbeleid
De leden van de VVD-fractie vragen welke argumenten de VNG4 heeft
aangedragen om niet al in 2018 enkele kleinere stappen te zetten.
De leden van de PVV-fractie vragen de Staatssecretaris of in de huidige
situatie het opleidingsniveau van de ouders centraal wordt geregistreerd.
Verder vragen de leden de Staatssecretaris of de eventuele migratieachtergrond door de nieuwe indicator van het CBS5 centraal zal worden
geregistreerd. Indien dat niet het geval is, wordt er dan helemaal geen
onderscheid gemaakt in allochtone of autochtone achtergrond, zo vragen
de voornoemde leden.
De leden van de CDA-fractie vragen de Staatssecretaris of het klopt dat de
nieuwe, meer accurate maatstaf die door het CBS is ontwikkeld, ertoe leidt
dat er meer doelgroepkinderen zijn dan waar tot nu toe mee wordt
gerekend. Kan de Staatssecretaris aangeven wat de financiële consequenties zijn als deze nieuwe maatstaf wordt toegepast?

4
5

VNG: Vereniging van Nederlandse Gemeenten.
CBS: Centraal Bureau voor de Statistiek.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2016–2017, 27 020, nr. 73

6

Uit een recente rapportage van de inspectie6 blijkt dat de aanpak van
onderwijsachterstanden in de grote steden succesvol is en dat dit
voornamelijk komt door de kwaliteitsimpuls bij het personeel. De
voornoemde leden vragen de Staatssecretaris welke lessen hij hieruit trekt
en of het mogelijk is om deze kwaliteitsimpuls verder uit te rollen over het
land.
De leden van de D66-fractie vragen hoe de Staatssecretaris invulling heeft
gegeven aan de breed gesteunde motie van het lid Yücel c.s.7 die verzoekt
niet te bezuinigen op onderwijsachterstandenbeleid. Ten tweede vragen
zij uitgebreider op een aantal zaken uit de brief van de G4 in te gaan, zoals
wat de bezuinigingen betekenen voor opgebouwd beleid, het aantal
plaatsen op de voorschool, kwaliteit van voorzieningen en begeleiding,
extra begeleiding in het primair onderwijs en werkdruk.
De leden van de GroenLinks-fractie vragen de Staatssecretaris of hij van
mening is dat een onderscheid maken welke kinderen wel en welke niet
meetellen als achterstandsleerling in de bekostigingsregelingen erg lastig
is en een objectieve grens moeilijk te trekken is, zoals het CBS aangaf
tijdens de technische briefing op 25 januari 20178.
De commissie die het onderzoek van het CBS naar een nieuwe indicator
begeleidde, stelde als richtlijn voor, de kinderen die volgens die indicator
in de 20% laagste scores vallen als achterstandsleerling te zien. De
voornoemde leden vragen de Staatssecretaris hoeveel leerlingen
momenteel gekenmerkt worden als achterstandsleerling. Zij vragen
tevens hoe snel dit aantal afneemt en op welke manier de ramingsbijstelling daar een effect van is.
De eerder genoemde leden vragen daarop aansluitend hoe het budget
van het onderwijsachterstandenbeleid zich heeft ontwikkeld vanaf 2010.
De leden vragen de Staatssecretaris waarom in de fase tussen het
invoeren van het nieuwe systeem en het uitvoeren van het nieuwe
systeem, waarin dus nog geen duidelijkheid is over de aantallen kinderen
die extra ondersteuning behoeven, een ramingsbijstelling naar beneden
plaatsvindt.
De leden vragen ook hoe de Staatssecretaris kan verklaren dat het huidige
budget voor achterstandsleerlingen wordt afgebouwd wegens een
teruglopend aantal kinderen die extra ondersteuning behoeven, terwijl in
het nieuwe model een vast percentage kinderen wordt gerekend als extra
ondersteuning behoevend.
De inspectie concludeerde in «De staat van het Onderwijs 2014/2015»9 dat
de ongelijkheid in het onderwijs toeneemt. De leden vragen de Staatssecretaris hoe hij deze constatering kan rijmen met de schijnbaar minder
grote vraag naar onderwijsachterstandengelden. De leden vragen waarom
hij de financiering voor het onderwijsachterstandenbeleid niet gelijk heeft
gehouden aan vorig jaar of heeft geïntensiveerd, zoals ook de PO-Raad en
de VNG voorstellen in afwachting op de implementatie van de nieuwe
definitie. De leden spreken een voorkeur uit om dit jaar geen ramingsbijstelling uit te voeren.
De voornoemde leden vragen de Staatssecretaris wat de effecten zijn
geweest van het onderwijsachterstandenbeleid. Zij vragen of kinderen die
onderwijs aan een voorschool hebben genoten succesvoller zijn in hun

6

«Eindmonitor kwaliteit voor- en vroegschoolse educatie G37 2015/2016», als bijlage toegevoegd bij de brief van de Staatssecretaris van 21 februari 2017 (Kamerstukken 31 322 en 27 020,
nr. 327).
7
Kamerstuk 27 020, nr. 67.
8
Technische briefing over de uitkomsten eerste fase CBS-onderzoek herziening gewichtenregeling primair onderwijs-Fase I (brief van de Staatssecretaris van 13 december 2016,
Kamerstuk 27 020, nr. 68).
9
Bijlage bij 34 300 VIII, nr. 140.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2016–2017, 27 020, nr. 73

7

schoolloopbaan. Zij vragen tevens of het onderwijsachterstandenbeleid
bij heeft gedragen aan de kansengelijkheid in het Nederlandse onderwijsstelsel.
De leden van deze fractie vragen de Staatssecretaris welke effecten de
ramingsbijstelling zal hebben op het aanbod van vve10-voorzieningen. Zij
vragen hoeveel vve-locaties de deuren moet sluiten of minder
leerkrachten in dienst kunnen nemen. Zij willen graag weten of en zo ja
hoe veel ontslagen de Staatssecretaris verwacht. Tevens vragen zij
hoeveel kinderen daardoor geen extra ondersteuning kunnen ontvangen.
De leden van de SP-fractie merken op dat uit de brief van de Staatssecretaris over de bekostiging onderwijsachterstandenbeleid van 30 mei jl.
blijkt dat de Staatssecretaris in 2018 de huidige bekostigingssystematiek
blijft hanteren. Hiervoor heeft hij gekozen gezien het standpunt van de
PO-Raad en de VNG. Hoe staat deze keuze voor behoud van de huidige
bekostigingssystematiek in 2018 in verhouding tot het persbericht van de
PO-Raad waarin zij stellen dat het onverantwoord is om de huidige
bekostigingssystematiek te blijven hanteren, omdat geld voor onderwijsachterstandenbeleid hierdoor verdwijnt en de ongelijkheid van kinderen
met een onderwijsachterstand wordt vergroot? Is de Staatssecretaris na
het verschijnen van het CBS rapport nog steeds van mening dat de
indicator «opleidingsniveau van de ouders» een goede indicator is voor
het bepalen van het aantal kinderen met een onderwijsachterstand? Zo
nee, kan de Staatssecretaris aangeven waarom hij de voorgenomen
ramingsbijstelling toch blijft baseren op een achterhaalde indicator? Kan
de Staatssecretaris – die gelijke kansen voor kinderen hoog in het vaandel
zou hebben staan – verantwoorden waarom hij het laat gebeuren dat
jaarlijks structureel 25 miljoen euro voor onderwijsachterstandenbeleid
weglekt vanwege de huidige bekostigingssystematiek, waardoor het
budget voor onderwijsachterstandenbeleid kleiner wordt terwijl de
werkelijke achterstanden van leerlingen niet afnemen, zo vragen de eerder
genoemde leden. Zij ontvangen graag een toelichting hierop.
Daar bovenop volgt nog een bezuiniging van 65 miljoen euro op het
budget voor gemeenten en schoolbesturen voor onderwijsachterstandenbeleid. Deze leden vinden dit zeer zorgelijk, aangezien met de nieuwe
indicator voor het bepalen van risico op achterstanden bij kinderen juist
meer budget nodig is om hen de nodige begeleiding te bieden en
daarmee kansengelijkheid te bevorderen. De leden vragen de Staatssecretaris dan ook waarom hij bezuinigt op onderwijsachterstandenbeleid,
terwijl uit het rapport van het CBS blijkt dat het aantal leerlingen met een
grote verwachte achterstand ruim tweemaal zo groot is als waar het
kabinet vanuit gaat. Uit de Voorjaarsnota blijkt dat het aantal leerlingen in
het primair onderwijs veel hoger is dan geraamd. Uit het jaarverslag van
OCW 2016 blijkt tevens dat de administratie rond aantallen kinderen met
een achterstand niet op orde is en dat hier sprake is van een financieel
restrisico. Hoe kan de Staatssecretaris in dit licht zeker zijn van de
teruglopende aantallen? Kan de Staatssecretaris met zekerheid bevestigen
dat het aantal kinderen met een onderwijsachterstand daalt? Zij vragen
waar de Staatssecretaris dit op baseert. Heeft de Staatssecretaris
überhaupt zicht op de ingrijpende gevolgen van de bezuiniging voor de
gemeenten? Zij vragen of de Staatssecretaris ook kan toelichten wat de
ramingsbijstelling zal betekenen voor de scholen, kinderopvangorganisaties, peuterspeelzalen en ouders van kinderen met een achterstand en
of de Staatssecretaris kan aangeven wat het effect zal zijn op de werkgelegenheid. Zij ontvangen graag een toelichting hierop. De steden hebben de
afgelopen jaren succesvol geïnvesteerd in het tegengaan van onderwijsachterstanden en daarmee ongelijkheid tussen de kansen voor kinderen.
De inspectie bevestigt dit in haar rapportage. Met deze bezuinigingen
10

vve: vroeg- en voorschoolse educatie.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2016–2017, 27 020, nr. 73

8

zullen er veel minder plekken zijn voor deze kwetsbare groep. Ook zal de
kwaliteit van de voorscholen afnemen. Klassen worden groter en de tijd
voor extra begeleiding neemt af. Zij vragen of de Staatssecretaris de
mening deelt dat de ramingsbijstelling leidt tot afbraak. Zo nee, waarom
niet? Zo ja, op welke wijze gaat de Staatssecretaris de steden concreet
helpen bij het behouden en verbeteren van de kwaliteit van de aanpak van
onderwijsachterstanden? Daarnaast vragen de leden of de Staatssecretaris kan bevestigen dat de verdeling van middelen in de tabel over
«Herverdeling GOAB11-middelen 2018 op basis van «meest geschikte
analysemodel» CBS van januari 2017» zou kloppen indien de nieuwe
indicator van het CBS wordt ingevoerd. Als dit het geval is, vindt de
Staatssecretaris het wenselijk dat er in bepaalde gemeenten meer dan
50 procent van het budget verdwijnt? Zij ontvangen graag een toelichting
hierop. De Staatssecretaris heeft daarnaast aangegeven dat hij uitvoering
geeft aan de motie van het lidYücel c.s12. De aangenomen motie vraagt de
Staatssecretaris een betere en dynamische maatstaf te ontwikkelen in
samenwerking met het veld. Echter, de motie vraagt in de eerste plaats te
onderzoeken welke middelen nodig zijn voor een effectief en landelijk
dekkend vve-aanbod voor alle doelgroepkinderen. Zij vragen waarom de
Staatssecretaris dit deel van de motie niet uitvoert.
Tot slot willen de voornoemde leden weten waarom de Staatssecretaris
niet tegemoet komt aan de noodkreet van onder andere de VNG en de
PO-Raad om in ieder geval de bezuinigingen terug te draaien en het
budget te vergroten, zodat de nieuwe bekostigingssystematiek ingevoerd
kan worden zonder dat gemeenten voorzieningen moeten sluiten. Gaat de
Staatssecretaris hen nu wel tegemoet komen? Zo ja, op welke wijze? Zo
nee, waarom laat hij financiële belangen om de begroting te dichten
voorgaan op het vergroten van kansen voor leerlingen met risico op een
achterstand, zo vragen de leden.
De leden van de PvdA-fractie stellen dat in 2016 de inspectie moest
constateren dat er sprake is van een toename in ongelijkheid in kansen die
leerlingen krijgen. Deze kansenongelijkheid is de leden een doorn in het
oog, want zij hechten zeer aan onderwijs als motor van de emancipatie en
verheffing en vinden onderwijs juist van groot belang om de tweedeling
in de maatschappij te bestrijden. Het Onderwijsverslag van de inspectie,
dat in april 201713 verscheen, heeft de leden actie helaas niet gerustgesteld, want de tendens blijkt nog niet gekeerd. Integendeel, in de Staat van
het Onderwijs 2015/2016 constateert de inspectie dat het Nederlandse
onderwijs te veel talenten van leerlingen onbenut laat. Dit wordt deels
veroorzaakt door te grote verschillen tussen scholen, maar ook de al
vorige jaar geconstateerde kansenongelijkheid tussen leerlingen van laagen hoogopgeleide ouders blijft een rol spelen. Nu bestaat er al sinds de
jaren 70 van de vorige eeuw specifiek onderwijsachterstandenbeleid met
als doel te bevorderen dat de onderwijsloopbaan voor leerlingen met een
minder gunstige achtergrond gelijkwaardig verloopt aan die van
leerlingen met dezelfde potentie maar een met gunstigere achtergrond.
Kan de Staatssecretaris toelichten in hoeverre het informele onderwijs
zoals onder meer huiswerkinstituten dit aanbieden, een voorwaarde is
gaan vormen voor succes op school, die het onderwijsachterstandenbeleid doorkruist?
De voornoemde leden willen scholen met veel kinderen die leerachterstanden hebben, extra middelen geven. Het betreft hierbij ook meer
armslag voor scholen om te investeren in huiswerkbegeleiding voor
kinderen met ouders die dat niet kunnen betalen. Uitgangspunt moet voor
deze leden zijn dat het inkomen van ouders nooit de reden mag zijn
11

GOAB: het gemeentelijk onderwijsachterstandenbeleid.
Kamerstuk 27 020, nr. 67.
13
Kamerstuk 34 550 VIII, nr. 130.
12

Tweede Kamer, vergaderjaar 2016–2017, 27 020, nr. 73

9

waarom het ene kind wel en het andere geen toegang heeft tot huiswerkbegeleiding. Welke mogelijkheden ziet de Staatssecretaris om binnen de
bestaande bekostigingssystematiek recht te doen aan deze overwegingen,
zonder dat zulke extra middelen kunnen weglekken via de lumpsumbekostiging en de kinderen voor wie deze is bedoeld, alsnog verstoken blijven
van de gewenste huiswerkbegeleiding?
In 2015 heeft de Kamer een motie14 van het lid Yücel c.s. aangenomen
(Handelingen II 2015/16, nr. 28, item 19) die de regering verzocht om te
onderzoeken welke middelen nodig zijn voor een landelijk dekkend
vve-aanbod voor alle doelgroepkinderen en een betere dynamischere
maatstaf te ontwikkelen met als doel een beter bereik van doelgroepkinderen in elke gemeente. Kan de Staatssecretaris uitleggen wanneer hij de
Kamer inzicht kan geven in de benodigde middelen voor een effectief en
landelijk dekkend vve-aanbod?
De Staatssecretaris kiest nu, gezien het standpunt van de PO-Raad en de
VNG en de demissionaire status van het kabinet ervoor om in 2018 de
huidige bekostigingssystematieken te blijven hanteren. Voor scholen
houdt dit in dat in het schooljaar 2018–2019 de bekostiging van het
onderwijsachterstandenbeleid gebaseerd blijft op de huidige gewichtenregeling en de impulsregeling.
De komende periode zal de Staatssecretaris echter het overleg blijven
voeren met de VNG en de PO-Raad over een nieuwe bekostigingssystematiek voor het (gemeentelijk) onderwijsachterstandenbeleid vanaf 2019,
waarbij de nieuwe indicator die het CBS heeft ontwikkeld uitgangspunt zal
vormen. Kan de Staatssecretaris specificeren in hoeverre de CBS-indicator
vooruitloopt op beleidsvariant 1 (focus op het jonge kind), beleidsvariant 2
(focus op de doorlopende leerloopbaan) of beleidsvariant 3 (focus op
kwaliteit van professionals) uit het interdepartementaal beleidsonderzoek?
Zij vragen hoe en in hoeverre de CBS-indicator rekening houdt met de
gesignaleerde beperkte kennis die aanwezig is over de effectiviteit van het
beleid en van de interventies.
De leden van de SGP-fractie vernemen graag een reactie van de Staatssecretaris op de kritiek van de PO-Raad dat het geen juiste voorstelling van
zaken is dat zowel de VNG als de PO-Raad de wijziging van de gewichtenregeling willen uitstellen tot een volgend kabinet. Zij maken uit de reactie
van de PO-Raad op dat wel degelijk ruimte bestaat voor eerdere
aanpassing, waarbij dan wel de hoogte van budget in aanmerking
genomen dient te worden.
De voornoemde leden vragen hoe de Staatssecretaris zich rekenschap
geeft van het feit dat de kreupele gewichtenregeling niet alleen hinderlijk
werkt in de bekostiging, maar dat deze ook blijft doorwerken in de
beoordeling van leerresultaten. Deze leden vragen hoe de Staatssecretaris
zo snel mogelijk recht doet aan de complexe situatie van scholen met veel
achterstandsleerlingen, waarbij de huidige systematiek geen recht doet
aan andere uiterst relevante factoren dan het opleidingsniveau van
ouders. Zij vragen eveneens een reactie op toenemende kritiek uit het
onderwijs dat de beoordeling van leerresultaten juist in combinatie met
het passend onderwijs evident onrecht doet aan de inspanningen in de
klas, zeker wanneer het de beoordeling van kleine groepen met veel
ondersteuning betreft.
II Reactie van de Staatssecretaris
Ik heb met interesse kennisgenomen van de vragen van de fracties van
VVD, PVV, CDA, D66, GroenLinks, SP, PvdA en SGP, en dank de fracties
voor hun inbreng. In mijn beantwoording van de vragen is waar mogelijk

14

Kamerstuk 34 242, nr. 7.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2016–2017, 27 020, nr. 73

10

dezelfde volgorde aangehouden als in de vraagstelling. Enkele vragen zijn
in samenhang beantwoord.
Interdepartementaal Beleidsonderzoek Onderwijsachterstandenbeleid: «Onderwijsachterstandenbeleid, een duwtje in de rug?»
De leden van de CDA-fractie vragen of ik voornemens ben om maatregelen te treffen om versnippering van het budget voor onderwijsachterstandenbeleid te voorkomen, die in het IBO onderwijsachterstandenbeleid
is geconstateerd.
Vragen over het IBO onderwijsachterstandenbeleid (hierna: IBO) zal ik
beantwoorden voor zover het gaat over lopend beleid of over reeds
aangekondigde beleidsvoornemens. Een verdere reactie op het IBO,
gericht op eventueel nieuw beleid, laat ik over aan het nieuwe kabinet,
zoals ik uw Kamer bij aanbieding van het IBO heb laten weten.15
Met het oog op het gemeentelijk onderwijsachterstandenbeleid, de
gewichtenregelingen en de impulsregeling in het primair onderwijs
ontwerp ik een nieuwe verdeelsystematiek op basis van de CBS-indicator.
Door het gebruik van deze indicator zullen deze regelingen voor scholen
en gemeenten beter op elkaar worden afgestemd. Het verschil tussen de
huidige indicator en de CBS-indicator staat uitgelegd in de infographic,
die ik meezend met mijn bijdrage aan dit schriftelijk overleg. Daarnaast
wordt er gekeken of in deze nieuwe regelingen – net als in de huidige
systematiek – gebruik kan worden gemaakt van een drempel om
versnippering van het budget te voorkomen.
De voornoemde leden vragen of ik maatregelen wil treffen om de
doorlopende leerlijnen te verstevigen. Ook de leden van de SP-fractie
vragen mijn reactie op de mogelijke maatregelen die in het IBO worden
voorgesteld om de overdracht tussen de verschillende fases in de
leerloopbaan te verbeteren en of ik van plan ben om deze uit te voeren.
Vanuit het actieplan gelijke kansen zetten de Minister en ik onder andere
in op een doorgaande leerlijn gedurende de gehele onderwijsperiode. Zo
wordt er budget beschikbaar gesteld voor het opzetten van doorstroomprogramma’s om de overgang van de basisschool naar de middelbare
school te versoepelen. Een vergelijkbare regeling is getroffen voor de
doorstroom vanuit het vmbo naar het havo en het mbo. Daarnaast
hebben studenten mbo en hbo in het zogenaamde OCW Studentlab
voorstellen ontwikkeld om de doorstroom mbo naar hbo te verbeteren.
De onderwijsinspectie houdt toezicht op de overdracht en gaat in gesprek
met scholen waar verbetering mogelijk is. Het is aan een nieuw kabinet
om een reactie te geven op de maatregelen in het IBO inzake het
versterken van de positie van de eindtoets in de advisering, dubbele
adviezen bij de overgang naar het vo, betere opstroommogelijkheden en
brede brugklassen.
Daarnaast vragen de leden van de CDA-fractie te reageren op de conclusie
van het IBO dat vergelijkbare scholen met gewichtenleerlingen
verschillend presteren.
Het IBO baseert zich op het onderzoek van het CPB naar de effectiviteit
van de OAB-middelen (gewichtenregeling en impulsregeling). De
onderwijsinspectie heeft in het onderwijsverslag 2015/2016 ook gekeken
naar de grote kwaliteitsverschillen tussen scholen. Dit schoolverschil
speelt in alle sectoren en bij alle schooltypen. De onderwijsinspectie gaat
met het vernieuwde toezicht besturen en scholen stimuleren een echte
kwaliteitscultuur te ontwikkelen, waardoor zij volgens hun eigen inzichten
de onderwijskwaliteit op een hoger plan kunnen brengen. Tegelijkertijd

15

Kamerstuk 27 020, nr. 70.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2016–2017, 27 020, nr. 73

11

worden beter dan voorheen de verschillen tussen scholen inzichtelijk
gemaakt.
De leden van de SP-fractie vragen of de minimale doelgroepdefinitie van
DUO recht doet aan de daadwerkelijke situatie.
Gemeenten hebben de wettelijke taak om zelf vast te stellen welke
kinderen in aanmerking komen voor voorschoolse educatie. Gemeenten
vullen deze rol op verschillende wijze in, passend bij de lokale situatie. Ik
ga ervan uit dat de leden van de SP-fractie de indicator van de gewichtenregeling bedoelen wanneer zij spreken over de definitie van DUO. Deze
indicator is gebaseerd op het opleidingsniveau van de ouders. De
gewichtenregeling wordt gebruikt als verdeelsleutel voor het verdelen van
de achterstandsmiddelen en niet als een manier om per kind te bekostigen. De gewichtenregeling geeft het risico op achterstand aan;
gemeenten gaan na waar echt de problemen zijn bij kinderen. Deze
systematiek biedt gemeenten ruimte om de middelen naar eigen inzicht in
te zetten. Zij moeten peuters met een risico op een taalachterstand tijdig
signaleren en indien nodig toeleiden naar voorschoolse educatie.
De voornoemde leden vragen hoeveel gemeenten de definitie voor
doelgroepenkinderen hebben uitgebreid. Zij willen tevens weten hoe
uitgebreidere definities voor doelgroepenkinderen eruit zien. Deze leden
vragen ook of ik onderzoek ga doen naar hoeveel kinderen met een risico
op onderwijsachterstanden naar de voorschool gaan en in hoeverre
gemeenten de doelgroep bereiken.
Ik constateer dat binnen veel gemeenten ook wordt gekeken naar andere
zaken dan het opleidingsniveau van ouders. Ik vind het belangrijk dat
gemeenten het kind centraal stellen en kijken naar wat hij of zij nodig
heeft. De doelgroepdefinitie die gehanteerd wordt verschilt per gemeente.
Er wordt bijvoorbeeld ook gekeken naar de thuistaal van het kind. In
andere gevallen wordt gebruik gemaakt van de professionele inschatting
van de jeugdgezondheidszorg (in het spraakgebruik: het consultatiebureau). Ook de daadwerkelijke achterstand kan worden gemeten door
bijvoorbeeld het Van Wiechenonderzoek en/of de VLOTtest. In de
CBS-indicator wordt onder andere ook «land van herkomst» en
«verblijfsduur in Nederland» meegenomen. Dit sluit beter aan bij de
praktijk van indiceren die in gemeenten is ontstaan.
De onderwijsinspectie inventariseert op dit moment onder meer hoeveel
gemeenten een bredere doelgroepdefinitie hanteren dan het opleidingsniveau van de ouders, hoeveel kinderen met een risico op taalachterstand
naar de voorschool gaan en in hoeverre gemeenten de doelgroep
bereiken. In de Staat van het Onderwijs 2016–2017 zal de onderwijsinspectie hierover rapporteren.
De voornoemde leden vragen of ik de mening deel dat het onwenselijk is
dat het voor kinderen met een onderwijsachterstand uitmaakt in welke
gemeente ze wonen en daarmee of ze al dan niet naar de voorschool
mogen.
Een peuter met een risico op taalachterstand moet door de gemeente
voorschoolse educatie aangeboden krijgen, ongeacht waar hij of zij
woont. Dit is een wettelijke taak van de gemeente.
Sommige grote gemeenten kiezen ervoor om aan alle peuters
voorschoolse educatie te bieden, ook aan peuters zonder risico op
(taal)achterstand. Tegelijkertijd heeft een deel van de kleine gemeenten
moeite om aan hun wettelijke taak te voldoen, namelijk het bieden van
voorschoolse educatie aan peuters met een risico op een (taal)achterstand.16 Vandaar ook mijn eerdere voorstellen om middelen eerlijker te
verdelen, zodat de kleine gemeenten beter in staat worden gesteld om
voldoende voorschoolse educatie van goede kwaliteit aan te bieden.
16

Kamerstuk 34 242, nr. 1.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2016–2017, 27 020, nr. 73

12

Hiervoor bleek echter geen draagvlak in uw Kamer en bij de VNG. Bij de
beoogde nieuwe bekostigingssystematiek blijft een eerlijke verdeling van
middelen het uitgangspunt. Ook bij deze systematiek is het aan
gemeenten om een eigen doelgroepdefinitie te hanteren die past bij de
lokale situatie.
De voornoemde leden vragen tevens of ik het wenselijk acht dat door een
bredere definitie voor doelgroepenkinderen voor de voorschool kinderen
niet meer tot de doelgroep behoren in het basisonderwijs, omdat de
definitie van de gewichtenregeling beperkter is en daardoor geen sprake
is van een doorlopende leerlijn.
Ik vind het van belang dat voor alle kinderen in de voorschoolse educatie
een goede doorgaande leerlijn bestaat tussen voorschool en basisschool.
Het is daarom belangrijk dat een gemeente gericht beleid ontwikkelt om
de doorgaande lijn te optimaliseren. Gemeenten zijn hiertoe al verplicht
op grond van artikel 167 van de Wet op het Primair Onderwijs (WPO). Dit
wordt bijvoorbeeld gerealiseerd door beleid inzake kindvolgsystemen en
een warme overdracht. Deze doorgaande leerlijn staat hiermee los van de
definitie van gewichtenregeling.
Tevens wil ik benadrukken dat ook scholen – vergelijkbaar met de
gemeente – zelf bepalen welke kinderen extra ondersteuning nodig
hebben.
De voornoemde leden vragen of er signalen zijn dat scholen de middelen
voor onderwijsachterstandenbeleid niet aan dat doel hebben kunnen
uitgeven, omdat zij deze middelen noodgedwongen moesten besteden
aan bijvoorbeeld materiële kosten.
De evaluatie van de materiële instandhouding primair onderwijs van
Berenschot laat zien dat schoolbesturen meer geld uitgaven aan materiële
kosten dan de vastgestelde normbedragen.17 Het is niet vast te stellen of
deze meeruitgaven nodig zijn geweest. Schoolbesturen maken zelf de
afweging om meer of minder middelen uit te geven aan materieel of
personeel. Ik heb geen signalen ontvangen dat zij specifiek achterstandsmiddelen hiervoor hebben ingezet.
De voornoemde leden vragen of ik het wenselijk vind dat scholen geen
specifieke verantwoording hoeven af te leggen over de besteding van de
middelen voor onderwijsachterstandenbeleid.
Achterstandenmiddelen zijn onderdeel van de lumpsum. Het is niet
verplicht dat schoolbesturen verantwoording afleggen over elk onderdeel
waaruit de lumpsum is opgebouwd. In het IBO wordt opgemerkt dat het
verankeren van het achterstandenbeleid in het schoolplan kan helpen
scholen meer bewust te maken van het belang van het voeren van een
expliciet achterstandenbeleid. Een reactie op deze aanbeveling wordt
overgelaten aan het nieuwe kabinet.
De voornoemde leden vragen of de inspectie slechts eenzijdig toezicht kan
houden als scholen geen doelen hoeven te formuleren op onderwijsachterstandenbeleid.
Het toezicht acht ik niet eenzijdig. De inspectie houdt toezicht op de
wettelijke eisen en op de doelen die scholen zichzelf stellen. De inspectie
bekijkt of een school de resultaten behaalt die op grond van de leerlingenpopulatie verwacht mogen worden. Op deze manier beoordeelt de
inspectie of de school een effectieve aanpak heeft voor het bestrijden van
onderwijsachterstanden. Dit verandert niet met het nieuwe toezicht.
De voornoemde leden vragen wat mijn reactie is op de conclusie van het
IBO dat er vooral aandacht is voor leerlingen die slecht presenteren en
17

Kamerstuk 31 293, nr. 356.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2016–2017, 27 020, nr. 73

13

minder voor leerlingen die gemiddeld presteren en welke acties ik hierop
ga ondernemen.
Scholen worden geacht de potentie van álle leerlingen te beoordelen en
hun talenten te benutten. Scholen met veel gewichtenleerlingen
ontvangen ten behoeve van extra ondersteuning van leerlingen met een
risico op een achterstand extra middelen in de lumpsum. Zij kunnen zelf
bepalen hoe zij die optimaal inzetten. Ook via het actieplan gelijke kansen
wordt extra ingezet op het voorkomen van onderpresteren bij alle
kinderen. Zie hiervoor de brief van de Minister en mij van 31 oktober jl.18
Zie tevens mijn antwoord bij de vraag van de leden van de CDA-fractie
over verschillende prestaties van scholen met vergelijkbare gewichtenleerlingen.
De voornoemde leden vragen wat mijn reactie is op de stelling van het
IBO dat er weinig inzicht is in de (kosten)effectiviteit van de verschillende
regelingen voor het onderwijsachterstandenbeleid en de mogelijke
maatregel om meer inzicht te verkrijgen in de effectiviteit van de
regelingen door beter te meten.
Inzicht in de effectiviteit van de verschillende regelingen vind ik belangrijk,
ook al blijft het in dergelijke onderzoeken lastig om harde causale
verbanden te trekken en daarmee het effect daadwerkelijk te meten.
Verder onderzoek is nodig. Er lopen reeds enkele relevante onderzoeksprogramma’s.
In schooljaar 2017–2018 starten de innovatiecentra vve. Dit zijn proeftuinen, waarin voorschoolse instellingen samen met de gemeente (en
soms ook met basisscholen) en een onderzoeksteam een innovatieve
maatregel voor vve implementeren en onderzoeken. In elk van de
innovatiecentra zal de gekozen maatregel getest worden op efficiëntie en
effectiviteit.
Via het cohortonderzoek Pre-COOL wordt de ontwikkeling van (doelgroep)kinderen gevolgd vanaf de start van de voorschoolse educatie tot
het eind van de basisschool. Dit najaar komt er een rapport uit over de
vroegschoolse periode (4–6 jaar).
In opdracht van OCW coördineert en faciliteert het Nationaal Regieorgaan
Onderwijsonderzoek (NRO) onderzoek naar de werking van en verbetering
en vernieuwing van het onderwijs.
Daarnaast wordt door OCW gericht beleidsonderzoek uitgezet, zoals het
inmiddels afgeronde onderzoek van het CPB naar de gewichtenregeling.
Een reactie op het IBO, gericht op eventueel nieuw beleid, laat ik over aan
het nieuwe kabinet.
De voornoemde leden vragen wat mijn reactie is op de inzet van scholen
op interventies waarvan uit internationaal onderzoek blijkt dat die niet de
interventies zijn die het hoogst scoren op kosteneffectiviteit. Daarnaast
vragen de leden of ik de mening deel dat er behoefte is aan kleinere
klassen en onderwijsassistenten door leraren en scholen, maar door
gebrek aan middelen hiervoor en gebrek aan voorlichting over een
effectieve aanpak om onderwijsachterstanden tegen te gaan, scholen
kleine klassen en onderwijsassistenten bekostigen uit de middelen voor
onderwijsachterstandenbeleid. Ook vragen de leden of ik van plan ben om
de maatregelen die het IBO in dit kader voorstelt uit te gaan voeren.
Scholen hebben ruimte om hun onderwijsachterstandsmiddelen in te
zetten passend bij hun situatie. Klassenverkleining en de inzet van
onderwijsassistenten kunnen in sommige situaties een effectieve inzet
van middelen zijn. Niettemin is er verder onderzoek naar (kosten)effectieve maatregelen in de Nederlandse context nodig. Zie daarvoor mijn
antwoord op de vraag van de leden van de SP-fractie over inzicht in de
18

Kamerstuk 34 550 VIII, nr. 16.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2016–2017, 27 020, nr. 73

14

(kosten)effectiviteit van de verschillende regelingen. Daarnaast kunnen
voorschoolse voorzieningen, scholen en andere relevante instanties nog
meer van elkaar leren. Via de innovatiecentra vve, het ondersteuningstraject voor gemeenten in het kader van het gemeentelijk onderwijsachterstandenbeleid en de gelijke kansenalliantie faciliteer ik dit.
Een verdere reactie op de IBO-aanbevelingen wordt overgelaten aan het
nieuwe kabinet.
De voornoemde leden vragen of ik de mening deel dat de kwaliteit van
leraren op scholen met veel achterstandsleerlingen lager is en het minder
aantrekkelijk wordt gevonden om op deze scholen te werken. En welke
acties ik heb ondernomen om dit tegen te gaan. Daarnaast vragen zij of ik
van plan ben de in het IBO geschetste maatregelen uit te voeren.
In diverse onderzoeken zijn verschillen gevonden tussen scholen, die
wijzen op een lagere kwaliteit van leraren op achterstandsscholen ten
opzichte van andere scholen. In de brief over gelijke kansen is een pilot
aangekondigd gericht op het ondersteunen van leraren die werkzaam zijn
in een complexe omgeving.19
Om de kwaliteit van leraren op alle scholen te verbeteren, heeft dit kabinet
een aantal maatregelen genomen. Om uitval tegen te gaan en om te
zorgen dat startende leraren zich snel ontwikkelen van start- naar
basisbekwaam zijn in de lerarenagenda en in de sectorakkoorden
afspraken gemaakt over planmatige begeleiding van startende leraren. In
de cao primair onderwijs is opgenomen dat startende leraren recht
hebben op een coach en op extra tijd voor professionalisering.
Via de lerarenagenda en de sectorakkoorden zetten we in op het
versterken van algemeen didactische en differentiatievaardigheden op alle
scholen. Er zijn positieve ontwikkelingen in de voorwaarden voor de
ontwikkeling van differentiatievaardigheden: meer starters worden
begeleid, er worden vaker functioneringsgesprekken gevoerd en meer
leraren doen aan peer review. Dit heeft echter nog niet geleid tot de
gewenste ontwikkeling van de differentiatievaardigheden van alle leraren.
Daarom laat ik nu onderzoek doen naar de succesfactoren voor de
ontwikkeling van differentiatievaardigheden en wat eventueel nog meer
nodig is.
Mogelijke maatregelen om gericht iets te doen aan de kwaliteit van
leraren op achterstandsscholen zoals omschreven in het IBO-rapport
vragen aanzienlijke investeringen, zie hiervoor ook het rapport van de
studiegroep Duurzame Groei.20 Het is aan een volgend kabinet om een
reactie te geven op de voorgestelde maatregelen.
De voornoemde leden vragen of ik van plan ben de mogelijke maatregelen uit het IBO ten aanzien van de verdeelsystematiek in de nieuwe
bekostigingssystematiek uit te voeren. Deze leden vragen of ik een
voorkeur heb voor een absolute definitie van de doelgroep of voor een
relatieve definitie.
Dit is onderdeel van het ontwerpen van de nieuwe bekostigingssystematieken. Eind mei 2017 heb ik uw Kamer geïnformeerd over de stand van
zaken met betrekking tot een nieuwe verdeelsystematiek op basis van de
CBS-indicator.21 Gezien het standpunt van de PO-Raad en de VNG en de
demissionaire status van het kabinet heb ik ervoor gekozen om in 2018 de
huidige bekostigingssystematieken te blijven hanteren. De komende
periode zal ik overleg blijven voeren met de VNG en de PO-Raad over een
nieuwe bekostigingssystematiek voor het (gemeentelijk) onderwijsachterstandenbeleid vanaf 2019. De nieuwe indicator die door het CBS is
ontwikkeld vormt daarin het uitgangspunt.
19

Kamerstuk 34 550 VIII, nr. 16.
Kiezen voor duurzame groei, juli 2016; bijlage bij Kamerstuk 34 300, nr. 76.
21
Kamerstuk 27 020, nr. 71.
20

Tweede Kamer, vergaderjaar 2016–2017, 27 020, nr. 73

15

De voornoemde leden vragen of ik problemen voorzie bij de herverdeling
van de middelen voor onderwijsachterstandenbeleid.
Ik verwacht dat de herverdeeleffecten voor sommige scholen en
gemeenten een aanzienlijke verandering kunnen betekenen. Dit zijn
scholen en gemeenten die onder de huidige indicator, die niet meer
actueel is, meer of juist minder middelen krijgen dan met een nieuwe
bekostigingssystematiek waarin gebruik wordt gemaakt van de betere
voorspelkracht van de CBS-indicator. Een overgangsregeling zorgt ervoor
dat deze scholen en gemeenten geleidelijk overgaan naar de nieuwe
financiële situatie en hier hun bedrijfsvoering op aan kunnen passen. Dit
wordt de komende periode uitgewerkt. Overigens merk ik op dat
herverdeling ook beoogd is, om te zorgen dat de beschikbare middelen
beter terechtkomen waar ze nodig zijn.
De voornoemde leden vragen wat de reden is dat er enkel bestuursafspraken zijn gemaakt met de G37.
Met de Motie van het lid Van Haersma Buma is € 95 miljoen extra
geïnvesteerd in de G37.22 Deze extra middelen waren bedoeld voor een
kwaliteitsimpuls in de grote steden. Over deze kwaliteitsimpuls zijn met
deze 37 gemeenten bestuursafspraken gesloten.
De voornoemde leden vragen mijn reactie op het IBO waarin staat
vermeld dat het toezicht op de kwaliteit van voorscholen versterkt kan
worden. Daarnaast vragen deze leden mijn reactie op de voorgestelde
maatregelen.
De onderwijsinspectie onderzoekt mogelijke scenario’s om het toezicht op
voorschoolse educatie te verbeteren. Hierbij is ook het Ministerie van
SZW betrokken, als verantwoordelijke voor het toezicht van de GGD op
voorschoolse voorzieningen. Daarnaast ben ik met de onderwijsinspectie
in gesprek over eventuele mogelijkheden van het toepassen van de
nieuwe CBS-indicator voor een betere correctie in het onderwijsresultatenmodel.
Besluitvorming over eventuele maatregelen is aan een nieuw kabinet.
De voornoemde leden vragen mijn reactie op de voorgestelde
no-regretmaatregelen uit het IBO en in hoeverre ik deze ga overnemen en
uitvoeren.
De maatregelen die binnen het huidige stelsel en de bestaande regelingen
zijn door te voeren, voer ik nu al uit. Voorbeelden zijn de monitoring van
de effectiviteit en de benutting en uitbreiding van bestaande kennis over
effectiviteit van interventies; het zorgen voor toegankelijkheid en
verspreiding van de kennis onder betrokken instanties; en het vergroten
van de bewustwording over het doel en de aanwezigheid van onderwijsachterstanden onder betrokken professionals.
Hiervoor wil ik met name het NRO effectief inzetten.
De overige no-regretmaatregelen vergen een aanpassing van bestaand
beleid.23 Hierover kan een nieuw kabinet besluiten nemen.
De voornoemde leden vragen een reactie op de varianten die worden
aangedragen in het IBO. Tevens vragen zij of ik van plan ben één van de
(sub)varianten uit te gaan voeren.

22
23

Kamerstuk 33 000, nr. 12.
Het betreft: het formuleren van nieuwe doelstellingen voor het onderwijsachterstandenbeleid,
meer verantwoording door scholen en gemeenten over hun onderwijsachterstandenbeleid en
beter toezicht op de pedagogische en educatieve kwaliteit van vve; betere correctie voor
factoren die het risico op onderwijsachterstand vergroten in het onderwijsresultatenmodel en
bij openbaar beschikbare kwaliteitsinformatie over scholen.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2016–2017, 27 020, nr. 73

16

In het IBO zijn, binnen de kaders van een IBO (kostenneutraal), beleidsvarianten opgenomen die mogelijk de effectiviteit kunnen vergroten. Daarbij
wordt geconstateerd dat per saldo niet
bekend is wat de effecten van het verschuiven van budgetten tussen
sectoren zijn op de effectiviteit van het onderwijsachterstandenbeleid.
Hiervoor is meer kennis noodzakelijk. Een voorkeur uitspreken of een
beslissing nemen is om die reden in dit stadium niet mogelijk en is tevens
de verantwoordelijkheid van een nieuw kabinet.
De brief van 30 mei 2017 over de bekostiging van het onderwijsachterstandenbeleid
De leden van de VVD-fractie vragen naar de argumenten van de VNG om
in 2018 niet al kleinere stappen te zetten richting een nieuwe bekostigingssystematiek.
Ik heb de VNG om steun gevraagd voor mogelijke alternatieven waarmee
vooruitlopend op een nieuwe bekostigingssystematiek qua herverdeeleffecten in 2018 al een eerste stap naar een nieuwe systematiek zou kunnen
worden gezet. Bijvoorbeeld de actualisatie van de peildatum en een
andere verdeling van de ramingsbijstelling over gemeenten.
De VNG heeft dit tijdens haar commissievergadering besproken. De VNG
concludeerde dat zij geen standpunt kon innemen, omdat het huidige
budget naar hun mening te laag is om achterstanden effectief te
bestrijden. Zij maken zich zorgen over de herverdeeleffecten van een
nieuwe regeling.
Ik heb de PO-Raad en de VNG om advies gevraagd om mee te denken
over de bekostigingssystematieken vanaf 2019 en heb hen gevraagd om
daarover uiterlijk 15 september van dit jaar te adviseren.
De leden van de PVV-fractie vragen of in de huidige situatie het opleidingsniveau van de ouders centraal wordt geregistreerd en of de
migratieachtergrond bij de nieuwe indicator centraal zal worden geregistreerd.
In de huidige situatie zijn de gewichten van kinderen gebaseerd op de
informatie die scholen zelf verzamelen over het opleidingsniveau van de
ouders. Dit wordt niet bepaald aan de hand van centraal geregistreerde
gegevens.
De CBS-indicator maakt gebruik van centraal geregistreerde gegevens,
zoals het opleidingsniveau van de ouders, het land van herkomst van de
ouders, de verblijfsduur in Nederland en of het gezin in de schuldsanering
zit. Dit betreft centraal beschikbare gegevens waar het CBS toegang tot
heeft. De CBS-indicator bepaalt de verwachte achterstand van kinderen
aan de hand van deze kenmerken.
De leden van de CDA-fractie en de SP-fractie vragen of de CBS-indicator
ertoe leidt dat de doelgroep groter is dan in de huidige situatie. Deze
leden vragen wat de financiële consequenties hiervan zijn en waarom er
een ramingsbijstelling in de begroting staat.
Het CBS geeft geen informatie over welke kinderen een daadwerkelijke
achterstand hebben. Zij berekenen slechts de verwachte achterstand (of
voorsprong) van alle kinderen in Nederland. Deze verwachte achterstanden worden benut voor het verdelen van de beschikbare middelen
over scholen en gemeenten. Het is aan scholen en gemeenten zelf om te
identificeren welke kinderen extra ondersteuning nodig hebben en deze
ondersteuning vervolgens ook te bieden. De nieuwe indicator is bedoeld
om de beschikbare middelen beter te verdelen en deze kan budgetneu-

Tweede Kamer, vergaderjaar 2016–2017, 27 020, nr. 73

17

traal worden doorgevoerd. Zie hiervoor tevens de antwoorden op de
Kamervragen van het lid Grashoff.24
De leden van de CDA-fractie en de SP-fractie vragen welke acties de
Staatssecretaris heeft ingezet om het kwalificatieniveau van personeel in
de vve te verbeteren. Ook willen de leden weten of de Staatssecretaris de
kwaliteitsimpuls bij het personeel nog verder gaat uitrollen.
In mijn brief van 6 juni 2016 heb ik maatregelen aangekondigd om de
educatieve kwaliteit van vve verder te verhogen.25 Het Besluit basisvoorwaarden kwaliteit voorschoolse educatie is recentelijk aangepast met
onder andere als doel de kwaliteit van voorschoolse educatie (ve) te
verhogen door versterking van de kwaliteit van de beroepskracht ve. Met
dit besluit wordt bijvoorbeeld het taalniveau 3F verplicht gesteld voor de
beroepskrachten ve. Ook worden er nadere eisen gesteld aan de scholing
van beroepskrachten op het gebied van ve. Ook heb ik de eisen aan het
opleidingsplan aangescherpt. Per 1 januari 2018 moet bij- en nascholing
gericht zijn op het bijbrengen van hiervoor genoemde kennis en vaardigheden.
Ik heb brancheorganisaties de opdracht gegeven dit jaar een verkenning
uit te voeren naar de mogelijkheid van de ontwikkeling van inhoudelijke
eindtermen en uitwerking daarvan in branchecertificaten en nascholingstoetsen. Mocht dit geen mogelijkheid zijn en mochten de aangescherpte
eisen van de scholing niet leiden tot een hogere educatieve kwaliteit, dan
zal ik bezien of het nodig is om nadere eisen aan de scholing te stellen bij
ministeriële regeling.
Ik heb een verkenning uitgevoerd naar de wijze waarop de inzet van
hbo-geschoolde beroepskrachten in de ve kan worden gestimuleerd en of
de inzet van hbo-geschoolde beroepskrachten op termijn als eis kan
worden opgenomen in het Besluit basisvoorwaarden kwaliteit
voorschoolse educatie. In mijn brief aan uw Kamer van 21 februari 2017
heb ik aangekondigd dat de keuze voor het wettelijk regelen van de inzet
van hbo-geschoolde beroepskrachten in de ve in samenhang met de
nieuwe bekostigingssystematiek voor het gemeentelijk onderwijsachterstandenbeleid wordt bezien.26
Ook zullen zoals reeds vermeld de innovatiecentra vve van start gaan
waarin innovaties die bijdragen aan verhoging van de kwaliteit van vve
worden onderzocht op hun effectiviteit. Eén van de innovaties richt zich
specifiek op professionalisering van beroepskrachten.
De leden van de D66-fractie vragen hoe ik invulling heb gegeven aan de
motie Yücel.27 In deze motie wordt de regering verzocht om «voorstellen
te doen waarmee kleinere gemeentes beter in staat worden gesteld om
voor alle kwetsbare kinderen met een taalachterstand kwalitatief goede
vve-plekken aan te bieden, zonder dat dit gevolgen heeft voor het budget
van grotere gemeentes en zonder dat er wordt bezuinigd op het achterstandenbeleid».
Aan deze motie is invulling gegeven door in de begroting vanaf 2017
€ 5 miljoen toe te voegen, specifiek voor de middelgrote en kleine
gemeenten (niet G37).
De leden van de fracties D66, GroenLinks en SP vragen naar het effect van
de budgettaire kaders voor het veld, zoals het aanbod van
vve-voorzieningen en extra begeleiding in het primair onderwijs. De leden
van de fracties GroenLinks en SP vragen waarom het beschikbare budget

24

Aanhangsel Handelingen II 2016/17, nr. 1624.
Kamerstuk 31 293 en 31 322, nr. 325.
26
Kamerstuk 31 322 en 27 020, nr. 327.
27
Kamerstuk 27 020, nr. 67.
25

Tweede Kamer, vergaderjaar 2016–2017, 27 020, nr. 73

18

voor onderwijsachterstanden vermindert en niet gelijk is gebleven of is
geïntensiveerd.
Het aantal gewichtenkinderen is de afgelopen jaren afgenomen als gevolg
van de daling van het totaal aantal leerlingen (leerlingendaling) en de
stijging van het opleidingsniveau van ouders. In absolute zin zijn er dus
minder voorzieningen nodig in scholen en gemeenten. De begroting is
hiermee in lijn gebracht.
Voor scholen blijft hetzelfde bedrag per schoolgewicht beschikbaar. Voor
gemeenten blijven voldoende middelen beschikbaar om
vve-voorzieningen te bieden aan doelgroepkinderen. Het totaal aantal
plekken en het aantal plekken in een specifieke gemeente zou kunnen
afnemen. De precieze effecten voor vve-locaties hangen af van het
gemeentelijke beleid.
De leden van de GroenLinks-fractie vragen of ik van mening ben dat het
lastig is om onderscheid te maken in de bekostigingsregelingen tussen
welke leerlingen wel en welke niet meetellen als achterstandsleerling.
Ik ben het eens met het CBS dat de grens ingewikkeld is vast te stellen. De
indicator is uitdrukkelijk bedoeld als instrument om de beschikbare
middelen zo goed mogelijk te verdelen. Deze middelen worden verdeeld
op basis van een risico-inschatting die zo objectief mogelijk is. Uiteindelijk
bepalen gemeenten en scholen zelf welke kinderen extra ondersteuning
nodig hebben.
De voornoemde leden vragen hoe het aantal leerlingen en het bijbehorende budget zich heeft ontwikkeld vanaf 2010.
In 2010 waren er circa 196.000 leerlingen met een gewicht. Als gevolg van
de leerlingdaling en de stijging van het opleidingsniveau van ouders is de
verwachting dat er in 2020 circa 109.000 leerlingen zijn met een gewicht.
Vanwege deze daling (deels al gerealiseerd en deels geraamd) is het
budget daarop aangepast. Onderstaande tabel laat deze ontwikkeling zien.

aantal gewichten leerlingen (x 1.000)

2010

2011

2012

2013

2014

2015

2016

2017

2018

2019

2020

196,4

186,5

174,0

161,1

147,1

133,9

124,6

119,8

116,0

112,4

109,4

De ontwikkeling van de gewichtenleerlingen is weergegeven in de groene
lijn in de onderstaande grafiek28.
De blauwe lijn betreft het effect van alleen de leerlingendaling op het
aantal gewichtenleerlingen. In de periode 2009–2020 daalt het aantal
gewichtenleerlingen met ongeveer 45 procent op basis van de huidige
gewichtenregeling. Het aantal leerlingen daalt in deze periode met circa
10 procent.
De volgende tabel laat zien wat de ontwikkeling is van het budget zowel
voor de scholen als voor de gemeenten. Tot en met 2016 betreffen het
realisatiecijfers. Vanaf 2017 betreffen het ramingen.
Uitgaven onderwijs-achterstandenbeleid
(x € 1 mln.)

2010

2011

2012

2013

2014

2015

2016

2017

2018

2019

2020

Scholen
Gemeenten

425
240

425
261

410
331

385
361

358
361

326
361

312
361

280
366

280
326

270
326

260
316

De uitgaven voor de gewichten- en impulsregeling in het basisonderwijs
dalen als gevolg van daling van het aantal gewichtenleerlingen doordat er
minder kinderen zijn in de basisschoolleeftijd en door het gestegen
opleidingsniveau van ouders.
28

De grafiek is ook Raadpleegbaar via www.tweedekamer.nl.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2016–2017, 27 020, nr. 73

19

Vanaf 2010 is er circa € 240 miljoen oplopend naar € 361 miljoen per jaar
beschikbaar voor het gemeentelijk onderwijsachterstandenbeleid. Als
gevolg van investeringen vanuit kabinet Rutte I is het budget met
€ 100 miljoen opgehoogd, bedoeld voor verhoging van de kwaliteit en
uitbreiding van voorschoolse educatie en zomerscholen en schakelklassen
in de grotere gemeenten. Vanaf 2018 daalt het budget als gevolg van de
daling van het aantal gewichtenleerlingen.
De leden van de GroenLinks-fractie vragen waarom er een ramingsbijstelling plaatsvindt voordat in het nieuwe systeem duidelijkheid bestaat
over het aantal kinderen dat extra ondersteuning nodig heeft.
Als gevolg van de stijging van het opleidingsniveau van de ouders en de
autonome daling van het aantal leerlingen in het basisonderwijs is het
beschikbare budget hierop aangepast. In de nieuwe bekostigingssystematiek zal opnieuw worden bekeken welke kinderen meetellen in de
verdeling van de beschikbare middelen. De indicator is uitdrukkelijk
bedoeld als instrument om de beschikbare middelen zo goed mogelijk te
verdelen. Er is zowel in de huidige als de beoogde situatie geen sprake
van een bekostiging per kind. Zoals eerder beschreven bepalen uiteindelijk zowel scholen als gemeenten zelf welk kind extra ondersteuning
nodig heeft.
De voornoemde leden vragen waarom het huidige budget wordt
afgebouwd, voordat de nieuwe systematiek wordt ingevoerd waarbij met
een vast percentage kinderen als extra ondersteuning behoevend
gerekend zou worden. Deze leden vragen tevens hoe de minder grote
vraag naar onderwijsachterstandsgelden samenhangt met de signalering
van de onderwijsinspectie dat de ongelijkheid in het onderwijs toeneem
Als gevolg van de stijging van het opleidingsniveau van de ouders en de
autonome daling van het aantal leerlingen in het basisonderwijs is het
budget hierop aangepast.
Hoe het nieuwe model wordt ingevoerd is onderdeel van het ontwerpen
van de nieuwe bekostigingssystematiek. Of een absoluut of relatief aantal
leerlingen wordt meegenomen, is onderdeel van dit ontwerpproces. Ook
de nieuwe bekostigingssystematiek blijft een middel om het budget te
verdelen. Het is ook in de nieuwe situatie aan de scholen en gemeenten
zelf om te bepalen welke kinderen extra ondersteuning nodig hebben.
De voornoemde leden vragen of kinderen die onderwijs aan een
voorschool hebben genoten succesvoller zijn in hun schoolloopbaan. Zij
vragen tevens of het onderwijsachterstandenbeleid bij heeft gedragen aan
de kansengelijkheid in het Nederlandse onderwijsstelsel.
Uit cohortonderzoek pre-COOL, waarin (doelgroep)peuters vanaf 2 jaar
zijn gevolgd in hun ontwikkeling, blijkt dat voorschoolse educatie eraan
bijdraagt dat kinderen met een risico op taalachterstand hun achterstand
gedurende de voorschoolse periode inlopen ten opzicht van niet
doelgroepkinderen. Ook het CPB wijst op positieve effecten van vve, net
als de OECD en veel ander internationaal onderzoek. Zie hierover ook mijn
brief van 6 juni 2016 over de effectiviteit van vve.29
Bovenstaande gegevens kunnen een indicatie geven dat voorschoolse
educatie een bijdrage levert aan de kansengelijkheid in het Nederlandse
onderwijsstelsel. Naast het onderwijsachterstandenbeleid zijn er ook
andere factoren, zoals het onderwijsstelsel en de thuissituatie die hierop
van invloed zijn. Via het actieplan gelijke kansen wordt hier verder op
ingezet.30

29
30

Kamerstuk 31 293 en 31 322, nr. 325.
Kamerstuk 34 550 VIII, nr. 16.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2016–2017, 27 020, nr. 73

20

De leden van de SP-fractie en de SGP-fractie vragen hoe de keuze voor
verlenging van de huidige systematiek zich verhoudt tot het standpunt
van de PO-Raad in hun persbericht.
Ik wil de nieuwe bekostigingssystematiek graag zo snel mogelijk invoeren.
Het budgettaire kader, zoals door uw Kamer in de OCW-begroting is
vastgesteld, blijft hierbij leidend. De PO-Raad heeft herhaaldelijk bij mij
aangegeven dat zij niet wil praten over het ontwerpen van een nieuwe
bekostigingssystematiek binnen de huidige budgettaire kaders. Naar hun
mening is het huidige budget te laag om achterstanden effectief te
bestrijden. Daarnaast maken zij zich zorgen over de herverdeeleffecten
van een nieuwe regeling. Deze zorgen worden door de VNG gedeeld. Dat
betekent dat er geen draagvlak bestaat om de nieuwe indicator in 2018 in
te voeren binnen de huidige budgettaire kaders, die zijn vastgelegd in de
Rijksbegroting. Ik heb de PO-Raad en de VNG om advies gevraagd om
mee te denken over de bekostigingssystematieken vanaf 2019 en heb hen
gevraagd om daarover uiterlijk 15 september van dit jaar te adviseren.
De leden van de SP-fractie vragen of de indicator «opleidingsniveau van
de ouders» een goede indicator is voor het aantal kinderen met een
onderwijsachterstand.
Verschillende onderzoeken tonen aan dat opleidingsniveau één van de
belangrijkste voorspellers is voor een verwachte onderwijsachterstand.
Ook in de nieuwe CBS-indicator blijkt dit het belangrijkste kenmerk te zijn
om verwachte onderwijsachterstanden te voorspellen.
De voornoemde leden vragen zich af waarom de Staatssecretaris zeker is
van de teruglopende aantallen gewichtenleerlingen. Dit in relatie tot het
aantal leerlingen in het primair onderwijs dat hoger is dan geraamd en dat
de administratie bij scholen van de aantallen kinderen met een gewicht
niet altijd op orde is.
Ondanks dat de ramingen vorig jaar hoger lagen dan de oorspronkelijke
raming van het totaal aantal leerlingen is er de komende jaren nog steeds
sprake van een dalend aantal leerlingen. Daarnaast speelt het stijgende
opleidingsniveau van ouders een rol bij de ontwikkeling van het aantal
gewichtenleerlingen waardoor de aantallen nog verder teruglopen. Dit
heb ik bij de eerdere vraag over de ontwikkeling van het aantal (gewichten)leerlingen uiteengezet.
Scholen moeten zelf echter invullen of er sprake is van een gewichtenleerling op basis van ouderverklaringen met betrekking tot het opleidingsniveau. Bij het invullen van de formulieren kunnen fouten worden
gemaakt. Daardoor is er een risico dat scholen een onjuist gewicht
toekennen aan kinderen. Omdat die fouten niet nader gecontroleerd
kunnen worden, ontstaat er een restrisico dat een deel van de scholen
onrechtmatig budget heeft ontvangen. Omdat het lastig in te schatten is
wat het restrisico is, wordt het totale bedrag aan gewichtenmiddelen in
2016 van € 311,7 miljoen als restrisico aangemerkt. Dit risico op fouten is
al jaren een erkend en aanvaard probleem.
De voornoemde leden vragen of de verdeling van middelen in de tabel
over «Herverdeling GOAB-middelen 2018 op basis van «meest geschikte
analysemodel» CBS van januari 2017» zou kloppen indien de nieuwe
indicator van het CBS wordt ingevoerd. Zij vragen of het wenselijk is dat
er in bepaalde gemeenten meer dan 50 procent van het budget verdwijnt.
De genoemde tabel laat een indicatie van mogelijke effecten zien wanneer
de nieuwe CBS-indicator wordt gebruikt. Deze herverdeeleffecten staan
niet vast. Er zijn verschillende keuzes die gemaakt moeten worden bij de
uitwerking van de nieuwe bekostigingssystematiek die invloed hebben op
de herverdeeleffecten. Denk hierbij bijvoorbeeld aan het al dan niet in
stand houden van aparte deelbudgetten voor grote gemeenten. Kortom,
omvang van herverdeeleffecten hangt af van de keuzes die op deze

Tweede Kamer, vergaderjaar 2016–2017, 27 020, nr. 73

21

punten worden gemaakt. Wel is duidelijk dat er herverdeeleffecten zullen
optreden. Herverdeling van middelen is beoogd, om te zorgen dat de
beschikbare middelen beter terechtkomen waar ze nodig zijn. Bij de
uitwerking van de nieuwe bekostigingssystematiek wil ik een overgangsregeling hanteren, zodat gemeenten geleidelijk overgaan naar de nieuwe
financiële situatie en hier hun beleid op aan kunnen passen.
De leden van de SP-fractie en de PvdA-fractie vragen naar de uitvoering
van het deel van de motie Yücel waarin wordt verzocht om te onderzoeken welke middelen nodig zijn voor een landelijk dekkend vve-aanbod
voor alle doelgroepkinderen.31
In lijn met de motie Yücel heeft het CBS een betere en dynamischere
maatstaf ontwikkeld. Ik bezie momenteel welke consequenties dat heeft
voor de gewichtenregeling, impulsregeling en de verdeling van de
middelen voor het gemeentelijk onderwijsachterstandenbeleid. De
indicator van het CBS en de beoogde nieuwe bekostigingssystematiek zijn
bedoeld om de middelen te verdelen, zodat de achterstandsmiddelen
beter terechtkomen waar ze nodig zijn. Gemeenten maken eigen keuzes in
de definitie van doelgroepkinderen en de inzet van de goab-middelen.
Hierdoor is het afhankelijk van de keuzes van gemeenten welke middelen
nodig zijn voor een landelijk dekkend vve-aanbod voor alle doelgroepkinderen. In de nieuwe verdeelsystematiek met de CBS-indicator zal ik
rekening houden met de kosten van een vve-plek en het aantal kinderen
dat met de beschikbare middelen bereikt kan worden.
De leden van de PvdA-fractie vragen mij toe te lichten in hoeverre het
informele onderwijs, zoals onder meer huiswerkinstituten dit aanbieden,
een voorwaarde is gaan vormen voor succes op school, die het onderwijsachterstandenbeleid doorkruist.
Op dit moment laat ik in antwoord op Kamervragen van het lid Grashoff
nader onderzoek doen naar schaduwonderwijs in Nederland.32 De
resultaten van dit onderzoek worden dit najaar verwacht. Dit is onderdeel
van de inspanningen van de Minister en mij rondom het bevorderen van
gelijke kansen in het onderwijs.
De voornoemde leden vragen welke mogelijkheden ik zie om binnen de
bestaande bekostigingssystematiek meer te investeren in huiswerkbegeleiding voor kinderen met ouders die dit niet kunnen betalen, zonder dat
zulke extra middelen kunnen weglekken via de lumpsumbekostiging en de
kinderen voor wie deze is bedoeld, alsnog verstoken blijven van de
gewenste huiswerkbegeleiding.
In de regel zijn het deel van het leerproces dat plaatsvindt op de school
(de les) en het deel van het leerproces dat thuis plaatsvindt (het huiswerk),
complementair. Leerlingen bereiden zich thuis (idealiter zo goed mogelijk
gesteund door ouders of anderen) middels leer- of maakwerk voor op de
les, en krijgen hier in de les of door middel van een toets, impliciet of
expliciet, individueel of klassikaal, feedback op van de leraar. In die zin is
de primaire vorm van huiswerkbegeleiding de les op school.
Ik wil graag benadrukken dat de kwaliteit van het Nederlandse onderwijs
goed is: ieder kind in Nederland krijgt, ongeacht het inkomen van zijn of
haar ouders, kwalitatief goed onderwijs. Aanvullende huiswerkbegeleiding door externen kan kinderen weliswaar verder op weg helpen, maar
de kwaliteit van het Nederlandse onderwijs is dusdanig goed dat dit in
beginsel niet nodig is. Dat laat onverlet dat veel scholen leerlingen extra
ondersteuning aanbieden, bijvoorbeeld via keuzewerktijd, waarbij
leerlingen onder begeleiding van aanwezige leraren met hun huiswerk
aan de slag kunnen. Daarbij hebben scholen de wettelijke ruimte om te
31
32

Waarschijnlijk wordt door de leden van de SP-fractie gedoeld op Kamerstuk 34 242, nr. 7.
Aanhangsel Handelingen II 2016/17, nr. 1083.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2016–2017, 27 020, nr. 73

22

variëren in de lesroosters, zodat ze de ene leerling meer begeleide
onderwijstijd kunnen aanbieden dan de andere leerling. Ik vind het
wenselijk dat scholen de financiële en wettelijke mogelijkheden om
maatwerk te bieden daadwerkelijk benutten.
Het is aan scholen om te bepalen welke extra ondersteuning ze hun
leerlingen bieden, en hoe ze dat organiseren. Scholen kunnen zowel de
reguliere als de aanvullende bekostiging (zoals de gewichtenmiddelen en
leerplusmiddelen) inzetten om maatwerk te bieden ten behoeve van extra
ondersteuning en (huiswerk)begeleiding. Via het gemeentelijk onderwijsachterstandenbeleid kunnen gemeenten daarnaast inzetten op vormen
van onderwijstijdverlening in het basisonderwijs voor kinderen met een
risico op (taal) achterstand, zoals zomerscholen en schakelklassen. Vanuit
de Gelijke Kansen Alliantie wordt samenwerking in de regio gestimuleerd,
bijvoorbeeld met bedrijven en sportverenigingen, waarbij ook ondersteuning kan worden geboden bij het maken van huiswerk. Tevens
kunnen de onderzoeksresultaten genoemd in de beantwoording van de
vorige vraag bruikbaar zijn. Deze zal ik dan ook onder scholen
verspreiden.
De voornoemde leden vragen in hoeverre het ontwerpen van een nieuwe
bekostigingssystematiek vooruitloopt op de beleidsvarianten uit het IBO.
Het invoeren van een gedeelde indicator werd als een no-regretmaatregel
gedefinieerd in het IBO. Dat betekent dat het invoeren van de nieuwe
indicator niet vooruitloopt op één van de beleidsvarianten, maar in alle
varianten een verstandige maatregel is. In dit geval betreft het een
maatregel om verschillende onderwijsachterstandenregelingen meer met
elkaar in lijn te brengen. De nieuwe indicator is de basis voor een betere
verdeling van de beschikbare middelen. Hoe scholen en gemeenten de
middelen inzetten bepalen ze zelf.
De leden van de SGP-fractie vragen hoe zo snel mogelijk recht kan
worden gedaan aan de complexe situatie op scholen met veel achterstandsleerlingen. Daarnaast vragen de leden van de SGP-fractie om een
reactie op de kritiek dat de beoordeling van leerresultaten niet past in het
kader van passend onderwijs.
In mei 2017 heb ik u een brief gestuurd waarin ik aangeef dat ik dit jaar wil
gebruiken om met de PO-Raad en de VNG een nieuwe bekostigingssystematiek te ontwerpen, gericht op inwerkingtreding in 2019.33 De inspectie
corrigeert voor de populatie op de school op dit moment met behulp van
de gewichtenregeling. De inspectie onderzoekt hoe het onderwijsresultatenmodel zodanig kan worden aangepast, dat de correctie voor de
populatie wordt gedaan met behulp van de CBS-indicator. De veronderstelling in de vraag dat leerlingen met een extra ondersteuningsbehoefte
automatisch lager presteren klopt niet. Er zijn veel leerlingen die met de
juiste ondersteuning goede prestaties kunnen behalen. Bij de ontwikkeling
van het nieuwe onderwijsresultatenmodel zal hier rekening mee worden
gehouden.

33

Kamerstuk 27 020, nr. 71.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2016–2017, 27 020, nr. 73

23