Toetsingskader Risicoregelingen en garanties: Garantie ondernemingsfinanciering (GO)
De GO is een antwoord van de overheid op de moeilijkheden die ondernemingen sinds enkele jaren
ondervinden bij het aantrekken van bankleningen en het verkrijgen van bankgaranties.
Dankzij de GO kunnen banken een 50% Staatsgarantie krijgen op middelgrote- en grote leningen.
Door die staatsgarantie wordt het risico voor de bank op te verstrekken bedrijfsfinanciering
gereduceerd. Dit vergroot voor banken de mogelijkheden om te voorzien in de
financieringsbehoefte bij het Nederlandse bedrijfsleven. De GO-regeling is bestemd voor
ondernemers die krediet willen aantrekken bij banken en is gericht op (middel)grote
ondernemingen met substantiële activiteiten in Nederland en met bevredigende rentabiliteits- en
continuïteitsperspectieven.
i.

Wat is het probleem dat aanleiding is (geweest) voor het beleid? Is dit probleem nog
actueel? Wat is de oorzaak van het probleem?

Per onderneming kan minimaal 1,5 miljoen en maximaal 150 miljoen euro aan leningen en/of
bankgarantiefaciliteiten onder de GO-regeling uitstaan. Het maximum van € 150 mln. is in oktober
2013 ingesteld en is geldig tot 1 januari 2015. Daarna zal het maximum weer € 50 mln. bedragen.
Tot oktober 2013 voorzag het financieringsinstrumentarium niet in een stimulans aan banken voor
het verstrekken van krediet in het segment van boven de € 50 miljoen. Bedrijven in dit segment
ondervinden momenteel echter wel problemen met het verkrijgen van krediet, terwijl ze niet groot
genoeg zijn om zich direct te kunnen wenden tot de (internationale) kapitaalmarkt. De verwachting
is dat dit een tijdelijk probleem betreft. Door de staatsgarantie wordt het risico voor de bank op te
verstrekken bedrijfsfinanciering gereduceerd. Dit vergroot voor banken de mogelijkheden om te
voorzien in de financieringsbehoefte bij het Nederlandse bedrijfsleven. Voor de banken is de GO
een eenvoudige regeling, die de mogelijkheid biedt voor de bank om toch haar krediet uit te
breiden bij voorbeeld als de limiet op één klant bijna is bereikt of er aanzienlijke dekkingstekorten
voor de banken zijn. Voor bedrijven creëert het de mogelijkheid om financiering voor elkaar te
krijgen die anders niet realiseerbaar was geweest.
Voor verdere ondersteuning van het middenbedrijf zal de GO tevens als pilot worden opengesteld
voor niet-banken. De verwachting is dat dit leidt tot een aanpassing van de regeling, die begin
2014 kan worden gerealiseerd. Ook deze aanpassing zal als pilot ca. 1 jaar lopen. Verder wordt
onderzocht of in aansluiting op het rapport Hoek, de GO ook gebruikt kan worden voor nieuwe
aanbieders van mkb-financiering.
Het probleem dat oorspronkelijke aanleiding gaf tot het in het leven roepen van de garantie
ondernemingsfinanciering was dat in 2009 de verkrijging van bankkrediet ook voor het grotere
bedrijfsleven problematisch was geworden. In de loop van 2008 ontstond wereldwijd en dus ook in
Nederland een ernstige (banken)crisis met forse uitwerking op de financiële markten. Tengevolge
daarvan kwam het aanbod van bankkrediet ook voor grotere ondernemingen (waarvan de
kredietbehoefte boven het maximum van BMKB ligt) in de knel mede versterkt door een forse
krimp van de economie, waardoor de resultaten van ondernemingen en daarmee hun
kredietwaardigheid onder druk kwamen. De GO is in 2009 ingevoerd om de directe negatieve
gevolgen van de financiële en economische crisis voor de kredietverlening aan het bedrijfsleven te
verlichten. De GO richt zich primair op het middenbedrijf. Dit is de groep bedrijven, die direct
boven het segment van het Midden en Kleinbedrijf gepositioneerd kan worden en onder het
segment van de grote bedrijven blijft, die zelfstandig de kapitaalmarkt op kunnen.
De bankensector is nog altijd bezig met het verwerken van de bankencrisis. De herstructurering en
de herpositionering van de banken is gaande en neemt nog enige jaren in beslag voordat aan de
nieuwe toezichtregels wordt voldaan. Aan de andere kant hebben bedrijven in de afgelopen periode
het economisch tij niet mee gehad. Gegeven die omstandigheden is hun uitgangspositie veelal
verslechterd. Het gevolg van het bovenstaande is dat banken op dit moment meer selectiviteit aan
de dag leggen bij het omgaan met kredietrisico’s.
Het probleem van 2009 – acute problemen in de kredietverlening aan bedrijven – heeft aan
actualiteit ingeboet, maar heeft plaats gemaakt voor nieuwe problemen van overeenkomstige

1

strekking: het verkrijgen van bankkrediet is nog altijd een zwaardere opgave dan vóór de
bankencrisis en het ziet er – zie de opsomming van de problemen hierboven - naar uit dat dit nog
langer zo zal blijven. Op dit moment is niet te voorzien hoe lang dit kan aanhouden. De banken
hebben een traject ingezet om aan de nieuwe regelgeving te voldoen, maar dit traject vergt nog de
nodige tijd. Het aanpassingstraject is uiteindelijk geen probleem, aangezien het premiemechanisme
van de GO vanzelf tot een uitsterving van het gebruik leidt wanneer de banken weer in rustiger
vaarwater raken.
Het grotere bedrijfsleven, ten dele behorend tot het MKB, blijft voor de financiering aangewezen op
bancaire financiering. Dit is de aanleiding voor de overheid om een aanvullende rol te vervullen in
een nog steeds actueel financieringsprobleem en om die reden er voor te zorgen dat een gezonde
ontwikkeling van dit deel van het bedrijfsleven mogelijk blijft.
Waar in de crisisperiode nog was voorzien dat banken (onder de regeling Groeifaciliteit) de
mogelijkheid hadden om achtergesteld krediet te verlenen is in de voorbije periode gebleken dat
banken met name deze financiering (niet formeel achtergesteld, maar wel de facto) onder de
regeling GO hebben gebracht. Voor banken is het onderscheid tussen een formele (en dus ook
juridische gedocumenteerde) achterstelling en een de facto achterstelling belangrijk.
Bij een formele achterstelling dient de bank voor de “eigen” financiering aan hogere
solvabiliteitsvereisten te voldoen. Om die reden geeft de GO-regeling ook een betere aansluiting bij
de bankpraktijk. De behoefte aan de facto achtergestelde leningen, die aan de bovenkant van het
risicospectrum zitten, is in het licht van de aangescherpte kapitaaleisen, waarschijnlijk structureel.
Het volume hangt af van de fase van de economische cyclus. Bij economische neergang zullen
banken terughoudend zijn, bij groei positiever.
Op grond van deze overwegingen is door het kabinet Rutte II besloten de GO een structureel
karakter te geven, met handhaving van de bestaande modaliteiten. De oplossing voor de financiële
crisis van 2008 vindt onder meer zijn weg in nieuwe kapitaaleisen als geformuleerd in Bazel III met
het doel een gezonde financiële bankenstructuur te laten ontstaan. Dit is een van de oorzaken dat
scherpere eisen door banken aan het bedrijfsleven bij kredietverlening worden gesteld, terwijl er
niet altijd sprake is van een fundamentele verandering in het risico bij bedrijfsinvesteringen. Voor
die situatie wil de GO een oplossing bieden. De GO is een van de maatregelen om dit negatieve
effect te compenseren, zonder de financiële stabiliteit van banken aan te tasten en overigens maar
voor een beperkt deel van de markt. Daarbij is van belang dat de regeling in ieder geval na 5 jaar
geëvalueerd zal worden. Inmiddels is een start gemaakt met het evaluatieonderzoek en bestaat de
verwachting dat in het voorjaar van 2014 de resultaten hiervan aan de Tweede Kamer
toegezonden kunnen worden. Tevens zal jaarlijks een uitgebreide rapportage gemaakt worden door
het Rijksdienst voor Ondernemend Nederland (RVO, voorheen AgNL). Los van de wenselijkheid van
voortzetting vanuit de overheid is van belang dat de premiesystematiek er toe leidt dat banken
geen gebruik van de regeling zullen maken zodra de situatie op de kapitaalmarkt voldoende
verbeterd is. Zoals verderop nader uiteengezet roomt de GO premie de marge (-/- 0,25%
beheersvergoeding) af die banken op het garandeerde deel van de lening kunnen behalen.
Aangezien dit een inkomstendrukkend effect heeft op de banken, zullen zij normaal gesproken niet
meer van de regeling gebruik maken indien het niet meer nodig is om risico’s via een garantie af te
dekken.
Naast de hierboven toegelichte economische voordelen die verlenging van de GO oplevert, biedt
het structureel maken van de GO ook operationele voordelen. Voor de beoordeling van GO
aanvragen is bij Rijksdienst voor Ondernemend Nederland een team beschikbaar met ruime
ervaring in de bancaire sector op hoog niveau en vindt toetsing plaats door een externe
kredietcommissie met relevante bancaire deskundigheid (zie bijlage).Om het niveau hiervan op peil
te houden is het nodig om over een langere periode dan de huidige 1 jaar duidelijkheid te hebben
over het voortbestaan van de GO. De huidige robuustheid van het beoordelingsproces is in de
praktijk voor banken een belangrijk gegeven. Na afronding van het evaluatieonderzoek en in de
verwachting dat er in 2014 een nieuw garantiekader door de Europese Commissie zal worden
gepubliceerd zal de regeling GO opnieuw aan de EC worden voorgelegd. Dit om verlenging van de
staatssteungoedkeuring voor de regeling van de Europese Commissie te verkrijgen.

2

ii.

Waarom rekent de overheid het tot haar verantwoordelijkheid om het probleem op te
lossen en waarom ligt de verantwoordelijk op rijksniveau en niet op decentraal niveau?

Een dergelijke regeling dient op centraal niveau te liggen omdat de betreffende problematiek
landelijk geldt en in de praktijk ook aansluit bij de banken, die vooral landelijk opereren. Onder (i)
is al uitgebreid aangegeven dat het probleem niet door de markt opgelost kan worden zo lang de
toegang tot de kapitaalmarkt niet voldoende verbeterd is en de banken weer voldoende buffers
hebben gecreëerd.
Het kabinet Rutte II heeft de GO ook na 2012 structureel gemaakt met een jaarlijks
garantieplafond van € 400 mln.
iii.

Is de regeling a) ter compensatie van risico’s die niet in de markt kunnen worden
gedekt en/of b) het instrument waarmee een optimale doelmatigheidswinst kan worden
bewerkstelligd? En heeft de regeling een beargumenteerde meerwaarde boven een
kasstroom of subsidie?

Ja voor zowel a) als voor b)
De regeling dient voor transacties/investeringen waar financiering van en voor ondernemingen
noodzakelijk is, waarbij het risico’s betreft die in de markt niet zonder meer kunnen worden
ondergebracht. Bijvoorbeeld bij dekkingstekorten biedt de GO-regeling een uitkomst. Andere
overwegingen voor het gebruik liggen in het verlengde van lager kapitaalbeslag bij de banken
en/of het bereiken van de limiet op één klant door de bank.
De gekozen provisiestructuur (in beginsel roomt de GO de gehele marge af van het gegarandeerde
marge van de banken) geeft een prikkel aan banken om bij een herstel van de financiële markten
deze verstrekking weer zelf ter hand te nemen.
De regeling kent een aantal karakteristieken dat er voor zorgt dat de belangen van de betrokken
bank en de overheid in evenwicht worden gehouden en daarmee aansluiten bij de markt:
een 50/50 risicodeling bank en overheid;
de prijszetting voor het gegarandeerde en het niet gegarandeerde deel van de GO-lening is
identiek;
het vereiste van “fresh money”, waarmee voorkomen wordt dat bestaande risicoposities
van de bank voor de helft worden doorgeschoven naar de overheid;
de afdracht van garantieprovisie tot een niveau waarbij de bank niet meer dan 0,25%
marge maakt op het gegarandeerde deel van de lening, waarmee voorkomen wordt dat de
banken onnodig een beroep doen op de regeling;
bij vervroegde aflossing van de lening wordt garantieprovisie berekend tot aan het einde
van de looptijd. Als de bank na enige tijd constateert dat zij het volledige risico zou willen
dragen, kan zij zich niet onttrekken aan de garantie en de daaruit voortvloeiende
verplichtingen.
Ten opzichte van een kasstroom of subsidie geldt dat de garantieregeling naar verwachting
kostendekkend werkt en daarmee efficiënter is. In de prijszetting is naast het dekken van de
risico’s ook rekening gehouden met de uitvoeringskosten van de regeling.
iv.

Is er al een andere garantie/wet/regeling die de verplichting ex-/impliceert?

v.

Is bekend wat de mogelijke effectiviteit van de betreffende risicoregeling is?

Nee

De regeling is gebaseerd op het principe dat er sprake moet zijn van “fresh money”. Gelet op de
maximale garantie van 50% betekent dat een evenwichtige verdeling tussen publieke en private
financiering a priori is verzekerd. Bovendien stimuleert de regeling ook de inzet van overige private
middelen. Voorstellen onder de GO laten in veel gevallen zien dat naast de vraag om een garantie
bijdragen vanuit de aandeelhouderssfeer en additionele bancaire financiering beschikbaar komen.

3

Met regelmaat wordt deze voorwaarde ook verbonden aan de toekenning van een GO-financiering.
De extra inbreng van aandeelhouders en/of kredietgenererende werking van de GO is daarmee van
belang voor de financiers.
Zonder de toepassing van de GO-regeling was de kredietverlening waarschijnlijk niet tot stand
gekomen: de banken vonden de proposities te zwaar om het geheel op eigen risico te doen, maar
waren wel bereid tot het afstaan van nagenoeg hun gehele beloning over het gegarandeerde deel
om de deal toch te kunnen doen.
Het gaat momenteel om een totaal leningbedrag van ca. € 2 miljard, d.w.z. een garantiebedrag
van ca. € 1 miljard, verdeeld over 200 posten.
Zoals onder i) aangegeven vindt er op dit moment een evaluatie plaats van de GO-regeling. Dit is
de eerste 5-jaarlijkse evaluatie van het in 2009 geïntroduceerde instrument. Onderdeel van deze
evaluatie is onder meer de effectiviteit van het instrument. Naar verwachting wordt het onderzoek
begin 2014 afgerond.

vi.

Wat zijn de risico’s van de regeling:
a. Hoe staan risico en rendement van de regeling tot elkaar in verhouding?

De regeling zal moeten voldoen aan de eisen van de Europese Commissie inzake staatsteun en
dient gebaseerd te zijn op ten minste kostendekkendheid. Dit houdt in dat om te vermijden dat
sprake is van staatsteun, een premie gehanteerd moet worden die omvat:
•
het risico op basis van een rating;
•
de fictieve kosten van kapitaalbeslag, volgens de berekeningswijze van het
staatssteunkader inzake garanties (EC: 2008/C 115/02);
•
de uitvoeringskosten van de overheid.
De banken dienen een voorstel in, met hun prijsstelling, die geldt voor de gehele GO-lening en
weten dat zij van hun rentemarge over het gegarandeerde deel van de GO-lening 0,25%
behouden. De eerste 0,5% van de afsluitprovisie mag door de bank worden behouden, boven dat
niveau wordt de provisie (voor het gegarandeerde deel van de GO-lening) gelijkelijk gedeeld
tussen bank en Overheid. Overige fees, die meestal een rol spelen nadat de transactie is voltooid,
worden in zijn geheel 50/50 verdeeld.
Periodiek wordt door RVO in beeld gebracht welke risico’s aan de portefeuille met GO-leningen
kleven. Volgens de laatste update bedraagt de gewogen garantieprovisie bedraagt 1,57% jaarlijks.
Hier staat een expected loss van 1,68% tegenover. De negatieve marge bedraagt dus 0,11%.
Indien deze margeverwachting, die geldt voor 2013 uitkomt (verlies € 0,817 mln.) dan wordt dit
gecompenseerd met het tot en met 31 oktober 2013 opgebouwde batige saldo. Gedurende de
eerste jaren is bovenop de uit de EZ begroting beschikbaar gesteld begrotingsbuffer van € 45 mln.
op dit moment een extra buffer gevormd van ruim €18 mln..
Elke bank bedient zich van het eigen instrumentarium van BIS-II, waaronder een rating model, om
te komen tot een acceptabele Risk Adjusted Return On Capital (RAROC). Bij de behandeling binnen
het GO-team van RVO en in de kredietcommissie wordt beoordeeld of de prijsstelling het risico
adequaat reflecteert. Op basis van de rating van de onderneming vindt de feitelijke afweging plaats
van het risico en het rendement.
b. Wat is de inschatting van het risico op waarschijnlijkheid, impact, blootstellingduur of
beheersingsmate?
De inschatting van het risico bestaat uit de beoordeling en eventueel aanpassing van de conclusies
van de bank over dit onderwerp. Uiteraard kan een risico variëren gedurende de looptijd van de
GO-lening (maximaal 8 jaar, gemiddeld ca. 5 jaar). Het kredietbeheer ligt primair bij de bank. De
bank heeft geen ander belang bij de betaling van rente en aflossing dan de Overheid. Indien het
verleende krediet aanpassing behoeft, is het vrijwel altijd zo dat daarvoor separaat de goedkeuring
van RVO NL nodig is; deze kan eventueel onder voorwaarden worden verleend. Inschattingen van

4

het kredietrisico zijn gebaseerd op de risicomodellen, die banken hanteren bij de kredietverlening.
Op grond van de door de banken gehanteerde rating wordt bepaald welke vergoeding voor de
betreffende kredietverlening moet worden toegepast. Daarbij wordt ook in acht genomen of er
eventueel zekerheden zijn gesteld voor de kredietverlening. De te ontvangen vergoeding vormt
daarmee een adequate beloning voor het te lopen risico.
c. Wat is het totaalrisico van de regeling?
Het garantieplafond bedraagt jaarlijks maximaal € 400 mln. Bij een gemiddelde looptijd van de te
verstrekken GO-leningen van 5 jaar kan het risico op termijn maximaal oplopen tot € 2 mld.. In
werkelijkheid zal het risico op een niveau liggen dat hieronder ligt. Op basis van de verstrekkingen
tot dusver ligt het niveau van het totaalrisico op dit ogenblik op circa € 1 mld.
De verwachte inkomstenstroom aan provisies en fees is naar berekening van RVO toereikend om
eventuele verliezen af te dekken. Aangezien de inkomstenstroom uit provisies en fees vooruitlopen
op de uitgaven is het wenselijk een interne reserve te vormen, zodat deze op te bouwen reserve
kan worden ingezet om eventuele schades te dekken.
d. Heeft de minister door middel van de gekozen institutionele inbedding van de regeling,
ook als deze op afstand wordt uitgevoerd, voldoende mogelijkheden tot beheersing van
de risico’s?
Het ligt in de rede de uitvoering bij Rijksdienst voor Ondernemend Nederland te houden, waar veel
ervaring aanwezig is met het uitvoeren van langdurige garantieregelingen. Bij RVO is een team
werkzaam dat toegerust is met de kennis en ervaring van kredietverlening om kredietaanvragen en
wijziging van kredieten te kunnen beoordelen. Daarnaast is een kredietcommissie met externe
deskundigen geïnstalleerd, die de kredietvoorstellen met een garantie van meer dan € 2,5 mln. ter
fiattering beoordeelt. De Commissie toetst - additioneel aan RVO - het risico van het betreffende
voorstel en bij fiattering wordt de premie bepaald op basis van het te lopen risico. Op deze wijze
zijn de institutionele kaders adequaat ingericht.
vii.

Welke premie wordt voorgesteld en hoeveel wordt doorberekend aan de eindgebruiker?

De premie bestaat in hoofdzaak uit de provisie op de rentemarge voor het debiteurenrisico van de
bank onder aftrek van 0,25% die de bank voor haar beheersactiviteiten mag behouden. Andere
bronnen van inkomsten zijn: afsluitprovisies (voor een deel, indien bedongen), andere fees (bijv.
amendment fees, waiver fees, commitment fees e.d.) 50/50 ten gunste van bank en Overheid, en
garantieprovisie tot aan het einde van de looptijd bij vervroegde aflossing van lopende GOleningen, te berekenen over het gegarandeerde deel dat vervroegd is afgelost.
viii.

Wat zijn de uitvoeringskosten van de regeling?

De uitvoeringskosten van de regeling zijn in 2014 gebudgetteerd op maximaal € 1,158 mln. en
hebben betrekking op de de beoordeling van de ingediende voorstellen en vervolgens waar van
toepassing het beheer bij RVO. Deze kosten zijn geheel in de garantiepremie verwerkt.
ix.

Wat is de einddatum van het risico ?

Maximaal 8 jaar na de beëindiging van de regeling gegeven de looptijd van de financieringen.
x.

Hoe wordt de informatie die nodig is om de evaluatie (periodiek en na afloop) van de
regeling uit te kunnen voeren verkregen?

De tot de regeling toegelaten banken zijn gehouden de door RVO gewenste inlichtingen te
verschaffen. Eind 2011 is, dank zij de medewerking van de toegelaten banken, een update van het
risicoprofiel van de portefeuille vervaardigd. Het ligt in de bedoeling dit onderdeel periodiek te
herhalen.

5