Staatsblad
van het Koninkrijk der Nederlanden
Jaargang 2014

0

333
Besluit van 4 september 2014 tot wijziging van
het Besluit omgevingsrecht en diverse andere
algemene maatregelen van bestuur in verband
met het permanent maken van de Crisis- en
herstelwet en het aanbrengen van enkele
verbeteringen op het terrein van het
omgevingsrecht

Wij Willem-Alexander, bij de gratie Gods, Koning der Nederlanden,
Prins van Oranje-Nassau, enz. enz. enz.
Op de voordracht van Onze Minister van Infrastructuur en Milieu van
28 april 2014, nr. IenM/BSK-2014/82916, Hoofddirectie Bestuurlijke en
Juridische Zaken, gedaan mede namens Onze Ministers van Economische
Zaken, van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap en voor Wonen en
Rijksdienst;
Gelet op de artikelen 2.1, tweede en derde lid, 2.12, eerste lid, onder a,
onder 2°, 2.22, derde lid, 2.23, tweede lid, 2.23a, tweede lid, 2.25, derde lid,
en 3.1, vierde lid, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht, de
artikelen 2.3, zevende lid, en 2.4, eerste lid, van de Crisis- en herstelwet,
artikel 107 van de Wet geluidhinder, de artikelen 5.2, eerste lid, 5.16,
tweede lid, en 7.2, vijfde lid, van de Wet milieubeheer, de artikelen 3.37,
eerste en tweede lid, 3.38, vijfde lid, 4.1, vierde lid, en 4.3, eerste lid, van
de Wet ruimtelijke ordening en artikel 2 van de Woningwet;
De Afdeling advisering van de Raad van State gehoord (advies van
4 juni 2014, nr. W14.140122/IV);
Gezien het nader rapport van Onze Minister van Infrastructuur en Milieu
van 3 september 2014, nr. IenM/BSK-2014/192271, Hoofddirectie Bestuurlijke en Juridische Zaken, uitgebracht mede namens Onze Ministers van
Economische Zaken, van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap en voor
Wonen en Rijksdienst;
Hebben goedgevonden en verstaan:

ARTIKEL I
Het Besluit omgevingsrecht wordt als volgt gewijzigd:
A
In het opschrift van hoofdstuk 2 wordt na «gebruiksactiviteiten»
ingevoegd: en nadere regels over planologische gebruiksactiviteiten.

Staatsblad 2014

333

1

B
In artikel 2.3, tweede lid, wordt «a en c» vervangen door: a of c.
C
In het opschrift van paragraaf 2.3 wordt na «artikel 2.12, eerste lid,
onder a, onder 2°, van de wet» ingevoegd: en waarvoor een beoordeling
van de gevolgen voor de luchtkwaliteit is vereist.
D
In paragraaf 2.3 wordt na artikel 2.7 een artikel ingevoegd, luidende:
Artikel 2.8. Luchtkwaliteit
Als categorieën gevallen als bedoeld in artikel 5.16, tweede lid, onder g,
van de Wet milieubeheer waarbij bij het verlenen van een omgevingsvergunning met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, onder a, onder 2°, van
de wet een beoordeling van de gevolgen voor de luchtkwaliteit als
bedoeld in artikel 5.16, eerste lid, van de Wet milieubeheer is vereist,
worden aangewezen de categorieën gevallen, bedoeld in artikel 4,
onderdelen 9 en 11, van bijlage II.
E
Na artikel 2.8 (nieuw) en voor hoofdstuk 3 wordt een paragraaf
ingevoegd, luidende:
§ 2.4. Nadere regels over planologische gebruiksactiviteiten
Artikel 2.9. Strijdige planologische gebruiksactiviteiten bij bouw
bijbehorend bouwwerk
Bij de vaststelling of het bouwen van een bijbehorend bouwwerk als
bedoeld in artikel 1, eerste lid, van bijlage II in achtererfgebied als bedoeld
in dat artikellid al dan niet in strijd is met het bestemmingsplan of de
beheersverordening, worden reeds aanwezige bijbehorende bouwwerken
in het bebouwingsgebied, bedoeld in dat artikellid, in mindering gebracht
op het door het bestemmingsplan of de beheersverordening toegestane
maximum van die bouwwerken.
F
Artikel 5.9 komt te luiden:
Artikel 5.9. Afwijkende geldingsduur voorschriften
1. In een omgevingsvergunning kan worden bepaald dat daarbij
aangewezen voorschriften niet gelden gedurende een termijn van ten
hoogste negen maanden voor het testen of gebruiken van technieken in
opkomst.
2. Onder techniek in opkomst wordt verstaan: nieuwe techniek die, als
zij commercieel zou worden ontwikkeld, hetzij een hoger algemeen
beschermingsniveau voor het milieu, hetzij ten minste hetzelfde beschermingsniveau voor het milieu, en grotere kostenbesparingen kan
opleveren dan de voor de desbetreffende activiteit bestaande best
beschikbare technieken.

Staatsblad 2014

333

2

G
Het opschrift van paragraaf 5.4 komt te luiden:
§ 5.4. Aanwijzing van categorieën gevallen waarin:
– een termijn met daaraan gekoppeld een herstelplicht aan de
omgevingsvergunning wordt verbonden;
– een persoonsgebonden omgevingsvergunning wordt verleend.
H
Artikel 5.16 komt te luiden:
Artikel 5.16. Bouwen
1. In een omgevingsvergunning voor het bouwen, bedoeld in artikel 2.1,
eerste lid, onder a, van de wet, van een tijdelijk bouwwerk als bedoeld in
artikel 1.1, eerste lid, van het Bouwbesluit 2012, wordt bepaald dat de
vergunninghouder na het verstrijken van een bij de omgevingsvergunning
aangegeven termijn van ten hoogste vijftien jaar verplicht is de voor de
verlening van de omgevingsvergunning bestaande toestand hersteld te
hebben.
2. Indien de in de omgevingsvergunning aangegeven termijn korter is
dan vijftien jaar, kan die termijn worden verlengd tot ten hoogste vijftien
jaar.
I
Artikel 5.17 vervalt.
J
In artikel 5.18 vervallen het eerste tot en met derde lid alsmede de
aanduiding «4.» voor het vierde lid.
K
Artikel 5.19 vervalt.
L
Artikel 6.11 wordt als volgt gewijzigd:
1. Het tweede lid komt te luiden:
2. In gevallen als bedoeld in het derde lid verstrekt het bevoegd gezag
een afschrift van de aanvraag met de daarbij behorende gegevens en
bescheiden aan Onze Minister van Defensie op het tijdstip waarop:
a. kennis wordt gegeven van de aanvraag, of
b. de aanvraag met de daarbij behorende gegevens en bescheiden ter
inzage wordt gelegd.
2. Er wordt een lid toegevoegd, luidende:
3. Het tweede lid is van toepassing op een aanvraag voor een activiteit
als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder c, van de wet:
a. die plaatsvindt in een in het bestemmingsplan of de beheersverordening opgenomen obstakelbeheergebied rondom een militaire luchthaven en betrekking heeft op een antenne-installatie als bedoeld in
artikel 4, onderdeel 5, van bijlage II;
b. die plaatsvindt in een A- of B-veiligheidszone rondom een munitieopslag en betrekking heeft op:

Staatsblad 2014

333

3

1°. een bijbehorend bouwwerk of uitbreiding daarvan als bedoeld in
artikel 4, onderdeel 1, van bijlage II, voor zover het betreft huisvesting in
verband met mantelzorg als bedoeld in artikel 1, eerste lid, van die bijlage;
2°. het gebruiken van bouwwerken, eventueel in samenhang met
bouwactiviteiten die de bebouwde oppervlakte of het bouwvolume niet
vergroten, en van bij die bouwwerken aansluitend terrein, bedoeld in
artikel 4, onderdeel 9, van bijlage II, voor zover het betreft een buiten de
bebouwde kom gelegen logiesfunctie voor werknemers;
3°. ander gebruik van gronden of bouwwerken voor een termijn van ten
hoogste tien jaar als bedoeld in artikel 4, onderdeel 11, van bijlage II, voor
zover dat gebruik strekt tot het mogelijk maken van het verblijf van
personen.
M
Bijlage II wordt als volgt gewijzigd:
1. Artikel 1 wordt als volgt gewijzigd:
a. Het eerste lid wordt als volgt gewijzigd:
1. De definitie van achtererfgebied komt te luiden:
achtererfgebied: erf achter de lijn die het hoofdgebouw doorkruist op
1 m achter de voorkant en van daaruit evenwijdig loopt met het
aangrenzend openbaar toegankelijk gebied, zonder het hoofdgebouw
opnieuw te doorkruisen of in het erf achter het hoofdgebouw te komen;.
2. In de alfabetische opsomming worden drie definities ingevoegd,
luidende:
bebouwingsgebied: achtererfgebied alsmede de grond onder het
hoofdgebouw, uitgezonderd de grond onder het oorspronkelijk hoofdgebouw;
huisvesting in verband met mantelzorg: huisvesting in of bij een woning
van één huishouden van maximaal twee personen, van wie ten minste
één persoon mantelzorg verleent aan of ontvangt van een bewoner van
de woning;
mantelzorg: intensieve zorg of ondersteuning, die niet in het kader van
een hulpverlenend beroep wordt geboden aan een hulpbehoevende, ten
behoeve van zelfredzaamheid of participatie, rechtstreeks voortvloeiend
uit een tussen personen bestaande sociale relatie, die de gebruikelijke
hulp van huisgenoten voor elkaar overstijgt, en waarvan de behoefte met
een verklaring van een huisarts, wijkverpleegkundige of andere door de
gemeente aangewezen sociaal-medisch adviseur kan worden aangetoond;.
3. In de definitie van openbaar toegankelijk gebied wordt «water»
vervangen door: vaarwater.
b. Er wordt een lid toegevoegd, luidende:
4. Voor de toepassing van deze bijlage wordt huisvesting in verband
met mantelzorg aangemerkt als functioneel verbonden met het hoofdgebouw.
2. Artikel 2 wordt als volgt gewijzigd:
a. In de aanhef wordt «a en c» vervangen door: a of c.
b. In onderdeel 1 wordt na «onderhoud» ingevoegd «van een
bouwwerk» en wordt na «vormgeving» ingevoegd: van dat bouwwerk.

Staatsblad 2014

333

4

c. Onderdeel 3 komt te luiden:
3. een op de grond staand bijbehorend bouwwerk of uitbreiding
daarvan in achtererfgebied, mits wordt voldaan aan de volgende eisen:
a. voor zover op een afstand van niet meer dan 4 m van het oorspronkelijk hoofdgebouw, niet hoger dan:
1°. 5 m,
2°. 0,3 m boven de bovenkant van de scheidingsconstructie met de
tweede bouwlaag van het hoofdgebouw, en
3°. het hoofdgebouw,
b. voor zover op een afstand van meer dan 4 m van het oorspronkelijk
hoofdgebouw:
1°. indien hoger dan 3 m: voorzien van een schuin dak, de dakvoet niet
hoger dan 3 m, de daknok gevormd door twee of meer schuine
dakvlakken, met een hellingshoek van niet meer dan 55°, en waarbij de
hoogte van de daknok niet meer is dan 5 m en verder wordt begrensd
door de volgende formule:
maximale daknokhoogte [m] = (afstand daknok tot de perceelsgrens [m]
x 0,47) + 3;
2°. functioneel ondergeschikt aan het hoofdgebouw, tenzij het betreft
huisvesting in verband met mantelzorg,
c. op een afstand van meer dan 1 m vanaf openbaar toegankelijk
gebied, tenzij geen redelijke eisen van welstand van toepassing zijn,
d. de ligging van een verblijfsgebied als bedoeld in artikel 1.1, eerste lid,
van het Bouwbesluit 2012, in geval van meer dan een bouwlaag,
uitsluitend op de eerste bouwlaag,
e. niet voorzien van een dakterras, balkon of andere niet op de grond
gelegen buitenruimte,
f. de oppervlakte van al dan niet met vergunning gebouwde bijbehorende bouwwerken in het bebouwingsgebied bedraagt niet meer dan:
1°. in geval van een bebouwingsgebied kleiner dan of gelijk aan 100 m2:
50% van dat bebouwingsgebied,
2°. in geval van een bebouwingsgebied groter dan 100 m2 en kleiner
dan of gelijk aan 300 m2: 50 m2, vermeerderd met 20% van het deel van
het bebouwingsgebied dat groter is dan 100 m2,
3°. in geval van een bebouwingsgebied groter dan 300 m2: 90 m2,
vermeerderd met 10% van het deel van het bebouwingsgebied dat groter
is dan 300 m2, tot een maximum van in totaal 150 m2,
g. niet aan of bij:
1°. een woonwagen,
2°. een hoofdgebouw waarvoor in de omgevingsvergunning voor het
bouwen daarvan is bepaald dat de vergunninghouder na het verstrijken
van een bij die vergunning aangegeven termijn verplicht is de voor de
verlening van de vergunning bestaande toestand hersteld te hebben,
3°. een bouwwerk ten behoeve van recreatief nachtverblijf door één
huishouden;.
d. In onderdeel 5, onder c, wordt na «zijkanten» ingevoegd: , onder- en
bovenzijde.
e. In onderdeel 7 wordt na «een gevel van een bijbehorend bouwwerk»
ingevoegd: , voor zover die gevel is gelegen in achtererfgebied op een
afstand van meer dan 1 m vanaf openbaar toegankelijk gebied, tenzij geen
redelijke eisen van welstand van toepassing zijn.
f. In onderdeel 17, onder a, wordt «de voorgevelrooilijn» vervangen
door: het voorerfgebied.

Staatsblad 2014

333

5

g. In onderdeel 18, onder b, wordt na «verkeersgeleiding,» ingevoegd
«handhaving van de verkeersregels,», vervalt «met een elektromotor als
hoofdmotor» en wordt «verlichting of tolheffing» vervangen door:
verlichting, tolheffing of het verschaffen van toegang tot het openbaar
vervoer of openbaar vervoersgebouwen.
h. Onderdeel 21 wordt als volgt gewijzigd:
1. Aan onderdeel a wordt na «1 m,» toegevoegd: en.
2. In onderdeel b wordt «, en» vervangen door een puntkomma.
3. Onderdeel c vervalt.
i. Er wordt een onderdeel toegevoegd, luidende:
22. het gebruiken van een bestaand bouwwerk voor huisvesting in
verband met mantelzorg.
3. Artikel 3 wordt als volgt gewijzigd:
a. Onderdeel 1 komt te luiden:
1. een op de grond staand bijbehorend bouwwerk of uitbreiding
daarvan in achtererfgebied, mits wordt voldaan aan de volgende eisen:
a. niet hoger dan 5 m,
b. op een afstand van meer dan 1 m vanaf openbaar toegankelijk
gebied, tenzij geen redelijke eisen van welstand van toepassing zijn,
c. de ligging van een verblijfsgebied als bedoeld in artikel 1.1, eerste lid,
van het Bouwbesluit 2012, in geval van meer dan een bouwlaag,
uitsluitend op de eerste bouwlaag, en
d. niet voorzien van een dakterras, balkon of andere niet op de grond
gelegen buitenruimte;.
b. In onderdeel 3, aanhef, wordt «een dakkapel in het voordakvlak of
een naar openbaar toegankelijk gebied gekeerd zijdakvlak» vervangen
door: een dakkapel in het voordakvlak, een naar openbaar toegankelijk
gebied gekeerd zijdakvlak of, voor zover het betreft een bouwwerk als
bedoeld in artikel 2, onderdeel 4, onder f, het achterdakvlak.
c. Onderdeel 6, onder a, komt te luiden:
a. een silo, of.
d. Onderdeel 7 komt te luiden:
7. een buisleiding waarop artikel 2, onderdeel 18, niet van toepassing
is;.
4. Artikel 4 wordt als volgt gewijzigd:
a. In de aanhef wordt na «van een omgevingsvergunning» ingevoegd:
voor een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder c, van de wet.
b. Onderdeel 1 komt te luiden:
1. een bijbehorend bouwwerk of uitbreiding daarvan, mits, voor zover
gelegen buiten de bebouwde kom, wordt voldaan aan de volgende eisen:
a. niet hoger dan 5 m, tenzij sprake is van een kas of bedrijfsgebouw
van lichte constructie ten dienste van een agrarisch bedrijf,
b. de oppervlakte niet meer dan 150 m2;.
c. In onderdeel 3 wordt na «zijnde,» ingevoegd: of een gedeelte van een
dergelijk bouwwerk,.

Staatsblad 2014

333

6

d. In onderdeel 4 wordt na «gebouw» ingevoegd: dan wel de uitbreiding
van een bouwwerk met een bouwdeel van ondergeschikte aard.
e. Onderdeel 8 komt te luiden:
8. het gebruiken van gronden voor een niet-ingrijpende herinrichting
van openbaar gebied;.
f. Onderdeel 9 komt te luiden:
9. het gebruiken van bouwwerken, eventueel in samenhang met
bouwactiviteiten die de bebouwde oppervlakte of het bouwvolume niet
vergroten, en van bij die bouwwerken aansluitend terrein, mits, voor
zover gelegen buiten de bebouwde kom, het uitsluitend betreft een
logiesfunctie voor werknemers;.
g. Onder vervanging van de punt aan het slot van onderdeel 10, onder
d, door een puntkomma, wordt een onderdeel toegevoegd, luidende:
11. ander gebruik van gronden of bouwwerken dan bedoeld in de
onderdelen 1 tot en met 10, voor een termijn van ten hoogste tien jaar.
5. In artikel 4a, tweede lid, onderdeel b, wordt «3 tot en met 21»
vervangen door: 4 tot en met 21.
6. Artikel 5 wordt als volgt gewijzigd:
a. Aan het eerste lid wordt een zin toegevoegd, luidende:
Deze eis is niet van toepassing op de gevallen, bedoeld in:
a. de artikelen 2, onderdelen 3 en 22, en 3, onderdeel 1, voor zover het
betreft huisvesting in verband met mantelzorg,
b. artikel 4, onderdeel 1, voor zover het betreft huisvesting in verband
met mantelzorg,
c. artikel 4, onderdelen 9 en 11.
b. Het derde lid wordt als volgt gewijzigd:
1. In onderdeel b vervalt «ander» en wordt de punt aan het slot van het
onderdeel vervangen door een puntkomma.
2. Er wordt een onderdeel toegevoegd, luidende:
c. een gebied dat is gelegen binnen een van toepassing zijnde afstand
als bedoeld in artikel 3.12, 3.18, 3.28, 3.30a, 4.3, 4.4, 4.5, 4.5a, 4.5b, 4.77 of
4.81 van het Activiteitenbesluit milieubeheer.
c. In het vijfde lid wordt na «2» ingevoegd: , onderdelen 2 tot en met 21,.
d. Er wordt een lid toegevoegd, luidende:
6. Artikel 4, onderdelen 9 en 11, is niet van toepassing op een activiteit
als bedoeld in onderdeel C of D van de bijlage bij het Besluit milieueffectrapportage.
7. Artikel 6 komt te luiden:
Artikel 6
Indien op een perceel meer gebouwen aanwezig zijn die noodzakelijk
zijn voor de verwezenlijking van de geldende of toekomstige bestemming
of indien het hoofdgebouw geen woning is, maar op het perceel wel een
of meer op de grond staande woningen aanwezig zijn, wordt het
achtererfgebied bepaald door het hoofdgebouw, de woning of een van de
andere hiervoor bedoelde gebouwen, waarvan de voorkant het dichtst is
gelegen bij openbaar toegankelijk gebied.

Staatsblad 2014

333

7

8. Artikel 7 wordt als volgt gewijzigd:
a. Voor de tekst wordt de aanduiding «1.» geplaatst.
b. In het eerste lid (nieuw) wordt «2,5» telkens vervangen door «4» en
wordt «onderdeel 4°» vervangen door: onderdeel 2°.
c. Er wordt een lid toegevoegd, luidende:
2. Als een bijbehorend bouwwerk als bedoeld in artikel 2, onderdeel 3,
wordt gebruikt voor huisvesting in verband met mantelzorg, is onderdeel f
van artikel 2, onderdeel 3, niet van toepassing, mits wordt voldaan aan de
volgende eisen:
a. in zijn geheel of in delen verplaatsbaar,
b. de oppervlakte niet meer dan 100 m2, en
c. buiten de bebouwde kom.
9. Artikel 8 wordt als volgt gewijzigd:
a. Voor de tekst wordt de aanduiding «1.» geplaatst.
b. Er worden twee leden toegevoegd, luidende:
2. Een omgevingsvergunning voor een activiteit als bedoeld in artikel
2.1, eerste lid, onder a, c of f, van de wet is niet vereist, indien met die
activiteit reeds was aangevangen voor het tijdstip van inwerkingtreding
van een besluit tot wijziging van dit besluit en op het tijdstip van die
aanvang geen omgevingsvergunning als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid,
onder a, c of f, voor die activiteit was vereist.
3. Op een aanvraag om een omgevingsvergunning voor een activiteit
waarvoor met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, onder a, onder 3°,
van de wet een omgevingsvergunning kan worden verleend die is
ingediend voor het tijdstip van inwerkingtreding van een besluit tot
wijziging van dit besluit, waarop op dat tijdstip nog niet onherroepelijk is
beslist, en betrekking heeft op een activiteit die bij die wijziging als
activiteit als bedoeld in artikel 4 van deze bijlage is aangewezen, blijft het
recht zoals dat voor dat tijdstip gold van toepassing.

ARTIKEL II
Het Besluit algemene regels ruimtelijke ordening wordt als volgt
gewijzigd:
A
Artikel 1.1, vijfde lid, komt te luiden:
5. Een omgevingsvergunning waarbij van het bestemmingsplan wordt
afgeweken:
a. met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, onderdeel a, onder 2°, van
de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht voor een geval als bedoeld
in artikel 4, onderdeel 11, van bijlage II bij het Besluit omgevingsrecht, of
b. met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, onderdeel a, onder 3°, van
de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht,
voldoet aan dit besluit, tenzij in dit besluit anders is bepaald.
B
In artikel 1.2, onderdeel a, wordt «de artikelen 2.12, eerste lid, onderdeel
a, onder 3°, en 2.12, tweede lid, van de Wet algemene bepalingen
omgevingsrecht» vervangen door: artikel 2.12, eerste lid, onderdeel a,
onder 2° of 3°, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht.

Staatsblad 2014

333

8

C
In artikel 2.5.17 wordt «met een omgevingsvergunning als bedoeld in
artikel 2.12, tweede lid, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht» vervangen door: voor een geval als bedoeld in artikel 4, onderdeel
11, van bijlage II bij het Besluit omgevingsrecht met een omgevingsvergunning met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, onderdeel a, onder 2°,
van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht.
D
Artikel 2.7.4 wordt als volgt gewijzigd:
1. Voor de tekst wordt de aanduiding «1.» geplaatst.
2. In het eerste lid (nieuw), onderdeel a, vervalt: , uitgezonderd een
tijdelijk bouwwerk als bedoeld in artikel 5.16, eerste lid, onder a, van die
wet of een bijbehorend bouwwerk als bedoeld in bijlage II, artikel 1, eerste
lid, bij het Besluit omgevingsrecht.
3. Er wordt een lid toegevoegd, luidende:
2. In afwijking van artikel 1.1, vijfde lid, kan met een omgevingsvergunning als bedoeld in de onderdelen a en b van dat lid, van een
bestemmingsplan dat betrekking heeft op een reserveringsgebied worden
afgeweken voor een termijn van ten hoogste vijf jaar.
E
Aan artikel 2.10.3, tweede lid, wordt aan het slot een zin toegevoegd,
luidende:
Bij de verordening kunnen in het hiervoor genoemde belang tevens
regels worden gesteld omtrent de inhoud van omgevingsvergunningen
waarbij met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, onderdeel a, onder 2°,
van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht van het bestemmingsplan wordt afgeweken.
F
Artikel 2.10.4 wordt als volgt gewijzigd:
1. Onder vernummering van het tweede lid tot derde lid wordt een lid
ingevoegd, luidende:
2. De regels, bedoeld in het eerste lid, kunnen tevens betrekking hebben
op omgevingsvergunningen waarbij met toepassing van artikel 2.12,
eerste lid, onderdeel a, onder 2°, van de Wet algemene bepalingen
omgevingsrecht van het bestemmingsplan wordt afgeweken.
2. In het derde lid (nieuw) wordt «artikel 2.12, eerste lid, onderdeel a,
onder 3°, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht» vervangen
door: artikel 2.12, eerste lid, onderdeel a, onder 2° of 3°, van de Wet
algemene bepalingen omgevingsrecht.
G
Aan artikel 2.13.4, tweede lid, wordt aan het slot een zin toegevoegd,
luidende:
Bij de verordening kunnen in het hiervoor genoemde belang tevens
regels worden gesteld omtrent de inhoud van omgevingsvergunningen
waarbij met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, onderdeel a, onder 2°,

Staatsblad 2014

333

9

van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht van het bestemmingsplan wordt afgeweken.

ARTIKEL III
In artikel 11, vierde lid, van het Besluit externe veiligheid buisleidingen vervalt: of tweede lid,.

ARTIKEL IV
In de artikelen 5, eerste lid, en 13, eerste lid van het Besluit externe
veiligheid inrichtingen vervalt: of tweede lid,.

ARTIKEL V
In artikel 4.2 van het Besluit geluidhinder wordt na «waarbij»
ingevoegd: voor een termijn langer dan tien jaar.

ARTIKEL VI
In onderdeel A, onder 1, van de bijlage behorende bij het Besluit
milieueffectrapportage vervalt in onderdeel e van de begripsomschrijving van plan als bedoeld in artikel 3.1 van de Wet ruimtelijke
ordening: of het tweede lid van dat artikel.

ARTIKEL VII
Het Besluit ruimtelijke ordening wordt als volgt gewijzigd:
A
Na artikel 3.1.1 wordt een artikel ingevoegd, luidende:
Artikel 3.1.1a
Bij de vaststelling van een bestemmingsplan kan in ieder geval gebruik
worden gemaakt van gegevens en onderzoeken die niet ouder zijn dan
twee jaar.
B
Artikel 3.1.2, tweede lid, komt te luiden:
2. Ten behoeve van een goede ruimtelijke ordening kan een bestemmingsplan regels bevatten:
a. waarvan de uitleg bij de uitoefening van een daarbij aangegeven
bevoegdheid, afhankelijk wordt gesteld van beleidsregels;
b. met betrekking tot branches van detailhandel en horeca.
C
Artikel 5.1.1 komt te luiden:

Staatsblad 2014

333

10

Artikel 5.1.1
Indien in een gebied waarvoor een beheersverordening wordt vastgesteld een gebruik bestaat of een bouwwerk aanwezig is dat onder de
toepassing van het in het voorafgaande bestemmingsplan opgenomen
overgangsrecht valt, wordt in de beheersverordening:
a. dat gebruik of bouwwerk mede begrepen onder het beheer overeenkomstig het bestaande gebruik, of
b. met betrekking tot dat bouwwerk of gebruik op overeenkomstige
wijze als bedoeld in de artikelen 3.2.1 en 3.2.2 of in artikel 3.2.3 in
overgangsrecht voorzien.

ARTIKEL VIII
Het Besluit uitvoering Crisis- en herstelwet wordt als volgt
gewijzigd:
A
Artikel 2a, onderdeel b, komt te luiden:
b. artikel 2.14, eerste lid, aanhef en onder c, onder 2°, van de Wet
algemene bepalingen omgevingsrecht, voor zover het de geldende
grenswaarden betreft die voortvloeien uit de in dat onderdeel genoemde
artikelen van de Wet geluidhinder;.
B
Artikel 6 komt te luiden:
Artikel 6
In het plangebied Spoorzone in de gemeente Eindhoven en het project
Dijckerwaal in de gemeente Westland is op de aanvraag om een
omgevingsvergunning waarbij ten behoeve van het bevorderen van
duurzame en innovatieve toepassingen voor een activiteit voor een
bepaalde termijn toepassing wordt gegeven aan artikel 2.12, eerste lid,
onder a, onder 3°, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht,
artikel 3.10, eerste lid, onderdeel a, van die wet niet van toepassing.

ARTIKEL IX
Het Bouwbesluit 2012 wordt als volgt gewijzigd:
A
In artikel 1.1, eerste lid, worden in de alfabetische opsomming de
volgende definities ingevoegd:
straatpeil:
a. voor een bouwwerk waarvan de hoofdtoegang direct aan de weg
grenst de hoogte van de weg ter plaatse van die hoofdtoegang;
b. voor een bouwwerk waarvan de hoofdtoegang niet direct aan de weg
grenst de hoogte van het terrein ter plaatse van die hoofdtoegang bij
voltooiing van de bouw;
tijdelijk bouwwerk: bouwwerk dat bedoeld is om voor een periode
van ten hoogste vijftien jaar op een bepaalde plaats aanwezig te zijn;.

Staatsblad 2014

333

11

B
Artikel 1.14 wordt als volgt gewijzigd:
1. Voor de tekst wordt de aanduiding «1.» geplaatst.
2. Er wordt een lid toegevoegd, luidende:
2. Indien een als tijdelijk bouwwerk gebouwd bouwwerk als permanent
bouwwerk aanwezig blijft, wordt dat bouwwerk wat betreft de hoofdstukken 2 tot en met 6 in overeenstemming gebracht met de voorschriften
van een te bouwen bouwwerk.

ARTIKEL X

Het advies van de Afdeling advisering van de
Raad van State wordt met de daarbijbehorende stukken openbaar gemaakt door publicatie in de Staatscourant.

Dit besluit treedt in werking op het tijdstip waarop de artikelen 2.2.1,
onderdelen F tot en met J, 2.2.2, 2.2.3, onderdeel A, 2.2.4, 2.2.5, onderdelen D en E, 3.1, derde lid, en 3.2 van de wet van 28 maart 2013 tot
wijziging van de Crisis- en herstelwet en diverse andere wetten in verband
met het permanent maken van de Crisis- en herstelwet en het aanbrengen
van enkele verbeteringen op het terrein van het omgevingsrecht
(Stb. 2013, 144) in werking treden.
Lasten en bevelen dat dit besluit met de daarbij behorende nota van
toelichting in het Staatsblad zal worden geplaatst
Wassenaar, 4 september 2014
Willem-Alexander
De Minister van Infrastructuur en Milieu,
M.H. Schultz van Haegen-Maas Geesteranus
De Minister van Economische Zaken,
H.G.J. Kamp
De Minister van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap,
M. Bussemaker
De Minister voor Wonen en Rijksdienst,
S.A. Blok
Uitgegeven de vierentwintigste september 2014
De Minister van Veiligheid en Justitie,
I.W. Opstelten

stb-2014-333
ISSN 0920 - 2064
’s-Gravenhage 2014

Staatsblad 2014

333

12

NOTA VAN TOELICHTING
Algemeen
1. Aanleiding en achtergrond
Dit besluit bevat een aantal wijzigingen van het Besluit omgevingsrecht
(Bor), het Besluit algemene regels ruimtelijke ordening (Barro), het Besluit
externe veiligheid buisleidingen, het Besluit externe veiligheid inrichtingen (Bevi), het Besluit geluidhinder, het Besluit milieueffectrapportage
(Besluit mer), het Besluit ruimtelijke ordening (Bro), het Besluit uitvoering
Crisis- en herstelwet (Besluit uitvoering Chw) en het Bouwbesluit 2012
(Bb). Deze wijzigingen zijn voor het merendeel een uitvloeisel van de wet
van 28 maart 2013 tot wijziging van de Crisis- en herstelwet en diverse
andere wetten in verband met het permanent maken van de Crisis- en
herstelwet en het aanbrengen van enkele verbeteringen op het terrein van
het omgevingsrecht (Stb. 2013, 144) (hierna: wet pChw), zoals gewijzigd
bij de wet van 9 juli 2014 tot wijziging van de Wet milieubeheer en van de
wet pChw in verband met het doorvoeren van enkele noodzakelijke
reparaties en andere kleine wijzigingen (Stb. 2014, 302) (hierna: wijzigingswet wet pChw). Het gehele besluit is, in het verlengde van de wet
pChw, gericht op verbeteringen en het wegnemen van knelpunten binnen
het bestaande stelsel van het omgevingsrecht. Daarbij wordt tegelijk
uitvoering gegeven aan de motie Linhard c.s. (Kamerstukken II 2009/10,
32 123 XI, nr. 38) die oproept om het eenvoudiger te maken om
leegstaande kantoorgebouwen tijdelijk een andere maatschappelijk
gewenste functie te geven. Hiertoe worden wijzigingen aangebracht in de
artikelen 4 en 5 van bijlage II bij het Bor. Ook wordt in dit besluit
uitvoering gegeven aan de motie Pieper c.s. (Kamerstukken II 2009/10,
32 123 XI, nr. 34) waarin wordt opgeroepen om de mogelijkheden voor de
plaatsing van mantelzorgwoningen te vereenvoudigen. In dat verband
worden onder meer wijzigingen in de regeling voor omgevingsvergunningvrij bouwen in bijlage II bij het Bor doorgevoerd. Daarbij is ook
uitvoering gegeven aan de motie Bisschop en Van Veldhoven (Kamerstukken II 2013/14, 32 127, nr. 196), waarin is verzocht de mogelijkheden
voor het creëren van mantelzorgwoningen in het buitengebied te
verruimen, ten opzichte van het in het kader van de voorhangprocedure
gepubliceerde ontwerp van dit besluit. Daarnaast worden in de regeling
voor omgevingsvergunningvrij bouwen vereenvoudigingen doorgevoerd
om de regeling beter uitvoerbaar te maken. Deze wijzigingen hebben in
het bijzonder betrekking op de mogelijkheid om bijbehorende bouwwerken te kunnen bouwen in achtererfgebied. Met de in dit besluit
opgenomen wijzigingen wordt, evenals met de wet pChw zelf, vooruitgelopen op de integrale stelselherziening van het omgevingsrecht, zoals die
vorm krijgt in de voorgenomen Omgevingswet, omdat hiermee voor de
praktijk al enige belangrijke verbeteringen kunnen worden bereikt. De
afzonderlijke wijzigingen zullen hierna in de artikelsgewijze toelichting
worden besproken.
De voordracht voor dit besluit is mede gedaan namens de Ministers van
Economische Zaken en van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap, omdat het
besluit mede is gebaseerd op hoofdstuk 7 van de Wet milieubeheer. Voor
die situatie schrijft artikel 21.6, derde lid, van die wet een gezamenlijke
voordracht met deze ministers voor. Verder is de voordracht voor dit
besluit mede gedaan namens de Minister voor Wonen en Rijksdienst,
vanwege zijn verantwoordelijkheid voor de bouwregelgeving.

Staatsblad 2014

333

13

2. Administratieve lasten
Een aantal onderdelen van dit besluit hangt samen met de wet pChw. In
het kader van die wet is al aandacht geschonken aan de effecten op de
administratieve lasten van de wijzigingen die ten aanzien van de
omgevingsvergunning voor een tijdelijke afwijking van het bestemmingsplan zijn doorgevoerd. Dat geldt ook voor het toevoegen van
onderdeel 11 aan artikel 4 van bijlage II bij het Bor, waarmee in beginsel
de reguliere voorbereidingsprocedure van toepassing is geworden op het
nemen van een beslissing op een aanvraag om omgevingsvergunning
voor met een bestemmingsplan strijdige activiteiten voor een duur van
maximaal tien jaar. De lastenreductie werd hiervan begroot op € 648.000,–
per jaar (Kamerstukken II 2011/12, 33 135, nr. 3, blz. 16).
De wijzigingen die zijn doorgevoerd met betrekking tot de mogelijkheid
om ingevolge artikel 2 van bijlage II bij het Bor bijbehorende bouwwerken
te bouwen, hebben geen noemenswaardige effecten voor de administratieve lasten. De regeling is in deze opzet al eerder doorgerekend in het
kader van de totstandkoming van het Bor. Hoewel deze aanvankelijke
opzet destijds na de behandeling door de Tweede Kamer, in gewijzigde
vorm in bijlage II van het Bor terecht is gekomen, is toen geconcludeerd
dat die gewijzigde opzet geen noemenswaardige effecten voor de
administratieve lasten tot gevolg had. Het feit dat nu weer wordt
teruggegrepen op de aanvankelijke opzet, maakt dat ook nu die wijziging
geen noemenswaardige effecten meebrengt.
In de regeling voor vergunningvrij bouwen is bij dit besluit daarnaast
nog een aantal detailwijzigingen doorgevoerd die een overwegend
technisch-juridisch karakter hebben. Deze wijzigingen zijn vooral gericht
op het oplossen van knelpunten en het wegnemen van onduidelijkheden
of belemmeringen. Daarmee wordt de regeling beter toepasbaar. De
effecten voor de administratieve lasten zijn echter verwaarloosbaar.
3. Advisering en consultatie
Bij de voorbereiding van diverse onderdelen van dit besluit is op
ambtelijk niveau overleg gevoerd met diverse medewerkers van
gemeenten en stedenbouwkundige adviesbureaus. Het ontwerp van dit
besluit is verder ter formele consultatie aan de VNG en het IPO voorgelegd.
Bij brief 3 juli 2013, te raadplegen via de website van de VNG, heeft de
VNG een reactie gegeven.
Ten aanzien van een aantal onderwerpen heeft de VNG inhoudelijke
opmerkingen gemaakt. Deze zijn naderhand ambtelijk besproken en
hebben in de tekst van het besluit dan wel in de nota van toelichting tot
aanpassingen of verduidelijkingen geleid.
Kritiek heeft de VNG geuit op het onderdeel waarmee de regeling voor
het vergunningvrij bouwen van bijbehorende bouwwerken in achtererfgebied bij hoofdgebouwen wordt gewijzigd. De VNG heeft aangegeven te
vrezen voor ongewenste negatieve gevolgen en stelt voor de uitbreiding
van vergunningvrij bouwen te beperken tot mantelzorgvoorzieningen. Op
basis van de publicatie van het ontwerpbesluit is nader met de VNG en
enkele gemeenten van gedachte gewisseld en is de regeling voor
vergunningvrij bouwen ten opzichte van het ontwerpbesluit op onderdelen aangepast. Hier wordt onder paragraaf 4 van het algemeen deel van
deze nota van toelichting nader op ingegaan.

Staatsblad 2014

333

14

Ook met het IPO is ambtelijk over onderdelen van dit besluit overleg
geweest. Het IPO kan instemmen met de voorgestelde aanpassingen en
heeft verder geen aanleiding gezien om een formele reactie in te zenden
op het ontwerpbesluit.
Een aantal van de wijzigingen die zijn opgenomen in dit besluit is verder
voorgelegd aan het Overlegplatform Bouwregelgeving (OPB). Het betreft
hier de wijzigingen inzake het vergunningvrij bouwen in de artikelen 2 en
3 van bijlage II bij het Bor en de aanwijzing van gevallen waarin de
reguliere voorbereidingsprocedure van toepassing is op de beslissing op
een aanvraag om een omgevingsvergunning tot afwijking van het
bestemmingsplan in artikel 4 van die bijlage. Het OPB heeft met betrekking tot de plaatsing van mantelzorgvoorzieningen geadviseerd om in de
nota van toelichting duidelijk te maken hoe de juridische situatie is nadat
de mantelzorgrelatie is geëindigd en hoeveel mantelzorgwoningen er
vergunningvrij bij een hoofdgebouw geplaatst mogen worden. Ten
aanzien van de verruiming van vergunningvrij bouwen voor bijbehorende
bouwwerken gaf het OPB aan in de nota van toelichting vooralsnog een
overtuigende motivering van nut en noodzaak te missen.
Zowel de tekst van het besluit als de nota van toelichting is naar
aanleiding van de opmerkingen van het OPB aangepast.
4. Reacties naar aanleiding van het ontwerpbesluit
Op 31 oktober 2013 heeft publicatie van het ontwerp van dit besluit
plaatsgevonden in de Staatscourant (Stcrt. 2013, 30053). Gedurende een
periode van vier weken heeft een ieder zijn zienswijze omtrent het
ontwerp kenbaar kunnen maken. Er zijn enkele reacties ingekomen. Het
ontwerpbesluit is eveneens in het kader van de voorhangprocedure naar
het parlement toegezonden.1 Zowel de Eerste Kamer als de Tweede
Kamer hebben schriftelijke vragen over het ontwerpbesluit gesteld.2
De reacties zijn aanleiding geweest om, samen met het Ministerie van
Onderwijs, Cultuur en Wetenschap, nader overleg te voeren met enkele
gemeenten, waaronder Amsterdam, Utrecht en Den Haag. Daarbij waren
ook de VNG en de Vereniging Bouw- en Woningtoezicht Nederland
betrokken. Bij de gesprekken is unaniem bevestigd dat de in het ontwerpbesluit opgenomen berekeningssystematiek voor de toegelaten oppervlakte aan vergunningvrije bijbehorende bouwwerken tot een belangrijke
vereenvoudiging zal leiden. Tegelijkertijd is vastgesteld dat de nieuwe
systematiek, afhankelijk van de bebouwingsmogelijkheden van een
bestemmingsplan, onder omstandigheden zou kunnen leiden tot een
ruimer of juist kleiner bebouwingsbeslag van vergunningvrije bouwwerken. Voor waardevolle stedelijke binnentuinen en andere erven in
beschermde stads- en dorpsgezichten werd een verruiming van de
toegelaten oppervlakte aan vergunningvrije bijbehorende bouwwerken
bezwaarlijk geacht. Voor grote percelen in het buitengebied werd vooral
de beperking bezwaarlijk geacht.
Met partijen is overeenstemming bereikt over de wijze waarop de
regeling op onderdelen kan worden aangepast om aan de bezwaren
tegemoet te komen. Dit heeft geleid tot een aantal wijzigingen van het
ontwerpbesluit. Deze wijzigingen komen erop neer dat in beschermde
stads- en dorpsgezichten alleen nog vergunningvrij kan worden gebouwd
in niet naar openbaar toegankelijk gebied gekeerde achtererfgedeelten die
zijn gelegen achter een hoofdgebouw en uitsluitend voor zover voldaan
wordt aan het bestemmingsplan. Tegelijkertijd is de generieke regeling
1
2

Kamerstukken II 2013/14, 32 127, nr. 171.
Kamerstukken I 2013/14, 32 127, AK, en Kamerstukken II 2013/14, 32 127, nr. 189.

Staatsblad 2014

333

15

voor vergunningvrij bouwen zodanig aangepast dat de toegelaten
oppervlakte aan vergunningvrije bijbehorende bouwwerken verhoudingsgewijs minder wordt naarmate een achtererf groter is. Eveneens is
tegemoet gekomen aan het bezwaar dat de regeling bij omvangrijkere
percelen tot een inperking van vergunningvrije bouwmogelijkheden zou
leiden. Voorts wordt in deze nota van toelichting uitvoeriger aandacht
geschonken aan situaties waarin de bestemming van de grond in het
bestemmingsplan zich tegen het aanmerken van een perceelsgedeelte als
erf verzet en er dus geen vergunningvrije bouwmogelijkheden bestaan.
Tijdens de reactietermijn is expliciet bestuurlijke steun van de
gemeenten Eindhoven, Delft, Haarlem, Rotterdam, Schijndel, Westland,
Zoetermeer en Amersfoort op het ontwerpbesluit ontvangen. In overeenstemming met de gemeenten Amsterdam, Utrecht en Den Haag, de VNG
en de Vereniging Bouw- en Woningtoezicht Nederland, zijn daarnaast
aanpassingen in het ontwerpbesluit doorgevoerd. Vastgesteld kan worden
dat er daarmee een groot draagvlak voor de nieuwe regeling bestaat. In
het verlengde van dit resultaat heeft ook afstemming plaatsgevonden met
de Federatie Ruimtelijke Kwaliteit. Hoewel de Federatie kritisch staat
tegenover een landelijke categorie van vergunningvrije bouwwerken en
enkele onderdelen die de regeling bevat, is zij van mening dat de
wijzigingen die ten opzichte van het ontwerpbesluit zijn doorgevoerd, op
zichzelf een verbetering betekenen.
Ook heeft overleg plaatsgevonden met de Nederlandse Spoorwegen en
de gemeente Leiden over de plaatsing van zogenoemde ov-toegangspoortjes in stationsgebouwen. Deze ov-toegangspoortjes zijn bedoeld om
de sociale veiligheid te bevorderen en zwartrijden tegen te gaan.
Tegelijkertijd kan de bereikbaarheid van stadsdelen aan weerszijden van
het stationsgebied in het geding komen, indien de poortjes zijn geplaatst
in een loopverbinding. Vastgesteld kan worden dat op zichzelf niet het
vergunningvrij bouwen van de toegangspoortjes, maar uitsluitend het
met een geldig vervoersbewijs kunnen passeren van die poortjes het
probleem vormt. Ongeacht het vergunningvrij plaatsen van toegangspoortjes, beschikken gemeenten met het stelsel van de Wegenwet en het
bestemmingsplan, over instrumenten om de openbaarheid van loopverbindingen door stationsgebouwen te waarborgen. In het artikelsgewijze
deel van deze nota van toelichting wordt hier nader op ingegaan.
Over de gemaakte opmerkingen over de praktische toepasbaarheid en
handhaafbaarheid van de in het ontwerpbesluit opgenomen regeling voor
het vergunningvrij bouwen van mantelzorgvoorzieningen bij woningen, is
nader overleg gevoerd met het Ministerie van Volksgezondheid, Welzijn
en Sport en de VNG. De uitkomst daarvan is geweest dat de in het
ontwerpbesluit opgenomen definitie van mantelzorg in voorliggend
besluit is verduidelijkt. Hierdoor is meer helderheid ontstaan over de
situatie waarin men het recht heeft om een bijbehorend bouwwerk te
gebruiken als mantelzorgvoorziening. Daarmee worden ook eventuele
handhavingsproblemen beter ondervangen.
5. Inwerkingtreding
Dit besluit treedt in werking op het tijdstip waarop de artikelen 2.2.1,
onderdelen F tot en met J, 2.2.2, 2.2.3, onderdeel A, 2.2.4, 2.2.5, onderdelen D en E, 3.1, derde lid, en 3.2 van de wet pChw in werking treden. Dit
zijn artikelen van de wet pChw die vanwege de benodigde uitwerking in
het onderhavige besluit nog niet in werking zijn getreden (hiervoor wordt
verwezen naar het inwerkingtredingsbesluit bij de wet pChw, Stb. 2013,
145). Genoemd tijdstip zal op grond van artikel 3.4 van de wet pChw bij
koninklijk besluit worden bepaald. Naar verwachting zal dit tijdstip

Staatsblad 2014

333

16

1 november 2014 zijn. Dit houdt een afwijking in van het stelsel van vaste
verandermomenten en, gelet op de voorziene datum van bekendmaking
van het onderhavige besluit, het hanteren van een minimuminvoeringstermijn, zoals opgenomen in aanwijzing 174 van de Aanwijzingen voor de
regelgeving. Daarbij wordt gebruikgemaakt van de afwijkmogelijkheid die
aanwijzing 174, vierde lid, onder a, biedt (voorkomen van ongewenste
private of publieke voor- of nadelen). Het besluit bevat belangrijke
verbeteringen van het omgevingsrecht voor de praktijk en met de praktijk
heeft daarover ook uitgebreid afstemming plaatsgevonden, zoals hiervoor
al toegelicht in paragraaf 4.
6. Overgangsrecht
Artikel 3.1, derde lid, van de wet pChw geeft een overgangsrechtelijke
regeling voor aanvragen om een omgevingsvergunning als bedoeld in
artikel 2.12, tweede lid, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht
(Wabo). Op deze aanvragen blijft het oude recht, met inbegrip van alle
eisen met betrekking tot de procedure, van toepassing. Indien men
gebruik wenst te maken van de nieuwe mogelijkheden die dit besluit
biedt, bijvoorbeeld door met toepassing van de reguliere voorbereidingsprocedure een vergunning te verlenen voor een activiteit als bedoeld in
artikel 4 van bijlage II bij het Bor, dient hiertoe een nieuwe aanvraag te
worden gedaan.
Voor activiteiten die met dit besluit vergunningvrij zijn geworden is niet
voorzien in een overgangsrechtelijke regeling. Het nieuwe recht zal ten
tijde van het nemen van een primair besluit of een besluit op een
bezwaarschrift (ex nunc) toegepast moeten worden. Dat betekent voor
aanvragen om een omgevingsvergunning voor activiteiten die ten tijde
van het nemen van het besluit op die aanvraag niet meer vergunningplichtig zijn, dat het besluit op de aanvraag als bestuurlijk rechtsoordeel
zal bevatten dat voor de betrokken activiteit geen vergunning is vereist.
Dit geldt als appellabel besluit waartegen belanghebbenden in rechte
kunnen opkomen. In dit verband wordt mede verwezen naar de nota van
toelichting bij het Bor zoals dat oorspronkelijk op 1 oktober 2010 in
werking trad (Stb. 2010, 143, blz. 129). Een soortgelijke situatie kan
ontstaan bij aanvragen om handhavend op te treden ten aanzien van een
activiteit die gedurende de voorbereiding van de beslissing op die
aanvraag of tijdens de behandeling van een bezwaarschrift tegen die
beslissing, vergunningvrij is geworden. Het vergunningvrij worden van
een activiteit kan betekenen dat het bevoegd gezag niet langer bevoegd is
om handhavend op te treden. Het gevolg is dat de aanvraag om een
handhavend optreden moet worden afgewezen of het primair genomen
handhavingsbesluit in bezwaar moet worden herroepen.
Voor nog niet geëffectueerde handhavingbesluiten die zich in het
procedurestadium van beroep of hoger beroep bevinden of handhavingsbesluiten die al onherroepelijk zijn, komt bij het vergunningvrij worden
van activiteiten de vraag aan de orde of effectuering van de herstelsanctie
nog opportuun is. Dat dient van geval tot geval te worden bezien. Ten
aanzien hiervan is meest voor de hand liggend dat in die situaties
besloten wordt om het besluit inzake de herstelsanctie in te trekken. Er zal
in het algemeen geen belang mee zijn gediend om een bouwwerk te laten
afbreken, dat vervolgens vergunningvrij kan worden herbouwd. In dat
verband is ook van belang dat de oplegging van een herstelsanctie geen
bestraffend (punitief) doel dient.
Voor de omgekeerde situatie, waarin een vergunningvrije activiteit met
de inwerkingtreding van dit besluit vergunningplichtig is geworden, is aan
artikel 8 van bijlage II bij het Bor een lid toegevoegd. Met artikel 8, tweede

Staatsblad 2014

333

17

lid, wordt er generiek in voorzien dat een vergunningvrije activiteit
waarmee is begonnen vóór de inwerkingtreding van een besluit tot
wijziging van het Bor waarmee die activiteit vergunningplichtig is
geworden, vergunningvrij blijft. Deze bepaling ziet zowel op het onderhavige besluit als een toekomstig wijzigingsbesluit van het Bor. Voor een
bouwactiviteit betekent dit dat het bouwen ook na het vergunningplichtig
worden van die activiteit kan worden voltooid en het bouwwerk ook na
die tijd in stand kan worden gelaten.
Bij dit besluit is ten slotte in artikel 8, derde lid (nieuw), van bijlage II bij
het Bor voorzien in overgangsrecht voor lopende aanvragen om een
omgevingsvergunning om met toepassing van artikel 2.12, eerste lid,
onder a, onder 3°, van de Wabo af te wijken van het bestemmingsplan, die
als gevolg van dit besluit onder de reikwijdte van artikel 4 van bijlage II bij
het Bor komen te vallen. Dit overgangsrecht houdt in dat op dergelijke
aanvragen het recht van toepassing blijft zoals dat gold voor het tijdstip
van inwerkingtreding van het besluit tot wijziging van het Bor waarmee de
desbetreffende activiteit als activiteit als bedoeld in artikel 4 is aangewezen. Ook deze bepaling ziet zowel op het onderhavige besluit als een
toekomstig wijzigingsbesluit van het Bor. Voor de verdere achtergrond
van deze overgangsrechtelijke bepaling, die vergelijkbaar is met het
overgangsrecht in artikel 3.1, derde lid, van de wet pChw, wordt verwezen
naar de memorie van toelichting bij dat artikellid (Kamerstukken II
2011/12, 33 135, nr. 3, blz. 48).
Artikelsgewijs
Artikel I (Besluit omgevingsrecht)
Onderdelen A en E
In onderdeel E is aan hoofdstuk 2 van het Bor een nieuwe paragraaf 2.4
toegevoegd, bestaande uit één artikel, artikel 2.9. In verband met deze
wijziging is in onderdeel A het opschrift van hoofdstuk 2 van het Bor
gewijzigd.
Het nieuwe artikel 2.9 bevat nadere regels over wat moet worden
verstaan onder strijdig planologisch gebruik als bedoeld in artikel 2.1,
eerste lid, onder c, van de Wabo, ingeval sprake is van het bouwen van
een bijbehorend bouwwerk in achtererfgebied als bedoeld in bijlage II bij
het Bor. Artikel 2.1, tweede lid, van de Wabo bevat de grondslag voor het
stellen van dergelijke nadere regels.
Artikel 2.9 schrijft voor dat bij de vaststelling of het bouwen van een
bijbehorend bouwwerk als hiervoor bedoeld past in het bestemmingsplan
of de beheersverordening, de in het zogeheten bebouwingsgebied (voor
een toelichting op dit begrip wordt verwezen naar de toelichting bij
artikel I, onderdeel M, onder 1) reeds aanwezige bijbehorende bouwwerken in mindering moeten worden gebracht op het door het bestemmingsplan of de beheersverordening toegestane maximum van die
bouwwerken. Deze bepaling moet worden gezien in samenhang met de in
dit besluit opgenomen wijzigingen van de regeling voor de oppervlakteberekening van het maximum aan bijbehorende bouwwerken dat vergunningvrij mag worden gebouwd. In de toelichting bij artikel I, onderdeel M,
onder 2, onder c, van dit besluit wordt hierop nader ingegaan. Volstaan
wordt met een verwijzing hiernaar.

Staatsblad 2014

333

18

Onderdeel B
Dit onderdeel strekt tot een verduidelijking van artikel 2.3, tweede lid,
van het Bor. Het vervangen van «en» door «of» brengt de letterlijke tekst
van het voorschrift in overeenstemming met wat daarmee wordt beoogd.
Zowel voor de activiteit bouwen, bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder a,
van de Wabo, als voor de activiteit planologisch strijdig gebruik, bedoeld
in artikel 2.1, eerste lid, onder c, van de Wabo, kunnen ingevolge artikel
2.3, tweede lid, van het Bor categorieën gevallen worden aangewezen
waarvoor geen omgevingsvergunning is vereist. Anders dan wellicht uit
de eerdere redactie zou kunnen worden afgeleid, heeft de aanwijzing in
artikel 2 van bijlage II bij het Bor niet slechts betrekking op bouwactiviteiten voor zover deze ook zijn aan te merken als de activiteit planologisch
strijdig gebruik. Ook de in artikel 2 van bijlage II bij het Bor aangewezen
bouwwerken die niet in strijd zijn met het bestemmingsplan of een
beheersverordening, zijn dus een vergunningvrije bouwactiviteit. De
nieuwe redactie stelt verder buiten twijfel dat in artikel 2 van bijlage II bij
het Bor ook activiteiten kunnen worden aangewezen die geen bouwactiviteit betreffen, maar louter zijn aan te merken als planologisch strijdig
gebruik (in enge zin). Een voorbeeld hiervan vormt het bij artikel I,
onderdeel M, onder 2, onder i, van dit besluit aan artikel 2 van bijlage II bij
het Bor toegevoegde onderdeel 22, waarin het betreft het gebruiken van
een bestaand bouwwerk voor huisvesting in verband met mantelzorg.
Onderdelen C en D
In onderdeel D is aan paragraaf 2.3 van het Bor een nieuw artikel 2.8
toegevoegd, in verband waarmee tevens in onderdeel C het opschrift van
paragraaf 2.3 is gewijzigd. Artikel 2.8 geeft uitvoering aan artikel 5.16,
tweede lid, onder g, van de Wet milieubeheer (hierna: de Wm), zoals dat
als gevolg van artikel 2.2.4 van de wet pChw is komen te luiden. Op grond
van genoemd artikelonderdeel van de Wm, voor zover hier van belang, is
bij het verlenen van een omgevingsvergunning waarbij met toepassing
van artikel 2.12, eerste lid, onder a, onder 2°, van de Wabo van het
bestemmingsplan wordt afgeweken, een beoordeling van de gevolgen
voor de luchtkwaliteit als bedoeld in artikel 5.16, eerste lid, van de Wm
vereist, voor zover het betreft gevallen waarvoor dat bij algemene
maatregel van bestuur is bepaald. De categorieën gevallen waarvoor met
toepassing van artikel 2.12, eerste lid, onder a, onder 2°, van de Wabo een
omgevingsvergunning kan worden verleend, zijn aangewezen bij artikel 4
van bijlage II bij het Bor. Dit artikel is bij het onderhavige besluit op
onderdelen uitgebreid. Gelet op deze wijzigingen zijn de categorieën
gevallen, bedoeld in artikel 4, onderdelen 9 en 11, van bijlage II bij het Bor,
met het oog op de beoordeling van de gevolgen voor de luchtkwaliteit
relevant. Het betreft hier gebruikswijzigingen van gronden of bouwwerken
die tot een zodanige verkeersaantrekkende werking kunnen leiden dat een
verslechtering van de luchtkwaliteit niet is uitgesloten. Deze gevallen zijn
daarom in artikel 2.8 van het Bor aangewezen als gevallen waarin een
beoordeling van de luchtkwaliteit is vereist.
Onderdeel F
Bij dit onderdeel is artikel 5.9 van het Bor opnieuw vastgesteld. Het
eerste lid van dat artikel bestond uit vier onderdelen waarin voor een
omgevingsvergunning voor een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste
lid, onder e, van de Wabo (milieuomgevingsvergunning) situaties waren
beschreven waarin het mogelijk was voor aan die omgevingsvergunning
te verbinden voorschriften een afwijkende inwerkingtreding of geldingsduur te bepalen. Thans resteert alleen nog het oorspronkelijke onderdeel
c; de onderdelen a, b en d zijn vervallen. Wat betreft onderdeel d, op

Staatsblad 2014

333

19

grond waarvan in een voorschrift kon worden bepaald dat het voorschrift,
nadat de vergunning haar gelding heeft verloren, gedurende een daarbij
aangegeven termijn van kracht blijft, is daarvan de achtergrond dat dit
thans op wetsniveau wordt geregeld in artikel 2.23b van de Wabo, dat aan
die wet is toegevoegd bij de wet pChw. Voor een verdere toelichting op
deze wijziging wordt verwezen naar de memorie van toelichting bij die
wet (Kamerstukken II 2011/12, 33 135, nr. 3, blz. 37–38). Zoals al aangekondigd in de desbetreffende passage van de memorie van toelichting,
zijn de onderdelen a en b vervallen, omdat de daarin geschetste
bijzondere situaties met betrekking tot de gelding van voorschriften al
mogelijk zijn op grond van het systeem van de Wabo, hiervoor behoeft
geen uitdrukkelijke wettelijke basis te zijn. Onderdeel c is aan artikel 5.9
toegevoegd bij het besluit van 13 oktober 2012, houdende wijziging van
het Activiteitenbesluit milieubeheer, het Besluit omgevingsrecht en enkele
andere besluiten ten behoeve van de omzetting van Richtlijn 2010/75/EU
van het Europees Parlement en de Raad van 23 november 2010 inzake
industriële emissies (geïntegreerde preventie en bestrijding van verontreiniging) (herschikking) (PbEU L 334) (Stb. 2012, 552). Dit onderdeel betreft
implementatie van de hiervoor genoemde richtlijn en is om die reden
gehandhaafd. Dit geldt eveneens voor het op dit onderdeel betrekking
hebbende artikel 5.9, tweede lid.
Onderdeel G
Bij dit onderdeel is het opschrift van paragraaf 5.4 van het Bor
gewijzigd. Dit houdt verband met de wijzigingen die hierna in artikel I,
onderdelen H, I en J, zijn aangebracht in de artikelen 5.16, 5.17 en 5.18 van
het Bor die deel uitmaken van die paragraaf.
Onderdeel H
Bij dit onderdeel is artikel 5.16 van het Bor op diverse onderdelen
gewijzigd. Achtergrond van deze wijzigingen vormt artikel 2.23a van de
Wabo, dat aan die wet is toegevoegd bij de wet pChw. Het eerste lid van
dat artikel maakt het voor het bevoegd gezag mogelijk in de omgevingsvergunning voor een aflopende activiteit, zoals de bouwactiviteit, voor de
vergunninghouder de verplichting op te nemen tot herstel van de voor de
verlening van de vergunning bestaande toestand binnen een bepaalde
termijn. Bij de verplichting om de oude toestand te herstellen, gaat het
uiteraard om het herstellen in een voorheen legale toestand. Bij een
bouwwerk betekent dit veelal dat het bouwwerk moet worden afgebroken
of gesloopt dan wel dat het in zijn geheel moet worden weggehaald,
bijvoorbeeld bij een container of mobiele woonunit.
Artikel 5.16 van het Bor is bij dit besluit in de eerste plaats redactioneel
in lijn gebracht met artikel 2.23a van de Wabo, waarin de gewijzigde
benadering ten aanzien van «tijdelijke vergunningen» voor aflopende
activiteiten is doorgevoerd. In dat verband wordt verwezen naar hetgeen
hierover is opgemerkt in de memorie van toelichting bij de wet pChw
(Kamerstukken II 2011/12, 33 135, nr. 3, blz. 36–37). Voorts is toepassing
gegeven aan de op grond van artikel 2.23a, tweede lid, van de Wabo,
gegeven mogelijkheid om ten aanzien van aflopende activiteiten als
bedoeld in het eerste lid, categorieën gevallen aan te wijzen waarin het
bevoegd gezag in de omgevingsvergunning de verplichting moet
opnemen tot herstel in de oude toestand. In generieke zin geeft artikel
2.23a, eerste lid, van de Wabo de mogelijkheid voor het bevoegd gezag
om in de vergunning een dergelijke bepaling op te nemen. Dit dient
uiteraard wel op grondslag van de aanvraag te gebeuren. Het is immers
een algemeen bestuursrechtelijk uitgangspunt dat een bevoegd gezag
dient te beslissen op de aanvraag zoals door de aanvrager ingediend en
eventueel door hem, op zijn verzoek of met zijn instemming, is aangepast.

Staatsblad 2014

333

20

Ingevolge artikel 2.23a, tweede lid, kunnen bij algemene maatregel van
bestuur categorieën van gevallen worden aangewezen waarin het
bevoegd gezag verplicht is om een dergelijke bepaling in de vergunning
op te nemen. In artikel 5.16, eerste lid, beperkt deze aanwijzing zich tot
één categorie van gevallen. Ook hier geldt overigens dat het bevoegd
gezag de grondslag van de aanvraag niet mag verlaten. Indien de
aanvraag geen grondslag biedt voor het kunnen opnemen van de
verplichting tot herstel in de oude toestand en het bevoegd gezag die
verplichting noodzakelijk acht, dient de vergunning te worden geweigerd.
Met andere woorden, de vergunning kan in zo’n omstandigheid slechts
worden verleend met het opnemen van de desbetreffende verplichting tot
herstel in de oude toestand.
De in artikel 5.16 aangewezen categorie betreft de categorie tijdelijke
bouwwerken als bedoeld in artikel 1.1, eerste lid, van het Bouwbesluit
2012 (hierna: Bb). Met het oog hierop is in artikel IX, onderdeel A, van dit
wijzigingsbesluit een definitie van dit begrip aan artikel 1.1 van het Bb
toegevoegd. Een tijdelijk bouwwerk als bedoeld in het Bb is een
bouwwerk dat bedoeld is om voor een termijn van ten hoogste vijftien
jaar op een bepaalde plaats aanwezig te zijn. Zo’n tijdelijk bouwwerk hoeft
op grond van het Bb slechts te voldoen aan de in het Bb opgenomen
voorschriften voor tijdelijke bouw. Het kwaliteitsniveau dat geldt voor
tijdelijke bouw ligt lager dan het reguliere nieuwbouwniveau. Als bij de
oprichting van een bouwwerk op grond van het Bb op het lagere niveau
van tijdelijke bouw is gebouwd, dient te zijn verzekerd dat het bouwwerk
na de in de vergunning gegeven termijn afgebroken (gesloopt) of
weggehaald wordt. Vandaar dat het bevoegd gezag in dit geval dus in de
vergunning de verplichting moet opnemen tot het herstel van de voor de
verlening van de omgevingsvergunning bestaande toestand, binnen de in
de vergunning te bepalen termijn. In lijn met de definitie van het begrip
tijdelijk bouwwerk in het Bb is in artikel 5.16, eerste lid, van het Bor
bepaald dat die termijn maximaal vijftien jaar mag bedragen. Indien een
kortere termijn is gesteld dan vijftien jaar, kan het bevoegd gezag
tussentijds wel beslissen om de termijn in de vergunning te verlengen,
echter voor zover de aanwezigheid van het bouwwerk de maximum
termijn van in totaal vijftien jaar niet overschrijdt. Dit is bepaald in artikel
5.16, tweede lid. Voor een toelichting op de eis «op een bepaalde plaats
aanwezig zijn» in de definitie van tijdelijk bouwwerk als bedoeld in het Bb
wordt verwezen naar de toelichting bij artikel IX, onderdeel A, van dit
besluit.
Wil men na vijftien jaar het bouwwerk toch langer op de desbetreffende
plaats aanwezig laten zijn, dan is hiervoor een nieuwe omgevingsvergunning voor het bouwen nodig, in het kader waarvan zal moeten worden
voldaan aan het nieuwbouwniveau uit het Bb. Voor het desbetreffende
bouwwerk kan op die plaats dus niet opnieuw een omgevingsvergunning
worden verleend waarbij slechts getoetst wordt aan de in het Bb
opgenomen voorschriften voor tijdelijke bouw. Evenmin kan worden
volstaan met een omgevingsvergunning voor de verbouw van het als
tijdelijk beoogde bouwwerk, waarbij het in het Bb opgenomen (veelal
lagere) verbouwniveau als uitgangspunt wordt gehanteerd.
Indien een nieuwe vergunning niet kan worden verleend en de
vergunninghouder na het verstrijken van de termijn niet heeft voldaan aan
de in de vergunning opgenomen verplichting tot herstel in de voor de
verlening van de vergunning bestaande toestand (door het verwijderen
van het bouwwerk), kan handhavend worden opgetreden.

Staatsblad 2014

333

21

In dit verband wordt opgemerkt dat artikel 5.16, zoals bij dit besluit
gewijzigd, een verandering met zich brengt met betrekking tot hetgeen
was geregeld omtrent het tot dusverre zo genoemde «bouwwerk,
bestemd om in een tijdelijke behoefte te voorzien». Hiervoor gold een
termijn van ten hoogste vijf jaar, waarna de verplichting tot herstel in de
oude toestand van toepassing werd. Ten aanzien van woningen gold dat
de termijn, ook na eventuele verlenging, ten hoogste vijf jaar kon
bedragen. Voor andere bouwwerken was deze restrictie niet opgenomen
en kon er dus telkens opnieuw een verlenging met vijf jaar plaatsvinden.
In de nieuwe regeling, waarin wordt gesproken van een «tijdelijk
bouwwerk als bedoeld in artikel 1.1, eerste lid, van het Bb», is dit
onderscheid vervallen en wordt nu een uniforme termijn gesteld van
maximaal vijftien jaar. De verruiming die dit met zich brengt voor
woningen is onder andere bedoeld om belemmeringen weg te nemen
voor de bouw van mantelzorgwoningen. Ook worden hiermee de
mogelijkheden verruimd voor het realiseren van tijdelijke studentenhuisvesting, tijdelijke huisvesting van arbeidsmigranten en tijdelijke bouw in
krimpgebieden.
In de nieuwe benadering voor tijdelijke vergunningen in de Wabo, is het
niet langer nodig om in artikel 5.16 een categorie van gevallen aan te
wijzen die verband houdt met een in een bestemmingsplan opgenomen
voorlopige bestemming. Hoewel daarvan in de praktijk maar weinig
gebruik wordt gemaakt, kan in een bestemmingsplan ingevolge artikel 3.2
van de Wet ruimtelijke ordening (hierna: de Wro) worden gewerkt met
voorlopige bestemmingen. De in een bestemmingsplan op te nemen
voorlopige bestemming kan slechts gelden voor een termijn van
maximaal vijf jaar. Een voorlopige bestemming kan zijn bedoeld als een
overgangsregeling om, naast de voorzetting van bestaand planologisch
gebruik overeenkomstig het reguliere planologische overgangsrecht, nog
intensivering of wijziging van het bestaande planologische gebruik toe te
staan. Ook kan een voorlopige bestemming zijn bedoeld om in aanloop
naar de verwezenlijking van de definitieve bestemming, andere tijdelijke
planologische gebruiksmogelijkheden toe te staan. Het is daarbij, als
onderdeel van dat tijdelijk toelaatbare planologische gebruik, mogelijk om
het bouwen van bouwwerken toe te staan waarvan de aanwezigheid
slechts toelaatbaar is tot het moment waarop de voorlopige bestemming
vervalt. Er bestaat niet langer de noodzaak om in een omgevingsvergunning voor het bouwen van zo’n bouwwerk, een bepaling op te nemen
tot herstel in de voor de verlening van de vergunning bestaande toestand
(door sloop of het verwijderen van het bouwwerk). In de nieuwe
benadering komt de planologische grondslag voor het aanwezig kunnen
zijn van een dergelijke bouwwerk, vanzelf te vervallen op het moment
waarop de voorlopige bestemming vervalt. Het bouwwerk is vanaf dat
moment in strijd met het bestemmingsplan. Indien het bouwwerk ten tijde
van het vervallen van de voorlopige bestemming nog aanwezig is, geldt
dit als planologisch strijdig gebruik als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid,
onder c, van de Wabo, waartegen op die grondslag handhavend kan
worden opgetreden.
Ten slotte zij hier nog gewezen op het bouwen van een bouwwerk als
bedoeld in artikel 3 van bijlage II bij het Bor, dat eveneens op onderdelen
bij dit besluit wordt gewijzigd. Voor de categorieën bouwactiviteiten die in
artikel 3 zijn aangewezen, geldt niet het vereiste van een omgevingsvergunning voor het bouwen. Evenmin geldt het vereiste van een vergunning
voor een strijdig planologisch gebruik als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid
onder c, van de Wabo, indien het een bouwwerk betreft dat voldoet aan
de planologische regelgeving uit onder meer het bestemmingsplan. Dit
geldt ook voor het bouwen van een bouwwerk gedurende de periode
waarin dat bouwwerk slechts toelaatbaar is ingevolge een voorlopige

Staatsblad 2014

333

22

bestemming. De rechtstitel voor het bouwen en aanwezig zijn van zo’n
bouwwerk geldt voor de duur zolang de voorlopige bestemming van
kracht is. Zodra de voorlopige bestemming vervalt, komt ook de rechtstitel
voor de aanwezigheid van het bouwwerk te vervallen en ontstaat de
mogelijkheid van een handhavend optreden wegens een planologisch
strijdig gebruik op de grondslag van artikel 2.1, eerste lid, onder c, van de
Wabo.
De hiervoor beschreven nieuwe benadering voor voorlopige bestemmingen is vergelijkbaar met de nieuwe regeling voor de omgevingsvergunning voor tijdelijk met een bestemmingsplan strijdig planologisch
gebruik, waarvoor met artikel I, onderdeel J, van dit besluit wijzigingen
zijn aangebracht in artikel 5.18 van het Bor.
Onderdeel I
In het verlengde van de nieuwe benadering voor het bouwen ingevolge
een voorlopige bestemming zoals hiervoor bij artikel I, onderdeel H,
toegelicht, is artikel 5.17 van het Bor komen te vervallen. Dit artikel had
betrekking op vergunningplichtige aanlegactiviteiten (de activiteit in
artikel 2.1, eerste lid, onder b, van de Wabo) die slechts toelaatbaar zijn
ingevolge een voorlopige bestemming. Vergelijkbaar met de omgevingsvergunning voor bouwactiviteiten, zoals al bij het voorgaande onderdeel
toegelicht, moest het bevoegd gezag ook in de vergunning voor een
aanlegactiviteit die slechts toelaatbaar was ingevolge een voorlopige
bestemming, voor de vergunninghouder de verplichting opnemen tot
herstel van de voor de verlening van de vergunning bestaande toestand
binnen een bepaalde termijn. Ook hier geldt dat deze noodzaak in de
nieuwe benadering is komen te vervallen, zodat artikel 5.17 van het Bor
daarmee overbodig is geworden. Aanlegactiviteiten die uitsluitend
toelaatbaar zijn ingevolge een voorlopige bestemming, dienen te zijn
beëindigd zodra die voorlopige bestemming komt te vervallen. Dat geldt
ook zonder dat in de omgevingsvergunning voor een dergelijke aanlegactiviteit zo’n verplichting is opgenomen. Het geldt bovendien voor
aanlegactiviteiten waarop geen vergunningplicht van toepassing is.
Los van het feit dat de aanlegactiviteit zelf ten tijde van het vervallen
van de voorlopige bestemming moet zijn beëindigd, kan het ook
voorkomen dat de met de desbetreffende aanlegactiviteit tot stand
gebrachte planologische gevolgen ongedaan moeten worden gemaakt.
Het gaat dan om gevolgen die slechts ingevolge de voorlopige
bestemming zijn toegestaan, maar strijdig zijn geworden met het
bestemmingsplan vanaf het moment waarop de voorlopige bestemming
is komen te vervallen. Deze gevolgen dienen ongedaan te zijn gemaakt op
het moment waarop de voorlopige bestemming vervalt. Dat zal bij een
aanlegvergunning voor het snoeien of kappen van een houtopstand in de
regel niet aan de orde zijn, maar is wel denkbaar bij een aanlegvergunning voor de aanleg van een rijverharding. Indien deze rijverharding
slechts ingevolge een voorlopige bestemming is toegestaan, dient deze te
zijn verwijderd op het moment waarop de voorlopige bestemming vervalt.
Wordt de verharding niet voor die tijd verwijderd, geldt dat er wegens
overtreding van het verbod uit artikel 2.1, eerste lid, onder c, van de
Wabo, handhavend kan worden opgetreden wegens een planologisch
strijdig gebruik.
Onderdeel J
Ook het bij dit onderdeel gewijzigde artikel 5.18 van het Bor, houdt
verband met de in de Wabo, bij de wet pChw doorgevoerde, gewijzigde
benadering van »tijdelijke vergunningen». In artikel 2.23 van de Wabo,

Staatsblad 2014

333

23

zoals door de wet pChw gewijzigd, is de regeling gegeven voor
omgevingsvergunningen voor voortdurende activiteiten die slechts
tijdelijk mogen plaatsvinden. Ingevolge het eerste lid van dat artikel kan
het bevoegd gezag in de vergunning bepalen dat deze slechts geldt voor
een bepaalde termijn. Net als bij de aflopende activiteiten (zie hiervoor de
onderdelen H en I), geldt dat een dergelijke termijnstelling slechts
mogelijk is op grondslag van de aanvraag. Indien aan artikel 2.23, eerste
lid, van de Wabo toepassing is gegeven, mag de activiteit plaatsvinden
totdat de in de vergunning gestelde termijn is verstreken. Indien een
voortdurende activiteit wordt voortgezet nadat de vergunning is komen te
vervallen, vindt de activiteit zonder vereiste vergunning plaats en kan
daartegen dus handhavend worden opgetreden.
Een veelvuldig voorkomend voorbeeld van een tijdelijk geldende
vergunning voor een voortdurende activiteit, is de omgevingsvergunning
voor tijdelijk met een bestemmingsplan strijdig planologisch gebruik. Het
gaat hier om een vergunning voor een activiteit als bedoeld in artikel 2.1,
eerste lid, onder c, van de Wabo, waarvan de geldigheid is beperkt tot een
bepaalde tijdsduur. Bij een planologisch strijdig gebruik kan het gaan om
wat in de ruimtelijke ordening verstaan wordt onder «gebruik in ruime
zin». Dit omvat in de eerste plaats de met het normale spraakgebruik
overeenkomstige betekenis van het woord «gebruik» – in de ruimtelijke
ordening aangeduid als «gebruik in enge zin» – zoals het tijdelijk
gebruiken van een openbare parkeerplaats ten behoeve van de verkoop
van kerstbomen, het gebruiken van een leegstaand voor kantoor bestemd
gebouw ten behoeve van een school, het gebruiken van een garage bij
een woning voor tijdelijke detailhandel of het gebruiken van een weiland
ten behoeve van een evenement. Daarnaast kan het echter ook gaan om
het uitvoeren van werken of werkzaamheden met een tijdelijk karakter (de
aanlegactiviteit in artikel 2.1, eerste lid, onder b, van de Wabo) of om de
bouw van bouwwerken die slechts tijdelijk aanwezig zijn. Ook het bouwen
en in stand laten van een bouwwerk valt onder het planologische begrip
van gebruik. Voor zover dergelijk tijdelijk planologisch grondgebruik
afwijkt van het bestemmingsplan of andere planologische regelgeving, is
een vergunning vereist ingevolge artikel 2.1, eerste lid, onder c, van de
Wabo. Voordat de Wabo met de wet pChw werd gewijzigd, kon een
dergelijke vergunning voor een tijdelijk planologisch strijdig gebruik
worden verleend met toepassing van artikel 2.12, tweede lid, van de
Wabo. In samenhang met artikel 5.18, eerste lid, van het Bor, kon zo’n
vergunning voor een tijdelijk planologisch strijdig gebruik slechts worden
verleend voor een activiteit die voorzag in een tijdelijke behoefte en
waarvan het op voorhand, op basis van objectieve gegevens, aannemelijk
was dat de activiteit niet langer zou plaatsvinden dan vijf jaar.
Uit de nieuwe benadering in de Wabo voor tijdelijke vergunningen,
waarbij bij de wet pChw artikel 2.12, tweede lid, is vervallen en onder
meer artikel 2.23 van de Wabo is verduidelijkt, volgt dat een planologische
omgevingsvergunning, op grondslag van de aanvraag, zowel voor een
permanent planologisch strijdig gebruik als voor een tijdelijk planologisch
strijdig gebruik kan worden verleend. Met het oog op een tijdelijk planologisch strijdig gebruik kan aan de vergunning een beperkte werkingsduur
worden gegeven. Het kan daarbij gaan om allerlei varianten in tijdsduur.
Er kan in de vergunning een concrete termijn worden gesteld van
bijvoorbeeld twee dagen of vijf, dan wel tien of vijftien jaar en langer. Ook
kan een termijn worden opgenomen die afhankelijk wordt gesteld van een
bepaalde omstandigheid of het zich voordoen van een bepaald voorval of
een bepaalde gebeurtenis. Bij het tijdelijk toestaan van een mantelzorgvoorziening is het denkbaar dat de geldigheid van de vergunning wordt
gekoppeld aan de termijn waarin een bepaalde persoon in die voorziening
woonachtig is en afhankelijk is van de ontvangst van mantelzorg.

Staatsblad 2014

333

24

Indien de vergunning ingevolge artikel 2.1, eerste lid, onder c, van de
Wabo wordt verleend met een beperkte tijdsduur, is het vergunde
planologische strijdige gebruik toegestaan zolang de vergunning geldt.
Indien de in de vergunning opgenomen geldigheidstermijn wordt
overschreden, vervalt dus de rechtstitel voor het desbetreffende planologisch strijdige gebruik en kan er handhavend worden opgetreden wegens
het verrichten van een activiteit zonder vereiste vergunning. Een
planologisch strijdig gebruik kan ook een bouwwerk omvatten dat in strijd
met een bestemmingsplan krachtens een omgevingsvergunning als
bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder c, van de Wabo, is gebouwd en in
stand wordt gelaten. Op het moment waarop de geldigheidsduur van zo’n
vergunning verstrijkt, wordt de aanwezigheid van het desbetreffende
bouwwerk illegaal en kan wegens de overtreding van het verbod uit
artikel 2.1, eerste lid, onder c, van de Wabo handhavend worden
opgetreden. De in de vergunning opgenomen termijn kan overigens door
het bevoegd gezag te allen tijde worden verlengd of er kan voor het
desbetreffende planologisch strijdige gebruik opnieuw omgevingsvergunning worden verleend. Het ligt daarbij voor de hand dat naarmate een
planologisch strijdige activiteit voor langere duur dan aanvankelijk
voorzien wordt toegestaan – bijvoorbeeld indien wordt besloten om de
geldigheid van de vergunning tussentijds te verlengen of indien een
nieuwe tijdelijke vergunning wordt verleend om een planologisch strijdig
gebruik langer te kunnen voortzetten – er zwaardere eisen worden gesteld
aan de motivering van het besluit. Een mogelijkheid is daarnaast dat een
planologisch strijdig gebruik wordt ingepast in een bestemmingsplan en
daarmee permanent toelaatbaar wordt. In dat geval wordt het gebruik
door het nieuwe bestemmingsplan bestreken en vervalt de vergunningplicht als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder c, van de Wabo. Bestaand
illegaal planologisch gebruik wordt daarmee dus gelegaliseerd. Een
omgevingsvergunning als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder c, van de
Wabo, waarmee een met het bestemmingsplan strijdig gebruik wordt
toegestaan, zal expireren op het moment waarop het desbetreffende
gebruik wordt ingepast in een bestemmingsplan. De vergunning, die
voorzag in het toestaan van het planologisch strijdige gebruik, komt met
de inwerkingtreding van het nieuwe bestemmingsplan te vervallen omdat
het desbetreffende gebruik met dat bestemmingsplan niet meer in strijd
is.
De hierboven beschreven nieuwe benadering voor tijdelijk planologisch
strijdig gebruik leidt ertoe dat het eerste lid van artikel 5.18 is vervallen.
Zoals al eerder beschreven is het bevoegd gezag, op grondslag van een
aanvraag, vrij om bij verlening van een vergunning voor een planologisch
strijdig gebruik als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder c, van de Wabo,
te bepalen dat de desbetreffende activiteit voor onbepaalde of slechts
voor bepaalde tijdsduur is toegestaan. In het algemeen kan gesteld
worden dat hoe langer een strijdige activiteit wordt toegestaan, hoe
zwaarder de eisen zijn die gesteld worden aan de motivering van het
besluit.
Met het vervallen van artikel 5.18, eerste lid, van het Bor, is overigens
ook de beperking vervallen dat slechts een tijdelijke vergunning kan
worden verleend voor een activiteit die voorziet in een tijdelijke behoefte.
Ook vanwege een activiteit die voorziet in een permanente behoefte, is
het mogelijk om een tijdelijke omgevingsvergunning te verlenen. Dit kan
bijvoorbeeld aan de orde zijn indien een bepaald gebruik waaraan
permanente behoefte bestaat, tijdelijk in een bepaald bouwwerk plaatsvindt in afwachting van een definitieve huisvestingssituatie. Voorts is
hiermee beoogd om een breuk tot stand te brengen met de thans strikt in
de jurisprudentie gehanteerde benadering dat slechts een tijdelijke
vergunning kan worden verleend indien het ten tijde van het nemen van

Staatsblad 2014

333

25

het besluit, op basis van concrete en objectieve gegevens aannemelijk is
dat aan de activiteit slechts behoefte bestaat voor de duur waarvoor de
vergunning wordt verleend. De nieuwe benadering biedt op dat punt
meer ruimte voor het tijdelijk toestaan van activiteiten. Op de grondslag
van de aanvraag zoals ingediend en eventueel aangepast door de
aanvrager, kan vergunning worden verleend om activiteiten voor een
bepaalde tijdsduur toe te staan. Bij de aan die vergunning ten grondslag
te leggen afweging speelt niet langer een rol dat het aannemelijk moet
zijn dat er na de gegeven termijn in het geheel geen behoefte meer
bestaat aan de activiteit. Het behoeft slechts feitelijk mogelijk en aannemelijk te zijn dat de activiteit zonder onomkeerbare gevolgen kan worden
beëindigd, omdat immers anders impliciet de activiteit voor onbepaalde
tijd zou worden vergund. Zo zal het bij het tijdelijk dempen van een
natuurlijk waardevol moerasgebied, niet waarschijnlijk zijn dat de
gevolgen daarvan zich feitelijk ongedaan laten maken. Bij de bouw van
een flatgebouw met twintig verdiepingen dat slechts voor een duur van
vier jaar aanwezig mag zijn, lijkt het evenmin aannemelijk dat, hoewel
feitelijk niet onmogelijk, daadwerkelijke afbraak van het bouwwerk na
afloop van die termijn zal plaatsvinden. Echter bij een leegstaand voor
kantoorgebruik bestemd gebouw, waarin voor een duur van tien jaar
studentenhuisvesting wordt toegestaan, ligt dat anders. Hoewel sprake zal
zijn van een permanente behoefte aan studentenhuisvesting, ook na
afloop van de in de vergunning gestelde termijn, is het goed voorstelbaar
dat dit gebruik na de periode van tien jaar kan worden beëindigd. Het feit
dat – mede gelet op de grote hoeveelheid leegstaande kantoorruimte – bij
het verlenen van de vergunning niet is aan te geven wat na afloop van het
tijdelijk gebruik met het gebouw gaat gebeuren, is daarbij op zichzelf niet
relevant. Bij het verlenen van de vergunning behoeft slechts in voldoende
mate aannemelijk te zijn dat het gebruik van het gebouw, na afloop van de
gestelde termijn, daadwerkelijk kan en zal worden beëindigd. Een ander
voorbeeld dat kan worden genoemd is de tijdelijke plaatsing van mobiele
zorgunits, vooruitlopend op de verwezenlijking van plannen voor
nieuwbouw van zorgwoningen. Denkbaar is dat daarbij een termijn in de
vergunning wordt gesteld die, eventueel met een absolute einddatum,
afhankelijk is van de datum van oplevering van de nieuw te bouwen
zorgwoningen. Ook bij wijze van experiment is verlening van een tijdelijke
vergunning mogelijk. Denkbaar is dat bij een recreatiecomplex met
vakantiewoningen in eerste instantie voor de duur van drie jaar een
feesttent wordt geplaatst, om daar elke maand een feest te organiseren
voor eigen gasten. Deze tijdelijke vergunning is in zo’n geval mogelijk om
te beproeven of dit een succesvol idee is, waarbij later kan worden beslist
of er een definitieve voorziening kan komen.
De leden twee en drie van artikel 5.18 zijn ook overbodig geworden. Het
is niet langer noodzakelijk dat bij wet, algemene maatregel van bestuur of
in een vergunning voor een planologisch strijdige activiteit een verplichting wordt opgenomen tot, kort gesteld, herstel in de oude toestand. Met
het vervallen van de vergunning, vervalt in de nieuwe benadering van
rechtswege ook de rechtstitel voor het kunnen verrichten van de planologisch strijdige activiteit. Voor het met de vervallen omgevingsvergunning
gerealiseerde gebruik in strijd met het bestemmingsplan betekent dit
vanzelf dat dit strijdige gebruik moet zijn beëindigd. Indien het gebruik
een met het bestemmingsplan strijdig gebouwd en in stand gelaten
bouwwerk betreft, betekent dit dat het bouwwerk moet zijn verwijderd, of
anderszins in proporties moet zijn teruggebracht zodat de met het
bestemmingsplan strijdige situatie wordt opgeheven.
Ten slotte wordt in dit verband nog verwezen naar de wijziging van
artikel 4 van bijlage II bij het Bor in artikel I, onderdeel M, onder 4, onder
g, van voorliggend besluit en de daarbij gegeven toelichting. Aan artikel 4

Staatsblad 2014

333

26

wordt een onderdeel toegevoegd dat betrekking heeft op vormen van
planologisch strijdig gebruik met een duur van maximaal tien jaar.
Onderdeel K
Bij dit onderdeel is artikel 5.19 van het Bor vervallen. Op grond van dit
artikel moest in de milieuomgevingsvergunning voor een inrichting waar
activiteiten werden verricht als bedoeld in artikel 4 of 5 van de «oude»
Grondwaterrichtlijn3, worden bepaald dat die vergunning gold voor een
daarin aangegeven termijn van ten hoogste vijf jaar. Dit artikel strekte ter
uitvoering van artikel 11 van genoemde richtlijn. De uit dit artikel
voortvloeiende verplichtingen zijn echter met ingang van 22 december
2013 vervallen. Dit volgt uit artikel 22, tweede lid, van de Kaderrichtlijn
Water4. Vanaf die datum geldt uitsluitend het regime van de «nieuwe»
Grondwaterrichtlijn5. In die richtlijn is niet langer bepaald dat vergunningen slechts voor beperkte termijn kunnen worden verleend. Gelet
daarop is er geen reden meer om artikel 5.19 te handhaven.
Deze wijziging is al aangekondigd in de nota van toelichting bij artikel
5.19 van het Bor (Stb. 2010, 143, blz. 98–99). Anders dan daar opgemerkt,
is niet voorzien in overgangsrecht voor de op grond van artikel 5.19
verleende tijdelijke vergunningen. Hiermee kan er per geval worden
voorzien in maatwerk. Dit kan inhouden dat na afloop van de eerder in de
omgevingsvergunning gestelde termijn een nieuwe omgevingsvergunning moet worden aangevraagd. Ook kan ervoor worden gekozen de
geldingsduur van de «oude» omgevingsvergunning op verzoek van de
vergunninghouder te verlengen. Er geldt dan immers geen wettelijk
voorgeschreven maximum duur meer van de vergunning.
Onderdeel L
Bij dit onderdeel is artikel 6.11, tweede lid, van het Bor gewijzigd.
Daarbij is met het oog op de leesbaarheid de inhoud van het tweede lid
verdeeld over dat lid, en een nieuw toegevoegd derde lid. In verband met
de in dit besluit opgenomen wijzigingen van artikel 4 van bijlage II bij het
Bor is het, gelet op doel en strekking van artikel 6.11, tweede lid, noodzakelijk gebleken om ook het toepassingsbereik van onderdeel b van dat lid,
dat een verwijzing bevatte naar artikel 4, onderdeel 8, te wijzigen.
Voornoemde verwijzing is thans met enige onderdelen uitgebreid. De
desbetreffende onderdelen van artikel 4 (nieuw) behelzen alle activiteiten
waarbij defensiebelangen in het geding kunnen zijn, voor zover die
activiteiten het verblijf van personen in een A- of B-veiligheidszone
rondom een munitieopslag mogelijk maken. In dat geval is het wenselijk
dat de Minister van Defensie in een vroegtijdig stadium op de hoogte
wordt gesteld van de voor een dergelijke activiteit ingediende aanvraag.
In verband met de wijzigingen in artikel 6.11, tweede lid, onderdeel b, is
ook onderdeel a van dat lid gewijzigd. Dat artikelonderdeel is uitsluitend
wetstechnisch geherformuleerd en inhoudelijk niet gewijzigd.

3

Richtlijn 80/68/EEG van de Raad van 17 december 1979 betreffende de bescherming van het
grondwater tegen verontreiniging veroorzaakt door de lozing van bepaalde gevaarlijke stoffen
(PbEG 1980, L 20).
4
Richtlijn 2000/60/EG van het Europees Parlement en de Raad van 23 oktober 2000 tot
vaststelling van een kader voor communautaire maatregelen betreffende het waterbeleid
(PbEU 2000, L 327).
5
Richtlijn 2006/118/EG van het Europees Parlement en de Raad van 12 december 2006 betreffende de bescherming van het grondwater tegen verontreiniging en achteruitgang van de
toestand (PbEU 2006, L 372).

Staatsblad 2014

333

27

Onderdeel M
In onderdeel M zijn op een aantal plaatsen wijzigingen doorgevoerd in
bijlage II bij het Bor.
Onderdeel M, onder 1, onder a, onder 1
Met deze wijziging is een nieuwe omschrijving voor het begrip
achtererfgebied opgenomen in artikel 1, eerste lid, van bijlage II bij het
Bor. Het achtererfgebied bepaalt bij een hoofdgebouw de plaats waar
vergunningvrije bijbehorende bouwwerken kunnen worden gebouwd. De
regeling in bijlage II is gebaseerd op het uitgangspunt dat aan de voorkant
van hoofdgebouwen weinig vergunningvrij mag worden gebouwd en aan
de achterkant veel (de zogenoemde «voor-achterkant benadering»). Dit
principe, dat wordt gehanteerd ter bescherming van de ruimtelijke
kwaliteit in het publiek domein, komt tot uiting in de definiëring van het
begrip «achtererfgebied». De vorige begripsomschrijving riep in de
praktijk vragen op bij situaties op hoekpercelen en percelen waarop
hoofdgebouwen ten opzichte van het openbaar toegankelijk gebied schuin
zijn geprojecteerd. Met de ervaringen die inmiddels in de praktijk zijn
opgedaan, is een nieuwe begripsomschrijving geformuleerd die ook bij
schuin geprojecteerde hoofdgebouwen of bij schuin lopende erfgrenzen
en bochtige wegen, meer helderheid biedt over de wijze waarop het
achtererfgebied ten opzichte van het openbaar toegankelijk gebied wordt
begrensd. Op de nieuwe begripsomschrijving zal hierna aan de hand van
verschillende deelaspecten nader worden ingegaan
Lijn op 1 m achter de voorkant van het hoofdgebouw
De nieuwe definitie gaat uit van een denkbeeldige lijn, waarachter het
achtererfgebied zich bevindt. De lijn loopt door het hoofdgebouw, op 1 m
achter de voorkant. Daar, op 1 m achter het snijpunt van de voorgevel met
de zijgevel, komt de lijn uit de zijgevel van het hoofdgebouw. In
standaardsituaties loopt de lijn vervolgens buiten het hoofdgebouw
verder, evenwijdig aan het openbaar toegankelijk gebied. Het gaat hier om
het openbaar toegankelijk gebied dat grenst aan het perceel waarop zich
het hoofdgebouw bevindt. In het merendeel van de situaties grenst dit
openbaar toegankelijk gebied alleen aan de voorzijde van een perceel. Bij
hoofdgebouwen die langs schuine wegen staan of in een bocht in de weg,
zal ook de lijn evenwijdig met die schuine weg of de bocht in de weg
«meelopen».
In hoeksituaties zal de lijn uit de zijgevel, vanaf het punt op 1 m achter
de voorkant, evenwijdig meelopen met het openbaar toegankelijk gebied
dat aan de zijkant van het perceel is gelegen. Bij rechthoekige verkavelingen zal de lijn in zo’n geval direct langs de zijgevel en in het verlengde
daarvan, verder naar achteren lopen. Deze begrenzing valt veelal samen
met de zijgevelrooilijn, die in hoeksituaties wordt aangemerkt als
voorgevelrooilijn.
Ook bij hoeksituaties kunnen zich echter schuine wegen of bochten in
de weg voordoen. Ook kan er sprake zijn van vaarwater of ander openbaar
toegankelijk gebied dat niet evenwijdig met de zijgevel van het hoofdgebouw loopt. De hoofdregel blijft dat ook in die gevallen de lijn
evenwijdig met de schuine weg of de bocht in de weg (of het schuinliggende andere openbaar toegankelijk gebied) meeloopt. Er kunnen dan
gevallen ontstaan waarbij een deel van een zijerf, dat gekeerd is naar
openbaar toegankelijk gebied, onder het achtererfgebied komt te vallen.

Staatsblad 2014

333

28

In de definitie is bepaald dat de lijn niet opnieuw het hoofdgebouw kan
doorkruisen en evenmin in het erf achter het hoofdgebouw kan komen.
Hiermee wordt bereikt dat het erf dat is gelegen achter het hoofdgebouw,
altijd volledig tot het achtererfgebied zal behoren. Onder omstandigheden
kan dat tot gevolg hebben dat de lijn aan de zijkant van het hoofdgebouw,
niet evenwijdig met de begrenzing van het openbaar toegankelijk gebied
loopt, maar langs de zijgevel van het hoofdgebouw en in het verlengde
daarvan naar de achterste perceelgrens loopt. Uitgangspunt in dit
verband is dat het erf achter het hoofdgebouw zich bevindt tussen de
denkbeeldige lijnen die gelegen zijn in het verlengde van de zijgevels van
het hoofdgebouw. Met deze uitleg zal in de meeste situaties helder zijn
welk deel van het erf zich achter het hoofdgebouw bevindt. Niet te
ondervangen is dat in een enkele bijzondere situatie, bij bijzondere
architectuur, een andere benadering gekozen moet worden om aan te
sluiten bij de bedoelingen van de regeling dat zich achter het hoofdgebouw een deel van het achtererfgebied bevindt. Bij de ronde «vuurtorenwoning» ontbreken er voor-, zij- en achtergevels en kan wellicht
gekozen worden voor het tekenen van een denkbeeldig vierkant rondom
het hoofdgebouw (met daarbinnen diagonale lijnen tussen de
hoekpunten) om het achtererfgebied goed te bepalen.
Voorkant van een hoofdgebouw
Om te bepalen welke zijde van een hoofdgebouw als voorkant moet
worden aangemerkt, wordt in de jurisprudentie een aantal aanknopingspunten gehanteerd. Hierin brengt de nieuwe definitie van achtererfgebied
geen verandering, zodat de ontwikkelde lijn in de jurisprudentie bruikbaar
blijft. In de nota van toelichting bij het voormalige Besluit bouwvergunningsvrije en licht-bouwvergunningplichtige bouwwerken (Bblb) werd al
naar jurisprudentie verwezen.6 In die toelichting is aangegeven dat voor
het bepalen van de voorgevel van een gebouw, primair kan worden
afgegaan op de ligging van de voorgevelrooilijn zoals die door een
bestemmingsplan of bouwverordening wordt bepaald. Als dan nog twijfel
bestaat zal de feitelijke situatie doorslaggevend moeten worden geacht.
Mede gebaseerd op jurisprudentie zijn daarbij de volgende aanknopingspunten genoemd: de systematiek van huisnummering (de plaats waar de
brievenbus is aangebracht, waar zich het huisnummer bevindt of aan
welke wegzijde het gebouw of perceel is geadresseerd), de zijde van het
gebouw waar zich de voordeur of hoofdingang bevindt en de plaats waar
de hoofdontsluiting van het perceel zich bevindt.7
Voorgevel is gevel die de hoofdmassa van het hoofdgebouw bepaalt
Aanvullend kan opgemerkt worden dat de voorkant van het hoofdgebouw wordt gevormd door de gevel die bepalend is voor de hoofdmassa van het hoofdgebouw. Ondergeschikte aan- of uitbouwen, zoals
erkers of uitgebouwde vestibules, blijven dus buiten beschouwing bij het
bepalen van de voorgevel. In de regel geldt als voorgevel het geveldeel
aan de voorkant met de grootste oppervlakte. De hoofdmassa van het
hoofdgebouw kan aan de voorzijde ook bepaald worden door meer dan
één geveldeel. Daarvan is bijvoorbeeld sprake als de hoofdmassa van een
hoofdgebouw L-vormig of T-vormig is. In zo’n geval bestaat de voorkant
van het hoofdgebouw uit meer geveldelen. Bij dergelijke situaties, waar
de voorgevel verspringt, kan de lijn die bepalend is voor het achtererfgebied, in een knik evenwijdig met deze geveldelen meelopen.
6
7

Stb. 2002, 410, blz. 24–25.
Voor meer recente uitspraken wordt verwezen naar ABRvS 4 september 2013, nr. 201300795/
1/A1, ECLI:NL:RVS2013:1020 en ABRvS 6 februari 2013, nr. 201205185/1/A1,
ECLI:NL:RVS:2013:BZ0724.

Staatsblad 2014

333

29

Aan- en uitbouwen die zich aan een zijgevel van een hoofdgebouw
bevinden, spelen in beginsel geen rol bij het bepalen van de voorgevel.
Alleen in geval een dergelijke aan- of uitbouw een uitbreiding vormt van
de hoofdmassa van het hoofdgebouw, wordt het geveldeel aan de
voorkant van die desbetreffende uitbreiding mede aangemerkt als
voorgevel. Dat zal echter alleen aan de orde zijn indien sprake is van een
geheel in de architectuur van de hoofdmassa van het hoofdgebouw
geïntegreerde uitbreiding die alle bouwlagen van het hoofdgebouw
betreft.
Verder ligt het voor de hand om bij het bepalen van de voorgevel van
een hoofdgebouw alleen uit te gaan van de boven de grond gelegen
bouwmassa. Kelders of geheel onder de grond gelegen souterrains
blijven in die uitleg dus buiten beschouwing bij het bepalen van het
achtererfgebied.
Verduidelijkende tekening
In onderstaande tekening is ter verduidelijking een aantal situaties
weergegeven. Ook enkele «lastige» hoeksituaties zijn daarbij weergegeven (zie de woning linksboven en de woning rechtsonder), waarin te
zien is dat de denkbeeldige lijn aan de zijkant van het hoofdgebouw niet
evenwijdig loopt met openbaar toegankelijk gebied, maar langs en
vervolgens in het verlengde van de zijgevel. In de vergunningcheck op
www.omgevingsloket.nl zijn voor meer concrete situaties verduidelijkende
tekeningen opgenomen.

Staatsblad 2014

333

30

Onderdeel M, onder 1, onder a, onder 2
Bij dit onderdeel is aan de begripsomschrijvingen in artikel 1, eerste lid,
van bijlage II bij het Bor, een drietal begripsomschrijvingen toegevoegd.
Per begripsomschrijving wordt hierna een toelichting gegeven.
Bebouwingsgebied
De introductie van dit begrip hangt samen met de vernieuwde systematiek van het bepalen van de toegelaten oppervlakte aan bijbehorende
bouwwerken die vergunningvrij, krachtens artikel 2, onderdeel 3, van
bijlage II bij het Bor, kunnen worden gebouwd. Het begrip wordt geïntroduceerd om aan te geven dat er een verschil bestaat tussen het gebied
waar feitelijk vergunningvrije bijbehorende bouwwerken kunnen worden
gebouwd (het achtererfgebied) en het gebied, met inbegrip van
aanwezige aan het oorspronkelijk hoofdgebouw toegevoegde bijbehorende bouwwerken, dat als uitgangspunt moet worden genomen voor het
berekenen van de maximale oppervlakte van bijbehorende bouwwerken
die totaal aanwezig mag zijn (bebouwingsgebied). Voor een nadere
toelichting hierop wordt verwezen naar de toelichting op artikel I,
onderdeel M, onder 2, onder c, van dit besluit, waarin uitvoerig wordt
ingegaan op de gewijzigde regeling voor vergunningvrije bijbehorende
bouwwerken.
Huisvesting in verband met mantelzorg
Deze omschrijving hangt samen met de mogelijkheden die dit besluit
biedt voor mantelzorg. Op diverse plaatsen is bijlage II bij het Bor
gewijzigd om mogelijkheden te bieden voor huisvesting in verband met
mantelzorg in woningen, in vergunningvrij te bouwen bijbehorende
bouwwerken bij een woning of in een bestaand bijbehorend bouwwerk bij
een woning. Met de wijzigingen wordt uitvoering gegeven aan de motie
Pieper c.s. (Kamerstukken II 2009/10, 32 123 XI, nr. 34), waarin het kabinet
is opgeroepen de mogelijkheden voor de plaatsing van mantelzorgwoningen te vereenvoudigen. Ook is uitvoering gegeven aan de motie
Bisschop en Van Veldhoven (Kamerstukken II 2013/14, 32 127, nr. 196),
waarin is verzocht de mogelijkheden voor het creëren van mantelzorgwoningen in het buitengebied te verruimen.
Verder is in dit verband ook van belang de Wet maatschappelijke
ondersteuning 2015 (Wmo 2015). Doelstelling van deze wet is dat de
mogelijkheden voor passende ondersteuning aan mensen in de eigen
leefomgeving door inzet van het sociale netwerk en van gemeentelijke
voorzieningen in de nabijheid van mensen beter worden benut. Hieraan
liggen ten grondslag de veranderde eisen en omstandigheden van
mensen, zoals dat mensen zo lang mogelijk thuis willen kunnen wonen en
de regie op eigen leven behouden. Gemeenten worden op grond van deze
wet verantwoordelijk voor het ondersteunen van zelfredzaamheid en
participatie van mensen met een beperking of met chronische, psychische
of psychisch-sociale problemen. Die ondersteuning moet erop gericht zijn
dat mensen zo lang mogelijk in hun eigen leefomgeving kunnen blijven
wonen. De in dit besluit opgenomen wijzigingen van bijlage II bij het Bor
om eenvoudiger huisvesting in verband met mantelzorg bij woningen te
kunnen realiseren, past in dit beleid.
De opgenomen begripsomschrijving geeft aan wat voor de toepassing
van de bijlage verstaan wordt onder huisvesting in verband met
mantelzorg. Het gaat daarbij om de huisvesting in of bij een woning van
maximaal één huishouden van maximaal twee personen, waarvan ten
minste één persoon mantelzorg verleent aan of ontvangt van een

Staatsblad 2014

333

31

bewoner van de woning. De eis van maximaal twee personen aan het
huishouden dat een mantelzorgwoning mag betrekken, maakt duidelijk
dat zich niet een compleet gezin met kinderen vergunningvrij kan
vestigen. De regeling richt zich op de persoon die mantelzorg nodig heeft
van of verleent aan een bewoner van de woning. De omschrijving staat
toe dat deze persoon zich met een samenwonende partner kan vestigen.
Verwezen wordt verder naar de toelichting op het begrip «mantelzorg»,
dat hierna is opgenomen. Indien sprake is van bewoning door meer
personen (zoals bijvoorbeeld een gezin met kinderen) zal de planologische
inbreuk meer ingrijpend van aard kunnen zijn en is omgevingsvergunning
nodig.
Mantelzorg
De omschrijving van het begrip «mantelzorg» is net als de hiervoor
gegeven omschrijving van «huisvesting in verband met mantelzorg»
onderdeel van de mogelijkheden die dit besluit biedt voor mantelzorg. Bij
de keuze voor de begripsomschrijving van «mantelzorg» is in verband
met de handhaafbaarheid en de bepaalbaarheid van het bestaan van een
mantelzorgrelatie, gekeken naar de beschikbare definities in zowel de Wet
maatschappelijke ondersteuning als de Wet maatschappelijke ondersteuning 2015 (Wmo 2015). Daarbij is gebleken dat de beschikbare
definities van het begrip «mantelzorg» voor de toepassing van de regeling
voor het vergunningvrij kunnen bouwen en gebruiken van mantelzorgvoorzieningen, niet voldoende zijn afgebakend en aanleiding kunnen
geven tot discussies. Vandaar dat de hier opgenomen definitie op
onderdelen van de bestaande definities afwijkt.
De regeling om vergunningvrij te kunnen bouwen is bedoeld voor
mantelzorggevallen waarin een persoon intensieve zorg en ondersteuning
nodig heeft, die de gebruikelijke hulp en zorg van huisgenoten voor elkaar
overstijgt. Meestal zijn deze mantelzorggevallen bij de gemeenten al
bekend. Veelal is er door een gemeente in zo’n situatie al een vorm van
ondersteuning of waardering toegekend en beschikt de gemeente reeds
over een onderbouwing van de zorgbehoefte in verband met een verricht
onderzoek naar aanleiding van een door cliënt gemelde behoefte aan
maatschappelijke ondersteuning. Voor gevallen waarin daarvan geen
sprake is en er bij de gemeente twijfels bestaan over de aanwezige
zorgbehoefte, moet een gemeente ter verkrijging van helderheid
hieromtrent van de persoon die mantelzorg ontvangt een verklaring
kunnen opvragen die is verstrekt door een huisarts, wijkverpleegkundige
of een ander deskundig te achten persoon of een deskundige instantie.
Deze mogelijkheid is in de definitie tot uiting gebracht, zodat in gevallen
waar gerede twijfels bestaan over de mantelzorgbehoefte de bewijslast
hieromtrent bij de zorgbehoevende kan worden gelegd.
Onderdeel M, onder 1, onder a, onder 3
In de begripsomschrijving van openbaar toegankelijk gebied is het
begrip «water» vervangen door «vaarwater». Daarmee wordt bewerkstelligd dat niet al het openbare water wordt aangemerkt als openbaar
toegankelijk gebied. Vooral in het buitengebied komt het veelvuldig voor
dat percelen worden begrensd door sloten. Doordat ook deze betrekkelijk
smalle watergangen werden aangemerkt als openbaar toegankelijk
gebied, konden de naar deze watergangen gekeerde zijerven niet als
achtererfgebied worden aangemerkt. Dat leidde onbedoeld tot een
drastische inperking van vergunningvrije bouwmogelijkheden. Het begrip
vaarwater verduidelijkt dat een doorsnee sloot niet gerekend wordt tot
openbaar toegankelijk gebied. Alleen bevaarbaar openbaar water
(vaarwater) wordt tot openbaar gebied gerekend. Het moet dus gaan om

Staatsblad 2014

333

32

water, zoals een rivier, gracht, beek, kanaal of weteringen, dat geschikt is
om te worden gebruikt door scheepvaart (waaronder begrepen pleziervaart).
Onderdeel M, onder 1, onder b
In samenhang met de in artikel 1, eerste lid, van bijlage II bij het Bor,
opgenomen begripsomschrijving voor huisvesting in verband met
mantelzorg is bij dit onderdeel een vierde lid toegevoegd, waarin is
bepaald dat voor de toepassing van de bijlage huisvesting in verband met
mantelzorg wordt aangemerkt als functioneel verbonden met het
hoofdgebouw. Als huisvesting in verband met mantelzorg plaatsvindt in
een bijbehorend bouwwerk bij een woning, kan erover worden getwijfeld
of in alle gevallen wordt voldaan aan de voor bijbehorende bouwwerken
geldende eis dat er sprake moet zijn van een functionele verbondenheid
met het hoofdgebouw. In het geval de mantelzorgontvanger in het
betrokken bouwwerk is gehuisvest en een eigen huishouding voert, is er
immers op zichzelf in planologisch opzicht geen sprake van een gebruik
dat is gerelateerd aan het gebruik van het hoofdgebouw. De bewoning in
het bijbehorende bouwwerk zou in feite als afzonderlijke woning en als
een zelfstandig hoofdgebouw aangemerkt kunnen worden. Door expliciet
te bepalen dat voor de toepassing van de bijlage huisvesting in verband
met mantelzorg wordt aangemerkt als functioneel verbonden met het
hoofdgebouw, wordt eventuele twijfel op dit punt weggenomen en wordt
verzekerd dat bijbehorende bouwwerken bij een woning met toepassing
van deze bijlage, onder voorwaarden omgevingsvergunningvrij kunnen
worden gebouwd en gebruikt ten dienste van mantelzorg. Tevens wordt
hiermee mogelijk dat in het geval niet aan die voorwaarden wordt
voldaan en er toch omgevingsvergunning nodig is, die vergunning met de
reguliere procedure wordt voorbereid.
Indien sprake is van een mantelzorgwoning bij een woning kunnen zich
twee situaties voordoen. De mantelzorgwoning wordt gebouwd en
gebruikt ten behoeve van een persoon die mantelzorg ontvangt van een
bewoner van de woning. Ook de situatie andersom wordt echter mogelijk,
waarbij een bij een woning behorend bouwwerk wordt bewoond door de
persoon die mantelzorg verleent aan een hulpbehoevende bewoner van
de woning. De mogelijkheid om krachtens artikel 2, onderdeel 3, van
bijlage II, omgevingsvergunningvrij een bijbehorend bouwwerk te
bouwen en gebruiken ten dienste van mantelzorg is zo vormgegeven dat
het bouwvolume geheel moet passen binnen de generieke randvoorwaarden die aan bijbehorende bouwwerken worden gesteld. Om die
reden kan er geen situatie ontstaan waarin een ten dienste van
mantelzorg gebouwd en gebruikt bijbehorend bouwwerk, geheel zou
moeten worden afgebroken indien de behoefte aan mantelzorg is komen
te vervallen. Dat maakt dat eventuele handhavingscomplicaties beperkt
zullen zijn indien de mantelzorg wordt beëindigd. Voor zover een
bijbehorend bouwwerk buiten een afstand van 4 m vanaf het oorspronkelijk hoofdgebouw aanwezig is, geldt ingevolge artikel 2, onderdeel 3,
onder b, onder 2° (nieuw), na het beëindigen van de mantelzorg wel weer
het vereiste dat de ruimte slechts functioneel ondergeschikt mag worden
gebruikt aan de woning. Na het beëindigen van de mantelzorgsituatie, zal
in de meeste gevallen ook automatisch de bewoning in het bijbehorend
bouwwerk eindigen. Indien daarvan echter geen sprake is, kan er
handhavend worden opgetreden. Dat is op zichzelf niet anders dan een
situatie waarin men in strijd met het bestemmingsplan in een bijgebouw
woont, zonder dat sprake is van mantelzorg. Indien een bijbehorend
bouwwerk zodanig op de bewoning is toegerust en met dat oogmerk
allerlei voorzieningen zijn aangebracht (zoals sanitair en een keuken),
zullen deze voorzieningen moeten worden verwijderd zodat het bouwwerk

Staatsblad 2014

333

33

niet langer geschikt is voor een gebruik dat niet functioneel ondergeschikt
is aan de woning. Ook op dit punt verschilt de situatie niet van de illegale
bewoning van bijgebouwen die kan voorkomen zonder dat sprake is van
een mantelzorgsituatie.
Indien met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, onder a, onder 2°, van
de Wabo en artikel 4, onderdeel 1, van bijlage II bij het Bor, een
omgevingsvergunning wordt verleend voor een bijbehorend bouwwerk
ten dienste van mantelzorg kan aan de vergunning een beperkte
werkingsduur worden gegeven. Zoals al toegelicht bij artikel I, onderdeel
J, in verband met de wijziging van artikel 5.18 van het Bor, is het denkbaar
dat bij het tijdelijk toestaan van een mantelzorgvoorziening, de geldigheid
van de vergunning wordt gekoppeld aan de termijn waarin een bepaalde
persoon in die voorziening woonachtig is en afhankelijk is van mantelzorg. Voor een nadere toelichting op het verlenen van een omgevingsvergunning voor een beperkte tijdsduur wordt verwezen naar de toelichting
bij artikel I, onderdeel J.
Onderdeel M, onder 2, onder a
De wijziging in dit onderdeel is een uitvloeisel van de in dit besluit
opgenomen wijziging van artikel 2.3, tweede lid, van het Bor. Verwezen
wordt naar artikel I, onderdeel B, van dit besluit en de toelichting daarop.
Onderdeel M, onder 2, onder b
In dit onderdeel wordt verduidelijkt dat het «gewoon onderhoud»,
bedoeld in artikel 2, onderdeel 1, van de bijlage, betrekking heeft op het
gewoon onderhoud van bouwwerken. Als gevolg van de in artikel I,
onderdeel M, onder 2, onder a, opgenomen wijzing van de aanhef van
artikel 2, zijn ook activiteiten die geen bouwactiviteiten zijn, maar wel zijn
aan te merken als planologisch strijdig gebruik, onder de reikwijdte van
het artikel komen te vallen. Bij de toepassing van artikel 2, onderdeel 1,
kan het echter uitsluitend bouwactiviteiten betreffen. Teneinde misverstanden hierover te voorkomen is dat in de tekst tot uitdrukking gebracht.
Overigens kent artikel 3a van de bijlage, waarin de vergunningvrije
monumentenactiviteiten zijn bepaald, wel de activiteit «gewoon
onderhoud» bij niet-gebouwde monumenten, zoals tuinen of parken,
maar dat is daar al uitdrukkelijk in het artikel zelf verwoord.
Onderdeel M, onder 2, onder c
Algemeen
Bij dit onderdeel is artikel 2, onderdeel 3, van bijlage II opnieuw
vastgesteld. Dit artikelonderdeel regelt onder welke voorwaarden een
bijbehorend bouwwerk (zoals een aanbouw, uitbouw, bijgebouw of
overkapping bij een hoofdgebouw) zonder een omgevingsvergunning op
grond van artikel 2.1, eerste lid, onder a en c, van de Wabo kan worden
gerealiseerd. De wijzigingen die in het onderdeel zijn doorgevoerd hebben
vooral tot doel om de regeling te vereenvoudigen, te verduidelijken en de
praktische toepasbaarheid te vergroten. Een eenduidig toepasbare
regeling voor vergunningvrij bouwen is van belang, nu de regeling
veelvuldig in de praktijk wordt toegepast. De wijzigingen zijn te meer
relevant nu uit signalen in de praktijk en de jurisprudentieontwikkeling is
gebleken dat op onderdelen problemen worden ondervonden met de
toepassing van de regeling. Om deze problemen te ondervangen is onder
meer verduidelijkt dat met een vergunningvrij bijbehorend bouwwerk ook
een, al dan niet met vergunning gebouwd, bijbehorend bouwwerk kan
worden uitgebreid. Daarnaast is het gebruik ten behoeve van mantelzorg

Staatsblad 2014

333

34

in een bijbehorend bouwwerk expliciet mogelijk gemaakt en zijn de
mogelijkheden om een bestaand hoofdgebouw uit te breiden verbeterd.
Verder is een planologische totaalbenadering voor de oppervlakteberekening van bijbehorende bouwwerken doorgevoerd. De regeling wordt
hiermee eenvoudiger toepasbaar en de samenhang met het bestemmingsplan wordt verbeterd. Deze benadering is aanvankelijk opgenomen
geweest in het ontwerp van het Bor zoals destijds in het kader van de
voorhangprocedure aan het parlement is toegezonden (Kamerstukken II
2008/09, 31 953, nr. 6). Als gevolg van de aanvaarding van de motie
Boelhouwer-Wiegman (Kamerstukken II 2008/09, 31 953, nr. 23) is deze
opzet echter niet in het Bor terechtgekomen. Thans is de aanvankelijke
opzet alsnog als uitgangspunt genomen. In het navolgende zal per
onderdeel nader op de diverse wijzigingen worden ingegaan.
Bijbehorend bouwwerk of uitbreiding daarvan
In de aanhef van onderdeel 3 is toegevoegd dat naast een bijbehorend
bouwwerk ook een uitbreiding van een bijbehorend bouwwerk ingevolge
het desbetreffende onderdeel vergunningvrij kan worden gebouwd. Denk
daarbij bijvoorbeeld aan het uitbreiden van een bestaand bijgebouw. In de
begripsomschrijving van bijbehorend bouwwerk is al opgenomen dat een
bijbehorend bouwwerk ook uit een uitbreiding van het hoofdgebouw kan
bestaan. In de begripsomschrijving is echter niet expliciet bepaald dat een
bijbehorend bouwwerk ook uit een uitbreiding van een bijbehorend
bouwwerk kan bestaan. Wellicht mede hierom, lijkt in de rechtspraak een
vaste lijn te ontstaan waarin ervan wordt uitgegaan dat een vergunningvrij bijbehorend bouwwerk altijd als een zelfstandig, bouwkundig en
functioneel te onderscheiden, bouwdeel moet kunnen worden aangemerkt.8 In die uitleg zou het niet mogelijk zijn om bijvoorbeeld een
bestaand, eerder met bouw- of omgevingsvergunning opgericht
bijgebouw, uit te breiden met gebruikmaking van de mogelijkheid om
zonder vergunning een bijbehorend bouwwerk te bouwen. Deze beperkte
uitleg is niet beoogd. Bedoeld is dat er vrijheid bestaat om vergunningvrij
een bepaalde oppervlakte aan bijbehorende bouwwerken te bouwen in
achtererfgebied, zonder daarbij beperkingen aan te brengen in de
mogelijkheid deze toelaatbare oppervlakte te verdelen over één of meer
bijbehorende bouwwerken, toe te voegen aan een bestaand bijbehorend
bouwwerk of als deel van een vergunningplichtig bijbehorend bouwwerk
(gelijktijdig) mee te bouwen. Dit geldt ook indien door de toevoeging van
het vergunningvrije bouwdeel, strijd met voorschriften uit het bestemmingsplan zou ontstaan, bijvoorbeeld omdat door die toevoeging niet
meer voldaan zou worden aan een in het bestemmingsplan voorgeschreven minimale afstand ten opzichte van de erfgrens of het hoofdgebouw. Met de regeling voor vergunningvrij bouwen is evenmin beoogd
een belemmering aan te brengen in de mogelijkheid dat een bijbehorend
bouwwerk wordt gebouwd, waarvan de bouwtitel deels gegrond is op
artikel 2, onderdeel 3, van bijlage II, en deels gegrond is op een
omgevingsvergunning voor de activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste
lid, onderdeel a of c, van de Wabo. Evengoed is het toegelaten dat een
vergunningvrij bijbehorend bouwwerk deels wordt gebouwd krachtens
artikel 2, onderdeel 3, en deels krachtens artikel 3, onderdeel 1, van bijlage
II. Dat geldt ook indien de bouwdelen zich niet bouwkundig en functioneel
laten onderscheiden. In zo’n geval kan aan de hand van een fictieve
«krijtstreep» een scheiding tussen bouwdelen aangebracht worden en
beoordeeld worden of de desbetreffende delen van het bijbehorende
bouwwerk voldoen aan de voorschriften die daarvoor van toepassing zijn.
8

Verwezen wordt naar ABRvS 6 maart 2013, nr. 201204249/1/A1, ECLI:NL:RVS:2013:BZ3375, TBR
2013/99, ABRvS 27 maart 2013, nr. 201207242/1/A1, ECLI:NL:RVS:2013:BZ7435, TBR 2013/100 en
ABRvS 10 juli 2013, nr. 201211330/1/A1, ECLI:NL:RVS:2013:268.

Staatsblad 2014

333

35

Daarbij geldt, zoals al eerder vermeld, dat voorschriften uit een bestemmingsplan buiten toepassing blijven voor zover deze in de weg zouden
staan aan het ingevolge artikel 2, onderdeel 3, gebouwde gedeelte van het
bijbehorende bouwwerk. De voorschriften uit een bestemmingsplan
kunnen immers in beginsel niet in de weg staan aan de bouw van een
ingevolge artikel 2 te bouwen bouwwerk. Dat is anders indien het
bestemmingsplan noodzakelijkerwijs betrokken moet worden bij de vraag
of aan de in artikel 2 gestelde voorwaarden voor vergunningvrij bouwen
wordt voldaan. Zo is het bestemmingsplan bijvoorbeeld relevant in de
omschrijving van het begrip «achtererfgebied». Samenvattend is met de
onderhavige wijziging beoogd om de bedoelingen van artikel 2, onderdeel
3, te verduidelijken zodat de lijn die zich in jurisprudentie ontwikkeld lijkt
te hebben zich op dit punt kan herstellen.
Verruimde mogelijkheid tot het vergroten van een hoofdgebouw
In artikel 2, onderdeel 3, onder a en b, aanhef, is de opgenomen maat
van 2,5 m gewijzigd in 4 m. Binnen de geldende mogelijkheden om een
bepaalde oppervlakte aan bijbehorende bouwwerken te bouwen, wordt
met deze wijziging beoogd om een ruimer gedeelte daarvan te kunnen
benutten voor het vergroten van het hoofdgebouw zelf. Alleen voor zover
een bijbehorend bouwwerk zich bevindt binnen de genoemde afstand van
niet meer dan 4 m van het hoofdgebouw, mag het gebruik daarvan
overeenkomstig zijn aan het gebruik in het hoofdgebouw zelf. Bij een
woning betekent dat bijvoorbeeld dat binnen die afstand een aan- of
uitbouw gebruikt mag worden voor het vergroten van een woonkamer,
(bij)keuken of serre. Buiten de genoemde afstand geldt als eis dat het
gebruik functioneel ondergeschikt dient te zijn. Bij een woning kan het dan
bijvoorbeeld slechts gaan om een garage, berging of plantenkas. Een
vanuit de woning toegankelijke bijkeuken wordt in dit verband niet als
functioneel ondergeschikt aangemerkt, maar dient functioneel als
onderdeel van de woning te worden aangemerkt.9 Met het verruimen van
de maat van 2,5 m naar 4 m, wordt een antwoord gegeven op signalen uit
de praktijk, die al bestonden naar aanleiding van de regeling voor
vergunningvrij bouwen in het Besluit bouwvergunningsvrije en lichtbouwvergunningplichtige bouwwerken (Bblb). Ook toen bleek al dat voor
de bouw van een gebruikelijke aan- of uitbouw, een maximale maatvoering van 2,5 m bij woningen tekort schiet. Als men toch al investeert in
een verbouwing ter vergroting van een woning, wil men liever niet een
beperkte uitbouw waarbinnen de plaatsing van een doorsnee bankstel of
eettafelmeubilair nauwelijks mogelijk is. Een uitbouw met een iets
ruimere diepte (van 3 à 4 m) vergt nauwelijks een hogere investering,
maar biedt wel meer gebruiksmogelijkheden. Mede door de aanvaarding
van de eerder genoemde motie Boelhouwer-Wiegman, bleef de
maatvoering van 2,5 m echter ook in de nieuwe regeling voor vergunningvrij bouwen in het Bor ongewijzigd. Daarmee is een deel van veel
voorkomende standaard aan- of uitbouwen bij woningen, die veelal een
dieptemaat kennen tussen 3 en 4 m, omgevingsvergunningplichtig
gebleven. Met de nu doorgevoerde aanpassing kunnen dergelijke aan- of
uitbouwen veelal wel zonder vergunning worden gerealiseerd. Het is in dit
verband goed om te benadrukken dat enkel de verruiming van de
betrokken maat van 2,5 naar 4 m, op zichzelf niet betekent dat ook de
totale oppervlakte aan vergunningvrije bouwmogelijkheden wordt
vergroot. Met deze aanpassing wordt slechts bereikt dat binnen die
mogelijkheden een ruimer aandeel van bijbehorende bouwwerken bij het
hoofdgebouw kan worden getrokken. De planologische impact van deze

9

ABRvS 28 november 2012, nr. 201203251/1/A1, ECLI:NL:RVS:2012:BY4437, TBR 2013/27.

Staatsblad 2014

333

36

wijziging is in de regel dan ook van ondergeschikte betekenis. Dat geldt
ook voor gevallen waarin het andere hoofdgebouwen dan woningen
betreft.
Bijbehorend bouwwerk met een kap
Met de wijzigingen die in artikel 2, onderdeel 3, onder b, onder 1°, zijn
doorgevoerd, wordt het mogelijk om een bijbehorend bouwwerk te
bouwen dat hoger is dan 3 m. Voorwaarde is wel dat zo’n bijbehorend
bouwwerk een schuin dak (een kap met een nok die gevormd wordt door
ten minste twee schuine dakvlakken) heeft. Een bijgebouw met een schuin
dak wordt onder meer uit architectonisch oogpunt soms aantrekkelijker
gevonden dan een plat dak. Veelal laat de architectuur van een bijbehorend bouwwerk zich met een kap ook beter aansluiten bij de architectuur van het hoofdgebouw. Aan de maatvoeringen van zo’n schuin dak
zijn, mede in verband met architectuur en belangen van omwonenden,
randvoorwaarden gesteld. De regeling is zo opgezet dat bij hogere daken
dan 3 m, in de regel alleen standaard zadeldaken of schilddaken mogelijk
zijn. Voor een dak dat hoger is dan 3 m geldt dat de dakvoet niet hoger
mag zijn dan 3 m en dat de daknok bestaat uit twee of meer schuine
dakvlakken. De hellingshoek van de schuine dakvlakken mag niet meer
bedragen dan 55°. Daardoor wordt bereikt dat een lessenaarsdak of
mansarde kap niet kan worden gerealiseerd.
De daknok mag in ieder geval niet hoger zijn dan 5 m en wordt verder in
hoogte begrensd door een formule. In deze formule is de afstand van de
nok tot de perceelsgrens bepalend voor de toegestane hoogte. Hoe
dichter bij de perceelsgrens hoe minder hoog een dak mag zijn. De
formule voor de daknokhoogte is gebaseerd op de zogenoemde «lichte»
TNO-norm. Deze norm gaat uit van minimaal twee mogelijke bezonningsuren per etmaal, in de periode van 19 februari tot 21 oktober. De
«lichte» TNO-norm wordt in de praktijk veelvuldig toegepast om aan de
hand van bezonningsstudies te onderbouwen dat de kwaliteit van het
woon- en leefklimaat, in het bijzonder de bezonningssituatie op gevels
van bebouwing op aangrenzende percelen, ten gevolge van een
bouwplan in voldoende mate gewaarborgd blijft. Door deze norm als
uitgangspunt te nemen voor het bepalen van de randvoorwaarden voor
een vergunningvrij bijbehorend bouwwerk met een kap, blijft de bezonningssituatie op belendende bebouwing en naburige erven in voldoende
mate gewaarborgd.
De daknokhoogte dient te worden bepaald met de volgende formule:

maximale daknokhoogte [m] = (afstand daknok tot de perceelsgrens [m] x 0,47) + 3

Ten behoeve van de bezonningssituaties op naburige percelen leidt de
formule ertoe dat de daklijn ten opzichte van de perceelsgrenzen slechts
geleidelijk in hoogte kan oplopen tot een maximaal toegestane daknokhoogte van 5 m. De formule is gebaseerd op een zonnestand met een
hellingshoek van 25° vanaf een hoogte van 3 m (de tangens van een hoek
van 25° bedraagt naar boven afgerond 0,47).
Hieronder zijn voorbeelduitwerkingen gegeven waarin de daknok van
een bijbehorend bouwwerk evenwijdig loopt met de perceelsgrens.

Staatsblad 2014

333

37

In onderstaande voorbeelduitwerking is een bijbehorend bouwwerk te
zien waarin de daknok haaks op de perceelsgrens is geprojecteerd. In dat
geval kan door toepassing van een schilddak worden bereikt dat de daklijn
ten opzichte van de perceelsgrens geleidelijk in hoogte oploopt.

Staatsblad 2014

333

38

Mantelzorg
De wijziging van artikel 2, onderdeel 3, onder b, onder 2°, van bijlage II
bij het Bor, houdt verband met het mogelijk maken dat een bijbehorend
bouwwerk wordt gebruikt voor huisvesting in verband met mantelzorg.
Zoals hiervoor al is gebleken, zijn hiertoe bij dit besluit definities van de
begrippen «mantelzorg» en «huisvesting in verband met mantelzorg» in
artikel 1, eerste lid, van de bijlage opgenomen. Voorts is aan artikel 1 een
vierde lid toegevoegd, waarin is bepaald dat bij de toepassing van de
bijlage huisvesting in verband met mantelzorg wordt aangemerkt als
functioneel verbonden met het hoofdgebouw.
De in artikel 2, onderdeel 3, onder 2°, opgenomen eis van functionele
ondergeschiktheid beperkt de gebruiksmogelijkheden van bijbehorende
bouwwerken. Voor zover bijbehorende bouwwerken zich bevinden buiten
een bepaalde afstand vanaf het oorspronkelijk hoofdgebouw, geldt het
vereiste dat het gebruik in functioneel opzicht ondergeschikt dient te zijn
aan het gebruik van het hoofdgebouw. Met de wijziging van deze afstand
van 2,5 m naar 4 m, strekt dit vereiste van functionele ondergeschiktheid
zich nu uit over bijbehorende bouwwerken voor zover deze zich bevinden
buiten een afstand van 4 m vanaf het oorspronkelijk hoofdgebouw. Voor
de volledigheid wordt in dit verband gewezen op artikel 7, eerste lid, van
de bijlage, waarin een regeling is gegeven voor de situatie waarin een
bijbehorend bouwwerk zich deels binnen en deels buiten de genoemde
afstand vanaf het hoofdgebouw bevindt. Ten behoeve van huisvesting in
verband met mantelzorg is bij dit besluit een uitzondering opgenomen op
het vereiste van functionele ondergeschiktheid. Ook buiten een afstand
van 4 m vanaf het oorspronkelijk hoofdgebouw, mogen bijbehorende
bouwwerken voor huisvesting in verband met mantelzorg gebruikt
worden. Het leidt ertoe dat binnen de bouwmogelijkheden voor bijbehorende bouwwerken, een woongelegenheid kan worden gecreëerd voor
een persoon die mantelzorg verleent aan of ontvangt van een bewoner
van de woning. De onderhavige wijziging dient in samenhang te worden
gezien met de in artikel I, onderdeel M, onder 6, onder a, opgenomen
wijziging van artikel 5, eerste lid, van bijlage II, ingevolge waarvan het bij
de toepassing van dit onderdeel van artikel 2 geen belemmering vormt
dat het aantal woningen toeneemt. Indien de mantelzorg is beëindigd

Staatsblad 2014

333

39

zullen de eisen met betrekking tot de functionele ondergeschiktheid en het
niet mogen veranderen van het aantal woningen wederom van kracht zijn.
Om die reden zal na het beëindigen van de mantelzorg, het bijbehorende
bouwwerk weer functioneel ondergeschikt moeten worden gebruikt aan
de woning. Zoals al bij artikel I, onderdeel M, onder 1, onder b, toegelicht,
dienen daarbij eventueel aanwezige voorzieningen die het bijbehorende
bouwwerk voor bewoning geschikt maken te worden verwijderd.
Ligging verblijfsgebied
In artikel 2, onderdeel 3, onder d, is als aanvullende eis opgenomen dat
in het vergunningvrij op te richten bijbehorend bouwwerk, ingeval dat uit
meer dan één bouwlaag bestaat, een verblijfsgebied als bedoeld in artikel
1.1, eerste lid, van het Bouwbesluit 2012 uitsluitend mag zijn gelegen op
de eerste bouwlaag. Een verblijfsgebied als hier bedoeld, is een gebruiksgebied of een gedeelte daarvan voor het verblijven van personen. Een
soortgelijke eis, in de vorm van een maximering tot één bouwlaag,
bestond al onder het Bblb. In het Bor was deze eis vervallen vanwege de
maximaal toegestane hoogte van vergunningvrije bijbehorende
bouwwerken in combinatie met de op grond van het Bouwbesluit 2003
geldende bouwhoogtebepalingen. Deze bepalingen, in onderlinge
samenhang bezien, voorkwamen dat er in een bijbehorend bouwwerk
twee bouwlagen met verblijfsgebied konden worden gerealiseerd. In het
Bouwbesluit 2012 zijn de bouwhoogtebepalingen echter versoepeld, in die
zin dat in verbouwsituaties kan worden volstaan met een lagere bouwhoogte. Hierdoor is de noodzaak komen te herleven om uitdrukkelijk te
bepalen dat in een vergunningvrij op te richten bijbehorend bouwwerk, in
geval van meer dan één bouwlaag, een verblijfsgebied uitsluitend op de
eerste bouwlaag mag zijn gelegen. Indien in gebouwen verdiepingsvloeren worden aangebracht waarop verblijfsgebied in de zin van het
Bouwbesluit 2012 ontstaat, wordt het aangewezen geacht dat in het kader
van een omgevingsvergunning voor het bouwen een preventieve toetsing
aan het Bouwbesluit 2012 plaatsvindt.
Oppervlaktelimiet bebouwingsregeling voor bijbehorende bouwwerken
De wijziging van artikel 2, onderdeel 3, onder f, van de bijlage verduidelijkt en vereenvoudigt de zo wel genoemde anticumulatiebepaling voor de
oppervlakteberekening. Deze regeling wordt ook wel de «anti-dichtslibregeling» genoemd. Uit planologisch oogpunt dient te worden voorkomen
dat een achtererf bij een hoofdgebouw helemaal volgebouwd wordt.
Hiertoe wordt gewerkt met een zogenoemde nulsituatie, van waaruit een
bepaalde oppervlakte aan bijbehorende bouwwerken vergunningvrij mag
worden gebouwd.
Voor de zogenoemde nulsituatie wordt nog steeds uitgegaan van het
«oorspronkelijk hoofdgebouw». Voor een uitvoerige toelichting op dit
begrip wordt verwezen naar de nota van toelichting bij het Bor zoals dat
oorspronkelijk is vastgesteld.10 In het bij het oorspronkelijk hoofdgebouw
behorende achtererfgebied mag een bepaalde oppervlakte aan bijbehorende bouwwerken worden gebouwd. In de praktijk zijn vragen gerezen
over de vraag op welke wijze dit bij het oorspronkelijk hoofdgebouw
behorende achtererfgebied moet worden bepaald. Om hierin duidelijkheid
te verschaffen is het nieuwe begrip «bebouwingsgebied» aan artikel 1,
eerste lid, van de bijlage toegevoegd.

10

Stb. 2010, 143, blz. 136–137.

Staatsblad 2014

333

40

Door toevoeging van het begrip «bebouwingsgebied» wordt duidelijk
dat de omvang van het achtererfgebied wordt bepaald aan de hand van
de actuele omvang van het hoofdgebouw. Denkbaar is dat een achtererfgebied in omvang wijzigt door dat het oorspronkelijk hoofdgebouw aan
de zij- of voorgevel wordt uitgebouwd.11 Vandaar dat het achtererfgebied
wordt bepaald aan de hand van het hoofdgebouw, met inbegrip van
naderhand aan het oorspronkelijk hoofdgebouw toegevoegde uitbreidingen (aan- of uitbouwen). Een aanbouw die bestaat uit een garage,
berging of andere functioneel ondergeschikt gebruikte ruimte, maakt
overigens geen deel uit van het hoofdgebouw en blijft dus buiten
beschouwing bij het bepalen van het achtererfgebied.12 Verder wordt voor
het bepalen van het achtererfgebied uitgegaan van de actuele begrenzing
van het perceel, nadat het eventueel in de loop der tijd is gewijzigd door
aan- of verkoop.
Vanuit de actuele omvang van het achtererfgebied wordt de
zogenoemde nulsituatie bepaald door het bebouwingsgebied. Het
bebouwingsgebied bestaat uit het achtererfgebied en de delen van het
hoofdgebouw (aan- of uitbouwen of andere uitbreidingen) die naderhand
aan het oorspronkelijke hoofdgebouw zijn toegevoegd (delen van het
hoofdgebouw die niet tot het oorspronkelijke hoofdgebouw behoren).
Met de oppervlakte van het bebouwingsgebied wordt aan de hand van
een bebouwingspercentage bepaald welke oppervlakte aan vergunningvrije bijbehorende bouwwerken aanwezig mag zijn. Om een precieze
benadering te bereiken van de bebouwingshoeveelheid die in het
algemeen planologisch aanvaardbaar wordt geacht bij hoofdgebouwen,
wordt gewerkt met een bebouwingspercentage dat verhoudingsgewijs
afneemt naarmate een bebouwingsgebied groter is in omvang. Het
rekenmodel dat hiertoe wordt toegepast is vergelijkbaar met de belastingsschijven voor de inkomstenbelasting.
In onderstaande tabel is het maximaal toelaatbare bebouwingspercentage van bijbehorende bouwwerken gerelateerd aan de omvang van
het bebouwingsgebied.
Oppervlakte per gedeelte van het bebouwingsgebied

Bebouwingspercentage

gedeelte bebouwingsgebied tot en met 100 m2
gedeelte bebouwingsgebied vanaf 100 m2 tot en met 300 m2
gedeelte bebouwingsgebied vanaf 300 m2tot en met 900 m2
gedeelte bebouwingsgebied vanaf 900 m2

50% van die oppervlakte
20% van die oppervlakte
10% van die oppervlakte
0% van die oppervlakte

Voor een bebouwingsgebied met een oppervlakte tot en met 100 m2,
geldt een bebouwingspercentage van 50%. Voor het gedeelte van het
bebouwingsgebied dat groter is dan 100 m2, maar niet groter dan 300 m2,
geldt een bebouwingslimiet van 20%. Voor het gedeelte van het bebouwingsgebied dat groter is dan 300 m2, maar niet groter dan 900 m2, geldt
een bebouwingslimiet van 10%. In een schematische weergave ziet dit er
als volgt uit.

11

Een dergelijke situatie was aan de orde in de uitspraak ABRvS 16 oktober 2013, 201211488/
1/A1, ECLI:NL:RVS:2013:1533 TBR 2013/186.
12
Bij een woning maken alle primaire functies, zoals keuken, woon- en slaapkamers, studeerkamer en sanitaire ruimten, deel uit van het hoofdgebouw. Een aangebouwde garage/berging
maakt geen deel uit van de primaire woonfunctie is dus ook geen onderdeel van het hoofdgebouw. Zoals al eerder opgemerkt maakt een vanuit een woning toegankelijke bijkeuken wel
deel uit van het hoofdgebouw (ABRvS 28 november 2012, nr. 201203251/1/A1,
ECLI:NL:RVS:2012:BY4437, TBR 2013/27).

Staatsblad 2014

333

41

Met behulp van de gegeven bebouwingspercentages kan worden
berekend hoeveel er totaal aan oppervlakte aan bijbehorende
bouwwerken in het bebouwingsgebied aanwezig mag zijn. In een
bebouwingsgebied met een omvang van bijvoorbeeld 80 m2, mag 50%
worden bebouwd met bijbehorende bouwwerken. Er mag in die situatie
dus 40 m2 aan bijbehorende bouwwerken bij het oorspronkelijk hoofdgebouw aanwezig zijn. Bij een bebouwingsgebied van bijvoorbeeld
220 m2 mag dat de volgende oppervlakte zijn: (50% van 100 m2=50 m2) +
(20% van 120 m2=24 m2) = 74 m2. Bij een bebouwingsgebied van
bijvoorbeeld 760 m2 mag er een oppervlakte aan bijbehorende
bouwwerken aanwezig zijn van: (50% van 100 m2=50 m2) + (20% van
200 m2=40 m2) + (10% van 360 m2=36 m2) = 126 m2.
Zolang de oppervlakte van de in het bebouwingsgebied aanwezige
bijbehorende bouwwerken de berekende limiet niet overschrijdt, kan er
nog worden bijgebouwd.
Praktische toepassing berekening oppervlakte bijbehorende bouwwerken
Stapsgewijs kan de toegelaten oppervlakte aan bijbehorende bouwwerken als volgt worden berekend:
1. In stap één wordt vanuit de actuele omvang van het hoofdgebouw en
de actuele perceelsbegrenzing, het achtererfgebied bepaald.
2. In stap twee wordt het bebouwingsgebied bepaald. Het betreft hier
het achtererfgebied en de grond onder de niet tot het oorspronkelijk
hoofdgebouw behorende gedeelten van het hoofdgebouw. De grond
onder de naderhand aan het oorspronkelijk hoofdgebouw toegevoegde
aan- of uitbouwen behoort dus tot het bebouwingsgebied.
3. In de volgende stap wordt met de oppervlakte van het bebouwingsgebied en de gegeven bebouwingspercentages, de maximaal toelaatbare
oppervlakte aan bijbehorende bouwwerken berekend. Het gaat hier om de
oppervlakte van bijbehorende bouwwerken die totaal in het bebouwingsgebied (bij het oorspronkelijk hoofdgebouw) aanwezig mag zijn. Om te
bepalen hoeveel er nog mag worden bijgebouwd, dient de reeds
aanwezige oppervlakte aan (al dan niet met vergunning gebouwde)

Staatsblad 2014

333

42

bijbehorende bouwwerken in het bebouwingsgebied van dit maximum te
worden afgetrokken. De oppervlakte die dan resteert kan nog worden
bijgebouwd.
Nieuwe bebouwingsregeling versus bestaande bebouwingsregeling
De nieuwe opzet om de bebouwingsmogelijkheden aan bijbehorende
bouwwerken te bepalen, kan onder omstandigheden zowel een
uitbreiding als een beperking van mogelijkheden om vergunningvrij te
bouwen tot gevolg hebben ten opzichte van de vorige regeling. Dat hangt
vooral af van de bebouwingsmogelijkheden van het bestemmingsplan.
Met het doel een regeling te bieden die eenvoudiger toepasbaar is,
worden deze gevolgen aanvaardbaar geacht.
In de nieuwe regeling wordt de toegestane oppervlakte van vergunningvrije bijbehorende bouwwerken niet langer begrensd met een gedeelte
binnen en een gedeelte buiten een bepaalde afstand van het oorspronkelijk hoofdgebouw. De nieuwe limiet geldt voor de totale oppervlakte aan
bijbehorende bouwwerken in het bebouwingsgebied. Daarbij wordt
gerekend met alle in het achtererfgebied aanwezige bijbehorende
bouwwerken, ongeacht of deze met een vergunning zijn gebouwd. Er
hoeft dus geen archiefwerk meer plaats te vinden om uit te zoeken welk
van de bestaande bouwwerken destijds met of zonder vergunning is
gebouwd.
De nieuwe regeling staat verder niet langer geïsoleerd van de bebouwingsregeling in het bestemmingsplan. Dat wordt bewerkstelligd door dat
de met vergunning gebouwde bijbehorende bouwwerken meetellen bij
het beantwoorden van de vraag of nog vergunningvrij mag worden
bijgebouwd. Deze opzet heeft ook gevolgen voor de wijze waarop wordt
bepaald of op grond van het bestemmingsplan nog bijbehorende
bouwwerken mogen worden gebouwd. Anders dan voorheen zullen in het
kader van de oppervlakteberekening van het bestemmingsplan ook alle
aanwezige bijbehorende bouwwerken betrokken moeten worden,
ongeacht of deze met een vergunning zijn gebouwd. De nieuwe regeling
breekt daarmee met de jurisprudentie dat vergunningvrij gebouwde
bouwwerken in beginsel bij die berekening buiten beschouwing bleven.13
Om dit te expliciteren is met dit besluit in artikel I, onderdeel E, een nieuw
artikel 2.9 aan het Bor toegevoegd. Hierin wordt bepaald dat bij de
vaststelling of het bouwen van een bijbehorend bouwwerk in achtererfgebied past in het bestemmingsplan of de beheersverordening, alle in het
bebouwingsgebied reeds aanwezige bijbehorende bouwwerken in
mindering worden gebracht op het door het bestemmingsplan of de
beheersverordening toegestane maximum van die bouwwerken.
Door de bovenbeschreven wisselwerking tussen het bestemmingsplan
en de regeling voor vergunningvrij bouwen, ontstaat een betere samenhangende planologische benadering. Een van de problemen die met de
vorige regeling werd ondervonden was de wijze waarop de bebouwingsregeling van het bestemmingsplan en de bebouwingsregeling uit artikel 2
van de bijlage in elkaar grepen. De maximale bouwmogelijkheden van
bijbehorende bouwwerken werden altijd bepaald door de combinatie van
bouwmogelijkheden die het bestemmingsplan en de regeling uit artikel 2
van de bijlage bood. Om de bebouwingsmogelijkheden optimaal te
kunnen benutten diende er altijd gecombineerd in beide regelingen te
worden gekeken, waarbij aan de hand van een «optelsom» van beide
regelingen kon worden bepaald wat er uiteindelijk in het achtererfgebied
13

Verwezen wordt naar de uitspraak ABRvS 8 augustus 2012, nr. 20110539/1/A1,
ECLI:NL:RVS:2012:BX3911, TBR 2012/215, AB 2012/286.

Staatsblad 2014

333

43

kon worden gebouwd. Die opzet was in de kern complex en leidde er niet
zelden toe dat er verschillen van inzicht ontstonden over de bouwmogelijkheden. Dit leidde niet alleen tot frustraties bij de uitvoeringspraktijk
maar ook tot rechtsonzekerheid. De nieuwe regeling, die in intensief
overleg met de VNG, de Vereniging Bouw- en Woningtoezicht Nederland
en een aantal gemeenten tot stand is gebracht, leidt tot meer duidelijkheid
en eenvoud.
Een bijkomend effect van de nieuwe regeling is dat een standaardisering tot stand komt van de bouwmogelijkheden bij hoofdgebouwen, in
het bijzonder bij woningen. De nieuwe regeling kan ook bijdragen aan
deregulering in bestemmingsplannen. De nieuwe regeling geeft zoals
gesteld een samenhangende planologische regeling voor achtererfgebied
bij hoofdgebouwen, die voor veel voorkomende situaties een in de
praktijk aanvaardbaar geachte bouwmogelijkheid biedt. In veel situaties
kan met deze standaardregeling worden volstaan en behoeft in een
bestemmingsplan geen aanvullende bebouwingsregeling meer te worden
gegeven voor het bouwen op erven bij een hoofdgebouw. Volstaan kan
worden met het opnemen van een bouwmogelijkheid voor het hoofdgebouw, waarbij de aanvullende bebouwingsmogelijkheden (aan- en
uitbouwen en bijgebouwen) vanzelf gereguleerd worden door de regeling
voor het vergunningvrij bouwen. Gemeenten die aanvullende bebouwingsmogelijkheden willen bieden, kunnen hiertoe in het bestemmingsplan een regeling opnemen die extra ruimte biedt.
De verruiming van de vergunningvrije bouwmogelijkheden, die in
bepaalde situaties in het achtererfgebied als gevolg van de nieuwe
regeling kan optreden, is niet wenselijk geacht in rijksbeschermde stadsen dorpsgezichten. In overleg met de VNG, de Vereniging Bouw- en
Woningtoezicht Nederland en een aantal gemeenten is daarom met dit
besluit in artikel 4a, tweede lid, van de bijlage, een aanpassing doorgevoerd voor de bouwmogelijkheden in rijksbeschermde stads- en dorpsgezichten. In die gezichten kunnen niet langer bijbehorende bouwwerken
worden gebouwd op grond van artikel 2, onderdeel 3, van de bijlage.
Alleen op grond van artikel 3 van de bijlage kunnen in die gezichten nog
vergunningvrije bijbehorende bouwwerken worden gebouwd. Daarbij
dient te worden voldaan aan het bestemmingsplan. In deze beschermde
stads- en dorpsgezichten zal verder gelden dat dit bouwen uitsluitend in
het achtererfgebied kan plaatsvinden, voor zover niet ook sprake is van
zijerf. Deze randvoorwaarde, die alleen relevant is voor vrijstaande of half
vrijstaande hoofdgebouwen, regelt dat alleen recht achter een hoofdgebouw kan worden gebouwd (het erf gelegen tussen de denkbeeldige
lijnen in het verlengde van de zijgevels van het hoofdgebouw) en niet in
de zijerven. Voor het bouwen van bijbehorende bouwwerken in de
zijerven blijft altijd vergunning vereist, waarbij volledig wordt getoetst aan
het bestemmingsplan en redelijke eisen van welstand. De aanpassing
biedt een extra waarborg voor rijksbeschermde stads- en dorpsgezichten.
Voor het bouwen van bijbehorende bouwwerken aan of bij beschermde
monumenten (inclusief het bouwen op het perceel bij een monument)
blijft ongewijzigd dat er altijd voor het bouwen een vergunning is vereist.
Hierbij wordt volledig getoetst aan het bestemmingplan en redelijke eisen
van welstand. Daarnaast geldt bovendien dat voor veranderingen aan
monumenten zelf (bijvoorbeeld door het bouwen van een aan- of
uitbouw) ook voor de monumentenactiviteit vergunning is vereist, in het
kader waarvan het belang van de monumentenzorg wordt afgewogen.
Voorts wordt nog gewezen op de mogelijkheid om via het bestemmingsplan, uit het oogpunt van een goede ruimtelijke ordening, het
vergunningvrij bebouwen van percelen met een bijzondere stedenbouw-

Staatsblad 2014

333

44

kundige of landschappelijke betekenis in te perken. De regeling in het
bestemmingsplan is gelet op de omschrijving van het begrip «erf» uit
artikel 1 van de bijlage relevant voor de vraag in hoeverre gronden bij een
hoofdgebouw als erf kunnen worden aangemerkt en dus in hoeverre
binnen het tot het erf behorende achtererfgebied zonder vergunning
bijbehorende bouwwerken kunnen worden opgericht. Het is mogelijk om
percelen bij een hoofdgebouw geheel of gedeeltelijk een andere
bestemming te geven dan de bestemming van het hoofdgebouw. Op het
desbetreffende perceelsgedeelte kan in zo’n geval een bestemming rusten
die een gebruik als buitenruimte ten dienste van het hoofdgebouw niet of
slechts in beperkte mate toestaat. Denk bijvoorbeeld aan flats en
appartementengebouwen, waarbij aan de omliggende gronden een
bestemming «openbaar groen» of «stedelijk groen» is gegeven. Ook bij
perceelsgedeelten die liggen in bijvoorbeeld een agrarisch- of weidegebied, bos, duinen, hei, natuur, stadspark, openbaar plantsoen of
openbare weg, zal duidelijk zijn dat met het geven van een andere
bestemming geen sprake is van erf.
Ook is het mogelijk om gronden «mede» te bestemmen voor andere
functies. Er geldt dan bijvoorbeeld voor het gehele perceel een
bestemming woondoeleinden, maar door een zogenoemde dubbelbestemming te geven of door mede bepaalde waarden, functie- of gebiedsaanduidingen toe te kennen, kan tot uitdrukking worden gebracht dat
percelen of perceelsgedeelten mede een ander planologisch doel dienen.
Indien de bestemmingsregeling in zo’n geval gepaard gaat met belemmeringen om een perceel of delen van een perceel te gebruiken en feitelijk in
te richten ten dienste van het hoofdgebouw, is er geen sprake van erf.
Deze laatste mogelijkheid is expliciet in de jurisprudentie bevestigd14. In
de genoemde uitspraak van 10 juli 2013 betrof het een perceel waaraan in
het geheel een woonbestemming was gegeven, maar waarbij aan een
deel van het perceel tevens een specifieke functieaanduiding was
gegeven. Met de nadere aanduiding «landschapswaarden» werd
bewerkstelligd dat er zodanige beperkingen waren gesteld aan de
mogelijkheden voor het bebouwen, inrichten en gebruiken van die
perceelsgedeelten, dat geen sprake was erf in de zin van artikel 1 van de
bijlage.
Een dergelijke oplossing is ook mogelijk in stedelijk gebied, waarbij
naast een woonbestemming aan een perceel of gedeelte daarvan een
dubbelbestemming of een specifieke aanvullende waarde wordt
toegekend. Een dergelijke waarde kan bijvoorbeeld worden toegekend
met het oog op de bescherming van een cultuurhistorisch waardevolle
tuin. Met de toegekende aanduiding worden voorschriften opgenomen
die gericht zijn op het behoud en de bescherming van de aanwezige
cultuurhistorische waarden, die tot uiting komen in de tuinarchitectuur, de
aanleg, onderliggende structuren en aanwezige tuinhuizen, bruggen en
tuinsieraden. De beperkingen die hiermee worden gesteld aan de
mogelijkheden voor het bebouwen, inrichten en gebruiken van die
percelen of delen daarvan, leiden ertoe dat geen sprake is erf in de zin van
artikel 1 van de bijlage. Voor de ruimtelijke onderbouwing van het
toekennen van zo’n aanduiding kan worden verwezen naar tuinhistorisch
onderzoek15.

14

Verwezen wordt naar de uitspraak ABRvS 10 juli 2013, nr. 201209655/1/A1,
ECRI:NL:RVS:2013:228, TBR 2013/116 en ABRvS 17 juli 2013, nr. 201210561/1/A1,
ECRI:NL:RVS:2013:340, TBR 2013/131.
15
Zie Richtlijnen tuinhistorisch onderzoek. Voor waardestellingen van groen erfgoed. Van het
College van Rijksadviseurs / Rijksadviseur Cultureel Erfgoed, Den Haag.

Staatsblad 2014

333

45

Onderdeel M, onder 2, onder d
Met deze wijziging is verduidelijkt dat de in artikel 2, onderdeel 5, onder
c, van bijlage II gestelde maatvoeringseis ten aanzien van de zijkanten van
een dakraam, daklicht, lichtstraat of een soortgelijke daglichtvoorziening
in een dak tevens betrekking heeft op de onder- en bovenzijde van die
voorziening. Dit gold al, voor zover het betreft dakramen, onder het
regime van het Bblb en beoogd is dat ongewijzigd over te nemen in het
Bor, waarbij het begrip «zijkanten» als overkoepelend begrip is gebruikt
voor zowel de onder- als bovenzijde als de feitelijke zijkanten. Inmiddels is
gebleken dat dit in de praktijk tot misverstanden leidt en dat dit ook niet in
lijn is met artikel 2, onderdeel 4, van bijlage II, waarin de onder- en
bovenzijde en de zijkanten wel van elkaar worden onderscheiden. Om die
reden is artikel 2, onderdeel 5, onder c, thans verduidelijkt door uitdrukkelijk aan te geven dat naast de zijkanten, ook de onder- en bovenzijde van
een dakraam, daklicht, lichtstraat of een soortgelijke daglichtvoorziening
zich op een afstand van meer dan 0,5 m van de randen van het dakvlak of
platte dak moet bevinden.
Onderdeel M, onder 2, onder e
Met deze wijziging zijn in artikel 2, onderdeel 7, van bijlage II de
mogelijkheden beperkt om in de gevel van een bijbehorend bouwwerk
vergunningvrij een kozijn, kozijninvulling of gevelpaneel aan te brengen of
te wijzigen. Anders dan voor het vergunningvrij aanbrengen van deze
voorzieningen in de gevel van een hoofdgebouw, gold hiervoor ten
aanzien van de gevel van een bijbehorend bouwwerk geen enkele
beperking. De ervaringen die tot nu toe in de praktijk ten aanzien van
bijbehorende bouwwerken zijn opgedaan met artikel 2, onderdeel 7,
hebben uitgewezen dat dit vanuit het oogpunt van de welstand tot
onwenselijke situaties aanleiding kan geven. De beperking die nu wordt
aangebracht is de eis dat de gevel van het bijbehorend bouwwerk waarin
men een kozijn, kozijninvulling of gevelpaneel wil aanbrengen of wijzigen,
moet zijn gelegen in achtererfgebied, op een afstand van meer dan 1 m
vanaf openbaar toegankelijk gebied, tenzij geen redelijke eisen van
welstand van toepassing zijn. Een vergelijkbare afstandseis geldt ook voor
het oprichten van bijbehorende bouwwerken zelf op grond van artikel 2,
onderdeel 3, onder c, van bijlage II. Op deze wijze wordt voorkomen dat
bijvoorbeeld in een erker aan de voorzijde van de woning deze voorzieningen vergunningvrij kunnen worden aangebracht of gewijzigd.
Onderdeel M, onder 2, onder f
Bij dit onderdeel is artikel 2, onderdeel 17, onder a, van bijlage II
gewijzigd. Dit onderdeel betreft een van de eisen waaraan een andere
antenne-installatie dan bedoeld in de onderdelen 15 en 16 van dat artikel
moet voldoen om vergunningvrij te kunnen worden opgericht. Voorheen
gold de eis dat de antenne-installatie achter de voorgevelrooilijn moest
zijn geplaatst. Hierbij was echter miskend dat het mogelijk is dat de
voorgevelrooilijn vóór de voorgevel van een gebouw ligt, zodat de
desbetreffende eis vanuit het oogpunt van de welstand soms tot de
onwenselijk geachte situatie kon leiden dat een antenne-installatie aan de
voorgevel van een gebouw kon worden bevestigd. Gelet op de gehanteerde «voor-achterkantbenadering», waarin het vergunningvrije bouwen
aan de voorzijde van gebouwen slechts beperkt is toegestaan, is nu de eis
opgenomen dat de installatie achter het voorerfgebied moet zijn
geplaatst. Dit betekent feitelijk dat de hier bedoelde antenne overal in
achtererfgebied dan wel op of aan een hoofdgebouw of een bijbehorend
bouwwerk mag worden gerealiseerd, mits deze is geplaatst op of aan een
zijde van het bouwwerk dat niet grenst aan het voorerfgebied. Daarbij

Staatsblad 2014

333

46

gaat het om de antenne-installatie in zijn geheel. Indien de bevestiging
van de antenne aan een gevelzijde is gelegen die niet grenst aan het
voorerfgebied, maar de antenne, bijvoorbeeld in geval van een schotelantenne, vervolgens boven het voorerfgebied uitsteekt, is niet aan de eis
van dit artikelonderdeel voldaan.
Onderdeel M, onder 2, onder g
Bij dit onderdeel zijn enige wijzigingen aangebracht in artikel 2,
onderdeel 18, onder b, van bijlage II. Dit artikelonderdeel heeft betrekking
op vergunningvrije infrastructurele dan wel openbare bouwwerken, geen
gebouw zijnde, ten behoeve van, kort samengevat, de beveiliging en
regulering van diverse vormen van verkeer.
Wat betreft bouwwerken zoals flitspalen en trajectcontrolesystemen is
in de praktijk de vraag gerezen of deze onder de reikwijdte van het
artikelonderdeel vallen. Gelet op de aard van deze voorzieningen is er
geen enkel beletsel voor het vergunningvrij oprichten van deze
bouwwerken. Betoogd zou kunnen worden dat dergelijke bouwwerken als
bouwwerk ten behoeve van het al in het artikelonderdeel genoemde
motief «verkeersregeling» kunnen worden aangemerkt. Niet wordt echter
uitgesloten geacht dat de rechter hierover anders zou oordelen. Teneinde
elke onduidelijkheid hierover op voorhand te voorkomen, is thans in
artikel 2, onderdeel 18, onder b, uitdrukkelijk bepaald dat het onderdeel
mede betrekking heeft op bouwwerken, geen gebouw zijnde, ten behoeve
van de handhaving van de verkeersregels.
Daarnaast is bij bouwwerken voor het opladen van accu’s van
voertuigen de beperking geschrapt dat het moet gaan om voertuigen die
een elektromotor als hoofdmotor hebben.
Ten slotte is in dit artikelonderdeel verduidelijkt dat naast bouwwerken
ten behoeve van tolheffing ook bouwwerken ten behoeve van het
verschaffen van toegang tot het openbaar vervoer of openbaar vervoersgebouwen onder de reikwijdte van het artikelonderdeel vallen. Hierbij
moet in het bijzonder gedacht worden aan ov-toegangspoortjes die (al
dan niet in combinatie met bijbehorende scheidingswanden) in stationsgebouwen staan ten behoeve van het in- en uitchecken van het vervoersbewijs. De plaatsing van deze bouwwerken, die tevens geschiedt uit een
oogpunt van sociale veiligheid, hangt samen met de overgang naar de
OV-chipkaart als enig vervoerbewijs voor reizen met het openbaar
vervoer. Ook voor deze bouwwerken geldt dat betoogd kan worden dat
deze ook voorheen al onder de reikwijdte van dit artikelonderdeel vielen.
Om onduidelijkheid hierover op voorhand te voorkomen is dit thans
echter uitdrukkelijk bepaald.
In dit verband wordt erop gewezen dat de plaatsing van ov-chippoortjes
gevolgen kan hebben voor de bereikbaarheid van stadsdelen aan
weerszijden van een station, als de poortjes zijn geplaatst in een loopverbinding. Het stelsel van de Wegenwet biedt gemeenten echter het
aangewezen instrumentarium om, ongeacht het vergunningvrij zijn van
de ov-toegangspoortjes, zelfstandig de openbaarheid van wegen te
waarborgen. Daarnaast kan het bestemmingsplan hierbij een rol spelen.
Indien ov-toegangspoortjes alleen toegang verschaffen aan personen met
een geldig vervoers- of ander toegangsbewijs, komt het openbare karakter
van het gebruik in het stationsgebouw en de loopverbinding te vervallen.
Indien een dergelijke gebruiksbeperking leidt tot een met het bestemmingsplan strijdig gebruik, kan er op die grondslag handhavend worden
opgetreden. Zo’n gebruiksbeperking behoeft overigens niet noodzakelijkerwijs via ov-toegangspoortjes te ontstaan. Ook is denkbaar dat de

Staatsblad 2014

333

47

openbare toegankelijkheid door middel van de plaatsing van toegangsborden wordt gereguleerd, dat er een hekwerk wordt geplaatst of dat
fysieke ingangcontrole plaatsvindt door conducteurs of bewakers. Het
plaatsen van ov-toegangspoortjes zal overigens, hoewel vergunningsvrij,
door de Nederlandse Spoorwegen altijd in overleg met betrokken
gemeenten plaatsvinden.
Onderdeel M, onder 2, onder h
In onderdeel 21 vervalt de eis met betrekking tot de maximale bebouwingsoppervlakte. Het gaat hier om een restcategorie van heel kleinschalige bouwwerken, die niet zijn aan te merken als bijbehorend
bouwwerk (gedacht kan worden aan een kleine bijenkorf, kippen- of
konijnenren of losstaande brievenbus). Aan het stellen van een maximale
oppervlakte voor dergelijke kleinschalige bouwwerken blijkt in de praktijk
geen behoefte te bestaan. De bepaling zou in relatie tot de met dit besluit
gewijzigde regeling voor het bepalen van de maximaal toelaatbare
oppervlakte van bijbehorende bouwwerken ook vragen oproepen. Mede
om die reden is besloten de maximale oppervlakte-eis in dit artikelonderdeel geheel te schrappen.
Onderdeel M, onder 2, onder i
Met de toepassing van artikel 2, onderdeel 3, van bijlage II, is het reeds
mogelijk om zonder omgevingsvergunning een bijbehorend bouwwerk te
bouwen voor de huisvesting in verband met mantelzorg. Met de
toevoeging van onderdeel 22 wordt het mogelijk om ook een al bestaand
bijbehorend bouwwerk (geheel of gedeeltelijk) te gebruiken en in te
richten ten behoeve van huisvesting in verband met mantelzorg. Ook een
bestaand (met omgevingsvergunning gebouwd) bijbehorend bouwwerk,
dat in maatvoering en plaatsing niet voldoet aan de randvoorwaarden van
een vergunningvrij bijbehorend bouwwerk, kan met toepassing van dit
onderdeel worden gebruikt voor huisvesting in verband met mantelzorg.
Uit de begripsomschrijving van «huisvesting in verband met mantelzorg» vloeit voort dat het alleen kan gaan om huisvesting in of bij een
woning. Een gebruik als hier bedoeld kan dus alleen gevestigd worden in
een woning of in een bouwwerk bij een woning. Dat kan bijvoorbeeld ook
gaan om een dienstwoning waarbij een in een gebouw (mogelijk het op
het perceel aanwezige hoofdgebouw) een ruimte wordt ingericht voor
huisvesting in verband met mantelzorg.
Indien voor het kunnen gebruiken en inrichten van het bouwwerk voor
huisvesting in verband met mantelzorg bouwwerkzaamheden nodig zijn,
kunnen deze vergunningvrij plaatsvinden met toepassing van artikel 3,
onderdeel 8, van bijlage II. Voorwaarde is wel dat aan de daar opgenomen
randvoorwaarden wordt voldaan (geen verandering van de draagconstructie, geen verandering van de brandcompartimentering of
beschermde subbrandcompartimentering, geen uitbreiding van de
bebouwde oppervlakte en geen uitbreiding van het bouwvolume). Ook
hier geldt dat ingeval de behoefte aan mantelzorg komt te vervallen, de
eventueel aangebrachte bouwkundige voorzieningen (zoals sanitair en
een keuken) voor zover deze niet in overeenstemming zijn met het
bestemmingsplan of ten dienste staan van een gebruik dat niet in
overeenstemming is met het bestemmingsplan, dienen te worden
verwijderd. Verwezen wordt in dit verband ook naar de toelichting bij
artikel I, onderdeel M, onder 1, onder b, van dit besluit.

Staatsblad 2014

333

48

Onderdeel M, onder 3, onder a
Met deze wijziging is in de eerste plaats aan artikel 3, onderdeel 1, van
bijlage II, overeenkomstig artikel 2, onderdeel 3, van bijlage II, toegevoegd
dat het ook kan gaan om een uitbreiding van een bijbehorend bouwwerk.
Voor de achtergrond van het opnemen van dit element wordt verwezen
naar de toelichting bij dat artikelonderdeel. Ook voor de toegevoegde eis
dat in het vergunningvrij op te richten bijbehorend bouwwerk, ingeval dat
uit meer dan één bouwlaag bestaat, een verblijfsgebied als bedoeld in
artikel 1.1, eerste lid, van het Bouwbesluit 2012 uitsluitend mag zijn
gelegen op de eerste bouwlaag, wordt verwezen naar de toelichting op de
wijzigingen van artikel 2, onderdeel 3.
Verder is aan artikel 3, onderdeel 1, van bijlage II overeenkomstig
artikel 2, onderdeel 3, onder c, van bijlage II de eis toegevoegd dat het
bijbehorend bouwwerk moet zijn gelegen op een afstand van meer dan
1 m vanaf openbaar toegankelijk gebied, tenzij geen redelijke eisen van
welstand van toepassing zijn. De achtergrond van het opnemen van deze
eis in artikel 2, onderdeel 3, onder c, is dat ingeval een bijbehorend
bouwwerk wordt opgericht op minder dan 1 m vanaf openbaar toegankelijk gebied, het noodzakelijk is om, tenzij de gemeenteraad op grond van
artikel 12, tweede lid, van de Woningwet heeft besloten dat voor het
betrokken gebied of het betrokken bouwwerk geen redelijke eisen van
welstand van toepassing zijn, het welstandsaspect preventief te beoordelen in het kader van de aanvraag om een omgevingsvergunning voor
het bouwen op grond van artikel 2.1, eerste lid, onder a, van de Wabo. Bij
het oprichten van een bijbehorend bouwwerk op grond van artikel 3,
onderdeel 1, is die noodzaak niet anders. Deze eis dient daarom ook op
bijbehorende bouwwerken als bedoeld in dat artikelonderdeel betrekking
te hebben.
Daarnaast is aan artikel 3, onderdeel 1, van bijlage II, overeenkomstig
artikel 2, onderdeel 3, onder d, van bijlage II, de eis toegevoegd dat het op
te richten bijbehorend bouwwerk niet mag worden voorzien van een
dakterras, balkon of andere niet op de grond gelegen buitenruimte. Ook
voor deze eis geldt dat het daaraan ten grondslag liggende motief – de
noodzaak om een niet op de grond gelegen buitenruimte preventief te
beoordelen op het aspect van de constructieve veiligheid – bij bijbehorende bouwwerken die op grond van artikel 3, onderdeel 1, mogen
worden opgericht, niet anders is dan bij de bijbehorende bouwwerken,
bedoeld in artikel 2, onderdeel 3.
Onderdeel M, onder 3, onder b
Deze wijziging houdt verband met de samenhang die er bestaat tussen
de artikelen 3, onderdeel 3, en 2, onderdeel 4, van bijlage II bij het Bor. In
laatstgenoemd onderdeel, dat betrekking heeft op het vergunningvrij
bouwen van een dakkapel in het achterdakvlak of een niet naar openbaar
toegankelijk gebied gekeerd zijdakvlak, is als eis gesteld dat een dakkapel
als hiervoor bedoeld niet mag worden gebouwd bij, kort samengevat,
niet-permanente bouwwerken of bouwwerken waar niet permanent mag
worden gewoond. Deze beperking is opgenomen om te voorkomen dat,
door het aanbrengen van een dakkapel, permanente bewoning in
bijvoorbeeld een recreatief nachtverblijf zou worden gestimuleerd of dat
een niet-permanent bedoelde situatie zou leiden tot een continuering van
het gebruik op het moment dat dit niet langer meer zou zijn toegestaan. In
artikel 3, onderdeel 3, dat zoals dat luidde voor dit wijzigingsbesluit
uitsluitend betrekking had op het vergunningvrij bouwen van een
dakkapel in het voordakvlak of een naar openbaar toegankelijk gebied
gekeerd zijdakvlak, is deze eis niet gesteld. Dit is nader toegelicht in de

Staatsblad 2014

333

49

nota van toelichting bij het Bor (Stb. 2010, 143, blz. 155–156). Volstaan
wordt met een verwijzing hiernaar.
Als gevolg van het hierboven beschreven verschil in eisen tussen de
artikelen 2, onderdeel 4, en 3, onderdeel 3, kon zich de ongerijmde situatie
voordoen dat een dakkapel in het achterdakvlak van een bouwwerk als
bedoeld in artikel 2, onderdeel 4, onder f, niet vergunningvrij kon worden
gebouwd, terwijl op hetzelfde bouwwerk op grond van artikel 3, onderdeel
3, wel vergunningvrij een dakkapel in het voordakvlak kon worden
gebouwd. Met de onderhavige wijziging, waarbij de reikwijdte van
artikel 3, onderdeel 3, is uitgebreid tot een dakkapel in het achterdakvlak
van een bouwwerk als bedoeld in artikel 2, onderdeel 4, onder f, is deze
inconsistentie opgeheven.
Onderdeel M, onder 3, onder c
Bij dit onderdeel is in artikel 3, onderdeel 6, van bijlage II de beperking
vervallen dat een op grond van dat artikelonderdeel vergunningvrij te
realiseren silo als voeder- of mestsilo moet kunnen worden aangemerkt.
Deze eis bleek in de praktijk onnodig beperkend. Thans heeft het
artikelonderdeel op elke silo ten behoeve van agrarische bedrijfsvoering
betrekking en kunnen er dus ook andersoortige opslagsilo’s worden
gebouwd.
Onderdeel M, onder 3, onder d
Bij dit onderdeel is artikel 3, onderdeel 7, van bijlage II verruimd. Niet
langer zijn op grond van dit onderdeel alleen buisleidingen als bedoeld in
artikel 1, eerste lid, van het Besluit externe veiligheid buisleidingen
vergunningvrij, maar alle buisleidingen die niet onder artikel 2, onderdeel
18, van bijlage II vallen. Deze groep omvat niet alleen buisleidingen als
bedoeld in artikel 1, eerste lid, van het Besluit externe veiligheid buisleidingen, maar ook buisleidingen die niet strekken ten behoeve van een
infrastructurele of openbare voorziening, welke eis wordt genoemd in de
aanhef van artikel 2, onderdeel 18. Er is geen reden om dergelijke
buisleidingen niet onder de werking van artikel 3, onderdeel 7, te laten
vallen.
Onderdeel M, onder 4
Met dit onderdeel zijn wijzigingen aangebracht in artikel 4 van bijlage II
bij het Bor. In dit artikel worden de gevallen van planologisch strijdig
gebruik als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder c, van de Wabo
aangewezen, op grond waarvan met toepassing van artikel 2.12, eerste
lid, onder a, onder 2°, van de Wabo, een omgevingsvergunning kan
worden verleend. Voor de hier genoemde gevallen geldt dat het bevoegd
gezag, veelal het college van burgemeester en wethouders, met de
reguliere voorbereidingsprocedure van paragraaf 3.2 van de Wabo, het
besluit op de aanvraag om de omgevingsvergunning moet voorbereiden.
Voor de met het bestemmingsplan strijdige gevallen die niet onder
artikel 4 vallen en evenmin met een binnen het bestemmingsplan
voorziene mogelijkheid om een omgevingsvergunning te verlenen kunnen
worden toegestaan, geldt dat de omgevingsvergunning met de uitgebreide voorbereidingsprocedure van paragraaf 3.3 van de Wabo wordt
voorbereid. In deze paragraaf wordt de uitgebreide voorbereidingsprocedure uit afdeling 3.4 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de
Awb) van toepassing verklaard.
Voor de duidelijkheid wordt erop gewezen dat de in artikel 4 aangewezen gevallen weliswaar redactioneel in enkelvoud zijn gesteld, maar
ook in meervoud kunnen worden toegepast. Dat betekent dat bijvoorbeeld

Staatsblad 2014

333

50

met toepassing van artikel 4, onderdeel 1, ook voor verschillende
bijbehorende bouwwerken tegelijk een omgevingsvergunning kan worden
verleend met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, onder a, onder 2°, van
de Wabo.16 Ook geldt dat de verscheidene onderdelen van artikel 4 in één
omgevingsvergunning gecombineerd kunnen worden toegepast. Zo is het
mogelijk om met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, onder a, onder 2°,
van de Wabo, tegelijkertijd omgevingsvergunning te verlenen voor een
bepaald gebruik, bedoeld in artikel 4, onderdeel 9, van een bestaand
hoofdgebouw en voor de bouw en het gebruik van een bijbehorend
bouwwerk, bedoeld in artikel 4, onderdeel 1.17
Met het merendeel van de bij dit besluit doorgevoerde aanpassingen
wordt de reikwijdte van artikel 4 op onderdelen vergroot, zodat meer
aanvragen om een omgevingsvergunning met de reguliere voorbereidingsprocedure en daarmee dus sneller kunnen worden afgewikkeld. Voor
gevallen die niet binnen de reikwijdte van artikel 4 vallen, wordt de
uitgebreide voorbereidingsprocedure gevolgd. Globaal beschouwd is dat
laatste het geval voor de bouw van een nieuw hoofdgebouw of het
realiseren van een nieuw gebruik op een bepaalde locatie. Voor uitbreidingen van en gebruikswijzigingen binnen al bestaande hoofdgebouwen
en bijbehorende percelen geldt de hoofdlijn dat de reguliere voorbereidingsprocedure moet worden toegepast. Voor buiten de bebouwde kom
gelden daarbij beperkende randvoorwaarden. Daarnaast worden nog
enkele andere specifieke activiteiten in artikel 4 benoemd waarvoor de
reguliere voorbereidingsprocedure moet worden toegepast.
De beslistermijn van de reguliere voorbereidingsprocedure bedraagt
maximaal acht weken. Dat zal in de regel toereikend zijn om aanvragen af
te wikkelen. In een enkel geval kan zich wellicht een situatie voordoen
waarin het bevoegd gezag binnen die termijn nog geen afgeronde en
uitgekristalliseerde afweging heeft kunnen maken omtrent de aanvaardbaarheid van de aangevraagde activiteit. Dat kon zich overigens ook voor
deze aanpassingen van artikel 4 al voordoen. Voor dergelijke situaties
biedt artikel 3.9, tweede lid, van de Wabo de mogelijkheid om de
beslistermijn met zes weken te verlengen, tot een duur van veertien
weken. Overigens wordt er in dit verband voor de goede orde op gewezen
dat ingeval het bevoegd gezag de aanvrager krachtens artikel 4:5 van de
Awb heeft verzocht de aanvraag aan te vullen, de beslistermijn op de
aanvraag ingevolge artikel 4:15, eerste lid, van de Awb wordt opgeschort.
Het vragen om aanvulling van de aanvraag gaat dus niet ten koste van de
beslistermijn.
Een ander geval waarin het verlengen van de beslistermijn nodig kan
zijn is de situatie waarin het een bouwplan betreft waarvoor een noodzaak
bestaat om kosten te verhalen met vaststelling van een exploitatieplan. In
dit verband wordt erop gewezen dat bij de wet pChw aan artikel 6.12,
tweede lid, van de Wro een omgevingsvergunning die is verleend met
toepassing van artikel 2.12, eerste lid, onder a, onder 2°, van de Wabo is
toegevoegd. De praktijk leert dat de noodzaak tot kostenverhaal met een
exploitatieplan zich slechts in een zeer beperkt aantal situaties voordoet.
Als al kostenverhaal aan de orde is, wordt dit kostenverhaal meestal
«anderszins verzekerd» als bedoeld in artikel 6.12, tweede lid, van de Wro,
bijvoorbeeld omdat via een anterieure overeenkomst afspraken over
kostenverhaal zijn vastgelegd. Indien binnen de beslistermijn het vereiste
kostenverhaal niet is geregeld, komt de aanvraag in beginsel voor
16

Verwezen wordt naar de uitspraak ABRvS 26 oktober 2011, nr. 201103159/1/H1,
ECLI:NL:RVS:BU1640, TBR 2011/197.
17
Verwezen wordt naar de uitspraak ABRvS 24 april 2013, nr. 201206706/1/A1,
ECLI:NL:RVS:2013:BZ8456.

Staatsblad 2014

333

51

afwijzing in aanmerking. Indien het kostenverhaal immers niet is
verzekerd, komt de financiering van de voor het project vereiste publieke
voorzieningen in het geding, is de uitvoerbaarheid niet gegarandeerd en
is het project niet in overeenstemming te achten met een goede ruimtelijke ordening. In plaats van een afwijzing binnen de gegeven beslistermijn, ligt het meer voor de hand dat in zo’n geval gebruik wordt
gemaakt van de aanvullende mogelijkheden die artikel 4:15, tweede lid,
van de Awb biedt om de beslistermijn op te schorten. Hierdoor komt meer
tijd beschikbaar om alsnog een sluitende regeling te treffen voor het
kostenverhaal. Voor het opschorten van de beslistermijn op die grondslag
is wel instemming van de aanvrager vereist. Een aanvrager zal hier in de
regel genoegen mee nemen, omdat een positief besluit op iets langere
termijn de voorkeur zal genieten boven een weigering per ommegaande.
Het feit dat de reguliere voorbereidingsprocedure van toepassing is,
betekent overigens niet dat er geen inspraakmogelijkheid kan worden
ingebouwd. Indien een bevoegd gezag en een aanvrager dit wenselijk
achten kan zowel voorafgaand aan als in de reguliere voorbereidingsprocedure actief de mogelijkheid worden gegeven tot het indienen van
zienswijzen naar aanleiding van de aanvraag of een ontwerp-besluit. In
overleg met een aanvrager kan ook tijdens het vooroverleg een ontwerpaanvraag ter inzage worden gelegd, op basis waarvan een inspraakmogelijkheid wordt gegeven. Dit is een optimale vorm van participatie,
gebaseerd op het gedachtegoed van de «sneller en beter» aanpak, waarbij
in een vroeg stadium al inspraak kan worden geboden aan belanghebbenden. Al tijdens de planvorming en het vormgeven van de in te dienen
aanvraag ontstaat zo een dialoog tussen de initiatiefnemer en belanghebbenden, die daarbij worden gefaciliteerd door het bevoegd gezag.
Hiermee kan tijdswinst worden geboekt in de reguliere procedure en de
daarop volgende rechtsbeschermingsprocedure. Ook is niet uitgesloten
dat tijdens de reguliere voorbereidingsprocedure zelf, ter invulling van de
«informele» zienswijzeregeling uit artikel 4:8 van de Awb, de mogelijkheid
van een zienswijze wordt gegeven. De wetgever laat vrij hoe deze vorm
van inspraak wordt geboden. Denkbaar is dat inspraak wordt geboden aan
personen waarvan op voorhand bekend is dat deze mogelijk bedenkingen
hebben tegen een initiatief. Ook op basis van een ter inzage gelegde
aanvraag kan een gelegenheid tot inspraak worden gegeven. Ook in deze
gevallen kan zo nodig de beslistermijn worden verlengd of met instemming van de aanvrager, op grond van artikel 4:15, tweede lid, van de Awb,
worden opgeschort.
De reguliere voorbereidingsprocedure biedt al met al, in overleg met de
aanvrager, flexibele en snelle mogelijkheden voor inspraak door belanghebbenden. Deze inspraakmogelijkheden kunnen, voor zover deze nodig
worden geacht, goed worden afgestemd op de aard en omvang van een
project.
Onder de verruimde reikwijdte van artikel 4 zouden – in potentie – ook
gevallen kunnen worden gebracht waarvoor, gelet op de gevolgen voor
het milieu van de voorgenomen activiteit, de verplichting zou bestaan tot
het maken van een milieueffectrapport (hierna: Mer). Om die reden is bij
dit besluit in artikel 5, zesde lid (nieuw), van bijlage II in een uitzonderingsbepaling voorzien voor mer-plichtige en mer-beoordelingsplichtige
activiteiten. In dit verband wordt verder volstaan met een verwijzing naar
artikel I, onderdeel M, onder 6, onder d, alsmede de toelichting daarop.
In relatie tot de verruimde reikwijdte van artikel 4 is bij de toelichting op
artikel I, onderdelen C en D, al aan de orde geweest dat op grond van
artikel 2.8 (nieuw) van het Bor op sommige onderdelen van artikel 4, zoals
bij dit besluit gewijzigd, de verplichting van toepassing is geworden om

Staatsblad 2014

333

52

de gevolgen voor de luchtkwaliteit van de activiteit waarvoor de
omgevingsvergunning is aangevraagd te beoordelen. Volstaan wordt
eveneens met een verwijzing hiernaar.
In het navolgende wordt dieper ingegaan op de diverse wijzigingen in
artikel 4.
Onderdeel M, onder 4, onder a
Met de in dit onderdeel opgenomen wijziging van de aanhef van
artikel 4, is verduidelijkt dat het in dat artikel gaat om mogelijkheden om
een omgevingsvergunning te verlenen voor de activiteit, bedoeld in artikel
2.1, eerste lid, onder c, van de Wabo, te weten het gebruiken van gronden
of bouwwerken in strijd met een bestemmingsplan of ander planologisch
kader. Dit volgt ook al indirect uit de al in artikel 4, aanhef, opgenomen
verwijzing naar artikel 2.12, eerste lid, onder a, onder 2°, van de Wabo,
maar ter vergroting van de leesbaarheid is het wenselijk om dit in
artikel 4, aanhef, uitdrukkelijk te verwoorden.
Onderdeel M, onder 4, onder b
Bij dit onderdeel is artikel 4, onderdeel 1, in zijn geheel geherformuleerd. Hierbij is het artikelonderdeel in de eerste plaats redactioneel
vereenvoudigd, wat betreft het daarin gemaakte onderscheid tussen
bijbehorende bouwwerken binnen en buiten de bebouwde kom. Verder is
artikel 4, onderdeel 1, onder b, onderdeel 3°, vervallen, op grond waarvan
voor een bijbehorend bouwwerk buiten de bebouwde kom, om voor de
verlening van een omgevingsvergunning op grond van artikel 4 in
aanmerking te komen, moest worden voldaan aan de eis dat het bouwen
niet tot gevolg heeft dat het aansluitend terrein voor meer dan 50% wordt
bebouwd, dan wel dat de oppervlakte die op grond van het bestemmingsplan of de beheersverordening voor bebouwing in aanmerking
komt voor meer dan 50% wordt overschreden. Deze eis is vervallen, om
de regeling eenvoudiger toepasbaar te maken. Het vergde veelal een
lastige berekening om na te gaan in hoeverre aan deze normen werd
voldaan. De randvoorwaarde dat een te bouwen bijbehorend bouwwerk
geen grotere oppervlakte mag hebben dan 150 m2, is toereikend om de
mogelijkheden van de artikel 2.12, eerste lid, onder a, onder 2°, van de
Wabo, en daarmee de toepassing van de reguliere voorbereidingsprocedure, af te bakenen.
Ten slotte is ook in dit onderdeel expliciet gemaakt dat hiermee
eveneens een uitbreiding van een bijbehorend bouwwerk mogelijk kan
worden gemaakt. De reden voor deze explicitering is al toegelicht bij
artikel I, onderdeel M, onder 2, onder c, van dit besluit (onder het kopje
«Bijbehorend bouwwerk of uitbreiding daarvan»).
Onderdeel M, onder 4, onder c
Aan artikel 4, onderdeel 3, is toegevoegd dat het onderdeel ook
betrekking kan hebben op een gedeelte van een bouwwerk, geen gebouw
zijnde. Hiermee wordt beoogd de bedoeling te verduidelijken dat bij een
bouwwerk dat slechts gedeeltelijk in strijd is met het bestemmingsplan,
uitsluitend dat gedeelte aan de in dit onderdeel genoemde randvoorwaarden moet voldoen. De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van
State heeft in recente jurisprudentie een andere uitleg ontwikkeld.18 Van
deze uitleg wordt met deze wijziging afstand genomen.

18

Zie ABRvS 24 juli 2013, ECLI:NL:RVS:2013:485 en ABRvS 31 december 2013,
ECLI:NL:RVS:2013:2692.

Staatsblad 2014

333

53

Onderdeel M, onder 4, onder d
Ter voorkoming van misverstanden over de vraag of bouwdelen van
ondergeschikte aard onder de reikwijdte van artikel 4 vallen, is in artikel 4,
onderdeel 4, expliciet tot uitdrukking gebracht dat dit het geval is. Bij
bouwdelen van ondergeschikte aard kan bijvoorbeeld worden gedacht
aan liftopbouwen, schoorstenen, ventilatiekanalen, airco-units, luchtbehandelingsinstallaties, glazenwassersinstallaties, brandtrappen of
bouwwerken die samenhangen met installaties binnen een gebouw.
Onderdeel M, onder 4, onder e
Bij deze wijziging is de bestaande tekst van artikel 4, onderdeel 8,
vervallen. Deze wijziging houdt verband met de toevoeging van een
nieuw onderdeel 11 aan artikel 4 (zie onderdeel M, onder 4, onder g). De
gevallen die voorheen onder artikel 4, onderdeel 8, vielen, zijn opgegaan
in het nieuwe onderdeel 11. Volstaan wordt met een verwijzing naar de
toelichting bij dat artikelonderdeel.
In het vrijgekomen onderdeel 8 is een nieuwe activiteit toegevoegd. Het
gaat om het gebruiken van gronden voor een niet-ingrijpende herinrichting van openbaar gebied. Het kan bijvoorbeeld gaan om het
toevoegen van een aantal parkeerplaatsen in een groenstrook, het
verleggen van trottoirs of het aanbrengen van groenvoorzieningen. Een
herinrichting van openbaar gebied vindt vaak ook plaats in samenhang
met het bouwen van een vergunningvrij bouwwerk, zoals vuilcontainers,
sport- of speeltoestellen en straatmeubilair. Bij het beantwoorden van de
vraag of er al dan niet sprake is van een ingrijpende herinrichting van
openbaar gebied, zullen onder andere moeten worden betrokken de te
verwachten gevolgen van de herinrichting voor omwonenden en
gebruikers van het desbetreffende gebied.
Onderdeel M, onder 4, onder f
Met deze wijziging is artikel 4, onderdeel 9, van bijlage II opnieuw
vastgesteld. De wijziging heeft betrekking op de mogelijkheid om aan
bestaande gebouwen (al dan niet tijdelijk) een andere functie te geven.
Onder meer door het laten vervallen van de beperking dat de oppervlakte
niet meer dan 1.500 m2 mag bedragen, kunnen meer aanvragen om een
omgevingsvergunning voor dergelijke gebruikswijzigingen met de
reguliere procedure worden afgewikkeld. Gezien in samenhang met de in
artikel I, onderdeel M, onder 6, onder a, opgenomen wijziging van
artikel 5, eerste lid, van bijlage II, ingevolge waarvan het bij de toepassing
van dit onderdeel van artikel 4 niet langer een belemmering vormt dat het
aantal woningen toeneemt, wordt op deze wijze onder meer voorzien in
de behoefte om snel een besluit te kunnen nemen over de toelaatbaarheid
van (al dan niet tijdelijke) bewoning van leegstaande (kantoor)gebouwen,
bijvoorbeeld met het oog op het tegengaan van kraken. Dergelijke
gebouwen hebben veelal een grotere oppervlakte dan hiervoor genoemd.
Met deze wijziging wordt uitvoering gegeven aan de motie Linhard c.s.
(Kamerstukken II 2009/10, 32 123 XI, nr. 38).
Voor gebouwen die gelegen zijn buiten de bebouwde kom zijn de
mogelijkheden om een ander gebruik toe te staan beperkt tot een
logiesfunctie voor werknemers. Onder logiesfunctie wordt in dit verband
hetzelfde verstaan als in artikel 1.1, tweede lid, van het Bouwbesluit 2012.
Ten behoeve van het bieden van logies (tijdelijk onderdak) voor
werknemers is de specifieke mogelijkheid gegeven om ook buiten de
bebouwde kom, door middel van het verlenen van een omgevingsver-

Staatsblad 2014

333

54

gunning met toepassing van de reguliere voorbereidingsprocedure, een
gebruikswijziging van een bestaand gebouw toe te staan.
In artikel 4, onderdeel 9, zijn verder enige redactionele aanpassingen
doorgevoerd teneinde toepassingsmogelijkheden van dit artikelonderdeel
waarover in de praktijk misverstanden kunnen bestaan, te verduidelijken.
Zo is in het artikelonderdeel expliciet tot uitdrukking gebracht dat onder
de reikwijdte van het artikelonderdeel niet alleen valt het desbetreffende
bouwwerk, maar ook het daarbij aansluitend terrein. Anders zou de
ongerijmde situatie kunnen ontstaan dat een bouwwerk na de gebruikswijziging feitelijk onbruikbaar is, omdat het aansluitend terrein niet ten
behoeve van het bouwwerk mag worden gebruikt, waardoor bijvoorbeeld
de toegang tot het bouwwerk wordt verhinderd. Met bovengenoemde
wijziging wordt buiten twijfel gesteld dat het aansluitend terrein onder de
reikwijdte van het artikelonderdeel valt.
Verder is de zinsnede «inpandige bouwactiviteiten» vervangen door
«bouwactiviteiten die de bebouwde oppervlakte of het bouwvolume niet
vergroten». De zinsnede »inpandige bouwactiviteiten» wekte ten onrechte
de suggestie dat elke bouwactiviteit die leidt tot de verandering van het
uiterlijk van het bouwwerk, zoals bijvoorbeeld het wijzigen van de
gevelindeling, buiten de reikwijdte van het artikelonderdeel valt. Dat is
echter alleen het geval voor zover het betreft bouwactiviteiten die tevens
de bebouwde oppervlakte of het bouwvolume doen vergroten. Met
bovengenoemde wijziging is dat verduidelijkt.
Verwezen wordt hier tot slot naar artikel 5, zesde lid, van bijlage II bij het
Bor, dat bij dit besluit is toegevoegd. Hierin is een beperking opgenomen
voor de toepassingsmogelijkheden van artikel 4, onderdelen 9 en 11, voor
activiteiten waarvoor (kort samengevat) de mogelijkheid bestaat dat een
milieueffectrapport dient te worden gemaakt. In dit verband wordt
volstaan met een verwijzing naar de toelichting bij artikel I, onderdeel M,
onder 6, onder d.
Onderdeel M, onder 4, onder g
Deze wijziging voorziet in de toevoeging van een nieuw onderdeel 11
aan artikel 4, op grond waarvan voor vergunningverlening op basis van
dat artikel eveneens in aanmerking komt ander gebruik van gronden of
bouwwerken dan bedoeld in de onderdelen 1 tot en met 10, voor een
termijn van ten hoogste tien jaar. De toevoeging van deze nieuwe,
algemene categorie is al aangekondigd in de memorie van toelichting bij
de wet pChw (Kamerstukken II 2011/12, 33 135, nr. 3, blz. 35) en strekt tot
het flexibeler maken van de mogelijkheden voor tijdelijke afwijking van
het bestemmingsplan of de beheersverordening. Het feit dat het hier gaat
om ander gebruik van gronden of bouwwerken dan bedoeld in de
onderdelen 1 tot en met 10, houdt in dat voor een omgevingsvergunning
voor een tijdelijke afwijking van het bestemmingsplan voor gebruik dat
wel is genoemd in een van die onderdelen, het desbetreffende onderdeel,
en niet onderdeel 11, de grondslag voor vergunningverlening dient te zijn.
Zo kan een omgevingsvergunning voor een met het bestemmingsplan
strijdig bijbehorend bouwwerk ingevolge artikel 4, onderdeel 1, van
bijlage II, met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, onder a, onder 2°, van
de Wabo worden verleend. Dat geldt ook indien het gaat om een
vergunning voor de tijdelijke aanwezigheid van het betrokken bijbehorend
bouwwerk, ook indien het een tijdsbeloop betreft van meer dan tien jaar.
Indien het een planologisch strijdig gebruik betreft dat niet is genoemd in
de onderdelen 1 tot en met 10, kan voor een tijdelijk gebruik met een duur
van maximaal tien jaar, de vergunning ingevolge artikel 4, onderdeel 11,

Staatsblad 2014

333

55

van bijlage II verleend worden met toepassing van artikel 2.12, eerste lid,
onder a, onder 2°, van de Wabo. Zo kan bijvoorbeeld het tijdelijk plaatsen
van een (nood)gebouw ten behoeve van een tijdelijke winkelvestiging,
binnen gronden met een agrarische bestemming, via deze grondslag
plaatsvinden. Hetzelfde geldt bijvoorbeeld voor het tijdelijk inrichten van
voor agrarische doeleinden bestemde gronden ten behoeve van parkeerplaatsen.
Zoals al bij artikel I, onderdeel J, van dit besluit, in het kader van de
wijziging van artikel 5.18 van het Bor toegelicht, dient bij het verlenen van
de vergunning aannemelijk te zijn dat de activiteit na de in de vergunning
gestelde termijn daadwerkelijk kan en zal worden beëindigd. Daarvoor is
relevant dat het feitelijk mogelijk is dat de activiteit zonder onomkeerbare
gevolgen kan worden beëindigd.
De in de vergunning gestelde termijn op de grondslag van artikel 4,
onderdeel 11, kan maximaal tien jaar bedragen. Indien een vergunning
voor een langere tijdsduur moet worden verleend, kan (behoudens de
mogelijkheden met artikel 2.12, eerste lid, onder a, onder 1° en 2°, van de
Wabo), slechts met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, onder a, onder
3°, van de Wabo, vergunning worden verleend. De termijn in de
vergunning kan worden verlengd, of er kan opnieuw voor dezelfde
activiteit vergunning worden verleend, mits de totale tijdsduur van tien
jaar niet wordt overschreden. Op de grondslag van artikel 4, onderdeel 11,
kan dus niet telkens opnieuw voor een duur van tien jaar vergunning
worden verleend.
Verwezen wordt hier tot slot naar artikel 5, zesde lid, van bijlage II bij het
Bor, dat bij dit besluit is toegevoegd. Hierin is een beperking opgenomen
voor de toepassingsmogelijkheden van artikel 4, onderdelen 9 en 11, voor
activiteiten waarvoor (kort samengevat) de mogelijkheid bestaat dat een
milieueffectrapport dient te worden gemaakt. In dit verband wordt
volstaan met een verwijzing naar de toelichting bij artikel I, onderdeel M,
onder 6, onder d.
Onderdeel M, onder 5
De wijziging die in artikel 4a, tweede lid, onderdeel b, is aangebracht
leidt ertoe dat artikel 2, onderdeel 3, niet meer van toepassing is in door
het Rijk aangewezen beschermde stads- of dorpsgezichten. Als onderdeel
van de afspraken die met de VNG en de gemeenten Amsterdam, Utrecht
en Den Haag zijn gemaakt, is daarmee de mogelijkheid om op grond van
artikel 2 vergunningvrij bijbehorende bouwwerken te bouwen in achtererfgebied in rijksbeschermde stads- en dorpsgezichten komen te vervallen.
In de beschermde gezichten blijft het alleen mogelijk om op grond van
artikel 3, zonder omgevingsvergunning voor het bouwen, een bijbehorend
bouwwerk te bouwen in het deel van het achtererfgebied dat zich recht
bevindt achter het hoofdgebouw. Op het zijerf blijft de omgevingsvergunningplicht voor het bouwen bestaan, zodat een preventieve toetsing aan
het bestemmingsplan en redelijke eisen van welstand zullen blijven
plaatsvinden.
Onderdeel M, onder 6, onder a
Dit onderdeel maakt het mogelijk dat bij de toepassing van de artikelen
2, onderdelen 3 en 22, 3, onderdeel 1, en 4, onderdeel 1, voor zover het
betreft huisvesting in verband met mantelzorg, alsmede van artikel 4,
onderdelen 9 en 11 (afwijkend gebruik in bestaande gebouwen respectievelijk «ander» gebruik voor een termijn van ten hoogste tien jaar), wordt
afgeweken van het in artikel 5, eerste lid, neergelegde uitgangspunt dat bij
de toepassing van de artikelen 2, 3 en 4 van de bijlage het aantal

Staatsblad 2014

333

56

woningen gelijk moet blijven. Dit element vormt het – noodzakelijke –
sluitstuk in het streven om de mogelijkheden voor het tijdelijk afwijken
van het bestemmingsplan of de beheersverordening flexibeler te maken,
dit mede in verband met de door de praktijk breed gedragen wens om het
realiseren van mantelzorgwoningen en het ombouwen van leegstaande
kantoren tot woningen te vergemakkelijken. In dit verband wordt erop
gewezen dat vanwege de mogelijkheid dat, als gevolg van de onderhavige
wijziging, het verlenen van een omgevingsvergunning met toepassing
van artikel 2.12, eerste lid, onder a, onder 2°, van de Wabo nu ook tot
gevolg kan hebben dat het aantal woningen kan toenemen, daarmee met
de grenswaarden uit de Wet geluidhinder rekening dient te worden
gehouden. Met het oog hierop is in artikel 2.2.2 van de wet pChw, zoals
nadien gewijzigd bij de al in paragraaf 1 van het algemeen deel van deze
nota van toelichting genoemde wijzigingswet pChw, de Wet geluidhinder
gewijzigd.
Onderdeel M, onder 6, onder b
Bij dit onderdeel is aan artikel 5, derde lid, van bijlage II een onderdeel c
toegevoegd. Artikel 5, derde lid, zondert de mogelijkheid om op grond van
artikel 2, onderdeel 3, van de bijlage vergunningvrij bijbehorende
bouwwerken te bouwen in een aantal gevallen uit. Deze gevallen betreffen
situaties waarin het vanwege het belang van de externe veiligheid
onwenselijk is dat ter plaatse in strijd met de planologische regelgeving
bijbehorende bouwwerken kunnen worden gebouwd.
De nieuwe situatie die met het oog op het hiervoor genoemde belang
wordt toegevoegd is het geval waarin het desbetreffende bijbehorend
bouwwerk is voorzien in een gebied dat is gelegen binnen een op dat
bouwwerk van toepassing zijnde afstand als bedoeld in artikel 3.12, 3.18,
3.28, 3.30a, 4.3, 4.4, 4.5, 4.5a, 4.5b, 4.77 of 4.81 van het Activiteitenbesluit
milieubeheer. In die artikelen zijn afstanden voorgeschreven die in acht
moeten worden genomen tussen bepaalde installaties of opslagvoorzieningen waar met stoffen wordt gewerkt die een veiligheidsrisico voor de
omgeving met zich kunnen brengen, ten opzichte van kwetsbare en
beperkt kwetsbare objecten. Onder bovengenoemde voorzieningen en
installaties vallen onder andere een gasdrukmeet- en regelstation en een
opslagtank met propaan of propeen. De voorgeschreven afstanden zijn
afhankelijk van de aard en omvang van de desbetreffende installatie of
voorziening en variëren tussen de 1 en 50 meter.
Onderdeel M, onder 6, onder c
Bij dit onderdeel is artikel 5, vijfde lid, van bijlage II gewijzigd. Als
gevolg van deze wijziging is dit artikellid niet langer van toepassing op
artikel 2, onderdeel 1, van bijlage II, op grond waarvan gewoon
onderhoud van een bouwwerk omgevingsvergunningvrij is mits aan een
aantal nader omschreven eisen wordt voldaan. Achtergrond hiervan is het
volgende.
Op grond van artikel 3, onderdeel 8, is, mits aan een aantal nader
omschreven eisen wordt voldaan, geen omgevingsvergunning voor het
bouwen vereist voor een verandering van een bouwwerk. Artikel 5, vijfde
lid (oud), een zogeheten «anti-shop» bepaling, bepaalde dat artikel 3,
onderdeel 8, echter niet van toepassing is op een activiteit die tevens een
activiteit is als bedoeld in artikel 2 of 3, onderdelen 1 tot en met 7, maar
niet voldoet aan de in die artikelen ten aanzien van die activiteit gestelde
eisen. Dit had tot gevolg dat indien sprake is van gewoon onderhoud van
een bouwwerk waarbij de detaillering, profilering of vormgeving wijzigde,
de route naar artikel 3, onderdeel 8, van de bijlage was afgesneden. Dit

Staatsblad 2014

333

57

was, in aanmerking genomen de activiteiten waarom het hier kan gaan,
een onnodige beperking. Deze beperking is met de onderhavige wijziging
van artikel 5, vijfde lid, opgeheven.
Onderdeel M, onder 6, onder d
Bij dit onderdeel is aan artikel 5 een nieuw zesde lid toegevoegd. Hierin
worden van de toepassing van artikel 4, onderdelen 9 en 11, van bijlage II
bij het Bor, zoals bij dit besluit gewijzigd, bepaalde activiteiten uitgezonderd. De strekking van artikel 5, zesde lid, is dat als een activiteit
daaronder valt, op de beslissing op de aanvraag om een omgevingsvergunning voor afwijking van het bestemmingsplan ten behoeve van die
activiteit, niet de reguliere voorbereidingsprocedure maar de uitgebreide
voorbereidingsprocedure van toepassing is. Er is dan sprake van een
geval waarvoor met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, onder a, onder
3°, van de Wabo een omgevingsvergunning voor afwijking van het
bestemmingsplan kan worden verleend.
De uitgezonderde activiteiten zijn de activiteiten, bedoeld in onderdeel C
of D van de bijlage bij het Besluit mer. Dit zijn zowel de mer-plichtige als
de mer-beoordelingsplichtige activiteiten in kolom 1 van genoemde
onderdelen van de bijlage bij het Besluit mer. Bij het formuleren van deze
uitzonderingsbepaling is geabstraheerd van de vraag of het ook gaat om
een aangewezen geval waarin de mer-plicht of de mer-beoordelingsplicht
geldt alsmede om een aangewezen besluit. Dit is geregeld in de kolommen 2 en 4 van genoemde onderdelen van de bijlage bij het Besluit mer.
Ook is ingeval van een mer-beoordelingsplicht geabstraheerd van de
vraag of het bevoegd gezag ook feitelijk heeft besloten dat een MER moet
worden gemaakt. Hiermee wordt voor de uitvoeringspraktijk een duidelijk
criterium geboden om te bepalen of artikel 4, onderdelen 9 en 11, van
bijlage II al dan niet van toepassing is.
Onderdeel M, onder 7
Bij deze wijziging is artikel 6 van bijlage II in zijn geheel geherformuleerd, waarbij onderdeel a (oud) is uitgebreid en onderdeel b is komen te
vervallen.
Artikel 6 geeft een specifieke regeling voor het bepalen van het
achtererfgebied op een perceel als daar, naast het als hoofdgebouw aan te
merken gebouw, meer gebouwen aanwezig zijn die noodzakelijk zijn voor
de verwezenlijking van de geldende of toekomstige bestemming, of als
naast een hoofdgebouw dat geen woning is nog één of meer woningen
aanwezig zijn. Voor laatstgenoemde situatie was al een uitzondering van
toepassing voor de bepaling van het achtererfgebied (artikel 6, onderdeel
a (oud)). Nu is deze regeling uitgebreid naar de situatie waarin, naast het
hoofdgebouw, meer gebouwen aanwezig zijn die noodzakelijk zijn voor de
verwezenlijking van de geldende of toekomstige bestemming. Het gaat
bijvoorbeeld om defensieterreinen, bedrijfsterreinen en zorgcomplexen.
Met de nu doorgevoerde wijziging wordt bereikt dat als een van
bovengenoemde situaties zich voordoet, het achtererfgebied wordt
bepaald door het hoofdgebouw, de woning of een van de andere hiervoor
bedoelde gebouwen waarvan de voorkant het dichtst is gelegen bij het
openbaar toegankelijk gebied. Artikel 6 leidt ertoe dat het achtererfgebied
op een perceel zo groot mogelijk is, in ieder geval groter dan wanneer in
situaties als in artikel 6 bedoeld, op een perceel een verder van openbaar
toegankelijk gebied verwijderd gebouw maatgevend voor het achtererfgebied zou zijn. Overigens moet ervan worden uitgegaan dat ook als er
meer gebouwen op een perceel zijn gelegen, altijd één van die gebouwen

Staatsblad 2014

333

58

als hoofdgebouw is aan te merken. Hoe in dat verband de eis moet
worden uitgelegd dat het moet gaan om het gebouw dat het belangrijkst
is voor de bestemming – verwezen wordt naar de begripsomschrijving
van hoofdgebouw in artikel 1, eerste lid, van de bijlage – zal van geval tot
geval verschillen. De functie van een gebouw zal hiervoor, gelet op de
geldende bestemming, doorslaggevend zijn. Indien er meer gebouwen
zijn met gelijkwaardige functies kan een aanknopingspunt gevonden
worden in de omvang van het gebouw (het grootste gebouw is in dat
geval het hoofdgebouw) of het aantal personen dat in een gebouw
werkzaam is of verblijft (het gebouw met de meeste personen is het
hoofdgebouw).
Artikel 6 zal bij de hier bedoelde complexen met meerdere gebouwen,
als het gaat om het vergunningvrij kunnen bouwen van bijbehorende
bouwwerken, vooral betekenis hebben voor de toepassing van artikel 3,
onderdeel 1, van de bijlage. Meestal is naast het hoofdgebouw al een
oppervlakte van meer dan 150 m2 aan bijbehorende bouwwerken in het
bebouwingsgebied aanwezig, zodat de mogelijkheden om te bouwen op
grond van artikel 2, onderdeel 3, opgesoupeerd zullen zijn.
Artikel 6, onderdeel b (oud), regelde dat in een situatie waarin naast een
hoofdgebouw tevens één of meer woningen op een perceel aanwezig zijn,
deze voor de toepassing van artikel 2, onderdeel 3, onder a, van bijlage II
tevens als hoofdgebouw werden aangemerkt. Dat betekende dat rondom
die woningen, mits aan de overige eisen van artikel 2, onderdeel 3, werd
voldaan, gebruik kon worden gemaakt van de bouwmogelijkheden direct
grenzend aan het hoofdgebouw (in dat geval dus de woning) in artikel 2,
onderdeel 3, onder a. Het ging in deze situatie veelal om bedrijfswoningen
of dienstwoningen. In de nieuwe berekeningswijze voor de maximale
oppervlakte aan vergunningvrije bouwwerken wordt gerekend met een
maximum aan toegestane m2 per perceel, waarbij er geen afzonderlijk
maximum meer geldt voor bijbehorende bouwwerken binnen een zone
direct rondom hoofdgebouwen. In dit systeem is de regeling van artikel 6,
onderdeel b (oud), niet meer inpasbaar. Dit onderdeel is daarom
vervallen.
Wel is in artikel I, onderdeel M, onder 8, aan artikel 7 van de bijlage een
lid toegevoegd waarin een specifieke mogelijkheid wordt gecreëerd voor
het bouwen van bijbehorende bouwwerken voor huisvesting in verband
met mantelzorg waarop de nieuwe oppervlakteberekening in artikel 2,
onderdeel 3, onder f, van de bijlage niet van toepassing is. Deze
mogelijkheid is in de praktijk vooral van belang voor de hier bedoelde
percelen waarop al een bedrijfs- of dienstwoning naast bedrijfsgebouwen
aanwezig is. Verwezen wordt naar de toelichting bij deze wijziging.
Onderdeel M, onder 8
Met deze wijziging zijn in artikel 7 in de eerste plaats enige wetstechnische wijzigingen aangebracht die samenhangen met de wijzigingen in
artikel 2, onderdeel 3, van bijlage II bij het Bor.
Daarnaast is een lid toegevoegd waarin uitwerking is gegeven aan de
motie Bisschop en Van Veldhoven (Kamerstukken II 2013/14, 32 127,
nr. 196), waarin is verzocht, om ten opzichte van het in het kader van de
voorhangprocedure gepubliceerde ontwerp van dit besluit, de mogelijkheden voor het creëren van mantelzorgwoningen in het buitengebied te
verruimen.
In de motie is aangegeven om bij de uitwerking in ieder geval de
afstand tot het hoofdgebouw, de hoogte van het bouwwerk en de eisen
met betrekking tot het dak te betrekken. Onder meer in samenspraak met
leveranciers van mobiele mantelzorgvoorzieningen is vastgesteld dat de

Staatsblad 2014

333

59

randvoorwaarden met betrekking tot dakvorm, hoogte en afstand tot het
hoofdgebouw, zoals die worden gesteld aan vergunningvrije bijbehorende
bouwwerken in artikel 2, onderdeel 3, van de bijlage, niet belemmerend
zijn voor het kunnen plaatsen van mantelzorgvoorzieningen. Deze
randvoorwaarden zijn juist gesteld om ruimtelijke kwaliteit te kunnen
waarborgen. In het buitengebied, op percelen waar in de regel al de
nodige oppervlakte aan bijbehorende bouwwerken aanwezig is, zal vooral
die aanwezige oppervlakte de mogelijkheden beperken voor het vergunningvrij kunnen toevoegen van een mantelzorgvoorziening. Om daar op in
te spelen is, met de toevoeging van het tweede lid van artikel 7, geregeld
dat artikel 2, onderdeel 3, onder f, buiten toepassing blijft voor een geheel
of in delen verplaatsbare mantelzorgvoorziening. Het buiten toepassing
blijven van het genoemde onderdeel leidt ertoe dat er voor het in het
achtererfgebied plaatsen van een verplaatsbare mantelzorgvoorziening in
het geheel geen randvoorwaarde geldt met betrekking tot de toelaatbare
bebouwingsoppervlakte. Ook een al aanwezige geheel of in delen
verplaatsbare mantelzorgvoorziening, blijft buiten beschouwing voor de
toepassing van artikel 2, onderdeel 3, onder f, bij de vraag of nog een
ander bijbehorend bouwwerk in het achtererfgebied kan worden
gebouwd. Als voorwaarde geldt wel dat het gaat om een bijbehorend
bouwwerk dat geheel of in delen kan worden verplaatst (woonunit,
woonwagen of andersoortig verplaatsbaar gebouw), de oppervlakte van
het bouwwerk niet meer bedraagt dan 100 m2 en het gaat om een perceel
buiten de bebouwde kom. Vanwege de definiëring van «huisvesting in
verband met mantelzorg» kan een hier bedoelde verplaatsbare mantelzorgvoorziening alleen worden geplaatst bij een (dienst)woning en slechts
bewoond worden door één huishouden van maximaal twee personen,
van wie ten minste één persoon mantelzorg verleent aan of ontvangt van
een bewoner van de woning.
Onderdeel M, onder 9
Met deze wijziging is het overgangsrecht in artikel 8 van bijlage II bij het
Bor gewijzigd. Hierop is in paragraaf 6 van het algemeen deel van deze
nota van toelichting al ingegaan. Volstaan wordt met een verwijzing
hiernaar.
Artikel II (Besluit algemene regels ruimtelijke ordening)
Onderdelen A, B en C
De wijzigingen van het Barro in de onderdelen A, B en C houden
verband met de wet pChw, waarbij artikel 2.12, tweede lid, van de Wabo is
vervallen. Dat artikellid regelde de figuur van een omgevingsvergunning
voor een tijdelijke planologische afwijking. Deze afzonderlijke wettelijke
figuur is vervangen door een nieuw onderdeel 11 in artikel 4 van bijlage II
bij het Bor (zie artikel I, onderdeel M, onder 4, onder g). Dit nieuwe
onderdeel maakt het mogelijk dat voor ander gebruik van gronden of
bouwwerken dan bedoeld in de onderdelen 1 tot en met 10 van artikel 4
voor een termijn van ten hoogste tien jaar met toepassing van de
reguliere voorbereidingsprocedure een omgevingsvergunning wordt
verleend op grond van artikel 2.12, eerste lid, onder a, onder 2°, van de
Wabo. Met de onderhavige wijzigingen is een drietal verwijzingen naar
artikel 2.12, tweede lid, van de Wabo in het Barro aangepast aan de
nieuwe systematiek.

Staatsblad 2014

333

60

Onderdeel D
De wijziging van artikel 2.7.4 van het Barro houdt verband met de
wijzigingen ten aanzien van tijdelijke bouwwerken in artikel 5.16 van het
Bor (zie artikel I, onderdeel H). Met de wijziging wordt de verwijzing naar
tijdelijke bouwwerken in artikel 2.7.4 van het Barro geschrapt. In plaats
daarvan wordt de mogelijkheid geboden om met een omgevingsvergunning tijdelijk – voor een termijn van ten hoogste vijf jaar – van een
bestemmingsplan dat betrekking heeft op een reserveringsgebied af te
wijken. Hiermee kunnen, evenals in de oude situatie het geval was, voor
een termijn van vijf jaar bouwwerken worden gerealiseerd in een
reserveringsgebied.
De reserveringsgebieden zijn bedoeld om te voorkomen dat gronden,
waarvoor plannen bestaan voor toekomstige verbreding of aanleg van
infrastructuur, daarvoor minder geschikt worden. Door de komst van
nieuwe bouwwerken in een reserveringszone te beperken tot bouwwerken
die slechts vijf jaar ter plaatse kunnen blijven staan, blijft de belemmering
van dat bouwwerk voor de aanleg van nieuwe infrastructuur beperkt.
Voorafgaand aan een besluit op een aanvraag om een omgevingsvergunning tot afwijking van een bestemmingsplan dat betrekking heeft op
een reserveringsgebied, zal dan steeds voldoende duidelijkheid bestaan
over de locatie en realisatietermijn van het infrastructuurproject. De
belangen van de aanpassing van de infrastructuur kunnen daarmee goed
in de planologische besluitvorming worden betrokken.
Bouwwerken die al zijn toegestaan op grond van een ten tijde van de
aanwijzing van het reserveringsgebied geldend bestemmingsplan en
bouwwerken die vergunningvrij kunnen worden gerealiseerd of waarvoor
een omgevingsvergunning met toepassing van artikel 2.12, eerste lid,
onder a, onder 2°, van de Wabo kan worden verleend voor gevallen
anders dan bedoeld in artikel 4, onderdeel 11, van bijlage II bij het Bor,
blijven op grond van artikel 2.7.4 van het Barro toegestaan.
Onderdelen E, F en G
De wijzigingen van het Barro in deze onderdelen houden verband met
het bij dit besluit aan artikel 4 van bijlage II bij het Bor toegevoegde
nieuwe onderdeel 11 (zie artikel I, onderdeel M, onder 4, onder g). Dit
onderdeel maakt het mogelijk dat op grond van artikel 2.12, eerste lid,
onder a, onder 2°, van de Wabo met toepassing van de reguliere
procedure een omgevingsvergunning kan worden verleend om tijdelijk
van het bestemmingsplan af te wijken voor een termijn van ten hoogste
tien jaar. Voorheen gold hiervoor een termijn van maximaal 5 jaar en was
op de beslissing op de aanvraag voor een dergelijke omgevingsvergunning artikel 2.12, tweede lid, van de Wabo, en daarmee de uitgebreide
voorbereidingsprocedure, van toepassing. De onderhavige wijzigingen
van het Barro maken het mogelijk dat provincies ten behoeve van de
bescherming van de ecologische hoofdstructuur en de erfgoederen van
uitzonderlijke universele waarden regels in medebewind stellen over
omgevingsvergunningen waarbij tijdelijk van het bestemmingsplan wordt
afgeweken. Voor een effectieve bescherming van de waarden van de
ecologische hoofdstructuur en de erfgoederen kan hieraan behoefte
bestaan – gelet op de verruimde termijn voor tijdelijke afwijkingen.
Daarnaast kunnen de provincies ook regels stellen ten aanzien van de
andere gevallen waarvoor met toepassing van artikel 2.12, eerste lid,
onder a, onder 2°, van de Wabo van het bestemmingsplan kan worden
afgeweken. Wanneer provincies de verantwoordelijkheid hebben voor de
bescherming van de ecologische hoofdstructuur en de erfgoederen en
met het oog daarop regels kunnen stellen omtrent de inhoud van

Staatsblad 2014

333

61

bestemmingsplannen, dan dienen die regels uit de aard der zaak ook
gesteld te kunnen worden voor alle («buitenplanse») omgevingsvergunningen waarmee van het bestemmingsplan wordt afgeweken.
Artikelen III en IV (Besluit externe veiligheid buisleidingen en
Besluit externe veiligheid inrichtingen)
Bij deze artikelen zijn verwijzingen in het Besluit externe veiligheid
buisleidingen en het Bevi naar artikel 2.12, tweede lid, van de Wabo
vervallen. Achtergrond hiervan is het vervallen van dat artikellid bij de wet
pChw. In dat artikellid was de figuur van een omgevingsvergunning voor
een tijdelijke planologische afwijking geregeld. Deze afzonderlijke
wettelijke figuur is vervangen door een nieuw onderdeel 11 in artikel 4
van bijlage II bij het Bor (zie artikel I, onderdeel M, onder 4, onder g). Dit
nieuwe onderdeel maakt het mogelijk dat voor ander gebruik van gronden
of bouwwerken dan bedoeld in de onderdelen 1 tot en met 10 van artikel 4
voor een termijn van ten hoogste tien jaar met toepassing van de
reguliere procedure een omgevingsvergunning wordt verleend op grond
van artikel 2.12, eerste lid, onder a, onder 2°, van de Wabo. Nu de hier
bedoelde artikelen van het Besluit externe veiligheid buisleidingen en het
Bevi al een verwijzing bevatten naar artikel 2.12, eerste lid, onder a, onder
2°, van de Wabo, hoeft in verband met het vervallen van de verwijzing
naar artikel 2.12, tweede lid, van die wet niet in een vervangende
verwijzing te worden voorzien.
Artikel V (Besluit geluidhinder)
Bij dit onderdeel is artikel 4.2 van het Besluit geluidhinder gewijzigd. In
dit artikel is bepaald in welke gevallen bij de beslissing op een aanvraag
om een omgevingsvergunning tot afwijking van een bestemmingsplan de
op grond van het Besluit geluidhinder geldende grenswaarden in zones
langs spoorwegen in acht moeten worden genomen. Voor zones rond
industrieterreinen en langs wegen is dit geregeld in de Wet geluidhinder.
Met het oog op de in de wet pChw opgenomen wijzigingen van de Wabo
waaraan bij dit besluit nadere uitwerking is gegeven, zijn de desbetreffende bepalingen van de Wet geluidhinder al gewijzigd bij de wet pChw,
zoals gewijzigd bij de al in paragraaf 1 van het algemeen deel van deze
nota van toelichting genoemde wijzigingswet pChw. Voor zones langs
spoorwegen dienen dezelfde wijzigingen te gelden als voor de zones rond
industrieterreinen en langs wegen. Artikel V voorziet hierin. Voor de
toelichting op deze bepaling wordt verder verwezen naar de wetsgeschiedenis bij het artikelonderdeel van de wijzigingswet wet pChw met
betrekking tot de bepalingen van de Wet geluidhinder over zones rond
industrieterreinen en langs wegen (Kamerstukken II 2013/14, 33 919, nr. 3,
blz. 16, en nr. 6, blz. 3).
Artikel VI (Besluit milieueffectrapportage)
Bij dit artikel is onderdeel e van de in onderdeel A, onder 1, van de
bijlage bij het Besluit mer opgenomen begripsomschrijving van «plan als
bedoeld in artikel 3.1 van de Wet ruimtelijke ordening» gewijzigd. In
onderdeel e was als zodanig plan mede aangewezen een omgevingsvergunning waarbij van het bestemmingsplan of de beheersverordening
wordt afgeweken met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, onder a,
onder 3°, of het tweede lid van dat artikel, van de Wabo. Zoals al eerder
opgemerkt, is artikel 2.12, tweede lid, van de Wabo echter bij de wet pChw
vervallen. In dat artikellid was de figuur van een omgevingsvergunning
voor een tijdelijke planologische afwijking geregeld. Deze afzonderlijke
wettelijke figuur is vervangen door een nieuw onderdeel 11 in artikel 4
van bijlage II bij het Bor (zie artikel I, onderdeel M, onder 4, onder g). Dit

Staatsblad 2014

333

62

nieuwe onderdeel maakt het mogelijk dat voor ander gebruik van gronden
of bouwwerken dan bedoeld in de onderdelen 1 tot en met 10 van artikel 4
voor een termijn van ten hoogste tien jaar met toepassing van de
reguliere procedure een omgevingsvergunning wordt verleend op grond
van artikel 2.12, eerste lid, onder a, onder 2°, van de Wabo. Voor
omgevingsvergunningen voor tijdelijke planologische afwijkingen van een
langere duur dan tien jaar vormt artikel 2.12, eerste lid, onder a, onder 3°,
van de Wabo de grondslag. Dit betekent dat op de beslissing op een
aanvraag om een dergelijke omgevingsvergunning de uitgebreide
voorbereidingsprocedure van toepassing is.
Vanwege deze wijzigingen is in onderdeel e van bovengenoemde
begripsomschrijving de verwijzing naar artikel 2.12, tweede lid, van de
Wabo vervallen. In een vervangende verwijzing naar artikel 4, onderdeel
11, van bijlage II bij het Bor is niet voorzien. Dit hangt samen met de wijze
waarop in artikel 5, zesde lid, van die bijlage, dat bij dit besluit aan
artikel 5 is toegevoegd, rekening is gehouden met de mogelijkheid dat
onder dat onderdeel, alsmede onderdeel 9 van artikel 4 van de bijlage,
activiteiten vallen waarvoor een MER moet worden gemaakt. In dit
verband wordt volstaan met een verwijzing naar de toelichting op artikel
5, zesde lid (zie artikel I, onderdeel M, onder 6, onder d).
Artikel VII (Besluit ruimtelijke ordening)
Onderdeel A
Bij dit artikelonderdeel is uitvoering gegeven aan artikel 3.37, tweede
lid, van de Wro. Dit artikellid is bij de wet pChw aan artikel 3.37 toegevoegd. Op grond van dat artikellid kunnen bij algemene maatregel van
bestuur regels worden gesteld omtrent het gebruik van gegevens en
onderzoeken die ten grondslag liggen aan bestemmingsplannen en
inpassingsplannen. Op deze grondslag is bij dit besluit aan het Bro artikel
3.1.1a toegevoegd op grond waarvan bij de vaststelling van een bestemmingsplan – waaronder op grond van artikel 1.1.1, tweede lid, van het Bro
mede een inpassingsplan dient te worden verstaan – in ieder geval
gebruik kan worden gemaakt van gegevens en onderzoeken die niet ouder
zijn dan twee jaar. Op de achtergrond van deze zogeheten «houdbaarheidsbepaling», die bij de wet pChw ook aan diverse sectorale wetten is
toegevoegd, wordt verwezen naar de memorie van toelichting bij de wet
pChw (Kamerstukken II 20011/12, 33 135, nr. 3, blz. 4–6).
Onderdeel B
Artikel 3.1.2 van het Bro bevat bepalingen met betrekking tot de regels
die een bestemmingsplan kan bevatten. Bij onderdeel B is artikel 3.1.2,
tweede lid, van het Bro in die zin gewijzigd, dat daaraan de bepaling is
toegevoegd dat een bestemmingsplan regels kan bevatten waarvan de
uitleg bij het gebruik van een bevoegdheid afhankelijk wordt gesteld van
beleidsregels.
De mogelijkheid om deze zogenoemde «wetsinterpreterende beleidsregels» vast te stellen, vloeit reeds voort uit artikel 4:81 van de Awb. Om
buiten twijfel te stellen dat net als in een «gewone» verordening ook in
een bestemmingsplan regels kunnen worden gesteld die een zekere
interpretatieruimte laten, is deze bepaling aan artikel 3.1.2, tweede lid, van
het Bro toegevoegd.
De aanleiding voor de onderhavige wijziging is daarbij in het bijzonder
gelegen in het volgende. Met de invoering van de Wro werd aanvankelijk
de mogelijkheid om in de gemeentelijke bouwverordening zogeheten
stedenbouwkundige voorschriften op te nemen, geschrapt. Een belang-

Staatsblad 2014

333

63

rijke reden om die mogelijkheid uiteindelijk toch in stand te houden was
dat bij veel gemeenten vragen rezen over de wijze waarop het parkeren,
veelal onderwerp in die stedenbouwkundige voorschriften, in het
bestemmingsplan zou kunnen worden geregeld. Het was de vraag of de
flexibele wijze waarop de regeling in de bouwverordening was vormgegeven, ook mogelijk is in een bestemmingsplan. Met het expliciet regelen
in het Bro wordt voor de praktijk de gevraagde zekerheid geboden.
Bij het opnemen van een parkeerregeling in een bestemmingsplan kan
overigens ook gewerkt worden met de mogelijkheid om af te wijken van
een gestelde parkeereis door middel van het verlenen van een
omgevingsvergunning. Een dergelijke afwijking kan bijvoorbeeld worden
toegestaan indien de parkeerbehoefte alleen buiten eigen terrein, in de
nabijheid in de openbare ruimte kan worden aangelegd. Om deze
parkeergelegenheid te kunnen aanleggen en onderhouden, verlangen
gemeenten geregeld een financiële bijdrage in een zo wel genoemd
parkeerfonds. Gemeenten die werken met zo’n parkeerfonds, verlenen
dan uitsluitend een omgevingsvergunning indien de initiatiefnemer van
een project de kosten voor het opvangen van de parkeerbehoefte binnen
aanwezige of aan te leggen parkeervoorzieningen in het publieke domein,
financieel compenseert. Deze praktijk kan, ook bij een parkeerregeling die
is opgenomen in een bestemmingsplan, worden gecontinueerd.
Mede om het onderwerp parkeren in het bestemmingsplan te kunnen
regelen was in het ontwerp van dit besluit, zoals gepubliceerd in het kader
van de inspraak en de voorhangprocedure, nog voorzien in een bepaling
in het Bro op grond waarvan zogenoemde voorwaardelijke verplichtingen
in een bestemmingsplan kunnen worden opgenomen. Besloten is om
hiervan af te zien. Onder meer uit bevindingen tijdens een studiemiddag
over dit onderwerp19, is vastgesteld dat het werken met voorwaardelijke
verplichtingen in een bestemmingsplan gemeengoed is geworden. De
mogelijkheid om hiermee te werken is inmiddels in een ruime hoeveelheid jurisprudentie bevestigd, zodat het opnemen van een expliciete
bepaling hieromtrent geen toegevoegde waarde meer heeft.
Onderdeel C
Deze wijziging houdt verband met onduidelijkheid die, mede naar
aanleiding van jurisprudentie, is gerezen over de betekenis van artikel
5.1.1 van het Bro.20 Artikel 5.1.1 van het Bro bevat een bepaling die
betrekking heeft op het in een beheersverordening opnemen van
planologisch overgangsrecht.
Een beheersverordening kan in plaats van een bestemmingsplan
worden vastgesteld voor een gebied waar geen ruimtelijke ontwikkeling
wordt voorzien. De beheersverordening kan het beheer van een gebied
regelen overeenkomstig het bestaande gebruik. Onder bestaand gebruik
kan worden verstaan het feitelijk legaal aanwezige gebruik, met inbegrip
van het gebruik dat met omgevingsvergunning (of onder oud recht met
ontheffing, projectbesluit of vrijstelling) is toegestaan. Een gemeente kan
er daarnaast voor kiezen om ook de regeling voor nog niet benutte
planologische bouw- en gebruiksmogelijkheden uit het bestemmingsplan,
onder de beheersverordening voort te zetten.21 Nieuwe ontwikkelingen
19

Kwartaalvergadering van de Vereniging voor Bouwrecht van 12 maart 2014.
Rb. Den Haag 3 juli 2013, AWB-12-6439, ECRI:NL:RBDHA:2013:7607. Voor het hoger beroep in
deze zaak wordt verwezen naar ABRvS 21 mei 2014, nr. 201307290/1/A1,
ECLI:NL:RVS:2014:1821.
21
Dit is in de wetsgeschiedenis uitvoerig aan de orde geweest. Verwezen kan worden naar
Kamerstukken II 2006/07, 30 938, nr. 8.
20

Staatsblad 2014

333

64

kunnen met een beheersverordening niet worden toegestaan. In die lijn
past het ook niet dat bestaand illegaal gebruik (alsmede bouwwerken) met
een beheersverordening wordt gelegaliseerd. Een uitzondering op dit
uitgangspunt is slechts denkbaar voor illegale situaties die niet in strijd
zijn met een goede ruimtelijke ordening en waarbij er op geen enkele
wijze belangen van derden in het geding zijn. Met een beheersverordening kan evenmin een feitelijk legaal aanwezig gebruik (of bouwwerk)
worden wegbestemd. Voor het opnemen van overgangsrecht in een
beheersverordening bestaat in beginsel dan ook geen aanleiding.
Onder feitelijk legaal aanwezig planologisch gebruik, kan echter ook
gebruik (of bouwwerken) vallen dat onder het planologisch overgangsrecht van het geldende bestemmingsplan is gebracht. Bij de vaststelling
van de beheersverordening kan ervoor worden gekozen dit gebruik (en
deze bouwwerken) weer positief te bestemmen. In plaats daarvan kan er
ook voor gekozen worden om de overgangsrechtelijke situatie vanuit het
bestemmingsplan, onder de beheersverordening te continueren. Indien
voor deze laatste optie wordt gekozen, ontstaat er de behoefte om in de
beheersverordening een regime van overgangsrecht op te nemen. Artikel
5.1.1, zoals bij dit besluit gewijzigd, is hierop toegesneden en schrijft het
opnemen van overgangsrecht voor indien de overgangsrechtelijke situatie
voor gebruik en bouwwerken onder een beheersverordening wordt
gecontinueerd.
Artikel VIII (Besluit uitvoering Crisis- en herstelwet)
Onderdeel A
Bij dit onderdeel is artikel 2a, onderdeel b, van het Besluit uitvoering
Chw in zijn geheel geherformuleerd. Het oorspronkelijke onderdeel b, dat
het mogelijk maakte om in een ontwikkelingsgebied af te wijken van de in
artikel 5.18, eerste lid, van het Bor gestelde maximale termijn van vijf jaar
voor het verlenen van een omgevingsvergunning voor het tijdelijk
afwijken van het bestemmingsplan, is overbodig geworden. Achtergrond
hiervan is het vervallen bij artikel I, onderdeel J, van dit besluit van die
maximale termijn. Als gevolg daarvan zijn thans alle varianten in tijdsduur
mogelijk om omgevingsvergunning voor een tijdelijke afwijking van het
bestemmingsplan te verlenen. Voor een nadere toelichting hierop wordt
verwezen naar de toelichting bij artikel I, onderdeel J.
In het nieuwe onderdeel b is thans als artikel waarvan in een ontwikkelingsgebied kan worden afgeweken opgenomen artikel 2.14, eerste lid,
aanhef en onder c, onder 2°, van de Wabo, voor zover het de geldende
grenswaarden betreft die voortvloeien uit de in dat onderdeel genoemde
artikelen van de Wet geluidhinder. Dit artikelonderdeel van de Wabo bevat
een gedeelte van het toetsingskader voor de aanvraag om een omgevingsvergunning voor een (milieu)activiteit als bedoeld in artikel 2.1,
eerste lid, onder e, van de Wabo. Deze afwijking was feitelijk al mogelijk
op grond van artikel 2a, onderdeel d, van het Besluit uitvoering Chw,
waarin als artikelen waarvan in een ontwikkelingsgebied kan worden
afgeweken de hoofdstukken V en VI van de Wet geluidhinder zijn
aangewezen, voor zover de betrokken bepalingen een ten hoogste
toelaatbare geluidbelasting inhouden. Dit artikelonderdeel werkte indirect
ook door naar de grenswaarden van de Wet geluidhinder in artikel 2.14,
eerste lid, aanhef en onder c, onder 2°, van de Wabo. Omdat dit echter in
de praktijk tot vragen en onduidelijkheden aanleiding bleek te geven is
thans het hiervoor genoemde artikelonderdeel van de Wabo ook zelf in
artikel 2a van het Besluit uitvoering Chw opgenomen. Voor de goede orde
wordt erop gewezen dat de in artikel 2.14, eerste lid, onder c, onder 2°,
van de Wabo genoemde artikelen van de Wet geluidhinder geen

Staatsblad 2014

333

65

betrekking hebben op de binnenwaarden in woningen. Deze worden
geregeld in hoofdstuk VIIIb van de Wet geluidhinder en vallen buiten de
reikwijdte van de in artikel 2a van het Besluit uitvoering Chw opgenomen
afwijkmogelijkheden.
Onderdeel B
Bij dit onderdeel is artikel 6 van het Besluit uitvoering Chw gewijzigd.
Het artikel is in zijn geheel geherformuleerd en is een voortzetting van het
oorspronkelijke artikel 6, tweede lid. Het eerste en derde lid van artikel 6
zijn vervallen, omdat deze leden als gevolg van de wet pChw en de
wijzigingen bij dit besluit overbodig zijn geworden. In dat verband wordt
gedoeld op het vervallen van artikel 2.12, tweede lid, van de Wabo bij de
wet pChw en, in het verlengde daarvan, het vervallen bij artikel I,
onderdeel J, van dit besluit van de in artikel 5.18, eerste lid, van het Bor
opgenomen maximale termijn van vijf jaar waarvoor omgevingsvergunning voor een tijdelijke afwijking van het bestemmingsplan kan
worden verleend. Als gevolg van het vervallen van laatstgenoemd
artikellid zijn thans alle varianten in tijdsduur mogelijk om omgevingsvergunning voor een tijdelijke afwijking van het bestemmingsplan te
verlenen. Voor een nadere toelichting hierop wordt verwezen naar de
toelichting bij artikel I, onderdeelJ, voornoemd. In artikel 6, eerste en
derde lid, van het Besluit uitvoering Chw waren van artikel 5.18, eerste lid,
van het Bor afwijkende maximale termijnen voor het verlenen van een
omgevingsvergunning voor het tijdelijk afwijken van het bestemmingsplan gesteld. Door het vervallen van artikel 5.18, eerste lid, is dit niet
langer meer nodig.
Zoals hiervoor al opgemerkt, is artikel 6, tweede lid, van het Besluit
uitvoering Chw gehandhaafd. Dit artikellid is nog steeds van belang,
omdat, als gevolg van de wijzigingen bij de wet pChw en bij dit besluit, op
aanvragen om een omgevingsvergunning voor een tijdelijke afwijking van
het bestemmingsplan voor een termijn langer dan tien jaar, niet artikel
2.12, eerste lid, onder a, onder 2°, maar artikel 2.12, eerste lid, onder a,
onder 3°, van de Wabo van toepassing is. In dat verband wordt verwezen
naar de toelichting bij artikel I, onderdeel M, onder 4, onder g, van dit
besluit. Indien artikel 2.12, eerste lid, onder a, onder 3°, van de Wabo van
toepassing is, dient de beslissing op de aanvraag om omgevingsvergunning op grond van artikel 3.10, eerste lid, onder a, van die wet te
worden voorbereid met de uitgebreide voorbereidingsprocedure. Het
oorspronkelijke artikel 6, tweede lid, van het Besluit uitvoering Chw
schakelde dat artikelonderdeel uit ingeval sprake was van een aanvraag
om een omgevingsvergunning voor een tijdelijke afwijking van het
bestemmingsplan. De uitgebreide voorbereidingsprocedure was, onder
het regime vóór de wet pChw en dit besluit, van toepassing op elke
aanvraag om een omgevingsvergunning voor een tijdelijke afwijking van
het bestemmingsplan. Als gevolg van de wet pChw en de wijzigingen bij
dit besluit is de uitgebreide voorbereidingsprocedure alleen nog van
toepassing op aanvragen om een omgevingsvergunning voor een
tijdelijke afwijking van het bestemmingsplan langer dan tien jaar.
Daarmee is echter de functie van het oorspronkelijke artikel 6, tweede lid,
behouden gebleven. In artikel 6 (nieuw) is de verwijzing naar artikel 2.12,
tweede lid, van de Wabo als uitvloeisel van de hierboven beschreven
wijzigingen bij de wet pChw en dit besluit vervangen door een verwijzing
naar artikel 2.12, eerste lid, onder a, onder 3°, van de Wabo.

Staatsblad 2014

333

66

Artikel IX (Bouwbesluit 2012)
Onderdelen A en B
Bij onderdeel A van deze wijziging is aan het Bouwbesluit 2012 (Bb) een
tweetal definities toegevoegd.
Het betreft hier in de eerste plaats een definitie van het begrip
«straatpeil». Deze definitie is ontleend aan de definitie van dat begrip
zoals opgenomen in de Modelbouwverordening van de VNG. De
voorschriften waarin dit begrip voorkomt zijn al overgenomen in het Bb.
Met het oog op het vergemakkelijken van de toepassing is met deze
wijziging ook de definitie zelf in het Bb overgenomen. Dit is eerder –
onbedoeld – niet gebeurd.
Tevens is een definitie opgenomen van het begrip «tijdelijk bouwwerk»
om te verduidelijken in welk geval een bouwwerk niet aan de nieuwbouweisen van het Bb hoeft te voldoen, maar aan de (lagere) eisen voor
tijdelijke bouw mag voldoen. Op grond van deze definitie is een tijdelijk
bouwwerk een bouwwerk dat bedoeld is om voor een periode van ten
hoogste vijftien jaar op een bepaalde plaats aanwezig te zijn.
In verband met de lagere Bb-eisen waaraan tijdelijke bouwwerken
hoeven te voldoen, is bij onderdeel B van deze wijziging aan het
algemene artikel 1.14 over tijdelijke bouw voorts een tweede lid toegevoegd, waarmee wordt verduidelijkt dat indien een bouwwerk is gebouwd
met toepassing van de eisen voor tijdelijke bouw en een initiatiefnemer
dat bouwwerk na die vijftien jaar als permanent bouwwerk wil laten
fungeren, dit tot dan toe tijdelijke bouwwerk alsnog in overeenstemming
moet worden gebracht met de nieuwbouweisen voor te bouwen
bouwwerken. Hiermee worden de reguliere nieuwbouweisen bedoeld,
dus niet de veelal lagere eisen die worden gesteld bij toepassing van de
verbouwvoorschriften. Het bouwwerk zal dan dus in zijn geheel alsnog
moeten voldoen aan de nieuwbouweisen. Zo kan een noodlokaal of een
bouwkeet als tijdelijk bouwwerk nooit langer aanwezig zijn dan vijftien
jaar indien gebouwd met toepassing van de voorschriften voor tijdelijke
bouw. Een bijzonder tijdelijk bouwwerk is het seizoensgebonden
bouwwerk. De in de definitie opgenomen vijftienjaarstermijn heeft voor
deze categorie tijdelijke bouwwerken geen consequenties. Kenmerkend
voor seizoensgebonden bouwwerken, zoals strandpaviljoens en strandhuisjes, is dat zij, veelal gedurende opeenvolgende kalenderjaren, in een
bepaald tijdvak worden gebouwd, gebruikt en verwijderd. Dit type
bouwwerk is een tijdelijk bouwwerk dat telkens gebouwd mag worden
met toepassing van de eisen voor tijdelijke bouw omdat dit bedoeld is om
enkele maanden per jaar op een bepaalde plaats aanwezig te zijn. Een
seizoensgebonden bouwwerk is dan ook per definitie nooit voor een
aaneengesloten periode van vijftien jaar of langer op de betreffende
plaats aanwezig (want wordt aan het eind van het jaarlijks toegestane
tijdvak weer verwijderd), zodat de vraag of het bouwwerk na vijftien jaar
alsnog aan de nieuwbouweisen van het Bb moet voldoen zich bij deze
categorie bouwwerken niet voordoet.
Artikel X (Inwerkingtreding)
Op de inwerkingtreding is al ingegaan in paragraaf 5 van het algemeen
deel van deze nota van toelichting. Volstaan wordt met een verwijzing
hiernaar.
De Minister van Infrastructuur en Milieu,
M.H. Schultz van Haegen-Maas Geesteranus

Staatsblad 2014

333

67