Tweede Kamer der Staten-Generaal

2

Vergaderjaar 2022–2023

36 206

Wijziging van de Wet belastingen op
milieugrondslag voor de invoering van een
minimum CO2-prijs voor de industrie (Wet
minimum CO2-prijs industrie)

Nr. 4

ADVIES AFDELING ADVISERING RAAD VAN STATE EN NADER
RAPPORT1
Hieronder zijn opgenomen het advies van de Afdeling advisering van de
Raad van State d.d. 12 september 2022 en het nader rapport d.d.
16 september 2022, aangeboden aan de Koning door de Staatssecretaris
van Financiën. Het advies van de Afdeling advisering van de Raad van
State is cursief afgedrukt.
Blijkens de mededeling van de Directeur van Uw kabinet van 29 augustus
2022, no. 2022001779, machtigde Uwe Majesteit de Afdeling advisering
van de Raad van State haar advies inzake het bovenvermelde voorstel van
wet rechtstreeks aan mij te doen toekomen. Dit advies, gedateerd
12 september 2022, no. W06.22.0151/III, bied ik U hierbij aan.
De regering is de Afdeling erkentelijk voor de voortvarendheid waarmee
het advies over het bovenvermelde voorstel is uitgebracht.
Naar aanleiding van het advies, dat hieronder cursief is opgenomen, merk
ik het volgende op.
Bij Kabinetsmissive van 29 augustus 2022, no. 2022001779, heeft Uwe
Majesteit, op voordracht van de Staatssecretaris van Financiën – Fiscaliteit
en Belastingdienst, bij de Afdeling advisering van de Raad van State ter
overweging aanhangig gemaakt het voorstel van wet tot wijziging van de
Wet belastingen op milieugrondslag voor de invoering van een minimum
CO2-prijs voor de industrie, met memorie van toelichting.
Het wetsvoorstel vormt een onderdeel van het pakket Belastingplan 2023,
samen met de volgende voorstellen:
– Belastingplan 2023;
– Wet rechtsherstel box 3;
– Overbruggingswet box 3;

1

kst-36206-4
ISSN 0921 - 7371
’s-Gravenhage 2022

De oorspronkelijke tekst van het voorstel van wet en van de memorie van toelichting zoals
voorgelegd aan de Afdeling advisering van de Raad van State is ter inzage gelegd bij het
Centraal Informatiepunt Tweede Kamer.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2022–2023, 36 206, nr. 4

1

–

–
–

Wijziging van de Wet milieubeheer in verband met de overgangsperiode bij de invoering van een mechanisme voor koolstofcorrectie
aan de grens;
Delegatiebepaling geen invorderingsrente in specifieke gevallen;
Wijziging van de Wet op het kindgebonden budget tot tijdelijke
intensivering van het kindgebonden budget in verband met koopkrachtondersteuning en tot wijziging van de Algemene Ouderdomswet
en enkele andere wetten in verband met het afschaffen van de
inkomensondersteuning voor AOW’ers.

In het wetsvoorstel Belastingplan 2023 is een herijking en aanscherping
van de CO2-heffing industrie opgenomen. Het voorliggende wetsvoorstel
voorziet daarnaast ter uitvoering van het Coalitieakkoord in een minimum
CO2-prijs voor de industrie per 1 januari 2023.
De Afdeling advisering van de Raad van State maakt opmerkingen over
nut en noodzaak en over de uitvoeringsgevolgen van het voorstel. Zij
adviseert nader te motiveren waarom de nog dit jaar uit te voeren
tussenevaluatie niet wordt afgewacht en niet wordt bewerkstelligd dat de
voorgestelde regeling pas in werking treedt indien deze daadwerkelijk
betekenis heeft. Dit kan worden bewerkstelligd door de indiening uit te
stellen of door in het voorstel te regelen dat het in werking treedt bij
koninklijk besluit. Daarnaast maakt zij een opmerking over de verhouding
van het voorstel tot de (doelstellingen van de) ETS-richtlijn. In verband
daarmee is aanpassing van de toelichting en zo nodig van het voorstel
wenselijk.
1. Inhoud van het voorstel
Belastingplichtige bedrijven2 die meer broeikasgassen (CO2) uitstoten dan
de voor hen vrijgestelde emissieruimte (dispensatierechten) dienen over
dit meerdere CO2-heffing industrie te betalen. Op dit moment hebben
deze bedrijven voor de in Nederland vrijgestelde emissieruimte alleen te
maken met de prijs van broeikasgasemissierechten binnen het Europese
Emissiehandelssysteem (EU ETS). Het voorstel zorgt ervoor dat in
Nederland een minimumprijs gaat gelden voor de vrijgestelde emissieruimte, waardoor in feite over de volledige broeikasgasemissies door de
desbetreffende bedrijven een minimumprijs van toepassing wordt. Het
gaat om een lage(re) prijs voor emissies waarvoor het bedrijf dispensatierechten heeft en de al bestaande, hogere heffing voor emissies zonder
dispensatierechten.
Het doel hiervan is dat de overheid ook voor de emissieruimte waarvoor
het bedrijf dispensatierechten heeft, de hoogte van de prikkel van
verduurzaming kan bepalen en dat met de minimum CO2-prijs de
investeringszekerheid van bedrijven toeneemt.
De Afdeling merkt hierover het volgende op.
2. Nut en noodzaak
a. Hoogte minimumprijs
Een minimum CO2-prijs kan, afhankelijk van het niveau, bijdragen aan de
prikkel tot verduurzaming van bedrijven. De minimum CO2-prijs industrie
wordt in het voorstel gesteld op het niveau van de minimum CO2-prijs

2

Het gaat om grote industriële bedrijven die onder het Europese emissiehandelssysteem,
afvalverbrandingsinstallaties en bedrijven die grote hoeveelheden CO2uitstoten.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2022–2023, 36 206, nr. 4

2

elektriciteitsopwekking3 en ligt daarmee op een relatief laag niveau ten
opzichte van de EU ETS-prijs.4 Volgens de toelichting ligt een sterke daling
van de EU ETS-prijs niet in de lijn der verwachting,5 zodat vooralsnog
geen sprake zal zijn van heffing van de minimum CO2-prijs.6 De introductie van de minimum CO2-prijs industrie zal naar verwachting dan ook
geen opbrengsten opleveren.7 De toelichting onderkent de beperkte
doeltreffendheid van de maatregel op korte termijn, gegeven de relatief
lage tariefstelling.8 Aangekondigd wordt dat nog dit jaar een tussenevaluatie wordt gehouden van het minimumprijspad, zodat, als dit op basis
van de evaluatie wenselijk blijkt, een voorstel kan worden gedaan voor
een gewijzigd minimumprijspad dat per 2024 in werking treedt.9 Eveneens
zal de regering de hoogte van de minimum CO2-prijs onderzoeken en
herijken.
Gezien de huidige EU ETS-prijs en de thans voorgestelde minimumprijs
lijkt het vooralsnog niet waarschijnlijk dat bedrijven deze minimumprijs
zullen meewegen bij investeringsbeslissingen of dat dit een daadwerkelijke toename tot gevolg heeft van het aandeel scenario’s waarin verduurzaming tot een positieve businesscase leidt. Gelet op het voorgaande is
het de Afdeling vooralsnog niet duidelijk waarom de nog dit jaar uit te
voeren tussenevaluatie niet wordt afgewacht.
b. Uitvoeringsgevolgen
De Afdeling merkt op dat uit de uitvoeringstoets van de Nederlandse
Emissieautoriteit (NEa) naar voren komt, dat het voorstel leidt tot een
stapeling van regelgeving, en tot extra uitvoeringslasten en
complexiteit.10 Daarmee leidt de maatregel bij NEa tot uitvoeringskosten
en beslag op schaarse uitvoeringscapaciteit, bovenop de benodigde
capaciteit voor de taken die gerelateerd zijn aan het ambitieuze en
veelomvattende programma Fit for 55. Dit terwijl de regeling vooralsnog
geen opbrengsten zal opleveren en volgens de toelichting beperkt
doeltreffend is. Deze kosten-batenanalyse komt in de toelichting slechts
beperkt naar voren, terwijl dit ook relevant is in de afweging.11
c. Conclusie en advies
Gelet op het voorgaande concludeert de Afdeling dat de thans voorgestelde minimumprijs dusdanig laag is dat voorlopig niet verwacht mag
worden dat de heffing daadwerkelijk zal worden geëffectueerd. De vraag
is daarom in hoeverre de voorgestelde minimumprijs per 1 januari 2023
zal worden meegewogen bij investeringsbeslissingen van bedrijven.
Tegelijkertijd draagt het voorstel bij aan stapeling van maatregelen en van
uitvoeringsproblematiek. Dat is temeer problematisch gelet op de
toenemende schaarste aan capaciteit, in dit geval van NEa, die kan
worden ingezet voor de uitvoering van overheidsbeleid.

3

Zie artikel 71f van de Wet belastingen op milieugrondslag.
Toelichting, onderdeel 5. Doeltreffendheid en doelmatigheid.
5
Toelichting, onderdeel 3. Budgettaire aspecten.
6
Toelichting, onderdeel 2.3. Belastingplichtigen.
7
Toelichting, onderdeel 3. Budgettaire aspecten.
8
Toelichting, onderdeel 7. Uitvoeringsgevolgen.
9
Toelichting, onderdeel 2.2. Hoogte minimum CO2-prijs industrie en onderdeel 5. Doeltreffendheid en doelmatigheid.
10
Uitvoeringstoets NEa, p. 2–3.
11
Zie ook het advies van de Afdeling advisering van de Raad van State van 12 september 2022
over het voorstel van wet Belastingplan 2023, (06.22.0178/III), punt 2.
4

Tweede Kamer, vergaderjaar 2022–2023, 36 206, nr. 4

3

Het voorgaande roept de vraag op waarom de nog dit jaar uit te voeren
tussenevaluatie niet wordt afgewacht en niet wordt bewerkstelligd dat de
voorgestelde regeling pas in werking treedt indien deze daadwerkelijk
betekenis heeft. Dit kan worden bewerkstelligd door de indiening uit te
stellen of door in het voorstel te regelen dat het inwerking treedt bij
koninklijk besluit. De Afdeling adviseert in de toelichting hierop nader in te
gaan en zo nodig het wetsvoorstel aan te passen.
Nut en noodzaak
a. Hoogte minimumprijs
De regering vindt de minimum CO2-prijs industrie een belangrijk
instrument om de verdere verduurzaming van de industrie te bewerkstelligen. De Afdeling erkent dat een dergelijke minimumprijs kan bijdragen
aan de prikkel tot verduurzaming van bedrijven. De regering kiest er
hierbij voor om het instrument zo spoedig mogelijk, per 1 januari 2023, in
te voeren. Dit weerspiegelt de ambitie van de regering om de verhoogde
klimaatdoelstellingen voor de industrie in 2030 ook daadwerkelijk te
halen.
De regering heeft er omwille van de snelle invoering voor gekozen om de
hoogte van de minimum CO2-prijs industrie vooralsnog gelijk te stellen
aan die voor elektriciteitsopwekking. De Afdeling merkt terecht op dat dit
een relatief laag niveau is in vergelijking met de prijs die betaald moet
worden voor Europese Emissierechten. Daarom zal dit jaar worden gestart
met een evaluatie van de hoogte van de minimum CO2-prijs elektriciteitsopwekking en industrie. Dit kan resulteren in een wijziging van de
minimum CO2-prijs per 1 januari 2024.
b. Uitvoeringsgevolgen
De regering herkent niet het beeld dat de Afdeling schetst ten aanzien van
de uitvoering bij de Nederlandse Emissieautoriteit (NEa). De introductie
van een minimum CO2-prijs industrie heeft, blijkens de uitvoeringstoets
van de NEa, slechts beperkte gevolgen voor de uitvoering door de NEa.
Dit komt omdat ten behoeve van dit wetsvoorstel kan worden aangesloten
op de bestaande monitoringsplannen en emissieverslagen van de
CO2-heffing industrie. Ook wat betreft de inning van de minimumprijs kan
worden aangesloten bij de bestaande inningssystematiek van de
CO2-heffing industrie. De NEa stelt in de uitvoeringstoets dan ook dat het
wetsvoorstel minimum CO2-prijs industrie in technische zin uitvoerbaar
zal zijn.12 Dit bovenop de belangrijke taken die de NEa onder andere in het
kader van het programma Fit-for-55 uitvoert.
c. Conclusie en advies
Gegeven het bovenstaande acht de regering het wenselijk om de
minimum CO2-prijs industrie al per 1 januari 2023 in te voeren. Dit
aangezien het instrument bedoeld is om verduurzaming binnen de
industrie te bewerkstelligen en niet om inkomsten voor de overheid te
genereren. Bovendien zijn de uitvoeringsgevolgen voor de NEa beperkt.
Op advies van de Afdeling zal dit nader worden onderbouwd in de
memorie van toelichting.

12

Uitvoeringstoets NEa.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2022–2023, 36 206, nr. 4

4

3. Verhouding tot de (doelstellingen van de) ETS-richtlijn
Het voorstel raakt aan de EU ETS, zoals neergelegd in de ETS-richtlijn. De
CO2-heffing industrie en daarmee ook de thans voorgestelde minimumprijs zal hoofdzakelijk gevolgen hebben voor een aantal ETS-sectoren: niet
alle ETS-sectoren vallen onder de minimum CO2-prijs industrie. Aan de
andere kant zal de minimumprijs gaan gelden voor een aantal sectoren
dat niet onder het EU ETS valt. De minimumprijs betreft een belasting die
(mogelijk) wordt geheven in aanvulling op de ETS-prijs.
De ETS-richtlijn laat ruimte voor nationale, verdergaande maatregelen,
mits deze verenigbaar zijn met de (sub)doelen van de ETS-richtlijn. Ook
mogen deze maatregelen niet in strijd komen met het overige Unierecht.
Het hoofddoel van de ETS-richtlijn is een substantiële vermindering van
broeikasgasemissies te realiseren. Dit doel moet worden bereikt met
inachtneming van een reeks subdoelen en door middel van een op
marktsturing gericht instrument, te weten het systeem van emissiehandel.
Op deze wijze beoogt de ETS-richtlijn de emissies van broeikasgassen «op
een kosteneffectieve en economisch efficiënte wijze» te verminderen.
Subdoelen van de richtlijn zijn onder andere het behoud van de economische ontwikkeling en de werkgelegenheid en het bewaren van de
eenheid van de interne markt en van de mededingingsvoorwaarden
daarop.
In de toelichting wordt de werking van het EU ETS beschreven. De
toelichting maakt echter niet inzichtelijk welke gevolgen het wetsvoorstel
heeft voor de goede werking en de effectiviteit van het EU ETS. Dat betreft
ook de overgangsregeling voor kosteloze toewijzing van emissierechten
die is gericht op het behoud van de economische ontwikkeling en de
werkgelegenheid.13 Evenmin is toegelicht hoe het wetsvoorstel mede in
het licht van de beperkte reikwijdte daarvan, zich verhoudt tot het subdoel
van de ETS-richtlijn, namelijk de eenheid van de interne markt en het
waarborgen van de mededingingsvoorwaarden daarop.
De Afdeling adviseert de toelichting op de genoemde punten aan te
vullen.
Verhouding tot de (doelstellingen van de) ETS-richtlijn
De regering vindt dat met de introductie van de minimum CO2-prijs
industrie de goede werking en de effectiviteit van het EU ETS blijft
gewaarborgd. Het voorstel belemmert noch het bereiken van het
emissiereductiedoel noch de marktwerking en de prijsvorming van
emissierechten en heeft dus geen nadelige gevolgen voor de werking en
effectiviteit van het EU ETS.
De heffing is zodanig ontworpen dat het tarief meebeweegt met de
prijsontwikkeling binnen het EU ETS. De heffing die wordt geheven indien
de ETS-prijs onder het niveau van de minimumprijs zakt, is vergelijkbaar
met andere belastingen/heffingen die lidstaten op nationaal niveau
hanteren. Daarmee zal ook de overgangsregeling voor kosteloze
toewijzing van emissierechten naar verwachting geen samenhang

13

Zie artikel 10bis van Richtlijn 2003/87/EG van het Europees Parlement en de Raad van
13 oktober 2003 tot vaststelling van een systeem voor de handel in broeikasgasemissierechten
binnen de Unie (PbEU 2003, L 275/32). In het kader van de voorgestelde introductie van een
mechanisme voor koolstofcorrectie aan de grens («CBAM») stelt de Europese Commissie een
versnelde uitfasering van de gratis emissierechten per 2035 voor (zie COM(2021) 551).

Tweede Kamer, vergaderjaar 2022–2023, 36 206, nr. 4

5

vertonen met de minimum CO2-prijs industrie. Dit zal in de memorie van
toelichting worden opgenomen.
De Afdeling advisering van de Raad van State heeft een aantal opmerkingen bij het voorstel en adviseert daarmee rekening te houden voordat
het voorstel bij de Tweede Kamer der Staten-Generaal wordt ingediend.
De vice-president van de Raad van State,
Th.C. de Graaf
Ik moge U verzoeken het hierbij gevoegde gewijzigde voorstel van wet en
de gewijzigde memorie van toelichting aan de Tweede Kamer der
Staten-Generaal te zenden.
De Staatssecretaris van Financiën,
M.L.A. van Rij

Tweede Kamer, vergaderjaar 2022–2023, 36 206, nr. 4

6