Tweede Kamer der Staten-Generaal

2

Vergaderjaar 2015–2016

34 384

Wijziging van de Kieswet in verband met het
vereenvoudigen van de procedure voor
registratie als kiezer voor Nederlanders die in
het buitenland wonen (permanente
kiezersregistratie niet-ingezetenen)

Nr. 4

ADVIES AFDELING ADVISERING RAAD VAN STATE EN NADER
RAPPORT1
Hieronder zijn opgenomen het advies van de Afdeling advisering van de
Raad van State d.d. 26 november 2015 en het nader rapport d.d. 8 januari
2016, aangeboden aan de Koning door de Minister van Binnenlandse
Zaken en Koninkrijksrelaties. Het advies van de Afdeling advisering van de
Raad van State is cursief afgedrukt.
Bij Kabinetsmissive van 1 oktober 2015, no. 2015001714, heeft Uwe
Majesteit, op voordracht van de Minister van Binnenlandse Zaken en
Koninkrijksrelaties, bij de Afdeling advisering van de Raad van State ter
overweging aanhangig gemaakt het voorstel van wet tot wijziging van de
Kieswet in verband met het vereenvoudigen van de procedure voor
registratie als kiezer voor Nederlanders die in het buitenland wonen
(permanente kiezersregistratie niet-ingezetenen), met memorie van
toelichting.
Het voorstel introduceert voor de Nederlandse kiezers die in het
buitenland wonen een permanente kiezersregistratie. Dit betekent dat zo’n
kiezer, zolang hij is geregistreerd in dit register, deel kan nemen aan alle
komende verkiezingen en dat het niet langer nodig is om zich per
verkiezing te laten registreren.
De Afdeling advisering van de Raad van State adviseert het voorstel aan
de Tweede Kamer te zenden, maar acht op onderdelen een dragende
motivering of aanpassing van het voorstel aangewezen. De Afdeling
concludeert dat het delegeren van beslistermijnen niet wenselijk is en
adviseert deze in het voorstel zelf op te nemen. Daarnaast adviseert de
Afdeling om nader in te gaan op de keuze voor verschillende termijnen
voor het indienen van nieuwe verzoeken tot registratie en verzoeken tot
wijziging van bestaande registraties.

1

kst-34384-4
ISSN 0921 - 7371
’s-Gravenhage 2016

De oorspronkelijke tekst van het voorstel van wet en van de memorie van toelichting zoals
voorgelegd aan de Afdeling advisering van de Raad van State is ter inzage gelegd bij het
Centraal Informatiepunt Tweede Kamer.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2015–2016, 34 384, nr. 4

1

Blijkens de mededeling van de Directeur van Uw kabinet van 1 oktober
2015, no. 2015001714, machtigde Uwe Majesteit de Afdeling advisering
van de Raad van State haar advies inzake het voorstel van wet tot
wijziging van de Kieswet in verband met het vereenvoudigen van de
procedure voor registratie als kiezer voor Nederlanders die in het
buitenland wonen (permanente kiezersregistratie niet-ingezetenen)
rechtstreeks aan mij te doen toekomen. Dit advies, gedateerd
26 november 2015, nr. W04.15.0342/I, bied ik U hierbij aan.
1. Delegatie beslistermijnen
In het voorstel worden de beslistermijnen voor verzoeken niet langer op
wetsniveau vastgesteld, maar gedelegeerd naar een algemene maatregel
van bestuur.2 De toelichting stelt hierover dat deze keuze past in het
overzichtelijker en consistenter maken van de Kieswet.3
De Afdeling merkt allereerst op dat met betrekking tot het kiesrecht door
de wetgever altijd de lijn gehanteerd is dat, gelet op de bijzondere materie
in het democratisch bestel, alle wezenlijke elementen op het niveau van
de formele wet moeten worden vastgelegd.4 Zoals de regering eerder
opmerkte, brengt het belang van het kiesrecht een vrij grote mate van
detaillering van de verschillende regelingen in de wet zelf mee.5 Dit
betekent dat er een versterkte plicht ligt bij de wetgever om de noodzaak
van delegatie aan te tonen. De stelling in de toelichting dat delegatie hier
leidt tot het overzichtelijker en consistenter maken van de Kieswet is in dat
licht niet overtuigend.
De Kieswet kent in veel bepalingen specifieke aanduidingen van de
termijnen waarbinnen bepaalde handelingen moeten plaatsvinden. Deze
termijnen zijn een wezenlijk onderdeel van het verkiezingsproces. Dit geldt
niet alleen voor termijnen voor kiezers die een aanvraag doen,6 maar juist
ook voor besluiten door onder meer het centraal stembureau7 en de
uitspraken van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State.8
Daarmee is het delegeren van de beslistermijn op verzoeken als hier aan
de orde niet consistent met de overige bepalingen over beslistermijnen in
de Kieswet en in strijd met het uitgangspunt dat alle wezenlijke elementen
op wetsniveau moeten worden vastgelegd.
Daar komt bij dat ook geen sprake is van het overzichtelijker maken van
de wetgeving. Een kiezer die een verzoek wil doen, moet in de Kieswet
kijken om te zien binnen welke termijn hij dit verzoek moet indienen. In de
huidige bepalingen over beslistermijnen staat dat op een dergelijk verzoek
binnen 7 dagen moet worden beslist. Dit is een overzichtelijke regeling,
die voor een kiezer die wil weten wanneer hij een beslissing kan
verwachten gemakkelijk te vinden is. Indien op dit punt delegatie
plaatsvindt, dient de kiezer alleen voor deze termijn het Kiesbesluit te
raadplegen.

2

Zie bijvoorbeeld de voorgestelde artikelen D 5, D 7, eerste lid en D 9.
Toelichting, paragraaf 7, Consultatie.
4
Zie onder meer het advies van de Raad van State van 13 april 2010 over voorstel van wet
houdende regels met betrekking tot de inrichting van het proces voor de verkiezing van leden
van de gemeenteraden, provinciale staten, Eerste en Tweede Kamer der Staten-Generaal en het
Europees Parlement (Wet inrichting verkiezingsproces), W04.10.0038/I, Staatscourant 2010,
nr. 19451 en het advies van de Kiesraad van 17 augustus 2015 over het voorliggende voorstel.
5
Kamerstukken II 1988/89, 20 264, nr. 18, blz. 2.
6
Zie bijvoorbeeld het bestaande artikel D 3b, tweede lid, en het voorgestelde artikel D 3, tweede
lid.
7
Zie bijvoorbeeld de artikelen I 1, eerste lid en I 4.
8
Zie bijvoorbeeld artikel I 7, derde lid.
3

Tweede Kamer, vergaderjaar 2015–2016, 34 384, nr. 4

2

Ten slotte ligt het niet voor de hand dat deze beslistermijnen vaak
gewijzigd zouden moeten worden. Het verkiezingsproces kenmerkt zich
door zeer krappe termijnen waarbinnen bepaalde handelingen moeten
plaatsvinden. Indien op een verzoek van een kiezer tot registratie
afwijzend wordt beslist, dient deze genoeg tijd te hebben tussen het
moment van afwijzing en de dag van stemming om hiertegen in beroep te
gaan. Ook om die reden is het van belang dat wettelijk wordt gewaarborgd dat de beslistermijn hiervoor voldoende tijd biedt.
Op grond van het bovenstaande concludeert de Afdeling dat het
delegeren van uitsluitend deze termijnen niet bijdraagt aan de wens om
de Kieswet overzichtelijker en consistenter te maken. Gelet op het belang
van deze beslistermijnen adviseert de Afdeling om van delegatie op dit
punt af te zien en de termijnen in de wet zelf vast te leggen.
1. Delegatie beslistermijnen
Het advies de beslistermijnen op aanvragen in de wet zelf op te nemen, is
niet overgenomen. De Grondwet sluit delegatie van kiesregelgeving niet
uit.9 Hoewel de regering voor kiesrechtaangelegenheden behoedzaam wil
omgaan met de mogelijkheid van delegatie en ook rekent met het
benodigd zijn van een hogere mate van gedetailleerde regulering op het
niveau van de wet, vanwege de bijzondere plek die dit recht inneemt in
een democratisch bestel, wil zij ook kijken naar de mogelijkheden om de
Kieswet overzichtelijker te maken.10 Per geval zal daarin een gedegen
afweging moeten worden gemaakt.
Waar het gaat om beslistermijnen op aanvragen van kiezers buiten
Nederland in verband met (een wijziging van) hun permanente registratie,
acht de regering delegatie mogelijk en passend. Bepalingen met deze
beslistermijnen zijn een voorbeeld van de meer gedetailleerde onderdelen
van administratieve aard van het kiesrecht, en het verkiezingsproces, die
zich lenen voor delegatie. De regering ziet hier verschil met, bijvoorbeeld,
de door de Afdeling aangehaalde bepalingen uit de Kieswet die
voorschrijven op welke momenten het centraal stembureau in een
(openbare) zitting beslist over de geldigheid van kandidatenlijsten. Die
procedurele voorschriften zijn niet te beschouwen als meer gedetailleerde
onderdelen, onder meer omdat zij een stap in het verkiezingsproces
regelen die relevantie heeft voor alle kiezers.
De regering wil hier ook wijzen op de mogelijkheid dat ervaringen met de
(nieuwe) permanente registratie snel wijziging kunnen nodig maken van
eerder vastgelegde beslistermijnen. Vanwege de betrekkelijk korte tijd die
soms verloopt tussen verkiezingen verdient het opnemen van de
beslistermijn in een algemene maatregel van bestuur dan ook de voorkeur
boven het opnemen in de wet.
De Afdeling is van mening dat het kiesrecht niet overzichtelijker wordt
voor de burger omdat de aanvraagtermijnen voor registratie volgens het
aan haar aangeboden voorstel, wel in de Kieswet zijn opgenomen.
De regering heeft naar aanleiding hiervan in overweging genomen ook de
aanvraagtermijnen in de algemene maatregel van bestuur op te nemen
omdat ook die termijnen een meer gedetailleerd onderdeel van administratieve aard van het verkiezingsproces betreffen. Om de volgende
redenen heeft zij hiertoe niet besloten. De aanvraagtermijnen − hoewel ze
zich zouden kunnen lenen voor delegatie − zijn gekoppeld aan het
moment van stemming en stippelen daarmee als het ware het proces van
9
10

Artikel 59 Grondwet.
Kamerstukken II 2013/14, 33 268, nr. 25.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2015–2016, 34 384, nr. 4

3

de registratie tot aan de stemming uit. De beslistermijnen zijn meer
afgeleid daarvan omdat, gegeven de aanvraagtermijnen, het besluit op de
aanvraag over de kiezersregistratie ruim voorafgaand aan de stemming
moet worden gegeven.
2. Verschillende aanvraagtermijnen
Een nieuwe aanvraag tot registratie dient uiterlijk zes weken voor de dag
van de stemming te zijn ontvangen om registratie ten behoeve van die
stemming mogelijk te maken.11 Een verzoek tot wijziging van een
bestaande registratie dient uiterlijk negen weken voor de dag van
stemming te zijn ontvangen om de registratie ten behoeve van die
stemming mogelijk te maken.12 Blijkens de toelichting is dit verschil in
termijnen nodig in verband met de mogelijkheid dat vlak voor een
verkiezing een groot aantal verzoeken tot wijziging van de registratie zal
worden ingediend, waardoor deze niet op tijd door de gemeente Den
Haag behandeld kunnen worden.13
De Afdeling merkt op dat dit verschil in termijnen ertoe kan leiden dat een
kiezer die in de periode tussen negen weken en zes weken voor de dag
van stemming zijn registratie wil wijzigen, dit zal kunnen doen door een
verzoek te doen om zijn oude registratie in te trekken en gelijktijdig een
verzoek voor een nieuwe registratie met de juiste gegevens in te dienen.
De Kiesraad heeft in zijn reactie op het voorstel ook gewezen op deze
mogelijkheid.14 De toelichting gaat niet in op deze mogelijke manier om
de fatale termijn van negen weken te omzeilen. Een dergelijke handelwijze
van kiezers leidt daarbij tot meer werk voor de gemeente Den Haag omdat
op twee verzoeken moet worden besloten. In dat licht zou de keuze voor
twee verschillende termijnen voor het indienen van verzoeken nader
moeten worden bezien.
De Afdeling adviseert in de toelichting op het bovenstaande in te gaan en
zo nodig het voorstel aan te passen.
2. Verschillende aanvraagtermijnen
De memorie van toelichting is op dit punt aangevuld.
De Afdeling advisering van de Raad van State geeft U in overweging het
voorstel van wet te zenden aan de Tweede Kamer der Staten-Generaal,
nadat met het vorenstaande rekening zal zijn gehouden.
De vice-president van de Raad van State,
J.P.H. Donner
Ik moge U verzoeken het hierbij gevoegde voorstel van wet en de
gewijzigde memorie van toelichting aan de Tweede Kamer der StatenGeneraal te zenden.
De Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties,
R.H.A. Plasterk

11

Voorgesteld artikel D 3, tweede lid.
Voorgesteld artikel D 3, derde lid.
13
Toelichting, paragraaf 3.4 Inlichtingen en wijziging van de registratie.
14
Advies van de Kiesraad van 17 augustus 2015.
12

Tweede Kamer, vergaderjaar 2015–2016, 34 384, nr. 4

4