Tweede Kamer der Staten-Generaal

2

Vergaderjaar 2016–2017

33 088

Evaluatie Wet gratis schoolboeken

Nr. 5

LIJST VAN VRAGEN EN ANTWOORDEN
Vastgesteld 11 november 2016
De vaste commissie voor Onderwijs, Cultuur en Wetenschap heeft een
aantal vragen voorgelegd aan de Staatssecretaris van Onderwijs, Cultuur
en Wetenschap over de brief van 6 september 2016 inzake de beleidsreactie Evaluatie Wet Gratis Schoolboeken 2015/2016 (Kamerstuk 33 088,
nr. 4).
De Staatssecretaris heeft deze vragen beantwoord bij brief van
11 november 2016. Vragen en antwoorden zijn hierna afgedrukt.
De voorzitter van de commissie,
Wolbert
De adjunct-griffier van de commissie,
Bošnjaković

kst-33088-5
ISSN 0921 - 7371
’s-Gravenhage 2016

Tweede Kamer, vergaderjaar 2016–2017, 33 088, nr. 5

1

1
In hoeverre heeft u de afgelopen jaren bij de educatieve uitgeverijen
creativiteit om de schoolboeken goedkoper te maken, kunnen bespeuren?
Veel scholen zijn, sinds de invoering van de Wet Gratis schoolboeken
(WGS), bewuster gaan bestellen en voeren vaker een integraal leermiddelenbeleid. Ook zijn veel scholen voor de inkoop gaan werken met een vast
totaal budget. Mijn inziens zijn dit de voornaamste redenen dat de kosten
van boekenpakketten de afgelopen jaren zijn gedaald en zich nu stabiliseren.
2
Welke overwegingen liggen eraan ten grondslag dat de schoolboeken
voor 16- en 17-jarige havisten en vwo’ers gratis worden verstrekt, maar de
schoolboeken voor hun leeftijdgenoten op het mbo voor rekening van de
ouders komen?
In 2008 is de Wet Gratis Schoolboeken ingevoerd met als doel om de
kosten voor ouders te beperken én de marktwerking op de educatieve
boekenmarkt te verbeteren. Met de invoering van de Wet Gratis Schoolboeken in het vo is de afweging gemaakt of dit ook zou moeten gelden
voor minderjarige mbo-studenten. Toen is aangegeven dat het, gelet op
de prioriteiten binnen het onderwijs en de hiervoor gereserveerde
middelen, niet mogelijk is om ten behoeve van deze situatie middelen te
reserveren.1 Een verandering in deze situatie heeft stevige financiële
gevolgen. Leerplichtige jongeren op het mbo moeten kosten maken voor
de aanschaf van lesmateriaal. Voor 2016 is er daarom een tijdelijke
regeling getroffen die er in voorziet dat mbo-instellingen met aanvullende
middelen (€ 5 miljoen) voorzieningen kunnen treffen. Hiermee kunnen zij
die minderjarige deelnemers, waarvan de instelling van mening is dat zij
hiervoor in aanmerking komen, de benodigde leermiddelen ter
beschikking stellen. Het doel van deze regeling is te voorkomen dat een
minderjarige vanwege financiële redenen afziet van het volgen van de
beroepsopleiding van zijn keuze. Voor een structurele voorziening voor
deze doelgroep is € 10 miljoen beschikbaar vanaf 2017. Over de
uitwerking daarvan wordt momenteel nagedacht.
3
Welke overwegingen liggen eraan ten grondslag dat de vereniging Ouders
van Waarde op geen enkele wijze werd betrokken bij de evaluatie van de
Wet Gratis Schoolboeken? Werden ouder(organisatie)s op een andere
wijze betrokken bij deze evaluatie?
Ik hecht veel waarde aan de mening van ouders en heb ook voor deze
evaluatie expliciet gevraagd naar hun oordeel. Dit heb ik gedaan via
Ouders & Onderwijs. Deze organisatie is sinds 1 januari 2014 de belangenbehartiger van ouders met schoolgaande kinderen en is namens deze
ouders de gesprekspartner voor de onderwijssector en overheid. Dat er
één landelijke ouderorganisatie is gekomen, is naar aanleiding van een
motie van de Tweede Kamer. Het onderzoeksbureau dat de evaluatie van
de Wet Gratis Schoolboeken heeft uitgevoerd heeft Ouders & Onderwijs
betrokken bij het evaluatieonderzoek (zie bijlage 1 van evaluatierapport).2
Zij zijn geïnterviewd en betrokken bij de afsluitende sessie ter toetsing van
de conclusies. Tevens zijn er door de onderzoekers 19.166 uitnodigingen
om deel te nemen aan de enquête verstuurd naar ouders van vo-leerlingen waarvan er 4.297 hebben gerespondeerd.

1
2

Kamerstuk 31 325, C
Kamerstuk 33 088, nr. 4

Tweede Kamer, vergaderjaar 2016–2017, 33 088, nr. 5

2

4
Hoe ziet u centrale aansturing op aanbesteding van leermiddelen in relatie
tot de beginselen van goede aanbesteding (geen opdrachtbundeling)?
De aanbestedingswet zegt dat opdrachten niet onnodig samengevoegd
mogen worden en stelt een aantal voorwaarden waaraan voldaan moet
worden indien opdrachten wel samengevoegd worden.3 Zoals ik in mijn
reactie op het evaluatierapport heb aangegeven, wil ik samen met de
sector verkennen of een vorm van centrale coördinatie van de inkoop van
lesmaterialen meerwaarde kan hebben voor het funderend onderwijs.
Centrale coördinatie wil niet per definitie zeggen dat er door scholen
opdrachten gebundeld moeten gaan worden. De op centrale coördinatie
gerichte activiteiten in de sector zullen erop gericht zijn om de kwaliteit
van de aanbestedingen te verbeteren. Een element daarin is het
versterken van de vraagmacht van scholen, door bijvoorbeeld de vraag
naar moderne digitale leermiddelen eenduidiger te formuleren of door het
hanteren van sectorale inkoopvoorwaarden. Door deze bundeling kan er
een beweging op de leermiddelenmarkt ontstaan.
5
Is het feit dat er sprake is van grote marktconcentratie en een zeer gering
aantal partijen aanleiding om eens onderzoek te laten verrichten door de
Autoriteit Consument en Markt?
De Autoriteit Consument en Markt (ACM) is een onafhankelijke toezichthouder op de Mededingingswet die haar eigen prioritering vaststelt. Dit is
geborgd in de Instellingswet ACM en in de Europese regelgeving. Het is
niet aan mij of de Minister van Economische Zaken om te bepalen waar
de ACM onderzoek naar moet doen. De Mededingingswet vereist dat
voorgenomen concentraties (die voldoen aan de omzetvereisten) vooraf
moeten worden voorgelegd aan de ACM. De ACM kan dan vooraf naar de
effecten van de voorgenomen concentratie op de markt kijken. De
Mededingingswet bevat geen ex post concentratietoezicht. De Mededingingswet bevat wel bepalingen rondom misbruik van een economische
machtspositie. In een dergelijk geval gaat ACM bekijken of er een
machtspositie bestaat, vervolgens moet ACM kijken of er sprake is van
misbruik van deze machtspositie.
6
Welke effectieve middelen hebben scholen nog om prijsverhoging zoveel
mogelijk tegen te gaan wanneer een gelabelde lumpsumvergoeding
verdwijnt? Wordt de positie van leveranciers hierdoor niet juist verbeterd?
Het label wordt er afgehaald, omdat het bedrag voor lesmateriaal in de
lumpsum te veel als de richtprijs is gaan fungeren, voor marktpartijen én
scholen. Dit is een ongewenst effect. Door het bedrag per leerling voor
lesmateriaal niet langer expliciet te duiden in de bekostiging, zal voor
zowel scholen als marktpartijen geen uniform richtbedrag meer bestaan.
Afhankelijk van het inkoopbeleid van de school en visie op leermiddelen
kan de school bij de keuze voor een marktpartij de prijsstellingen meer
gewicht geven. Scholen kunnen ervoor kiezen om deze middelen ook
(deels) voor de aanschaf van hardware te gebruiken of om personeel
(deels) vrij te maken voor het ontwikkelen van eigen content. Ik verwacht
juist dat de positie van de scholen door deze aanpassing versterkt wordt.
7
Wordt bij het beoordelen van de kostenontwikkeling van leermiddelen
voldoende rekening gehouden met de toenemende complexiteit van
3

https://www.pianoo.nl/metrokaart/mag-ik-opdrachten-samenvoegen

Tweede Kamer, vergaderjaar 2016–2017, 33 088, nr. 5

3

lesmateriaal (integratie met ICT)? Hoe verhoudt de geconstateerde
kostenstabilisatie zich tot de ervaring van veel scholen op dit punt?
In het totale lumpsumbedrag dat scholen vanuit de overheid ontvangen is
ruimte voor scholen om op basis van hun eigen visie prioriteiten te stellen
en keuzes te maken ten aanzien van hoe en of zij hun onderwijs willen
digitaliseren. Dit is een integrale afweging van scholen waarbij naast het
vaststellen van (integraal) leermiddelenbeleid, ook hun HRM-beleid,
opleidingsbeleid en infrastructuur moet worden afgestemd. De mate en
het tempo waarin scholen hun onderwijs digitaliseren is mede bepalend
voor de kosten die zij maken voor lesmaterialen. Scholen die nu
overschrijdingen melden, geven als oorzaak aan dat ze bewust kiezen
voor een geleidelijke overgang en daarom tijdelijk zowel folio als digitaal
lesmateriaal nodig hebben. Scholen noemen deze combinatie de
belangrijkste oorzaak van de overschrijdingen van het normbedrag dat zij
ontvangen voor lesmateriaal. Voor scholen is ook deze innovatie een
investering die een herprioritering van de uitgaven vergt.
8
In hoeverre komt het voor dat scholen voor het voortgezet onderwijs geen
digitaal lesmateriaal laptops of notebooks aanschaffen, maar de aanschaf
onder het motto «bring your own device» afwentelen op ouders?
In de Wet Gratis Schoolboeken is de term lesmateriaal formeel gedefinieerd. Al het materiaal dat gericht is op informatieoverdracht in
specifieke onderwijssituaties en voor een specifiek leerjaar valt onder deze
definitie. Het gebruik van (licenties voor) digitaal lesmateriaal valt onder
deze definitie en dient door de school aangeschaft te worden. De
zogenaamde informatiedragers, zoals laptops of notebooks vallen niet
onder deze definitie. Scholen zijn daarom niet verplicht om deze
apparaten aan te schaffen. Uit het onderzoek blijkt dat 53 procent van de
onderzochte scholen de aanschaf van deze apparaten betaalt uit het totale
lumpsumbedrag dat scholen van de overheid ontvangen. Scholen kunnen
een bijdrage vragen van ouders. Maar voor ouders geldt dat zij niet
verplicht kunnen worden om de kosten voor de aanschaf van een laptop
of notebook te betalen. Scholen maken dus zelf een keuze ten aanzien van
hoe zij hiermee omgaan. Eén van de scenario’s waar scholen voor kunnen
kiezen wordt «bring your own device» genoemd. Hierbij worden de
ouders gevraagd om zelf voor de aanschaf van een laptop of notebook
voor hun kind te zorgen. Het apparaat is dan volledig eigendom van de
leerling en kan ook door andere familieleden gebruikt worden en voor
andere doeleinden dan alleen schoolactiviteiten. Als ouders dit niet willen
of kunnen betalen, dient de school voor een kosteloos alternatief te
zorgen. Daarbij moeten scholen alert zijn dat de totale bijkomende
schoolkosten voor ouders beheersbaar blijven. De oudergeleding van de
medezeggenschapsraad heeft hierbij een belangrijke functie. Zij heeft
instemmingsrecht op het schoolkostenbeleid van de school en op de
hoogte en de besteding van de ouderbijdrage.
9
Welke overwegingen lagen er destijds aan ten grondslag dat de extra
kosten, die scholen maken voor de aanschaf van laptops en notebooks,
buiten de definitie van lesmateriaal in de zin van de Wet Gratis Schoolboeken werden gehouden?
In het kader van de Wet Gratis Schoolboeken is in 2008 consensus bereikt
over wat onder de definitie van lesmateriaal valt en wat niet. Dat was
noodzakelijk voor het bepalen van het normbedrag per leerling. Hardware
viel en valt daar niet onder. Kosten die scholen, ook voor de invoering van
de WGS in 2008, maakten voor de aanschaf van hardware, zoals pc’s,

Tweede Kamer, vergaderjaar 2016–2017, 33 088, nr. 5

4

printers, whiteboard werden en worden betaald uit de lumpsum. Het
gebruik van mobiele apparaten, zoals tablets, notebooks en smartphones,
was destijds geen gemeengoed, zeker niet in het onderwijs. Veel scholen
voeren inmiddels integraal leermiddelenbeleid en afhankelijk van de visie
en prioriteiten van de school kunnen scholen de aanschaf van laptops of
notebooks bekostigen uit het lumpsumbedrag of ouders om een bijdrage
vragen.
10
Heeft u ook overwogen om niet het label, dat nu nog is verbonden aan het
lumpsumbedrag voor lesmateriaal, helemaal te schrappen, maar het te
vervangen door een breder label dat bijvoorbeeld ook ruimte laat voor
besteding van het geld aan digitale leermiddelen of laptops? Zo ja,
waarom heeft u toch de voorkeur gegeven aan het helemaal schrappen
van het label?
Nu wordt in de begroting het bedrag van € 307 met het label «lesmateriaal» expliciet benoemd in de begroting. Door het schrappen van het
label blijft het bedrag in het totale lumpsumbedrag zitten, maar wordt het
niet meer expliciet benoemd.

Alle scholen ontvangen voor de bekostiging van hun onderwijs een
lumpsumbedrag gebaseerd op een gemiddelde bekostiging van € 7.500
per leerling per jaar (prijspeil 2016). Dit is één budget voor materiële en
personele kosten, waarbij het aan de schoolleiding is om te bepalen hoe
zij dat binnen de wettelijke kaders besteedt. Bij de materiële kosten kan
gedacht worden aan meubilair, apparatuur en schoonmaak. De definitie
van lesmateriaal (zie WVO, artikel 6e, tweede lid) verandert niet door het
schrappen van het label. Handhaven van de definitie van lesmateriaal
blijft nodig om vast te stellen waar scholen verantwoordelijk voor zijn en
blijven. De aanschaf voor (digitale) lesmaterialen valt onder de WGS.
Scholen kunnen ervoor kiezen om, net als nu al het geval is, laptops of
notebooks ook uit het totale lumpsumbedrag te bekostigen. Het verbreden
van de wettelijke definitie is hiervoor dus niet nodig.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2016–2017, 33 088, nr. 5

5

11
Per wanneer wordt het label dat aan het lumpsumbedrag voor lesmateriaal is verbonden, geschrapt?
Met de voorgestelde, vereenvoudigde bekostiging in het voortgezet
onderwijs, wordt de basisbekostiging aangepast. In plaats van de huidige
verschillende ratio’s, normen en labels wordt in de toekomst gewerkt met
een vastgesteld bedrag dat wordt uitgekeerd op basis van het aantal
leerlingen en het aantal vestigingen van een bestuur. Hierbij wordt geen
gebruik meer gemaakt van aparte labels zoals de personele en de
materiële bekostiging (inclusief lesmateriaal). Het beschikbare budget
wordt onderdeel van de voorgestelde, vereenvoudigde bekostigingssystematiek. Het aparte label voor lesmateriaal verdwijnt zodra het vereenvoudigde model is ingevoerd. Momenteel werk ik nog aan de verfijning van
het vereenvoudigde bekostigingsmodel. Hierover heb ik uw Kamer per
brief van 5 juli jongstleden geïnformeerd.4
12
Hoe bevordert het schrappen van het label de concurrentie op de markt?
Zie het antwoord op vraag 6
13
Hoe kan worden voorkomen dat door het schrappen van het label er
onduidelijkheid ontstaat over de prijs van schoolboeken waardoor de prijs
eventueel zelfs zou kunnen stijgen?
Zie het antwoord op vraag 6.
14
In hoeverre kunnen de percentages voor foliomateriaal en digitaal
materiaal worden gelijkgetrokken? Zo ja, wat is daarvoor nodig? Zo nee,
waarom niet?
Ik neem aan dat u hier doelt op de verschillende btw-tarieven die worden
gehanteerd bij de levering van gedrukt onderwijsmateriaal en digitaal
materiaal. De Europese btw-wetgeving en jurisprudentie bieden op dit
moment onvoldoende ruimte om het verlaagde btw-tarief op digitale
leermiddelen toe te passen. Naar verwachting dient de Europese
Commissie nog voor het einde van 2016 een voorstel in op grond
waarvan lidstaten in de toekomst mogelijk meer nationale soevereiniteit
krijgen op het gebied van de btw-tariefstelling voor e-publicaties. Naar
verwachting biedt het voorstel meer ruimte aan lidstaten om het
verlaagde btw-tarief ook op digitaal materiaal van toepassing te verklaren.
Nederland is hier voorstander van, maar wijzigingen in btw-regelgeving
vereisen unanimiteit in Europa. Eventueel nieuwe Europese regels zullen
daarna geïmplementeerd moeten worden in de Nederlandse wet- en
regelgeving. Daarnaast moeten de implementatie en toepassing in lijn zijn
met het neutraliteitsbeginsel. Op basis van dit beginsel moeten gelijke
prestaties die met elkaar concurreren, gelijk worden behandeld. Er mag
dus geen sprake zijn van een verstoring van de mededinging als gevolg
van de btw-behandeling.
15
Betekent het schrappen van het label, dat nu nog is verbonden aan het
lumpsumbedrag voor lesmateriaal, dat de bijdrage, die scholen tegenwoordig aan ouders vragen voor ICT, straks wordt geïntegreerd in dat

4

Kamerstuk 31 289, nr. 335

Tweede Kamer, vergaderjaar 2016–2017, 33 088, nr. 5

6

lumpsumbedrag? Of kunnen de kosten voor ICT voor ouders onbeperkt
verder gaan stijgen?
Het schrappen van het label betekent niet dat de eventuele bijdrage die
scholen nu aan ouders vragen wordt geïntegreerd in het totale lumpsumbedrag. De definitie van lesmateriaal in de zin van de Wet Gratis Schoolboeken wordt niet veranderd (WVO, artikel 6e, lid 2). Scholen zijn en
blijven verantwoordelijk voor de aanschaf voor (digitale) lesmaterialen.
Scholen zijn niet verplicht om notebooks of laptops voor leerlingen aan te
schaffen. Zij kunnen hiervoor een vrijwillige bijdrage van ouders vragen.
Scholen moeten alert blijven dat de totale bijkomende schoolkosten voor
ouders beheersbaar blijven. De oudergeleding binnen de medezeggenschapsraad heeft hier een belangrijke stem.
16
Hoe vaak komt het voor dat scholen de inning van de vrijwillige ouderbijdrage overlaten aan een extern boekenfonds, met als gevolg dat ouders
die de ouderbijdrage niet (geheel) wensen te betalen, meteen ook de
levering van de schoolboeken mislopen?
Ongeveer veertig procent van de ouders ontvangt via een distributeur
naast het basispakket aan lesmaterialen voor hun kind ook andere
aanvullende diensten van de distributeurs, zoals de levering van aanvullende leermiddelen (atlas, woordenboek), ICT-middelen (notebook of
laptop). De inning van de vrijwillige ouderbijdrage van hun kind voor de
school kan ook door deze distributeurs uitgevoerd worden. Ouders zijn
niet verplicht om de vrijwillige ouderbijdrage te betalen. Scholen zijn wel
verplicht om de schoolboeken en lesmaterialen die door de schoolleiding
voor een specifiek leerjaar zijn voorgeschreven gratis te verstrekken aan
de leerlingen. De wijze waarop scholen de distributie van deze lesmaterialen organiseren, mag deze plicht niet in de weg staan. Ik heb geen
signalen ontvangen dat ouders de levering van de schoolboeken
mislopen, omdat zij de vrijwillige ouderbijdrage niet (geheel) betalen via
de distributeur. Ook bij de Inspectie van het Onderwijs zijn hierover geen
signalen binnen gekomen.
17
Is het de verwachting dat de kosten voor ICT in de komende jaren blijven
stijgen of wordt er verwacht dat ook hier vanzelf stabilisatie zal optreden?
Als dit niet het geval is, hoe kunnen te hoge kosten voor ICT op scholen
worden voorkomen?
Bij veel scholen heeft ICT een prominentere plek gekregen in het
onderwijs als gevolg van verdere digitalisering van de maatschappij en
realisatie van eigentijdser onderwijs. Dat is positief. De kosten voor ICT
kunnen op termijn, net als de kosten voor lesmaterialen, ook stabiliseren.
Dit kan als ICT op de scholen een integraal onderdeel uitmaakt van de
visie en het beleid. Scholen moeten de goede prioriteiten in hun financieel
beleid blijven stellen en kunnen samenwerking zoeken met andere
scholen om zo een scherpe vraag bij de marktpartijen neer te leggen.
18
In hoeverre is het belang van de medezeggenschapsraad met betrekking
tot de schoolkosten al onder de aandacht gebracht van de schoolleiders?
Zo niet, op welke termijn zal dit gebeuren?
In de nieuwsbrief vo van oktober is dit onderwerp wederom onder de
aandacht gebracht bij een grote groep schoolleiders en docenten. Ik heb
toegezegd dat ik nogmaals in samenwerking met de VO-raad de belangrijke rol van de medezeggenschapsraad bij de besluitvorming over de

Tweede Kamer, vergaderjaar 2016–2017, 33 088, nr. 5

7

schoolkosten onder de aandacht ga brengen bij schoolleiders. Verder wil
ik hiervoor aandacht vragen op de website van scholenopdekaart.nl en
direct de vrijwilligheid van de ouderbijdrage benadrukken. Ook ga ik aan
de belangenvereniging Ouders & Onderwijs vragen om in hun communicatie met leden te blijven benadrukken dat de oudergeleding binnen de
medezeggenschapsraad een belangrijk stem heeft op het gebied van
schoolkosten.
19
Wat wordt er door de sector gedaan om de kennisachterstand ten opzichte
van de distributeurs te verkleinen? In hoeverre hebben de initiatieven
vanuit de sector het gewenste effect?
De sector zet professionalisering van de inkoop in als middel om zichzelf
als vrager sterker te maken en de kennisachterstand te verkleinen. Zo
worden schoolbesturen met kennis en kunde ondersteund in het
aanbesteden van leermiddelen. Ook zijn er sectorale inkoopvoorwaarden
opgesteld, is het programma van eisen geactualiseerd en start binnenkort
een Tenderboard (aanbestedingsadviesraad) om schoolbesturen
onafhankelijk te adviseren bij hun ICT-aanbestedingen, ook waar het
leermiddelen betreft. Omdat we voorzien dat dit mogelijk niet voldoende
is, verkent de sector hoe een snellere structurele oplossing voor een
professionelere ICT-inkoop, met enige vorm van centrale coördinatie, eruit
zou kunnen zien.
20
Is de keuze van scholen om de levering van leermiddelen weer vaker te
organiseren via een extern boekenfonds alles welbeschouwd een
bedrijfseconomisch verstandige keuze? Heeft u ook mogelijkheden
verkend om het voor scholen bedrijfseconomisch aantrekkelijker te maken
om de organisatie te regelen via een intern boekenfonds?
Hoewel het bedrijfseconomisch wellicht voordeliger kan zijn om de
levering van leermiddelen via een intern boekenfonds te organiseren,
geven scholen aan dat zij zich vergist hebben in de besparingsmogelijkheden van zo’n boekenfonds. Het beheren van een intern boekenfonds
blijkt in de praktijk voor veel scholen moeilijker en duurder dan verwacht.
Er is specifieke kennis voor nodig en het vereist werkzaamheden in de
zomervakantie. Ook zijn er scholen die in de loop van de tijd meer
diensten zijn gaan afnemen van een distributeur ten aanzien van integrale
oplossingen voor leermiddelen, distributie en verbinding met andere
digitale mogelijkheden, zoals de elektronische leeromgeving (ELO).
Scholen worden «ontzorgd» door de levering van leermiddelen via een
extern boekenfonds. Hoewel ik er van uit ga dat scholen verstandige
keuzes maken, verken ik samen met de sector hoe op langere termijn het
risico van een «lock-in» voorkomen kan worden. Vendor lock-ins kunnen
scholen afhankelijk maken van een leverancier, omdat zij niet in staat zijn
om van leverancier te veranderen zonder substantiële omschakelingskosten. Omdat de huidige inspanningen om de inkoopfunctie te professionaliseren mogelijk niet voldoende zijn, wordt binnen het Doorbraakproject
verkend hoe een structurele oplossing voor een professionelere,
centralere ICT-inkoop vanuit het onderwijs eruit zou kunnen zien (zie ook
antwoord op vraag 19).
21
Wat betekenen de «one-stop-shops», die scholen willen voor de keuzevrijheid, voor vaksecties om lesboeken te gebruiken?
Scholen willen «ontzorgd» worden en stellen complexere, samenhangende en gekoppelde vragen. Zo vragen zij bijvoorbeeld vaak om

Tweede Kamer, vergaderjaar 2016–2017, 33 088, nr. 5

8

integratie van verschillende diensten, zoals administratiesystemen,
leerlingvolgsystemen, distributie en gebruik van (digitale) lesmaterialen
en laptops of notebooks. Marktpartijen bieden, mede vanwege de vraag
van scholen, steeds meer gekoppelde producten aan. «One-stop-shops»
ontstaan mede door de vraag van scholen. Om er voor te zorgen dat er
voldoende balans blijft tussen «ontzorgen» en keuzevrijheid is het
belangrijk dat er voldoende open informatie is over het beschikbare
aanbod (methodes, opencontent, zelfontwikkelde materialen) en deze
informatie door leraren eenvoudig kan worden beoordeeld. Dit ga ik
bevorderen door herkenbare labels en begrippen die kunnen worden
gemetadateerd. Voor deze noodzakelijke metadatering van leermiddelen
worden vanuit het Doorbraakproject afspraken gemaakt met marktpartijen.
22
Hoeveel scholen zijn betrokken bij het Doorbraakproject? Hoe divers zijn
deze scholen en in hoeverre zijn deze gespreid over het land opdat alle
scholen voor het voortgezet onderwijs lessen kunnen trekken uit de
ervaringen die hierbij worden opgedaan?
Op dit moment doen 210 vo-scholen mee in een leerlab. Het complete
overzicht aan scholen is te vinden op de website van Leerling2020.5 De
diversiteit is groot, zowel wat betreft de geografische ligging, de onderwijssoorten die aangeboden worden, de omvang van de scholen, als de
mate waarin zij met ICT in het onderwijs bezig zijn. In de leerlabs zitten
scholen uit Appingedam, Middelburg, Den Helder, Sittard, Almelo en vele
scholen op een locatie hier tussenin. Het zijn scholen die praktijkonderwijs
aanbieden, gymnasia en kleine en grotere scholengemeenschappen. In de
leerlabs zitten de zogenaamde koplopers (al lange tijd bezig met ICT in het
onderwijs) en pelotonscholen (scholen die voorzichtig eerste stappen
zetten of nog niet zijn begonnen). De eerste leerlabs zijn vorig schooljaar
van start gegaan. De resultaten uit deze leerlabs worden op de bovengenoemde website gepubliceerd, via nieuwsbrieven wordt er aandacht aan
geschonken en er worden diverse soorten bijeenkomsten in het land
georganiseerd waar ervaringen en resultaten gedeeld worden, bijvoorbeeld tijdens de docentendagen, schoolleidersdagen en masterclasses.
23
Wat is het effect van de voorkeur, die scholen geven aan de «one-stopshop», op de marktwerking/concurrentie op de markt?
De onderzoekers geven aan dat dit op korte termijn de concurrentie
vergroot, maar dat er een risico is op de lange termijn van afnemende
concurrentie met sterke «lock-in»-effecten en bijbehorende risico’s voor
scholen. Hiermee kan de gewenste groei naar een effectieve concurrentie
op de leermiddelenmarkt stagneren.
24
Waardoor ontstaat het gevoel bij scholen dat ze niet zo veel controle
hebben over het wel of niet overstappen naar een andere distribiteur? In
hoeverre kan dit gevoel verklaard worden door de geringe competitie
tussen distributeurs aan de aanbodkant van de markt?
Veel scholen richten zich bij het aanbesteden op de rechtmatigheid van de
aanbesteding en gebruiken veelal standaard bestekken. Hierdoor is er nog
te weinig focus op innovatie, maatwerk of doelmatigheid. Daarbij vragen
veel scholen nog naar de bestaande methodes en vragen zij steeds vaker
om complexere en integrale diensten. Uit het onderzoek blijkt ook dat
5

http://leerling2020.nl/

Tweede Kamer, vergaderjaar 2016–2017, 33 088, nr. 5

9

nieuwe toetreders tot de distributiemarkt hoge toetredingsdrempels
ervaren. In de praktijk komt dit er vaak op neer dat alleen de twee grootste
distributeurs offertes uitbrengen en kan het gevoel ontstaan bij scholen
dat zij weinig controle hebben over de overstap naar een andere
distributeur. Om dit te doorbreken zijn er op dit moment schoolbesturen
die hun bestekken op andere wijze proberen vorm te geven. Deze scholen
besteden op meer functionele wijze aan. Zij beschrijven functioneel waar
lesmateriaal aan moet voldoen en zetten die opdracht in de markt.
Hierdoor kunnen ook andere, nieuwe marktpartijen offertes uitbrengen op
percelen of onderdelen van het bestek.
25
Hoe groot is het verschil tussen de kosten voor een intern – en een extern
boekenfonds?
Gegevens over de kosten van interne – en externe boekenfondsen zijn niet
beschikbaar. Aanbestedingscontracten bevatten veelal geheimhoudingsclausules ten aanzien van de overeengekomen bedragen en gegeven
kortingen.
26
Wat kan er gedaan worden aan de stijging van de kosten voor interne
boekenfondsen om zo de keuze voor externe boekenfondsen terug te
dringen?
Het onderzoek concludeert niet dat de kosten voor interne boekenfondsen
stijgen. In het rapport over de WGS wordt gemeld dat de scholen weer
vaker kiezen voor een extern boekenfonds, omdat dit hen werk bespaart
en de mogelijkheden biedt om een externe aanbieder te vragen om een
integrale oplossing te bieden voor leermiddelen, distributie en digitale
mogelijkheden (bijvoorbeeld koppeling met een digitale leeromgeving).
Uit het onderzoek blijkt dat veel scholen zich indertijd vergist hebben in de
besparingsmogelijkheden van een overstap naar een intern boekenfonds.
Het is een keuze van scholen van welk type boekenfonds zij gebruik willen
maken.
27
Wat zijn de gevolgen voor de professionaliteit van de inkoop nu steeds
meer scholen overstappen op een extern boekenfonds?
Zie de antwoorden op vraag 19 en 20.
28
Hoe sterk groeit het aantal scholen dat overstapt op een extern boekenfonds ten opzichte van vorige jaren?
Hoeveel scholen overstappen naar een extern boekenfonds is niet apart
gemeten. In het rapport wordt aangegeven dat elf procent van de scholen
is overgestapt van boekenfonds. Dit betreft overstappers van intern
boekenfonds naar extern boekenfonds, maar ook overstappers van extern
boekenfonds naar intern boekenfonds of ander soort boekenfonds. Op
basis van de gehouden interviews is wel het beeld ontstaan dat er nu
meer wordt overgestapt van intern boekenfonds naar extern boekenfonds.
29
Hoe kan de transparantie aan de aanbodkant van de markt vergroot
worden?
Bij het vergroten van de transparantie aan de aanbodkant van de markt
gaat het over twee zaken. Enerzijds gaat het om beter inzichtelijk maken

Tweede Kamer, vergaderjaar 2016–2017, 33 088, nr. 5

10

van het beschikbare aanbod aan leermiddelen, zodat besturen, schoolleiders, vaksecties en leraren weten wat er aan producten beschikbaar is.
Hierbij kan gedacht worden aan een catalogus met alle beschikbare
lesmaterialen waarin makkelijk gezocht kan worden. Anderzijds gaat het
om het beter inzichtelijk krijgen van (de ontwikkeling van) de prijzen en de
omzet- en winstcijfers van de leveranciers van leermiddelen. Voor zover
scholen deze contractgegevens kunnen en willen delen, lijkt het technisch
mogelijk om deze gegevens in een database te verzamelen. In het kader
van het Doorbraakproject wordt verkend in hoeverre dit een effectieve
maatregel kan zijn.
30
In hoeverre is er zichtbaar toegenomen concurrentie door het betreden
van elkaars markt door aanbieders van oorspronkelijk verschillende
producten?
Er kan worden gesteld dat zodra er een nieuwe aanbieder is op een markt
de concurrentie toeneemt. Doordat aanbieders van verschillende markten
elkaars markt betreden, kan er dus gesteld worden dat de concurrentie is
toegenomen. Scholen hebben dan immers meer keuze dan voorheen.
31
Hoe kan een «lock-in» in de toekomst voorkomen worden en de concurrentie dus gewaarborgd blijven?
De risico’s op een «lock-in» voor scholen kunnen verkleind worden door
het gebruik van standaarden voor de toegang tot en het vinden van
leermiddelen. Vanuit het Doorbraakproject wordt de sector ondersteund
bij de realisatie van deze vereiste standaarden. Zie ook het antwoord op
vraag 38.
32
Op welke termijn kan de Kamer de antwoorden op de vraag ontvangen of
er aanvullende maatregelen nodig zijn om tot een beter functionerende
leermiddelenketen te komen?
Begin 2017 informeer ik uw Kamer over de voortgang van het Doorbraakproject Onderwijs en ICT. U ontvangt dan ook nadere informatie over
eventuele aanvullende maatregelen die nodig zijn om tot een beter
functionerende leermiddelenketen te komen en om de transparantie van
en over het aanbod te vergroten.
33
Welke organisaties krijgen een rol bij de beheersing van de dreiging van
beperkte concurrentie in een verder geconsolideerde markt van distributeurs? Blijft het steken bij een oproep tot onderzoek of komt er een
concrete aanpak die beperking van de concurrentie wegneemt? Zo ja, wat
zal deze concrete aanpak behelzen?
De partners in het Doorbraakproject (PO-Raad, VO-raad, EZ en OCW,
ondersteund door Kennisnet) hebben hier een belangrijke rol. Er wordt
bijvoorbeeld al gewerkt aan de gewenste standaardisatie en aan het
veranderen van het inkoopgedrag van scholen. Het is op dit moment te
vroeg om aan te geven of er aanvullende maatregelen nodig zijn en zo ja
hoe die eruit zien.
34
Constateert u slechts een verschil in wensen en verwachtingen tussen
bestuurders en leraren bij de inrichting van lessen langs de leerlijn van de

Tweede Kamer, vergaderjaar 2016–2017, 33 088, nr. 5

11

lesmethode? Zo u méér doet dan dat, welke rol ziet u dan hierbij voor
zichzelf weggelegd?
Een constatering uit het onderzoek is inderdaad dat veel bestuurders
aangeven dat zij graag sneller toe willen naar adaptieve en integrale
leersystemen waarbij leraren maatwerk kunnen leveren aan de leerlingen.
Terwijl leraren veelal nog vertrouwen op de voor hen bekende methodes.
De dialoog over hoe uitvoering gegeven wordt aan het (integraal)
leermiddelenbeleid van de school dient vooral in de school tussen
schoolleiders en (vaksecties van) leraren gevoerd te worden. Ik zie dat dit
gesprek momenteel steeds beter gevoerd wordt in veel scholen.
Bestuurders, schoolleiders en leraren van de eerder genoemde leerlabscholen worden hierbij ondersteund door de VO-raad. Zij krijgen
bijvoorbeeld handreikingen mee over hoe zij gesprekken met het team
kunnen voeren om dit ontwikkelproces met elkaar vorm te geven.
35
Op welke termijn kan de Kamer een update verwachten met betrekking tot
het Doorbraakproject en in bijzonder over de vraag hoe alle betrokkenen
om willen gaan met een verder geconsolideerde markt van distributeurs?
Zie het antwoord op vraag 32.
36
Op welke termijn kan de Kamer de uitkomsten verwachten van het
overleg met partners in de sector over hoe de transparantie van en over
het aanbod vergroot kan worden?
Zie het antwoord op vraag 32.
37
Welke gevolgen heeft de verplichting om de aanschaf en distributie van
leermiddelen boven de drempelwaarde van € 209.000 Europees aan te
besteden voor de mogelijkheden van vaksecties op scholen om lesmateriaal te kiezen van hun voorkeur?
De vrijheid van onderwijs brengt mee dat scholen in beginsel vrijelijk
moeten kunnen bepalen welk lesmateriaal zij willen voorschrijven. Deze
vrijheid wordt door de regelingen van de Aanbestedingswet op zich niet
doorkruist. De aanbestedingsrichtlijn bevat geen bepalingen die de
keuzevrijheid van (vaksecties van) scholen daadwerkelijk dwingend
beperken. Scholen kunnen het gewenste lesmateriaal met naam en
toenaam noemen.6
38
Op welke manieren wordt geprobeerd om de vraagarticulatie van scholen
te verbeteren?
De sector werkt er hard aan om de regie te nemen op de vraag naar
leermiddelen en op de keten van leermiddelen. De sectorraad heeft een
visiedocument Leermiddelen VO opgesteld waarin zij toelicht hoe zij de
regie wil vormgeven en geeft randvoorwaarden aan voor scholen die
(integraal) leermiddelenbeleid willen formuleren. Op basis van dit
visiedocument is ook een Programma van Eisen (PvE) opgesteld. Dit is
een inventarisatie van eisen en wensen van scholen uit het primair- en
voortgezet onderwijs op het gebied van (digitale) leermaterialen. Scholen
kunnen gebruik maken van het Programma van Eisen bij het vormgeven
van hun eigen leermiddelenbeleid en in de onderhandelingen met
6

Kamerstuk 31 325, C

Tweede Kamer, vergaderjaar 2016–2017, 33 088, nr. 5

12

aanbieders en uitgeverijen van leermiddelen. Vanuit het Doorbraakproject
wordt de sector ondersteund door de vereiste standaarden voor de
toegang tot en het vinden van leermiddelen te realiseren. In het vorig jaar
gestarte Edu-K platform vindt overleg plaats over deze standaarden en de
implementatie ervan. Edu-K is een publiek-private samenwerking met als
doel de educatieve contentketen beter te laten functioneren.7
39
Hoe kunnen de mogelijkheden van het aanbestedingsinstrumentarium en
de aanbestedingswet 2012 worden verduidelijkt aan scholen?
Vanuit het Doorbraakproject kunnen schoolbesturen ondersteuning
krijgen bij het aanbesteden door middel van een Tenderboard (aanbestedingsadviesraad) om aanbestedingen van schoolbesturen van onafhankelijk advies te voorzien. Mijn ambtenaren zijn samen met het Ministerie
van Economische Zaken aan het bekijken hoe we de mogelijkheden van
de nieuwe aanbestedingswet 2016 goed onder de aandacht kunnen
brengen bij schoolbesturen. Vanuit rijkswege speelt het onafhankelijke
expertisecentrum aanbesteden PIANOo daarbij ook een rol.
40
In hoeverre komen scholen vaker uit boven de Europese aanbestedingsdrempels als zij hun vraag gaan bundelen? In hoeverre heeft dit een effect
op de transparantie en concurrentie binnen de leermiddelenmarkt?
De drempelwaarde is € 209.000. Scholen die evenveel of boven dit bedrag
aan diensten of leveringen inkopen, moeten Europees aanbesteden. Voor
inkoopbedragen onder deze drempelwaarde gelden nationale aanbestedingsregels. Uit het rapport blijkt dat veel scholen het bedrag voor
lesmateriaal in de lumpsum als richtprijs hanteren bij hun aanschaf en
levering van lesmaterialen. Dit komt er globaal op neer dat een school
met meer dan 700 leerlingen (700 x € 300 = € 210.000) al boven de
drempelwaarde uit zou komen. Ruim 450 vo-scholen hebben meer dan
700 leerlingen en komen als school alleen al boven de drempelwaarde
voor Europees aanbesteden. Door vraagbundeling kunnen scholen een
sterkere vuist maken richting marktpartijen. Zij kunnen dan generieke
voorwaarden stellen en scherpere prijsafspraken overeenkomen. Voor
marktpartijen kan vraagbundeling interessant zijn doordat zij meer
zekerheid hebben dat er voldoende afzetmogelijkheden zijn voor hun
(eventueel nieuw) te ontwikkelen producten.
41
Welke actoren zijn in de positie om verandering te brengen in de huidige
wijze van inkopen, waarover de respondenten vrij eensgezind oordelen
dat deze niet bijdraagt aan innovatie en waarschijnlijk remmend werkt?
Primair zijn schoolbesturen, als inkopende organisatie, in positie om
verandering te brengen in de wijze waarop zij dat doen. De sector heeft
hier zelf de regie over, niemand anders. Door concrete ondersteuning en
voorlichting kan het inkoopgedrag beïnvloed worden. Omdat we voorzien
dat dit mogelijk niet voldoende is, verkent de sector hoe een structurele
oplossing voor een professionelere ICT-inkoop, met enige vorm van
centrale coördinatie, vanuit het onderwijs eruit zou kunnen zien. Ook hier
zijn de schoolbesturen zelf uiteindelijk aan zet.

7

http://www.edu-k.nl/

Tweede Kamer, vergaderjaar 2016–2017, 33 088, nr. 5

13