+

Beleid voor
Energietransitie
Gebouwde Omgeving
Beleidsdoorlichting art. 4.1 BZK
2015-2020

Beleid voor Energietransitie
Gebouwde Omgeving
Beleidsdoorlichting art. 4.1 BZK 2015-2020

Auteurs:
Katja Kruit, Suzanne Breman-Vrijmoed, Robert Vergeer, Amanda Bachaus, Fenneke van de Poll, Ellen Schep
Delft, CE Delft, februari 2022
Publicatienummer: 22.210258.021
Overheidsbeleid / Energievoorziening / Energieverbruik / Energiebesparing / Beleidsmaatregelen / Wetgeving /
Subsidies / Effecten / Analyse / Energietransitie
Opdrachtgever: Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties
Uw kenmerk: 201865002.003.070
Alle openbare publicaties van CE Delft zijn verkrijgbaar via www.ce.nl
Meer informatie over de studie is te verkrijgen bij de projectleider Katja Kruit (CE Delft)
© copyright, CE Delft, Delft

CE Delft
Committed to the Environment
CE Delft draagt met onafhankelijk onderzoek en advies bij aan een duurzame samenleving. Wij zijn toonaangevend op het gebied van energie, transport en grondstoffen. Met onze kennis van techniek, beleid en
economie helpen we overheden, ngo’s en bedrijven structurele veranderingen te realiseren. Al meer dan 40
jaar werken betrokken en kundige medewerkers bij CE Delft om dit waar te maken.

1

210258 - Beleid voor Energietransitie Gebouwde Omgeving – Februari 2022

Inhoud
Afkortingen

4

Samenvatting

5

1

Inleiding
1.1 Doel- en vraagstelling
1.2 Afbakening
1.3 Onderzoeksverantwoording
1.4 Leeswijzer

19
19
19
21
22

2

Beleidslegitimatie
2.1 Inleiding
2.2 Aanleiding voor het beleid
2.3 Verantwoordelijkheid van de Rijksoverheid

24
24
24
25

3

Reconstructie beleid
3.1 Inleiding
3.2 Overkoepelend
3.3 Eigenaar-bewoners
3.4 Huur
3.5 Utiliteitsbouw
3.6 Kennisontwikkeling en innovatie

26
26
26
29
44
53
62

4

Uitgaven aan het beleid
4.1 Inleiding
4.2 Begrotingsposten
4.3 Financiering per instrument

71
71
71
72

5

Doelbereik, doeltreffendheid en doelmatigheid
5.1 Inleiding
5.2 Evaluatie per beleidsdomein
5.3 Analyse overkoepelend doelbereik

74
74
75
107

6

Besparingsvarianten
6.1 Kosteneffectiviteit van beleidsmaatregelen
6.2 Besparingsvarianten 20% minder budget
6.3 Lessen voor toekomstig beleid

112
112
116
117

7

Conclusies
7.1 Overkoepelend
7.2 Eigenaar-bewoners
7.3 Huur

120
120
123
124

2

210258 - Beleid voor Energietransitie Gebouwde Omgeving – Februari 2022

7.4 Utiliteitsbouw
7.5 Kennisontwikkeling en innovatie

125
126

Aanbevelingen
8.1 Overkoepelend
8.2 Eigenaar-bewoners
8.3 Huur
8.4 Utiliteitsbouw
8.5 Kennisontwikkeling en innovatie

127
127
129
129
130
131

Literatuur

132

A

Begrotingstabel artikel 4.1 BZK

137

B

Uitgaven per instrument, uitsplitsing naar type

139

C

Instrumenten die niet in deze doorlichting vallen

141

D

Overzicht beschikbare evaluaties en andere onderzoeken

142

E

Correctie doelstelling STEP-regeling
E.1 Oorsprong van de doelstelling in de evaluatie
E.2 Berekening van aantal additionele labelstappen
E.3 Conclusie

144
144
145
146

F

Gebruikte omrekenfactoren

147

G

Gesprekspartners

148

H

Begeleidingscommissie

149

3

210258 - Beleid voor Energietransitie Gebouwde Omgeving – Februari 2022

8

Afkortingen

4

BENG

Bijna-energieneutraal

DGBC

Dutch Green Building Council

EB

Energiebelasting

EED

Energie-Efficiëntie Richtlijn

EI

Energie-Index

EIA

energie-investeringsaftrek

EPBD

Europese richtlijn energieprestatie gebouwen

EPV

energieprestatievergoeding

FDF

Fonds Duurzaam Funderingsherstel

FEH

Fonds Energiebesparing Huursector

IAGO

Innovatieagenda Energie voor de Gebouwde Omgeving

ISDE

Investeringssubsidie duurzame energie en energiebesparing

KEV

Klimaat- en Energieverkenning

MIA\Vamil

Milieu-investeringsaftrek \Willekeurige afschrijving milieu-investeringen

MJA-3

Meerjarenafspraak energie-efficiëntie

MMIP’s

Meerjarige Missiegedreven Innovatieprogramma’s

NEF

Nationaal Energiebespaarfonds

NEV

Nationale Energieverkenning

NoM-woning

Nul-op-de-Meter-woning

ODE

Opslag Duurzame Energie

PJ

PetaJoule

PRE/RRE

Programma Reductie Energieverbruik/Regeling Reductie Energiegebruik

RPE

Regeling periodiek evaluatieonderzoek

RVB

EnergieRijk

RVVV

Regeling Vermindering Verhuurderheffing Verduurzaming

Rwt

Rechtspersoon met een wettelijke taak

SDE++

Stimulering Duurzame Energieproductie en Klimaattransitie

SEEH

Subsidieregeling energiebesparing eigen huis

SEKW

Subsidieregeling Experimenten en Kennisoverdracht

STEP

Stimuleringsregeling Energieprestatie huursector

SVOH

Subsidie Verduurzaming en Onderhoud Huurwoningen

TSE

Topsector Energie

VNG

Vereniging van Nederlandse Gemeenten

VvE

Vereniging van Eigenaren

Wmb

Wet milieubeheer

WOZ

waardering onroerende zaken

Zbo

Zelfstandig bestuursorgaan

ZEP

Zeer Energiezuinig Pakket

210258 - Beleid voor Energietransitie Gebouwde Omgeving – Februari 2022

Samenvatting
In dit rapport beschrijven we de doorlichting van het beleid voor de energietransitie en de
verduurzaming van de gebouwde omgeving in de periode 2015-2020. De doorlichting betreft
het beleid waarvan de uitgaven worden verantwoord op artikel 4.1 van de begroting van het
ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties.

Resultaten in het kort
— Het onderzochte beleid komt voort uit het Energieakkoord voor duurzame groei (2013).
Hierin werd gestreefd naar 100 PJ (PetaJoules) energiebesparing, waarvan 53 PJ in de
gebouwde omgeving.
— Niet alle beleidsinstrumenten hadden vooraf bepaalde doelen in termen van energiebesparing of andere subdoelen zoals labelstappen. Daarnaast zijn niet alle instrumenten
geëvalueerd op doeltreffendheid en doelmatigheid (of überhaupt geëvalueerd).
Hierdoor is het niet mogelijk om een compleet beeld te geven van de doeltreffendheid
en doelmatigheid van het gehele beleidsinstrumentarium.
— Op basis van de beleidsevaluaties en ramingen in de Klimaat- en Energieverkenning 2019
(KEV) kan worden afgeleid dat de instrumenten op dit beleidsartikel tussen 3,7 en 3,8
PJ hebben bijgedragen aan energiebesparing; de STEP (Stimuleringsregeling Energieprestatie huursector) heeft hier het meest aan bijgedragen, gevolgd door de SEEH
(Stimuleringsregeling energiebesparing eigen huis) en NEF (Nationaal Energiebespaarfonds). In de gebouwde omgeving is in totaal 31 PJ energiebesparing bereikt.
Het overkoepelende doel van 53 PJ is daarmee niet behaald.
— Om de doelstellingen met meer zekerheid te behalen, bevelen we aan om instrumenten
in te zetten op basis van een behoedzame raming, combinaties van effectieve instrumenten in te zetten en te sturen op doelbereik en kosteneffectiviteit.

Onderzoeksvragen en afbakening
Het hoofddoel van de doorlichting is een analyse geven van de doeltreffendheid en doelmatigheid van het beleid op de begroting in samenhang, inclusief een reconstructie van de
totstandkoming van het beleid. In de doorlichting worden de vijftien voorgeschreven vragen
beantwoord uit de Regeling periodiek evaluatieonderzoek (RPE). Het gaat dan bijvoorbeeld
om de legitimatie van het beleid, het doel van het beleid, de werking van het beleid in
samenhang en een oordeel over de doeltreffendheid en doelmatigheid daarvan. Daarnaast
analyseren we de belangrijkste ontwikkelingen in het beleid. Een beleidsdoorlichting is een
syntheseonderzoek. Dat wil zeggen dat we ons hebben gebaseerd op bestaande bronnen
zoals uitgevoerde evaluaties en monitoren. Aanvullend zijn interviews uitgevoerd.

5

210258 - Beleid voor Energietransitie Gebouwde Omgeving – Februari 2022

We kijken naar de volgende instrumenten op de begroting van artikel 4.1, voor de periode
2015-2020:
Tabel 1 - Overzicht instrumenten per domein
Domein

Instrument

Eigenaar-bewoners

Stimuleringsregeling energiebesparing eigen huis (SEEH)
Nationaal Energiebespaarfonds (NEF)
Programma/Regeling Reductie Energiegebruik (PRE/RRE)
Voorlichtingscampagne ‘Energie besparen doe je nu’
Kaderprogramma Energie in Huis
VNG-subsidie: Ondersteuningsstructuur gebouwde omgeving

Huur

Stimuleringsregeling Energieprestatie huursector (STEP)
Energieprestatievergoeding (EPV)
Fonds Energiebesparing Huursector (FEH)

Utiliteitsbouw

EnergieRijk (RVB)
Programma Ontzorging Maatschappelijk Vastgoed
Deltaplan Duurzame Renovatie

Kennisontwikkeling en
innovatie

Energiesprong (Stroomversnelling)
Innovatieprogramma aardgasvrije en frisse basisscholen
Diverse instrumenten onder de Subsidieregeling Experimenten en
Kennisoverdracht (SEKW)

Aanpak onderzoek op hoofdlijnen
Per instrument kijken we naar doelbereik, doeltreffendheid en doelmatigheid.
In volgend tekstkader worden deze definities gedefinieerd:

Doelbereik, doeltreffendheid en doelmatigheid
Doelbereik
Onder doelbereik wordt verstaan: de mate waarin het doel van het beleid is bereikt. Dat kan een doel zijn op
het niveau van de gehele sector (bijvoorbeeld de 53 PJ besparingsdoelstelling voor de gebouwde omgeving), of
op het niveau van een individueel instrument (bijvoorbeeld 100.000 woningen verduurzamen). Bij doelbereik
brengen we in beeld in welke mate het doel is behaald, ongeacht of dit komt door het instrument of door
andere ontwikkelingen.
Doeltreffendheid
Onder doeltreffendheid wordt verstaan: welke bijdrage levert het beleidsinstrument aan het behalen van het
doel? Hier staat de zogenaamde additionaliteitsvraag of causaliteitsvraag centraal. We brengen hier in beeld
welke effecten op bijvoorbeeld gezette labelstappen of gerealiseerde energiebesparing veroorzaakt worden
door het beleidsinstrument. Een ander woord voor doeltreffendheid is de effectiviteit van het instrument.
Doelmatigheid
Bij doelmatigheid relateren we het effect (doeltreffendheid) van een beleidsinstrument aan de kosten die
gemaakt worden om het effect te realiseren. Daarbij wordt vaak een onderscheid gemaakt naar kosten vanuit
verschillende perspectieven: kosten voor de overheid, kosten voor consumenten en bedrijven (eindgebruikers)
en kosten voor de samenleving (ook wel: de nationale kosten). Indien een evaluatie een uitspraak doet over
doelmatigheid, dan vermelden we erbij welke perspectieven zijn gehanteerd.

6

210258 - Beleid voor Energietransitie Gebouwde Omgeving – Februari 2022

We hebben het beleid beoordeeld tegen de achtergrond van de doelstellingen en de
beoogde werking, zoals die zijn geformuleerd in het Energieakkoord (SER, 2013b).
Het Energieakkoord is voor vrijwel al het beleid de aanleiding. Energiebesparing is het
hoofddoel van het beleid.

Conclusies per instrument
De conclusies per instrument zijn gegeven in Tabel 2.
Tabel 2 – Doelbereik, doeltreffendheid en doelmatigheid per instrument
Instrument

Doelbereik

Doeltreffendheid

Doelmatigheid

Eigenaar-bewoners
SEEH

Doel bereikt

Netto 0,8-0,9 PJ energiebesparing.
Bij particulieren % freeriders 38%,
bij VvE’s onbekend.
1,4 PJ bruto-energiebesparing.

Niet geëvalueerd

NEF

Doel bereikt

0,8 PJ bruto-energiebesparing.
Additionaliteit is aandachtspunt,
dus nettobesparing en doeltreffendheid lager.

Niet geëvalueerd

RRE

Doel bereikt

Niet geëvalueerd

Niet geëvalueerd

Voorlichtingscampagne

Nog weinig ontwikkelingen op
agendasetting, urgentieverhoging en
het wegnemen van kennisbarrières.

Onbekend

Niet geëvalueerd

Kaderprogramma
Energie in huis

Vrijwel de meeste gestelde doelen
voor 2019 zijn behaald.

Onbekend

Niet geëvalueerd

VNG-subsidie

Doel bereikt

In 28 regio’s is energieloket
gerealiseerd. Opbouw regionale
samenwerkingen en nationaal
netwerk.

Niet geëvalueerd

STEP

Doel bereikt

264.000 additionele labelstappen.
0,7 PJ netto-energiebesparing.

€ 534–4.295
per ton
CO2-reductie;
uitvoeringskosten 1,4% van
budget.

EPV

Doelen bereikt, maar aantal
NoM-woningen blijft achter bij
verwachting.

Tot 2019 1.250 NoM-woningen
gerealiseerd dankzij EPV.
Prognose: in 2020 circa 8.400
woningen gerealiseerd.
Energiebesparing 0,26 PJ.

€ 150 per ton
CO2-reductie in
2015-2018.

FEH

Niet geëvalueerd

Niet geëvalueerd

Niet geëvalueerd

Beleidsdomein
breed

−

Huur

−
−

7

Niet zeker of label B gehaald
N.v.t.
wordt, doelstelling komt in de
buurt.
EI 1,25 uit huurconvenant wordt
niet behaald.
80% minimaal label C niet behaald

210258 - Beleid voor Energietransitie Gebouwde Omgeving – Februari 2022

N.v.t.

Instrument

Doelbereik

Doeltreffendheid

Doelmatigheid

EnergieRijk

Niet geëvalueerd

Bijdrage vanuit art. 4.1 draagt bij
aan kennisontwikkeling en kennisdeling.

Niet geëvalueerd

Programma
Ontzorging
Maatschappelijk
Vastgoed

Niet geëvalueerd

Niet geëvalueerd

Niet geëvalueerd

Deltaplan
Duurzame
Renovatie

Niet geëvalueerd

Niet geëvalueerd

Niet geëvalueerd

Beleidsdomein
breed

Minimaal label C-kantoren wordt met
grote waarschijnlijkheid niet
gehaald.

Niet geëvalueerd

Niet geëvalueerd

Utiliteit

Kennisontwikkeling en innovatie
SEKW

De doelstellingen van de subsidies
worden in hoge mate bereikt.

De doeltreffendheid is in theorie
expliciet geborgd in de
subsidieaanvraag.

Grotendeels
doelmatig
(kwalitatief).

Energiesprong/
Stroomversnelling

Het doel van Energiesprong is
bereikt.
Voor Stroomversnelling zijn geen
SMART-doelstellingen gerealiseerd.

T/m 2019 circa 12.000 NoMwoningen gerealiseerd.

Onvoldoende
informatie
beschikbaar.

Innovatieprogramma
aardgasloze en
frisse basisscholen

Het doel om repeteerbare aardgasvrije oplossingen voor scholen te
ontwikkelen, is niet bereikt.
Kennisontwikkeling is wel bereikt.

Vijf basisscholen zijn volledig
aardgasvrij en fris gerenoveerd.
Geschatte energiebesparing 4 TJ.
Geen repeteerbare voorbeelden.

Niet doelmatig
voor repeteerbare oplossingen.
Onvoldoende
informatie voor
kennisontwikkeling

Conclusies
Op basis van de analyse trekken we verschillende conclusies. Dat doen we overkoepelend
(voor het gehele artikel 4.1) en op het niveau van vier domeinen waarnaar we het beleid
groeperen (eigenaar-bewoners, huur, utiliteit en kennisontwikkeling en innovatie).

Overkoepelend
1. De aanleiding voor het beleid is actueel en de overheid heeft een duidelijke rol:
De aanleiding voor het beleid ligt in het Energieakkoord voor duurzame groei (SER,
2013b). Eén van de twaalf domeinen in dat akkoord is energiebesparing in de gebouwde
omgeving. Energiebesparing draagt bij aan drie maatschappelijke doelen:
• tegengaan klimaatverandering;
• verminderen luchtverontreiniging;
• vergroten leveringszekerheid.
Deze doelen zijn alle actueel en worden zonder overheidsbeleid onvoldoende behaald.
Dat komt omdat er sprake is van externe effecten. Dat wil zeggen dat degene die
verantwoordelijk is voor het effect (in dit geval het huishouden of bedrijf dat energie
gebruikt) niet of slechts zeer gedeeltelijk de schade van het eigen gedrag ondervindt.
Het beleid van de overheid op dit artikel heeft als doel om een prikkel te geven om de

8

210258 - Beleid voor Energietransitie Gebouwde Omgeving – Februari 2022

schade te verminderen. Daarvoor is overheidsingrijpen noodzakelijk. Het beleid is dus
legitiem.
2. Hoofddoel energiebesparing gebouwde omgeving zeer ambitieus en is niet behaald:
Het 2020-doel uit het Energieakkoord was 100 PJ energiebesparing ten opzichte van een
scenario zonder beleid, waarvan 53 PJ in de gebouwde omgeving. De ontwikkelingen
richting dit doel zijn goed gemonitord en er is tussentijds bijgestuurd. Uit deze monitoring valt op te maken dat het doel van 53 PJ niet is gehaald en ook niet in zicht is
geweest. Dit heeft twee belangrijke oorzaken. Ten eerste was dit doel zeer ambitieus.
Het doel is gebaseerd op een ex ante-inschatting van het energiebesparingspotentieel,
waarbij het doel gesteld is op de bovenkant van de bandbreedte van wat destijds haalbaar werd geacht. Hierdoor was het behalen van dit doel aan de voorkant alleen met
maximale meewind te realiseren. Ten tweede was het totale potentieel aan energiebesparing vooraf, voor 53% toegerekend aan de utiliteitssector via een enkel instrument, namelijk de Wet milieubeheer (buiten scope van deze doorlichting). Dit potentieel had bovendien een grote bandbreedte. De afhankelijkheid van het doelbereik van
één instrument, met groot potentieel en grote bandbreedte, maakte dit doel aan de
voorkant moeilijk haalbaar.
3. Tussentijdse bijsturing onvoldoende om overkoepelend doel te behalen:
Bijsturing op basis van de monitoringsinformatie vond plaats in het kader van de
Borgingscommissie Energieakkoord. Hierin is gekeken naar aanvullend beleid en
afspraken om de 100 PJ te behalen. Op basis van de beschikbare openbare informatie is
te concluderen dat er primair is ingezet op versterking van de Wet milieubeheer (die
niet onder artikel 4.1 valt). Daarnaast is een 10 PJ-convenant afgesloten. Dit convenant
is echter beperkt geïnstrumenteerd: er zijn geen extra budgetten vrijgemaakt om bijv.
doelbereik via het isoleren van koopwoningen (met behulp van Stimuleringsregeling
energiebesparing eigen Huis (SEEH)) of huurwoningen (met behulp Stimuleringsregeling
Energieprestatie huursector (STEP)) te versnellen. Wel zijn de eisen aan SEEH, STEP en
Nationaal Energiebespaarfonds (NEF) verruimd en is het budget van de Investeringssubsidie duurzame energie en energiebesparing (ISDE) verruimd.
Ook zijn er nauwelijks wettelijke normen geïntroduceerd die het doelbereik dichterbij
konden brengen (op de label C-verplichting voor kantoren na). Bestaande instrumenten
bereikten minder dan verwacht (bijvoorbeeld de Stroomversnelling werd op 4,5 PJ
geprognotiseerd maar behaalde 0,3 PJ volgens de KEV 2019). Ook heeft bijsturing
plaatsgevonden binnen het kader van het Klimaatakkoord (buiten scope van deze doorlichting). De additionele inzet op de Wet milieubeheer, het 10 PJ-convenant en bijsturing in het kader van het Klimaatakkoord is echter niet genoeg gebleken om te
compenseren voor het tegenvallend doelbereik.
4. Doel 300.000 woningen per jaar twee labelstappen onvoldoende gemonitord:
Dit doel is het hoofddoel uit het convenant ‘Meer met minder’ uit 2012. Dit doel is
herhaald in het Energieakkoord. In totaal moesten er in de periode 2012 tot en met
2020 2,7 miljoen woningen en andere gebouwen twee labelstappen maken.
Er is onvoldoende gemonitord om te kunnen concluderen of deze doelstelling is behaald.
We constateren dat er met behulp van de bestaande regelingen, ingezet op artikel 4.1,
geen 2,7 miljoen woningen de beoogde twee labelstappen hebben gemaakt. Zo hebben
bijvoorbeeld met de STEP-regeling ruim 100.000 woningen twee labelstappen of meer
gemaakt. Ook zonder gebruik te maken van instrumenten, kunnen gebouweigenaren
labelstappen maken. Het is echter niet bekend hoeveel gebouweigenaren dit hebben
gedaan.
We kunnen, bij gebrek aan monitoring, dus niet beoordelen of het doel bereikt is om
jaarlijks 300.000 woningen twee labelstappen te laten maken.

9

210258 - Beleid voor Energietransitie Gebouwde Omgeving – Februari 2022

5. Bij de meeste beleidsinstrumenten is geen kwantitatief doel geformuleerd:
Bij de meeste instrumenten is vooraf geen kwantitatief, afrekenbaar einddoel benoemd.
Sommige regelingen geven wel een algemeen doel (CO2-reductie, het bevorderen van
energiebesparende maatregelen), echter slechts bij een enkel instrument is een
afrekenbaar einddoel gesteld (EnergieRijk). Dit maakt dat de doelen van de instrumenten ook niet te relateren zijn aan de overkoepelende doelstellingen (53 PJ
energiebesparing en 300.000 woningen twee labelstappen).
6. Kwaliteit en diepgang evaluatiemateriaal hangt onvoldoende samen met belang en
omvang instrumenten:
Het beschikbare evaluatiemateriaal gaat vaak in op doeltreffendheid. De doeltreffendheid wordt echter vaak niet weergegeven in termen van het finale einddoel ‘energiebesparing’, maar wordt beschreven in termen van tussendoelen als ‘aantal NoMwoningen (Nul-op-de-Meter)’ of aantal genomen maatregelen. Bij sommige instrumenten is dit begrijpelijk, omdat de link met energiebesparing moeilijk te leggen is
(bijv. communicatie-instrumenten), maar het gebeurt ook niet bij instrumenten waar
die link wel goed is te leggen (bijv. STEP-regeling of energieprestatievergoeding (EPV)).
Als doeltreffendheid in de evaluatie niet gerelateerd wordt aan het overkoepelende
doel, is niet te evalueren in hoeverre het instrument aan dat doel bijdraagt. Bij het
evalueren van de doeltreffendheid wordt daarnaast niet altijd op een adequate manier
de additionaliteits- of causaliteitsvraag beantwoord. Doelmatigheid is meestal niet in de
onderzoeksvragen opgenomen en daarom doet bijna geen enkele evaluatie hierover een
uitspraak.
We zien weinig relatie tussen de omvang van een instrument, bijvoorbeeld in termen
van budgetbeslag of in termen van verwachte bijdrage aan de energiebesparingsdoelstelling, en de diepgang en mate van kwantificering van de evaluatie:
• Bij een omvangrijk instrument zoals de STEP-regeling (budget 400 miljoen euro) is
de evaluatie relatief beperkt. Zo is de additionaliteit niet uitgebreid onderzocht,
waardoor de eindconclusies over doeltreffendheid en doelbereik onzeker zijn.
Daarnaast is de doeltreffendheid niet gerelateerd aan het overkoepelende energiebesparingsdoel, of de ex ante-inschatting van het potentieel van de regeling, die
door PBL is opgesteld.
• Voor de SEEH is wel de doeltreffendheid geanalyseerd, ook is er voor eigenaarbewoners een inschatting gedaan van het aandeel freeriders. Voor Vereniging van
Eigenaren (VvE’s) is dit alleen kwalitatief onderzocht. De doelmatigheid van de
regeling is niet geëvalueerd, terwijl ook dit een relatief omvangrijke regeling is.
7. Beleid adresseert meeste doelgroepen en knelpunten in domeinen eigenaarbewoners en huur:
Voor de domeinen eigenaar-bewoners en huur, constateren we dat alle of de meeste
knelpunten worden aangepakt met de verschillende instrumenten 1, en dat alle doelgroepen worden bediend. In deze domeinen is de samenhang van het beleid ook doordacht geëxpliciteerd en in beeld bij de beleidsmakers. Bij het domein eigenaarbewoners is de beleidstheorie expliciet beschreven; deze is gebaseerd op de klantreis.
Bij het domein huur hebben wij de beleidstheorie gereconstrueerd op basis van interviews en aanvullende documenten. Voor de domeinen utiliteit en kennisontwikkeling en
innovatie is er geen expliciete beleidstheorie beschreven. Deze domeinen vallen ook
niet alleen onder begrotingsartikel 4.1, maar vallen onder de begroting van het
ministerie van Economische Zaken en Klimaat (EZK) of worden daardoor aangestuurd.
De instrumenten zijn slechts gericht op een beperkt aantal knelpunten of doelgroepen.
________________________________
1

10

Op wat kleine uitzonderingen na, zie domeinspecifieke conclusies.

210258 - Beleid voor Energietransitie Gebouwde Omgeving – Februari 2022

Er is echter niet expliciet gemaakt welke doelgroepen of knelpunten binnen de scope
van artikel 4.1 men beoogde te bereiken.
8. Begroting is logisch opgebouwd, op enkele elementen na:
De begroting van artikel 4.1 ‘Energietransitie en Duurzaamheid’ bevat logische uitgaven. Dat wil zeggen dat de uitgaven te maken hebben met het thema van het artikel,
en te herleiden zijn naar inspanningen en prestaties die zijn geleverd.
Een aantal instrumenten staan onzes inziens in het verkeerde begrotingsartikel, omdat
zij slechts zijdelings passen in het thema ‘Energietransitie en Duurzaamheid’. Het gaat
om FDF (Fonds Duurzaam Funderingsherstel), de Digideal GO en de RVO-uitgaven (die
niet aan artikel 4.1 zijn gerelateerd). Het FDF is bedoeld om urgent funderingsherstel te
financieren. De Digideal bevordert digitalisering en uitwisseling van data in de bouwsector. Deze instrumenten hebben we buiten de scope van deze doorlichting gelaten.
9. Grootste budget en effect vier instrumenten; SEEH meest kosteneffectief:
Verreweg het grootste deel van de uitgaven op het begrotingsartikel 4.1 is besteed aan
vier instrumenten: SEEH, NEF, RRE en STEP. Van de SEEH, NEF en STEP is de kosteneffectiviteit bepaald; van deze drie is de SEEH is het meest kosteneffectief en de STEP
het minst. Een mogelijke verklaring voor de verschillen is dat de SEEH minder verregaande isolatiemaatregelen subsidieert, die sneller worden terugverdiend (laaghangend
fruit). Onder het begrotingsartikel vallen met name subsidies, fondsen en faciliterende
instrumenten, zoals informatie en netwerkopbouw. Instrumenten die inherent minder
overheidsuitgaven vragen, zoals normering en beprijzingsinstrumenten, zijn niet ingezet
als onderdeel van het beleid onder dit artikel.

Eigenaar-bewoners
1. Potentieel binnen bereik, bijsturing met name binnen instrumenten:
Het beleidsdomein eigenaar-bewoners had geen overkoepelende doelstelling. Het viel
onder de doelstelling van 53 PJ en onder de doelstelling om 300.000 woningen minimaal
twee labelstappen te laten maken. Het geïnstrumenteerde potentieel werd in het
Energieakkoord geschat op 3 PJ en het aanvullend potentieel op 5 tot 10 PJ. Afgezet
tegen het energieverbruik in de koopsector, is dit potentieel minder groot dan bijvoorbeeld bij de huursector: ongeveer tweederde deel van het energieverbruik komt voor
rekening van de koopsector, terwijl de huursector met eenderde van het energieverbruik een potentieel werd toegekend van 12 PJ. De voortgang op energiebesparing
werd gemonitord in de Nationale Energieverkenning/Klimaat- en Energieverkenning
(NEV/KEV). Hoewel er geen aparte doelstelling voor dit domein was, is er wel gemonitord in relatie tot het potentieel. De KEV 2019 (PBL, 2019a) prognosticeert dat de 3 PJ
potentieel gehaald wordt.
Bijsturing vond met name plaats binnen de instrumenten. Deze bijsturing was met name
gericht op doelbereik, dus om meer energiebesparing te realiseren. Zo is het aanbod
van leningen binnen de NEF uitgebreid, om zo nieuwe doelgroepen te bereiken, en het
instrument beter te benutten. Ook binnen de SEEH is de doelgroep na verloop van tijd
verbreed. Intensivering van het beleid vond met name plaats na de Urgenda-uitspraak,
toen is de RRE in het leven geroepen en is de SEEH opnieuw opengesteld met nieuw
budget.
2. SEEH en NEF bereiken doel, doelmatigheid niet geëvalueerd:
De individuele instrumenten zijn allemaal geëvalueerd. In geen van de gevallen wordt
echter een oordeel gegeven over doelmatigheid. Dit versterkt het beeld dat er niet
sterk is bijgestuurd op basis van doelmatigheid. Doeltreffendheid wordt wel (al dan niet

11

210258 - Beleid voor Energietransitie Gebouwde Omgeving – Februari 2022

impliciet) geëvalueerd. Op basis van het evaluatiemateriaal kan worden geconstateerd
dat de SEEH en NEF hebben bijgedragen aan de besparingsdoelstelling, hoewel bij de
NEF de additionaliteit alleen kwalitatief in beeld is gebracht. Van de campagne ‘Energie
besparen doe je nu’ wordt geconstateerd dat deze niet aan de verwachtingen heeft voldaan; er is ook geen bijdrage aan energiebesparing berekend. Dit geldt ook voor het
Kaderprogramma Energie in huis en de VNG-subsidie. Deze drie instrumenten staan aan
het begin van de klantreis van de woning-eigenaar, daarom is het lastig om de bijdrage
aan energiebesparing hard te bepalen. Energie in huis levert wel een belangrijke bijdrage aan de kennis van consumenten over energiebesparing en de website wordt goed
gevonden. De RRE bestaat nog maar kort, het is daarom nog niet mogelijk om deze te
evalueren op doeltreffendheid.
3. Instrumenten dekken doelgroepen af en grijpen aan op knelpunten:
Binnen het beleidsdomein eigenaar-bewoners wordt de klantreis als beleidstheorie
gebruikt om geschikte beleidsinstrumenten bij knelpunten en doelgroepen te ontwikkelen. Dit heeft ertoe geleid dat er in de beleidsperiode voor de verschillende doelgroepen in de koopsector, in de verschillende fasen van de klantenreis, instrumenten
beschikbaar waren. Zo richten de campagne ‘Energie besparen doe je nu’ en het
kaderprogramma ‘Energie in huis’ zich op het begin van de klantenreis.
De RRE faciliteert kleine maatregelen, om eigenaar-bewoners te enthousiasmeren voor
grote maatregelen. De SEEH en NEF richten zich meer op bekostiging en financiering van
grotere investeringen in energiebesparing. In de praktijk wordt de SEEH het meest
ingezet voor maatregelen met een kortere terugverdientijd, zoals spouwmuurisolatie en
vloerisolatie. Ook bij de NEF is de inzet voor NoM-renovaties en zeer energiezuinig
pakket (ZEP) nog beperkt, maar wel groeiend. Dit maakt de regeling weliswaar kosteneffectief, maar uit de inzet van beide regelingen blijkt dat de markt voor ambitieuze
renovaties (label A, NoM) nog niet goed wordt bediend.
In de beleidsperiode is bijzonder ingezet op Verenigingen van Eigenaren (VvE’s), onder
meer door de NEF, in samenhang met de Wet verbetering VvE’s (buiten scope evaluatie). Het is positief dat er expliciet beleid is ontwikkeld voor deze doelgroep. Door de
NEF is het voor VvE’s makkelijker geworden om verduurzamingsinvesteringen te financieren, waardoor extra besparingspotentieel kon worden benut.

Huur
1. Doel voor corporaties uit Energieakkoord binnen bereik, doel particuliere sector
niet behaald:
Net als de andere domeinen kende dit domein geen aparte doelstelling voor energiebesparing. In de NEV/KEV is wel gemonitord, in relatie tot het verwachte potentieel.
De KEV 2019 prognosticeert dat 4 PJ (met een bandbreedte van 1–6 PJ) gehaald wordt
van het potentieel van 6,5–12 PJ.
Het doel voor corporaties uit het huurconvenant is een gemiddelde Energie-Index van
1,25 (label B) in 2020. Dit doel is niet behaald. In het Energieakkoord is alleen opgenomen dat de woningvoorraad in 2020 gemiddeld label B moet hebben. De termijn is
later verschoven naar 2021. Onder label B valt de range 1,2–1,4 in de Energie-Index.
Eind 2020 had de corporatievoorraad gemiddeld een Energie-Index van 1,43. De afgelopen jaren hebben de corporaties grote inspanningen geleverd en is de gemiddelde
Energie-Index sterk verbeterd. Ook de STEP-regeling heeft hier met additionele labelstappen een belangrijke bijdrage aan geleverd. Als de trend zich doorzet zal de gemiddelde Energie-Index in 2021 binnen de range van label B liggen. Het doel voor de
particuliere huursector is dat 80% van de woningen minstens label C moet hebben.
Eind 2020 was dit ongeveer 60% van de woningen. Dit doel is dus niet bereikt.

12

210258 - Beleid voor Energietransitie Gebouwde Omgeving – Februari 2022

2. Instrumenten dekken doelgroepen af en grijpen aan op knelpunten:
De geëvalueerde instrumenten volgen (indirect) uit afspraken die zijn opgesteld in het
kader van het Energieakkoord of voorliggende convenanten. Door de instrumenten
werden de belangrijkste doelgroepen in de huursector (gereguleerde sector en geliberaliseerde sector; beide bestaande uit corporaties en particuliere verhuurders) bediend
en werd aangegrepen op de belangrijkste knelpunten in de sector. In de praktijk werden
echter niet alle doelgroepen in voldoende mate bereikt (zie volgende conclusie).
3. Gereguleerde sector goed bereikt, geliberaliseerde sector niet:
Met de STEP-regeling worden particuliere verhuurders en corporaties in de gereguleerde
sector goed bereikt. De regeling heeft geleid tot additionele labelstappen. De EPV was
in principe voor de gehele sector, maar bereikte met name corporaties in de gereguleerde sector. Ook het Fonds Energiebesparing Huursector (FEH) was voor de gehele
sector, maar sloeg niet aan. In de particuliere sector speelde bij de FEH dat deze sector
niet bezig was met verduurzaming. Hierdoor heeft het beleid met name de geliberaliseerde sector niet bereikt (16% van de huurvoorraad). De meeste woningen in de
geliberaliseerde sector zijn van particuliere verhuurders. We constateren dat het
beleidsinstrumentarium de particuliere verhuurders minder goed bereikt dan corporaties. Oorzaak hiervan kan zijn dat deze sector meer versnipperd en minder goed georganiseerd is dan de corporatiesector. Hierdoor is het maken van afspraken tussen de
sector en de overheid moeilijker. Ook verhuren particuliere verhuurders relatief veel in
de geliberaliseerde sector, voor deze sector was minder instrumentarium.

Utiliteitsbouw
Het beleidsdomein utiliteit wordt voor een groot deel aangestuurd vanuit het ministerie van
EZK (energiebesparingsverplichting Wet milieubeheer). De activiteiten die op artikel 4.1
staan vormen dus niet het volledige beleid op dit domein. De conclusies die we hieronder
geven, gaan enkel over de instrumenten binnen dit artikel.
1. Instrumenten bedienen slechts een deel van doelgroepen en knelpunten binnen
utiliteit:
Voor het domein utiliteit is geen expliciete beleidstheorie voor de verschillende instrumenten beschreven. De belangrijkste instrumenten voor de utiliteitssector, waaronder
de energiebesparingsplicht uit de Wet milieubeheer, vallen niet onder artikel 4.1 en zijn
hier dus niet beoordeeld. Bij de instrumenten die we hebben onderzocht, wordt echter
niet of nauwelijks beschreven hoe ze in deze bredere beleidscontext passen. De instrumenten tonen dan ook weinig samenhang met de bredere beleidscontext: ze bedienen
slechts een deel van de doelgroep en lossen lang niet alle geconstateerde belemmeringen op.
2. Er wordt niet gestuurd op doelbereik of doeltreffendheid:
Net als de andere domeinen kende dit domein geen aparte doelstelling voor energiebesparing. In de NEV/KEV is wel gemonitord in relatie tot het potentieel. De KEV 2019
(PBL, 2019a) prognosticeert dat van het potentieel van 3–28 PJ in de utiliteitssector er
11 PJ (met een bandbreedte van 6–19 PJ) energiebesparing gehaald wordt. Er is echter
niet bekend welk deel daarvan is toe te rekenen aan de instrumenten onder artikel 4.1.
Het grootste deel is toe te rekenen aan de Wet milieubeheer.
Geen van de beoordeelde instrumenten is geëvalueerd, omdat ze nog relatief kort
bestaan. Ook is er weinig monitoringsinformatie beschikbaar. Van EnergieRijk is er wel
een Gateway Review uitgevoerd. Het ministerie monitort door het gesprek aan te gaan
met subsidieontvangers of uitvoerders en stuurt op het uitvoeren van activiteiten, maar
niet op doelbereik of doeltreffendheid.

13

210258 - Beleid voor Energietransitie Gebouwde Omgeving – Februari 2022

3. Het label C-doel voor kantoren wordt waarschijnlijk niet gehaald:
Het doel dat in 2023 alle kantoren minimaal energielabel C moeten hebben, wordt naar
alle waarschijnlijkheid niet gehaald. Met nog circa één jaar te gaan is het gat tussen het
doel en het huidige aantal kantoren met label C zo groot, dat het zeer onwaarschijnlijk
is dat dit beleidsdoel nog wordt gehaald.
4. Er ontstaan netwerken tussen stakeholders:
De instrumenten EnergieRijk en het Deltaplan Duurzame Renovatie hebben gemeen dat
het om samenwerkingsverbanden gaat tussen verschillende betrokken partijen. Beide
instrumenten leiden tot een netwerk onder partijen die elkaar nodig hebben om
energiebesparende maatregelen te treffen.

Kennisontwikkeling en innovatie
Het beleidsdomein kennisontwikkeling en innovatie wordt met name aangestuurd vanuit de
EZK-begroting via het Topsectorenbeleid. De activiteiten die op artikel 4.1 staan, (Subsidieregeling Experimenten en Kennisoverdracht (SEKW), Energiesprong/Stroomversnelling en
het programma aardgasvrije en frisse basisscholen) staan los van het Topsectorenbeleid.
De conclusies die we hieronder geven, gaan enkel over deze drie instrumenten.
1. SEKW is op basis van de evaluatie doeltreffend en doelmatig, maar dit is niet
kwantitatief onderbouwd:
Uit de evaluatie van de Subsidieregeling Experimenten en Kennisoverdracht komt naar
voren dat deze regeling doeltreffend en doelmatig is. Uit de evaluatie blijkt echter ook
dat meerjarige programma’s vaak geen SMART-doelstellingen hebben en dat er niet
wordt gestuurd op resultaat. Ook zijn doeltreffendheid en doelmatigheid niet kwantitatief onderbouwd in de evaluatie.
2. De beleidsinstrumenten Energiesprong en Stroomversnelling zijn niet geëvalueerd
en het resultaat is niet vast te stellen:
Van Energiesprong en Stroomversnelling zijn geen evaluaties beschikbaar. Het programma Energiesprong is al in 2015 afgerond en de subsidie aan de vereniging Stroomversnelling loopt al meer dan vijf jaar. Ook de monitoringsinformatie is beperkt. De beslissing
om opvolging te geven aan Energiesprong, door Stroomversnelling te subsidiëren en om
de subsidie aan Stroomversnelling herhaaldelijk te verlengen, is niet gebaseerd op een
evaluatie van bereikte resultaten.
Aan de subsidie aan de vereniging Stroomversnelling zijn bovendien geen duidelijke
doelen of voorwaarden gesteld. Tussentijdse bijsturing is gebaseerd op uitvoering van
de activiteiten, niet op doelbereik, doeltreffendheid of doelmatigheid. Er wordt niet
gemonitord wat het resultaat is van de activiteiten van Stroomversnelling.
Het algemene beeld uit interviews is wel dat Stroomversnelling resultaat oplevert.
Energiesprong en Stroomversnelling worden gezien als een sterke aanjager van het
aantal NoM-woningen. Er zijn ook concrete aanwijzingen dat Energiesprong/Stroomversnelling deze rol heeft gespeeld. Zonder duidelijke doelen en monitoring en
evaluatie is echter niet vast te stellen of dit echt zo is en of er nog altijd in dezelfde
mate wordt aangejaagd als in de eerste jaren.
3. Het programma aardgasvrije en frisse basisscholen levert nieuwe inzichten op in
knelpunten:
Het Innovatieprogramma aardgasvrije en frisse basisscholen levert weliswaar niet de
verwachte resultaten op met betrekking tot repeteerbare voorbeelden, maar wel veel
inzicht in de knelpunten voor verduurzaming bij scholen.

14

210258 - Beleid voor Energietransitie Gebouwde Omgeving – Februari 2022

Aanbevelingen
We doen de volgende aanbevelingen.

Overkoepelend
1. Zet doelbereik centraal bij ontwerp en bijsturing instrumenten:
a Zet instrumenten in die het doel met meer zekerheid kunnen behalen.
We constateren dat het doel van 53 PJ niet is gehaald, ondanks bijsturing via de
Borgingscommissie en aanvullende inspanningen en beleid van de ministeries.
We constateren dat het leeuwendeel van de energiebesparing diende te worden
behaald via de Wet milieubeheer (Wmb). De bandbreedte in het potentieel van deze
maatregel was zeer groot en er werd gekozen voor het doel stellen op de bovenkant
van de bandbreedte. Om meer zekerheid te hebben in het behalen van de doelstelling, moeten instrumenten worden ingezet op basis van een behoedzame raming.
Niet de bovenkant van de bandbreedte van het ingeschatte effect moet als leidraad
worden genomen, maar het gemiddelde of zelfs de onderkant van de bandbreedte.
Een behoedzame manier van doelraming is nog belangrijker als doelen wettelijk
verankerd zijn (Klimaatwet).

15

b

Zet combinaties van meerdere effectieve instrumenten in.
Effectieve instrumenten zijn financiële instrumenten (beprijzen), normen en (CO2)
budgetten. Hiermee ontstaan directe en krachtige prikkels om gedrag van burgers
en bedrijven te bewegen richting het doel. Beprijzen is bovendien kosteneffectiever
dan subsidies. Voor ieder instrument afzonderlijk geldt dat de effectiviteit beperkt
wordt door onzekerheid over de intensiteit van de prikkel die nodig is, en complexiteit in de uitvoering. De Wmb is daar een voorbeeld van. Om de kans te vergroten
dat het doel bereikt wordt, ondanks de risico’s op verminderde effectiviteit, bevelen we aan meerdere krachtige instrumenten in te zetten. Subsidies kunnen het best
daar worden ingezet waar ze het meest doelmatig en doeltreffend zijn.

c

Stimuleer kosteneffectieve maatregelen met het instrumentarium.
Het is doelmatig om ten minste alle kosteneffectieve maatregelen te stimuleren.
Uit een analyse van de kosteneffectiviteit blijkt echter dat de mate waarin de
kosteneffectieve maatregelen al genomen zijn of al gestimuleerd worden, per sector
zeer verschillend is. Met name in de particuliere huursector boven de liberalisatiegrens zijn nog relatief veel kosteneffectieve maatregelen te behalen, terwijl de
ingezette instrumenten in dit domein maar beperkt effect hebben gehad. Een
kosteneffectief instrument is bijvoorbeeld het uitfaseren van slechte energielabels.

d

Stel een meetbaar doel per instrument.
We constateren dat veel instrumenten bij het van start gaan geen kwantitatief en
uniform doel hebben. Wanneer doelstellingen uniform en meetbaar zijn, kan er
beter worden beoordeeld of het instrument voldoet aan de doelstellingen en eventueel worden bijgestuurd. Bij meer communicatieve en faciliterende instrumenten
ligt het niet voor de hand om doelen te relateren aan het einddoel energiebesparing, maar kunnen tussendoelstellingen zoals de perceptie van inwoners of het
aantal bezoekers worden geformuleerd.

e

Stem verruiming van subsidies af op doelbereik en kosteneffectiviteit.
We constateerden dat bijsturing van subsidieregelingen veelal plaatsvindt op basis
van overwegingen over budgetuitputting. We bevelen aan dat bij keuzes over het
budget dat wordt toegekend aan regelingen, in beeld wordt gebracht welke bijdrage
aan doelbereik (energiebesparing, CO2-uitstoot) en welke kosteneffectiviteit van de

210258 - Beleid voor Energietransitie Gebouwde Omgeving – Februari 2022

regeling wordt verwacht. Indien gedurende de looptijd van het instrument blijkt dat
doelbereik achterblijft of juist sneller gaat dan verwacht, kunnen budgetten of
voorwaarden worden aangepast. Met andere woorden: laat niet langer het doelbereik van het budget afhangen, maar stem het budget af op doelbereik. Deze
systematiek sluit aan bij de wijze waarop de SDE++ (Stimulering Duurzame
Energieproductie en Klimaattransitie) wordt gefinancierd.
2. Verbeter de kwaliteit van de uitgevoerde evaluaties:
a Ontwikkel een integraal raamwerk met indicatoren waarover in iedere ex postevaluatie van klimaatinstrumenten moet worden gerapporteerd.
Dit raamwerk kan aansluiten bij de RPE-eisen: de kern van een evaluatie gaat over
doeltreffendheid en doelmatigheid. Neem bij de indicatoren op dat er tenminste
moet worden gerapporteerd over het effect op energiebesparing en CO 2-reductie.
Deze informatie helpt om de bijdrage van instrumenten aan doelbereik in beeld te
brengen, en de kosten van de energietransitie te beperken.
b

Overweeg om bij evaluaties van grotere subsidie-instrumenten ook een vertegenwoordiging van het ministerie van Financiën zitting te laten nemen in de
begeleidingscommissie.
We constateren dat er weinig samenhang is tussen de diepgang en kwaliteit van de
evaluaties en het belang (bijdrage energiebesparing, financiële omvang) van de
betreffende instrumenten. Een manier om kwaliteit en diepgang te borgen, is om
het ministerie van Financiën te laten meekijken bij de evaluatie van majeure
subsidie-instrumenten (bijvoorbeeld met een omvang >100 miljoen euro over een
Kabinetsperiode). Dit is een reflectie van het financieel belang van deze regelingen.
Bij fiscale regelingen is het reeds gebruikelijk dat het ministerie van financiën
zitting neemt in de begeleidingscommissie. We bevelen aan dit ook te doen bij
omvangrijke subsidie-instrumenten.

3. Expliciteer de beleidstheorie van individuele instrumenten en de samenhang:
Van een aanzienlijk aantal instrumenten is de beleidstheorie niet expliciet. In een enkel
geval kunnen wij zelfs niet (achteraf) reconstrueren of er een beleidstheorie is. Geef bij
het ontwerp van het beleid aan wat het doel is, welk knelpunt het doelbereik in de weg
staat en hoe het beleid dat knelpunt wegneemt. Hierbij kan gebruik worden gemaakt
van een doelenboom of interventielogica. Ga ook na op welke wijze de instrumenten
samenhangen: welke knelpunten worden opgelost, welke doelgroepen worden bediend?
Zijn er witte vlekken? Op deze wijze kan een betere afweging gemaakt worden welk
instrument moet worden ingezet. Dat helpt om het beleid effectiever en efficiënter te
maken.
4. Verplaats enkele instrumenten naar artikel 4.2 ‘bouwregelgeving en bouwkwaliteit’:
Vrijwel alle instrumenten op artikel 4.1 hebben een duidelijke relatie met het thema
van artikel 4.1 ‘Energiebesparing en duurzaamheid’. Dat geldt niet voor het ‘Fonds
Duurzaam Funderingsherstel’ (FDF) en de Digideal GO. Deze passen beter onder het
thema van artikel 4.2 ‘bouwregelgeving en bouwkwaliteit’.

Eigenaar-bewoners
1. Meer ambitie en meer instrumenten voor de koopsector:
De verwachte effecten voor de koopsector uit het Energieakkoord waren relatief
bescheiden, bijvoorbeeld vergeleken met de huursector. Monitoringsgegevens laten zien
dat juist in de koopsector relatief veel besparingspotentieel zit. Zo heeft een kwart van
de woningen label E of slechter (RVO, 2019b). Wij bevelen aan om meer instrumenten

16

210258 - Beleid voor Energietransitie Gebouwde Omgeving – Februari 2022

voor deze sector in te zetten, om zo het potentieel goed te benutten. Hierbij valt te
denken aan verruiming van de SEEH, aangezien animo voor en de additionaliteit van
deze regeling vrij groot is, of door de ontwikkeling van nieuwe instrumenten (zie
volgende aanbevelingen).
2. Overweeg meer dwingende instrumenten:
In het onderzochte instrumentarium zijn vooral vrijwillige instrumenten opgenomen.
Om (kosteneffectieve) energiebesparing te stimuleren kunnen meer dwingende
instrumenten overwogen worden. Voorbeelden hiervan zijn het uitfaseren van slechte
labels of een minimum energielabel bij of binnen een tijdsperiode na wisseling van
eigenaar of huurder. Bij dit type instrument moet wel aandacht worden besteed aan
handhaving.
3. Overweeg meer instrumentarium om ambitieuze renovaties te stimuleren:
Om de huidige klimaatdoelen (voor 2030 en 2050) te behalen, zijn niet alleen renovaties
met een korte terugverdientijd, maar ook ambitieuzere innovaties nodig. In de huursector is hierop ingezet met het stimuleren van additionele labelstappen en de Stroomversnelling (minder dan 1% van de NoM-woningen is renovatie-koop). De NEF en SEEH
boden wel mogelijkheden voor het stimuleren van ambitieuzere renovaties, maar zijn
met name ingezet voor maatregelen met een kortere terugverdientijd. Om opschaling
van ambitieuzere renovaties te stimuleren kan additioneel instrumentarium worden
onderzocht.

Huur
1. Ontwikkel instrumentarium voor particuliere verhuurders in de geliberaliseerde
sector:
Particuliere verhuurders bedienen ongeveer éénderde van de huurmarkt, waarvan een
groot deel in de geliberaliseerde sector, maar worden met het onderzochte instrumentarium nauwelijks bereikt. Uit de analyse blijkt dat alleen de STEP-regeling particuliere
verhuurders bereikt. Maar dit zijn alleen verhuurders van woningen onder de liberalisatiegrens. De opvolger, de RVVV (Regeling Vermindering Verhuurderheffing Verduurzaming), richt zich alleen op (grote) verhuurders die de verhuurderheffing betalen, dit
zijn met name corporaties. De EPV-regeling richt zich ook met name op corporaties.
In 2022 start de SVOH (Subsidie Verduurzaming en Onderhoud Huurwoningen), een
subsidieregeling gericht op particuliere verhuurders en beleggers in de gereguleerde
sector. Verhuurders in de geliberaliseerde sector (16% van de markt) worden hiermee
niet bereikt. Om het potentieel aan energiebesparing in de geliberaliseerde sector
optimaal te benutten, bevelen we aan om voor deze doelgroep aparte instrumenten te
ontwikkelen. Het is belangrijk dat dit instrumentarium goed past bij de kenmerken van
de doelgroep. Omdat deze doelgroep veel verschillende actoren kent en niet goed
georganiseerd is, kan het goed zijn om een meer dwingend instrumentarium te overwegen. Ook blijkt dat zij nog weinig interesse hebben in verduurzaming, hierdoor
kunnen meer informatieve instrumenten aanvullend nodig zijn.
2. Breng meer samenhang in instrumentarium:
Voor de huurmarkt is geen aparte overkoepelende beleidstheorie ontwikkeld.
Instrumenten volgden met name uit het Energieakkoord. Hierdoor ontbreekt het aan
samenhang. We adviseren om bij verdere ontwikkeling van het instrumentarium een
beleidstheorie op te stellen en hier de instrumenten aan te toetsen. Hier kan een voorbeeld worden genomen aan de sector eigenaar-bewoners, waarbij instrumenten aansluiten op de verschillende doelgroepen en stappen in de klantenreis, en verschillende
type instrumenten elkaar versterken. Bij de huursector ontbreekt het aan meer com-

17

210258 - Beleid voor Energietransitie Gebouwde Omgeving – Februari 2022

municatieve instrumenten en sluit het bestaand instrumentarium niet aan op (het
geliberaliseerde deel van) de particuliere huursector.

Utiliteitsbouw
1. Maak de label C-verplichting eenvoudiger:
De label C-verplichting2 is in potentie een krachtig instrument, dat ook aantrekkelijk
kan zijn voor andere utiliteitssectoren. De norm is eenduidig en duidelijk, in tegenstelling tot de verplichting uit de Wet milieubeheer. Door de verschillende uitzonderingsgronden is echter ook de regelgeving rondom de label C-verplichting complexer
geworden dan nodig, waardoor het voor de doelgroep minder inzichtelijk is en handhavingscommunicatie en handhaving tijdrovend en complex zijn. Voorbeelden daarvan
zijn de uitzonderingsclausule voor maatregelen met een terugverdientijd van tien jaar
of meer en de portefeuilleaanpak, waarbij naar het gemiddelde label van de portefeuille wordt gekeken in plaats van per pand. Door af te zien van uitzonderingsgronden
en de regelgeving eenvoudiger te maken, kan handhaving efficiënter worden ingericht.
2. Breng in beeld wat de aanvullende behoefte is aan beleid en stuur daarop:
Als aanbeveling 1 wordt opgevolgd is er met de label C-verplichting (of een eventueel
aangescherpte verplichting), die mogelijk uitgebreid kan worden naar andere utiliteitssectoren, een krachtige basis van het beleid. We adviseren om uit te gaan van dit beleid
en te analyseren op welke vlakken nog aanvullend beleid nodig is. Het is nu niet duidelijk omschreven op welke doelgroepen, naast de label C-verplichting en de Wet milieubeheer, aanvullend beleid wordt ingezet. Door in beeld te brengen wat de resterende
knelpunten zijn, kunnen doelgerichtere en effectievere instrumenten worden ingezet.
Daarmee wordt bovendien voorkomen dat er overlap en witte vlekken zijn en wordt de
samenhang in het instrumentarium vergroot.
3. Leg specifieke doelen vast per instrument en monitor daarop:
De verschillende instrumenten hebben nu geen duidelijke doelen of deze worden niet
gemonitord. Door duidelijke doelen en tussentijdse doelen vast te stellen en deze te
monitoren kan beter bijgestuurd worden. Ook wordt duidelijker of de instrumenten
effectief zijn en of het budget doelmatig wordt besteed.

Kennisontwikkeling en innovatie
1. Stel concrete doelen voor de subsidie aan de Stroomversnelling en stuur bij op basis
van monitoringsresultaten:
Hoewel Stroomversnelling bekend staat als een effectief programma, is niet bekend
welke innovatiedoelen bereikt worden met de subsidie aan de vereniging Stroomversnelling en of deze doeltreffend en doelmatig wordt besteed. Wij adviseren dan ook
om een evaluatie van het programma Energiesprong en de subsidie aan de vereniging
Stroomversnelling uit te voeren. Daarmee kan inzichtelijk gemaakt worden wat deze
subsidies hebben opgeleverd. Daarnaast adviseren wij om voor eventuele toekomstige
subsidie aan de Stroomversnelling afrekenbare doelen te stellen, deze te monitoren en
bij te sturen als daar aanleiding voor is. Stel doelen die passen bij innovatie, zoals
kostenreductie en mate van standaardisatie.

________________________________
2

De label C-verplichting staat niet op de begroting van artikel 4.1 en is daarom niet als instrument beoordeeld in
deze doorlichting, maar het doel van minimaal label C voor kantoren is wel als doel beoordeeld binnen de sector
utiliteit. Daarom doen we toch uitspraken hierover.

18

210258 - Beleid voor Energietransitie Gebouwde Omgeving – Februari 2022

1 Inleiding
1.1

Doel- en vraagstelling
Het doel van dit project is het doorlichten van het artikel 4.1 ‘Energietransitie en Duurzaamheid’ op de begroting van het ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijkrelaties
(BZK). Een doorlichting is een analyse van de doeltreffendheid en doelmatigheid van het
beleid op de begroting in samenhang, inclusief een reconstructie van de totstandkoming van
het beleid (overwegingen, uitgangspunten, bijsturen). Het onderzoek volgt hierbij de 15
vragen uit de handleiding beleidsdoorlichting die als toelichting is gevoegd bij de Regeling
periodiek evaluatieonderzoek (RPE). Het gaat om de vragen weergegeven in het tekstkader:

RPE-vragen die in dit onderzoek worden beantwoord:
1. Welk(e) artikel(en) (onderdeel of onderdelen) wordt of worden behandeld in de beleidsdoorlichting?
2. Indien van toepassing: wanneer worden/zijn de andere artikelonderdelen doorgelicht?
3. Wat was de aanleiding voor het beleid? Is deze aanleiding nog actueel?
4. Wat is de verantwoordelijkheid van de Rijksoverheid?
5. Wat is de aard en samenhang van de ingezette instrumenten?
6. Met welke uitgaven gaat het beleid gepaard, inclusief kosten op andere terreinen of voor andere partijen?
7. Wat is de onderbouwing van de uitgaven? Hoe zijn deze te relateren aan de componenten volume/gebruik
en aan prijzen/tarieven?
8. Welke evaluaties (met bronvermelding) zijn uitgevoerd, op welke manier is het beleid geëvalueerd en om
welke redenen?
9. Welke beleidsonderdelen zijn (nog) niet geëvalueerd? Inclusief uitleg over de mogelijkheid en onmogelijkheid om de doeltreffendheid en de doelmatigheid van het beleid in de toekomst te evalueren.
10. In hoeverre maakt het beschikbare onderzoeksmateriaal uitspraken over de doeltreffendheid en de
doelmatigheid van het beleidsterrein mogelijk?
11. Zijn de doelen van het beleid gerealiseerd?
12. Hoe doeltreffend is het beleid geweest? Zijn er positieve en/of negatieve neveneffecten?
13. Hoe doelmatig is het beleid geweest?
14. Welke maatregelen kunnen worden genomen om de doelmatigheid en doeltreffendheid verder te
verhogen?
15. In het geval dat er significant minder middelen beschikbaar zijn (-/- circa 20% van de middelen op het (de)
beleidsartikel(en)), welke beleidsopties zijn dan mogelijk?

1.2

Afbakening
Hier beantwoorden we Vraag 1 uit de RPE3: Welk(e) artikel(en) (onderdeel of onderdelen)
wordt of worden behandeld in de beleidsdoorlichting?
We laten zien welke instrumenten we wel en niet evalueren, en voor welke periode we dat
doen.
We evalueren alle instrumenten op het artikel 4.1 ‘Energietransitie en Duurzaamheid’ van
de begroting van het ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties (VII).
Het artikel bevat instrumenten gericht op energiebesparing van bestaande gebouwen.
________________________________
3

19

Vraag 2 is niet van toepassing.

210258 - Beleid voor Energietransitie Gebouwde Omgeving – Februari 2022

De evaluatieperiode betreft de jaren 2015-2020.
Conform de offerteaanvraag valt evaluatie van het Klimaatakkoord (2019) buiten de
opdracht. Dat betekent dat we de beleidsreconstructie baseren op wat geldig was in de
periode 2015-2019 (tot aan het Klimaatakkoord). Dat betekent: instrumenten die doorlopen
in 2020 nemen we in dat jaar mee, maar effectiviteit beoordelen we op basis van de
beleidstheorie uit de hierboven genoemde periode.
Als uitgangspunt voor het beleid op artikel 4.1 hanteren we de begrotingstabel zoals die is
toegestuurd door het ministerie als bijlage bij de aanvraag (zie Bijlage A). Hieronder geven
we aan welke beleidsinstrumenten we meenemen in de doorlichting. In Hoofdstuk 3 en de
verdere hoofdstukken en analyseren we dat beleid.
De instrumenten die we meenemen, zijn de volgende:
— Stimuleringsregeling energiebesparing eigen huis (SEEH);
— Nationaal Energiebespaarfonds (NEF);
— Programma/Regeling Reductie Energiegebruik (PRE/RRE);
— Voorlichtingscampagne ‘Energie besparen doe je nu’;
— Kaderprogramma ‘Energie in huis’;
— VNG-subsidie: ondersteuningsstructuur gebouwde omgeving;
— Stimuleringsregeling Energieprestatie huursector (STEP);
— energieprestatievergoeding (EPV);
— Fonds Energiebesparing Huursector (FEH);
— EnergieRijk;
— Programma Ontzorging Maatschappelijk Vastgoed;
— Deltaplan Duurzame Renovatie;
— De Energiesprong (Stroomversnelling);
— Innovatieprogramma aardgasvrije en frisse basisscholen;
— Diverse instrumenten onder de Subsidieregeling Experimenten en Kennisoverdracht
(SEKW)4;
— Uitgaven aan de Rijksdienst voor Ondernemend Nederland (RVO), voor zover deze niet
kunnen worden toegerekend aan bovenstaande instrumenten.
Er zijn ook enkele instrumenten op de begroting die we niet meenemen in deze evaluatie
(zie Bijlage C). De motivatie om instrumenten niet mee te nemen, kan zijn dat:
— Het instrument kort na het begin van de evaluatieperiode is beëindigd.
— De uitgaven aan het instrument op de begroting van BZK afgerond 0 zijn.
— Het instrument komt voort uit het Klimaatakkoord. Het heeft dan pas sinds kort (vaak
2020) budget, waardoor er nu nog nauwelijks iets te evalueren valt. Deze instrumenten
worden in de doorlichting van het Klimaatakkoord meegenomen.
— Het instrument staat wel op de begroting van artikel 4.1, maar is in de kern niet gericht
op energiebesparing of CO2-reductie.

________________________________
4

De onderzoekers van CE Delft en ambtenaren van het ministerie hebben een uitsplitsing gemaakt van de groep
diversen. Instrumenten met een budget van minimaal 500.000 euro zijn meegenomen in deze evaluatie. Voor de
overige instrumenten onder het kopje diversen geldt dat circa 80% van de uitgaven vallen binnen onder de
Subsidieregeling Experimenten en Kennisoverdracht (SEKW).

20

210258 - Beleid voor Energietransitie Gebouwde Omgeving – Februari 2022

1.3

Onderzoeksverantwoording
In deze paragraaf leggen we uit hoe onze onderzoeksaanpak eruitziet en verantwoorden we
die.

Syntheseonderzoek en witte vlekken
De doorlichting is uitgevoerd volgens de regels van de RPE. Dat betekent dat de analyse is
gebaseerd op bestaande evaluaties van de beleidsinstrumenten (zogenaamd syntheseonderzoek). Niet voor alle instrumenten is een evaluatie aanwezig. In dat geval voeren we
een zogenaamd witte vlekken onderzoek uit: we baseren ons op secondaire bronnen als
interviews met beleidsmakers, stakeholders (zie Bijlage F voor een overzicht van gesprekspartners), monitoren en Kamerbrieven. Wanneer dat het geval is, dan geven we dat aan.

Veel instrumenten diepgaand geanalyseerd, sommige oppervlakkig
De meeste instrumenten analyseren we diepgaand. Dat wil zeggen dat we behandelen wat
de beleidstheorie is, en hoe de ontwikkeling van het beleid is geweest in de periode van de
doorlichting. De ontwikkeling schetsen we op basis van interviews met het ministerie en
documentanalyse. Ook gaan we in op doeltreffendheid en doelmatigheid van het instrument, op basis van eerder uitgevoerde evaluaties.
Enkele instrumenten bestaan pas vanaf 2019. Het betreft veelal beleid dat in het kader van
de Urgenda-doelstelling is ontwikkeld. In dat geval zijn er nog nauwelijks ontwikkelingen te
beschrijven en doen we dat ook niet. Ook zijn er geen evaluaties aanwezig. We besteden
noodgedwongen dan ook minder aandacht aan deze instrumenten, dan aan de instrumenten
die al langer op de begroting staan.

Beleidsdomeinen
We groeperen het beleid naar aard of de doelgroep waarop het gericht is: eigenaarbewoners, huurders, utiliteitsbouw, en kennisontwikkeling en innovatie. In samenspraak
met het ministerie hebben we het beleid verdeeld over deze beleidsdomeinen.

Aandacht voor beleidsontwikkelingen, monitoring en bijsturing
We gaven hierboven aan dat de doorlichting de regels van de RPE volgt, inclusief de
beantwoording van de vijftien onderzoeksvragen uit de RPE (zie Paragraaf 1.1). Daarnaast
besteden we nadrukkelijk ook aandacht aan de ontwikkelingen van het beleid gedurende de
evaluatieperiode. Het ministerie noemde in de aanvraag dat zij dat belangrijk vindt.
Wij delen die mening, omdat interessante conclusies kunnen worden getrokken over
monitoring, lessen die hieruit getrokken worden en bijsturing.

We hanteren het Energieakkoord als kader voor doelbereik en bijsturing,
maar we evalueren het niet
Het Energieakkoord (2013) is het kader voor het ontwerp en de hoofddoelen van het beleid
in de periode van de doorlichting. Bij de bepaling van doelbereik voor de energiebesparing
in de gebouwde omgeving als geheel, nemen we de doelen uit het Energieakkoord als maatstaf. Monitoring van het doelbereik vond (en vindt) plaats in de Nationale Energieverkenning
(NEV)/Klimaat- en Energieverkenning (KEV). Bijsturing vond plaats via de Borgingscommissie

21

210258 - Beleid voor Energietransitie Gebouwde Omgeving – Februari 2022

Energieakkoord. In dit onderzoek evalueren we niet het Energieakkoord, of de Borgingscommissie. Desalniettemin zijn de doelen uit het Energieakkoord wel leidend voor het
beleid, het monitoringsinstrumentarium en (eventuele) bijsturing. Het Klimaatakkoord kent
een vergelijkbare constructie (in het akkoord staan doelen genoemd, doelbereik wordt
gemonitord in de KEV, doelbereik en bijsturing worden geborgd in de Borgingscommissie).
Hoewel we zoals gezegd niet het Energieakkoord of de Borgingscommissie evalueren, gaan
we vanwege de relevantie in het kader van het Klimaatakkoord in deze doorlichting wel in
op de beleidswijzigingen die hebben plaatsgevonden op basis van de monitoringsinformatie
over doelbereik van de doelen uit het Energieakkoord. We baseren ons hierbij op openbare
bronnen (de NEV/KEV en de voortgangsnotities Borgingscommissie). We beogen daarmee
geen diepgaande analyse van het functioneren van de Borgingscommissie, maar een analyse
op hoofdlijnen op basis van de belangrijkste openbare documentatie.

Samenhangend effect van instrumentarium op basis van KEV
Een beleidsdoorlichting is ex post van aard: deze kijkt altijd terug. In deze doorlichting
doen we dit ook, door afzonderlijke evaluaties van beleidsinstrumenten als basis te nemen.
Daarnaast brengen we in beeld wat de samenhangende effecten zijn van het beleid, zowel
het vooraf geraamde potentieel als het achteraf ingeschatte effect. We gebruiken hiervoor
de KEV.

Analyse op basis beleidstheorie Energieakkoord, maar aanbevelingen ook
relevant in kader Klimaatakkoord
Zoals gezegd vinden veel instrumenten hun aanleiding in het Energieakkoord. De opgestelde
beleidstheorie ten tijde van het Energieakkoord is dan ook leidend voor onze analyse.
Daarmee blijven we binnen het kader van de RPE en beoordelen we doeltreffendheid en
doelmatigheid van de instrumenten op artikel 4.1 tegen de doelen uit de oorspronkelijke
beleidstheorie.
Tegelijkertijd hebben we met het ministerie afgesproken dat we aanbevelingen doen die
ook relevant zijn voor de huidige en toekomstige context. Binnen die context zijn Klimaatakkoord en de EU Green Deal belangrijk. We gaan hier op de volgende wijze mee om:
We doen aanbevelingen binnen de context van artikel 4.1, dus gericht op het verbeteren
van het beleid van artikel 4.1 individueel en in samenhang. Deze aanbevelingen volgen
nauw uit de conclusies. We voeren een toets uit op relevantie in de nieuwe context
(bijvoorbeeld stellen we de vraag: is er inmiddels al wel een beleidsinstrument gericht op
een doelgroep die in artikel 4.1 nog niet werd bediend?).

1.4

Leeswijzer
Het onderzoek is als volgt opgezet:
In het volgende hoofdstuk gaan we in op de legitimatie van het beleid op het te behandelen
begrotingsartikel 4.1. In Hoofdstuk 3 reconstrueren we het beleid. We beschrijven het
beleid, brengen de samenhang van het beleid in beeld, laten de belangrijkste context zien
waarin het beleid opereert, en we gaan in op de ontwikkelingen van het beleid.
In Hoofdstuk 4 laten we zien met welke uitgaven het beleid gepaard zijn gegaan.
In Hoofdstuk 5 gaan we in op doelbereik, doeltreffendheid en doelmatigheid. Dat doen we
op het niveau van individuele instrumenten en ook per cluster van beleidsinstrumenten en
voor de gebouwde omgeving als geheel. Hoofdstuk 6 behandelt mogelijke besparingsvarianten. Hoofdstuk 7 gaat in op de conclusies en Hoofdstuk 8 geeft aanbevelingen.

22

210258 - Beleid voor Energietransitie Gebouwde Omgeving – Februari 2022

In de hoofdstukken beantwoorden we de verschillende vragen uit de RPE.
In het volgende overzicht geven we weer waar we welke vragen beantwoorden:

Hoofdstuk

23

RPE-vragen

Nummer

Titel

1

Inleiding

1, 2

2

Beleidslegitimatie

3, 4

3

Reconstructie beleid

5

4

Uitgaven aan het beleid

5

Doelbereik, doeltreffendheid en doelmatigheid

6

Besparingsvarianten

15

7&8

Conclusies & Aanbevelingen

14

6, 7
8 t/m 13

210258 - Beleid voor Energietransitie Gebouwde Omgeving – Februari 2022

2 Beleidslegitimatie
2.1

Inleiding
In dit hoofdstuk beantwoorden we de volgende vragen uit de RPE:
Vraag 3: Wat was de aanleiding voor het beleid? Is deze aanleiding nog actueel?
Vraag 4: Wat is de verantwoordelijkheid van de Rijksoverheid?

2.2

Aanleiding voor het beleid
De aanleiding voor het beleid zijn de afspraken uit het Energieakkoord uit 2013. Het hoofddoel van het Energieakkoord is de realisatie van 100 PJ energiebesparing in 2020 (ten
opzichte van een scenario zonder Energieakkoord). Het doel voor de gebouwde omgeving
dat wordt genoemd is 53 PJ energiebesparing.
Dat akkoord is ondertekend door ruim 40 organisaties, waaronder de Rijksoverheid.
Het akkoord bevat doelen over energiebesparing, hernieuwbare energie en schone
technologie. Ook staan er maatregelen in die partijen kunnen nemen om de doelen te
behalen. Het Rijk heeft in veel gevallen niet direct invloed op doelbereik, maar kan met
haar beleid actoren stimuleren om hun gedrag aan te passen zodat doelen dichterbij
komen.
Energiebesparing gebouwde omgeving is één van de twaalf domeinen van het Energieakkoord. Het beleid op artikel 4.1. van de begroting van BZK bevat instrumenten die
daaraan bijdragen. De instrumenten stimuleren actoren in de gebouwde omgeving om
gedrag te vertonen (bijvoorbeeld te isoleren) waardoor energie wordt bespaard.
Energiebesparing draagt bij aan een drietal maatschappelijke doelen:
Om te beginnen wordt klimaatverandering tegengegaan. Dat wordt benoemd in de langetermijnambitie van het Energieakkoord: ‘Dit Energieakkoord voor duurzame groei wil (…)
het mogelijk maken om grote stappen te zetten richting een energievoorziening die in 2050
volledig klimaatneutraal is (SER, 2013b)’ Het meest actuele IPCC-rapport (IPCC, 2021) laat
‘ondubbelzinnig’ zien dat de opwarming van de aarde veroorzaakt wordt door menselijke
uitstoot van broeikasgassen. Ook geeft het rapport aan dat de schaal en snelheid waarmee
het klimaat verandert ‘ongeëvenaard’ is in de afgelopen honderden jaren. Door menselijk
handelen veroorzaakte klimaatverandering heeft nu al effect op extreme weersomstandigheden. De sector gebouwde omgeving is met 23,3 Mton verantwoordelijk voor 12,7% van de
directe uitstoot van broeikasgassen op Nederlandse bodem (KEV 2020, jaar 2019) (PBL,
2020b).
Daarnaast draagt energiebesparing in de gebouwde omgeving bij aan een vermindering
van de luchtverontreiniging. Hoewel aardgas in vergelijking met veel andere brandstoffen
relatief schoon is, komen bij verbranding van (aard)gas in en rond woningen en andere
gebouwen naast broeikasgassen bijvoorbeeld ook stikstofoxiden vrij. Stikstofoxiden veroorzaken luchtwegklachten en astma-aanvallen bij mensen. Daarnaast zijn ze schadelijk voor
de natuur (eutrofiëring). Daarbij merken we op dat de bijdrage van de gebouwde omgeving
aan de totale uitstoot van stikstofoxiden niet groot is (5,5%, 2019) (CBS, lopend) en al jaren
dalend is.

24

210258 - Beleid voor Energietransitie Gebouwde Omgeving – Februari 2022

Ten slotte dient energiebesparing het maatschappelijk doel van leveringszekerheid.
Zeker nu er minder en in de toekomst geen Gronings gas meer kan worden ingezet en
Nederland in toenemende mate afhankelijk wordt van levering van buitenlands gas, zoals
uit Rusland. Nederland is sinds 2018 netto-importeur van gas en vergroot daarmee de
afhankelijkheid van gasproducerende landen. Wanneer gasleveringen uit het buitenland
onvoldoende zijn om te voorzien in een (toekomstige) vraag, kunnen energieprijzen stijgen.
De recente stijging van de gasprijzen benadrukt het belang van energiebesparing vanuit dit
motief.

Energiearmoede
Energiebesparing levert voor eindgebruikers nog meer baten op. Een beter geïsoleerd huis draagt bijvoorbeeld
bij aan een hoger comfort en betere gezondheid. Daarnaast zorgt energiebesparing voor een lagere energierekening.
Een lagere energierekening is relevant in het kader van energiearmoede. Dit wordt door de EU gedefinieerd als
onvoldoende toegang tot energievoorziening in huis. Dit uit zich in moeite met betalen van de energierekening,
of om financiële redenen de woning niet tot een acceptabel niveau verwarmen. Huishoudens met
energiearmoede hebben in de meeste gevallen ook onvoldoende macht of middelen om energiebesparende
maatregelen te nemen.
Binnen het Energieakkoord is geen aandacht gegeven aan energiearmoede. Wel is er bij de afspraken met de
corporatiesector aandacht voor betaalbaarheid van huurwoningen. In 2021 staat energiearmoede wel op de
agenda en zijn er beleid en middelen aan gekoppeld.

De aanleiding voor het beleid is nog steeds actueel.

2.3

Verantwoordelijkheid van de Rijksoverheid
Indien marktpartijen uit eigen beweging voldoende energie zouden besparen om klimaatverandering en andere externe effecten voldoende tegen te gaan, zou er geen verantwoordelijkheid van de Rijksoverheid zijn om beleid te maken. Echter: de drie bovengenoemde maatschappelijke doelen worden niet zonder overheidsbeleid gerealiseerd.
Dat komt doordat uitstoot van broeikasgassen, uitstoot van luchtverontreinigende stoffen en
het vergroten van leveringszekerheid zogenaamde externe effecten zijn. Dat wil zeggen dat
degene die verantwoordelijk is voor het effect (in dit geval het huishouden of bedrijf dat
energie gebruikt) niet of slechts zeer gedeeltelijk de schade van het eigen gedrag ondervindt. Dat betekent: er is voor een individueel huishouden geen of onvoldoende prikkel om
de schade te beperken. Het beleid van de overheid heeft als doel die prikkel wel te geven,
bijvoorbeeld via subsidies, heffingen, normen en ook communicatie. Het beleid is dus
legitiem.

25

210258 - Beleid voor Energietransitie Gebouwde Omgeving – Februari 2022

3 Reconstructie beleid
3.1

Inleiding
In dit hoofdstuk beschrijven we de reconstructie (onder andere RPE Vraag 5) van beleid
langs een viertal beleidsdomeinen. In samenspraak met het ministerie hebben we het beleid
van artikel 4.1 ingedeeld naar die beleidsdomeinen. Dit zijn de volgende:
— eigenaar-bewoners;
— huur;
— utiliteitsbouw;
— kennisontwikkeling en innovatie.
Vraag 5: Wat is de aard en samenhang van de ingezette instrumenten?

De opbouw per beleidsdomein is als volgt:
Allereerst wordt er een beschrijving van de sector gegeven. Daarna beschrijven we
knelpunten voor energiebesparing waarop beleid gericht kan worden.
Vervolgens beschrijven we het beleid op hoofdlijnen. We gaan in op afspraken en doelen,
het instrumentarium op artikel 4.1 BZK, en belangrijke elementen uit de context waarin het
beleid speelt (ander nationaal beleid en Europees beleid). Tenslotte brengen we de samenhang van het beleid in beeld.
Daarna beschrijven we de beleidsontwikkeling van de individuele instrumenten. We gaan in
op de beleidstheorie en de beleidshistorie.
We trappen het hoofdstuk af met een korte paragraaf die overkoepelende doelstellingen
beschrijft en laat zien welk beleid onder wel domein valt.

3.2

Overkoepelend
In deze paragraaf geven we inzicht in de overkoepelende doelstellingen op het gebied van
energiebesparing in de gebouwde omgeving in de periode 2015-2020. Daarna geven we een
overzicht van al het beleid op artikel 4.1 dat bijdraagt aan het realiseren van die doelstellingen.

3.2.1 Overkoepelende doelstellingen
De aanleiding van (het meeste) beleid op artikel 4.1 is het Energieakkoord uit 2013.
Daarin zijn voor de gebouwde omgeving de volgende overkoepelende doelstellingen
opgenomen voor het jaar 2020 (SER, 2013a):
— 53 PJ energiebesparing ten opzichte van een scenario zonder beleid dat voortkomt uit
het Energieakkoord;
— realisatie van de doelstellingen uit de convenanten voor energiebesparing in de
gebouwde omgeving5, te weten onder andere 300.000 bestaande woningen en andere
gebouwen per jaar minimaal twee labelstappen laten maken.
________________________________
5

De andere twee doelstellingen uit de convenanten zijn nieuwbouw bijna-energieneutraal vanaf 2020 en huur
gemiddeld label B voor corporatiewoningen en minimaal label C voor 80% van de particuliere verhuur in 2020.
De doelstelling voor nieuwbouw valt niet binnen de scope van artikel 4.1. De doelstelling voor huur wordt
behandeld onder het beleidsdomein huur.

26

210258 - Beleid voor Energietransitie Gebouwde Omgeving – Februari 2022

Naast deze doelstellingen worden ook doelstellingen genoemd voor nieuwbouw en huur,
doelstellingen uit Europese regelgeving en een doelstelling voor de Wet milieubeheer.
De doelen voor nieuwbouw en de Wet milieubeheer vallen buiten de scope van dit onderzoek. Doelstellingen voor huur behandelen we in het betreffende beleidsdomein.
De overkoepelende doelstellingen werken we hierna nader uit.

53 PJ energiebesparing
Deze doelstelling is een subdoel van de centrale doelstelling van het Energieakkoord:
100 PJ extra energiebesparing in 2020 ten opzichte van een situatie zonder Energieakkoord.
Uit een doorrekening van de afspraken uit het Energieakkoord van ECN en PBL volgt dat
de gebouwde omgeving 53 PJ bijdraagt aan deze ambitie (SER, 2013a). Deze doelstelling
van 53 PJ ligt niet uitsluitend op het terrein van artikel 4.1, maar is een overkoepelend doel
van het Energieakkoord, waar ook andere ministeries gezamenlijk zorg voor dragen.
Uit de berekening van ECN en PBL volgt dat de geïnstrumenteerde maatregelen in de
gebouwde omgeving leiden tot een energiebesparing van 12,5 tot 43 PJ. Het aanvullend
potentieel voor maatregelen voor koopwoningen is 5 tot 10 PJ. Dit aanvullend potentieel
betreft een afspraak, maar hier zijn bij het tekenen van het Energieakkoord nog geen
maatregelen voor doorgerekend. Het totale potentieel komt daarmee op 17,5 tot 53 PJ6.
Tabel 3 laat de opbouw van de doelstelling voor de gebouwde omgeving zien en het
potentieel per domein.
Tabel 3 – Opbouw doelstelling energiebesparing gebouwde omgeving op basis Energieakkoord 2013, PJ finaal
2020
Domein

Onderkant bandbreedte

Koop

Bovenkant bandbreedte

3

3

6,5

12

Maatschappelijk en overig vastgoed

3

28

Aanvullend potentieel koop

5

10

17,5

53

(Sociale) huur

Totaal
Bron: (SER, 2013b), p. 128.

We zien dat de doelstelling van 53 PJ de bovenkant van de bandbreedte is. Er is destijds dus
voor een ambitieuze doelstelling gekozen, gegeven de destijds voorliggende doorrekening.
Deze doelstelling is in de NEV en de KEV en ook in de Borgingscommissie van het Energieakkoord wel als ijkpunt gebruikt voor het bijsturen van beleid en het formuleren van
aanvullende maatregelen (zie ook Paragraaf 5.3). Wij hanteren deze doelstelling ook als
overkoepelend doel en hanteren geen doelstellingen per domein.
De opbouw van de 12,5–43 PJ bijdrage van de gebouwde omgeving is gegeven in Tabel 4.
Een groot deel (28 PJ) van de potentiële energiebesparing in de gebouwde omgeving wordt
aan de Wet milieubeheer (Wm) toegekend. Dit is geen onderdeel van artikel 4.1.

________________________________
6

Ook voor Industrie en Agro is op deze wijze een doelstelling bepaald (34 van de 100 PJ). Voor de mobiliteits- en
transportsector was nog geen beleid geïnstrumenteerd. Aanvullend potentieel is geschat op 15 à 20 PJ. Dit is de
geformuleerde doelstelling (SER, 2013b).

27

210258 - Beleid voor Energietransitie Gebouwde Omgeving – Februari 2022

Tabel 4 – Bijdrage instrumenten en afspraken uit Energieakkoord aan doel gebouwde omgeving
Domein/instrument

Min (PJ)

Max (PJ)

Huur

6

12

Huurconvenant en 400 miljoen euro Rijksbijdrage en revolverend fonds

2

7,5

Stroomversnelling

4,5

4,5

Maatschappelijk en overig vastgoed

3

28

Intensivering handhaving Wmb

3

28

Koop*

3

3

Bewustwording, financiering, ontzorging

3

3

Revolverend fonds

1,3

1,3

Totaal

12

43

*

Er is nagenoeg 100% overlap tussen ontzorging en het revolverend fonds. Het totale maximale effect in de
koopsector is afgrond op 3 PJ.
Bron: (ECN, 2013).

300.000 bestaande gebouwen per jaar minimaal twee labelstappen
Dit doel is het hoofddoel uit het convenant ‘Meer met minder’ uit 2012. Dit doel is herhaald
in het Energieakkoord. Het convenant ‘Meer met minder’ is een sub-convenant dat hangt
onder het Koepelconvenant en dat ondersteunend is aan het halen van het Koepelconvenantdoel: een maximum van 507 PJ gebouwgebonden energiegebruik in 2020.

3.2.2 Overzicht beleid
In de volgende beleidskaart (zie voor een leeswijzer het kader) geven we een overzicht op
hoofdlijnen van het beleid, de indeling in domeinen en hoe dat zich verhoudt tot context
(nationaal en Europees) en de knelpunten en doelen. We werken dit in de paragrafen hierna
nader uit.

28

210258 - Beleid voor Energietransitie Gebouwde Omgeving – Februari 2022

Figuur 1 – Beleidskaart

Leeswijzer beleidskaart
In de beleidskaart geven we een overzicht van het beleid in samenhang. We presenteren hierin twee dingen:
1. Het beleid in onderlinge samenhang en samenhang met de context.
2. De werking van het beleid (beleidstheorie).
De onderlinge samenhang van het beleid geven we weer door de individuele instrumenten in te delen naar
doelgroep of het domein waarop ze van toepassing zijn. Ook geven we de context waarin het beleid werkt:
ander nationaal beleid (op de begroting van BZK of andere ministeries) en EU-beleid.
De werking van het beleid brengen we in beeld volgens de logica van de Monitor Klimaatbeleid7. Daarin wordt
weergegeven wat het doel is van het beleid, welke beleidsrelevante resultaten bereikt moeten worden die
bijdragen aan het beleid, welke gedragsverandering dan moet plaatsvinden en welke voorwaarden gecreëerd
moeten worden om die gedragsverandering te stimuleren.

3.3

Eigenaar-bewoners

3.3.1 Omschrijving sector
Een eigenaar-bewoner is iemand die eigenaar is van een woning, en de woning zelf
bewoont. Het beleid is dus gericht op koopwoningen waarbij de bewoner zelf de investeringsbeslissingen neemt. Eigenaar-bewoners kunnen zelfstandig zijn of verenigd via een
Vereniging van Eigenaren (VvE) bij appartementen. In Nederland waren in 2015 bijna
1,2 miljoen woningen (zowel huur als koop) onderdeel van een VvE, waarvan ongeveer

________________________________
7

29

Rijksoverheid : Monitor Klimaatbeleid

210258 - Beleid voor Energietransitie Gebouwde Omgeving – Februari 2022

0,6 miljoen koopwoningen8. In totaal waren er in 2021 ruim 4,5 miljoen koopwoningen
(Ministerie van BZK, lopend).
Een gemiddelde koopwoning gebruikte in 2017 1.470 m 3 gas en 3.330 kWh elektriciteit.
Het totale energieverbruik van de voorraad koopwoningen bedroeg zo’n 267 PJ. Dit is
ongeveer tweederde deel van het energieverbruik van de woningvoorraad (Rijksoverheid,
2019). 57% van de woningen zijn koopwoningen (Ministerie van BZK, lopend).

Knelpunten voor energiebesparing
Om de knelpunten te beschrijven, volgt BZK de klantenreis (customer journey) die een
woning-eigenaar doorloopt om uiteindelijk te komen tot het energiezuiniger maken van de
woning. Wij vatten deze klantenreis samen aan de hand van documentatie van RVO (2014).
Er zijn voor eigenaar-bewoners meerdere knelpunten die invloed hebben op de klantenreis.
We onderscheiden in de klantenreis vier stappen, die we hieronder langslopen:
1. Bewustwording van energiebesparing.
2. Analyse van mogelijkheden om energie te besparen.
3. Beslissing om energiebesparende (gedrags)maatregel te nemen.
4. Uitvoeren van de beslissing.
Figuur 2 geeft een overzicht van de knelpunten per stap van de klantenreis.
Figuur 2 - Overzicht knelpunten per stap klantenreis

De eerste stap is oriëntatie, bewustwording en geïnspireerd raken over energiebesparing.
Deze stap hangt samen met stap twee die zich richt op een analyse van de mogelijkheden.
In veel gevallen wordt het gebrek aan overzichtelijke informatie als reden genoemd waarom
eindgebruikers niet investeren in energiebesparende maatregelen. Vaak verzamelen
eigenaar-bewoners informatie uit vele bronnen om de meest kosteneffectieve energiebesparingsmaatregel voor hun woning te vinden. Dit brengt daardoor hoge transactiekosten
met zich mee. Daarnaast is er ook beperkte informatie beschikbaar over het proces om te
komen tot de uitvoering voor een goede prijs/kwaliteitsverhouding. Verder ontbreekt
handzame informatie over combinaties van maatregelen en/of totaalconcepten van advies
tot uitvoering (CE Delft, 2016).
Tijdens de derde stap, de offerte, weet de bewoner welke maatregelen er mogelijk zijn.
Veel energiebesparende maatregelen voor woningen zijn rendabel. Toch vinden eigenaren
van woningen soms de hoge investeringskosten niet opwegen tegen de verwachte opbrengst
van de energiebesparende maatregel. Een ander knelpunt is het gebrek aan (toegang tot)
________________________________
8

30

CBS, Aantallen en kenmerken van Verenigingen van Eigenaren.

210258 - Beleid voor Energietransitie Gebouwde Omgeving – Februari 2022

kapitaal en beperkte investeringsruimte. Voor eigenaar-bewoners zijn vaak de relatief hoge
investeringskosten voor het aanbrengen van energiebesparende maatregelen een probleem.
Hoewel op lange termijn deze investering zal worden terugverdiend, moet een woningeigenaar wel in één keer beschikken over duizenden euro’s om deze investering te kunnen
maken (CE Delft, 2016).
De vierde stap van de klantenreis richt zich op de uitvoering. In sommige gevallen vergt het
nemen van energiebesparende maatregelen veel tijd, moeite en risico’s. Dit kan door
sommigen als een knelpunt worden ervaren (CE Delft, 2016).

3.3.2 Het beleid op hoofdlijnen
In deze paragraaf beschrijven we het beleid op hoofdlijnen. We behandelen eerst de
afspraken en doelen van het beleid, daarna gaan we in op de beleidsinstrumenten.
Vervolgens schetsen we de nationale en Europese context van het beleid. Tenslotte gaan
we in op de samenhang van de beleidsinstrumenten.
In Figuur 3 geven we vast een overzicht.
Figuur 3 - Beleidskaart beleidsthema eigenaar-bewoners9

________________________________
9

De ambitie van 3 PJ energiebesparing in 2020, met aanvullend potentieel van 5-10 PJ, is een subdoel van de
53 PJ (zie Paragraaf 3.2). We beoordelen de doeltreffendheid daarom niet tegen deze doelstelling/ambitie, wel
tegen de overall doelstelling van 53 PJ.

31

210258 - Beleid voor Energietransitie Gebouwde Omgeving – Februari 2022

Afspraken en doelen
In deze paragraaf kijken we naar de sector eigenaar-bewoners (koopsector).
Uitgangspunt voor het beleid in 2013-2019 is het Energieakkoord uit 2013.
In het Energieakkoord (2013) staat beschreven dat er voor 2030 wordt gestreefd naar ten
minste gemiddeld label A voor gebouwen. Ook wordt er in het Energieakkoord verwezen
naar het koepelconvenant energiebesparing gebouwde omgeving; Energiebesparing in de
bestaande bouw (Meer met minder) en Energiebesparing in de nieuwbouw (Lenteakkoord
energiezuinige nieuwbouw). Doelstellingen uit deze convenanten zijn (SER, 2013b)10:
— bestaande bouw: 300.000 bestaande woningen en andere gebouwen per jaar minimaal
twee labelstappen laten maken;
— in het Energieakkoord is een potentieel voor de koopsector van 3 PJ energiebesparing in
2020 opgenomen, met een aanvullend potentieel van 5-10 PJ.

Instrumentarium artikel 4.1.
Om deze doelen te behalen staan de volgende instrumenten op artikel 4.1:
— Subsidie Energiebesparing Eigen Huis (SEEH);
— Nationaal Energiebespaarfonds (NEF);
— Programma & Regeling Reductie Energiegebruik (PRE, RRE);
— Voorlichtingscampagne: Energie besparen doe je nu;
— Kaderprogramma Energie in Huis/Milieu Centraal.
— VNG-subsidie: ondersteuningsstructuur gebouwde omgeving
Meer informatie over deze instrumenten is te vinden in Paragraaf 3.3.3.

Ander nationaal beleid
Het beleid op artikel 4.1 bestaat in een context van andere nationale beleidsinstrumenten.
Belangrijke instrumenten die op nationaal niveau invloed hebben op de mate waarin
energiebesparende maatregelen door eigenaar-bewoners worden genomen zijn de energiebelasting (hierna EB), Opslag Duurzame Energie (ODE), energieloketten, aanpassing eisen
van hypotheken en beleid in het kader van Urgenda. We beschrijven ze hierna kernachtig.
De EB en ODE zijn eindgebruikersbelastingen die geheven worden op gas en elektriciteit.
Dit geeft een prikkel om energie te besparen. Bij huishoudens zijn de lasten van de EB en
ODE tot en met 2018 in absolute zin toegenomen, vooral voor grotere huishoudens met een
aanzienlijk gebruik. De belastingvermindering heeft een nivellerende werking (CE Delft,
2021).
In bijna alle gemeenten in Nederland is een energieloket opgezet. Dit is een plek (kan zowel
online als fysiek) waar bewoners verder worden geholpen in hun klantenreis. Het energieloket biedt diensten aan bewoners of wijst eigenaar-bewoners juist op andere dienstverleners, zoals een financieel adviseur of energiecoach. Door de juiste ondersteuning
wordt de kans vergroot dat de eigenaar-bewoner ook de maatregel neemt.
Bij een ‘gewone’ hypotheek is het mogelijk om 100% van de woningwaarde te lenen.
Door aanpassingen in de eisen van de hypotheek is het mogelijk om maximaal 106% van de
vrije verkoopwaarde van je woning te lenen indien er wordt geïnvesteerd in energie________________________________
10

Er is ook een doelstelling voor nieuwbouw: Bijna-energieneutraal vanaf 2020 (en vanaf 2018 reeds voor
overheidsgebouwen) conform EPBD-richtlijn. Echter, de bijbehorende instrumenten staan niet op artikel 4.1.

32

210258 - Beleid voor Energietransitie Gebouwde Omgeving – Februari 2022

besparende maatregelen. Ook geldt bij sommige hypotheekverstrekkers dat hoe hoger
het energielabel, des te lager de hypotheekrente.
Het Urgenda-pakket is gedeeltelijk zichtbaar op de begroting van artikel 4.1 BZK, namelijk
de RRE/PRE en de uitbreiding van het SEEH-budget. Op andere plekken van de rijksbegroting is er ook Urgenda-beleid. Relevant voor verduurzaming in de gebouwde omgeving
is bijvoorbeeld de verhoging van het ISDE-budget.

Europese context
De beleidsinstrumenten op artikel 4.1 hangen samen met Europees beleid. Het meest
relevant zijn de doelstellingen uit de Energie-Efficiëntie Richtlijn (EED), de Europese
richtlijn energieprestatie gebouwen (EPBD) en richtlijn Ecodesign.
De EED heeft als doelstelling om in 2020 20% minder energie te gebruiken in Europa.
Deze richtlijn vormt een kader voor de doelen en afspraken in het Energieakkoord.
De Europese richtlijn energieprestatie gebouwen (EPBD) is gericht op de verbetering van de
energieprestaties van gebouwen. Volgens de richtlijn EPBD moeten lidstaten ervoor zorgen
dat eind 2020 alle nieuwe gebouwen bijna-energieneutraal zijn. Bij de nadere uitwerking
wordt gelet op haalbaarheid, kosteneffectiviteit en betaalbaarheid voor burgers en
bedrijven. Ecodesign heeft tot doel het inzichtelijk maken van de milieu- en energieprestaties van apparaten en door geregeld aanscherpen van deze richtlijn de prestaties te
verbeteren. De aangescherpte energie-efficiëntienormen zorgen ervoor dat de kosten van
investeringen in energiezuinigheid binnen de technische levensduur worden terugverdiend
door een lager energiegebruik. Hierdoor wordt een deel van het energieverbruik van
apparaten gereduceerd.

Samenhang instrumentarium artikel 4.1
Tabel 5 geeft een overzicht van de instrumenten van artikel 4.1 die zich richten op
eigenaar-bewoners weer. Per instrument wordt kort aangegeven hoe het instrument werkt
en welke knelpunten voor welke doelgroep wordt opgelost. Meer informatie over de budgettaire omvang van deze instrumenten is te vinden in Paragraaf 4.3.
De meeste instrumenten richten zich op het knelpunt gebrek aan informatie, gevolgd door
gebrek aan (toegang tot) kapitaal en beperkte investeringsruimte.
Tabel 5 - Overzicht instrumenten en knelpunten die worden opgelost

33

Instrument

Doelgroep

Kern werking

Knelpunten die
worden opgelost

Subsidie energiebesparing
eigen huis (SEEH)

Huiseigenaren,
incl. VvE’s, woonverenigingen en
wooncoöperaties.

Stimuleren van energiebesparing
in bestaande koopwoningen met
behulp van subsidies.

Gebrek aan (toegang
tot) kapitaal en
beperkte investeringsruimte.

Nationaal Energiebespaarfonds (NEF)

Huiseigenaren,
incl. VvE’s (>8
wooneenheden);
scholen.

Revolverend fonds met laagrentende lening om energiebesparende maatregelen mee te
financieren.

Gebrek aan (toegang
tot) kapitaal en
beperkte investeringsruimte.

210258 - Beleid voor Energietransitie Gebouwde Omgeving – Februari 2022

Instrument

Doelgroep

Kern werking

Knelpunten die
worden opgelost

Programma & Regeling
Reductie Energiegebruik
(PRE, RRE)

Huiseigenaren, incl.
VvE’s.

Gemeente faciliteert kleine
maatregelen voor energiebesparing huiseigenaren.

Gebrek aan
informatie; vergt tijd,
moeite en risico’s.

Voorlichtingscampagne
Energie besparen doe je
nu

‘Geïnteresseerde’
huiseigenaren met
label C of lager.

Voorlichtingscampagne om
geïnteresseerde woningeigenaren
kennis te laten maken met
energiebesparende maatregelen.

Gebrek aan
informatie.

Kaderprogramma Energie
in Huis

Huiseigenaren.

Het bundelen van de inzet en
kennis van voorlichtingsorganisatie
Milieu Centraal.

Gebrek aan
informatie.

VNG-subsidie:
ondersteuningsstructuur
gebouwde omgeving

Particuliere
woningeigenaren.

Doorontwikkelen van bestendige
allianties en partnerschappen – en
het toewerken naar rendabele,
repeteerbare, businesscases binnen de energieke samenleving.

Gebrek aan
informatie.

3.3.3 Beleidsontwikkeling individuele instrumenten
In deze paragraaf beschrijven we de beleidsontwikkeling van de individuele instrumenten.
We gaan in op de beleidstheorie en de historie van het beleid (zie kader).

Kader: uitleg begrippen beleidstheorie en beleidshistorie
Beleidstheorie
Met de term beleidshistorie bedoelen we een beschrijving van het doel van het beleid en de werking van het
beleid. De beleidstheorie geeft weer welke effecten met het beleid beoogd worden (doel) en hoe die effecten
met het beleid worden bereikt. Daarbij wordt ingegaan op belemmeringen die met overheidsingrijpen worden
weggenomen, en de wijze waarop het beleid dat doet.
Beleidshistorie
Onder de beleidshistorie verstaan we een beschrijving van de belangrijkste ontwikkelingen in het beleid. Het
gaat om een beschrijving van de belangrijkste beleidswijzigingen en de aanleiding daarvoor, bijvoorbeeld
nieuwe inzichten, ontwikkelingen of monitoringsinformatie.

Subsidie energiebesparing eigen huis (SEEH)
Beleidstheorie
De subsidie energiebesparing eigen huis (SEEH) richt zich op individuele eigenaar-bewoners
en verenigingen en subsidieert 20% van de kosten van maatregelen die ze vergoed kunnen
krijgen op het gebied van energiebesparing. De maatregelen die in aanmerking komen staan
in Tabel 6. Bij de aanvraag van de SEEH moeten minimaal twee energiebesparende
maatregelen worden genomen.

34

210258 - Beleid voor Energietransitie Gebouwde Omgeving – Februari 2022

Tabel 6 – Maatregelen die in aanmerking komen voor SEEH
Isolatiemaatregelen

Aanvullende maatregelen

Spouwmuur

Isolerende deuren

Gevel

Ventilatiesysteem (CO2-gestuurd of met een balansventilatiesysteem met
warmteterugwinning)

Dak

Waterzijdig inregelen verwarmingssysteem

Vloer

Energiedisplay of slimme thermostaat

Glas (hr++ of triple glass)

Dit instrument richt zich op de financiële knelpunten bij eigenaar-bewoners (zowel
individueel als verenigingen zoals VvE’s, woonverenigingen en wooncoöperaties).

Beleidshistorie
De SEEH is in 2016 ingesteld. De subsidie was beschikbaar voor zowel woningeigenaren als
VvE’s. Figuur 4 geeft de beleidshistorie van de SEEH-regeling weer.
Figuur 4 – Tijdlijn SEEH

Binnen de SEEH-regeling waren er twee periodes waarin woning-eigenaren een subsidie
konden aanvragen, namelijk 2016-2017 en 2019-2020. In eerste instantie was er 60 miljoen
beschikbaar gesteld. Door de vele aanvragen is het budget in april 2017 volledig verbruikt
en is de regeling stopgezet (RVO, 2019a). In 2019 is er een nieuw budget van 84 miljoen
beschikbaar gesteld voor de periode september 2019 tot en met december 2020 (RVO,
2019a). Dit nieuwe budget is een gevolg van de Urgenda-uitspraak.
Voor de Verenigingen van Eigenaren is het sinds 2016 doorlopend mogelijk om de subsidie
aan te vragen. Voor deze groep is er een budget van 12 miljoen euro. In juni 2019 was er
pas 4,5 miljoen euro verstrekt (Energielinq, 2019).
In eerste instantie konden woning-eigenaren de subsidie aanvragen voordat ze de energiebesparende maatregel gingen uitvoeren. Dit is in 2019 aangepast naar achteraf. Ook is de
regeling voor de VvE’s in 2020 verbreed naar gemengde VvE’s. Dit heeft als gevolg dat ook
huurwoningen binnen een VvE in aanmerking komen voor de SEEH-regeling.

35

210258 - Beleid voor Energietransitie Gebouwde Omgeving – Februari 2022

Tussen 1 juni en 31 december 2020 was het binnen de SEEH-regeling tijdelijk mogelijk om
een hoger subsidiebedrag te krijgen (30% in plaats van 20%). Deze verhoging was tijdelijk en
geldt in 2021 niet meer.

Nationaal Energiebespaarfonds (NEF)
Beleidstheorie
Het Nationaal Energiebespaarfonds (NEF) biedt met financiering van het Rijk, de Rabobank
en de ASN Bank een laagrentende lening aan voor energiebesparende maatregelen aan
koopwoningen. Het is een revolverend fonds, waarbij terugbetalingen opnieuw ingezet
kunnen worden. Het NEF haakt aan bij het knelpunt van woningeigenaren om verduurzamingsmaatregelen te financieren. Dit knelpunt speelde in het bijzonder bij VvE’s.
Voor invoering van de NEF werden door banken geen leningen voor verduurzamingsmaatregelen aan VvE’s verstrekt, omdat zij dit als een lastige en risicovolle doelgroep zagen.
Bovendien was het juridisch lange tijd onduidelijk of een VvE een geldlening mocht aangaan. Deze onduidelijkheid is opgelost door de Wet verbetering functioneren verenigingen
van eigenaars (Minister van Veiligheid en Justitie & Minister van BZK, 2017). Hierin is
expliciet opgenomen dat VvE’s een geldlening mogen aangaan11. Door de NEF, en de Wet
verbetering functioneren Verenigingen van Eigenaars, wordt het knelpunt van geen toegang
tot financiering opgelost. Door laagrentende leningen wordt bovendien de businesscase
verbeterd.

Beleidshistorie
De NEF is gestart in 2014. Figuur 5 laat de tijdlijn van de beleidshistorie van dit instrument
zien.
Figuur 5 – Tijdlijn NEF

In het Begrotingsakkoord van 2013 (Lenteakkoord, akkoord tussen VVD, CDA en oppositiepartijen D66, GroenLinks en ChristenUnie na het vallen van het kabinet) werd de wens
opgenomen om een financieel instrument voor verduurzaming van woningen op te richten.
Dit was een onderdeel van een verduurzamingspakket gericht op het verduurzamen van de
woningvoorraad en tevens een stimulering van de bouwsector. Vervolgens werd dit instrument opgenomen in het Woonakkoord en Energieakkoord in 2013 (PwC, 2021a). In het
Energieakkoord is opgenomen dat er een revolverend fonds komt voor energiebesparing in
de gebouwde omgeving van circa 600 miljoen euro. Het deel dat zich richt op eigenaarbewoners zou in 2013 van start gaan (SER, 2013b). Uiteindelijk is in januari 2014 het
Nationaal Energiebespaarfonds (NEF) van start gegaan.
________________________________
11

36

Wet verbetering functioneren verenigingen van eigenaars

210258 - Beleid voor Energietransitie Gebouwde Omgeving – Februari 2022

Bij de start van het fonds viel het aantal aanvragen tegen. Om de leningen aantrekkelijker
te maken is in 2015 het aanvraagproces vereenvoudigd, ook is de toetsing voor aanvragers
verlicht. In 2016 is een onderzoek gedaan naar het lage gebruik van de NEF. Naar aanleiding
hiervan is subsidie van 10 miljoen euro verleend door BZK om de rente te verlagen en is een
marketingcampagne gestart. In de loop van de tijd is het aantal aangeboden producten
uitgebreid. Er is gestart met regionale varianten en ook is een aantal doelgroepen toegevoegd. Sinds 2015 worden ook producten voor VvE’s (meer dan acht wooneenheden) aangeboden. In 2016 werd ook de SEEH geopend. Door het combineren van beide regelingen
kunnen eigenaar-bewoners zowel financiering als subsidie voor hun energiebesparende
maatregelen krijgen. Sindsdien is het ook mogelijk om grotere leningen af te sluiten voor
NoM-woningen en het Zeer Energiezuinig Pakket.
In 2019 is het fonds uitgebreid met een pilot voor leningen voor scholen. Sinds 2016 wordt
het jaarlijks begrote aantal aanvragen overschreden. Vanaf 2021 is het NEF omgedoopt tot
‘Nationaal Warmtefonds’.

Programma & Regeling Reductie Energiegebruik (PRE, RRE)
Beleidstheorie
Doel van de RRE is het verminderen van CO 2-uitstoot door het nemen van energiebesparende maatregelen door huiseigenaren. Achtergrond hierachter is dat eenvoudige
energiebesparende maatregelen kunnen helpen om het energieverbruik van huishoudens te
verminderen. Daarbij kunnen de maatregelen dienen als eerste stap in het vergaand
verduurzamen van de gebouwde omgeving. De regeling sluit daarbij aan bij de eerste
stappen van ‘klantenreis’ die eigenaar-bewoners maken richting vergaande investeringen in
verduurzaming. Het knelpunt dat met de regeling wordt weggenomen is dat burgers vaak
moeite hebben om te beginnen met energiebesparende maatregelen. Door burgers te
helpen en kleine succeservaringen binnen gemeenten te delen worden de volgende stappen
omtrent energiebesparing makkelijker. De niche van kleine maatregelen werd nog niet
bediend door het beleidsinstrumentarium van BZK.
Met de regeling krijgen gemeenten subsidie om projecten op te zetten waarmee huiseigenaren voorgelicht en gestimuleerd worden om energiebesparende maatregelen op te
zetten. Gemeenten zijn vrij bij de inrichting en uitvoering van de maatregelen, mits deze
gericht zijn op het verminderen van CO2-uitstoot in woningen door het nemen van energiebesparende maatregelen door huiseigenaren. Voorbeelden van maatregelen zijn het
inregelen van een cv-installatie of energieadvies voor bewoners. Aanvragen worden
gescoord op vier criteria en gerangschikt op het aantal behaalde punten. Criteria zijn:
— de uitwerking van de aanpak en methodiek van het programma dat moet leiden tot
verlaging van het energiegebruik;
— de uitvoerbaarheid van de activiteiten binnen de gestelde looptijd;
— de mate waarin wordt samengewerkt met bedrijven en maatschappelijke partijen die
ervaring hebben met het uitvoeren van energiebesparende maatregelen of het geven
van voorlichting over energiebesparende maatregelen;
— de mate waarin de activiteiten zijn ingebed in het beleid van de gemeente.

37

210258 - Beleid voor Energietransitie Gebouwde Omgeving – Februari 2022

Beleidshistorie
Figuur 6 laat de tijdlijn van de RRE zien.
Figuur 6 – Tijdlijn RRE
Urgenda
Rechter

2013

2014

2015

2016

2017

Urgenda
Hoger
beroep

Urgenda
Hoge Raad

2018

2019
Start RRE

2020
Tussentijdse
evaluatie en
voorstel
vervolg

De RRE is onderdeel van de uitvoering van de Urgenda-uitspraak (hoger beroep in 2018).
In dit vonnis is bepaald dat de CO2-uitstoot van Nederland in 2020 tenminste 25% verminderd dient te zijn ten opzichte van 1990. Het kabinet beziet de uitvoering van de Urgendauitspraak in samenhang met de maatregelen die het kabinet richting 2030 wil nemen in het
kader van het Klimaatakkoord. Het kabinet wilde de benodigde maatregelen voor uitvoering
van de Urgenda-uitspraak dan ook inzetten om een snelle start te maken met het reduceren
van CO212. Daarom moest er snel een regeling worden opgezet die bijdroeg aan CO2reductie. Dit leidde er toe dat er geld werd vrijgemaakt via een suppletoire begroting.
In juni 2019 is gestart met het opzetten van de regeling en op 1 oktober 2019 is de RRE
gepubliceerd in de Staatscourant. In 2020 is een snelle tussentijdse evaluatie uitgevoerd,
waarvan de resultaten als input gebruikt kunnen worden voor de vervolgregeling.
In oktober 2020 is het wetsvoorstel voor de aangepaste regeling (de RREW, per 9 januari
2021) gepubliceerd. Belangrijke aanpassing is dat de regeling nu ook beschikbaar is voor
huurders13.

Voorlichtingscampagne ‘Energie besparen doe je nu’
Beleidstheorie
De doelgroep van de meerjarencampagne ‘Energie besparen doe je nu’ zijn de woningeigenaren. In deze campagne werd massacommunicatie ingezet die vooral was gericht op
woningeigenaren met een label C-woning of slechter. Meer specifiek was de campagne
gericht op woningeigenaren die geïnteresseerd zijn in het nemen van energiebesparende
maatregelen. In de klantenreis van huiseigenaren ging het hierbij om te stap van het nemen
van maatregelen te vergemakkelijken en het knelpunt van gebrekkige informatie weg te
nemen. De campagne bestond uit een website en spotjes via radio, tv en online kanalen.
De campagne had een looptijd van drie jaar en werkte met deelcampagnes. Hierin werd
ingespeeld op andere nieuwe instrumenten uit het instrumentarium van BZK. Zo richtte de
eerste deelcampagne zich op isolatiemaatregelen, omdat net de SEEH was geïntrodu-

________________________________
12

Regeling specifieke uitkering reductie energiegebruik, Staatscourant 51926, 2019

13 wetten.nl - Regeling - Regeling reductie energiegebruik woningen - BWBR0044258 (overheid.nl)

38

210258 - Beleid voor Energietransitie Gebouwde Omgeving – Februari 2022

ceerd.14 Begin 2018 is er aandacht voor VvE’s 15. Hiermee versterkt de campagne andere
beleidsinstrumenten.

Beleidshistorie
Het ministerie van BZK startte in 2016 met de meerjarencampagne ‘Energie besparen doe
je nu’ om huizenbezitters aan te zetten tot het nemen van isolatiemaatregelen. Figuur 7
toont de tijdlijn van het instrument.
Figuur 7 – Tijdlijn ‘Energie besparen doe je nu’

Deze campagne volgde uit het Energieakkoord (SER, 2013b). Hierin is opgenomen dat
maatschappelijke organisaties, marktpartijen en overheden vanaf 2014 een voorlichtingsprogramma opzetten om het belang van energiebesparing te benadrukken.
Eind 2017 stapte het ministerie van EZK in de campagne. De insteek van de campagne werd
daarmee breder. Waar de campagne zich eerder met name richtte op het nemen van
energiebesparende maatregelen aan de woning (zoals het aanbrengen van isolatie), wilde
men huiseigenaren nu ook stimuleren om voor een duurzamere optie te kiezen voor het
verwarmen van de woning (zoals een warmtepomp installeren). Daarnaast richtte de
campagne zich op een andere fase van de klantreis van huiseigenaren. Waar de campagne
eerder gericht was op het nemen van maatregelen, werd nu meer ingezet om het kennisniveau te verhogen en consumenten te inspireren.
De campagne had een looptijd van drie jaar, in 2019 liep de campagne af en in september
2019 is de nieuwe meerjarencampagne ‘Iedereen doet wat’ gestart.

Kaderprogramma Energie in Huis
Beleidstheorie
Het Kaderprogramma Energie in Huis is opgesteld door stichting Milieu Centraal. Milieu
Centraal is een voorlichtingsorganisatie die zicht richt op (particuliere) huiseigenaren en
bewoners in brede zin. Het kaderprogramma ontvangt subsidie via de SEKW-regeling. Het
kaderprogramma richt zich op het ontwikkelen, onderhouden en delen van kennis over alle
aspecten van energiebesparend wonen. Dit wordt gedaan door het ontwikkelen en onderhouden van een goed vindbare website en specifieke online applicaties. Ook wordt door
actieve inzet van sociale media en met behulp van journalisten van diverse media de
interesse in, betrokkenheid met en kennis over energie in huis voor huiseigenaren vergroot.
________________________________
14 Brief van de Minister voor Wonen en Rijksdienst d.d. 7 oktober 2016 m.b.t. Duurzame ontwikkeling en beleid
15 Kamervragen m.b.t.: «Subsidietermijn te kort voor VvE’s en andere besparingsblokkades»

39

210258 - Beleid voor Energietransitie Gebouwde Omgeving – Februari 2022

Het kaderprogramma richt zich dus op knelpunten aan het begin van de klantenreis: gebrek
aan overzichtelijke informatie en onvoldoende informatie over het proces.
Voor het kaderprogramma zijn kwalitatieve en kwantitatieve doelen opgesteld door Milieu
Centraal. Kwalitatieve doelen zijn er op gericht dat huurders en huiseigenaren kennis
opdoen over de voordelen van energiebesparing, hiermee vaker aan de slag gaan en ook
draagvlak voor de energietransitie wordt gecreëerd. Kwalitatieve doelen gaan onder meer
over bezoekersaantallen van websites, aantal samenwerkingsverbanden, advertentiewaarde
en bereik van sociale media (Milieu Centraal, 2020). BZK heeft getoetst of het programma
past binnen de subsidievoorwaarden van de Subsidieregeling Experimenten en Kennisoverdracht, maar heeft verder geen doelen aan het programma gesteld.

Beleidshistorie
De subsidieaanvraag voor het Kaderprogramma Energie in Huis verloopt via de SEKWregeling. De subsidierelatie tussen Milieu Centraal en het ministerie van Binnenlandse Zaken
en Koninkrijkrelaties bestaat al sinds 2003. Het Kaderprogramma Energie in Huis uit 2015 is
niet veel anders dan het huidige programma. Volgend figuur geeft de geschiedenis van het
programma weer.
Figuur 8 – Tijdlijn Kaderprogramma Energie in Huis

In het begin moest er jaarlijks een subsidie worden aangevraagd. In 2019 werd voor het
eerst gewerkt met een tweejarig programma. In 2021 is voor het eerst sprake van een vierjarig programma. Hiervoor geldt wel een tweejaarlijkse beschikking. Hierdoor moet er eind
2022 een nieuwe subsidie worden aangevraagd.

VNG-subsidie: ondersteuningsstructuur gebouwde omgeving
Beleidstheorie
De VNG wil met het Ondersteuningsprogramma Energie gemeenten ondersteunen om de
ambities uit het Energieakkoord in te vullen. Het gaat om een samenhangend programma
waarin alle onderdelen van het Energieakkoord terugkomen (o.a. energieloket per gemeente en een alliantie per regio van partijen die burgers helpen met het verduurzamen van hun
woning). Het doel van het Ondersteuningsprogramma Energie is het doorontwikkelen van
bestendige allianties en partnerschappen en het toewerken naar rendabele, repeteerbare,
businesscases - binnen de energieke samenleving (VNG, 2014).
Het ministerie van BZK heeft voor het deelprogramma gebouwde omgeving, gericht op
particuliere woningeigenaren, een subsidiebijdrage beschikbaar gesteld. Tabel 7 geeft een
overzicht van de begroting voor de periode 2014 tot 2016, uitgesplitst naar component.

40

210258 - Beleid voor Energietransitie Gebouwde Omgeving – Februari 2022

Tabel 7 – Begroting ondersteuningsstructuur gebouwde omgeving uit de eerste subsidieaanvraag (VNG, 2014)
Kostenpost

2014

2015

2016

Regionale ondersteuning

€ 3.200.000

€ 3.200.000

€ 3.200.000

Kennis

€ 700.000

€ 700.000

€ 700.000

Monitoring

€ 250.000

€ 200.000

€ 150.000

Expertiseontwikkeling

€ 350.000

€ 400.000

€ 450.000

Het grootste deel van het budget ging naar regionale ondersteuning. Dit ondersteuningsprogramma was primair gericht op het ondersteunen van regio’s bij het opbouwen van de
structuren voor energieloketten en allianties van bedrijven, maatschappelijke organisaties
en overheden. Hiernaast was er budget voor de ontwikkeling en het delen van kennis en
expertise, die ook weer in het ondersteuningstraject konden worden ingezet.
VNG heeft ten tijden van deze subsidie een monitoringssysteem opgezet. Dit betreft en
infographic per regio waar gemeenten de voortgang konden invullen. De infographic bestaat
uit elf elementen (bijv. klantreis, energieloket, bestuurlijke governance, etc.).
Het instrument grijpt aan op knelpunten aan het begin van de klantenreis: gebrek aan
overzichtelijke informatie en onvoldoende informatie over het proces.

41

210258 - Beleid voor Energietransitie Gebouwde Omgeving – Februari 2022

Figuur 9 - Voorbeeld infographic

42

210258 - Beleid voor Energietransitie Gebouwde Omgeving – Februari 2022

Beleidshistorie
Volgende figuur geeft de tijdlijn van het instrument weer.
Figuur 10 – Tijdlijn VNG-subsidie ondersteuningsstructuur

In het Energieakkoord is vastgelegd dat er een afspraak wordt gesloten tussen het Rijk en
VNG over een actieve ondersteuning van gemeenten bij lokale en regionale energiebesparing en -opwekking. Hiervoor wordt een ondersteuningsstructuur ontwikkeld waarbij
op regionaal niveau facilitators worden ingezet. Zij geven specifiek aandacht aan het leggen
van de verbinding tussen burgers, organisaties en ondernemers; de regio’s, provincies en de
waterschappen; koplopers-onderling en tussen koplopers en middenmoters.
De VNG kwam tot de conclusie dat het Energieakkoord in de opeenvolgende jaren veel
vraagt van de gemeentelijke overheid. De VNG heeft het voortouw genomen om een
voorstel voor het ondersteuningsaanbod uit te werken, hierbij worden ook andere partijen
betrokken. Het VNG-bestuur heeft in december 2013 om het thema energie tot VNGprogramma te maken. Dit ondersteuningsprogramma Energie is in maart 2014 begonnen.
Het programma had een doorlooptijd van drie jaar, dus tot en met 2016. In 2017 heeft het
ministerie een overbruggingskrediet beschikbaar gesteld om in de periode tot aan de
kabinetsformatie de bestaande structuren in stand te houden, en deze periode
tegelijkertijd te zien als een leerperiode om een kwaliteitsslag te kunnen maken.
Er is op dit moment geen centrale monitoring meer, na het stopzetten van de subsidie
hebben andere partijen het monitoringssysteem niet overgenomen. Gemeenten hebben wel
nog budget gekregen om taken op het gebied van klimaat en energie uit te voeren.
In 2019 heeft elke gemeente ongeveer 200.000 euro gekregen om onder andere de transitievisie warmte op te zetten en de energieloketten in stand gehouden. In het Coalitieakkoord
2021-2025 is 72 miljoen euro gereserveerd, hiervoor is 40 miljoen euro voor gemeenten. Het
is echter nog onduidelijk waar dit budget voor gebruikt kan worden.

43

210258 - Beleid voor Energietransitie Gebouwde Omgeving – Februari 2022

3.4

Huur

3.4.1 Omschrijving sector
Nederland kent ruim drie miljoen huurwoningen. Deze kunnen worden ingedeeld naar
eigenaar (woningcorporatie en particuliere verhuurder) en segment (gereguleerde huur en
geliberaliseerde huur). Volgend tekstkader laat deze indeling met de belangrijkste
kenmerken zien.

Terminologie huurmarkt
In deze beleidsdoorlichting gebruiken we voor de segmenten de termen gereguleerde huur en geliberaliseerde
huur. Voor de aanbieders gebruiken we de termen woningcorporaties en particuliere verhuurders. In dit
kader lichten we de termen toe.
Gereguleerde huur: betreft woningen met een aanvangshuur onder de liberalisatiegrens (752 euro in 2021).
Huurprijzen en prijsstijgingen zijn gereguleerd. Huurders kunnen huurtoeslag krijgen en er kunnen
inkomenseisen aan toewijzing verbonden zijn. Wordt ook wel sociale huur genoemd.
Geliberaliseerde huur: betreft de woningen met een huurprijs boven de liberalisatiegrens. Er is geen maximale
huurprijs, huurtoeslag is vaak niet mogelijk en er zijn geen (maximale) inkomenseisen. Wordt ook wel vrije
sector genoemd.
Woningcorporatie: bouwt, beheert en verhuurt woonruimtes zonder winstoogmerk. Woningcorporaties richten
zich voor het grootste deel op de gereguleerde huursector, maar kunnen ook woningen verhuren in de
geliberaliseerde sector.
Particuliere verhuurder: een persoon of bedrijf (belegger, zorginstelling, etc.) die een woning verhuurt zonder
dat daar een corporatie bij betrokken is. Bezitten zowel woningen onder als boven de liberalisatiegrens.

In Nederland zijn ruim 300 woningcorporaties actief. Gemiddeld verhuurt een corporatie
zo’n 7.000 woningen. In Nederland zijn enkele honderdduizenden particuliere verhuurders
actief die één of meerdere woningen verhuren, waaronder 280.000 personen. Ook zijn er
grote en kleinere bedrijfsmatige verhuurders. Figuur 11 laat de omvang per segment zien.

44

210258 - Beleid voor Energietransitie Gebouwde Omgeving – Februari 2022

Figuur 11 – Aantal woningen (x 1.000) huursector per segment

Bron: (PBL, 2019b) o.b.v. WoON2018.

Een huurwoning gebruikte in 2017 gemiddeld zo’n 1.000 m3 gas en 2.210 kWh elektriciteit.
Dit is ruim 30% minder dan een gemiddelde koopwoning (Rijksoverheid, 2019).
Huurwoningen zijn gemiddeld kleiner, en vaker gestapeld dan koopwoningen. Het totale
energieverbruik van de woningvoorraad huurwoningen bedroeg in 2017 zo’n 130 PJ
(Rijksoverheid, 2019).

Knelpunten voor energiebesparing
In de huursector speelt een aantal specifieke knelpunten waardoor energiebesparing niet
vanzelf van de grond komt en dus overheidsbeleid nodig is. Op basis van interviews met
beleidsmedewerkers van het ministerie en het beschikbare evaluatiemateriaal identificeren
wij de volgende (belangrijkste) knelpunten voor energiebesparing in de huursector.

Split incentive
Een eerste knelpunt is de zogenaamde ‘split incentive’. Dit houdt in dat de verhuurder de
investering moet doen, maar dat de huurder hiervan profiteert in de vorm van een lagere
energierekening en een hoger comfort. Omdat de huurder zelf de energierekening betaalt,
heeft de verhuurder geen financiële prikkel om deze te verlagen, tenzij hij dit kan verrekenen in de huur. Bij gereguleerde huur mogen verhuurders de huren verhogen als een
renovatie tot meer huurpunten leidt. Het woningwaarderingsstelsel begrenst deze
huurverhoging. Ook willen corporaties hun woningen graag betaalbaar houden.

Businesscase verhuurder en financieringsmogelijkheden
Voor corporaties speelt dat zij vaak wel willen investeren in energiebesparing, ook
vanuit hun maatschappelijke doelstelling, maar dat hun financieringsruimte beperkt is.
Voor ambitieuzere investeringen speelt bovendien dat de businesscase nog niet goed is
en dat de terugverdientijd lang is.

45

210258 - Beleid voor Energietransitie Gebouwde Omgeving – Februari 2022

Onzekerheid huurder
Ten slotte spelen er ook belemmeringen aan de kant van de (zittende) huurder. Huurders
zijn soms moeilijk aan te sporen om akkoord te gaan met een (verregaande) renovatie.
Redenen hiervoor kunnen bijvoorbeeld overlast zijn, maar ook onzekerheid over de toekomstige woonlasten. Renoveren kan het beste grootschalig plaatsvinden en niet alleen bij
mutatie. Bovendien moet 70% van de bewoners akkoord zijn om grootschalige renovatie in
gang te kunnen zetten.
De huursector is een diverse sector met daarin een groot aantal diverse partijen: variërend
van grote woningcorporaties met meer dan 70.000 woningen tot een particulier die een
enkele woning verhuurt. Woningcorporaties en grote particuliere beleggers zijn wel
verenigd via brancheorganisaties, maar kleine verhuurders zijn slecht georganiseerd en
lastig aan te spreken.

3.4.2 Het beleid op hoofdlijnen
In deze paragraaf beschrijven we het beleid op hoofdlijnen. We behandelen eerst de
afspraken en doelen van het beleid, daarna gaan we in op de beleidsinstrumenten.
Vervolgens schetsen we de nationale en Europese context van het beleid. Tenslotte gaan we
in op de samenhang van de beleidsinstrumenten.
In Figuur 12 geven we een overzicht van het instrumentarium, de context en welke knelpunten worden opgelost. Dit overzicht is opgesteld door CE Delft, binnen het ministerie is
geen expliciete beleidstheorie beschikbaar.
Figuur 12 – Beleidskaart beleidsthema huur

46

210258 - Beleid voor Energietransitie Gebouwde Omgeving – Februari 2022

Afspraken en doelen
Voor de huursector zijn een aantal afspraken en doelen vastgesteld die gericht zijn op
energiebesparing, en vallen binnen de bredere context van de doelstellingen voor de
gebouwde omgeving. Het uitgangspunt van het beleid is het Energieakkoord uit 2013 en het
Convenant Energiebesparing Huursector (MinBZK et al., 2012).
In het Convenant Energiebesparing Huursector (hierna convenant) hebben BZK, de
vereniging van woningcorporaties (AEDES), de Nederlandse Woonbond en Vastgoed Belang
zich gecommitteerd aan de volgende afspraken:
— woningcorporaties: in 2020 hebben alle corporatiewoningen minimaal een gemiddelde
Energie-Index van 1,25 (gemiddeld energielabel B).
— particuliere verhuurders: in 2020 is 80% van de particuliere huurwoningen minimaal
label C.
Deze afspraken uit het convenant zijn overgenomen in het Energieakkoord. Voor corporatiewoningen wordt echter alleen nog maar gesproken over gemiddeld label B. Label B
staat gelijk aan een Energie-Index tussen de 1,21 en 1,4 (zie Figuur 13). De specifieke
doelstelling uit het convenant over een Energie-Index van minimaal gemiddeld 1,25 wordt
niet meer genoemd in het Energieakkoord.
Figuur 13 – Vertaling energielabels naar Energie-Index

Bron: (ProWonen, 2021).

Daarnaast wordt in het Energieakkoord de verdere nadruk gelegd op het belang van
energiebesparing in de gebouwde omgeving. In het Energieakkoord staat een besparingsdoelstelling opgenomen van 53 PJ voor de gebouwde omgeving, waarvan 12 PJ potentieel
van de huursector. Daarnaast wordt er in het Energieakkoord gesproken over een programma voor zeer energiezuinige woningen. Hieraan is geen concrete doelstelling gekoppeld.

47

210258 - Beleid voor Energietransitie Gebouwde Omgeving – Februari 2022

Instrumentarium artikel 4.1
Om deze doelen te behalen, staat er een aantal instrumenten op artikel 4.1:
— Stimuleringsregeling Energieprestatie huursector (STEP);
— energieprestatievergoeding (EPV);
— Fonds Energieprestatie Huursector (FEH).
Meer informatie over deze instrumenten is te vinden in Paragraaf 3.4.3.

Ander nationaal beleid
Op nationaal niveau is er ander beleid dat energiebesparing in de huursector bevordert of
remt, we beschrijven de belangrijkste. In 2014 is het Woonakkoord gesloten. Het Woonakkoord bevat een reeks afspraken die invloed heeft op het speelveld van verhuurders.
Hieronder valt ook de invoering van de verhuurderheffing: een heffing voor verhuurders die
meer dan vijftig woningen verhuren met een maximale huurprijs die niet hoger is dan de
huurtoeslaggrens. Zij betalen een percentage over de WOZ-waarde van hun woningen.
Deze heffing is ingevoerd om de staatsschuld te verlichten. Door de verhuurderheffing is de
investeringsruimte van corporaties afgenomen, hetgeen ook investeringen in verduurzaming
belemmert.
Beleidsinstrumenten van andere ministeries, zoals de Energiebelasting (EB) en de Opslag
Duurzame Energie (ODE) zijn eindgebruikersbelastingen op gas en elektriciteit, en geven de
eindgebruiker een prikkel om minder energie te verbruiken. In de huursector zullen
huurders geprikkeld worden minder energie te gebruiken bijvoorbeeld door hun gedrag aan
te passen. Echter, kosten van investeringen in de woning (zoals een zuinigere cv-ketel of
isolatiemaatregelen) liggen bij de verhuurder.

Europese context
De beleidsinstrumenten vanuit BZK voor de huursector staan in een bredere context van
Europees beleid, het nationale Energieakkoord en sectorspecifieke afspraken. Op Europees
vlak zijn de bouwrichtlijnen en energieprestatierichtlijnen het meest relevant. De EnergieEfficiëntie Richtlijn (EED) bevat de doelstelling om in 2020 20% minder energie te gebruiken
in Europa ten opzichte van 1990. Deze richtlijn heeft geen direct doorwerking voor de huursector, maar vormt wel een kader voor de doelen en afspraken in het Energieakkoord. De
Europese richtlijn energieprestatie gebouwen (EPBD) is gericht op de verbetering van de
energieprestaties van gebouwen, en heeft onder andere geleid tot de invoering van de
verplichte labelregistratie.

Samenhang instrumentarium artikel 4.1
Het beleid op artikel 4.1 is generiek voor de huursector: zowel de doelgroep particuliere
verhuurders als corporaties kunnen gebruikmaken van de STEP-regeling, de EPV, en de FEH.
De STEP-regeling is alleen beschikbaar voor woningen onder de liberalisatiegrens.
Het instrumentarium in samenhang pakt in theorie alle geïdentificeerde knelpunten aan.
De STEP-regeling en EPV kunnen gecombineerd worden ingezet.

48

210258 - Beleid voor Energietransitie Gebouwde Omgeving – Februari 2022

Tabel 8 – Samenhang instrumentarium artikel 4.1
Instrument

Doelgroep

Kern werking

Knelpunten die worden
opgelost

STEP

Corporaties en particuliere
verhuurders met woningen
onder de liberalisatiegrens

Subsidie voor het zetten van
labelstappen

Businesscase verhuurder,
financieringsmogelijkheden,
split incentive

EPV

Corporaties en particuliere
verhuurders, boven en onder
liberalisatiegrens

Verhuurder mag bij vergaande
isolatie de besparing op de
energierekening in rekening
brengen bij de huurder (tot
max. bedrag)

Businesscase verhuurder,
financieringsmogelijkheden,
onzekerheid over vergoeding
en kosten, split incentive

FEH

Corporaties en particuliere
verhuurders, boven en onder
liberalisatiegrens

Verhuurder kan lening
afsluiten onder gunstige
voorwaarden

Businesscase verhuurder,
financieringsmogelijkheden

3.4.3 Beleidsontwikkeling individuele instrumenten
In deze paragraaf geven we per beleidsinstrument weer wat de aanleiding is geweest van
het beleid (aanvullend op de reeds genoemde overkoepelende doelen en afspraken in de
voorgaande paragraaf) en wat de beleidstheorie is (hoe werkt het beleid en welke knelpunten worden opgelost). Ten slotte schetsen de belangrijkste veranderingen van de
instrumenten: de beleidshistorie.

Stimuleringsregeling Energieprestatie huursector (STEP)
Beleidstheorie
De Stimuleringsregeling Energieprestatie huursector (STEP) is een regeling waarbij verhuurders subsidie kunnen krijgen voor het realiseren van labelstappen die verder gaan dan
gebruikelijk, bij bestaande huurwoningen onder de liberalisatiegrens. In het initiële ontwerp van de regeling, moesten er minimaal drie labelstappen gezet worden en moest het
doellabel minimaal B (corporaties) of C (particulier) bedragen om in aanmerking te komen
voor subsidie. Later is dit aangepast (zie onder het kopje beleidshistorie verderop in deze
paragraaf). De subsidie werd na afloop uitgekeerd als de verhuurder kon aantonen dat aan
de voorwaarden was voldaan. De regeling beschikte over 400 miljoen euro subsidie en was
geopend van 2014 tot en met 2018.
De regeling grijpt aan op het split incentive knelpunt: bij renovatie die leidt tot labelstappen, draagt de verhuurder de kosten terwijl de huurder profiteert van een lagere
energierekening. Het resultaat daarvan is dat de verhuurder alleen renovaties uitvoert met
de voor hem gunstigste businesscase, waarbij het vaak om kleinere renovaties gaat. Om de
prestatieafspraken uit het huurconvenant en het Energieakkoord te halen, zijn investeringen nodig die leiden naar een voorraad van een gemiddelde Energie-Index van 1,25
(gemiddeld label B). De STEP geeft financiële ondersteuning voor renovaties met grotere
labelstappen, om zo de businesscase gunstiger te maken voor verregaandere renovaties.

49

210258 - Beleid voor Energietransitie Gebouwde Omgeving – Februari 2022

Beleidshistorie
Figuur 14 laat de tijdlijn van de STEP-regeling zien.
Figuur 14 – Tijdlijn STEP-regeling

De STEP-regeling was een uitwerking van de afspraak in het Energieakkoord om 400 miljoen
euro subsidie beschikbaar te stellen voor het faciliteren van verhuurders in de gereguleerde
huursector met als doel een bijdrage te leveren aan de doelstellingen van het huurconvenant (gemiddeld label B voor corporatiewoningen en minimaal 80% label C voor
particuliere huurwoningen in 2020). Deze afspraken zijn opgesteld onder de centrale doelstelling van energiebesparing in de gebouwde omgeving. De voortgang is dan ook hierop
getoetst.
De regeling is van start gegaan op 1 juli 2014 en kende een oorspronkelijke looptijd tot en
met 31 december 2017. De STEP-regeling heeft twee belangrijke aanpassingen gehad.
Na de start van de regeling ontving BZK het geluid van een klokkenluider dat veel subsidieaanvragen niet op waarheid zouden berusten (Minister voor Wonen en Rijksdienst, 2014).
Na onderzoek bleek dit inderdaad het geval te zijn. Hierop is de regeling per 1 september
2015 aangescherpt.
Na aanscherping van de regeling liep het aantal aanvragen achter bij de verwachting, onder
andere door de verhoogde drempels om de subsidie aan te vragen. Na overleg met diverse
betrokken partijen is de regeling in mei 2016 verruimd. De belangrijkste wijzigingen waren
een verhoging van de subsidiebedragen, een verlaging van de eis van minimaal twee labelstappen bij bepaalde categorieën, en een verlenging van de looptijd tot en met 2018.
Na de wijzigingen is het aantal aanvragen sterk gestegen, en is uiteindelijk voor het aflopen
van de regeling in 2018 het subsidieplafond bereikt.
De STEP-regeling is opgevolgd door de RVVV. De RVVV sluit in systematiek aan op de STEPregeling. De RVVV is geen subsidie, maar een fiscale korting op de verhuurderheffing.
Hierdoor is deze alleen nog beschikbaar voor verhuurders met meer dan 50 woningen onder
de liberalisatiegrens. De heffingsvermindering is zo ingericht dat deze ook bruikbaar is voor
het aardgasvrij maken van woningen.

50

210258 - Beleid voor Energietransitie Gebouwde Omgeving – Februari 2022

Energieprestatievergoeding (EPV)
Beleidstheorie
De energieprestatievergoeding (EPV) is een wettelijke regeling die verhuurders van huurwoningen in staat stelt een vergoeding te vragen voor (bijna) Nul-op-de-Meter-woningen
(NoM-woningen). Het doel van de EPV is om voor verhuurders en huurders duidelijk te
maken welke vergoeding redelijk is voor de betreffende zeer energiezuinige renovatie.
Met de EPV wordt beoogd om de verhuurder meer zekerheid te geven over wat hij bij
de huurder in rekening kan brengen. Hierdoor heeft hij meer inzicht in zijn kosten en
opbrengsten en komen energie-investeringen die (maatschappelijk) rendabel zijn beter van
de grond. Aan de andere kant wordt de huurder beschermd tegen een te hoge vergoeding
voor de geleverde energie die hij aan zijn verhuurder moet betalen. Achterliggend hieraan
is dat zo veel mogelijk NoM-woningen voor huurders gerealiseerd kunnen worden, zonder
dat dit ten koste gaat van de betaalbaarheid en beschikbaarheid van gereguleerde huurwoningen. Door opschaling zouden bovendien de kosten van verregaande isolatiemaatregelen omlaag kunnen. De EPV is een aanvulling op het woningwaarderingsstelsel omdat
verhuurders in dit stelsel niet voldoende waardering zagen voor NoM-woningen.

Beleidshistorie
We schetsen de belangrijkste mijlpalen in de historie van de EPV, Figuur 15 laat deze zien
in een tijdlijn.
Figuur 15 – Tijdlijn EPV

De EPV volgt uit afspraken uit het Energieakkoord, waarin voor de sector Gebouwde
Omgeving energiebesparing de belangrijkste pijler is. Renovatie van woningen naar (bijna)
energieneutraal of Nul-op-de-Meter levert een belangrijke bijdrage aan het bereiken van de
doelstellingen uit het Energieakkoord. Om de realisatie van NoM-woningen mogelijk te
maken was regelgeving nodig om belemmeringen in de wet- en regelgeving weg te nemen
(Minister voor Wonen en Rijksdienst, 2015b).
Om deze belemmeringen weg te nemen is op 1 september 2016 de Wet-EPV in werking
getreden. De Wet-EPV is samenwerking met Aedes, Stroomversnelling en Platform31 tot
stand gekomen. In de evaluatieperiode zijn er twee belangrijke wijzigingen doorgevoerd.
Bij aanvang van de wet was de doelgroep enkel woningen die volledig Nul-op-de-Meter zijn.
Dit houdt in dat de woning netto praktisch geen energieverbruik meer heeft. De EPV neemt
belemmeringen in de wetgeving weg, maar geeft geen verplichting of garanties dat NoMwoningen daadwerkelijk gerealiseerd worden. Bij het opstellen van de wet is wel onderzocht of het mogelijk was om een quotum wettelijk te verankeren. Er is toen echter besloten dat een wettelijke verplichting niet mogelijk en niet wenselijk is. De argumentatie
hiervoor was dat een verplicht quotum zou in strijd zijn met het eigendomsrecht, en zou
ervoor zorgen dat er minder middelen bij verhuurders overblijven voor de andere doel-

51

210258 - Beleid voor Energietransitie Gebouwde Omgeving – Februari 2022

stellingen van de sector, waaronder gemiddeld label C, betaalbaarheid en nieuwbouw.
De regeling is dus uiteindelijk zonder quotum of verplichting van start gegaan.
Eind 2016 bleek, na gesprekken met corporaties, dat corporaties de energieprestatievergoeding ook nodig hebben voor woningen met een gasaansluiting om de komende jaren
op een kostenefficiënte manier woningen te verduurzamen. Hetzelfde beeld kwam naar
voren uit een internetconsulatie van het ministerie. Op basis van deze input is de wetgeving
verruimd, en is de optie van een NoM-woning met een gasaansluiting toegevoegd aan de
mogelijkheden (gas-EPV). Dit betreft een tijdelijke uitbreiding tussen 1 februari 2017 en
1 februari 2022. Hier is per 1 april 2018 ook de optie van een woning met aansluiting op een
extern warmtenet bij gekomen (warmte-EPV). Inmiddels wordt gewerkt aan een nieuwe
EPV-regeling, de EPV 2.0.

Fonds Energiebesparing Huursector (FEH)
Beleidstheorie
Het Fonds Energiebesparing Huursector (FEH) is een fonds waarbij verhuurders een lening
met een lage rente kunnen aanvragen voor het uitvoeren van energiebesparende maatregelen. Het FEH is voor huurwoningen (sociaal en particulier) onder en boven de liberalisatiegrens. Het FEH is bedoeld voor ingrijpende renovatieprojecten met een hoge ambitie:
het te bereiken aantal labelstappen bedraagt minimaal drie of vier en het te bereiken
energielabel is minimaal A of A+ afhankelijk van het type huurwoning. De subsidie uit het
fonds bedroeg maximaal één vierde van de kosten voor de uitvoering van het project en was
gemaximeerd op 15.000 euro per woning. De subsidie werd verstrekt in de vorm van een
lening met een looptijd van vijftien jaar.
De regeling greep aan op het knelpunt bij verhuurders om ambitieuze renovaties uit te
voeren vanwege een slechte financierbaarheid. Door de regeling werd de financierbaarheid
van renovaties verbeterd. Door lagere rentelasten ten opzichte van de marktrente
verbeterde bovendien de businesscase van renovaties.

Beleidshistorie
Figuur 16 laat de tijdlijn van de FEH zien.
Figuur 16 – Tijdlijn FEH

De FEH is opgezet in oktober 2014 om verhuurders te stimuleren de energieprestatie van
huurwoningen te verbeteren. De regeling volgt uit een afspraak overeenkomstig het
Woonakkoord (Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties, 2013) en maakte
deel uit van het Energieakkoord (SER, 2013b) waarin is overeengekomen dat een revolverend fonds wordt opgericht voor energiebesparende maatregelen in woningen. Hierin is

52

210258 - Beleid voor Energietransitie Gebouwde Omgeving – Februari 2022

als voorwaarde opgenomen dat naast het Rijk ook private co-financiers een bijdrage
leveren. Voor huurwoningen (FEH) en eigenaar-bewoners (NEF) werden aparte fondsen
opgericht (Minister voor Wonen en Rijksdienst, 2013).
In 2015 was er wel voor bijna 10 miljoen aan aanvragen gedaan, maar het grootste deel
daarvan werd ingetrokken na een oproep van het ministerie vanwege geconstateerde
onrechtmatigheden bij FEH en STEP (zie STEP-regeling) (Minister voor Wonen en Rijksdienst,
2016). Hierna was er nog maar weinig animo vanuit corporaties en particuliere verhuurders.
Eind 2017 waren er nog geen leningen verstrekt (AR, 2019).
Er waren meerdere redenen voor het gebrek aan animo. Ten eerste was de marktrente
gedaald, hierdoor viel voor corporaties het grootste voordeel, een lage rente ten opzichte
van de marktrente, weg. Een tweede reden was dat de regeling niet aansloot bij de praktijk
van corporaties. De regeling was gericht op partiële projectfinanciering (25% van de investeringskosten) terwijl corporaties financiering afsluiten op portefeuilleniveau. Voor kleine
corporaties was het lastig om de overige 75% te financieren voor grote renovaties.
Bij particuliere verhuurders leek er sowieso geen aandacht te zijn voor energiezuinige
renovaties. Het kabinet heeft bij de Voorjaarsnota (De Minister van Financiën, 2018).
besloten tot intrekken van de regeling per 1 juli 2018. De oorspronkelijke einddatum was
30 september 2019.
Het budget is overgeheveld naar NEF 40 miljoen euro) en verplichte energielabel voor
gebouwen en BENG (EPBD-eisen) (30 miljoen euro (Ministerie van Binnenlandse Zaken en
Koninkrijksrelaties, 2019)).

3.5

Utiliteitsbouw

3.5.1 Omschrijving sector
De utiliteitssector beslaat gebouwen zonder woonbestemming. In veel gevallen hebben de
gebouwen die onder utiliteit vallen een bepaald nut, zo kunnen utiliteitsgebouwen door
verschillende mensen tegelijk gebruikt worden. Enkele voorbeelden zijn kantoren, overheidsgebouwen, grote zorginstellingen en ziekenhuizen, scholen en opleidingsinstituten.
In 2020 was er een gebouwenvoorraad in de utiliteitsmarkt van ruim 1,1 miljoen gebouwen.
Begin 2020 waren er ruim 96.000 kantoren in voorraad (Bouwend Nederland, 2021). In 2020
was het finaal elektriciteitsverbruik in de utiliteitssector16, inclusief eigen opwek, 121 PJ,
het temperatuur gecorrigeerd gasverbruik komt uit op 119 PJ (PBL, 2021b).
Binnen deze sector zijn er veel verschillende stakeholders. Bij utiliteitsgebouwen zijn vaak
één of meerdere partijen betrokken, zoals beleggers, banken, beheerders, installateurs, en
huurders.

Knelpunten voor energiebesparing
De belangrijkste knelpunten voor energiebesparing in de utiliteitssector zijn (Werkgroep
verduurzaming utiliteitsbouw, 2018), (Dutch Green Building Council, 2017):
— Heterogeniteit van utiliteitsgebouwen bemoeilijkt een gestandaardiseerde oplossing.
Gebouwen verschillen qua functie, locatie, ouderdom en omstandigheden van eigenaren
en huurders.

________________________________
16

53

We nemen hiervoor de dienstensector uit de KEV 2021.

210258 - Beleid voor Energietransitie Gebouwde Omgeving – Februari 2022

— De energiekosten zijn laag. De energie- en huisvestingskosten zijn maar een klein deel
van de kosten van een organisatie. Hierdoor is er geen grote prikkel om energiebesparende maatregelingen te nemen.
— Er is sprake van een grote onzekerheid op de markt. Zo kent de kantorenmarkt grote
overschotten door een veranderende vraag en behoefte aan vastgoed en staan veel
bedrijventerreinen en retail leeg. Flexwerken en kortere huurcontracten zorgen voor
een minder goede uitgangspositie voor het treffen van maatregelen, zelfs voor
maatregelen met een hoog rendement.
— De wetgeving is onduidelijk, onbekend en/of wordt slecht gehandhaafd. De wetgeving is
onoverzichtelijk omdat het vaak afhankelijk is van het soort organisatie, de functie,
grootte, energieverbruik, etc.
— De utiliteitsbouw heeft veel stakeholders. Zij hebben allen een rol en dit maakt de
besluitvorming en businesscases complex. Vaak is er sprake van split-incentive tussen
huurder en eigenaar.
— Er is een veelheid aan opties en een gebrek aan integrale visie daarop, waardoor het
lastig is om te bepalen waar te beginnen. Heeft bijvoorbeeld stadverwarming of
elektrificatie de voorkeur?
De samenhang met andere opgaven, zoals de transitie naar een circulaire economie, is
complex.

3.5.2 Het beleid op hoofdlijnen
In deze paragraaf beschrijven we het beleid op hoofdlijnen. In Figuur 17 geven we een
overzicht, dat we daarna verder uitwerken. We behandelen eerst de afspraken en doelen
van het beleid, daarna gaan we in op de beleidsinstrumenten. Vervolgens schetsen we de
nationale en Europese context van het beleid. Tenslotte gaan we in op de samenhang van
de beleidsinstrumenten.
Figuur 17 – Beleidstheorie domein utiliteit

54

210258 - Beleid voor Energietransitie Gebouwde Omgeving – Februari 2022

Afspraken en doelen
Het hoofddoel voor de gebouwde omgeving uit het Energieakkoord is dat partijen streven
naar een volledig CO2-neutrale gebouwde omgeving in 2050. Daar valt de utiliteitsbouw
onder. Er is geen specifiek doel voor de utiliteitsbouw als geheel. Wel is in het intensiveringspakket van het Energieakkoord afgesproken dat kantoren in 2023 minimaal
energielabel C moeten hebben. Dit houdt in dat alle kantoren in 2023 een maximaal
energiegebruik van 225 kWh per m 2 per jaar mogen hebben. In de doorrekening van het
Energieakkoord zijn de energiebesparingseffecten in 2020 als gevolg van het Energieakkoord
berekend op 3 tot 28 PJ voor maatschappelijk en overig vastgoed.

Instrumentarium artikel 4.1
De Wet milieubeheer, labelplicht en de label C-verplichting voor kantoren staan niet op de
begroting, maar vormen wel een essentieel onderdeel van het beleid met betrekking tot de
utiliteitssector.
Op artikel 4.1 staan een paar kleinere instrumenten die zich richten op de utiliteitsbouw:
— EnergieRijk;
— Programma Ontzorging Maatschappelijk Vastgoed;
— Deltaplan Duurzame Renovatie.
Meer informatie over deze instrumenten is te vinden in Paragraaf 3.5.3.

Ander nationaal beleid
Het belangrijkste instrument voor de utiliteitsbouw is de energiebesparingsverplichting uit
de Wet milieubeheer. Deze valt onder verantwoordelijkheid van het ministerie van EZK. De
Wet milieubeheer legt in grote lijnen vast welke wettelijke instrumenten er zijn om het
milieu te beschermen en welke uitgangspunten daarvoor gelden. Zo is in Wet milieubeheer
en het Activiteitenbesluit vastgesteld dat bedrijven en instellingen met een jaarlijks elektriciteitsverbruik van meer dan 50.000 kWh of meer dan 25.000 m 3 aardgasequivalenten alle
energiebesparende maatregelen met een terugverdientijd van vijf jaar of minder moeten
uitvoeren (de energiebesparingsverplichting). In de Erkende Maatregelenlijst staan de
maatregelen per bedrijfstak opgenomen die een terugverdientijd hebben van maximaal vijf
jaar.
Uit de doorrekening van het Energieakkoord komt een verwachte energiebesparing in het
maatschappelijk en overig vastgoed van 3 tot 28 PJ. Hierbij is aangegeven dat dit via
verbetering van de Wet milieubeheer bereikt zou moeten worden. In het Energieakkoord
zijn verschillende afspraken opgenomen om de effectiviteit van de Wet milieubeheer te
verbeteren. Deze verbetering moet gerealiseerd worden door het opstellen van een erkende
maatregelenlijst, oprichting van een expertisecentrum en verbeterde handhaving. De
verantwoordelijkheid voor de handhaving van de Wet milieubeheer ligt bij de gemeenten.
Zij beleggen dit echter bij de omgevingsdiensten. Het is voor het bevoegd gezag mogelijk
om gerichte controles uit te voeren (omgekeerde bewijslast).
Daarnaast zijn binnen het nationale beleid de volgende wetten en regelingen van belang:
verplichting energielabel utiliteitsbouw en label C-verplichting voor kantoren,
Woningwet/Bouwbesluit, SDE(+), energiebelasting en ODE, MJA-3 en verschillende
financiële instrumenten. Daar gaan we hieronder verder op in.

55

210258 - Beleid voor Energietransitie Gebouwde Omgeving – Februari 2022

Sinds 2008 is bij de verkoop, verhuur of oplevering van utiliteitsgebouwen een geldig
energielabel verplicht. Dit energielabel toont de energieprestatie en laat tevens zien welke
energiebesparende maatregelen mogelijk zijn. Voor de utiliteitsbouw loopt de labelklasse
van A+++++ tot en met G. Het energielabel geldt voor de gebruiksfuncties in het Bouwbesluit. Dat zijn gebouwen op het gebied van onderwijs, kantoren, horeca en logies, sport
en retail en is maximaal tien jaar geldig (zie EPBD bij Europese context).
Vanaf 2023 zijn kantoren die groter zijn dan 100 m2 verplicht om minimaal energielabel C te
hebben. Dit is in het Bouwbesluit vastgelegd. Indien het gebouw niet voldoet aan de eisen
mag het pand vanaf 1 januari 2023 niet meer als kantoor worden gebruikt. De energielabels
worden opgesteld door vakbekwame energieadviseurs die geregistreerd staan in het
kwaliteitsregister van QbisNL. De labels worden geregistreerd in een online registratiedatabase en ook verstrekt aan de gebouweigenaar (KPMG, 2018). De label C-verplichting is
ingesteld om energiebesparing te realiseren. In de interviews is naar voren gekomen dat als
dit vrijwillig was gebleven het doel hoogstwaarschijnlijk niet zou worden behaald. Daarnaast zorgt de verplichting voor een level playing field en is het een helder communicatieinstrument. De monitoring van hoeveel kantoren aan label C voldoen wordt uitgevoerd door
RVO. De gemeente is het bevoegd gezag, zij pakken de handhaving zelf op of schakelen
daarvoor een omgevingsdienst in.
In de Woningwet en het Bouwbesluit zijn verschillende minimumeisen vastgesteld voor
bestaande bouw en verbouw. Dit betreft onder andere Rc- en U-waarden voor vloeren,
daken, ramen, deuren en kozijnen.
De Stimuleringsregeling Duurzame Energietransitie (SDE(++)) is een subsidie die bedrijven,
instellingen en non-profitorganisaties stimuleert om duurzame energie op te wekken.
De utiliteitssector maakt vooral gebruik van deze subsidie voor zonnepanelen en
aardwarmteprojecten.
De MJA-3 is de meerjarenafspraak energie-efficiëntie. Dit betreft een vrijwillige afspraak
tussen overheid, bedrijven en instellingen om de energie-efficiëntie van producten,
diensten en processen te verbeteren. Hiermee kan het gebruik van fossiele energie worden
teruggedrongen.
De eindgebruikersbelastingen op gas en elektriciteit, EB en ODE, geven een prikkel om
energie te besparen aan degene die de energierekening betaalt. Meestal is dat de huurder.
De kosten van investeringen in de gebouwen liggen in de meeste gevallen echter bij de
verhuurder. Daardoor is er geen reden voor de verhuurder om te investeren in energiebesparende maatregelen. Veel utiliteitsgebouwen hebben bovendien een relatief hoog
energieverbruik, waardoor ze in de tweede of derde schijf van de energiebelasting vallen.
De prikkel die hiervan uitgaat is lager dan voor woningen of bedrijven die in de eerste schijf
vallen.
Ook zijn er verschillende financiële instrumenten die invloed hebben op de utiliteitssector,
zoals EIA, MIA\Vamil en Regeling groenprojecten. De EIA (energie-investeringsaftrek) zorgt
ervoor dat 45,5% van de investeringskosten kunnen worden afgetrokken van de fiscale
winst. Dit kan alleen bij investeringen in maatregelen die zijn opgenomen in de Energielijst.
Ook de Milieu-investeringsaftrek (MIA) en de Willekeurige afschrijving milieu-investeringen
(Vamil) kunnen worden ingezet voor een investeringsaftrek. Met de MIA\Vamil kan het
netto-belastingvoordeel oplopen tot 12% van het investeringsbedrag. Deze instrumenten
hangen samen met de Milieulijst. Met de Regeling groenprojecten stimuleert de overheid
groene investeringen in ontwikkelingen in milieutechnologie, circulaire economie

56

210258 - Beleid voor Energietransitie Gebouwde Omgeving – Februari 2022

en duurzame en innovatieve (bouw)projecten. Hiervoor is samenwerking tussen beleggers,
groenbanken en projectbeheerders nodig.

Europese context
Het belangrijkste Europese instrument voor de utiliteitsbouw, is de Energy Performance of
Buildings Directive (EPBD). De EPBD stelt dat de toekomstige koper of huurder van een
gebouw via een energieprestatiecertificaat correcte informatie krijgt over de energieprestatie van het gebouw, alsmede informatie over energiebesparingsmogelijkheden.
De richtlijn EPDB is in Nederland omgezet naar het Besluit Energieprestatie Gebouwen
(BEG). Hierin is vastgelegd dat een energielabel voor een utiliteitsgebouw moet worden
vastgelegd en afgegeven door een bedrijf met een geldig NL-EPBD-procescertificaat. Sinds
2008 is bij de verkoop, verhuur of oplevering van utiliteitsgebouwen een geldig energielabel
verplicht. Het energielabel wordt bepaald volgens het opnameprotocol en de gebruikte
rekenmethodieksoftware voldoet aan BRL 9501. De Energie-Index wordt met behulp van een
tabel in een energielabel omgezet.
De energieaudit is een verplichting die voortkomt uit de Europese Energie-Efficiëntie
Richtlijn. Het doel van de energieaudit is om bedrijven en instellingen bewust te maken van
hun eigen energieverbruik en de mogelijke energiebesparingsmaatregelen die zij kunnen
nemen. Een onderneming is verplicht om de energieaudit uit te voeren wanneer er 250 fte
of meer werkzaam zijn of er sprake is van een jaaromzet van meer dan 50 miljoen euro én
een jaarlijkse balanstotaal van meer dan 43 miljoen euro.
Ook het Ecodesign is van belang voor de utiliteitssector. Ecodesign heeft tot doel het
inzichtelijk maken van de milieu- en energieprestaties van apparaten en door geregeld
aanscherpen van deze richtlijn de prestaties te verbeteren.

Samenhang instrumentarium artikel 4.1
Tabel 9 geeft een overzicht van de instrumenten van artikel 4.1 die zich richten op de
utiliteitssector. Per instrument wordt kort aangegeven hoe het instrument werkt en welke
knelpunten voor welke doelgroep wordt opgelost. Hierbij moet wel worden opgemerkt dat
de instrumenten EnergieRijk en Deltaplan Duurzame Renovatie relatief kleine instrumenten
zijn. Het programma Ontzorging Maatschappelijk Vastgoed is groter maar pas in 2020
begonnen. Het overzicht in Tabel 9 is geen compleet overzicht van het energiebesparingsbeleid in de utiliteitssector. De belangrijkste instrumenten voor de utiliteitssector, de
Wet milieubeheer, labelplicht en de label C-verplichting, staan niet op artikel 4.1 en zijn
daarom niet meegenomen in het overzicht.

57

210258 - Beleid voor Energietransitie Gebouwde Omgeving – Februari 2022

Tabel 9 - Samenhang instrumentarium artikel 4.1
Instrument

Doelgroep

Kern werking

Knelpunten die worden opgelost

EnergieRijk

Overheden.

Verduurzamen overheidsgebouwen in centrum
Den Haag.
Delen van opgedane kennis
en ervaring.

De utiliteitsbouw heeft veel
stakeholders. Zij hebben allen een
rol en dit maakt de besluitvorming
en businesscases complex.

Programma
Ontzorging
Maatschappelijk
Vastgoed

Vastgoedeigenaren
met relatief weinig
vastgoed.

Vastgoedeigenaren worden
geholpen bij hun energieefficiëntieprojecten.

−
−

Deltaplan
Duurzame
Renovatie

Eigenaren en
gebruikers van
kantoren, retail,
logistiek, onderwijs,
zorg en woningen.

In het deltaplan staat de
vraag hoe de gebouwde
omgeving aan de Parijsklimaatdoelstellingen kan
voldoen. Het doel is om de
gebouwde omgeving in 2050
Paris Proof te maken.

−

−

−
−
−
−

−

Wetgeving is complex.
Veel stakeholders.
Veelheid aan verduurzamingsopties en gebrek aan
integrale visie daarop. Hierdoor
is het lastig is om te bepalen
waar te beginnen. Gebrek aan
capaciteit en kennis bij
opdrachtgevers speelt hierbij
ook een rol.
Veel stakeholders, waardoor
besluitvorming en businesscase
complex zijn.
Energiekosten zijn laag ten
opzichte van de bedrijfskosten.
Wetgeving is onduidelijk.
Veelheid aan opties en gebrek
aan integrale visie daarop.
Heterogeniteit van utiliteit
bemoeilijkt een gestandaardiseerde oplossing. Gebouwen
verschillen qua functie, locatie,
ouderdom en omstandigheden
van huurders.
Samenhang met andere opgaven
is complex.

3.5.3 Beleidsontwikkeling individuele instrumenten
In deze paragraaf beschrijven we de beleidsontwikkeling van de individuele instrumenten.
We gaan in op de beleidstheorie en de historie van het beleid.

EnergieRijk (RVB)
Beleidstheorie
EnergieRijk Den Haag is een samenwerkingsverband tussen het ministerie van BZK, de
gemeente Den Haag, de provincie Zuid-Holland, de Unie van Waterschappen, de Bank
Nederlandse Gemeenten, de Sociaal Economische Raad, de Nationale Politie, de Raad voor
de Rechtspraak, diverse Hoge Colleges van Staat en de private partijen BAM, de Facilicom
Groep en Safire. EnergieRijk richt zich op het verduurzamen van het centrumgebied in
Den Haag, waar zich veel overheidsgebouwen bevinden. Het doel was oorspronkelijk dat
zestien overheidsgebouwen in een straal van 1 km rondom Den Haag Centraal in 2040
klimaatneutraal zijn. Uit een interview met het Rijksvastgoedbedrijf blijkt dat er steeds

58

210258 - Beleid voor Energietransitie Gebouwde Omgeving – Februari 2022

meer gebouwen zijn opgenomen in de deal, sinds de start, waardoor het programma zich nu
richt op 30 panden. Daarnaast heeft het programma als doel de verbinding en samenwerking
tussen deelnemende partijen te versterken en in een volgende fase te brengen (EnergieRijk
Den Haag, 2018).
Het programma is geïnitieerd nadat eerdere initiatieven waren gestrand om overheidsgebouwen in centrum Den Haag te verduurzamen. De belangrijkste knelpunten waren de
complexiteit van de opgave en het grote aantal stakeholders. Het programma EnergieRijk
probeert deze knelpunten aan te pakken. In het programma is een samenwerkingsinfrastructuur ingericht, die partijen ondersteunt bij de complexe opgave van de stedelijke
energietransitie (EnergieRijk Den Haag, 2018). Er is geen expliciete beleidstheorie
opgesteld voor EnergieRijk Den Haag.
Het programma EnergieRijk is onderverdeeld in de volgende thema’s:
— wko-netten;
— gebouwmaatregelen;
— innovatie en smart buildings;
— duurzame Warmte;
— inkoop duurzame elektriciteit;
— kennis.
Het programma EnergieRijk wordt grotendeels gefinancierd vanuit het Rijksvastgoedbedrijf.
Voor enkele thema’s is echter geld beschikbaar gesteld vanuit artikel 4.1:
— Wko-netten: onderzoek naar drie potentiële wko-netten in het centrumgebied van
Den Haag.
— Innovatie & Smart Buildings: hiermee worden innovatieve technieken toegepast in
Rijksgebouwen. De volgende innovaties werden gefinancierd vanuit artikel 4.1:
• een windturbine op het dak van Rijnstraat 8;
• een stadsbatterij voor opslag, buffering en ‘peakshaving’ bij Rijnstraat 8;
• een ‘groene gevel’ aan Bezuidenhoutseweg 73.
— Kennis: de lerende leergang. Dit is een cursusprogramma gericht op het delen van de
opgedane kennis en ervaringen binnen EnergieRijk.
Op basis van een interview met EnergieRijk en Rijksvastgoedbedrijf, (2021) weten we dat
EnergieRijk Den Haag mogelijkheden voor verduurzaming en mogelijke samenwerkingsvoordelen in beeld brengt. Het programma initieert onderzoeken en activiteiten, om kennis
te vergaren en te delen over de mogelijkheden voor verduurzaming van de betreffende
gebouwen en de plannen voor verduurzaming steeds concreter in te vullen. Wanneer de
gebouwen verduurzaamd worden, zorgt dat voor CO2-reductie in de utiliteitssector.
Daarnaast heeft EnergieRijk ook een voorbeeldfunctie op twee vlakken: enerzijds vraagt de
overheid aan andere partijen om te verduurzamen en geeft daarin zelf het goede voorbeeld
(Bureau Gateway (BZK), 2020). Anderzijds doen betrokken partijen ervaring op met een
gebiedsgerichte aanpak en een brede samenwerking die mogelijk op te schalen en te
herhalen is bij de verduurzaming van de rest van de (publieke) gebouwenvoorraad in
Nederland (Weimar, 2019). Het Rijksvastgoedbedrijf zit namens het Rijk aan tafel en kan de
ervaring op andere plekken in het land gebruiken.

Beleidshistorie
In september 2018 is de Green Citydeal EnergieRijk Den Haag ondertekend door staatssecretaris Knops. Na één jaar is er een factsheet gemaakt met een overzicht van de
behaalde resultaten tot dan toe. In oktober en november 2021 heeft de eerste editie van de
lerende leergang plaatsgevonden.

59

210258 - Beleid voor Energietransitie Gebouwde Omgeving – Februari 2022

Programma Ontzorging Maatschappelijk Vastgoed
Beleidstheorie
Binnen het Programma Ontzorging Maatschappelijk Vastgoed worden vastgoedeigenaren
geholpen bij hun energie-efficiëntieprojecten. Het Rijk stelt een budget beschikbaar (24
miljoen euro) waarmee provincies een ontzorgingsprogramma kunnen opzetten. Alle twaalf
de provincies maken gebruik van deze rijksbijdrage. Het programma richt zich op de minst
professionele doelgroep, namelijk vastgoedeigenaren met relatief weinig vastgoed. Dit is
daarmee ook de moeilijkste doelgroep binnen de utiliteitssector. Het doel van het programma is om vanaf 2021 2.000 vastgoedeigenaren te helpen. Het idee is dat dit programma een
voorbeeld kan zijn voor andere betrokken doelgroepen. Het programma richt zich op het
ondersteunen en begeleiden van de kleinere maatschappelijke vastgoedeigenaren om hun
kennis en capaciteit om het vastgoed te verduurzamen te vergroten (RVO, 2021b).

Beleidshistorie
Uit de interviews is gebleken dat het programma volgt uit de Energy Efficiency Directive
(EED). Figuur 18 geeft de beleidshistorie van dit instrument weer.
Figuur 18 – Tijdlijn programma Ontzorging Maatschappelijk Vastgoed

In de EED is vastgesteld dat lidstaten verplicht zijn om de markt van energiediensten te
stimuleren. Het helpen van vastgoedeigenaren bij energie-efficiëntieprojecten kan gezien
worden als energiedienst. Enkele andere landen, zoals Duitsland, hadden een soortgelijk
programma opgesteld. Vanuit EU-perspectief bleek dat dit programma werkt. Dit was
aanleiding voor de Nederlandse overheid om ook een ontzorgingsprogramma op te starten.
In 2019 is er geld beschikbaar gesteld voor RVO, zodat RVO meerdere onderzoeken kon
uitvoeren naar een eventuele opzet voor een programma Ontzorging Maatschappelijk
Vastgoed. In 2020 is, als gevolg van Urgenda, per provincie circa 2 miljoen euro (in totaal
circa 25 miljoen euro) beschikbaar gesteld voor de daadwerkelijke uitvoering.

Deltaplan Duurzame Renovatie
Beleidstheorie
Het Rijk verleent jaarlijks een subsidie aan Dutch Green Building Council (DGBC) voor het
Deltaplan Duurzame Renovatie. Dit is een meerjarenprogramma dat zich richt op de verduurzaming van de utiliteitssector. Hierbij wordt niet alleen gekeken naar commercieel
vastgoed (zoals kantoren, retail en logistiek), maar ook maatschappelijk vastgoed
(waaronder scholen en zorg).

60

210258 - Beleid voor Energietransitie Gebouwde Omgeving – Februari 2022

In het Deltaplan staat de vraag centraal hoe de gebouwde omgeving aan de klimaatdoelstellingen van Parijs kan voldoen. Het doel is om de gebouwde omgeving in 2050 Paris Proof
te maken. Het plan werkt volgens zes programmalijnen (Dutch Green Building Council,
2017):
1. Inzicht in de gebouwde omgeving.
2. Concretiseren van de opgave.
3. Stimuleren van partijen in de keten.
4. Aansluiten bij lopende initiatieven.
5. Communicatie en kennisoverdracht.
6. Opstart realisatie.
Het Deltaplan is gestart met vijf werkgroepen die zich richten op eigenaren en gebruikers
van verschillende sectoren: kantoren, retail, logistiek, onderwijs, en zorg. In 2018 is de
werkgroep woningen erbij gekomen en in 2020 de werkgroep horeca. De betrokken
expertgroepen zijn inhoudelijk georiënteerd op het gebied van energie, financiering,
juridische zaken, energiedata en monitoring (Dutch Green Building Council, 2017).

Beleidshistorie
Het Klimaatakkoord van Parijs (UN, 2015) is de aanleiding geweest voor DGBC om een
Deltaplan Duurzame Renovatie voor utiliteitsgebouwen en woningen te ontwikkelen.
Figuur 19 geeft de beleidshistorie weer.
Figuur 19 – Tijdlijn Deltaplan Duurzame Renovatie

Het plan werd in 2016 voor het eerst gepresenteerd tijdens de Nationale Klimaattop in
Rotterdam. In 2017 is het Deltaplan officieel gelanceerd en hebben er overleggen en
afstemming plaatsgevonden met de DGBC, Rijksoverheid en brancheorganisaties.
In 2017-2018 zijn werkgroepen op verschillende thema’s opgezet. Het doel van de werkgroepen was het inventariseren van benodigdheden om de barrières rond verduurzaming van
de gebouwen te overbruggen. Ook werd er gekeken wat nodig is om de gebouwde omgeving
Paris Proof te maken, en om mensen te enthousiasmeren en in beweging te krijgen. Daarbij
is ook bepaald wat wordt bedoeld met een Paris Proof-gebouw en is er een begin gemaakt
met fondswerving. In eerste instantie is er gekeken naar de utiliteitssector (Dutch Green
Building Council, 2017).

61

210258 - Beleid voor Energietransitie Gebouwde Omgeving – Februari 2022

In de periode 2018 tot 2020 stond het invullen van noodzakelijke randvoorwaarden centraal,
waaronder uitwerking van de doelstelling, agenderen van gewenste aanpassingen in beleid,
wet- en regelgeving, identificeren van wortels en stok, ontwikkelen van benodigde tools,
verzamelen van data en delen van informatie over het energiegebruik, ontwikkelen van een
benchmark, verzamelen van voorbeeldprojecten en begin maken van kennisdeling (Dutch
Green Building Council, 2017).
In de periode 2020 tot 2030 staat de doelstelling van 50% reductie centraal. Dit past bij de
doelstellingen van het Regeerakkoord uit 2017. Het streven is dat de participanten van
DGBC deze doelstelling al in 2025 realiseren. In de periode tot 2050 staat het realiseren van
de 100% reductiedoelstelling centraal, waarbij het streven is dat de participanten van DGBC
deze al in 2040 realiseren (Dutch Green Building Council, 2017). Dit vormt onderdeel van
het Klimaatakkoord Gebouwde Omgeving (KAGO). Dit valt buiten de periode van deze
doorlichting.
Er zijn op dit moment in alle werkgroepen al verscheidende stappen gezet. Zo hebben de
werkgroepen Kantoren, Logistiek en Retail de routekaart al in concept. De werkgroep
Woningen is bezig met het uitwerken van de routekaart. De werkgroepen Zorg en Onderwijs
testen pilots om te komen tot portefeuille routekaart. De werkgroep Horeca heeft een
werkgroep samengesteld en verkennende gesprekken gezorgd. Daarnaast zijn er verschillende webinars en sessies georganiseerd omtrent regelgeving en Paris Proof (Dutch Green
Building Council, 2017).

3.6

Kennisontwikkeling en innovatie

3.6.1 Omschrijving sector
Het onderwerp kennisontwikkeling en innovatie betreft in tegenstelling tot de andere
sectoren geen afgebakende doelgroep, maar is een dwarsdoorsnijdend thema dat van
toepassing is op alle sectoren.
BZK zet zich in voor een goed functionerende woningmarkt, een kwalitatief hoogwaardige
woningvoorraad en leefomgeving en de verduurzaming van deze gebouwvoorraad (Ecorys,
2021). Deze ontwikkelingen gaan echter niet vanzelf. Van oudsher is de bouwsector een
sector die sterk conjunctuurgestuurd is. Dit houdt in dat de vraag naar bouwactiviteiten
sterk afhangt van de conjunctuur en de staat van de economie. De sector is gewend om te
werken op aanvraag, en investeert traditioneel weinig in research & development. Innovatie
is dan ook niet per se vanzelfsprekend, tenzij er een groeiende vraag is vanuit de markt
naar bepaalde concepten. Een voorbeeld hiervan is prefabricage (prefab). Prefab is een
productieproces waarbij bouwproducten en soms zelfs hele componenten in een fabriek
worden geproduceerd, en vervolgens op de bouwplaats deze elementen worden samengevoegd.
Om de verduurzaming van de woningvoorraad te stimuleren, is het van belang dat kennis
over verduurzaming ontwikkeld wordt en breder verspreid wordt over de (bouw)sector.
Innovatie is een breed begrip: het kan leiden tot kostenreductie, maar kan ook bijdragen
aan het oplossen van bepaalde barrières of de ontwikkeling van betere technieken en
materialen. Daarnaast is innovatie ook van belang bij processen: zowel de innovatie van
processen als de opschaling en industrialisering ervan.

62

210258 - Beleid voor Energietransitie Gebouwde Omgeving – Februari 2022

Knelpunten voor energiebesparing
De knelpunten voor energiebesparing in de gebouwde omgeving hangen vaak samen met
kennisontwikkeling en innovatie. In veel gevallen hangt de mate van implementatie van
energiebesparende maatregelen samen met de kosten hiervan: zowel de investering
als de terugverdientijd vormen vaak een knelpunt. Daarnaast vormt het gebrek aan
industrialisering van (verregaande) renovatie in de bestaande bouw een knelpunt voor
de grootschalige uitrol hiervan.
Dit hangt samen met een aantal autonome ontwikkelingen. Er is een sterke vraag naar
nieuwbouwwoningen, en de regels met betrekking tot de energiezuinigheid hiervan zijn de
laatste jaren steeds verder aangescherpt. Dit zorgt ervoor dat aandacht en beschikbare
middelen verdeeld worden, waardoor er minder overblijft voor renovatie in de bestaande
bouw. Daarnaast speelt ook mee dat bedrijven in de bouw over het algemeen meer gericht
zijn op innovatie van individuele onderdelen en minder op processen. Voor grootschalige
renovatie van bestaande bouw is procesinnovatie van belang om dit mogelijk te maken.
Daarnaast werkt, zoals eerder genoemd, de bouwsector vooral op vraag. Een beperkte vraag
naar innovatieve technieken en processen, zoals zeer energiezuinige woningen, vormt een
knelpunt voor verdere innovatie.

3.6.2 Het beleid op hoofdlijnen
In deze paragraaf beschrijven we het beleid op hoofdlijnen. We behandelen eerst de
afspraken en doelen van het beleid, daarna gaan we in op de beleidsinstrumenten.
Vervolgens schetsen we de nationale en Europese context van het beleid. Tenslotte gaan we
in op de samenhang van de beleidsinstrumenten. In Figuur 20 geven we vast een overzicht.
Innovatiebeleid was in de periode 2015-2020 vooral gecentreerd bij het ministerie van
Economische Zaken en Klimaat (EZK). Een belangrijk deel van het innovatiebeleid viel onder
het Topsectorenbeleid. De opgave voor de verduurzaming van de gebouwde omgeving is
echter een gezamenlijke verantwoordelijkheid van EZK en BZK. In deze periode is gekozen
om een extra programmalijn toe te voegen aan de Topsector Energie (TSE), zogenaamde
Programmalijn 0. De aansturing hiervoor vond plaats gezamenlijk met EZK, begrotingstechnisch liep dit via EZK. Vandaar dat op artikel 4.1 enkel ‘bijdrage aan begroting EZK’
genoemd wordt. Een verdere beschrijving van het beleid is te vinden onder ‘ander nationaal
beleid’.
De overige beleidsinstrumenten met betrekking tot innovatie die wel op de begroting van
artikel 4.1 staan, staan los van het Topsectorenbeleid en vormen slechts een beperkt deel
van het beleid op het gebied van kennisontwikkeling en innovatie. We maken alleen een
analyse van de drie instrumenten op artikel 4.1 en niet van het innovatiebeleid als geheel.

63

210258 - Beleid voor Energietransitie Gebouwde Omgeving – Februari 2022

Figuur 20 – Beleidstheorie domein kennisontwikkeling en innovatie

Afspraken en doelen
Voor kennisontwikkeling en innovatie gelden geen overkoepelende doelen of afspraken. In
het Energieakkoord worden de begrippen innovatie en kostenreductie regelmatig genoemd,
maar enkel in de context binnen andere sectoren zoals industrie en energieopwekking. In de
context van de gebouwde omgeving worden er geen algemene afspraken of doelen gesteld
voor innovatie en kostenreductie in de breedte.
Als randvoorwaarde wordt er in het Energieakkoord genoemd dat het Rijk mogelijke belemmeringen in de wet- en regelgeving zal wegnemen. Deze afspraak is opgepakt voor de
huursector en is uitgewerkt in de energieprestatievergoeding (EPV). Deze regeling is
opgepakt binnen de sector ‘huur’ (zie Paragraaf 3.4).

3.6.3 Instrumentarium artikel 4.1
Het Topsectoren beleid staat niet op de begroting, maar vormt wel een essentieel
onderdeel van het beleid van BZK met betrekking tot kennisontwikkeling en innovatie.
Naar aanleiding van het Urgenda-vonnis is er binnen de Klimaatenveloppe 5 miljoen euro
beschikbaar gekomen voor het Innovatieprogramma ‘aardgasvrije en frisse basisscholen’.
Deze subsidie valt onder de algemene posten Beleidsprogramma Energiebesparing en
Energietransitie en Duurzaamheid in artikel 4.1.
De volgende instrumenten staan op artikel 4.1:
— De Subsidieregeling Experimenten en Kennisoverdracht Wonen 2013 (SEKW);
— Subsidie aan het programma Energiesprong en de vereniging Stroomversnelling;
— Aardgasvrije en frisse basisscholen.

64

210258 - Beleid voor Energietransitie Gebouwde Omgeving – Februari 2022

Ander nationaal beleid
Tijdens het Energieakkoord viel het innovatiebeleid voor gebouwde omgeving onder de
landelijke innovatieaanpak die werd aangestuurd door het ministerie van EZK: het
Topsectorenbeleid. Het Topsectoren beleid liet de markt aan zet om met innovatieinitiatieven te komen. Er was zodoende weinig directe sturing vanuit de overheid en door
het ministerie van BZK. Binnen de Topsector Energie is het onderwerp energiebesparing in
de gebouwde omgeving ondergebracht bij het programma TKI Urban Energy, dat wordt
gefinancierd vanuit de EZK-begroting.
TKI Urban Energy bestond uit vijf programmalijnen, waarbij in de loop van 2018 een extra
programmalijn is toegevoegd die gericht is op energiebesparing in de gebouwde omgeving:
programmalijn 0 – kortetermijninnovaties aardgasloze wijken, woningen en gebouwen.
Alhoewel deze programmalijn is opgezet binnen de bestaande structuur van de topsectoren,
deelde BZK hiervoor de verantwoordelijkheid met EZK. Programmalijn 0 heeft de volgende
doelstellingen:
— integratie van basisproducten en componenten in prototypes van standaardoplossingen
voor aardgasloze woningen, gebouwen en energie infrastructuur in wijken;
— ontwikkeling van gestandaardiseerde en geoptimaliseerde totaalpakketten voor
specifieke woningtypen, de contingentenaanpak;
— hulpmiddelen en instrumenten bij de ontwikkeling en realisatie van aardgasloze
woningen, gebouwen en wijken.
Onder invloed van Europese ontwikkelingen (zie volgende paragraaf) is ook het Nederlandse
innovatiebeleid in de loop van de periode ontwikkeld van een marktgestuurde aanpak naar
een steeds meer missiegedreven aanpak. In deze missiegedreven aanpak neemt de overheid
een meer sturende rol op zich waarin uitdagingen (missies) moeten worden aangepakt door
te innoveren. Deze missies hebben onder het Klimaatakkoord verder vorm gekregen, waarna
BZK meer is gaan sturen op innovatiebeleid voor de gebouwde omgeving, onder andere binnen de TKI Urban Energy. De financiering hiervan loopt grotendeels nog wel via de begroting
van EZK; BZK levert hier (indirect) een bijdrage aan. Omdat de meest recente instrumenten
zijn vormgegeven onder het Klimaatakkoord, worden ze niet meegenomen in de scope van
deze studie.
De TKI Urban Energy bestaat nog steeds, en is inmiddels verder doorontwikkeld. Hieronder
vallen tegenwoordig de Meerjarige Missiegedreven Innovatieprogramma’s (MMIP’s).

Europese context
Terwijl BZK, zoals hierboven beschreven, innovatie vooral aan de markt overliet, werd er
op Europees niveau meer beleid gemaakt op het gebied van innovatie. In de periode 2007–
2013 bestond er het ‘Seventh Framework Programme: Building the Europe of Knowlegde’.
Dit programma had als voornaamste doel om onderzoek te subsidiëren. Het programma wat
hierop volgde — Horizon 2020 (2014–2020) — was breder opgezet met een groter budget, en
richtte zich op drie pijlers: maatschappelijke uitdagingen, industrieel leiderschap, en
wetenschap op topniveau. De opvolger van het programma is Horizon Europe wat
momenteel loopt (2021–2027).
Parallel aan Horizon 2020 heeft de EU zich in juni 2016 aangesloten bij het intergouvernementele initiatief ‘Mission Innovation’ dat is opgericht na de COP in Parijs in 2015. Dit
programma werkt vanuit een gedachtengoed dat de overheid wel degelijk een sturende rol
kan hebben op het gebied van innovatie. Dat is terug te zien in Horizon 2020. In Horizon
2020 is veel inzet op renovatie op het gebied van de verduurzaming van gebouwen.

65

210258 - Beleid voor Energietransitie Gebouwde Omgeving – Februari 2022

Naast Horizon 2020 — wat specifiek gericht was op innovatie — vormen de Europese richtlijnen met betrekking tot energiebesparing (EED) en de energieprestatie van gebouwen
(EPBD) ook een prikkel voor de sector om te investeren in innovatie op gebied van de
verduurzaming van gebouwen, zowel om barrières te overwinnen, opschaling mogelijk te
maken en om kosten te reduceren.

Samenhang instrumentarium artikel 4.1
Tabel 10 geeft een overzicht van de instrumenten op de begroting van artikel 4.1 die zich
richten op de kennisontwikkeling en innovatie. Zoals eerder genoemd, vormen deze
instrumenten een beperkt deel van het innovatiebeleid waarbinnen ook het Topsectorenbeleid valt. Per instrument wordt kort aangegeven hoe het instrument werkt en welke
knelpunten voor welke doelgroep wordt opgelost. De instrumenten richten zich op het
gebrek aan kennis. Door projecten te realiseren proberen zij kennis op te bouwen.
De doelgroep waar de instrumenten zich op richten is echter zeer verschillend.
Het Innovatieprogramma aardgasvrije en frisse basisscholen richt zich op scholen, een
specifieke subgroep uit de utiliteitssector. De Subsidieregeling Experimenten en Kennisoverdracht wonen richt zich op kennisontwikkeling in de breedte van het beleidsthema
wonen, en wordt voor diverse projecten en organisaties ingezet. Een van deze organisaties
is Energiesprong (wat later is opgegaan in de vereniging Stroomversnelling). Deze vereniging
richt zich op de opschaling van Nul-op-de-Meter-woningen, zowel in bestaande bouw en
nieuwbouw.
Tabel 10 - Samenhang instrumentarium artikel 4.1
Instrument

Doelgroep

Kern werking

Knelpunten die worden
opgelost

SEKW

Organisaties die zich
bezighouden met
activiteiten t.b.v. de
energietransitie in de
gebouwde omgeving.

Subsidie voor experimenten
of kennisoverdrachtsactiviteiten.

Randvoorwaarden goed
functionerende woningmarkt,
waarborgen kennis en
kwaliteit energiebesparing in
gebouwen.

Energiesprong/
Stroomversnelling

Bouwontwikkelaars,
corporaties, eigenaren
koopwoningen.

Subsidie voor vereniging die
innoveren en woningen
renoveren naar zeer energiezuinig (Nul-op-de-Meter)
bevordert en zo meer
opschaling creëert.

Risico’s en financiële knelpunten innovatie, gebrek aan
kennis, gebrek aan schaal.

Innovatieprogramma
aardgasvrije en
frisse basisscholen

Utiliteitsbouw:
basisscholen.

Subsidie om basisscholen te
verduurzamen.

Gebrek aan kennis, kosten
van renovatie.

3.6.4 Beleidsontwikkeling individuele instrumenten
SEKW
De Subsidieregeling Experimenten en Kennisoverdracht (SEKW) is een brede regeling
waarbinnen subsidies kunnen worden verstrekt aan activiteiten die bijdragen aan
experimenten en/of kennisontwikkeling met betrekking tot de energietransitie in de
gebouwde omgeving. Onder het thema Energietransitie gebouwde omgeving zijn 80

66

210258 - Beleid voor Energietransitie Gebouwde Omgeving – Februari 2022

subsidies verstrekt aan 30 verschillende organisaties. De organisaties die grote(re) subsidies
hebben ontvangen zijn voornamelijk stichtingen en verenigingen, zoals Stichting HIER
Klimaatbureau, Stichting Milieu Centraal, Vereniging van Nederlandse Gemeenten, Stichting
BIM Loket, Stichting TKI Urban Energy, Platform31, Vereniging De Brede Stroomversnelling
en de Regionale Samenwerkingsmaatschappij (Ecorys, 2021).

Beleidstheorie
De woningmarkt is een ingewikkelde markt met diverse uitdagingen. Naast de klassieke
uitdagingen met betrekking tot vraag, aanbod en een goed functionerende markt, zijn de
energiebesparingsdoelstellingen uit het Energieakkoord een extra uitdaging. Zoals eerder
beschreven is de woningmarkt bovendien conjunctuurgevoelig en vraaggestuurd. Dit zorgt
ervoor dat innovaties, experimenten en kennisontwikkeling niet automatisch van de grond
komen wanneer hier niet direct vraag naar is.
Vanuit deze context is de SEKW opgezet. Onder de SEKW kan het ministerie subsidies
verstrekken die een bijdrage leveren aan de doelstellingen, namelijk:
— het scheppen van randvoorwaarden voor een goed functionerende woningmarkt;
— het versterken van de positie van de woonconsument;
— het bevorderen van de kwaliteit van de leefomgeving;
— het waarborgen van de minimale kwaliteit van gebouwen en het verbeteren van de
kwaliteit van gebouwen, met inbegrip van het stimuleren van energiebesparing.
Alle subsidieaanvragen worden inhoudelijk en financieel getoetst. Door experimenten en
kennisoverdracht te subsidiëren (wat onvoldoende vanuit de markt zelf wordt opgepakt),
beoogd de regeling betere kennisdeling en experimenten wat een positieve bijdrage levert
aan de woningmarkt, positie van de consument en de kwaliteit van gebouwen. volgend
figuur geeft een schematisch overzicht van de doelen van de regeling.
Figuur 21 - Evaluatiekader met daarin doeltreffendheid en doelmatigheid

Bron: (Ecorys, 2021).

67

210258 - Beleid voor Energietransitie Gebouwde Omgeving – Februari 2022

Beleidshistorie
De Subsidieregeling Experimenten en Kennisoverdracht is op 1 juli 2013 ontstaan als
regeling voor ‘experimenten en kennisoverdrachtactiviteiten op het terrein van het
Rijksbeleid met betrekking tot het bouwen, het wonen en de woonomgeving’.
De subsidieregeling liep oorspronkelijk van 1 januari 2013 tot en met 31 december 2015,
maar is verlengd tot en met 31 december 2021. Het ministerie overweegt (opnieuw) een
voortzetting van de SEKW (Ecorys, 2021).
Figuur 22 - Tijdlijn Subsidieregeling Experimenten en Kennisoverdracht

Energiesprong/Stroomversnelling
Het programma Energiesprong liep van 2010 t/m 2016. In 2016 is de vereniging Stroomversnelling opgericht om opvolging te geven aan het programma Energiesprong.
De vereniging ontvangt jaarlijks een instellingsubsidie onder de SEKW. We behandelen
Energiesprong en Stroomversnelling samen vanwege de grote samenhang.

Beleidstheorie
De beleidstheorie zegt dat vraag en aanbod van innovatieve oplossingen niet vanzelf in de
markt tot stand komen omdat de kosten en risico’s voor individuele personen en bedrijven
te groot zijn. De overheid grijpt daarom in om toch innovaties tot stand te brengen en
marktrijp te maken. Dit is ook de reden dat de overheid het programma Energiesprong
heeft opgezet.
In de subsidiebeschikking voor Energiesprong 2016 geeft het ministerie van BZK aan dat
Energiesprong bijdraagt aan de beleidsdoelstellingen in het kader van de Innovatie Agenda
Energie Gebouwde Omgeving (Minister voor Wonen en Rijksdienst, 2015a). De hoofddoelen
van deze Innovatie Agenda zijn: energieneutrale nieuwbouw vanaf 2020 en halvering van
het totale energiegebruik in de gebouwde omgeving in 2030 t.o.v. 1990 (Interdepartementale Programmadirectie Energietransitie, 2009). Energiesprong was er in eerste
instantie op gericht om het energieverbruik in woningen te reduceren. Geleidelijk aan is er
steeds meer focus gekomen op Nul-op-de-Meter-woningen.
In 2013 en 2014 resulteerde het programma Energiesprong in twee deals tussen private
partijen: respectievelijk Stroomversnelling huur en Stroomversnelling koop. De overheid
was geen partij in deze deals. In de deal Stroomversnelling huur zijn harde afspraken
gemaakt over het verduurzamen van 11.000 woningen tot 2020, met een perspectief op
100.000 meer (Energiesprong, 2014). De ambitie van 111.000 woningen is herhaald in het
Energieakkoord (zie volgend tekstkader).

68

210258 - Beleid voor Energietransitie Gebouwde Omgeving – Februari 2022

In de deal Stroomversnelling koop werd gestreefd naar 100.000 Nul-op-de-Meterkoopwoningen voor 2020 (PBL, 2014).

Energieakkoord:
“In aanvulling op het huurconvenant werkt een aantal woningcorporaties en bouwers/ontwikkelaars in
samenwerking met Platform31/Energiesprong aan het tot stand brengen van een omvangrijk renovatieprogramma naar zeer energiezuinige woningen. Dit programma staat bekend onder de naam de Stroomversnelling, dat 111.000 zeer energiezuinige woningen moet opleveren. Voornemen is om, bij gebleken
succesvolle implementatie, na 2020 grootschalig verder te gaan met het realiseren van notanul-renovaties.
De betrokken partijen zullen het Stroomversnellingprogramma verder uitwerken. Hierbij zal het Rijk mogelijke
belemmeringen in de wet- en regelgeving wegnemen om de realisatie van Nul-op-de-Meter-woningen mogelijk
te maken.”

Na de afronding van het programma Energiesprong is de stimulering van Nul-op-de-Meterwoningen meer op afstand gezet in de vereniging Stroomversnelling. De vereniging krijgt
subsidie vanuit artikel 4.1, maar heeft ook andere inkomstenbronnen, onder andere
Europese subsidies (Horizon 2020, Interreg) en contributie van de leden. Daarmee is de
ontwikkeling dichter bij de markt gezet. Uit de interviews met Stroomversnelling en het
ministerie van BZK blijkt dat de beleidstheorie die hieraan ten grondslag ligt, is dat de rol
van de overheid kleiner moet worden naarmate innovaties dichter bij marktimplementatie
komen. Ook moet er bij innovatie ruimte zijn voor mislukkingen. Er is minder ruimte voor
mislukkingen als er directief gestuurd wordt vanuit de overheid. Dit was een overweging om
de uitvoering van het beleid meer op afstand te zetten in de vereniging Stroomversnelling.
De vereniging Stroomversnelling ziet haar taak als volbracht als in de markt op autonome
wijze Nul-op-de-Meter-woningen worden gerealiseerd.

Beleidshistorie
Het programma Energiesprong is in 2010 gestart en in 2016 opgevolgd door de vereniging
Stroomversnelling. In Figuur 23 is de tijdlijn weergegeven van Energiesprong en de
Stroomversnelling.
Figuur 23 – Tijdlijn Energiesprong/Stroomversnelling

Het programma Energiesprong komt voort uit de Innovatieagenda Energie voor de
Gebouwde Omgeving (IAGO) uit 2009. In deze innovatieagenda is een analyse gedaan van
belemmeringen en er is een agenda opgesteld waarin de ambities benoemd werden om in
drie stappen naar respectievelijk 40%, 60% en 80% energiereductie in woningen te gaan
(inclusief apparaten).

69

210258 - Beleid voor Energietransitie Gebouwde Omgeving – Februari 2022

In 2010 is er een uitvoeringsprogramma opgesteld om de innovatieagenda tot uitvoering
te brengen. Dit uitvoeringsprogramma heette Energiesprong en werd uitgevoerd door de
SEV (nu Platform 31). In eerste instantie zou Energiesprong drie jaar lopen en was er
45 miljoen euro beschikbaar. Na één jaar looptijd is het verlengd naar vijf jaar en verhoogd
naar 60 miljoen euro.
In 2013 werd voor het eerst de term Nul-op-de-Meter (NoM) gebruikt.
In 2014 resulteerde het programma Energiesprong in twee deals tussen private partijen:
Stroomversnelling huur en Stroomversnelling koop.
In 2016 werd de energieprestatievergoeding (EPV) geïntroduceerd, die was uitgewerkt
onder het programma Energiesprong en de Stroomversnellingsdeals. De EPV wordt verder
behandeld in Paragraaf 3.4.
In 2016 is de vereniging Stroomversnelling opgericht om opvolging te geven aan het
programma Energiesprong. De vereniging is een private partij, maar ontvangt wel subsidie
van BZK. BZK toetst het jaarplan.

Innovatieprogramma aardgasvrije en frisse basisscholen
Beleidstheorie
Het Innovatieprogramma aardgasvrije en frisse basisscholen is in 2018 opgestart als één van
de maatregelen die zijn genomen naar aanleiding van het Urgenda-vonnis. Er is 5 miljoen
euro uit de klimaatenveloppe beschikbaar gesteld voor de ontwikkeling van repeteerbare
verduurzamingsconcepten van basisschoolgebouwen, waarbij in het schoolgebouw geen
aardgas meer wordt verbruikt en het binnenklimaat verbetert. In het kader van het innovatieprogramma zijn elf gemeenten geselecteerd die ieder een financiële stimulans van
350.000 euro hebben ontvangen voor de renovatie van een basisschoolgebouw.
Het doel van het programma was om een aantal voorbeelden te ontwikkelen van technische
concepten om scholen te verduurzamen, aan de hand van elf praktijkvoorbeelden. Daarbij
werd heel nadrukkelijk de synergie gebruikt met doelen voor een gezonder binnenklimaat in
scholen (Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties, 2018).

Beleidshistorie
In 2018 is het innovatieprogramma gestart. Er zijn sindsdien geen grote aanpassingen
gedaan aan het beleid. In 2021 is het programma afgerond.

70

210258 - Beleid voor Energietransitie Gebouwde Omgeving – Februari 2022

4 Uitgaven aan het beleid
4.1

Inleiding
In het vorige hoofdstuk bespraken we de inhoud van het beleid. In dit hoofdstuk laten we
zien welke uitgaven daarmee gepaard gaan. Verder geven we, waar mogelijk, een
onderbouwing van de uitgaven. We baseren deze analyse op de begrotingstabel die is
meegestuurd door het ministerie, en een nadere uitsplitsing van de posten ‘Diversen’.
Deze uitsplitsing hebben we kunnen maken dankzij een inspanning van onderzoekers van
CE Delft en ambtenaren van het ministerie.
In dit hoofdstuk gaan we in op de volgende vragen uit de RPE:
Vraag 6: Met welke uitgaven gaat het beleid gepaard, inclusief kosten op andere terreinen of voor andere
partijen?
Vraag 7: Wat is de onderbouwing van de uitgaven? Hoe zijn deze te relateren aan de componenten
volume/gebruik en aan prijzen/tarieven?

4.2

Begrotingsposten
In deze paragraaf gaan we dieper in op de begrotingsposten van artikel 4.1. Op de begroting
(zie Bijlage A) staan verschillende posten, waaronder subsidies, opdrachten, bijdrage aan
agentschappen, bijdrage aan zbo’s/rwt’s, bijdrage aan (andere) begrotingen en bijdrage
aan medeoverheden.
Tabel 11 geeft een uitsplitsing van de uitgaven per categorie weer. Dit is gebaseerd op het
jaarverslag behorende bij de begrotingen van BZK van 2015-2019 en de voorlopige realisatie
van 2020.
Tabel 11 - Uitgaven aan beleid volgens het jaarverslag behorende bij de begrotingen van BZK van 2015-2019
en de voorlopige realisatie van 2020 (bedragen x miljoen euro)
Begrotingspost

Realisatie
2015

2016

2017

2018

2019

2020

Subsidies

14

50

46

140

167

233

Opdrachten

1

1

1

1

2

3

Bijdrage aan agentschappen

0

1

1

1

28

36

Bijdrage aan medeoverheden

0

0

0

0

0

111

Lening: Revolverend Fonds Energiebesparing Verhuurders

0

0

0

3

0

0

Totaal

15

52

48

145

197

383

Subsidies en opdrachten
We zien dat de grootste uitgavenpost de subsidies zijn. Een uitsplitsing van de uitgaven per
subsidie-instrument is te vinden in Paragraaf 4.3. Meer informatie over deze instrumenten,
en over de instrumenten die behoren bij de opdrachten, is te vinden in Hoofdstuk 3.

71

210258 - Beleid voor Energietransitie Gebouwde Omgeving – Februari 2022

Bijdrage aan agentschappen
Agentschappen zijn de uitvoerende diensten van ministeries en leveren zelfstandig en tegen
betaling producten en/of diensten aan organisaties binnen het Rijk. Het meeste budget
wordt uitgegeven aan de Rijksdienst voor Ondernemend Nederland (RVO) in de jaren 2019
en 2020. De bijdrage aan RVO betreft de jaaropdracht aan het RVO en bevat de (uitvoerings)kosten voor diverse regelingen van artikel 4.1 als regelingen van andere directies
(als gevolg van coördinerende opdrachtgever naar RVO toe). Tot en met 2018 werd de
jaaropdracht aan het RVO verantwoord op artikel 4.2 van de begroting van BZK. Sinds 2019
is dit het geval op artikel 4.1. Dit houdt in dat het budget van andere directies wordt
overgeheveld naar artikel 4.1 en vervolgens wordt uitbetaald aan RVO. In 2019 is ruim 5
miljoen euro verstrekt aan RVO namens andere directies, dit was met name voor de directie
Woningmarkt, directie Bestuur, Financiën en Regio’s. In 2020 is 7 miljoen euro verstrekt
namens andere directies, ook hier was het overgrote gedeelte voor de Directie
Woningmarkt en Directie Bestuur, Financiën en Regio’s. Andere opdrachten aan RVO vanuit
Directie Bouwen en Energie (o.a. regeling SAH, Programma aardgasvrije Wijken) bedroegen
in 2019 en 2020 respectievelijk 19 miljoen en 22 miljoen euro
Ook de Dienst Publiek en Communicatie ontvangt jaarlijks een bedrag. Zij ondersteunt alle
departementen en uitvoeringsorganisaties van de Rijksoverheid in de communicatie met
publiek en professionals. Zij helpen bij de voorlichtingscampagnes ‘Energie besparen doe je
nu’. Meer informatie hierover is te vinden in Paragraaf 3.3.3.
Andere agentschappen die op de begroting worden genoemd is diverse agentschappen voor
EnergieRijk Den Haag. Meer informatie over dit instrument is te vinden in Paragraaf 3.5.3.

Bijdrage aan medeoverheden
De bijdrage aan medeoverheden omvat een financiële bijdrage aan provincies, gemeenten
en waterschappen die de overheid bij de uitvoering van het beleid inschakelt. Deze bijdrage
is alleen in 2020 het geval.
De bijdrage wordt geleverd aan de gemeenten voor de uitvoering van de RRE & RREW en
aan provincies voor ontzorgingsprogramma maatschappelijk vastgoed. Meer informatie
hierover is te vinden in Paragraaf 3.3.3 en Paragraaf 3.5.3.

Lening: Revolverend Fonds Energiebesparing Verhuurders
Op de begroting staat een lening voor het revolverend fonds energiebesparing verhuurders.
Dit behoort tot het Fonds Energiebesparing Huursector (FEH). Meer informatie over dit
instrument is te vinden in Paragraaf 3.4.3.

4.3

Financiering per instrument
In deze paragraaf gaan we dieper in op de financiering per instrument. Hierbij geven we per
beleidsinstrument aan via welke begrotingsposten op de begroting (zie Bijlage A) de financiering plaatsvindt. Met behulp van inspanningen van CE Delft en het ministerie zijn de
uitgaven zo veel mogelijk gerelateerd aan beleidsinstrumenten (zie volgend tekstkader).

72

210258 - Beleid voor Energietransitie Gebouwde Omgeving – Februari 2022

Inspanningen om uitgaven te relateren aan beleidsinstrumenten
Om deze uitsplitsing te maken hebben de onderzoekers van CE Delft en ambtenaren van het ministerie een
uitsplitsing gemaakt van de groep diversen. Instrumenten met een budget van minimaal 500.000 euro zijn meegenomen in deze evaluatie. Voor de overige instrumenten onder het kopje diversen hebben we geanalyseerd
dat circa 80% van de uitgaven vallen onder de Subsidieregeling Experimenten en Kennisoverdracht (SEKW).
Daarnaast zijn de uitgaven aan RVO door het ministerie uitgesplitst naar de verschillende instrumenten.

In Tabel 12 geven we weer welke uitgaven er zijn per instrument. In Bijlage A laten we zien
hoe deze uitgaven zijn opgebouwd (bijv. onderscheid subsidies, bijdragen aan agentschappen). In Bijlage B staat een verdere uitsplitsing per instrument naar type financiering.
Tabel 12 – Begroting art. 4.1 BZK: uitgaven per instrument (€ mln)
Beleidsinstrument
Totaal
Eigenaar-bewoners
SEEH
NEF*
RRE/RREW
Voorlichtingscampagne Energie besparen doe je nu**
Kaderprogramma Energie in Huis
VNG-subsidie
Huur
STEP
EPV
FEH
Utiliteit
EnergieRijk Den Haag
Programma Ontzorging Maatschappelijk Vastgoed
Deltaplan Duurzame Renovatie
Kennisontwikkeling en innovatie
Stroomversnelling/Energiesprong
Innovatieprogramma aardgasvrije en frisse basisscholen
Overig
SEKW/Diversen***
Diversen uitvoeringskosten RVO****
*
**
***

****

73

Realisatie
Totaal
2015 2016 2017 2018 2019 2020 2015-2020
15
52
48 145 197 383
840
7
48
42
30
25 226
368
0
7
40
3
5
54
109
0
35
0
25
18
67
145
0
0
0
0
0
103
103
0
1
1
1
1
1
5
2
1
0
1
1
1
6
5
4
1
0
0
0
10
1
0
0 109 135 102
347
0
0
0
106
135
102
343
1
0
0
0
0
0
1
0
0
0
3
0
0
3
0
0
0
0
2
11
13
0
0
0
0
1
2
3
0
0
0
0
0
9
9
0
0
0
0
1
0
1
2
1
2
1
1
0
7
2
1
2
0
1
0
6
0
0
0
1
0
0
1
5
3
4
5
34
44
105
5
3
4
5
10
15
52
0
0
0
0
24
29
53

Het Warmtefonds is sinds 2020 de opvolger van de NEF.
Dit wijkt af van de tabel in Bijlage A. De bedragen horen bij de voorlichtingscampagne ‘Energie besparen doe
je nu’, niet de voorlichtingscampagne Iedereen doet wat.
79% van het budget omvat de SEKW-instrumenten (Subsidieregeling Experimenten en Kennisoverdracht
wonen). Dit omvat het totaal van de instrumenten exclusief de instrumenten die in deze evaluatie apart zijn
meegenomen (Kaderprogramma Energie in Huis, VNG-subsidie, Programma Ontzorging Maatschappelijk
Vastgoed, Deltaplan Duurzame Renovatie, Stroomversnelling en Innovatieprogramma aardgasvrije en frisse
basisscholen).
De bijdrage aan RVO betreft de jaaropdracht aan het RVO en bevat de (uitvoeringskosten) voor diverse
regelingen van andere directies. Tot en met 2018 werd de jaaropdracht aan het RVO verantwoord op artikel
4.2 van de begroting van BZK.

210258 - Beleid voor Energietransitie Gebouwde Omgeving – Februari 2022

5 Doelbereik, doeltreffendheid en
doelmatigheid
5.1

Inleiding
In dit hoofdstuk gaan we in op de volgende vragen uit de RPE:
Vraag 8: Welke evaluaties (met bronvermelding) zijn uitgevoerd, op welke manier is het beleid geëvalueerd
en om welke redenen?
Vraag 9: Welke beleidsonderdelen zijn (nog) niet geëvalueerd? Inclusief uitleg over de mogelijkheid en
onmogelijkheid om de doeltreffendheid en de doelmatigheid van het beleid in de toekomst te
evalueren.
Vraag 10: In hoeverre maakt het beschikbare onderzoeksmateriaal uitspraken over de doeltreffendheid en de
doelmatigheid van het beleidsterrein mogelijk?
Vraag 11: Zijn de doelen van het beleid gerealiseerd?
Vraag 12: Hoe doeltreffend is het beleid geweest? Zijn er positieve en/of negatieve neveneffecten?
Vraag 13: Hoe doelmatig is het beleid geweest?

Per beleidsdomein beschrijven we eerst de beschikbare monitoringsinformatie en
evaluaties, en daarna het oordeel over doelbereik, doeltreffendheid en doelmatigheid
(zie kader) dat daaruit volgt. We eindigen het hoofdstuk met een analyse van het
overkoepelende doelbereik voor de sector gebouwde omgeving.
Doelbereik, doeltreffendheid en doelmatigheid
Bij het evalueren van beleid maken we een onderscheid naar doelbereik, doeltreffendheid en doelmatigheid.
Doelbereik
Onder doelbereik wordt verstaan: de mate waarin het doel van het beleid is bereikt. Dat kan een doel zijn op
het niveau van de gehele sector (bijvoorbeeld de 53 PJ besparingsdoelstelling voor de gebouwde omgeving), of
op het niveau van een individueel instrument (bijvoorbeeld een doel om 100.000 woningen te verduurzamen).
Bij doelbereik brengen we in beeld in welke mate het doel is behaald, ongeacht of dit komt door het
instrument of door andere ontwikkelingen.
Doeltreffendheid
Onder doeltreffendheid wordt verstaan: welke bijdrage levert het beleidsinstrument aan het behalen van het
doel? Hier staat de zogenaamde additionaliteitsvraag of causaliteitsvraag centraal. We brengen hier in beeld
welke effecten op bijvoorbeeld gezette labelstappen of gerealiseerde energiebesparing veroorzaakt worden
door het beleidsinstrument. Een ander woord voor doeltreffendheid is de effectiviteit van het instrument.
Doelmatigheid
Bij doelmatigheid relateren we het effect (doeltreffendheid) van een beleidsinstrument aan de kosten die
gemaakt worden om het effect te realiseren. Daarbij wordt vaak een onderscheid gemaakt naar kosten voor
vanuit verschillende perspectieven: kosten voor de overheid, kosten voor consumenten en bedrijven (de private
sector, ofwel eindgebruikers) en kosten voor de samenleving (ook wel: de nationale kosten). Indien een
evaluatie een uitspraak doet over doelmatigheid, dan vermelden we erbij welke perspectieven zijn gehanteerd.

74

210258 - Beleid voor Energietransitie Gebouwde Omgeving – Februari 2022

5.2

Evaluatie per beleidsdomein

5.2.1 Eigenaar-bewoners
In deze paragraaf beschrijven we de beschikbare evaluaties van de instrumenten in het
domein eigenaar-bewoners. Ook geven we aan welke oordeel de evaluaties geven over
doelbereik, doeltreffendheid en doelmatigheid. Dat doen we per instrument.
We sluiten de paragraaf af met een concluderend overzicht.

Subsidie energiebesparing eigen huis (SEEH)
Beschikbaarheid monitoringsinformatie en evaluaties
De Subsidieregeling energiebesparing eigen huis 2016-2020 is in 2021 geëvalueerd door TNO,
(2021). In dit onderzoek is gekeken naar:
— het aantal particuliere eigenaren en Verenigingen van Eigenaren dat gebruik heeft
gemaakt van de regeling, het bijbehorende subsidiebudget en de genomen maatregelen;
— de besparing in het energieverbruik en CO2-reductie van deze maatregelen;
— de gebruiksvriendelijkheid van de regeling;
— de effectiviteit van vormgeving van de regeling;
— het effect van de tijdelijke verhoging van het subsidiepercentage van 20 naar 30%
tussen 1 juni en 31 december 2020;
Om de onderzoeksvragen te beantwoorden is er gebruikgemaakt van drie verschillende
methoden. Allereerst is er gekeken naar de data die vanuit de Rijksdienst voor Ondernemend Nederland (RVO) beschikbaar is gesteld. Dit omvat onder andere het aantal aanvragen en het aantal maatregelen. Daarnaast is gebruikgemaakt van eerdere rapportages
van RVO. Deze documenten zijn gebruikt voor het bepalen van het freeriderseffect
(freeriders zijn partijen die maatregelen nemen met gebruik van subsidie, maar die de
maatregelen ook genomen zouden hebben zonder de subsidie). Ook zijn in de enquête
vragen opgenomen die inzicht geven in het freeriderseffect.
Vervolgens zijn kengetallen voor energiebesparing afgeleid uit maatregelenpakketten die
zijn doorgerekend voor de woningen in het WoON2018-bestand. Om de gebruikservaringen
in beeld te brengen zijn er in totaal twaalf interviews gehouden.

Oordeel op basis monitoringsinformatie en evaluaties
Doelbereik en doeltreffendheid
Het doel van SEEH is particulieren en VvE’s stimuleren om energie te besparen in hun
woningen. De SEEH biedt ondersteuning door middel van een subsidie die bestemd is voor
energieadvies, procesbegeleiding en/of meerjarenonderhoudsplan en de energiebesparende
maatregelen aan het gebouw. Er is geen kwantitatief doel.
Bij de eerste openstelling voor individuele eigenaar-bewoners zijn 18.105 aanvragen
beschikt met een totaal bedrag van ruim 42 miljoen euro. In de tweede ronde was er sprake
van 46.548 aanvragen van in totaal bijna 123 miljoen euro. In totaal hebben bijna 65.000
huishoudens 150.129 isolatiemaatregelen genomen. In beide openstellingsperioden worden
vier maatregelen veruit het meest genomen: spouwmuurisolatie, hr++-glas, vloerisolatie en
dakisolatie. Dit zijn over het algemeen de maatregelen met de kortste terugverdientijd
(laaghangend fruit). Deze maatregelen alleen zijn meestal onvoldoende voor ambitieuze
renovatie richting label A of NoM.

75

210258 - Beleid voor Energietransitie Gebouwde Omgeving – Februari 2022

De meeste respondenten van de enquête (3.357 individuele woningeigenaren die in 2016 en
begin 2017 hun subsidie hebben aangevraagd) zijn positief over het verloop van de aanvraag. Echter, een deel vindt de aanvraag te lang duren, een deel wil meer inzicht in de
status van de aanvraag en een klein deel vindt de aanvraag complex en wil dat er meer
bekendheid wordt gegeven. Verschillende punten in de dienstverlening kunnen verbeterd
worden, zoals het e-formulier, de informatie op de website en het uitvoerdersformulier.
In het klanttevredenheidsonderzoek van RVO (2020) gaven 191 respondenten de SEEH een
gemiddeld rapportcijfer van 7,7. Dit was een mix van toegekende en afgewezen aanvragen.
Klanten die tevreden waren spreken vooral hun waardering uit over de duidelijke informatie, snelle afhandeling en uitbetaling en de behulpzaamheid van de medewerkers.
Respondenten met een rapportcijfer van een 7 of lager gaven de volgende verbeteringen:
— problemen met indien aanvraag;
— sneller laten weten als dingen niet kloppen;
— er worden veel aanvullingen gevraagd, dit wekt soms wantrouwen;
— minimale afmetingen/oppervlaktes voordat je subsidie kan ontvangen;
— snellere afhandeling.
Een kwart van de respondenten gaf aan dat de aanvraag veel moeite kost.
In de gehele periode van 2016-2020 zijn er 363 aanvragen beschikt voor VvE met een
totaalbedrag van ruim 15 miljoen euro. In totaal zijn er 861 isolatiemaatregelen genomen.
De meest genomen maatregelen door VvE’s zijn spouwmuurisolatie, dakisolatie en hr++glas. Verder 156 aanvullende maatregelen, zoals isolerende deuren en ventilatiesystemen.
De VvE’s hebben aangegeven dat de SEEH erg complex kan zijn voor bepaalde groepen.
De aanvraag is vooral gebruiksvriendelijk voor goed georganiseerde VvE’s. Goede begeleiding wordt tevens als cruciaal ervaren. De VvE’s geven aan dat de onduidelijkheid hoe
lang de regeling blijft bestaan, de voorwaarden tussentijds kunnen veranderen en er geen
rekening gehouden kan worden met de lokale situatie lastig is.
De tijdelijke verhoging van het subsidiepercentage van 20% naar 30% is 1 juni 2020
ingegaan. De reden hiervoor is dat een extra impuls nodig was om het Urgenda-doel te
halen en het leek dat het budget niet op zou raken voor het aflopen van de regeling. Het
aantal aanvragen in de laatste drie maanden van 2020 ligt hoger dan het aantal aanvragen
in de maanden ervoor. De regeling is hierdoor overschreven. Het is echter onduidelijk of de
subsidieverhoging hiervan de oorzaak is. Het idee van de tijdelijke verhoging was wel om
mensen een impuls te geven om nog gebruik te maken van het subsidiepercentage van 30%,
voordat de regeling overging in de ISDE waar 20% wordt gehanteerd. Corona kan echter ook
een aanleiding zijn geweest. Bewoners waren meer thuis en hielden geld over, dit kan een
stimulans zijn geweest om hun huis te verduurzamen.
Tabel 13 laat de besparingseffecten van de SEEH zien. TNO heeft effecten in CO2 en m3
aardgas en kWh elektriciteit berekend. TNO heeft op basis van een enquête en een RVOrapport over de aanvragen van individuele eigenaar-bewoners in 2016 en 2017 het freeridereffect afgeleid. Onder het freeridereffect wordt verstaan:
— Aanvragen die zonder subsidie dezelfde (twee of meer) maatregelen zouden hebben
genomen.
— Aanvragen waarbij zonder subsidie sowieso één maatregel zou zijn genomen, maar
vanwege de subsidie-eisen één maatregel extra hebben genomen. De eerste maatregel
valt onder het freeridereffect, de additionele maatregel niet.

76

210258 - Beleid voor Energietransitie Gebouwde Omgeving – Februari 2022

Het freeridereffect bij individuele eigenaar-bewoners is vastgesteld op 38% van de aanvragers17. Voor VvE’s is geen aandeel freeriders bepaald. Het totale elektriciteitsverbruik
neemt jaarlijks toe door investeringen in ventilatie. In totaal wordt er netto 46 tot 53 kton
CO2 bespaard. Deze effecten zijn door CE Delft omgerekend naar PJ; de netto-energiebesparing is 0,82 tot 0,93 PJ. In Bijlage F zijn de gehanteerde omrekenfactoren opgenomen.
Tabel 13 – Effecten SEEH, jaarlijkse besparingen energie en CO2
Besparing

Doelgroep

Bruto (incl. freeriders)
Gas

Elektriciteit

Netto (excl. freeriders)*
Gas

Elektriciteit

CO2-reductie
(kton CO2)
(TNO, 2021)

Totaal

81

0

46 tot 53

0

Particulier

75

0

46

0

VVE

7

0

0 tot 7

0

Energiebesparing (TJ)

Totaal

1.434

-1

824 tot 928

-0,5 tot 0

Particulier

1329

-0,3

824

0

VVE

104

-0,5

0 tot 104

-0,5 tot 0

Bron: Berekening CE Delft o.b.v. (TNO, 2021).
* Bij particulieren is gerekend met 38% freeriders; bij VvE’s is geen percentage freeriders bekend en is door
CE Delft gerekend met een bandbreedte van 0-100%

Het freeridereffect van VvE’s is niet in beeld gebracht. Wel wordt de SEEH-subsidie door de
VvE gezien als een klein maar waardevol onderdeel van een breder pakket aan financieringsmaatregelen om de woningen te verduurzamen. De subsidie helpt verenigingen wel
om de stijging in servicekosten te beperken en zodoende makkelijker akkoord te krijgen van
de leden. Daarnaast stimuleert de subsidie verenigingen om sneller en meer maatregelen te
nemen dan initieel het plan was.
De eis om minimaal twee isolatiemaatregelen te moeten nemen om in aanmerking te komen
voor de subsidie heeft geleid tot een grotere effectiviteit. De eisen rondom de isolatiewaarde zijn geen beperkende factor geweest voor het aantal aanvragen.
De meeste niet-deelnemers aan de SEEH-regeling vinden het percentage van 20% te laag.
Toch heeft het subsidiepercentage van 20% geleid tot voldoende aanvragen om het volledige budget van de regeling uit te putten. De verwachting is dat met name lage inkomensgroepen minder gebruikmaken van de regeling, omdat het subsidiepercentage voor hen niet
voldoende is om de investering te dekken. De VvE’s geven echter aan dat ze het percentage
van 20% niet als te laag ervaren.
Doelmatigheid
In de evaluatie van TNO wordt niet ingegaan op de doelmatigheid. Dit was geen onderdeel
van de opdracht.
Neveneffecten
In de evaluatie van TNO wordt niet ingegaan op de neveneffecten.

________________________________
17

Het percentage freeriders hangt af van de kenmerken van de regeling. Andere regelingen gericht op
energiebesparing/verduurzaming kennen een freeriderspercentage van 5-50% (PBL, 2020a).

77

210258 - Beleid voor Energietransitie Gebouwde Omgeving – Februari 2022

Nationaal Energiebespaarfonds (NEF)
Beschikbaarheid monitoringsinformatie en evaluaties
De NEF 2014-2019 is in 2021 geëvalueerd door PwC, (2021a). In deze evaluatie is gekeken
naar:
— de doeltreffendheid van de regeling;
— het revolverend functioneren van het fonds 18.
Een uitgebreide analyse van de doelmatigheid van het fonds viel buiten de scope van deze
evaluatie19. Wel is dus gekeken naar de revolverendheid en de bijdrage van private kredietverstrekkers. Als het kapitaal in het fonds vaker ingezet kan worden en als er meer privaat
kapitaal wordt benut neemt de doelmatigheid van overheidsgeld toe, maar dit is in de evaluatie niet gerelateerd aan de te behalen energiebesparing. Voor de analyse van doeltreffendheid is gekeken in welke mate gebruik is gemaakt van de NEF en in welke mate de NEF
heeft geleid tot het verduurzamen van woningen en scholen. Voor de analyse van doeltreffendheid is met name de analyse van additionaliteit van belang. Om de additionaliteit te
bepalen is geen uitgebreide analyse gedaan, maar de additionaliteit is deels bepaald in de
analyse van doeltreffendheid. Er worden op basis van andere studies en onderzoeken
conclusies getrokken over de additionaliteit.

Oordeel op basis monitoringsinformatie en evaluaties
Doelbereik
De doelstelling zoals beschreven in de statuten luidt: ‘Het bevorderen van energiebesparende maatregelen aan woningen door (samenwerkende) eigenaar-bewoners’. Hier is
geen kwantitatieve doelstelling aan gekoppeld. Doelbereik is in de evaluatie van PwC niet
expliciet geëvalueerd, maar doordat gebruik is gemaakt van de regeling, is het doel bereikt.
Doeltreffendheid
Doeltreffendheid in de evaluatie van PwC is gedefinieerd als de bijdrage van het NEF aan
energiebesparing en verduurzamingsvraagstukken. Er wordt geconcludeerd dat het NEF
heeft bijgedragen aan de verduurzaming van meer dan 32.000 woningen. Een deel hiervan
zou zonder het NEF waarschijnlijk (nog) niet zijn verduurzaamd. Deze verduurzaamde
woningen hebben geleid tot een CO2-reductie van ca. 57.000 ton in de periode 2014-2019.
De NEF heeft geleid tot een gasbesparing van 20 miljoen m3 en een elektriciteitsbesparing
van 37,5 miljoen kWh in de periode 2014-2019. Uit een eigen berekening volgt hieruit een
energiebesparing van 0,77 PJ. Er wordt geconstateerd dat de NEF met name huishoudens
met hogere inkomens bereikt. Met name leningen van tien jaar zijn populair. Het animo
voor leningen voor ambitieuzere labelstappen (NoM en ZEP) was relatief laag, maar groeide
wel in de periode 2017-2019. In de berekening is geen rekening gehouden met overlap met
andere regelingen, zoals de SEEH. Doordat de regelingen gestapeld kunnen worden, kan de
gezamenlijke energiesparing lager zijn.
Additionaliteit is verder alleen kwalitatief in beeld gebracht. PwC constateert dat additionaliteit met name voor leningen aan particulieren een aandachtspunt is. Gedurende de
looptijd van de regeling (2014-2019) is de marktrente omlaag gegaan en is het aanbod van
________________________________
18

Het revolverend functioneren heeft betrekking op hoe vaak geld uit terugbetaalde leningen opnieuw kan

19

worden uitgeleend. Dit komt verder niet terug in deze beleidsdoorlichting.
PWC geeft aan dat de Algemene Rekenkamer aangekondigd heeft vervolgonderzoek te doen naar de doeltreffendheid en doelmatigheid van revolverende fondsen van het Rijk. Dit onderzoek is nu in uitvoering en de
publicatie is gepland voor mei 2022.

78

210258 - Beleid voor Energietransitie Gebouwde Omgeving – Februari 2022

verduurzamingsleningen toegenomen. Dit wordt bevestigd door een andere studie van de
ministeries van BZK, EZK en Financiën. Hierdoor is het waarschijnlijk dat het aandeel NEFleners dat ook een andere lening zou kunnen krijgen, is toegenomen. Bij VvE’s was de
additionaliteit bij aanvang van de regeling hoog. Voor het NEF van start ging, werden door
banken geen leningen voor verduurzamingsmaatregelen aan VvE’s verstrekt20. Het lijkt dat
het NEF een voorbeeldfunctie heeft verricht voor banken en dat zij nu wel bereid zijn om
verduurzamingsleningen aan VvE’s aan te bieden.
Doelmatigheid
In de evaluatie van PwC is geen analyse van de doelmatigheid opgenomen. Dit wordt
momenteel geëvalueerd door de Algemene Rekenkamer. Deze studie wordt in 2022
verwacht.
Neveneffecten
In de evaluatie van PwC is geen aandacht besteed aan neveneffecten.

Regeling Reductie Energiegebruik (RRE)
Beschikbaarheid monitoringsinformatie en evaluaties
Van de RRE is nog geen officiële evaluatie beschikbaar, omdat deze regeling pas twee jaar
bestaat. Wel is er een tussentijdse evaluatie opgesteld door Berenschot, (2020). Doel van
deze evaluatie is om lessen mee te geven voor de vervolgregeling. Voor deze tussentijdse
evaluatie is met een aantal gemeenten en andere betrokken partijen gesproken. In de
evaluatie wordt geconstateerd dat het nog te vroeg is om uitspraken te doen over
doeltreffendheid en doelmatigheid. Wel wordt aandacht besteed aan neveneffecten.

Oordeel op basis monitoringsinformatie en evaluaties
Doelbereik
Het doel van de regeling is het verminderen van CO2-uitstoot door het nemen van energiebesparende maatregelen door huiseigenaren. Hier is geen kwantitatieve doelstelling aan
verbonden. Doelbereik is in de evaluatie niet expliciet geëvalueerd, maar doordat
gebruikgemaakt is van de regeling, is het doel bereikt.
Doeltreffendheid en doelmatigheid
In de tussentijdse evaluatie van de RRE van Berenschot, (2020) wordt geconstateerd dat het
nog te vroeg is om harde uitspraken te doen over doeltreffendheid en doelmatigheid.
Wel zijn er lessen opgetekend. In de tussentijdse evaluatie wordt aangegeven dat betrokken
partijen unaniem positief zijn over de RRE. Geroemd worden het open karakter van de
regeling en de beleidsvrijheid die het gemeenten biedt. Uitsluiting van huurders wordt als
negatief ervaren. Betrokken partijen willen graag dat de regeling een vervolg krijgt.
Gegeven het budget van de regeling zouden 1,1 miljoen huishoudens bereikt kunnen worden
(103 miljoen euro budget incl. 5 miljoen euro uitvoeringskosten en 90 euro per woning).
Onbesteed budget vloeit terug naar BZK. Waarschijnlijk zal niet al het budget besteed
worden.

________________________________
20

79

Dit is ook pas mogelijk gemaakt door de wet-Verbetering VvE’s.

210258 - Beleid voor Energietransitie Gebouwde Omgeving – Februari 2022

Neveneffecten
Uit de tussentijdse evaluatie van Berenschot, (2020) volgt dat gemeenten het effect van de
regeling breder zien dan de daadwerkelijk gesubsidieerde maatregelen. Zij zien dat de
regeling een belangrijke bijdrage levert aan het bewustwordingsproces van inwoners.
Hierdoor wordt beweging in gang gezet richting vervolginvesteringen op de langere termijn.
Dit is ook een belangrijk nevendoel voor BZK. Hiernaast streeft een aantal gemeenten met
de regeling ook andere doelen na, zoals sociale en lokale werkgelegenheid.

Voorlichtingscampagne Energie besparen doe je nu
Beschikbaarheid monitoringsinformatie en evaluaties
Er is twee keer een campagne-effectonderzoek uitgevoerd door Kantar Public (2018). Hierin
is met behulp van een voormeting en nameting het effect van de media-inzet gemeten op
kennis, houding en gespreksonderwerp bij meer dan 1.500 panelleden uit de doelgroep. In
het eerste onderzoek zijn alle huiseigenaren meegenomen, in het tweede onderzoek alleen
geïnteresseerde huiseigenaren. Hierdoor kunnen de resultaten van de twee onderzoeken
niet vergeleken worden. Op basis van deze metingen kunnen wel uitspraken worden gedaan
over doeltreffendheid, maar niet over doelmatigheid.

Oordeel op basis monitoringsinformatie en evaluaties
Doelbereik en doeltreffendheid
In eerste instantie was de campagne gericht op het nemen van maatregelen door woningeigenaren. Later is de doelstelling aangepast in agendasetting, urgentieverhoging en het
wegnemen van kennisbarrières. Uit de eerste evaluatie van Kantar Public (2018) volgt dat er
nog weinig ontwikkelingen zichtbaar waren op deze doelstellingen. Dat gold ook voor doelstellingen met betrekking tot kennis en houding. Alleen de bekendheid van de website was
gestegen. De communicatieve werking van de campagne was lager dan gemiddeld voor een
campagne van de Rijksoverheid.
In 2019 is een tweede effectmeting uitgevoerd (Kantar Public, 2019). Hieruit volgt dat de
bekendheid van de website is gestegen sinds de campagne. Over het effect van de campagne op de bekendheid van maatregelen en instrumenten worden geen uitspraken gedaan.
Ook uit deze meting volgt dat de communicatieve werking van de campagne lager was dan
gemiddeld voor een campagne van de Rijksoverheid.
Doelmatigheid
Doelmatigheid van de campagne is niet geëvalueerd.
Neveneffecten
Neveneffecten van de campagne zijn niet geëvalueerd.

Kaderprogramma Energie in Huis/Milieu Centraal
Beschikbaarheid monitoringsinformatie en evaluaties
Er is geen evaluatie van het kaderprogramma Energie in Huis van Milieu Centraal. Wel
brengt Milieu Centraal jaarlijkse voortgangsrapportages uit.

80

210258 - Beleid voor Energietransitie Gebouwde Omgeving – Februari 2022

Oordeel op basis monitoringsinformatie en evaluaties
Doelbereik en doeltreffendheid
Dankzij interviews en de jaarlijkse voortgangsrapportages is het mogelijk om de doelen en
inspanningen te beschrijven. Milieu Centraal heeft voor elk jaar kwantitatieve doelstellingen opgesteld, veelal gericht op bezoekersaantallen van websites, aantal samenwerkingsverbanden, advertentiewaarde en bereik van sociale media. Verder gelden kwalitatieve
doelen die zich richten op het helpen van eigenaar-bewoners in hun klantreis richting een
duurzamere woning en het bijdragen aan de duiding van de informatie. Vrijwel alle doelen,
met uitzondering van het totale bereik op Twitter, (Milieu Centraal, 2021) zijn behaald.
Het is erg lastig om het effect van het kaderprogramma in termen van energiebesparing of
CO2-reductie te bepalen. De reden hiervoor is dat Milieu Centraal zich vooral richt op het
begin van de klantreis (verstrekken van informatie). De bezoekersaantallen geven wel aan
of er belangstelling is en of men bereid is om informatie op te vragen. Het is lastig om het
daadwerkelijke effect in termen van CO2 te meten, omdat dit resultaat vaak een optelsom
is van meerdere stappen en eventuele bijbehorende instrumenten.
Doelmatigheid
Doelmatigheid is niet geëvalueerd.
Neveneffecten
Enkele neveneffecten die optreden zijn:
— Milieu Centraal heeft zich met behulp van de subsidie kunnen ontwikkelen als een
onafhankelijke partij. Hierdoor weet de media hen relatief vaak te vinden.
— Werkgelegenheid.
— Stimuleren van de vraag naar duurzame technieken/maatregelen.

VNG-subsidie
Beschikbaarheid monitoringsinformatie en evaluaties
In 2017 heeft KWINK groep en Over Morgen een doelanalyse uitgevoerd omtrent de regionale aanpakken. Het doel van de analyses is te reflecteren op wat tot nu toe is bereikt en
gezamenlijk met regionale stakeholders te bespreken wat nodig is voor een effectieve
borging van de aanpak in de toekomst. Hiervoor is de volgende methodiek gebruikt:
1. Quickscans per regio op basis van de door VNG beschikbaar gestelde informatie.
2. Gesprek met regiocoördinator.
3. Toetsing uitkomsten quickscan aan de regiocoördinator.
4. Stakeholderbijeenkomst per regio.
5. Rapportage per regio.
6. Toetsing rapportage aan regiocoördinator en betrokkenen bij VNG.
7. Overkoepelende rapportage waarin de inzichten van de 29 regio’s zijn samengevat.

Oordeel op basis monitoringsinformatie en evaluaties
Doelbereik en doeltreffendheid
Bij de aanvang van het programma zijn geen concrete doelstellingen omtrent het aantal
verduurzaamde woningen, aantal getroffen maatregelen of conversiegraad afgesproken. Het
ondersteuningsprogramma richt zich primair op het ondersteunen van regio’s bij opbouwen
van de structuren voor energieloketten en allianties.

81

210258 - Beleid voor Energietransitie Gebouwde Omgeving – Februari 2022

Het belangrijkste kwalitatieve resultaat is het ontstaan van lokale en regionale bewustwording en samenwerking om particuliere woningeigenaren te stimuleren hun woning te
verduurzamen. Voor de start van het VNG-programma (voor 2014) werd er niet of nauwelijks samengewerkt, en ontbrak het in veel gemeenten aan capaciteit, mogelijkheden en
kennis om met deze opgave aan de slag te gaan. Het programma van de VNG heeft hierin
mede verandering gebracht (Kwink Groep & Over Morgen, 2017).
In 28 van de 29 regio’s is een energieloket gerealiseerd. Hierbij gaat het om 28 regio’s met
online loketten en twaalf regio’s waar ook fysieke loketten aanwezig zijn. Verder zijn er in
alle regio’s allianties gesloten met bedrijven (meer dan 500), energiecoöperaties (79),
bewonerscollectieven (28), provincies (14), maatschappelijke organisaties (33) en met
overige partijen (34). In 16 regio’s is één regionale aanpak ontwikkeld en in 7 regio’s zijn
sub-regionale aanpakken ontwikkeld. Naast de regionale structuren is ook een nationaal
netwerk gebouwd van vele partijen die vanuit nationaal niveau samenwerken met alle
gemeenten.
De meeste regio’s hebben beperkt zicht op het aantal verduurzaamde woningen in de regio.
Er zijn woningen verduurzaamd en maatregelen getroffen in de regio’s maar precieze
totaalaantallen zijn lastig te geven (groep & Morgen, 2017, Kwink Groep & Over Morgen,
2017). In de evaluatie van KWINK groep en Over Morgen is geen berekening gemaakt van
energiebesparing. Omdat de activiteiten betrekking hebben op het begin van de klantreis is
het lastig om dit te bepalen.
Doelmatigheid
Doelmatigheid is niet geëvalueerd.
Neveneffecten
Neveneffecten zijn niet geëvalueerd.

Conclusie eigenaar-bewoners
Beschikbaarheid monitoringsinformatie en evaluaties
Tabel 14 laat zien dat voor alle instrumenten onder het domein eigenaar-bewoners
evaluatiemateriaal beschikbaar is. Voor de RRE is er alleen een tussenevaluatie en voor
‘Energie besparen doe je nu’ is alleen een effectmeting gedaan. In drie van de vier
evaluaties wordt ingegaan op de doeltreffendheid van het instrument. In geen enkele
evaluatie wordt ingegaan op de doelmatigheid. De vier evaluaties die zich richten op
doeltreffendheid zijn volgens CE Delft van voldoende kwaliteit om een oordeel op te
baseren.

82

210258 - Beleid voor Energietransitie Gebouwde Omgeving – Februari 2022

Tabel 14 – Beschikbare evaluaties sector eigenaar-bewoners
Evaluatie beschikbaar

Doeltreffendheid Doelmatigheid Kwaliteit Toelichting

SEEH

Ja

Ja

Nee

Voldoende

RRE

Alleen tussentijdse
evaluatie

Nee

Nee

N.v.t.

NEF

Ja

Ja

Nee

Voldoende

EBDJN

Alleen effectmeting

Ja

Nee

Voldoende

Kaderprogramma
Energie in huis

Nee, alleen eigen
voortgangs- en
eindrapportages

N.v.t.

N.v.t.

N.v.t.

Ja

Ja

Nee

Voldoende

VNG-subsidie

Toelichting: De kolom kwaliteit bevat een oordeel van CE Delft. Indien de evaluatie van doeltreffendheid op een
deugdelijke wijze de additionaliteitsvraag beantwoord, geven we het oordeel voldoende. Indien de evaluatie een
uitspraak doet over doeltreffendheid en/of doelmatigheid en de kwaliteit is voldoende, dan nemen we die
uitspraak over in de volgende paragraaf. In het geval er geen uitspraak wordt gedaan of de kwaliteit onvoldoende
is, kunnen we doeltreffendheid of doelmatigheid niet vaststellen.

Oordeel op basis monitoringsinformatie en evaluaties
In Tabel 15 vatten we ons oordeel over doelbereik, doeltreffendheid en doelmatigheid van
de individuele instrumenten samen. We baseren dat oordeel op de beschikbare evaluaties
en monitorinformatie.
Tabel 15 – Oordeel op basis van monitoringsinformatie en evaluaties
Doelbereik

Doeltreffendheid

SEEH

Doel bereikt: stimuleren van Netto-doeltreffendheid 0,8
energiebesparing in
tot 0,9 PJ. Bij particulieren %
bestaande woningen.
freeriders 38%, bij VvE’s
onbekend. 1,4 PJ bruto
energie bespaard.

NEF

Doel bereikt, geen
kwantitatieve doelstelling

RRE

Doel bereikt, geen
kwantitatieve doelstelling

Voorlichtingscampagne

De doelstelling is aangepast
in agendasetting, urgentieverhoging en het wegnemen
van kennisbarrières. Er zijn
nog weinig ontwikkelingen
zichtbaar op deze doelstellingen. Dat gold ook voor
doelstellingen met

83

Doelmatigheid
Niet
geëvalueerd

Overige
opmerkingen
Voor verenigingen
lijkt de subsidie
geen aanleiding op
zich te zijn om;
isolatiemaatregelen
te nemen; maatregelen m.n.
laaghangend fruit;
overlap mogelijk
met NEF.
Niet
Overlap mogelijk
geëvalueerd met SEEH.

0,8 PJ bruto energie
bespaard. Additionaliteit met
name bij particulieren een
aandachtspunt, dus nettobesparing en doeltreffendheid
lager.
Niet geëvalueerd
Niet
Tussentijdse
geëvalueerd evaluatie, regeling
pas kort van kracht.
Onbekend
Niet
N.v.t.
geëvalueerd

210258 - Beleid voor Energietransitie Gebouwde Omgeving – Februari 2022

Doelbereik

Kaderprogramma Energie
in huis
VNG-subsidie

Doeltreffendheid

betrekking tot kennis en
houding.
Over het effect van de
campagne op de bekendheid
van maatregelen en
instrumenten worden geen
uitspraken gedaan. Ook uit
deze meting volgt dat de
communicatieve werking
van de campagne lager was
dan gemiddeld voor een
campagne van de
Rijksoverheid.
Vrijwel de meeste gestelde Onbekend
doelen voor 2019 zijn
behaald.
Doel bereikt, geen
Kwantitatief onbekend.
kwantitatieve doelstelling.
Voor de start van het VNGprogramma (voor 2014) was
er sprake van geen tot
nauwelijks samenwerking, en
ontbrak het in veel
gemeenten aan capaciteit,
mogelijkheden en kennis om
met deze opgave aan de slag
te gaan. Het VNG-programma
heeft hierin wel verandering
gebracht.

Doelmatigheid

Overige
opmerkingen

Niet
Er is geen evaluatie
geëvalueerd uitgevoerd.
Niet
N.v.t.
geëvalueerd

We zien dat alleen voor SEEH en NEF kwantitatieve uitspraken over doeltreffendheid
kunnen worden gedaan. Door de SEEH is 0,8 PJ additioneel energie bespaard door eigenaarbewoners, van VvE’s is de additionele energiebesparing niet bekend, maar dit is maximaal
0,1 PJ. De NEF heeft tot 0,8 PJ energiebesparing geleid, maar de additionaliteit hiervan is
niet gekwantificeerd. Er kan sprake zijn van overlap met de SEEH. Voor de campagne
‘Energie besparen doe je nu’ is geen doeltreffendheid bepaald, maar wordt geconstateerd
dat de campagne een lagere communicatieve waarde had dan andere campagnes van de
Rijksoverheid. Het Kaderprogramma Energie in huis en de VNG-subsidie hebben de doelen
van het instrument behaald, maar er is geen vertaling gemaakt naar energiebesparing.
De RRE wordt door betrokkenen zeer positief beoordeeld, maar er worden geen uitspraken
gedaan over doeltreffendheid. Geen van de evaluaties gaat in op doelmatigheid.

5.2.2 Huur
In deze paragraaf beschrijven we de beschikbare evaluaties van de instrumenten in het
domein huur. Ook geven we aan welk oordeel de evaluaties geven over doelbereik, doeltreffendheid en doelmatigheid. We eindigen de paragraaf met een passage die het overkoepelend doelbereik voor het domein huur beschrijft. Het gaat dan over doelstellingen
gemiddeld label B voor corporatiewoningen en minimaal 80% label C in de particuliere
verhuur.

84

210258 - Beleid voor Energietransitie Gebouwde Omgeving – Februari 2022

STEP
Beschikbaarheid monitoringsinformatie en evaluaties
De STEP-regeling (2014-2018) is een uitwerking van de afspraak uit het Energieakkoord om
een bedrag van 400 miljoen euro beschikbaar te stellen voor energiebesparing in de
huursector om aan de doelstellingen uit het huurconvenant te voldoen. Uit het interview
met het ministerie kwam naar voren dat de doelstelling van de STEP-subsidie was dat
verhuurders onder voorwaarden van de subsidie meer stappen zouden nemen dan ze
normaal zouden doen.
Na verzoek van de Tweede Kamer heeft ECN heeft een nulmeting uitgevoerd waarin is
uitgezocht of de subsidieregeling zou gaan leiden tot extra investeringen bij verhuurders
(ECN, 2014). In de nulmeting is een berekening gemaakt van het autonome tempo woningverbeteringen van verhuurders en het aantal extra te realiseren labelstappen als de subsidie
volledig benut wordt. Hierin staat onder andere de volgende conclusie:
“Als het budget van 400 miljoen euro volledig benut wordt, zullen tussen de 460.000 en
560.000 labelstappen extra gerealiseerd kunnen worden.”
De STEP-regeling is in 2019 geëvalueerd door (Ecorys, 2019) . In deze evaluatie is de
conclusie van 460.000-560.000 labelstappen overgenomen als de doelstelling van de
regeling. In het Energieakkoord wordt echter geen kwantitatieve doelstelling gekoppeld aan
de afspraak om 400 miljoen euro beschikbaar te stellen, en uit de interviews bleek dat het
ministerie zich niet in de kwantitatieve doelstelling herkende. Echter staat in de evaluatie
(die door het ministerie is uitgevraagd) deze doelstelling wel centraal om doelbereik en
doeltreffend te beoordelen.
Het doelbereik en de doeltreffendheid zijn geëvalueerd op basis van het aantal gerealiseerde/nog te realiseren additionele labelstappen. De evaluatie is uitgevoerd op het
moment dat bijna de helft (45%) van het budget was vastgesteld. De evaluatie heeft daarom
gekeken naar zowel het aantal daadwerkelijk gerealiseerde labelstappen (vaststellingen) als
het totale potentieel van de regeling op basis van de aanvragen binnen het beschikbare
budget. Het aantal additionele labelstappen is door de evaluatoren berekend als het aantal
labelstappen dat is aangevraagd/gerealiseerd met behulp van de subsidie, minus het
autonome renovatietempo zoals is berekend in de nulmeting. Ook is het effect van de
verruiming van de regeling op de doeltreffendheid bepaald.
De doelmatigheid is bepaald door kosten van de regeling (subsidie-uitgaven) af te zetten
tegen de CO2-reductie. Ook zijn de uitvoeringskosten van de regeling bepaald en afgezet tegen andere regelingen. Over de administratieve lasten bij de aanvragers is een
kwalitatieve analyse gemaakt.

Oordeel op basis monitoringsinformatie en evaluaties
Hierna bespreken we de doeltreffendheid, de doelmatigheid en enkele andere aspecten van
de regeling.
Door de nulmeting (waaruit de doelstelling volgt) en de evaluatie met elkaar te vergelijken,
kregen wij het vermoeden dat de term ‘extra labelstappen’ in de doelstelling op verschillende manieren geïnterpreteerd kan worden. Daarom zijn wij in overleg gegaan met zowel
de auteurs van de evaluatie als de auteurs van de nulmeting. In overleg met de auteurs van
de nulmeting hebben wij geconcludeerd dat bij volledige benutting van het budget geen
460.000 tot 560.000, maar 140.000-356.000 additionele labelstappen gerealiseerd kunnen

85

210258 - Beleid voor Energietransitie Gebouwde Omgeving – Februari 2022

worden. De toelichting voor deze correctie is te vinden in Bijlage E. Deze conclusie hebben
we gehanteerd als gecorrigeerde doelstelling van de regeling.
Doelbereik en doeltreffendheid
De evaluatie van de STEP-regeling houdt rekening met de autonome ontwikkeling en
additionaliteitsvraag. De resultaten uit deze evaluatie zijn weergegeven in Tabel 16. Uit de
evaluatie komt naar voren dat er op basis van de vastgestelde subsidieaanvragen 124.000
additionele labelstappen zijn gerealiseerd. Op basis van het aantal beschikte subsidieaanvragen zouden er nog 167.000 additionele labelstappen gerealiseerd kunnen worden.
Echter zijn er op dat moment meer subsidieaanvragen beschikt dan dat er te realiseren is
binnen het budget. Wanneer gekeken wordt binnen het beschikbare budget kunnen er nog
140.000 labelstappen additioneel gerealiseerd worden. Dit betekent dat er potentieel
binnen de regeling 264.000 additionele labelstappen gezet kunnen worden.
Dit resultaat ligt binnen de bandbreedte van de gecorrigeerde doelstelling (140.000–365.000
additionele labelstappen). Dit betekent dat het doel van de regeling bereikt zal worden en
dat de regeling doeltreffend is.
Tabel 16 – Resultaten STEP-regeling uit evaluatie (Ecorys, 2019)
Omschrijving

Vastgestelde
subsidie aanvraag
(A)

Beschikte
subsidieaanvrage
n (B)

Nog te realiseren
binnen het budget
(C)

Totaal potentieel
STEP-regeling (A+C)

Aantal woningen

47.615

73.023

61.241

108.856

Aantal labelstappen

195.528

276.602

231.975

427.503

Gemiddeld aantal
labelstappen per
woning

4,1

3,8

3,8

N.v.t.

Aantal additionele
labelstappen

124.106

167.068

140.113

264.219

180

257

215

395

Benut budget (mln. €)

Verder komt uit de evaluatie van Ecorys naar voren dat respondenten uit interviews niet het
idee hebben dat er méér woningen verduurzaamd zijn door de STEP-regeling. Corporaties
werken immers met een strategisch voorraadbeleid waarbij onderhoud al ver van tevoren
gepland wordt. Veel maatregelen stonden dus al vast ten tijde van een STEP-aanvraag.
Anderzijds wordt door enkele (met name kleinere) corporaties aangegeven dat zij de STEPsubsidie wel gebruiken om verduurzamingsprojecten naar voren te halen of ambitieuzere
maatregelen te realiseren.
De energiebesparing van de STEP-regeling is geen onderdeel van de evaluatie. Wel wordt in
de evaluatie een CO2-reductie genoemd van 93 kton CO2. Dit komt overeen met 1,65 PJ
energiebesparing (zie Bijlage F). In KEV 2019 is wel een berekening opgenomen van de
energiebesparing van de STEP-regeling. De totale energiereductie wordt geschat op 1,3 PJ,
waarvan 0,3 overlapt met het programma Stroomversnelling. Het additionele effect is dus
1 PJ, wat gelijk staat aan 0,06 megaton CO2-reductie. Verder wordt er gesteld dat door de
additionele aardgasreductie er een extra elektriciteitsverbruik is van 0,3 PJ. Het totale
effect op energiebesparing komt dan uit op 0,7 PJ (bandbreedte 0,6-0,8 PJ).

86

210258 - Beleid voor Energietransitie Gebouwde Omgeving – Februari 2022

Doelmatigheid
De doelmatigheid is op verschillende manieren beoordeeld:
— PBL en ECN hebben een ex ante-onderzoek uitgevoerd naar de doelmatigheid van
diverse regelingen vanuit het perspectief van de overheid (ECN & PBL, 2016). In dit
onderzoek wordt de kosteneffectiviteit (nationaal perspectief) van de STEP-regeling op
534 euro per ton CO2-reductie geschat. Vanuit overheidsperspectief bedraagt de kosteneffectiviteit 930 euro per ton. Dit is een ex ante-inschatting en niet gebaseerd op de
gerealiseerde kosten.
— In de evaluatie van de STEP-regeling heeft Ecorys een ex post-schatting gemaakt van de
gerealiseerde (en nog te realiseren binnen budget) kosteneffectiviteit van de STEPregeling vanuit overheidsperspectief. Hieruit volgt een kosteneffectiviteit van rond de
4.000 euro per ton CO2-reductie.
— Ecorys vergelijkt de eigen ex post-schatting met de ex ante-schatting van PBL/ECN.
Er worden verschillende verklaringen gegeven voor het verschil tussen de uitkomsten.
PBL/ECN hebben andere kengetallen gebruikt en Ecorys neemt wel reboundeffecten
mee en PBL/ECN niet. Ook neemt Ecorys geen besparingen op de energierekening mee
en PBL/ECN wel. Dit komt volgens CE Delft omdat Ecorys het overheidsperspectief
hanteert en dit vergelijkt met de nationale kosten van ECN/PBL. Er wordt geen oordeel
gegeven over de juistheid van de berekeningen.
— De doelmatigheid van de uitvoering is door Ecorys weergegeven in uitvoeringskosten ten
opzichte van de totale kosten van de regeling. Deze doelmatigheid is 1,4% van het
totale fondsvolume en is daarmee in lijn met vergelijkbare regelingen.
Neveneffecten
In de evaluatie wordt benoemd dat de STEP-regeling leidt tot de verduurzaming van woningen. Neveneffecten die daarbij gerealiseerd zijn, zijn een verbetering van het wooncomfort
en leefklimaat van de aangepakte huurwoningen. De impact van de regeling is hierdoor
groter dan alleen de labelstappen.
Bereik regeling
Hoewel de subsidie bekend en beschikbaar was bij woningcorporaties en particuliere
verhuurders, is de regeling voor het overgrote deel werd gebruikt door woningcorporaties:
in de gehele periode (2014–2018) kwam 84% van de aanvragen van woningcorporaties. In de
evaluatie wordt genoemd dat dit onder andere te maken heeft met het feit dat particuliere
verhuurders een relatief ‘korte horizon’ hebben en in mindere mate plannen maken voor de
langere termijn voor onder andere verduurzaming van woningen. Als het bereik echter
wordt afgezet tegen de verschillen in het aandeel gereguleerde huurwoningen in bezit van
woningcorporaties en particuliere verhuurders, constateren wij dat dit bereik in lijn is met
het woningbezit (zie hiervoor (PBL, 2019b)).

EPV
Beschikbaarheid monitoringsinformatie en evaluaties
Het doel van de EPV is het stimuleren van de renovatie van zeer energiezuinige woningen
door het wegnemen van de wettelijke belemmeringen om een vaste vergoeding over een te
komen voor de energieprestatie van de woning. De EPV is in 2019 geëvalueerd door CE Delft
(CE Delft, 2019). In de evaluatie zijn zowel doeltreffendheid als doelmatigheid geëvalueerd.
In deze evaluatie is het hoofddoel van de EPV onderverdeeld in vijf subdoelen en zijn deze
vijf subdoelen geëvalueerd op doeltreffendheid. De evaluatie is gemaakt op basis van een
kwantitatieve vergelijking per doel tussen de situatie met en zonder EPV, en bevat een

87

210258 - Beleid voor Energietransitie Gebouwde Omgeving – Februari 2022

analyse van een businesscase (CE Delft, 2019). Doelmatigheid is alleen bepaald voor de CO2reductie die door de EPV wordt gerealiseerd. Hiervoor is de CO2-reductie afgezet tegen
nationale kosten. Daarnaast zijn ook de begrijpelijkheid, bewonerstevredenheid en neveneffecten geëvalueerd. Vanwege de recente invoerdatum van NoM-woningen met een
warmtenetaansluiting, is deze niet meegenomen in de evaluatie.
Vereniging Stroomversnelling voert jaarlijks een onderzoek uit naar de marktontwikkelingen
in Nederland naar de ontwikkelingen van Nul-op-de-Meter. In de meest recente versie
(Stroomversnelling, 2020) is naast het aantal NoM-woningen ook onderzoek gedaan naar het
aantal woningen waarbij EPV geïnd wordt.

Oordeel op basis monitoringsinformatie en evaluaties
We bespreken doelbereik, doeltreffendheid en doelmatigheid op basis van de evaluatie van
CE Delft. Bij doeltreffendheid worden de doelen per subdoel besproken.
Doelbereik
Doelbereik is niet expliciet in de evaluatie van CE Delft opgenomen, maar wordt behandeld
binnen doeltreffendheid.
Doeltreffendheid
Per subdoel worden de volgende conclusies getrokken op het gebied van doeltreffendheid:
1. Realisatie en opschaling van NoM-woningen
Doeltreffendheid kan niet goed worden vastgesteld, omdat er geen zicht is op het
aantal EPV-woningen ten opzichte van de controlegroep. Wel wordt geconstateerd dat
het aantal gerealiseerde NoM-woningen met EPV achterblijft bij de aantallen die
destijds werden verwacht. CE Delft noemt in de evaluatie opschaling naar 100.000
woningen in 2020. In de NoM-marktmonitor 2020 wordt vermeld dat er in 2019 ruim
5.300 woningen gebruikmaken van EPV, en de verwachting dat er in 2020 nog ruim 3.000
woningen bij komen. Hiermee komt de prognose voor eind 2020 uit op ongeveer 8.400
woningen.
Eén van de redenen dat de ontwikkeling van zeer energiezuinige woningen met EPV
achterblijft is een tegenvallende businesscase voor corporaties van een NoM-woning ten
opzichte van een regulier alternatief (in de praktijk vaak A-label).
2. Duidelijkheid over redelijkheid vergoeding
Verhuurders hebben voldoende duidelijk in hoeverre de vergoeding redelijk is voor de
huurder. Vanuit de huurder is de gevraagde vergoeding duidelijk.
3. Zekerheid voor de verhuurder
Er wordt geconcludeerd dat de regeling genoeg zekerheid biedt voor de woningcorporaties die er gebruik van maken.
4. Beschermen van de huurder
De evaluatie concludeert dat de EPV door corporaties op verschillende wijzen wordt
toegepast. Hierdoor genieten huurders een verschillend niveau van bescherming tegen
gestegen woonlasten. Geconcludeerd wordt dat de regelgeving voor de eerstvolgende
jaren voldoende bescherming biedt tegen een te hoge vergoeding.
5. Stimuleren van zeer zuinige nieuwbouw
Geconstateerd wordt dat de EPV niet altijd wordt ingezet voor nieuwbouw. Reden hiervoor is dat de meerkosten bij nieuwbouw beperkt zijn en dat het aantrekkelijker is om

88

210258 - Beleid voor Energietransitie Gebouwde Omgeving – Februari 2022

deze op een andere manier door te berekenen. De administratieve lasten wegen bij
nieuwbouw niet altijd op tegen de baten van toepassing van de EPV.
Energiebesparing is geen direct doel van de EPV, maar door het wegnemen van belemmeringen wordt de bouw van NoM-woningen gerealiseerd wat tot energiebesparing leidt.
In de evaluatie van CE Delft is geen inschatting van de bijdrage van de EPV aan energiebesparing opgenomen. Op basis van de NoM-marktmonitor kan wel een eigen inschatting
worden gemaakt. De monitor geeft aan dat er in 2020 bij 8.400 woningen EPV wordt geïnd.
Dit leidt tot een energiebesparing van 0,26 PJ (zie Bijlage F). Deze energiebesparing
overlapt echter met de energiebesparing in het Stroomversnellingsprogramma, dat naar de
totale voorraad NoM-woningen kijkt (en niet slechts woningen waar EPV wordt geïnd).
Doelmatigheid
Doelmatigheid is gemeten aan de hand van de kosten/ton CO2-reductie die met behulp van
de EPV is gerealiseerd. Er is gekeken naar de nationale kosten. Doelmatigheid van de doelen
rondom de wetgeving zijn niet onderzocht.
De EPV zorgt er voor dat CO2-besparingsmaatregelen worden gerealiseerd met een kosteneffectiviteit van 150 euro per ton CO2 in 2015-2018. Het grootste deel van de kosten per ton
CO2 zit in de zogenaamde ‘last mile’ om een woning van NoM-ready naar NoM te renoveren.
Er wordt verwacht dat deze kosteneffectiviteit verslechtert, vanwege toenemende krapte
op de bouwmarkt en hogere investeringskosten vanwege complexere projecten. Vergeleken
met andere CO2-reductieopties voor woningen is de renovatie naar NoM-ready relatief
kosteneffectief.
Neveneffecten
In de evaluatie is een overzicht opgenomen van positieve en negatieve neveneffecten.
Genoemde negatieve neveneffecten zijn:
— mogelijke ongelijkheid tussen early movers en huurders waar later verNoMd wordt;
— huurders kunnen te maken krijgen met kinderziektes met nieuwe technieken, zoals
koken op inductie;
— monitoring in het kader van de EPV kan de privacy schenden als er geen goede
afspraken over zijn gemaakt.
Genoemde positieve neveneffecten zijn:
— comfortverbetering voor huurders;
— groter energiebewustzijn bij huurders;
— positieve werkgelegenheidseffecten;
— trots bij huurders en verhuurders.

FEH
Beschikbaarheid monitoringsinformatie en evaluaties
Er is geen evaluatie van de FEH. De regeling is vroegtijdig gestopt vanwege een gebrek aan
animo.

Oordeel op basis monitoringsinformatie en evaluaties
Er is geen evaluatie van de FEH beschikbaar. Er is geen gebruikgemaakt van de regeling en
daarom is er ook geen energiebesparing gerealiseerd.

89

210258 - Beleid voor Energietransitie Gebouwde Omgeving – Februari 2022

Beleidsdomein breed
Beschikbaarheid monitoringsinformatie en evaluaties
Hieronder beschrijven we welke monitoringsinformatie voor de twee doelen aanwezig is.

Gemiddeld label B voor corporatiewoningen in 2020
RVO monitort alle geregistreerde energielabels van woningen in Nederland. Eind 2020 had
ruim 4,5 miljoen van de woningen een geldig energielabel, wat neerkomt op 57% van de
woningvoorraad. Daarbij hebben corporaties 90% van hun bezit gelabeld, particuliere
verhuurder tweederde en eigenaar-bewoners 40%. In Figuur 24 is de verdeling van energielabels te zien per sector. De figuur is afkomstig uit het rapport ‘Monitor Energiebesparing
Gebouwde Omgeving 2021’ van RVO.
Daarnaast monitort Aedes jaarlijks de duurzaamheid van corporatiewoningen middels de
Aedes-benchmark (Aedes, 2021). Hierin wordt de gemiddelde Energie-Index van corporatiewoningen berekend. Deze gegevens worden weergegeven in Figuur 26. In het Benchmark
rapport van Aedes wordt een Energie-Index van 1,4 gehanteerd als doelstelling. Dit is de
hoogste benodigde Energie-Index om binnen het bereik van label B te komen (1,21-1,4).
Het huurconvenant kent een strengere doelstelling, namelijk een Energie-Index van 1,25.
Figuur 24 – Verdeling energielabels woningen per sector

Bron: (RVO, 2019b).

90

210258 - Beleid voor Energietransitie Gebouwde Omgeving – Februari 2022

Figuur 25 – Ontwikkeling Energie-Index corporaties volgens Aedes (Op basis van gegevens uit (Aedes, 2021))

Ontwikkeling Energie-Index woningcorporaties
2
1,85

1,8

1,73

1,65

1,6

1,57

1,51

Energie-Index

1,4
1,2
1
0,8
0,6
0,4
0,2
0
2016
Aedes benchmark

2017

2018

2019

Minimale doel Energieakkoord

2020
Doel huurconvenant

80% van de particuliere huurwoningen minimaal label C
De doelstelling voor de particuliere huursector (in 2020 is 80% van de particuliere huurwoningen minimaal label C) wordt kan ook worden gemonitord met de hierboven
geïntroduceerde Monitor Energiebesparing Gebouwde Omgeving van RVO.

Oordeel op basis monitoringsinformatie en evaluaties
Op basis van de geregistreerde energielabels door RVO kunnen we een inschatting maken
van de gemiddelde Energie-Index van corporatiewoningen. Hierbij moet wel een kanttekening gemaakt worden dat niet alle woningen geregistreerd zijn: de genoemde
percentages zijn door RVO geëxtrapoleerd op basis van de beschikbare informatie.
Als we de labels omrekenen naar de gemiddelde Energie-Index – op basis van het middelpunt van de range per label – zien we dat de sociale huursector eind 2020 uitkomt op een
gemiddelde Energie-Index van 1,43. Naar verwachting haalt corporatiesector hiermee in
2021 de doelstelling uit het Energieakkoord van minimaal gemiddeld label B (EI 1,21-1,4).
Uit de Benchmarkindicator van Aedes (Figuur 26) zien we ook dat het de gemiddelde
Energie-Index jaarlijks daalt. Gemiddeld daalde de Energie-Index tussen 2016 en 2020 met
ongeveer 5%, waarbij de daling in de eerste jaren sneller ging dan richting 2020. Als de
trend tussen 2016 en 2020 wordt doorgezet, lijkt de doelstelling uit het huurconvenant van
minimaal gemiddeld Energie-Index van 1,25 niet binnen bereik.
Gegeven deze gemiddelde daling komt de doelstelling net niet in beeld.
Beide bronnen geven geen volledig beeld van de situatie, maar we kunnen wel concluderen
dat er in de periode 2015-2020 grote stappen gezet zijn in de woningvoorraad van corporatiewoningen. Het is op dit moment nog niet zeker te zeggen of de doelstelling van minimaal gemiddeld label B in 2021 gehaald wordt. Wel is de verwachting dat de doelstelling uit
het huurconvenant van minimaal EI 1,25 niet behaald wordt.

91

210258 - Beleid voor Energietransitie Gebouwde Omgeving – Februari 2022

De doelstelling van de particuliere huursector is dat 80% van de woningen minimaal label C
heeft. In Figuur 24 zien we dat bijna 40% nog label D of lager heeft, dus ruim 60% minimaal
label C. Als we ervan uitgaan dat dat de verdeling van niet-geregistreerde woningen niet
extreem afwijkt, kunnen we constateren dat de doelstelling voor de particuliere sector niet
is gehaald.

Conclusie
Beschikbaarheid monitoringsinformatie en evaluaties
Tabel 17 laat zien dat voor twee van de drie instrumenten onder het domein huur
evaluaties beschikbaar zijn. Beide evaluaties beoordelen doeltreffendheid en doelmatigheid
en zijn volgens CE Delft van voldoende kwaliteit om gebruikt te worden in deze doorlichting.
Tabel 17 – Beschikbare evaluaties sector Huur
Evaluatie
beschikbaar

Doeltreffendheid

Doelmatigheid

Kwaliteit

Toelichting

STEP

Ja

Ja

Ja

Voldoende

Doelstelling aangepast,
resultaten evaluatie
vergeleken met aangepaste
doelstelling.

EPV

Ja

Ja

Ja

Voldoende

Situatie zonder EPV als
referentiescenario gebruikt.

FEH

Nee

N.v.t.

N.v.t.

N.v.t.

Wordt niet geëvalueerd.

Beleidsdomein

Ja

Ja

Nee

Voldoende

Informatie beschikbaar voor
doelstellingen Energieakkoord
en gemiddeld Energie-Index
1,25 (label B) corporaties.

Toelichting: De kolom kwaliteit bevat een oordeel van CE Delft. Indien de evaluatie van doeltreffendheid op een
deugdelijke wijze de additionaliteitsvraag beantwoord, geven we het oordeel voldoende. Indien de evaluatie een
uitspraak doet over doeltreffendheid en/of doelmatigheid en de kwaliteit is voldoende, dan nemen we die
uitspraak over in de volgende paragraaf. In het geval er geen uitspraak wordt gedaan of de kwaliteit onvoldoende
is, kunnen we doeltreffendheid of doelmatigheid niet vaststellen.

Oordeel op basis monitoringsinformatie en evaluaties
In Tabel 18 vatten we ons oordeel over doelbereik, doeltreffendheid en doelmatigheid van
de individuele instrumenten samen. We baseren dat oordeel op de beschikbare evaluaties
en monitorinformatie.

92

210258 - Beleid voor Energietransitie Gebouwde Omgeving – Februari 2022

Tabel 18 – Oordeel evaluaties beleidsdomein huur
Doelbereik

Doeltreffendheid

Doelmatigheid

Overige
opmerkingen

STEP

Doel bereikt:
264.000 labelstappen ligt tussen
gecorrigeerd doel
van 140.000–
365.000 additionele
labelstappen.

264.000
additionele
labelstappen.
Energiebesparing
0,7 PJ netto.

€ 534-4.295 per
ton CO2-reductie;
uitvoeringskosten
1,4% van budget.

Additionaliteit
regeling
onzeker, omdat
corporaties
strategische
planning voor
lange termijn
maken.

EPV

Doelen bereikt,
aantal NoMwoningen blijft
achter bij
verwachting

Minimaal 1.250
NoM-woningen
gerealiseerd
dankzij EPV.
Actuele prognose:
in 2020 circa 8.400
woningen gerealiseerd.
Energiebesparing
0,26 PJ.

€ 150 per ton
CO2-reductie in
2015-2018;
Renovatie naar
NoM-ready
relatief
kosteneffectief.

FEH

Niet geëvalueerd

Niet geëvalueerd

Niet geëvalueerd

N.v.t.

N.v.t.

Beleidsdomein −

−

−

Niet zeker of
label B gehaald
wordt, doelstelling komt in
de buurt.
EI 1,25 uit
huurconvenant
wordt niet
behaald.
80% minimaal
label C niet
behaald.

Toelichting

Energiebesparing
overlapt met
Stroomversnelling

Doelstellingen in de huursector zijn minimaal gemiddeld label B voor corporaties en 80%
minimaal label C voor particuliere verhuurders. Op dit moment hebben we enkel informatie
uit 2020, het resultaat uit 2021 is nog niet bekend. Echter lijkt het erop dat de corporaties
in de buurt komen, wellicht wordt de doelstelling behaald. Er zijn in ieder geval in de
periode 2015-2020 grote stappen gezet met betrekking tot labelverbeteringen. De doelstelling uit het huurconvenant (EI 1,25) wordt naar verwachting niet behaald. Het doel voor
de particuliere sector lijkt niet behaald. Daarnaast wordt ook duidelijk uit deze vergelijking
dat de woningcorporaties een betere gemiddelde Energie-Index hebben dan particuliere
verhuurders.
Voor de individuele instrumenten zien we dat de STEP-regeling een belangrijke bijdrage
heeft geleverd aan energiebesparing en het verbeteren van energielabels van gereguleerde
huurwoningen. De EPV heeft individuele doelen met betrekking tot het wegnemen van
barrières bij huurder en verhuurder wel bereikt, maar het aantal NoM-woningen blijft
achter bij de verwachting, waardoor de bijdrage aan energiebesparing ook achterblijft.

93

210258 - Beleid voor Energietransitie Gebouwde Omgeving – Februari 2022

De FEH is niet gebruikt. Hierdoor heeft het geen bijdrage kunnen leveren aan energiebesparingsdoelstellingen.
We zien dat de STEP en de EPV een daadwerkelijke energiebesparing hebben opgeleverd.
De besparing onder de EPV overlapt echter met het programma Stroomversnelling. Wij
behandelen de energiebesparing van de Stroomversnelling bij het domein Innovatie en
kennisontwikkeling (zie Paragraaf 5.2.4). De STEP heeft een netto-energiebesparing van
0,7 PJ opgeleverd. Hierbij is rekening gehouden met de additionaliteit, overlap met
Stroomversnelling en extra elektriciteitsverbruik.

5.2.3 Utiliteitsbouw
In deze paragraaf beschrijven we de beschikbare evaluaties van de instrumenten in het
domein utiliteitsbouw. Ook geven we aan welk oordeel de evaluaties geven over doelbereik,
doeltreffendheid en doelmatigheid. We eindigen de paragraaf met een passage die het
overkoepelend doelbereik beschrijft. Het gaat dan over de doelstelling van minimaal label C
voor kantoren (2023).

EnergieRijk Den Haag
Beschikbaarheid monitoringsinformatie en evaluaties
De samenwerkingspartners binnen EnergieRijk Den Haag hebben in de Green Citydeal
afgesproken dat deze iedere drie jaar geëvalueerd zal worden. In November 2020 is een
Gateway Review Health Check uitgevoerd, waarmee zij invulling aan deze afspraak hebben
gegeven (Bureau Gateway (BZK), 2020).
De Gateway Review is gericht op de governance van het programma en of deze goed is
ingericht om de beoogde doelen te realiseren. Er worden geen uitspraken gedaan over
doelbereik, doeltreffendheid of doelmatigheid van het programma zelf, of specifieke
onderdelen daarvan.

Oordeel op basis monitoringsinformatie en evaluaties
Op basis van de beschikbare informatie kunnen we geen oordeel vellen over doelbereik,
doeltreffendheid en doelmatigheid. We kunnen op basis van de beschikbare informatie en
interviews wel de inspanningen en bijdrage aan doelbereik beschrijven.
Vanuit artikel 4.1 is een bijdrage geleverd aan EnergieRijk Den Haag met als doel
kennisontwikkeling en kennisdeling. EnergieRijk Den Haag heeft daarnaast echter als
belangrijk doel om overheidsgebouwen te verduurzamen. Uit de Gateway Review blijkt dat
er spanning zit tussen de sturing op concrete duurzaamheidsresultaten enerzijds en de
kennis en leerdoelstelling anderzijds. Hoe hier in de aansturing van het Programma mee
wordt omgegaan is niet altijd duidelijk. Eén van de aanbevelingen is dan ook om een aparte
trekker te benoemen voor de kennisdoelstelling en het actieplan kennis te herijken(Bureau
Gateway (BZK), 2020).
De bijdrage vanuit artikel 4.1 heeft wel concrete resultaten opgeleverd: De eerste editie
van de lerende leergang heeft in 2021 plaatsgevonden met deelnemers van vijf organisaties.
In 2022 gaat een nieuwe editie van start (AT Osborne, 2021).

94

210258 - Beleid voor Energietransitie Gebouwde Omgeving – Februari 2022

Binnen het thema Innovatie en Smart Buildings zijn concrete stappen gezet om verschillende innovatieve technieken toe te passen in overheidsgebouwen. Voorbeelden daarvan
zijn vergunningsaanvragen en haalbaarheidsonderzoek. Voor verschillende innovaties is de
investeringsbeslissing al genomen.

Programma Ontzorging Maatschappelijk Vastgoed
Beschikbaarheid monitoringsinformatie en evaluaties
Het programma Ontzorging Maatschappelijk Vastgoed is in 2020 gestart naar aanleiding van
Urgenda. Er is geen evaluatie beschikbaar.

Oordeel op basis monitoringsinformatie en evaluaties
Er is geen evaluatie beschikbaar, hierdoor is het niet mogelijk om een oordeel te geven.
Dankzij interviews is het wel mogelijk om de doelen en inspanningen te beschrijven.
In 2019 is er geld beschikbaar gesteld voor RVO om meerdere onderzoeken te doen naar de
uitvoering van het programma. In 2020 is er, als gevolg van Urgenda, 25 miljoen euro
beschikbaar gesteld voor de daadwerkelijke uitvoering. Dit houdt in dat vanaf 2021 kleine
maatschappelijke vastgoedeigenaren terecht kunnen bij het ontzorgingsprogramma binnen
hun provincie voor het verduurzamen van hun gebouwen. De activiteiten in de ontzorgingsprogramma’s moeten voor 1 januari 2024 afgerond zijn. Aangezien het programma pas
één jaar van start is kan er nog geen uitspraak worden gedaan omtrent doelbereik,
doeltreffendheid en doelmatigheid.

Deltaplan Duurzame Renovatie
Beschikbaarheid monitoringsinformatie en evaluaties
Er is geen evaluatie beschikbaar van Deltaplan Duurzame Renovatie.

Oordeel op basis monitoringsinformatie en evaluaties
Er is geen evaluatie beschikbaar, hierdoor is het niet mogelijk om een oordeel te geven.
Dankzij interviews en literatuur (Dutch Green Building Council, 2017) is het wel mogelijk om
de doelen en inspanningen te beschrijven.
Het Deltaplan houdt zich bezig met de vraag hoe de gebouwde omgeving aan de klimaatdoelstellingen van Parijs kan voldoen. Er zijn verschillende werkgroepen opgezet om te
inventariseren wat de benodigdheden zijn om de barrières rond verduurzaming van de
gebouwen te overbruggen. Ook werd er gekeken wat nodig is om de gebouwde omgeving
Paris Proof te maken, en om mensen te enthousiasmeren en in beweging te krijgen.
Er zijn op dit moment in alle werkgroepen al verscheidende stappen gezet. Zo hebben de
werkgroepen kantoren, logistiek en retail de routekaart al in concept. De werkgroep
Woningen is bezig met het uitwerken van de routekaart. De werkgroepen Zorg en Onderwijs
testen pilots om te komen tot portefeuille routekaart. De werkgroep Horeca heeft een
werkgroep samengesteld en verkennende gesprekken gezorgd. Daarnaast zijn er verschillende webinars en sessies georganiseerd omtrent regelgeving en Paris Proof (Dutch Green
Building Council, 2017).

95

210258 - Beleid voor Energietransitie Gebouwde Omgeving – Februari 2022

Beleidsdomein breed
In deze paragraaf gaan we in op de beschikbare monitoringsinformatie voor de overkoepelende doelen voor het thema Utiliteit. Ook geven we aan wat het oordeel is over
doelbereik, doelmatigheid, doeltreffendheid en neveneffecten op basis van de beschikbare
informatie.
Voor de sector Utiliteit is slechts één overkoepelend doel gesteld. Alle kantoren moeten
energielabel C hebben in 2023. Dit beslaat uiteraard slechts een deel van het beleidsdomein
utiliteit. Voor andere delen van het beleidsdomein zijn geen overkoepelende doelen
gesteld.

Beschikbaarheid monitoringsinformatie en evaluaties
De label C-verplichting is vastgelegd in het Bouwbesluit. Als instrument valt het niet onder
beleidsartikel 4.1. Er is nog geen evaluatie beschikbaar van de label C-verplichting, omdat
deze pas in 2023 ingaat. Wel worden de labels van kantoren gemonitord door RVO. RVO
heeft in juli een nieuwsbericht gepubliceerd met de stand van zaken rond de label Cverplichting (RVO, 2021). RVO geeft aan dat er naar schatting 65.000 kantoren zijn in
Nederland die vanaf 2023 aan de label C-verplichting moeten voldoen. Op basis van de
labelregistratie had in juli 2021 40% van deze kantoren energielabel C of beter. Daarnaast
had 12% energielabel D of slechter. Voor de overige kantoren (48%) is nog geen label
geregistreerd. Figuur 26 laat zien hoe het aantal groene labels (label A t/m C) en rode
labels (label D t/m G) zich heeft ontwikkeld in de afgelopen jaren.
Er komen vooral groene labels bij en slechts in beperkte mate rode labels. In welk deel van
de kantoren met een groen label eerst een verduurzamingsstap heeft plaatsgevonden
voordat het label is aangevraagd, is niet bekend.
Figuur 26 – Overzicht van de groei van energielabels bij label C-plichtige kantoren

Bron: (RVO, 2021).

96

210258 - Beleid voor Energietransitie Gebouwde Omgeving – Februari 2022

RVO verwijst naar een onderzoek van het Economisch Instituut voor de Bouw (EIB) dat
gezien kan worden als tussentijdse evaluatie. Uit dat onderzoek blijkt dat ongeveer 30% van
de kantoren die nog geen geregistreerd label hebben, wel minimaal label C zouden krijgen
als ze een label zouden aanvragen (EIB, 2021). Indien dat het geval is, kan 54% van de
kantoren voldoen aan de verplichting.
Ten slotte beschrijft RVO een groep panden waarvan het voor RVO lastig is om in te
schatten of ze aan de label C-verplichting moeten voldoen, met name omdat ze naast de
kantoorfunctie nog andere gebouwfuncties hebben. Het betreft circa 18.000 panden.
Als deze panden worden meegeteld stijgt het aandeel kantoren dat kan voldoen aan de
verplichting van 40% naar 46%.

Oordeel op basis monitoringsinformatie en evaluaties
Omdat de label C-verplichting pas in 2023 ingaat en er nog geen evaluatie beschikbaar is
van de label C-verplichting kunnen we geen oordeel geven over doeltreffendheid en
doelmatigheid. Op basis van de monitoringsinformatie van RVO (2021a) en het onderzoek
van Het Economisch Instituut voor de Bouw (EIB, 2021) kunnen we wel inschatten of het
waarschijnlijk is dat de doelstelling in 2023 wordt gehaald.
In juli 2021 heeft 40% van de kantoren waarop de verplichting is gericht minimaal label C.
Vanaf 1 januari 2023 is het verplicht voor alle kantoren om label C te hebben. Dat komt
overeen met het doel uit het Energieakkoord. Met nog minder dan 1,5 jaar te gaan, is het
zeer onwaarschijnlijk dat het doel bereikt wordt, of dat het aantal groene labels in de
buurt komt van de doelstelling.
Een zeer sterke toename in de groei van het aantal groene labels zou nodig zijn. De ontwikkelingen in Figuur 26 laten echter eerder een afvlakking zien in de snelheid waarmee er
nieuwe groene labels bijkomen dan een versnelling.
Het EIB (2021) heeft een aantal oorzaken benoemd van de lage snelheid waarmee kantoren
naar label C of beter worden aangepast. De belangrijkste belemmeringen zijn:
— gebrek aan bewustzijn, kennis en informatie rond labelplicht;
— beperkte (verwachte) handhaving:
• kantooreigenaren anticiperen op de verwachting dat de verplichting niet zal worden
gehandhaafd;
• gemeenten zijn terughoudend met handhaving omdat ze vrezen voor leegstand van
kantoren in de gemeente.
— praktische bezwaren (problemen met huurders en verduurzaming op natuurlijke
momenten);
— financieringsproblemen bij eigenaren met zwakkere panden.
Naar aanleiding van dit onderzoek zijn er verschillende maatregelen genomen om naleving
van de verplichting te verbeteren. Zo zijn er brieven gestuurd naar alle vermoedelijke
kantooradressen die nog niet aan de labelplicht voldoen om ze te wijzen op de aankomende
verplichting. Ook heeft de VNG brieven gestuurd naar alle gemeenten met de oproep om de
verplichting te handhaven en hebben het ministerie en RVO financiële intermediairs
opgeroepen om hun aanjaagfunctie op te pakken en bijvoorbeeld geen hypotheek meer te
verstrekken voor kantoren met label D of hoger (Tweede Kamer der Staten Generaal, 2021).
De label C-verplichting wordt door het ministerie van BZK gezien als een helder communicatie-instrument, blijkt uit interviews. Het is voor bedrijven duidelijk of ze er wel of
niet aan kunnen voldoen. Uit de gesprekken met het ministerie blijkt ook dat er in de wet

97

210258 - Beleid voor Energietransitie Gebouwde Omgeving – Februari 2022

verschillende uitzonderingsregels zijn opgenomen. Voorbeelden daarvan zijn de uitzonderingsclausule voor maatregelen met een terugverdientijd van tien jaar of meer en de
portefeuilleaanpak, waarbij naar het gemiddelde label van de portefeuille wordt gekeken in
plaats van per pand. Daarnaast is de handhaving is belegd bij lagere overheden, waardoor
de sturing op de uitvoering complex is geworden en niet altijd prioriteit krijgt. Dat is terug
te zien in het gebrek aan urgentie binnen de kantorensector om aan de verplichting te
voldoen.
De cijfers kennen weliswaar een onzekerheid en er zijn stappen genomen om naleving te
verbeteren, maar de resterende tijd is kort en de algemene tendens is dusdanig duidelijk
dat we toch met zekerheid kunnen stellen dat het doel niet gehaald zal worden.

Conclusie Utiliteit
Het beleidsdomein utiliteit is een relatief klein domein met drie instrumenten op
artikel 4.1. Er zijn echter verschillende andere instrumenten die belangrijk zijn voor de
utiliteitsbouw, zoals de verplichting om energiebesparende maatregelen met een terugverdientijd van vijf jaar of minder te nemen uit de Wet milieubeheer, de labelplicht en de
label C-verplichting voor kantoren. We beoordelen de instrumenten op artikel 4.1 binnen
deze bredere context.

Beschikbaarheid monitoringsinformatie en evaluaties
Voor geen van de instrumenten gericht op utiliteitsbouw in artikel 4.1 is een officiële
evaluatie beschikbaar. Er is dan ook maar een beperkt beeld van doeltreffendheid en
doelmatigheid.
Tabel 19 – Beschikbare evaluaties beleidsdomein utiliteitsbouw
Evaluatie
beschikbaar

Doeltreffendheid

Doelmatigheid

Kwaliteit

Toelichting

Nee, wel
Gateway Review

N.v.t.

N.v.t.

N.v.t.

N.v.t.

Programma Ontzorging
Maatschappelijk Vastgoed

Nee

N.v.t.

N.v.t.

N.v.t.

N.v.t.

Deltaplan Duurzame
Renovatie

Nee

N.v.t.

N.v.t.

N.v.t.

N.v.t.

Overkoepelend: minimaal
label C-kantoren

Nee

N.v.t.

N.v.t.

N.v.t.

N.v.t.

EnergieRijk

98

210258 - Beleid voor Energietransitie Gebouwde Omgeving – Februari 2022

Oordeel op basis monitoringsinformatie en evaluaties
In Tabel 20 vatten we ons oordeel over doelbereik, doeltreffendheid en doelmatigheid van
de individuele instrumenten samen. We baseren dat oordeel op de beschikbare evaluaties
en monitorinformatie.
Tabel 20 – Oordeel evaluaties beleidsdomein utiliteit
Doelbereik

Doeltreffendheid

Doelmatigheid

Overige
opmerkingen

Toelichting

EnergieRijk

N.v.t.

Bijdrage
vanuit artikel
4.1 draagt bij
aan kennisontwikkeling
en kennisdeling.

N.v.t

Slechts een beperkt
aantal activiteiten
wordt vanuit artikel
4.1 gefinancierd, te
weten de lerende
leergang, onderzoek
naar wko-netten en
een deel van het
thema innovatie en
smart buildings.

Geen evaluatie
beschikbaar.
Gateway Review
gaat alleen in op
governance van het
programma.

Programma
Ontzorging
Maatschappelijk
Vastgoed

N.v.t.

N.v.t.

N.v.t.

Deltaplan
Duurzame
Renovatie

N.v.t

N.v.t.

N.v.t.

N.v.t.

N.v.t.

Overkoepelend:
Doel wordt met
minimaal label C- grote waarschijnkantoren
lijkheid niet
gehaald.

Programma loopt
pas een jaar. Er
kunnen daarom nog
geen uitspraken
worden gedaan over
doelbereik, doeltreffendheid en
doelmatigheid.
Het Deltaplan heeft
voor betrokkenheid
en bewustzijn van
stakeholders
gezorgd.

Geen evaluatie
beschikbaar.

Op basis van
monitoringsinformatie RVO.

We constateren dat het doel om alle kantoren label C te laten hebben in 2023 niet binnen
bereik is. Voor de drie onderzochte instrumenten is geen evaluatie uitgevoerd en wordt er
nauwelijks gemonitord, waardoor beoordeling van de doeltreffendheid en doelmatigheid
niet goed mogelijk is. Ook is de beleidstheorie meestal niet expliciet geformuleerd. Wel
lijken het Deltaplan Duurzame Renovatie en EnergieRijk een positieve invloed te hebben op
betrokkenheid en bewustzijn bij stakeholders.

99

210258 - Beleid voor Energietransitie Gebouwde Omgeving – Februari 2022

5.2.4 Kennisontwikkeling en innovatie
In deze paragraaf beschrijven we de beschikbare evaluaties van de instrumenten in het
domein kennisontwikkeling en innovatie. Ook geven we aan welk oordeel de evaluaties
geven over doelbereik, doeltreffendheid en doelmatigheid.

SEKW
Beschikbaarheid monitoringsinformatie en evaluaties
Op dit moment ligt er een concept evaluatie van de SEKW (Subsidieregeling Experimenten
en Kennisoverdracht). Deze evaluatie is nog niet definitief en gepubliceerd. Ten behoeve
van deze doorlichting hebben wij de conceptevaluatie ontvangen, en de informatie hieruit
kunnen gebruiken voor deze doorlichting.
De evaluatie omvat een omschrijving van de doeltreffendheid en doelmatigheid van de
regeling. De doelstelling van de regeling is echter inhoudelijk van aard: dit betekent dat
ook de evaluatie inhoudelijk en kwalitatief van aard is, en geen kwantitatieve uitspraken
doet. Hierdoor is het niet mogelijk om een uitspraak te doen over de energiebesparing van
dit instrument en de effectiviteit in termen van euro’s per bespaarde hoeveelheid energie.
De evaluatie is uitgevoerd door middel van een steekproef uit het totale aantal verstrekte
subsidies in de periode 2017-2021. Voor de geselecteerde subsidies is een dossieronderzoek
uitgevoerd en zijn interviews gehouden met de betrokken organisaties.

Oordeel op basis monitoringsinformatie en evaluaties
De operationele doelstellingen van de SEKW zijn als volgt geformuleerd:
— het scheppen van randvoorwaarden voor een goed functionerende woningmarkt;
— het versterken van de positie van de woonconsument;
— het bevorderen van de kwaliteit van de leefomgeving;
— het waarborgen van de minimale kwaliteit van gebouwen en het verbeteren van de
kwaliteit van gebouwen, met inbegrip van het stimuleren van energiebesparing.
Doelbereik en doeltreffendheid
Op basis van de steekproef wordt de SEKW als doeltreffend beoordeeld in de evaluatie.
Dit geldt zowel voor het doelbereik van de individuele instrumenten als de bijdrage aan de
operationele doelstellingen van de SEKW. Bij subsidieverstrekking werd vooraf getoetst of
een subsidie bijdroeg aan de operationele doelstellingen, waardoor de doeltreffendheid in
theorie expliciet is geborgd. Aan de hand van verantwoordingsinformatie hadden beleidsmedewerkers de mogelijkheid om, indien nodig, bij te sturen.
Uit de evaluatie komt echter wel naar voren dat, alhoewel de inhoudelijke toets en risicoanalyse altijd uitgevoerd worden bij een subsidieaanvraag, deze niet altijd voldoende
afwijzingsgronden bieden. Zo ontbreekt het afwijzingsgrond ‘aannemelijk is dat de activiteiten ook zonder subsidie zonder belangrijke vertraging zouden worden uitgevoerd’ in de
beoordeling. Daarnaast voorziet de inhoudelijke toets ook niet in een toets waarin wordt
beoordeeld of de betreffende subsidie is gericht op experimenten en kennisoverdracht; de
essentie van de SEKW. Uit de evaluatie komt naar voren dat beleidsmedewerkers niet altijd
goed op de hoogte zijn van de inhoud van het Kaderbesluit.
Daarnaast blijkt ook uit de evaluatie dat meerjarige programma’s vaak geen SMARTdoelstellingen hebben. Een groot deel van de subsidies onder de SEKW hebben een

100

210258 - Beleid voor Energietransitie Gebouwde Omgeving – Februari 2022

meerjarig of structureel karakter. Bij deze meerjarige subsidies worden vaak enkel
inspanningsverplichtingen geformuleerd en geen resultaatverplichtingen. Door het
ontbreken van SMART-doelstellingen zijn er beperkte bijsturingsmogelijkheden voor
beleidsmedewerkers. Tegelijk zorgt het meerjarige karakter er ook voor dat er weinig
flexibiliteit is in het budget van het ministerie.
Doelmatigheid
In de evaluatie van de SEKW worden twee aspecten van doelmatigheid geanalyseerd:
inhoudelijke doelmatigheid en doelmatigheid van bedrijfsvoering.
De SEKW wordt grotendeels inhoudelijk als doelmatig beoordeeld. De inhoudelijke
doelmatigheid is bepaald door per subsidie binnen de steekproef een set aan vragen te
beantwoorden. De antwoorden leveren de volgende conclusies op:
— Bij de meerderheid (75%) van de subsidies kunnen de activiteiten enkel worden
uitgevoerd door de betreffende instelling of organisatie.
— Bij 84% van de geselecteerde subsidies in de evaluatie geldt dat de activiteiten niet
zouden kunnen worden uitgevoerd zonder subsidies. De activiteiten kunnen niet zonder
financiële bijdrage door de markt worden uitgevoerd, of de desbetreffende organisatie
is voor haar voortbestaan afhankelijk van de subsidie.
— Bij 95% van de geselecteerde subsidies geldt dat de activiteiten tegen zo laag mogelijke
kosten zijn uitgevoerd. Slechts bij één subsidie is dit deels het geval.
Op basis van de analyse stelt de evaluatie ook dat de bedrijfsvoering bij het verlenen van
de subsidie doelmatig is verlopen. Hiermee wordt bedoeld dat er niet onnodig tijd en geld
weglekken bij het verstrekken van de subsidies.
De SEKW wordt dus zowel inhoudelijk als qua bedrijfsvoering vanuit het ministerie als
grotendeels doelmatig beschouwd. Deze analyse is enkel kwalitatief: de evaluatie bevat
geen kwantitatieve inschatting van de gerealiseerde energiebesparing.

Energiesprong/Stroomversnelling
Beschikbaarheid monitoringsinformatie en evaluaties
Het programma energiesprong is in 2016 geëindigd, maar er is geen evaluatie gedaan.
Ook van de subsidies die zijn verleend aan de vereniging Stroomversnelling is geen evaluatie
beschikbaar. We hebben twee interviews gehouden om de resultaten van dit beleid toch
indicatief in beeld te brengen.

Oordeel op basis monitoringsinformatie en evaluaties
Hieronder gaan we in op doelbereik, doeltreffendheid, doelmatigheid en neveneffecten van
Energiesprong en Stroomversnelling.
Doelbereik
Het programma Energiesprong had als doel 2.500 nieuwbouwwoningen en 2.500 renovatieprojecten te realiseren met een CO2-reductie van tussen de 45 en 80%. Deze doelen zijn
ruimschoots gehaald (Energiesprong, 2017).
Ook is er door de Rijksoverheid subsidie verleend aan de vereniging Stroomversnelling via
SEKW. Dit was een inspanningssubsidie waar geen afrekenbare doelen aan werden verbonden. De vereniging stelt een meerjarenplan op en vraagt daarvoor subsidie aan. Dat

101

210258 - Beleid voor Energietransitie Gebouwde Omgeving – Februari 2022

heeft geen specifieke doelen voor bijvoorbeeld kostenreductie of kennisopbouw. Het
ministerie van BZK stuurt op het uitvoeren van het programma, niet op doelbereik. Er kan
dus geen uitspraak gedaan worden over doelbereik.
In de evaluatie van de Subsidieregeling Experimenten en Kennisoverdracht is dan ook één
van de bevindingen dat aan meerjarige programma’s vaak geen SMART-doelstellingen zijn
verbonden. Er is in de praktijk meer sprake van een inspanningsverplichting dan een
resultaatverplichting. Dit zorgt voor beperktere sturings- en monitormogelijkheden (Ecorys,
2021).
Het aantal NoM-woningen wordt door de vereniging Stroomversnelling zelf gemonitord.
Stroomversnelling, (2020) geeft aan dat er tot en met 2019 11.225 woningen gerealiseerd
zijn. In Tabel 21 staat de verdeling van het aantal NoM-woningen tussen huur en koop en
tussen nieuwbouw en innovatie (inclusief de prognose voor 2020). Verreweg de meeste
NoM-woningen zijn nieuwbouw huurwoningen. Er zijn nauwelijks koopwoningen die naar
NoM gerenoveerd worden.
Tabel 21 - Verdeling NoM-woningen t.o.v. totale aantal voor nieuwbouw en renovatie, inclusief een prognose
voor 2020 (Stroomversnelling, 2020)
Eigendom

Nieuwbouw

Renovatie

Totaal

Huur

7.306

5.450

7.978

Koop

3.845

234

3.247

Totaal

11.151

5.684

16.835

In de KEV 2019 is een berekening gemaakt van de energiebesparing van het programma
Stroomversnelling. Op basis van de NoM-marktmonitor 2019 wordt in de KEV 2019 het aantal
NoM-renovaties in 2020 op ruim 8.300 geschat, wat een energiebesparing van 0,3 PJ aardgas
zou opleveren. In de KEV 2019 zijn echter geen nieuwbouw NoM-woningen meegerekend. In
de NoM-marktmonitor 2020 ligt de prognose voor 2020 van NoM-renovaties echter slechts op
5.684 en het aantal NoM-nieuwbouwwoningen op 11.151 NoM-woningen in 2020. Wij hebben
gerekend met de prognoses uit Stroomversnelling, (2020) die in Tabel 21 zijn weergegeven.
Hieruit volgt een energiebesparing van ongeveer 0,5 PJ (zie Bijlage F voor nadere
toelichting).

Stroomversnelling deals
In de deal Stroomversnelling huur, die voortkomt uit de Energiesprong, is de afspraak gemaakt om 11.000
woningen te verduurzamen tot 2020, met een perspectief op 100.000 meer (Energiesprong, 2014). De ambitie
van 111.000 woningen zeer energiezuinige woningen is herhaald in het Energieakkoord. In de deal Stroomversnelling koop zijn geen harde doelen gesteld. Wel is de ambitie uitgesproken om vanaf 2016 meer dan 1.000
particuliere eigenaren van rijwoningen per jaar Nul-op-de-Meter-renovaties aan te laten schaffen.
De Rijksoverheid is geen partij in de Stroomversnellingsdeals en voelt zich hiervoor dan ook niet verantwoordelijk. Omdat de deals wel een resultaat zijn van het Programma Energiesprong, gaan we er hieronder kort
op in. Dit betreft echter geen doelbereik in het kader van artikel 4.1.
Het doel van 11.000 NoM-woningen uit de deal Stroomversnelling huur is gehaald, maar aan het perspectief op
100.000 extra NoM-woningen is niet voldaan. In Stroomversnelling (2020) wordt het aantal koopwoningen dat
tot en met 2020 gerenoveerd is tot NoM-woning ingeschat op 234. Deze ambitie is dus ook ruim niet gerealiseerd.

102

210258 - Beleid voor Energietransitie Gebouwde Omgeving – Februari 2022

Doeltreffendheid
Figuur 27 laat zien hoe het aantal NoM-woningen zich over de tijd heeft ontwikkeld. De
start van de toename van het aantal NoM-woningen is ingezet in 2014, nadat in 2013 de
term Nul-op-de-Meter werd gemunt en in 2014 de deals Stroomversnelling huur en koop zijn
afgesloten. Sindsdien is een gestage toename van het aantal NoM-woningen te zien.
Figuur 27 – Realisatie NoM-woningen per jaar. De cijfers voor 2020 zijn een schatting op basis van de geplande
woningen

Bron: (Stroomversnelling, 2020).

Er zijn geen evaluaties beschikbaar waarin is onderzocht welk deel hiervan additioneel is
dankzij Energiesprong en de Stroomversnelling. Een deel kan mogelijk toegeschreven
worden aan de energieprestatievergoeding die in 2016 is gestart. Sinds de start tot 2019 zijn
1.250 NoM-woningen gerealiseerd met EPV (CE Delft, 2019). We kunnen niet vaststellen of
deze woningen ook gerealiseerd zouden zijn zonder de inspanningen van de Energiesprong
en de Stroomversnelling. Door de samenloop van de inzet vanuit Energiesprong en Stroomversnelling met de stijging van het aantal NoM-woningen mag echter wel worden aangenomen dat de toename in NoM-woningen ten minste deels toe te schrijven is aan deze
activiteiten. Uit de interviews komt ook naar voren dat het ministerie van BZK dit voornamelijk ziet als de verdienste van Energiesprong en Stroomversnelling.
Naar verwachting hebben Energiesprong en de Stroomversnelling dus wel een belangrijke rol
gespeeld bij het aanjagen van NoM-woningen, ten minste in de periode voor 2016. De mate
waarin ze hebben bijgedragen kan echter niet worden bepaald op basis van de beschikbare
informatie.
Doelmatigheid
Er is geen informatie beschikbaar over doelmatigheid.
Neveneffecten
Er is geen evaluatie beschikbaar waarin wordt ingegaan op neveneffecten. Uit de interviews
komt naar voren dat de Energiesprong en Stroomversnelling hebben geleid tot toegenomen

103

210258 - Beleid voor Energietransitie Gebouwde Omgeving – Februari 2022

kennis over NoM-woningen. Ook heeft de vereniging een belangrijke netwerkfunctie waarin
marktpartijen elkaar kunnen vinden als ze aan de slag willen met NoM-woningen. Ook is het
een platform waarin de overheid in contact kan komen met marktpartijen en waar signalen
uit de markt worden doorgegeven.
Ook is er interesse vanuit het buitenland. Stroomversnelling krijgt navolging in het Verenigd
Koninkrijk, Frankrijk, Duitsland, de staat New York en Canada (Energiesprong, 2021).
Verschillende buitenlandse media hebben over Energiesprong geschreven
(Stroomversnelling, 2021).

Innovatieprogramma aardgasvrije en frisse basisscholen
Beschikbaarheid monitoringsinformatie en evaluaties
Het programma aardgasloze en frisse basisscholen is in 2018 gestart naar aanleiding van
Urgenda en in 2021 geëvalueerd door Building values (Bol, 2021). De evaluatie richt zich op
de uitgevoerde pilotprojecten, het kennis- en leerprogramma en de opschalingsmogelijkheden. In Tabel 22 zijn de criteria weergegeven die voor de evaluatie zijn gebruikt.
Tabel 22 – Criteria die zijn gebruikt door Building Values voor de evaluatie van het programma aardgasvrije en
frisse basisscholen
Nr

Evaluatie criteria

Betekenis

1

Relevantie

Mate waarin het projectdoel voldoet aan de behoeften

2

Efficiëntie

Mate waarin beschikbare middelen doelmatig zijn gebruikt

3

Effectiviteit

Mate waarin doeltreffend is gewerkt aan projectplan

4

Kwaliteit

Mate waarin de uitkomsten blijven bestaan

5

Impact

Bredere effecten op de maatschappelijke omgeving

De evaluatie is uitgevoerd door middel van een documentenanalyse. De beoordeling van
verschillende criteria is kwalitatief en niet kwantitatief onderbouwd. Hoewel er een
oordeel wordt gegeven over doeltreffendheid, wordt uit de evaluatie niet duidelijk hoe is
bepaald in hoeverre het beleid additioneel was. Ook is er bij doelmatigheid geen relatie
gelegd met de gemaakte kosten.
We hebben daarnaast een interview gehouden met het ministerie van BZK.

Oordeel op basis monitoringsinformatie en evaluaties
Doelbereik
De hoofddoelen van dit programma zijn kennisontwikkeling en om een aantal voorbeelden
te ontwikkelen van repeteerbare aardgasvrije oplossingen die scholen kunnen toepassen om
te verduurzamen.
Van de elf pilotprojecten zijn er uiteindelijk vijf volledig aardgasvrij en fris gerenoveerd.
Drie projecten zijn gestopt en drie projecten lopen nog. Het programma heeft tot het
inzicht geleid dat scholen van eenzelfde bouwtype en bouwperiode niet altijd uitkomen op
dezelfde aardgasvrije oplossing. Veel keuzes hangen af van lokale en specifieke omstandigheden (Bol, 2021). De resultaten van het project zijn dus anders uitgepakt dan verwacht,

104

210258 - Beleid voor Energietransitie Gebouwde Omgeving – Februari 2022

doordat de knelpunten vooral op procedureel en niet op technisch vlak lagen. Daarmee is
het doel om repeteerbare voorbeelden te ontwikkelen niet gehaald.
Het programma heeft wel veel andere waardevolle kennis opgeleverd voor de realisatie van
aardgasvrije en frisse basisscholen. Deze is vastgelegd in het rapport ‘De weg naar
Aardgasvrije en Frisse Scholen, Wat leert de praktijk?’ door Platform31 en Ruimte-OK
(AardgasVrijeScholen, 2021). Vanuit het innovatieprogramma is bovendien een nieuw
voorstel geformuleerd om met de complexiteit om te gaan, met als titel ‘Marsroute voor
opschaling: van leren naar presteren’. Wel komt in de evaluatie naar voren dat een betere
documentatie van de gebruikte afwegings- en besluitvormingskaders meer inzicht zou geven
(Bol, 2021). Alles in overweging nemende concluderen we dat het doel van
kennisontwikkeling is gerealiseerd.
Doeltreffendheid en doelmatigheid
Building Values concludeert in de evaluatie dat het programma niet voldoet op het gebied
van efficiëntie (doelmatigheid) en effectiviteit (doeltreffendheid) voor het doel van
repeteerbare oplossingen. Doordat het programma niet tot repeteerbare voorbeelden heeft
geleid, kan inderdaad gesteld worden dat het programma niet doeltreffend en doelmatig is
geweest. Wel heeft het programma geleid tot opbouw van kennis, maar op basis van het
beschikbare evaluatiemateriaal kunnen we niet vaststellen of dat doeltreffend en doelmatig
was.
In de evaluatie wordt geen uitspraak gedaan over de totale energiebesparing van dit
instrument. Op basis van eigen berekeningen hebben we hier een schatting voor gemaakt.
Er zijn vijf basisscholen waarvan bekend is dat ze zijn gerenoveerd naar aardgasvrij en
frisse schoolklasse B. Op basis van kentallen uit het VESTA-model van PBL (zie Bijlage F),
komen we uit op een verwachte energiebesparing van 0,004 PJ.

Conclusie
Het beleidsdomein kennisontwikkeling en innovatie is een relatief klein domein met drie
instrumenten op artikel 4.1. Het bredere innovatiebeleid wordt vormgegeven met de
Topsectorenaanpak en staat op de begroting van het ministerie van EZK. We beoordelen
alleen de instrumenten die op artikel 4.1 staan.

Beschikbaarheid monitoringsinformatie en evaluaties
Voor de SEKW en het Innovatieprogramma aardgasvrije en frisse basisscholen zijn evaluaties
beschikbaar. Beide evaluaties zijn kwalitatief en niet kwantitatief. Hierdoor is het niet
mogelijk om een uitspraak te doen over de energiebesparing van deze instrumenten en de
effectiviteit in termen van euro’s per bespaarde hoeveelheid energie. Er is dus maar in
beperkte mate inzicht in de doeltreffendheid en doelmatigheid van de beleidsinstrumenten.
Voor Energiesprong/Stroomversnelling is er geen evaluatie beschikbaar. Er is wel monitoringsinformatie over het aantal NoM-woningen. Het beeld van de doeltreffendheid en
doelmatigheid is echter maar beperkt.

105

210258 - Beleid voor Energietransitie Gebouwde Omgeving – Februari 2022

Tabel 23 – Beschikbare evaluaties beleidsdomein kennisontwikkeling en innovatie
Evaluatie
Doeltreffendheid
beschikbaar

Doelmatigheid

Kwaliteit

Toelichting

SEKW

Ja

Ja

Ja

Kwalitatief

Energiesprong/Stroomversnelling

Nee

N.v.t.

N.v.t.

N.v.t.

Innovatieprogramma aardgasvrije
en frisse basisscholen

Ja

Wel voor
repeteerbare
voorbeelden,
niet voor kennisontwikkeling.

Wel voor
repeteerbare
voorbeelden,
niet voor kennisontwikkeling.

Kwalitatief N.v.t.

N.v.t.

Oordeel op basis monitoringsinformatie en evaluaties
In Tabel 24 vatten we ons oordeel over doelbereik, doeltreffendheid en doelmatigheid van
de individuele instrumenten samen. We baseren dat oordeel op de beschikbare evaluaties
en monitorinformatie. Zoals eerder genoemd, vormen deze instrumenten een beperkt deel
van het innovatiebeleid waarbinnen ook het Topsectorenbeleid valt.
Tabel 24 – Oordeel evaluaties beleidsdomein kennisontwikkeling en innovatie
Doelbereik

Doeltreffendheid Doelmatigheid

Overige
opmerkingen

SEKW

De doelstellingen
van de subsidies
worden in hoge
mate bereikt.

De doeltreffendheid is in theorie
expliciet geborgd
in de subsidieaanvraag.

Enkel
kwalitatieve
inschatting,
geen
inschatting
van effect in
termen van
energiebesparing.

Energiesprong/
Stroomversnelling

Het doel van
Energiesprong is
bereikt.
Voor Stroomversnelling zijn
geen SMARTdoelstellingen
gerealiseerd.

Er zijn tot en met Onvoldoende
2019 circa 12.000 informatie
NoM-woningen
beschikbaar.
gerealiseerd.

Innovatieprogramma Het doel om
aardgasvrije en
repeteerbare
frisse bassischolen
aardgasvrije
oplossingen voor
scholen te ontwikkelen, is niet
bereikt.
Kennisontwikkeling
is wel bereikt.

106

Grotendeels
doelmatig:
inhoudelijk en
bedrijfsvoering.

Vijf basisscholen Niet doelmatig voor
zijn volledig
repeteerbare
aardgasvrij en fris oplossingen.
gerenoveerd.
Onvoldoende
informatie voor
kennisontwikkeling.

210258 - Beleid voor Energietransitie Gebouwde Omgeving – Februari 2022

Slechts een
deel van de
geselecteerde
projecten
wordt gerealiseerd.

Toelichting

Knelpunten
bleken te
liggen op
procedureel
vlak in
plaats van
op technisch
vlak.

We constateren dat de doelen van SEKW en Energiesprong zijn gehaald en dat de doelen van
het Innovatieprogramma aardgasvrije en frisse basisscholen deels zijn gehaald. Aan de
subsidie voor de vereniging Stroomversnelling is geen meetbare doelstelling verbonden.
Er kan dan ook geen uitspraak gedaan worden over doelbereik.
Van de doeltreffendheid en doelmatigheid hebben we een beperkt beeld bij de onderzochte
instrumenten. Er zijn weliswaar cijfers beschikbaar van het aantal gerenoveerde scholen en
de gerealiseerde NoM-woningen, maar het is op basis van de beschikbare informatie niet
duidelijk in hoeverre de subsidie additioneel en kosteneffectief is. Energiesprong en
Stroomversnelling hebben vermoedelijk een positieve bijdrage geleverd aan de toename
van het aantal NoM-woningen. Doordat er geen evaluaties beschikbaar zijn, is het niet
mogelijk om hier meer concrete uitspraken over te doen.
Bij de SEKW wordt de subsidie enkel verleend als van tevoren duidelijk is dat de subsidie
doeltreffend is, waardoor de doeltreffendheid in theorie is geborgd. Echter geldt wel dat
veel van deze doelstellingen, met name bij instellingssubsidies, niet SMART geformuleerd
zijn. Hierdoor is niet kwantitatief vast te stellen wat de doeltreffendheid is en of de
subsidie doelmatig is.

5.3

Analyse overkoepelend doelbereik
We analyseren in deze paragraaf het doelbereik ten aanzien van twee gebouwde omgeving
brede doelstellingen. Het gaat om:
— in 2020 53 PJ energiebesparing ten opzichte van een scenario zonder het Energieakkoord;
— in de periode 201221-2020 300.000 woningen tenminste twee labelstappen laten zetten.

5.3.1 Doelbereik 53 PJ energiebesparing
Het doel van 53 PJ energiebesparing in de gebouwde omgeving is een subdoel van de
centrale doelstelling om 100 PJ extra energie te besparen in Nederland in 2020. We gaven
al eerder aan dat deze doelstellingen ambitieus zijn en dat de utiliteitsbouw hier volledig
onder wordt gerekend, terwijl deze niet volledig onder artikel 4.1 valt (zie Paragraaf
3.2.1). Desalniettemin zijn het wel de doelen waarover gerapporteerd is en die als ijkpunt
in de politieke discussie hebben gediend22. De doelstelling leeft ook bij de gesprekspartners
van het ministerie die wij hebben geïnterviewd. In het achterhoofd dient dus te worden
gehouden dat meerdere begrotingsartikelen van verschillende departementen
verantwoordelijk zijn voor de 53 PJ energiebesparing.
In de periode 2015-2019 is er in de Klimaat- en Energieverkenning (KEV23) jaarlijks een
prognose gemaakt van de mate waarin deze doelstelling zou worden behaald in het jaar
202024. De resultaten uit deze analyse zijn jaarlijks gedeeld met het ministerie en
besproken in de Borgingscommissie van het Energieakkoord. Tabel 25 geeft weer in welke
mate het centrale doel en het hoofddoel binnen bereik is geweest, vooruitkijkend naar de
resterende looptijd. We constateren dat in geen enkel jaar het doel binnen bereik is
________________________________
21
22

Na het afsluiten van het Convenant Meer met minder.
Zie bijvoorbeeld Kamerbrief 30 196, nr. 257 (vergaderjaar 2014-2015) en het convenant 10 PJ energiebesparing

23

gebouwde omgeving.
Met ingang van 2019, in 2018 is een korte termijn raming gepubliceerd, in de jaren 2017 en eerder de

24

‘Nationale Energieverkenning’ (NEV).
Bedacht moet worden dat de KEV ex ante een inschatting maakt van beleidseffecten. Dit is iets anders dan een
beleidseffect terugkijkend (ex post) vast te stellen.

107

210258 - Beleid voor Energietransitie Gebouwde Omgeving – Februari 2022

geweest, ondanks de inspanningen van de overheid en de partners uit het Energieakkoord.
In het laatste jaar dat de KEV de prognose doet, wordt het doelbereik in de gebouwde
omgeving op 31 PJ ingeschat (58% van het 53 PJ-doel).
Tabel 25 – Energiebesparingsdoelen Energieakkoord en prognose doelbereik
Bron

Jaar

Doelbereik GO
2020

% doelbereik GO
(van 53 PJ)

Doelbereik
totaal 2020

% doelbereik
totaal (van 100 PJ)

NEV, 2015

2015

22 PJ (11-37)

42%

55 PJ (33-76)

55%

NEV, 2016

Oktober 2016

27 PJ

51%

68 PJ (37-99)

68%

NEV, 2017

Oktober 2017

30 PJ (15-41)

57%

75 PJ (42 -102)

75%

KTR, PBL

Januari 2019

32 PJ (20-44)

60%

81 PJ (52-108)

81%

KEV, 2019

November 2019

31 PJ (16-48)

58%

80 PJ (48-111)

80%

KEV, 2020

Oktober 2020

Geen uitspraak

KEV, 2021

Oktober 2021

Geen uitspraak

Tabel 26 geeft per domein in de gebouwde omgeving weer wat het potentieel is dat vooraf
was bepaald (ECN, 2013) en wat de bijdrage is van afzonderlijke instrumenten, zoals dit in
de KEV 2019 voor 2020 is geprognotiseerd (PBL, 2019a). Gearceerde instrumenten vallen
binnen de scope van artikel 4.1.
Tabel 26 – Potentieel per domein Energieakkoord en geprognosticeerde besparing 2020 KEV 2019, PJ
Domein/instrumentarium

Energieakkoord
(min-max)

Huishoudens algemeen

0-0

KEV 2019
Gem (min-max)

Afzonderlijke
evaluaties

14 (8-18)

N.v.t.

− Uitrol slimme meters

2,2 (1,1-5,4)

N.v.t.

− Taakstellend convenant

10,4 (5,2-10,4)

N.v.t.

− ISDE huishoudens

1,5 (1,4-1,8)

N.v.t.

− Aanscherping Ecodesign

0 (0-0)

N.v.t.

− Belastingverschuiving HH

0 (0-0)

N.v.t.

3 (1–5)

N.v.t.

Woningen koop

3–3

− Aanpak koopsector*

2,4 (1,4–4,2)

n.v.t.

− Waarvan SEEH

0,3 (0,3–0,3)

0,8-0,9 (netto**);
1,4 (bruto)

− Financieringsarrangement

0,3 (0,3-0,3)

NEF: 0,77 (bruto)

N.v.t.

N.v.t.

− Aanvullend potentieel koop (niet
geïnstrumenteerd)

5-10

Woningen huur

6,5-12

4 (1-6)

N.v.t.

− STEP-regeling

0,7 (0,6-0,8)

1,65

− Stroomversnelling

0,3 (0,3-0,3)

0,5

2,5 (0-5)

N.v.t.

− Versnellingen activiteiten huursector (niet
geïnstrumenteerd)
Dienstensector

11 (6-19)

N.v.t.

− ISDE-diensten

0,5 (0,5-0,6)

N.v.t.

− Subsidie sportaccommodaties

0,3 (0,2-0,4)

N.v.t.

− Handhaving Wet milieubeheer

7 (4,1-15,5)

N.v.t.

− Verplicht label C-kantoren

2,9 (1,4-2,9)

Totaal

3-28

53

Waarvan artikel 4.1

108

210258 - Beleid voor Energietransitie Gebouwde Omgeving – Februari 2022

31 (16-48)

N.v.t.

3,7 (2,6 – 5,6)

3,8 ****

*

Onder de aanpak koopsector vallen o.a. informatie en voorlichtingscampagnes. We nemen aan dat dit
instrumenten zijn onder artikel 4.1.
** Bij de netto-energiebesparing van de SEEH is rekening gehouden met freeriders; in de bruto-energiebesparing
niet.
*** Er is niet gecorrigeerd voor overlap tussen de instrumenten, bijvoorbeeld de SEEH en het NEF. Het totaal zal
daarom in werkelijkheid lager uitkomen. De energiebesparing van instrumenten die niet in de KEV zijn
meegenomen (met name EPV: 0,26 PJ) is hier niet meegerekend.

Tussentijdse bijsturing heeft onvoldoende effect
Op basis van de monitoringsinformatie is het beleid bijgestuurd. Die bijsturing heeft plaatsgevonden op basis van discussies in de Borgingscommissie Energieakkoord. In de uitvoeringsagenda25 Energieakkoord is vastgelegd welke bijgestelde maatregelenpakketten ieder jaar
worden genomen. Deze openbaar beschikbare uitvoeringsagenda’s zijn opgesteld voor de
jaren 2016-201826. Hierin staat van jaar op jaar de aanscherping van de Wmb centraal,
welke een groot besparingspotentieel krijgt toegekend (tot 28 PJ van de 53 PJ, zie
Paragraaf 3.2.1).
Daarnaast wordt er een substantieel aantal communicatieve maatregelen genomen,
specifieke kleine knelpunten weggenomen, afspraken gemaakt en doelen gesteld (zie
volgend tekstkader voor voorbeelden). Deze initiatieven zijn nuttig, brengen partijen in
beweging en lossen specifieke knelpunten op. Tegelijkertijd zijn het geen initiatieven die
een grote energiebesparing kunnen opleveren die nodig is om het gat tussen doel en
prognose van doelbereik te dichten.

Voorbeelden van maatregelen Borgingscommissie buiten aanscherping Wmb
−
activerende voorlichtingscampagne van ministerie in samenwerking met partners;
−
onderzoek naar energiebesparingsverplichtingen voor energieleveranciers;
−
10 PJ-convenant energiebesparing GO;
−
onderzoek gebouwgebonden leningen;
−
onderzoek energiebespaarlening;
−
onderzoek aflossing lening via besparing energierekening;
−
bevorderen dat ambitieuze afspraken worden gemaakt in de sector sociale verhuur;
−
bijdragen aan opschalen stroomversnelling;
−
wegnemen split incentiveprobleem huurmarkt (wettelijk mogelijk maken energieprestatievergoeding) door
het Rijk.

We constateren dat, om dit gat te dichten, het noodzakelijk was dat de Wet milieubeheer
(welke niet onder artikel 4.1 valt) het volledige besparingspotentieel zou realiseren en dat
er daarbij geen tegenwind zou zijn. Er is in alle uitvoeringsagenda’s ingezet op versterking
(bijvoorbeeld lijst erkende maatregelen, omgekeerde bewijslast). Dit instrument had echter
een grote bandbreedte in het verwachte resultaat op energiebesparing, wat het risicovol
maakte om hierop in te zetten.
Het 10 PJ-convenant is in 2017 ondertekend door zes partijen, inclusief de ministeries van
BZK en EZK. Het convenant moest leiden tot 10 PJ extra finale energiebesparing, in het
________________________________
25
26

SER Energieakkoord : De Borging
Zoals aangegeven in Paragraaf 1.3 evalueren we niet het Energieakkoord of de Borgingscommissie. We baseren
ons voor deze analyse van doelbereik, monitoring en bijsturing op openbaar beschikbare informatie.

109

210258 - Beleid voor Energietransitie Gebouwde Omgeving – Februari 2022

kader van het Energieakkoord. Vanuit de ministeries is het budget voor de ISDE verhoogd en
zijn de eisen voor SEEH en NEF verruimd, zonder het budget te verhogen. Van de verruimde
SEEH en NEF is beperkt gebruikgemaakt. Het gehele convenant heeft geleid tot 2 PJ extra
energiebesparing, waarvan 1,1 PJ door de ISDE (RVO, 2020).
Daarnaast wordt er in het kader van het KAGO bijgestuurd. Instrumenten die hieruit
voortkomen vallen buiten de scope van deze doorlichting. Extra resultaten van deze
bijsturing vallen echter wel onder de energiebesparing zoals gerapporteerd in de KEV.
Daaruit is te zien dat ondanks deze inspanningen het doel niet gehaald is en niet binnen
bereik is geweest.

5.3.2 Doelbereik 300.000 woningen en andere gebouwen per jaar twee
labelstappen
Dit doel is het hoofddoel uit het convenant ‘Meer met minder’ uit 2012. Dit doel is herhaald
in het Energieakkoord. In totaal moeten er in de periode 2012 tot en met 2020 2,7 miljoen
woningen twee labelstappen zetten.
Er is onvoldoende gemonitord om te kunnen concluderen of deze doelstelling is behaald. In
de laatste voortgangsrapportage van het Energieakkoord uit 2017 staat dat de realisatie van
energiebesparing in de gebouwde omgeving nog niet op het ambitieniveau van twee
labelstappen per jaar zat. Op basis van bestaand evaluatiemateriaal krijgen we wel inzicht
in het aantal gebouwen dat ten minste twee labelstappen heeft gemaakt:
— Bijna 110.000 woningen zijn gerenoveerd met behulp van de STEP-regeling.
Deze woningen hebben minstens twee labelstappen gemaakt.
— Er hebben volgens de KEV ruim 8.300 NoM-renovaties plaatsgevonden. Deze woningen
hebben waarschijnlijk meer dan twee labelstappen gemaakt. Er kan overlap zijn met de
STEP-regeling.
— Ruim 65.000 huishoudens en VvE’s hebben gebruikgemaakt van de SEEH. Het is echter
niet te achterhalen of hun gebouwen met twee labelstappen zijn verbeterd.
— De NEF heeft bijgedragen aan de verduurzaming van 32.000 woningen. Er kan overlap
zijn met de SEEH. Ook is niet te achterhalen of de woningen met twee labelstappen zijn
verbeterd.
— 65.000 kantoren zouden minimaal label C moeten hebben. Het is echter niet te achterhalen of zij twee labelstappen hebben gemaakt.
— Maatregelen die worden gestimuleerd met de RRE zijn onvoldoende om twee labelstappen te maken.
— De het gemiddeld energielabel van corporatiewoningen is verbeterd van D naar bijna B.
Dit is het gemiddelde over de gehele voorraad, dus inclusief nieuwbouw, sloop en
verkopen. Dit gemiddelde laat niet zien hoeveel woningen twee labelstappen hebben
gemaakt.
We constateren dat met behulp van de bestaande regelingen op artikel 4.1 geen 2,7 miljoen
woningen twee labelstappen hebben gemaakt. Ook zonder gebruik te maken van instrumenten of van instrumenten buiten artikel 4.1 kunnen gebouweigenaren labelstappen
maken. Het is echter niet bekend hoeveel gebouweigenaren dit hebben gedaan, en bovendien niet waarschijnlijk gezien ze ook subsidie hadden kunnen aanvragen. In de KEV 2019 is
wel opgenomen voor hoeveel woningen energiebesparende maatregelen zijn genomen,
maar niet tot hoeveel labelstappen dit leidt. RVO monitort de ontwikkeling van de energielabels. Dit geeft belangrijke inzichten in de energetische kwaliteit van de woningvoorraad,
maar biedt onvoldoende informatie om de voortgang op deze doelstelling te meten. Nog
lang niet alle gebouwen hebben een energielabel en ook laat een verbetering van de labels
van de gebouwenvoorraad niet zien hoeveel gebouwen twee labelstappen hebben gemaakt.

110

210258 - Beleid voor Energietransitie Gebouwde Omgeving – Februari 2022

We kunnen dus niet beoordelen of het doel bereikt is om jaarlijks 300.000 woningen en
andere gebouwen twee labelstappen te laten zetten.

5.3.3 Conclusie
In deze paragraaf trekken we conclusies over doelbereik.

Beschikbaarheid monitoringsinformatie en evaluaties
In de volgende tabel geven we aan welke monitoringsinformatie beschikbaar is.
De voortgang op de overkoepelende doelstelling van 53 PJ energiebesparing is geraamd in
de NEV en de KEV. De doelstelling van 300.000 woningen 2 labelstappen laten maken tot
2020 is niet gemonitord.
Tabel 27 - beschikbare evaluaties overkoepelend
Doelstelling

Monitoringsinformatie beschikbaar

Toelichting

53 PJ energiebesparing

Ja, raming in diverse edities van de NEV en KEV.

N.v.t.

300.000 woningen twee labelstappen

Niet

Oordeel op basis monitoringsinformatie en evaluaties
In Tabel 28 vatten we ons oordeel samen over het doelbereik van de twee overkoepelende
doelstellingen. We baseren dat oordeel op de beschikbare monitorinformatie en de hierboven gepresenteerde analyse.
Tabel 28 - Oordeel evaluaties overkoepelend

111

Doelbereik

Toelichting

53 PJ energiebesparing

Doel is niet gehaald en in
geen enkel jaar binnen
bereik geweest.

Op basis van monitoringsinformatie is wel bijgestuurd om
doelbereik dichterbij te brengen. Daarbij is primair
ingezet op de versterking van 1 hoofdinstrument (Wmb).

300.000 woningen per
jaar twee labelstappen

Doel niet gemonitord.

Onvoldoende informatie over het totaal aantal gezette
labelstappen.

210258 - Beleid voor Energietransitie Gebouwde Omgeving – Februari 2022

6 Besparingsvarianten
In dit hoofdstuk gaan we in op Vraag 15 uit de RPE:
Vraag 15: In het geval dat er significant minder middelen beschikbaar zijn (-/- circa 20% van de middelen op het
(de) beleidsartikel(en)), welke beleidsopties zijn dan mogelijk?

Om deze vraag te beantwoorden, gaan we eerst in op de kosteneffectiviteit van de
maatregelen op artikel 4.1. Voor de drie grootste maatregelen, die 83% van het budget van
artikel 4.1 beslaan, bepalen we vervolgens de kosteneffectiviteit. Op basis daarvan bepalen
we drie besparingsvarianten, waarmee het budget met 20% kan worden gereduceerd.
Ten slotte gaan we in op de implicaties van deze varianten.

6.1

Kosteneffectiviteit van beleidsmaatregelen
Van de maatregelen op artikel 4.1 waarvan de doeltreffendheid te bepalen is, doen we een
inschatting van de kosteneffectiviteit. Dit drukken we uit in energiebesparing (PJ) per door
de overheid uitgegeven euro.
Met kosten bedoelen we de uitgaven op de begroting, dus de overheidskosten. Er zou ook
gekeken kunnen worden naar nationale kosten, dus voor alle partijen in de samenleving,
maar dat bedoelen we hier niet. We gebruiken het totale budget over de gehele periode,
omdat doeltreffendheid/gerealiseerde energiebesparing alleen is vastgesteld voor het
instrument over de hele periode.
Tabel 29 geeft voor elk instrument op begrotingsartikel 4.1 de totale uitgaven en de
gerealiseerde energiebesparing, indien bekend. Hier hebben we zowel de energiebesparing
weergegeven op basis van de evaluatie (ofwel rechtstreeks overgenomen uit de evaluatie,
ofwel herleid met een berekening) als de vooraf ingeschatte energiebesparing op basis van
de KEV 2019. Bij de gegevens uit evaluaties is over het algemeen meer inzicht in de uitgangspunten, terwijl aangenomen wordt dat de cijfers uit de KEV op gelijke wijze berekend
zijn en rekening houden met overlap tussen instrumenten. Bij deze laatste is dus sowieso
sprake van consistentie in effectbepaling, terwijl deze schatting wel ex ante van karakter
is.
Tabel 29 – Uitgaven en gerealiseerde energiebesparing per instrument
Domein

Beleidsinstrument

2015-2020

O.b.v. evaluatie

O.b.v. KEV 2019

Eigenaarbewoners

SEEH

109

0,82-0,92 (netto)
1,43 (bruto)

0,3

NEF

145

0,77

0,3

RRE/RREW

103

Onbekend

Onbekend

Voorlichtingscampagne Energie
besparen doe je nu

5

Onbekend

Onbekend

Kaderprogramma Energie in Huis

6

Onbekend

Onbekend

VNG-subsidie

10

Onbekend

Onbekend

Onbekend

n.v.t.

2,4 (1,4 – 4,2)

Aanpak koopsector*

112

Realisatie
(mln. euro)

Energiebesparing (PJ)

210258 - Beleid voor Energietransitie Gebouwde Omgeving – Februari 2022

Domein

Beleidsinstrument

2015-2020

O.b.v. evaluatie

O.b.v. KEV 2019

Huur

STEP

343

1,65

0,7 (0,6-0,8)

EPV

1

0,26

Onbekend

FEH

3

0

Onbekend

EnergieRijk

3

Onbekend

Onbekend

Programma Ontzorging
Maatschappelijk Vastgoed

9

Onbekend

Onbekend

Deltaplan Duurzame Renovatie

1

Onbekend

Onbekend

Stroomversnelling

6

0,5

0,3

Innovatieprogramma aardgasvrije
en frisse basisscholen

1

0,004

Onbekend

SEKW/Diversen

42

Onbekend

Onbekend

Diversen uitvoeringskosten

53

Onbekend

Onbekend

840

Niet optelbaar

3,7 (2,6–5,6)

Utiliteit

Innovatie

Overig
Totaal

Realisatie
(mln. euro)

Energiebesparing (PJ)

* Onder de aanpak koopsector vallen o.a. informatie en voorlichtingscampagnes. We nemen aan dat dit
instrumenten zijn onder artikel 4.1.

Bij deze tabel zijn drie belangrijke nuanceringen op zijn plaats. Ten eerste is bij veel
instrumenten niet geëvalueerd welk deel van de gerealiseerde energiebesparing additioneel
is en dus toegeschreven kan worden aan het instrument en welk deel van de energiebesparing ook zou hebben plaatsgevonden als het instrument er niet was geweest. Daarom
gaat het hier (m.u.v. de SEEH en STEP) over de bruto-energiebesparing. Dat wil zeggen de
energiebesparing die optreedt binnen de scope van de maatregel. Bij een subsidie is dat
bijvoorbeeld de energiebesparing die optreedt als gevolg van de gesubsidieerde activiteiten. Daarbij hebben we er dus geen rekening mee gehouden dat een deel van deze
activiteiten mogelijk ook had plaatsgevonden als er geen subsidie gegeven was. Een
uitzondering hierop is de SEEH en de STEP. Voor de SEEH is het aandeel freeriders wel
geëvalueerd en is de energiebesparing in Tabel 29 dus de additionele energiebesparing als
gevolg van de SEEH. De evaluatie van de STEP geeft de additionele labelstappen en dit is
omgerekend naar additionele energiebesparing. Ten tweede wordt er in de evaluaties van
de afzonderlijke instrumenten geen rekening gehouden met de overlap ten opzichte van
andere instrumenten, zoals de SEEH en het NEF. In de KEV wordt hier wel rekening mee
gehouden. Ten slotte is het op basis van de beschikbare informatie voor sommige instrumenten niet mogelijk om de bruto-energiebesparing te bepalen. In de tabel is dat weergegeven met ‘onbekend’.

Vergelijking kosteneffectiviteit
In de tabel is te zien dat er in deze periode vier instrumenten veruit het grootste deel van
het budget hebben ontvangen: de SEEH, NEF, RRE en STEP. Van de 840 miljoen euro gaat
700 euro (83%) naar deze instrumenten. De RRE loopt nog en is nog niet geëvalueerd.
Van de andere drie instrumenten is een inschatting gedaan van de kosteneffectiviteit: de
gerealiseerde energiebesparing per uitgegeven euro.

113

210258 - Beleid voor Energietransitie Gebouwde Omgeving – Februari 2022

Tabel 30 – Effectiviteit van de drie grote subsidie-instrumenten
Domein

Beleidsinstrument

Effectiviteit (MJ/euro)
O.b.v. evaluatie

O.b.v. KEV

Eigenaarbewoners

SEEH

7,5 (netto) | 13,1 (bruto)

2,8

NEF

5,3

2,1

Huur

STEP

4,8

1,7-2,3 (2,0)

Van de beleidsinstrumenten in Tabel 30 is de SEEH het meest kosteneffectief (7,5 MJ/euro
netto; 13,1 MJ/euro bruto; 2,8 MJ/euro op basis van de KEV). STEP is van deze regelingen
het minst kosteneffectief (4,8 MJ/euro 2,0 MJ/euro op basis van de KEV). NEF zou revolverend moeten zijn op lange termijn, dat betekent dat de uitgaven ook weer terugstromen
en beschikbaar zijn om aan nieuwe leningen uit te geven. In hoeverre dat daadwerkelijk
gebeurt, is voor de korte termijn onderzocht door PwC, (2021b). Hieruit blijkt dat nagenoeg
alle leningen tot dusverre worden terugbetaald. Door deze revolverendheid kan de kosteneffectiviteit op lange termijn groter worden, dit hebben we echter niet in beeld gebracht
voor deze exercitie27.
Voor het verschil in kosteneffectiviteit tussen de drie genoemde instrumenten zijn verschillende verklaringen. Deze verklaringen hangen samen met het (gemiddelde) uitgangslabel bij
de betreffende doelgroep van het instrument. Hoe slechter het label, hoe groter doorgaans
het laaghangend potentieel is voor isolatiemaatregelen. Ten eerste wordt SEEH waarschijnlijk ingezet voor financiering van minder vergaande maatregelen. Bij de SEEH gaat het
merendeel van de aanvragen naar spouwmuurisolatie, hr++-glas, vloerisolatie en dakisolatie. Dit zijn over het algemeen de maatregelen met de kortste terugverdientijd. Er
moeten minimaal twee maatregelen worden genomen. Bij STEP is er een minimum van twee
labelstappen, maar gemiddeld worden er zelfs vier labelstappen genomen. Het gaat hier
dus om veel diepere renovatie, die over het algemeen duurder is.
Daarnaast is de STEP gericht op huurwoningen met een huurprijs onder de liberalisatieprijs.
Deze woningen zijn grotendeels eigendom van woningcorporaties en daar is 84% van het
budget naartoe gegaan. In Figuur 28 is te zien dat in de sociale huursector minder slechte
labels (E, F, G) zijn in vergelijking met eigenaar-bewoners en overige verhuurders. Doordat
de corporaties daarin vooroplopen zijn de aanvullende verduurzamingsstappen relatief
duur. Ook absoluut gezien zijn er in de koopsector meer slechte labels, omdat er in totaal
4,5 miljoen koopwoningen en 2,3 miljoen sociale huurwoningen zijn.
Bij overige verhuurders is er relatief nog meer potentieel dan bij eigenaar-bewoners:
het aandeel slechte labels is daar het hoogst. Overige verhuurders hebben relatief veel
woningen met een huurprijs boven de liberalisatieprijs en kunnen dus geen gebruikmaken
van de STEP of een andere subsidieregeling. Hier is dus nog wel veel kosteneffectief
potentieel. Gezien het lagere aantal particuliere huurwoningen (1,1 miljoen) is het absolute
potentieel in deze sector wel lager.

________________________________
27

Zonder kapitaallasten en als tijdsvoorkeur 0 zou zijn, zou de langetermijnkosteneffectiviteit zelfs oneindig zijn.
In de praktijk zijn er natuurlijk financieringskosten van het NEF-instrument.

114

210258 - Beleid voor Energietransitie Gebouwde Omgeving – Februari 2022

Figuur 28 – Verdeling energielabels woningen per sector

Bron: (RVO, 2019b).

Verder is in de corporatiesector de STEP-subsidie ondersteunend aan gemaakte afspraken
en langetermijn onderhoudsplanningen. Kosteneffectiviteit van de maatregelen zal daarom
voor de corporaties niet het enige criterium zijn om maatregelen te nemen. Daardoor is het
mogelijk dat er meer maatregelen genomen worden die minder kosteneffectief zijn.

Algemene opmerkingen over kosteneffectiviteit
Afhankelijk van het type instrument zijn er ook algemene opmerkingen te maken over de effectiviteit:
− Als alleen gekeken wordt naar kosteneffectiviteit vanuit overheidsbudget, zijn verplichtende instrumenten
het meest effectief. Dit geldt bijvoorbeeld voor de EPV en label C-verplichting voor kantoren. Hier gaat
geen of weinig budget naartoe vanuit artikel 4.1, maar deze instrumenten leveren wel veel energiebesparing op. Vanuit overheidsperspectief zijn verplichtingen daarom kosteneffectieve maatregelen.
Uitgaven beperken zich tot handhaving van verplichting. Vanuit maatschappelijk perspectief zijn deze
maatregelen niet perse kosteneffectiever. De kosten om maatregelen te treffen worden hoe dan ook
gemaakt, alleen worden de kosten door andere personen of organisaties gedragen. Het is van de inrichting
van een subsidie of verplichting afhankelijk of op de meest kosteneffectieve maatregelen wordt gestuurd
en welk instrument dus vanuit maatschappelijk oogpunt kosteneffectiever is.
− De uitgaven voor revolverende fondsen zoals de NEF zouden op lange termijn ook weer terugstromen.
Indien dit daadwerkelijk gebeurt, zouden dit soort instrumenten ook kosteneffectief moeten zijn. In de
praktijk kan de revolverendheid tegenvallen bijvoorbeeld door een beperkte terugbetalingsratio en
daarmee samenhangend hoge financieringsrisico’s. Bij de NEF is hier echter geen sprake geweest (PwC,
2021b).
− Onder de begroting van artikel 4.1 vallen geen beprijzingsinstrumenten. Vanuit het perspectief van de
overheid is beprijzing ook kosteneffectief, omdat deze instrumenten in de marge prikkelen om de
goedkoopste maatregelen te treffen (die maatregelen waarvan de marginale kosten gelijk zijn aan de
prijsprikkel).

115

210258 - Beleid voor Energietransitie Gebouwde Omgeving – Februari 2022

6.2

Besparingsvarianten 20% minder budget
In deze paragraaf beschrijven we verschillende mogelijkheden om 20% te bezuinigen en wat
voor effect dat heeft. Het ministerie van BZK beoogt niet om 20% te bezuinigen, maar een
theoretische exercitie biedt wel inzicht in mogelijkheden om het budget effectiever of
efficiënter in te zetten. Het totaalbudget op artikel 4.1 was in de periode 2015-2020
840 miljoen euro. Bij een besparing van 20%, kan er dus 168 miljoen euro minder uitgegeven worden.
We richten ons in deze analyse dan ook op drie varianten waarin zo veel mogelijk energie
bespaard wordt, ondanks de vermindering in budget. Omdat de STEP-regeling van de drie
beschouwde regelingen volgens onze berekeningen het minst kosteneffectief is, komt een
besparing op deze regeling in alle varianten terug. Daarnaast besparen we in Variant 3 op
de instrumenten waarvoor geen resultaat aangetoond is. In deze exercitie gaan we ervan uit
dat aanpassing van het budget niet leidt tot een verandering in de kosteneffectiviteit; in
werkelijkheid is dit mogelijk wel het geval:
1. Variant 1: In deze besparingsvariant wordt het budget van de STEP met 168 miljoen
euro verminderd. Met een kosteneffectiviteit van 2,0 MJ/euro wordt er 0,34 PJ minder
energie bespaard.
2. Variant 2: Volledig schrappen van de STEP-regeling (-343 mln. euro). Met een kosteneffectiviteit van 2,0 MJ/euro wordt er 0,70 PJ minder energie bespaard. Het budget van
de SEEH wordt vervolgens aangevuld tot 20% besparing (+175 mln. euro). Met een
kosteneffectiviteit van 2,8 MJ/euro wordt er 0,48 PJ méér energie bespaard. Het nettoeffect is 0,22 PJ minder energiebesparing.
3. Variant 3: Alle instrumenten die geen resultaat kunnen aantonen, worden geschrapt.
We maken een uitzondering voor de RRE (deze loopt nog en is nog niet geëvalueerd) en
de uitvoeringskosten. Hiermee wordt 79 miljoen euro bespaard. De resterende 89
miljoen euro wordt afgetrokken van de STEP-regeling. Dit resulteert in 0,18 PJ minder
energiebesparing.
De resultaten van deze exercitie staan in Tabel 31. Ook staat hier de percentuele
vermindering van de energiebesparing ten opzichte van de raming uit de KEV 2019 van de
instrumenten op artikel 4.1 (gemiddeld 3,7 PJ).
Tabel 31 – Theoretische vermindering van energiebesparing bij de drie besparingsvarianten.
Variant

Vermindering energiebesparing (PJ)

Percentuele vermindering t.o.v. KEV-raming

1

-0,34

9,3%

2

-0,22

5,9%

3

-0,18

4,9%

Tabel 31 laat zien dat met Variant 3 de energiebesparing het minst afneemt als 20% wordt
bezuinigd. Dat is niet verrassend, aangezien in deze variant de instrumenten worden
geschrapt waar geen energiebesparing aan toegeschreven is. Het betreft de volgende
instrumenten:
— Voorlichtingscampagne Energie besparen doe je nu;
— Kaderprogramma Energie in Huis;
— VNG-subsidie;
— FEH;
— EnergieRijk;
— Programma Ontzorging Maatschappelijk Vastgoed;
— Deltaplan Duurzame Renovatie;
— SEKW/Diversen.

116

210258 - Beleid voor Energietransitie Gebouwde Omgeving – Februari 2022

In theorie is dit een goede aanpak. Dat een instrument niet expliciet energiebesparing
oplevert, betekent echter niet per definitie dat een instrument niet waardevol is.
De genoemde instrumenten richten zich over het algemeen op het creëren van randvoorwaarden of het wegnemen van knelpunten, waarbij de gerealiseerde energiebesparing vaak
indirect tot stand komt. Het is daarom goed mogelijk dat het schrappen van deze instrumenten op termijn leidt tot een toename van knelpunten en daardoor tot verminderde
energiebesparing. Voor veel van deze instrumenten is echter niet goed duidelijk wat de
toegevoegde bijdrage aan energiebesparing is. De beleidsconclusie die hieruit kan volgen, is
dat duidelijker aantoonbaar zal moeten worden gemaakt in welke mate de betreffende
instrumenten bijdragen aan het bovenliggend beleidsdoel (energiebesparing of klimaat), of
als dit niet het geval is, overwegen deze instrumenten niet langer meer in te zetten.

Ook minder kosteneffectieve maatregelen zijn noodzakelijk om 2050doel te halen
In alle varianten, waaronder ook de meest kosteneffectieve Variant 3, wordt het budget
voor de STEP-regeling gereduceerd. Dit is immers de minst kosteneffectieve regeling van de
drie beschouwde regelingen. Met de SEEH kan met hetzelfde budget meer energiebesparing
gerealiseerd worden. Daarnaast is er nog veel relatief kosteneffectief potentieel in de
particuliere huursector waar op dit moment geen stimuleringsbeleid voor is. Ook hierbij is
het echter belangrijk om een nuancering te maken. Als een bepaalde hoeveelheid energiebesparing in 2030 het einddoel was, zou deze redenering volledig sluitend zijn. Het einddoel is echter dat de gebouwde omgeving in 2050 volledig CO 2-neutraal is. Om dat te
realiseren zijn ook de minder kosteneffectieve maatregelen nodig die met de STEP-regeling
worden gestimuleerd. Mogelijk is het op de lange termijn kosteneffectiever om in één keer
een grote verduurzamingsstap te zetten, zoals in de STEP, dan om eerst een kleinere
goedkope stap te maken zoals in de SEEH en later nog aanvullende maatregelen te moeten
nemen. Daardoor zou het kunnen dat twee maal de woning gestript moet worden, of dat
dure materialen en voorzieningen voor hun levensduur moeten worden verwijderd en
worden vervangen door het diepe isolatieprogramma. Door de verdergaande maatregelen te
stimuleren kan bovendien een leercurve ingezet worden die deze maatregelen op termijn
goedkoper maken.
Wat deze exercitie echter wel laat zien is dat er nog meer ingezet kan worden op kosteneffectief potentieel. Ook is het belangrijk om een goede balans te vinden tussen stimuleren
van het laaghangend fruit en verdergaande maatregelen en tussen diverse doelgroepen.
Om met minder budget toch dezelfde energiebesparing te behalen, kan er worden ingezet
op het effectiever maken van de subsidie-instrumenten. Dit kan bijvoorbeeld door ze te
koppelen aan normering. Verplichtingen kunnen bijvoorbeeld zorgen dat er in achterblijvende doelgroepen, waar veel kosteneffectief potentieel is, maatregelen worden
genomen, zoals particuliere huur en eigenaar-bewoners. Als er meer nadruk op normeren
komt te liggen, is er wel een risico voor verminderd draagvlak.

6.3

Lessen voor toekomstig beleid
Zoals beschreven in Hoofdstuk 5, is de doelstelling voor energiebesparing in de gebouwde
omgeving niet gehaald. De komende jaren zal de opgave alleen maar groter worden en ook
het beschikbare budget neemt toe. De 20% besparingsvarianten zijn dan ook een theoretische exercitie, maar laten wel aandachtspunten zien voor het opstellen van doelmatig
beleid.

117

210258 - Beleid voor Energietransitie Gebouwde Omgeving – Februari 2022

Zo effectief mogelijke inzet van subsidie-instrumenten
Om de doelen voor 2030 te halen, en de overheidsuitgaven in de hand te houden, zou er
gezocht moeten worden naar een zo effectief mogelijke inzet van middelen. In theorie is de
meest kosteneffectieve inzet van middelen om het budget zo veel mogelijk in te zetten op
relatief goedkope maatregelen. De langetermijndoelen (CO2-neutraal in 2050) vereisen
echter dat ook de duurdere maatregelen in gebouwen en woningen worden genomen.
De variantenanalyse laat zien dat er op dit moment nog laaghangend fruit is en dat daar
meer op kan worden ingezet. In ieder geval is het verstandig om ook stimuleringsbeleid
(subsidies en/of normering) te maken voor de particuliere huursector boven de liberalisatiegrens, waar nog veel slechte energielabels zijn, aangezien dit nu een blinde vlek lijkt
in het instrumentarium. Vanuit het perspectief van kosteneffectiviteit is het verstandig om
nu in te zetten op het zo snel mogelijk benutten van laaghangend fruit en daar geen
potentieel te laten liggen. Dat zal onvoldoende zijn voor het behalen van de doelstellingen
en dus moet daarnaast worden ingezet op verdergaande en duurdere energiebesparende
maatregelen.
Daarbij moet men beducht zijn op overstimulering. Wanneer de terugverdientijd van
maatregelen kort is, is de vraag of subsidies wel additioneel effect hebben. De terugverdientijd wordt ook beïnvloed door de energieprijzen: als deze op een hoog niveau liggen,
neemt het risico op overstimulering toe. Veel van de beoogde maatregelen laten zich
binnen acceptabele termijn terugverdienen door eigenaren en verhuurders. Daarmee zal
dus ook veel strikter gemonitord moeten worden of voortzetting van de beschouwde
subsidieregelingen nog wel gerechtvaardigd is en of het beschikbare budget niet in
regelingen gericht op ‘hooghangend fruit’ (verregaande maatregelen) moet worden ingezet
om maximaal te renderen.
Voor instrumenten die indirect energiebesparing stimuleren door het creëren van
randvoorwaarden of het wegnemen van knelpunten is het wenselijk om inzichtelijk te
maken wat ze bijdragen aan energiebesparing. Zo kan het ministerie van BZK sturen op
doelmatigheid.

Naast subsidie ook normering
Zeker met de ambitieuze klimaatdoelen voor de komende jaren (zie volgend tekstkader), is
het onontkoombaar om ook aan andersoortige instrumenten te denken, zoals beprijzing en
normering. Deze instrumenten drukken minder zwaar op de overheidsfinanciën. De maatschappelijke kosten zijn echter niet per definitie lager. Dat zal per instrument moeten
worden bekeken. Ondersteunend aan beprijzen en normering kunnen vervolgens subsidies
worden ingezet, bijvoorbeeld met de nadruk op doelgroepen die zonder subsidie niet mee
kunnen komen of als het gaat om zeer innovatie technieken die nog aan het begin van de
leercurve zitten.

Doelstellingen voor 2030
Het doel uit het Klimaatakkoord is om de emissies van de gebouwde omgeving te reduceren van 21,6 in 2020 naar
15,3 Mton CO2-eq. in 2030. Met vastgesteld en voorgenomen beleid voorspelt het PBL in 2030 19 Mton CO2emissies. Dat betekent dat er 3,7 Mton CO2 extra moet worden gereduceerd (PBL, 2021a). Als dit enkel behaald
wordt vanuit reductie van aardgas, betekent dit dat er 66 PJ extra energiebesparing behaald moet worden in tien
jaar.
Als de doelstellingen uit het Klimaatakkoord gehaald zouden moeten worden met hetzelfde beleidsinstrumentarium als in de periode 2015-2020, uitgaande van dezelfde kosteneffectiviteit, zou er 24 miljard euro nodig zijn

118

210258 - Beleid voor Energietransitie Gebouwde Omgeving – Februari 2022

(uitgaande van de effectiviteit van de SEEH). Het ligt echter voor de hand dat de kosteneffectiviteit van subsidies
steeds minder wordt, omdat steeds meer kosteneffectieve maatregelen genomen worden en de onrendabele top
steeds groter wordt. De doelstellingen enkel met subsidie-instrumenten pogen te bereiken, zou derhalve een
zeer groot beslag op de overheidsuitgaven leggen.

119

210258 - Beleid voor Energietransitie Gebouwde Omgeving – Februari 2022

7 Conclusies
In dit rapport hebben we het beleid dat op de begroting van artikel 4.1 BZK staat, doorgelicht. Daarbij zijn de vijftien RPE-vragen (zie Hoofdstuk 1) als uitgangspunten genomen
en hebben we aandacht besteed aan de belangrijkste ontwikkelingen in het beleid en de
wijze waarop dat beleid is bijgestuurd.
In dit hoofdstuk trekken we conclusies op basis van de feitelijke beschrijvingen en het
evaluatiemateriaal dat we hebben geanalyseerd in de voorgaande hoofdstukken. We gaan
eerst in op overkoepelende conclusies. Vervolgens trekken we nog specifieke conclusies per
beleidsdomein.

7.1

Overkoepelend
Op overkoepelend niveau kunnen we op basis van het de analyse in de voorgaande
hoofdstukken de volgende conclusies trekken:
1. De aanleiding voor het beleid is actueel en de overheid heeft een duidelijke rol:
De aanleiding voor het beleid ligt in het Energieakkoord voor duurzame groei (SER,
2013b). Eén van de twaalf domeinen in dat akkoord is energiebesparing in de gebouwde
omgeving. Energiebesparing draagt bij aan drie maatschappelijke doelen:
• tegengaan klimaatverandering;
• verminderen luchtverontreiniging;
• vergroten leveringszekerheid.
Deze doelen zijn alle nog steeds actueel en worden zonder overheidsingrijpen onvoldoende behaald. Dat komt omdat er sprake is van externe effecten. Dat wil zeggen
dat degene die verantwoordelijk is voor het effect (in dit geval het huishouden of
bedrijf dat energie gebruikt) niet of slechts zeer gedeeltelijk de schade van het eigen
gedrag ondervindt. Het beleid van de overheid op dit artikel heeft als doel om een
prikkel te geven om de schade te verminderen. Daarvoor is overheidsingrijpen
noodzakelijk. Het beleid is dus legitiem.
2. Hoofddoel energiebesparing gebouwde omgeving zeer ambitieus en is niet behaald:
Het 2020-doel uit het Energieakkoord was 100 PJ energiebesparing ten opzichte van een
scenario zonder beleid, waarvan 53 PJ in de gebouwde omgeving. De ontwikkelingen
richting dit doel zijn goed gemonitord en er is tussentijds bijgestuurd. Uit deze monitoring valt op te maken dat het doel van 53 PJ niet is gehaald en ook niet in zicht is
geweest. Dit heeft twee belangrijke oorzaken. Ten eerste was dit doel zeer ambitieus.
Het doel is gebaseerd op een ex ante-inschatting van het energiebesparingspotentieel,
waarbij het doel gesteld is op de bovenkant van de bandbreedte van wat destijds
haalbaar werd geacht. Hierdoor was het behalen van dit doel aan de voorkant alleen
met maximale meewind te realiseren. Ten tweede was het totale potentieel aan
energiebesparing vooraf voor 53% toegerekend aan de utiliteitssector via een enkel
instrument, namelijk de Wet milieubeheer (buiten scope van deze doorlichting).
Dit potentieel had bovendien een grote bandbreedte. De afhankelijkheid van het
doelbereik van één instrument, met groot potentieel en grote bandbreedte, maakte dit
doel aan de voorkant moeilijk haalbaar.

120

210258 - Beleid voor Energietransitie Gebouwde Omgeving – Februari 2022

3. Tussentijdse bijsturing onvoldoende om overkoepelend doel te behalen:
Bijsturing op basis van de monitoringsinformatie vond plaats in het kader van de
Borgingscommissie Energieakkoord. Hierin is gekeken naar aanvullend beleid en
afspraken om de 100 PJ te behalen. Op basis van de beschikbare openbare informatie is
te concluderen dat er primair is ingezet op versterking van de Wet milieubeheer (die
niet onder artikel 4.1 valt). Daarnaast is een 10 PJ-convenant afgesloten. Dit convenant
is echter beperkt geïnstrumenteerd: er zijn geen extra budgetten vrijgemaakt om
bijvoorbeeld doelbereik via het isoleren van koopwoningen (met behulp SEEH) of huurwoningen (met behulp STEP) te versnellen. Wel zijn de eisen aan SEEH, STEP en NEF
verruimd en is het budget van de Investeringssubsidie duurzame energie en energiebesparing (ISDE) verruimd. Ook zijn er nauwelijks wettelijke normen geïntroduceerd die
het doelbereik dichterbij konden brengen (op de label C-verplichting voor kantoren na).
Bestaande instrumenten bereikten minder dan verwacht (bijvoorbeeld de Stroomversnelling werd op 4,5 PJ geprognotiseerd maar behaalde 0,3 PJ volgens de KEV 2019).
Ook heeft bijsturing plaatsgevonden binnen het kader van het Klimaatakkoord (buiten
scope van deze doorlichting). De additionele inzet op de Wet milieubeheer, het 10 PJconvenant en bijsturing in het kader van het Klimaatakkoord is echter niet genoeg
gebleken om te compenseren voor het tegenvallend doelbereik.
4. Doel 300.000 woningen per jaar twee labelstappen onvoldoende gemonitord:
Dit doel is het hoofddoel uit het convenant ‘Meer met minder’ uit 2012. Dit doel is
herhaald in het Energieakkoord. In totaal moesten er in de periode 2012 tot en met
2020 2,7 miljoen woningen en andere gebouwen twee labelstappen maken.
Er is onvoldoende gemonitord om te kunnen concluderen of deze doelstelling is behaald.
We constateren dat er met behulp van de bestaande regelingen ingezet op artikel 4.1
geen 2,7 miljoen woningen de beoogde twee labelstappen hebben gemaakt. Zo hebben
bijvoorbeeld met de STEP-regeling ruim 100.000 woningen twee labelstappen of meer
gemaakt. Ook zonder gebruik te maken van instrumenten kunnen gebouweigenaren
labelstappen maken. Het is echter niet bekend hoeveel gebouweigenaren dit hebben
gedaan. We kunnen, bij gebrek aan monitoring, dus niet beoordelen of het doel bereikt
is om jaarlijks 300.000 woningen twee labelstappen te laten maken.
5. Bij de meeste beleidsinstrumenten is geen kwantitatief doel geformuleerd:
Bij de meeste instrumenten is vooraf geen kwantitatief, afrekenbaar einddoel benoemd.
Sommige regelingen geven wel een algemeen doel (CO2-reductie, het bevorderen van
energiebesparende maatregelen), echter slechts bij een enkel instrument is een
afrekenbaar einddoel gesteld (EnergieRijk). Dit maakt dat de doelen van de instrumenten ook niet te relateren zijn aan de overkoepelende doelstellingen (53 PJ
energiebesparing en 300.000 woningen twee labelstappen).
6. Kwaliteit en diepgang evaluatiemateriaal hangt onvoldoende samen met belang en
omvang instrumenten:
Het beschikbare evaluatiemateriaal gaat vaak in op doeltreffendheid. De doeltreffendheid wordt echter vaak niet weergegeven in termen van finale einddoel ‘energiebesparing’, maar wordt beschreven in termen van tussendoelen als ‘aantal NoMwoningen’ of aantal genomen maatregelen. Bij sommige instrumenten is dit begrijpelijk, omdat de link met energiebesparing moeilijk te leggen is (bijv. communicatieinstrumenten), maar het gebeurt ook niet bij instrumenten waar die link wel goed is te
leggen (bijvoorbeeld STEP-regeling of EPV). Als doeltreffendheid in de evaluatie niet
gerelateerd wordt aan het overkoepelende doel, is niet te evalueren in hoeverre het
instrument aan dat doel bijdraagt. Bij het evalueren van de doeltreffendheid wordt
daarnaast niet altijd op een adequate manier de additionaliteits- of causaliteitsvraag
beantwoord. Doelmatigheid is meestal niet in de onderzoeksvragen opgenomen en

121

210258 - Beleid voor Energietransitie Gebouwde Omgeving – Februari 2022

daarom doet bijna geen enkele evaluatie hierover een uitspraak.
We zien weinig relatie tussen de omvang van een instrument, bijvoorbeeld in termen
van budgetbeslag of in termen van verwachte bijdrage aan de energiebesparingsdoelstelling, en de diepgang en mate van kwantificering van de evaluatie:
• Bij een omvangrijk instrument zoals de STEP-regeling (budget 400 miljoen euro) is
de evaluatie relatief beperkt. Zo is de additionaliteit niet uitgebreid onderzocht,
waardoor de eindconclusies over doeltreffendheid en doelbereik onzeker zijn.
Daarnaast is de doeltreffendheid niet gerelateerd aan het overkoepelende
energiebesparingsdoel of de ex ante-inschatting van het potentieel van de regeling,
die door PBL is opgesteld.
• Voor de SEEH is wel de doeltreffendheid geanalyseerd, ook is er voor eigenaarbewoners een inschatting gedaan van het aandeel freeriders. Voor VvE’s is dit alleen
kwalitatief onderzocht. De doelmatigheid van de regeling is niet geëvalueerd, terwijl ook dit een relatief omvangrijke regeling is.
7. Beleid adresseert meeste doelgroepen en knelpunten in domeinen eigenaarbewoners en huur:
Voor de domeinen eigenaar-bewoners en huur, constateren we dat alle of de meeste
knelpunten worden aangepakt met de verschillende instrumenten 28, en dat alle
doelgroepen worden bediend. In deze domeinen is de samenhang van het beleid ook
doordacht geëxpliciteerd en in beeld bij de beleidsmakers. Bij het domein eigenaarbewoners is de beleidstheorie expliciet beschreven; deze is gebaseerd op de klantreis.
Bij het domein huur hebben wij de beleidstheorie gereconstrueerd op basis van
interviews en aanvullende documenten.
Voor de domeinen utiliteit en kennisontwikkeling en innovatie is er geen expliciete
beleidstheorie beschreven. Deze domeinen vallen ook niet alleen onder begrotingsartikel 4.1, maar vallen onder de begroting van het ministerie van Economische Zaken
en Klimaat (EZK) of worden daardoor aangestuurd. De instrumenten zijn slechts gericht
op een beperkt aantal knelpunten of doelgroepen. Er is echter niet expliciet gemaakt
welke doelgroepen of knelpunten binnen de scope van artikel 4.1 men beoogde te
bereiken.
8. Begroting is logisch opgebouwd, op enkele elementen na:
De begroting van artikel 4.1 ‘Energietransitie en Duurzaamheid’ bevat logische
uitgaven. Dat wil zeggen dat de uitgaven te maken hebben met het thema van het
artikel, en te herleiden zijn naar inspanningen en prestaties die zijn geleverd.
Een aantal instrumenten staan ons inziens in het verkeerde begrotingsartikel omdat zij
slechts zijdelings passen in het thema ‘Energietransitie en Duurzaamheid’. Het gaat om
FDF (Fonds Duurzaam Funderingsherstel), de Digideal GO en de RVO-uitgaven (die niet
aan artikel 4.1 zijn gerelateerd). Het fonds is bedoeld om urgent funderingsherstel te
financieren. De Digideal bevordert digitalisering en uitwisseling van data in de bouwsector. Deze instrumenten hebben we buiten de scope van deze doorlichting gelaten.
9. Grootste budget en effect vier instrumenten; SEEH meest kosteneffectief:
Verreweg het grootste deel van de uitgaven op het begrotingsartikel 4.1 is besteed aan
vier instrumenten: SEEH, NEF, RRE en STEP. Van de SEEH, NEF en STEP is de kosteneffectiviteit bepaald. De SEEH is het meest kosteneffectief; de STEP het minst. Een
mogelijke verklaring voor de verschillen is dat de SEEH minder verregaande isolatiemaatregelen subsidieert die sneller worden terugverdiend (laaghangend fruit).
Onder het begrotingsartikel vallen met name subsidies, fondsen en faciliterende
________________________________
28

122

Op wat kleine uitzonderingen na, zie domeinspecifieke conclusies.

210258 - Beleid voor Energietransitie Gebouwde Omgeving – Februari 2022

instrumenten, zoals informatie en netwerkopbouw. Instrumenten die inherent minder
overheidsuitgaven vragen, zoals normering en beprijzingsinstrumenten, zijn niet ingezet
als onderdeel van het beleid onder dit artikel.

7.2

Eigenaar-bewoners
1. Potentieel binnen bereik, bijsturing met name binnen instrumenten:
Het beleidsdomein eigenaar-bewoners had geen overkoepelende doelstelling. Het viel
onder de doelstelling van 53 PJ en onder de doelstelling om 300.000 woningen minimaal
twee labelstappen te laten maken. Het geïnstrumenteerde potentieel werd in het
Energieakkoord geschat op 3 PJ en het aanvullend potentieel op 5 tot 10 PJ. Afgezet
tegen het energieverbruik in de koopsector, is dit potentieel minder groot dan bijvoorbeeld bij de huursector: ongeveer tweederde deel van het energieverbruik komt voor
rekening van de koopsector, terwijl de huursector met eenderde van het energieverbruik een potentieel werd toegekend van 12 PJ. De voortgang op energiebesparing
werd gemonitord in de NEV/KEV. Hoewel er geen aparte doelstelling voor dit domein
was, is er wel gemonitord in relatie tot het potentieel. De KEV 2019 prognosticeert dat
de 3 PJ potentieel gehaald wordt.
Bijsturing vond met name plaats binnen de instrumenten. Deze bijsturing was met name
gericht op doelbereik, dus om meer energiebesparing te realiseren. Zo is het aanbod
van leningen binnen de NEF uitgebreid, om zo nieuwe doelgroepen te bereiken en het
instrument beter te benutten. Ook binnen de SEEH is de doelgroep naar verloop van tijd
verbreed. Intensivering van het beleid vond met name plaats na de Urgenda-uitspraak,
toen is de RRE in het leven geroepen en is de SEEH opnieuw opengesteld met nieuw
budget.
2. SEEH en NEF bereiken doel, doelmatigheid in geen geval geëvalueerd:
De individuele instrumenten zijn allemaal geëvalueerd. In geen van de gevallen wordt
echter een oordeel gegeven over doelmatigheid. Dit versterkt het beeld dat er niet
sterk is bijgestuurd op basis van doelmatigheid. Doeltreffendheid wordt wel (al dan niet
impliciet) geëvalueerd. Op basis van het evaluatiemateriaal kan worden geconstateerd
dat de SEEH en NEF hebben bijgedragen aan de besparingsdoelstelling, hoewel bij de
NEF de additionaliteit alleen kwalitatief in beeld is gebracht. Van de campagne Energie
besparen doe je nu wordt geconstateerd dat deze niet aan de verwachtingen heeft
voldaan; er is ook geen bijdrage aan energiebesparing berekend. Dit geldt ook voor het
Kaderprogramma Energie in huis en de VNG-subsidie. Deze drie instrumenten staan aan
het begin van de klantreis van de woning-eigenaar, daarom is het lastig om de bijdrage
aan energiebesparing te bepalen. Energie in Huis levert wel een belangrijke bijdrage
aan de kennis van consumenten over energiebesparing en de website wordt goed
gevonden. De RRE bestaat nog maar kort, het is daarom nog niet mogelijk om deze te
evalueren op doeltreffendheid.
3. Instrumenten dekken doelgroepen af en grijpen aan op knelpunten:
Binnen het beleidsdomein eigenaar-bewoners wordt de klantreis als beleidstheorie
gebruikt om geschikte beleidsinstrumenten bij geïdentificeerde knelpunten en doelgroepen te ontwikkelen. Dit heeft ertoe geleid dat er in de beleidsperiode voor de
verschillende doelgroepen in de koopsector, in de verschillende fasen van de klantenreis, instrumenten beschikbaar waren. Zo richten de campagne ‘Energie besparen doe
je nu’ en het kaderprogramma Energie in Huis zich op het begin van de klantenreis.
De RRE faciliteert kleine maatregelen om eigenaar-bewoners te enthousiasmeren voor
grote maatregelen. De SEEH en NEF zich meer richten op bekostiging en financiering van

123

210258 - Beleid voor Energietransitie Gebouwde Omgeving – Februari 2022

grotere investeringen in energiebesparing. In de praktijk wordt de SEEH het meest
ingezet voor maatregelen met een kortere terugverdientijd, zoals spouwmuurisolatie en
vloerisolatie. Ook bij de NEF is de inzet voor NoM-renovaties en ZEP nog beperkt, maar
wel groeiend. Dit maakt de regeling weliswaar kosteneffectief, maar uit de inzet van
beide regelingen blijkt dat de markt voor ambitieuze renovaties (label A, NoM) nog niet
goed wordt bediend.
In de beleidsperiode is bijzonder ingezet op Verenigingen van Eigenaren (VvE’s), onder
meer door de NEF, in samenhang met de Wet verbetering VvE’s (buiten scope
evaluatie). Het is positief dat er expliciet beleid is ontwikkeld voor deze doelgroep.
Door de NEF is het voor VvE’s makkelijker geworden om verduurzamingsinvesteringen te
financieren, waardoor extra besparingspotentieel kon worden benut.

7.3

Huur
1. Doel voor corporaties uit Energieakkoord binnen bereik, doel particuliere sector
niet behaald:
Net als de andere domeinen kende dit domein geen aparte doelstelling voor energiebesparing. In de NEV/KEV is wel gemonitord, in relatie tot het verwachte potentieel.
De KEV 2019 prognosticeert dat 4 PJ (met een bandbreedte van 1–6 PJ) gehaald wordt
van het potentieel van 6,5–12 PJ.
Het doel voor corporaties uit het huurconvenant is een gemiddelde Energie-Index van
1,25 (label B) in 2020. Dit doel is niet behaald. In het Energieakkoord is alleen opgenomen dat de woningvoorraad in 2020 gemiddeld label B moet hebben. Dit is later
verschoven naar 2021. Onder label B valt de range 1,2–1,4 in de Energie-Index. Eind
2020 had de corporatievoorraad gemiddeld een Energie-Index van 1,43. De afgelopen
jaren hebben de corporaties grote inspanningen geleverd en is de gemiddelde EnergieIndex sterk verbeterd. Ook de STEP-regeling heeft hier met additionele labelstappen
een belangrijke bijdrage aan geleverd. Als de trend zich doorzet zal de gemiddelde
Energie-Index in 2021 binnen de range van label B liggen.
Het doel voor de particuliere huursector is dat 80% van de woningen minstens label C
moet hebben. Eind 2020 was dit ongeveer 60% van de woningen. Dit doel is dus niet
bereikt.
2. Instrumenten dekken doelgroepen af en grijpen aan op knelpunten:
De geëvalueerde instrumenten volgen (indirect) uit afspraken die zijn opgesteld in het
kader van het Energieakkoord of voorliggende convenanten. Door de instrumenten
werden de belangrijkste doelgroepen in de huursector (gereguleerde sector en geliberaliseerde sector; beide bestaande uit corporaties en particuliere verhuurders) bediend en
werd aangegrepen op de belangrijkste knelpunten in de sector. In de praktijk werden
echter niet alle doelgroepen in voldoende mate bereikt (zie volgende conclusie).
3. Gereguleerde sector goed bereikt, geliberaliseerde sector niet:
Met de STEP-regeling worden particuliere verhuurders en corporaties in de gereguleerde
sector goed bereikt. De regeling heeft geleid tot additionele labelstappen. De EPV was
in principe voor de gehele sector, maar bereikte met name corporaties in de
gereguleerde sector. Ook de FEH was voor de gehele sector, maar sloeg niet aan. In de
particuliere sector speelde bij de FEH dat deze sector niet bezig was met verduurzaming. Hierdoor heeft het beleid met name de geliberaliseerde sector niet bereikt
(16% van de huurvoorraad). De meeste woningen in de geliberaliseerde sectorzijn van
particuliere verhuurders. We constateren dat het beleidsinstrumentarium de
particuliere verhuurders minder goed bereikt dan corporaties. Oorzaak hiervan kan zijn

124

210258 - Beleid voor Energietransitie Gebouwde Omgeving – Februari 2022

dat zijn dat deze sector meer versnipperd en minder goed georganiseerd is dan de
corporatiesector. Hierdoor is het maken van afspraken tussen de sector en de overheid
moeilijker. Ook verhuren particuliere verhuurders relatief veel in de geliberaliseerde
sector, voor deze sector was minder instrumentarium.

7.4

Utiliteitsbouw
Het beleidsdomein utiliteit wordt voor een groot deel aangestuurd vanuit het ministerie van
EZK (energiebesparingsverplichting Wet milieubeheer). De activiteiten die op artikel 4.1
staan vormen dus niet het volledige beleid op dit domein. De conclusies die we hieronder
geven, gaan enkel over de instrumenten binnen dit artikel.
1. Instrumenten bedienen slechts deel van doelgroepen en knelpunten binnen utiliteit:
Voor het domein utiliteit is geen expliciete beleidstheorie voor de verschillende
instrumenten. De belangrijkste instrumenten voor de utiliteitssector, waaronder de
energiebesparingsplicht uit de Wet milieubeheer, vallen niet onder artikel 4.1 en zijn
hier dus niet beoordeeld. Bij de instrumenten die we hebben onderzocht, wordt echter
niet of nauwelijks beschreven hoe ze in deze bredere beleidscontext passen. De
instrumenten tonen dan ook weinig samenhang met de bredere beleidscontext: ze
bedienen slechts een deel van de doelgroep en lossen lang niet alle geconstateerde
belemmeringen op.
2. Er wordt niet gestuurd op doelbereik of doeltreffendheid:
Net als de andere domeinen kende dit domein geen aparte doelstelling voor energiebesparing. In de NEV/KEV is wel gemonitord in relatie tot het potentieel. De KEV 2019
prognosticeert dat van het potentieel van 3–28 PJ in de utiliteitssector er 11 PJ (met
een bandbreedte van 6–19 PJ) energiebesparing gehaald wordt. Er is echter niet bekend
welk deel daarvan is toe te rekenen aan de instrumenten onder artikel 4.1. Het grootste
deel is toe te rekenen aan de Wet milieubeheer.
Geen van de beoordeelde instrumenten is geëvalueerd, omdat ze nog relatief kort
bestaan. Ook is er weinig monitoringsinformatie beschikbaar. Van EnergieRijk is er wel
een Gateway Review uitgevoerd. Het ministerie monitort door het gesprek aan te gaan
met subsidieontvangers of uitvoerders en stuurt op het uitvoeren van activiteiten, maar
niet op doelbereik of doeltreffendheid.
3. Het label C-doel voor kantoren wordt waarschijnlijk niet gehaald:
Het doel dat in 2023 alle kantoren minimaal energielabel C moeten hebben, wordt naar
alle waarschijnlijkheid niet gehaald. Met nog circa één jaar te gaan is het gat tussen het
doel en het huidige aantal kantoren met label C zo groot dat het zeer onwaarschijnlijk
is dat dit beleidsdoel nog wordt gehaald.
4. Er ontstaan netwerken tussen stakeholders:
De instrumenten EnergieRijk en het Deltaplan Duurzame Renovatie hebben gemeen dat
het om samenwerkingsverbanden gaat tussen verschillende betrokken partijen. Beide
instrumenten leiden tot een netwerk onder partijen die elkaar nodig hebben om
energiebesparende maatregelen te treffen.

125

210258 - Beleid voor Energietransitie Gebouwde Omgeving – Februari 2022

7.5

Kennisontwikkeling en innovatie
Het beleidsdomein kennisontwikkeling en innovatie wordt met name aangestuurd vanuit de
EZK-begroting via het Topsectorenbeleid. De activiteiten die op artikel 4.1 staan, (SEKW,
Energiesprong/Stroomversnelling en het programma aardgasvrije en frisse basisscholen)
staan los van het Topsectorenbeleid. De conclusies die we hieronder geven, gaan enkel over
deze drie instrumenten.
1. SEKW is op basis van de evaluatie doeltreffend en doelmatig, maar dit is niet
kwantitatief onderbouwd:
Uit de evaluatie van de Subsidieregeling Experimenten en Kennisoverdracht komt naar
voren dat deze regeling doeltreffend en doelmatig is. Uit de evaluatie blijkt echter ook
dat meerjarige programma’s vaak geen SMART-doelstellingen hebben en dat er niet
wordt gestuurd op resultaat. Ook zijn doeltreffendheid en doelmatigheid niet
kwantitatief onderbouwd in de evaluatie.
2. De beleidsinstrumenten Energiesprong en Stroomversnelling zijn niet geëvalueerd
en het resultaat is niet vast te stellen:
Van Energiesprong en Stroomversnelling zijn geen evaluaties beschikbaar.
Het programma Energiesprong is al in 2015 afgerond en de subsidie aan de vereniging
Stroomversnelling loopt al meer dan vijf jaar. Ook de monitoringsinformatie is beperkt.
De beslissing om opvolging te geven aan Energiesprong, door Stroomversnelling te
subsidiëren en om de subsidie aan Stroomversnelling herhaaldelijk te verlengen, is niet
gebaseerd op een evaluatie van bereikte resultaten.
Aan de subsidie aan Stroomversnelling zijn bovendien geen duidelijke doelen of voorwaarden gesteld. Tussentijdse bijsturing is gebaseerd op uitvoering van de activiteiten,
niet op doelbereik, doeltreffendheid of doelmatigheid. Er wordt niet gemonitord wat
het resultaat is van de activiteiten van Stroomversnelling. Het algemene beeld uit
interviews is wel dat Stroomversnelling resultaat oplevert. Energiesprong en Stroomversnelling worden gezien als een sterke aanjager van het aantal NoM-woningen. Er zijn
ook concrete aanwijzingen dat Energiesprong/Stroomversnelling deze rol heeft
gespeeld. Zonder duidelijke doelen en monitoring en evaluatie is echter niet vast te
stellen of dit echt zo is en of er nog altijd in dezelfde mate wordt aangejaagd als in de
eerste jaren.
3. Het programma Aardgasvrije en frisse basisscholen levert nieuwe inzichten op in
knelpunten:
Het programma Aardgasvrije en frisse basisscholen levert weliswaar niet de verwachte
resultaten op met betrekking tot repeteerbare voorbeelden, maar wel veel inzicht in de
knelpunten voor verduurzaming bij scholen.

126

210258 - Beleid voor Energietransitie Gebouwde Omgeving – Februari 2022

8 Aanbevelingen
In dit hoofdstuk formuleren we aanbevelingen. Daarmee geven we antwoord op
RPE-Vraag 14: Welke maatregelen kunnen worden genomen om de doelmatigheid en
doeltreffendheid van het ingezette beleid verder te verhogen?
We behandelen de aanbevelingen per domein in volgorde van belangrijkheid.
De aanbevelingen vallen binnen het domein van artikel 4.1 en betreffen de periode 20152020, waarin het beleid grotendeels is gevormd in de context van het Energieakkoord.
Desalniettemin hebben we een check gedaan of de aanbevelingen in de huidige context nog
relevant zijn. Dat wil zeggen dat we bijvoorbeeld hebben gekeken of in het kader van het
Klimaatakkoord niet reeds uitvoering is gegeven aan een aanbeveling die wij op basis van de
analyse van het beleid op art. 41. zouden doen.

8.1

Overkoepelend
1. Zet doelbereik centraal bij ontwerp en bijsturing instrumenten:
a Zet instrumenten in die het doel met meer zekerheid kunnen behalen.
We constateren dat het doel van 53 PJ niet is gehaald, ondanks bijsturing via de
Borgingscommissie en aanvullende inspanningen en beleid van de ministeries. We
constateren dat het leeuwendeel van de energiebesparing diende te worden behaald
via de Wet milieubeheer (Wmb). De bandbreedte in het potentieel van deze maatregel was zeer groot en er werd gekozen voor het doel stellen op de bovenkant van
de bandbreedte. Om meer zekerheid te hebben in het behalen van de doelstelling,
moeten instrumenten worden ingezet op basis van een behoedzame raming. Niet de
bovenkant van de bandbreedte van het ingeschatte effect moet als leidraad worden
genomen, maar het gemiddelde of zelfs de onderkant van de bandbreedte. Een
behoedzame manier van doelraming is nog belangrijker als doelen wettelijk
verankerd zijn (Klimaatwet).

127

b

Zet combinaties van meerdere effectieve instrumenten in.
Effectieve instrumenten zijn financiële instrumenten (beprijzen), normen en
(CO2)budgetten. Hiermee ontstaan directe en krachtige prikkels om gedrag van
burgers en bedrijven te bewegen richting het doel. Beprijzen is bovendien kosteneffectiever dan subsidies. Voor ieder instrument afzonderlijk geldt dat de effectiviteit beperkt wordt door onzekerheid over de intensiteit van de prikkel die nodig is,
en complexiteit in de uitvoering. De Wmb is daar een voorbeeld van. Om de kans te
vergroten dat het doel bereikt wordt, ondanks de risico’s op verminderde effectiviteit, bevelen we aan meerdere krachtige instrumenten in te zetten. Subsidies
kunnen het best daar worden ingezet waar ze het meest doelmatig en doeltreffend
zijn.

c

Stimuleer kosteneffectieve maatregelen met het instrumentarium.
Het is doelmatig om ten minste alle kosteneffectieve maatregelen te stimuleren.
Uit een analyse van de kosteneffectiviteit blijkt echter dat de mate waarin de
kosteneffectieve maatregelen al genomen zijn of al gestimuleerd worden, per sector
zeer verschillend is. Met name in de particuliere huursector boven de liberalisatiegrens zijn nog relatief veel kosteneffectieve maatregelen te behalen, terwijl de
ingezette instrumenten in dit domein maar beperkt effect hebben gehad. Een
kosteneffectief instrument is bijvoorbeeld het uitfaseren van slechte energielabels.

210258 - Beleid voor Energietransitie Gebouwde Omgeving – Februari 2022

d

Stel een meetbaar doel per instrument.
We constateren dat veel instrumenten bij het van start gaan geen kwantitatief en
uniform doel hebben. Wanneer doelstellingen uniform en meetbaar zijn, kan er
beter worden beoordeeld of het instrument voldoet aan de doelstellingen en eventueel worden bijgestuurd. Bij meer communicatieve en faciliterende instrumenten
ligt het niet voor de hand om doelen te relateren aan het einddoel energiebesparing, maar kunnen tussendoelstellingen zoals de perceptie van inwoners of het
aantal bezoekers worden geformuleerd.

e

Stem verruiming van subsidies af op doelbereik en kosteneffectiviteit.
We constateerden dat bijsturing van subsidieregelingen veelal plaatsvindt op basis
van overwegingen over budgetuitputting. We bevelen aan dat bij keuzes over het
budget dat wordt toegekend aan regelingen, in beeld wordt gebracht welke bijdrage
aan doelbereik (energiebesparing, CO2-uitstoot) en welke kosteneffectiviteit van de
regeling wordt verwacht. Indien gedurende de looptijd van het instrument blijkt dat
doelbereik achterblijft of juist sneller gaat dan verwacht, kunnen budgetten of
voorwaarden worden aangepast. Met andere woorden: laat niet langer het doelbereik van het budget afhangen, maar stem het budget af op doelbereik. Deze
systematiek sluit aan bij de wijze waarop de SDE++ (Stimulering Duurzame Energieproductie en Klimaattransitie) wordt gefinancierd.

2. Verbeter de kwaliteit van de uitgevoerde evaluaties:
a Ontwikkel een integraal raamwerk met indicatoren waarover in iedere ex postevaluatie van klimaatinstrumenten moet worden gerapporteerd.
Dit raamwerk kan aansluiten bij de RPE-eisen: de kern van een evaluatie gaat over
doeltreffendheid en doelmatigheid. Neem bij de indicatoren op dat er tenminste
moet worden gerapporteerd over het effect op energiebesparing en CO 2-reductie.
Deze informatie helpt om de bijdrage van instrumenten aan doelbereik in beeld te
brengen, en de kosten van de energietransitie te beperken.
b Overweeg om bij evaluaties van grotere subsidie-instrumenten ook een vertegenwoordiging van het ministerie van financiën zitting te laten nemen in de begeleidingscommissie.
We constateren dat er weinig samenhang is tussen de diepgang en kwaliteit van de
evaluaties en het belang (bijdrage energiebesparing, financiële omvang) van de
betreffende instrumenten. Een manier om kwaliteit en diepgang te borgen, is om
het ministerie van financiën te laten meekijken bij de evaluatie van majeure
subsidie-instrumenten (bijvoorbeeld met een omvang >100 mln. euro over een
Kabinetsperiode). Dit is een reflectie van het financieel belang van deze regelingen.
Bij fiscale regelingen is het reeds gebruikelijk dat het ministerie van financiën
zitting neemt in de begeleidingscommissie. We bevelen aan dit ook te doen bij
omvangrijke subsidie-instrumenten.
3. Expliciteer de beleidstheorie van individuele instrumenten en de samenhang.
Van een aanzienlijk aantal instrumenten is de beleidstheorie niet expliciet. In een enkel
geval kunnen wij zelfs niet (achteraf) reconstrueren of er een beleidstheorie is. Geef bij
het ontwerp van het beleid aan wat het doel is, welk knelpunt het doelbereik in de weg
staat en hoe het beleid dat knelpunt wegneemt. Hierbij kan gebruik worden gemaakt
van een doelenboom of interventielogica. Ga ook na op welke wijze de instrumenten
samenhangen: welke knelpunten worden opgelost, welke doelgroepen worden bediend?
Zijn er witte vlekken? Op deze wijze kan een betere afweging gemaakt worden welk
instrument moet worden ingezet. Dat helpt om het beleid effectiever en efficiënter te
maken.

128

210258 - Beleid voor Energietransitie Gebouwde Omgeving – Februari 2022

4. Verplaats enkele instrumenten naar artikel 4.2 ‘bouwregelgeving en bouwkwaliteit’:
Vrijwel alle instrumenten op artikel 4.1 hebben een duidelijke relatie met het thema
van artikel 4.1 ‘Energiebesparing en duurzaamheid’. Dat geldt niet voor het ‘Fonds
Duurzaam Funderingsherstel’ (FDF) en de Digideal GO. Deze passen beter onder het
thema van artikel 4.2 ‘bouwregelgeving en bouwkwaliteit’.

8.2

Eigenaar-bewoners
1. Meer ambitie en meer instrumenten voor de koopsector:
De verwachte effecten voor de koopsector uit het Energieakkoord waren relatief
bescheiden, bijvoorbeeld vergeleken met de huursector. Monitoringsgegevens laten zien
dat juist in de koopsector relatief veel besparingspotentieel zit. Zo heeft een kwart van
de woningen nog label E of slechter (RVO, 2019b). Wij bevelen aan om meer instrumenten voor deze sector in te zetten, om zo het potentieel goed te benutten. Hierbij
valt te denken aan verruiming van de SEEH, aangezien animo voor en de additionaliteit
van deze regeling vrij groot is, of door de ontwikkeling van nieuwe instrumenten (zie
volgende aanbevelingen).
2. Overweeg meer dwingende instrumenten:
In het onderzochte instrumentarium zijn vooral vrijwillige instrumenten opgenomen.
Om (kosteneffectieve) energiebesparing te stimuleren kunnen meer dwingende
instrumenten overwogen worden. Voorbeelden hiervan zijn het uitfaseren van slechte
labels of een minimum energielabel bij of binnen een tijdsperiode na wisseling van
eigenaar of huurder. Bij dit type instrument moet wel aandacht worden besteed aan
handhaving.
3. Overweeg meer instrumentarium om ambitieuze renovaties te stimuleren:
Om de huidige klimaatdoelen (voor 2030 en 2050) te behalen, zijn niet alleen renovaties
met een korte terugverdientijd, maar ook ambitieuzere innovaties nodig. In de huursector wordt hierop ingezet met het stimuleren van additionele labelstappen en de
Stroomversnelling (minder dan 1% van de NoM-woningen is renovatie-koop). De NEF en
SEEH boden wel mogelijkheden voor het stimuleren van ambitieuzere renovaties, maar
zijn met name ingezet voor maatregelen met een kortere terugverdientijd. Om opschaling van ambitieuzere renovaties te stimuleren kan additioneel instrumentarium worden
onderzocht.

8.3

Huur
1. Ontwikkel instrumentarium voor particuliere verhuurders in de geliberaliseerde
sector:
Particuliere verhuurders bedienen ongeveer éénderde van de huurmarkt, waarvan een
groot deel in de geliberaliseerde sector, maar worden met het onderzochte instrumentarium nauwelijks bereikt. Uit de analyse blijkt dat alleen de STEP-regeling particuliere
verhuurders bereikt. Maar dit zijn alleen verhuurders van woningen onder de liberalisatiegrens. De opvolger, de RVVV, richt zich alleen op (grote) verhuurders die de
verhuurderheffing betalen, dit zijn met name corporaties. De EPV-regeling richt zich
ook met name op corporaties. In 2022 start de SVOH, een subsidieregeling gericht op
particuliere verhuurders en beleggers in de gereguleerde sector. Verhuurders in de
geliberaliseerde sector (16% van de markt) worden hiermee niet bereikt. Om het potentieel aan energiebesparing in de geliberaliseerde sector optimaal te benutten, bevelen
we aan om voor deze doelgroep aparte instrumenten te ontwikkelen. Het is belangrijk
dat dit instrumentarium goed past bij de kenmerken van de doelgroep. Omdat deze

129

210258 - Beleid voor Energietransitie Gebouwde Omgeving – Februari 2022

doelgroep veel verschillende actoren kent en niet goed georganiseerd is, kan het goed
zijn om meer dwingend instrumentarium te overwegen. Ook blijkt dat zij nog weinig
interesse hebben in verduurzaming, hierdoor kunnen meer informatieve instrumenten
aanvullend nodig zijn.
2. Breng meer samenhang in instrumentarium:
Voor de huurmarkt is geen aparte overkoepelende beleidstheorie ontwikkeld.
Instrumenten volgden met name uit het Energieakkoord. Hierdoor ontbreekt het aan
samenhang. We adviseren om bij verdere ontwikkeling van het instrumentarium een
beleidstheorie op te stellen en hier de instrumenten aan te toetsen. Hier kan een
voorbeeld worden genomen aan de sector eigenaar-bewoners, waarbij instrumenten
aansluiten op de verschillende doelgroepen en stappen in de klantenreis en verschillende type instrumenten elkaar versterken. Bij de huursector ontbreekt het aan meer
communicatieve instrumenten en sluit het bestaand instrumentarium niet aan op (het
geliberaliseerde deel van) de particuliere huursector.

8.4

Utiliteitsbouw
1. Maak de label C-verplichting eenvoudiger:
De label C-verplichting29 is in potentie een krachtig instrument, dat ook aantrekkelijk
kan zijn voor andere utiliteitssectoren. De norm is eenduidig en duidelijk, in tegenstelling tot de verplichting uit de Wet milieubeheer. Door de verschillende uitzonderingsgronden is echter ook de regelgeving rondom de label C-verplichting complexer
geworden dan nodig, waardoor het voor de doelgroep minder inzichtelijk is en handhavingscommunicatie en handhaving tijdrovend en complex zijn. Voorbeelden daarvan
zijn de uitzonderingsclausule voor maatregelen met een terugverdientijd van tien jaar
of meer en de portefeuilleaanpak, waarbij naar het gemiddelde label van de portefeuille wordt gekeken in plaats van per pand. Door af te zien van uitzonderingsgronden
en de regelgeving eenvoudiger te maken, kan handhaving efficiënter worden ingericht.
2. Breng in beeld wat de aanvullende behoefte is aan beleid en stuur daarop:
Als aanbeveling 1 wordt opgevolgd is er met de label C-verplichting (of een eventueel
aangescherpte verplichting), die mogelijk uitgebreid kan worden naar andere utiliteitssectoren, een krachtige basis van het beleid. We adviseren om uit te gaan van dit beleid
en te analyseren op welke vlakken nog aanvullend beleid nodig is. Het is nu niet duidelijk omschreven op welke doelgroepen, naast de label C-verplichting en de Wet milieubeheer, aanvullend beleid wordt ingezet. Door in beeld te brengen wat de resterende
knelpunten zijn, kunnen doelgerichtere en effectievere instrumenten worden ingezet.
Daarmee wordt bovendien voorkomen dat er overlap en witte vlekken zijn en wordt de
samenhang in het instrumentarium vergroot.
3. Leg specifieke doelen vast per instrument en monitor daarop:
De verschillende instrumenten hebben nu geen duidelijke doelen of deze worden niet
gemonitord. Door duidelijke doelen en tussentijdse doelen vast te stellen en deze te
monitoren kan beter bijgestuurd worden. Ook wordt duidelijker of de instrumenten
effectief zijn en of het budget doelmatig wordt besteed.

________________________________
29

De label C-verplichting staat niet op de begroting van artikel 4.1 en is daarom niet als instrument beoordeeld in
deze doorlichting, maar het doel van minimaal label C voor kantoren is wel als doel beoordeeld binnen de sector
utiliteit. Daarom doen we toch uitspraken hierover.

130

210258 - Beleid voor Energietransitie Gebouwde Omgeving – Februari 2022

8.5

Kennisontwikkeling en innovatie
1. Stel concrete doelen voor de subsidie aan de Stroomversnelling en stuur bij op basis
van monitoringsresultaten:
Hoewel Stroomversnelling bekend staat als een effectief programma is niet bekend
welke innovatiedoelen bereikt worden met de subsidie aan Stroomversnelling en of deze
doeltreffend en doelmatig wordt besteed. Wij adviseren dan ook om een evaluatie van
het programma Energiesprong en de subsidie aan de vereniging Stroomversnelling uit te
voeren. Daarmee kan inzichtelijk gemaakt worden wat deze subsidies hebben opgeleverd. Daarnaast adviseren wij om voor eventuele toekomstige subsidie aan de Stroomversnelling afrekenbare doelen te stellen, deze te monitoren en bij te sturen als daar
aanleiding voor is. Stel doelen die passen bij innovatie, zoals kostenreductie en mate
van standaardisatie.

131

210258 - Beleid voor Energietransitie Gebouwde Omgeving – Februari 2022

Literatuur
AardgasVrijeScholen, 2021. De weg naar Aardgasvrije en Frisse Scholen, Wat leert de
praktijk? , AardgasVrijeScholen.
Aedes. 2021. Dossier Aedes-benchmark [Online]. Available:
https://www.aedes.nl/dossiers/benchmarken.html [Accessed 20 oktober 2021].
AR, 2019. Zicht op revolverende fondsen van het Rijk. Den Haag, Algemene Rekenkamer
(AR).
AT Osborne, 2021. Mét en ván elkaar leren tijdens Lerende Leergang. AT Osborne.
Berenschot, 2020. Tussentijdse evaluatie Regeling Reductie Energiegebruik (RRE). Utrecht,
Berenschot B.V.
Bol, 2021. Evaluatie Programma aardgasvrije en frisse basisscholen. Building Values.
Bouwend Nederland. 2021. Kerncijfers utiliteitsmarkt [Online]. Available:
https://www.bouwendnederland.nl/service/feiten-en-cijfers/kerncijfersutiliteitsmarkt [Accessed 2021].
Bureau Gateway (BZK), 2020. Gateway review, Health Check EnergieRijk Den Haag. Den
Haag, Ministerie van BZK.
CBS. lopend. Stikstofemissies naar lucht [Online]. Available: https://www.cbs.nl/nlnl/dossier/dossier-stikstof/stikstofemissies-naar-lucht [Accessed 2021].
CE Delft, 2016. Energiebesparing in de gebouwde omgeving. Delft, CE Delft.
CE Delft. 2019. Evaluatie wet EPV [Online]. Delft: CE Delft. [Accessed].
CE Delft, 2021. Evaluatie van de energiebelasting: Terugkijken (1996-2019) en vooruitzien
(2020-2030). Delft, CE Delft.
CE Delft, PBL, Ecorys & Objectvision, 2019. Functioneel ontwerp Vesta 4.0. Delft, CE
Delft.
De Minister van Financiën, 2018. Voorjaarsnota 2018 [34 960 Nr.1]. 's Gravenhage, Tweede
Kamer der Staten-Generaal.
Dutch Green Building Council, 2017. Paris Proof met het Deltaplan Duurzame Renovatie.
Den Haag, DGBC.
ECN, 2013. Achtergronddocument bij doorrekening SER Energieakkoord-sector gebouwde
omgeving. Petten, ECN.

132

210258 - Beleid voor Energietransitie Gebouwde Omgeving – Februari 2022

ECN. 2014. Nulmeting subsidieregeling voor verhuurders [Online]. Petten: ECN. Available:
https://publicaties.ecn.nl/PdfFetch.aspx?nr=ECN-N--14015#:~:text=Het%20doel%20van%20de%20nulmeting,maatregelen%20per%20woning%
20worden%20toegepast. [Accessed].
ECN & PBL, 2016. Kostenefficiëntie van beleidsmaatregelen ter vermindering van
broeikasgasemissies. Den Haag, Planbureau voor de Leefomgeving (PBL).
Ecorys, 2019. Evaluatie STEP-regeling - Doeltreffendheid en doelmatigheid van de STEPregeling. Rotterdam, Ecorys.
Ecorys, 2021. Evaluatie SEKW - Subsidieregeling experimenten en kennisoverdracht wonen
2013 (eindconcept). Rotterdam, Ecorys.
EIB, 2021. Stimuleringsmaatregelen verplicht energielabel voor kantoren. Amsterdam, EIB.
Energielinq. 2019. Subsidieregeling energiebesparing eigen huis (SEEH) [Online]. Available:
https://energielinq.stroomversnelling.nl/financiering-contracten/subsidieregelingenergiebesparing-eigen-huis-seeh/ [Accessed].
EnergieRijk Den Haag, 2018. Green Citydeal EnergieRijk Den Haag. Den Haag,
Rijksvastgoedbedrijf.
Energiesprong, 2014. Van Pionieren naar Dealmaking. Platform 31.
Energiesprong, 2017. Voor de troepen uit.
Energiesprong. 2021. Energiesprong Countries [Online]. Platform 31. Available:
https://energiesprong.org/countries/ [Accessed 2021].
IPCC, 2021. Climate Change 2021: The Physical Science Basis. Contribution of Working
Group I to the Sixth Assessment Report of the Intergovernmental Panel on Climate
Change, Cambridge University Press. In Press.
Kantar Public, 2018. Energie besparen doe je nu (S26) Eindrapportage campagneeffectonderzoek. Amsterdam, Kantar Public.
Kantar Public, 2019. Energie besparen doe je nu (S26) Eindrapportage campagneeffectonderzoek (2e effectmeting). Amsterdam, Kantar Public.
KPMG, 2018. Rapportage Evaluatie kwaliteitsborging energielabels utiliteitsbouw.
Amstelveen, KMPG.
Kwink Groep & Over Morgen, 2017. Analyse Regionale Aanpakken Eenergiebesparingen
Koopwoningen VNG. Den Haag, Kwink Groep.
Milieu Centraal, 2020. Kaderprogramma Energie in Huis 2019-2020. Utrecht, Milieu
Centraal.

133

210258 - Beleid voor Energietransitie Gebouwde Omgeving – Februari 2022

Milieu Centraal, 2021. Het versnellen van energiezuinig en duurzaam wonen: rapportage
2020. Utrecht, Milieu Centraal.
MinBZK, AEedes & Vastgoed Belang, 2012. Convenant Energiebesparing Huursector. Den
Haag: Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties; Aedes vereniging
van woningcorporaties; Vereniging Nederlandse Woonbond; Vastgoed Belang
Vereniging van particuliere beleggers in vastgoed.
Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties, 2013. Brief van de Minister van
BZK, d.d. 13 februari 2013 m.b.t. Afspraken woningmarkt. Den Haag, Tweede kamer der
Staten Generaal.
Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties, 2018. Brief van de Minister van
Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties aan de Tweede Kamer, d.d. 15 november
2018, kamerstk 35 000 VII, nr. 72. Den Haag, Tweede Kamer der Staten Generaal.
Minister van Veiligheid en Justitie & Minister van BZK, 2017. Wet van 29 mei 2017,
houdende wijziging van Boek 5 van het Burgerlijk Wetboek in verband met het
verbeteren van het functioneren van verenigingen van eigenaars (Wet verbetering
functioneren verenigingen van eigenaars). Staatsblad van het Koninkrijk der
Nederlanden, 2017.
Minister voor Wonen en Rijksdienst, 2013. Brief van de Minister voor Wonen en Rijksdienst
d.d. 19 oktobr 2013 m.b.t. Stand van zaken over het revolverend fonds
energiebesparing voor woningen.
Minister voor Wonen en Rijksdienst, 2014. Brief van de Minister voor Wonen en Rijksdienst
d.d. 18 septermber 2014, m.b.t. Misbruik en oneigenlijk gebruik op het gebied van
belastingen, sociale zekerheid en subsidies [17 050 Nr. 487]. 's Gravenhage, Tweede
Kamer der Staten-Generaal.
Minister voor Wonen en Rijksdienst, 2015a. Subsidiebeschikking Energiesprong 2016. Den
Haag, Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties.
Minister voor Wonen en Rijksdienst, 2015b. Wijziging van Boek 7 van het Burgerlijk
Wetboek en de Uitvoeringswet huurprijzen woonruimte in verband met de
mogelijkheid voor verhuurder en huurder een energieprestatievergoeding overeen
te komen. Den Haag Tweede Kamer der Staten Generaal.
Minister voor Wonen en Rijksdienst, 2016. Brief van de Minister voor Wonen en Rijksdienst
d.d. 7 oktober 2016 m.b.t. Duurzame ontwikkeling en beleid, kamerstuknr. 30 196,
nr. 485. Den Haag, Tweede Kamer der Staten-Generaal.
Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties, 2019. Regeling van de Minister
van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties van 1 oktober 2019, nr. 20190000096953, houdende regels met betrekking tot het verstrekken van een
eenmalige specifieke uitkering ten behoeve van de reductie van energiegebruik bij
koopwoningen (Regeling specifieke uitkering reductie energiegebruik).
Staatscourant van het Koninkrijk der Nederlanden, 2019.

134

210258 - Beleid voor Energietransitie Gebouwde Omgeving – Februari 2022

Ministerie van BZK. lopend. Datawonen : Koopsector [Online]. Ministerie van Binnenlandse
Zaken en Koninkrijksrelaties (BZK). Available:
https://datawonen.nl/dashboard/dashboard/koopsector/ [Accessed 2021].
PBL, 2014. Energiebesparen gaat niet vanzelf, evaluatie energiebesparingsbeleid gebouwde
omgeving. Den Haag, PBL.
PBL, 2019a. Klimaat- en energieverkenning (KEV) 2019 Den Haag, Planbureau voor de
Leefomgeving (PBL).
PBL, 2019b. Particuliere verhuurders op de Nederlandse woningmarkt. Den Haag,
Planbureau voor de Leefomgeving (PBL).
PBL, 2020a. De energie-investeringsaftrek freeriding binnen de perken. Den Haag PBL.
PBL, 2020b. Klimaat- en Energieverkenning (KEV) 2020. Den Haag, Planbureau voor de
Leefomgeving (PBL).
PBL, 2021. Klimaat- en Energieverkenning (KEV) 2021. Den Haag, Planbureau voor de
Leefomgeving (PBL).
ProWonen. 2021. Wat is het energielabel van mijn woning? [Online]. Available:
https://help.prowonen.nl/nl/articles/95590-wat-is-het-energielabel-van-mijnwoning [Accessed].
PwC, 2021a. Ministerie van BZK Evaluatie Nationaal Energie Bespaarfonds (NEF) 2014 - 2019.
PricewaterhouseCoopers Advisory N.V (PWC).
PwC, 2021b. NEF Evaluatie. PWC.
Rijksoverheid. 2019. Energieverbruik door huishoudens, 1990-2018 [Online]. Available:
https://www.clo.nl/indicatoren/nl003521-energieverbruik-door-de-huishoudens
[Accessed].
Rijksvastgoedbedrijf. 2021. EnergieRijk Den Haag [Online]. Available:
https://www.rijksvastgoedbedrijf.nl/vastgoed/projecten-in-uitvoering/den-haagenergie-rijk-den-haag [Accessed 2021].
RVO, 2014. Customer Journey : Energiebesparende maatregelen bij individuele
huiseigenaren. Den Haag, Rijksdienst voor Ondernemend Nederland (RVO) (voorheen
Agentschap NL).
RVO, 2019a. 84 miljoen voor subsidieregeling isoleren woningen.
RVO, 2019b. Monitor Energiebesparing Gebouwde Omgeving Utrecht, Rijksdienst voor
Ondernemend Nederland (RVO).
RVO, 2020. Monitoringrapportage 2020 Convenant 10 PJ. Den Haag, RVO.

135

210258 - Beleid voor Energietransitie Gebouwde Omgeving – Februari 2022

RVO. 2021a. Meer dan helft kantoren voldoet nog niet aan energielabel-C-verplichting
[Online]. Available: https://www.rvo.nl/actueel/nieuws/meer-dan-helft-kantorenvoldoet-nog-niet-aan-energielabel-c-verplichting [Accessed].
RVO. 2021b. Regeling specifieke uitkering ontzorgingsprogramma maatschappelijk vastgoed
(Gesloten) [Online]. Available: https://www.rvo.nl/subsidie-enfinancieringswijzer/ontzorgingsprogramma-maatschappelijk-vastgoed [Accessed
2021].
SER. 2013a. Energieakkoord domein: Gebouwde omgeving [Online]. Den Haag: SER.
Available: https://www.ser.nl/nl/thema/energie-enduurzaamheid/energieakkoord/domeinen/01 [Accessed].
SER, 2013b. Energieakkoord voor duurzame groei. Den Haag, Sociaal Economische Raad
(SER).
Stroomversnelling, 2020. Marktmonitor nul-op-de-meter. Stroomversnelling.
Stroomversnelling. 2021. Nul-op-de-meter wordt een exportproduct [Online]. Available:
https://stroomversnelling.nl/nieuws-bericht/nul-op-de-meter-wordt-eenexportproduct/ [Accessed].
TNO, 2021. Evaluatie van de Subsidieregeling Energiebesparing Eigen Huis 2016-2020.
Amsterdam, TNO.
Tweede Kamer der Staten Generaal, 2021. Aanhangsel van de Handelingen, vergaderjaar
2020-2021, 3695. Den Haag, Tweede Kamer der SAtatenGeneraal
UN, 2015. Paris Agreement. Paris, United Nations (UN).
VNG, 2014. Ondersteuningsprogramma energie 2014-2016. Den Haag, VNG.
Weimar, 2019. Projectopdracht EnergieRijk Den Haag (ERDH). Den Haag, Ministerie van
BZK.
Werkgroep verduurzaming utiliteitsbouw, 2018. Werkdocument verduurzaming
utiliteitsbouw. Den Haag, Sectortafel Gebouwde omgeving.

136

210258 - Beleid voor Energietransitie Gebouwde Omgeving – Februari 2022

A Begrotingstabel artikel 4.1 BZK
Tabel 32 - Begrotingstabel
Begrotingspost

Beleidsinstrument(en)

Realisatie
2015 2016 2017 2018 2019 2020

4.1 Energietransitie en
Duurzaamheid

20

54

71

145

199

493

Subsidies (regelingen)
Beleidsprogramma
energiebesparing

Diversen*

13

8

6

6

0

0

Energietransitie en
Duurzaamheid

Diversen*

0

0

0

0

11

13

Energiebesparing Koopsector SEEH

0

7

40

3

4

51

Energiebesparing Huursector STEP

0

0

0

106

134

102

FES IAGO

Energiesprong, EPV

1

0

0

0

0

0

Fonds Duurzaam
Funderingsherstel

FDF

0

0

20

0

0

0

Revolverend fonds EGO

NEF

0

35

0

25

0

0

Tijdelijke regeling blok voor
blok

Blok voor Blok

0

0

0

0

0

0

Tijdelijke stimuleringsregeling energiebesparing

Tijdelijke stimuleringsregeling
energiebesparende voorzieningen aan
woningen

1

0

0

0

0

0

Nationaal Energiebespaarfonds (NEF)

NEF

0

0

0

0

18

0

SAH

SAH

0

0

0

0

0

29

Warmtefonds

Warmtefonds

0

0

0

0

0

67

Beleidsprogramma
Energiebesparing

Diversen*

1

1

1

1

0

0

Energietransitie en
Duurzaamheid

Diversen*

0

0

0

0

2

3

NP RES

0

0

0

0

2

5

Programma reductie
energieverbruik

RRE & RREW

0

0

0

0

0

103

Aardgasvrije wijken

PAW

0

0

0

0

0

78

Ontzorging Maatschappelijk
Vastgoed

Ontzorgingsprogramma

0

0

0

0

0

8

Dienst Publiek en
Communicatie

Iedereen doet wat

0

1

1

1

1

1

Diverse Agentschappen

EnergieRijk Den Haag

0

0

0

0

1

2

ILT (handhaving
energielabel)

Energielabel**

0

0

0

0

0

0

RVO.nl (Energietransitie en
Duurzaamheid)

Uitvoeringskosten***

0

0

0

0

27

33

Opdrachten

Bijdrage aan zbo’s/rwt’s
Energietransitie en
Duurzaamheid
Bijdrage aan medeoverheden

Bijdrage aan agentschappen

137

210258 - Beleid voor Energietransitie Gebouwde Omgeving – Februari 2022

Begrotingspost

Beleidsinstrument(en)

Realisatie
2015 2016 2017 2018 2019 2020

Bijdrage aan (andere) begrotingshoofdstukken
EGO

ISDE, MOOI, DEI, MMIP****

0

0

0

0

0

0

0

0

0

3

0

0

4.4 Revolverend Fonds Energiebesparing Verhuurders
Leningen
Revolverend Fonds
Energiebesparing
Verhuurders

138

Fonds Energiebesparing Verhuurders

210258 - Beleid voor Energietransitie Gebouwde Omgeving – Februari 2022

B Uitgaven per instrument,
uitsplitsing naar type
Tabel 33 – Begroting artikel 4.1 BZK: uitgaven per instrument, uitsplitsing naar type
Beleidsinstrument

Categorie

Begrotingspost

Realisatie
2015 2016 2017 2018 2019 2020

Totaal

15

52

48

145

197

383

Eigenaar-bewoners

7

38

42

30

25

226

0

7

40

3

5

54

0

7

40

3

4

51

0

0

0

0

1

3

SEEH

Totaal

NEF*

Subsidies

Energiebesparing
koopsector

Bijdrage aan
agentschappen

Uitvoeringskosten RVO

Totaal

RRE/RREW

Voorlichtingscampagne Energie
besparen doe je nu**

Kaderprogramma Energie in Huis

VNG-subsidie

0

35

0

25

18

67

Subsidies

Revolverend fonds EGO

0

35

0

25

0

0

Subsidies

Nationaal Energiebespaarfonds (NEF)

0

0

0

0

18

0

Subsidies

Warmtefonds

Totaal
Bijdrage aan
medeoverheden

Programma reductie
energieverbruik

Bijdrage aan
agentschappen

Uitvoeringskosten RVO

Totaal
Bijdrage aan
agentschappen

Dienst Publiek en
Communicatie

Bijdrage aan
agentschappen

Uitvoeringskosten RVO

Totaal

139

0

0

0

0

67

0

0

0

0

103

0

0

0

0

0

103

0

0

0

0

0

0

0

1

1

1

1

1

0

1

1

1

1

1

0

0

0

0

0

0

2

1

0

1

1

1

Subsidies

Beleidsprogramma
energiebesparing

2

1

0

1

0

0

Subsidies

Energietransitie &
Duurzaamheid

0

0

0

0

1

1

Subsidie

Beleidsprogramma
energiebesparing

5

4

1

0

0

0

1

0

0

109

135

102

0

0

0

106

135

102

Huur
STEP

0
0

Totaal
Subsidies

Energiebesparing
huursector

0

0

0

106

134

102

Bijdrage aan
agentschappen

Uitvoeringskosten RVO

0

0

0

0

1

0

EPV

Subsidies

FES IAGO

1

0

0

0

0

0

FEH

4.4 Revolverend
Fonds Energiebesparing
Verhuurders

Fonds Energiebesparing
verhuurders

0

0

0

3

0

0

210258 - Beleid voor Energietransitie Gebouwde Omgeving – Februari 2022

Beleidsinstrument

Categorie

Begrotingspost

Realisatie
2015 2016 2017 2018 2019 2020

Utiliteit
EnergieRijk Den Haag

Bijdrage aan
agentschappen

Programma Ontzorging Maatschappelijk
Vastgoed

Totaal

Deltaplan Duurzame Renovatie

Diverse
agentschappen

Bijdrage aan
medeoverheden

Ontzorgingsprogramma

Bijdrage aan
agentschappen

Uitvoeringskosten RVO

Subsidies

Energietransitie &
Duurzaamheid

Kennisontwikkeling en innovatie
Stroomversnelling/Energiesprong

Innovatieprogramma aardgasvrije en
frisse basisscholen

Totaal

Diversen Uitvoeringskosten****
*
**
***

****

140

0

0

0

2

1

0

0

0

0

1

2

0

0

0

0

0

9

0

0

0

0

0

8

0

0

0

0

0

1

0

0

0

0

1

0

2

1

2

1

1

0

2

1

2

0

1

0

Subsidies

Beleidsprogramma
Energiebesparing

2

1

2

0

0

0

Subsidies

Energietransitie &
Duurzaamheid

0

0

0

0

1

0

Subsidies

Beleidsprogramma
Energiebesparing

0

0

0

1

0

0

5

3

4

5

34

44

5

3

4

5

10

15

Overig
SEKW/Diversen***

0

Totaal
Subsidies

Energietransitie &
Duurzaamheid

0

0

0

0

8

12

Subsidies

Beleidsprogramma
energiebesparing

4

2

3

4

0

0

Opdrachten

Energietransitie &
Duurzaamheid

0

0

0

0

2

3

Opdrachten

Beleidsprogramma
energiebesparing

1

1

1

1

0

0

Bijdrage aan
agentschappen

RVO.NL

0

0

0

0

24

29

Het Warmtefonds is sinds 2020 de opvolger van de NEF.
Dit wijkt af van de tabel in Bijlage A. De bedragen horen bij de voorlichtingscampagne ‘Energie besparen
doe je nu’, niet de voorlichtingscampagne ‘Iedereen doet wat’.
79% van het budget omvat de SEKW-instrumenten (Subsidieregeling Experimenten en Kennisoverdracht
wonen). Dit omvat het totaal van de instrumenten exclusief de instrumenten die in deze evaluatie apart
zijn meegenomen (Kaderprogramma Energie in Huis, VNG-subsidie, Programma Ontzorging Maatschappelijk
Vastgoed, Deltaplan Duurzame Renovatie, Stroomversnelling en Innovatieprogramma aardgasvrije en frisse
basisscholen).
De bijdrage aan RVO betreft de jaaropdracht aan het RVO en bevat de (uitvoeringskosten) voor diverse
regelingen van andere directies. Tot en met 2018 werd de jaaropdracht aan het RVO verantwoord op artikel
4.2 van de begroting van BZK.

210258 - Beleid voor Energietransitie Gebouwde Omgeving – Februari 2022

C Instrumenten die niet in deze
doorlichting vallen
Er zijn enkele instrumenten op de begroting die we niet meenemen in deze evaluatie.
In Tabel 34 geven we aan welke dat zijn, wat de motivatie is om ze niet mee te nemen in
deze doorlichting en op welke plaats ze geëvalueerd of doorgelicht worden.
De motivatie kan zijn dat:
— Het instrument kort na het begin van de evaluatieperiode is beëindigd.
— De uitgaven aan het instrument op de begroting van BZK afgerond 0 zijn.
— Het instrument komt voort uit het Klimaatakkoord. Het heeft dan pas sinds kort (vaak
2020) budget, waardoor er nu nog nauwelijks iets te evalueren valt. Deze instrumenten
worden in de doorlichting van het Klimaatakkoord meegenomen.
— Het instrument staat wel op de begroting van artikel 4.1, maar is in de kern niet gericht
op energiebesparing of CO2-reductie.
Tabel 34 - Overzicht instrumenten op de begroting die we niet meenemen in deze evaluatie

*

141

Instrument

Motivatie niet in doorlichting

(Toekomstige) evaluatie

Blok voor blok regeling;

Staat voor € 0 op de begroting.

PBL, (2014)

Tijdelijke stimuleringsregeling
energiebesparing aan woningen

Beëindigd na 2015

PBL, (2014)

Stimuleringsregeling Aardgasvrije
Huurwoningen

Klimaatakkoord

Evaluatie Klimaatakkoord

NP RES

Klimaatakkoord

Evaluatie Klimaatakkoord

PAW Aardgasvrije wijken

Klimaatakkoord

Evaluatie Klimaatakkoord

Voorlichtingscampagne Iedereen
doet wat

Klimaatakkoord

Evaluatie Klimaatakkoord

EGO (ISDE, MOOI, DEI, MMIP)

Staat voor € 0 op begroting BZK, loopt via
begroting EZK.

Is deels geëvalueerd of
wordt nog geëvalueerd*

Fonds Duurzaam Funderingsherstel

Niet primair gericht op energiebesparing.

Is intern geëvalueerd

Digideal GO

Niet primair gericht op energiebesparing.

Evaluatie Klimaatakkoord

Uitvoeringskosten RVO

Deels toegerekend aan instrumenten op artikel
4.1. De restpost is gerelateerd aan andere
instrumenten die buiten scope zijn.

Evaluatie RVO

De middelen ingezet voor innovatie zijn deels al onderworpen aan evaluatie. Deze regelingen worden
uitgevoerd door EZK en vallen onder de Topsector Energie, onderdeel van artikel 3.4 van de begroting van EZK.
Begin 2020 is de tweefase tender als instrument geëvalueerd door EZK. Voor een ander deel volgt evaluatie in
latere fase. In 2024 zal zowel de DEI+ aardgasvrij als de MMIP-subsidie worden geëvalueerd om te bezien of
herijking nodig is. Evaluatie van het Kennis Informatieplatform is voorzien in 2025.

210258 - Beleid voor Energietransitie Gebouwde Omgeving – Februari 2022

D Overzicht beschikbare evaluaties
en andere onderzoeken
In volgende tabel is per instrument opgenomen welke evaluaties en overige onderzoeken
zijn gebruikt in deze beleidsdoorlichting.
Tabel 35 – Gebruikte evaluaties en overige onderzoeken
Domein Beleidsinstrument
Eigenaar- SEEH
bewoners

NEF

Evaluaties
− TNO, 2021. Evaluatie van de
Subsidieregeling energiebesparing eigen huis 2016-2020.
Amsterdam, TNO.
− PwC, 2021. Ministerie van BZK
Evaluatie Nationaal Energiebespaarfonds (NEF) 2014-2019.
PricewaterhouseCoopers
Advisory N.V (PWC).

RRE/RREW

Voorlichtingscampagne
Energie besparen doe
je nu

Kaderprogramma
Energie in Huis

VNG-subsidie

142

Overige onderzoeken

Opmerkingen

− (Berenschot, 2020). Tussentijdse
evaluatie Regeling Reductie
Energiegebruik (RRE). Utrecht,
Berenschot B.V.
− Kantar Public, 2018. Energie
besparen doe je nu (S26)
Eindrapportage campagneeffectonderzoek. Amsterdam,
Kantar Public.
− Kantar Public, 2019. Energie
besparen doe je nu (S26)
Eindrapportage campagneeffectonderzoek (2e
effectmeting). Amsterdam,
Kantar Public.
− Milieu Centraal, 2019.
Eindrapportage Kaderprogramma
Energie in Huis. Utrecht: Milieu
Centraal.
− Milieu Centraal, 2020.
Kaderprogramma Energie in Huis
2019-2020. Utrecht: Milieu
Centraal.
− Milieu Centraal, 2021. Het
versnellen van energiezuinig en
duurzaam wonen: rapportage
2020. Utrecht: Milieu Centraal.

Tussentijdse
evaluatie

− KWINK groep & Over Morgen,
2017. Analyse regionale
aanpakken energiebesparing
koopwoningen VNG. Den Haag,
KWINK groep.

210258 - Beleid voor Energietransitie Gebouwde Omgeving – Februari 2022

Campagneeffectonderzoeken

Jaarlijkse
voortgangs- en
eindrapportages

Domein
Huur

Utiliteit

Beleidsinstrument
STEP

Evaluaties
− Ecorys, 2019. Evaluatie STEPregeling - Doeltreffendheid en
doelmatigheid van de STEPregeling. Rotterdam, Ecorys.

Overige onderzoeken
− ECN. 2014. Nulmeting
subsidieregeling voor
verhuurders [Online]. Petten:
ECN.

EPV

− CE Delft, 2019. Evaluatie WetEPV. Delft, CE Delft.

FEH

Niet beschikbaar

− Stroomversnelling, 2020.
Marktmonitor nul-op-de-meter.
Stroomversnelling.
− De Minister van Financiën, W.H.
(2017-2018). Voorjaarsnota 2018
[34 960 Nr. 1]. Den Haag:
Tweede Kamer der StatenGeneraal.

EnergieRijk

− Bureau Gateway (BZK), 2020.
Gateway Review, Health Check
EnergieRijk Den Haag. Den Haag,
ministerie van BZK.

Deltaplan Duurzame
Renovatie

− Ecorys, 2021. Evaluatie SEKW –
Subsidieregeling Experimenten
en Kennisoverdracht wonen 2013
(eindconcept). Rotterdam,
ministerie van BZK.

143

Eindconcept
evaluatie

− Stroomversnelling, 2020.
Marktmonitor nul-op-de-meter.
Stroomversnelling.

Energiesprong/
Stroomversnelling
Innovatieprogramma
aardgasvrije en frisse
basisscholen

Voorjaarsnota

− RVO, 2021. Ontzorging
maatschappelijk vastgoed
[Online]. www.rvo.nl/subsidieenfinancieringswijzer/ontzorgings
programma-maatschappelijkvastgoed
− Dutch Green Building Council,
2017. Paris Proof met het
Deltaplan Duurzame Renovatie.
Den Haag, DGBC.

Programma Ontzorging
Maatschappelijk
Vastgoed

Innovatie SEKW

Opmerkingen

− Bol, 2021. Evaluatie Programma
aardgasvrije en frisse
basisscholen. Building Values.

210258 - Beleid voor Energietransitie Gebouwde Omgeving – Februari 2022

E Correctie doelstelling STEPregeling
In dit onderzoek is een correctie uitgevoerd van de doelstelling van de STEP-regeling, die
gehanteerd is in de evaluatie van Ecorys (2019). In deze bijlage lichten we toe hoe deze
correctie is uitgevoerd.

E.1

Oorsprong van de doelstelling in de evaluatie
Om de effectiviteit van de subsidieregeling STEP te bepalen, heeft ECN in opdracht van BZK
een nulmeting uitgevoerd naar de energiebesparingsactiviteiten van verhuurders. Uit deze
nulmeting (ECN, 2014) komen de volgende conclusies:
— ‘Uit analyses van OTB op de SHAERE en labeldatabase blijkt dat corporaties bij energetische verbetering in woningen meestal één of twee labelstappen verbetering
realiseren. In 12% van de gevallen wordt drie labelstappen of meer gerealiseerd met een
verschillend doellabel, in 8,4% is dit minimaal label B. Gemiddeld wordt anderhalve
labelstap gerealiseerd.’
— ‘De subsidieregeling zal voor corporatiewoningen betekenen dat een corporatie subsidie
krijgt als een woning met drie labelstappen en naar minimaal label B verbeterd wordt.
Als de woningverbeteringen in de afgelopen jaren als uitgangspunt genomen worden,
dan betekent dit dat voor 8,4% van de gangbare energetische verbeteringen subsidie
aangevraagd had kunnen worden.’
— ‘De subsidieregeling zal drie jaar lopen. Uitgaande van het aantal woningen dat in de
afgelopen jaren verbeterd is, zullen in deze periode van drie jaar bij een regulier tempo
168.000 tot 264.000 woningen energetisch worden verbeterd. Bij dit reguliere tempo
zullen in totaal 258.000 tot 402.000 labelstappen worden gerealiseerd.’
— ‘Gemiddeld zal deze subsidie 2.480 euro per woningen bedragen. Bij ongewijzigde
inspanning door corporatie zal dus 35 tot 55 miljoen euro worden besteed. Een groot
deel van het budget van 400 miljoen blijft dan over voor extra inspanning van
corporaties.’
— ‘Om te profiteren van de overige 345 miljoen euro’s, zullen verhuurders extra
inspanning moeten leveren. Dit kan door meer woningen te verbeteren en/ of meer
labelstappen per woning te realiseren.’
Alle bovenstaande conclusies worden onderbouwd in de nulmeting. Daarnaast bevat de
nulmeting echter nog een conclusie, waarvan de berekening niet wordt onderbouwd:
— ‘Als het budget van 400 miljoen volledig benut wordt, zullen tussen de 460.000 en
560.000 labelstappen extra gerealiseerd kunnen worden.’
Deze laatste conclusie is door Ecorys gebruikt als doelstelling in de evaluatie van de STEPregeling (Ecorys, 2019)

144

210258 - Beleid voor Energietransitie Gebouwde Omgeving – Februari 2022

E.2

Berekening van aantal additionele labelstappen
Bij het narekenen van het doelbereik kregen wij het vermoeden dat deze doelstelling niet
kon kloppen. Bij volledige benutting van het subsidiebedrag leek namelijk niet alsof aan
deze doelstelling kon worden voldaan. Daarom zijn wij in gesprek gegaan met zowel de
auteurs van de evaluatie als de auteurs van de nulmeting. In goed overleg hebben wij onze
vragen met de auteurs van de nulmeting kunnen delen. Hierbij zijn de achterliggende
berekeningen met ons gedeeld.
De berekening van het aantal additionele labelstappen is als volgt:
(𝑆𝑢𝑏𝑠𝑖𝑑𝑖𝑒𝑏𝑢𝑑𝑔𝑒𝑡 (400 𝑚𝑖𝑙𝑗𝑜𝑒𝑛) − 𝑏𝑢𝑑𝑔𝑒𝑡 𝑓𝑟𝑒𝑒𝑟𝑖𝑑𝑒𝑟𝑠 )
∗ 𝑎𝑎𝑛𝑡𝑎𝑙 𝑙𝑎𝑏𝑒𝑙𝑠𝑡𝑎𝑝𝑝𝑒𝑛 𝑝𝑒𝑟 𝑤𝑜𝑛𝑖𝑛𝑔
𝑆𝑢𝑏𝑠𝑖𝑑𝑖𝑒𝑏𝑒𝑑𝑟𝑎𝑔 𝑝𝑒𝑟 𝑤𝑜𝑛𝑖𝑛𝑔
In de nulmeting werd geconcludeerd dat er 460.000-560.000 extra labelstappen gerealiseerd
konden worden. Hierbij is enkel rekening gehouden met de groep freeriders, die onder
autonome omstandigheden minstens drie labelstappen zet en naar label B verbeterd wordt.
Dit is 8,4% van de gangbare renovaties. Er is echter geen rekening gehouden met de
autonome renovaties van de resterende groep (91,6%), die niet aan de voorwaarden van
drie labelstappen voldoet, maar één of twee labelstappen neemt.
CE Delft en de auteurs van de nulmeting kwamen gezamenlijk tot de conclusie dat ook voor
deze autonome ontwikkeling gecorrigeerd moet worden. Als bij deze groep onder de
regeling immers maatregelen wordt genomen, zijn deze maar deels additioneel.
De auteurs hebben ons hierop een gecorrigeerde berekening gestuurd. De aangepaste
berekening van het aantal additionele labelstappen is als volgt:
(𝑆𝑢𝑏𝑠𝑖𝑑𝑖𝑒𝑏𝑢𝑑𝑔𝑒𝑡 (400 𝑚𝑖𝑙𝑗𝑜𝑒𝑛)−𝑏𝑢𝑑𝑔𝑒𝑡 𝑓𝑟𝑒𝑒𝑟𝑖𝑑𝑒𝑟𝑠 )
𝑆𝑢𝑏𝑠𝑖𝑑𝑖𝑒𝑏𝑒𝑑𝑟𝑎𝑔 𝑝𝑒𝑟 𝑤𝑜𝑛𝑖𝑛𝑔

∗ 𝑎𝑎𝑛𝑡𝑎𝑙 𝑙𝑎𝑏𝑒𝑙𝑠𝑡𝑎𝑝𝑝𝑒𝑛 𝑝𝑒𝑟 𝑤𝑜𝑛𝑖𝑛𝑔 −

(𝑎𝑎𝑛𝑡𝑎𝑙 𝑎𝑢𝑡𝑜𝑛𝑜𝑚𝑒 𝑟𝑒𝑛𝑜𝑣𝑎𝑡𝑖𝑒𝑠 ∗ 𝑔𝑒𝑚𝑖𝑑𝑑𝑒𝑙𝑑 𝑎𝑎𝑛𝑡𝑎𝑙 𝑙𝑎𝑏𝑒𝑙𝑠𝑡𝑎𝑝𝑝𝑒𝑛 𝑝𝑒𝑟 𝑟𝑒𝑛𝑜𝑣𝑎𝑡𝑖𝑒)
De berekening is uitgevoerd door middel van een ondergrens en een bovengrens. De bovengrens houdt rekening met het (omgerekende) minimale subsidiebedrag per labelstap en de
ondergrens met het maximale subsidiebedrag. De oorspronkelijke subsidiebedragen zijn te
vinden in Tabel 36. De tussenstappen van de berekening van de bovengrens zijn te vinden in
Tabel 37, en van de ondergrens in Tabel 36.
Tabel 36 - Oorspronkelijke subsidiebedragen. Bron: (ECN, 2014)
Subsidiebedrag

Aantal labelstappen

Bedrag per labelstap

2.000

3

667

2.600

4

650 (bovengrens)

3.500

5

700

4.500

6

750 (ondergrens)

2.482

145

Gemiddeld bedrag

210258 - Beleid voor Energietransitie Gebouwde Omgeving – Februari 2022

Tabel 37 - Correctie nulmeting STEP-regeling – bovengrens
Categorie

Eenheid

Autonoom
gemiddeld

Freeriders

Additioneel
– volgens
nulmeting

Additioneel
- correctie

Percentage totaal
Autonome renovaties (looptijd 3 jaar)

%

100%

8,4%

91,6%

91,6%

x duizend

168

14

0

155

1,5

3,7

n.v.t.

1,32

Gemiddeld aantal labelstappen
Autonome labelstappen

x duizend

258

53

0

205

Benut/beschikbaar budget*

mln. euro

N.v.t.

€ 35

€ 365

€ 365

258.000

53.000

561.000

356.000

Aantal labelstappen binnen subsidiebudget

* Uitgaande van bovengrens subsidiebedrag (2.600 euro voor vier labelstappen).

Tabel 38 - Correctie nulmeting STEP-regeling – ondergrens
Categorie

Eenheid

Autonoom
gemiddeld

Freeriders

Additioneel
– volgens
nulmeting

Additioneel
- correctie

Percentage totaal
Autonome renovaties (looptijd 3 jaar)

%

100%

8,4%

91,6%

91,6%

x duizend

264

22

0

242

1,5

3,7

n.v.t.

1,32

Gemiddeld aantal labelstappen
Autonome labelstappen

x duizend

Benut budget*

mln. euro

Aantal labelstappen binnen subsidiebudget

402
402.000

82

0

320

€ 55

€ 345

€ 345

82.000

486.000

281.000

* Uitgaande van een ondergrens subsidiebedrag (4.500 euro voor zes labelstappen).

E.3

Conclusie
Deze correctie levert de volgende aangepaste conclusie op:
— ‘Als het budget van 400 miljoen volledig benut wordt, zullen tussen de 140.000 en
356.000 labelstappen extra gerealiseerd kunnen worden.’
In de evaluatie is deze conclusie uit de nulmeting gebruikt als doelstelling. Wij gebruiken
bij het bepalen van de doelmatigheid en doeltreffendheid deze gecorrigeerde conclusie van
de nulmeting.

146

210258 - Beleid voor Energietransitie Gebouwde Omgeving – Februari 2022

F Gebruikte omrekenfactoren
Tabel 39 – Gebruikte omrekenfactoren
Kental

Waarde

Eenheid

Emissiefactor aardgas

56,4

Kg CO2/GJ

Emissiefactor elektriciteit (integraal) (2018)

0,43

Kg CO2/kWh

Energie-inhoud aardgas (onderwaarde)

31,65

MJ/m3

Energie-inhoud elektriciteit

0,0036

GJ/kWh

Bouwjaar

Oppervlakte
BVO bestaand

Renovatiepilot de Zonheuvel, Utrechtse Heuvelrug

1967

1.280

Renovatiepilot het Kindcentrum de Horizon, Heerlen

1988

1.700

Renovatiepilot IKC de Uilenbrink, Meierijstad

1979

2.734

Renovatiepilot School met de Bijbel, Zaltbommel

1957

950

Renovatiepilot Kindcentrum de Vuurvogel, Nissewaard

1981

1.475

Tabel 40 – Gegevens Aardgasvrije basisscholen (AardgasVrijeScholen, 2021)
Basisschool

Tabel 41 – Kentallen warmtevraag scholen (CE Delft et al., 2019)
Bouwjaarcategorie

Warmtevraag ruimteverwarming (GJ/m2)

1920 tot 1974

0,390441057

1975 tot 1989

0,208941646

Tabel 42 – Gegevens aantal NoM-woningen (Stroomversnelling, 2020)
Eigendom

Nieuwbouw

Renovatie

Totaal

Huur

7.306

5.450

7.978

Koop

3.845

234

3.247

Totaal

11.151

5.684

16.835

Tabel 43 - Kentallen besparing NoM-woningen (CE Delft, 2019)
Type renovatie

147

CO2-reductie
per woning
(ton CO2/jaar)

Omgerekend
GJ/woning

Bestaand naar NoM (renovatie)

2,28

40,43

NoM-ready naar NoM (nieuwbouw)

1,36

24,11

210258 - Beleid voor Energietransitie Gebouwde Omgeving – Februari 2022

G Gesprekspartners
Tabel 44 - Overzicht gesprekspartners

148

Naam

Affiliatie

Thema

Anneke van Kempen

Min. BZK

Eigenaar-bewoners

Annemarie Küppers

Min. BZK

Management

Ary Burger

Min. BZK

Huur

Barbara Weeink

Min. BZK

Eigenaar-bewoners

Bouwe Meijer

Min. BZK

Huur

David van der Woude

Min. BZK

Kennisontwikkeling en innovatie

Edwin Buser

Min. BZK

Huur

Eveline Molier

Min. BZK

Eigenaar-bewoners; innovatie

Ferdi Licher

Min. BZK

Management

Frank Bonnerman

Min. BZK

Huur

Frans Deeleman

Min. BZK

Utiliteit

Fred Jonker

VNG

Eigenaar-bewoners

Ivo Opstelten

Stroomversnelling

Innovatie

Jan van Beuningen

Min. BZK

Management

Job Dieleman

Min. BZK

Eigenaar-bewoners

Joost Hartlief

RVO

Huur

Joram Snijders

Min. BZK

Kennisontwikkeling en innovatie

Jos van Dalen

Min. BZK

Management

Marinde van Rooij

Min. BZK

Eigenaar-bewoners

Pieter de Bruijn

Min. BZK

Eigenaar-bewoners

Puk van Meegeren

Milieu Centraal

Eigenaar-bewoners

Selina Roskam

Min. BZK

Utiliteit

Willem Relou

Min. BZK

Utiliteit

210258 - Beleid voor Energietransitie Gebouwde Omgeving – Februari 2022

H Begeleidingscommissie

149

Naam

Affiliatie

Rol

Annemarie Küppers

Min. BZK

Afdelingshoofd Sectoraal beleid energietransitie

Arianne van der Wal

TNO

Onafhankelijk deskundige

Eveline Molier

Min. BZK

Aanspreekpunt CE Delft

Frank Bonnerman

Min. BZK

Aanspreekpunt CE Delft

Gijs Zeestraten

Min. BZK

Nationaal Klimaatbeleid

Jan van Beuningen

Min. BZK

Afdelingshoofd Algemeen beleid energietransitie

Marloes van Doorn

Ministerie van Financiën

Ministerie van Financiën

Saras Jankipersad-Sewgobind

Min. BZK

Financiële-Economische Zaken

210258 - Beleid voor Energietransitie Gebouwde Omgeving – Februari 2022