Ministerie van Binnenlandse Zaken en
Kon inkrijksrelaties (BZK)
Mw. K.H. 011ongren
Postbus 20011
2500 EA 'S-GRAVENHAGE

Datum

15 maart 2021
Kenmerk

TRE/U202100213
Telefoon
BIJIage(n)
1

Onderwerp

Consultatie wijziging Tijdelijke wet maatregelen covid-19
quarantaineplicht voor alle inreizigers

Geachte mevrouw 011ongren,
Veel dank voor de mogelijkheid om te reageren op de wetswijziging van de wet publieke
gezondheid vanwege de invoering van aanvullende maatregelen voor het internationaal
personenverkeer in verband met de bestrijding van de epidemie van covid-19.
Het kabinet is van mening dat bij de groep van inkomende reizigers uit hoogrisicogebieden de te
lage nalevingsbereidheid van het dringende quarantaineadvies het gevaar voor de volksgezondheid
als gevolg van de potentiële import en verspreiding van — met name nieuwe varianten van — het
virus in Nederland onvoldoende wordt onderkend. Nu 'zachte drang' tot op heden niet voldoende
effectief is gebleken, acht het kabinet het nodig om het tot op heden geldende dringende
quarantaineadvies om te zetten in een wettelijke verplichting. Deze maatregel wordt gecombineerd
met de uitbreiding van de verplichting om bij inreis te beschikken over een negatieve testverklaring
voor reizigers voor wie dat nu nog niet geldt.
Conclusie
De VNG kan zich in principe vinden in een verscherping van het beleid omdat adviezen in de regel
niet altijd worden opgevolgd. Indien een wettelijke verplichting wordt opgelegd, is de verwachting
gerechtvaardigd dat de naleving van maatregelen verbetert. De VNG constateert echter op basis
van de quick scan uitvoering (zie bijlage) dat de quarantaineplicht op basis van de huidige wetstekst
niet uitvoerbaar is.

Vereniging van Nederlandse Gemeenten
Nassaulaan 12 Den Haag 1 Postbus 3043512500 GK Den Haag
070 - 373 03 931 infoggvng.n1

De VNG kan slechts akkoord gaan met dit wetsvoorstel indien:
•
voor de obstakels bij de handhaving een oplossing is gevonden die voor alle partijen
acceptabel is en het volstrekt helder is wat de praktische uitvoeringsconsequenties zijn voor
gemeenten;
•
de last onder dwangsom wordt vervangen door het instrument van de boete. Indien de
minister persisteert in zijn voorstel om een last onder dwangsom op te leggen, dan zijn vei&
de inwerkingtreding duidelijke en harde afspraken noodzakelijk over financiële compensatie
voor gemeenten.
Last onder dwangsom
Ingeval van niet-naleving van de plicht tot thuisquarantaine wil het kabinet dat de burgemeester een
last onder dwangsom kan opleggen. Wij nemen aan dat deze bevoegdheid komt te liggen bij de
burgemeester van de gemeente waar de betrokkene zijn woon- of verblijfplaats heeft. Met deze
herstelsanctie kan worden bewerkstelligd dat de betrokkene alsnog in thuisquarantaine gaat, omdat
hij anders een dwangsom verbeurt.
De VNG maakt zich zorgen over deze regeling waarmee opnieuw een bevoegdheid bij de
burgemeester wordt neergelegd. De gevolgen voor gemeenten zijn immers groot. Toezichthouders
moeten langs huizen van personen die zich mogelijk schuldig maken aan schending van de
quarantaineplicht. Bovendien levert het systeem van het opleggen van een last onder dwangsom
naar verwachting extra administratieve handelingen op voor gemeenteambtenaren, zoals het
beheren van de signalen van de GGD, het opleggen van beschikkingen en bestuurlijke sancties.
Daarnaast zal de werklast voor de juridische en administratieve afdelingen toenemen vanwege de
weging die bij de burgemeester ligt op het al dan niet handhaven van meldingen. Vanwege de
gekozen route verliest het OM haar controlerende taak en komt in geval van een verzoekschrift de
verantwoordelijkheid voor een eerlijke rechtsgang bij de gemeente te liggen. In alle gevallen is het
de verwachting dat controleren aan de voordeur de agressieve houding van burgers richting de
gemeentelijke overheid bevordert, omdat er een extra controlemechanisme wordt geïntroduceerd.
Bovendien kan dit wetsvoorstel alleen uitgevoerd worden als controle plaatsvindt op basis van een
steekproef. Het is onuitvoerbaar voor gemeenten om elke melding over elke inreiziger te
controleren. Dat werkt echter willekeur in de hand, met alle juridische gevolgen van dien.
Gemeenten kunnen en willen alleen op deze manier handhaven op het moment dat er een landelijk
duidelijk afgestemde lijn komt over onder welke voorwaarden een last onder dwangsom kan worden
opgelegd. Alleen bij een eenduidige lijn kan een bestuursorgaan de bewijslast tegen een eventuele
overtreder rond krijgen. Het moet bijvoorbeeld volstrekt duidelijk zijn wat de lijn is als een mogelijke
overtreder na twee keer aanbellen de deur weigert open te doen of indien iemand na drie keer
bellen zijn of haar (mobiele) telefoon niet opneemt. Veel gemeenten geven overigens nu al aan het
quarantaineverbod niet te gaan handhaven vanwege de onuitvoerbaarheid, maar ook omdat ze de
verantwoordelijkheid niet op zich durven nemen (zoals uit angst voor slepende procedures of
vanwege enorme druk op de toch al beperkte capaciteit).
Als een toezichthouder constateert dat een reiziger zich niet aan de op hem rustende
quarantaineplicht houdt, kan de burgemeester handhavend optreden door middel van een last
onder dwangsom. De last onder dwangsom betreft een herstelsanctie of reparatoire sanctie. Bij
toepassing van de bevoegdheid wordt de betrokkene gelast om binnen een bepaalde termijn alsnog
in thuisquarantaine te gaan. De betrokkene heeft dus de gelegenheid om zich alsnog aan de

Vereniging van Nederlandse Gemeenten

2/3

quarantaineplicht te gaan houden. Pas als de betrokkene dat nog steeds niet doet, is hij gehouden
tot betaling van een vooraf vastgestelde geldsom. De burgemeester bepaalt de hoogte van het
bedrag. Deze moet in redelijke verhouding staan tot de zwaarte van het geschonden belang en tot
de beoogde wering van de dwangsom, zo staat in artikel 5:32b, derde lid van de Algemene wet
bestuursrecht. In de last kan worden bepaald dat de betrokkene het bedrag verbeurt voor elke dag
dat de overtreding voortduurt.
In het wetsvoorstel stelt u dat indien een betrokkene bij niet-naleving van de quarantaineplicht direct
een boete opgelegd zou krijgen, dat mogelijk de prikkel weg zou halen om alsnog in
thuisquarantaine te gaan. Over deze redenering kunnen we van mening verschillen, maar in het
Veiligheidsberaad op maandag 1 maart jongstleden gaf de minister aan dat het wel degelijk
mogelijk wordt om het instrument van de boete te gebruiken. Dat zou betekenen dat ook de politie
bevoegd is tot handhaving: als burgemeesters de handhaving toch op zich zouden moeten nemen
heeft een gezamenlijke inspanning van politie en gemeenten in dit verband de sterke voorkeur van
de VNG.
Periode tussen melding en handhaving
Voorts wijst de VNG op een praktisch probleem. Door de relatief korte quarantainetijd en de relatief
lange doorlooptijd tussen melding en handhaving is er slechts een kort tijdsframe waarbinnen een
melding relevant is. Alleen meldingen die op de eerste of tweede dag van de quarantaine of na een
positieve test binnenkomen bij de gemeente kunnen in de praktijk worden gehandhaafd.
Financiële gevolgen
Een nieuwe bevoegdheid brengt ook extra financiële lasten voor gemeenten met zich mee. In
eerste instantie zullen deze wellicht beperkt blijven, maar als het dringend advies om niet te reizen
vervalt, zullen op termijn veel meer mensen op reis gaan. Het aantal mensen dat gecontroleerd kan
worden, neemt daardoor navenant toe. Dit legt wederom een extra druk op het
handhavingsapparaat van gemeenten. De VNG gaat uit van een reële financiële compensatie voor
deze maatregel die opnieuw gevolgen heeft voor gemeenten.
Met vriendelijke groet,
Vereniging van Nederlandse Gemeenten

Plaatsvervangend algemeen directeur

Vereniging van Nederlandse Gemeenten

3/3

V129)
Realisatie

Handhaving quarantaineplicht
inreizigers
Eindrapport quickscan uitvoerbaarheid

C) VNG Realisatie, Den Haag, maart 2021

VNG Realisatie

Samenvatting
In de periode van 1 tot en met 12 maart 2021 heeft VNG Realisatie een quickscan uitgevoerd op
het wetsvoorstel van het Ministerie van VWS om quarantaine voor inreizigers uit hoogrisicogebieden verplicht te stellen. Gemeenten krijgen met dit wetsvoorstel een belangrijke rol in de
handhaving van de maatregel.

Hoofdconclusie: handhaving door gemeenten is niet uitvoerbaar
De hoofdconclusie van deze quickscan is dat de handhaving door gemeenten, zoals deze in het
wetsvoorstel beschreven is, niet uitvoerbaar is. Bovendien zien gemeenten risico's aan het invoeren
van deze wet voor het draagvlak en de uitlegbaarheid, waardoor de uitvoering van 'toezicht op
straat' ook op andere onderdelen mogelijk negatief beïnvloed wordt.
Deze hoofdconclusie wordt in deze rapportage nader onderbouwd voor de verschillende fasen in
het proces waarin gemeenten een rol hebben.

Korte toelichting op quarantaineplicht
Als inreizigers uit hoog-risicogebieden naar Nederland komen, dan moeten zij over een negatief
testbewijs en een quarantaineverklaring beschikken. Op basis van deze quarantaineverklaring
kunnen zij nagebeld worden door een belteam. Als het belteam concludeert dat het waarschijnlijk is
dat de inreiziger zich niet aan de quarantaineplicht houdt, dan gaat dit signaal naar de gemeente.
Hoe dit proces er in praktijk precies uit komt te zien moet nog nader uitgewerkt worden. In deze
rapportage richten we ons op het deel van de de uitvoering dat bij gemeenten plaatsvindt, vanaf het
moment dat zij het signaal van het belteam ontvangen.

1. Lage prioriteit bij afweging om over te gaan tot controle
Gemeenten mogen zelf de afweging maken of zij op basis van de signalen die zij van het belteam
ontvangen overgaan tot controle door de gemeentelijke toezichthouder. De verwachting is dat
gemeenten hieraan in de praktijk een lage prioriteit geven. Hiervoor zijn verschillende redenen:
Capaciteit
Gemeenten moeten vanwege de beperkte handhavingscapaciteit nu al prioriteren op de inzet van
toezichthouders. Hierbij wordt prioriteit gegeven aan handhavingstaken die direct betrekking
hebben op de openbare orde (zoals demonstraties en samenscholingen) boven het controleren op
individuele naleving van maatregelen.
Besmettingsrisico en effectiviteit
Ook vormen inreizigers niet de groep met het grootste risico op besmettingen. Het gaat hierbij om
individuen die (ondanks een negatief testresultaat van kort voor inreis) mogelijk besmet zijn, in
relatie tot anderen waarop een quarantaine-advies rust, zoals de positief getesten. Daarnaast
verwachten gemeenten ook een beperkt effect van de plicht en de handhaving hierop.

2
VNG Realisatie

Uitlegbaarheid en draagvlak
Tenslotte zien gemeenten de maatregel als moeilijk uitlegbaar aan inwoners. Het strikte en
repressieve karakter van de maatregel staat in contrast tot de positieve en ondersteunende
benadering die gemeenten kiezen. Controle door de gemeentelijke toezichthouder 'aan de
voordeur' kan door inwoners bovendien als intimiderend of als inbreuk op de privacy ervaren
worden. Gemeenten vrezen dat de maatregel een negatief effect zal hebben op het draagvlak voor
het bredere pakket van coronamaatregelen. Ook dit is iets waar gemeentelijke toezichthouders in
de dagelijkse praktijk hinder van ondervinden.
Willekeur
Ook kan de maatregel de (juridische) vraag oproepen of er geen sprake is van willekeur. Dit komt
op verschillende momenten in het proces aan bod:
•

Inreizigers die potentieel besmet zijn vallen onder de quarantaineplicht, terwijl positief geteste
inwoners slechts het advies krijgen om in quarantaine te gaan;

•

De wijze van controle op het hebben van een quarantaineformulier verschilt per vervoersmiddel
(bedrijfsmatig vervoer en privévervoer);

•

Bij het belteam wordt geprioriteerd op basis van criteria (bijvoorbeeld land van herkomst) om te

•

Door de burgemeester wordt geprioriteerd op basis van criteria, om te bepalen of controle door

bepalen wie nagebeld wordt;
de gemeentelijke toezichthouder plaatsvindt.
Met dit voorstel ontstaat een groot verschil in aanpak van verschillende doelgroepen die in
quarantaine moeten. Zo krijgt de inreiziger straks een toezichthouder aan de deur aan wie hij zich
moet legitimeren en uitleg moet geven over de naleving van de plicht. De buurman die die positief
getest is krijgt op hetzelfde moment hulp van een quarantainecoach en boodschappenservice.
Ook kan de situatie zich voordoen dat een inreiziger met een mogelijke besmetting (het laatste
testresultaat voor inreis was negatief) aanvankelijk valt onder de quarantaineplicht met het risico op
een last onder dwangsom terwijl hij bij een positief testresultaat na 5 dagen (en daarmee dus een
zekere besmetting) overgaat naar het regime van een quarantaine-advies waarbij geen sanctie staat
op het niet naleven van de quarantaine en hij een beroep kan doen op ondersteuning vanuit de
gemeente in de vorm van een quarantainecoach of boodschappenservice.

2. Veel onduidelijkheden bij uitvoering controle door toezichthouder
Als de burgemeester er desondanks voor kiest om prioriteit te geven aan de handhaving van de
quarantaineplicht voor inreizigers, dan blijkt de controle van de naleving van de quarantaineplicht
door de gemeentelijke toezichthouder in de praktijk moeilijk uitvoerbaar.
Mogelijkheden en bevoegdheden
Toezichthouders kunnen bij de controle 'aan de voordeur' verschillende situaties tegenkomen. In
deze quickscan zijn enkele van deze situaties beschreven. Er is veel onduidelijkheid over de
mogelijkheden en bevoegdheden van toezichthouders in de verschillende situaties die zich kunnen
voordoen. Aangezien het hier gaat om een controle aan de voordeur, waarbij het ook nog eens gaat

VNG Realisatie

om de gezondheidssituatie van inwoners, is dit een gevoelig onderwerp waarbij duidelijkheid over
de juridische randvoorwaarden cruciaal is.
Bewijslast
Om over te gaan tot handhaving door middel van een (voornemen tot een) last onder dwangsom,
moet de toezichthouder een overtreding van de quarantaineplicht constateren. Dit kan feitelijk
alleen als de toezichthouder de inreiziger op straat ziet lopen ('betrapping op heterdaad'). De kans
hierop is zeer klein en berust hooguit op toeval. In de overige situaties hebben gemeenten grote
twijfels of er voldoende juridische basis is om een last onder dwangsom op te leggen. Aangezien
het hier om een nieuwe situatie gaat, waarvoor nog geen jurisprudentie bestaat, zullen gemeenten
hier terughoudend mee omgaan.
Privacy
Volgens het wetsvoorstel wordt informatie over inreizigers uitgewisseld tussen verschillende
partijen. Het gaat hierbij deels om overheidspartijen, maar ook om private partijen zoals
vervoerders. Onduidelijk is of hierbij ook sprake is van de uitwisseling van medische gegevens en
of hierbij bijvoorbeeld gebruik gemaakt wordt van het BSN. Ook moeten toezichthouders mogelijk
controleren of er sprake is van een negatieve testuitslag, omdat er sprake is van een medisch
gegeven is de vraag of dat mag. Om hierover uitsluitsel te krijgen is een wetgevings-DPIA nodig.
Daarnaast zullen gemeenten ook een gemeentelijke DPIA uit moeten voeren, waarbij de
Informatiebeveiligingsdienst (IBD) mogelijk kan ondersteunen.
Tijdsinvestering toezicht is hoog
De controle zal in praktijk waarschijnlijk (zeker in het begin) door twee toezichthouders worden
gedaan. De tijdsbesteding bestaat uit het eerste huisbezoek, met mogelijk één of eerdere
hercontroles, tot en met (in geval van handhaving) het opleggen van de last onder dwangsom.
Hiervoor komt de geschatte tijdsbesteding per inreiziger op 10 tot 20 uur totaal. Dit is, zeker gezien
de beperkte capaciteit bij gemeenten, een forse tijdsinvestering. De controle op de naleving van de
last onder dwangsom en het opstellen van verbeuringsbesluiten bij (herhaalde) overtreding is hierin
nog niet meegenomen.
Voorbeeld van een situatie: bij aanbellen door toezichthouder wordt er opengedaan. Toezichthouder
vraagt om legitimatie maar persoon (inreiziger of ander) zegt niet te willen meewerken en doet de
deur dicht. Toezichthouder heeft geen bevoegdheid tot binnen treden. Er is geen constatering
gedaan dat iemand zich niet aan de quarantaineplicht houdt.

3. Grote juridische risico's bij handhaving met last onder dwangsom
Als er desondanks op basis van de controle door de gemeentelijke toezichthouder geconstateerd
wordt dat de inreiziger zich niet aan de quarantaineplicht houdt, dan kan de gemeente overgaan tot
handhaving door middel van het opleggen van een last onder dwangsom. Ook deze handhaving is
om verschillende redenen zeer moeilijk uitvoerbaar.
Last onder dwangsom kent mogelijk lange doorlooptijd
Ten eerste is de doorlooptijd van gehele traject waarschijnlijk in veel gevallen te lang. Om te komen
tot het daadwerkelijk opleggen en verbeuren van dwangsommen moeten verschillende stappen
4
VNG Realisatie

worden doorlopen. Na de constatering van de, toezichthouder dat de inreiziger zich niet aan de
quarantaineplicht houdt, volgt eerst een voornemen tot last onder dwangsom. Hierbij krijgt de
inreiziger de gelegenheid zijn zienswijze te geven. Na beoordeling van de zienswijze kan
vervolgens de last onder dwangsom worden opgelegd of kan worden afgezien van het opleggen
van een last onder dwangsom. Als daarna door de toezichthouder opnieuw wordt geconstateerd dat
de inreiziger zich niet aan de quarantaineplicht houdt, kan (per keer of per dag) een dwangsom
worden verbeurd. De kans dat dit hele traject doorlopen wordt binnen de termijn van de
quarantaineplicht (maximaal 10 dagen, bij een negatieve testuitslag na 5 dagen mogelijk minder), is
klein.
Controle op naleving last onder dwangsom
Als de last onder dwangsom is opgelegd, moet de toezichthouder opnieuw controleren of deze
wordt nageleefd. Als de toezichthouder constateert dat de inreiziger zich niet aan de last
(quarantaineplicht) houdt, dan verbeurt de inreiziger voor iedere geconstateerde situatie de
dwangsom. Hiermee ontstaat de verplichting op het bedrag van de dwangsom te betalen. Dit
betekent dat er duidelijk bewijs moet zijn van de overtreding van de quarantaineplicht. Hiervoor
geldt net als voor de eerste constatering, dat het in de praktijk vrijwel onmogelijk is om na te gaan of
iemand zich aan de last houdt.
Risico op bezwaar en beroep
De inreiziger kan op verschillende momenten in het proces bezwaar en beroep aantekenen. Als dit
gebeurt, dan is het niet mogelijk om de procedure binnen de quarantainetermijn van maximaal 10
dagen af te ronden. Gemeenten betwijfelen ook of de last onder dwangsom in het kader van dit
wetsvoorstel in geval van bezwaar en beroep juridisch standhoudt. Ook is er twijfel of de last onder
dwangsom het juiste middel is hiervoor.
Tijdsinvestering handhaving is in potentie niet in verhouding
Het handhavingstraject zelf vraagt een forse tijdsinvestering aangezien de toezichthouder (in
tweetallen) na constatering van de eerste overtreding en het opleggen van de last onder dwangsom
opnieuw controleren of de inreiziger zich aan de quarantaineplicht houdt. Maar ook het
administratieve onderdeel dat hierbij hoort zoals het opstellen van het voornemen, de beoordeling
van de zienswijze en het opstellen van de last onder dwangsom en het opstellen van
verbeuringsbesluiten vraagt veel capaciteit van een juridisch/administratief medewerker. Als het
vervolgens tot bezwaar en beroep komt, dan wordt extra inzet van de juridische afdeling gevraagd.
Juridische procedures kunnen ook een lange doorlooptijd hebben, ruim tot na het verstrijken van de
quarantaineperiode. Gemeenten schatten hierbij bovendien in dat de kans op een uitkomst in het
voordeel van de gemeente afneemt, naarmate de juridische procedure langer duurt.

5
VNG Realisatie

Inhoudsopgave
Samenvatting

1.

2.

3.

4.

2

Hoofdconclusie: handhaving door gemeenten is niet uitvoerbaar

2

Korte toelichting op quarantaineplicht

2

1.

Lage prioriteit bij afweging om over te gaan tot controle

2

2.

Veel onduidelijkheden bij uitvoering controle door toezichthouder

3

3.

Grote juridische risico's bij handhaving met last onder dwangsom

4

Inleiding

8

1.1. Achtergrond

8

1.2. Vraagstelling

8

1.3. Aanpak & methodologie

8

1.4. Leeswijzer

9

Thuisquarantaine van inreizigers

10

2.1. Huidige situatie

10

2.2. Toekomstige situatie

10

Uitvoeringsconsequenties voor gemeenten

18

3.1. Afweging burgemeester om over te gaan tot controle

18

3.2. Controle door toezichthouder

19

3.3. Handhaving door middel van last onder dwangsom

22

Conclusies en aanbevelingen

26

4.1. Verandering in werkwijze gemeenten

26

4.2. Betekenis voor gemeentelijke organisatie

26

4.3. Toerusting voor doeltreffende uitvoering

28
6

VNO Realisatie

4.4. Kosten en besparingen

28

4.5. Verwachte effecten

28

4.6. Implementatie en risico's en randvoorwaarden

29

7
VNG Realisatie

1. Inleiding
1.1. Achtergrond
Volgens het kabinet is er "beperkt zicht" op reizigers die terugkeren uit risicogebieden. In haar 82e
advies van 27 oktober 2020 heeft het OMT aangegeven dat quarantaine adviezen na terugkomst
van een reis naar een 'code oranjeland' slechts door een kwart (27%) van de reizigers werd
nageleefd. Het kabinet wil daarom een quarantaineplicht invoeren voor inreizigers vanuit
risicogebieden. Het doel van een quarantaineplicht voor deze personen is niet alleen om
verspreiding van virusbesmetting in algemene zin te voorkomen, maar vooral ook om tegen te gaan
dat mutatievarianten van het coronavirus in Nederland worden geïntroduceerd.
De verantwoordelijkheid voor de handhaving van deze quarantaineplicht zou mogelijk bij
gemeenten komen te liggen.
Vanwege de behoorlijke naleving van vrijwillige thuisisolatie door positief getesten én een verwacht
negatief effect van een quarantaineplicht op de algemene testbereidheid, achten bewindslieden het
vooralsnog niet voor de hand liggend om een quarantaineverplichting mogelijk te maken voor
positief getesten.

1.2.

Vraagstelling

De quickscan moet inzicht geven in de uitvoerbaarheid en de impact van de nieuwe regeling op de
gemeentelijke organisaties. Tevens geeft de quickscan aanbevelingen voor een succesvolle
implementatie van de nieuwe regeling bij gemeenten.
De onderzoeksvragen voor deze impactanalyse zijn:
•

Wat wijzigt er in de werkwijze van de gemeente door de nieuwe regelgeving?

•

Wat betekenen deze veranderingen voor de gemeentelijk organisatie?

•

Is de gemeente voldoende toegerust voor een doeltreffende uitvoering?

•

Welke kosten en besparingen voor de gemeentelijke uitvoering zijn aan deze wijziging van de
regelgeving verbonden?

•

Wat zijn de verwachte effecten van de gewijzigde regeling?

•

Hoe kunnen veranderingen succesvol worden geïmplementeerd en wat zijn de
randvoorwaarden en risico's?

1.3. Aanpak & methodologie
De quickscan is uitgevoerd in de periode van 1 tot en met 12 maart 2021. Gezien de korte
doorlooptijd is niet het volledige plan van aanpak gevolgd zoals dat gebruikelijk is bij
impactanalyses. Voor deze quickscan zijn de volgende stappen gezet:

VNG Realisatie

•
•

Analyse van beschikbare documenten met betrekking tot de voorgenomen maatregel;
Gesprekken met inhoudelijke experts vanuit VNG en VNG Realisatie op het gebied van
handhaving, juridische zaken en gegevensbescherming en privacy;

•
•

Gesprekken met enkele medewerkers van gemeenten;
Bespreking van eerste bevindingen met de Adviesgroep van gemeenten die met de VNG
meedenkt over uitvoeringsconsequenties van coronamaatregelen.

1.4.

Leeswijzer

Na dit inleidende hoofdstuk wordt in hoofdstuk 2 een beschrijving gegeven van de huidige situatie
en de toekomstige situatie met betrekking tot de regelgeving voor thuisquarantaine van inreizigers.
In hoofdstuk 3 wordt ingegaan op de impact en effecten van de wijziging van de regelgeving. In
hoofdstuk 4 tot slot worden de conclusies en aanbevelingen opgenomen en worden de
onderzoeksvragen beantwoord.

VNG Realisatie

2.Thuisquarantaine van inreizigers
In dit hoofdstuk is een uitwerking gemaakt van de huidige situatie (paragraaf 2.1) en de toekomstige
situatie (paragraaf 2.2) met betrekking tot thuisquarantaine van inreizigers.

2.1.

Huidige situatie

In de huidige situatie bestaat er een inreisverbod voor niet-essentiële reizen uit bepaalde derde
landen naar de Europese Unie. Voor niet-noodzakelijke reizen vanuit en naar hoog-risicogebieden
geldt een negatief reisadvies. Reizigers uit hoog-risicogebieden krijgen momenteel het dringende
advies om bij binnenkomst in Nederland in thuisquarantaine te gaan. Dit advies is in de huidige
situatie vrijblijvend en er vindt geen registratie plaats van de personen voor wie het advies geldt.
Inreizigers die met bedrijfsmatig personenvervoer uit hoog-risicogebieden naar Nederland reizen
hebben in de huidige situatie al de verplichting om bij inréis over een negatieve testverklaring te
beschikken. Reizigers per vliegtuig of boot hebben een dubbele testverplichting, want zij moeten
ook een negatieve uitslag van een antigeentest (sneltest) hebben. Inreizigers die met privévervoer
naar Nederland komen hoeven niet over een negatieve testverklaring te beschikken.
De naleving van het advies om bij binnenkomst in Nederland in thuisquarantaine te gaan, wordt
momenteel slechts ten dele nageleefd. De Memorie van Toelichting wijst hierbij op het 82e advies
van het OMT van 27 oktober 2020, waarin wordt vermeld dat quarantaine adviezen na terugkomst
van een reis naar een 'code oranjeland' slechts door een kwart (27%) van de reizigers werd
nageleefd. Het kabinet is van mening dat de nalevingsbereidheid toont dat 'zachte drang'
onvoldoende effectief is geweest en wil daarom overgaan tot een verplichting van de
thuisquarantaine voor inreizigers uit hoog-risicogebieden.

2.2. Toekomstige situatie
In de toekomstige situatie wordt de thuisquarantaine voor inreizigers uit hoog-risicogebieden
verplicht gesteld. Gemeenten krijgen volgens het wetsvoorstel een rol bij de handhaving van deze
verplichting. VWS gaat er in een eerste ruwe schatting vanuit dat het om gemiddeld 10 tot 20
mensen per week gaat waarop een handhavingsactie komt. In het begin zal mogelijk intensiever
gehandhaafd worden en gaat het om 10 tot 100 mensen per week. De hoogte van deze cijfers zal
in de praktijk echter afhangen van een aantal belangrijke variabelen:
•

De prioritering die bij het belteam wordt gegeven aan het nabellen van inreizigers;

•

De prioritering die bij gemeenten wordt gegeven aan het controleren op signalen vanuit het
belteam;

•

Piekmomenten, bijvoorbeeld in vakantieperiodes.
10

VNG Realisatie

Hieronder worden de verschillende stappen in het toekomstige proces beschreven, met daarin ook
de rol die gemeenten krijgen. Per stap worden ook enkele vragen of aandachtspunten beschreven
die van invloed kunnen zijn op de uitvoerbaarheid van de maatregel.
2.2.1. Negatieve test bij inreizen
Reizigers die vanuit hoog-risicogebieden Nederland in komen, zijn verplicht een negatieve
testverklaring te hebben. Deze verplichting gold al voor inreizigers via bedrijfsmatig
personenvervoer, maar wordt nu ook uitgebreid naar inreizigers via privévervoer.
Voor de inreis per vliegtuig, boot, bus of trein wordt in de wet ervan uitgegaan dat de vervoerder bij
vertrek (inchecken) controleert of de inreiziger een negatieve test heeft. Hier is in dit geval dus
sprake van een volledige controle.
Inreizigers via privévervoer moeten de negatieve testverklaring in geval van een controle kunnen
tonen aan een toezichthouder. Deze controles vinden ad hoc plaats, dus hierbij is geen sprake van
een volledige controle.
2.2.2. Quarantaineverklaring bij inreizen
Inreizigers moeten bij inreis beschikken over een quarantaineverklaring, waarmee de inreiziger
aangeeft in thuisquarantaine te gaan en ook op welk adres dit zal zijn.
Op de quarantaineverklaring staat vermeld:
•

datum van inreis

•

het gebied waar hij heeft verbleven

•

het adres waar hij in quarantaine zal gaan

•

het telefoonnummer waarop hij te bereiken is

•

voornemen om na 5 dagen een test te laten afnemen (met bewijs van afspraak?)

•

identificatienummer (BSN of paspoortnummer)

Het is de bedoeling dat het quarantaineformulier zowel in papieren als digitale vorm beschikbaar
komt.
Vragen en aandachtspunten:
•

Worden digitaal ingevulde quarantaineformulieren automatisch doorgestuurd naar het belteam?

•

Wanneer en op welke wijze worden op papier ingevulde quarantaineformulieren doorgestuurd
naar het belteam? Klopt het dat dit alleen gebeurt bij inname door een vervoerder of
toezichthouder? Of wordt ervan uitgegaan dat inreizigers zelf (een kopie van) het
quarantaineformulier opsturen, bijvoorbeeld naar de GGD?
11

VNG Realisatie

•

Is het de bedoeling c.q. wenselijk dat er een verschil ontstaat tussen de dekkendheid van de
controle op digitaal ingevulde formulieren en op papier ingevulde formulieren?

Voor de inreis per vliegtuig, boot, bus of trein wordt in de wet ervan uitgegaan dat de vervoerder bij
vertrek (inchecken) controleert of de inreiziger een formulier heeft. Zonder negatieve testuitslag en
quarantaineverklaring worden reizigers geweigerd door de vervoerder. Reizigers kunnen mogelijk
verplicht worden het quarantaineformulier aan de vervoerder (of in sommige gevallen aan de
toezichthouder) af te geven. De vervoerder stuurt de verzamelde verklaringen naar de voorzitter
van de Veiligheidsregio. Deze bepaalt op basis van prioritering door de Minister van VWS of de
formulieren nagebeld moeten worden. Zo niet, dan worden de formulieren vernietigd.
Vragen en aandachtspunten:
•

Waar hangt het vanaf of inreizigers verplicht worden het quarantaineformulier aan de
vervoerder af te geven? Wat is het alternatief?

•

In de concept Memorie van Toelichting gaat het in de selectie voor monitoring soms over een
steekproef, soms over een prioritering en categorieën personen. Hoe en op basis waarvan
wordt dit vastgesteld?

•

Op welke wijze worden de quarantaineformulieren door de vervoerders naar de voorzitter van
de Veiligheidsregio verstuurd? Gaat dit op papier of digitaal, wordt hier gebruik gemaakt van
bepaalde systemen?

Bij inreis met eigen vervoer wordt ad hoc mobiel gecontroleerd door een samenwerkingsverband
van de Koninklijke Marechaussee, politie, Rijkswaterstaat, Inspectie Leefomgeving en Transport
(ILT) en Veiligheidsregio's. Inreizigers kunnen hierbij strafrechtelijk vervolgd worden (hechtenis of
boete) indien zij niet over een negatieve test en quarantaineverklaring beschikken.
Vragen en aandachtspunten:
•

Wat gebeurt er bij een mobiele controle met de (papieren) quarantaineformulieren van
inreizigers die gecontroleerd worden? Worden deze ingenomen en verstuurd naar het belteam?

•

Hoe kan een inreiziger na inname van het quarantaineformulier bij een eventuele volgende
• controle aantonen dat hij een quarantaineformulier heeft ingevuld?

•

Inreizigers uit hoog-risicogebieden die bij een mobiele controle geen quarantaineformulier
hebben, vallen nog steeds onder de quarantaineplicht. Worden hun gegevens door de
toezichthouder doorgegeven aan het belteam?

•

Is het de bedoeling c.q. wenselijk dat er een verschil ontstaat tussen de dekkendheid van de
controle op de ingevulde formulieren van de verschillende vervoersmodaliteiten?
12

VNG Realisatie

•

Is de juridische basis voor de gegevensuitwisseling tussen vervoerder, Veiligheidsregio,
toezichthouder en belteam goed geregeld?

2.2.3. Quarantaineplicht (thuis of elders)
Na aankomst in Nederland moet de inreiziger voor een periode van 10 dagen in quarantaine. De
inreiziger kan zich vanaf dag 5 na aankomst opnieuw laten testen om de quarantaineduur te
verkorten.
Niet testen na 5 dagen: Als de inreiziger ervoor kiest om geen test te doen, dan duurt de
thuisquarantaine 10 dagen.
Testen na 5 dagen met een negatieve testuitslag: Als de test negatief is, vervalt de
quarantaineplicht. De inreiziger moet de negatieve testuitslag bewaren gedurende de
oorspronkelijke periode van de thuisquarantaine (dus 10 dagen), zodat hij deze ook op verzoek kan
tonen aan een toezichthouder.
Testen na 5 dagen met een positieve testuitslag: Is de test positief, dan moet de inreiziger de
volledige periode van 10 dagen in thuisquarantaine blijven. De inreiziger is dan ook in beeld bij de
GGD, die zal het vervolgproces oppakken, vergelijkbaar als dat bij positief geteste inwoners.
Vragen en aandachtspunten:
•

De inreiziger mag de thuisquarantaine onderbreken om een test te laten afnemen. De inreiziger
zal ook een bewijs van een testafspraak moeten kunnen tonen aan een toezichthouder, waaruit
blijkt dat de inreiziger met een geldige reden de thuisquarantaine onderbreekt.

•

De inreiziger zal een bewijs van een negatieve testuitslag moeten kunnen tonen aan een
toezichthouder. Is dat er al?

•

Deze negatieve testuitslag moet gekoppeld zijn aan de identiteit van de inreiziger: dit moet
gecheckt kunnen worden door de GGD bij afname van de test, maar ook voor de
toezichthouder zichtbaar zijn op de testuitslag. Gebeurt dit voldoende?

•

Bij het tonen van een negatieve testuitslag gaat het om een medisch gegeven. Mag de

•

Wordt de negatieve testuitslag ook doorgegeven aan het belteam (zodat zij niet meer hoeven te

toezichthouder hierom vragen?
bellen) en/of aan de gemeente (zodat zij geen toezichthouder meer langs hoeven te sturen)?
•

Zijn er andere uitzonderingssituaties waarvoor een inreiziger zijn thuisquarantaine mag
onderbreken? Bijvoorbeeld bezoek aan huisarts of apotheek, het uitlaten van de hond, het doen
van boodschappen, etc? Als dit het geval is, dan bemoeilijkt dit de controle op de naleving,
omdat dit betekent dat een toezichthouder niet alleen moet aantonen dat iemand niet op het
aangegeven adres is, maar ook dat dit zonder geldige reden is.

13
VNG Realisatie

2.2.4. Nabellen door belteam tijdens quarantaine
Quarantaineformulieren van inreizigers die door vervoerders zijn ingenomen, worden afgegeven
aan de voorzitter van de veiligheidsregio. Onduidelijk is of dit ook geldt voor formulieren die bij
mobiele controles zijn ingenomen bij inreizigers die met privévervoer reizen. De Minister van VWS
geeft aan de voorzitter van de veiligheidsregio door van welke categorieën van personen hij de
verklaringen doorgeleid wil hebben naar het belteam. De overige formulieren worden vernietigd.
Het belteam, dat onder verantwoordelijkheid van het Ministerie van VWS opereert, belt naar de
betreffende inreiziger met als primaire doel om de naleving van de quarantaineplicht te stimuleren
en om reizigers desgewenst nadere informatie te verstrekken over de quarantaineplicht en
eventuele mogelijkheden voor ondersteuning. De medewerkers van het belteam zijn geen
toezichthouders.
Het belteam kan de toezichthouder bij de gemeente inschakelen wanneer uit het telefoongesprek
blijkt dat de niet-naleving van de quarantaineplicht zeer waarschijnlijk is. Dit kan bijvoorbeeld zijn
als:
•

de reiziger zelf aangeeft zich niet aan de quarantaineplicht te (willen) houden;

•

vanwege het aanwezige achtergrondgeluid aannemelijk is dat de inreiziger zich niet aan de
thuisquarantaine houdt;

•

de reiziger ondanks meerdere belpogingen zijn telefoon niet opneemt.

De gemeentelijk toezichthouder kan ook een signaal krijgen vanuit een melding van een derde of
bijvoorbeeld via social media.
Vragen en aandachtspunten:
•
•

Waar wordt het belteam gepositioneerd? Is dit bij de GGD of elders?
Op welke wijze schakelt het belteam de toezichthouder bij de gemeente in? Gebeurt dat
telefonisch, per mail of anderszins?

•

Is de juridische basis voor de gegevensuitwisseling tussen belteam en gemeente goed
geregeld?

•

Gaat het belteam ook actief onderzoek doen op social media? Heeft het belteam hier
bevoegdheden voor?

•

Hoe komt een melding van een derde of via social media bij de betreffende gemeente terecht?
Wordt hierin van de gemeente ook een actieve rol verwacht?

2.2.5. Opvolging gemeente — prioritering
Op basis van de melding kan de gemeente (als toezichthouder) besluiten om controle uit te voeren
op de naleving van de quarantaineplicht. Bij deze afweging kunnen verschillende indicatoren een
14
VNG Realisatie

rol spelen, bijvoorbeeld andere prioriteiten binnen de gemeente, de gedetailleerdheid van de
melding en het tijdstip van de melding in relatie tot de resterende quarantainetermijn.
Vragen en aandachtspunten:
•

Kan de burgemeester er ook voor kiezen om, bijvoorbeeld vanwege capaciteitsgebrek of
andere prioriteiten, geen enkele opvolging te geven aan signalen van het belteam? Als dit het
geval is, dan kan dit betekenen dat er in de praktijk geen uitvoering wordt gegeven aan toezicht
en handhaving van het wetsvoorstel.

•

is het de bedoeling dat de gemeente een terugkoppeling geeft (bijvoorbeeld aan het belteam)
over de opvolging van de signalen?

•

Als burgemeesters verschillende afwegingen maken, leidt dit tot verschillen tussen gemeenten.
Wordt dit als een probleem gezien (ook juridisch, in het licht van het mogelijke verwijt van
willekeur)?

2.2.6. Opvolging gemeente — controle
Als gekozen wordt voor controle, dan gaat de toezichthouder in de regel naar het opgegeven woonof verblijfadres. Dit adres wordt aangeleverd door het belteam. De toezichthouder heeft voor zijn
toezichthoudende taak de middelen die zijn geregeld in titel 5.2 van de Awb, zoals de bevoegdheid
om inzage in het identiteitsbewijs te vorderen, de bevoegdheid om inlichtingen te vorderen en de
bevoegdheid om, zonder toestemming van de eigenaar, plaatsen te betreden. Die bevoegdheid
strekt zich echter niet uit tot woningen.
Mocht de toezichthouder van de gemeente constateren dat de betreffende reiziger zich niet aan de
quarantaineplicht houdt dan kan er handhavend worden opgetreden door middel van een last onder
dwangsom. De constatering op basis waarvan een last onder dwangsom kan worden opgelegd valt
uiteen in twee aspecten:
1) Enerzijds moet gemotiveerd worden dat de persoon onder de quarantaineplicht valt. Dit aspect
moet nog verder uitgewerkt worden en hangt mede af van de keuzes die gemaakt worden ten
aanzien van het belteam en de wijze van registratie. Uitgangspunt is dat het quarantaineadres
wordt aangeleverd door het belteam richting de toezichthouder.
2) Anderzijds moet geconstateerd worden dat de persoon zich niet aan de quarantaineplicht houdt.
Dit moet ook uitgewerkt worden aan de hand van de verschillende denkbare varianten. In de
Memorie van Toelichting wordt het voorbeeld gegeven dat bij niet opendoen de toezichthouder
telefonisch contact opneemt en de persoon vraagt de deur open te doen. Indien de persoon dit niet
zou kunnen omdat hij niet thuis is, zou duidelijk zijn dat de quarantaineplicht niet wordt nageleefd.

15
VNG Realisatie

Als de toezichthouder constateert dat de reiziger zich niet aan de quarantaineplicht houdt kan een
voornemen tot last onder dwangsom worden uitgereikt.
Vragen en aandachtspunten:
•

Een toezichthouder mag niet handhaven achter de voordeur. Hoe verhoudt zich dat met het
vragen om een identiteitsbewijs aan de deur?

•

Kan iemand weigeren zich te legitimeren aan de deur? Iemand bevindt zich in huis immers
`achter de voordeur'?

•

Worden er criteria of eisen opgesteld hoe de toezichthouder kan constateren dat niet aan
quarantaineplicht voldaan wordt? Bijvoorbeeld bij 2 keer niet opendoen?

•

Hoeveel controles zouden er moeten plaats vinden om niet-naleving te constateren?

2.2.7. Opvolging gemeente — handhaving
De burgemeester heeft de bevoegdheid een last onder dwangsom op te leggen. Gelet op de
beperkte duur van de quarantaine en het tijdsverloop dat onvermijdelijk is gemoeid met de controle
en het opleggen van een last onder dwangsom is het van belang dat een controle in een vroeg
stadium van de quarantaineplicht plaatsvindt en de last binnen afzienbare tijd na de controle wordt
opgelegd. Hiervoor is het noodzakelijk dat het belteam in een vroeg stadium belt.
Als de gemeente een voornemen heeft om over te gaan tot het opleggen van een last onder
dwangsom, dan krijgt de inreiziger eerst nog de gelegenheid zijn zienswijze te geven. Op basis van
een beoordeling van deze zienswijze besluit de gemeente of er daadwerkelijk een last onder
dwangsom wordt opgelegd. De gemeente neemt dan een formeel besluit tot opleggen van een last
onder dwangsom. De last kan geformuleerd worden als de verplichting zich aan de
quarantaineregels te houden. De last onder dwangsom betekent dat iedere keer (per tijdseenheid of
per situatie) wanneer de betreffende persoon zich niet aan quarantaineregels houdt, hij een
dwangsom verbeurt: de dwangsom moet dan daadwerkelijk betaald worden. In het last onder
dwangsom besluit is ook het maximum aan te verbeuren dwangsommen vermeld.
Vragen en aandachtspunten:
•

Komt er een landelijke richtlijn voor de te hanteren termijn of is dit aan elke gemeente
individueel?

•

Wie gaat de modelbesluiten opstellen en wat houdt dit precies in?

•

Is mondelinge zienswijze voldoende en is de toezichthouder bevoegd dit op de nemen?

•

Is het mondelinge voornemen tot het opleggen van een last onder dwangsom voldoende of
moet dit schriftelijk?

16
VNG Realisatie

•

Mag het last onder dwangsom besluit ook ter plekke worden opgesteld c.q. worden ingevuld op
een voorbedrukt formulier, inclusief (beoordeling van) de zienswijze en vervolgens in persoon
worden uitgereikt door de toezichthouder?

•

Hoe moet na oplegging van last onder dwangsom worden nagegaan of de reiziger zich alsnog
aan de quarantaineplicht houdt? Hoe verhoudt zich dat met de beperkte doorlooptijd?

•

Wat is de verwachting ten aanzien van bezwaar en beroep? Zowel op de quarantaineplicht als
op de handhaving door middel van een last onder dwangsom?

17
VNG Realisatie

3. Uitvoeringsconsequenties voor gemeenten
In dit hoofdstuk wordt achtereenvolgens ingegaan op de verschillende momenten waarop
gemeenten een rol hebben: de verantwoordelijkheid van de burgemeester om te bepalen in
hoeverre overgegaan wordt tot controle (paragraaf 3.1), de controle door de toezichthouder
(paragraaf 3.2) en de handhaving door middel van de last onder dwangsom (paragraaf 3.3).

3.1. Afweging burgemeester om over te gaan tot controle
Het is straks aan de gemeenten zelf om af te wegen of en op welke manier er naar aanleiding van
signalen van het belteam gehandhaafd gaat worden. Hierbij zijn met name onderstaande
onderdelen zaken van belang voor gemeenten.
3.1.1. Capaciteit
Gemeenten gegeven aan dat capaciteit aan toezichthouders beperkt is. Met de corona-crisis zijn er
naast het reguliere werk al veel extra handhavingstaken bij toezichthouders neergelegd.
Gemeenten moeten hier elke dag afwegingen in maken. Handhavingstaken die direct betrekking
hebben op de openbare orde (zoals demonstraties en samenscholingen) hebben hierbij de prioriteit
ten opzichte van het controleren op individuele naleving op maatregelen.
3.1.2. Besmettingsrisico en kans op succesvolle handhaving
Ook vormen inreizigers niet de groep met het grootste risico op besmettingen. Het gaat hierbij om
individuen die (ondanks een negatief testresultaat van kort voor inreis) mogelijk besmet zijn, in
relatie tot anderen waarop een quarantaineadvies rust, zoals de positief getesten. Daarnaast
verwachten gemeenten ook een beperkte kans op een succesvolle handhaving van de
quarantaineplicht. Hier gaan we in de volgende paragrafen nader op in.
3.1.3. Uitlegbaarheid
Daarnaast maken gemeenten zich ook zorgen over de uitlegbaarheid van de maatregel. Veel
gemeenten proberen inwoners juist op een positieve en ondersteunende wijze te benaderen als het
gaat om de naleving van de coronamaatregelen. Het inzetten van quarantainecoaches of een
boodschappenservice voor mensen in quarantaine zijn hiervan enkele voorbeelden. De huidige
maatregel vraagt om een andere, veel striktere en repressievere benadering die hiermee in contrast
staat. Daarmee wordt de aanpak van inreizigers ook wezenlijk anders dan van andere
risicogroepen of positief getesten. Ook vrezen gemeenten dat controle aan de deur als
intimiderend, of ook als inbreuk op de privacy, ervaren kan worden en mensen de maatregel als
disproportioneel kunnen ervaren. Dit is voor de gemeente, en specifiek voor de toezichthouders die
op straat aanwezig zijn, moeilijk uitlegbaar.
Daarbij is er op verschillende momenten risico op (de schijn van) willekeur in het proces:

18
VNG Realisatie

•

Inreizigers (waarbij slechts sprake is van een mogelijke besmetting is) vallen onder de
quarantaineplicht, terwijl positief geteste inwoners (waarvan de besmetting is vastgesteld)
slechts het advies tot quarantaine krijgen.

•

De mate van controle is verschillend per vervoersmodaliteit: bij bedrijfsmatig vervoer kan
strikter gecontroleerd worden dan bij privévervoer en is de kans op handhaving dus ook groter.

•

Ook tussen gemeenten kunnen verschillen ontstaan. Gemeenten kunnen verschillende
afwegingen maken in de prioritering die zij geven aan de handhaving, maar ook bijvoorbeeld in
de hoogte van de dwangsom die opgelegd wordt.

3.1.4. Concluderend: naar verwachting lage prioriteit
Dit alles bij elkaar maakt dat gemeenten verwachten dat de handhaving van de quarantaineplicht
voor inreizigers weinig tot geen prioriteit zal krijgen.
Hierbij geven gemeenten ook nog aan dat ze zorgen hebben over mogelijke negatieve bijeffecten
van de maatregel, zoals het afnemen van het draagvlak voor het totaal aan maatregelen en voor
het uitvoerende werk van de 'toezichthouder op straat'.

3.2. Controle door toezichthouder
Indien een gemeente tot handhaving besluit zal dit door een bezoek aan het (tijdelijke) adres van de
inreiziger gebeuren, waarbij gecontroleerd wordt op de naleving van de quarantaineplicht. Dit wordt
in praktijk uitgevoerd door de toezichthouder. Daarbij geven enkele gemeenten aan dat dit
doorgaans in tweetallen zal zijn.
3.2.1. Doorlooptijd
Het bezoek aan het verblijfadres zal in een vroeg stadium van de quarantaineplicht moeten plaats
gezien het beperkte tijdsbestek van de quarantaine, maximaal 10 dagen en maar 5 dagen na een
positieve test op dag 5. Hieronder gegeven we de stappen weer die bij het eerste deel van dit
traject (tot aan eerste controle) worden doorlopen.
•

Dag van terugkomst reiziger;

•

Nabellen door belteam na ontvangst formulieren;

•

Signaal naar gemeente van 'vermoeden niet houden aan quarantaineplicht';

•

Afweging gemeente om over te gaan op handhaving;

•

Controle door toezichthouder aan adres verblijfplaats.

Een belangrijke randvoorwaarde is dus dat de controle op het verblijfadres op dag 2, maar uiterlijk
op dag 3 van de quarantaineplicht plaats kan vinden als we uitgaan van een quarantaine van 5
dagen. Ook omdat het doel primair is om reizigers ertoe te bewegen om (alsnog) in quarantaine te
gaan.

19
VNG Realisatie

3.2.2. Bewijslast in verschillende mogelijke situaties
Bij het controleren op het voldoen aan de quarantaineplicht zijn er verschillende mogelijke situaties
die een toezichthouder kan aantreffen. Deze situaties kunnen worden uitgewerkt in een beslisboom,
met als eerste stap 'er wordt wel/niet opengedaan'. Zonder hierin volledig te willen zijn geven we
een aantal voorbeelden van mogelijke situaties, waarbij steeds de vraag is wanneer de
toezichthouder voldoende grond heeft om over te gaan. tot (het voornemen op) een last onder
dwangsom of een verbeuring.
1. Terwijl de toezichthouder aan de deur staat of staat te posten, komt de inreiziger buiten
aanlopen ('betrapping op heterdaad'). Hierbij constateert de toezichthouder de overtreding en
kan gelijk overgegaan worden tot handhaving (zie hiervoor de volgende paragraaf).
2.

De inreiziger doet open, zegt zich niet aan de quarantaineplicht te houden en dit ook niet te
gaan doen (en heeft dit mogelijk ook al bij het belteam aangegeven). De vraag is of de
toezichthouder op grond hiervan over kan gaan tot een (voornemen tot een) last onder
dwangsom. Feitelijk is er immers geen overtreding geconstateerd.

3. De inreiziger doet open en laat een identificatiebewijs en een bewijs van een negatieve
testuitslag zien, afgenomen minimaal 5 dagen na start van de thuisquarantaine. De
quarantaineplicht is hiermee komen te vervallen, dus er is ook geen grond meer voor
handhaving.
4.

Iemand doet open, maar weigert mee te werken en doet de deur dicht. Is dat voldoende om
over te gaan tot handhaving? Of moet de toezichthouder in dit geval de politie erbij halen om te
mogen binnentreden of een binnentredingsmachtiging van de burgemeester regelen?

5.

De inreiziger doet open, toont een identificatiebewijs en zegt zich aan de quarantaineplicht te
houden. Moet de toezichthouder doorvragen waarom het belteam achtergrondgeluiden hoorde?
Of dat buren de inreiziger op straat hebben gezien? Of is dit een voldoende constatering dat
iemand zich aan de quarantaineplicht houdt en vervalt hiermee de grond voor handhaving?

6. De inreiziger doet open, zegt zich de eerste dagen niet aan de quarantaineplicht te hebben
gehouden, maar dat vanaf nu wel te gaan doen. Neemt de toezichthouder hier genoegen mee
of komt hij later terug om nogmaals te controleren?
7. Iemand doet meermaals niet open. Hoe vaak moet de toezichthouder controleren? Na hoeveel
keer mag de toezichthouder overgaan tot handhaving? Of is niet opendoen onvoldoende bewijs
van het niet houden aan de quarantaineplicht (iemand kan immers op bed liggen, onder de
douche staan, de bel kan kapot zijn, iemand kan in de tuin zijn, iemand kan thuiswerken met
een headset op, et cetera)?
8. Iemand anders doet open en zegt dat de inreiziger niet aan de deur kan komen. De
toezichthouder krijgt geen toestemming om binnen te treden. Neemt de toezichthoudér hier
genoegen mee? Moet de toezichthouder nog een keer controleren?
De vragen bij deze scenario's geven aan dat ook gemeenten niet precies weten hoe het proces in
praktijk zou kunnen lopen. Het constateren van het feit dat een reiziger zich niet aan de
quarantaineplicht houdt kan op een aantal manieren, maar het is niet duidelijk welke van deze
20
VNG Realisatie

opties uiteindelijk echt standhouden. Het vermoeden is dat er alleen sprake is van 'hard bewijs' dat
iemand zich niet aan de quarantaineplicht als de inreiziger door de toezichthouder op straat 'op
heterdaad betrapt' wordt. De kans hierop is zeer klein en berust hooguit op toeval. In paragraaf 3.3
gaan we nader in op dit juridische traject.
3.2.3. Controle op andere verblijfplaatsen
Specifiek aandachtspunt bij het controleren op de quarantaine is dat het in veel gevallen ook om
inreizigers gaat die niet in Nederland wonen. Zij verblijven doorgaans op een andere verblijfplaats
dan het eigen woonadres, zoals een hotel, een huisje op een vakantiepark of een tent of caravan
op een camping. Zeker in aanloop naar de zomermaanden zou het kunnen dat vakanties in
Nederland vanuit het buitenland weer vaker plaatsvinden. Gemeenten geven aan dat hier op
dezelfde manier gehandeld zal worden als bij een woonadres, maar het is wel mogelijk dat er
specifieke knelpunten zijn bij deze controles. De toezichthouder zal in deze gevallen bijvoorbeeld
langs de receptie van het hotel, vakantiepark of de camping moeten om bij de verblijfplaats van de
inreiziger te kunnen komen. Ook is de taal een aandachtspunt, zeker als het om handhaving gaat
moeten inreizigers wel goed kunnen begrijpen wat er verwacht wordt en wat de consequenties zijn.
In de praktijk kan dit tot extra belemmeringen bij de uitvoering leiden.
3.2.4. Privacy en gegevensuitwisseling
Bij de uitvoering van het wetsvoorstel worden gegevens uitgewisseld tussen verschillende partijen.
Hierbij gaat het deels om uitwisseling tussen overheidspartijen (bijvoorbeeld van het belteam naar
de gemeente), maar ook private partijen hebben hierin een rol (vervoerders die het
quarantaineformulier innemen en naar het de voorzitter van de veiligheidsregio sturen). Mogelijk
bevat het quarantaineformulier ook het BSN van de betrokkene. De informatie die via het
quarantaineformulier gedeeld wordt gaat niet direct over de gezondheid van de betrokkene, maar
heeft hier indirect wel mee te maken (de reden dat iemand een quarantaineformulier moet invullen
heeft met een gezondheidsrisico te maken). Bovendien moet de gemeentelijke toezichthouder 'aan
de deur' niet alleen om een identificatie vragen, maar mogelijk ook om een negatief testbewijs.
Al deze zaken vragen om een zorgvuldige beoordeling met het oog op privacy. De wetgever zal
hiervoor nog een wetgevings-DPIA moeten uitvoering. Daarnaast zullen gemeenten ook een
gemeentelijke DPIA moeten uitvoeren, voor het deel van de uitvoering dat bij hen ligt. De
Informatiebeveiligingsdienst (IBD) kan gemeenten hierbij mogelijk ondersteunen.
3.2.5. Verwachte tijdsinvestering
Vanwege de onduidelijkheden over de wijze van controle en de verscheidenheid aan situaties die
de toezichthouder kan tegenkomen, is het lastig om een concrete inschatting te geven van de
tijdsbesteding die de controle vraagt van een toezichthouder. Op basis van de gesprekken die voor
deze quickscan gevoerd zijn, is een eerste inschatting dat een individuele toezichthouder per casus
ongeveer 5 tot 10 uur bezig is met de controle. Dit is de tijdsbesteding vanaf het eerste huisbezoek,
met mogelijk één of eerdere hercontroles, tot en met (in geval van handhaving) het opleggen van
de last onder dwangsom. De controle op de naleving van de last onder dwangsom en het
verbeuren van dwangsommen is hierin nog niet meegenomen, zie hiervoor de volgende paragraaf.
21
VNG Realisatie

Aangezien de controle waarschijnlijk vaak door twee toezichthouders gedaan zal worden, komt de
geschatte tijdsbesteding per inreiziger op 10 tot 20 uur.
3.2.6. Concluderend: onduidelijkheid over praktische uitvoerbaarheid controle
De controle van de naleving van de quarantaineplicht is in de praktijk moeilijk uitvoerbaar. De
belangrijkste redenen hiervoor is in eerste instantie de grote mate van onduidelijkheid over de
mogelijkheden en bevoegdheden van toezichthouders in de verschillende situaties die zich kunnen
voordoen. Daaruit volgt de kleine kans op een daadwerkelijke constatering van een overtreding van
de quarantaineplicht. Gecombineerd met de relatief forse tijdsinvestering die de controle vraagt van
toezichthouders, is de conclusie dat de controle voor gemeenten moeilijk uitvoerbaar is.

3.3. Handhaving door middel van last onder dwangsom
De gekozen systematiek is er zoveel mogelijk op gericht om zonder sanctionering de reiziger te
bewegen om in quarantaine te gaan. Maar uiteindelijk kan er over worden gegaan tot het opleggen
van een last onder dwangsom als een inreiziger zich hier niet aan houdt.
3.3.1. Doorlooptijd last onder dwangsom
Indien bij een (eerste) controle geconstateerd is dat de inreiziger zich niet aan de q-plicht houdt,
kan er worden overgegaan tot het uitbrengen van een last onder dwangsom. Hieronder gegeven we
de stappen weer die bij het tweede deel van dit traject (vanaf constatering niet houden aan q-plicht)
worden doorlopen.
•

Bij constatering van feit 'niet in quarantaine': voornemen last onder dwangsom door en
zienswijze reiziger. De zienswijze kan nog invloed hebben op het opleggen van de last onder
dwangsom.

•

Constatering van feit 'niet in quarantaine' blijft na zienswijze bestaan, opleggen last onder
dwangsom;

•

Hercontrole door toezichthouder op naleving last onder dwangsom, gelegenheid voor inreiziger
om zich alsnog aan quarantaineplicht te houden;

•

Bij aanhoudende constatering na oplegging last onder dwangsom volgt financiële sanctie

•

Eventueel check op negatieve test voor einde quarantaine na 5 dagen (dag 5).

(verbeuring dwangsom) voor elke dag/keer dat dit geconstateerd wordt;

Het 'niet houden aan quarantaineplicht' moet worden geconstateerd bij een bezoek aan het
verblijfsadres.'Indien er een last onder dwangsom is opgelegd zal ook met een huisbezoek moeten
worden gecontroleerd of de last wordt nageleefd. Dit betekent dus dat er sowieso twee
controlemomenten zijn indien er een constatering plaatsvindt. Bij eerste controle volgt brief
(opleggen last onder dwangsom), bij tweede controle de sanctie (verbeuring dwangsom). De exacte
invulling van het proces is afhankelijk van een aantal vragen die nog beantwoord moeten worden.
Bijvoorbeeld is relevant of de toezichthouder dit meteen ter plekke mondeling kan opnemen en
verwerken en ook het voornemen tot last onder dwangsom mondeling kan worden overgebracht.
22
VNG Realisatie

Indien hier een schriftelijke correspondentie overheen gaat zal dit zeker nog één of twee extra
dagen kosten.
3.3.2. Doorlooptijd bezwaar en beroep
Er zijn in het korte proces verschillende mogelijkheden voor bezwaar en beroep. Hieronder
gegeven we de stappen weer die bij het laatste deel van dit traject worden doorlopen indien een
inreiziger bezwaar maakt.
•

Allereerst kan de inreiziger kan bij de rechter bezwaar maken tegen de rechtmatigheid van de
quarantaineplicht in het individuele geval. Dit zal naar verwachtifig in praktijk vaak pas gedaan
worden als handhavend wordt opgetreden, maar kan ook eerder zijn bij het moeten beschikken
over quarantaineverklaring. Dit kan met een verzoek aan de rechtbank om een uitspraak
hierover. De rechter moet binnen 3 dagen na ontvangst verzoekschrift hierover beslissen (zie
Memorie van Toelichting, p. 11). Het risico is uiteraard dat daarmee de periode van de
quarantaineplicht reeds verstreken is.

•

Tegen een opgelegde last onder dwangsom kan de persoon bezwaar maken en daarna in
beroep gaan bij de bestuursrechter.

•

Ook tegen de opgelegde verbeuringsbesluiten kan de persoon bezwaar maken en daarna in
beroep gaan bij de bestuursrechter.

•

Hoger beroep kan in uiterste instantie doorgaan tot aan de Raad van State, afhankelijk van de
beroepsgang die de wetgever voorschrijft.

De eerste mogelijkheid laten we hierbij verder buiten beschouwing omdat gemeenten hierbij niet
direct betrokken zijn. De laatste drie situaties zijn wel relevant omdat zienswijze, bezwaar en
beroep direct betrekking hebben op het besluit van de gemeente. Bij beide vormen van bezwaar en
beroep wordt de doorlooptijd te lang om nog binnen de periode van de quarantaineplicht resultaat
te boeken. Dit betekent in praktijk waarschijnlijk dat iemand zich aanhoudend niet aan de last houdt
en het doel om reizigers (alsnog) over te halen om in quarantaineplicht te gaan dus niet bereikt is.
Afhankelijk van het scenario kunnen procedures maanden doorlopen.
Ook zijn op dit moment nog veel vragen over bevoegdheden en handelingsperspectief. Het is
bijvoorbeeld niet duidelijk wat het handelingsperspectief is als iemand aan de deur weigert mee te
werken. Ook is het proces gebaseerd op een reeks gegevensuitwisseling waarvan nog niet is
getoetst of deze binnen de kaders van wet passen. Een DPIA op de gemeentelijke uitvoering zou
voorafgaand aan de uitvoering plaats moeten vinden om gemeenten hier zekerheid op te bieden.
Maar vooral hebben gemeenten grote twijfels of de last onder dwangsom en/of verbeurde •
dwangsommen standhouden bij bezwaar en beroep. In alle drie de gevallen is belangrijk hoe 'hard'
de constatering van het niet houden aan de quarantaineplicht uiteindelijk is. Is het voldoende bewijs
als iemand drie keer niet opendoet? Is het bewijs als inreiziger zelf zegt zich niet aan
quarantaineplicht te houden? Of alleen als hij op straat 'betrapt' wordt? Gemeenten zien een risico
in het opleggen van een last onder dwangsom als dit niet goed onderbouwd kan worden. Het is de

23
VNG Realisatie

vraag of dit een rechterlijke toets zal doorstaan. In het meest vergaande geval ben je maanden
bezig met deze procedure met hoge kosten tot gevolg.
3.3.3. Hoogte dwangsom
Gemeenten geven aan dat het de voorkeur heeft om de hoogte van de dwangsom landelijk af te
spreken, al is het niet ongebruikelijk dat hier verschillen in zijn. Wel ligt dit onderwerp gevoelig en is
het mogelijk dat lokale of regionale verschillen hierdoor eerder als willekeurig worden ervaren.
Sommige respondenten geven aan dat het redelijk is om het bedrag van de dwangsom gelijk te
schakelen met de boete op andere maatregelen zoals de 'avondklok'. Anderen geven aan dat dit
veel hoger moet zijn als je een effect op naleving wilt bereiken. Risico is wel dat dit ook sneller als
disproportioneel kan worden ervaren, hoewel de bestuursrechter dit doorgaans terughoudend
toetst.
3.3.4. Administratieve en juridische inzet
Naast de inzet van de toezichthouder voor het afleggen van de bezoeken aan het verblijfadres,
vergt het proces ook administratieve en juridische inzet.
•

Administratieve organisatie is nodig voor het ontvangen en registreren van signalen;

•

Intern moet er een (juridische) afweging worden gemaakt om over te gaan tot handhaving;

•

Toezichthouders moeten voorzien worden van opdracht tot controle specifiek verblijfsadres, dit
moet worden geregistreerd.

•

Mogelijk is een jurist of juridisch geschoolde medewerker nodig voor het voornemen van een
last onder dwangsom en het opnemen van de zienswijze;

•

Een jurist of juridisch geschoolde medewerker is nodig voor het opleggen van de last onder

•

Een jurist is nodig voor een beoordeling van het bezwaar tegen de last onder dwangsom;

•

In geval van beroep zal een jurist/advocaat nodig zijn om het beroep of hoger beroep te

dwangsom;

behandelen.
Het proces kost per individueel geval mogelijk veel tijd. Met name op het laatste onderdeel zal de
• administratieve en juridische last groot zijn. De verwachting is dat juist de mensen die zich al niet
aan de quarantaineplicht willen houden snel zullen uitzoeken wat de mogelijkheden zijn voor
`gaming the system' c.q. calculerend gedrag. De verwachting is ook dat de bereidheid voor bezwaar
en beroep groet is onder deze groep, zeker als de belangen hoog zijn. Omdat het om een
`vrijheidsbeperkende maatregel' gaat zal dit het geval zijn. Dit zal versterkt wordt door de hoogte
van de dwangsom.
3.3.5. Concluderend: bewerkelijk proces, twijfel over juridische haalbaarheid
Enerzijds vergt een zorgvuldige constatering en doorlopen van proces om tot een last onder
dwangsom te komen veel inzet van toezichthouders, backofficemedewerkers en juristen.
24
VNG Realisatie

Anderzijds is er grote twijfel aan of de constatering van het niet naleven van de quarantaineplicht in
een mogelijke juridische procedure standhoudt.

25
VNG Realisatie

4.Conclusies en aanbevelingen
In dit hoofdstuk zijn de conclusies en aanbevelingen opgenomen van deze quickscan. De
belangrijkste conclusie is dat het wetsvoorstel zoals dat er nu ligt voor gemeenten niet uitvoerbaar
is.
Er is nog veel onduidelijk in de wet en veel moet nog nader uitwerkt worden. Deze uitwerking is erg
bepalend voor hoe het proces er uitziet. De belangrijkste aanbeveling is dan ook om, als de
uitwerking bekend is, deze quickscan verder aan te vullen tot een uitvoeringstoets.

4.1. Verandering in werkwijze gemeenten
Gemeenten krijgen in het wetsvoorstel een belangrijke taak in de handhaving van de
quarantaineplicht voor inreizigers. Als door het belteam wordt geconstateerd, na het nabellen op
basis van de ingevulde quarantaineformulieren, dat er twijfels zijn over de naleving van de
quarantaineplicht, dan kunnen de gegevens van de betreffende inreiziger doorgegeven worden aan
de betreffende gemeente. De gemeente kan vervolgens, conform de bevoegdheid hiertoe van de
burgemeester, bepalen in hoeverre prioriteit•wordt gegeven aan de controle op de naleving van de
quarantaineplicht. Als overgegaan wordt tot controle, dan zal een gemeentelijke toezichthouder
langsgaan bij het woon- of verblijfadres van de inreiziger om te controleren of de inreiziger zich aan
de quarantaineplicht houdt. Als de toezichthouder constateert dat de inreiziger zich niet aan de
quarantaineplicht houdt, dan kan de gemeente overgaan tot het opleggen van een last onder
dwangsom.

4.2. Betekenis voor gemeentelijke organisatie
De verandering in de werkwijze van de gemeente ten gevolge van het wetsvoorstel heeft op
verschillende aspecten impact op de gemeentelijke organisatie.
4.2.1. Capaciteit
De handhaving van de quarantaineplicht voor inreizigers vraagt veel van de inzet van gemeentelijke
toezichthouders, backofficemedewerkers en juristen.
Voor alleen de controle van de naleving van de quarantaineplicht, tot aan het opleggen van de last
onder dwangsom, is de inschatting dat per geval een inzet van 10 tot 20 uur van een gemeentelijke
toezichthouder gevraagd wordt. De controle op de naleving van de last onder dwangsom komt hier
nog bovenop.
Gemeentelijke juristen of juridisch geschoolde medewerkers moeten het voornemen tot een last
onder dwangsom opstellen, de zienswijze van de inreiziger beoordelen en vervolgens de last onder
dwangsom opstellen. In geval van bezwaar en beroep wordt nog meer juridische inzet gevraagd,
waarbij sprake kan zijn van een langdurig traject en dus ook langdurige inzet van juridische
capaciteit.
26
VNG Realisatie

De capaciteit van gemeentelijke toezichthouders, backofficemedewerkers en juristen staat al onder
druk, doordat verschillende corona-gerelateerde (handhaving)activiteiten boven op de reguliere
werkzaamheden komen. De verwachting is dan ook dat gemeenten in de afweging om al dan niet in
te zetten op de controle van de naleving van de quarantaineplicht door inreizigers, hier weinig tot
geen prioriteit aan te geven.
4.2.2. Juridisch
Om over te gaan tot handhaving van de quarantaineplicht van inreizigers, moeten gemeenten
voldoende bewijslast hebben om een last onder dwangsom te kunnen opleggen. De toezichthouder
moet hiervoor constateren dat de inreiziger niet aanwezig is op het opgegeven woon- of
verblijfadres ('betrapping op heterdaad'). De kans hierop is klein en berust grotendeels op toeval. In
andere gevallen (iemand is thuis maar zegt zich niet aan de quarantaineplicht te houden, iemand
wil niet meewerken, iemand doet niet open) is de vraag of de bewijslast sterk genoeg is om een last
onder dwangsom op te leggen en dwangsommen te verbeuren.
Ook als wel een last onder dwangsom wordt opgelegd, is de kans groot dat de inreiziger bezwaar
en beroep zal aantekenen. De verwachting is dat het hier gaat om mensen die zich willens en
wetens niet aan de quarantaineplicht houden. Gemeenten vrezen dat zij voor dit soort
beroepsprocedures veel juridische capaciteit moeten vrijmaken. Bovendien is de vraag of zij sterk
genoeg staan om hun zaak uiteindelijk ook voor de rechter overeind te kunnen houden.
Doordat het hier een nieuwe taak betreft, waarvoor geen jurisprudentie bestaat, nemen gemeenten
met het overgaan tot handhaving een juridisch risico. De verwachting is dan ook dat gemeenten
hierin, zeker in de beginfase, zeer terughoudend zullen zijn.
4.2.3. Gegevensuitwisseling
Bij de uitvoering van het wetsvoorstel worden gegevens uitgewisseld tussen verschillende partijen.
Hierbij gaat het deels om uitwisseling tussen overheidspartijen (bijvoorbeeld van het belteam naar
de gemeente), maar ook private partijen hebben hierin een rol (vervoerders die het
quarantaineformulier innemen en naar het de voorzitter van de veiligheidsregio sturen). Mogelijk
bevat het quarantaineformulier ook het BSN van de betrokkene. De informatie die via het
quarantaineformulier gedeeld wordt gaat niet direct over de gezondheid van de betrokkene, maar
heeft hier indirect wel mee te maken (de reden dat iemand een quarantaineformulier moet invullen
heeft met een gezondheidsrisico te maken). Bovendien moet de gemeentelijke toezichthouder 'aan
de deur' niet alleen om een identificatie vragen, maar mogelijk ook om een negatief testbewijs.
Al deze zaken vragen om een zorgvuldige beoordeling met het oog op privacy. De wetgever zal
hiervoor nog een wetgevings-DPIA moeten uitvoering. Daarnaast zullen gemeenten ook een
gemeentelijke DPIA moeten uitvoeren, voor het deel van de uitvoering dat bij hen ligt. De
Informatiebeveiligingsdienst (IBD) kan gemeenten hierbij mogelijk ondersteunen.

27
VNG Realisatie

4.2.4. Communicatie
Gemeenten verwachten dat het nieuwe wetsvoorstel veel vragen zal oproepen bij inwoners.
Aangezien gemeentelijke toezichthouders veel contact hebben met inwoners op straat, zullen zij
veel van deze vragen moeten beantwoorden. Gemeenten zien het voorstel om verschillende
redenen als moeilijk uitlegbaar.
Het strikte en repressieve karakter van de maatregel staat in contrast tot de positieve en
ondersteunende benadering die gemeenten breder kiezen, bijvoorbeeld door het inzetten van
quarantainecoaches en boodschappenservice voor positief geteste inwoners die in quarantaine zijn.
Ook kan de maatregel, en specifiek de handhaving ervan, de (juridische) vraag oproepen of er geen
sprake is van willekeur.
Controle door de gemeentelijke toezichthouder 'aan de voordeur' kan door inwoners bovendien als
intimiderend of als inbreuk op de privacy ervaren worden.

4.3. Toerusting voor doeltreffende uitvoering
Met name de beperkte beschikbare capaciteit, zowel bij gemeentelijke toezichthouders,
backofficemedewerkers als juristen, maken dat gemeenten onvoldoende zijn toegerust om het
wetsvoorstel te kunnen uitvoeren.
Het wetsvoorstel bevat nog veel (juridische) onduidelijkheden, waardoor gemeenten terughoudend
zullen zijn met het ingaan van een juridische procedure.

4.4. Kosten en besparingen
De kosten van het wetvoorstel voor gemeenten hebben met name betrekking op de capaciteit die
nodig is om de controle en handhaving uit te voeren. Voor de controle door de gemeentelijke
toezichthouder, tot aan het opleggen van de last onder dwangsom en verbeuren van
dwangsommen, is de inschatting dat een tijdsbesteding van 10 tot 20 uur per casus nodig is. Na het
opleggen komen hier nog de uren bij die nodig zijn voor het controleren van de naleving van de last
onder dwangsom. De kosten voor de benodigde capaciteit van een gemeentelijke jurist of juridisch
geschoolde medewerker hebben betrekking op het opstellen van het voornemen tot een last onder
dwangsom, het beoordelen van de zienswijze van de inreiziger en het opstellen van de last onder
dwangsom. Bij bezwaar en beroep komen hier nog de kosten bij van de juridische procedure.
Verder moeten gemeenten kosten maken voor het uitvoeren van een gemeentelijke DPIA.

4.5. Verwachte effecten
De verwachting is dat de quarantaineplicht voor inreizigers in een zeer beperkt aantal gevallen zal
leiden tot het succesvol opleggen van een dwangsom. Hiervoor zitten er teveel knelpunten en
onduidelijkheden in de handhavingsprocedure. Bovendien is de verwachting dat inreizigers die
28
VNG Realisatie

uiteindelijk een last onder dwangsom opgelegd krijgen in veel gevallen bezwaar zullen maken. De
kans dat hierbij alsnog succesvol een dwangsom opgelegd kan worden is naar verwachting klein.
Gemeenten zien enkele mogelijke negatieve bijeffecten van de maatregel. De belangrijkste hiervan
is dat de maatregel het draagvlak voor de coronamaatregelen in het algemeen verder zal doen
afnemen. Dit is iets waar gemeentelijke toezichthouders in de dagelijkse praktijk hinder van
ondervinden.
Bovendien staat het strikte en repressieve karakter van de maatregel in contrast met de positieve
en ondersteunende benadering die gemeenten breder kiezen, bijvoorbeeld door het inzetten van
quarantainecoaches en boodschappenservice voor positief geteste inwoners die in quarantaine zijn.
Ook dit is iets waar gemeentelijke toezichthouders in hun dagelijkse praktijk mee te maken krijgen,
omdat zij dit moeten uitleggen aan inwoners.

4.6. Implementatie en risico's en randvoorwaarden
Uit deze quickscan komt als hoofdconclusie dat het wetsvoorstel zoals dat er nu ligt voor
gemeenten niet uitvoerbaar is. Bij implementatie van de quarantaineplicht zien gemeenten enkele
belangrijke risico's:
•

Het risico op het afnemen van draagvlak voor de coronamaatregelen;

•

Het risico op imagoschade voor de (gemeentelijke) overheid doordat de maatregel in contrast
staat met de benadering die gemeenten voor andere doelgroepen kiezen;

•

Het risico dat inwoners de controle door gemeentelijke toezichthouders 'aan de voordeur' als

•

Het risico op juridische procedures, waarbij gemeenten veel capaciteit moeten inzetten en

intimiderend of als inbreuk op de privacy ervaren;
uiteindelijk in het ongelijk gesteld worden;
•

Het risico dat prioritering op deze maatregel ten koste gaat van de inzet op andere
(handhavings)taken.

Voor de uitvoering van het wetsvoorstel kunnen enkele randvoorwaarden benoemd worden:
•

Duidelijkheid over de vraagpunten die in het huidige wetsvoorstel nog niet beantwoord worden;

•

Duidelijkheid over de juridische bevoegdheden voor gemeenten en de voorwaarden waaronder
overgegaan kan worden tot oplegging van een last onder dwangsom;
Compensatie van de kosten voor extra benodigde capaciteit;

•

Compensatie van de kosten voor het uitvoeren van een gemeentelijke DPIA.

29
VNG Realisatie