Tweede Kamer der Staten-Generaal

2

Vergaderjaar 2019–2020

28 638

Mensenhandel

Nr. 183

BRIEF VAN DE STAATSSECRETARIS VAN JUSTITIE EN
VEILIGHEID
Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal
Den Haag, 1 juli 2020
Aanleiding
Op 13 november 2019 informeerde ik u door middel van een voortgangsbrief1 over de voortgang van het programma Samen tegen mensenhandel
(hierna het programma) dat in november 20182 van start is gegaan. In dit
programma slaan de Ministeries van Justitie en Veiligheid (JenV), Sociale
Zaken en Werkgelegenheid (SZW), Volksgezondheid, Welzijn en Sport
(VWS) en Buitenlandse Zaken (BZ) de handen ineen. Dit doen wij in nauw
contact met maatschappelijke organisaties die dagelijks slachtoffers van
mensenhandel begeleiden, met de politie, het Openbaar Ministerie en
gemeenten. Jaarlijks maken we de balans op waar we staan en informeer
ik u daarover3.
De eerste voortgangsbrief over het programma is besproken tijdens het
Algemeen Overleg Mensenhandel op 5 december 2019. Tijdens dit
overleg heb ik uw Kamer een aantal toezeggingen gedaan. Door middel
van deze brief kom ik terug op deze toezeggingen en een aantal eerder
door de Kamer aangenomen moties. Deze zal ik in het navolgende
toelichten. Eerst ga ik echter in op de implicaties van de coronacrisis voor
het mensenhandeldomein.
Monitoren van de implicaties van de coronacrisis op mensenhandel
Op dit moment bevinden we ons in een situatie die we niet eerder hebben
meegemaakt. Corona zorgt ervoor dat bepaalde werkzaamheden geen
doorgang kunnen vinden en dat we anders moeten werken om onze
doelen te bereiken. Dit geldt ook, en misschien wel meer, binnen het
1

Kamerstuk 28 638, nr. 176
Kamerstuk 28 638, nr. 175
3
De eerstvolgende voortgangsbrief ontvangt u begin november.
2

kst-28638-183
ISSN 0921 - 7371
’s-Gravenhage 2020

Tweede Kamer, vergaderjaar 2019–2020, 28 638, nr. 183

1

mensenhandeldomein. Immers, mensenhandel is van zichzelf al een
misdrijf dat zich in de luwte en illegaliteit afspeelt. Het is een zogenaamd
haaldelict, en juist dat «halen» is gegeven de genomen coronamaatregelen momenteel lastig.
Omdat de precieze effecten van de coronacrisis en de coronamaatregelen
voor het mensenhandeldomein zich niet laten voorspellen, is er op
initiatief van het Coördinatiecentrum tegen Mensenhandel (hierna
CoMensha) een werkgroep ingesteld waarin signalen van misstanden en
mogelijke uitbuiting gerelateerd aan de coronacrisis en de coronamaatregelen worden gedeeld en besproken. Deelnemende partijen zijn tot nu toe
de Nationaal Rapporteur Mensenhandel en Seksueel Geweld tegen
Kinderen, politie, Inspectie SZW (ISZW), Expertisecentrum Mensenhandel
en Mensensmokkel (EMM), Openbaar Ministerie, FairWork, COA, Watch
Nederland, Centrum tegen Kinderhandel en Mensenhandel (CKM), Leger
des Heils en Lumens. Daarnaast is ook het Ministerie van Justitie en
Veiligheid vertegenwoordigd in deze projectgroep. Het voornemen is om
een monitor te ontwikkelen, zodat er zicht komt op de effecten van de
coronacrisis en de coronamaatregelen op mensenhandel. Op basis van de
verkregen inzichten kunnen indien nodig extra maatregelen genomen
worden om slachtoffers van mensenhandel te beschermen en de daders
aan te pakken.
Moties en toezeggingen
In het navolgende ga ik allereerst in op de stand van zaken met betrekking
tot een aantal moties. Daarna behandel ik een aantal toezeggingen. Ik
eindig met een verslag van het jurisprudentie onderzoek dat ik uw Kamer
tijdens het Algemeen Overleg van 5 december jl. heb toegezegd.
1. Maatregelen met betrekking tot klanten van minderjarigen
Bezien als economisch gedreven delict, is er sprake van een aanbod en
een vraagkant van mensenhandel. Ik constateer dat er ruimte is in het
programma om nadrukkelijker stil te staan bij juist de vraagkant van
mensenhandel. Burgers en klanten kunnen namelijk een belangrijke rol
spelen in de bestrijding van mensenhandel. Enerzijds hebben zij een
signalerende functie en kunnen zij melding maken uitbuiting. Anderzijds
kunnen zij, als afnemers van diensten en producten, misstanden
voorkomen. Zonder afnemers van deze diensten en producten wordt de
handel bemoeilijkt.
Gesterkt door uw motie om – kortgezegd – met een pakket van maatregelen te komen om klanten die seks kopen van minderjarigen, te
ontmoedigen4, zal ik mij allereerst richten op het ontmoedigen van
klanten van één specifieke vorm van mensenhandel bij een zeer
kwetsbare doelgroep: seksuele uitbuiting van minderjarigen. Het is
belangrijk dat deze klanten in beeld komen en er voldoende aandacht is
voor de strafrechtelijke aanpak van deze groep daders. Mijn ministerie
werkt daarin samen met het CKM. In deze brief zal ik nader ingaan op een
viertal aandachtsgebieden waarbinnen nieuwe maatregelen te
verwachten zijn en wil ik tevens een aantal concrete maatregelen al

4

Tijdens het Vervolg Algemeen Overleg Mensenhandel op 4 juli jl. is door uw Kamer een motie
(Kamerstuk 28 638, nr. 166) aangenomen die de regering oproept om in gesprek te treden met
de politie, het Openbaar Ministerie, de Nationaal Rapporteur Mensenhandel en Seksueel
Geweld tegen Kinderen en ngo’s om de knelpunten en mogelijkheden inzake het ontmoedigen
en vervolgen van klanten die seks kopen van minderjarigen in kaart te brengen en om met een
pakket van maatregelen te komen om klanten die seks kopen van minderjarigen, te
ontmoedigen.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2019–2020, 28 638, nr. 183

2

benoemen. In de voortgangsbrief van het programma van november 2020
verwacht ik de laatste concrete maatregelen te kunnen aankondigen,
waarmee sprake is van een gebalanceerd pakket maatregelen.
Aandachtsgebied 1: Bewustwording van (mogelijke) klanten
Het is van belang om (potentiële) afnemers van betaalde seks met een
minderjarige bewust te maken van de grote impact die hun gedrag heeft
en de strafbaarheid hiervan. Mijn ministerie verkent momenteel de
mogelijkheden van twee bewustwordingsacties. Doel van deze acties
moet zijn om strafbare gedragingen te voorkomen. De eerste actie zal
gericht zijn op de voorlichting aan individuen die via online platforms
(mogelijk) op zoek zijn naar betaalde seks met minderjarigen. Ten tweede
wordt er ingezet op een bredere bewustwordingsstrategie gericht op het
ontmoedigen van klanten van seksuele uitbuiting van minderjarigen.
Daarbij zoekt het ministerie de samenwerking met verschillende partners
van het programma5.
Aandachtsgebied 2: Het in beeld brengen van het klantenprofiel en
strafoplegging.
Om (mogelijke) klanten doelmatig te kunnen ontmoedigen, is het van
belang een scherper beeld te krijgen van het profiel van deze doelgroep
en van de wijze waarop deze doelgroep momenteel strafrechtelijk wordt
aangepakt. Zoals eerder aangekondigd, gaat het CKM onderzoek doen
naar 248b zaken (betaalde seks met een 16- of 17-jarige). Binnen dit
onderzoek zal onder meer gekeken worden naar de strafmaat. Daarbij kijkt
het CKM ook naar wie deze klanten zijn door de strafdossiers bij het
Openbaar Ministerie te analyseren. Hierdoor verwacht het CKM meer zicht
te krijgen op wat deze klanten drijft en wat hen afschrikt. Ook het WODC
gaat in een breder onderzoek naar straffen voor seksueel misbruik van
minderjarigen expliciet aandacht besteden aan kenmerken en gedragspatronen van klanten. Er volgt een analyse van zaken waarbij sprake was
van betaalde seks met minderjarigen, waarbij een beeld gevormd wordt
van de strafvordering en strafoplegging. De resultaten van deze twee
onderzoeken worden uiterlijk in 2021 verwacht. De onderzoeken bieden
mogelijk nieuwe aangrijpingspunten voor beleidsontwikkeling.
Aandachtsgebied 3: Expliciet aanpakken van klanten voor uitbuiting van
16-minners
Minderjarigen die tegen betaling seks verrichten kunnen zich in een
situatie van seksuele uitbuiting bevinden, of daarin makkelijk terechtkomen. Ik vind het stuitend dat kinderen het slachtoffer worden van
betaalde seks. Dat geldt voor kinderen van 16 en 17 jaar, maar natuurlijk
evenzeer en zelfs in het bijzonder voor kinderen die nog jonger zijn. Seks
met kinderen beneden de leeftijd van zestien is een zedenmisdrijf. Klanten
die seks hebben met kinderen beneden de zestien kunnen strafrechtelijk
worden aangepakt op grond van de artikelen 244, 245 en 247 Sr6. Voor
strafbaarheid van de klant is vereist dat bewezen kan worden dat seksuele
interactie heeft plaatsgevonden. Het feit dat de seks plaatsvond tegen

5

In beiden bewustwordingsacties is het van belang om in de aanpak zoveel mogelijk een
onderscheid te maken tussen klanten die bewust op zoek zijn naar minderjarigen en klanten die
denken een meerderjarige voor zich te hebben.
6
Het verrichten van seksuele handelingen met een 16- of 17-jarige tegen betaling is strafbaar
gesteld in artikel 248b Sr.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2019–2020, 28 638, nr. 183

3

betaling vormt een geen te bewijzen bestanddeel, maar kan een rol spelen
in de strafeis en -oplegging7.
Tijdens een expertsessie is het effectief aanpakken van betaalde seks met
minderjarigen onder de zestien jaar geagendeerd. Ik wil (juridisch)
verkennen wat de mogelijkheden zijn om seks met een minderjarige
onder de zestien jaar oud nader te expliciteren bij de vervolging van
klanten.
Aandachtsgebied 4: De strafrechtelijke aanpak van klanten
Het sluitstuk van het pakket aan maatregelen wordt gevormd door de
strafrechtelijke aanpak. Eerder meldde ik u dat in het kader van de motie
al een gesprek met politie en het Openbaar Ministerie is gevoerd. Op korte
termijn zal een verdiepende sessie plaatsvinden. In dit gesprek wordt
verkend welke aanvullende maatregelen nodig zijn om de strafrechtelijke
aanpak van klanten een verdere impuls te geven.
2. Verkenning naar de toedracht van de stijging van de aangiften
mensenhandel
Tijdens het Verslag Algemeen Overleg op 4 juli 2019 is een motie
aangenomen die de regering verzoekt om de toedracht achter de stijging
van het aantal B8 aanvragen nader te verkennen (Kamerstuk 28 638, nr.
172). Hierover is in de voortgangsbrief van het najaar 20198, tijdens het
AO van 5 december jl. en in de beleidsreactie9 op de Slachtoffermonitor
2014 – 2018 van 14 mei jl., aangegeven dat het verzoek tot een verkenning
eind vorig jaar is ingediend bij het WODC. Het WODC is daarbij verzocht
om de toedracht achter deze stijging inzichtelijk te maken, bijvoorbeeld
door middel van interviews met Dublinclaimanten die in die periode
aangifte van mensenhandel hebben willen doen.
Als toedracht achter de stijging kunnen verschillende omstandigheden en
combinaties hiervan aan de orde zijn. Gedacht kan worden aan de
mogelijkheid van achterliggende criminele netwerken. Maar ook de
verblijfsrechtelijke prikkel die uitging van de B8/3-regeling doordat door
het doen van aangifte een tijdelijke vergunning werd afgegeven, waarmee
de Dublinclaim verviel en Nederland verantwoordelijk werd voor de
asielaanvraag kan hieraan bijgedragen hebben.
Recent is duidelijk geworden dat het WODC het gevraagde onderzoek niet
kan uitvoeren. Volgens het WODC vraagt inzicht in de toedracht achter de
stijging om de analyse van opsporingsinformatie die in het bezit is van de
(opsporings)diensten die samenwerken in het expertisecentrum Mensenhandel en Mensensmokkel (EMM). Het WODC ziet in dit geval geen
meerwaarde van de eigen organisatie ten opzichte van de expertise van
EMM en de afzonderlijke diensten. De reden daarvan is dat er volgens het
WODC geen vorm van sociaalwetenschappelijk onderzoek mogelijk is die
betrouwbare uitkomsten over de toedracht achter de stijging in het aantal
aangiftes kan opleveren. De belangrijkste oorzaak hiervoor is de onmogelijkheid (vanwege vertrek uit Nederland en privacyregels) om een
verantwoorde groep respondenten samen te stellen die voldoende
betrouwbare uitspraken kan en wil doen over de toedracht.

7

Aan de strafeis- en strafoplegging wordt in de eerdergenoemde onderzoeken van het WODC en
CKM aandacht aan besteed.
8
Kamerstuk 28 638, nr. 176
9
Kamerstuk 28 638, nr. 179

Tweede Kamer, vergaderjaar 2019–2020, 28 638, nr. 183

4

In de lijn van de visie van het WODC moet ik concluderen dat wetenschappelijk onderzoek naar de toedracht achter de stijging niet mogelijk is. Wel
kan ik hier nader ingaan op de wijze waarop de opsporingsdiensten
voortdurend werken aan het verbeteren van hun informatiepositie over
deze groep aangevers en welke stappen ondernomen zijn om zicht te
krijgen op mogelijke achterliggende criminele netwerken.
Bij het (tijdelijke) in 2019 opgerichte Landelijk Coördinatiecentrum (LCC)10
van de Politie en het Landelijk Parket (LP) van het Openbaar Ministerie
worden de mensenhandel aangiften van Dublinclaimanten centraal in
behandeling genomen. Indien een stapeling van aangiften mogelijkheden
biedt tot een opsporingsonderzoek of andersoortige interventie wordt dit
door het LCC en het LP gesignaleerd. Het Expertisecentrum Mensenhandel en Mensensmokkel (EMM) wordt bevraagd of in de systemen
signalen van Mensenhandel/smokkel bekend zijn over de personen die
inde aangiften voorkomen dan wel andere aanvullende informatie. Daarbij
hebben de opsporingsorganisaties ook aandacht voor internationale
onderzoeksmogelijkheden ten aanzien van de vreemdelingen die een
B8-aangifte van mensenhandel doen. Relevante opsporingsinformatie die
betrekking heeft op een strafbaar feit in een ander Europees land is via
Europol met het betreffende land gedeeld. Waar de informatie betrekking
had op Italië is deze ook gedeeld met de OM liaison ter plaatse.
Daarnaast is binnen EMPACT Mensenhandel een werkgroep actief die zich
bezighoudt met een deelproject omtrent het tegengaan van Nigeriaanse
mensenhandel. In dit kader wordt actief informatie met elkaar gedeeld en
geanalyseerd via Europol. Via het door Nederland gefinancierde
programma PROMIS, uitgevoerd door het VN Bureau voor Drugs en
Criminaliteit (UNODC) in West-Afrika, zijn twee Nigeriaanse aanklagers in
Italië en Spanje gestationeerd. De concrete resultaten van deze uitwisselingen tussen Nigeria en Europa zijn (eind februari 2020) veertig lopende
zaken op het gebied van mensenhandel, smokkel en gerelateerde
misdrijven, en nog eens dertig verzoeken om samenwerking die via de
aanklagers zijn gedaan. Ook voor het Nederlandse OM en politie is dit
nuttig, doordat er makkelijker achtergrondgesprekken kunnen worden
gedaan en trends kunnen worden besproken.
Tijdens het vragenuur van 9 juni jl. (Handelingen II 2019/20, nr. heb ik u
toegezegd een fenomeenonderzoek uit te laten voeren naar de signalen
van mensenhandel en -smokkel in relatie tot vertrek uit de asielopvang.
Op dit moment ben ik aan het onderzoeken hoe hier het beste uitvoering
aan gegeven kan worden. Ik zal uw Kamer na de zomer informeren over
de precieze invulling.
3. Intensivering opsporing mensenhandel
Het aantal in de Veiligheidsagenda afgesproken OM-verdachten op
mensenhandel voor 2019 is niet gehaald11. Tijdens het nota overleg
Veiligheid van 8 juni jl. van de Minister van Justitie en Veiligheid met uw
Kamer is dit onderwerp besproken.
Ik ben het met u eens dat deze daling gekeerd moet worden. Toch wil ik
benadrukken dat het aantal OM-verdachten niet het volledige beeld geeft
van de inspanningen die politie verricht binnen de aanpak van mensenhandel. De meeste aangiften mensenhandel die zijn opgenomen in 2019
waren aangiften van buitenlandse slachtoffers, veelal Dublinclaimanten
10

In verband met de forse stijging van B8 aangiftes is in 2019 (tijdelijk) het Landelijke Coördinatiecentrum opgericht om deze instroom gecoördineerd op te kunnen pakken.
11
Rijksoverheid, «Jaarverantwoording politie 2019»,
https://www.rijksoverheid.nl/documenten/jaarverslagen/2020/05/20/nationale-politie-2019

Tweede Kamer, vergaderjaar 2019–2020, 28 638, nr. 183

5

(die door een gebrek aan opsporingsindicaties en/of rechtsmacht in
Nederland niet konden leiden tot OM-verdachten). Zoals eerder aan uw
Kamer gemeld, is hier bij de politie, Openbaar Ministerie en mijn
ministerie de volle aandacht en inzet voor12. Deze aandacht en inzet moet
worden vastgehouden. Het komende jaar wordt het fundament voor de
opsporing en vervolging op het domein van mensenhandel versterkt,
onder meer door het uitbreiden van de politiecapaciteit.
De gelden uit de motie van de leden Segers en Asscher (Kamerstuk
35 300, nr. 25) worden de komende jaren, in een opbouwende reeks, aan
de politie ter beschikking gesteld om de Afdeling Vreemdelingenpolitie
Identificatie en Mensenhandel (AVIM) verder op sterkte te brengen ten
behoeve van de aanpak van mensenhandel. In het eerste halfjaarbericht
politie 202013 heb ik uw Kamer geïnformeerd dat het eerste deel van de
gelden inmiddels overgeschreven is naar de politie en dat zij zich
voorbereidt op de werving van de benodigde capaciteit die is gepland
voor 2020.
De uitbreiding van de capaciteit van de AVIM vindt de komende jaren
gefaseerd plaats, gelijktijdig met de vervanging van grote aantallen
medewerkers die met pensioen gaan en andere omvangrijke uitbreidingen van de politiecapaciteit. De uitbreiding zal derhalve enkele jaren in
beslag nemen. De instroom van nieuwe medewerkers zal de inzetbaarheid
van de AVIM beslist ten goede komen.
In de komende jaren is het echter onvermijdelijk dat er druk blijft bestaan
op de inzetbare politiecapaciteit, ook bij de AVIM. Daarom heeft de
Minister van Justitie en Veiligheid in zijn brief van 17 december 2019
aangekondigd dat zowel hij als het lokaal gezag extra keuzes moeten
maken14. De Minister besloot eind vorig jaar onder meer om de beleidsdoelstellingen, waaronder mensenhandel, in de Veiligheidsagenda uit
2019 in 2020 te handhaven en niet te intensiveren. Daarnaast werd in het
Landelijk Overleg Veiligheid en Politie (LOVP) besloten om de vier
beleidsdoelstellingen in de Veiligheidsagenda voor 2020 te herijken. De
gesprekken hierover vinden thans plaats. De Minister van Justitie en
Veiligheid zal u deze zomer nader informeren over de uitkomst.
4. Gesprek met CoMensha over de te ontvangen politiegegevens
Tijdens het Algemeen Overleg Mensenhandel van 5 december jl. heb ik de
toezegging gedaan om in gesprek te gaan met CoMensha inzake de wens
om uitbreiding van te ontvangen politiegegevens. Aanleiding was de
vraag of ik bereid zou zijn om de lijst met te registreren gegevens uit te
breiden. Gesteld werd dat de opsporingsdiensten nu een te beperkte lijst
aanleveren bij CoMensha. Cruciale gegevens zoals plaats delict, geboorteplaats, wervingsland en doorreisland ontbreken op de lijst, waardoor het
zicht op de aard van mensenhandel verloren zou gaan.
Mijn departement heeft zich de afgelopen periode samen met de politie
gebogen over het vraagstuk of het mogelijk was een uitbreiding van de te
verstrekken gegevens te realiseren. Gebleken is dat de lijst met gegevens
die wordt verstrekt niet dwingend limitatief is. Meer gegevens kunnen
worden verstrekt zolang het politiegegevens betreft over slachtoffers van
mensenhandel en de aanmeldende autoriteit, die worden verwerkt onder
artikel 8 van de Wet politiegegevens en noodzakelijk zijn voor de
coördinatie van de opvang en verzorging van slachtoffers van mensen-

12

Kamerstuk 28 638, nr. 177
Kamerstuk 29 628, nr. 948
14
Kamerstuk 29 628, nr. 920
13

Tweede Kamer, vergaderjaar 2019–2020, 28 638, nr. 183

6

handel en de registratie van gegevens over mensenhandel door
CoMensha.
Momenteel vinden er gesprekken plaats met CoMensha en de politie over
de wijze waarop de aanvullende gegevens met elkaar uitgewisseld
kunnen worden.
5. Werkbezoek aan FIER
Op woensdag 15 januari jl. heb ik een werkbezoek gebracht aan Fier, één
van de organisaties die hulp bieden aan slachtoffers van seksuele
uitbuiting. Mede naar aanleiding van de toezegging die ik heb gedaan
tijdens het Algemeen Overleg op 5 december 2019 is tijdens dit
werkbezoek aandacht besteed aan de Chat met Fier.
De chat is bedoeld voor zowel kinderen als volwassenen die te maken
hebben (gehad) met geweld, misbruik of uitbuiting. Fier heeft inzicht
gegeven in de mogelijkheden van de chat, de meerwaarde die deze biedt
voor slachtoffers van mensenhandel, de wijze waarop de chat is georganiseerd en het bereik ervan. Ik heb mijn waardering uitgesproken over de
aanpak van Fier. Met Fier ben ik van mening dat de chat slachtoffers de
mogelijkheid biedt om op laagdrempelige (en indien gewenst anonieme)
wijze toegang te krijgen tot hulpverlening. De chat past goed bij het
overige ondersteuningsaanbod van Fier en de digitale mogelijkheden die
er tegenwoordig zijn voor zorg en ondersteuning in andere sectoren zoals
in het onderwijs of uitvoering van gemeentelijke taken.
De verantwoordelijkheid voor aanbod van hulpverlening aan slachtoffers
van geweld, misbruik of uitbuiting ligt – op grond van de Wet maatschappelijke ondersteuning 2015 en de Jeugdwet – bij gemeenten. Hier valt ook
de Chat met Fier onder.
Een ander onderwerp dat aan bod kwam tijdens het werkbezoek was het
«Online Outreach programma» van het CKM (onderdeel van Fier), dat
momenteel in ontwikkeling is. Een proactieve «outreachende» benadering
kan (mogelijke) slachtoffers helpen, zelfs wanneer zij zichzelf nog niet zo
zeer bewust als (mogelijk) slachtoffer beschouwen.
In het kader van preventie van slachtofferschap, wordt er steeds meer
gezocht naar mogelijkheden om door middel van proactieve benadering
van kwetsbare groepen, slachtofferschap te vermijden. In de Verenigde
Staten zijn er hiervoor met het gebruik van online outreach programma’s
al positieve resultaten bereikt. In lijn met de motie van het lid Van der
Graaf c.s. (Kamerstuk 31 015, nr. 186). is mijn ministerie in gesprek met
partners om de mogelijkheden van het ontwikkelen van online outreach
programma’s te bespreken. Ik hoop hier later dit jaar de Kamer nader over
te informeren.
6. Borging van de lessen van de pilot bij het Schadefonds
Geweldsmisdrijven
Tussen januari 2018 en juli 2019 is door het Schadefonds Geweldsmisdrijven (hierna het Schadefonds) de pilot multidisciplinaire advisering
slachtofferschap mensenhandel uitgevoerd. Uw Kamer is op 13 november
2019 geïnformeerd over de uitkomsten van deze pilot15. Op basis van de
evaluatie van de pilot is besloten de pilotwerkwijze niet te continueren.
Daarbij is aangegeven dat de lessen uit de pilot zo goed mogelijk geborgd
moeten worden en waar mogelijk, geïmplementeerd in bestaande
15

Kamerstuk 28 638, nr. 175

Tweede Kamer, vergaderjaar 2019–2020, 28 638, nr. 183

7

procedures. Tijdens het vragenuur van 9 juni 2020, heb ik tevens
toegezegd om nogmaals kritisch te kijken naar het doorzetten van deze
pilot. Met deze brief kom ik terug op deze toezeggingen en ga ik in op de
wijze waarop de lessen uit de pilot zijn geborgd.
Ter verduidelijking, de pilot diende niet als vervanging van het aangifte
proces. Het doen van aangifte was en is belangrijk omdat deze aangiften
helpen bij het aanpakken van de daders van mensenhandel. Wat de pilot
wel beoogde was om een werkwijze in te richten waarbij het slachtofferschap van mensenhandel niet alleen via het strafrecht zou kunnen worden
vastgesteld. De pilot moest daarbij duidelijkheid brengen over de vraag of
een multidisciplinaire procedure toegevoegde waarde heeft voor een
brede groep van mogelijke slachtoffers en voor de betrokken partijen
zoals de IND, het Schadefonds en opvanginstellingen. Uit de evaluatie van
de pilot bleek echter dat vooral buitenlandse slachtoffers van mensenhandel een beroep hebben gedaan op de commissie en de deskundigenberichten met name zijn ingebracht in verblijfsrechtelijke procedures.
Hierdoor is de reikwijdte van de pilot aanzienlijk beperkter gebleken dan
vooraf beoogd.
In de afgelopen maanden is onderzocht hoe de lessen uit de pilot bij de
IND geborgd kunnen worden. Daarnaast heeft het Schadefonds bezien
hoe zij de geleerde lessen kan verankeren in haar reguliere processen.
Hieronder ga ik nader in op de vervolgstappen die door het Schadefonds
en de Immigratie- en Naturalisatiedienst (IND) momenteel genomen
worden. Deze stappen zijn recent ook besproken met enkele leden van de
subcommissie die ten behoeve van de pilot was opgericht. Zij hebben
daarbij nog enkele belangrijke aandachtspunten meegegeven. De
komende tijd worden deze vervolgstappen verder uitgewerkt en geïmplementeerd.
Toetsingskader
Het Schadefonds en de IND werken aan het opstellen van toetsingskaders
om de aannemelijkheid van het slachtofferschap van mensenhandel (het
Schadefonds) en de aannemelijkheid van het mensenhandelrelaas (IND)
binnen hun eigen werkprocessen te beoordelen.
De achtergronden van deze toetsingskaders zijn voor de IND en het
Schadefonds verschillend. Voor de IND draagt het toetsingskader bij aan
de beantwoording van de vraag of het slachtoffer in aanmerking komt
voor een verblijfsvergunning. De IND beoordeelt in dat kader of de
vreemdeling heeft onderbouwd dat op grond van bijzondere individuele
omstandigheden die rechtstreeks verband houden met mensenhandel,
niet gevergd kan worden dat de vreemdeling Nederland verlaat. Een
onderdeel daarvan betreft de beoordeling of het mensenhandelrelaas
zoals de vreemdeling dit naar voren heeft gebracht, aannemelijk wordt
geacht. In voorkomende gevallen legt de IND in het besluit uit om welke
reden het mensenhandelrelaas zoals de vreemdeling dat naar voren heeft
gebracht niet aannemelijk wordt geacht. De IND laat zich in het besluit niet
uit over het slachtofferschap an sich. Naar aanleiding van de uitkomsten
van de pilot wordt binnen de IND gewerkt aan een openbare werkinstructie, waarin dit toetsingskader uiteengezet wordt.
Voor het Schadefonds is het toetsingskader van belang bij de beoordeling
of het aannemelijk is dat iemand slachtoffer is geworden van een
opzettelijk gepleegd geweldsmisdrijf, en derhalve in aanmerking komt
voor een financiële tegemoetkoming. Daarbij is het van belang dat de
aanleiding, toedracht en omstandigheden duidelijk zijn, zodat het
Schadefonds kan beoordelen waarvan iemand slachtoffer is geworden.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2019–2020, 28 638, nr. 183

8

Hoorzittingen
Daarnaast kwam uit de evaluatie van de pilot naar voren dat de in de pilot
gehanteerde werkwijze bijdraagt aan een gevoel van erkenning en
positieve bejegening van slachtoffers. De hoorzitting, die standaard
onderdeel uitmaakte van de werkwijze, heeft volgens de subcommissieleden16 een belangrijke rol hierin gespeeld. Daarom zijn de IND en het
Schadefonds bezig met het nadenken over het creëren van meer ruimte
voor een hoorzitting binnen de bij hen bestaande procedures.
Voor de IND betekent dit onderzoek naar de mogelijkheid om in de
aanvraagfase vaker een hoorzitting te organiseren indien dit nodig is om
meer duidelijkheid te krijgen omtrent het mensenhandelrelaas. Het
Schadefonds onderzoekt de mogelijkheid van het introduceren van
hoorzittingen bij de behandeling van de primaire aanvraag van slachtoffers van mensenhandel, maar ook in andere zaken waarin de aannemelijkheidsbeoordeling als complex kan worden bestempeld, zoals zedenzaken.
Expertise op mensenhandel
De pilot maakte ook inzichtelijk dat het multidisciplinaire karakter van de
subcommissie van toegevoegde waarde was. Het Schadefonds onderzoekt daarom of zij gebruik kan gaan maken van een multidisciplinair
netwerk aan experts, die op ad hoc basis bevraagd kunnen worden bij
complexe aanvragen, waaronder mensenhandel en zedenzaken. Door de
IND wordt bezien of het mogelijk is om een professionaliseringsbijeenkomst met leden van de subcommissie en beslismedewerkers die zich
bezighouden met aanvragen voor voortgezet verblijf te organiseren, om
op die manier te leren van de aanpak van de subcommissie.
Communicatie
Uit de evaluatie van de pilot blijkt dat de slachtoffers van mening waren
dat de subcommissie zorgvuldig formuleerde en genuanceerd was in de
manier van motiveren in geval van een negatief deskundigenbericht. In de
berichten werd er gemotiveerd dat er onvoldoende informatie is om
slachtofferschap aannemelijk te kunnen achten, in plaats van dat
slachtofferschap niet aannemelijk werd geacht. Het Schadefonds bekijkt
daarom of het mogelijk is om ook de formulering van de afwijzende
beslissingen op het punt van de aannemelijkheid aan te passen. Verder
vindt de Commissie Schadefonds Geweldsmisdrijven het van belang om
het doel van en de gang van zaken rondom de hoorzitting aan het
individuele slachtoffer, alsmede in het algemeen nader toe te lichten17. Op
die manier kan de eventuele spanning en onduidelijkheid bij slachtoffers
worden weggenomen.
De pilot bij het Schadefonds heeft belangrijke kennis opgeleverd, met
name daar waar het gaat om de bejegening en erkenning van mogelijke
slachtoffers, de communicatie met slachtoffers en het voorkomen van
revictimisatie. Juist deze lessen worden ook geborgd in de vervolgstappen van de IND en het Schadefonds. Daarmee worden ook de
belangen van de slachtoffers mensenhandel geborgd bij die organisaties

16

Met subcommissieleden wordt verwezen naar de leden van de commissie die de pilot hebben
uitgevoerd. Daarnaast bestaat binnen het Schadefonds een vaste commissie die betrokken is
bij de reguliere werkzaamheden van het Schadefonds.
17
Naar aanleiding van de bespreking van een notitie van het Schadefonds betreffende communicatie op 5 juni 2020.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2019–2020, 28 638, nr. 183

9

die het meest betrokken waren bij de pilot. Ik blijf de verdere uitwerking
van de vervolgstappen met interesse volgen.
7. Aanpak van arbeidsuitbuiting
In het Algemeen Overleg Mensenhandel van 5 december jl. heb ik u
toegezegd om in te gaan op de brief van de Federatie Nederlandse
Vakbeweging (FNV) over de aanpak van arbeidsuitbuiting. Ik erken –
samen met mijn collega bewindspersonen bij SZW – de ernst van de
problematiek van arbeidsuitbuiting zoals deze door de FNV wordt
aangekaart. Kwetsbare werkenden, waaronder veel arbeidsmigranten,
worden nog te vaak benadeeld door hun werkgever. Om deze reden is
arbeidsuitbuiting ook als een aparte actielijn opgenomen in het programma. Daarnaast is er, ook met oog op de laatste ontwikkelingen in relatie
tot de coronacrisis, een speciaal Aanjaagteam opgericht18. Dit team werkt
aan onder meer aanbevelingen voor maatregelen ter bescherming van
arbeidsmigranten op de korte en (middel)lange termijn om de problematiek van registratie, werk, huisvesting, vervoer, zorg en grenzen aan te
pakken.
Ik kan mij daarom niet vinden in de stelling dat het kabinet geen urgentie
zou voelen om de problemen aan te pakken. Samen met mijn collega
bewindspersonen bij SZW zet ik mij in voor een integrale aanpak van de
problematiek. Daarbij zoeken we nadrukkelijk ook de samenwerking met
de sociale partners en andere relevante stakeholders. Zo is er een
integrale aanpak van misstanden bij arbeidsmigranten waar ook de
Ministeries van Economische Zaken en Klimaat (EZK) en Binnenlandse
Zaken en Koninkrijksrelaties (BZK) bij zijn betrokken, om over de hele
breedte misstanden, die neigen naar situaties van arbeidsuitbuiting, aan
te pakken19.
Daarnaast investeert het kabinet extra in de capaciteit van de handhavingsketen van de Inspectie SZW door verhoging van het budget,
geleidelijk oplopend naar 2022, met structureel 50 miljoen euro. Na 2022
zal van het totale inspectiebudget ongeveer 50% worden besteed aan het
doel «eerlijk werk», waar de aanpak van arbeidsuitbuiting deel vanuit
maakt20.
De FNV stelt in haar brief ook dat er gekeken moet worden naar een nieuw
wetsartikel over arbeidsuitbuiting, waarmee maatschappelijk duidelijk
wordt gemaakt dat het uitbuiten van werknemers strafrechtelijke gevolgen
heeft. In samenwerking met een breed pallet aan stakeholders, onderzoeken JenV en SZW momenteel wat de meerwaarde van een dergelijk
artikel zou zijn. Uit deze analyse komt tot nu toe naar voren dat het in de
praktijk vooral gaat om situaties van ernstige benadeling, in plaats van
arbeidsuitbuiting in strafrechtelijke zin. Tegen deze vormen van ernstige
benadeling kan al strafrechtelijk en bestuursrechtelijk worden opgetreden.
Dit vergt wel een integrale benadering van bijvoorbeeld de Inspectie SZW,
politie en gemeenten. Samen met het Centrum voor Criminaliteitspreventie en Veiligheid (CCV) wordt momenteel gewerkt aan een handreiking
met handelingsperspectieven, die passen bij een gecoördineerde integrale
aanpak van arbeidsuitbuiting en ernstige benadeling. Dit moet helpen om
situaties die strafrechtelijk niet als mensenhandel kunnen worden
beschouwd, maar wel ernstig zijn, effectief aan te pakken met behulp van
verschillende handhavingsinstrumenten.

18

Kamerstuk 29 861, nr. 49
Kamerstuk 29 861, nr. 48
20
Kamerstuk 29 544, nr. 846
19

Tweede Kamer, vergaderjaar 2019–2020, 28 638, nr. 183

10

Daarnaast werken de Ministeries van SZW en JenV ook samen om de
aanpak van arbeidsuitbuiting te verbeteren in wet- en regelgeving door
middel van een verkenning. De FNV is hierbij betrokken. De uitkomsten
van deze verkenning zullen worden opgenomen in de volgende voortgangsrapportage van het programma Samen tegen Mensenhandel.
8. Jurisprudentieonderzoek
Aanleiding voor een jurisprudentieonderzoek mensenhandel
In deze paragraaf doe ik gestand aan de toezegging een jurisprudentieonderzoek te laten uitvoeren met betrekking tot de uitspraken in mensenhandelzaken gepubliceerd vanaf 1 januari 2018 tot en met 30 juni 2019,
waarbij bijzondere aandacht was gevraagd voor een weergave van de
tenlastelegging, de strafeis en uiteindelijk opgelegde straf21. Het onderzoek dat is gedaan beslaat 145 zaken in eerste aanleg (van de rechtbanken). Gezien de omvang van de bevindingen worden deze hieronder
enkel samengevat en van context voorzien. Ook worden enkele algemene
bevindingen uitgelicht. Op de daarbij eveneens gedane toezegging
informatie te overleggen over veroordeelden van mensenhandel die nog
een vrijheidsstraf uit moeten zitten, kom ik na de zomer terug.
Ik beperk mij in het navolgende in belangrijke mate tot een objectieve
weergave van bevindingen. Zoals ik tijdens het Algemeen Overleg al
direct aangaf hecht ik sterk aan de scheiding der machten en acht ik het
vanuit mijn functie als de Staatssecretaris van Justitie en Veiligheid niet
passend over individuele uitspraken van de rechter een oordeel te geven.
Er geldt een ruime straftoemetingsvrijheid voor de rechter, zodat er steeds
per individueel geval maatwerk geleverd kan worden en er een passende
straf opgelegd kan worden. Zoals ik eveneens al aangaf tijdens het
Algemeen Overleg doen strafrechters dat naar mijn idee uiterst consciëntieus en professioneel.
Voor een volledig overzicht verwijs ik naar bijlage 1, tabel A22. Hierin is
per zaak het volgende weergegeven: tenlastelegging; strafeis; bewezenverklaring; strafoplegging; (bewezenverklaarde) uitbuitingsduur;
(bewezenverklaard) aantal slachtoffers; motivering strafoplegging,
inclusief overwegingen ten aanzien van (partiële) vrijspraak.
Tenlastelegging
In het overzicht in de bijlage is per zaak een korte omschrijving van de ten
laste gelegde feiten weergegeven23. Daarbij is ook vermeld – als er sprake
van is – welke feiten naast mensenhandel ten laste zijn gelegd. In het
geval van mensenhandel is per geval aangegeven wat voor soort
uitbuiting het betreft24, hoeveel veronderstelde slachtoffers er zijn en
gedurende welke periode de veronderstelde uitbuiting heeft plaatsgevonden. Waar bekend zijn strafmaat beïnvloedende factoren aangegeven.
Zo vormen minderjarigheid en verstandelijke beperking van het slachtoffer strafverzwarende omstandigheden die doorgaans worden meegenomen in de strafeis.

21

Kamerstuk 28 638, nr. 178
Raadpleegbaar via www.tweedekamer.nl
Raadpleegbaar via www.tweedekamer.nl
24
Er wordt onderscheid gemaakt tussen seksuele uitbuiting, arbeidsuitbuiting, criminele
uitbuiting en gedwongen dienstverlening.
22
23

Tweede Kamer, vergaderjaar 2019–2020, 28 638, nr. 183

11

In 59 van de 145 zaken is enkel het feit mensenhandel tenlastegelegd. In
de overige zaken (circa 60%) wordt de verdachte mensenhandel in
combinatie met één of meerdere andere strafbare feiten primair verweten.
In tabel 1 is weergegeven welke combinaties van strafbare feiten
voorkomen en de frequentie daarvan.
Tabel 1: Overzicht feitencombinaties in de tenlastelegging1
Delictscategorieën
enkel mensenhandel (art. 273f Sr)
i.c.m. deelneming criminele organisatie (art. 140 Sr)
i.c.m. kinderporno (art. 240b Sr)
i.c.m. mensensmokkel (art. 197a Sr)
i.c.m. zeden (art. 239 e.v. Sr)
i.c.m. witwassen (art. 420bis e.v. Sr)
i.c.m. valsheid in geschrifte (art. 255 Sr)
i.c.m. deelneming criminele organisatie (art. 140 Sr) en witwassen (art.
402bis e.v. Sr)
i.c.m. kinderporno (art. 240b Sr) en zeden (art. 239 e.v. Sr)
i.c.m. wederrechtelijke vrijheidsberoving (art. 283 Sr)
overig2
Totaal

Frequentie
59
7
5
5
5
4
4
3
3
3
47
145

1

Het delict «kinderporno» ziet op alle handelingen neergelegd in artikel 240b Sr die verricht
kunnen worden met betrekking tot de afbeelding van een seksuele gedraging. Het delict
«witwassen» ziet op alle witwasvormen ex artikel 420bis e.v. Sr. Het delict «zeden» ziet op alle
vormen van misdrijf tegen de zeden ex artikel 239 t/m 254a Sr, met uitzondering van «kinderporno» ex artikel 420b Sr.
2
De categorie «overig» kent een verscheidenheid aan combinaties van tenlastegelegde feiten,
die de voor dit overzicht gehandhaafde frequentie van minimaal drie zaken niet hebben behaald.
Deze tenlasteleggingen zijn nader gespecificeerd in bijlage 1, tabel B.

Strafeis
Een strafeis is afhankelijk van de (verschillende) tenlastegelegde feiten en
de omstandigheden van het geval. Belangrijk om hierbij op te merken is
dat de uiteindelijke strafeis op de tenlastelegging als geheel ziet, waarbij
niet wordt gespecificeerd welk «deel» van de strafeis samenhangt met
welke van de tenlastegelegde feiten. In de meerderheid van de geanalyseerde uitspraken (60%) gaat het zoals aangegeven om mensenhandel in
combinatie met één of meerdere andere feiten. In die gevallen kan dus
niet (op basis van de tenlastelegging of uitspraak) aangegeven worden
welk «deel» van de strafeis voor de tenlastegelegde mensenhandel is.
Voor wat betreft het deel van de tenlastelegging dat ziet op mensenhandel
houdt een officier van justitie rekening met de bepalingen in de Richtlijn
voor strafvordering mensenhandel25. Hierin zijn uitgangspunten voor de
te eisen straffen neergelegd. Daarnaast bevat de richtlijn – in de vorm van
strafbandbreedtes – basiseisen voor de verschillende vormen van
uitbuiting en zijn de verschillende strafmaat beïnvloedende omstandigheden uitgewerkt.
De strafeisen lopen per zaak uiteen, mede als gevolg van de verschillende
combinaties tenlastegelegde feiten. In het merendeel van de geanalyseerde uitspraken (52%) is enkel een onvoorwaardelijke gevangenisstraf
geëist. De overige strafeisen zien op een onvoorwaardelijk en een
voorwaardelijk deel, een taakstraf, een maatregel of een combinatie van
straf of maatregel. In tabel 2 is een overzicht gegeven. Tabel 3 geeft
vervolgens een overzicht van de duur van het onvoorwaardelijk deel van
een geëiste straf.

25

Richtlijn voor strafvordering mensenhandel (Stcrt. 2016, nr. 14665).

Tweede Kamer, vergaderjaar 2019–2020, 28 638, nr. 183

12

Tabel 2: Straf en/of maatregel in de tenlastelegging
Straf- en/of maatregeltype1
onvoorwaardelijk
onvoorwaardelijk en voorwaardelijk
onvoorwaardelijk en maatregel
onvoorwaardelijk en taakstraf
onvoorwaardelijk en werkstraf
onvoorwaardelijk en voorwaardelijk en taakstraf
voorwaardelijk en taakstraf
maatregel
overig2
Totaal

Frequentie
78
51
7
1
1
1
1
2
8
1503

1

De maatregel kan doelen op: maatregel terbeschikkingstelling of maatregel plaatsing in een
inrichting voor jeugdigen/jeugd-TBS.
2
De categorie «overig» bestaat uit vijf zaken waarvan de strafmodaliteit en/of maatregel
onbekend is gebleven. In twee zaken vorderde de officier van justitie vrijspraak ten aanzien van
mensenhandel. In één zaak vorderde de officier van justitie naast een onvoorwaardelijke ook een
werkstraf en in een andere zaak vorderde de officier van justitie ontslag van alle rechtsvervolging.
3
De totale frequentie tenlasteleggingen (tabel 2) overstijgt het totaal aantal geanalyseerde zaken
(tabel 1) met een aantal van vijf (150 t.o.v. 145). Reden hiervoor is dat in een van de geanalyseerde zaken meerdere verdachten voor min of meer dezelfde feitencomplexen terechtstonden.
In tabel 1 is de zaak vanwege overeenkomstige feitencomplexen meegeteld. In tabel 2 zijn
vanwege verschillende strafeisen ten aanzien van de verdachten de verdachten meegeteld.

Uitspraak en straftoemeting
Tabel 3: Duur onvoorwaardelijk deel strafeis1

1
De categorie «overig» bevat vijf zaken waarin de tenlastelegging onbekend is gebleven, twee
zaken waarin vrijspraak is geëist, een zaak waarin jeugddetentie voor de duur van het voorarrest
is geëist, een zaak waarin voorwaardelijke jeugddetentie is geëist, een waarin oplegging van een
maatregel plaatsing in een inrichting voor jeugdigen/jeugd-TBS is geëist en een waarin de
officier van justitie overging tot vordering ontslag van alle rechtsvervolging.

Strafoplegging en vrijspraak
In het overzicht in de bijlage is een belangrijk deel aan de rechterlijke
beslissing gewijd. Daarbij is per zaak het volgende onderzocht: de
uitspraak ten aanzien van de tenlastegelegde feiten; bewezenverklaring;
strafoplegging; (bewezenverklaarde) uitbuitingsduur; (bewezenverklaard)
aantal slachtoffers; motivering strafoplegging, inclusief overwegingen ten
aanzien van (partiële) vrijspraak. Daarnaast is er aandacht voor de
strafmaat beïnvloedende omstandigheden. Net als de officier van justitie

Tweede Kamer, vergaderjaar 2019–2020, 28 638, nr. 183

13

houdt de rechter hier bij het bepalen van de strafhoogte rekening mee. In
de strafmotiveringen wordt dit toegelicht.
De strafopleggingen kennen net als de strafeisen verschillende combinaties. Het overgrote deel van de geanalyseerde uitspraken bevat
strafopleggingen die bestaan uit een combinatie van een onvoorwaardelijk en voorwaardelijk deel, vaak gevolgd door een proeftijd van enkele
jaren. De overige strafopleggingen bestaan uit een combinatie van
onvoorwaardelijke gevangenisstraf en taakstraf of maatregel of een
geheel voorwaardelijke gevangenisstraf. In tabel 4 is een overzicht van de
strafopleggingscombinaties gegeven. Ten opzichte van tabel 2 is een rij
met het aantal vrijspraken toegevoegd.
In tabel 5 is vervolgens een overzicht gegeven van de duur van het
onvoorwaardelijke deel van de opgelegde gevangenisstraffen. Net als bij
de strafeis geldt dat de uiteindelijke strafoplegging ziet op het bewezenverklaarde als geheel, waardoor in de geanalyseerde uitspraken niet
aangegeven kan worden welk «deel» samenhangt met welke bewezen
feiten. In de gevallen waar naast mensenhandel één of meerdere andere
feiten bewezen worden verklaard, kan daardoor niet aangegeven worden
welk «deel» van de opgelegde straf voor de bewezenverklaarde mensenhandel is.
Bij dit onderzoek is gekeken naar alle mensenhandelzaken in eerste aanleg
gedurende een tijdvak van 18 maanden, zonder aanvullende selectiegrond. Iedere verzameling uitspraken met een dergelijke omvang en
brede selectie zal vanzelfsprekend te maken hebben met een bepaald
percentage volledig en gedeeltelijke vrijspraken. Belangrijk om op te
merken is dat enkel al daardoor de gemiddelde hoogte van de opgelegde
straf statistisch gezien altijd lager uitvalt dan die van de eis. De
«verschuiving naar links» bij tabel 5 ten opzichte van tabel 3 valt in
belangrijke mate hierdoor te verklaren.
Tabel 4: Opgelegde straffen en/of maatregelen
Straf- en/of maatregeltype1
onvoorwaardelijk
onvoorwaardelijk en voorwaardelijk
onvoorwaardelijk en maatregel
onvoorwaardelijk en voorwaardelijk en taakstaf
onvoorwaardelijk en voorwaardelijk en maatregel
vrijspraak
overig2
Totaal

Frequentie
40
41
17
7
8
31
6
1503

1

De maatregel kan doelen op: maatregel terbeschikkingstelling ex artikel 37 e.v. Sr; maatregel
plaatsing in een inrichting voor jeugdigen/jeugd-tbs ex artikel 77s e.v. Sr; contact- of gebiedsverbod ex artikel 14c, tweede lid, onder 5 en 6, Sr.
2
De categorie «overig» bevat twee zaken waarin een onvoorwaardelijke straf en een taakstraf is
opgelegd, twee zaken waarin een onvoorwaardelijk straf en een werkstraf is opgelegd, één zaak
waarin een maatregel is opgelegd en één zaak waarin een voorwaardelijke straf en werkstraf is
opgelegd.
3
De totale frequentie opgelegde straffen en/of maatregelen (tabel 4) overstijgt het totaal aantal
geanalyseerde zaken (tabel 1) met een aantal van vijf (150 t.o.v. 145). Reden hiervoor is dat in een
van de geanalyseerde zaken meerdere verdachten voor min of meer dezelfde feitencomplexen
terechtstonden. In tabel 1 is de zaak vanwege overeenkomstige feitencomplexen meegeteld. In
tabel 4 zijn vanwege verschillende strafeisen ten aanzien van de verdachten de verdachten
meegeteld.

Strafmaat beïnvloedende omstandigheden

Tweede Kamer, vergaderjaar 2019–2020, 28 638, nr. 183

14

Tabel 5: Duur strafhoogte bij bewezenverklaring

1
De categorie «overig» bevat 31 zaken waarin mensenhandel is vrijgesproken, twee zaken
waarin een geheel voorwaardelijke gevangenisstraf is opgelegd en een zaak waarin de maatregel
plaatsing in een inrichting voor jeugdigen/jeugd-tbs is opgelegd.

Als aangegeven houdt de rechter net zoals de officier van justitie rekening
met omstandigheden die van invloed zijn op de strafhoogte. Dergelijke
omstandigheden worden veelal toegelicht in de strafmotivering, zonder
dat aan de hand daarvan precies te herleiden is wat de invloed van een
omstandigheid op de strafhoogte is geweest. Ten aanzien van de
onderzochte zaken is daarom in de bijlage in algemene bewoordingen per
uitspraak weergegeven welke omstandigheden zijn meegenomen in de
strafoverweging van de rechter.
Bestudering van de motiveringen laat in algemene zin zien dat de
rechtbank het volgende meeweegt: de ernst van de bewezenverklaarde
uitbuiting, de persoon van het slachtoffer en verdachte en de wijze
waarop de uitbuitingssituatie is ontstaan, heeft plaatsgevonden en in
stand is gehouden. Van belang zijn daarbij de uitbuitingsduur en de
omstandigheden. Vaak wordt het de verdachte zwaar aangerekend dat
door het handelen een zeer ernstige inbreuk op de fundamentele rechten
van het slachtoffer is gemaakt en dat de verdachte zich niet heeft
bekommerd om de langdurige en ernstige psychische gevolgen van de
uitbuiting. Andere omstandigheden die de verdachte in het bijzonder
worden aangerekend zien op de leeftijd en/of verstandelijke geestesgesteldheid van het slachtoffer, (dreigen met) geweld, (de wijze van)
misbruik van (de afhankelijkheidsrelatie) van het slachtoffer en de rol van
de verdachte. Uitbuiting in gestructureerd en georganiseerd verband
wordt zwaarder toegerekend. In zo een geval wordt gekeken naar de rol
van de verdachte. Ook tilt de rechtbank er zwaar aan als een verdachte
geen inzicht van zijn handelen heeft willen geven, geen verantwoordelijkheid ter zitting neemt, het strafbare van zijn handelen niet onderkent of
de feiten ontkent.
Mensenhandel is een delict dat vaak onzichtbaar blijft als er geen gerichte
aandacht voor is en het brengt vaak traumatische gevolgen voor de
slachtoffers met zich mee. Met alle partners binnen de overheid en ook
die daarbuiten probeer ik continue aandacht te generen voor dit belangrijke onderwerp. Met deze brief heb ik u geïnformeerd over de uitvoering
van een aantal moties en toezeggingen. Dit najaar ontvangt u in
aanvulling hierop een voortgangsbrief over het programma.
De Staatssecretaris van Justitie en Veiligheid,
A. Broekers-Knol

Tweede Kamer, vergaderjaar 2019–2020, 28 638, nr. 183

15