Tweede Kamer der Staten-Generaal

2

Vergaderjaar 2019–2020

32 813

Kabinetsaanpak Klimaatbeleid

Nr. 553

BRIEF VAN DE STAATSSECRETARIS VAN INFRASTRUCTUUR EN
WATERSTAAT
Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal
Den Haag, 29 juni 2020
Middels deze brief wil ik uw Kamer meenemen in ontwikkelingen die
gerelateerd zijn aan de implementatie van de herziene Europese richtlijn
hernieuwbare energie (RED2, 2018/2001/EU) en de daarbij behorende
afspraken van het Klimaatakkoord (Kamerstuk 32 813, nr. 193), waaronder
over de inzet van biobrandstoffen. Ook bied ik u hierbij de jaarlijkse
rapportage energie vervoer over kalenderjaar 2019 van de Nederlandse
Emissieautoriteit (NEa) aan1. Vervolgens neem ik u mee bij het verdere
proces van de RED2-implementatie. Tot slot licht ik u in deze brief de
recentelijk aan uw Kamer toegezonden ontwerp-wijziging van het Besluit
energie vervoer toe, met een aanpassing voor het kalenderjaar 2021
(Kamerstuk 34 717, nr. 27).
Hoogwaardige en verantwoorde inzet van biobrandstoffen
Zoals in het Klimaatakkoord is aangegeven zal de mobiliteitssector naar
verwachting voor een belangrijk deel geleidelijk overgaan op elektriciteit
en waterstof. Biobrandstoffen zijn echter de komende jaren nog nodig als
transitiebrandstof voor verschillende sectoren om de klimaatambities te
behalen. De snelheid van de overgang zal verschillen per sector. Ik wil toe
naar steeds hoogwaardigere geavanceerde biobrandstoffen met hoge
CO2-reducties in de keten. In het Klimaatakkoord zijn daarvoor middelen
en normering voorzien. Daarbij wil ik biobrandstoffen op een verantwoorde wijze steeds meer inzetten waar er nog geen alternatieven
voorhanden zijn. Dit geldt voor zwaar wegvervoer, maar ook voor luchten zeevaart. Hierbij houd ik rekening met de nationale doelen en de
afspraken uit het Klimaatakkoord. De implementatie van de herziene
richtlijn hernieuwbare energie voor vervoer wordt opgebouwd langs deze
lijnen, bijvoorbeeld door de mate van stimulering van verschillende
stromen en het geleidelijk ophogen van het percentage geavanceerd
binnen de jaarverplichting. Daarbij ben ik voornemens de inzet van
1

kst-32813-553
ISSN 0921 - 7371
’s-Gravenhage 2020

Raadpleegbaar via www.tweedekamer.nl

Tweede Kamer, vergaderjaar 2019–2020, 32 813, nr. 553

1

gebruikt frituurvet te maximeren voor het wegvervoer, zoals mogelijk
wordt met de implementatie van de richtlijn. Hiermee sluit de implementatie tevens aan bij de koers van het duurzaamheidskader, zoals geschetst
in het Klimaatakkoord.
Tegelijkertijd zijn er in deze markt verschillende fraudezaken aan het licht
gekomen2. Ik wil dit moment aangrijpen om de systematiek steviger neer
te zetten, robuuster te maken, waarmee de kans op fraude drastisch
vermindert. Robuustheid van de systematiek is immers de randvoorwaarde voor duurzame inzet van biobrandstof. Met de RED is hier een
goede basis voor gelegd met een raamwerk van duurzaamheidscriteria en
duurzaamheidsborging. De systematiek moet in staat zijn om mee te
ontwikkelen ten aanzien van de uitdagingen van nu en van de toekomst.
Mede met de overgang naar de herziene richtlijn hernieuwbare energie
wordt gewerkt aan het verstevigen van de systematiek. Daarbij worden
ook maatregelen getroffen om het toezicht te versterken naar aanleiding
van de lessen uit de recente fraudezaken in de biodieselketen en intensiveer ik de samenwerking met partners in Europa in deze internationale
markt. De aan uw Kamer toegezegde integrale ketenanalyse3 biobrandstoffen, die ik u hierbij aanbied4, vormt hiervoor de belangrijkste
bouwsteen.
Ik wil de robuustheid van het huidige stelsel versterken alvorens significante nieuwe prikkels in de systematiek in werking treden. Zoals is
opgenomen in het Klimaatakkoord wordt via de wet een nieuwe verhandelbare eenheid als nationaal instrument geïntroduceerd om explicieter te
kunnen sturen op CO2-emissies binnen de keten: de broeikasgasemissiereductie-eenheid (BKE). Nederlands beleid stuurt met de jaarverplichting en de hernieuwbare brandstofeenheden (HBE) al op hernieuwbare energie uit afval en residuen die gekenmerkt worden door een hoge
reductie aan CO2 in de keten. Nederland presteert hiermee Europees
gezien bovengemiddeld. De BKE kan op termijn zeker waarde hebben als
extra financiële prikkel om nog betere CO2-prestaties in de keten te
bereiken. Echter, gezien de adviezen uit de ketenanalyse en de opgave
voor een robuustere systematiek, kies ik ervoor de BKE nu eerst alleen
wettelijk te introduceren maar deze nog niet per ingang van de RED2 in
werking te laten treden. Dit geeft de gelegenheid om het toezicht in de
gehele keten eerst te versterken, waarmee er meer zekerheid komt. Na
twee jaar evalueer ik voortgang ten aanzien van duurzaamheidsborging
en bezie ik of de BKE in werking kan treden. Op pagina 5 neem ik u mee in
het vervolgproces van de implementatie en wanneer ik uw Kamer
hierover informeer.
1. Integrale ketenanalyse biobrandstoffen
De richtlijn hernieuwbare energie verplicht een wettelijk raamwerk van
duurzaamheidscriteria en borging daarvan voor de inzet van onder andere
biobrandstoffen. Deze sector is binnen dit raamwerk de afgelopen jaren
sterk gegroeid in Europa en ook in Nederland. In deze opschaling blijven
nieuwe kansen en risico’s zich voordoen, ook in de toekomst. De
systematiek moet hierop kunnen inspelen. De ketenanalyse heeft
maatregelen geïdentificeerd om de systematiek hierop voor te bereiden,
mede met het oog op de overgang naar de herziene richtlijn. De maatregelen richten zich met name op het introduceren van waarheidsbevinding
voor toezicht om beter te controleren of de aangeleverde informatie
correct is en op het vergroten van transparantie in de keten. De keten2

Kamerstuk 35 000 XII, nr. 85
Kamerstuk 35 000 XII, nr. 90
4
Raadpleegbaar via www.tweedekamer.nl
3

Tweede Kamer, vergaderjaar 2019–2020, 32 813, nr. 553

2

analyse heeft de volgende vijf maatregelen ter versterking van de
systematiek geïdentificeerd:
1. Introduceer publiek toezicht op alle schakels in de keten in Nederland.
2. Versterk privaat toezicht
3. Ondersteun initiatieven die transparantie vergroten
4. Bevorder structurele samenwerking tussen betrokken nationale en
Europese toezichthouders
5. Organiseer structurele interactie met de sector in het kader van
responsief toezicht.
Ik neem alle geïdentificeerde maatregelen over en zet daarvoor een aantal
acties in gang. In de wijziging van de Wet milieubeheer ben ik voornemens om de juridische grondslag te introduceren voor publiek toezicht
op alle schakels en certificerings-instellingen in de biobrandstoffenketen
in Nederland. Deze grondslag is een invulling van artikel 30–9 van de
RED2 en geeft de NEa de bevoegdheid om risico-gestuurd toezicht in te
richten. Om de NEa en de ILT in staat te stellen deze rol te vervullen, borg
ik voldoende middelen en menskracht. Het onderzoek door deze twee
instanties is van belang geweest bij het opsporen en aanpakken van de
fraudezaken die inmiddels voor de rechter zijn. Het Europese systeem van
private certificering blijft de basis van duurzaamheidsborging en
bedrijfsinformatie, maar behoeft een aanvulling in de vorm van publieke
toezichthouder met voldoende kennis en bevoegdheden om toezicht te
houden op de hoge eisen die de maatschappij aan deze sector worden
gesteld. De NEa sluit op deze informatiestromen aan en krijgt met
risico-gestuurd toezicht de bevoegdheid tot waarheidsvinding en
tijdwaarneming op de al benodigde bedrijfsadministratie. Dit zijn
bevoegdheden die in de huidige Europese systematiek ontbreken.
Europees gezien zet ik mij sterk in om een coalitie te vormen van lidstaten,
met een aanzienlijke productiecapaciteit, om structureler informatie en
best practices uit te wisselen en toezicht te versterken. Gesprekken
hierover met de verschillende lidstaten, waaronder bijvoorbeeld
Duitsland, Frankrijk en Finland zijn daartoe in gang gezet. Ook heeft mijn
ministerie zich kandidaat gesteld om de voorzittersrol op zich nemen bij
de Europese conferentie (CA-RES) voor het kernthema «RES Transport»
voor de periode 2021–2025. Nederland geldt binnen de Unie als een
voorloper op vlak van de productie en toepassing van geavanceerde
biobrandstoffen op basis van afval- en reststromen. Tegelijkertijd hebben
we ook moeten constateren dat deze snelgroeiende markt risico’s met zich
meebrengt en daarom scherper toezicht vraagt om de duurzaamheid en
kwaliteit te borgen. Nederland moet wat mij betreft haar verantwoordelijkheid nemen bij het versterken van de kaders.
Er zijn positieve ontwikkelingen bij de Europese uitwerking van de
Uniedatabank die een sterke bijdrage moet gaan leveren in het vergroten
van transparantie en een uitvoeringsbepaling die de positie van privaat
toezicht kan versterken. Deze ontwikkelingen zijn zeer belangrijk, omdat
de keten voor hernieuwbare energie, zoals biobrandstoffen, zich in grote
mate afspeelt buiten Nederland of zelfs buiten Europa. De Europese
systematiek van privaat toezicht blijft daarom zeer belangrijk. In de
uitvoeringsbepaling zet ik daarom in op het creëren van bevoegdheden
waarmee ook privaat toezicht de juiste tools in handen krijgt om toe te
zien op de eisen uit de richtlijn. Hierbij valt te denken aan de uitbreiding
van sanctioneringsmogelijkheden. Ook is de NEa momenteel actief
betrokken bij de uitwerking van de Uniedatabank. Het is belangrijk om
onze kennis van onder andere de ketenanalyse te delen bij het uitwerken
van deze processen. Beide trajecten dienen uitgewerkt te zijn voor de
omzettingstermijn van de RED2.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2019–2020, 32 813, nr. 553

3

Expert Judgement CCV
De ketenanalyse is tevens conform een Kamermotie5 aanvullend getoetst
door externe experts van het Centrum voor Criminaliteitspreventie en
Veiligheid (CCV). Het CCV ondersteunt de analyse en geeft aan dat alle
voorgestelde maatregelen proportioneel zijn, logisch volgen uit de
analyse en (in potentie) voorzien in het beter beheersbaar krijgen van de
markt. Desondanks is niet vanzelfsprekend dat deze voorgestelde
maatregelen in de praktijk afdoende zullen zijn om het gewenste effect te
bereiken. De markt wordt steeds diverser, internationaler en als gevolg
ook complexer. Daarnaast kan fraude zich verplaatsen. Nieuwe (geavanceerde) grondstofketens en conversietechnieken zullen de komende jaren
op de markt komen met bijbehorende kansen en risico’s. Het CCV
adviseert daarom een vinger aan de pols te houden met evaluaties,
waarbij de eerste twee jaar na implementatie wordt aangeraden.
Ik deel deze conclusies en herken de gesignaleerde aandachtspunten. In
deze veranderende markt blijft het van belang om te evalueren zodat het
toezicht adequaat bijgestuurd kan worden op de ontwikkelingen in de
markt. Conform het voorstel van het CCV zal een eerste evaluatie twee
jaar na inwerkingtreding volgen. Bij de evaluatie worden de geschetste
aandachtspunten van het CCV meegenomen zoals mogelijke veranderende modus operandi van fraudeurs, het mogelijk benutten van
omgevingsdiensten en het evalueren van de balans tussen effectiviteit
van het toezicht en de administratieve lasten.
2. Aanbieding rapportage energie vervoer 2019
Zoals elk jaar bied ik uw Kamer de rapportage energie vervoer toe over
het voorgaande kalenderjaar6. De rapportage van 2019 laat een aantal
positieve ontwikkelingen zien. Het Nederlands beleid is en blijft gericht op
de inzet van afval en residuen wanneer biomassa wordt benut voor
biobrandstoffen in vervoer. De rapportage over 2019 laat zien dat de
gemaakte beleidskeuzes doorwerken in de samenstelling van de toegepaste brandstoffen.
De jaarverplichting in 2019 bedroeg 12,5% en steeg daarmee ten opzichte
van de 8,5% in 2018. In totaal is er circa 32,5 PJ fysiek aan hernieuwbare
energie in het Nederlandse vervoer geleverd. Het gaat daarbij in hoofdzaak om vloeibare biobrandstoffen die dienen als dieselvervangers (76%)
en in mindere mate om benzinevervangers (20%). Diesel wordt met name
ingezet in het zakelijke (vracht)verkeer. De resterende 4% bestaat uit
leveringen van biogas en elektriciteit. In 2019 is ook een sterke toename te
zien in vrijwillige leveringen van biobrandstof aan de binnen, zee- en
luchtvaart. Inmiddels wordt 7% van alle hernieuwbare energie aan
vervoer aan deze bestemmingen geleverd (in 2018 was dit nog 3%). De
levering aan deze sectoren bevindt zich nog in een opstartfase.
Van de inzet in 2019 bestond 83% uit afvalstromen, waarvan gebruikt
frituurvet de meest gebruikte grondstof is. Het aanbod aan afvalstromen
wordt steeds diverser, waarbij de categorie geavanceerd (RED bijlage IX
lijst a) sterk gestegen is van 0,7% in 2018 naar 1,9% in 2019. Hiermee
wordt ruimschoots aan de subdoelstelling van 0,8% in 2019 voldaan. De
inzet van voedsel- en voedergewassen, het aandeel conventionele
biobrandstoffen, is met 1,2% ruim onder de gestelde limiet van 4%
gebleven. De inzet is een vijfde gedaald ten opzichte van 2018 en was niet
eerder zo laag. Daarnaast is er in 2019, conform het Klimaatakkoord, geen
5
6

Kamerstuk 31 305, nr. 301 Motie van het lid Kröger over de verkenning van het CCV
Raadpleegbaar via www.tweedekamer.nl

Tweede Kamer, vergaderjaar 2019–2020, 32 813, nr. 553

4

inzet van palm en soja geweest als grondstof voor biobrandstof. Het
overgrote deel van alle grondstoffen komt uit het buitenland, met name
uit de EU (40%), gevolgd door China (22%) en de Verenigde Staten (15%).
Het aandeel grondstoffen uit Nederland bedroeg 8%.
Tot slot waren de CO2-ketenemissie van de vervoersbrandstoffen in
Nederland 5,8% lager dan de uitgangswaarde van 2010. Ketenemissies is
de verzamelnaam van de emissies die vrijkomen in het hele traject van de
bron tot de uitlaat. Dit is wederom een sterke verbetering ten opzichte van
voorgaande jaren. Door de inzet hiervan is er in 2019 2,2 Mton aan
CO2-verbrandingsemissies vermeden. De verplichting uit de richtlijn
brandstofkwaliteit van 6% voor 2020 is haalbaar.
3. Proces implementatie herziene richtlijn hernieuwbare energie
(RED2)
De herziene richtlijn hernieuwbare energie (RED2) dient op 30 juni 2021
omgezet te zijn in nationale regelgeving. Hiervoor zijn wijzigingen van drie
soorten regelgeving noodzakelijk:
– de wijziging van de Wet milieubeheer (titel 9.7). Deze bouwt voort op
het bestaande wettelijke stelsel van hernieuwbare energie voor
vervoer. In de wet staan de grondslagen en de instrumenten uitgewerkt. Deze vormen het raamwerk waarmee voldaan kan worden aan
de RED2-vereisten voor vervoer. Daarnaast geeft het raamwerk ook de
ruimte om de afspraken uit het Klimaatakkoord voor vervoer, die
gekoppeld zijn aan de jaarverplichting, vorm te gegeven. Dit aangevulde stelsel zal 1 januari 2022 ingaan in Nederland, vanwege
inpassing in de bestaande jaarsystematiek van titel 9.7 Wet milieubeheer. In aanvulling op de RED2-implementatie zal ook een voorstel
worden gedaan tot wijziging van titel 9.8, met een aanpassing van het
huidige stelsel van de broeikasgasreductie voor vervoer. Het raamwerk
van titel 9.8 dient ter realisatie van de verplichting uit de richtlijn
Brandstofkwaliteit (FQD, 2009/30/EG).
– de wijziging van het Besluit energie vervoer 2022–2030 waarin de
nadere uitwerking van het aangevulde stelsel van hernieuwbare
energie zal worden vormgegeven. In het Besluit volgen de keuzes zoals
de hoogte van de jaarverplichtingen en het al dan niet voortzetten van
dubbeltelling.
– de wijziging van de Regeling energie vervoer periode 2022–2030, met
daarin de detailregels en de uitvoeringscriteria.
Ik ben voornemens met het oog op een tijdige behandeling het voorstel
tot wijziging van de Wet milieubeheer dit najaar aan uw Kamer aan te
bieden. Het ontwerp van het gewijzigde Besluit energie vervoer periode
2022–2030 zal rond de zomer in internetconsultatie gaan.
4. Aanpassing besluit energie vervoer 2021
In de huidige Wet milieubeheer is in titel 9.7 het raamwerk neergelegd
voor het behalen van de vervoersverplichting uit de RED1. In het Besluit
energie vervoer zijn hiervoor jaarlijkse percentages voor de jaarverplichting kenbaar gemaakt tot en met 2020. De RED2 dient echter pas
30 juni 2021 omgezet te zijn in nationale regelgeving. Gezien de Nederlandse systematiek van jaarlijkse verplichtingen is het voornemen dat het
raamwerk voor de RED2 (de gewijzigde Wet milieubeheer) in Nederland
op 1 januari 2022 in gaat. Hiervoor zal ook een uitgebreide wijziging voor
het Besluit energie vervoer periode 2022–2030 volgen. Echter, een
jaarverplichting voor 2021 ontbreekt nu in de Nederlandse regelgeving.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2019–2020, 32 813, nr. 553

5

Om te voorkomen dat er in het tussenliggende jaar een gat ontstaat in de
wetgeving en de afspraken uit het Klimaatakkoord te borgen, introduceert
deze beperkte wijziging van het Besluit energie vervoer een jaarverplichting voor 2021. Deze jaarverplichting opereert nog binnen de huidige
kaders van regelgeving voor de RED1. Dit betekent dat verschillende
waarborgen, zoals met name de uitbreiding van publiek toezicht, die
inwerking treden met de RED2 nog niet van toepassing kunnen zijn. Om
deze reden wordt slechts een beperkte stijging van 16,4% naar 17,5%
voorgesteld, in lijn met de afspraken in het Klimaatakkoord. De inzet van
afvalstromen en residuen is aannemelijk met het huidige beleid. Deze
kennen ook een hoge ketenreductie van gemiddeld circa 80%. Ook stijgt
het aandeel hernieuwbare elektriciteit naar verwachting verder. Vanwege
dubbeltelling zal de stijging van 1,1% naar verwachting 0,55% extra
fysieke inzet betekenen (circa 2 PJ, 0,2 Mton tank to wheel reductie).
Binnen deze 1,1% wordt daarnaast minimaal 0,2% stijging in geavanceerde stromen voorzien (van 1% in 2020 naar 1,2% in 2021).
De Staatssecretaris van Infrastructuur en Waterstaat,
S. van Veldhoven-van der Meer

Tweede Kamer, vergaderjaar 2019–2020, 32 813, nr. 553

6