Tweede Kamer der Staten-Generaal

2

Vergaderjaar 2012–2013

22 112

Nieuwe Commissievoorstellen en initiatieven
van de lidstaten van de Europese Unie

Nr. 1596

BRIEF VAN DE MINISTER VAN ECONOMISCHE ZAKEN
Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal
Den Haag, 2 april 2013
De Europese Commissie heeft op 31 januari 2013 het «Groenboek inzake
oneerlijke handelspraktijken in de food- en non-food toeleveringsketen
tussen ondernemingen in Europa» (hierna: groenboek) gepubliceerd
(COM(2013) 37). Met het groenboek nodigt de Europese Commissie
belanghebbenden uit informatie en standpunten kenbaar te maken over
de mogelijke problemen als gevolg van oneerlijke handelspraktijken en de
gewenste handhavingmethodiek ter bestrijding van deze praktijken.
Deze brief bevat de concept reactie van het kabinet op dit groenboek.
Doel groenboek
In dit groenboek wordt onderzocht wat de huidige stand van zaken is
omtrent de problemen als gevolg van oneerlijke handelspraktijken in
zowel de food- als non-food toeleveringsketen tussen ondernemingen in
Europa en wat nodig is ter voorkoming van die praktijken. Het groenboek
inventariseert daartoe wat in de lidstaten als oneerlijke handelspraktijken
wordt aangemerkt, in welke sectoren en stadia in de keten deze praktijken
zich voordoen en de ervaringen met de reeds opgezette zelfregulering- en
wetgevingskaders op nationaal niveau. Het groenboek heeft tot doel
inzicht te krijgen in de mogelijkheden die bestaan om dit probleem
effectief aan te pakken om daarmee het functioneren van de food- en
non-food toeleveringsketen tussen ondernemingen te verbeteren.
De Europese Commissie geeft in het groenboek aan dat zij op basis van
de ontvangen antwoorden medio 2013 haar volgende stappen bekend zal
maken.

kst-22112-1596
ISSN 0921 - 7371
’s-Gravenhage 2013

Tweede Kamer, vergaderjaar 2012–2013, 22 112, nr. 1596

1

Concept kabinetsreactie
1. Inleiding
Het kabinet verwelkomt het »Groenboek inzake oneerlijke handelspraktijken in de food- en non-food toeleveringsketen tussen ondernemingen in
Europa». De problematiek van oneerlijke handelspraktijken heeft ook in
Nederland de aandacht en bij de aanpak daarvan kunnen oplossingen op
Europees niveau waardevolle aanknopingspunten bieden1.
Het kabinet hecht groot belang aan ruimte voor ondernemerschap. Bij
ondernemerschap hoort stevig onderhandelen en afspraken maken.
Tegelijkertijd hoort hier ook het vertrouwen bij dat een afspraak een
afspraak is. In de praktijk komt het echter voor dat overeengekomen
voorwaarden, zoals prijzen en betalingstermijnen, eenzijdig worden
gewijzigd. Het kabinet vindt dat elk bedrijf, leverancier of afnemer, groot
of klein, ervan uit moet kunnen gaan dat eenmaal gemaakte afspraken
worden nagekomen. Het kabinet juicht het daarom toe als brancheorganisaties van leveranciers en afnemers in goed overleg met elkaar oneerlijke
handelspraktijken bestrijden via zelfregulering. Bij het probleem van
oneerlijke handelspraktijken gaat het immers om de bilaterale relaties
tussen een individuele leverancier en een individuele afnemer. De
overheid hoort zich daarmee in beginsel zo min mogelijk te bemoeien.
Daarnaast bevestigt recent onderzoek2 dat het burgerlijk recht en de
mededingingswetgeving in de Nederlandse praktijk niet toereikend zijn
om oneerlijke handelspraktijken tegen te gaan. Uit hetzelfde onderzoek
komt naar voren dat de ervaringen uit andere Europese landen leren dat
aanvullende wetgeving geen aanknopingspunten biedt om het probleem
op te lossen. Dit sterkt het kabinet in zijn standpunt dat aanvulling van de
bestaande regelgeving met zelfregulering de aangewezen route is om het
probleem van oneerlijke handelspraktijken tegen te gaan. Het is bij
zelfregulering van belang om in een gedragscode normen op te nemen
voor eerlijke handelspraktijken en een neutrale instantie in te stellen die
optreedt als meldpunt, adviseur, beslechter van het geschil via bindend
advies of via arbitrage, of bemiddeling.
In 2010 heeft de Europese Commissie een start gemaakt met zelfregulering door het in het leven roepen van het «High Level Forum for a Better
Functioning Food Supply Chain» (hierna: Forum). Dit Forum heeft gewerkt
aan een oplossing voor oneerlijke handelspraktijken in de voedselketen.
Een werkgroep van dit Forum, het expert platform «Business-to-business
contractual practices in the food supply chain», heeft de »Principles of
good practice» (hierna: Principles) opgesteld. De Principles maken
concreet wat als oneerlijke handelspraktijken gelden en ook wat als
eerlijke handelspraktijken worden beschouwd. De Principles zijn in
november 2011 door het Forum aanvaard. Daarna heeft de werkgroep op
verzoek van de Europese Commissie in een intensieve dialoog verder
gewerkt aan een plan voor toepassing in de praktijk, naleving en
handhaving van deze Principles.
Het kabinet is een groot voorstander van voortzetting van deze vergevorderde ontwikkelingen op het gebied van zelfregulering op Europees
niveau en dan niet alleen in de voedselketen. De food- en non-food

1

Voor de volledigheid zij opgemerkt dat de Europese Commissie op 21 november 2012 een
mededeling betreffende misleidende reclame en vergelijkende praktijken COM (2012) 702 heeft
uitgebracht, die raakt aan de oneerlijke handelspraktijken genoemd in dit groenboek. Het
BNC-fiche is op 11 januari 2013 naar de Tweede Kamer gestuurd (Kamerstukken II, vergaderjaar
2012–2013, 22 112, nr. 1542).
2
Rapport SEO: Oneerlijke handelspraktijken, voldoet bestaande (zelf)regulering? Januari 2013.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2012–2013, 22 112, nr. 1596

2

toeleveringsketens tussen bedrijven in Europa gaan immers over
landsgrenzen heen en beslaan meerdere sectoren.
2. Definitie van en soorten oneerlijke handelspraktijken
Het onderwerp oneerlijke handelspraktijken speelt al enkele jaren in
Nederland. Het Nederlandse parlement heeft diverse malen aandacht
gevraagd voor dit onderwerp, met name voor de nadelige gevolgen die
het midden- en kleinbedrijf van de oneerlijke handelspraktijken ondervindt. Hierdoor is in Nederland al het nodige onderzoek gedaan naar
oneerlijke handelspraktijken en naar hoe deze het beste kunnen worden
aangepakt.
2.1 Definitie van oneerlijke handelspraktijken
Oneerlijke handelspraktijken kunnen zich in verschillende fasen, stadia en
sectoren voordoen. Allereerst komen oneerlijke handelspraktijken zowel in
de contractuele fase, als in de pré- en postcontractuele fase tussen
ondernemers voor. De veelvoorkomende oneerlijke handelspraktijk van
het eenzijdig en met terugwerkende kracht wijzigen van afspraken, is een
voorbeeld van een oneerlijke handelspraktijk in de postcontractuele fase.
Daarnaast kunnen oneerlijke handelspraktijken zich in ieder stadium van
de keten tussen leveranciers en afnemers voordoen. Verder komen
oneerlijke handelspraktijken in veel verschillende sectoren voor. De
praktijken beperken zich dus niet tot de agrofood sector, maar zijn in
Nederland onder andere ook gesignaleerd in de sector mode, textiel en
schoenen, de bouwsector en de speelgoed en kunststofverwerkende
sector. Het kabinet herkent zich ook in het beeld van de Europese
Commissie dat oneerlijke handelspraktijken door afnemers tegenover
leveranciers voorkomen, maar dat ze ook omgekeerd kunnen worden
gehanteerd door leveranciers tegen afnemers. Het kabinet acht het van
belang dat een oplossing voor de problematiek van oneerlijke handelspraktijken ziet op al deze fasen, stadia en sectoren en zich niet beperkt tot
een deel daarvan.
In Nederland speelt de «angstfactor» bij oneerlijke handelspraktijken een
belangrijke rol. De benadeelde is terughoudend met klagen over een
oneerlijke handelspraktijk uit angst dat de zakelijke relatie wordt verstoord
of beëindigd. De angstfactor vormt in Nederland een belangrijke
beperking voor de effectiviteit van de aanpak van oneerlijke handelspraktijken op grond van het burgerlijk recht (waarover meer in paragraaf 3.1).
Een mogelijkheid om de angstfactor weg te nemen of te beperken, is het
introduceren van anonimiteit voor de klagende partij. Aangezien het
kabinet heeft aangegeven een oplossing voor de oneerlijke handelspraktijken te zien in zelfregulering, dienen brancheorganisaties zelf te
beoordelen of het mogelijk en wenselijk is anoniem klagen in individuele
gevallen toe te staan. Afwegingen die daarbij een rol kunnen spelen zijn
niet alleen het wegnemen van de angstfactor, maar ook de eigen
verantwoordelijkheid van een klager om problemen direct aan te kaarten
bij de wederpartij en de nadelen voor de partij over wie anoniem wordt
geklaagd. De beklaagde zal willen weten wat de precieze klachten zijn en
wie die heeft ingediend. Goed denkbaar is voorts dat een brancheorganisatie, bij een breed voorkomende oneerlijke handelspraktijk door een
specifieke afnemer of leverancier, namens haar leden een klacht indient,
zodat die leden anoniem kunnen blijven.
Een effect van deze angstfactor is dat hierdoor in beperkte mate harde
cijfers beschikbaar zijn over de precieze omvang van oneerlijke handelspraktijken en informatie over in welke sectoren en op welke plek in de
keten oneerlijke handelspraktijken het voornaamste probleem vormen.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2012–2013, 22 112, nr. 1596

3

Een andere reden voor het beperkt beschikbaar zijn van harde cijfers is de
onduidelijkheid over wat nu precies als oneerlijke handelspraktijk wordt
aangemerkt. Onderzoek3, in opdracht van het ministerie van Economische
Zaken, dat in Nederland is gedaan naar de ervaringen en de omvang van
oneerlijke handelspraktijken is kwalitatief van aard en bevat dus geen
harde cijfers. Het kabinet heeft er vertrouwen in dat dit groenboek en de
op te zetten Nederlandse pilots voor een gedragscode eerlijke handelspraktijken verder bijdragen aan inzicht in de problematiek van oneerlijke
handelspraktijken.
2.2 Soorten oneerlijke handelspraktijken
Uit onderzoek4 naar oneerlijke handelspraktijken, dat het ministerie van
Economische Zaken heeft laten verrichten, blijken de volgende gedragingen als problemen te worden ervaren door leveranciers en soms ook
door afnemers:
– Eenzijdige wijziging van afspraken, al dan niet met terugwerkende
kracht:
– Het niet betalen van de afgesproken prijs;
– Een inhouding op een factuur (5% wegens verbouwing, het vieren
van een jubileum etc.);
– Eenzijdig de betalingstermijn verlengen (van 60 naar 90 dagen, van
90 naar 120 dagen).
– Geen schriftelijk contracten.
– Gebruik van onredelijke voorwaarden:
– Een voor de leverancier erg ongunstige prijs;
– Een beding op grond waarvan leveranciers kortingen op facturen
moeten geven voor acties, promoties, winkelaanpassingen en
productbederf;
– Een beding op grond waarvan afnemers eenzijdig een langere
betalingstermijn kunnen bedingen;
– Een beding op grond waarvan afnemers onredelijke eisen stellen
ten aanzien van de door hen te leveren prestaties, zoals bijvoorbeeld het leveren op een exact tijdstip;
– Hoge boetebedingen;
– Een garantie voor de afnemer dat de leverancier niet voor een
gunstigere prijs aan concurrent levert, zonder de producenten eerst
tegen deze meer gunstige prijs eerst aan de afnemer aan te bieden;
– Een verbod op verpanding van vorderingen.
– Overig:
– Bemoeilijking van toetreding tot de markt;
– «Free riders»; ondernemers die zich niet committeren aan de
ontwikkeling van duurzame producten;
– Imitatiegedrag.
Deze problemen zijn ook bij de Europese Commissie bekend. Daarnaast
wordt er in het groenboek een aantal extra vormen van oneerlijke
handelspraktijken genoemd, namelijk: dubbelzinnige contractvoorwaarden, oneerlijke overdracht van commercieel risico, oneerlijke
beëindiging van een handelsrelatie en territoriale leveringsbeperkingen.
Het kabinet kan zich vinden in de opsomming en beschrijving door de
Europese Commissie van de voornaamste oneerlijke handelspraktijken.

3
4

Rapport EIM: Aard en omvang van inkoopmacht. 2009.
Rapport TISCO: Eerlijk, scherp en betrouwbaar. Januari 2012.
Rapport EIM: Aard en omvang van inkoopmacht. 2009.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2012–2013, 22 112, nr. 1596

4

Meer duidelijkheid over wat eerlijke en wat oneerlijke handelspraktijken
zijn door het opnemen van voorbeelden hiervan in een lijst, is belangrijk
om het probleem te kunnen aanpakken.5 Tegelijkertijd zijn de begrippen
eerlijk en oneerlijk door de tijd heen aan verandering onderhevig, omdat
het geen vastomlijnde begrippen zijn. Een regelmatige actualisatie van die
lijst kan dan ook op Nederlandse steun rekenen.
3. Wettelijke kaders inzake oneerlijke handelspraktijken
3.1 Bestaande wettelijke kaders
Ondernemingen die benadeeld zijn door oneerlijke handelspraktijken
hebben in Nederland de mogelijkheid om via het burgerlijk recht, in
Nederland het Burgerlijk Wetboek, (collectief) actie te ondernemen. Op
grond van het Burgerlijk Wetboek kunnen acties wegens wanprestatie,
contractbreuk of onrechtmatige daad worden ingesteld door de
benadeelde ondernemer bij de burgerlijke rechter. Daarnaast is het op
grond van de Mededingingswet verboden misbruik te maken van een
economische machtspositie. De Nederlandse Mededingingsautoriteit
(hierna: NMa) kan daar ambtshalve of naar aanleiding van een klacht of
tip tegen optreden.
Ondanks deze mogelijkheden is uit onderzoek gebleken6 dat deze
bestaande wegen in de praktijk onvoldoende zijn om oneerlijke handelspraktijken aan te pakken. De aanpak via het Burgerlijk Wetboek biedt
onvoldoende soelaas, omdat de benadeelde partij zijn recht niet durft te
halen bij de burgerlijke rechter uit vrees de commerciële relatie met de
andere partij te schaden, van welke hij vaak in sterkte mate afhankelijk is
(de al eerder genoemde «angstfactor»). Daarnaast is, door de open
normen in het Burgerlijk Wetboek, onduidelijk wat nu precies als
oneerlijke handelspraktijken worden aangemerkt. Handhaving via de
Mededingingswet werkt onvoldoende, omdat een onderneming lang niet
altijd beschikt over een economische machtspositie in de zin van de
Mededingingswet. Daarnaast is het aantonen van misbruik daarvan in de
praktijk moeilijk gebleken.
3.2 Gewenste toekomstige wettelijke kaders en zelfregulering
Het kabinet is van mening dat de problematiek van oneerlijke handelspraktijken waardevolle aanknopingspunten biedt om dit op Europees
niveau aan te pakken. De food- en non-food toeleveringsketens tussen
bedrijven in Europa gaan namelijk over de landsgrenzen heen. Een
uniforme Europese oplossing is dan ook bevorderlijk voor de handel op
de interne markt. Het kabinet acht zelfregulering hierbij de meest
aangewezen weg, aangezien het probleem zich voordoet in een bilaterale
relatie tussen een afnemer en een leverancier. Bovendien heeft Nederlands onderzoek7 uitgewezen dat aanvulling van bestaande regelgeving
aangevuld met een gedragscode met duidelijke normen voor eerlijke
handelspraktijken en een neutrale instantie die is belast met geschilbeslechting, voldoende zullen zijn voor de aanpak van oneerlijke handelspraktijken. Voordelen van zelfregulering zijn dat het goedkoop en
laagdrempelig is en dat het relatief snel een oplossing kan bieden.
Europese zelfregulering in de agrofoodsector is in een vergevorderd
stadium, maar is helaas nog niet helemaal van de grond gekomen.
Aangezien het kabinet hecht aan een snelle oplossing van de proble5

Rapport SEO: Oneerlijke handelspraktijken, voldoet bestaande (zelf) regulering? Januari 2013.
Zie noot 4.
7
Zie noot 4.
6

Tweede Kamer, vergaderjaar 2012–2013, 22 112, nr. 1596

5

matiek van oneerlijke handelspraktijken streeft het kabinet zelfregulering
op nationaal niveau na, waarbij het ministerie van Economische Zaken
een tweetal pilots faciliteert. Bij deze pilots wordt gebruikgemaakt van de
op Europees niveau overeengekomen Principles, zodat aansluiting wordt
gehouden bij de Europese ontwikkelingen. Dat deze Principles voortkomen uit een Forum voor de agrofoodsector is hierbij geen bezwaar. Het
kabinet is van mening dat deze Principles in alle sectoren als leidraad
kunnen worden gebruikt. Ten behoeve van de Nederlandse pilots wordt er
op dit moment tussen brancheorganisaties van leveranciers en afnemers
in de Nederlandse agrofood sector en de Nederlandse sector mode textiel
en schoenen, constructief overleg gevoerd over de vormgeving van een
gedragscode, inclusief de vormgeving van geschilbeslechting. De
brancheorganisaties van beide sectoren hebben aangegeven aan het
vormgeven aan en uitvoeren van deze pilots te zullen meewerken. Het is
de bedoeling dat bij de pilots met name aandacht wordt besteed aan de
reikwijdte van de gedragscode, de manier waarop bedrijven zich eraan
committeren en de wijze van geschilbeslechting. De minister van
Economische Zaken zal de Tweede Kamer voor 1 september 2013
informeren over de vormgeving van pilots met een gedragscode voor de
agrofoodsector en voor de sector mode textiel en schoenen, en begin
2014 over de resultaten van deze pilots.
Het kabinet is van mening dat een gedragscode en bijbehorende
geschilbeslechting zo eenvoudig en laagdrempelig mogelijk dienen te
worden vormgegeven. Dit om regeldruk voor ondernemingen te
voorkomen. Het in de gedragscode opnemen van concrete normen en
voorbeelden van eerlijke handelspraktijken, zoals reeds is gebeurd in de
Principles, heeft de voorkeur van het kabinet. Hiermee kan dan aan de
hand van de richtinggevende gedragsregels per geval worden beoordeeld
of er daadwerkelijk sprake is van een oneerlijke handelspraktijk. Naast de
gedragscode zal de zelfregulering ook dienen te voorzien in het instellen
van een neutrale instantie die optreedt als meldpunt, adviseur, beslechter
van het geschil via bindend advies of via arbitrage, of bemiddeling. Bij het
instellen van een dergelijke neutrale instantie dient rekening te worden
gehouden met eerdergenoemde angstfactor, de mogelijkheid van het
nemen van sancties en de uitvoerbaarheid in grensoverschrijdende
gevallen. Het is aan de brancheorganisaties zelf om te beslissen over een
geschikte invulling van deze neutrale instantie en over de precieze
vormgeving van de geschillenbeslechting.
4. Conclusie
Het kabinet benadrukt dat de problemen van oneerlijke handelspraktijken
zich voordoen in de bilaterale relatie tussen ondernemingen, waarbij de
eigen verantwoordelijkheid van ondernemingen het uitgangspunt is.
Daarom zet het kabinet in op zelfregulering. Het kabinet vindt het van
belang dat leveranciers en afnemers aandacht hebben voor samenwerking op lange termijn.8 Strategisch partnership tussen industrie en
retail met erkenning van wederzijdse afhankelijkheid kan leiden tot
duurzame groei. Gezien de grensoverschrijdende toeleveringsketens heeft
zelfregulering op Europees niveau de voorkeur. Nu een snelle oplossing
geboden is, wordt de reeds ingezette weg van zelfregulering op nationaal

8

Ook uit het TopTopics report 2013 komt de noodzaak om de aandacht van de korte termijn naar
de lange termijn te verplaatsen naar voren. (Rapport: Top Topics 2013 FMCG Nederland. Een
gezamenlijke studie van de Federatie Nederlandse Levensmiddelindustrie en GfK naar wat
directieleden binnen de FMCG-branche in 2013 bezighoudt).

Tweede Kamer, vergaderjaar 2012–2013, 22 112, nr. 1596

6

niveau voortgezet. De nationale pilots volgen, om de aansluiting bij de
Europese ontwikkelingen te houden, zoveel mogelijk de Europees
overeengekomen Principles.
De minister van Economische Zaken,
H.G.J. Kamp

Tweede Kamer, vergaderjaar 2012–2013, 22 112, nr. 1596

7