Tweede Kamer der Staten-Generaal

2

Vergaderjaar 2018–2019

22 112

Nieuwe Commissievoorstellen en initiatieven
van de lidstaten van de Europese Unie

Nr. 2764

BRIEF VAN DE MINISTER VAN BUITENLANDSE ZAKEN
Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal
Den Haag, 1 februari 2019
Overeenkomstig de bestaande afspraken ontvangt u hierbij vier fiches, die
werden opgesteld door de werkgroep Beoordeling Nieuwe Commissievoorstellen (BNC).
Fiche: Voorstellen voor een verordening en richtlijn betreffende BTW
relevante betaalgegevens
Fiche: Mededeling Tweede actieplan bestrijding illegale tabakshandel
2018–2022 (Kamerstuk 22 112, nr. 2765)
Fiche: Connectiviteit luchtvervoer en luchtvaartveiligheid bij Brexit 20182022 (Kamerstuk 22 112, nr. 2766)
Fiche: Waarborgen connectiviteit in het wegvervoer bij Brexit 2018–2022
(Kamerstuk 22 112, nr. 2767)
Voor de volledigheid merk ik op dat de Minister van I&W over fiche 3
2018–2022 (Kamerstuk 22 112, nr. 2766) de Kamer binnenkort nader
schriftelijk zal informeren.
De Minister van Buitenlandse Zaken,
S.A. Blok

kst-22112-2764
ISSN 0921 - 7371
’s-Gravenhage 2019

Tweede Kamer, vergaderjaar 2018–2019, 22 112, nr. 2764

1

Fiche: Voorstellen voor een verordening en richtlijn betreffende
BTW relevante betaalgegevens
1. Algemene gegevens
a) Titel voorstel:
– Voorstel voor een verordening van de Raad tot wijziging van
verordening (EU) nr. 904/2010 wat betreft maatregelen ter versterking van de administratieve samenwerking om btw-fraude te
bestrijden.
– Voorstel voor een richtlijn van de Raad tot wijziging van richtlijn
(EU) nr. 2006/112 wat betreft de invoering van bepaalde voorschriften voor betalingsdienstaanbieders
b) Datum ontvangst Commissiedocument:
december 2018
c) Nr. Commissiedocument:
COM (2018) 812
COM (2018) 813
d) EUR-Lex:
https://eur-lex.europa.eu/legal-content/NL/TXT/HTML/
?uri=CELEX:52018PC0812&qid=1545126948788&from=EN
https://eur-lex.europa.eu/legal-content/NL/TXT/HTML/
?uri=CELEX:52018PC0813&qid=1545126991987&from=EN
e) Nr. impact assessment Commissie en Opinie Impact-assessment
Board:
SEC (2018) 495
SWD (2018) 488
f) Behandelingstraject Raad:
Economische en Financiële Raad
g) Eerstverantwoordelijk ministerie:
Ministerie van Financiën
h) Rechtsbasis:
VWEU
i) Besluitvormingsprocedure Raad:
Unanimiteit
j) Rol Europees parlement:
Raadplegend
2. Essentie voorstel
a) Inhoud voorstel
Deze voorstellen bevatten maatregelen ter versterking van de administratieve samenwerking op het gebied van de btw. Het doel is de btw-fraude
in de e-commerce te bestrijden. Hierin wordt voorzien door een door de
lidstaten te handhaven registerverplichting voor de betalingsdienstaanbieders en een verplichte verzameling en uitwisseling door de lidstaten
van de voor de btw relevante betaalinformatie via een daartoe door de
Europese Commissie te opereren centraal elektronisch inlichtingensysteem. Met deze informatie kunnen lidstaten leveranciers opsporen die
goederen en diensten in een ander land verkopen zonder hun btw-verplichtingen aldaar te voldoen.
In december 2017 heeft de Ecofin Raad een akkoord bereikt over het btw
e-commerce pakket. Met dit pakket zijn maatregelen genomen op het
gebied van modernisering en vereenvoudiging van de btw voor grensoverschrijdende e-commerce en de aanpak van een concurrentienadeel
voor EU-leveranciers. Nu stelt de Europese Commissie (hierna:
Commissie) nieuwe maatregelen voor. Enerzijds gaat het om nadere

Tweede Kamer, vergaderjaar 2018–2019, 22 112, nr. 2764

2

bepalingen inzake de btw-heffing bij e-commerce1 en anderzijds, en daar
zijn de voorstellen die in dit BNC-fiche worden behandeld op gericht, gaat
het om het vergroten van de doeltreffendheid van de fraudebestrijdingsmaatregelen op het gebied van grensoverschrijdende e-commerce
(Business2Consumer handel).
Dit voorstel voor aanpassing van de Btw-richtlijn beoogt de btw-fraude in
e-commerce op te sporen en te bestrijden door de samenwerking tussen
belastingdiensten en betalingsdienstaanbieders te verbeteren en te
automatiseren. Betalingsdienstaanbieders zijn in ruim 90% van de
onlineaankopen betrokken bij de transactie. Zij beschikken daardoor over
informatie die ter ondersteuning kan dienen bij de controle en handhaving
door de nationale belastingdiensten. De Commissie stelt nu voor op
geharmoniseerde wijze de bij betalingsdienstaanbieders beschikbare
informatie door middel van nieuwe registers langs elektronische weg te
delen met belastingdiensten. Het moet dan gaan om een grensoverschrijdende overdracht van middelen aan de begunstigden door een betaler die
zich in een lidstaat bevindt. Bovendien moet het aantal betalingen dat een
bepaalde begunstigde heeft ontvangen meer zijn dan 25 per kalenderkwartaal. Volgens het voorstel worden alleen gegevens verwerkt die
betrekking hebben op de ontvangers van betalingen en op de betalingsverrichting zelf. Ten aanzien van de betaler wordt slechts informatie
gedeeld over de lidstaat waar de betaler een rekening heeft, omdat die
lidstaat geacht wordt de locatie van de betaler en daarmee de plaats van
verbruik te zijn. De betalingsdienstaanbieders bewaren de in de registers
bijgehouden gegevens tot twee jaar na het jaar van de transactie.
Op grond van het voorstel voor een aanpassing van de verordening
administratieve samenwerking moeten lidstaten de door de op hun
grondgebied gevestigde betalingsdienstaanbieders bewaarde informatie
op kwartaalbasis verzamelen via een elektronisch standaardformulier en
uitwisselen. Hiervoor wordt met het voorstel op Europees niveau een
nieuw centraal elektronisch systeem ontwikkeld voor de opslag van de
door de afzonderlijke lidstaten verkregen betaalinformatie en de verdere
verwerking van deze informatie door fraudebestrijdingsambtenaren in de
lidstaten binnen het kader van Eurofisc. Eurofisc is het netwerk voor de
uitwisseling van vroegtijdige waarschuwingssignalen om btw-fraude te
bestrijden. De Commissie zal het centrale systeem genaamd CESOP2
ontwikkelen en alle lidstaten ontwikkelen zelf hun nationale elektronisch
systeem voor de opslag van de betaalinformatie uit de registers van hun
binnenlandse betalingsdienstaanbieders. De Commissie zorgt ook voor de
koppeling tussen deze systemen. De Commissie heeft zelf geen (inhoudelijke) toegang tot de informatie. Lidstaten kunnen de betaalinformatie
alleen gebruiken voor onderzoeken naar vermoedelijke btw-fraude of om
btw-fraude op te sporen. Lidstaten krijgen de verplichting om in het
Eurofisc-jaarverslag het aantal controles, naheffingsaanslagen en
inningen te vermelden die zijn uitgevoerd als gevolg van de via het
systeem verkregen informatie.
Met dit centrale systeem kunnen lidstaten betaalinformatie die zij op
nationaal niveau opslaan doorgeven, wat kan helpen om btw-fraude in
e-commerce daadwerkelijk te bestrijden. In dit systeem kan per begunstigde alle voor de btw relevante betaalinformatie die de lidstaten
doorgeven worden gebundeld, waardoor een volledig overzicht kan
worden gecreëerd van betalingen die de begunstigden hebben ontvangen
van betalers in de EU. Met de informatie over inkomende betalingen
1

Zie kamerbrief inzake EU-voorstellen over belastingheffing in de digitale economie: Kamerstuk
34 941, nr. 8, d.d. 28 januari 2019
2
Centraal Elektronisch Systeem voor Betaalinformatie.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2018–2019, 22 112, nr. 2764

3

kunnen lidstaten binnenlandse leveranciers opsporen die goederen en
diensten in het buitenland verkopen zonder hun btw-verplichtingen aldaar
te voldoen. Aan de hand van uitgaande betalingen zullen in het buitenland
gevestigde leveranciers (in een andere lidstaat of buiten de Unie) kunnen
worden opgespoord, die in een bepaalde lidstaat btw moeten voldoen.
b) Impact assessment Commissie
In de effectbeoordeling gaat de Commissie in op het basisscenario,
namelijk handhaven huidige situatie (optie 1), en twee beleidsopties met
sub opties en de effecten van deze opties. Optie 2 is de niet-regelgevingsoptie. Hier biedt de Commissie ondersteuning aan belastingdiensten bij het ontwikkelen van hun administratieve capaciteit om
btw-fraude in de e-commerce te bestrijden, en worden er richtsnoeren
gepubliceerd om de samenwerking tussen belastingdiensten en betalingsdienstaanbieders te intensiveren. De regelgevingsoptie (optie 3) houdt
een wijziging in van het rechtskader van de EU waarbij betalingsdienstaanbieders voor de btw relevante gegevens aan de belastingautoriteiten
doorgeven, en belastingautoriteiten 1) de betalingsgegevens verzamelen
en een risicoanalyse uitvoeren om leveranciers op afstand op te sporen
die niet aan de btw-verplichtingen voldoen, en 2) deze gegevens
uitwisselen of delen met belastingautoriteiten van andere lidstaten. In het
kader van de regelgevingsoptie zijn er diverse technische alternatieve
oplossingen mogelijk om de belastingautoriteiten de relevante betalingsgegevens te laten uitwisselen of delen. In één oplossing wordt een
geautomatiseerde toegang tot de databanken van de andere lidstaten
voorgesteld, en in drie andere oplossingen een centraal register voor
betalingsgegevens op EU-niveau dat toegankelijk is voor fraudebestrijdingsambtenaren van de lidstaten. De voorkeursoptie van de Commissie
is de regelgevingsoplossing voor een centraal EU-register omdat op deze
manier de btw-fraude het best kan worden aangepakt en omdat dit
centrale register de uniformiteit van gegevens en gegevensanalyses beter
kan garanderen.
3. Nederlandse positie ten aanzien van het voorstel
a) Essentie Nederlands beleid op dit terrein
De strijd tegen btw-fraude is een belangrijk aandachtsgebied van het
kabinet. Hierdoor ontstaat een gelijker speelveld en wordt de interne
markt versterkt. In Nederland is de nationale aanpak met name gericht op
de preventie van btw-fraude en het zo snel mogelijk opsporen en
beëindigen ervan. Nederland is voorstander van verbeteringen in de
samenwerking en uitwisseling van informatie binnen lidstaten (tussen
bijvoorbeeld douane en belastingdienst) en tussen lidstaten onderling.
Aandachtspunt hierbij is dat de bestaande Nederlandse aanpak en
bevoegdheden niet beperkt moeten worden.
b) Beoordeling + inzet ten aanzien van dit voorstel
Het kabinet is voorstander van een effectieve fraudebestrijding en staat
dan ook positief tegenover de uitgangspunten van dit voorstel om de
administratieve samenwerking tussen de belastingdiensten en tussen de
belastingdiensten en betaaldienstaanbieders te verbeteren door middel
van het uitwisselen van voor de bestrijding van btw-fraude bij
e-commerce relevante betaalinformatie. Dit heeft naar verwachting
positieve gevolgen voor het bonafide Nederlandse bedrijfsleven, omdat
hiermee het aanbieden van producten en diensten zonder Nederlandse
btw wordt bemoeilijkt.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2018–2019, 22 112, nr. 2764

4

Daarnaast wil het kabinet meer duidelijkheid over de gevolgen voor de
administratieve- en uitvoeringlasten voor het bedrijfsleven en de
rijksoverheid (in het bijzonder de Belastingdienst) alvorens een definitieve
positieve beoordeling te kunnen maken. Het is op basis van de voorstellen
niet duidelijk welke impact dit heeft voor de betaaldienstaanbieders en de
Belastingdienst. Nederland zal proberen deze impact te beperken tot wat
noodzakelijk is om het doel van deze voorstellen te bereiken. Daarnaast is
het voor Nederland niet helder wie verantwoordelijk is voor handhaving
van de registerverplichting, welke middelen hiervoor openstaan en welke
rol de nationale belastingdiensten (moeten) spelen bij het verzamelen van
de verkregen betaalgegevens voordat deze worden doorgestuurd naar de
centrale database CESOP. Nederland zal om verduidelijking over deze
punten vragen. Verder is niet duidelijk hoe gericht CESOP de informatie
zal opleveren en wat belastingdiensten moeten doen met de signalen die
worden gekregen na analyse in de centrale database. Ook met deze
nieuwe maatregelen blijft het de vraag of er effectief kan worden
opgetreden. Tenslotte is het nog niet duidelijk hoe deze voorstellen zich
verhouden tot de Revised Payment Services Directive (PSD2).3
Nederland is het met de Commissie eens dat de Algemene Verordening
Gegevensbescherming van toepassing is en dat de voorgestelde
maatregelen vallen onder het grondrecht op bescherming van persoonsgegevens. De verwerking van persoonsgegevens die mogelijkerwijs
voortvloeit uit deze richtlijn en verordening dienen tevens plaats te vinden
binnen de kaders van de richtlijn gegevensbescherming politiële en
justitiële gegevens.
c) Eerste inschatting van krachtenveld
Lidstaten staan over het algemeen net als Nederland positief tegenover de
uitgangspunten van dit voorstel om de administratieve samenwerking
tussen de belastingdiensten en tussen belastingdiensten en betalingsdienstaanbieders te verbeteren en daarmee de btw-fraude in e-commerce
beter te kunnen bestrijden. Er zijn al landen die, samen met de betaaldienstaanbieders, een vergelijkbaar goed functionerend systeem toepassen.
De lidstaten hebben uiteraard nog vragen bij de gevolgen voor de
administratieve- en uitvoeringlasten voor het bedrijfsleven en de
Belastingdienst.
4. Beoordeling bevoegdheid, subsidiariteit en proportionaliteit
a) Bevoegdheid:
De rechtsgrondslag van de voorstellen is artikel 113 VWEU (harmonisatie
van de wetgeving inzake de omzetbelasting, voor zover noodzakelijk voor
de werking van de interne markt). Nederland acht dit de juiste rechtsbasis.
Waar het de werking van de interne markt betreft heeft de Europese Unie
een gedeelde bevoegdheid met de lidstaten op grond van artikel 4, lid 2,
onder a VWEU.
b) Subsidiariteit:
De maatregelen in de verordening worden door Nederland positief
beoordeeld op subsidiariteit. Administratieve samenwerking op het
gebied van btw ondersteunt de lidstaten bij de inning van op grensoverschrijdende transacties verschuldigde btw en is nodig voor het effectief
3

Deze richtlijn wijzigt de al bestaande richtlijn betaaldiensten met het oog op het vergroten van
de concurrentie en innovatie op de Europese betaalmarkt. Zie ook: BNC-fiche Herziene richtlijn
betaaldiensten, Kamerstuk 22 112, nr. 1703.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2018–2019, 22 112, nr. 2764

5

tegen gaan van grensoverschrijdende btw-fraude. Dit kan niet uitsluitend
op het niveau van de lidstaten worden gerealiseerd. Versterking van de
bestaande maatregelen voor administratieve samenwerking, waar dit
voorstel op ziet, kan voorts alleen worden verwezenlijkt door aanpassing
van de bestaande richtlijn en verordening en dat kan alleen op EU-niveau
plaatsvinden. Hierbij zij erop gewezen dat de lidstaten primair verantwoordelijk zijn voor het beheer, de inning en de controle van de btw.
c) Proportionaliteit:
De voorstellen worden door het kabinet positief met kanttekeningen
beoordeeld op proportionaliteit. Afhankelijk van wat de precieze invulling
van de voorstellen is kunnen deze in de juiste verhouding staan tot het te
bereiken doel en kunnen ze geschikt zijn om dit doel te bereiken. Waar het
gaat om de respectieve bevoegdheden en verplichtingen van de lidstaten
en de Commissie en een effectieve inzet van de voorgestelde maatregelen, bestudeert Nederland de exacte gevolgen nog. Ook zijn voor een
definitieve beoordeling van de proportionaliteit de uitkomsten van de
uitvoeringstoets essentieel.
5. Financiële implicaties, gevolgen voor regeldruk en administratieve lasten
a) Consequenties EU-begroting
De Europese Commissie zal te maken krijgen met eenmalige kosten van
11,8 miljoen euro en jaarlijks terugkerende kosten van 4,5 miljoen euro.
Nederland is van mening dat de benodigde EU-middelen gevonden
dienen te worden binnen de in de Raad afgesproken financiële kaders van
de EU-begroting 2014–2020 en dat deze moeten passen bij een prudente
ontwikkeling van de jaarbegroting. De kabinetsinzet voor het volgende
MFK is leidend voor een integrale afweging van middelen voor de periode
na 2020; Nederland wil niet vooruitlopen op de besluitvorming over het
volgende MFK.
b) Financiële consequenties (incl. personele) voor rijksoverheid en/ of
decentrale overheden
Volgens de Commissie zorgen de voorstellen voor een stijging van de
btw-opbrengsten voor de lidstaten. Het overgrote deel van deze
opbrengst volgt volgens de Commissie uit een betere naleving van de
btw-wetgeving en verminderde fraude. Dit type opbrengsten – als gevolg
van betere handhaving – is voor Nederland niet relevant voor het
inkomstenkader en is dus (gedurende een kabinetsperiode) niet
beschikbaar voor lastenverlichting of hogere uitgaven. Wat betreft
uitvoeringskosten gaat het volgens de Commissie om eenmalige kosten
van 7,5 miljoen euro en jaarlijks terugkerende kosten van 2,9 miljoen euro
voor de nationale belastingdiensten. Eventuele budgettaire gevolgen
(bijvoorbeeld uitvoeringskosten) worden ingepast op de begroting van de
beleidsverantwoordelijke departementen, conform de regels van de
budgetdiscipline.
c) Financiële consequenties (incl. personele) voor bedrijfsleven en burger
Voor betalingsdienstaanbieders ontstaan nieuwe registerverplichtingen en
het vereiste van een verplichte doorgifte van deze informatie. De
betalingsdienstaanbieders moeten rekening houden met administratieve
lasten en kosten als gevolg van het melden van betalingsgegevens aan
belastingdiensten.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2018–2019, 22 112, nr. 2764

6

d) Gevolgen voor regeldruk/administratieve lasten voor rijksoverheid,
decentrale overheden, bedrijfsleven en burger
De voorstellen zijn gericht op de onderlinge samenwerking binnen en
tussen lidstaten, en tussen lidstaten en betalingsdienstverleners. Een
relevante inschatting van de uitvoeringskosten voor Nederland is pas
mogelijk als meer inzicht wordt verkregen in de verplichtingen van
lidstaten bij het verzamelen en uitwisselen van de betaalinformatie en de
eventuele vervolgacties na verwerking van de informatie door de centrale
database CESOP. Ook de uitkomsten van de uitvoeringstoets zijn in deze
essentieel. Zoals hierboven ook aangegeven zullen de administratieve
lasten voor betalingsdienstaanbieders naar alle waarschijnlijkheid
toenemen. Anderzijds is de harmonisatie van rapportageverplichtingen
volgens de Commissie gunstig voor kleine en middelgrote bedrijven die
betalingsdiensten verrichten. Zij hebben dan niet te maken met uiteenlopende rapportagevoorschriften en -procedures van belastingautoriteiten
in de verschillende lidstaten.
e) Gevolgen voor concurrentiekracht
De concurrentiekracht van de EU blijft ongewijzigd. Wel kunnen bonafide
bedrijven profiteren van een gelijker speelveld en een beter functionerende interne markt.
6. Implicaties juridisch
a) Consequenties voor nationale en decentrale regelgeving en/of
sanctionering beleid
De verordening heeft rechtstreekse werking richting lidstaten, maar kan
op onderdelen nadere uitwerking in nationale regelgeving behoeven. Dit
moet nader onderzocht worden.
De nieuwe maatregelen in de btw-richtlijn zullen moeten worden
geïmplementeerd in de Nederlandse Wet op de omzetbelasting 1968.
b) Gedelegeerde en/of uitvoeringshandelingen, incl. NL-beoordeling
daarvan
Voorgesteld wordt om de bevoegdheid aan de Commissie te verlenen om
door middel van uitvoeringshandelingen de technische details vast te
stellen om onder meer het systeem op te zetten en te onderhouden. Het
kabinet kan instemmen met de keuze voor uitvoeringshandelingen, omdat
de vast te stellen uitvoeringshandelingen erop gericht zijn om de
verordening volgens eenvormige voorwaarden uit te voeren. De onderzoeksprocedure is volgens het kabinet geschikt, omdat het hier gaat om
een uitvoeringshandeling van algemene strekking die ziet op het terrein
van de belastingheffing (zie art. 2 sub a en sub b onder v) van Verordening
182/2011 (de Comitologieverordening).
c) Voorgestelde implementatietermijn (bij richtlijnen), dan wel voorgestelde datum inwerkingtreding (bij verordeningen en besluiten) met
commentaar t.a.v. haalbaarheid
De voorgestelde verordening treedt in werking op de twintigste dag na die
van de bekendmaking ervan in het Publicatieblad van de Europese Unie.
De maatregelen worden van toepassing met ingang van 1 januari 2022.
De voorgestelde implementatietermijn van de maatregelen in de
btw-richtlijn is 31 december 2021.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2018–2019, 22 112, nr. 2764

7

Deze data lijken Nederland erg krap, aangezien een geheel nieuw systeem
moet worden opgezet. Om dit definitief vast te stellen is het nodig om de
gevolgen voor de IT-systemen verder te onderzoeken.
d) Wenselijkheid evaluatie-/horizonbepaling:
In de bestaande richtlijn en verordening zijn al regels vastgelegd voor
periodieke evaluaties en verslaglegging. Deze nieuwe maatregelen
worden daar in mee genomen.
e) Constitutionele toets:
Niet van toepassing
7. Implicaties voor uitvoering en/of handhaving
Het volledig in kaart brengen van de uitvoeringsgevolgen is op een zo
korte termijn niet mogelijk maar uit een eerste analyse blijkt dat de
voorstellen van de Commissie impact zullen hebben op de uitvoering en
handhaving door de Belastingdienst. De Belastingdienst zal de komende
tijd de uitvoeringsgevolgen onderzoeken en daarbij komen o.a. de impact
op de handhaafbaarheid, personele gevolgen en de impact op de
automatisering aan de orde.
8. Implicaties voor ontwikkelingslanden
Er zijn geen implicaties voor ontwikkelingslanden.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2018–2019, 22 112, nr. 2764

8