Doelmatigheid en doeltreffendheid DNB
- verslag op basis van art. 1:44, eerste lid, van de Wet op het financieel toezicht -

0. Structuur en opzet

p. 1

1. Beschrijving organisatie

p. 2

2. Vormgeving toezicht

p. 12

3. Indicatoren van het toezicht

p. 23

4. Beoordeling doelmatigheid en doeltreffendheid

p. 28

0. Structuur en opzet
Dit document beschrijft de vormgeving en uitvoering van het prudentieel toezicht door de
Nederlandsche Bank (DNB) op basis van de Wet op het financieel toezicht (Wft). Het is onderdeel van
het verslag van de doelmatigheid en doeltreffendheid van het functioneren van de toezichthouders dat
de minister van Financiën op grond van artikel 1:44, eerste lid, van de Wft opstelt.

Voor deze evaluatie zijn drie documenten opgesteld:
1. Een samenvattende nota met daarin de belangrijkste conclusies en aanbevelingen van de
uitgevoerde analyses bij DNB en de AFM.
2. Een achtergronddocument met analyse van DNB. Dit betreft het thans voorliggende document.
3. Een achtergronddocument met analyse van AFM.

Daarnaast is op basis van het tweede lid van artikel 1:44 van de Wft ook een evaluatie uitgevoerd van
de samenwerking tussen DNB en AFM. Dit onderzoek is uitgevoerd door het onderzoeksbureau IOO
en zal separaat aan de Kamer worden gestuurd. Zo wordt beoordeeld of er in de organisatieopzet en
de wijze waarop de uitvoering van het toezicht is vormgegeven voldoende waarborgen aanwezig zijn
voor het doelmatig en doeltreffend functioneren van DNB. De benadering die is gekozen is dus meer
een systeembenadering waarbij aandacht is voor de risico’s die zich in dit systeem kunnen bevinden,
dan een benadering vanuit een casus, zoals bijvoorbeeld door de commissie Onderzoek DSB Bank
(cie. Scheltema) is uitgevoerd.

In dit document zal dus gekeken worden naar de vormgeving en uitvoering van het prudentieel
toezicht zoals dat door DNB wordt uitgevoerd. Omdat dit een geplande en reguliere evaluatie betreft,
zal daarbij zoveel mogelijk gekeken worden naar structurele zaken.

In hoofdstuk 1 zal een beschrijving worden gegeven van de organisatie van DNB en de belangrijkste
institutionele aspecten. Vervolgens zal in hoofdstuk 2 worden beschreven op welke wijze DNB het
prudentieel toezicht in de praktijk heeft vormgegeven en over welke instrumenten DNB daarbij
beschikt. In hoofdstuk 3 zullen indicatoren van het toezicht worden gepresenteerd. Deze eerste drie
hoofdstukken zijn zoveel mogelijk beschrijvend en feitelijk van aard. Op basis van de beschrijving in
deze hoofdsrukken zal vervolgens in hoofdstuk 4 een oordeel worden gegeven van de doelmatigheid
en doeltreffendheid. Dit zal gebeuren aan de hand van rijksbreed gedefinieerde criteria ter beoordeling
van het functioneren van zbo’s.

1

Hoofdstuk 1. Beschrijving organisatie
De vormgeving van het financieel toezicht in Nederland kenmerkt zich door het uitgangspunt van
toezicht op afstand. Dit betekent dat de financieel toezichthouders onafhankelijk en vanuit hun
specifieke deskundigheid kunnen opereren zonder directe bemoeienis van de politiek. De
belangrijkste doelstelling van dit uitgangspunt is het garanderen van onafhankelijk en deskundig
toezicht.

Het brengt tevens met zich mee dat het in versterkte mate van belang is dat de interne organisatie en
governancestructuur waarborgen bevatten die de kwaliteit van het toezicht voldoende garanderen. In
dit hoofdstuk zal daarom ingegaan worden op de positie en reikwijdte van het toezicht door DNB en
de belangrijkste elementen van de interne sturing en de externe verantwoording.

1.1 Positie
DNB is een naamloze vennootschap. Op Europees niveau maakt DNB deel uit van het Europees
stelsel van Centrale Banken (ESCB) en draagt zij bij aan het uitvoeren van het monetaire beleid in de
Europese Gemeenschap en het bevorderen van goed werkend betalingsverkeer. De
onafhankelijkheid van de ECB en de nationale centrale banken is verankerd in Europese Verdragen.
Voor DNB is dit ook op nationaal niveau vastgelegd in de Bankwet 1998.

Naast centrale bank is DNB ook prudentieel toezichthouder op financiële instellingen. Sinds de
invoering van de Wft kent Nederland een functioneel model van financieel toezicht, waarbij DNB
verantwoordelijk is voor het prudentieel toezicht en AFM voor het gedragstoezicht. Dit model wordt
1

aangeduid als het Twin Peaks model.

Voor haar toezichttaken is DNB een zelfstandig bestuursorgaan (ZBO). Voor haar toezichtactiviteiten
geldt dat DNB onafhankelijk is in de uitoefening van haar taken. De minister blijft echter uiteindelijk
verantwoordelijk richting de Tweede Kamer voor de financiële stabiliteit in Nederland. Deze
verantwoordelijkheid wordt op verschillende manieren vormgegeven, zoals door middel van
informatie-uitwisseling, het verantwoordingsproces en formele bevoegdheden van de minister. Deze
evaluatie, die volgt uit een bepaling in de Wft kan beschouwd worden als een van de manieren
waarop de minister invulling geeft aan deze verantwoordelijkheid.

De taken van DNB in het licht van het prudentieel toezicht zijn uitgewerkt in artikel 1:24 van de Wft.

Art. 1:24
1. Prudentieel toezicht is gericht op de soliditeit van financiële ondernemingen en het bijdragen aan de stabiliteit van de
financiële sector.
2. De Nederlandsche Bank heeft op basis van de Wft de taak om het prudentieel toezicht op financiële ondernemingen uit te
oefenen en te beslissen omtrent de toelating van financiële ondernemingen tot de financiële markten

1

Zie ook: Annet Jonk, Jeroen Kremers en Dirk Schoenmaker (2001), ‘A New Dutch Model’, Financial Regulator, 6(3), 35-38.

2

Het prudentieel toezicht van DNB is gericht op bevordering van de stabiliteit van het financiële stelsel
en bescherming van de financiële aanspraken van consumenten. Om dit te bereiken wordt erop
toegezien dat financiële instellingen solide zijn en voldoende vermogen hebben om
aan hun verplichtingen te voldoen. Daarnaast wordt bewaking van de integriteit van het financiële
stelsel nagestreefd, evenals bevordering van een soepele, betrouwbare en efficiënte afwikkeling van
2

het betalingsverkeer . Leidend daarbij zijn de doelstellingen zoals deze in toezichtregelgeving
(waaronder de Wft) zijn verankerd.

1.2 Onder toezicht staande instellingen
Het prudentieel toezicht heeft in principe betrekking op de gehele financiële sector, maar richt zich in
de praktijk vooral op banken, verzekeraars en pensioenfondsen. Onderstaande tabel geeft een
overzicht van het aantal betrokken instellingen.

Tabel 1 Overzicht financiële sector Nederland
2002

2003

2004

2005

2006

2007

2008

2009

Banken*
Nederlands gevestigde instelling
Centrale en aangesloten kredietinstellingen
EU-kredietinstellingen buiten Nederland
Bijkantoor van instellingen binnen EU
Bijkantoren van instellingen buiten EU
overig**

805
112
350
308
22
10
3

801
111
340
315
23
8
4

821
112
318
353
26
7
5

781
109
259
374
26
6
7

738
105
204
387
29
5
8

749
101
182
419
31
5
11

764

777

Verzekeraars
Levensverzekeraars
Natura-uitvaartverzekeraars
Schadeverzekeraars

389
92
46
251

379

363

352

368

352

335

87
46
246

85
41
237

77
41
234

76
38
254

99
154
457
35
5
14

73
36
243

93
150
479
35
5
15
320

67
34
234

62
33
225

Pensioenfondsen
926
875
839
800
767
713
656
579
Bedrijfstakpensioenfondsen
102
103
102
103
103
96
95
87
ondernemingspensioenfondsen
811
759
722
683
650
604
547
479
11
13
12
12
12
13
12
beroepspensioenfondsen
11
overig
2
2
2
2
2
1
1
1
* DNB is voor bijkantoren van EU-banken alleen verantwoordelijk voor het liquiditeitstoezicht. Voor bijkantoren van niet-EU banken
geldt in beginsel hetzelfde toezicht als voor Ned. banken. Buitenlandse bijkantoren worden meegenomen in het geconsolideerd toezicht
op de Nederlandse bank.
** elektronische geldinstellingen, dienstverlening instelling andere lidstaat

Per 1 november 2009 houdt DNB als uitvloeisel van de Payment Services Directive (PSD) ook
toezicht op betaaldienstverleners. Het toezicht op beleggingsinstellingen en
beleggingsondernemingen wordt hoofdzakelijk door AFM uitgevoerd. Het toezicht op pensioenfondsen
wordt door DNB uitgevoerd op basis van de Pensioenwet en aanverwante wet- en regelgeving.

Omdat deze evaluatie geschiedt op basis van de Wft en betrekking heeft op de afgelopen periode zal
deze zich vooral richten op banken en verzekeraars.

2

Toezichtvisie DNB 2010-2014.

3

1.2.1 Samenwerking
Voor een goede uitvoering van haar taken moet DNB nationaal en internationaal samenwerken.

Financiële regelgeving komt in toenemende mate in internationale fora tot stand. Uitwerking van
financiële regelgeving met betrekking tot banken vindt bijvoorbeeld plaats via het Basel Committee on
Banking Supervision (BCBS) en de Financial Stability Board (FSB). In meer algemene zin geldt dat in
de G20 en het IMF afspraken worden gemaakt over de richting van het financieel toezicht.

De wettelijke verankering van deze afspraken komt meestal tot stand binnen de EU via verschillende
Europese richtlijnen. Voornaamste voorbeelden hiervan zijn het kapitaalraamwerk voor banken (CRD)
en de regelgeving voor verzekeraars (Solvency II). Via de zogenaamde Lamfalussy-procedure wordt
de totstandkoming van deze richtlijnen tussen de lidstaten afgestemd. De toezichthouders hebben in
deze procedure een belangrijke rol via de zogenaamde level 3 comités. Dit zijn drie comités voor
respectievelijk banken, verzekeraars en beleggingsinstellingen die toezien op harmonisatie van
toezichtbeleid op basis van Europese regelgeving. Deze comités zullen binnenkort worden
omgevormd tot Europese autoriteiten met meer bevoegdheden tot het invullen van technische
standaarden en uitvoeren van bindende mediatie. In aanvulling hierop geldt dat in de dagelijkse
praktijk van het toezicht ook steeds meer internationaal wordt samengewerkt via colleges of
supervisors voor grensoverschrijdende instellingen. Dit zijn verschillende samenwerkingsverbanden
waarin de belangrijkste toezichthouders beleid afstemmen en informatie uitwisselen met betrekking tot
een (grote) internationale financiële instelling.

Binnen deze internationale kaders vindt op nationaal niveau uitvoering van het toezicht plaats.

Op nationaal niveau geldt dat over beleidsmatige onderwerpen veel overleg plaatsvindt met het
ministerie van Financiën en (voor zover het pensioenfondsen en de Pensioenwet betreft) met het
ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid. Samenwerking gebeurt veelal op informele wijze
via (dagelijks) contact op medewerkerniveau. Verder vindt in principe wekelijks een bijeenkomst plaats
tussen de president van DNB en de minister van Financiën. Hier worden actuele ontwikkelingen en
relevante dossiers op informele wijze besproken. Daarnaast vinden ook regulier overleggen plaats
tussen (divisie)directeuren van DNB en directeuren van de ministeries over relevante dossiers, in
aanwezigheid van behandelend medewerkers. Deze overleggen worden gemengde
werkgroepbijeenkomsten genoemd en hebben een meer formeel karakter. Het doel van deze
bijeenkomsten is om de besluitvorming op relevante onderwerpen te structureren en op directieniveau
tot besluitvorming te komen. In totaal zijn er drie soorten gemengde werkgroepen: i) de Gemengde
Werkgroep Financiële Stabiliteit, ii) de Gemengde Werkgroep Monetair en iii) de Gemengde
Werkgroep Toezicht.

Daarnaast is uiteraard een goede samenwerking met de AFM van belang. De effectiviteit van het Twin
Peaks model wordt in belangrijke mate bepaald door de kwaliteit en efficiëntie van de onderlinge

4

samenwerking en werkverdeling. In dat kader is in artikel 1:44, lid 2, van de Wft een aparte
evaluatiebepaling opgenomen over de samenwerking tussen DNB en AFM. Voor nadere informatie
over dit onderzoek wordt verwezen naar de evaluatie die door IOO is uitgevoerd.

Verder geldt dat DNB contact onderhoudt met de Nederlandse Zorgautoriteit (NZA) inzake het toezicht
op de zorgverzekeraars en met de NMA ten aanzien van fusies, overnames en vraagstukken op het
gebied van marktwerking. Tot slot verzorgt DNB informatievoorziening richting het publiek en vindt
regelmatig overleg plaats met representatieve organisaties en koepelverenigingen.

1.3 Interne sturing
Het functioneren van een toezichthouder wordt in belangrijke mate bepaald door de interne
organisatie en de corporate governance. In deze paragraaf wordt ingegaan op de meest relevante
onderdelen van beide aspecten. Om het totale beeld te schetsen zal daarbij eerst ingegaan worden op
DNB als geheel en vervolgens nader op de toezichtactiviteiten.

1.3.1 Interne organisatie
De organisatie van DNB ziet er als volgt uit.

Directie

secretaris

Financiële

Economisch beleid

Financiële

Statistiek en

Betalings-

Juridische

Bedrijfs-

toezicht verzekeraars

toezicht pensioen-

toezicht

toezicht

bedrijfs-

Stabiliteit

en onderzoek

markten

informatie

verkeer

zaken

voering

en trust en geld-

fonsen en beleggings-

beleid

banken

economische

transactiekantoren

ondernemingen

zaken en ICT

interne
accountantsdienst

De toezichtactiviteiten zijn vormgegeven op basis van een sectorale indeling. Er zijn drie specifieke
divisies die zich met uitvoerend toezicht van de verschillende sectoren bezig houden: toezicht banken
(Tba), toezicht verzekeraars en trust en geldtransactiekantoren (Tvt) en toezicht pensioenfondsen en
beleggingsondernemingen (Tpb). Binnen deze toezichtdivisies bevinden zich aparte afdelingen die het
lopend toezicht uitvoeren. Voor de grotere instellingen zijn aparte, multidisciplinaire afdelingen
opgericht die een instelling als geheel onder toezicht hebben.

De verschillende toezichtdivisies hebben kennisnetwerken, die gericht zijn op het beschikbaar stellen
en delen van relevante informatie, het waarborgen van consistentie en uniformiteit in de
toezichtpraktijk, kwaliteitsbewaking en het uitdiepen en verbreden van kennis over actuele
ontwikkelingen en thema’s. Daarnaast zijn er verschillende expertisecentra, waarin processen en
thema’s functioneel voor het gehele toezicht zijn ondergebracht. Dit is het geval voor markttoetreding,
registers en toetsingen, handhaving, integriteit, Toezicht-ICT en reinsurance en asset and liability
management. Het doel is om in die expertisecentra kennis over bepaalde divisieoverstijgende
processen te bundelen.

5

Naast de drie genoemde specifieke toezichtdivisies kent DNB nog twee meer algemene divisies die
nauw betrokken zijn bij de vormgeving van het toezicht.

De algemene coördinatie van het toezichtbeleid is ondergebracht bij de divisie toezicht beleid (Tb).
Deze divisie moet ervoor zorgen dat alle beleidsvoorbereiding in het kader van het prudentieel
toezicht centraal en consistent geschiedt. Deze divisie vormt de schakel tussen de regelgevers en de
dagelijkse toezichtpraktijk. Daarnaast zorgt de divisie Financiële Stabiliteit (Fs) voor de wisselwerking
tussen de financiële sector en de economische ontwikkelingen en de aansluiting tussen het macroprudentieel en het micro-prudentieel toezicht. Belangrijkste taak van deze divisie is het volgen van
actuele ontwikkelingen op generiek niveau en het signaleren van trends om zodoende te bepalen in
hoeverre aanpassingen in wetgeving of beleid noodzakelijk zijn.

Een belangrijke doelstelling van de Wft is om het toezicht op functionele basis en sectoroverstijgend
vorm te geven. Het dagelijkse toezicht kenmerkt zich echter nog altijd door sectorspecifieke
kenmerken. Dit komt onder andere doordat (Europese) regelgeving ook nog altijd sectoraal is
vormgegeven. Mede daarom kent DNB ook nog altijd een sectorale indeling van de organisatie. Er
wordt dan ook aanvullend beleid gevoerd om het sectoroverstijgende karakter van het toezicht vorm te
geven.

Een voorbeeld hiervan is het toezichtbrede risico-overleg waar het hele management van DNB, de
verschillende toezichtdivisies en de divisie Financiële Stabiliteit aan deelnemen. Dit overleg dient om
praktijkervaringen uit te wisselen, crosssectorale thema´s te identificeren, prioriteiten te stellen en
zonodig te beslissen over de implicaties voor de allocatie van de toezichtcapaciteit. Een ander
voorbeeld is de coördinatiegroep Financiële Stabiliteit, waar onder meer de vier toezichtdivisies en de
divisies die centrale banktaken vervullen, de recente ontwikkelingen bespreken en evalueren.

Een interessante ontwikkeling in dit verband is dat ten tijde van de kredietcrisis er (tijdelijk) wijzigingen
3

zijn aangebracht in de organisatiestructuur . Door te werken in divers samengestelde teams kon
sneller en effectiever een uniforme aanpak tot stand worden gebracht.

4

1.3.2 Corporate governance
De totale formatie bij DNB bedraagt 1572 fte (begroting 2010). Dit is de capaciteit voor zowel het
toezicht als voor de activiteiten als centrale bank. Met het toezicht houden zich 645 fte bezig, waarvan
175 fte ingezet wordt voor ondersteunende activiteiten (zie ook hoofdstuk 3).

DNB wordt geleid door een directie die bestaat uit de president en momenteel drie (maximaal vijf)
directeuren. De president en de directeuren worden conform de bepalingen in de Bankwet 1998 bij
3
Externe evaluatie toezicht op verzekeraars o.l.v. prof. Gortemaker. Een samenvatting van dit rapport is te vinden op
www.dnb.nl/binaries/Samenvatting%20externe%20evaluatie%20toezicht%20op%20verzekeraars_tcm46-220706.pdf.

6

Koninklijk Besluit benoemd voor een periode van zeven jaar. Herbenoeming is onbeperkt mogelijk. Er
is geen sprake van een leeftijdsgrens. De directie hanteert het principe van collegiaal bestuur, waarbij
rekening wordt gehouden met de bijzondere positie van de president als lid van de Raad van Bestuur
van de Algemene Raad van de ECB.

Zoals elke NV kent DNB een Raad van Commissarissen (RvC). De RvC ziet toe op het beheer van
DNB en de algemene gang van zaken van de organisatie. Belangrijke taken zijn onder meer het
vooraf goedkeuren van de begroting en de ZBO-verantwoording en vaststelling van de jaarrekening.
De RvC bestaat momenteel uit tien (minimaal negen, maximaal twaalf) leden, waarvan één
commissaris van overheidswege. Ten aanzien van deze overheidscommissaris geldt dat in het verslag
van DNB als onderdeel van de evaluatie staatsdeelnemingen staat aangegeven dat afschaffing tot
5

een duidelijker scheiding zou leiden tussen de verschillende rollen die de overheid heeft .

De RvC overlegt met de directie over (voor zover het EG-verdrag en de geheimhouding dit toe laat)
ESCB- en toezichtaangelegenheden in de Gemeenschappelijke Vergadering. De
Gemeenschappelijke Vergadering is tevens belast met de voordracht voor benoeming van
directieleden en de regels ten aanzien van onverenigbare functies.

Vanuit het midden van de RvC is een Financiële Commissie gevormd die zich bezig houdt met de
advisering over financiële rapportages, het toezicht op naleving van interne procedures en regelgeving
en de beheersing van bedrijfsrisico’s. Vanuit de RvC is tevens een Honorerings- en
Benoemingscommissie opgesteld die toeziet op de continuïteit van het bestuur, benoeming en
salarissen van de directie en interne regelgeving op het gebied van misbruik van voorkennis en
onverenigbare functies.

De Staat is de enige aandeelhouder van de NV DNB. De minister van Financiën vertegenwoordigt de
Staat in de Algemene vergadering van aandeelhouders. Bevoegdheden zijn onder meer het
goedkeuren van de vastgestelde jaarrekening en besluiten tot wijziging van de statuten. Verder is de
Algemene vergadering van aandeelhouders verantwoordelijk voor de opdrachtverlening aan de
externe accountant.

Tot slot vindt in principe vier maal per jaar een bijeenkomst plaats van de Bankraad. Deze Bankraad
bestaat momenteel uit dertien leden (tenminste elf en ten hoogte dertien). Deze leden
vertegenwoordigen verschillende maatschappelijke geledingen, zoals werknemers- en
werkgeversorganisaties, de financiële sector en onafhankelijk deskundigen. De Bankraad dient als
klankbord voor de directie over algemene financieel-economische ontwikkelingen. Twee leden van de
Raad van Commissarissen hebben zitting in de Bankraad, onder wie de van overheidswege

4

In het plan van aanpak cultuurverandering toezicht DNB ‘Van analyse naar actie’, DNB augustus 2010 doet DNB voorstellen
voor een reorganisatie met het oog op een gewenste cultuurverandering. Zie hiervoor Hoofdstuk 4 van dit verslag.
5
www.minfin.nl/dsresource?objectid=33014&type=pdf.

7

benoemde commissaris. Daarnaast worden de vergaderingen van de Bankraad bijgewoond door de
Thesaurier-generaal van het ministerie van Financiën.

1.4 Externe sturing
In voorgaande paragrafen is de interne organisatie en corporate governance van DNB besproken.
Daarnaast is een goede externe sturing ook van belang. Intern toezicht kan namelijk nooit geheel in
6

de plaats komen voor extern, verticaal toezicht door of namens de minister . De minister van
Financiën blijft verantwoordelijk en moet kunnen ingrijpen indien zijn verantwoordelijkheid op afstand
dat vereist.

In het geval van DNB geschiedt externe verantwoording op verschillende manieren. In onderstaande
paragrafen zal ingegaan worden op de begroting- en verantwoordingscyclus en de bijzondere
ministeriële bevoegdheden. Vervolgens zal ook kort ingegaan worden op de Kaderwet zbo’s.

1.4.1 Begroting- en verantwoordingscyclus
De toezichthouder is verplicht jaarlijks een begroting op te stellen (artikel 1:30 van de Wft). De
begroting komt binnen DNB tot stand op basis van een inventarisatie van de belangrijkste
doelstellingen en ontwikkelingen.

De inhoudelijke verantwoordelijkheid ligt bij DNB. De minister kan enkel regels opstellen omtrent de
inrichting van de begroting (artikel 1:32 van de Wft). Wel vindt in principe jaarlijks een (informeel)
gesprek plaats tussen de Thesaurier-generaal van het ministerie van Financiën en de voorzitter van
de Raad van Commissarissen.
7

DNB stelt een conceptbegroting op aan de hand van de rijksbrede VBTB-principes . Het ZBO-deel
van deze conceptbegroting wordt gestuurd naar het adviserend panel. Dit is een overleg tussen DNB
en een representatieve vertegenwoordiging van onder toezicht staande instellingen, waarin gesproken
wordt over de belangrijkste voornemens voor het komende jaar. Vertegenwoordigers van het
ministerie van Financiën en van het ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid (voor zover het
pensioenen betreft) wonen deze vergadering als toehoorder bij. DNB maakt van de panelbijeenkomst
een verslag en past indien nodig het overzicht aan waaruit de voortgang blijkt van de door panelleden
uitgebrachte adviezen. De volledige DNB-begroting wordt, na eventuele aanpassing naar aanleiding
van het paneloverleg, aan de Raad van Commissarissen voorgelegd. De Financiële Commissie uit de
Raad van Commissarissen toetst de begroting aan de hand van een set criteria die zijn gebaseerd op
de VBTB-principes. Vervolgens wordt de begroting goedgekeurd door de Raad van Commissarissen,
rekening houdend met de beoordeling van de Financiële Commissie.

DNB stuurt daarna het ZBO-deel van de begroting voor 1 december ter instemming op naar de
ministers van Financiën en Sociale Zaken en Werkgelegenheid. De ministers dienen in te stemmen
6

Algemene Rekenkamer: Kaders voor toezicht en verantwoording, februari 2008.

8

met de begroting, tenzij de begroting in strijd is met het recht of het algemeen belang (artikel 1:30, lid
5, van de Wft).

Indien gedurende het jaar aanmerkelijke verschillen ontstaan of dreigen te ontstaan tussen de
werkelijke en de begrote lasten dan wel inkomsten en uitgaven, dan moet DNB dit melden bij de
minister (artikel 1:31 van de Wft).

Na afloop van het begrotingsjaar, stelt DNB een verantwoording op van de wettelijk opgedragen taken
en de daaruit vloeiende werkzaamheden (artikel 1:34 van de Wft). Hier is bijgevoegd een verklaring
van de externe accountant over de getrouwheid van de verantwoording. Deze verklaring dient
vergezeld te zijn van:
Ø Een verslag van bevindingen omtrent de rechtmatige inning en besteding van de middelen door
DNB.
Ø Een verslag van bevindingen over de vraag of het beheer en de organisatie van DNB uit hoofde
van de wet voldoen aan eisen van doelmatigheid.

Voor de verantwoording over de ZBO-taken wordt een separate ZBO-verantwoording opgesteld,
waarin DNB rapporteert over de ontwikkelingen, resultaten, uitgevoerde activiteiten en kosten van het
toezicht. De ZBO-verantwoording wordt, na goedkeuring door de Raad van Commissarissen, ter
instemming voorgelegd aan de ministers van Financiën en Sociale Zaken en Werkgelegenheid. De
verantwoording gaat in op de prioriteiten die DNB heeft gesteld voor de uitvoering van het toezicht, de
externe ontwikkelingen en de verdere verbetering van het toezicht. De ZBO-verantwoording wordt
voor 1 mei naar de minister gestuurd. De minister dient in te stemmen met de verantwoording, tenzij
deze in strijd is met het recht of het algemeen belang (artikel 1:34, lid 6, van de Wft).

1.4.2 Bijzondere ministeriële bevoegdheden
In aanvulling op het reguliere begroting- en verantwoordingsproces heeft de minister in uitzonderlijke
gevallen ook bevoegdheden om direct in te grijpen indien een toezichthouder niet opereert zoals
minister en parlement voor ogen stonden toen het toezicht aan die toezichthouder werd opgedragen.
Daartoe beschikt de minister over de volgende wettelijke bevoegdheden.
Tabel 2: bijzondere bevoegdheden minister op het terrein van het toezicht
Bevoegdheid

Vindplaats

Bevoegdheid tot in de plaatsstelling van bepaalde toezichthouderregels.

Wft 1:29

Bevoegdheid tot het vragen van inlichtingen om de uitvoerbaarheid van algemene beleidsvoornemens en

Wft 1:41

voorgenomen wettelijke voorschriften te kunnen beoordelen (beoordeling vooraf).
Bevoegdheid tot het vragen van inlichtingen om de toereikendheid en de uitvoering van wetgeving te

Wft 1:42

kunnen beoordelen (beoordeling achteraf).
Bevoegdheid tot toepassing van de taakverwaarlozingsregeling.

Wft 1:43

Bevoegdheid tot schorsing of ontheffing van president en directeuren uit hun functie, indien zij niet meer

Bankwet 1998, art. 12 lid 3*

voldoen aan de eisen voor uitoefening van hun functie of op ernstige wijze zijn tekortgeschoten.

7

Van beleidsvoorbereiding tot beleidsverantwoording.

9

Bevoegdheid tot instemming met wijziging van de statuten

Statuten DNB, art. 29

Bevoegdheid tot:

Wft 1:44

- een periodieke evaluatie van de doeltreffendheid en de doelmatigheid van het functioneren van de
toezichthouders;
- een (eenmalige) evaluatie van de samenwerking van de toezichthouders.
* Omdat DNB onderdeel uitmaakt van de ESCB is dit geregeld in de Bankwet. Voor de AFM geldt dat schorsing bij Kb kan
plaatsvinden.

Bevoegdheden die direct ingrijpen in toezichthouderregels of het functioneren van de toezichthouder
kunnen alleen in uitzonderlijke omstandigheden worden toegepast. Het moet bijvoorbeeld gaan om
strijdigheid van toezichtregels met de wet, verdrag of besluit van een volkenrechtelijke organisatie
(artikel 1:29, lid 1, van de Wft) of het moet een onredelijke belasting voor de financiële markten
vormen (artikel 1:29, lid 2, van de Wft). De taakverwaarlozingsregeling (artikel 1:43 van de Wft) is
slechts bedoeld voor omstandigheden waarin sprake is van een ernstige verwaarlozing van taken.

1.4.3 Kaderwet zelfstandige bestuursorganen
Voor zover het haar toezichtstaken betreft, is DNB een zelfstandig bestuursorgaan (zbo). Voor
beoordeling van de externe sturing kan daarom ook gekeken worden naar de Kaderwet zelfstandige
bestuursorganen (Kaderwet zbo’s). Deze wet is per 1 februari 2007 in werking getreden en schept een
beoordelingskader ten aanzien van de bevoegdheidsverdeling tussen een zbo en de minister.
Centrale vraag daarbij is of de minister in staat is voldoende verantwoordelijkheid te nemen voor het
optreden van op afstand gesteld bestuur. In de wet zijn daarom beginselen neergelegd met betrekking
tot de informatievoorziening, het toezicht door de minister en het beheer en de verantwoording door
zelfstandige bestuursorganen.

Op dit moment vallen DNB en AFM niet onder de Kaderwet zbo’s. In het kabinet is afgesproken dat
ieder ministerie binnen een jaar na inwerkingtreding van de Kaderwet de Kamer informeert over welke
zbo’s onder werking van de wet zullen worden gebracht.
8

De minister van Financiën heeft op 31 januari 2008 aan de Kamer geschreven dat hij na de
onderhavige evaluatie voornemens is om een voordracht te doen voor een wettelijke regeling die
9

ertoe strekt DNB en AFM onder de werking van de Kaderwet zbo’s te brengen. Verder is aangegeven
dat vanwege het bijzondere karakter van de toezichthouders en het uitgangspunt van toezicht op
afstand de minister voornemens is om in het geval van de DNB op vier punten af te wijken van de
bepalingen in de Kaderwet zbo’s.

De afwijkingen zoals in de brief van 31 januari 2008 zijn gemeld, betreffen artikel 21 van de Kaderwet
zbo’s (bevoegdheid tot het vaststellen van beleidsregels), artikel 22 van de Kaderwet zbo’s
(bevoegdheid tot het vernietigen van een besluit), artikel 32 van de Kaderwet zbo’s (instemming
minister bij bepaalde rechtshandelingen) en artikel 33 van de Kaderwet zbo’s (de verplichting voor het
8

Kamerstukken 2007/2008, 25268, nr. 56.
In zijn brief van 31 januari 2008 geeft de minister van Financiën aan dat na de evaluatie zal worden bezien of die evaluatie
aanleiding geeft tot heroverweging van de uitgangspunten zoals verwoord in die brief.
9

10

ZBO om een reserve te vormen om fluctuaties in de exploitatie op te kunnen vangen, de zogenaamde
egalisatiereserve).

In een brief aan het ministerie heeft DNB aangegeven nog nader overleg te willen voeren over deze
en eventueel andere uitzonderingsartikelen. Definitieve vormgeving zal mede in het licht van deze
evaluatie worden bezien.

11

Hoofdstuk 2. Vormgeving toezicht
In het vorige hoofdstuk is de interne organisatie van DNB en het verantwoordingsproces beschreven.
In dit hoofdstuk zal worden beschreven hoe het prudentieel toezicht in de praktijk is vormgegeven.

Er zullen eerst enkele kaders worden beschreven waar het toezicht in de praktijk mee wordt
geconfronteerd (paragraaf 2.1). Daarna worden de uitgangspunten besproken die DNB in haar beleid
hanteert (paragraaf 2.2). Vervolgens zullen de verschillende vormen van toezicht worden besproken:
instellingsspecifiek (paragraaf 2.3), generiek (paragraaf 2.4) en thematisch (paragraaf 2.5) toezicht.
Vervolgens zullen het handhavingsbeleid en de beschikbare instrumenten worden beschreven.

2.1 Kaders van toezicht
Voordat nader zal worden ingegaan op de toezichtvisie van DNB en de specifieke vormgeving van het
toezicht, zullen eerst enkele belangrijke elementen c.q. kaders worden benoemd die van belang zijn
bij de beoordeling van het toezicht.

Ten eerste geldt dat prudentieel toezicht weliswaar gericht is op het verminderen van
kwetsbaarheden, maar nooit kan voorkomen dat (individuele) financiële instellingen toch in problemen
geraken. Dit is het gevolg van het feit dat financiële instellingen per definitie opereren in een risicovolle
omgeving en bepaalde risico’s zich nu eenmaal kunnen materialiseren. In de memorie van toelichting
op de Wft staat dan ook expliciet bepaald dat het toezicht weliswaar beoogt het risico van faillissement
te verkleinen, doch dat garanties hierop uitgesloten zijn.

Ten tweede geldt dat DNB beperkte capaciteit beschikbaar heeft. De totale formatie bedraagt 1572 fte
(begroting 2010). Hiervan houdt 645 fte zich bezig met het toezicht, waarvan 470 fte met primaire
activiteiten. Hiermee moet onder andere toezicht worden gehouden op iets minder dan 1700 banken,
verzekeraars en pensioenfondsen. Hierdoor is het onmogelijk om te allen tijde op alle instellingen
volledig toezicht te houden. DNB gaat dan ook uit van een risicogeoriënteerde benadering. Dit
betekent dat de intensiteit van het toezicht bepaald wordt door de risico-inschatting die van
desbetreffende instelling wordt gemaakt en de mogelijke impact op het financieel systeem. Het doel
van deze risicogeoriënteerde benadering is om het toezicht gericht te kunnen inzetten en met
beperkte inzet zoveel mogelijk effectiviteit te realiseren. Deze beperkte toezichtcapaciteit weerspiegelt
ook een afruil. Volledige zekerheid van financiële stabiliteit valt namelijk nooit te realiseren en de extra
zekerheid die kan worden gerealiseerd met extra toezicht weegt vanaf een bepaald punt niet meer op
tegen de maatschappelijke kosten en administratieve lasten die dat met zich meebrengt.

Ten derde geldt dat de financiële crisis verscherpt heeft laten zien dat de stabiliteit van de financiële
sector in het algemeen en de positie van Nederlandse financiële instellingen daarbinnen in belangrijke
mate afhankelijk zijn van externe omstandigheden, zoals mondiale economische ontwikkelingen en
beleidsreacties van andere centrale banken en toezichthouders. De kwaliteit van het prudentieel
toezicht wordt dan ook bepaald door een goede analyse van deze omgevingsfactoren en een goede

12

wisselwerking tussen dit macro-prudentieel toezicht en de toezichtactiviteiten ten aanzien van
individuele financiële instellingen.

2.2 Uitgangspunten
Bij de uitvoering van de toezichttaken ligt het accent primair op preventie, oftewel het zo veel mogelijk
voorkomen van situaties die op gespannen voet staan met de doelstelling van financiële stabiliteit.

DNB heeft vooruitlopend op de invoering van de Wft een strategische visie opgesteld voor het toezicht
10

op financiële ondernemingen voor de periode 2006 – 2010 . Deze visie is gebaseerd op de
uitgangspunten van het functionele toezichtmodel en de opgedragen taken op basis van de Wft. Het
geeft een vertaling van de strategische doelen naar een concrete toezichtaanpak en
toezichtactiviteiten.

In maart 2010 is een actualisatie van de toezichtvisie verschenen waarin de belangrijkste lessen
11

vanuit de kredietcrisis voor het toezichtbeleid worden getrokken . Het fundament en de strategische
doelen van de toezichtvisie 2006-2010 zijn onveranderd gebleven en gelden daarom nog onverkort. In
deze paragraaf zullen daarom beide visiedocumenten worden toegelicht.

De Tweede Kamer heeft daarnaast tijdens het debat over het rapport Scheltema aan DNB gevraagd
uit de DSB-casus lessen te trekken. Naar aanleiding daarvan heeft DNB een plan van aanpak
cultuurverandering toezicht DNB, “Van analyse naar actie” opgesteld dat door de minister van
Financiën in augustus 2010 naar de Tweede Kamer is gezonden. Voor zover relevant zal in het
vervolg van dit verslag op dit plan van aanpak worden ingegaan.

2.2.1 Toezichtvisie 2006-2010
In het visiedocument 2006-2010 wordt goed toezicht als volgt gedefinieerd:

Goed toezicht is marktgericht, effectief, efficiënt, proportioneel, transparant en onafhankelijk;
goed toezicht is daarmee risicogeoriënteerd en draagt bij aan een stabiel en integer financieel
stelsel, aan de veiligheid van financiële afspraken en aan een efficiënt en betrouwbaar
betalingsverkeer.

Uit deze definitie blijkt dat de invulling van het prudentieel toezicht geschiedt aan de hand van een
zestal uitgangspunten.

Het toezicht dient marktgericht te zijn, dat wil zeggen dat een goede marktwerking wordt gefaciliteerd,
waarin vraag en aanbod van financiële diensten ordelijk bij elkaar komen. De keuze voor een
toezichtbeleid gebaseerd op principes past ook bij dit uitgangspunt. De Wft geeft de kaders van het
toezicht aan, maar laat in eerste instantie aan de markt over hoe bepaalde zaken precies in de
10

www.dnb.nl/nieuws-en-publicaties/publicaties-dnb/incidentele-publicaties/auto115388.jsp.

13

organisatie worden vormgegeven. Wel vindt toetsing en monitoring door de toezichthouder plaats. In
de toezichtvisie van DNB wordt bij dit uitgangspunt tevens aangegeven dat toezicht geen onnodige
belemmeringen mag opwerpen om financiële producten en diensten aan te bieden en de
bedrijfsvoering naar eigen inzicht vorm te geven.

Voorts is van belang dat het toezicht effectief wordt uitgevoerd. Dit heeft betrekking op het gebruik van
het meest geschikte instrument onder de specifieke omstandigheden. DNB heeft verschillende formele
instrumenten beschikbaar. In veel gevallen wordt ook gebruik gemaakt van meer informele
beïnvloedingsinstrumenten (zie verderop).

Daarnaast dient het toezicht ook efficiënt te zijn door het uitvoeren van zo goed mogelijk toezicht
tegen zo laag mogelijke kosten. De risicogeoriënteerde benadering is hier een goed voorbeeld van. Bij
het plannen van haar activiteiten zal de toezichthouder zich voortdurend bewust moeten zijn van de
balans tussen de extra toezichtbelasting en de mogelijk extra financiële stabiliteit die het oplevert. In
hoofdstuk 3 zal nader gekeken worden naar de activiteiten, de ingezette capaciteit en de
kostenontwikkeling.

Voorts dient het toezicht te voldoen aan eisen van proportionaliteit. Dit houdt in dat de zwaarte van het
handelen van de toezichthouder evenredig is gerelateerd aan de grootte van het belang dat daarmee
is gemoeid.

Daarnaast is transparantie een belangrijk uitgangspunt. Inzichtelijkheid in toegepaste normenkaders,
beleidsuitgangspunten en motiveringen voor beslissingen creëert draagvlak voor het toezicht. Daartoe
behoort ook het afleggen van verantwoording over het handelen van DNB. Dit gebeurt onder andere
via het meewerken aan externe onderzoeken. Transparantie wordt verder ook geboden door via de
website inzicht te geven in de toezichtvisie en het gehanteerde toezichtmodel FIRM dat beschikbaar is
via het Open Boek toezicht. Verder wordt in het jaarverslag en in de ZBO-verantwoording ingegaan op
het gevoerde toezichtbeleid.

Tot slot geldt het uitgangspunt van onafhankelijkheid. De toezichthouder dient in objectiviteit en los
van potentiële belangenverstrengelingen tot een oordeelsvorming te komen. Dit is een belangrijke
reden dat de toezichthouder op afstand van de politiek is geplaatst. In paragraaf 1.4 is daarbij wel
aangegeven dat deze onafhankelijkheid niet absoluut kan zijn. De minister blijft uiteindelijk
verantwoordelijk voor de financiële stabiliteit.

2.2.2 Toezichtvisie 2010-2014
Naar aanleiding van de kredietcrisis heeft DNB haar toezichtvisie geactualiseerd en belangrijkste
lessen voor het toezicht getrokken. In dit visiedocument worden twee belangrijke wijzigingen in de
toezichtaanpak aangekondigd.
11

www.dnb.nl/binaries/Visie%20DNB%20Toezicht%202010-2014_tcm46-230507.pdf.

14

Ten eerste zal het toezicht in sterkere mate een instellingsoverstijgend perspectief moeten hanteren.
De kredietcrisis heeft namelijk laten zien dat onevenwichtigheden op macro-economisch niveau, mede
door de onderlinge verwevenheid in de sector tot belangrijke risico’s voor individuele instellingen
12

kunnen leiden . De organisatorische inrichting van DNB waarin centrale bank en toezichthouder in
een instelling samen zijn gebracht, biedt een goede mogelijkheid om de bedoelde wisselwerking
tussen macro-economische ontwikkelingen en het dagelijks toezicht goed vorm te geven. Binnen DNB
is de divisie Financiële Stabiliteit verantwoordelijk voor versterking van het macro-prudentieel toezicht.
Deze divisie houdt zich bezig met de monitoring en analyse van de ontwikkelingen in de macroeconomie, op de financiële markten, in de financiële infrastructuur en bij financiële ondernemingen en
hun consequenties voor de financiële stabiliteit.

De macroprudentiële analyse dient onafhankelijk en kritisch te worden opgezet. De kracht van het
macroprudentiële toezicht wordt namelijk in belangrijke mate bepaald door openhartige en autonome
waarschuwingen voor de opbouw van onevenwichtigheden. Dit betreft vooral de appreciatie en
prioritering van de verschillende soorten risico’s en de vertaling naar het dagelijks toezicht.

Een tweede wijziging in de toezichtaanpak is dat het toezicht van DNB zich naast de traditionele focus
op solvabiliteit en liquiditeit, ook meer zal gaan richten op meer strategische en kwalitatieve
elementen. Dit betreft onder andere het bedrijfsmodel, de strategie, het gedrag en de cultuur van een
instelling.

Op basis van deze twee aanpassingen, heeft DNB concrete acties geformuleerd. Een belangrijk
speerpunt betreft de verdieping van de expertise. Om risico’s tijdig en effectief te kunnen onderkennen
moet DNB namelijk over specifieke expertise beschikken en dicht bij de markt staan. Dit is niet
eenvoudig. Een toezichthouder loopt in de praktijk namelijk altijd net iets achter bij de markt, omdat
risicomanagement en financiële beslissingen in eerste instantie de verantwoordelijkheid van de
betreffende financiële instellingen zelf zijn. DNB kan gedurende het proces vooral bepaalde
ontwikkelingen waarnemen. Verder is een goede expertise van de financiële sector vereist. Het
rapport van de Commissie Toekomst Banken (“Commissie Maas”) bevat in dat opzicht bijvoorbeeld
ook de aanbeveling om meer kennisuitwisseling te laten plaatsvinden tussen DNB en de financiële
sector.

2.2.3 Plan van aanpak cultuurverandering toezicht DNB
Op verzoek van de Tweede Kamer heeft DNB een plan van aanpak opgesteld waarin zij lessen trekt
uit de DSB-casus. Zij heeft in dat verband de eigen werkwijze, besluitvorming en cultuur tegen het licht
gehouden en acties geformuleerd met betrekking tot de wijze waarop deze aspecten kunnen worden
verbeterd.

12

Geneva report: “fundamental principles of financial regulation”, January 2009.

15

Het plan van aanpak behelst op hoofdlijnen een forse reorganisatie van de toezichtsector waarbij als
belangrijkste elementen – naast versterking van de huidige expertisecentra – een afdeling wordt
opgericht voor het interne risicomanagement en een afdeling gericht op interventie. Voorts zet DNB in
op verscherping van het personeelbeleid (waaronder werving en selectie, beoordeling, opleiding en
roulatie) en zal het functioneren van topmanagement periodiek worden beoordeeld. Ook zal DNB
onderworpen worden aan externe toetsing waaronder beoordeling door het IMF en zal de rol van de
RvC van DNB worden versterkt (zie in dat verband ook paragraaf 4.4.2).

2.3 Bedrijfsspecifiek toezicht
Het bedrijfsspecifiek toezicht op financiële instellingen wordt uitgevoerd door de verschillende
toezichtdivisies. Daarbij wordt onder andere gebruikt gemaakt van een analytisch kader dat wordt
aangeduid als FIRM (Financiële Instellingen Risico Methode). FIRM is een van de instrumenten die
sinds 2006 gebruikt wordt in het toezicht. Het is een geïntegreerde methode voor de analyse van
risico’s die gebruikt wordt bij alle type ondernemingen waar DNB toezicht op houdt. Het biedt een
kader om inzicht te krijgen in de activiteiten van een onderneming en de mate waarin deze een
bedreiging kunnen vormen voor de soliditeit en integriteit van de onderneming en de stabiliteit van het
stelsel. Het biedt bovendien een handvat om beter invulling te geven aan het risicogeoriënteerde
toezicht, omdat de risico’s bij de instellingen op dezelfde categorieën en op dezelfde wijze worden
gescoord.

Via de website van DNB is onder de titel “Open Boek Toezicht” het handboek van FIRM beschikbaar
met daarin een uitgebreide beschrijving van de systematiek en werkwijze. De risicoanalyse in FIRM
berust op vier pijlers.

i) Solvabiliteitspositie en solvabiliteitsbeheer
Een financiële instelling moet over een solide financiële positie beschikken. Dit betekent dat
voldoende kapitaal aanwezig moet zijn om schokken op te kunnen vangen. De minimale eisen volgen
meestal uit internationale regelgeving, waarvan de belangrijkste zijn de Europese kapitaalrichtlijn
(CRD / Basel II) voor banken en de Solvency-richtlijn voor verzekeraars. Regelgeving voor
pensioenfondsen is in belangrijke mate nationaal georganiseerd via het Financieel Toetsingskader
(FTK).

Het toezicht vindt plaats op basis van periodieke rapportages en bedrijfseconomische analyses. De
toereikendheid van de solvabiliteitspositie wordt getoetst aan minimale eisen, economische situatie,
vooruitzichten en specifieke omstandigheden. Tevens wordt de kwaliteit van het solvabiliteitsbeheer in
de analyse meegenomen. De wijze waarop de instelling haar financiële buffers op langere termijn
beheerst is namelijk van invloed op de financiële weerbaarheid van een instelling. Indien in het
oordeel van DNB sprake is van bijzondere omstandigheden of specifieke risico’s, dan kan DNB extra
eisen stellen ten aanzien van de solvabiliteit.

16

ii) Liquiditeitspositie en liquiditeitsbeheer
Liquiditeitsrisico is in de afgelopen jaren complexer en ook kwetsbaarder is geworden. Een
ongrijpbaar verlies aan vertrouwen kan op korte termijn en met een grote (internationale) dynamiek
snel tot problemen leiden bij een financiële instelling. Tegelijkertijd zal liquiditeitsrisico van nature een
belangrijk kenmerk van financiële instellingen en vooral van banken blijven, omdat zij juist als functie
in de economie hebben om kort geld aan te trekken en dat voor langere termijn beschikbaar te stellen.
Goed liquiditeitsbeheer zal dan ook belangrijk blijven en vormt terecht een zelfstandig en essentieel
onderdeel in het prudentieel toezicht.

Internationaal wordt nu algemeen onderkend dat de liquiditeitsrisico’s te weinig aandacht hebben
gekregen. In dat opzicht geldt dat DNB al eerder in haar toezichtbeleid een juiste keuze heeft gemaakt
door liquiditeitsrisico als apart onderdeel te beschouwen en strengere regels te stellen dan andere
landen. Inmiddels zijn in internationaal verband afspraken gemaakt over versterkingen van het
liquiditeitsbeheer. Op bepaalde onderdelen zal dit ook in Nederland tot aanscherpingen leiden.

iii) organisatie en beheersing
Naast de meer kwantificeerbare pijlers van solvabiliteit en liquiditeit, wordt ook de strategie, het beleid
en de activiteiten van de betrokken instelling op gestructureerde wijze in beeld gebracht. De interne
processen en de interactie met de buitenwereld kunnen namelijk tot meer of minder risico’s leiden.
Binnen FIRM worden vier financiële en zes niet-financiële risicocategorieën onderkend.

Risicocategorieën
Financiële risico’s
Niet-financiële risico’s
Matching-/renterisico
Omgevingsrisico
Marktrisico
Operationeel risico
Kredietrisico
Uitbestedingrisico
Verzekeringtechnisch risico
IT-risico
Integriteitrisico
Juridisch risico

Beheersingscategorieën
Risicospecifieke beheersing
Organisatie
Management
Solvabiliteitsbeheer
Liquiditeitsbeheer

Basis voor de risicoanalyse vormen periodieke gesprekken met onder andere de voor de
risicobeheersing verantwoordelijke personen, de interne of externe accountant en de actuaris. Tevens
wordt een analyse gemaakt van interne documentatie waaronder beleidsrichtlijnen, procedures en
managementinformatie. Verder worden notulen bestudeerd van risicocommissies, Raad van Bestuur
en Raad van Commissarissen en worden bij de instelling zelf waarnemingen en onderzoeken
uitgevoerd.

Er wordt vervolgens een beoordeling gemaakt van de verschillende risicocategorieën en een weging
toegekend aan de mate waarin de betreffende aspecten van belang worden geacht vanuit de
doelstelling van prudentieel toezicht. Dit is tot op zekere hoogte een subjectief proces. Consistentie en
uniformiteit worden zoveel mogelijk bewaard door onder andere het 4-ogen principe, sturing vanuit de
hiërarchische lijn en zo veel mogelijk standaardisering van risicoscores. Verder vindt periodiek een
collegiale toetsing en discussie op managementniveau plaats.

17

Nadat de risico’s in kaart zijn gebracht, wordt per individuele instelling een analyse gemaakt van de
kwaliteit van de beheersingsmaatregelen. De interne organisatie of vormgeving van het
risicobeheersingsproces kunnen bijvoorbeeld een mitigerende of juist versterkende werking hebben
op de risico’s voor financiële stabiliteit. Het bepaalt in hoeverre het management daadwerkelijk in
control is ten aanzien van de financiële risico’s die zich in het bedrijf bevinden. De beoordeling van de
risico’s in samenhang met de beheersingsmaatregelen leiden per saldo tot vaststelling van het netto
risico. Dit vormt de basis waarop DNB haar toezichtintensiteit bepaalt.

iv) integere bedrijfsvoering
Integriteit is een breed begrip. Het strekt zich uit tot morele aspecten van het handelen, de integriteit
van bestuurders en van de organisatie als geheel tot het bestrijden van strafbare feiten, zoals
witwassen en het financieren van terrorisme. Binnen FIRM is het als aparte risicocategorie
opgenomen. Vanuit prudentieel toezicht bezien ligt daarbij vooral de nadruk op het behoud van de
vertrouwen in de integriteit in de financiële sector als geheel en van de onder toezicht gestelde
instellingen, omdat dit een belangrijke randvoorwaarde is voor het waarborgen van financiële
stabiliteit. In het kader van de Wft vallen hier aspecten onder zoals belangenverstrengeling,
incidentenregeling, integriteitsgevoelige functies en customer due diligence. Specifieke wetten
bevatten nadere regels op andere aspecten van integriteit.

Bovenstaande vier categorieën vormen de pijlers van FIRM en bieden een zekere basis voor het
toezichtbeleid. Toezicht is echter niet statisch. Het toezicht wordt daarom aangevuld met kennis en
inzichten van de specifiek betrokken toezichthouders op basis van onderzoek, trends en signalen. Dit
maatwerk staat soms op gespannen voet met FIRM. Het blijkt in de praktijk namelijk soms nog erg
lastig om FIRM zodanig voldoende flexibel en gebruiksvriendelijk in te richten, dat het uniform, crosssectoraal en voor alle soorten instellingen goed toepasbaar is. DNB werkt daarom ook aan een
verdere ontwikkeling van FIRM.

2.4 Generiek toezicht
De FIRM-scores bepalen de toezichtprioriteiten per instelling. Op basis van deze individuele scores
vindt vervolgens een overkoepelende analyse plaats van de verdeling van de risico´s tussen
verschillende categorieën instellingen. Dit gebeurt door de FIRM scores van de sectoren onderling
met elkaar te vergelijken. Het risicoprofiel van een bepaalde categorie instelling wordt daarbij bepaald
op basis van de kans en de impact van financiële risico´s bij een bepaald type instelling.

Het begrip ‘kans’ duidt op de waarschijnlijkheid dat een instelling in de problemen komt en niet meer
aan haar verplichtingen kan voldoen. Deze waarschijnlijkheid wordt voor de verschillende instellingen
geschat op basis van een internationaal gebruikelijke indeling in zeven risicotypen waarvan de
resultaten gecorrigeerd worden voor de effecten van de beheersingsprocessen van de instellingen.
Daarbij wordt vooral ook gekeken naar de karakteristiek van het soort instelling. De kans dat een
verzekeraar bijvoorbeeld in liquiditeitsproblemen komt, zou normaal gesproken namelijk kleiner

18

moeten zijn dan voor een bank. Evenzo geldt dat pensioenfondsen een ander risicoprofiel kennen,
omdat ze een langere termijn horizon kennen en het benodigde herstel over een langere periode
kunnen realiseren. Verder geldt dat traditionele financiële risico’s, zoals met betrekking tot solvabiliteit,
over het algemeen beter voorspelbaar zijn en daardoor beter te beheersen dan andere risico’s, zoals
met betrekking tot governance of strategische risico´s. De combinatie van het soort instelling en de
betrokken risico´s leidt per saldo tot een inschatting van de kans dat een bepaald soort instelling in de
problemen komt.

Vervolgens wordt gekeken naar de impact die financiële problemen bij een bepaalde instelling kan
hebben. Vanwege de diversiteit aan instellingen en de complexe samenhang in de financiële sector is
dit niet met één indicator aan te duiden. In de praktijk wordt daarom de ingeschatte impact benaderd
op basis van het te beschermen financiële belang, dat gerelateerd wordt aan het balanstotaal van de
instelling. Dit is een eenvoudig beschikbare indicator en sluit aan bij de plausibele aanname dat
problemen bij een instelling met een hoog balanstotaal tot grotere problemen zullen leiden dan bij een
instelling met een kleiner balanstotaal. Het houdt echter onvoldoende rekening met de mate van
verwevenheid van de instelling en het systeemrisico.

De combinatie van de beoordeling van kans en impact leiden tot een generiek risicoprofiel per type
instelling. Op basis hiervan kan een indeling gemaakt worden van de inzet van de toezichtcapaciteit
tussen de sectoren, waarbij toezichtinspanningen toenemen met de zwaarte van het toegekende
risicoprofiel. In de toezichtvisie van DNB worden hiertoe vier zogenaamde toezichtmenu´s
onderscheiden.

T4

T3

T2

T1

Generiek risicoprofiel (voor
instellingen met gem. FIRM-score)

Toezichtmenu

Hoog
o (Middel)grote en kleine bank
o Grote levensverzekeraar
o Zeer groot pensioenfonds
Middel
o Bijkantoor niet-EU bank
o Middelgrote levensverzekeraar
o Grote schadeverzekeraar
o Grote zorgverzekeraar
o Groot pensioenfonds
o Trustkantoor
o Geldtransactiekantoor
Laag
o Bijkantoor EU bank
o Middelgrote en kleine
schadeverzekeraar
o Middelgrote zorgverzekeraar
o Naturaverzekeraar
o Middelgroot en klein nietherverzekerde pensioenfonds
o Beleggingsinstelling
o Effecteninstelling
Miniem
o Vrijgestelde Onderlinge
Waarborgmaatschappij (VOW )

Als in T3, plus:
o Frequentere beleidsgesprekken, ook op stafniveau
o Beoordeling werking bedrijfsvoeringsprocessen en
beheersmaatregelen
Als in T2, plus:
o Beoordeling opzet en bestaan bedrijfsvoeringsprocessen en
beheersmaatregelen
o Beoordeling interne managementinformatie
o Beleidsgesprekken op bestuursniveau (inclusief in voorkomend
geval afspraken over realisatie verbeterpunten)
o Jaargesprek met IAD interne controller, actuaris
o Onderzoek op locatie
Als in T1, plus:
o Periodiek gesprek ter plaatse met dagelijkse beleidsbepaler
o Vergunningverlening met deskundigheidstoets en
betrouwbaarheidstoets
o Deskundigheidstoets voorts alleen bij wisseling van bestuur of
bij incidenten

o
o

Elektronische rapportages door instellingen met betrekking tot
financiële soliditeit en bedrijfsvoering
Geautomatiseerde toetsing van kerngegevens uit rapportages

19

o

Herverzekerd pensioenfonds
o
o
o
o
o
o

(solvabiliteit, branchespecifieke balansratio’s, operationele
kernelementen)
Rapportages worden (deels) gewaarmerkt door accountants
en/of actuarissen
Actie door de toezichthouder bij vroegtijdig
waarschuwingssignaal
Betrouwbaarheidstoets voor bestuurders
Meldingsplicht voor instellingen bij normschending
Controle via steekproefs- en themagewijs onderzoek
Beoordeling financieringsovereenkomsten van herverzekerde
pensioenfondsen

Met deze generieke analyse en het bepalen van de toezichtmenu’s wordt dus een nadere invulling
gegeven aan het risicogeoriënteerde en crosssectorale toezicht. Het zorgt ervoor dat de capaciteit
daar wordt ingezet waar de risico´s en mogelijke impact het grootst zijn. Inzet van risico’s en capaciteit
is echter niet een volledig directe relatie. Bij de hierboven beschreven algemene uitgangspunten
gelden namelijk nog wel de volgende aanvullingen.

Ongeacht hun risicoprofiel zijn alle instellingen aan lopend toezicht onderworpen en wordt een actueel
beeld van de financiële soliditeit en bedrijfsvoering bijgehouden. Alle instellingen dienen dan ook
periodiek over hun financiële gegevens te rapporteren. In veel gevallen vindt daarbij bovendien een
beleidsgesprek plaats.

Hieruit volgt dat kleine instellingen met een in principe laag risico of lage impact toch altijd nog relatief
bezien veel toezicht kennen, omdat bepaalde toezichthandelingen (zoals jaarlijks gesprek, toetsing
bestuurders, vergunningverlening enz) altijd noodzakelijk zullen blijven en nog zwaar op de instelling
kunnen rusten.

Tot slot geldt dat het generieke risicoprofiel slechts een algemeen profiel is dat geldt voor een
bepaalde categorie instellingen. Indien de bevindingen op grond van de ontvangen informatie daartoe
aanleiding geven kan dit ertoe leiden dat het risicoprofiel van de betrokken instelling opwaarts wordt
bijgesteld, hetgeen inhoudt dat ook de toezichtintensiteit wordt verhoogd. Het is dus goed mogelijk dat
bij een instelling meer of minder toezicht wordt gehouden op basis van de specifieke individuele
risicobeoordeling op basis van FIRM. Gedurende dit proces kan het risicoprofiel van de instelling
bovendien voortdurend aangepast worden, zodat het toezicht een continue en gerichte aanpak kent.

2.5 Thematisch toezicht
In aanvulling op het instellingsgerichte en generieke toezicht, hanteert DNB ook nog een thematische
benadering. Ieder jaar worden relevante thema’s geïdentificeerd op basis van maatschappelijke
ontwikkelingen, financiële trends, nieuwe financiële producten of sectorbreed gedrag. Signalering van
deze thema’s vloeit voort uit de reguliere toezichtactiviteiten, veranderende regelgeving en het
reguliere risico-overleg tussen toezichtdivisies.

Rond de jaarwisseling worden de toezichtprioriteiten voor het komende jaar vastgesteld en met de
onder toezicht staande instellingen gedeeld. Dit wordt ook aangekondigd via de zogenaamde

20

themabrochure. In het reguliere toezicht wordt vervolgens extra aandacht besteed aan deze thema’s
en richting de instellingen wordt extra uitleg en voorlichting gegeven over de gepercipieerde risico’s.
Gedurende het jaar wordt bekeken of de thema´s nog actueel zijn, dan wel aanpassing behoeven.

2.6 Handhavingsbeleid
Om toezicht te houden op de naleving van de voorschriften op het terrein van het prudentiële toezicht
in het kader van de Wft, heeft DNB verschillende (wettelijke) beïnvloedingsinstrumenten tot haar
beschikking.
•

Het geven van een aanwijzing (art. 1:75, lid 1 en 2, Wft);

•

Het opleggen van een last onder dwangsom, al dan niet met openbaarmaking (art. 1:79 Wft);

•

Het opleggen van een bestuurlijke boete, al dan niet met openbaarmaking (art. 1:80 Wft);

•

Het doen van een verzoek aan de rechtbank om een noodregeling uit te spreken (art. 3:160
Wft);

•

Het benoemen van een curator (art. 1:76 Wft);

•

Een verzoek aan de Ondernemingskamer tot het aanstellen van een bewindvoerder bij
pensioenfondsen;

•

Het bepalen dat een certificerend accountant of actuaris niet bevoegd is de wettelijk vereiste
verklaringen met betrekking tot de financiële onderneming of het pensioenfonds af te leggen
(art. 1:78 Wft);

•

Het wijzigen, geheel of gedeeltelijk intrekken of beperken van een vergunning of een registratie
(art. 1:104 Wft);

•

Aangifte doen bij het openbaar ministerie (art. 1:86 Wft).

Onderstaande tabel geeft een overzicht van de mate waarin DNB haar wettelijke instrumenten in zet.

Tabel 3 Wettelijke maatregelen bij onder toezicht staande instellingen
2004
2005

2006

2007

2008

2009

1

23
141
8
1

11
124
9
2

16
319
8
2

11
203
2
1

3

5

3

1

Aanwijzing
Last onder dwangsom*
Bestuurlijke boete
Noodregeling
Publiceren feit / openbare waarschuwing
Stille curatele
Aanstelling bewindvoerder
Verklaring niet-bevoegdheid accountant of actuaris
Doorhaling uit register
Aangifte bij OM

6
148

7
117

1

4
2

14
1

Financieringsplan
Saneringsplan
Herstelplan

4
2
4

1
2
6

3
2
2

1

1
2

8
3
71

Totaal
166
143
200
149
427
Bron: jaarverslag DNB
* Toename vanaf 2008 wordt veroorzaakt door een wetswijziging in nov. 2007, waardoor bij verzekeraars ook het niet

21

4
343
568

tijdig indienen van kwartaalverslagen wordt gesanctioneerd. Daarnaast zijn vanwege de financiële crisis in 2008 een groot
aantal pensioenfondsen en verzekeraars om respectievelijk herstelplannen en financieringsplannen gevraagd.

Daarnaast maakt DNB ook gebruik van informele beïnvloedingsinstrumenten, zoals een
normoverdragend gesprek of een waarschuwingsbrief.

De wijze waarop wordt ingegrepen is afhankelijk van veel verschillende factoren. AFM en DNB
13

hebben hiertoe gezamenlijk een nota handhavingsbeleid vastgesteld . Hierin worden de belangrijkste
uitgangspunten en factoren beschreven die de toezichthouders bij hun handhavingactiviteiten
hanteren.

Leidend bij de keuze voor de wijze van ingrijpen is de effectiviteit die het teweeg brengt. Bij het
bepalen van de effectiviteit zal onder andere gekeken worden naar de kenmerken van het specifieke
geval, de soort norm die wordt overtreden en de weging van allerlei andere factoren die een rol spelen
(zoals nader toegelicht in de nota handhavingsbeleid).

Het belangrijkste doel is om normconform gedrag te bevorderen. Dit betekent dan ook niet dat elke
overtreding leidt tot inzet van een wettelijk handhavinginstrument. In veel gevallen kan normconform
gedrag namelijk beter worden gerealiseerd door middel van informele (niet in de wet vastgelegde)
beïnvloedingsinstrumenten of (meer algemeen) het geven van voorlichting en guidance over de in
wet- en regelgeving neergelegde normen of het uitvoeren en publiceren van onderzoek. In andere
gevallen zal echter ook gebruik (moeten) worden gemaakt van wettelijke instrumenten.

Het handhavingsbeleid hanteert als uitgangspunt normconform gedrag. Indien dit niet het geval is en
er een overtreding van een norm wordt geconstateerd, dan zal in beginsel corrigerend worden
opgetreden. Deze benaderingswijze is in lijn met het risicogebaseerde toezicht waarbij capaciteit
gericht wordt ingezet bij die instellingen waar sprake is van een kwetsbare situatie. Overtredingen
worden niet gedoogd. Dit neemt echter niet weg dat DNB met de beperkte beschikbare capaciteit wel
prioriteiten moet stellen.

13

Handhavingsbeleid van de Autoriteit Financiële Markten en De Nederlandsche Bank van 10 juli 2008.

22

Hoofdstuk 3. Indicatoren van het toezicht
In dit hoofdstuk zal gekeken worden naar de belangrijkste resultaten van het toezicht. Daarbij moet
worden opgemerkt dat het meten van goed toezicht niet eenvoudig is. Zoals in het begin van
hoofdstuk 2 al is aangegeven staat goed toezicht namelijk niet gelijk aan een situatie waar financiële
instellingen niet in problemen komen. Omgekeerd geldt echter ook dat het prudentieel toezicht niet per
definitie effectief is geweest wanneer zich in een bepaalde periode geen problemen hebben
voorgedaan bij financiële instellingen.

De financiële stabiliteit van individuele instellingen en van het systeem als geheel is afhankelijk van
een veelheid aan factoren en (externe) ontwikkelingen. Een ideale prestatie-indicator die de
doelmatigheid en doeltreffendheid van DNB meet, zou nauw moeten aansluiten bij de strategische
doelen van het toezicht, direct beïnvloedbaar zijn door de toezichthouder en op een eenvoudige en
eenduidige manier meetbaar en communiceerbaar zijn. Een dergelijke indicator bestaat niet.

In dit hoofdstuk is daarom gekozen om te kijken naar verschillende aspecten. Paragraaf 3.1 beschrijft
de belangrijkste activiteiten van DNB. In paragraaf 3.2 zal vervolgens gekeken worden naar de
ontwikkeling van de kosten van het toezicht. Dit zijn beide vooral inputindicatoren die een beeld geven
van de inspanningen die DNB levert. In paragraaf 3.3 zal gekeken worden naar uitkomsten van beleid
op basis van cijfermatige indicatoren en kwalitatieve indicatoren zoals DNB die hanteert.

3.1 Activiteiten
Jaarlijks stuurt DNB een ZBO-verantwoording aan de minister van Financiën met een toelichting van
het toezichtbeleid en de ontwikkeling van de kosten. Uit onderstaande tabel blijkt dat de meeste
capaciteit, namelijk 75% van de uitvoerende activiteiten, wordt aangewend voor het lopend toezicht.

Tabel 4 Overzicht toezichtactiviteiten (fte)
begroting
2009
2010
uitvoerende activiteiten
Toetreding
lopend toezicht
Handhaving
FEC-eenheid
Statistiek

344,0
28,4
261,2
18,3
6,0
30,0

365,7
27,8
277,2
22,1
6,8
31,8

toezichtbrede activiteiten
Kennisopbouw
extern beleid en regelgeving
intern beleid
juridische activiteiten
externe communicatie

107,8
8,3
37,3
32,5
20,6
9,1

103,2
3,0
40,2
28,2
19,7
12,1

totaal primaire activiteiten

451,7

468,9

Ondersteunende activiteiten

203,5

176,2

Totaal toezichtactiviteiten

655,2

645,2

23

Het lopend toezicht bevat de uitvoering van het toezicht zoals dat beschreven is in hoofdstuk 2. Het
bevat daarnaast ook specifieke activiteiten als het behandelen van vergunningaanvragen, toetsing van
beleidsbepalers en het afgeven van verklaringen van geen bezwaar. In de ZBO-verantwoording van
DNB staan meerjarige cijfers opgenomen ten aanzien van deze activiteiten.

Tabel 5 Overzicht activiteiten
2005

2006

2007

2008

2009

Lopend toezicht: totaal ingeschreven instellingen

2080

2036

1989

1936

1870

Aantal getoetste beleidsbepalers

1879

1781

1578

1635

1335

534
502
32

409
384
25

Aantal verleende vvgb's*
1157
963
633
wv vvgb's
1144
941
523
wv groeps-vvgb's
13
22
110
* Na 2006 hoeft geen vvgb meer verleend te worden aan fusies van coöperatieve banken

In de afgelopen periode is een lichte afname zichtbaar van het aantal instellingen. Hieruit kunnen
echter (mede door fusies) geen duidelijke conclusies worden getrokken ten aanzien van de omvang
van de werkzaamheden. Er is ook geen duidelijk waarneembare trend in de concrete activiteiten die
moeten worden uitgevoerd. Er is wel sprake van een toename van regelgeving en complexiteit van het
toezicht. Dit is in de afgelopen periode binnen de beschikbare capaciteit opgevangen. Dit is onder
meer gerealiseerd door een onderliggende verschuiving van ondersteunende naar toezichthoudende
activiteiten, die onder andere het gevolg is van de fusie tussen DNB en PVK.

3.2 Kosten van het toezicht
De ontwikkeling van de kosten kan ook een indicatie geven van de doelmatigheid van het toezicht. In
hoofdstuk 1 is reeds de wijze beschreven waarop de begroting van DNB tot stand komt en hoe de
verantwoording plaats vindt. In deze paragraaf zal ingegaan worden op de cijfermatige ontwikkeling.

Uit onderstaande tabel blijkt dat de toezichtkosten in de afgelopen jaren veelal binnen de begroting
zijn gebleven. Wat betreft de kostenontwikkeling geldt dat DNB er dus over het algemeen goed in
slaagt om binnen de begroting te blijven. Uitzondering betreft 2007 toen sprake was van substantieel
extra werkzaamheden als gevolg van de aangekondigde verkoop van ABN AMRO. Ook in 2009 was
sprake van een overschrijding van de begroting, vooral als gevolg van hogere pensioenlasten en extra
werkzaamheden als gevolg van de financiële crisis.

Tabel 6 Toezichtkosten: begroting versus realisatie
begroot
realisatie
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010

96,13
90,04
95,25
96,78
98,27
86,34
117,03

84,16
87,91
90,39
102,28
81,24
95,47

verschil

in %

-11,97
-2,13
-4,86
5,50
-17,03
9,13

-12,5%
-2,4%
-5,1%
5,7%
-17,3%
10,6%

24

Veel besparingen van de afgelopen jaren zijn gerealiseerd door de fusie tussen DNB en PVK,
alsmede door een efficiencyslag en overige besparingen bij met name ondersteunende activiteiten. In
de brief over de evaluatie van de fusie (Kamerstukken II 2006/07, nr. 29411, nr. 22) is specifiek
ingegaan op de besparingen die zijn gerealiseerd met de reorganisatie. Een uitgebreide toelichting op
de ontwikkeling van de toezichtkosten staat in de begroting- en verantwoordingsdocumenten die ook
op de website van DNB staan.

Behalve naar de realisatie van de toezichtkosten ten opzichte van de begroting, kan ook naar de
meerjarige ontwikkeling worden gekeken. Hieruit ontstaat in eerste instantie een beeld dat lastig te
interpreteren is.

Tabel 7 Toezichtkosten DNB (mln euro)

Totaal begroting

2004

2005

realisatie
2006

2007

2008

2009

begroting
2010

96,1

90,0

95,3

96,8

98,3

86,3

117,0

95,5
64,7
1,0
24,3
6,7
-0,6
-0,6

117,0
67,5
18,5
25,4
6,6
-0,5
-0,5

Totaal realisatie
84,2
87,9
90,4
102,3
81,2
wv. Personeel, excl. pensioenlasten
63,2
wv. Pensioenlasten
-7,0
wv. andere beheerskosten
20,6
wv. afschrijvingen
5,4
wv. overige bedrijfsopbrengsten
-0,9
wv. geactiveerde kosten
0,0
* voor de jaren 2007 en eerder is geen vergelijkbare opdeling van de kosten beschikbaar

Op totaalniveau nemen de toezichtkosten eerst toe in de periode 2004-2007 om vervolgens in 2008
naar een duidelijk lager niveau terug te vallen. In 2009 en 2010 doet zich weer een sterke toename
voor. Uit de onderliggende cijfers blijkt deze schommeling in belangrijke mate te worden veroorzaakt
door mutaties in de pensioenlasten. Door een stijging van de rente zijn de pensioenlasten in 2008
lager uitgevallen. Als van dit effect geabstraheerd zou worden, dan blijkt zich een gestage stijging van
de toezichtkosten voor te doen. Deze stijging wordt echter goed verklaard door inflatieontwikkeling en
de extra activiteiten die DNB de afgelopen jaren op zich heeft genomen, zoals de invoering van de
Zorgverzekeringswet, toezicht op herverzekeraars, oprichting van de FEC-eenheid, intensivering van
het integriteittoezicht en internationaal toezicht.

Dit neemt niet weg dat de kostenontwikkeling de komende jaren goed in de gaten zal moeten worden
gehouden. Volgens de huidige ramingen zal de overheid de komende jaren namelijk fors moeten
bezuinigen. In die omgeving past ook enige terughoudendheid bij de toezichthouders. Dit geldt des te
meer doordat de kosten van het toezicht worden doorberekend aan de sector of betaald worden
vanuit een overheidsbijdrage. Tegelijkertijd zal ook in aanmerking moeten worden genomen dat op dit
moment veel initiatieven worden ontplooid om het toezicht te verbreden en te versterken. Intensivering
van het toezicht kan tot extra kosten leiden.

Een nader beeld kan worden verkregen als gekeken wordt naar de personele inzet in het toezicht.

25

Tabel 8 toezicht: aantal FTE's*
2005

2006

realisatie
2007

Totaal
580
637
657
wv. primaire activiteiten
391
427
wv. ondersteunende activiteiten
246
230
* door afronding kan het totaal afwijken van de som der delen

2008

2009

642
434
208

641
447
194

begroting
2010
645
469
176

Uit bovenstaande tabel blijkt dat het aantal ingezette FTE's relatief constant blijft. Onderliggend is
sprake van een besparing op ondersteunende activiteiten ten gunste van primaire activiteiten. Dit
betekent dat meer capaciteit beschikbaar is gemaakt voor het daadwerkelijk uitoefenen van
toezichtactiviteiten.

Zoals aangegeven vindt de financiering van het toezicht van zowel DNB als AFM plaats door een
combinatie van een overheidsbijdrage en bijdragen vanuit de sector. Deze bijdragen uit de sector
worden berekend op basis van een heffingsystematiek. Momenteel vindt een aparte evaluatie plaats
van de bekostiging van het toezicht. Op 18 maart 2010 heeft de minister van Financiën een brief
14

hierover naar de Tweede Kamer gestuurd . In deze evaluatie zal hier niet verder op worden
ingegaan.

3.3 Indicatoren van het toezicht
De voorgaande cijfers bieden vooral inzicht in de input die geleverd wordt in het toezicht. Dit zegt niet
direct iets over de kwaliteit. Gezocht zou moeten worden naar cijfermatige indicatoren die zich meer
richten op de uitkomsten van de toezichtactiviteiten.

Op het eerste gezicht zou de doelstelling van financiële stabiliteit vastgesteld moeten kunnen worden
op basis van cijfers over de algemene gezondheid van financiële instellingen. Dit blijkt echter slechts
in beperkte mate waar te zijn. De kapitaaldekkingsratio van banken en de solvabiliteitsratio van
verzekeraars belichten maar een deel van de financiële situatie van een financiële instelling. De
kapitaalratio is bijvoorbeeld in de afgelopen jaren opvallend genoeg constant gebleven, terwijl
verzekeraars in ruime mate voldeden aan de minimum vereisten van solvabiliteit. Toch zijn in de
afgelopen crisis zowel banken als verzekeraars in problemen gekomen.

Dit geeft aan dat financiële stabiliteit niet met een enkele indicator valt vast te stellen. Op de website
van DNB is dan ook een uitgebreidere dataset opgenomen van financiële stabiliteitsindicatoren. Ook
dit overzicht biedt echter geen volledig beeld. Het zal altijd aangevuld moeten worden met een nadere
(kwalitatieve) analyse en duiding van de risico’s.

Om dit probleem te ondervangen, heeft DNB in de afgelopen jaren in haar begroting- en
verantwoordingscyclus nadere stappen gezet om kwalitatieve indicatoren te ontwikkelen die de
14

Kamerstukken 2009/2010, nr. 28122, nr. 32.

26

verantwoording van de toezichtactiviteiten nader kunnen onderbouwen. DNB heeft hiertoe drie
hoofddoelstellingen geformuleerd die inzicht geven in de resultaten van DNB als toezichthouder.
1. goede uitvoering van het toezicht;
2. pro-actief inspelen op externe ontwikkelingen;
3. continue verbetering van het toezicht.

Ieder jaar worden deze hoofddoelstellingen in de begroting verder uitgewerkt en vertaald naar
concrete maatregelen voor het komende jaar. Deze maatregelen zijn beschrijvend van aard en
verschillen van jaar op jaar. In de verantwoording wordt door DNB zelf beoordeeld of de doelstellingen
zijn gerealiseerd.

27

Hoofdstuk 4. Beoordeling doelmatigheid en doeltreffendheid
Uit de voorgaande hoofdstukken blijkt dat het prudentieel toezicht gekenmerkt wordt door een
complex geheel aan afwegingen en afruilen. Om een breed beeld te schetsen van de doelmatigheid
en doeltreffendheid van de toezichthouder is daarom gekeken naar verschillende aspecten van het
toezicht. Daarbij is de nadruk gelegd op structurele zaken zoals de inrichting van de organisatie, de
vormgeving van het toezicht en enkele kwantitatieve en kwalitatieve indicatoren.

Om het geschetste beeld in een context te kunnen plaatsen, zal in dit hoofdstuk het functioneren van
de toezichthouder beoordeeld worden aan de hand van de zes algemene principes van goed toezicht
15

zoals die zijn geformuleerd in de Kaderstellende visie op toezicht . Deze door het kabinet opgestelde
rijksbrede visie geeft kaders voor de beoordeling van de organisatie van het toezicht bij het Rijk.

4.1 Selectief toezicht
Dit principe gaat uit van een zekere terughoudendheid bij het stellen van regels en het uitoefenen van
toezicht. Het uitgangspunt is dat burgers en bedrijven zelf verantwoordelijkheid nemen. Dit creëert
meer bewustzijn en betrokkenheid bij de marktpartijen zelf. Bovendien worden hiermee de
administratieve lasten en de kostenontwikkeling van het toezicht zoveel mogelijk beperkt.

Het risicogeoriënteerde karakter van het toezicht zoals dat door DNB wordt toegepast, alsmede de
uitgangspunten die door DNB zijn geformuleerd in de toezichtvisie 2006-2010, passen goed binnen dit
principe. Deze richten zich op de belangrijkste prudentiële risico’s die voor het publieke belang van
financiële stabiliteit het meest van belang zijn. Het risicogeoriënteerd toezicht zorgt ervoor dat met de
beperkt beschikbare capaciteit zoveel mogelijk effectiviteit in het toezicht kan worden gerealiseerd.
Het levert op die manier dan ook een belangrijke bijdrage aan de doelmatigheid en doeltreffendheid
van het toezicht. Het past bovendien ook goed in de benaderingswijze van de Wft die gebaseerd is op
principes.

Recente ontwikkelingen hebben echter laten zien dat marktgedreven ontwikkelingen en meer
verantwoordelijkheid bij marktpartijen ook tot meer risico’s en meer financiële instabiliteit kunnen
leiden. Financiële instellingen hebben namelijk niet altijd voldoende oog voor publieke belangen en
externe effecten, maar worden vaak ook gedreven door andere prikkels die juist ten koste kunnen
gaan van financiële stabiliteit. Om te voorkomen dat in het geval van een te ver doorgevoerde
verschuiving richting selectiviteit de risico’s voor financiële stabiliteit toenemen, moeten mogelijk
sterker dan voorheen randvoorwaarden worden gesteld aan de bedrijfsvoering en de ontwikkeling van
(innovatieve) financiële producten. DNB zal daarbij als toezichthouder een onafhankelijke en kritische
16

rol moeten blijven innemen richting de financiële sector. Dit verhoudt zich soms lastig met de
risicogeoriënteerde en marktgerichte benadering van het toezicht zoals DNB die voorstaat en het
15

Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties, nov. 2005: Kaderstellende visie op toezicht: minder last, meer
effect.
16
Dat DNB zich hiervan bewust is, blijkt ook uit haar plan van aanpak cultuurverandering toezicht DNB “Van analyse naar actie”
waarin zij aangeeft meer aandacht te willen besteden aan de bestuursstructuur van instellingen, de samenstelling en kwaliteit
van raden van bestuur en raden van commissarissen, integriteit en beloningsbeleid.

28

principe van selectief toezicht. De komende tijd zal het toezicht bovendien op verschillende
onderdelen worden versterkt. DNB zal daarom – in samenwerking met het ministerie van Financiën het juiste evenwicht moeten vinden tussen sterker toezicht ten opzichte van de eigen
verantwoordelijkheid van de sector.

Een tweede overweging is dat mede als gevolg van de kredietcrisis de risicotolerantie in de
17

samenleving lijkt te zijn afgenomen . Uit de reacties in de samenleving en uit verschillende (lopende)
onderzoeken blijkt dat de samenleving in sterkere mate verwacht dat de overheid en de
toezichthouder het publieke belang van financiële stabiliteit sterker waarborgen. Dit kan hogere
verwachtingen stellen aan de toezichthouder om strenger op financiële risico’s toe te zien.
Tegelijkertijd moet daarbij echter de neiging worden vermeden om te veel en te gedetailleerde regels
aan de markt te willen opleggen. Dit zou afbreuk doen aan het risicogeoriënteerd toezicht en de
benaderingswijze van de Wft, waarbij toezichtregels gebaseerd zijn op principes. Meer regels zullen
bovendien er nooit toe leiden dat financiële problemen in de toekomst geheel kunnen worden
voorkomen. Vanaf een bepaald punt is de toegevoegde waarde van extra regelgeving voor meer
stabiliteit zelfs beperkt, omdat het verantwoordelijkheid wegneemt bij marktpartijen waardoor het
18

toezicht minder doeltreffend wordt .

Een ontwikkeling die in dat opzicht aandacht verdient, zoals die in het rapport van IOO wordt
geconstateerd, is dat bij de ondertoezichtgestelden de perceptie heerst dat de toezichthouders de
19

neiging hebben om open normen uit de Wft nader in te vullen . Dit gebeurt onder andere door
beleidsregels. Deze behoefte ontstaat enerzijds vanuit de markt, wanneer (vooral kleinere) instellingen
duidelijkheid willen hebben of bepaald beleid voldoet aan de open norm. Anderzijds interpreteren
toezichthouders de principle based regelgeving in de praktijk.

Belangrijk is vooral om te constateren dat wanneer de status van de invulling van de open normen niet
duidelijk is, de indruk bij de instellingen kan ontstaan dat sprake is van pseudo-regelgeving of dat er
geen ruimte is voor een andere interpretatie van de norm. Hierdoor kan het gedrag uitlokken waarbij
een financiële instelling vooral probeert te leven naar de letter van de regelgeving (afvinkgedrag),
terwijl het gebruik van open normen juist bedoeld is om instellingen zelf na te laten denken over de
wijze waarop ze invulling geven aan een open norm. Daarnaast bestaat het risico dat de nadere
20

invulling door de toezichthouder strenger is dan oorspronkelijk bedoeld . DNB onderschrijft het
uitgangspunt dat pseudo-regelgeving moet worden voorkomen en zij streeft er naar om, via haar
beleid- en regelgevingproces, de status van de invulling van open normen meer duidelijk te maken
door onder meer relevante stakeholders tijdig te betrekken, de afstemming van toezichtbeleid en
uitvoering te borgen en beleidsuitingen cross sectoraal consistent en samenhangend met andere
dossiers te laten zijn.

17
18
19

DNB, toezichtvisie 2010-2014.
DNB, toezicht visie 2006-2010.
IOO: de samenwerking tussen DNB en AFM op basis van de Wft, juni 2010.

29

4.2 Slagvaardig toezicht
Het principe van slagvaardigheid heeft betrekking op het bereiken van het beoogde resultaat. Voor het
prudentieel toezicht betekent dit dat DNB op het juiste moment en op de juiste wijze moet (kunnen)
ingrijpen om de soliditeit van instellingen en de stabiliteit van de financiële sector te kunnen
waarborgen. Om dit te kunnen realiseren zal de interne organisatie goed moeten zijn vormgegeven en
moet DNB over de juiste instrumenten beschikken. Beide aspecten zullen in onderstaande paragrafen
aan de orde komen. Vervolgens zal worden ingegaan op twee belangrijke aspecten met betrekking tot
slagvaardig toezicht. Het betreft de discussie omtrent aansprakelijkheid en het
toezichthoudersdilemma (regulatory forbearance).

4.2.1 Interne organisatie
De interne organisatie is op verschillende manieren van belang.

Een eerste element betreft de vormgeving van de organisatie zelf. DNB is een relatief platte
organisatie met 12 divisies die direct onder de directie vallen. De interne communicatielijnen zijn
hierdoor kort met een sterke betrokkenheid en sturing vanuit de directie. Hierdoor geldt dat DNB als
een slagvaardige organisatie kan worden gezien, die in principe in staat is snel te reageren.
Effectiviteit blijft uiteindelijk uiteraard wel afhankelijk van de vraag of problemen tijdig gesignaleerd en
onderkend worden. Een commissie onder leiding van professor Gortemaker die in 2009 in opdracht
21

van DNB onderzoek heeft gedaan naar de risico-oriëntatie in het toezicht op verzekeraars (hierna:
rapport Gortemaker) heeft in dat opzicht aanbevelingen gedaan voor het verder verbeteren van de
informatievergaring en de werkprocessen met betrekking tot het verzekeringstoezicht van DNB. De
Commissie beveelt onder andere aan de opgestarte self assessments breder toe te passen en meer
gebruik te maken van informatie en expertise, zoals van de Raad van Commissarissen, accountants
en actuarissen. DNB heeft aangegeven deze aanbevelingen in de praktijk te zullen brengen.

In het plan van aanpak cultuurverandering dat DNB naar aanleiding van het rapport van de commissie
DSB Bank heeft opgesteld, kondigt zij aan haar toezichtsector te zullen reorganiseren waarbij een
nieuwe beleidsdivisie wordt opgericht waarin de afdelingen ‘interventie’ en ‘intern risicomanagement’
worden ondergebracht alsmede een expertisecentrum voor gedrag en cultuur.

Een tweede element dat van belang is voor slagvaardig toezicht is de cultuur die er heerst. In
verschillende media is DNB bijvoorbeeld verweten te voorzichtig te opereren. Voor zover dit op
individuele casussen betrekking heeft, wordt dit meegenomen in andere onderzoeken. Meer in het
algemeen geldt echter dat het onderscheid tussen zorgvuldigheid en voorzichtigheid een
spanningsveld is dat zich inherent is aan de rol van DNB als prudentieel toezichthouder. Dit betekent

20

R.K. Pijpers: Wet- en regelgeving: kader, maar ook keurslijf, in: Kluwer: compliance in het financieel toezichtrecht.
Een samenvatting van dit rapport is te vinden op www.dnb.nl/nieuws-en-publicaties/nieuwsoverzicht-en-archief/persberichten2009/dnb220704.jsp.
21

30

dat DNB de gevolgen van haar activiteiten goed moet analyseren. Voorkomen moet worden dat
zorgvuldig gedrag doorschiet naar een formalistische benadering.

Een formele benadering van het toezicht zorgt namelijk voor versterking en objectivering van het
toezicht met meer aandacht voor de wettelijke normen en tevens voor beter dossierbeheer en een
consistente toepassing van het toezicht. Mogelijk nadeel is echter dat het ten koste kan gaan van de
informele kant van het toezicht. De effectiviteit van het toezicht is namelijk ook afhankelijk van zachte
informatie die veel eerder in informele gesprekken naar voren komt, waaronder gesprekken met nauw
bij de instellingen betrokken partijen zoals raden van commissarissen, externe accountants en
vermogensbeheerders. Toezicht moet uitgeoefend worden op basis van wettelijke regels. Dit vereist
echter behalve een nadruk op traditionele en kwantificeerbare indicatoren, ook een brede, algehele
beoordeling van de toezichthouder waarin ook strategische en kwalitatieve elementen aan de orde
komen. Dit is ook een van de lessen die DNB voor zichzelf heeft getrokken naar aanleiding van de
kredietcrisis en die verwoord is in de toezichtvisie 2010-2014.

DNB benadrukt - terecht - dat het een organisatie is die zorgvuldig opereert, omdat dit past bij het doel
en de taken van het prudentieel toezicht en de betrokken financiële belangen. Zij onderkent het
gesignaleerde spanningsveld en onderschrijft dat zorgvuldig opereren niet mag resulteren in te
voorzichtig gedrag. Daarnaast zal DNB een speciale interventie afdeling opzetten om in geval van een
verhoogd risico tijdig ingrijpen - en zo nodig een hardere aanpak - te kunnen waarborgen.

22

DNB heeft in dit verband al eerder het speerpunt ‘Van analyse naar actie’ geformuleerd en zij besteedt
aandacht aan elementen als gedrag en cultuur via onder meer haar werving- en selectiebeleid,
roulatiebeleid, management development, ontwikkeling van kennis en vaardigheden van
medewerkers, bij organisatie- of beleidsaanpassingen, zoals via de toezichtvisie 2010 – 2014 en via
het verder inrichten van een systeem van quality assurance (dossierreviews en
besluitvormingreviews). Met het oog op een verder cultuuromslag heeft DNB aangekondigd dat het
topmanagement gesprekken aan zal gaan met de hele organisatie en is DNB in het voorjaar van 2010
gestart met het project ‘Vanaf Nu’ gericht op bewustwording en verdere ontwikkeling van het gewenste
toezichtgedrag door interne sessies, feedback en coaching.

23

Een derde belangrijke element is dat de kennisopbouw en –borging binnen DNB goed moet zijn
verzorgd. Voor een gespecialiseerde, kennisintensieve organisatie als DNB vormt een te hoge
concentratie van kennis of een te lage kwaliteit en omvang van de personele bezetting een belangrijke
risicofactor. Er zijn op dit moment geen signalen dat hier sprake is van een knelpunt (zie ook
paragraaf 4.6).

Een vierde element van belang is dat de toezichtpraktijk consistent en voldoende geharmoniseerd
moet zijn. Dit is vooral van belang gelet op de sectorale indeling van de organisatie. Dit brengt met
zich mee dat er een goede aansluiting moet zijn tussen de divisies om zo een gelijkluidende aanpak
22

Plan van aanpak cultuurverandering toezicht DNB “Van analyse naar actie”, DNB augustus 2010.

31

ten aanzien van de verschillende sectoren te waarborgen en invulling te geven aan de functionele
benadering van het toezicht. DNB hanteert diverse methoden en instrumenten voor het waarborgen
van de consistentie van het toezicht. Zo heeft DNB onder andere kennisnetwerken en expertisecentra
opgericht. In het plan van aanpak cultuurverandering geeft DNB aan de inzet van deze
expertisecentra een dwingender karakter te zullen geven waardoor deze inzet een verplicht onderdeel
van het toezicht wordt. Dit neemt niet weg dat in de praktijk voortdurend prikkels blijven bestaan
richting een sectorale oriëntatie. Dit komt doordat er belangrijke verschillen zijn tussen sectoren en de
meeste (internationale) wetgeving ook nog altijd sectoraal gebaseerd is.

Een van de instrumenten die DNB inzet is het gebruik van de FIRM-methodiek die in 2006 is
ingevoerd en een gestandaardiseerd analysekader moet bieden voor uitvoering van het toezicht (zie
paragraaf 2.3). Dit analysekader is echter nog in ontwikkeling en kan nog verder worden versterkt. In
het rapport van de Commissie-Gortemaker geven de toezichtdivisies aan dat het raamwerk nu nog te
weinig ruimte biedt om rekening te houden met de sectorspecifieke kenmerken. Verder geldt dat de
sectorale scheiding versterkt wordt door de huidige financieringswijze van het toezicht. Deze is
gebaseerd op het uitgangspunt dat de kosten van het financieel toezicht worden doorgerekend aan de
specifieke sectoren waar het op betrekking heeft. Tot slot zou het verder integreren van de
themagerichte aanpak in de begrotingscyclus en in de dagelijkse toezichtpraktijk de crosssectorale
benadering van het toezicht verder kunnen versterken. De themagerichte aanpak is namelijk
weliswaar een jaarlijkse cyclus maar vormt nog geen integraal onderdeel van het begrotingsproces of
de FIRM-analyse.

Ten vijfde is het waarborgen van de kwaliteit van het toezicht van belang. Dit wordt bij DNB op
verschillende manieren gewaarborgd, onder andere door het beschikbaar stellen van een handboek
kwaliteit, goed dossierbeheer, afstemming in de lijn en collegiale toetsing. Verder voert de interne
audit dienst (IAD) regelmatig onderzoeken uit naar processen en werkzaamheden. Tot slot kunnen
externe evaluaties relevante informatie opleveren. DNB heeft in haar toezichtvisie 2006-2010
aangekondigd extern onderzoek te willen gaan gebruiken als regulier onderdeel van de
kwaliteitsbewaking van het beleid. In 2009 is een pilot uitgevoerd: het rapport Gortemaker. Uit dit soort
evaluaties kunnen nuttige en specifieke aanbevelingen voor het toezichtbeleid naar voren komen die
het toezichtbeleid verder kunnen verbeteren. Naast dergelijke zelf opgestarte en reguliere evaluaties,
geldt dat specifieke gevallen vanuit de praktijk ook aanleiding kunnen zijn voor extern onderzoek.
Voorbeelden zijn de onderzoeken naar Van der Hoop, Icesave, DSB en de tijdelijke
onderzoekscommissie financieel stelsel. Voorts zal DNB een afdeling intern risicomanagement
opzetten die er op zal toezien dat de toezichtaanpak en de werkprocessen gedisciplineerd worden
uitgevoerd volgens een kwaliteitsraamwerk waarin onder andere wordt opgenomen welke
kwaliteitscriteria worden gehanteerd en wanneer moet worden geëscaleerd naar een zwaardere actie
(interventieladder).

23

24

Plan van aanpak cultuurverandering toezicht DNB “Van analyse naar actie”, DNB augustus 2010.

32

Tot slot kan nog gewezen worden op operationele aspecten. De rust in de financiële sector lijkt
weliswaar enigszins terug te keren, maar de crisis en de nasleep ervan zullen naar verwachting tot
een versterking van het toezicht leiden. Dit kan vervolgens leiden tot intensivering of uitbreiding van
de toezichtactiviteiten taken met daarbij ook mogelijke gevolgen voor de kosten van het toezicht. Deze
discussie zal aan de orde moeten komen via de reguliere begrotingscyclus. Twee zaken zijn daarbij
van belang om in aanmerking te nemen. Ten eerste zal een afweging gemaakt moeten worden tussen
enerzijds het maatschappelijk belang en anderzijds de te verwachten lastenverzwaring bij de onder
toezicht staande instellingen en een hogere rijksbijdrage. Uitgangspunt zal daarbij moeten zijn dat
sprake is van een zo goed mogelijk toezicht tegen zo laag mogelijke kosten en administratieve lasten.
Ten tweede zal in ogenschouw moeten worden genomen dat de overheid de komende jaren naar
verwachting fors zal moeten bezuinigen. In die context past ook terughoudendheid bij de
toezichthouders ten aanzien van de kostenontwikkeling.

4.2.2 Beschikbare instrumenten
De doeltreffendheid van het toezicht door DNB is ook afhankelijk van de beschikbaarheid van
voldoende instrumenten en de wijze waarop deze worden ingezet. Tabel 3.1 laat zien hoe vaak DNB
gebruik maakt van haar wettelijke instrumenten. Daarnaast neemt DNB maatregelen in de vorm van
normoverdragende gespreken of brieven.

De beschikbare instrumenten hebben echter een ingrijpend karakter. De meeste van de in hoofdstuk 3
genoemde maatregelen, zoals het benoemen van een curator of het aanvragen van de noodregeling,
worden pas ingezet bij ernstige problemen. Op het moment dat DNB gebruik moet maken van dit soort
wettelijke maatregelen, dan geldt in de regel dat eerdere pogingen om de problemen aan te pakken
tot onvoldoende resultaat hebben geleid. DNB probeert dan ook in een veel eerder stadium en op
informele wijze ervoor te zorgen dat corrigerende maatregelen worden genomen. Handhaving en
uitoefening van het prudentieel toezicht vindt in de praktijk veelal achter de schermen plaats.
De focus op handhaven moet passen binnen het streven naar een zo effectief mogelijk toezicht. Het
prudentiële toezicht richt zich primair op de financiële soliditeit van instellingen, hetgeen beperkingen
stelt aan het te voeren beleid en de daarbij te kiezen remedies. In sommige gevallen zal een te grote
focus op handhaving, alternatieve en meer effectieve oplossingsrichtingen afsnijden.

Een ander aandachtspunt met betrekking tot het inzetten van wettelijke bevoegdheden is dat in de Wft
is gekozen voor algemene formuleringen. Een voorbeeld betreft artikel 1:75, lid 2, van de Wft, dat
bepaalt dat DNB een aanwijzing kan geven indien het “tekenen ontwaart van een ontwikkeling die het
eigen vermogen, de solvabiliteit of de liquiditeit van die financiële onderneming in gevaar kunnen
brengen”. Dit is een open formulering. Het weerspiegelt de keuze om de toezichthouder ruimte en
flexibiliteit te bieden om in te grijpen op basis van individuele karakteristieken van een bepaald geval.
Keerzijde hiervan is dat niet exact is aangegeven op welk moment en op welke wijze de
toezichthouder kan of moet ingrijpen. Gelet op het ingrijpende karakter van bepaalde maatregelen, zal
24

Plan van aanpak cultuurverandering toezicht DNB “Van analyse naar actie”, DNB augustus 2010.

33

de toezichthouder zich hier geconfronteerd zien met een hoge bewijslast indien zij een bepaald
instrument overweegt toe te passen.

In haar brief van 15 december 2009

25

heeft het kabinet bovenstaand spanningsveld geconstateerd en

aangegeven het crisismanagement te willen versterken. Er zal sprake moeten zijn van een raamwerk
dat ruimte biedt voor tijdigheid, transparantie en voorspelbaarheid van maatregelen met daarbij
voldoende bevoegdheden voor de toezichthouder en de overheid om in te grijpen op basis van een
breed palet aan instrumenten die oplopen in gradatie al naar gelang de ernst van de problemen in het
licht van het maatschappelijke belang van financiële stabiliteit. Het kabinet is voornemens om dit
onder andere vorm te geven door middel van het opstellen van een zogenoemde interventieladder.
Deze versterking van de wettelijke instrumenten zal in de komende periode nader worden
uitgewerkt.

26

Het kabinet heeft verder benadrukt dat het beschikbare instrumentarium ook moet worden uitgebreid
om in te kunnen grijpen in het geval van uitzonderlijke omstandigheden. Het tempo waarmee
financiële problemen zich kunnen voordoen en de tijdsdruk en de belangen die daarbij op het spel
staan kunnen namelijk zo hoog zijn dat de stabiliteit van het financiële stelsel alleen gewaarborgd kan
worden door onmiddellijke en vergaande maatregelen te nemen. In de afgelopen periode heeft de
overheid uitzonderlijke maatregelen moeten nemen, omdat in het toezichtraamwerk geen
alternatieven beschikbaar waren. Dit heeft de rekening echter onbedoeld bij de belastingbetaler
neergelegd. Het kan bovendien tot moral hazard leiden en daarmee ten koste gaan van de stabiliteit
van de financiële sector. Het is daarom van belang dat de instrumenten van het crisismanagement
worden uitgebreid om ook in uitzonderlijke situaties gericht in te kunnen grijpen. Daarbij kan gedacht
worden aan uitgebreidere bevoegdheden met betrekking tot instellingen in problemen en
bevoegdheden om in te grijpen in aandeelhoudersrechten. Tevens zal worden gekeken naar
versterking van wettelijke grondslagen voor onder meer deskundigheidstoetsing van commissarissen
en het opnemen van een grondslag in de wet voor toezicht op het beloningsbeleid van instellingen.

4.2.3 Aansprakelijkheid
In aanvulling op bovenstaande elementen geldt dat de mogelijkheid om de toezichthouder
aansprakelijk te stellen voor het al of niet tijdig ingrijpen en voor mogelijk geleden schade mogelijk ook
van invloed kan zijn op de slagvaardigheid van het toezicht.

In principe zouden mogelijke aansprakelijkheidsstellingen uiteraard geen leidraad mogen zijn voor het
handelen of nalaten van DNB. DNB heeft echter aangegeven dat het onbegrensde karakter van
aansprakelijkheid in de praktijk belemmerend zou kunnen werken. Internationaal is daarom
bijvoorbeeld ook vaak gekozen voor wettelijke beperking van aansprakelijkheid tot opzet of grove
schuld of zelfs volledige immuniteit van financiële toezichthouders.
25

Kamerstukken II 2008/09, nr. 32013, nr. 6.
Zie in deze zin ook paragraaf 3.1 van het plan van aanpak cultuurverandering toezicht DNB “Van analyse naar actie” DNB
augustus 2010.
26

34

Over de internationale dimensie van de aansprakelijkheid van de financiële toezichthouders is eind
april 2009 een onderzoeksrapport verschenen, uitgevoerd in opdracht van het ministerie van
Financiën door Prof. mr. I. Giesen c.s.

27

In het rapport wordt geconcludeerd dat de extra risico’s voor

DNB en de AFM in internationaal kader in principe beperkt zijn. Hierbij wordt verwezen naar de
Nederlandse jurisprudentie met betrekking tot de aansprakelijkheid waaruit volgt dat ten aanzien van
de aansprakelijkheid van financiële toezichthouders de lat hoog wordt gelegd. In 2006 had prof. C.C.
van Dam reeds geconcludeerd dat nationaal geen reden tot zorg bestaat en dat van aansprakelijkheid
juist een gezonde prikkel uit gaat.

28

Het aansprakelijkheidsrecht vervult verder belangrijke functies.

Het biedt onder andere benadeelden de mogelijkheid verhaal te halen en schade te claimen en kan
een belangrijke disciplinerende functie hebben richting toezichthouders om zich rekenschap te geven
van de gevolgen van bepaalde handelingen.

Mede op basis van deze overwegingen en genoemde rapporten heeft de minister van Financiën,
mede namens de minister van Justitie op 13 november 2009 een brief naar de Tweede Kamer
gestuurd, waarin staat aangegeven dat in beginsel de aansprakelijkheid van DNB en de AFM niet zal
worden beperkt. Op dit moment vindt nog discussie plaats. Tijdens een bespreking met de Tweede
Kamer op 28 januari zijn de verschillende voor- en nadelen aan de orde gekomen, waarbij de Kamer
nadere vragen heeft gesteld. Op basis van de beantwoording van deze vragen zal de Kamer nader
overleg hebben met de minister van Financiën en de minister van Justitie.

4.2.4 Toezichthouderdilemma
Om slagvaardig op te kunnen treden zal DNB ook aandacht moeten blijven besteden aan het
zogenaamde toezichthoudersdilemma.

De activiteiten van DNB zijn in eerste instantie zoveel mogelijk gericht op het voorkomen van
problemen dan wel het oplossen daarvan voordat deze een gevaar vormen voor de financiële
stabiliteit. Er kunnen zich echter ook situaties voordoen, waarbij preventie niet langer mogelijk is en
gezocht zal moeten worden naar andere oplossingen. Dit is echter niet de primaire insteek van DNB.

Het vergt een inschatting van de toezichthouder om op het juiste moment vast te stellen dat herstel
niet in de rede ligt en dat gezocht moet worden naar een ordentelijke afwikkeling. Er is echter een
aantal factoren dat tot de neiging bij een toezichthouder kan leiden om niet snel genoeg in te grijpen.
29

In de literatuur wordt dit aangeduid als regulatory forbearance . Ten eerste kan een toezichthouder
terughoudend zijn met ingrijpen, omdat later ingrijpen meer opties nog open houdt. Een besluit tot
ingrijpen zou bovendien de problemen in de financiële sector juist verder kunnen versterken. Tot slot

27

Rapport van de commissie Giesen `Aansprakelijkheid in internationaal verband. Een rechtsvergelijkend onderzoek naar de
aansprakelijkheid van de Nederlandse financiële toezichthouders bezien vanuit de internationale dimensie', 2009.
28
Aansprakelijkheid van toezichthouders, prof. dr. Cees C. van Dam, British Institute of International Comparative Law, 2006.
Uitgegeven door het WODC, Ministerie van Justitie.
29
IMF, Global Financial Stability Report 2010, H2: "Systemic risk and the redesign of financial regulation".

35

zou noodzaak tot ingrijpen – al dan niet terecht – door buitenstaanders zelfs kunnen worden gezien
als een tekortkoming van het prudentieel toezicht.

In dit spanningsveld moet DNB zoeken naar een werkwijze die ervoor zorgt dat tijdig wordt
ingegrepen. Het is van belang dat DNB zich hiervan bewust is en waarborgen creëert die ervoor
kunnen zorgen dat de omvang en ernst van de risico’s tijdig worden onderkend. Dit vereist onder
andere een beleid dat zich ook richt op de minder goed kwantificeerbare aspecten, zoals strategie,
cultuur en gedrag. Dit is een belangrijke versterking van het toezichtbeleid zoals door DNB
30

aangegeven in de toezichtvisie 2010-2014 . Daarnaast zou in de interventieladder verder uitgewerkt
moeten worden hoe met dit dilemma in de praktijk moet worden omgegaan.

31

4.3 Samenwerkend toezicht
De toename van internationale financiële dienstverlening en de groei van grensoverschrijdende
instellingen zowel in aantal als in omvang maken het noodzakelijk dat in het toezicht veel meer
internationaal zal moeten worden samengewerkt. Om dit te kunnen realiseren is een institutionele
verbetering van het internationale toezicht belangrijk. DNB stelt zich dan ook - terecht - actief op in het
internationaal overleg. Goede nationale en internationale samenwerking verbetert het toezicht en kan
zo de uiteindelijke toezichtlast tot een efficiënt niveau beperken.

In Europa zijn belangrijke stappen gezet met de voorziene oprichting van drie Europese
toezichtautoriteiten die bevoegdheden krijgen om bindende technische standaarden op te stellen en
bindende mediatie uit te voeren. Dit is een belangrijke stap in de richting van een European single rule
book. Verdere stappen zullen echter nodig blijven, waaronder vooral ook de noodzaak om tot
afspraken te komen over burden sharing om de kosten op evenwichtige wijze tussen landen te
verdelen bij het redden van een internationale instelling. Verder zullen bepaalde aspecten vooralsnog
op nationaal niveau geregeld blijven, zoals het depositogarantiestelsel en de vormgeving van de
lender of last resort functie.

Behalve de regelgevende kant, zal ook meer internationale samenwerking tot stand moeten komen in
de uitvoering van het toezicht. Er zijn op dit moment afspraken gemaakt om ten aanzien van alle
relevante grensoverschrijdende instellingen, colleges of supervisors op te stellen. Dit zijn
samenwerkingsverbanden tussen de verschillende betrokken nationale toezichthouders. Zij moeten
ervoor zorgen dat onderling meer informatie wordt uitgewisseld en dat belangrijke beleidsbesluiten
beter worden afgestemd. De meeste colleges bestaan echter nog niet heel lang en de samenwerking
en onderling vertrouwen zal in de loop der tijd nog moeten groeien.

30

DNB, Toezichtvisie 2010-2014
Zie in deze zin ook paragraaf 3.1 van het plan van aanpak cultuurverandering toezicht DNB “Van analyse naar actie”, DNB
augustus 2010.

31

36

Een gevolg van de ontwikkeling richting meer Europese besluitvorming ten aanzien van toezichtbeleid
zal overigens zijn dat er nationaal minder vrijheid is om zelf het beleid te bepalen.

Naast de internationale samenwerking is uiteraard een goede samenwerking met de andere financieel
toezichthouder in het Twin Peaks model, de AFM, van belang. DNB en de AFM verschillen in
doelstellingen en taken. AFM richt zich bijvoorbeeld op bescherming van de consument en
ordentelijke werking van financiële markten en is vandaar uit veel meer gericht op openbaarheid. Het
functioneren van DNB is meer gebaat bij vertrouwelijkheid. DNB en AFM zijn zich hiervan bewust en
hebben ook afspraken gemaakt om een goede onderlinge samenwerking te waarborgen. Dit blijkt
onder andere uit het samenwerkingsconvenant dat de toezichthouders met elkaar hebben gesloten en
de gezamenlijke nota handhavingsbeleid. De samenwerking tussen beide toezichthouders is
onderzocht in een apart onderzoek dat uitgevoerd is door onderzoeksbureau IOO. Uit dat onderzoek
blijkt dat DNB en AFM over het algemeen goed met elkaar samenwerken, hoewel er uiteraard altijd
aandachtspunten en incidentele uitzonderingen zijn.

Als tot slot iets breder naar dit principe van goed toezicht wordt gekeken, dan geldt dat ook een goede
verstandhouding met de onder toezicht staande instellingen van belang is. Ook hierbij blijkt uit het
onderzoek van IOO dat er geen grote knelpunten zijn. Wel zijn er enkele aandachtspunten, zoals de
afstemming vooraf van vooral branchebrede onderzoeken, de termijn die gegeven wordt om te
reageren op informatieverzoeken en de terugkoppeling die DNB en de AFM geven.

4.4 Onafhankelijk toezicht
Een toezichthouder moet onafhankelijk kunnen opereren. In een onafhankelijke vormgeving komen de
transparantie, stabiliteit, geloofwaardigheid en consistentie van het toezichtbeleid namelijk beter tot
uiting dan in een politieke omgeving waarin het risico bestaat van beïnvloeding en ongelijke
behandeling. Onafhankelijkheid maakt dan ook onderdeel uit van de Bazelse principes van goed
32

toezicht . In de literatuur wordt het belang van onafhankelijkheid van de prudentieel toezichthouder
voor het bereiken van financiële stabiliteit zelfs vergeleken met het belang van een onafhankelijke
33

centrale bank voor de effectiviteit van het monetair beleid .

4.4.1 Onafhankelijkheid en accountability
Uit de toelichting bij de Wft blijkt dat de financieel toezichthouders in Nederland bewust een
onafhankelijke positie toegekend hebben gekregen. Dit wordt aangeduid als “toezicht op afstand”.
[Toelichting Wft]
“De toezichthouders zijn onafhankelijk in de wijze waarop het toezicht door hen wordt uitgeoefend. De
toezichthouders dienen daarbij te opereren vanuit hun specifieke deskundigheid en binnen het wettelijke kader. De
minister van Financiën is verantwoordelijk op afstand. Deze verantwoordelijkheid betreft de kwaliteit van de
regelgeving, de verantwoordelijkheid voor een adequaat toezichtinstrumentarium en de benoeming en het ontslag van
de bestuurders van de toezichthouders. Het uitgangspunt dat de toezichthouders onafhankelijk zijn in de uitoefening
32
33

BIS, okt. 2006: Core Principles for effective banking regulation.
Quintyn, M., Taylor, M.: Regulatory and supervisory independence and financial stability”, IMF working paper 2002/46.

37

van het toezicht houdt in dat de minister slechts onderzoek zal doen, indien zijn verantwoordelijkheid op afstand dat
vereist.

In internationaal onderzoek wordt ten aanzien van de onafhankelijkheid van de prudentieel
34

toezichthouder een onderscheid gemaakt in vier dimensies :
Ø Regelgevend: dit heeft betrekking op het vermogen van de toezichthouder om met voldoende
mate van vrijheid prudentiële regelgeving op te kunnen leggen.
Ø Toezichtactiviteiten: dit heeft betrekking op de vrijheid van de toezichthouder om concrete
toezichtactiviteiten te ontplooien.
Ø Institutioneel: dit heeft betrekking op de organisatorische status van de toezichthouder ten
opzichte van de overheid.
Ø Budgettair: dit heeft betrekking op de mogelijkheid van de toezichthouder om zelf de omvang
en allocatie van het budget te bepalen.

Voor DNB geldt dat al deze aspecten in relatief sterke mate aanwezig zijn. Bij het uitoefenen van het
prudentieel toezicht en concrete toezichtactiviteiten kent DNB bijvoorbeeld veel zelfstandigheid. De
minister kan slechts in zeer uitzonderlijke gevallen gebruik maken van zijn bevoegdheden (zie
paragraaf 1.4.2). Institutioneel is de onafhankelijke positie gewaarborgd door de vormgeving van het
prudentieel toezicht als ZBO-taak en het feit dat het is ondergebracht bij de centrale bank. Voor het
budgettaire aspect geldt dat DNB in de praktijk geacht wordt zich aan bepaalde budgettaire kaders te
houden, maar wettelijk bezien – op basis van de Wft - bestaat een sterke mate van onafhankelijkheid
(zie paragraaf 1.4.1 en ook hierna).

Uit hiervoor genoemd onderzoek van Quintyn, Ramirez en Taylor (2007) blijkt dat Nederland bij een
onderzoek naar in totaal 33 landen duidelijk boven het gemiddelde scoort met betrekking tot de
onafhankelijkheid van de toezichthouder.

34

Quintyn, M., Ramirez, S., Taylor, M.: “The fear of freedom: politicians and the independence and accountability of financial
sector supervisors” IMF working paper 2007/25.

38

Onafhankelijkheid prudentieel toezichthouder
100
90
80
70
60
50
40
30
20

China

Guatemala

Korea

Zweden

Japan

Duitsland

Noorwegen

Polen

Zuid-Afrika

Canada

Hongarije

Denemarken

Chili

Oeganda

Colombia

Gemiddelde

Finland

Mauritius

Trinidad & T.

Australië

Estland

Nicaragua

VK

Oostenrijk

Turkije

Mexico

Nederland

Letland

Bahamas

Ierland

België

Ecuador

Indonesië

10
0

Onafhankelijkheid kan in de praktijk echter alleen goed functioneren als er ook voldoende waarborgen
zijn. Ten eerste blijft de minister uiteindelijk namelijk politiek verantwoordelijk voor het functioneren
van de toezichthouder en voor het waarborgen van de betrokken publieke belangen, zoals de
stabiliteit en betrouwbaarheid van het financieel stelsel en het beschermen van spaargeld. De recente
financiële crisis heeft laten zien dat problemen in het financiële stelsel grote budgettaire
consequenties kunnen hebben. Gezien de politieke verantwoordelijkheid van de minister dient deze
tijdig te worden geïnformeerd door de toezichthouders. Er zijn voor dit soort uitzonderlijke situaties
geen regels vastgelegd in de Wft. Afstemming en informatie-uitwisseling tussen DNB en het ministerie
vindt plaats op basis van de inschatting van de concrete situatie.

In aanvulling hierop geldt dat een te hoge mate van onafhankelijkheid ook tot ongewenste effecten
kan leiden. De belangrijkste zijn het ontstaan van een te grote verwevenheid van de toezichthouder
met de sector (regulatory capture), het navolgen van eigenbelang, het creëren van bureaucratie en
35

overregulering . DNB is zich bewust van het mogelijke probleem van regulatory capture en heeft in de
praktijk ook beleid ontwikkeld dat dit moet voorkomen, zoals roulatie van medewerkers en peer review
van toezichtdossiers. Het is belangrijk dat DNB hier in de praktijk aandacht voor blijft houden en hier
36

ook regulier en structureel invulling aan geeft . In het plan van aanpak cultuurverandering geeft DNB
in dit verband aan dat de regel dat toezichthouders na maximaal vier tot vijf jaar worden overgeplaatst
consequent zal worden toegepast en dat wordt onderzocht hoe de mobiliteit tussen toezichthouders,
nationaal en internationaal, en met het ministerie van Financiën kan worden gestimuleerd.

De onafhankelijke positie van de toezichthouders brengt tegelijkertijd met zich mee dat de
toezichthouders ook controleerbaar moeten zijn en verantwoording afleggen over hun activiteiten. Dit
blijkt ook uit de memorie van toelichting bij de Wft (Kamerstukken II 2003/04, 29708, nr. 3).
[Toelichting Wft]

35
36

Quintyn, M. Taylor, M (2002).
Gespreksverslag van Commissie de Wit met directeur Toezicht, Henk Brouwer.

39

“Het voorgaande heeft evenwel niet tot gevolg dat de onafhankelijkheid van de toezichthouders onbeperkt is. De
minister dient toe te zien op de uitvoering van de toezichtwetgeving en moet zich een juist oordeel kunnen vormen
over de wijze waarop de toezichthouder de wet uitvoert of heeft uitgevoerd. De minister moet tevens kunnen ingrijpen
indien een toezichthouder niet opereert zoals minister en parlement voor ogen stonden toen het toezicht aan de
toezichthouder werd opgedragen. Daartoe dient de minister over specifieke bevoegdheden te beschikken ten aanzien
van de individuele toezichthouders.”

Het zorgen voor een goed systeem van controle en verantwoording is van belang, omdat alleen in die
situatie onafhankelijkheid goed kan functioneren (“no independence without accountability”).
Overigens hoeft hierbij geen sprake te zijn van tegenstrijdigheid. Een goed vormgegeven systeem van
37

verantwoording creëert legitimiteit en versterkt daarmee de onafhankelijkheid van de toezichthouder .
Dit betekent dan ook niet dat sprake moet zijn van een hiërarchische verantwoordingsrelatie. Er moet
een systeem van overleg en informatie-uitwisseling zijn op basis waarvan de minister zich op de
hoogte kan stellen dat het toezicht op de financiële markten op efficiënte en doeltreffende wijze wordt
uitgevoerd.

De wijze waarop dit wordt vormgegeven wordt aangeduid als toezichtvisie. Afhankelijk van de
betrokken activiteiten, de betrokken publieke belangen en de positie van toezichthouder moet gezocht
worden naar de juiste mix van deze factoren om een goed stelsel van checks and balances te
creëren. Dit blijkt in eerste instantie uit bestaande wet- en regelgeving. Het ministerie van Financiën is
momenteel bezig om deze toezichtvisie schriftelijk vast te leggen. Dit zal in de eerste helft van volgend
jaar zijn afgerond. Een systeem van checks and balances dient te worden samengesteld uit onder
38

andere de volgende elementen .
Ø Verticaal toezicht: dit betekent dat de minister verantwoording moet kunnen afleggen aan de
Tweede Kamer.
Ø Verantwoording aan de minister: dit betekent dat de relevante informatie beschikbaar is die de
minister uit hoofde van zijn verantwoordelijkheid nodig heeft.
Ø Intern toezicht: dit betekent dat een toezichtorgaan binnen de organisatie zich een goed oordeel
kan vellen over de uitvoering van de toezichttaken
Ø Meervoudige publieke verantwoording: dit betreft verantwoording aan een brede groep
belanghebbenden.
Ø Kwaliteitssystemen. Dit betreft instrumenten die de kwaliteitszorg verder kunnen versterken, zoals
visitaties, benchmarks of kwaliteitshandvesten.

In voorgaande hoofdstukken zijn de verschillende manieren beschreven waarop DNB aan deze
aspecten voldoet. In het algemeen geldt dat de minister over voldoende informatie beschikt om zich
een oordeel te kunnen vellen over het toezicht en zich te verantwoorden richting het parlement. In

37

Hüpkes, E., Quintyn, M, Taylor, M: “The accountability of financial sector supervisors: principles and practice”, IMF, working
paper 2005/51.
38
Algemene Rekenkamer: “Kaders voor toezicht en verantwoording”.

40

eerder genoemd onderzoek blijkt dan ook dat de accountability van DNB als prudentieel
toezichthouder zich ook iets boven het gemiddelde bevindt.

Accountability prudentieel toezichthouder

China

Mauritius

Ecuador

Guatemala

Oostenrijk

Oeganda

Trinidad & T

Nicaragua

Zuid-Afrika

Korea

Estland

Bahamas

Turkije

Gemiddelde

Polen

Noorwegen

Japan

Mexico

Indonesië

Hongarije

België

Denemarken

Nederland

Letland

Chili

Finland

Canada

Australië

VK

Zweden

Colombia

Ierland

Duitsland

90
80
70
60
50
40
30
20
10
0

Dit neemt niet weg dat er een aantal elementen zijn waar verdere versterking mogelijk is. Dit betreft
zowel de interne governance als de externe verantwoording.

4.4.2 Interne governance
Voor beoordeling van de corporate governance kan de Nederlandse corporate governance code
(code Tabaksblat) als referentie worden genomen. Deze code, die gebaseerd is op het uitgangspunt
van comply or explain, geldt in principe alleen voor beursgenoteerde ondernemingen en is dus
formeel bezien niet op DNB van toepassing. DNB heeft echter aangegeven - voor zover van
39

toepassing - aan deze code te willen voldoen . Onder andere op onderstaande punten wijkt de
organisatie van DNB af van de voorschriften in de code.
Ø Rol raad van Commissarissen
In de Bankwet 1998 en in de statuten van DNB is de taakomschrijving van de RvC als volgt
omschreven.
Art. 13, lid 4, Bankwet 1998
De raad van commissarissen ziet toe op het beheer van de Bank en stelt de jaarrekening vast….

Art. 11, lid 6, Statuten DNB
Voor zover het Verdrag en de statuten van het Europees Stelsel van Centrale Banken zich daartegen niet verzetten,
ziet de raad toe op het beheer van de Bank en de algemene gang van zaken in de vennootschap en de met haar
verbonden onderneming. Hij staat de directie met raad terzijde. Bij de vervulling van hun taak richten de leden zich
naar het belang van de vennootschap en de met haar verbonden onderneming.

Uit deze taakomschrijving blijkt dat de rol van de RvC bij DNB beperkter is ingevuld dan in de
Nederlandse corporate governance code is beschreven. De code gaat ervan uit dat de Raad van

39

DNB jaarverslag 2009, p. 148

41

Commissarissen toeziet op het functioneren van het bestuur en daarbij onder andere de financiële en
operationele doelstellingen als de strategie dient goed te keuren.

De rol van de RvC bij DNB komt vooral tot uiting in het begroting- en verantwoordingsproces. Doordat
de begroting een duidelijkere VBTB-oriëntatie gekregen (zie ook hoofdstuk 3) heeft de RvC ook meer
inzicht gekregen in het beleid en de activiteiten die daarmee gepaard gaan. In het verslag van de
Raad van Commissarissen staat echter expliciet aangegeven dat de nadruk vooral ligt op de bedrijfsen beheersmatige aspecten van het opereren van DNB. Beleidsmatige aspecten, zoals de uitvoering
40

van het toezicht, vallen daar niet onder . DNB heeft aangegeven dat, hoewel de RvC in de praktijk
ook nu al naar de samenhang tussen doelstellingen, activiteiten en kosten van DNB (conform de
VBTB-systematiek) kijkt, het dienstig kan zijn om te bezien of en in hoeverre deze beleidsmatige
component verder kan worden versterkt.
Ø Benoemingscriteria
De minister benoemt de leden van de directie en van de Raad van Commissarissen. Indien het een
benoeming van een directielid betreft, geschiedt dit op voordracht van de Raad van Commissarissen
aan de hand van een functieprofiel. Criteria hebben betrekking op achtergrond, deskundigheid en
samenstelling van de Raad. Op basis van een voorstel neemt de minister een besluit tot benoeming.
Er zijn geen vaste criteria opgesteld die de minister hierbij hanteert. Een uitwerking van dergelijke
criteria door het ministerie zou meer duidelijkheid creëren voor de toezichthouder en richting geven
aan de doelstellingen van het beleid waar de minister belang aan hecht. Hierbij kan onder andere
gedacht worden aan een maximering van het aantal commissariaten per commissaris en de beoogde
samenstelling van de raad.

Nadere invulling van de benoemingscriteria zou tevens aansluiten bij de Nederlandse corporate
governance code die eisen stelt aan de kwalificaties van bestuurders. Daarbij zou ook gekeken
kunnen worden naar de gewenste omvang van de Raad van Commissarissen. De huidige omvang
van 10 leden is relatief groot in vergelijking met gemiddelde omvang van de RvC bij
staatsdeelnemingen van 5-7 leden. Dit vloeit onder andere voort uit de omvang en aard van de
werkzaamheden. Dit neemt niet weg dat de omvang en samenstelling van de Raad van
Commissarissen nader zouden moeten worden bezien.
Ø Benoemingstermijn
Ook de benoemingstermijn van de Raad van Bestuur wijkt af van de Nederlandse corporate
governance code die een maximale benoemingstermijn van vier jaar voor de Raad van Bestuur
voorschrijft met de mogelijkheid tot onbeperkte herbenoeming. De reden dat DNB hiervan afwijkt,
komt deels voort uit haar positie als centrale bank. In de Statuten van het ESCB staat namelijk
voorgeschreven dat de benoemingstermijn van presidenten minimaal vijf jaar dient te zijn (met de

40

DNB jaarverslag 2009, p. 161.

42

mogelijkheid tot herbenoeming). In het geval van DNB is gekozen voor een termijn van de
directieleden van zeven jaar.

In aanvulling op deze punten noemt DNB in haar jaarverslag nog enkele andere punten waarin zij
afwijkt van de Nederlandse corporate governance code. Zo stelt DNB geen jaarlijks
remuneratierapport op en zijn de regels met betrekking tot de omgang met (potentieel) tegenstrijdige
belangen niet opgenomen in het Reglement van Orde. De redenen om hiervan af te wijken staan
toegelicht in het jaarverslag van DNB.

41

Verder geldt dat op enkele van bovenstaande punten in de sfeer van de corporate governance, zoals
de benoemingstermijn, het hanteren van een leeftijdgrens, het aantal leden van de directie en Raad
van Commissarissen respectievelijk Raad van Toezicht en de overheidscommissaris er verschillen
bestaan tussen DNB en AFM. Deze verschillen worden in het kader van de toezichtvisie van de
minister van Financiën nader in beschouwing genomen, rekening houdend met verdragsrechtelijke
aspecten, zoals de Statuten van de ESCB.

4.4.3 Externe governance
Ten aanzien van de externe governance geldt dat in de verschillende fasen van het begroting- en
verantwoordingsproces de wettelijke bevoegdheden van de minister op basis van de Wft beperkt zijn.

Bij het voorbereiden en opstellen van de begroting vindt op hoofdlijnen een bespreking plaats met de
Thesaurier-generaal. Wettelijk bezien kan de minister enkel regels stellen met betrekking tot de
inrichting van de begroting (art. 1:32). Verder geldt dat bij het goedkeuren van de begroting
instemming van de minister alleen kan worden onthouden wegens strijd met het recht of het algemeen
belang (art. 1:30, lid 5) en dat bij uitvoering van de begroting afwijkingen aan de minister worden
gemeld (art. 1:31), zonder nadere regels voor compensatie of corrigerende maatregelen. Tot slot
wordt de ZBO-verantwoording voorgelegd aan de minister en geldt ook hier dat instemming alleen kan
worden onthouden in strijd met het recht of het algemeen belang (art. 1:34, lid 6).

Uit het uitgangspunt van toezicht op afstand vloeit voort dat het verticaal toezicht door de minister
beperkt is. In de verhouding tussen de minister en de toezichthouder is gekozen voor een
toetsingskader waarbij een intern toezichthoudend orgaan primair verantwoordelijk is voor het
beoordelen en vaststellen van de begroting. De minister kan zich voor zijn besluit omtrent instemming
42

mede baseren op de bevindingen van het intern toezichthoudend orgaan . Eerder is echter al
geconstateerd dat het interne toezicht door de Raad van Commissarissen zich beperkt tot het beheer
van de Bank en de algemene gang van zaken.

De systematiek van de Wft geeft DNB dus een hoge mate van onafhankelijkheid ten aanzien van
strategische en beleidsmatige beslissingen. Bij de uitwerking van de toezichtvisie waar het ministerie
41

DNB jaarverslag 2009, 9. 148.

43

van Financiën op dit moment aan werkt, zal nader worden bezien of dit arrangement voldoende
waarborgen biedt om de kwaliteit van het toezicht en de betrokkenheid van de minister te waarborgen.

Uit hoofdstuk 3 blijkt ten aanzien van de kostenontwikkeling over de in deze analyse betrokken
periode zich geen noemenswaardige problemen hebben voorgedaan. Op enkele verklaarbare
uitzonderingen na blijft DNB jaarlijks binnen de begroting. De toezichtkosten vertonen weliswaar een
gestaag stijgende trend vertonen, maar deze is grotendeels terug te voeren zijn op uitbreiding van de
taken en de inflatieontwikkeling. Dit neemt niet weg dat de komende periode de kostenontwikkeling
een belangrijk aandachtspunt zal moeten blijven. Het toezicht namelijk zal de komende jaren worden
versterkt en uitgebreid met daarbij een opwaartse druk voor de nodige capaciteit. Dit gebeurt echter
op een moment dat de overheid zelf naar verwachting fors zal moeten bezuinigen en dit zorgt ervoor
dat ook zorgvuldig gekeken zal moeten worden naar de ontwikkeling van de toezichtkosten.

4.5 Transparant toezicht
Een goed toezichthouder maakt inzichtelijk wat de doelstelling is van het toezicht en welke keuzes de
43

toezichthouder daarbij maakt . Transparantie is dan ook een van de uitgangspunten in de
toezichtvisie van DNB.

Op specifieke dossiers dient transparantie soms te worden beperkt, omdat het prudentieel toezicht het
noodzakelijk maakt dat in individuele gevallen in vertrouwelijkheid en buiten de openbaarheid gewerkt
wordt aan het oplossen van problemen. Dit neemt niet weg dat DNB op diverse terreinen belangrijke
stappen heeft gezet.

DNB is bijvoorbeeld transparant in haar toezichtvisie en toezichtbeleid. Deze zijn te vinden op de
website van DNB. Begin maart 2010 is de DNB Visie toezicht 2010-2014 verschenen, waarin de
belangrijkste lessen uit de financiële crisis voor het toezicht worden getrokken. Het zogenaamde open
boek toezicht bevat zelfs een uitgebreide beschrijving van de regels en de ontwikkelingen op
verschillende toezichtsterreinen. Daarnaast geldt dat DNB in 2009 ervaring heeft opgedaan met het
laten uitvoeren van extern onderzoek. Dit is een nuttig instrument dat in de toekomst vaker ingezet
zou moeten worden. DNB wil deze lijn voortzetten door versterking van de rol van het IMF bij de
externe toetsing van DNB en deelname aan peerreviews van haar toezicht door ervaren
toezichthouders van andere Europese lidstaten.

44

Verder geldt dat in het begroting- en verantwoordingsproces DNB in de afgelopen jaren verbeteringen
heeft gerealiseerd om deze meer inzichtelijk te maken, waardoor deze beter past in het VBTB-kader
van de overheid. De komende jaren zijn echter nog verdere stappen mogelijk. De huidige indicatoren
geven nog een onvolledig beeld wat het resultaat is van de beleidsinspanningen van DNB en hoe de
financiële stabiliteit zich ontwikkelt. Een verdere uitwerking van het verantwoordingsproces is mogelijk.
42

Regels met betrekking tot de financiële markten en het toezicht daarop, kamerstukken nr. 29708, nr. 3.
Kaderstellende visie op toezicht, p. 12.
44
Plan van aanpak cultuurverandering toezicht DNB “Van analyse naar actie”, DNB augustus 2010.
43

44

Zo zouden de doelstellingen meer concreet kunnen worden gedefinieerd door gebruik te maken van
meetbare of objectief waarneembare indicatoren en door gebruik te maken van meerjarige
indicatoren. Meer inzicht zou onder andere geboden kunnen worden door – op geaggregeerd niveau inzicht te bieden in de ontwikkeling van de FIRM-scores, het aantal instellingen dat onder versterkt
toezicht staat of een meer expliciete beoordeling door DNB van de financiële stabiliteit. Dit vergroot
ook de controleerbaarheid van de doelstellingen van het toezicht.

4.6 Professioneel toezicht
Om het toezicht professioneel uit te voeren is het voor een kennisintensieve organisatie als DNB van
groot belang dat medewerkers ervaren, professioneel en kundig zijn. DNB is zich hier ook bewust van
en ziet het behoud van de kwaliteit en omvang van het personeel ook als een van de belangrijkste
45

risico’s in het functioneren van de organisatie . Er wordt daarom actief geïnvesteerd in de
ontwikkeling van de kennis van medewerkers. In haar plan van aanpak cultuurverandering geeft DNB
aan het opleidingsprogramma verder te intensiveren waarbij permanente educatie verplicht wordt
gesteld.

DNB blijkt er goed in te slagen om professioneel op te blijven treden. Uit het onderzoek van IOO blijkt
bijvoorbeeld dat de deskundigheid van medewerkers geen knelpunt is in het functioneren van DNB.
De commissie Gortemaker noemt de professionaliteit van de organisatie zelfs expliciet als een sterk
punt.

Een punt dat nog wel aandacht vereist is dat DNB zal moeten blijven investeren in de kennis van de
markt. Dit is ook een constatering die door de Adviescommissie Toekomst Banken is gedaan. De
ontwikkelingen in de financiële sector zijn namelijk zeer dynamisch en gewaarborgd moet blijven dat
innovatieve ontwikkelingen voldoende worden onderkend. DNB is zich hier bewust van en heeft
daarom in haar plan van aanpak cultuurverandering aangegeven dat externe werving en selectie nog
meer dan in het verleden zal zijn gericht op het binnenhalen van grondige kennis van en ervaring in de
financiële sector.

45

Jaarverslag 2009, p. 150.

45