Rapportage
Monitoring transitie openbaar vervoer
Opdrachtgever: Ministerie van Infrastructuur en Waterstaat
6 december 2021

TRANSITIE OV

Inleiding

3

Maatregelen gericht op aantrekkelijk maken OV 17

COVID-19
Doel van de monitor transitie openbaar vervoer
Ontwikkeling van de vraag
Ontwikkeling van het aanbod
Transitie OV
Getroffen maatregelen

4
4
4
6
9
10

Maatregelen gericht op voorzieningenniveau

11

Maatregelen gericht op aanpassingen

12
13

concessies

20

Brede herrijking concessies

21

Passend voorzieningenniveau
Uitgangspunten verschillen, duiding is belangrijk

Maatregelen gericht op spreiding vraag OV
en inzet materieel
Maatregelen gericht op spreiding vraag
Maatregelen gericht op inzet materieel en assets

14
15
15

Marketing en communicatie
Proposities voor reizigers
Nieuwe betaalwijzen (EMV-betalen)
Landelijk BTW
MaaS-waardige concessies

18
18
18
19
19

Maatregelen gericht op werkklimaat
en productiviteit

22

Werkklimaat en productiviteit

23

01
Inleiding

Inleiding

TRANSITIE OV

COVID-19
COVID-19 heeft nog altijd een enorme impact
op onze economische en maatschappelijke
activiteiten en daarmee op ons reisgedrag.
Door COVID-19 zijn we niet alleen minder
gaan reizen door het thuiswerken, maar
ook op andere tijdstippen en op een andere
manier: meer individueel vervoer ten koste
van openbaar vervoer (OV).
Om de langer doorwerkende effecten van
COVID te kunnen beheersen en het aanbod
van openbaar vervoer aan te kunnen passen
aan de vraag, is een transitie noodzakelijk.
Partijen in de OV-sector werken toe naar
een nieuw financieel evenwicht binnen
de concessies. In het Nationaal Openbaar
Vervoer Beraad (NOVB) zijn afspraken
gemaakt over een transitieprogramma.
Deze moet de sector (voor de korte en
lange termijn) weer financieel gezond
maken, waardoor deze weer op eigen
benen kan staan en de gebruikelijke
verantwoordelijkheidsverdeling wordt
hersteld. Gezamenlijk is gewerkt aan
bouwstenen voor de transitie en op
9 april 2021 en 25 juni 2021 zijn afspraken
gemaakt tussen alle vervoerders, decentrale

overheden (DO’s) en het ministerie van
Infrastructuur en Waterstaat (IenW) over de
noodzakelijke transitie van het OV.
Doel van de monitor transitie
openbaar vervoer
Het ministerie van IenW wil vanuit haar
systeemverantwoordelijkheid de impact
van COVID-19 op het openbaar vervoer en
de (transitie)maatregelen – die genomen
worden om dat effect te beperken –
monitoren. Op deze wijze wil het ministerie
van IenW de ontwikkelingen in het OV op
geaggregeerd niveau inzichtelijk maken, het
NOVB en het Parlement daarover informeren
en daaropvolgend een onderbouwing
geven voor de beleidsontwikkeling. Deze
voorliggende rapportage geeft inzicht in de
gemonitorde ontwikkelingen.
Ontwikkeling van de vraag
Als gevolg van COVID-19 en de bijbehorende
contact beperkende maatregelen is er in
2020 en 2021 sprake van een grote afname
van het aantal instappers (en daarmee
reizigersopbrengsten) in het openbaar
vervoer ten opzichte van de pre-Corona
situatie in 2019 (zie figuur 1 op pagina 5).

4 / 24

In figuur 1 wordt op basis van openbare
Translink data het aantal maandelijkse
instappers getoond voor de periode januari
2020 t/m oktober 2021. Om een vergelijking
te maken met de periode Pre-corona is het
aantal instappers uit deze periode vergeleken
met die in dezelfde maand in 2019.
Disclaimer:
•	De cijfers zijn gebaseerd op het aantal
check-ins op basis van anonieme,
persoonlijke en zakelijke OV-chipkaarten.
Dit betekent dat andere kaartvormen
– waaronder papieren kaartjes – niet in
de cijfers zijn meegenomen. Bepaalde
concessiegebieden – zoals Amsterdam
waar veel toeristen reizen met andere
kaartvormen dan diegenen die in de TLS
cijfers zijn opgenomen – zullen dan ook
een veel grotere afwijking ten opzichte
van 2019 kennen.
•	Het aantal check-ins is niet hetzelfde als
het aantal unieke reizigers. Een reiziger
kan meerdere malen inchecken.

Inleiding

TRANSITIE OV

Toelichting op de figuur:
Vooral in de eerste maanden van de
pandemie (maart tot en met juni 2020)
liep het aantal instappers sterk terug (tot
wel 85 procent minder vergeleken met
een jaar eerder). In deze maanden mocht
het OV alleen nog gebruikt worden voor
noodzakelijke reizen, bijvoorbeeld door
mensen met een cruciaal beroep, en gold
een strikte toepassing van de 1,5 meter
maatregel. De vervoerders moesten
zitplaatsen afplakken om de 1,5 meter
te waarborgen. Vanaf 1 juli 2020 mocht
het OV weer gebruikt worden voor nietnoodzakelijke reizen en kwamen met de
introductie van de mondkapjesplicht alle
zitplekken en reguliere staanplekken weer
beschikbaar.
Het gebruik van het OV nam tot augustus
2020 in absolute zin toe ten opzichte
van maart 2020, maar is nog altijd -46%
ten opzichte van een jaar eerder. Hierna
volgde een terugval in het gebruik door
nieuwe beperkende maatregelen in de
herfst en winter van 2020, waaronder de
herintroductie van het gebruik van OV voor
noodzakelijke reizen. In 2021 zette het
herstel van het OV-gebruik weer in en in
oktober 2021 was het aantal instappers in

Figuur 1: Aantal instappers (check-ins) per maand. Bron: TLS.
absolute zin toegenomen tot ongeveer een
derde minder dan in 2019.
Het gebruik van het OV nam de laatste
maanden in absolute zin toe. Het aantal
instappers zal echter niet zomaar weer
op het pre-Corona niveau uitkomen.
Thuiswerken en online onderwijs lijken
een structureel effect te hebben op de
reizigersvraag. In juni 20211 en

5 / 24

november 20212 heeft het Kennisinstituut
mobiliteit (KiM) een actualisatie uitgevoerd
van de vervoerprognoses voor zowel trein,
bus, tram en metro. Het KiM verwacht in
de basisraming dat reizigers in 2023 weer
nagenoeg dezelfde afstand afleggen als in
2019. In het pessimistische scenario is dat
pas in 2025.

1

K
 iM (2021). Actualisatie verkenning

2

KiM (2021). Mobiliteitsbeeld 2021.

Openbaar Vervoer 2021-2025.

Inleiding

TRANSITIE OV

In de openbaar vervoerconcessies /
vervoerplannen van pre-COVID is echter
gerekend met jaarlijkse groeiprognoses
in aantallen reizigers en opbrengsten.
Voor de jaren 2020, 2021 en 2022 is
door COVID zeker geen sprake van groei.
Integendeel, er is sprake van krimp van
het aantal reizigers en dientengevolge van
de opbrengsten. Belangrijke kanttekening
bij de gepresenteerde ontwikkelingen
in reizigersaantallen ten opzichte van
2019 is dan ook dat opdrachtgevers van
het openbaar vervoer (zogeheten OVautoriteiten) en vervoerders (zogeheten
concessiehouders) te maken hebben
met nog lagere aantallen reizigers en
reizigersopbrengsten dan weergegeven
in figuur 1.
Kortom: De OV-sector is en blijft nog altijd
hard getroffen door de coronapandemie en
de contact beperkende maatregelen en heeft
dus te maken met een belangrijke (financiële)
opgave.

Ontwikkeling van het aanbod
Vervoerders hebben in de eerste weken
van de coronapandemie het aanbod
aangepast aan de sterk teruggenomen
reizigersvraag en het oplopende
ziekteverzuim onder medewerkers.
Om het OV, als vitale sector, beschikbaar te
houden heeft het kabinet de vervoerders
verzocht een volwaardige dienstregeling aan
te bieden. Hierop is besloten om per 1 juni
2020 met de maximale inzet van materieel
en personeel te streven naar een zo normaal
mogelijke dienstregeling3.
Het aanbieden van een volwaardige
dienstregeling, terwijl reizigersaantallen
aanzienlijk lager zijn, resulteert in aanzienlijke
verliezen voor de vervoerders. Daarom is
de regeling Beschikbaarheidsvergoeding OV
(BVOV) door het Rijk geïntroduceerd. Deze
regeling voorziet in een dekking van 93% tot
95% van de kosten van vervoerders minus de
gerealiseerde reizigersopbrengsten.

Op 25 juni 2021 is in het NOVB afgesproken
dat de BVOV verlengd wordt tot 1 september
2022. Als vangnet besluit het kabinet
uiterlijk het eerste kwartaal van 2022 op
basis van de stand van de pandemie,
voortgang reizigersherstel en de juridische
mogelijkheden over de periode vanaf 1
september 2022.
Overigens hebben niet alle concessies de
BVOV aangevraagd. De onderstaande figuren
geven per maand per modaliteit voor de
periode 2019, 2020 en 2021 (tot en met
oktober) inzage in de ontwikkeling van het
OV-aanbod (het aantal dienstregelingsuren
(dru's) en dienstregelingskilometers (drkm)).
Deze ontwikkeling is gebaseerd op de data
uit de BVOV monitor. In die monitor zijn niet
alle concessies opgenomen.

3

6 / 24

Protocol verantwoord blijven reizen in het
Openbaar Vervoer: trein, (water)bus,
tram en metro

Inleiding

TRANSITIE OV

Figuur 2: Ontwikkeling dienstregelingsuren voor bus (links); Ontwikkeling aanbod ten opzichte van zelfde maand in 2019 (rechts). Bron: BVOV monitor.

Figuur 3: Ontwikkeling dienstregelingskilometers voor tram (links); Ontwikkeling aanbod ten opzichte van zelfde maand in 2019 (rechts). Bron: BVOV monitor.

Figuur 4: Ontwikkeling dienstregelingskilometers voor metro (links); Ontwikkeling aanbod ten opzichte van zelfde maand in 2019 (rechts). Bron: BVOV monitor.

7 / 24

Inleiding

TRANSITIE OV

Figuur 5: Ontwikkeling dienstregelingskilometers voor trein (links); Ontwikkeling aanbod ten opzichte van zelfde maand in 2019 (rechts). Bron: BVOV monitor.

Figuur 6: Ontwikkeling dienstregelingskilometers voor Hoofdrailnet (links); Ontwikkeling aanbod ten opzichte van zelfde maand in 2019 (rechts). Bron: BVOV monitor.

Figuur 7: Ontwikkeling dienstregelingskilometers voor Overig net (links); Ontwikkeling aanbod ten opzichte van zelfde maand in 2019 (rechts). Bron: BVOV monitor.

8 / 24

Inleiding

TRANSITIE OV

Doorkijk naar aanbod openbaar vervoer in
2022 voor alle concessies openbaar vervoer
De dienstregelingen van 2022 zijn nog
niet bekend voor alle concessies. Op
basis van analyse van de op dit moment
beschikbare vervoerplannen, aanvullende
documentatie en aanvullende informatie
van OV-autoriteiten is de conclusie dat
de OV-autoriteiten streven naar een
passend voorzieningenniveau, met een
minimaal vergelijkbare omvang van het
voorzieningenniveau in 2022 ten opzichte
van 2021. Op basis van de analyse
van de beschikbare informatie ligt het
gepland aantal dienstregelingsuren en/of
dienstregelingskilometers voor het grootste
deel van de concessies op dit moment
voor 2022 op een (minimaal) vergelijkbaar
niveau als in 2021. Er zijn een beperkt aantal
concessies waarin een percentuele afname in
2022 wordt voorzien.
Transitie OV
Op termijn moet de OV-sector weer op
eigen benen kunnen staan. Daarom werken
verschillende partijen binnen het landelijke
transitieprogramma samen om de concessies
op middellange en lange termijn weer
financieel gezond te maken en te houden.

Dit heeft geresulteerd in een landelijk kader
voor de transities in de OV-sector, zoals
vastgelegd in de transitieafspraken van 25
juni 2021.
Scenario’s ontwikkeld voor de formalisatie
van landelijke afspraken, toepassing van
scenario’s
OV-autoriteiten en concessiehouders werken
op landelijk en regionaal niveau hard aan
de beschikbaarheid en toekomstvastheid
van het openbaar vervoer in Nederland.
Gedurende de coronapandemie
(periode 2020 – juni 2021; dus voor de
geformaliseerde transitieafspraken in
juni 2021) hebben OV-autoriteiten en
concessiehouders ook al hard gewerkt om de
effecten van de pandemie te
beperken. Diverse scenario’s zijn door
OV autoriteiten en concessiehouders
uitgewerkt in die periode. Aan de hand van
de gemaakte afspraken op 25 juni 2021
wordt de komende jaren verder gewerkt
aan de transitie van het OV. Transitie-/
vervoerplannen voor 2022 zijn recent
vastgesteld en/of worden momenteel
geactualiseerd op basis van de gemaakte
NOVB afspraken.

9 / 24

Herijking voor 2023 naar herstel evenwicht
in concessies
De DO’s en regionale vervoerders spreken
in generieke zin af dat alle decentrale
OV-concessies, gegeven de BVOV- en de
onderhavige transitieafspraken, richting
2023 herijkt worden. Deze herijking moet
er voor zorgen dat de structurele effecten
van corona weggewerkt worden, zodat
concessies weer in (financieel) evenwicht
worden gebracht, er opnieuw perspectief
komt om te kunnen voortbestaan en partijen
inschrijven bij nieuwe aanbestedingen en het
aangaan van inbestedingen.
OV-autoriteiten en concessiehouders
geven aan dat deze herijking pas definitief
kan worden gemaakt als duidelijk is hoe
het mogelijke vangnet voor de periode
vanaf 1 september 2022 er uit ziet en hoe
de herijking gebruik Studentenreisrecht
(SOV) mogelijk uitmondt in aanpassing van
Rijksbijdrage voor de studentenkaart.

Inleiding

TRANSITIE OV

Aanbestedingskalender
De pandemie heeft de marktwerking met
betrekking tot concessieverlening verstoord,
aanbestedingen zijn niet door gegaan
vanwege onvoldoende interesse vanuit de
markt. Dit heeft geleid tot noodconcessies
en verlengingen van concessies. Hierdoor
is het reguliere ritme verstoord, waarbij
aanbestedingen verspreid in de tijd werden
aanbesteed. Een en ander heeft geleid tot
een situatie waarin te veel aanbestedingen
in dezelfde jaren plaats zouden moeten
vinden, wat leidt tot geen, weinig en/of
kwalitatief onvoldoende inschrijvingen op
de aanbestedingen. Vervoerders hebben
immers maar beperkte tijd om offertes te
maken voor de (tijdrovende) aanbestedingen.
Anders gezegd: te veel aanbestedingen
in te korte tijd leidt tot kwalitatief en
kwantitatief minder OV dan met een gezonde
marktspanning mogelijk is. De decentrale
overheden ontwikkelen nu een nieuwe
aanbestedingskalender teneinde een betere
spreiding van de aanbestedingen mogelijk te
maken.

Getroffen maatregelen
In de volgende hoofdstukken wordt inzicht
verschaft in het type (transitie) maatregelen
die door de concessiehouders- en verleners
zijn genomen in de periode 2020 tot en
met september 2021. De resultaten zijn
gebaseerd op uitgevraagde informatie
bij OV-autoriteiten en concessiehouders
en de beschikbare transitie-, vervoer- en
herijkingsplannen. Op een kwalitatieve wijze
is per maatregel een concessie overstijgend
beeld geschetst. Voor de beschrijving van het
type maatregelen is de categorisering uit de
afsprakenset NOVB van 25 juni 2021 gevolgd.
Het palet aan mogelijke transitiemaatregelen
– verkend in de periode 2020 en begin 2021–
was de basis voor deze formele transitie
afspraken in het NOVB.
De bestuurlijk overeengekomen
afspraken zijn gecategoriseerd naar
algemene maatregelen (waaronder
voorzieningenniveau, overheidsvergoedingen,
afspraken om het OV aantrekkelijker te
maken, spreiding van de vraag naar OV van
reizigers en afspraken over het werkklimaat
en productiviteit). De op 25 juni 2021
gemaakte afspraken worden overigens nu

10 / 24

bestuurlijk op landelijk- en regionaal niveau
verder uitgewerkt en zijn dus nog niet
(volledig) geïmplementeerd.
In deze eerste monitorperiode – waarin
maatregelen ten gevolge van de pandemie
in het OV nog van kracht zijn – is de relatie
tussen reizigersaantallen / -opbrengsten
en COVID nog nadrukkelijk aanwezig.
Het monitoren en bijsturen op basis van
ontwikkelingen in reizigers en in opbrengsten
(op- en afschalen / herinrichten van
aanbod, herinrichten van aanbod) heeft
in deze periode regulier plaatsgevonden
en zal komende jaren doorgaan door
OV-autoriteiten en vervoerders. De in de
inleiding gepresenteerde ontwikkeling van
vraag en aanbod dient als volgt te worden
gelezen: Genomen maatregelen beperken
negatieve effecten en komen zoveel mogelijk
aan de actuele vraag tegemoet. Er is geen
causaal verband te leggen tussen een
genomen maatregel en reizigersaantallen/
opbrengsten (met als reden dat COVID zelf
nog een groot effect heeft).

02
Maatregelen gericht op voorzieningenniveau

Maatregelen gericht op voorzieningenniveau

TRANSITIE OV

Alle OV-autoriteiten hebben plannen
met transitie-elementen waarbinnen
maatregelen in de periode 2020 en 2021
konden worden geïmplementeerd. In de
bestuurlijk vastgestelde transitieplannen
zijn op diverse – in 2020 en 2021 verkende
thema’s– hoofdlijnen en richtingen bepaald.
De uitgangspunten en eisen zijn (2020 – mei
2021) of worden (richting 2022 en verder op
basis van de op 25 juni 2021 in het NOVB
gemaakte transitieafspraken) uitgewerkt (in
meer gedetailleerde plannen). Belangrijk
onderdeel van de genomen maatregelen in
deze en de komende periode is regelmatige
bijsturing door OV-autoriteiten en
concessiehouders op basis van monitoring
van de ontwikkeling van het aantal reizigers
en reizigersopbrengsten.
Dit betreft de af- en opschaling van het
aanbod, en/of de inzet van passend vervoer /
maatwerk / herstructurering van het netwerk.
OV-autoriteiten en concessiehouders
monitoren de vraag (aantal reizigers en
opbrengsten) om de dienstregeling zo
goed mogelijk aan te passen aan de actuele
situatie. In alle concessies zijn in de periode
2020-2021 scenario’s opgesteld. Hiermee

kon geanticipeerd worden op de scenario’s
/ toepassing van het op- en afschalen.
Deze zijn / worden toegepast op basis van
de feitelijke situatie, de vraag naar het OV,
eventuele geldende coronamaatregelen en
het financiële kader.
Net als pre-corona optimaliseren
vervoerbedrijven dienstregelingen
voortdurend in overleg met de decentrale
overheden (provincies en vervoerregio’s)
door het aanbod aan te passen aan de
vraag. OV-autoriteiten bepalen in de
zogeheten “vervoerplancyclus” jaarlijks
het OV aanbod (dienstregeling) in hun
concessies. Dit stemmen zij af met de
gemeenten in het concessiegebied en de
(regionale) reizigersorganisaties hebben
adviesrecht op de voorgestelde wijzigingen
in de dienstregeling. De dienstregeling wordt
ter akkoord voorgelegd aan de decentrale
volksvertegenwoordiging. Deze manier van
werken past bij de decentralisatie van het
stads- en streekvervoer die is vastgelegd
in de Wet Personenvervoer 2000. De
afwegingen per concessie, of zelfs per
buslijn, zijn de verantwoordelijkheid van de
decentrale overheid.

12 / 24

Passend voorzieningenniveau
In 2020 en 2021 hebben de
OV-autoriteiten en concessiehouders hard
gewerkt aan het bieden van een passend
voorzieningenniveau, waarbij manieren
zijn gezocht om het totale vervoeraanbod
zodanig te herstructureren, dat reizigers
zo goed mogelijk bediend worden en het
– bij de gegeven vraag – ook leidt tot een
structurele besparing van middelen. In vrijwel
alle concessies is in de periode 2020-2021
sprake geweest van een wijziging van het
voorzieningenniveau. Hierbij is gestuurd op
het zoveel mogelijk in stand houden van de
kwaliteit van het OV-aanbod en het behoud
van verbindingen / reismogelijkheden voor
reizigers. De inzet van flexibel vervoer en/
of maatwerk (waaronder kleinschalige
vervoervormen zoals knooppunttaxi’s
en meerijddiensten) en/of reizen met
een overstap in het OV-netwerk zijn
maatregelen geweest om verbindingen in
stand te houden. Dit aanbod is niet per
definitie opgenomen in de (in de inleiding
weergegeven) aantallen dienstregelingsuren
(dru's).

Maatregelen gericht op voorzieningenniveau

TRANSITIE OV

In transitieplannen van verschillende
bus-concessies zijn (mobiliteits-)
knooppunten en hubs als mogelijke
maatregel benoemd. Dit is grotendeels een
doorzetting van al bestaande visies. Het
opnemen van deze mogelijke maatregelen
in plannen betekent veelal niet dat daar nu
ook al voldoende geld voor beschikbaar is.
Knooppunten en hubs zijn gerelateerd aan
de herstructurering van mobiliteitsnetwerken
(inclusief OV). Deze plannen waren er veelal
ook al voor COVID; COVID heeft de noodzaak
voor implementatie echter versneld. In een
groot deel van de transitieplannen van de
bus-concessies en de verdere uitwerking
daarvan is daaraan gerelateerd ook
versnellen, strekken en bundelen benoemd
als maatregel.

Uitgangspunten verschillen,
duiding is belangrijk
Belangrijk is te beseffen dat de
mogelijkheden om het aanbod te wijzigen
per concessie en per modaliteit verschillen.
In bepaalde concessies kan er sprake zijn
van een beperkt voorzieningenniveau
pre-COVID, waardoor afschalen niet
of nauwelijks mogelijk is. Daar kan dan
sprake zijn van een zeer hoog percentage
van het voorzieningenniveau in COVID
tijd (ten opzichte van pre-COVID). In
andere concessies met een relatief hoog
voorzieningenniveau leidt afschaling tot
een percentueel lager voorzieningenniveau
(ten opzichte van pre-COVID), maar kan
nog altijd sprake zijn van een relatief hoog
voorzieningenniveau.

In het geval van afschaling is afgeschaald
door verlaging van de frequentie op
hoogfrequente lijnen, het rijden volgens
vakantiedienstregeling, het (tijdelijk) niet meer
aanbieden van scholierenlijnen, spitslijnen
en spitsritten en het vervallen van lijnen in de
avonduren. De hierdoor ontstane capaciteit
is (deels) ingezet op momenten dat de vraag
groter is, zoals extra ritten in de spits.

Deel van de uitdaging in het bijsturen
/ af- en opschalen is dat het verlies in
reizigersopbrengsten van bepaalde
verbindingen verschilt per concessie. Denk
hierbij aan een grote terugval in reizigers die
normaal gesproken zorgen voor een relatief
hoge reizigersopbrengst (zoals toeristen in,
van en naar Amsterdam).

13 / 24

Er is vanuit het perspectief van opbrengsten
dan ook een verschil in type reizigers. Dit
onderscheid is in de (in deze rapportage
gepresenteerde) TLS data niet weergegeven.

03
Maatregelen gericht op spreiding vraag OV
en inzet materieel

TRANSITIE OV

Maatregelen gericht op spreiding vraag OV en inzet materieel

Maatregelen gericht
op spreiding vraag
Het beter spreiden van de reizigers over de
dag en de verschillende dagen van de week
voorkomt drukte en leidt tot een betere
inzet van materieel. Dit komt ten goede aan
het voorzieningenniveau en wordt dan ook
gezien als een belangrijke bouwsteen in de
transitie. In 2020 en 2021 hebben er bij een
groot deel van de concessies verkenningen
plaatsgevonden voor de spreiding van
scholieren/studenten en forenzen in het
openbaar vervoer. Dit als onderdeel van de
opgestelde scenario’s in de vervoerplannen,
maar ook als voortzetting van lopende
overlegstructuren met onderwijsinstellingen
en werkgevers.
Dit heeft echter niet altijd geresulteerd in
bestuurlijk vastgestelde afspraken. Ook
geven verschillende concessiehouders aan
dat gemaakte afspraken met werkgevers en/
of onderwijsinstellingen in diverse concessies
niet hebben geleid tot aantoonbaar meer
spreiding (geen impact). Bij verschillende
concessies vinden nog steeds overleggen
plaats, waarbij de nadruk vooral ligt op
afspraken met onderwijsinstellingen en
minder op afspraken met werkgevers.

In de hoogtijdagen van de pandemie, toen
onderwijsinstellingen (deels) dicht waren, was
er volgens verschillende OV-autoriteiten en
concessiehouders sprake van een gedeelde
erkenning van het belang en succes van
het beter spreiden van reizigers. Hierdoor
konden OV-autoriteiten en concessiehouders
tot afspraken met onderwijsinstellingen
komen.
Verschillende concessiehouders en
OV-autoriteiten geven echter aan dat het
vinden van oplossingen sinds de zomer van
2021 moeilijk is, mede gelet op de ontstane
achterstanden in het onderwijs en het
afzwakken van de beperkende maatregelen.
Verschillende concessiehouders en
OV-autoriteiten vrezen dat het momentum
verloren gaat en vragen om regie
vanuit het Rijk om meer bereidheid bij
onderwijsinstellingen te krijgen om mee
te werken aan spreidingsafspraken.
Bijvoorbeeld door de roosters op elkaar af
te stemmen. Met de koepels is tot op heden
niet tot landelijke afspraken gekomen.

15 / 24

Maatregelen gericht op inzet
materieel en assets
In de beginperiode van COVID werd gedacht
dat door spreiding er een “vierkante”
dienstregeling gereden zou kunnen worden.
Dat zou betekenen dat er materieel over zou
zijn in de spits. Dat overtollige materieel zou
dan kunnen worden verkocht om de kosten
te verlagen. Er is in de afgelopen periode
gebleken dat de verkoop van boventallig
materieel in dat kader niet mogelijk is
gebleken. Door de gerealiseerde mate van
instandhouding van het vervoeraanbod,
soms als gevolg van de BVOV, en het
verplaatsen van materieel naar andere
concessiegebieden was het niet mogelijk
om materieel of andere assets af te stoten.
Sommige OV-autoriteiten noemen wel
de optie om in de toekomst boventallige
bussen uit te laten stromen als blijkt dat er
in de komende jaren (ten gevolge van vraag)
structureel minder gereden wordt. Dit was
echter ook al de methodiek van pre-COVID.
Dit geldt ook bij de vervangingsacties van
dieselbussen naar zero-emissie (ZE) waarbij
OV-autoriteiten kritisch naar de afstemming
tussen capaciteit en verwachtte vraag kijken.

TRANSITIE OV

Maatregelen gericht op spreiding vraag OV en inzet materieel

Maatregelen gericht op materieel en andere
assets zijn sterk gebonden aan bestaande
afspraken binnen concessies. Vervanging van
materieel speelt vooral bij ingang van een
nieuwe concessie, waarbij aanbestedingen
door de pandemie zijn uitgesteld. Conform
afspraak wordt het ZE-bestuursakkoord
doorgezet.Van een versnelling of vertraging
van de uitvoering van het ZE-convenant is
vooralsnog geen sprake.
Wel kan innovatie in de financiering en
eigenaarschap van het ZE-materieel
een belangrijke bijdrage leveren aan
de voortgang van de uitvoering. Al voor
de coronapandemie zijn er in diverse
concessies nieuwe financieringsconstructies
geïntroduceerd om de lasten van
ZE-materieel anders te verdelen en daarmee
de kosten van concessiehouders te verlagen
(bijvoorbeeld in de provincie Utrecht, de
MRDH en de VRA). Ook in de COVID-periode
hebben OV-autoriteiten belangrijke stappen
gezet.

De VRA wordt daarbij zelf eigenaar van de
bussen en laadinfrastructuur en verhuurt
deze aan de concessiehouder. Voor de
OV-concessie Gooi en Vechtstreek heeft
de provincie Noord-Holland besloten een
tripartiete financieringsovereenkomst
aan te gaan met de concessiehouder en
ING, zodat de concessiehouder alsnog
vanaf medio 2022 volledig elektrisch de
concessie kan uitvoeren. In de tripartite
financieringsovereenkomst erkent de
provincie dat de financierder (ING) eigenaar
is van het ZE-materieel en dat er conform de
overnameregeling een overnameverplichting
voor het ZE-materieel zal gelden voor de
opvolgende vervoerder.
Richting de nieuwe aanbestedingen
verkennen verschillende OV-autoriteiten
in marktconsultaties nieuwe innovatieve
financieringsconstructies.

Zo heeft de VRA besloten dat voor de
nieuwe concessie Zaanstreek-Waterland,
waarvan de startdatum is verschoven van
december 2021 naar december 2023, al het
busmaterieel zero emissie moet zijn in plaats
van de oorspronkelijke 80 procent.

16 / 24

04
Maatregelen gericht op aantrekkelijk maken OV

TRANSITIE OV

Maatregelen gericht op aantrekkelijk maken OV

De volgende mogelijke maatregelen zijn
gericht op het aantrekkelijk maken van OV:
•	
Marketing en communicatie;
campagne(s) om de reizigers terug te
winnen;
•	
Proposities voor reizigers;
maatregelen zoals slimmere
abonnementen (part time
abonnementen) die aansluiten op
de nieuwe (tijdelijke) werkelijkheid.
•
Nieuwe betaalwijzen (EMV-betalen)
•
Landelijk BTW
•
MaaS-waardige concessies
Marketing en communicatie
In 100% van de bus-concessies zijn in deze
monitoringperiode maatregelen op het
gebied van marketing en communicatie
genomen om reizigers terug te winnen.
Dit betreft regionale marketing initiatieven
en de landelijke campagne (OV=OK). De
nadruk heeft in deze periode gelegen op
het terugwinnen van de oorspronkelijke
reizigers (de nadruk lag niet op het
aantrekken van nieuwe reizigers).
Verschillende OV-autoriteiten geven
overigens aan dat de systematiek van de
BVOV (aanvullen kosten tot 93 of 95%)
maakt dat het voor de inkomsten van de
vervoerbedrijven in de periode waarin

de BVOV van toepassing is, geen verschil
maakt hoe groot de reizigersaantallen zijn.
Immers, extra reizigersinkomsten zorgen
voor een vermindering van de aanvullende
BVOV, maar het resterende tekort blijft
gelijk. Een zo snel mogelijke stijging van de
reizigersaantallen is echter wel van belang
met het oog op de situatie ná BVOV.

Proposities voor reizigers
Naast de marketing en communicatie
campagnes zijn er proposities ontwikkeld
die reizigers versneld kunnen terugwinnen.
Op het gebied van proposities zijn
abonnementen ontwikkeld die aansluiten
op de nieuwe werkelijkheid; betalen
voor gebruik, achteraf betalen en meer
flexibele abonnementen zoals parttime
abonnementen en het bieden van een
aantal reisdagen binnen een maand. Deze
proposities sluiten aan op het hybride
werken en het gewijzigde reisgedrag ofwel
het bieden van bijpassende reisproducten
om reizigers weer voor het OV te winnen.
In sommige concessies heeft dit al geleid
tot voorstellen voor nieuwe proposities, die
nog wel in formele besluitvorming moeten
resulteren.

18 / 24

Ook zijn in deze monitoringperiode
proposities aan reizigers aangeboden zoals
meerrittenkaarten tegen gereduceerd tarief,
abonnementen met korting, leeftijdskorting,
samenreizen en P&R actietarieven.
Verschillende OV-autoriteiten geven aan
dat uit ervaring blijkt dat reizigers tijd
nodig hebben om te wennen aan nieuwe
tariefproducten. Deze kosten de vervoerders
ook relatief veel voorbereidingstijd. In de
afgelopen periode heeft de sector gedacht
en gehandeld over andere proposities
binnen de bestaande betaalmethode. Er
is in diverse concessies gekozen om geen
nieuwe producten te ontwikkelen, maar juist
aan te sluiten bij bestaande kaartsoorten en
daar een korting op te geven. Deze keuze
relateert direct aan de in het NOVB gemaakte
afspraak over de implementatie van nieuwe
betaalwijzen in het OV.
Nieuwe betaalwijzen (EMV-betalen)
De introductie van nieuwe betaalwijzen
gebaseerd op de EMV-standaard (betalen
met de bankpas/telefoon) is een programma
van vervoerders, dat in stappen over het
land wordt uitgerold. Dat maakt veel meer
variatie in tariefproducten mogelijk, maar pas
wanneer dat overal actief is.
Het introduceren van nieuwe betaalbewijzen

TRANSITIE OV

Maatregelen gericht op aantrekkelijk maken OV

(EMV-betalen) wordt door OV-autoriteiten
en concessiehouders als belangrijk middel
gezien om barrières voor reizigers weg te
nemen en dan vooral ook de incidentele
reiziger. Het EMV-betalen wordt daarmee
ook als een belangrijke voorwaarde / leidend
gezien voor nieuwe proposities:
er worden geen grootschalige investeringen
meer gedaan in producten op basis van
de huidige Mifare-technologie. Aangezien
grote wijzigingen in proposities grote
(financiële) consequenties kunnen hebben,
is het belangrijk goed te weten hoe reizigers
terugkomen alvorens het totale assortiment
te wijzigen.

MaaS-waardige concessies
Op landelijk niveau zijn afspraken gemaakt
over de implementatie van de zogeheten
‘verwijsbepaling MaaS’ bij lopende
concessies. Door deze implementatie
wordt het op korte termijn mogelijk om al
het openbaar vervoer in Nederland via
MaaS providers aan reizigers aan te bieden.

Landelijk BTW
Vanuit de sector is in een eerdere fase
voorgesteld de BTW te verlagen naar 6% of
naar 0% om zodoende reizigers te trekken
met lagere tarieven. De mogelijkheden
voor een wijziging BTW-tarief zijn landelijk
onderzocht. Vooralsnog behoort dit niet tot
de mogelijkheden. Dit voorstel maakt
overigens geen deel uit van de gemaakte
afspraken in het NOVB op 25 juni
jongstleden.

19 / 24

05
Maatregelen gericht op aanpassingen concessies

TRANSITIE OV

Maatregelen gericht op aanpassingen concessies

Brede herrijking concessies
Door de gevolgen van de COVID-pandemie
is het noodzakelijk om aanpassingen te doen
aan de concessies. De concessies die een
uitkering BVOV hebben aangevraagd zijn
gewijzigd conform de bepalingen om vanaf
1 september 2020 een uitkering BVOV
mogelijk te maken.

Het is echter niet realistisch om te
veronderstellen dat concessies zo wendbaar
gemaakt kunnen worden dat ze een
volgende crisis met de omvang van de
coronacrisis volledig kunnen opvangen. Dat
zou zoveel vragen aan risicobuffers en het
opgeven van zekerheden dat dit te veel ten
koste zou gaan van het voorzieningenniveau.

Daarnaast is in het NOVB de afspraak
gemaakt dat alle decentrale OV-concessies
richting 2023 herijkt worden en de
structurele effecten van de pandemie
worden weggewerkt, zodat concessies weer
(financieel) in evenwicht worden gebracht en
wendbaarder worden (zie ook de inleiding
van deze rapportage) Veel concessies
bevatten algemene (financiële) bepalingen
over hoe omgegaan dient te worden met
bijzondere omstandigheden, die weinig
houvast en zekerheid bieden voor partijen.
Dit remt de wendbaarheid (of flexibiliteit) van
concessies. Daarom is er gewerkt aan een
handreiking4.

Er zijn binnen lopende concessies wel
verschillende wendbaarheidsscenario’s
toegepast. Deze scenario’s maken het
mogelijk om binnen de bestaande concessie
een toegestane tijdelijke afwijking van het
overeengekomen voorzieningenniveau te
realiseren. Deze wijzigingen zijn voornamelijk
vraaggestuurd en kennen een monitoring
en bijsturingsritme. In de concessies
zijn afspraken gemaakt over periodieke
monitoring, het updaten van prognoses en
eventuele aanpassing van de dienstregeling.

De handreiking biedt ov-autoriteiten de
mogelijkheid om binnen hun concessies
beter en gemakkelijker op (on)voorziene
ontwikkelingen te kunnen inspelen door hun
concessies wendbaarder te maken.

In wendbare concessies kunnen
dienstregelingen meerdere keren per jaar
gewijzigd worden. Bij veel concessies wordt
er gewerkt aan flexibiliteitsbepalingen
over het tijdelijk toestaan van afwijkingen
op bijvoorbeeld materieeleisen en
capaciteitsnormen.

4

21 / 24

CROW (2021). Handreiking wendbare
ov-concesssie

06
Maatregelen gericht op werkklimaat en productiviteit

TRANSITIE OV

Maatregelen gericht op werkklimaat en productiviteit

Werkklimaat en productiviteit
Mede dankzij de BVOV zijn grootschalige
bezuinigingen op het vaste
personeelsbestand bij de vervoerders
achterwege gebleven. Wel is er sprake
van personeelsuitstroom via een natuurlijk
verloop (pensionering), mede als gevolg
van het relatief oudere personeelsbestand.
Gesprekken over een ouderenregeling
lopen nog in de CAO OV Regeling Vervroegd
Uittreden.
In de meeste gevallen is vooral de “flexibele
schil” van uitzendkrachten afgebouwd.
Dat was grofweg 10% van de inzetbare
(flexibele) capaciteit. Daarmee is de
flexibiliteit en wendbaarheid overigens
verminderd.
De productie (het aanbod OV ofwel het
voorzieningenniveau) zit nu grofweg op 90%.
Er is nog geen duidelijkheid over wanneer
wordt opgeschaald naar 100%. Omdat de
flexibele schil weg is, betekent dit dat voor
opschaling naar 100% personeel moet
worden geworven. Dat kost tijd. Te vroeg
werven betekent een niet noodzakelijke
verhoging van personeelskosten. Te laat
werven leidt tot capaciteitsproblemen.
Hier zit dus een spanningsveld:

Enerzijds moeten afschalen vanwege lage
vraag, anderzijds klaar moeten zijn voor de
toekomst en personeel nodig hebben.
Onderdelen van oude CAO's zijn in het
verleden verplicht overgenomen in
nieuwe CAO’s en in bedrijfsregelingen.
Dit werkt belemmerend voor de
noodzakelijke wendbaarheid. In het
najaar 2021 organiseren sociale partners
een startconferentie met het oog op en
ter voorbereiding van de besprekingen
aangaande de verwezenlijking van een
nieuwe CAO Openbaar Vervoer.
De daadwerkelijke besprekingen volgen
kort na de startconferentie. Het doel is een
moderne CAO maken, waar werknemers
mee geholpen worden om een betere
balans tussen werk en privé te krijgen
en meer vaste krachten kunnen worden
aangenomen. Daarnaast kan zo de flexibiliteit
en wendbaarheid van de roosters verbeterd
worden.

23 / 24

T: 010 453 88 00
E: info@ecorys.com