Tweede Kamer der Staten-Generaal

2

Vergaderjaar 2018–2019

32 735

Mensenrechten in het buitenlands beleid

Nr. 229

BRIEF VAN DE MINISTER VAN BUITENLANDSE ZAKEN
Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal
Den Haag, 26 november 2018
Op dinsdag 20 november jl. organiseerde Nederland in het Vredespaleis in
Den Haag een hoog ambtelijke bijeenkomst met het oog op de oprichting
van een wereldwijd EU-mensenrechtensanctieregime (EU Global Human
Rights Sanctions Regime) als onderdeel van de inspanningen uitvoering
te geven aan de gewijzigde motie van het lid Omtzigt c.s. over de
Magnitskywet (Kamerstuk 22 112, nr. 2529). Afgevaardigden van de
EU-lidstaten, Europese Commissie en Europese Dienst voor Extern
Optreden (EDEO) alsmede de VS en Canada waren bij deze bijeenkomst
aanwezig. De conferentie werd afgesloten door Minister Blok. De speech
van Minister Blok is te vinden op rijksoverheid.nl (https://
www.government.nl/documents/speeches/2018/11/20/blok-on-eu-globalhuman-rights-sanction-regime).
Gerenommeerde academische sprekers met uiteenlopende expertise,
relevant voor het ontwikkelen van een nieuw sanctieregime op dit
specifieke terrein openden het seminar met presentaties over de
juridische kaders waar een sanctieregime voor mensenrechtenschenders
aan zou moeten voldoen. Delegaties uit de VS en Canada lichtten
vervolgens toe hoe de wetgeving in hun respectieve landen tot stand was
gekomen, welke dilemma’s daarbij moesten worden geadresseerd en
welke ervaringen hiermee inmiddels zijn opgedaan. Tot slot deelden
vertegenwoordigers van civil society hun ervaringen met hun respectieve
nationale mensenrechtensanctieregimes maar ook hun visies op de
wenselijkheid van een Europees mechanisme ter versterking van
mensenrechten wereldwijd.
De door Nederland beoogde oprichting van dit sanctieregime moet
geschieden op basis van een unaniem besluit van de Raad. Om die reden
heeft het kabinet ervoor gekozen draagvlak te creëren voor het initiatief.
Dat is de reden geweest om het besloten seminar te organiseren voor en
met alle 28 EU lidstaten en betrokken Europese instellingen.
Aan de conferentie kan het volgende worden ontleend.

kst-32735-229
ISSN 0921 - 7371
’s-Gravenhage 2018

Tweede Kamer, vergaderjaar 2018–2019, 32 735, nr. 229

1

Algemeen
Hoewel verschillende deelnemers zich tijdens het seminar positief
uitspraken over het Nederlandse initiatief om tot een EU Global Human
Rights Sanctions Regime te komen, heeft een aantal lidstaten zich nog
niet uitgesproken. Er zijn er nog veel vragen over de inrichting en
implementatie van het instrument maar een aantal deelnemers toonden
ook bereidheid om samen met Nederland dit initiatief verder te helpen
brengen. Hiermee gaan we nu proactief verder in Raadskader.
Doelstelling van een EU Global Human Rights Sanctions Regime
Aanwezigen reflecteerden op het belang van en noodzaak voor een nieuw
EU-instrument in deze veranderende wereld. Naast geografische
sanctieregimes, gericht op één land, is een aanvullend instrument nodig
om individuele mensenrechtenschenders wereldwijd aan te pakken.
Daders van ernstige mensenrechtenschendingen die niet gebonden zijn
aan landsgrenzen, bijvoorbeeld bij mensenhandel en seksueel geweld,
zijn vaak niet te vangen onder de bestaande geografische sanctieregimes
van de EU. Ook het Internationaal Strafhof heeft niet altijd de mogelijkheid
om actie te ondernemen. Het heeft alleen rechtsmacht over specifieke
internationale misdrijven en verwijzingen door de VN-Veiligheidsraad zijn
om uiteenlopende redenen beperkt. Een wereldwijd
EU-mensenrechtensanctieregime kan daarbij een belangrijke complementaire rol spelen. Een algemene beschrijvende naam voor een dergelijk
sanctieregime, zoals «EU mensenrechten sanctieregime», werd vanwege
de wereldwijde reikwijdte door de deelnemers onderschreven.
Criteria voor een EU Global Human Rights Sanctions Regime
Het belangrijkste onderdeel van de discussie betrof de definitie van grove
mensenrechtenschendingen. Welke schendingen zouden in een nieuw
regime opgenomen moeten of kunnen worden? Sprekers brachten de
voor- en nadelen van zowel een brede als een nauwere definitie van
mensenrechtenschendingen in kaart. Een bredere definitie zou naast de
meest ernstige mensenrechtenschendingen mogelijk ook seksueel geweld
in conflictsituaties (conform de motie van het lid Ploumen, Kamerstuk
35 000 V, nr. 32) en/of gebruik van uithongering als oorlogswapen
(conform de gewijzigde motie van het lid Karabulut, Kamerstuk 35 000 V,
nr. 44) kunnen omvatten. Het seminar was overigens nadrukkelijk niet
bedoeld om hierover al standpunten in te nemen, deelnemers hebben zich
dan ook niet uitgelaten over deze door Nederland ingebrachte suggesties.
Complementair aan bestaand EU-beleid
Deelnemers bespraken de betekenis van dit sanctieregime als aanvulling
op de bestaande sanctieregimes en het EU externe mensenrechtenbeleid.
Het huidige instrumentarium bestaat uit het uitoefenen van bilaterale en
multilaterale druk op staten, naast een algemene inspanning voor de
bescherming en verdediging van universele mensenrechten en de
internationale rechtsorde.
Aanwezigen benadrukten daarbij dat sancties in de eerste plaats moeten
worden ingezet om de boodschap kracht bij te zetten dat mensenrechtenschendingen onacceptabel zijn. De EU keert zich tegen diegenen die
menen ongestraft ernstige misdaden te kunnen begaan om hun doelen te
bereiken. Er moet een hoge prijs staan op dit gedrag.
Deelnemers vroegen tevens aandacht voor de relatie van dit
EU-mensenrechtensanctieregime met het International Strafhof. De

Tweede Kamer, vergaderjaar 2018–2019, 32 735, nr. 229

2

uitgangspositie moet daarbij zijn dat mensenrechten sancties en
strafrechtelijke vervolging verschillende instrumenten zijn. Sancties zijn
complementair aan strafrechtelijke procedures, komen niet in de plaats
ervan. Verschillende sprekers betoogden dat daar waar internationale
vervolging niet mogelijk is en nationale vervolging uitblijft, een sanctieregime de EU de mogelijkheid biedt om te handelen en een politiek
signaal af te geven. Vele deelnemers onderschreven dit.
Sprekers gingen in op de verwachte effectiviteit van een
EU-mensenrechtenregime. Hoewel het moeilijk is gestaafde uitspraken te
doen over de effectiviteit van bestaande regimes vanwege het feit dat
deze nog maar kort bestaan, lijkt er een ontmoedigende werking van uit te
gaan. Wel wezen enkele deelnemers ook op de noodzaak van een bredere
strategie wanneer de EU tot het instellen van mensenrechten sancties zou
overgaan.
Due process voor listing, review en delisting
De opvatting dat een eventueel EU-sanctieregime tegen mensenrechtenschenders een voorbeeldfunctie dient te hebben op het gebied van
effectieve rechtsbescherming en de procesrechten voor personen die op
de sanctielijst geplaatst worden, werd breed gedragen. Deelnemers
spraken over de vorm van due process, momenten van herziening van de
lijst, bewijslast, gebruik van openbare bronnen en criteria voor het
plaatsen van personen op een sanctielijst (listing) en hoe personen weer
van een sanctielijst af kunnen komen (delisting). In het vervolgtraject zal
aandacht moeten zijn voor deze uiteenlopende vragen over rechtsbescherming.
Inrichting en beheersing van het proces
In de discussie kwamen verschillende suggesties naar voren hoe het
proces in te richten om binnen de EU te besluiten over het listen en
delisten van personen onder dit sanctieregime. Sprekers benadrukten het
belang van brede consultaties en gedegen onderzoek voor iedere listing.
Dat zal overigens veel tijd kosten. Het belang van een sterke dialoog met
het maatschappelijk middenveld werd breed gedragen. Ook werd
gereflecteerd op de vraag welke rol maatschappelijke organisaties,
nationale parlementen, het Europees parlement, de EDEO en mogelijk ook
een onafhankelijk comité zouden kunnen spelen in de beleidsvorming
rondom dit sanctieregime, bijvoorbeeld bij het aandragen van suggesties
voor de sanctielijst. Het voorstel daaromtrent van het European Stability
Initiative (zoals gesteund door de leden Van Helvert, Omtzigt en
Sjoerdsma), is door mij expliciet opgebracht in de discussie. Hoewel het
idee van besluitvorming door een onafhankelijke commissie zoals ESI
voorstelde, weinig bijval kreeg, bestond er bij sommige deelnemers wel
enige ontvankelijkheid voor een nog nader te definiëren rol voor het
maatschappelijk middenveld bijvoorbeeld zoals dat ook in de VS in
geregeld.
Vervolg
Het is belangrijk het zorgvuldig opgebouwde momentum nu niet te laten
vervliegen. Nederland zal daarom tijdens Raad Buitenlandse Zaken op
10 december a.s. (Kamerstuk 21 501-02, nr. 1928), die zal plaatsvinden op
internationale mensenrechtendag, wanneer ook de zeventigste verjaardag
van de Universele Verklaring van de Rechten van de Mens gevierd zal

Tweede Kamer, vergaderjaar 2018–2019, 32 735, nr. 229

3

worden, opnieuw aandacht vragen voor dit initiatief met als doel te
komen tot een opdracht aan EDEO om dit sanctieregime te ontwikkelen.
Hiervoor is de genoemde unanimiteit nodig.
De Minister van Buitenlandse Zaken,
S.A. Blok

Tweede Kamer, vergaderjaar 2018–2019, 32 735, nr. 229

4