Evaluatie Topsectorenaanpak
Deel 1 - Hoofdrapport
In opdracht van:
Ministerie van Economische Zaken
Project:
2016.049
Publicatienummer:
2016.049.1701
Datum:
Utrecht, 7 april 2017
Auteurs:
dr. ir. Matthijs Janssen
dr. Pim den Hertog
Leonique Korlaar, MSc
Tessa Groot-Beumer, MSc
Jessica Steur, MSc
Yordi Rienstra, MSc
ir. Pieter Jan de Boer
Bram Erven, MSc

2

Dialogic innovatie ● interactie

Inhoudsopgave
Managementsamenvatting ....................................................................... 5
1

2

3

4

5

Introductie ........................................................................................ 11
1.1

Aanleiding............................................................................................... 11

1.2

Doelstelling van de evaluatie ..................................................................... 14

1.3

Leeswijzer .............................................................................................. 15

Evaluatieaanpak ................................................................................ 17
2.1

Beperkingen in reguliere evaluatiemogelijkheden ......................................... 17

2.2

Een nieuw evaluatiekader ......................................................................... 18

2.3

Toepassing van het evaluatiekader in deze studie ........................................ 24

De Topsectorenaanpak ...................................................................... 27
3.1

Nieuw Bedrijvenbeleid - Introductie van de Topsectorenaanpak ..................... 27

3.2

Organisatorische inrichting Topsectorenaanpak ........................................... 29

3.3

Overkoepelende regelingen binnen de Topsectorenaanpak ............................ 31

3.4

Topsectorenaanpak in de praktijk .............................................................. 36

Evaluatie Topsectorenaanpak ........................................................... 43
4.1

Beleidsimpact per Topsector...................................................................... 43

4.2

Totaalbeeld beleidsimpact van de Topsectorenaanpak .................................. 63

4.3

Doelmatigheid Topsectorenaanpak ............................................................. 75

4.4

Beleidsontwerp Topsectorenaanpak ............................................................ 78

Conclusies en aanbevelingen ............................................................ 91
5.1

Inleiding: evolutie Topsectorenaanpak........................................................ 91

5.2

Conclusies .............................................................................................. 92

5.3

Aandachtspunten en aanbevelingen ......................................................... 100

Bijlage 1.

Begeleidingscommissie ...................................................... 105

Bijlage 2.

Gesprekspartners ............................................................... 106

Bijlage 3.

Verklaring van de begeleidingscommissie .......................... 109

Dialogic innovatie ● interactie

3

Managementsamenvatting
De Topsectorenaanpak
Het Ministerie van Economische Zaken (EZ) heeft met het lanceren van de Topsectorenaanpak, in 2011, gekozen voor een invulling van het specifieke spoor van zijn bedrijvenbeleid.
Hierin werken bedrijfsleven, kennisinstellingen en overheid vanuit negen Topsectoren1 samen aan het versterken van hun innovatiesysteem en verdienvermogen. Deze Topsectoren
zijn gebieden waar het Nederlandse bedrijfsleven en onderzoekscentra wereldwijd een vooraanstaande positie bekleden. De Topsectoren behartigen hun belangen via gezamenlijke
agendavorming op het vlak van o.a. kennis en innovatie, internationalisering, human capital,
regionale betrokkenheid, en het verminderen van regeldruk.
De Topsectorenaanpak is een nationale beleidsstrategie die op veel punten afwijkt van haar
voorgangers. In plaats van een beleidsmix gebaseerd op enkel financiële instrumenten, zoals
voorheen de subsidies uit FES-gelden, is de beleidsaanpak vormgegeven volgens principes
van ‘modern industriebeleid’. Kenmerkend is dat er binnen de gouden driehoek van bedrijven, kennisinstellingen en overheden ruimte gecreëerd wordt om visies te ontwikkelen op
waar men samen naartoe wil, en wat daarvoor nodig is. Betere afstemming tussen de behoefte van het bedrijfsleven en expertise van kennisinstellingen is één van de punten waar
men gezamenlijk richting aan geeft, o.a. via de Topconsortia voor Kennis en Innovatie (TKI’s)
en bijbehorende toeslag voor publiek-private samenwerking (PPS). De beleidsaanpak dient
ook om maatwerk te bieden bij het verhelpen van knelpunten die in de weg staan bij het
verwezenlijken van collectieve innovatieplannen. De aanpak is daarmee een manier van werken waarbij spelers in het veld meer verantwoordelijkheid krijgen voor de ontwikkeling van
hun innovatiesysteem.
Het financiële aandeel van de Topsectorenaanpak in het Bedrijvenbeleid is bescheiden. In
2016 bedroegen de totale financiële middelen voor het Bedrijvenbeleid ongeveer €7,4 miljard, waarvan €0,8 miljard voor niet-fiscale stimulering. Slechts een heel beperkt deel
daarvan komt ten goede aan de Topsectorenaanpak: in 2016 ging het om €8 miljoen aan
uitvoeringskosten, waarvan €2,8 miljoen voor werkbudget t.b.v. organiserend vermogen en
€2,7 miljoen voor internationalisering. Aan algemene regelingen binnen de Topsectoren
(TKI-toeslag en MIT-regeling) besteedde EZ dat jaar €109 miljoen. In aanvulling hierop werd
er in 2016 nog €967 miljoen geïnvesteerd vanuit ‘flankerend beleid’: bijdragen vanuit verschillende departementen, een deel van de onderzoeksmiddelen van NWO, NWO/STW en
KNAW, en Topsectormiddelen vanuit de toegepaste onderzoeksinstituten (TO2).
Doelstelling en opzet evaluatie Topsectorenaanpak
Het doel van deze evaluatie is om inzicht te krijgen in de mate waarin de Topsectorenaanpak
effect sorteert. Daartoe zijn hier vier deelvragen gehanteerd, te weten: (1) Wat zijn de knelpunten waar de Topsectoren zich voor gesteld zien bij het versterken en transformeren van
hun innovatiesysteem? Welke inzet (verzameling van impulsen) is gepleegd om deze knelpunten te adresseren, wat zijn de uitkomsten hiervan geweest en hoe draagt dat bij aan de
ontwikkeling van de Topsectoren?; (2) Hoe verhouden de opbrengsten van de Topsectorenaanpak zich tot de hiermee gemoeide kosten?; (3) In hoeverre is de vormgeving van de
Topsectorenaanpak geschikt om de beleidsdoelstellingen te realiseren?; (4) Hoe kan de doeltreffendheid en doelmatigheid van de Topsectorenaanpak worden verbeterd?

1

De negen Topsectoren zijn: Tuinbouw & Uitgangsmaterialen, Agri & Food, Energie, Chemie, Logistiek,
Water, High Tech Systemen en Materialen, Life Sciences & Health en Creatieve Industrie.

Dialogic innovatie ● interactie

5

Omdat hier een aanpak en geen enkelvoudig instrument wordt geëvalueerd en er geen duidelijke vergelijkingsbasis is aan te wijzen - wat zou er gebeurd zijn zonder de
Topsectorenaanpak - is voor deze studie een nieuw evaluatiekader ontwikkeld. Dat kader,
gebaseerd op theoretische inzichten over modern (transformatief) industriebeleid, bestaat
uit twee raamwerken: één voor het evalueren van de beleidsimpact en één voor het bestuderen van het beleidsontwerp. Er is vooralsnog - ook in de internationale literatuur - geen
alternatief evaluatiekader bekend.
De evaluatie die is uitgevoerd in de periode december 2016 - maart 2017 is overwegend
kwalitatief. Voor de analyses van de uitwerking van de Topsectorenaanpak in de individuele
negen Topsectoren, de drie cross-sectorale domeinen alsook voor de overkoepelende analyse (inclusief beperkte analyses van vergelijkbare beleidsaanpakken in Japan, Denemarken
en Zweden) is gebruik gemaakt van bestaande schriftelijke bronnen zoals (deel)evaluaties,
jaarrapportages, visiedocumenten, uitvoeringsagenda’s, beleidsnota’s, voortgangsrapportages en adviesrapporten. Daarnaast zijn er bijna 100 semigestructureerde diepte-interviews
afgenomen met zowel betrokkenen als relatieve buitenstaanders.
Conclusies m.b.t. beleidsimpact Topsectorenaanpak
De Topsectorenaanpak is in het leven geroepen om innovatiesystemen te versterken, primair
als het gaat om het bevorderen van samenwerking. Dit heeft in de praktijk geleid tot per
Topsector verschillende prioriteiten, agenda’s en in toenemende mate ook tot cross-sectorale
initiatieven. Onmiskenbaar is dat de aanpak doeltreffend is geweest in het meer vraaggericht
programmeren van (PPS-)onderzoek bij Nederlandse kennisinstellingen en het afstemmen
van human capital-activiteiten en exportbevordering. Dit wordt ondersteund door onderstaande bevindingen A t/m E.
In haar toepassing is de Topsectorenaanpak vooral verdienstelijk bij het betrekken van diverse stakeholders in de uitwerking van innovatierichtingen waarin de markt zich wil
ontwikkelen, en wat minder bij het herijken van die richtingen (hetgeen overigens geen
expliciete doelstelling was). Ook staat de aanpak, hoewel onderdeel van het bedrijvenbeleid,
dermate in het teken van kennisontwikkeling dat er maar een beperkte impuls wordt gegeven aan het bevorderen van innovatief ondernemerschap en vooral marktformatie voor
innovaties. De bevindingen F t/m H beschrijven hoe de beleidsimpact van de Topsectorenaanpak groter had kunnen zijn.
A. De Topsectorenaanpak heeft bijgedragen aan het meer vraaggericht programmeren
van onderzoek bij Nederlandse kennisinstellingen, het behoud van vooral toegepaste
onderzoeksinfrastructuren, en het opzetten van enkele langjarige PPS-programma’s
voor fundamenteel onderzoek. Daarmee heeft ze bijgedragen aan de overstap van
een subsidie-gebaseerd innovatielandschap naar een klimaat waarin kennisinstellingen en bedrijven elkaar vinden in PPS-samenwerking. In de onderhavige periode
was de Topsectorenaanpak vooral op deze doelstelling gericht.
B. De Topsectorenaanpak heeft geresulteerd in collectiviteit en overzicht, vooral in sterk
gefragmenteerde Topsectoren. De Topsectorenaanpak is nuttig gebleken bij het creeren van massa en het gezamenlijk genereren van momentum om problemen in
innovatiesystemen aan te pakken.
C. De Topsectorenaanpak biedt een platform waarop partijen hun kennisontwikkeling
en kennistoepassing samen kunnen organiseren. Dankzij de afstemming tussen bedrijven en kennisinstellingen (en overheden) is inzicht gecreëerd in waar de diverse
Topsectoren mee bezig zijn, waar ze naar toe willen en wie er betrokken zijn. Hoewel
de aanpak in naam sterk sectoraal is, bieden de huidige TKI’s en Kennis- en Innovatieagenda’s (KIA’s) ook volop mogelijkheden om aan cross-overs te werken.

6

Dialogic innovatie ● interactie

D. Bij de overgang van innovatieprogramma’s naar Topsectorenaanpak is daadwerkelijk
de stap gezet naar een ruimer specifiek bedrijvenbeleid, met oog voor een breed
spectrum aan knelpunten waar versterking van innovatiesystemen betrekking op kan
hebben. Daarmee is ook een begin gemaakt met de ‘vermaatschappelijking’ van innovatiebeleid. Doordat sturing in belangrijke mate geschiedt op basis van
kapitaalkrachtige vraag vanuit het bedrijfsleven is de Topsectorenaanpak nog geen
panacee gebleken voor het centraal stellen van (vernieuwende oplossingen voor)
maatschappelijke uitdagingen.
E. Inspanningen op het gebied van handelsbevordering en human capital zijn typisch
thema’s waar in sommige Topsectoren relatief veel impact wordt bereikt met een
geringe hoeveelheid middelen. Bij internationalisering is de Topsectorenaanpak aangegrepen om vooral het bedrijfsleven intensiever te betrekken bij handelsmissies.
Het Topsector-label wordt met succes gebruikt om de uitstraling van Nederland op
specifieke thema’s te versterken. De positieve impact m.b.t. human capital houdt
o.a. verband met het verbinden en invullen van bestaande initiatieven.
F.

De mate waarin richting wordt gegeven aan de ontwikkeling van grensverleggende
(innovatie)visies is vooralsnog beperkt. Zeker bij aanvang van de Topsectorenaanpak was draagvlak en commitment belangrijker dan scherpe keuzes in agenda’s. De
toegevoegde waarde van de aanpak is, qua ontwikkeling van vernieuwende visies
vanuit de private markt, het meest duidelijk voor de minder gevestigde Topsectoren
waar collectiviteit en afstemming op voorhand minder ontwikkeld waren.

G. Marktformatie op basis van innovatief aankoopbeleid maakt nog te beperkt onderdeel uit van de Topsectorenaanpak: noch EZ noch de Topsectoren zelf zetten zwaar
in op de rol van de overheid als launching customer en ‘wegbereider’ bij het verwezenlijken van innovatieagenda’s. De overheid kan juist als probleemeigenaar van een
aantal typische maatschappelijke vraagstukken helpen om (markt)condities te
scheppen voor het testen en vermarkten van innovaties.
H. Hoewel binnen de Topsectorenaanpak de verbinding met de regio’s en hogescholen
steeds meer aandacht heeft gekregen, zijn er nog volop verbetermogelijkheden. Inmiddels zijn er acties opgestart die moeten zorgen dat kansrijke bedrijven en
innovaties in de regio sneller kunnen doorgroeien naar (inter)nationaal niveau. Een
onderdeel van deze ontwikkeling is het betrekken van hogescholen en enkele MBO’s,
maar wisselwerkingen in de regio komen wellicht beter tot stand als er bij kennisontwikkeling, -uitwisseling en -toepassing nog meer rekening gehouden wordt met
instellingen anders dan de TO2-instituten en 4TU’s.
Conclusie m.b.t. doelmatigheid Topsectorenaanpak
Gezien de bescheiden middelen die exclusief voor de Topsectorenaanpak geoormerkt zijn,
lijkt het beter invullen en verbinden van publieke en private investeringen een doelmatige
beleidsstrategie. Vanwege de bijzondere vormgeving van de aanpak (en als gevolg het ontbreken van een vergelijkingsbasis, onduidelijkheid over wat prikkels zijn en wie ze krijgen)
kunnen we slechts in beperkte mate uitspraken doen over de doelmatigheid. Door private
en publieke middelen - inclusief budgetten die niet voor Topsectoren geoormerkt zijn - gerichter in te zetten is het aannemelijk dat de voordelen opwegen tegen de investeringen in
organiserend vermogen. Of dit rendabel blijft, hangt af van wat er in het vervolg met de
Topsectorenaanpak nagestreefd wordt. Nu er in de Topsectoren zelf reeds hechte verbindingen zijn ontstaan, valt er meer te bereiken door aanvullende afstemming te richten op
overkoepelende thema’s. (e.g. maatschappelijk, of sectordoorsnijdende technologieën).

Dialogic innovatie ● interactie

7

Conclusies m.b.t. beleidsontwerp Topsectorenaanpak
Er is brede erkenning voor de Topsectorenaanpak als beleids- of bestuursinnovatie. Het beleidsontwerp is geschikt om de informatieuitwisseling en samenwerking tussen bedrijfsleven,
kennisinstellingen en overheden te intensiveren. Door het veld een platform te bieden worden gouden driehoeken gesterkt in hun mogelijkheden om derden te mobiliseren bij het
verwezenlijken van gezamenlijke ambities. De nadruk ligt daarbij op het creëren van massa,
waardoor openheid en vooral grensverleggende vernieuwing soms in het geding komen. Dit
hangt samen met het feit dat sturingsvermogen georganiseerd is op basis van afstemming
(i.p.v. harde collectieve prikkels), en dat vaak onduidelijk is wie waarvoor verantwoordelijk
is. De belangrijkste bevindingen m.b.t. het beleidsontwerp zijn:
A. Dankzij intensieve interactie met bedrijven en kennisinstellingen is de informatiepositie van zowel de overheid als het veld versterkt. Doordat partijen elkaar sneller
weten te vinden is samenwerking eenvoudiger geworden. Ambtenaren op diverse
niveaus hebben meer inzicht gekregen in specifieke knelpunten en noden en kunnen
beter een dialoog met betreffende Topsectoren voeren.
B. In het huidige beleidsontwerp stuurt EZ – behoudens TKI-toeslag en MIT - vooral via
niet-financiële prikkels. Het bieden van collectieve inputs voorkomt dat bedrijven
zich publieke middelen toe-eigenen zonder die ten goede te laten komen aan innovatie. Een keerzijde is dat er betrekkelijk weinig collectieve faciliteiten geboden zijn
om R&D door te vertalen in toepassingen, en zo verdienvermogen te versterken. Ten
tweede zet EZ mogelijk een rem op de interdepartementale samenwerking door zich
zelf relatief terughoudend op te stellen i.p.v. mee te investeren.
C. Als het gaat om openheid beperkt de Topsectorenaanpak zich in haar ontwerp niet
uitsluitend tot de ‘usual suspects’. In de praktijk moeten uitdagers logischerwijs echter de nodige moeite doen om te participeren - zeker in de sectoren met veel
gevestigde spelers. In wisselende mate vinden er wel activiteiten plaats om nieuwe
(kleine) spelers aan boord te nemen. Het gaat dan nog vooral om bedrijven die opereren in hetzelfde ecosysteem als de partijen die goed in de Topsector
vertegenwoordigd zijn. De populatie van bedrijven die private bijdragen leveren aan
PPS-onderzoek (bij de TKI’s) zoekt vaak wel al naar nieuwe verbindingen.
D. De Topsectorenaanpak zette zeker in het begin maar weinig aan tot grensverleggende vernieuwing. De opgestelde agenda’s richtten zich, vanwege de focus op
zelforganisatie, primair op de overlap tussen belangen van de betrokken. Radicale
innovatie moest vooral komen vanuit het verleggen van grenzen in domeinen waar
Nederland al op de ‘knowledge frontier’ opereert. In de meer recente KIA’s wordt
sterker gefocust op specifieke concrete paden, waarbij er ook meer wordt ingezet op
het uitbreiden en verbinden (i.p.v. enkel verrijken) van kennisdomeinen.
E. Op het gebied van transparantie en rekenschap afleggen schiet de Topsectorenaanpak tekort. Zowel voor buitenstaanders als betrokkenen is vaak onduidelijk wie
waarvoor verantwoordelijkheid draagt. De doelstellingen voor de Topsectorenaanpak
als zodanig zijn bovendien op een abstract niveau geformuleerd, en daarmee onvoldoende bruikbaar voor het bijhouden en toeschrijven van voortgang.
F.

8

De Topsectorenaanpak wordt gepercipieerd als een EZ-aanpak om het verdienvermogen van Nederland te vergroten, en minder als een interdepartementale
beleidsaanpak voor het op innovatieve wijze behartigen van publieke belangen. Dit
is een belemmering voor het daadwerkelijke effectief vormgeven en vooral uitwerken
van innovatiepaden (incl. naar de markt brengen van innovaties), alsook voor het
eventueel doorontwikkelen van de beleidsaanpak.

Dialogic innovatie ● interactie

G. Het is onduidelijk welke rol overheden zichzelf toedichten bij het ten uitvoer brengen
van de Topsectorenaanpak. Vooral EZ zelf heeft de “bal buiten gelegd”: ze heeft
kennisinstellingen en bedrijfsleven in de Topsectoren primair verantwoordelijk gemaakt voor KIA’s en de financiering en vraagsturing van publiek onderzoek. EZ heeft
zich daarmee eerder opgesteld als controleur en gaandeweg ook meer als partner,
en vooralsnog minder als regisseur en hoeder van ontwikkelingspaden richting het
(op innovatieve wijze) oplossen van maatschappelijke vraagstukken.
H. De ervaringen met cross-overgebieden (ICT, Nanotech en vooral Biobased Economy)
zijn waardevol voor een Topsectorenaanpak die nadrukkelijker is toegelegd op het
oplossen van maatschappelijke uitdagingen.
Aandachtspunten en aanbevelingen
De introductie van de Topsectorenaanpak is een dynamisch leerproces geweest. Partijen in
de gouden driehoek wisten niet altijd op voorhand hoe de aanpak zich zou ontwikkelen. EZ
heeft deze als initiator deels proefondervindelijk verder ontwikkeld met andere vakdepartmenten, en niet als een blauwdruk uitgerold. Door de tijd te nemen om bedrijven en
kennisinstellingen te laten wennen aan de nieuwe manier van werken is er veel bereikt op
het vlak van samenwerking in innovatiesystemen. Het is belangrijk te realiseren dat een
netwerkaanpak niet van de ene dag op de andere te implementeren is, en dat recente ontwikkelingen (e.g. ambitieuzere KIA’s en het intensiever agenderen van cross-overs) de
impact en potentie van de aanpak doen toenemen. In dat opzicht is voorzichtigheid geboden
als het gaat om het doorvoeren van grootschalige veranderingen. Dat gezegd hebbende
komen er uit deze evaluatie enkele zaken naar voren die extra aandacht vragen van primair
EZ. De meeste suggesties voor reflectie en beleidsaanpassingen betreffen de behoefte aan
een duidelijkere rol voor de overheid in de verdere vormgeving van de Topsectorenaanpak.
De aandachtspunten en aanbevelingen die volgen uit de conclusies luiden als volgt:
1. Definieer wat de exacte doelstellingen zijn van de Topsectorenaanpak en hoe de
beleidsaanpak is ingericht.
2. Koppel de Topsectorenaanpak (nog) duidelijker aan maatschappelijke opgaven. Dit
vergt dat ook de interdepartementale component versterkt wordt.
3. Stuur erop dat kennis- en ontwikkelagenda’s van Topsectoren niet te vrijblijvend en
breed gedefinieerd worden, maar juist selectief zijn.
4. Daag partijen uit cross-sectorale Topprojecten te formuleren op concrete maatschappelijke vraagstukken en daarbij ook nadrukkelijk ‘uitdagers’ te betrekken.
5. Creëer een bescheiden flexibel in te zetten budget voor het EZ-aandeel in collectieve
faciliteiten voor experimenten in Topsectoren en Topprojecten.
6. Bezie in hoeverre vanuit EZ meer instrumenten nadrukkelijker meegenomen kunnen
worden in de Topsectorenaanpak (e.g. SBIR).
7. Verbreed de internationaliseringsagenda’s van een handelsagenda naar kennis-,
acquisitie- en een human capital-agenda, en zo mogelijk een experimenteeragenda.
8. Versterk de betrokkenheid van regio’s, hogescholen en overige kennisinstellingen
buiten de 4TU’s en TO2 bij de Topsectorenaanpak.
9. Waak ervoor dat de openheid van de Topsectorenaanpak gegarandeerd is.
10. Vereenvoudig de governance en verduidelijk de transparantie, verantwoording en
communicatie omtrent de werking en resultaten van de Topsectorenaanpak.

Dialogic innovatie ● interactie

9

1 Introductie
1.1 Aanleiding
1.1.1 De introductie van een nieuwe beleidsaanpak
Veel Westerse landen kennen volgens de OECD al jarenlang een innovatiestrategie die gekenmerkt wordt door een generieke beleidsaanpak (i.e. waarbij niet gedifferentieerd wordt
naar sectoren).2 In Nederland is daar in 2011 een verandering in gekomen. Met de introductie van het Bedrijvenbeleid van kabinet Rutte I is het omvangrijke pakket generieke
innovatieregelingen uitgebreid met een specifiek beleidsspoor: de Topsectorenaanpak. Deze
aanpak dient ervoor te zorgen dat bedrijven en kennisinstellingen elkaar beter weten te
vinden in het versterken en transformeren van hun innovatiesysteem. De achterliggende
gedachte is dat dit, in combinatie met het overige innovatie-instrumentarium, bijdraagt aan
het behalen van de doelstellingen van het Bedrijvenbeleid: het verwezenlijken van een competitieve en welvarende economie met substantiële R&D-uitgaven en onderzoek op basis van
publiek-private samenwerking (PPS)3.
De negen Topsectoren die worden aangewezen kenmerken zich door een sterke markt- en
exportpositie, een stevige kennisintensiteit, intensieve samenwerking tussen ondernemers
en kennisinstellingen en de potentie een innovatieve bijdrage aan maatschappelijke uitdagingen te leveren. Karakteristiek voor de Topsectorenaanpak is dat de overheid (primair de
ministeries van EZ en OCW) meer beoogt dan enkel het verhogen van de R&D-intensiteit in
de geselecteerde sectoren. De integrale beleidsaanpak is erop gericht steun te verlenen aan
onderzoeks- en innovatieactiviteiten die de potentie hebben om de economie werkelijk te
transformeren. Dat wil zeggen: behalve het stimuleren van R&D-investeringen richt de Topsectorenaanpak zich op het wegnemen van belemmeringen in de werking van sectorale
innovatiesystemen. Dit moet er uiteindelijk toe leiden dat er ‘systeemveranderingen’ plaatsvinden die ruimte bieden aan ontwikkelingen die zowel economisch als maatschappelijk
veelbelovend zijn.
Een belangrijk en internationaal vernieuwend aspect van de Topsectorenaanpak is dat de
overheid intensief deelneemt in netwerken van kennisinstellingen en bedrijfsleven, georganiseerd rondom de negen Topsectoren. Dergelijke interactie stelt de overheid in staat
middels maatwerkinterventies belemmeringen weg te nemen die systeemveranderingen in
de weg staan. Het succes van de nieuwe transformatie-ontwikkelingspaden is afhankelijk
van de mate waarin relevante partijen hun activiteiten op elkaar afstemmen, maar ook van
zaken als regelgeving, de beschikbaarheid van infrastructuren en publieke acceptatie. Een
mix van (beleids)impulsen moet er aan bijdragen dan kennisinstellingen en bedrijfsleven
gezamenlijk nieuwe technologische ontwikkelingspaden verkennen. Het uitgangspunt van de
Topsectorenaanpak is dat het selecteren en verkennen van dergelijke paden in de eerste
instantie wordt ingezet vanuit de gebieden waar Nederland al sterk in is.

2

Warwick, K., & Nolan, A. (2014). Evaluation of industrial policy: methodological issues and policy
lessons. OECD Science, Technology and Industry Policy Papers, 16.

3

Rijksoverheid (2011). Naar de top; het bedrijvenbeleid in actie(s).

Dialogic innovatie ● interactie

11

1.1.2 De evaluatiebehoefte
Nu de Topsectorenaanpak ruim vijf jaar loopt, is er vanuit het Ministerie van Economische
Zaken (EZ) verzocht om meer inzicht in wat er met de gekozen strategie bereikt wordt. Het
probleem dat zich hierbij voordoet is dat de innovatieve beleidsaanpak een hele andere vorm
heeft dan reguliere innovatie-instrumenten en daardoor ook om andere evaluatiemethoden
vraagt. Dit illustreren we op basis van Figuur 1, die de samenhang toont tussen enerzijds de
ambities van het bedrijvenbeleid en anderzijds de doelen van het onderliggend beleid (enerzijds het generieke beleidsspoor en anderzijds het specifieke beleidsspoor). De meeste
instrumenten, die in het generieke beleidsspoor vallen, kennen individueel steeds één beleidsprikkel en één doel. De Topsectorenaanpak wijkt af doordat zij de vorm heeft van een
netwerkaanpak: bedrijfsleven en kennisinstellingen gaan samen met de overheid aan de slag
om economische transformatie mogelijk te maken. Door het creëren van structuren als de
Topteams en Topconsortia voor Kennis en Innovatie (TKI’s) ontstaat er organiserend vermogen dat het mogelijk maakt om impulsen te geven die tot systeemveranderingen (en dus
versterkte innovatiesystemen) kunnen leiden.

-

Bedrijvenbeleid

Nederland in de top vijf van meest ondernemende en concurrerende economieën in de wereld
PPS-onderzoek voor meer dan €500 miljoen, waarvan 40% private financiering
Stijging Nederlandse R&D-inspanningen naar 2,5% van het BBP

Generiek beleidsspoor
Voorbeeld: WBSO

Specifiek beleidsspoor
De Topsectorenaanpak

Doel: Versterking innovatiesystemen
Doel: Uitlokken private R&D
Fiscaal aftrekbaar maken van loon- en
materiaalkosten voor speur- en
ontwikkelingswerk voor bedrijven die van
de interventie gebruik maken

Middel: Fiscaliteit

met het oog op economische transformatie
Aanjagen van systeemveranderingen,
i.e. wegnemen barrières op vlak van
kennisontwikkeling, regelgeving, etc.

Creëren van structuren waarin collectief
en integraal ontwikkelingspaden worden
gekozen en uitgewerkt

Middel: Netwerkaanpak

Figuur 1: Relatie tussen beleidsinterventies (incl. Topsectorenaanpak) en doelen Bedrijvenbeleid

Bij reguliere innovatie-instrumenten bestaat de standaard evaluatietechniek uit het maken
van een vergelijking tussen bedrijven die de prikkel wel en niet gehad hebben. De kunst is
in dit geval om te corrigeren voor het feit dat bedrijven die gebruik maken van innovatiebeleid vaak van nature al innovatiever zijn, waardoor eventuele prestatieverschillen niet goed
toe te schrijven zijn aan de beleidsinterventie zelf. De Commissie Theeuwes heeft in haar
rapport ‘Durf te meten’ uiteengezet welke technieken er zijn om hier in econometrische analyses zo goed mogelijk voor te controleren.4 In veel gevallen komt dit neer op het construeren
van een geschikte controlegroep, die qua gedrag (bijvoorbeeld de mate waarin er structureel
aandacht is voor R&D en innovatie) op voorhand niet anders is dan de experimentele groep
die uiteindelijk de beleidsprikkel ontvangt.
De afgelopen jaren wordt bij de evaluatie van innovatiebeleid vrijwel altijd verkend of het
mogelijk is effectmetingen uit te voeren die ‘Theeuwes-proof’ zijn.5 Nederland kent daarmee

4

Expertwerkgroep Effectmeting (Commissie Theeuwes) (2012). Durf te meten.

5

Ministerie van Economische Zaken (2016). Balans van de evaluatieaanpak na drie jaar “Theeuwes”.

12

Dialogic innovatie ● interactie

een hoge standaard als het gaat om de kwaliteit van evaluatieonderzoek. Omdat er echter
ook geëxperimenteerd wordt met het innovatiebeleid zelf kan het toch gebeuren dat de stand
van de evaluatietechniek niet aansluit op de beleidswerkelijkheid. Deze situatie doet zich
voor bij de Topsectorenaanpak, en wel om de volgende onderling gerelateerde redenen:
Lastig te operationaliseren hoofddoel. De Topsectorenaanpak is geïntroduceerd om de afstemming tussen bedrijven, kennisinstellingen en overheden te verstevigen, zodat ze samen
beter kunnen werken aan het ontwikkelen en uitvoeren van agenda’s waarmee ze hun innovatiesysteem kunnen versterken (zie hoofdstuk 3). Ontwikkelingen in de ‘doelvariabele’ is in
dit geval niet zo goed te meten als een stijging in R&D-uitgaven, export, of investeringen in
PPS-onderzoek – laat staan de positie van de Nederlandse economie op een internationale
ranglijst. Dit is niet zozeer problematisch vanwege een gebrek aan data, maar vanwege de
abstracte concepten waarop een doel als ‘systeemversterking’ gebaseerd is. Om een effectmeting te kunnen doen is het eerst nodig een dergelijk begrip te operationaliseren. Hierbij
is niet evident wat de beste manier is om dat te doen: wat is precies het innovatiesysteem,
en wanneer is dat (voldoende) versterkt?
Meerdere (sub)doelen. Het is nagenoeg onvermijdelijk dat ‘versterking van het innovatiesysteem’ vertaald moet worden in het versterken van de individuele elementen waaruit een
innovatiesysteem is opgebouwd. Denk hierbij aan het functioneren van regelgeving en kennisontwikkeling rondom een bepaald innovatiepad. Dit impliceert dat er eigenlijk niet sprake
is van één doel, maar van een reeks van doelen. Uitspraken doen over doeltreffendheid is
complex als sommige systeemelementen wel versterkt blijken te zijn en andere niet, terwijl
die elementen mogelijk ook nog eens met elkaar samenhangen.
Combinatie van beleidsprikkels, veranderend door de tijd. Hoewel er meer beleidsinterventies zijn die uiteenvallen in meerdere prikkels, is de Topsectorenaanpak uitzonderlijk in de
heterogeniteit van ‘impulsen’ die er door de Topsectoren ingezet worden om hun innovatiesystemen te versterken. Dit is inherent aan het feit dat het gaat om een maatwerkaanpak
die integraal probeert te zijn bij het versterken van diverse elementen van een innovatiesysteem. Om de impulsen zo goed mogelijk te richten veranderen ze bovendien ook door de
tijd heen (bijv. vanwege voortschrijdend inzicht, of omdat een ander systeemelement plots
meer aandacht behoeft.) Doordat de aanpak er qua prikkels steeds anders uitziet is het lastig
een algemeen oordeel te vellen over de mechanismen die er met de Topsectorenaanpak in
werking worden gesteld.
Onduidelijkheid over wat de relevante prikkels zijn. Bovenstaande constatering veronderstelt
dat duidelijk is uit welke prikkels de beleidsmix op een gegeven bestaat. In de praktijk is het
bij de Topsectorenaanpak ingewikkeld om überhaupt inzicht te krijgen in welke activiteiten
er in gang gezet zijn. Immers, het gaat hier niet om een beleidsmaatregel vanuit de overheid,
maar om een netwerkaanpak die uitgevoerd wordt in Triple Helix-verband. Binnen de diverse
Topsectoren wordt hier verschillend mee omgegaan, waardoor de evaluatie niet een startpunt heeft waarbij de interventie bekend is en alleen het effect daarvan nog niet.
Onduidelijkheid over wie een prikkel krijgt. Tenslotte doet zich bij de Topsectorenaanpak de
situatie voor dat de impulsen niet betrekking hebben op afzonderlijke organisaties, maar op
hun samenspel. Het versterken van een innovatiesysteem heeft hier niet enkel de vorm van
het verschaffen van kapitaal aan partijen die als ‘experimentele groep’ kunnen worden aangemerkt, maar betreft ook het herontwerpen van opleidingen die toeleveren aan de
arbeidsmarkt, het afstemmen van onderzoeksactiviteiten, het informeren van stakeholders,
het creëren van onderlinge verbindingen en genereren van spillovers, enzovoorts. Van deze
impulsen gaat een collectieve werking uit. In de praktijk is het ondoenlijk om te bepalen wie
hoeveel baat heeft gehad bij de aanpak, en dus het effect ervan te isoleren.

Dialogic innovatie ● interactie

13

Om uitspraken te kunnen doen over de werking en effectiviteit van de Topsectorenaanpak
heeft Dialogic, in samenwerking met de Harvard Kennedy School for Public Policy, een verkennende studie verricht.6 Op basis hiervan is door Dialogic een conceptueel evaluatiekader
ontwikkeld en toegepast op de uitwerking van de Topsectorenaanpak in de Topsectoren
HTSM en Energie.7 Dit kader, dat geïntroduceerd wordt in hoofdstuk 2, omvat raamwerken
die betrekking hebben op zowel het organiseren en sturen van innovatiesystemen als het
bewerkstelligen van systeemveranderingen (zie bovenstaande figuur). Omdat de verkennende exercitie uitwees dat de nieuwe kaders zich lenen voor het doen van betrouwbare
uitspraken, ondanks hun experimentele karakter, heeft het Ministerie van EZ gevraagd om
een evaluatie van de Topsectorenaanpak als geheel. Het hiervoor benodigde onderzoek liep
van december 2016 tot en met begin maart 2017.

1.2 Doelstelling van de evaluatie
Het doel van deze evaluatie is om inzicht te krijgen in de mate waarin de Topsectorenaanpak
effect sorteert: is het werkelijk zo dat de aanpak helpt om op basis van collectiviteit systeemveranderingen in gang te zetten? Deze door EZ voorgelegde onderzoeksvraag werken
we uit door in dit rapport de volgende vier subvragen te beantwoorden:
1. Wat zijn de knelpunten waar de Topsectoren zich voor gesteld zien bij het versterken
en transformeren van hun innovatiesysteem? Welke inzet (verzameling van impulsen)
is gepleegd om deze knelpunten te adresseren, wat zijn de effecten hiervan geweest en
hoe draagt dat bij aan de ontwikkeling van de Topsectoren?
2. Hoe verhouden de opbrengsten van de Topsectorenaanpak zich tot de hiermee gemoeide kosten?
3. In hoeverre is de vormgeving van de Topsectorenaanpak geschikt om de beleidsdoelstellingen te realiseren?
4. Hoe kan de doeltreffendheid en doelmatigheid van de Topsectorenaanpak worden verbeterd?
De eerste subvraag betreft de beleidsimpact van de Topsectorenaanpak. Uitgangspunt is
dat de impact bepaald kan worden door de mate waarin de Topsectorenaanpak zich leent
om urgente knelpunten in de sector te verhelpen. Bij de beschrijving van het evaluatiekader
(paragraaf 3.1) gaan we hier in meer detail op in.
Bij de tweede subvraag draait het om de doelmatigheid van de Topsectorenaanpak: staan
de kosten van het beleid in verhouding tot de effecten van het beleid?
De derde subvraag, met betrekking tot het beleidsontwerp, dient om inzicht te geven in
de mate waarin de uitkomsten herleidbaar zijn tot de manier waarop de Topsectorenaanpak
is vormgegeven. Aangezien de Topsectorenaanpak bij uitstek draait om het versterken van
organiserend vermogen ligt het voor de hand om zorgvuldig na te gaan hoe de afstemming
en sturing in de Topsectoren georganiseerd is. Hier gaan we bij de beschrijving van het
evaluatiekader (hoofdstuk 2) ook in meer detail op in.
Tenslotte gaan we in de laatste onderzoeksvraag in op de beleidsaanbevelingen. Deze
volgen uit de antwoorden op de voorgaande drie subvragen.

6

Janssen, M. (2016). “What bangs for your buck? Assessing the design and impact of transformative
policy”. CID Research Fellow working paper 69, July 2015, Center for International Development, Harvard Kennedy School.

7

Dialogic (2016). Uitwerking en toepassing doorlichtingskader Topsectorenaanpak.

14

Dialogic innovatie ● interactie

1.3 Leeswijzer
In hoofdstuk 2 beschrijven we de evaluatieaanpak die voor dit onderzoek ontwikkeld is.
Vervolgens staan we in hoofdstuk 3 nader stil bij de Topsectorenaanpak; we bekijken de
organisatorische inrichting alsook de verschillende instrumenten die hieronder vallen. Vervolgens rapporteren we in hoofdstuk 4 de bevindingen t.a.v. de evaluatie van de
Topsectorenaanpak. Hierbij onderzoeken we de beleidsimpact van de Topsectorenaanpak (in
de individuele Topsectoren en in het algemeen), de doelmatigheid en het beleidsontwerp.
Tot slot beschrijven we in hoofdstuk 5 de conclusies en aanbevelingen.
In de bijlagen is een overzicht opgenomen van de leden van de begeleidingscommissie (bijlage 1), de interviewrespondenten (bijlage 2) en een verklaring van de
begeleidingscommissie (bijlage 3).
Bij deze rapportage is ook een achtergronddocument beschikbaar waarin voor ieder van de
negen Topsectoren een meer gedetailleerd overzicht wordt gegeven van wat de Topsectorenaanpak daar betekend heeft. Ook wordt in ‘Deel 2’ van dit rapport aandacht besteed aan
de drie cross-over domeinen (BioBased Economy, Nanotechnologie, en ICT) en aan vergelijkbaar beleid in de landen Japan, Zweden en Denemarken.

Dialogic innovatie ● interactie

15

2 Evaluatieaanpak
Gezien de vernieuwende aard van de Topsectorenaanpak is er geen kant-en-klare evaluatieaanpak beschikbaar. In dit hoofdstuk leggen we eerst in meer detail uit welke fundamentele
redenen er zijn waarom reguliere evaluatiemogelijkheden beperkt zijn (paragraaf 2.1). Vervolgens introduceren we het evaluatiekader dat we wel geschikt achten (paragraaf 2.2) en
beschrijven we hoe we dat in deze studie toepassen (paragraaf 2.3).

2.1 Beperkingen in reguliere evaluatiemogelijkheden
De Topsectorenaanpak kan gekenmerkt worden als ‘transformatief beleid’. 6 Uitganspunt
daarbij is dat overheden ondersteuning bieden aan het ontwikkelen van specifieke en breed
gedragen innovatietrajecten. In iedere fase van innovatie-ontwikkeling krijgen innoverende
partijen te maken met andere barrières. Bij sommige daarvan kunnen wetgevers of andere
publieke stakeholders een belangrijke rol spelen bij het weghalen daarvan, bijvoorbeeld door
het verschaffen van infrastructuur en data, wegnemen van achterhaalde regelgeving of het
vergroten van publieke acceptatie. Om samen met bedrijven en kennisinstellingen de weg
naar radicaal nieuwe markten en bijbehorende socio-economische systemen te verkennen
dient de overheid beleid te voeren dat te typeren is als selectief (focus op prominente kansen
en uitdagingen), adaptief (aanpassingen o.b.v. continue socio-technische ontwikkelingen),
en multi-instrumenteel (i.e. op basis van een beleidsmix).
Zoals aangegeven in paragraaf 1.1 vraagt het evalueren van transformatief beleid als de
Topsectorenaanpak om een benadering die beduidend anders is dan bij individuele generieke
instrumenten die meer statisch van aard zijn. Als gevolg van de diverse belangrijke evaluatiebeperkingen is er geen duidelijke ‘counterfactual’ aan te wijzen. Dat wil zeggen: wat er
gebeurd zou zijn zonder het inzetten van de beleidsaanpak is onmogelijk hard te maken,
omdat er geen situaties te identificeren zijn die op alle fronten vergelijkbaar zijn behalve dat
ze onderhevig zijn aan de aanpak.
Onderstaande figuur illustreert in iets meer detail welke misstappen men onder andere zou
maken bij het volgen van een traditionele methode om de beleidsimpact van de Topsectorenaanpak vast te stellen. Een moeilijkheid die zich bij innovatiebeleid altijd voordoet is dat
onderzoek en experimenten leiden tot kennis waar anderen mogelijk ook baat bij hebben
(vaak is dit zelfs de rationale voor overheidssteun). Een toename in innovativiteit van bedrijf
Bx met omvang a mag dus niet vergeleken worden met de ontwikkelingen bij bedrijf By als
er een kans is dat deze laatste ontwikkelingen profijt hebben gehad van kennis die vloeide
uit de acties van bedrijf Bx (de zogenaamde spillovers). Typisch voor transformatief beleid
is dat steun voor individuele organisaties of sectoren gepaard gaat met veranderingen die
breder zijn; de systeemveranderingen met betrekking tot regulering, marktformatie, etc.
Ogenschijnlijke niet-participanten kunnen hier ook baat bij hebben. Omgekeerd is het riskant
om een toename in innovatie als positief te rekenen als de inhoud van de innovatieactiviteiten haaks staat op de technologische of maatschappelijke richting van andere activiteiten
(zie de pijl d bij bedrijf Bz).

Dialogic innovatie ● interactie

17

b

Bedrijven die niet
deelnemen in beleid

c

By
Systeemveranderingen

Kennisspillovers
OverheidG

S
Stakeholders

Bx
Bedrijven die wel
deelnemen in beleid

a

d
Bz

Figuur 2: Valkuilen bij het meten van impact Y. Fout is Y = (a+d)-(b+c), correct is Y = (a+b+c)-d.

Om toch tot een uitspraak te komen over wat er met de Topsectorenaanpak bereikt wordt is
het dus belangrijk om te accepteren dat econometrie hier weinig houvast biedt, zeker niet
op de korte termijn (i.e. minder dan 10 jaar looptijd). Gegeven de aard van het beleid ligt
het meer voor de hand om eerst eens in detail te kijken wat er nu eigenlijk gedaan wordt,
en of dit in lijn is met problemen waar de diverse innovatiesystemen voor staan.

2.2 Een nieuw evaluatiekader
Deze evaluatie moet uitwijzen of de Topsectorenaanpak impact heeft in de vorm van het
aanjagen van systeemveranderingen. Een tussenliggend doel is dat de aanpak helpt om
structuren te creëren waarin Triple Helix-partijen samen richting kunnen geven aan de innovatiepaden waarop de systeemveranderingen betrekking moeten hebben. Het
evaluatiekader dat we ontwikkeld hebben (zie Figuur 3) bestaat uit twee raamwerken: één
voor het bestuderen van beleidsimpact en één voor het bestuderen van beleidsontwerp.
Aangezien de beleidsimpact er uiteindelijk het meest toe doet, behandelen we die in dit
rapport telkens als eerste.

Beleidskader

Evaluatiekader

De Topsectorenaanpak
Doel: Versterking innovatiesystemen met het
oog op economische transformatie
Aanjagen van systeemveranderingen,
i.e. wegnemen barrières op vlak van
kennisontwikkeling, regelgeving, etc.

Impactraamwerk:
Beleidsnoodzaak en
beleidsimpact

Creëren van structuren waarin collectief
en integraal ontwikkelingspaden worden
gekozen en uitgewerkt

Ontwerpraamwerk:
Beleidsprincipes

Middel: Netwerkaanpak
Figuur 3: Samenhang tussen doelen in het beleidskader, en raamwerken in het evaluatiekader.

18

Dialogic innovatie ● interactie

2.2.1 Impactraamwerk
Het eerste onderdeel van het evaluatiekader dient om na te gaan of er dankzij de Topsectorenaanpak werkelijk systeemveranderingen tot stand komen die aangrijpen op prominente
knelpunten; zie ook onderzoeksvraag 1. Om te bepalen of de Topsectorenaanpak leidt tot
het ontstaan van nieuwe economische activiteit is het zaak om grip te krijgen op de mate
waarin er innovatiesystemen ontstaan die bevorderlijk zijn voor het creëren en toepassen
van bepaalde nieuwe technologieën en bedrijfsmodellen. Hierbij is het belangrijk om onderscheid te maken tussen het algemene nationale innovatiesysteem, en technologische
innovatiesystemen die specifiek zijn voor een bepaalde technologie. Transformatief beleid
als de Topsectorenaanpak heeft bij uitstek betrekking op de concrete ‘ontwikkelingspaden’
waar PPS-collectieven zich op willen richten.
Het concept van technologische innovatiesystemen (TIS) wordt gekenmerkt doordat het een
factoren omvat die relevant zijn voor het tot stand komen van nieuwe technologieën en
bedrijfsmodellen.8 Een belangrijk onderdeel zijn de diverse sleutelprocessen of functies die
hiervoor in een systeem aanwezig moeten zijn. Een veelgebruikt overzicht van dergelijke
sleutelprocessen bestaat uit de volgende acht9:
•

Innovatief ondernemerschap: Dit sleutelproces draait om de mate waarin bedrijven
(niet per se alleen MKB) geneigd en capabel zijn om met nieuwe producten en diensten te experimenteren. Knelpunten op dit gebied kunnen volkomen afwezig zijn;
betrekking hebben op problemen in een specifiek sub-domein van de Topsector of
onderdeel van het traject tussen ideeën vormen naar commercialiseren; of ze kunnen zo algemeen van aard zijn dat ze innovatieactiviteiten in het geheel verlammen.

•

Kennisontwikkeling: Het is belangrijk dat er sprake is van voldoende (en kwalitatief
goede) relevante kennisproductie bij zowel bedrijven als kennisinstellingen. Hierbij
kan bijvoorbeeld gekeken worden naar de mate waarin er (meer) samengewerkt
wordt t.b.v. kennisontwikkeling, er meer focus wordt aangebracht in het onderzoek
of deelname aan EU-onderzoek.

•

Kennisuitwisseling: Relevante kennisontwikkeling is één, maar om geproduceerde
kennis te valoriseren is het zaak dat die uiteindelijk een levensvatbare toepassing
krijgt. Dit vraagt om niet-lineaire kennisuitwisseling omtrent o.a. (in de brede zin
van het woord) technische mogelijkheden, oplossingen en problemen. Sterkere kennisrelaties tussen publieke en private partijen is daarbij van belang, alsook de
betrokkenheid van bedrijven (incl. MKB’ers) en de aandacht voor valorisatie van
kennis.

•

Richting geven: Om tot transformatie te leiden, dienen innovatiesystemen zich zodanig te vormen dat er coherentie ontstaat in de experimentele inspanningen van
bedrijven, kennisinstellingen en overheden. In hoeverre is er sprake van verandering

8

In de wetenschappelijke literatuur is er al jaren een discussie gaande welke factoren het meest relevant
zijn als het gaat om de sterkte van innovatiesystemen. De diverse sets van factoren ontlopen elkaar
echter niet veel. Voor meer achtergrond bij de selectie van deze ‘sleutelprocessen’, zie o.a.: Wieczorek,
A. & Hekkert, M., (2012). Systemic instruments for systemic innovation problems: A framework for
policy makers and innovation scholars. Science and Public Policy 39, 74–87.

9

Hekkert, M., Suurs, R., Negro, S., Kuhlmann, S., & Smits, R. (2007). Functions of innovation systems:
a new approach for analyzing technological change, Technological Forecasting & Social Change, 74
(4), p. 413–432.

Dialogic innovatie ● interactie

19

in zoek- en ontwikkelprocessen? Richting geven kan bijvoorbeeld door nieuwe kennis- en innovatieagenda’s en roadmaps of ruimte te creëren voor nieuwe
technologische trajecten en ontwikkelpaden.
•

Marktformatie: Markformatie is belangrijk op het moment dat de adoptie van een
nieuw product niet vanzelf op gang komt, zoals bij risicovolle innovaties waarbij de
markt een afwachtende houding aanneemt. Voor het uitrollen van elektrisch rijden
is het bijvoorbeeld van belang dat er ook een passende infrastructuur met o.a. laadpalen beschikbaar is. De overheid kan diffusie van een product ondersteunen door
zelf als meedenkende ‘launching customer’ op te treden, of door proeftuinen te realiseren waar minder regels gelden of speciale faciliteiten geboden worden om de
levensvatbaarheid van een product te tonen.

•

Mobiliseren financieel kapitaal: voor het tot stand brengen van transformaties is het
van belang dat er voldoende mogelijkheden zijn om kapitaal aan te werven voor R&D
en innovatie.

•

Mobiliseren human capital: Voldoende en kwalitatief goede instroom van werknemers is van groot belang voor het bewerkstelligen van transformaties in
innovatiesystemen. Hierbij kan o.a. gekeken worden naar de instroom van kenniswerkers (uit binnen- en buitenland), het imago van de sector als werkgever,
aansluiting onderwijs-arbeidsmarkt etc.

•

Legitimiteit / weerstand: Het laatste sleutelproces betreft de mate waarin aanwezige
instituties (normen, regelgeving) ruimte bieden aan de innovatietrajecten waar de
Topsectoren zich op richten. In hoeverre zijn instituties dusdanig vormgegeven dat
er ruimte is voor experimenten met nieuwe producten en concepten? Is er sprake
van politieke, bestuurlijke of sociale belemmeringen? Daarbij kan o.a. gekeken worden naar het imago van de sector (bijv. bij het brede publiek), de aanwezigheid van
lobbygroepen, wetgeving etc.

Volgens TIS-wetenschappers komen transities alleen tot bloei als alle sleutelprocessen voldoende gewaarborgd zijn.10 Tot dusver is het kader nog maar zelden gehanteerd om na te
gaan wat de invloed is van beleid. Figuur 4 op de volgende pagina toont het impactraamwerk
dat we in dit kader ontwikkeld hebben.
Op de eerste plaats gaan we na welke knelpunten er in het innovatiesysteem bestaan (i.e.
de beleidsnoodzaak), en op welke knelpunten ook daadwerkelijk impulsen wordt ingezet. De
gerealiseerde beleidsimpact is vervolgens onder te verdelen in de directe uitkomsten van
impulsen en de additionaliteit ervan (maken ze werkelijk een verschil?). Bij het analyseren
van het type impuls dat verleend wordt is het relevant om te bekijken in hoeverre het gaat
om nieuwe activiteiten (of zijn het ‘oude’ activiteiten die binnen de Topsectoraanpak worden
voortgezet) en in hoeverre gaat het om bottom-up initiatieven (versus top-down initiatieven
vanuit de Rijksoverheid)? Een vergelijking tussen die centrale aspecten (per sleutelproces)
leert in hoeverre de Topsectorenaanpak effectief is in het gericht versterken van een innovatiesysteem. Onevenwichtigheden op dit vlak duiden op suboptimale inspanningen.
Enerzijds is het mogelijk dat sturing tekortschiet op enkele sleutelprocessen die wel kritiek
zijn. Anderzijds zijn de inspanningen inefficiënt als ze betrekking hebben op activiteiten die
nauwelijks een noodzaak voor versterking kenden.

10

Zie o.a. Markard & Truffer (2008). Technological innovation systems and the multilevel perspective:
Towards an integrated framework. Research Policy 37 (4), 596-615.

20

Dialogic innovatie ● interactie

TIS functie
(sleutelproces)

Beleidsnoodzaak

Impulsen

Hoe belangrijk is
de functie?

Welke acties
worden er op de
functie
ondernom en?

Beleidsimpact
Effect / output

Additionaliteit

Hoe effectief zijn de Hoe doorslaggev end
im pulsen voor
zijn de im pulsen v oor
functieversterking?
functiev ersterking?

Ondernemerschapsactiviteiten
Kennisontwikkeling
Kennisuitwisseling
Richting geven
Marktformatie
Mobiliseren kapitaal
(financieel / human capital)
Bevorderlijke instituties

Figuur 4: Overzicht van het impactraamwerk: het invullen van de cellen levert een integraal beeld van
de noodzaak en impact van in gang gezette ontwikkelingen.

2.2.2 Ontwerpraamwerk
Het tweede onderdeel van het evaluatiekader betreft de vraag of het beleidsontwerp van de
Topsectorenaanpak mogelijkheden biedt voor het creëren van structuren waarin partijen samen agenda’s opstellen en zich zodanig organiseren dat ze het uitwerken van die agenda’s
ook kunnen aansturen (zie onderzoeksvraag 3). Centraal hierbij staat niet in hoeverre de
Topsectoren inderdaad hun agenda’s verwezenlijken, maar of de Topsectorenaanpak geschikt is om partijen überhaupt bijeen te brengen en draagvlak te genereren voor het
collectief uitwerken van een innovatiekoers.
Pijlers voor het formuleren en inrichten van transformatief beleid zoals de Topsectorenaanpak zijn te ontlenen aan literatuur over nieuw industrieel beleid. 11 Deze literatuur verschaft
‘beleidsprincipes’ die passen bij een aanpak waarbij radicale socio-economische transformatie voorop staat.12 Het woord ‘beleidsprincipe’ geeft aan al dat het gaat om uitgangspunten
die richting geven aan hoe het beleid idealiter ontworpen is; het zijn geen strategisch neutrale concepten. Samen verschaffen ze een kader om het opzetten van transformatief beleid
te ondersteunen, of om te bepalen of dat goed gelukt is. Een evaluatie op basis van het
resulterende ontwerpraamwerk dient primair na te gaan in hoeverre het geïmplementeerde
beleid in lijn is met de strategische imperatieven, en op welke fronten dit verbeterd zou
kunnen worden vanuit de argumenten en bewijzen die aan de principes ten grondslag liggen.
De relevante beleidsprincipes zijn onder te verdelen in de categorieën beleidsorganisatie en
beleidsoriëntatie:

11

Rodrik, D. (2004). Industrial policy for the twenty-first century. CID Working Paper. Center for International Development, Harvard University, Cambridge, MA.

12

Hausmann, R., & Rodrik, D. (2006). Doomed to choose: industrial policy as predicament, Blue Sky
Seminar, Center for International Development, John F. Kennedy School of Government, Harvard University.

Dialogic innovatie ● interactie

21

Beleidsorganisatie
Beleidsorganisatie betreft de manier waarop transformatief beleid zoals de Topsectorenaanpak bestuurd wordt (de zogenaamde ‘governance’). Vanwege het adaptieve en collectieve
karakter van dergelijk beleid dient de implementatie en uitvoering ervan anders te verlopen
dan bij beleid waarbij de overheid een vooraf helder omschreven regeling lanceert en volledig
vanuit haar eigen agentschap uitvoert. In plaats daarvan moet ze structuren en vaardigheden ontwikkelen die haar in staat stellen om signalen uit het (zelfsturende) veld te
verzamelen en daarop te reageren. Een dergelijke beleidsinsteek, gestoeld op samenwerking, vergt bovendien dat de overheid en het veld zich organiseren op een manier die
compatibel is. De overheid kan zich aanpassen aan bestaande structuren, en/of ze onderneemt activiteiten om het veld een platform te verschaffen waarmee ze zelf goed kan
schakelen. De vier onderliggende principes zijn:

22

•

Sturingsvermogen: Bij het gezamenlijk uitzetten en opvolgen van een koers is het
belangrijk om na te kunnen gaan in hoeverre er vorderingen geboekt worden. Dit
geldt zeker wanneer zelfsturende bedrijven en instellingen gesteund worden met
publiek geld. Discipline kan betracht worden door mechanismen in te richten die
bepalen hoe er geleerd wordt en onder welke omstandigheden er aanpassingen doorgevoerd worden. Dit vereist concrete en meetbare doelen, gedegen monitoring, een
houding die gericht is op leren, en gestructureerde besluitvorming omtrent zowel het
initiëren als het stoppen van ondernomen acties.

•

Informatie verkrijgen: Om ontwikkelingstrajecten adequaat te kunnen ondersteunen
dienen beleidsmakers op de eerste plaats over relevante informatie te beschikken.
Het is zaak om een accuraat beeld te hebben van welke transformatiekansen zich
voordoen, welke belemmeringen daarbij een rol spelen en wat er voor nodig is om
die belemmeringen weg te halen. Voor wat betreft het eerste punt is een zekere
mate van ‘embeddedness’ vereist: om de juiste intelligence te bemachtigen helpt het
als beleidsmakers zelf onderdeel zijn van de platforms waarop bedrijven en kennisinstellingen zich organiseren en hun koersen uitzetten. Bij het ontwikkelen van een
vermogen om cruciale belemmeringen en oplossingen te identificeren is het van belang dat vergaarde informatie betrekking heeft op groeipaden. Een dreigend risico is
dat beleidsmakers vooral signalen ontvangen van partijen uit de gevestigde orde
wiens belangen niet noodzakelijkerwijs sporen met het collectieve belang. Het minimale wat er op dit punt van de Topsectoren verwacht wordt is dat de ambtenaren
die er aan gelieerd zijn ook actief betrokken zijn bij het definiëren en uitwerken van
collectieve ontwikkelingsrichtingen. In het verlengde hiervan kan de overheid consultaties doen op het moment dat ze vragen heeft waarbij de Topsector een relevant
platform is om antwoorden te krijgen.

•

Accountability (Transparantie / Rekenschap geven): Gerelateerd aan bovenstaand
principe is het uitgangspunt dat partijen die een rol spelen in transformatief beleid
rekenschap kunnen geven van de omvang en resultaten van hun activiteiten. Hiervoor dient transparantie omtrent verdiensten en verantwoordelijkheden
gewaarborgd te worden op basis van heldere rolverdelingen, publiekelijk toegankelijke investerings- en activiteitenoverzichten, een proactieve communicatiestrategie, et cetera. Wanneer publieke middelen vloeien naar ontwikkelingstrajecten
waar bedrijven veel inspraak in hebben gehad is het belangrijk dat er een informatiebasis is om geboekte resultaten correct toe te kunnen schrijven aan de
betrokkenen.

•

Leiderschapscompetenties: Het implementeren dan wel benutten van transformatief
beleid gaat anders in zijn werk dan bij relatief statische interventies. Voor overheden

Dialogic innovatie ● interactie

betekent dit dat zij een organisatiestructuur en vaardigheden moeten ontwikkelen
die ertoe bijdragen dat er continu signalen m.b.t. transformatiemogelijkheden verkregen en opgevolgd worden. Afhankelijk van de details van de beleidsinvulling vergt
dit medewerkers met veel ervaring binnen een sector, of juist relatieve buitenstaanders die wat verder staan van de gevestigde orde en dus met een open blik naar
transformatiemogelijkheden kunnen kijken.
Beleidsoriëntatie
Beleidsoriëntatie gaat over de strategische keuzes die gemaakt worden binnen de gekozen
organisatorische opzet. Om transformatief beleid effectief te laten zijn is het zaak om beleidsinspanningen en zelfsturing te richten op impulsen die vernieuwende innovatiepaden
een kans kunnen geven. De vier onderling gerelateerde principes die hier bij horen zijn:
•

Grensverleggende vernieuwing: Wellicht het belangrijkste beleidsprincipe is dat erop
toegezien moet worden dat steun bijdraagt aan substantiële vernieuwing, en niet
slechts het incrementeel uitbouwen van bestaande trajecten. Het heeft alleen zin om
ruimte te bieden aan signalen vanuit het veld als partijen de handen ineenslaan om
uitdagingen aan te gaan die ze op individuele basis niet aankunnen. Dit kan gaan
om investeringen, maar ook om het wegnemen van onzekerheden of om het bewerkstelligen van vereiste socio-economische aanpassingen.

•

Openheid: Conform de eerder uiteengezette principes dient overheidssteun terecht
te komen bij veelbelovende ontwikkelingen. Selectiviteit betekent niet dat op voorhand al bepaald dient te worden welke sectoren of bedrijven steun ontvangen. In
plaats daarvan moet de aanpak open staan voor inventieve ideeën vanuit onverwachte hoek. Ze is dus gebaat bij structuren die ruimte bieden aan nieuwkomers,
zoals vertegenwoordigers van jonge groeigebieden die zelf nog geen groot bedrijf
als voortrekker hebben.

•

Creëren van spillovers: Een belangrijke rationale voor innovatiebeleid, en des te
meer voor transformatief beleid, is dat publieke steun zorgt voor voordelen waar
meerdere partijen van profiteren. Het verdient de aanbeveling om beleidsmaatregelen zodanig te specificeren dat nieuwe kennis breed verspreid wordt, om zo
collectieve (i.p.v. individuele private) transformatie tot stand te laten komen. Betrokkenen in een techno-economisch domein mogen invloed uitoefenen op
ontwikkelingsrichtingen, maar dit betekent niet dat de gegenereerde voordelen ook
alleen aan hen ten goede hoeven te komen.

•

Inputs in plaats van subsidies: Een laatste principe heeft betrekking op het welbekende risico dat beleidsbeneficianten geboden voordelen in eigen zak steken, in
plaats van er additionele inspanningen mee te realiseren. Dit risico betreft niet alleen
invloedrijke partijen die zich al te nadrukkelijk voorsorteren, maar feitelijk elke organisatie die voordelen van beleid ondervindt. Om dit probleem te vermijden is het
aan te bevelen directe subsidies te minimaleren, en transformatie juist te faciliteren
door niet-geldelijke ‘inputs’ te bieden (faciliteiten, regels, etc.) die passen bij de experimenten en investeringen waar het zelfsturende veld graag mee aan de slag wil.

Dialogic innovatie ● interactie

23

2.3 Toepassing van het evaluatiekader in deze studie
De kern van deze evaluatie bestaat uit het toepassen van de twee raamwerken uit het evaluatiekader, om zo een oordeel te vellen over de beleidsimpact (onderzoeksvraag 1) en het
beleidsontwerp (onderzoeksvraag 3). De doelmatigheid (onderzoeksvraag 2) is te bepalen
door de gerealiseerde beleidsimpact af te zetten tegen de kosten die gemaakt zijn. Aanbevelingen kunnen we tenslotte formuleren door lessen te trekken uit observaties met
betrekking tot de beleidsimpact en het onderliggende beleidsontwerp.

2.3.1 Data en methoden
Een evidente moeilijkheid in deze studie is dat er geen mogelijkheden zijn om op basis van
primaire (kwantitatieve) databronnen uitgebreide analyses te doen naar hoe één of meerdere impulsen uitwerken op een bepaald sleutelproces in de innovatiesystemen van de
Topsectoren. Niet alleen is een tijdsbeslag van drie maanden erg kort voor het identificeren
van relevante impulsen, doelgroepen en effecten, maar ook de beschikbaarheid van geschikte data is erg gering. Dit geldt zeker voor impulsen die gaan over het formuleren van
agenda’s en beter richten van andere beleidsmaatregelen. Er zijn ook enkele impulsen die
wel een duidelijk financieel beslag hebben, zoals de TKI-toeslag en de MIT. De omvang en
output van dergelijke impulsen is beter te monitoren, hetgeen deze studie een basis verschaft om iets te zeggen over de rol van de interventies in het totale pakket van impulsen
waaruit de Topsectorenaanpak feitelijk bestaat.
Om zo relevant mogelijke informatie te verzamelen is gebruik gemaakt van zowel deskresearch als interviews:

24

•

Deskresearch: Ten eerste zijn specifieke bronnen per Topsector gebruikt om inzicht
te verkrijgen in de organisatorische inrichting van de Topsectoren, de activiteiten die
zij verrichten en resultaten/impact hiervan. In een enkel geval is een beroep gedaan
op bestaande evaluaties (e.g. de tussenevaluatie van voornoemde TKI-toeslag),
maar veel vaker betreft het jaarrapportages, visiedocumenten, uitvoeringsagenda’s,
beleidsdocumenten en adviesrapporten. Ten tweede is gebruik gemaakt van enkele
overkoepelende bronnen, zoals bijvoorbeeld beleidsnota’s of voortgangsrapportages
t.a.v. de Topsectorenaanpak.

•

Interviews: Interviews zijn uitermate geschikt om – naast het meer feitelijke materiaal – te vragen naar verwachtingen en opinies bijv. t.a.v. de impact van activiteiten
of het beleidsontwerp. Er zijn zowel diepte-interviews gehouden met betrokkenen
per Topsector alsook enkele overkoepelende interviews. Voor de interviews is gebruikt gemaakt van een semigestructureerd interviewprotocol (vaste thema’s, maar
open volgorde), waarin o.a. vragen zijn opgenomen m.b.t. het beleidsontwerp, de
activiteiten/impulsen rondom de verschillende systeemfuncties alsook aanbevelingen m.b.t de Topsectorenaanpak. Er is getracht om per sector te spreken met zowel
vertegenwoordigers vanuit het Topteam (tenminste het Boegbeeld), het TKI, alsook
betrokken bedrijven, kennisinstellingen en vertegenwoordigers vanuit de overheid.
Waar mogelijk is ook gesproken met relatieve ‘buitenstaanders’. In veel gevallen zijn
gesprekspartners op voorhand op de hoogte gestelt van de centrale onderwerpen uit
het interviewprotocol. Van ieder gesprek is een verslag gemaakt dat ter validatie is
teruggelegd aan de interviewrespondenten. Zo bestond er voor gesprekspartners de
mogelijkheid om het verslag aan te vullen, te corrigeren en te valideren.

Dialogic innovatie ● interactie

2.3.2 Meerwaarde en beperkingen van de evaluatieaanpak
De evaluatieaanpak waar in deze studie mee geëxperimenteerd is, en die vooralsnog als
‘best practice’ geldt, dient om inzicht te verschaffen in het verschil dat de Topsectorenaanpak
uiteindelijk maakt. Dit begint bij het in kaart brengen van waar die aanpak eigenlijk uit
bestaat: voor velen blijkt dit immers nog altijd onduidelijk te zijn. 13 Behalve het beschrijven
van beleidsontwikkelingen (hoofdstuk 3) zorgen we voor opheldering door na te gaan hoe
de ‘integrale maatwerk’-aanpak in de praktijk is uitgewerkt in de diverse Topsectoren. Dit
analyseren we door te kijken naar het beleidsontwerp, en door overzicht te creëren als het
gaat om de impulsen die de afgelopen jaren vanuit de Topsectorenaanpak geïnitieerd of
versterkt zijn. In het kader van effectmeting maken we vervolgens inzichtelijk hoe die impulsen zich verhouden tot de knelpunten waar innovatiesystemen mee te maken hebben als
ze ruimte willen bieden aan economische transformatie. Ook gaan we na wat er bekend is
over het effect dat de impulsen uiteindelijk hebben.
De meerwaarde van deze studie bestaat primair uit het creëren van inzicht en overzicht. Hier
staat tegenover dat er maar weinig mogelijkheden zijn om kwantitatief de diepte in te gaan,
en bijvoorbeeld voor een individuele Topsector zelf in detail na te gaan of er significante
verschillen zijn in zaken als publicatiepatronen en in-/uitstroom van studenten op relevante
opleidingen. Monitoringsindicatoren zijn soms wel beschikbaar, maar daarmee is het nog niet
mogelijk om eventuele verschillen te attribueren aan impulsen die (mede) verstrekt zijn
vanuit de Topsectorenaanpak. De aangereikte kaders lenen zich eventueel wel voor meer
verdieping van de precieze systeemveranderingen die zich in een Topsector voordoen, maar
voor zover bekend is er geen alternatieve methode die geschikter is om de impact van de
Topsectorenaanpak als zodanig te bepalen.
Aangezien econometrische uitspraken over additionaliteit niet van toepassing zijn, kent dit
rapport ook geen beschouwing over onzekerheidsmarges en dergelijke. De kracht van deze
studie is dat de analyses op basis van kwalitatieve data duidelijk maken wat nu eigenlijk de
meerwaarde is van een systeem-/netwerkbenadering zoals ingezet met de Topsectorenaanpak. Met een nieuwe kabinetsformatie voor de deur is het vanuit beleidsperspectief
uiteindelijk vooral essentieel om te weten of de gekozen aanpak werkt, en niet zozeer hoe
de bedrijven in de Topsectoren het bijvoorbeeld doen qua R&D-uitgaven.14 Door gebruik te
maken van een groot aantal interviews met deskundige en zeer uiteenlopende gesprekspartners is gewaarborgd dat dit onderzoek een betrouwbaar beeld kan geven van hoe de
Topsectorenaanpak ingezet is, hoe ze uitwerkt, en welke basis er is om enkele aspecten in
de toekomst anders in te richten.

13

AWTI (2015). Flexibiliseren, differentiëren, scherper kiezen – balans van de Topsectoren 2016.

14

Dergelijke gegevens kunnen immers op tegengestelde wijzen geïnterpreteerd worden. Een toename
in R&D-uitgaven onder bedrijven die aan een Topsector te koppelen zijn kan duiden op succes van de
Topsectorenaanpak. Het zou echter ook gewoon een indicatie kunnen zijn dat de Topsectorenaanpak
in de praktijk wordt opgepakt door vertegenwoordigers van het R&D-intensieve deel van de economie,
hetgeen mogelijk op gespannen voet staat met de ambitie om (transformatieve) ontwikkelingen uit te
lokken waarmee de voorhoede van innovatieve bedrijven niet uit zichzelf al mee aan de slag zou gaan.

Dialogic innovatie ● interactie

25

3 De Topsectorenaanpak
In dit hoofdstuk staan we nader stil bij de motivatie van het Nieuwe Bedrijvenbeleid en meer
specifiek de Topsectorenaanpak (paragraaf 3.1). Vervolgens kijken we naar de organisatorische inrichting van de Topsectorenaanpak en bespreken we o.a. de rol van de Topteams en
de Topconsortia voor Kennis en Innovatie (paragraaf 3.2). Ook presenteren we in paragraaf
3.3 een overzicht van de generieke regelingen binnen de Topsectorenaanpak (zoals de TKItoeslag en de MIT-regeling) en flankerende generieke beleidsmaatregelen (zoals de WBSO).
Tot slot bespreken we in paragraaf 3.4 de belangrijkste ontwikkelingen m.b.t. de Topsectorenaanpak door de jaren heen: hoe verloopt de voortgang in de praktijk en wat zijn
belangrijke aandachtspunten (geweest)?

3.1 Nieuw Bedrijvenbeleid - Introductie van de Topsectorenaanpak
In februari 2011 wordt het nieuwe bedrijvenbeleid, zoals aangekondigd in het Regeerakkoord
van Rutte I, verder toegelicht in de Bedrijfslevenbrief ‘Naar de Top’15. In de brief wordt
gesteld dat de globalisering, evenals een aantal maatschappelijke uitdagingen, kansen biedt
voor Nederlandse bedrijven. Hiervoor is wel een nieuwe aanpak nodig. Private R&D-uitgaven
blijven namelijk achter, bedrijven (met name het MKB) profiteren onvoldoende van onderzoek van publieke kennisinstellingen, MKB’ers hebben moeite met het vinden van
financiering voor relatief risicovolle projecten, het overheidsbeleid wordt ervaren als onsamenhangend en ondoorzichtig en de overheid is sterk georganiseerd langs de lijnen van
Haagse beleidsdossiers in plaats van langs de (sector)structuur van het Nederlandse bedrijfsleven.
Met het nieuwe bedrijvenbeleid is er sprake van een beleidstransitie. Kenmerkend voor die
transitie zijn zaken als gezamenlijk probleemdefinitie, dialoog en interactie, het belang van
publiek-private samenwerking, maatwerk in beleidsmixen, focus op leerprocessen, en het
tot stand brengen van systeemwijzigingen (zoals minder directe bedrijfssubsidie, meer fiscale stimulering en meer eigen bijdragen, meer vraagsturing van het publiek gefinancierde
onderzoek, koppeling aan een groeiagenda)16.
Het Kabinet heeft voor het bedrijvenbeleid drie doelstellingen geformuleerd voor 2020:
1. Nederland in de top vijf van meest ondernemende en concurrerende economieën in
de wereld;
2. Topconsortia voor Kennis en Innovatie (zie paragraaf 3.2) waarin publieke en private
partijen participeren voor meer dan €500 miljoen, waarvan 40% private financiering17;
3. Stijging Nederlandse R&D-inspanningen naar 2,5% van het BBP.
Om deze ambities te realiseren kent het bedrijvenbeleid een generiek spoor (gericht op alle
ondernemers) en een specifiek spoor (gericht op de zogenaamde Topsectoren).

15

Rijksoverheid (2011). Naar de top; het bedrijvenbeleid in actie(s); Holland High Tech (2011). Advies
Topteam High Tech Systemen en Materialen.

16

Dialogic (2015). Innoveren en Ondernemen met Beleid. Beleidsdoorlichting artikel 12 (innovatie) en
13 (ondernemingsklimaat) ministerie van Economische Zaken.

17

In de begroting van 2016 is deze doelstelling verhoogd naar 800 mln. euro, omdat de doelstelling in
de periode 2013-2015 reeds ruimschoots werd gehaald.

Dialogic innovatie ● interactie

27

Generiek spoor bedrijvenbeleid
Het generieke spoor richt zich op het stimuleren van innovatie, minder regeldruk en administratieve lasten, het vergroten van de toegang tot kapitaalmarktfinanciering, goede publieke
dienstverlening voor bedrijven en (fiscale) ondersteuning van ondernemers. Deze maatregelen zijn gericht op alle ondernemers. Het gaat dan bijvoorbeeld om generieke
financieringsmaatregelen voor MKB-bedrijven (zoals de Borgstelling MKB Kredieten, Innovatiefonds MKB+ (o.a. Innovatiekrediet), fiscale ondernemersregelingen zoals de
Zelfstandigenaftrek en de MKB-winstvrijstelling), maar ook generieke fiscale maatregelen ter stimulering van R&D (zoals de WBSO, maar bijvoorbeeld ook de innovatiebox).
Daarnaast richt het beleid zich op het verlagen van de regeldruk, bijvoorbeeld door het
programma Maatwerkaanpak Regeldruk Bedrijven, waarin de Rijksoverheid regels wil
vereenvoudigen of afschaffen in nauwe samenwerking met ondernemers. Ook digitale
dienstverlening is een belangrijke manier waarop EZ de administratieve belasting voor ondernemers minimaal tracht te houden. Daarnaast wordt getracht om nieuwe regeldruk te
voorkomen door nieuwe wet- en regelgeving vooraf te toetsen op de gevolgen voor de regeldruk. Ook wil de overheid de regeldruk verminderen door minder inspecties uit te
voeren.18
Specifiek spoor bedrijvenbeleid: Topsectorenaanpak
Daarnaast is er een specifiek spoor dat zich richt op negen Topsectoren19:
•
•
•
•
•
•
•
•
•

Topsector Tuinbouw & Uitgangsmaterialen
Topsector Agri & Food
Topsector Energie
Topsector Chemie
Topsector Logistiek
Topsector Water
Topsector HTSM
Topsector Life Sciences & Health
Topsector Creatieve industrie

Daarnaast zijn na verloop van tijd ook de volgende drie cross-over domeinen aangewezen:
Biobased Economy, Nanotechnologie en ICT.
Deze Topsectoren zijn gebieden waar het Nederlandse bedrijfsleven en onderzoekscentra
wereldwijd een vooraanstaande positie bekleden. Het bedrijfsleven, universiteiten, onderzoekscentra en de overheid werken binnen deze Topsectoren gezamenlijk aan kennis en
innovatie, internationalisering, human capital en aan het verminderen van regeldruk om
deze positie nog sterker te maken.20
De volgende punten liggen aan de basis van het (specifieke) Topsectorenbeleid:
•

Er is meer ruimte nodig voor ondernemers. Zij zijn immers degenen die economische
kansen benutten en daarmee economische groei, werkgelegenheid en welvaart creeren. Het is dan ook logisch dat de overheid minder stuurt.

18

https://www.rijksoverheid.nl/onderwerpen/regeldruk/inhoud/regeldruk-bij-ondernemers

19

Het gaat hier niet om ‘klassieke’ sectoren (die eenvoudig zijn af te baken op basis van de standaard
bedrijfsindeling, ofwel SBI-codes), maar eerder om economische clusters (die delen van verschillende
sectoren kunnen omvatten).

20

www.Topsectoren.nl

28

Dialogic innovatie ● interactie

•
•

•
•

•

Concurrentie als gevolg van globalisering is groeiende. Het gaat vooral om nieuwe
spelers uit opkomende economieën.
Technologische innovatie is nodig om maatschappelijke uitdagingen aan te kunnen
gaan. Het gaat daarbij in het bijzonder om kwesties rond mobiliteit, vergrijzing,
duurzaamheid en klimaat, alternatieve duurzame energiebronnen en voeding.
Bedrijven, vooral het MKB, profiteren te weinig van het onderzoek dat in publieke
kennisinstellingen wordt ontwikkeld.
Het bedrijfsleven ervaart het overheidsbeleid als onsamenhangend en ondoorzichtig.
De overheid is georganiseerd langs de lijnen van beleidsdossiers in plaats van langs
de (sector)structuur van het bedrijfsleven. De nieuwe aanpak beoogt het aantal directe bedrijfssubsidies terug te dringen en sterker in te zetten op generieke
instrumenten.
Een sectorale aanpak is nodig, vooral omdat overheidsbeleid heel verschillend kan
uitwerken op sectoren.

Op basis van bovenstaande uitgangspunten heeft EZ de Topsectorenaanpak volgens een
zogenaamde ‘netwerk-’ of ‘systeembenadering’ ontworpen. Centraal in deze opzet is dat er
een structuur gecreëerd is waarbij vertegenwoordigers van uiteindelijk negen Topsectoren
vrijheid krijgen bij het uitwerken van mogelijkheden om het systeem dat ze representeren
te versterken. Daarnaast dient ook de samenwerking tussen de Topsectoren versterkt te
worden: cross-overs worden als zeer waardevol beschouwd.
Financiële omvang Bedrijvenbeleid
Met het nieuwe Bedrijvenbeleid wordt meer ingezet op een systeembenadering, ligt er meer
initiatief bij bedrijven en kennisinstellingen en worden er minder directe bedrijfssubsidies
gegeven. Ter illustratie: in 2016 bedragen de totale financiële middelen voor het bedrijvenbeleid ongeveer 7,4 miljard euro. Daarvan bestaat het grootste deel (5,4 miljard) euro uit
fiscale ondernemerschapsstimulering. Daarnaast is 1,2 miljard gereserveerd voor fiscale innovatiestimulering (zoals de WBSO) en is ‘slechts’ 0,8 miljard euro beschikbaar voor nietfiscale stimulering.21 Daarnaast spelen ook niet-financiële interventies een rol zoals het verlagen van de regeldruk (zie het generieke spoor hierboven) en het organiseren van PPS’en
binnen de Topsectoren (zie het specifieke spoor hierboven en ook paragraaf 3.2 en 3.3).
Kijken we naar het financiële aandeel van de Topsectorenaanpak in het gehele bedrijvenbeleid dan is dat beperkt. Het gaat om 109 miljoen euro voor algemene regelingen binnen de
Topsectoren (TKI-toeslag en MIT-regeling, zie ook paragraaf 3.3). Daarnaast wordt er in
2016 nog 967 miljoen euro geïnvesteerd vanuit ‘flankerend beleid’: bijdragen vanuit verschillende departementen aan de Topsectorenaanpak, een deel van de onderzoeksmiddelen
van NWO, NWO/STW en KNAW gericht op de Topsectoren en Topsectormiddelen vanuit de
toegepaste onderzoeksinstituten (TO2).

3.2 Organisatorische inrichting Topsectorenaanpak
Het wordt belangrijk gevonden om per Topsector specifieke knelpunten en kansen te identificeren, omdat algemeen overheidsbeleid (bijv. op gebied van onderwijs of zorg) heel
verschillend kan uitwerken op sectoren. In de nieuwe aanpak ligt de focus op een vraaggestuurde aanpak; het opstellen van sectorale actieagenda’s wordt nadrukkelijk gedaan in
samenspraak met bedrijven en kennisinstellingen aangezien zij dit het beste kunnen inschatten. Voor elke Topsector wordt daarom in 2011 een Topteam ingesteld, bestaande uit een

21

https://www.bedrijvenbeleidinbeeld.nl/

Dialogic innovatie ● interactie

29

vertegenwoordiger vanuit het bedrijfsleven, de wetenschap en de overheid. De voorzitter
van dit Topteam is doorgaans ook het Boegbeeld van de Topsector.
De Topteams zijn verantwoordelijk voor het opstellen van een meerjarige Kennis- en Innovatieagenda (KIA). Op 17 juni 2011 presenteren de Topteams hun eerste KIA’s.
Daarnaast heeft iedere Topsector op 31 december 2011 een Human Capital Agenda (HCA)
opgeleverd. In de HCA’s wordt o.a. ingegaan op het verbeteren van de aansluiting onderwijs
- arbeidsmarkt, maar ook aan een leven lang leren en sociale innovatie. In alle HCA’s worden
voorstellen gedaan voor het verbeteren van de organisatiegraad van werkgevers, zodat er
een betere vraagarticulatie tot stand komt. Daarbij wordt voortgebouwd en/of aangesloten
op al bestaande sectorale en regionale structuren.
De afspraken rondom de KIA worden vastgelegd in tweejaarlijkse innovatiecontracten,
waarin ondernemingen en onderzoeksinstellingen afspraken maken over samenwerking op
het gebied van onderzoek en innovatie. Het gaat niet om juridisch bindende contracten, maar
om afspraken waarin partijen hun commitment ten aanzien van de kennis- en innovatieagenda’s vastleggen. De eerste contracten worden ondertekend op 2 april 2012. Volgens de
uitvoeringsbrief Topsectorenbeleid kenmerken de innovatiecontracten zich door gezamenlijke programmering, MKB-betrokkenheid, aansluiting bij internationale netwerken,
wetenschappelijke excellentie én impact. De innovatiecontracten geven richting aan de programmering van NWO, KNAW en de toegepaste kennisinstituten en vormen ook een
belangrijke basis waarop de universiteiten hun profielkeuze versterken en vormgeven22.
Voor het uitvoeren van de KIA’s worden er Topsconsortia voor Kennis en Innovatie
(TKI’s) ingericht. Zij programmeren het PPS-onderzoek en de gezamenlijke innovatieactiviteiten waarop de Topsectoren inzetten. 23 In de begrotingswet voor 2013 werden negentien
TKI’s opgenomen die elk betrekking hebben op een van de innovatiecontracten van de Topsectoren. Inmiddels is het aantal teruggebracht en zijn de volgende TKI’s actief:24
•
•
•
•
•
•
•
•
•
•
•

TKI Tuinbouw & Uitgangsmaterialen (T&U)
TKI AgriFood
TKI Energie
TKI Chemie
TKI Dinalog (voormalig TKI Logistiek)
TKI Maritiem
TKI Deltatechnologie
TKI Watertechnologie
TKI High Tech Systemen en Materialen (HTSM)
TKI Life Sciences and Health (LSH)
TKI ClickNL (Creatieve Industrie)

De huidige TKI Chemie komt voort uit het samenvoegen van het TKI Insitute for Sustainable
Process Technology (ISPT), het TKI Smart Polymeric Materials en het TKI Nieuwe Chemische
Innovaties. Sinds 2016 bestaat er voor de Topsector Energie een overkoepelende TKI Energie. Hieronder liggen vijf TKI’s: Urban Energy (dat een samenvoeging is van de voormalige
TKI’s EnerGo, Solar en Switch2SmartGrids), Wind op Zee, Gas, Energie en Industrie, en
Biobased Economy.

22

Brief van de minister van EL&I en de staatssecretaris van OCW (2012). Uitvoeringsbrief Bedrijfslevenbeleid. Tweede Kamer, vergaderjaar 2011-2012, 32 637, nr. 31

23

Publiek-private samenwerking (PPS) in de context van de TKI’s betekent dat overheden, kennisinstellingen én bedrijven samenwerken in onderzoek.

24

http://www.rvo.nl/subsidies-regelingen/tki-toeslag

30

Dialogic innovatie ● interactie

Het doel van de TKI’s is: “excellente privaat-publieke samenwerkingen in Topsectoren op
het gebied van onderzoek en innovatie bundelen. Hiermee wordt synergie en samenhang
gestimuleerd van onderzoeks- en innovatieactiviteiten op economische en maatschappelijke
speerpunten. Tevens dragen TKI’s bij aan het vergroten van de efficiëntie en effectiviteit van
onderzoek en ontwikkeling door meer (strategische) samenwerking tussen bedrijven, kennisinstellingen en de overheid” (Staatscourant nr. 18236 – 4 september 2012).

3.3 Overkoepelende regelingen binnen de Topsectorenaanpak
Zoals eerder opgemerkt wordt met het nieuwe bedrijvenbeleid, en daarbinnen de Topsectorenaanpak, veel meer ingezet op een systeembenadering. Het accent is hierbij komen te
liggen op intensieve afstemming in de bekende gouden driehoeken, inclusief het verleiden
van partijen om tot afstemming en agendavorming en gezamenlijke actie te komen. Al met
al is de Topsectorenaanpak een structuur om representanten van het bedrijfsleven, kennisinstellingen en overheid bijeen te zetten om samen de richting te bepalen waarlangs een
Topsector zich wil ontwikkelen. De Topsector bestaat dus niet uit enkel bedrijven, maar uit
het samenspel van partijen die te maken hebben met bepaalde innovatietrajecten. Vertegenwoordigers hiervan vormen het Topteam en bestuur van de Topconsortia voor Kennis en
Innovatie (TKI’s); zij zetten zich in om de gezamenlijke koers op te stellen en deze ook
werkelijk te realiseren.
Het is een aanpak waarbij het spectrum van impulsen ook zeer sterk uit niet-financiële maatregelen bestaat. Het eigenaarschap van de impulsen ligt in de praktijk ook lang niet altijd bij
EZ als uitvoerend ministerie, maar ook bij andere departementen en (wellicht het meest
kenmerkend) bij kennisinstituten en bedrijven zelf. Los daarvan initieert de Topsector ook
eigen activiteiten om het ecosysteem te versterken en de achterban te betrekken in collectieve acties als het opstellen van Kennis- en Innovatieagenda’s en het deelnemen aan
onderzoek op basis van publiek-private samenwerking (PPS). Wie de Topsector is en wat zij
doet is dus een dynamisch geheel in plaats van een constellatie van duidelijk aanwijsbare
partijen en beleidsmaatregelen. Figuur 5 is een poging dit te verduidelijken.
Topsectorenaanpak
beleidsmix (direct)

TKI middelen
Vertegenwoordigers

Bedrijfsleven
Vertegenwoordigers

Kennisinstellingen

Topteam
+
Topconsortia
(TKI)

Vertegenwoordigers
TKI-middelen

Topsectorenaanpak
beleidsmix (indirect)

Min. van Onderwijs,
Cultuur en
Wetenschap

Onderzoek
(NWO, KNAW)

Andere vakdepartementen,
i.h.b. IenM en VWS

Human Capital

Topsector

Regelgeving, faciliteiten, etc.

Min. van
Economische
Zaken

TKI-toeslag

MIT

Figuur 5: Illustratie van de Topsectorenaanpak

Dialogic innovatie ● interactie

31

Het ministerie van Economische Zaken stimuleert samenwerking binnen TKI-verband via de
TKI-toeslag (per 2017: PPS-toeslag). Deze regeling is in 2013 geïntroduceerd met als
doel de publiek-private samenwerking binnen de Topsectoren te versterken door een toeslag
te verlenen op de private bijdrage aan de onderzoeksorganisaties in het kader van de samenwerkingsprojecten van een TKI. Deze activiteiten dienen te worden samengebracht in
een meerjarig TKI-programma. Dit programma omvat samenwerkingsprojecten van fundamenteel onderzoek tot en met experimentele ontwikkeling, steeds in pre-competitieve
samenwerking tussen private en publieke partijen (PPS-projecten). Ook omvat het de innovatieactiviteiten van het TKI. Dit zijn ondersteunende activiteiten, gericht op het betrekken
van MKB-ondernemers bij een PPS-project of het stimuleren van de valorisatie van de kennis
op het terrein van het TKI-programma.25 Het TKI-programma wordt doorgaans uitgewerkt
in diverse roadmaps.
De Topsectoren verschillen erg in de manier waarop zij (PPS-)onderzoek organiseren en
hebben ook de nodige vrijheid om te bepalen hoe ze de TKI-toeslag verdelen. De een zet de
middelen in via calls van bijvoorbeeld NWO/STW, maar er zijn ook TKI’s die actief zelf calls
uitzetten of werken op basis van open indiening van PPS-projecten. Kennisinstellingen, zowel
universiteiten als ook de Toegepaste Onderzoeksinstituten (TO2)26, kunnen vervolgens
een PPS-project indienen (inzetproject). Sinds 2015 is het daarnaast ook mogelijk om met
‘projecttoeslag’ te werken. Hierbij dienen kennisinstellingen en bedrijven een samenwerkingsovereenkomst te overleggen voor een nieuw PPS-project dat binnen de TKIprogrammering past. Wordt er aan de vereiste condities voldaan, dan ontvangt ditzelfde
project de toeslag van wederom 25%. In dit geval zijn de grondslagprojecten dus zelf ook
inzetprojecten en is de rol van het TKI dus beperkter. In een tussentijdse evaluatie (2016)
werd vastgesteld dat de regeling een effectieve manier is om vraaggestuurde PPS-projecten
te stimuleren die zijn gericht op voor het bedrijfsleven belangrijke technologiegebieden.
Tussenevaluatie TKI-toeslagregeling
Hoewel een meer kwantitatief oordeel over de effectiviteit van de regeling zal moeten blijken uit de
periodieke evaluatie, wordt in de tussentijdse evaluatie geconcludeerd dat de TKI-toeslagregeling een
effectieve manier is om vraaggestuurde PPS-projecten op voor het bedrijfsleven belangrijke technologiegebieden te stimuleren. Partijen in het veld krijgen meer invloed op wat voor soort PPSonderzoek er plaatsvindt. Bedrijven leren dat ze mee kunnen bepalen op welke gebieden de voor hen
relevante kennisinstellingen onderzoek uitvoeren als ze bereid zijn zelf te investeren in R&D met een
kennisdelingscomponent. Kennisinstellingen – TO2 instellingen voorop - leren bovendien dat er een
harde noodzaak is rekening te houden met de kennisvraag van bedrijven. De regeling is in zijn ontwerp echter minder geschikt voor technologiegebieden en maatschappelijke vraagstukken waar
vooralsnog geen koopkrachtige vraag van bedrijven is. Ook wordt de uitvoering van de regeling op
een aantal punten als complex gezien, vooral doordat de maatwerkopzet heeft geresulteerd in een
uitvoeringspraktijk die per TKI (te) sterk verschilt.
Tabel 8 in de tussentijdse evaluatie, die hieronder is overgenomen, toont per TKI de belangrijkste
kerngetallen voor wat betreft de aantallen en financiële omvang van PPS-projecten in TKI-verband.
Het gaat hier nadrukkelijk om de inzetprojecten: projecten waarop TKI-toeslag is ingezet. Om die
toeslag te genereren verzamelen TKI’s zogenaamde grondslagprojecten. Uit de tabel blijkt dat de
totale kosten die omgingen in de projecten sterk zijn toegenomen van 2014 op 2015, doordat het
aantal lopende PPS-projecten groeide van 361 naar 670.

25

Staatscourant nr. 18236 – 4 september 2012.

26 In het Regeerakkoord 2010 is ervoor gekozen om de regiefunctie voor het Nederlandse innovatiebe-

leid in den brede bij het ministerie van Economische Zaken (destijds Economie, Landbouw en Innovatie)
te beleggen. Op deze manier is de verantwoordelijkheid voor het innovatiebeleid incl. de regie over de
Toegepaste Onderzoeksinstituten integraal belegd.

32

Dialogic innovatie ● interactie

* OO staat voor onderzoeksorganisaties

Bron: Dialogic (2016). Tussenevaluatie TKI-toeslagregeling

Om het (innovatieve) MKB meer aan te laten sluiten bij de innovatieactiviteiten binnen de
Topsectoren is in 2013 tevens de MKB Innovatiestimulering Regio en Topsectoren
(MIT) ingericht vanuit het ministerie van Economische Zaken. Vanaf 2015 stellen ook de
regio’s (provincies) middelen beschikbaar voor de MIT-regeling. Op deze manier worden nationale en regionale instrumenten zo veel mogelijk geharmoniseerd en onderling verbonden.
Binnen de MIT-regeling gaat het om de volgende instrumenten: adviesprojecten, haalbaarheidsprojecten, R&D-samenwerkingsprojecten, kennisvouchers (enkel op nationaal niveau),
TKI-innovatiemakelaars (enkel op nationaal niveau, TKI vraagt aan) en innovatienetwerkactiviteiten (enkel op nationaal niveau, TKI vraagt aan)27. Het budget voor de MIT zoals
rechtstreeks en via het Provinciefonds gefinancierd bedroeg in 2013 €21 miljoen en is in
2016 opgelopen tot €55 miljoen28. Nadat in 2014 €2 miljoen via de provincies Noord-Brabant
en Limburg werd bijgedragen zijn vanaf 2015 de regionale MIT-budgetten opgelopen van
ruim €30 miljoen in 2015 naar €40 miljoen in 2016. De helft van van het regionale budget
is door het Rijk gefinancierd (zie verder onderstaande box).

27

Ten tijde van dit schrijven wordt de MTI-regeling geëvalueerd door Technopolis en SEO. De resultaten
zullen naar verwachting in het eerste kwartaal van 2017 worden gepubliceerd.

28

http://www.rvo.nl/subsidies-regelingen/MKB-innovatiestimulering-regio-en-Topsectoren-mit

Dialogic innovatie ● interactie

33

Evaluatie MKB Innovatiestimuleringsregeling Topsectoren (MIT), 2013 - 2016
Het algemene beeld is dat de uitvoering van de MIT goed verloopt, er zijn geen grote knelpunten. Er
zijn wel verschillen in het gebruik van de MIT-instrumenten (zie tabel met aangevraagde en honoreringen per deelinstrument voor de periode 2013-2015). De eerste vier instrumenten kunnen alleen
door MKB’ers worden aangevraagd. De twee laatstgenoemde instrumenten alleen door TKI’s. Voor
die twee instrumenten zijn vaste bedragen per Topsector afgesproken. Het betreft dus een ander
type instrument met minder aanvragen en hogere honoreringspercentages.

Innovatie-adviesprojecten
Haalbaarheidsstudies
R&D-samenwerkingsprojecten
Kennisvouchers

117
1359
1072
1048

Honorereingen
76
613
457
781

TKI-netwerkactiviteiten (aanvraag via TKI)
TKI-innovatiemakelaars (aanvraag via TKI)

52
39

48
35

Instrument

Aanvragen

De meest markante bevindigen zoals genoemd in het Technopolis/SEO-rapport zijn de volgende:
•

De doelgroep van de MIT bestaat voornamelijk uit kleine bedrijven uit alle verschillende
Topsectoren. Daarbij heeft ruim de helft van de deelnemers een zeer klein bedrijf (met
maximaal 5 werknemers). De meeste aanvragen van MKB’ers komen uit de Topsectoren
Agri&Food, HTSM en Tuinbouw & Uitgangsmaterialen. Het aantal aanvragen bij Biobased
Economy en Logistiek blijft achter ten opzichte van de rest (p. 3);

•

Deelname aan de MIT heeft naar de inschatting van respondenten van de survey verschillende positieve effecten voor het MKB. Tevens geven de resultaten van de evaluatie aan dat
er door de MIT additionele activiteiten worden uitgevoerd. De econometrische resultaten
lijken te wijzen op een grotendeels redelijk effectieve regeling, omdat haalbaarheidsstudies
en R&D-samenwerkingsprojecten lijken te zorgen voor additionele investeringen in innovatie.

•

Het MKB heeft geen moeite om haar aanvragen op de MKB-plannen van de Topsectoren te
laten aansluiten en de meerderheid van de surveyrespondenten raakt ook meer betrokken.
De Topsectoren zelf zijn wel betrokken bij de communicatie en voorlichting van de MIT, maar
zijn over het algemeen niet erg actief in het benaderen van het MKB na de calls.

•

Er heeft wel een zekere mate van harmonisatie plaatsgevonden in het instrumentarium en
de samenwerking en afstemming tussen Rijk en regio is in algemene zin verbeterd. De uniformiteit in de uitvoering is door de koppeling met de regio’s echter minder geworden.

•

De uitvoering van de MIT bij RVO en de regio’s verloopt redelijk efficiënt.

Op basis van de evaluatie komt Technopolis/SEO met de hoofdaanbeveling (p. 6) om de MIT-regeling
te continueren met ten minste het huidige budget aangezien de MIT toegankelijk is en voorziet
in een duidelijke behoefte. De MIT is bovendien een doelmatige en effectieve regeling: het heeft
positieve effecten op het innovatief vermogen van het MKB. Meer specifiek met het oog op de afstemming tussen Rijk en regio wordt – in het kader van de MKB-samenwerkingsagenda Rijk-regio –
de aanbeveling gedaan (p. 6) om de verschillende instrumenten gericht op innovatie bij MKB nog
beter op elkaar af te stemmen en waar mogelijk te komen tot vereenvoudiging (in aantal instrumenten, criteria, subsidiebedragen, etcetera.)

Bron: Technopolis/SEO (2017). Evaluatie MKB Innovatiestimuleringsregeling Topsectoren (MIT),
2013-2016

34

Dialogic innovatie ● interactie

Vanuit OCW worden daarnaast Centers of Expertise (hbo) en Centra voor Innovatief
Vakmanschap (mbo; onderdeel van het programma Toptechniek in Bedrijf waarmee het
bedrijfsleven betrokken wordt bij het onderwijs) gefinancierd29. Deze publiek-private samenwerkingsverbanden zoeken aansluiting op de regionale kennisinfrastructuur door zich te
richten op een sterk vertegenwoordigde Topsector. Het doel is om de kwaliteit van het technisch onderwijs te versterken en te investeren in human capital op de werkvloer (o.a. door
Leven Lang Leren te stimuleren). Daarbij wordt aangesloten op de Human Capital
Agenda’s van de Topsectoren en het Masterplan Bèta en Technologie.
In 2013 werd bovendien het Nationale Techniekpact ondertekend om de aansluiting onderwijs-arbeidsmarkt in de technieksector te versterken en daarmee het tekort aan technisch
personeel terug te dringen. Onderwijs, bedrijfsleven en de overheid slaan daarmee de handen ineen. In april 2016 werd een geactualiseerd Nationaal Techniekpact gepresenteerd,
bestaande uit 12 landelijke doelen en Techniekpacten en acties per regio.30
Onderstaande figuur is een schematische weergave van de Topsectorenaanpak (in relatie tot
het bredere Bedrijvenbeleid) en de diverse overkoepelende regelingen die op iedere Topsector betrekking hebben.

Min. van
Onderwijs,
Cultuur en
Wetenschap

Toegepaste
Onderzoeksinstellingen
(TO2)

EU innovatieprogramma’s / FDI

Regionale
middelen

Topsectoren
Innovatiecontract

Topsector
onderzoek
(NWO, KNAW)

Beleidsmix
Topsectorenaanpak

Min. van
Economische
Zaken

Topconsortia voor Kennis en
Innovatie (TKI’s)
Bedrijven

Regulering,
faciliteiten, infra, ..

Kennisinstellingen

TKI middelen
TKI-toeslag
MIT
Centers of Expertise
Centra voor Innovatief Vakmanschap
Regeldruk

Andere
elementen
bedrijvenbeleid

WBSO /
innovatiebox

Fiscale onderst.
MKB

Figuur 6. Schematisch overzicht Topsectorenaanpak, inclusief generieke regelingen.

29

In 2015 werd het programma Toptechniek in Bedrijf geëvalueerd door ResearchNed en Dialogic en
werd vastgesteld dat de regionale afstemming een positieve en substantiële impuls heeft gekregen.

30

http://www.techniekpact.nl/

Dialogic innovatie ● interactie

35

3.4 Topsectorenaanpak in de praktijk
2012: Opstartjaar Topsectorenbeleid
In september 2012 komt de eerste voortgangsrapportage uit, waarin o.a. een overzicht
wordt gepresenteerd van de TKI’s die in de begrotingswet van 2013 worden opgenomen en
de belangrijkste acties van het ‘opstartjaar’ van het Topsectorenbeleid. Daarbij is er specifiek
aandacht voor de innovatiecontracten, talent voor het bedrijfsleven (human capital) en internationalisering. Ook wordt er aandacht besteed aan de doorsnijdende thema’s Biobased
Economy en ICT.31 In oktober 2012 volgt de CBS-monitor Topsectoren, waarin de positie
van de Topsectoren wordt beschreven bij de start van het beleid. Hieruit blijkt dat in 2010
bijna een kwart van alle bedrijven in Nederland behoort tot een Topsector (die samen zorgen
voor 38% van de Nederlandse productie). De Topsectoren leveren gezamenlijk 27% van de
toegevoegde waarde van Nederland en 21% in termen van werkzame personen (fte).32
Tegelijkertijd verschijnen er in de media kritische geluiden over de Topsectorenaanpak: er
zou weinig terecht komen van het nieuwe bedrijvenbeleid en het MKB zou onvoldoende aansluiting kunnen vinden. Daarnaast maken diverse partijen zich zorgen over de
aangekondigde bezuinigingen van €110 mln. op innovatie. Op 3 december antwoordt de
minister op vragen naar aanleiding van de berichten dat de steun voor het bedrijvenbeleid
wegebt. De minister erkent dat het soms “zoeken is naar maatwerk, maar dat de vorming
van de innovatiecontracten en de TKI’s veel energie heeft losgemaakt”. Ook reageert de
minister op de stelling dat er niets van het bedrijvenbeleid terecht komt. Hij geeft aan dat
er al veel gebeurd is, maar dat 2013 gezien wordt als eerste jaar van volledige uitvoering.
Hij is het ook niet eens met de stelling dat er van het pre-competitief onderzoek i.s.m. het
MKB weinig terecht komt. Door middel van de TKI-toeslag wordt het MKB juist geprikkeld.33
2013: Aandacht voor fundamenteel onderzoek, betrokkenheid MKB, cross-overs en maatschappelijke uitdagingen
Begin 2013 gaan er in de Tweede Kamer geluiden op dat de Topsectorenaanpak vooral bestaat uit het herverdelen van middelen tussen gevestigde partijen; de aanpak zou te weinig
openstaan voor nieuwkomers. De minister antwoord dat dit niet het geval is en dat er juist
ingezet wordt op gezamenlijke agendavorming en uitvoering via (nieuwe) PPS’en. Ook wordt
gepleit voor meer middelen voor fundamenteel onderzoek, meer focus op het betrekken van
het MKB en ook het versterken van samenwerking tussen de Topsectoren (cross-overs).
In februari wordt de uitwerking van het Regeerakkoord voor versterking van de kenniseconomie gepresenteerd aan de Tweede Kamer. Hierin wordt een aantal acties gepresenteerd
die tegemoetkomen aan de eerdere kritieken op het Topsectorenbeleid34:
•

Een sterk fundament: het kabinet zal €100 mln. per jaar extra investeren via NWO
in onderzoek. Deze intensivering start met €25 mln. in 2014, en loopt via €75 mln.
in 2015, 2016 en 2017 op tot €100 mln. vanaf 2018. Daarnaast is het kabinet voornemens eenmalig €50 mln. van de jaarlijkse extra middelen voor de Topconsortia
voor Kennis en Innovatie in te zetten voor privaat-publieke samenwerking op het

31

Voortgangsrapportage bedrijvenbeleid in uitvoering, 3 september 2012

32

CBS (2012). Monitor Topsectoren – uitkomsten eerste meting. Den Haag: CBS

33

Dialogic (2015). Innoveren en Ondernemen met Beleid – analytische achtergrondstudie van de beleidsdoorlichting artikel 12 (innovatie) en 13 (ondernemingsklimaat) ministerie van Economische
Zaken. Utrecht: Dialogic

34

Uitwerking Regeerakkoord voor versterking kenniseconomie, 11 februari 2013

36

Dialogic innovatie ● interactie

•

terrein van fundamenteel onderzoek via NWO. Het gaat hierbij om een reeks van
€25 mln. in 2014, €15 mln. in 2015 en €10 mln. in 2016.
Er wordt €15 miljoen gereserveerd voor maatwerk voor MKB-ondernemingen door
inrichting van de MIT-regeling. Om in 2013 de aansluiting van het MKB bij de Topsectoren te versnellen, is het kabinet voornemens het budget voor 2013 van €15
miljoen naar €22 miljoen te verhogen.

In april 2013 wordt door de minister van economische zaken geconstateerd dat de basis van
de Topsectorenaanpak staat, maar dat er nog wel ruimte is voor verbetering. Belangrijkste
aandachtspunten zijn: versimpelen regels voor PPS’en (transparantie en eenvoud zijn vereist), het hanteren van een meer systematische aanpak bij het verzamelen, opslaan en
ontsluiten van ervaringen rondom PPS’en35 en het beter betrekken van het MKB (o.a. door
het verbeteren van de toegang tot financiering).36
De betrokkenheid van het MKB blijkt ook in de voortgangsrapportage van het Bedrijvenbeleid
in oktober 2013 nog steeds een aandachtspunt. Het beeld blijft bestaan dat het MKB onvoldoende is aangehaakt bij de Topsectoren.37 De AWT(I) geeft in haar briefadvies ‘Eerste
observaties uit de Balans van de Topsectoren’ aan dat dit komt omdat het onvoldoende
duidelijk is welke aansluiting van het MKB eigenlijk wordt beoogd: gaat het om de top van
het innovatieve MKB of alle innoverende MKB-bedrijven? Welke vorm van aansluiting wordt
bedoeld?38 Dit aandachtspunt leidt o.a. tot een verruiming van de TKI-toeslag van 25% naar
40% voor de eerste 20.000 euro private bijdrage. Ook in kind bijdragen worden vanaf 2014
meegeteld. Een ander aandachtspunt in de voortgangsrapportage 2013 is de verbinding met
maatschappelijke opgaven (o.a. door deelname in Europese projecten). Het Kabinet komt
daarom met een impuls voor cofinanciering via NWO van 36 mln. euro voor de periode 20142017. Naast cofinanciering is matching een aandachtspunt. Er wordt in opdracht van OCW,
EZ en VSNU een onderzoek gedaan naar de matchingsdruk door (Europese) subsidies.
In november 2013 uit de WRR kritiek op het Topsectorenbeleid door te stellen dat er in het
kader van de Topsectoren wel overlegsystemen rond innovatie zijn ontstaan, maar deze op
zichzelf staan, geen helder publiek mandaat hebben, niet alle delen van de Nederlandse
economie omvatten en een transparante strategie missen. De rationale achter de keuze voor
de sectoren lijkt volgens de WRR bovendien sterk politiek gedreven en de feitelijk ingezette
financiële middelen zijn te beperkt om de Nederlandse economie te beïnvloeden.39
2014: aandacht voor visieontwikkeling, verminderen bestuurlijke drukte en versterken verbindingen (met het MKB, hogescholen, regionale overheden en vakdepartementen)
In februari komt het Kabinet met een reactie op het WRR-rapport ‘naar een lerende economie’. Het Kabinet leest in het rapport ondersteuning voor het reeds ingezette beleid, maar
ziet het rapport ook als signaal om niet achterover te leunen: er moet oog zijn voor de trends
die impact zullen hebben op het verdienvermogen van Nederland (zoals toenemende internationale verwevenheid, toenemende schaarste en toenemende snelheid van technologische
innovaties) en de bijbehorende beleidsopgaven. Het kabinet geeft dan ook aan te blijven
investeren in het versterken van menselijk kapitaal en tevens het bedrijvenbeleid krachtig

35

Naar aanleiding van het advies van Rathenau in het rapport ‘Coördinatie van publiek-privaat onderzoek – van variëteit naar maatwerk’. Den Haag: Rathenau Instituut

36

Bedrijvenbeleid: Koersvast en Toekomstgericht, 17 april 2013

37

Bedrijvenbeleid in volle gang – voorgangsrapportage bedrijvenbeleid 2013

38

Briefadvies: Eerste observaties uit de ‘Balans van de Topsectoren’, 26 september 2013

39

WRR (2013). Naar een lerende economie – investeren in het verdienvermogen van Nederland. Amsterdam: Amsterdam University Press

Dialogic innovatie ● interactie

37

voort te zetten. Er worden een aantal verbeterpunten geïdentificeerd om het Topsectorenbeleid op korte termijn te verbeteren: Topsectoren beter verbinden met maatschappelijke
uitdagingen (o.a. door een verbinding te leggen met Horizon 2020), het klimaat voor starters
en doorgroeiers verbeteren, samenwerking met de regio’s versterken en de aansluiting van
handel en investeringen op opkomende markten stimuleren. Het Kabinet komt daarom o.a.
met een voorlichtingsprogramma vanuit RVO gericht op Horizon 2020 en een pilot binnen de
Topsector creatieve industrie gericht op het verbinden van nieuw/jong bedrijfsleven (met
het doel dit op te schalen naar andere Topsectoren). Verder zal worden geïnventariseerd of
er aanvullende acties nodig zijn om de Topsectoren beter te verbinden met maatschappelijke
uitdagingen (voor de zomer van 2014), zal men in het voorjaar van 2014 komen met een
brief m.b.t. het klimaat voor starters en doorgroeiers (mede als antwoord ook op de motie
Lucas) en voor de zomer met een uitwerking van het stimuleringspakket voor vroege fase
financiering (van 75 mln. euro).40 Ook zal het Kabinet in het voorjaar een bijeenkomst beleggen met de boegbeelden van de Topsectoren en vertegenwoordigers vanuit de regio’s om
te bekijken waar de samenwerking kan worden verbeterd en zal zij in het voorjaar komen
met een brief over de ambities m.b.t. internationalisering.41
In september 2014 brengt de AWTI de Balans van de Topsectoren 2014 uit. Hierin concludeert zij dat de Topsectorenaanpak heeft geleid tot een nieuwe dynamiek: er is sprake van
toegenomen zelforganisatie in de Topsectoren, er is een bredere gezamenlijke betrokkenheid
bij onderzoek en innovatie en er zijn verbindingen gelegd tussen partijen. De AWTI adviseert
echter om de aanpak op drie punten verder te verbeteren: 1) het creëren van een heldere
en gemeenschappelijk gedragen visie (nog te veel actoren zien de Topsectorenaanpak als
financiële steun voor de gevestigde orde, verkapte bezuinigingen of een greep in de kas van
NWO. Bovendien is het accent wat betreft innovatie meer komen te liggen op de bijdrage
aan maatschappelijke uitdagingen wat slechts een van de doelen is), 2) het verminderen
van de bestuurlijke drukte (o.a. ontstaan door de vele TKI’s en de verschillende aanpakken
tussen de Topsectoren) en 3) het versterken van de verbindingen met het bredere innovatieve-MKB, hogescholen, regionale overheden en vakdepartementen (zij voelen zich nog
onvoldoende verbonden met de aanpak. Er zijn tot dan toe volgens Rathenau vooral verbindingen gerealiseerd tussen de grotere bedrijven, koplopers in het MKB, de universiteiten, de
TO2-instituten en de nationale overheid).42
In het najaar van 2014 komt ook de voortgangsrapportage bedrijvenbeleid weer uit, waarin
wordt geconcludeerd dat de Topsectorenaanpak op koers ligt en verwijst daarbij naar het
rapport van de AWTI alsook de OESO Innovation Review.43 Als belangrijkste resultaten van
het afgelopen jaar worden gezien: de samenwerking in PPS’en binnen de TKI’s, de toegenomen MKB-participatie, de verhoogde instroom in het techniekonderwijs en de stijging van
buitenlandse investeringen in Nederland. Daarnaast wordt gesteld dat de Topsectoren aanjagers zijn van R&D en export en tevens wezenlijk bijdragen aan maatschappelijke
uitdagingen. Het Kabinet concludeert echter ook dat het beleid niet af is. Mede op basis van
de aanbevelingen van de AWTI en de OESO, maar ook van Panteia44 en de WRR45 wordt

40

De financiering van de vroege fase financiering (VFF) komt vanuit het Innovatiefonds MKB+. Met een
lening uit de VFF kunnen starters en MKB’ers onderzoeken of hun idee kans van slagen heeft op de
markt. De lening en de hierop berekende rente moet worden terugbetaald.

41

Kabinetsreactie op het WRR-rapport ‘naar een lerende economie’, 27 februari 2014

42

AWTI (2014). Balans van de Topsectoren 2014. Den Haag: AWTI

43

OESO (2014). Innovation Review

44

Panteia (2013). Topsectoren: beeld en ontwikkeling. Zoetermeer: Panteia/EIM

45

WRR (2013). Naar een lerende economie – investeren in het verdienvermogen van Nederland. Amsterdam: Amsterdam University Press

38

Dialogic innovatie ● interactie

extra ingezet op: ondersteuning van het MKB (o.a. door de uitrol van een aanvullend actieplan MKB-financiering en voorlichting over het MKB-instrumentarium), techniekinstroom in
het beroepsonderwijs (o.a. door de inzet van nationale iconen), het versterken van de verbindingen met maatschappelijke uitdagingen46, verdere vereenvoudiging van het
instrumentarium het creëren van een heldere Toekomstvisie Wetenschap.47
Met betrekking tot het laatste punt komt het Kabinet in november 2014 met een wetenschapsvisie 2025.48 Hierin staan drie ambities centraal: 1) De Nederlandse wetenschap is
van wereldformaat (hiertoe wordt o.a. een Nationale Wetenschapsagenda opgesteld); 2) De
Nederlandse wetenschap is meer verbonden met de maatschappij en het bedrijfsleven en
heeft maximale impact; en 3) De Nederlandse wetenschap is ook in 2025 een broedplaats
voor talent.
Om de verbinding met de regionale overheden beter vorm te geven ondertekent de Minister
van Economische Zaken eind 2014 samen met de topsectoren, MKB-Nederland en de provincies de ‘mkb-samenwerkingsagenda’. Hierin zijn afspraken gemaakt om op diverse
thema’s de regionaal-economische activiteiten te verbinden met de topsectoren-aanpak en
de inzet van mkb-innovatie-instrumenten en –dienstverlening tussen EZ en provincies beter
af te stemmen. Dit moet zorgen voor een betere ondersteuning van het (innovatieve) mkb
zodat kansrijke bedrijven en innovaties in de regio sneller kunnen doorgroeien naar nationaal
of internationaal niveau. De afspraken worden jaarlijks geactualiseerd49.
2015: Continuïteit - bestaande regelingen verbeteren, cross-overs stimuleren, human capital
en innovatieve buitenlandse bedrijven aantrekken
In het najaar van 2015 volgt wederom een voortgangsrapportage van het Bedrijvenbeleid50
alsook de jaarlijkse Monitor Bedrijvenbeleid. Op basis van deze twee rapportages laat de
minister aan de Tweede Kamer weten dat het bedrijvenbeleid steeds meer resultaten laat
zien. Zo staat Nederland weer in de top 5 van de meest concurrerende economieën volgens
de ranglijst van het World Economic Forum, stijgen de R&D-uitgaven en is er sprake van een
toenemende interesse voor techniek en bèta technische studies. Continuïteit van het beleid
wordt dan ook belangrijk gevonden. Daarbij wordt ingezet op het verbeteren van de bestaande regelingen, zoals de integratie van de WBSO en de RDA tot één fiscale regeling voor
private R&D-ondersteuning en de actualisatie van het Kennis- en Innovatiecontract.51 Daarnaast zullen de Netherlands Foreign Investment Agency (NFIA) en de regionale
ontwikkelingsmaatschappijen (ROM’s) meer gaan inzetten op het aantrekken van buitenlandse innovatieve bedrijven die de ecosystemen van de Topsectoren verbeteren.52
Een belangrijk aandachtspunt in de KIA 2016-2017 is het stimuleren van cross-overs en
samenwerking tussen de Topsectoren. Hierbij gaat het ook om het creëren van synergie in
het onderzoek van de TO2-instituten en het maken van keuzes (o.a. door de taaktellingen
die plaatsvinden op het toegepast onderzoek). De TO2-instituten moeten hun lange termijn

46

Waarmee gehoor wordt gegeven aan het AWTI-advies ‘Waarde creëren uit maatschappelijke uitdagingen’, oktober 2013

47

Samen werken aan groei: Bedrijvenbeleid op koers. Voortgangsrapportage bedrijvenbeleid 2014

48

Wetenschapsvisie 2025: keuzes voor de toekomst, 25 november 2014

49

Tweede Kamer 2014-2015, 29 697 nr. 18

50

Voortgangsrapportage Bedrijvenbeleid 2015: ‘Samen werken aan Vernieuwing’

51

Op 5 oktober 2015 ondertekenen bedrijven, kennisinstellingen de overheid het nieuwe Nederlandse
Kennis- en Innovatiecontract voor 2016-2017. In totaal wordt een bedrag van 4,2 mr. Euro geïnvesteerd.

52

Aanbiedingsbrief Rapportage Bedrijvenbeleid 2015 en Monitor Bedrijvenbeleid 2015, 5 oktober 2015

Dialogic innovatie ● interactie

39

kennisbasis daarom zo veel mogelijk in lijn brengen met de behoeftes van stakeholders en
hun krachten zo veel mogelijk bundelen. Ook wordt ingezet op grote samenwerkingsinitiatieven (zogenaamde ‘grote PPS’en’). Het gaat daarbij om initiatieven die strategisch van aard
of structuurversterkend zijn en kunnen leiden tot nieuwe doorbraken of tot versterking van
de sector voor de lange termijn. Het gaat dan bijvoorbeeld om samenwerking in kankeronderzoek en het onderzoek naar nieuwe antibiotica AMR. Aan de kant van het fundamentele
onderzoek zal wederom worden gewerkt aan het verbeteren van de aansluiting van wetenschapsgebieden en Topsectoren (bijv. binnen de Advanced Research Centers (ARC’s) die
door NWO en de Topsectoren zijn opgezet of worden opgezet, zoals het ARC voor Chemische
Bouwstenen). Tenslotte wordt in de KIA 2016-2017 ook de samenwerking met de regio aangehaald met het oog op een betere verbinding met regionale clusters en campussen. 53
De Topsectoren stellen in 2015 ook de gezamenlijke roadmap ‘Human Capital Topsectoren
2016 – 2020’ vast, waarin vier thema’s centraal staan: gesteld met daarin vier thema’s
•
•
•
•

Onderwijs en innovatie
Leven lang blijven leren
Internationaal
Imago- en instroombevordering (beta-technici)

In 2016 is hiervoor door EZ een bedrag van 250k ter beschikking gesteld waarmee onder
andere Platform Bètatechniek (nu PBT) is ingezet om de uitvoering van de roadmap door de
Topsectoren (incl. Team ICT) te kunnen ondersteunen. Voor 2017 hebben de Topsectoren
(incl. Team ICT) een budget van 100k beschikbaar door ieder zelf een bedrag van 10k ter
beschikking te stellen.
In navolging van de Wetenschapsvisie 2025 (zoals opgesteld eind 2014) wordt er op 27
november 2015 een Nationale Wetenschapsagenda gepubliceerd, gebaseerd op vragen van
universiteiten, hogescholen, bedrijven, maatschappelijke organisaties en burgers. Uiteindelijk zijn de vragen geclusterd in 140 clustervragen.54
2016: Flexibiliseren, maatwerk en focus op koplopers
In juli 2016 brengt de AWTI haar advies uit over de volgende stap m.b.t. de Topsectorenaanpak dat op 6 september aan de minister wordt overhandigd. De AWTI ziet de
Topsectorenaanpak als een extra faciliteit bovenop het generieke bedrijvenbeleid met een
beperkt budgettair beslag. Met deze aanpak is de afgelopen jaren een innovatieve manier
van werken tot stand gekomen die zijn vruchten afwerpt. De AWTI beveelt dan ook aan om
de aanpak voort te zetten, maar daarbinnen ruimte te bieden voor nieuwe gezamenlijke
initiatieven (ofwel topthema’s). Het is daarbij van belang om de doelstelling van het Topsectorenbeleid ‘duurzame economische groei’ helder te communiceren en te operationaliseren.
De AWTI adviseert ook om nadrukkelijker te focussen op koplopers en niet te proberen het
MKB over de hele breedte mee te krijgen. Tot slot wordt geadviseerd om voldoende aandacht
te hebben voor maatwerk binnen het Topsectorenbeleid en het beleid te intensiveren (streng
selecteren, maar ook daadwerkelijk iets bieden). 55

53

Nederlands Kennis- en Innovatiecontract 2016-2017: bundeling van expertise en inzet in nieuw Kennis
en Innovatiecontract

54

http://www.wetenschapsagenda.nl/

55

AWTI (2015). Flexibiliseren, differentiëren, scherper kiezen – balans van de Topsectoren 2016

40

Dialogic innovatie ● interactie

Begin oktober wordt de voortgangsrapportage Bedrijvenbeleid 2016 aangeboden aan de
Tweede Kamer, waarin onder andere een Kabinetsreactie is opgenomen op het AWTI-rapport. De monitor Bedrijvenbeleid is voor het eerst digitaal vormgegeven.56 In de
voortgangsrapportage wordt geconcludeerd dat de doelstellingen voor het bedrijvenbeleid
voor 2020 voor een belangrijk deel gerealiseerd zijn57.
•

•

•

Nederland staat op plaats vier van de meest concurrerende economieën van de wereld volgens de mondiale concurrentie-index van het World Economic Forum.
Nederland staat op de eerste plek van de EU-landen.
De doelstelling van 500 mln. euro omvang publiek-private samenwerking (PPS) is in
2015 ruimschoots behaald met een omvang van 1.020 mln. euro (met een gemiddelde private bijdrage van 48%). In de begroting van 2016 wordt de doelstelling
daarom verhoogd naar 800 mln., waarvan ten minste 40% uit private financiering
bestaat.
De relatieve omvang van R&D-investeringen in Nederland vertoont een lichte opwaartse trend naar 2,0% (2014). De aanpassingen aan de WBSO hebben daar in
belangrijke mate aan bijgedragen.

Andere belangrijke resultaten zijn: de doorgroei van Nederland naar innovatieleider (op het
European Innovation Scoreboard); de versterking van de financiële positie van het MKB, o.a.
door de tijdelijke verruiming van het garantie-instrumentarium en de oprichting van het
Netherlands Investment Agency (NIA) en investeringen in het Dutch Venture Initiative (DVI);
ontwikkelingen rondom StartupDelta (bijv. de introductie van de Startupbox); nieuwe grote
PPS’en; betrokkenheid van alle provincies bij de MIT-regeling; meer instroom in technische
opleidingen; afsluiten Green Deals; en het aantrekken van buitenlandse bedrijven naar Nederland (in 2015 meer dan 300). Rijk, bedrijfsleven en regionale overheden investeerden in
de afgelopen vijf jaar € 480 miljoen in publiek-private samenwerking in het beroepsonderwijs
door de financiering van Centres of Expertise (CoE) en Centra voor Innovatief Vakmanschap
(CIV), inclusief regionaal investeringsfonds. Hieraan doen inmiddels ruim 2.100 bedrijven
mee. Al met al wordt de vernieuwende samenwerking binnen de gouden driehoek van bedrijven, kennisinstellingen en overheden, waarbij met een gezamenlijke visie agenda’s en
actieplannen worden opgesteld en uitgevoerd, als de belangrijkste winst gezien.

56

www.hetbedrijvenbeleidinbeeld.nl

57

Ministerie van Economische Zaken (2016). Vooruitgang door vernieuwing – rapportage bedrijvenbeleid 2016

Dialogic innovatie ● interactie

41

4 Evaluatie Topsectorenaanpak
In dit hoofdstuk presenteren we onze bevindingen van hoe de Topsectorenaanpak uitwerkt.
Om te beginnen doen we dit door per Topsector aan te geven welke knelpunten daar speelden, welke impulsen er gegeven zijn, en wat daar de uitkomsten van zijn (paragraaf 4.1).
Op basis van deze analyses reflecteren we vervolgens op de belangrijkste bevindingen voor
de Topsectorenaanpak als geheel, om zo de onderzoeksvragen te beantwoorden. In paragraaf 4.2 doen we dit voor wat betreft de beleidsimpact, in paragraaf 4.3 voor de
doelmatigheid, en in paragraaf 4.4 voor het beleidsontwerp.

4.1 Beleidsimpact per Topsector
Om een eerste beeld te geven van wat de Topsectorenaanpak heeft betekend lopen we in
deze sectie per Topsector de belangrijkste bevindingen af. De aandacht gaat hierbij primair
uit naar het verschil dat de Topsectorenaanpak heeft kunnen maken ten opzichte van de
situatie waarin er alleen generiek bedrijvenbeleid is. Gezamenlijke initiatieven vanuit bedrijven en kennisinstellingen moeten het in dat geval zonder de middelen en vooral
beleidsaandacht vanuit de Topsectorenaanpak stellen. Dit hoeft uiteraard niet te betekenen
dat ze dan ook niet tot stand zouden komen: sommige Topsectoren hadden immers op voorhand al een sterk organiserend vermogen om collectieve belangen te behartigen. De crux
van de analyse is de vraag welke invloed de gekozen beleidsaanpak op dergelijke autonome
dynamiek heeft.
Onderstaande analyse is gebaseerd op het impactraamwerk uit hoofdstuk 2 en bevat uitstluitend empirische bevindingen. De beknopte omschrijvingen presenteren een samenvatting
van de knelpunten waar de individuele Topsectoren mee kampten bij aanvang van de Topsectorenaanpak, wat de voornaamste impulsen zijn geweest (zie ook de uitgelichte
voorbeelden in de boxjes), en wat de uitkomsten daarvan waren. Een gedetailleerde beschrijving voor ieder van de Topsectoren en verwijzingen naar relevante bronnen zijn
opgenomen in Deel 2.

Topsector Tuinbouw & Uitgangsmaterialen
Knelpunten bij aanvang: Bij aanvang van de Topsectorenaanpak hadden diverse bedrijven
uit de sector moeilijke jaren achter de rug (met name de primaire productiebedrijven) en
hadden ze moeite om een positief rendement te halen uit hun productie. Daarnaast was er
sprake van het wegvallen van de Productschappen, waardoor ook de gemeenschappelijke
fondsen verdwenen, en daarmee een deel van de netwerkstructuur en het organiserend vermogen. Zeker in een sector die gedomineerd wordt door vele MKB-bedrijven (met beperkte
capaciteit in termen van tijd en middelen) vormde het organiseren van de sector een belangrijke uitdaging. De sectorstructuur met veel MKB-bedrijven belemmert bovendien het
volgen van een concernstrategie en kan een struikelblok zijn voor het investeren in (fundamenteel) onderzoek. Kennisontwikkeling en kennisverspreiding vormen dan ook
belangrijke knelpunten voor deze Topsector. Daarnaast is er een noodzaak om versterking
te creëren op het vlak van human capital; om aan de vraag naar arbeidskrachten te kunnen
voldoen is een verdubbeling van de instroom in het groende onderwijs nodig op alle niveaus,
en moeten vervolgopleidingen aansluiten bij de praktijk. Tenslott is marktformatie belangrijk omdat de sector kwetsbaar is bij een economische laagconjunctuur,
voedselveiligheidscrises en handelsboycots. Dit knelpunt vraagt om een nieuwe (internationale) marktbenadering, ook als het gaat om vermarkten van innovatie.

Dialogic innovatie ● interactie

43

Inzet: Het zwaartepunt van de activiteiten van de Topsector lijkt zich de afgelopen jaren te
richten op het bijeenbrengen van partijen (over de gehele keten) en het stimuleren van
collectief onderzoek waarbij het Topteam in overleg met het TKI prioriteiten vastlegt in de
Uitvoeringsagenda. Deze innovatiethema’s worden uitgewerkt in PPS’en, die georganiseerd
zijn in een aantal koepel-PPS’en (vergelijkbaar met de roadmaps in andere Topsectoren).
Kenmerkend voor T&U is dat zij een eigen call organiseert waarin voorstellen ingediend kunnen worden. Het portfolio van PPS’en is daarbij relatief dynamisch. Er is ook in toenemende
mate aandacht voor cross-overs met andere Topsectoren (in bijv. het programma Hightech
to Feed the World werken de Topsectoren T&U, A&F en HTSM samen). Voor de andere speerpunten (human capital en internationalisering) wordt primair aangesloten bij bestaande
initiatieven en/of instrumenten. Op het gebied van human capital is er bijvoorbeeld samenwerking met NWO (rondom Graduate School T&U). Recent heeft de Topsector (samen met
A&F) bijgedragen aan de Ontwikkelagenda Groen Onderwijs. De belangrijkste bijdrage van
de Topsector is het optreden als bindmiddel: de Topsector verbindt nationale en regionale
initiatieven op het gebied van human capital, en geeft een gezicht aan het thema. De belangrijkste Topsector-activiteiten op het gebied van internationalisering draaien om
handelsmissies. De Topsector zet deze missies niet zelf op; in veel gevallen is dat RVO, en
de missies zijn lang niet alleen gericht op de T&U-sector. Een ander initiatief ter stimulering
van internationalisering zijn de Seed Money Projecten (SMP) voor internationale samenwerking. Verder wordt er samengewerkt met NWO (o.a. Food&Business Global Challenges
Programme en het Food & Applied Research Fund) en wordt aangehaakt bij beleidsinstrumenten van BuZa (o.a. het DGGF, FDOV).
Ontwikkelagenda groen onderwijs 2016-2025
In deze ontwikkelagenda spreken bedrijfsleven, onderwijs en overheid een drietal gemeenschappelijke ambities uit:
1. Verhogen van het proactieve vermogen van het groene onderwijs naar inhoud en arbeidsmarktbehoefte. Het gaat hierbij om a) het vergroten van de snelheid van de inhoudelijke
vernieuwing in het onderwijs en het versterken van de bijdragen aan innovatie van het
groene bedrijfsleven, b) het voortdurend sneller laten aansluiten van het onderwijs op de
behoeften van de arbeidsmarkt.
2. Het vergroten van de impact van het onderwijssysteem in de volle breedte. Hierbij wordt
gefocust op drie gebieden: a) het versterken van de internationale oriëntatie van het groene
kennis- en onderwijssysteem op alle niveaus, b) het versterken en vernieuwen van onderwijs
op cross-overs en 3) versterking van een permanente leer- en innovatiecultuur.
3. Ontwikkelen van een betekenisvol imago voor de sector agri, food en leefomgeving als een
relevante, innovatieve en aantrekkelijke sector om in te leren en te werken.
Deze (nog erg brede) ambities en doelen zijn uitgewerkt in een uitvoeringsprogramma (waarin ook
is aangegeven wie de coördinatie heeft over de verschillende deelaspecten). Partijen committeren
zich aan het faciliteren van dit programma met een bijdrage van ± €2 miljoen per geleding (overheid,
bedrijfsleven en onderwijs) voor de opstartfase van 2 jaar. Doel is het mobiliseren van (publiekprivate) innovatie-impulsen, leidend tot een beoogde investeringsagenda van €40-45 miljoen.
Bron: Ontwikkelagenda groen onderwijs 2016-2025

Uitkomsten: Een belangrijk eerste uitkomst van de Topsectorenaanpak is het versterken van
(het organiserend vermogen van) de sector. Na het wegvallen van de Productschappen was
de collectiviteit niet meer vanzelfsprekend. De Topsectoraanpak zorgt op dat vlak voor het
identificeren van collectieve issues/kansrijke thema’s en het bundelen van publieke en private middelen voor kennisontwikkeling. Dit proces zelf, in combinatie met
netwerkbijeenkomsten en het ontsluiten van projectresultaten, draagt eraan bij dat ook kennisuitwisseling is aangejaagd – in ieder geval binnen de sector. De Topsectoraanpak is ook
van belang geweest bij het betrekken van een breed spectrum aan MKB’ers op deze fronten:
de verhouding tussen publiek en privaat geld voor de innovatieprojecten ligt zo goed als op

44

Dialogic innovatie ● interactie

de gewenste verhouding van 40/60%. Op het gebied van human capital zien we dat de
Topsectoraanpak heeft gezorgd voor meer aandacht voor het vakgebied (imago) en ook dat
de curricula beter worden afgestemd op de behoeften van de arbeidsmarkt. M.b.t internationalisering ligt de focus met name op export. De Topsector faciliteert buitenlandse
marktformatie door het creëren van organiserend vermogen (en daarmee zichtbaarheid
van de sector) en geeft houvast door het aanwijzen van een aantal prioritaire thema’s. De
Topsector identificeert daarnaast ook kansrijke markten en brengt in kaart welke vraag daar
bestaat. De impact op de binnenlandse markt is vooralsnog beperkt.
Conclusie: De Topsectorenaanpak heeft voor T&U een positieve impact op punten die voor
de versterking van haar innovatiesysteem van belang zijn. Binnen de Topsector T&U wordt
nauw samengewerkt in de gouden driehoek, waarbij er in toenemende mate aandacht is
voor ketenoplossingen en nieuwe verdienmodellen. De druk vanuit de sector om te vernieuwen is hoog, maar de Topsectoraanpak zorgt voor ‘bundeling van de energie’ en het kiezen
van een gezamenlijke koers. Dit is lijn met de behoefte aan meer collectief afgestemde kennisontwikkeling en -uitwisseling, wat voor T&U een belangrijke voorwaarde is om productief
en dynamisch te blijven.
Open call T&U
Jaarlijks organiseert de Topsector een call voor onderzoeksvoorstellen. Samen met erkende onderzoeksorganisaties (DLO, TNO en andere kennisinstellingen) kunnen partijen, in een consortium met
bedrijven onderzoek (laten) uitvoeren in PPS-projecten. Het Ministerie van Economische Zaken draagt
voor 50% bij aan de kosten door een deel van de projectkosten van de kennisinstellingen te financieren.
Het proces van indienen en selectie verloopt in twee fases: 1) het indienen van een beknopt projectvoorstel (voorinschrijving) en 2) het indienen van een volledig projectvoorstel voor publiek-private
samenwerking. De voorinschrijving stelt het TKI in staat de beoordelingscommissies gericht te bemensen en op aanvraag eventuele dwarsverbanden met andere Topsectoren te identificeren. Tevens
kan de aanvrager een (niet-bindend) advies krijgen (bijv. over de passendheid binnen de roadmap
van koepel PPS’en, de inhoud en het consortium etc.).
De volledige voorstellen worden beoordeeld aan de hand van drie criteria: 1) voldoen aan administratieve eisen (bijv. verplichting t.a.v. eigen bijdragen), 2) meerwaarde van het project op de al
lopende en afgeronde projecten en 3) de kwaliteit van het voorstel (waarbij gekeken wordt naar mate
waarin het voorstel vernieuwend/innovatief is, de mate waarin het voorstel impact heeft op de doelen
van de uitvoeringsagenda en de kwaliteit van het consortium). Deze kwalitatieve beoordeling wordt
gedaan door reviewcommissies die onafhankelijk zijn ingericht.
Bron: website T&U, oproep voor het indienen van voorstellen voor PPS’en

Topsector Agri&Food
Knelpunten bij aanvang: Verduurzaming en ondersteunende technologische innovatie zijn
een 'must' om toekomstige voedseltekorten en aantasting van de leefomgeving te voorkomen. In de Nederlandse context vertaalt dit zich naar het realiseren van tweemaal de
toegevoegde waarde met de helft minder input. Dit vraagt o.a. efficiëntieslagen van en door
individuele ketenpartijen en ketens als geheel waardoor duurzaamheidsprestaties toenemen.
Behalve behoefte aan een gezamenlijke innovatierichting vormen capaciteitsproblemen,
zowel in termen van tijd als kapitaal, knelpunten als het gaat om investeren in kennisontwikkeling/-verspreiding en innovatief ondernemerschap in het MKB.
Inzet: Binnen de Topsector Agri&Food (A&F) is de afgelopen jaren ingezet op drie strategische lijnen: i) meer met minder, ii) hogere toegevoegde waarde en iii) internationaal
leiderschap (via export). Activiteiten vanuit de Topsector zijn er voornamelijk op gericht om

Dialogic innovatie ● interactie

45

partijen vanuit de gehele keten met elkaar te verbinden en gezamenlijk kennis te ontwikkelen op een aantal prioritaire thema’s. Zeker met het wegvallen van de Productschappen werd
een stuk collectief organiserend vermogen gemist. Er is dan ook bewust gekozen voor de
inrichting van één TKI, waarbinnen de agrarische sector en de voedingsindustrie (voor het
eerst) samen werden verenigd. Het TKI organiseert een open call die lijkt op die van T&U;
dit is een belangrijke (en kenmerkende) activiteit waarmee invloed wordt uitgeoefend op het
onderzoek van NWO en TNO en DLO.
Verder wordt vanuit de nationaal georganiseerde Topsector in toenemende mate de verbinding gelegd met de regio’s. De Topsector A&F heeft direct bij start een MKB-valorisatiepilot
mogen opzetten en uitvoeren. Na het eerste jaar is Topsectorbreed de MIT opgezet die
voortbouwde op deze pilot. Binnen A&F verbindt het ‘Eén in Food Platform’ daarnaast verschillende regionale ondernemersclusters. In 2015 werd bovendien voor het eerst de Dutch
Agri Food Week (DAFW) georganiseerd; een zeer succesvolle activiteit binnen de uitvoeringslijn markt & maatschappij. Op het gebied van human capital speelde de Topsector,
samen met T&U, een belangrijke rol bij het opstellen van de Ontwikkelagenda groen onderwijs 2016-2025.
Dutch Agri Food Week (DAFW)
DAFW, voor het eerst georganiseerd in 2015, is als het ware een overkoepelende activiteit om de
spotlights op de sector te zetten en diverse (regionale) activiteiten uit te lichten die een brug slaan
tussen consument en stakeholders. Ook laat het zien dat het een kansrijke sector is om in te studeren
en te werken, in te ondernemen en te investeren. DAFW heeft als doel innovatie te bevorderen en
kennis te delen. Het initiatief is bottom up ontstaan en wordt door de regio’s opgepakt. In 2016 is
besloten om een thema aan de DAFW te verbinden en ook te focussen op grotere (anker) evenementen. Er zijn bijvoorbeeld regionale kookwedstrijden etc. de DAFW 2016 trok met meer dan 100
evenementen zo’n 30.000 bezoekers (bijna een verdubbeling t.o.v. van de eerste editie in 2015).
Bron: www.dutchagrifoodweek.nl

Uitkomsten: De ingezette systeemversterking is ten opzichte van andere Topsectoren redelijk gelijkmatig verdeeld over de diverse sleutelprocessen. Een belangrijk eerste uitkomst
van de Topsectorenaanpak is het verbinden van de agrarische sector en de voedingsindustrie
binnen één TKI, waardoor er een collectieve innovatierichting en meer samenwerking is
ontstaan tussen beide sectoren. Hierdoor is er meer aandacht voor ketenoplossingen. De
gehele sector werkt daarbij steeds meer aan gemeenschappelijke strategische prioriteiten.
Door de organisatie van een eigen open call is de kennisontwikkeling (via NWO en ook
DLO en TNO) beter toegespitst op kennisvragen vanuit de markt. Ook is er – met succes –
veel aandacht voor het betrekken van het MKB via de uitvoeringslijn MKB & Regio en is er
toenemende aandacht voor innovatief ondernemerschap vanuit start ups en scale ups.
Kennisdisseminatie is een belangrijk onderdeel in de PPS-projecten en ook vanuit het TKI
wordt actief gestuurd op het verbinden van partijen.
Op het gebied van human capital zien we, hoewel het geen voornaam knelpunt was, dat
de Topsectoraanpak heeft gezorgd voor meer aandacht voor het vakgebied en ook dat de
curricula beter worden afgestemd op de behoeften van de arbeidsmarkt. De Topsector heeft
minder actief ingezet op markvorming (de focus ligt met name op export en minder op het
organiseren van proeftuinen etc.) en het mobiliseren van financieel kapitaal. Desondanks
zien we op deze twee sleutelprocessen middelhoge impact: er is sprake van collectief meer
toegang tot buitenlandse markten en ook bundeling van private R&D.
Conclusie: De Topsectoraanpak zorgt bij A&F niet zozeer voor radicale koersveranderingen,
maar bewerkstelligt met name een versnelling van innovatie (o.a. door focus en massa te
creëren rondom specifieke onderwerpen). Belangrijk is daarbij de toegenomen aandacht voor

46

Dialogic innovatie ● interactie

ketenoplossingen. In de toekomst kan sterker dan voorheen gestuurd worden op enkele
vernieuwende thema’s; de huidige PPS-projecten zijn nog vrij ‘traditioneel’. De Topsector
worstelt soms nog met het stramien waarin haar activiteiten moeten plaatsvinden, en waarin
ze weinig flexibiliteit vindt om op basis van voortschrijdend inzicht nieuwe focuspunten te
kiezen. Om tot economische transformatie te komen is bij richting geven en ontwikkelen van
kennis ook de realisatie van cross-overs met andere Topsectoren een aandachtspunt.

Topsector Energie
Knelpunten bij aanvang: De Topsector Energie (TSE) wordt gekenmerkt door haar dubbele
mandaat; de Topsectorenaanpak moet hier dienen om de competitiviteit van de sector te
versterken en om de energietransitie gestalte te geven. Dit is een behoorlijke opgave voor
een domein dat bij aanvang van de Topsectorenaanpak nog erg gefragmenteerd was. Als
het gaat om knelpunten op het vlak van innovatief ondernemerschap dan zorgt de versplintering van de sector ervoor dat innovaties in de sector moeite hebben om te culmineren
in grote veranderingen. Dit hangt samen met het feit dat individuele partijen altijd afhankelijk zijn van systeemelementen m.b.t. bijvoorbeeld infrastructuur. Doordat de
energietransitie nog in een pril stadium verkeert is er ook behoefte aan meer kennisontwikkeling over nieuwe mogelijkheden om energie op te wekken en te distribueren. Hiervoor
is tevens meer kennisuitwisseling nodig, zowel tussen publieke onderzoeksinstellingen en
het (kleine) bedrijfsleven als tussen diverse disciplines. De energietransitie vergt bovendien
meer duidelijkheid over welke oplossingen nu echt als kansrijk gezien kunnen worden, en
dus de gigantische kapitaalinvesteringen waard zijn. Om richting te geven aan een collectieve koers dient er overeenstemming te komen op basis van technische, economische en
sociale overwegingen. Als de resulterende visie wordt gedragen door een brede set stakeholders, inclusief de overheid zelf, kunnen er markten ontstaan voor het nog te ontwikkelen
aanbod. Dit laatste aspect is volgens o.a. de Topsector zelf een kwestie van economische
aangelegenheden, maar ook van het wegnemen van institutionele weerstanden op het gebied van regelgeving en sociale acceptatie. De sleutelprocessen marktformatie en
legitimiteit zijn hier dus relatief belangrijk.
Inzet: Doordat TSE kan beschikken over Energie Innovatiemiddelen vanuit EZ kon ze op
relatief veel aspecten van haar innovatiesysteem impulsen ontwikkelen. Op het vlak van
richting geven heeft ze bijvoorbeeld haar KIA versterkt door een programmatische aanpak
te ontwikkelen en de thema’s ‘systeemintegratie’ en ‘maatschappelijk verantwoord innoveren’ op te nemen. Activiteiten in het kader van dat laatste thema zijn ook van belang voor
het versterken van publieke legitimiteit van de innovatietrajecten die de Topsector aan het
verkennen is, terwijl onderzoek naar institutionele belemmeringen gericht is op het wegnemen van eventuele juridische barrières. Bedrijven die met nieuwe producten of concepten
willen experimenteren worden geholpen vanuit InnovatieLink, en de onderwijskant van Energie wordt geadresseerd met een beurzenprogramma en het programma Teacher’s Learning
in Energy. Behalve zelf initiatieven lanceren heeft TSE zich ook ingezet op het versterken
van bestaande programma’s en centra. Zo informeert ze haar achterban over de SDE+, de
agenda ‘Smart solutions for sustainability’ en de Green Deals. Ook was ze betrokken bij het
geven van input voor het Energieakkoord, de Energieagenda (via Energiedialogen en Regionale Versnellingstafels) en ondersteunt ze behalve de CIV’s/CoE’s en Techniekpact ook de
Energy Innovation Talks. Met de collectiviteit die ze heeft weten te organiseren heeft ze
bovendien capaciteit van ECN, TNO en NWO weten te bundelen.
Uitkomsten: Kijken we naar de acties die er vanuit TSE ondernomen worden, dan lijkt men
unaniem over het sleutelproces waarop het meeste impact is gemaakt. Dit betreft het richting geven aan het zoekproces, op basis van de visies die o.a. middels dialogen worden
opgesteld. De ontwikkelde visie, hoewel nog lang niet voltooid en zeker niet volmaakt, helpt

Dialogic innovatie ● interactie

47

bij het coördineren van vraaggestuurde kennisontwikkeling. Ook kennisuitwisseling
wordt door gesprekspartners gezien als een sleutelproces waarop duidelijk sprake is van
vooruitgang. In dit geval is men bij bijvoorbeeld de TKI’s specifiek te spreken over de mate
waarin diverse bedrijven betrokken worden bij de ontwikkeling van (toegepaste) kennis, en
over de verbeterde eenvoud om in gezamenlijkheid te opereren als het gaat om innovatief
ondernemerschap. De positieve observaties zijn nog vooral gebaseerd op de mate waarin
MKB participeert in diverse Topsector-activiteiten (e.g. dialogen): uit de netwerkanalyse
o.b.v. TKI-administratie is nog maar weinig ontwikkeling in specifiek PPS-deelname door het
MKB op te maken. Hoewel nieuwe kennis vaak binnen PPS-projecten blijft is er dankzij de
steeds beter op elkaar afgestemde TKI’s een geschikte structuur om te overzien wie waar
mee bezig is, hetgeen verdere samenwerking weer ten goede komt.
Bij het overwinnen van eveneens urgente weerstanden op het gebied van regelgeving en
legitimiteit wordt geregeld opgemerkt dat de Topsectorenaanpak maar relatief weinig effect
sorteert. Met interventies als de programmalijn maatschappelijk verantwoord innoveren
(MVI) zijn vanuit de Topsector zelf stappen in de goede richting gemaakt. Er heerst onder
gesprekspartners uit het bedrijfsleven en kennisinstellingen echter wat verbazing over de
geringe mate waarin de krachtenbundeling in de Topsector ook bijdraagt aan het betrekken
van overheidsdepartementen uit verschillende ministeries. Binnen EZ is er recentelijk meer
oor gekomen voor de barrières die de Topsector identificeert, maar het overheersende gevoel
is dat er in bredere zin kansen onbenut blijven om een ‘triple helix’-collectief te vormen op
basis van afstemming tussen kennisinstellingen, bedrijfsleven én overheid. Nu dat het veld
georganiseerd is achter (deel)visies lijkt er meer potentie om publieke stakeholders intensiever te betrekken bij experimenten in het kader van de innovatieve energietransitie, en
daarmee los te komen van “energie-georiënteerd bedrijvenbeleid”. Een belangrijke reden
om de gezamenlijkheid uit te breiden en beter te benutten is dat het aanpassen van regulering en mindsets (van overheden, maar ook gevestigde marktpartijen en particulieren) als
voorwaarde wordt gezien voor marktformatie rondom nieuwe energie-technologieën.58
Conclusie: Bovenstaande in overweging nemende heeft de Topsectorenaanpak vooral een
transformatieve impuls gegeven doordat er productieve dialogen ontstaan zijn over waar er
kansen liggen, en wie die wil pakken. Die kansen worden nog maar beperkt gepakt. Om de
gevelde oordelen in perspectief te plaatsen is het goed om te realiseren dat Nederland normaliter juist al zo gekenmerkt wordt door hechte publiek-private verbindingen, en dat de
Topsectorenaanpak in theorie absoluut veel mogelijkheden biedt om (door samen op te trekken) de energietransitie te combineren met het ontwikkelen van innovaties die internationaal
vermarkt kunnen worden. Op dit moment is ons beeld dat er nog onvoldoende gebruik wordt
gemaakt van het feit dat de Topsectorenaanpak een uitgelezen aanpak is om te excelleren
in het ontwikkelen en commercialiseren (inclusief financieren) van innovaties waarbij nauwe
banden tussen overheid, kennisinstellingen en bedrijfsleven vereist zijn. Binnen de Topsectorenaanpak zoeken bedrijven en kennisinstellingen elkaar met grote regelmaat op, maar
om gestalte te kunnen geven aan de door hen ontwikkelde innovatiepaden dient de overheid
zich iets minder terughoudend op te stellen.

58

Het sluiten van het Energieakkoord, de ontwikkeling van de Energieagenda en de beschikbaarheid
van regelingen als SDE+ en Green Deals helpen bij het verstrekken van signalen die de basis kunnen
zijn voor het vormen van een markt voor innovaties. Indien er meer overheidsdepartementen gebruik
zouden maken van het centrale aanspreekpunt dat met TSE in het Energie-domein ontstaan is, dan
kan er sneller vooruitgang geboekt worden op dit vlak, alsook op het gebied van aantrekken van
kapitaal dat niet van de overheid zelf afkomstig is. We constateren dat het maken van keuzen nu erg
veel in handen van ‘het veld’ ligt, en dat marktformatie (en tevens kapitaalmobilisatie) uitblijft zolang
de overheid zelf niet duidelijker aangeeft waar ze achter staat.

48

Dialogic innovatie ● interactie

Topsector Chemie
Knelpunten bij aanvang: Chemie is als sector nauwelijks afhankelijk van de Nederlandse
markt. Om de slag naar duurzame chemie te maken was het bij aanvang van de Topsectorenaanpak echter zaak een aantal knelpunten in het innovatiesysteem weg te nemen. Voor
innovatief ondernemerschap vormden de relatief grote kapitaalbehoefte en de daarmee verbonden risico’s bijvoorbeeld een belangrijke belemmering; MKB’ers/startups kennen
een noodzaak voor het gebruik van testfaciliteiten en op de markt brengen van (duurzame)
innovaties. Daarnaast is het bij het realiseren van groene groei ook belangrijk om, als er
eenmaal nieuwe duurzame technologieën zijn ontwikkeld, de werkelijke adoptie in Nederlandse fabrieken te versterken. De chemische sector was voor aanvang van de
Topsectorenaanpak niet altijd even voortvarend om deze taak op te pakken. Als gevolg hiervan had de chemie ook tijdenlang een imagoprobleem, wat één van de redenen is dat het
lastig kon zijn om op het gebied van regelgeving, financieel kapitaal en human capital zaken
gedaan te krijgen. Uit dit rijtje is vooral regelgeving een thema dat belangrijk is bij het
verkennen van nieuwe ontwikkelingspaden. De vele regels die van toepassing zijn op chemische activiteiten vormen daarmee eveneens een knelpunt voor economische
transformatie.
Inzet: De ambities die de Chemie aan het begin van de Topsectorenaanpak heeft geformuleerd zijn dat Nederland in 2050 bekend staat als hét land van de groene chemie, en dat ze
tegen die tijd in de mondiale top drie staat van producenten van slimme materialen. Naast
deze twee ambities ziet de Topsector een absolute noodzaak om door middel van hoogwaardig grensverleggend wetenschappelijk onderzoek in Nederland nieuwe gebieden van
wetenschap en innovatie open te leggen waar in de toekomst nieuwe ambities op kunnen
worden gebaseerd.
Veel van de impulsen vanuit de Topsector zijn gericht op het aanhaken bij - en versterken
van - bestaande programma’s en initiatieven. Voor kennisontwikkeling en -verspreiding betreft dit o.a. een koppeling met SusChemNL (onderdeel van Europees netwerk), de Europese
Kennisagenda, Communities of Innovation, en het Innovatiefonds Chemie (van NWO). Relevante centra voor het aanjagen van innovatief ondernemerschap zijn de Centres for Open
Chemical Innovation (COCI) en iLabs waar de Topsector Chemie bij aangesloten is. Nieuw is
wel dat ze er met Chemielink, onderdeel van Innovatielink (gezamenlijk initiatief met Topsector Energie), voor kan zorgen dat ondernemende bedrijven de weg naar die COCI’s en
iLabs goed kunnen vinden. Om ook op het vlak van human capital versterking te blijven
bieden gaat de Topsector door met het aanbieden van een beurzen-programma, het leggen
van verbindingen met Centra voor Innovatief Vakmanschap / Centers of Expertise, en het
ondersteunen van het Techniekpact. Tenslotte heeft de Topsector ook een rol in het verzorgen van een ChemieLoket waar bedrijven melding kunnen maken van regelgeving die ze in
de weg zit. Relevant in dit kader is ook het actieplan omtrent regeldruk dat vanuit een maatwerkaanpak is ontwikkeld in de Chemie.
Uitkomsten: De nadruk van Topsector-activiteiten ligt op wetenschappelijke kennisontwikkeling - ook al is dat niet het knelpunt als het gaat om het versterken en transformeren van
het innovatiesysteem - , en op dit vlak is inderdaad de nodige vooruitgang geboekt. Voor
het realiseren van specifiek de geformuleerde ambities op het vlak van duurzaamheid is
echter kennis nodig die niet altijd voortvloeit uit de eigen onderzoeksactiviteiten van partijen
in de chemie. Urgenter is daarom de noodzaak om richting te geven aan de collectieve
innovatie-inspanningen, zodat er gezamenlijk kan worden toegewerkt duurzame groei.
Dankzij een interne ‘transitie’ is de Topsector in toenemende mate in staat om boven water
te krijgen welke gemeenschappelijke belangen het bedrijfsleven en kennisinstellingen hier

Dialogic innovatie ● interactie

49

zien. Goed gerichte impulsen zoals InnovatieLink (aanjagen innovatief ondernemerschap) hebben in de praktijk echter weinig slagkracht als het gaat om het ten uitvoering
brengen van de geagendeerde richtingen, omdat ze behalve coördinatie en advies voor
MKB’ers niet veel kunnen betekenen in het marktklaar maken van innovatieve ideeën. Innovatieve bedrijven betrekken is bovendien ook lastig vanwege gebrek aan middelen voor het
bieden van bijv. testfaciliteiten – de MIT-regeling kan hier vanwege haar geringe omvang
nauwelijks iets in betekenen.
Buiten het inzetten van de TKI-middelen kan het Topteam niet veel meer dan partijen op
basis van moreel appèl verzoeken zich te committeren aan de gewenste innovatierichtingen.
Door gebruik te maken van Communities of Innovation lukt het wel goed om de voorhoede
te betrekken in kennisuitwisseling. Gaandeweg raken er meer partijen betrokken bij het oppakken van kennisontwikkeling en -verspreiding, met als hoogtepunt het
samenwerkingsverband ARC CBBC en het in toenemende mate programmeren van crossovers. Een positieve ontwikkeling is ook het invullen en versterken van activiteiten op het
vlak van human capital, wat haar vruchten lijkt af te werpen. Versterking op het vlak van
regelgeving blijft uit, hoewel hier juist wel veel belang aan wordt gehecht. Het vrij recent
opgerichte ChemieLoket dat hiervoor is ingericht biedt wel een platform om aandacht te
vragen voor barrières, maar de resultaten hiervan zijn vooralsnog weinig zichtbaar. Marktformatie staat tenslotte nauwelijks op het vizier, aangezien de sector traditioneel al
exportintensief is. Voor het vermarkten van duurzame oplossingen zou het innovatiesysteem
echter absoluut ook baat hebben bij meer initiatief op dit vlak. De internationaliseringsagenda betreft meer onderzoek dan markt-identificatie, en nationaal is er maar weinig bereikt om adoptie van duurzame oplossingen te bevorderen.
Advanced Research Center Chemical Buildings Blocks Consortium
Het publiek-private Advanced Research Center Chemical Buildings Blocks Consortium (ARC CBBC)
combineert de sterktes van drie grote chemische bedrijven (AkzoNobel, BASF en Shell) en drie universiteiten (Universiteit van Utrecht, TU Eindhoven en Rijksuniversiteit Groningen). Het heeft als doel
om belangrijke energie- en chemievraagstukken aan te pakken die gepaard gaan met het groeiende
beroep op de eindige voorraad grondstoffen en een groeiende wereldbevolking. De oprichtende partners zijn NWO, het Ministerie van Economische Zaken, de Topsector Chemie en de eerder genoemde
bedrijven en universiteiten. De partners geven een commitment waarin ze streven naar een gezamenlijke investering van 11 miljoen euro per jaar voor de duur van 10 jaar.
Het ARC CBBC kan gezien worden als één van de successen van de Topsectorenaanpak. Waar voorheen grote Chemiebedrijven vaak erg naar binnen gekeerd waren, zitten bedrijven en
kennisinstellingen door de aanpak zowel frequenter als op hoger niveau met elkaar om tafel. De
Topsector heeft bijgedragen in het leggen van verbindingen tussen NWO, EZ en private partijen en
heeft daarmee de totstandkoming van het onderzoeksinstituut versneld. Daarnaast neemt de Topsector een coördinerende rol in bij het afstemmen van onderzoeksactiviteiten door middel van haar
programmering in de KIA en kennis- en innovatiecontracten (KIC). Zo is het ARC CBBC onderdeel
van de voorgestelde activiteiten voor 2016-2017 uit het Kennis- en Innovatiecontract.

Conclusie: Bovenstaande in overweging nemende is het onwaarschijnlijk dat er vanuit de
Topsectorenaanpak substantiële transformaties zijn ingezet, ondanks de steeds beter gerichte energie die daar vanuit de Topsector in gestoken wordt. Vanwege het gebrek aan
‘carrots & sticks’ is er hier de facto bijna sprake van generiek beleid. De Topsectorenaanpak
maakt voor de Chemie maar relatief weinig verschil, al ligt er met de recent gecreëerde
afstemming op strategisch niveau wel een basis om – indien daar faciliteiten voor zijn –
vanuit triple-helix verband gestalte te geven aan een gedragen duurzame strategie.

50

Dialogic innovatie ● interactie

Topsector Logistiek
Knelpunten bij aanvang: Innovaties in de logistieke sector zijn voornamelijk organisatorisch
van aard. Dit vergt samenwerking, en precies daar zit een belangrijk knelpunt. Dit komt
deels doordat bedrijven niet bereid zijn om autonomie op te geven om te komen tot (systematische) innovaties waarvan de waarde lastig toe te kennen is aan een eigenaar. De sector
kent een aantal koplopers - kapitaalkrachtige bedrijven en onderzoeksorganisaties - en enkele startups en innovatieve kleine bedrijven (vaak ICT gericht), maar een heel groot deel
van de sector bestaat uit gewone transportpartijen die nauwelijks actief zijn in het Topsectorsysteem en alle aandacht richten op de eigen bedrijfsvoering. Hierdoor is innovatief
ondernemerschap beperkt. Doordat de sector geen grote R&D-spelers heeft zoals andere
Topsectoren die kennen heeft ze daarnaast ook nauwelijks een traditie van publiek-private
samenwerking op het gebied van kennisontwikkeling. Hoewel er partijen zijn die baat
hebben bij meer transport is het merendeel van de sector het er wel over eens dat efficiëncy
en duurzaamheid van wezenlijk belang zijn voor haar toekomst, en dat de beschikbaarheid
van human capital beter op orde moet zijn om voorop te blijven lopen. Om effectief de slag
naar slimmere logistiek te maken kampte de sector bij aanvang van de Topsectorenaanpak
nog enigszins met de vraag welke concrete richtingen ze gezamenlijk in zou moeten slaan.
Als gevolg zijn ook het verspreiden en toepassen van kennis en nieuwe concepten knelpunten bij het transformeren van het innovatiesysteem.
Inzet: Veel activiteiten van de Topsector Logistiek vinden hun oorsprong in het Strategisch
Platform Logistiek (SPL) en de aanbevelingen van de Commissie van Laarhoven. De agenda
van de Topsector bestaat voor een deel uit onderwerpen die bij de SPL al op de radar stonden. Deze passen bij de bestaande ambities van de gemeenschappen die bij de Topsector
betrokken zijn. Daarnaast is de agenda van de Topsector steeds meer opgeschoven naar
meer vernieuwende onderwerpen, veelal op het vlak van duurzaamheid en ICT.
Concrete impulsen vanuit de Topsector Logistiek betreffen het mobiliseren van het Platform
synchro-modaliteit, Chross Chain Control Centers (beide m.b.t. innovatief ondernemerschap), Kennis Distributie Centra voor kennisontwikkeling, en het ‘Lean and green’
programma van Connekt voor het creëren van aandacht voor groene mobiliteitsoplossingen.
Daarnaast heeft de Logistiek ook initiatieven gelanceerd als de online portal kennisdc-logistiek.nl voor kennisuitwisseling, de Holland Logistics Library voor internationalisering, en de
Human Capital Tafel om passend onderwijs te versterken. Op het vlak van legitimiteit en
weerstand heeft de Topsector een Actieplan Maatwerk Regeldruk Logistiek ontwikkeld.
Uitkomsten: Vanwege de geleidelijkheid van de gemaakte omslag wordt de resulterende
koers door het betrokken bedrijfsleven gedragen. Het Topteam is succesvol in het helpen
ontwikkelen en uitvoeren van een collectieve ontwikkelrichting (waar ook sterke behoefte
aan was); de KIA wordt gesteund door zowel IenM en EZ als ‘het veld’. Hierbij gaat het
vooral om de kennisinstituten en innovatieve koplopers. Er is echter ook een grote groep
bedrijven, bestaande uit zowel vervoerders als verladers, die weinig met innovatie hebben
en vooral gericht zijn op hun dagelijkse bedrijfsvoering. Deze groep is voor de Topsector
lastig te betrekken bij haar agenda en dit heeft een remmende werking op innovatie en
verduurzaming. Hoewel het aanjagen van innovatief ondernemerschap een urgenter probleem is dan richting geven heeft er op dit vlak maar weinig verandering plaatsgevonden.
De Topsectorenaanpak blijkt niet veel te kunnen betekenen bij het motiveren van organisaties om zich innovatiever op te stellen. Het werken met voorbeelden heeft wel enig effect,
maar de gedachte is nu om ICT-bedrijven (relatieve buitenstaanders) nadrukkelijker te betrekken en zo disruptieve bewegingen te katalyseren.
Binnen de Topsector is veel aandacht uitgegaan naar onderzoek en implementatie. Dit betreft
onder andere kennisontwikkeling in de vorm van fundamenteel en toegepast onderzoek

Dialogic innovatie ● interactie

51

vanuit het TKI en Connekt. De betrokkenheid van het bedrijfsleven was aanvankelijk gering,
ondanks hun vertegenwoordiging in de programmacommissie van het TKI, maar inmiddels
wordt kennisontwikkeling steeds minder bepaald door kennisinstituten. Dit komt onder andere doordat het TKI en Connekt, onder aansturing van het Topteam, relatief actief begaan
zijn met het programmeren van PPS-onderzoek en het vinden of zelfs bewerkstelligen van
privaat commitment. Het gericht betrekken van bedrijven is ook positief in het kader van
kennisuitwisseling, zeker als het gaat om het ontginnen van valorisatiemogelijkheden (zoals hierboven aangegeven, een zeer voornaam knelpunt). Kennisuitwisseling vindt daarnaast
ook op andere manieren plaats, o.a. via het TKI, Connekt en de Kennis Distributie Centra.
Dit verloopt vaak met succes, al blijft het lastig om door te dringen tot de hele sector. Op
het gebied van human capital zijn er acties ondernomen gericht op zowel mbo, hbo als wo.
Deze hebben bijgedragen aan het verbeteren van opleidingen waardoor er beter gekwalificeerd personeel op de arbeidsmarkt komt.
Internationalisering is een onderwerp waar samen, door bedrijven en de overheid, vorm aan
is gegeven. Er is een gezamenlijke visie bedacht, een digitale bibliotheek met promotiemateriaal ontwikkeld en een plan m.b.t. strategische acquisitie opgesteld. Deze activiteiten
komen ten goede aan de mogelijkheden om nieuwe concepten in het buitenland te vermarkten of logistieke activiteiten hierheen te halen. Marktformatie in Nederland zelf is opvallend
genoeg maar beperkt van de grond gekomen. IenM blijkt als ministerie nog te moeten wennen aan de Topsectorenaanpak en de mogelijkheden die die verschaft om, via het bieden
van bijvoorbeeld regelvrije zones, specifieke infrastructuren of data, ruimte te scheppen om
nieuwe concepten te testen.
Conclusie: Al met al lijkt de Topsectorenaanpak in de Logistiek vrij positief uit te pakken. De
belangrijkste knelpunten die aandacht behoefden hebben gerichte impulsen gekregen. Dit
betreft vooral het versterken van verbindingen tussen kennisinstituten en innovatieve bedrijven (inclusief tussen bedrijven onderling) en het bevorderen van meer en geschikter
geschoolde studenten. Op beide punten is sprake van vooruitgang. Hoewel het belang van
efficiëntie al door de hele sector gevoeld wordt is er ook op het gebied van richting geven
meer duidelijkheid ontstaan over waar men in triple helix-verband naartoe wil innoveren. De
Topsectorenaanpak heeft minder kunnen betekenen voor het aanjagen van innovatief ondernemerschap in de sector als geheel, ondanks dat dit ook noodzakelijk is om betere
productiviteit en duurzaamheid werkelijk te verstevigen. Transformaties lijken door koplopers ingezet te worden, maar de vraag is in hoeverre de sector zich mee gaat bewegen. De
samenwerking tussen het bedrijfsleven en de overheid in het algemeen is door de Topsectorenaanpak wel al sterk verbeterd. Vooral IenM ondersteunt de sector inhoudelijk en
financieel met substantiële jaarlijkse bijdrages, en de verschillende overheidsdepartementen
(o.a. EZ, IenM en Financiën) werken steeds beter samen. Toch is het zo dat de overheid
meer zou kunnen leren van en over het bedrijfsleven, en meer zou kunnen bieden in het
daadwerkelijk marktklaar maken van nieuwe concepten, als ze breder betrokken zou zijn.

Topsector Water
Knelpunten bij aanvang: Al voor de start van de Topsectorenaanpak, toen Water een sleutelgebied was, heeft de sector zich sterk georganiseerd. Het Netherlands Water Partnership
had een coördinerende rol en er waren al verschillende brancheorganisaties actief. Bij aanvang van de Topsectorenaanpak had de watersector desondanks ook te maken met een
aantal knelpunten als het gaat om haar transformatieve potentieel. In de eerste plaats betreft dit marktformatie rondom innovatieve producten. De thuismarkt werd niet volledig
benut doordat de overheid, een van de belangrijkste afnemers in de sector, niet altijd open
stond voor innovatieve oplossingen en het creëren van proeftuinen (die ook ten behoeve van
de export konden worden ingezet). De internationale markt werd niet volledig benut doordat

52

Dialogic innovatie ● interactie

er geen level playing field was, hetgeen weer kwam vanwege het ontbreken van exportfinancieringsfaciliteiten en grote bedrijven die een voortrekkersrol kunnen spelen bij export
(wat bij watertechnologie minder het geval is). Op de tweede plaats kampte de Topsector
met het vooruitzicht dat er zowel kwalitatief als kwantitatief een gebrek zou ontstaan aan
arbeidskrachten (human capital). Ten derde bestond er weliswaar een gespecialiseerde
kennisinfrastructuur van goede kwaliteit, maar was er een inhoudelijke mismatch in kennisuitwisseling: dit betrof in het bijzonder de interactie die bedrijven in staat zou moeten
stellen innovaties te realiseren in samenwerking met kennisinstellingen. Inmiddels bestaat
er ook bezorgdheid over de teruglopende en geringe Rijksbijdrage aan instituten als Deltares
en Marin.
Taskforce Deltatechnologie
Bedrijven uit de subsector deltatechnologie hebben een taskforce opgericht om ervoor te zorgen dat
aanbestedingstrajecten van de overheid meer ruimte bieden aan het bedrijfsleven om te innoveren.
De overheid speelt in deze sector namelijk een belangrijke rol en is terughoudend op het gebied van
innovatieve oplossingen. De Taskforce stelt in de voorfase kennis om niet beschikbaar aan de overheid en hoopt zo een bijdrage te leveren aan het vertrouwen tussen opdrachtgevers en het
bedrijfsleven. De Taskforce zet in op een kosteneffectief aanbestedingstraject waarin waardecreatie
en ruimte voor innovatie centraal staan. Voorbeelden van projecten waaraan bijdragen zijn geleverd
zijn de Waddenzeedijken, Houtribdijk en de Marker Wadden.

Inzet: De drie subsectoren in de Topsector hebben een sterke eigen identiteit, eigen economische structuur en innovatietraditie en vertegenwoordigen feitelijk verschillende
ecosystemen. Er is daarom besloten om voor elk segment een eigen TKI te creëren. Daarnaast zijn er twee kernteams die naast de TKI’s werken en gericht zijn op de hele Topsector.
Dit zijn de kernteams human capital en export & promotie. Er wordt richting gegeven aan
de Topsector door in te zetten op specifieke thema’s in de onderzoeksagenda (KIA) waar de
sector verder mee wil. Deze worden vastgesteld en integraal geprogrammeerd door het Topteam en de drie TKI-voorzitters. Het bedrijfsleven en kennisinstituten worden hierbij
geraadpleegd, en de overheid als vragende partij. In de tweede KIA is nadrukkelijk gekozen
gekozen voor meer focus en tegelijkertijd ingezet op meer cross sectorale samenwerkingsprojecten op het grensvlak van de drie TKI’s in de Topsector Water en zeer uiteenlopende
Topsectoren. Een probleem voor dat deel van de Topsector dat sterk afhankelijk is van de
overheid is dat de TKI-regeling nauwelijks bruikbaar is. Projecten die uitgevoerd worden voor
Rijkswaterstaat en de waterschappen genereren – ondanks de lobby van de Topsector op dit
punt - vooralsnog geen TKI-grondslag en dragen zo dus ook niet bij aan het totstandkoming
van meer vraagsturing.
Het kernteam export en promotie heeft een internationaliseringsstrategie bedacht, de zogenaamde 3x3x3 aanpak. Dit houdt in dat de Topsector zich richt op jaarlijks 3 uitgaande
missies, 3 inkomende missies en 3 internationale beurzen. Daarnaast is een lijst opgesteld
met landen die voor bedrijven in de watersector relevant zijn. Per land is een marktbewerkingsstrategie opgesteld waarin staat wie er al actief is, waar kansen liggen, wat
belemmeringen zijn en welke ondersteuning gevraagd wordt van de overheid. De Topsector
lobbyt ook actief op het dossier van de exportfinancieringsfaciliteiten. Vanuit de overheid is
voorts een gezamenlijke Internationale Water Ambitie (IWA) opgesteld en werken verschillende overheidsdepartementen (o.a. BZ, IenM en EZ) samen in het Interdepartementaal
Water Cluster (IWC). De Topsector Water heeft bijgedragen aan het opstellen van de IWA.
Human capital is gezamenlijk door de sector opgepakt en met relatief weinig middelen is er
veel aandacht aan gegeven. Acties hebben zich met name gericht op imago en instroombevordering. Op het gebied van de overheid als launching customer/innovatief inkoper zijn er
verschillende initiatieven opgestart. Bedrijven uit de subsector Deltatechnologie hebben de

Dialogic innovatie ● interactie

53

Taskforce Deltatechnologie opgericht, die zich richt op het vroegtijdig betrekken van bedrijven bij aanbestedingstrajecten van de overheid zodat de markt meer ruimte krijgt voor
innovatie en doelrealisatie. Daarnaast is de Topsector betrokken bij het tot stand komen van
marktvisies van o.a. Rijkswaterstaat en de Waterschappen. Tenslotte zijn op het vlak van
vraagsturing diverse initiatieven versterkt en ondersteund. Een voorbeeld hiervan zijn de
Joint Industry Projecten van Marin (hoewel die ook al voor de Topsectorenaanpak bestonden). Een ander voorbeeld is dat MKB’ers via Wetsus gezamenlijk onderzoeksvragen kunnen
formuleren waarmee Wetsus naar de kennisinstellingen stapt. Hierdoor is het voor bedrijven
makkelijker om onderzoek te laten doen, want zelf bij kennisinstellingen aankloppen werkt
vaak minder goed.
Marin faciliteiten voor MKB
Om het MKB te helpen bij het onderzoeken van nieuwe maritieme concepten stelt het onderzoeksinstituut Marin gratis testtijd in haar faciliteiten beschikbaar aan maritieme MKBers die innovatieve
ideeën willen testen. Bedrijven kunnen zich aanmelden en Marin selecteert er een select aantal (in
2016 waren dit er 5). De projecten krijgen ieder twee weken tanktijd (inclusief voorbereidingen en
testtijd) in het MARIN Concept Basin of het MARIN Shallow Water Basin. De twee weken tanktijd is
inclusief een ervaren experimentator, die de systemen bedient en de MKBers helpt bij het uitvoeren
van de proeven. Daarnaast krijgen de MKBers een ééndaagse workshop met een ervaren projectleider
en een project engineer. Samen bespreken ze het concept, de beste aanpak van de proeven en de
benodigde ondersteuning door MARIN. Het totale aanbod van MARIN is ruwweg 40.000 Euro waard
per project.

Uitkomsten: Alle betrokkenen geven aan dat door de intensiever interactie tussen bedrijven,
kennisinstellingen en overheid er meer wederzijds begrip is ontstaan voor elkaars positie,
behoeften en wensen en dat de Topsectorstructuur waardevol is. Er wordt ook sterker dan
voorheen samengewerkt, ook tussen kennispartijen. Afschaffen van de Topsectoraanpak zou
betekenen dat het geleidelijk opgebouwde onderlinge vertrouwen en samenwerking teniet
wordt gedaan. Dat geldt ook voor de toegenomen cross-sectorale samenwerking. Kijken we
naar de voortgang op bovengenoemde thema’s dan constateren we dat er op het gebied van
buitenlandse marktformatie sprake is van een betere synchronisatie. Zowel de verschillende overheidsdepartementen als subsectoren werken beter samen waardoor de
Nederlandse watersector in zijn geheel aan een aantal geselecteerde landen gericht gepromoot wordt. Hier worden ook successen geregistreerd. Zo is Nederland in 2016 benoemd tot
Trusted Water Advisor van Indonesië. Een algemene oplossing voor het ontbreken van exportkrediet ontbreekt vooralsnog en oplossingen worden voornamelijk op een case-by-case
basis gezocht. Met betrekking tot het aankoopbeleid van de overheid is er bovendien eveneens vooruitgang geboekt. De Taskforce Deltatechnologie en het meedenken over
marktvisies van Rijkswaterstaat en de Waterschappen zijn de voornaamste. Voortgang in
het bieden van experimenteeromgevingen en proeftuinen blijkt uit het cross-over traject
Nova Delta dat is geïnitieerd vanuit de Topsector water en nog grotendeels in de ideefase
is.59 Op het gebied van human capital zijn er aardig wat acties ondernomen met relatief
weinig middelen. Deze zijn met name gericht op (en voor zover bekend ook succesvol in)
het promoten van de watersector en het vergroten van de studenteninstroom. Met betrekking tot kennisuitwisseling zijn bedrijven en onderzoeksinstellingen tenslotte elkaar (nog)
intensiever gaan opzoeken: onderzoek begint daardoor inmiddels ook meer vraaggestuurd

59

Dit is een project waaraan verschillende andere Topsectoren lijken te gaan bijdragen. Het is een
typisch voorbeeld van een missie-gedreven toekomstgericht project dat zich richt op integratie van
verschillende duurzame initiatieven en technieken in de Noordzee en moet dienen als onderzoekpilot
en proeftuin waarin (onder andere) verschillende typen water-gerelateerde kennisgebieden samenkomen.

54

Dialogic innovatie ● interactie

te worden. De Joint Industry Projects van Marin zijn hier een succesvol voorbeeld van evenals
de vraagbundeling zoals die door Wetsus wordt vormgegeven.
Conclusie: Al met al kunnen we stellen dat de Topsector – die feitelijk een optelsom is van
sterk van elkaar verschillende subsystemen – vooral knelpunten ervaart op het punt van
marktformatie (zowel export als nationaal), human capital, en kennisuitwisseling. De Topsectorenaanpak geeft aan enkele van deze punten een positieve impuls. Op het vlak van
internationalisering en human capital zijn met relatief bescheiden middelen belangrijke stappen voorwaarts gezet. Het dossier exportkredietfaciliteiten is nog niet structureel opgelost
en ook op het vlak van innovatief aankoopbeleid is weliswaar voortgang geboekt, maar dat
lijkt vooral Deltatechnologie te betreffen. De overheid is in deelsegmenten van Water nog
altijd een inkoper die aangezet moet worden innovatiever in te kopen en bij te dragen aan
de Nederland als proeftuin van een breed arsenaal aan watertechnologieën, Delta-concepten
en innovatieve maritieme hightech producten. De interactie en samenwerking tussen bedrijven en kennisinstellingen en tussen kennisinstellingen onderling is versterkt, waar voorheen
veel meer van versnippering sprake was.
Doordat de gegeven impulsen vaak goed zijn gericht maar bescheiden in omvang zijn kan
niet gesteld worden dat er sprake is van een enorme verandering ten opzichte van generiek
beleid. Er zijn nauwelijks aanwijzingen dat de Topsectorenaanpak heeft geholpen de ontwikkelingskoers te veranderen of ruimte heeft gecreëerd voor ontwrichtende vernieuwing. Voor
een Topsector die traditioneel al goed is georganiseerd en goede toegang heeft tot de overheid is de Topsectorstatus een vorm van erkenning, maar leidt ze eerder tot evolutionaire
dan revolutionaire veranderingen.

Topsector HTSM
Knelpunten bij aanvang: Het meest urgente probleem waar HTSM zich bij de intrede van de
Topsectorenaanpak voor gesteld zag betrof human capital, als gevolg van krapte op de
arbeidsmarkt als het gaat om bèta-geschoolden. Doordat FES-gelden verdwenen werd ook
de toegang tot kapitaal een belangrijk knelpunt. Kennisontwikkeling is van nature een sterk
punt bij HTSM, maar gebeurde in het verleden wel gefragmenteerd. Als gevolg bleef de
uitwisseling van kwalitatief hoogstaande kennis wat achter, en konden bedrijven niet optimaal te profiteren van het publieke onderzoek dat ergens in de HTSM-gelederen verricht
werd. Voor wat betreft gemeenschappelijke belemmeringen op institutioneel vlak kende
HTSM weinig specifieke knelpunten, en net zomin voor innovatief ondernemerschap en
marktformatie.
Holland High Tech branding
Sinds de oprichting van het TKI ‘Holland High Tech’ is er stevig gewerkt aan de internationale branding
van ‘Holland High Tech’. Verschillende activiteiten vanuit de Topsector hebben geleid tot een saamhorige en sterke branding op het gebied van Nederlandse hightech. Zo worden beursdeelnames van
kennisinstellingen, overheid en het bedrijfsleven nu grotendeels uitgevoerd onder de vlag van Holland
High Tech, wat de uniformiteit en zichtbaarheid richting potentiele markten bevorderd. Zoals in een
interview aangegeven wordt: “de Topsectorenaanpak [is] van groot belang voor onze internationaliseringsambities. Door een gerichte aanpak op een aantal voor HTSM relevante doellanden, een
krachtige Holland Branding en een gezamenlijk programmering van activiteiten zijn de afgelopen
jaren belangrijke successen geboekt ten aanzien van export, acquisitie en internationale samenwerking.”
Bron quote: http://www.hollandhightech.nl/nationaal/actueel/nieuws/rapportage-bedrijvenbeleid2016-vooruitgang-door-vernieuwing/Topsector-htsm-in-beeld-2016

Dialogic innovatie ● interactie

55

Inzet: Het zwaartepunt van de inspanningen vanuit HTSM lag duidelijk bij kennis en innovatie. Ten opzichte van andere Topsectoren maakt HTSM relatief intensief gebruik van de TKItoeslag. Uiteraard gebruikt ze ook de MIT; opvallender is de intensieve inzet op de internationaliseringsagenda en de human capital agenda. Accenten die ze zelf legt hebben
betrekking op internationalisering vanuit Holland High Tech, het ondersteunen van inschrijvingen op Europese calls, en het vormgeven van onderzoekscalls in het algemeen
(NWO/STW). Daarnaast ziet ze toe op het leggen van verbinding met de netwerken van CIV’s
en CoE’s en het ondersteunen van het Techniekpakt. Om kennisontwikkeling aan te jagen is
onder andere het Holland High Tech Roadmap Event gelanceerd; de uitwisseling van die
kennis verloopt via werkconferenties en Fieldlabs.
Qutech
QuTech is een gezamenlijk initiatief van TNO en TU Delft. Dit instituut houdt zich bezig met de ontwikkeling van quantumcomputers en quantuminternet. Er liggen in dit domein grote kansen
aangezien een aanzienlijke verbeterde rekenkracht van computers enorme doorbraken kan realiseren
op allerlei vlak. QuTech wil ook het hart vormen van een internationaal ecosysteem van partijen uit
de publieke en private sector. Binnenlandse partijen die zijn aangesloten zijn de Topsector HTSM, de
ministeries van EZ en OCW en NWO/STW/FOM. Ook internationale partijen haken aan. Zo investeert
Intel de komende 10 jaar ongeveer 50 miljoen dollar en expertise en faciliteiten. Op deze manier
wordt wetenschappelijke kennis van QuTech gecombineerd met engineering-kennis uit de computerindustrie. Ook Microsoft heeft een langjarig partnerschap met QuTech, onder andere door te
investeren in een van de roadmaps van QuTech en door een lab op te zetten bij TU Delft.
Qutech wordt ondersteund door het TKI ‘Holland High Tech’, zowel op financieel vlak als in het verstevigen van het eco-systeem rond quantum-ontwikkelingen. Het TKI investeert rond de 2 miljoen
euro per jaar in QuTech. Daarnaast heeft de Topsector de eerste contacten gelegd tussen het instituut
en het bedrijfsleven en worden die contacten verder uitgebreid. Volgens geïnterviewden is het te
danken aan de Topsectorenaanpak dat QuTech is ontstaan. Dat QuTech, mede door de Topsector
HTSM, een succes is, moge duidelijk zijn. Zo heeft QuTech de status van Nationaal Icoon, wat betekent dat de overheid extra steun verleent, en is minister Henk Kamp van EZ ambassadeur van het
instituut. Daarnaast is er met langjarige investeringen vanuit de overheid, onderzoeksinstituten, Intel
en Microsoft een stevige basis voor het voortbestaan van QuTech.
Bron: Website Holland High Tech – Topsector HTSM ondersteunt ontwikkeling quantumcomputer.
Bron: Website TU Delft – Quantuminstituut Qutech start samenwerking met Intel.

Uitkomsten: De impulsen die vanuit de Topsectorenaanpak aan het innovatiesysteem van
HTSM zijn gegeven, sluiten goed aan bij de voornaamste knelpunten. Zo lijkt HTSM met haar
uitvoerige aandacht voor human capital intensief en effectief te hebben ingezet op de urgente problematiek op de arbeidsmarkt. De resultaten van de nadrukkelijke aandacht voor
internationalisering manifesteren zich op het vlak van human capital en financieel kapitaal
(beide voorname knelpunten), maar ook op het gebied van marktformatie (geen knelpunt).
Dientengevolge is er ook voor deze sleutelprocessen sprake van een positieve ontwikkeling,
al is internationalisering niet voldoende om te stellen dat het effect overal ook meteen bijzonder sterk is. De gepercipieerde noodzaak van het mobiliseren van financieel kapitaal
is vooral goed geadresseerd als het gaat om het aantrekken van publieke middelen voor
onderzoek en innovatie. In absolute zin is er in Nederland flink bezuinigd op innovatiebeleid,
dus afgezet tegen die ontwikkelingen is HTSM redelijk succesvol geweest in het zoeken van
alternatieve financieringsbronnen. Daarnaast zijn de private bijdragen in PPS-onderzoek gestegen tot ruim €500m, zoals blijkt uit TKI-monitoringscijfers en de KIA van HTSM.
Op het vlak van kennisontwikkeling en kennisuitwisseling kunnen we vaststellen dat
het aanbrengen van vraagsturing in lijn is met de behoefte om onderzoek van publieke instellingen beter te laten aansluiten bij de thema’s waar het bedrijfsleven mee bezig is – er
is hooguit wat kritiek te uiten op het tempo en de mate waarin nieuwe werkvelden zijn

56

Dialogic innovatie ● interactie

betrokken in de roadmaps. Op een aantal domein zijn wel degelijk nieuwe initiatieven gestart
of zijn er zelfs nieuwe ecosystemen ontstaan, bijvoorbeeld rondom smart industry en composieten. In sub-domeinen waarin grote voortrekkers aanwezig zijn lijkt er bovendien ook
sprake van betere betrokkenheid van MKB’ers die in die domeinen opereren, wat relevant is
voor het versterken van innovatief ondernemerschap in het innovatiesysteem van HTSM.
Heel substantieel is de vooruitgang hierbij ook weer niet, maar het was ook geen urgent
knelpunt.
Een geobserveerde beperking in gerealiseerde beleidsimpact schuilt in het feit dat er weinig
indicaties zijn dat gecreëerde kennis ook vloeit naar partijen die niet in een bepaald project
(of roadmap) actief zijn; spill-overs ontstaan voornamelijk als gevolg van de transparantie
die middels de roadmaps zelf gecreëerd wordt. Die toegenomen transparantie leidt wel weer
tot beter gecoördineerde kennisontwikkeling (minder overlap, beter gebruik van bestaande kennis/infrastructuren) en effectievere kapitaalverwerving – bijvoorbeeld vanuit
Europese fondsen.
Conclusie: Een belangrijk vraagstuk betreft de manier en mate waarin de Topsectorenaanpak
HTSM helpt om haar innovatiesysteem ‘future proof’ te maken; globaal gezien lijkt het erop
dat kennisontwikkeling en innovatie primair gericht zijn op het uitbouwen van bestaande
maar niet te onderschatten sterktes. Wat betreft het type kennisontwikkeling en ondernemerschap moet gesteld worden dat er enkel op specifieke punten, zoals nanotech, sprake is
van disruptieve vernieuwing. Dat het ontstane klimaat heeft geleid tot het oprichten van
centra als QuTech onderstreept dat er vooral van ‘binnenuit’ aan transformatie gewerkt
wordt; het zijn vaak de gevestigde partijen die aan het roer staan bij koersbepaling (o.a.
omdat private gelden erg belangrijk zijn in een Topsector die verder weinig beleidsmiddelen
tot haar beschikking heeft). Dat neemt niet weg dat dergelijke partijen ook een belangrijke
stap kunnen zetten in vernieuwing. Zij hadden behoefte aan een sterkere link met de overheid en beleidsvorming, en dankzij de Topsectorenaanpak lijkt die behoefte vervult. De
resulterende vraagsturing is een van de in het oog springende verdiensten van de Topsectorenaanpak voor HTSM, naast de hoognodige versterking voor human capital, de versterkte
aansluiting bij Europese programma’s en de versterkte inzet op export.

Topsector Life Sciences & Health
Knelpunten bij aanvang: Hoewel de kwaliteit en toegankelijkheid van de Nederlandse gezondheidszorg goed is, staat de betaalbaarheid ervan onder druk. Het onderzoek in de
toekomst moet vooral gericht zijn op innovaties die (ook) kosten besparen om de toegankelijkheid en kwaliteit te behouden en te verbeteren. De primaire afzetmarkt van de zorg kent
echter een complex businessmodel. Pas als het product de patiënt bereikt en gezondheidswinst wordt geboekt tegen maatschappelijk aanvaardbare kosten, realiseert een innovatie
haar waarde en kan iedereen zijn deel van die waarde ontvangen. Om dit te bewerkstelligen
is een integrale benadering nodig gekenmerkt door transparantie en multidisciplinaire samenwerking tussen LSH, de zorg en de overheid. Een typisch knelpunt hiervoor is
achterblijvend innovatief ondernemerschap: hoewel in de kennisintensieve instituten van
LSH doorgaans topwetenschappers met vele academische kwaliteiten werken zijn er maar
enkelen vertrouwd met ondernemen. Daarnaast is de ontwikkeling van nieuwe producten in
de LSH-sector is over het algemeen kapitaalintensief en tijdsintensief (o.a. door klinische
testen). Voor startende bedrijven en het MKB is het daardoor een uitdaging om voldoende
kapitaal te vinden voor het op de markt brengen van hun innovaties, terwijl zij met inbreng
gebaseerd op bijvoorbeeld nieuwe data-analyse juist een groot aandeel kunnen hebben in
het transformeren van de sector.

Dialogic innovatie ● interactie

57

Inzet: Met de start van het topsectorbeleid heeft de LSH een transitie gerealiseerd waarbij
de drie voormalige technologische topinstituten in de sector een andere functie hebben
gekregen. Het wegvallen van de voormalige FES-gelden heeft de sector hierbij sterk gevoeld.
Aan het begin van de Topsectorenaanpak is de meeste beleidsaandacht en energie uitgegaan
naar het verbeteren van het organiserend vermogen van de sector, kennisontwikkeling, kennisuitwisseling en het mobiliseren van financieel kapitaal. Het was een prioriteit van het
Topteam/de Regiegroep om de regio’s met elkaar in contact te brengen. De Topsector zette
actief in op het betrekken van alle relevante partijen (bijvoorbeeld door de regio’s af te
reizen) om zo beter tot een collectieve koers te komen. Een wijziging in die koers is waarneembaar in de KIA’s. Naast de tien roadmaps wordt er nu met drie taxonomieën gewerkt
om zo te kunnen blijven meebewegen met de ontwikkelingen in de sector. Daarnaast heeft
de Topsector sterk ingezet op kennisontwikkeling in de vorm van een aantal grote PPS’en
(e.g. Onco XL, RegMed XB). Op die wijze wil men de R&D-scope verbreden en de impact
vergroten. Ook op internationaal vlak heeft de Topsector sterk geïnvesteerd, bijvoorbeeld
door met één gezicht naar buiten te kunnen treden (Health~Holland branding). Vanuit
Health~Holland is tevens het valorisatieprogramma LifeSciences@Work doorgezet om
startups te ondersteunen. De Topsector promoot ook diverse bestaande ondersteuningsmogelijkheden (informatieloketfunctie) en probeert deze te stroomlijnen. Pas sinds kort wordt
sterker ingezet op de HCA en het richting geven. Het TKI-bureau van LSH heeft daarbij de
filosofie om ambities in het veld te faciliteren en niet hard te sturen. Om dat effectief te
kunnen doen is wel van belang dat de Topsector besluit welke prioriteiten er liggen bij het
faciliteren van de vele interessante initiatieven die hier baat bij kunnen.
Onco XL
Onco XL is één van de PPS-initiatieven die de toegevoegde waarde van de Topsector LSH illustreert.
In april 2016 is bekend gemaakt dat KWF, de ministeries van OCW, VWS en EZ en de Topsector LSH
de gedeelde ambitie hebben om de totstandkoming van een virtueel topinstituut op het gebied van
de oncologie te ondersteunen: ‘Onco XL’. De missie het instituut, dat nog in ontwikkeling is, is het
maken van de vertaalslag van grensverleggend fundamenteel onderzoek naar de behandeling van
patiënten. In het verleden duurde het vaak te lang voor resultaten van het Nederlandse kankeronderzoek hun weg vonden naar patiënten en klinieken. Als nationaal instituut bestaande uit een team
van circa 40 onderzoeksgroepen zou Onco XL uniek zijn, omdat alle partnerinstellingen hun beste
onderzoekers op het gebied van kankeronderzoek beschikbaar stellen. Kankeronderzoek was voorheen versnipperd over de UMC’s en andere onderzoeksinstituten.
De partijen die betrokken zijn bij Onco XL hebben gezamenlijk toegezegd jaarlijks €25 miljoen te
willen investeren in het instituut. Vooralsnog zijn de plannen nog maar deels ten uitvoering gebracht.
Niettemin getuigt de gezamenlijk uitgesproken ambitie dat er al veel bereikt is in het bijeenbrengen
van partijen die elkaar kunnen versterken in de ontwikkeling van innovaties met groot maatschappelijk belang. De Topsector LSH heeft hier een belangrijke rol gespeeld, alsook in het zoeken naar
financering. Ook heeft de inzet van TKI-toeslag een belangrijke katalysator gevormd in het betrekken
van gezondheidsfondsen in PPS’en (KWF in het geval van Onco XL). Voorheen waren gezondheidsfondsen zoals KWF enigszins terughoudend in het investeren in projecten die richting toegepast
onderzoek gaan. Deze zouden immers commercieel kunnen worden en dat past niet bij de doelstellingen van de fondsen. In het consortium van Onco XL is dit echter niet het geval, omdat ook de
overheid betrokken is in de vorm van de drie ministeries. Behalve het verder afstemmen van belangen
en verkrijgen van VWS-financiering ligt er ook nog een uitdaging in het daadwerkelijk betrekken van
bedrijven bij het onderzoek.

Uitkomsten: De gepercipieerde hoge urgentie m.b.t. het mobiliseren van financieel kapitaal is actief aangevlogen door LSH – en met resultaat. Door het participiëren van de
gezondheidsfondsen (ANBI’s) als private partijen in de TKI-regeling, heeft de Topsector het
voor elkaar gekregen de toeslag voor PPS’en in twee jaar van €4 miljoen naar bijna €30

58

Dialogic innovatie ● interactie

miljoen te laten groeien. De gezondheidsfondsen drukken ook inhoudelijk een stempel, aangezien ze optreden als ketenregisseur. Doordat valorisatie een belangrijke plek inneemt in
de PPS-activiteiten haken bedrijven bij enkele projecten goed aan, zoals de 16 bedrijven bij
RegMed XB. Dit gebeurt echter nog maar spaarzaam. Een aandachtspunt blijft het betrekken
van MKB bij PPS’en. Zij kunnen bijvoorbeeld niet altijd uit de voeten met de TKI-regeling,
hetgeen de impact op innovatief ondernemerschap ondermijnt.
Hoewel niet aangemerkt als knelpunt in het innovatiesysteem is er vanuit LSH veel energie
gestoken in kennisontwikkeling door de opzet van drie grote PPS’en: Onco XL, RegMed
XB en One Health.60 Dit is één van de manieren waarop de Topsector het veld bijeen heeft
gekregen en tegelijkertijd ook een impuls heeft kunnen geven aan kennisuitwisseling.
Tevens werkt de Regiegroep/het Topteam aan het met elkaar in contact brengen van de
regio’s. De belangenverenigingen van de subdomeinen hebben elkaar eveneens gevonden
in het uitwerken van een richtinggevende koers voor de Topsector. Door de bundeling van
kennis die ontstaat, kan de Topsector al in een vroeg stadium signaleren waar partijen mee
bezig zijn en deze met elkaar in verbinding brengen. Daar zit vooral de meerwaarde van de
Topsectorenaanpak: de sector is nu beter georganiseerd en meer één. Daarnaast lijkt (een
deel van) de achterban ook steeds meer het belang te zien van samenwerking.
Conclusie: De Topsector LSH heeft zeer voortvarend ingezet op een aantal sleutelprocessen.
Hoeveel impact er bereikt wordt hangt af van de mate waarin de impulsen aansluiten bij de
knelpunten in het innovatiesysteem. Kapitaalvoorziening behoefde een sterke impuls, en
voor wat betreft (PPS-)onderzoeksmiddelen is dat relatief goed gelukt. Innovatief ondernemerschap is minder nadrukkelijk aan de orde gekomen: er wordt relatief zwaarder geleund
op het sturen van kennisontwikkeling en in het verlengde daarvan kennisuitwisseling. Voor
een sector die zwaar leunt op wetenschappelijk onderzoek is dit belangrijk, maar juist voor
systeemveranderingen is het betrekken van andersoortige partijen en invloeden van belang.
Veelbelovend in dit kader is dat, o.a. vanwege intensieve betrokkenheid van gezondheidsfondsen, het onderzoek in ieder geval meer patiëntgericht is geworden: maatschappelijke
vraagsturing is daarmee sterk verankerd, en het komt ten goede aan de door VWS gevraagde
aandacht voor proces- en keteninnovatie en efficiëntie in de zorg (i.p.v. focus op productinnovatie en winst). Als gevolg hiervan kan de sector uit de modus bewegen waarbij innovaties
vooral ingegeven wordt door R&D-agenda’s van UMC’s en enkele grote bedrijven. Deze stap
is nog verre van voltooid, terwijl die wel van groot belang is om ruimte te geven aan de
economische transformatie die op termijn nodig is.

De focus van de Topsector op het creëren van concrete innovaties is logisch vanuit economisch perspectief, maar stuit wel nog eens op wat weerstand van onderzoekers. De invloed van de Topsector in
het academisch onderzoek is redelijk groot en heeft betrekking op veel middelen, bijvoorbeeld middels
de programmering vanuit ZonMw. Zo komt het bedrijvenbeleid soms wel erg dicht op het wetenschapsbeleid, waardoor vooral het vrije onderzoek volgens enkele betrokkenen bedreigd lijkt te worden.
Tegelijkertijd zien we dat er bij de grote PPS’en, met uitzondering van RegMed XB, ooralsnog nauwelijks
echte markpartijen betrokken zijn: de private partijen zijn in dit geval de gezondheidsfondsen. Het is
wel de bedoeling dat ook bedrijven nog aanhaken, maar daar is men in het veld nog sceptisch over. Er
wordt immers vooral veel fundamenteel onderzoek gedaan, wat voor veel bedrijven (nog) niet relevant
is. Bedrijven die hier wel mee uit de voeten kunnen behoren vaak tot de grotere partijen uit de sector.
Voor kleinere bedrijven die vernieuwing kunnen brengen vanuit een hele andere invalshoek (e.g. ICT)
is het vooralsnog veel lastiger om sturing en invulling te geven aan ontwikkelingspaden binnen LSH.
Daarnaast vereist het teweegbrengen van systeemveranderingen dat partijen niet alleen samenwerken
op het vlak van productinnovatie, maar ook de handen ineenslaan bij het herinrichten van het zorgsysteem en de onderliggende modellen voor het financieren, ontwikkelen en vermarkten van nieuwe
geneesmiddelen. Deze laatste aspecten komen nog wat minder uit de verf, ook al verkent het Topteam
wel hoe ze de Topsectorenaanpak hier het best voor kan inzetten.
60

Dialogic innovatie ● interactie

59

Om kansrijke ontwikkelingen goed te kunnen faciliteren moeten er hardere keuzes worden
gemaakt. Belangrijk is dat hier ook onderwerpen bij zitten waar juist bedrijven met disruptieve potentie goed aan kunnen haken, zodat de potentieel katalyserende werking van de
Topsectorenaanpak beter zichtbaar wordt. Bovendien kan het bij het bewerkstelligen van
keteninnovatie goed zijn om af en toe juist wel hard te sturen. Dat er vanuit deze Topsectorenaanpak ingezet wordt op ICT en big data is veelbelovend, maar er moet vanuit Topteam
en TKI veel energie gestoken worden in het betrekken en verbinden van relevante partijen:
deze voelen zich lang niet altijd als vanzelf geroepen om te helpen het innovatiesysteem van
LSH te versterken. De Topsectorenaanpak is in haar vorm geschikt om in LSH grote veranderingen teweeg te brengen, maar de manifestatie daarvan heeft op zijn minst meer tijd
nodig.

Topsector Creatieve industrie
Knelpunten bij aanvang: Bij aanvang van de Topsectorenaanpak waren typische knelpunten
van de creatieve industrie (CI): kleinschaligheid, versnippering, gering organiserend vermogen, nagenoeg ontbreken van een traditionele R&D-functie en dus ook maar weinig
partijen die kunnen meefinancieren of co-financieren als het gaat om formele R&D-programma’s (kennisontwikkeling). De groep van ‘willers en kunners’ m.b.t. kennis en
innovatie en internationalisering was beperkt. Relatief autonome creatieve professionals
moeten gedurende hun loopbaan zelf blijven investeren in kennisbasis en vaardigheden in
een industrie waar deze snel van karakter veranderen. Traditioneel is de CI nauwelijks in
gesprek met de overheid en evenmin met de kennisinstellingen (met uitzondering van de
meer toegepaste hoger onderwijsinstellingen), met gebrekkige kennisuitwisseling tot gevolg. De CI kende ook een weinig eenduidig gezicht naar de buitenwereld, hetgeen
buitenlandse marktformatie voor innovatief aanbod bemoeilijkt. Dit knelpunt manifesteerde zich ook op de binnanlandse markt: CI leed onder gebrek aan erkenning voor de
essentiële bijdrage die ze levert aan wat wel wordt aangeduid als de Creative Economy. De
overheid durfde het onvoldoende aan om publieke opgaven waaraan de CI volgens haarzelf
een goede bijdrage zou kunnen leveren, ook daadwerkelijk te beleggen bij spelers uit de CI.
Delen van de CI werken in opdracht van grote ondernemingen, maar werden naar eigen
zeggen onvoldoende in de gelegenheid gesteld hun meerwaarde te bewijzen op markten
waar de overheid zelf fungeert als opdrachtgever.
Inzet: De meeste beleidsaandacht en energie is uitgegaan naar verbeteren van het organiserend vermogen van de sector, vormgeving kennis- en innovatiefunctie en dus
kennisontwikkeling en kennisuitwisseling (opbouw netwerken, opbouw CLICKNL, inzet NWOmiddelen, optuigen eerste PPS’en die kwalificeren voor TKI-toeslag), en daarnaast internationalisering (uitgaande en inkomende missies, focusland Duitsland, prioriteitslanden,
strategische beurzen, merkvorming middels Creative Holland).
Bij het eerste Topteam/IC (2011/2012) is de sturing door EZ relatief sterk en ligt de nadruk
vooral op TKI en aansluiting met het veld. De afstand tot universiteiten en academisch onderzoek is groot. Het tweede Topteam (2013-2015) is relatief sterk gefocust op opbouw van
CLICKNL, het enthousiasmeren en betrekken van partijen bij tal van initiatieven. Voor het
derde Topteam (2016-2017) is het verduurzamen en opschalen van initiatieven in de CI een
belangrijk aandachtspunt. Minpunt is volgens de sector wel dat het Topteam veel aandacht
krijgt, maar weinig slagkracht heeft in de vorm van tools of middelen.
Uitkomsten: Een eerste niet te onderschatten effect van de Topsectorenaanpak voor de CI
was de verwerving van status van Topsector zelf die een vorm van erkenning inhoudt. Op
het vlak van het organiserend vermogen zijn belangrijke stappen gezet. De sector heeft een
stem gekregen, is beter georganiseerd, werkt steeds meer volgens een gezamenlijke agenda

60

Dialogic innovatie ● interactie

en kan op niveau dialoog met overheid en andere sectoren aangaan (dit laatste is ook van
belang in verband met crossovers die steeds meer tot stand komen). Er is een begin gemaakt
met het op strategisch niveau nadenken over de toekomst en toegevoegde waarde van de
sector. Dit proces is nog geenszins afgerond en de sceptici wijzen erop dat de sector nog
altijd versnipperd is. Niettemin heeft het verbeterde organisatievermogen ook welkome afgeleide effecten zoals meer mogelijkheden voor het formuleren van agenda’s,
kennisverspreiding en zeker ook het vormgeven van internationalisering met het oog op
marktformatie. Op dit laatste punt zijn op basis van bescheiden budgetten aanzienlijke
stappen gezet, bijvoorbeeld door de gezamenlijke inspanningen te concentreren op focusland
Duitsland en andere prioriteitslanden, keuze strategische beurzen en ook door merkvorming
(Creative Holland).
Het meest weerbarstige probleem is de vormgeving van kennisontwikkeling en de interactie tussen kennisinstellingen en bedrijven. Als het gaat om het benutten van ruimte die
NWO biedt, is vooralsnog sprake van veel academisch onderzoek met grote afstand tot de
behoeften van de CI. Er is een complex spel van vraag en aanbod op gang gekomen. Hierbij
vraagt NWO de CI om wetenschappelijke vragen te formuleren (benodigd om fundamentele,
meer langjarige onderzoekstrajecten te starten) waar de CI vervolgens moeite mee heeft.
Spelers in de CI geven op hun beurt aan dat NWO onvoldoende oog heeft voor de kennisbehoefte en typische termijnen in de CI.61
Open House
Een voorbeeld van een initiatief dat duidelijk dient om innovatief ondernemerschap (geen prominent
knelpunt) in de Topsector te ondersteunen is Open House. Dit is een innovatie- en business accelerator
voor de event-, dance en muziekindustrie. Vanuit Open House worden innovatieve start-ups en bedrijven
gekoppeld aan toonaangevende festivals om ervaring op te doen met hun vindingen en er publiciteit
voor te genereren. Open House kent naast het zogenaamde next stage innovatie programme en tailormade coaching programma voor ondernemers (Entrepreneur program) ook het Challenge tomorrow
programma dat nadrukkelijk festivals als proeftuinen gebruikt voor maatschappelijke vraagstukken die
ook buiten festivals relevantie hebben. Hierbij worden studenten uitgedaagd zich bezig te houden met
allerhande uitdagingen die eigen zijn aan festivals en met innovatieve oplossingen te komen in de vorm
van een product, dienst, systeem of business model en deze ook daadwerkelijk te beproeven op een
festival. De diverse partners (designers, organisatoren van dance events en festivals, financiële en zakelijke dienstverleners en ervaren ondernemers) bieden daarbij ondersteuning.62

Conclusie: Al met al kunnen we concluderen dat wat betreft organiserend vermogen, internationalisering, het op de kaart zetten van de CI en in mindere mate de vormgeving van de
R&D- en innovatiefunctie belangrijke stappen zijn gezet die zonder de status van Topsector
zeer waarschijnlijk niet of later tot stand zouden zijn gekomen. Ook de dialoog met overheid

61

NWO heeft wel inspanningen geleverd om dichterbij de heartbeat van de CI te komen (kortlopender
en alternatieve onderzoeksvormen; ‘research through design’), maar deze mismatch op het vlak van
kennisontwikkeling lijkt vooralsnog niet opgelost. ClickNL heeft (bewustzijn m.b.t.) het belang van
kennis en innovatie voor de sector zelf wel op de kaart gezet en draagt belangrijk bij aan het optuigen
van PPS’en - deels met een cross-over karakter, zoals Create Health, Smart Industry, Create Energy,
Platform DNWS - die naar verwachting in aantal zullen toenemende de komende paar jaar. In vergelijking tot universiteiten is traditioneel sprake van een betere interactie tussen CI en Hogescholen.
Daar zijn mede door initiatieven die vanuit de Topsector zijn ondersteund en versterkt nieuwe opleidingen ontstaan, domeinen verduidelijkt en is meer ondernemerschap in opleidingen met relevantie
voor de CI verwerkt. Er vindt ook meer toegepast onderzoek plaats met een directere bruikbaarheid
voor de CI bijvoorbeeld in de drie CvE die zijn ontstaan in Amsterdam, Utrecht en Arnhem. Bedrijven
uit de CI maken ook relatief sterk gebruik van de MIT (bv Media en ICT), maar ze kunnen dit ook doen
zonder bemoeienis van de Topsector zelf (anders dan dat awareness is gecreëerd voor de maatregel).

62

Zie Innovatiecontract 2016-2017, p. 35 en http://www.open-house.nl/.

Dialogic innovatie ● interactie

61

heeft aan kwaliteit gewonnen en de informatiepositie van de overheid aangaande de CI is
verbeterd – en andersom weet het bedrijfsleven de overheid steeds beter te vinden. Zodoende zijn er behoorlijke indicaties dat de Topsectorenaanpak voor CI additionaliteit heeft
bewerkstelligd ten opzichte van een generieke beleidsaanpak. Kijkend naar de belangrijkste
knelpunten is het positief dat het gecreëerde organiserend vermogen is aangewend om kennisontwikkeling en (buitenlandse) marktbewerking te versterken. Tegelijkertijd merken we
op dat organiserend vermogen als zodanig vaak als belangrijke uitkomst wordt gezien, maar
dat er in het innovatiesysteem ook nog sleutelprocessen zijn waarvoor de collectiviteit nog
maar beperkt wordt benut – bijvoorbeeld als het gaat om mobiliseren van financieel kapitaal
voor risicovolle trajecten. Vanuit de manier waarop de Topsectorenaanpak economisch en
maatschappelijk effect beoogt te hebben is het wenselijk dat de gezamenlijkheid uiteindelijk
juist hiervoor ingezet wordt.
Meer eendracht zorgt ervoor dat de Topsector CI zich in het buitenland beter weet te verkopen, en doordat er vanuit collectief verband intensiever wordt nagedacht over een
gemeenschappelijke kennisagenda m.b.t. zowel fundamenteel als toegepast onderzoek is er
vanuit de Topsectorenaanpak ook een bescheiden maar positieve impuls gegeven aan de
mate waarin de creatieve industrie zichzelf in de toekomst werkelijk kan vernieuwen. Het
transformatief karakter van de CI moet echter vooral tot uiting komen in de bijdrage die de
CI levert aan andere sectoren, inclusief de overheid. Door nadrukkelijk te sturen op de bijdrage van de CI aan de oplossing van een aantal maatschappelijke vraagstukken zoals dat
momenteel vorm krijgt in projecten als Create Health, Smart Industry, Create Energy, Platform DNWS kan dat duidelijk worden.

62

Dialogic innovatie ● interactie

4.2 Totaalbeeld beleidsimpact van de Topsectorenaanpak
De bevindingen ten aanzien van de individuele Topsectoren verschaffen een basis voor een
vergelijking over de Topsectoren heen. In deze paragraaf beschrijven we het totaalbeeld ten
aanzien van beleidsimpact, waarbij we stil staan bij de verschillende sleutelprocessen (zie
hoofdstuk 2).

4.2.1 Totaalbeeld beleidsimpact per sleutelproces
Als we kijken naar de verschillende sleutelprocessen dan zien we over de Topsectoren heen
verschillen in noodzaak aan interventies op deze sleutelprocessen, verschillen in inzet en ook
in uitkomsten. In onderstaande tabel presenteren we een overzicht van de variëteit die we
aantroffen binnen de Topsectoren. De inventarisatie biedt een leidraad om op hoofdlijnen
vast te stellen hoe de Topsectorenaanpak in de praktijk uitwerkt in Topsectoren die allemaal
hun eigen startpunt en ambities hebben. Hieronder lichten we de belangrijkste observaties
toe, eerst per sleutelproces en dan meer in het algemeen.
Tabel 1: Geobserveerde variëteit binnen de verschillende Topsectoren aan noodzaak, inzet en uitkomst
van impulsen (L = Laag, M = Middel, H = Hoog)
Noodzaak
Innovatief
ondernemerschap

L: Sector is erg innovatief
M: Problemen in specifieke subgroep / innovatie-fase
H: Er is een generiek probleem
t.a.v. innovatief ondernemerschap

Inzet

Uitkomst

L: Geen visie op dit thema
L: RVO blijft belangrijkste post
M: Ondernemingen verbinden, voor innovatieve ondernemingen
wegwijs maken in geld/regels
M: Bedrijven nemen meer risico
H: Adviseren, faciliteiten bieden H: Meer startups / scale-ups

L: TKI-toeslag vooral ‘terugL: Partijen doen vooral wat ze al
ploegen’; weinig sturing
deden
KennisM: Invloed op NWO/TO2-calls
M: Kennisontwikkeling is beter
ontwikkeling
H: Nieuwe PPS-instituten scheptoegespitst op relevante vragen
pen / actief PPS-projecten
H: Ook volume is toegenomen
construeren
L: Dialogen enkel rondom KIA’s L: Netwerken blijven ongewijL: Iedereen vindt elkaar snel
M: Communicatie van resulta- zigd
KennisM: Interacties zijn onvolledig
ten
M: Structureel nieuwe PPS’en
uitwisseling
H: Kennis vloeit nauwelijks
H: Actief koppelen, events, va- H: Versterkte koppeling tussen
lorisatie- en demonstratie
innovatie en adoptie
L: KIA + innovatiecontract op- L: Overlap geïdentificeerd
L: Er is een breed gedragen koers stellen
M: Synergiën geïdentificeerd en
Richting
M: Koersen wijken van elkaar af
M: Continue dialoog initiëren,
concrete paden uitgewerkt
geven
H: De diverse koersen die er zijn
KIA blijven updaten/aanscher- H: Synergiën op vlak van busiwerken elkaar tegen
pen
ness en maatschappij, hard
H: Concrete visie, met KPI’s
commitment voor opvolging
L: Internationalisering m.b.t.
L: Er is vraag naar vernieuwing
export
L: Bedrijven zoeken zelf markten
M: Weinig ruimte voor pilots
M: Proeftuinen organiseren / in- M: Collectief meer toegang tot
Marktformatie
H: Innovatie verkoopt zichzelf niet; novatief inkopen
bestaande buitenlandse markten
kick-start is essentieel
H: Structurele condities schep- H: Creatie binnenlandse markt
pen
L: Geoormerkt TS-budget verL: Markt voorziet al in middelen
delen
L: Partijen vinden fondsen beter
Mobiliseren
M: Publieke co-financiering nodig M: Aanhaken bij regionale / in- M: Meer middelen voor R&D
financieel
voor innovatie / adoptie
ternationale voorzieningen
H: Meer middelen voor testen en
kapitaal
H: Publieke financiering cruciaal
H: Extra nationaal kapitaal bie- demonstreren van vernieuwing
den
L: Meer aandacht voor vakgeL: HCA opstellen
L: Human capital is in orde
bied
M: Afstemming met CoE’s en
Mobiliseren
M: Gebrekkige kwaliteit/omvang
M: Relevantere opleidingscurriCiV’s
human capital van instroom remmen innovatie
cula
H: Ook HBO en MBO intensief
H: Accute (funeste) HC-tekorten
H: Meer instroom op die curribetrekken
cula
L: Inventarisatie belemmerinLegitimeit
L: Open regime (m.b.t. innovatie)
L: Imago versterkt
gen
creëren /
M: Regels/publieke opinie/lobby
M: Identificatie collectieve issues
M: Actieplan geformuleerd en
weerstand
hinderen diffusie van innovatie
H: Regels zichtbaar aangepast /
ten uitvoering gebracht
overwinnen
H: Regime remt zelfs inventie al
Green Deal-achtig maatwerk
H: Concrete acties (e.g. loket)
L: Kennis is reeds state of the art
en voldoende
M: Behoefte aan onderzoek op
specifieke (sub-)domeinen
H: Algemeen onderzoekstekort

Dialogic innovatie ● interactie

63

Innovatief ondernemerschap
Vanuit de Topsectoren zelf worden er opmerkelijk weinig indicaties verstrekt om hard te
maken dat ze te maken hebben met Topsector-specifieke knelpunten ten aanzien van innovatief ondernemerschap: in documenten en gesprekken wordt veelal verwezen naar
problemen die overal in de economie van toepassing zijn. Ondanks het gebrek aan empirische onderbouwing voor Topsector-specifieke problemen wordt in de documenten wel vaak
beweerd dat zwak innovatief ondernemerschap (vaak in een deelsector of –domein) wel
degelijk een knelpunt is dat aangepakt moet worden.
Er zijn weinig Topsectoren die substantieel op innovatief ondernemerschap inzetten; impulsen als het MKB-loket en zelfs de MIT-regeling worden gezien als marginale inspanningen,
en zelfs de meest intensieve impulsen beperken zich vaak tot adviseren en doorverwijzen
(e.g. InnovatieLink bij de Topsectoren Chemie en Energie). Het zijn doorgaans ook geen
sectorspecifieke impulsen, maar generieke beleidsmaatregelen die op dit gebied een rol spelen. Het is dus niet verwonderlijk dat de Topsectorenaanpak op dit sleutelproces nauwelijks
een verschil weet te maken. Valorisatie-georiënteerde Innovatie- en Demonstratiecentra
(LSH, A&F) en het aanbieden van Seed Money voor innovatieve internationale samenwerking
(A&F, T&U) hebben wel de potentie om bedrijven intensiever te laten innoveren of startups
te laten ontstaan. De spaarzaam geboden financiële prikkels voor R&D verbleken echter als
ze vergeleken worden met fiscale instrumenten als de WBSO (€1009 mln. verzilverd in
201563) en de Innovatiebox (waarbij de omvang van het belastingvoordeel dezelfde kant op
gaat64). Nemen we het hele Bedrijvenbeleid in beschouwing, dan is het begrijpelijk dat de
Topsectorenaanpak weinig is aangewend om innovatief ondernemerschap te stimuleren. Ten
opzichte van het financieel omvangrijke generieke spoor ligt het voor de hand accenten te
leggen die specifieker zijn voor de Topsectoren in kwestie.
Kennisontwikkeling
Sommige Topsectoren hebben op een specifiek kennisgebied noodzaak aan nieuwe kwalitatief hoogwaardige en inhoudelijk relevante kennis om hun innovatiepaden te verwezenlijken
(e.g. duurzame Chemie). Voor andere Topsectoren is de behoefte aan nieuwe of bijgestelde
kennisontwikkeling breder, bijvoorbeeld als er niet met een concrete visie wordt gewerkt.
Ook in die gevallen blijkt één van de belangrijkste knelpunten binnen de Topsectoren dat de
door de onderzoeksinstituten geproduceerde kennis onvoldoende aansluit bij de behoeften
van bedrijven die concrete producten en oplossingen willen ontwikkelen.
De inzet van veel Topsectoren richt zich dan op het versterken van de aansluiting tussen
vraag en aanbod (vraagsturing). Waar eerder het ontwikkelen van kennisagenda’s nog vrij
academisch werd aangevlogen (aanbodgestuurd), wordt in alle Topsectoren ingezet op het
actief betrekken van bedrijven bij het opstellen van de kennisagenda’s en ook de nieuw te
construeren PPS-projecten.
Hoewel vanuit wetenschappelijke hoek geregeld het geluid klinkt dat de gezamenlijke
agenda’s nu te toegepast zijn, blijkt uit de tussenevaluatie van de TKI-toeslag65 dat dit niet
per se het geval is: veel PPS-projecten betreffen fundamenteel onderzoek dat nu hooguit
meer probleemgeïnspireerd is. Vanuit het Bedrijvenbeleid van EZ (en ook OCW) bezien is dit

63

Dit bedrag omvat de combinatie van WBSO en de inmiddels daarmee samengevoegde RDA. Zie:
www.bedrijvenbeleidinbeeld.nl

64

Formeel bedraagt de geraamde omvang van de jaarlijks gederfde VpB-inkomsten €625mln. Er is
echter sprake van een snelle ontwikkeling, die in 2014 al op €825mln uitkwam. Zie: Dialogic (2015)
Analytische achtergrondstudie van de beleidsdoorlichting artikel 12 (innovatie) en 13 (ondernemingsklimaat); Dialogic (2016) Evaluatie innovatiebox 2010-2012.

65

Dialogic (2016). Tussenevaluatie TKI-toeslag.

64

Dialogic innovatie ● interactie

precies de bedoeling geweest. Doordat er een klimaat is ontstaan waarbij behalve nieuwe
PPS-projecten ook grote PPS-centra (zoals bijv. QuTech) konden ontstaan, is het aannemelijk dat de Topsectorenaanpak zelf heeft geleid tot meer collectief afgestemd onderzoek. De
opgestelde KIA’s en innovatiecontracten zijn in dit kader niet alleen een belangrijk startpunt,
maar tegelijkertijd ook al een resultaat van intensieve afstemmingsprocessen waarbij bedrijven, kennisinstellingen en overheid nader tot elkaar zijn gekomen. Enige kanttekening is
dat het gevaar bestaat dat de inhoud van de kennisagenda’s bepaald wordt door de ‘gevestigde orde’ (zie hiervoor de discussie bij de beleidsontwerp-onderdelen openheid en
grensverleggende vernieuwing).
Gebruik TKI-toeslag
In de tussentijdse evaluatie van de TKI-toeslag wordt geconcludeerd dat de TKI-toeslag “in zijn essentie een aantrekkelijke stimulans is voor het continu gericht inzetten van publieke en private
onderzoeksmiddelen op gezamenlijk onderzoek. De stijging van bijna 500 mln. naar ruim 800 mln.
aan meerjarige PPS-omvang in inzetprojecten, met daarin 47% private bijdragen, is een positief
signaal voor wat betreft de effectiviteit van de regeling.”66
De Topsectorenaanpak behelst uiteraard veel meer dan alleen de TKI-toeslagregeling, maar uit de
netwerkanalyses die zijn uitgevoerd als onderdeel van de tussentijdse evaluatie hiervan is reeds gebleken dat enerzijds bestaande PPS-netwerken worden bestendigd (die vaak opgehangen zijn aan
centrale kennisinstellingen), maar ook dat netwerken uitbreiden en nieuwe spelers (inclusief MKB)
toetreden. Zo is geconstateerd dat “ten opzichte van de grondslagprojecten uit 2014 het aantal PPSpartijen in inzetprojecten (ultimo 2015) met +16% toenam. In die inzetprojecten zitten volgens de
administratie net iets meer nieuwe partijen dan partijen die al in grondslagprojecten meededen. De
TKI-toeslagregeling versterkt dus bestaande relaties, maar resulteert ook in nieuwe samenwerking.
Dit heeft o.a. te maken met de indirecte manier waarop de (programma)toeslag uiteindelijk in inzetprojecten terechtkomt, en met de activiteiten die er vanuit de TKI’s en Topteams ondernomen worden
om hun sector te versterken en om überhaupt gezamenlijke KIA’s, innovatiecontracten en roadmaps
op te stellen.”
Bron: Dialogic (2016). Evaluatie TKI-toeslag

Kennisuitwisseling
In verhouding tot kennisontwikkeling, wordt vanuit de Topsectorenaanpak wat minder ingezet op kennisuitwisseling. Veel van de activiteiten op dit vlak betreffen het continueren dan
wel actualiseren van bestaande activiteiten en/of zijn vanwege hun ‘lichte’ vorm maar beperkt gericht op structurele systeemaanpassingen (denk aan netwerkbijeenkomsten en
disseminatie via websites en andersoortige communicatie). Krachtigere voorbeelden zijn de
valorisatie-impulsen bij Chemie en LSH, de seminars en actieve projecten-koppeling bij A&F,
en de KennisdistributieCentra en demonstratie-activiteiten bij Logistiek. Zolang er relevante
kennis te verspreiden is, is het effect op dit sleutelproces ook hoger. Zeker in het geval van
Logistiek zijn er indicaties dat experimenten met betrokkenheid van goed zichtbare marktpartijen (e.g. als het gaat om nieuwe ICT-concepten) een olievlekwerking kunnen hebben
richting de soms wat conservatieve achterban.
De belangrijkste bijdrage die de Topsectorenaanpak uiteindelijk aan kennisuitwisseling levert
is wellicht de interactie die heeft plaatsgevonden om partijen te betrekken bij het programmeren van PPS-onderzoek (en overige gezamenlijke agenda’s). Dit betreft zowel strategisch

66

Dit betreft een doelstelling van het Bedrijvenbeleid. De oorspronkelijke doelstelling was een totale
PPS-omvang van €500 mln. in projecten die liepen in 2015. Deze ambitie is in de EZ-begroting 2016
verlengd naar 2020 en verhoogd naar €800 mln., waarvan wederom 40% privaat gefinancierd. Dit
doel is behaald in 2015 als we kijken naar de totale meerjarige begroting van het toen lopende inzetprojectportfolio (daarnaast zijn er ook de grondslagprojecten die de basis vormen voor de TKItoeslag). Projecten duren vaak enkele jaren, dus de PPS-omvang per jaar is lager.

Dialogic innovatie ● interactie

65

overleg over de gedeelde visie, als meer tactisch overleg over welke thema’s er concreet in
de TKI-roadmaps worden opgenomen. Zoals bekend komt vrijwel alle TKI-toeslag uiteindelijk
bij kennisinstellingen terecht. Het specifieke spoor van het bedrijvenbeleid (i.e. de Topsectorenaanpak) is op deze manier dus nauw verweven is met wetenschapsbeleid. De relevantie
voor bedrijven is dat publieke onderzoeksinfrastructuren zich toespitsen op thema’s waar de
bedrijven mee aan de slag willen, maar essentieel voor de tweetrapsraket is dat de inhoudelijk bijgestuurde kennisontwikkeling ook innovatie bij bedrijven voedt. In dat opzicht is het
opvallend dat veel interactie betrekking heeft op het invullen van onderzoek (op relatief lage
‘Technology Readiness Levels’), en dat het dissemineren van de resulterende kennis – met
het oog op verwerking naar hogere TRL-niveau’s – soms wat implicieter verloopt. Desalniettemin constateren we dat de variëteit aan interactie- en communicatieinspanningen door
veel gesprekspartners als sterk beschouwd worden. Dit betreft vooral activiteiten om relevante cross-over-mogelijkheden onder de aandacht te brengen/ te faciliteren, en om partijen
uit de achterban (en daarbuiten) te informeren over lopend onderzoek en projectresultaten.
Wat daarbij de rol van de Topsectorenaanpak is geweest blijft vaak ongewis, maar dat is
meer een kwestie van beleidsontwerp (zie sectie 4.4). Samengevat kunnen we stellen dat
het samenspel van formele en informele interactiemogelijkheden voldoende is om kennisuitwisseling als een sterk onderdeel van de Topsectorenaanpak te beschouwen.
Richting geven
Het ontwikkelen van een gemeenschappelijke visie is van groot belang voor Topsectoren die
een gefragmenteerde structuur kenden waarin individuele innovatietrajecten slecht afgestemd zijn en elkaar zelfs tegen kunnen werken. Dit speelde bij aanvang in het bijzonder bij
de Topsectoren Energie, Chemie en Logistiek, vooral waar het pogingen betreft om tot een
duurzamer systeem te komen. Hiervoor dienen veel bewegingen in lijn met elkaar te zijn en
is het behulpzaam als het beleid hier actief op stuurt (door o.a. duidelijke doelen mee te
geven, door normstelling en/of wet- en regelgeving).
In de verschillende Topsectoren is er over het algemeen veel aandacht besteed aan maatschappelijke uitdagingen (zoals verduurzaming). Zeker binnen de Topsector Energie hebben
er veel dialogen plaatsgevonden om dit te bereiken. Hier is onmiskenbaar sterke vooruitgang
geboekt ten opzichte van een generieke beleidsaanpak zonder steun voor organiserend vermogen. Wel constateren we dat er niet altijd heldere doelen zijn meegegeven ten aanzien
van maatschappelijke uitdagingen, waardoor de inzet niet altijd gericht is gebeurd. De meerwaarde van de Topsectorenaanpak lijkt uiteindelijk het grootst bij de domeinen die niet alleen
private belangen behartigen, maar ook nadrukkelijk verbinding zoeken met ‘societal challenges’ – in het bijzonder Energie, Chemie, Logistiek en LSH, maar bijvoorbeeld ook A&F en
T&U. Gemeenschappelijke koersbepaling is een belangrijke voorwaarde gebleken voor het
nastreven (middels privaat en publiek commitment) van maatschappelijk wenselijke uitkomsten die niet voortvloeien uit de agenda’s van individuele partijen.
Marktformatie
Knelpunten op het vlak van marktformatie zijn er nauwelijks zolang innovatie in het verlengde ligt van wat de sector al doet. Bij de Topsectoren die inhoudelijk een radicale
koerswijziging beogen, bijvoorbeeld op het vlak van duurzaamheid en gezondheid, vormt
gebrekkige marktformatie soms wel degelijk een bottleneck om nieuwe oplossingen geïmplementeerd te krijgen. Dit speelt bijvoorbeeld bij de Topsector Chemie, waar men alleen
profijt kan hebben van procesverbeteringen als fabrieken ook werkelijk de nieuwe technieken
adopteren.
Wat opvalt is dat noch EZ noch de Topsectoren zelf zwaar inzetten op de rol van de overheid
als launching customer en ‘wegbereider’, terwijl ze juist als innovatieve inkoper en regulator

66

Dialogic innovatie ● interactie

kan helpen om condities te scheppen voor het vermarkten van innovaties. Dit gebeurt bijvoorbeeld wel in de Topsector Water waar een aparte Taskforce Deltatechnologie in een
vroeg stadium met de overheid (een belangrijke opdrachtgever in specifiek Deltatechnologie)
verkent wat de mogelijkheden zijn om toekomstige grote projecten te gebruiken voor het
beproeven van nieuwe innovatieve concepten. Dit sluit goed aan bij de watersector waar de
overheid veruit de belangrijkste opdrachtgever is en de proeftuinomgevingen die in Nederland worden gecreëerd op hun beurt weer dienen voor exportbevordering. Daarnaast is de
Topsector Logistiek bezig om van IenM meer ruimte te krijgen om samen te experimenteren,
maar dit komt slechts langzaam van de grond als we bedenken wat voor slagen er gemaakt
(kunnen) worden door condities te creëren om concepten te testen op het gebied van zelfrijdende auto’s, drones of zelfs hyperlooptransport.
Met de opdracht om een internationaliseringsagenda op te stellen hebben de Topsectoren
relatief veel meer aandacht besteed aan het identificeren en bewerken van buitenlandse
markten. Binnen de meeste Topsectoren is internationalisering immers met name een handelsagenda (gericht op import en export) en in veel mindere mate een experimenteeragenda
(gericht op het testen van producten in een context die geschikter is dan de Nederlandse),
een kennisagenda (gericht op het samen innoveren), een acquisitieagenda (gericht op het
aantrekken van buitenlandse investeerders die het eco-systeem van de Topsector versterken), of een human capital agenda (gericht op aantrekken buitenlands talent). Door slim te
werken aan merkvorming is er collectief meer toegang tot dergelijke afzetmarkten. Dit is
doorgaans echter pas relevant als producten al in het stadium zijn om vermarkt te worden.
De focus op handel impliceert onder meer een gemiste kans voor het realiseren van hooginnovatieve producten die nog eerst ergens ‘bewezen’ moeten worden voordat de weg naar
grootschalige internationale commercialisatie vrij is. Momenteel wordt vormgegeven aan een
bredere invulling van internationalisering (zie 4.2.2).
Mobiliseren financieel kapitaal
Hoewel financiering en de beschikbaarheid van kapitaal essentieel zijn voor de verschillende
Topsectoren, zijn er weinig indicaties gevonden dat de knelpunten in sommige Topsectoren
onevenredig groot zijn ten opzichte van andere Topsectoren. In de praktijk wordt er in de
context van kapitaal vooral verwezen naar onderzoeksgelden en de ongelijkmatige impact
van het wegvallen van FES-middelen.
Het mobiliseren van financieel kapitaal wordt binnen het bedrijvenbeleid vooral generiek
vormgegeven. De inspanningen vanuit de Topsectorenaanpak zijn daarmee beperkt. De TKItoeslag is vanuit de Topsectorenaanpak het voornaamste mechanisme om hier iets aan te
doen, maar de PPS-subsidie die daarmee gemoeid is bedraagt slechts een fractie van de
werkelijke R&D-investeringen in Nederland, laat staan de totale kosten voor het uitrollen en
opschalen van innovaties. Behalve de eerder aangehaalde WBSO en de Innovatiebox zijn
instrumenten als het Toekomstfonds en het Dutch Venture Initiative (DVI) alsook de regionale financieringsmogelijkheden (e.g. via de ROM’s) belangrijker op dit punt. In die zin maakt
de Topsectorenaanpak dus maar weinig verschil. Wat er bereikt is, is dat op basis van gemeenschappelijkheid inhoudelijk beter richting wordt gegeven aan diverse middelen die
voorheen generieker van aard waren (e.g. NWO-middelen, sturing Rijksbijdrage aan TO2
instituten). Voor Topsectoren als HTSM en Chemie lijkt het voordelig uit te pakken dat ze
hun aansluiting bij Europese (financierings)programma’s kunnen versterken.
Mobiliseren human capital
Een gebrek aan passend geschoolde arbeidskrachten lijkt een universeel knelpunt voor de
diverse Topsectoren. Niet toevallig is het ontwikkelen van een human capital agenda (HCA)
een vaste taak voor iedere Topsector geweest.

Dialogic innovatie ● interactie

67

We stellen vast dat de Topsectoren in toenemende mate proactief zijn in het lanceren van
nieuwe initiatieven om de in- en uitstroom van studenten op hun vakgebied te versterken
en curricula beter te laten aansluiten bij de eisen en wensen zoals die leven op de huidige
(en toekomstige) arbeidsmarkt. Behalve het inhoudelijk verrijken en verbinden van Centers
of Excellence (CoE’s), Centra voor Innovatief Vakmanschap (CIV’s) en opleidingen op WO/HBO-/MBO-niveau wordt er ook gewerkt met speciale beurzen (bijvoorbeeld de Dutch AgriFood Week), nieuwe masters/lectoraten en andersoortige onderwijsprogramma’s. Onder
andere HTSM, Chemie, Creatieve Industries en A&F zijn hier zeer actief mee bezig, en ook
bij Logistiek lijkt sprake van een sterke vooruitgang in het opleiden en behouden van geschikte arbeidscapaciteit. LSH verkeert in verhouding nog meer in een opstartfase, maar
levert een belangrijke bijdrage vanwege de aandacht die ze vestigt op het universele belang
van ICT-skills. Alles bij elkaar is de indruk dat human capital bij uitstek een onderwerp is
waar de voordelen van triple-helix samenwerking in Topsector-verband opwegen tegen
eventuele nadelen. Dit betreft bijvoorbeeld de afweging om te werken met een aanpak die
sectoraal van aard lijkt; hoewel dit baanbrekende innovaties en netwerkvernieuwing in de
weg kan staan (vanwege verzuiling) is het voor human capital wel degelijk praktisch om dit
op te pakken vanuit economische sectoren.
Legitimiteit creëren / wegnemen weerstand
Diverse Topsectoren hebben behoefte aan een verbetering van het imago van de sector.
Denk bijvoorbeeld aan de Topsector Chemie, die een imagoprobleem heeft als het gaat om
vervuiling. In andere gevallen gaat het ook om het imago als interessante sector om in te
werken (bijvoorbeeld in het geval van A&F of T&U en Logistiek).
In de praktijk zien we dan ook dat er vanuit de Topsectorenaanpak aandacht wordt besteed
aan imagoversterking en het wegnemen van institutionele weerstanden. Zo zet de Topsector
Chemie met een campagne in op het verbeteren van de beeldvorming rondom haar activiteiten. Dit kan helpen om de instroom van human capital te verbeteren, maar ook om
investeringskapitaal te verkrijgen of medewerking bij het aanpassen van regelgeving. Ook
voor o.a. de Creatieve Industrie, Logistiek, Water en LSH is de Topsectorenaanpak een bruikbaar vehikel geweest om nationaal hun imago te versterken. Vooral de Creatieve Industrie
ontleent veel voordelen aan haar status als Topsector. Als het gaat om het vergroten van
exportkansen hebben alle domeinen baat bij de brandingsmogelijkheden die het label van
Topsector biedt. Door hier consequent mee naar buiten te treden wordt er in andere afzetmarkten legitimiteit gekweekt voor een verzameling gespecialiseerde activiteiten die in
werkelijkheid een groot deel van de Nederlandse R&D-intensieve economie bestrijkt.
In de binnenlandse context is regelgeving, meer nog dan imago, een thema waar vanuit de
Topsectorenaanpak op ingezet wordt. Impulsen op dit vlak lopen uiteen van het inventariseren van belemmerende regelgeving op het gebied van administratieve lasten (regeldruk) tot
het ontwikkelen van een actieplan om aanpassingen door te voeren in – e.g. gedateerde regelgeving die innovaties in de weg staat. Een van de meest intensieve impulsen is de
creatie van een centraal contactpunt voor het doorgeven van belemmeringen, zoals het Chemieloket van de Topsector Chemie of de uitgebreide inventarisatie van de Topsector Energie.
Hoewel dergelijke activiteiten uitkomst bieden bij het verzamelen van signalen over belemmeringen hangt de uiteindelijke systeemversterking af van de mate waarin de overheid die
regelgeving aanpakt. In de gevoerde gesprekken wordt vaak aangegeven dat hier nog weinig
van terug te zien is. Dit kan komen doordat sommige impulsen pas recentelijk in gang zijn
gezet, maar gesprekspartners uiten ook twijfels over de vraag of de Topsectorenaanpak hier
wel het geijkte middel voor is; mogelijk is het aanpakken van innovatie-belemmerende regelgeving soms beter aan te pakken via minder collectieve kanalen (i.e. directe interactie
met nationale en lokale overheden; Green Deals).

68

Dialogic innovatie ● interactie

Samenvattend overzicht
In Tabel 2 presenteren we een samenvattend overzicht van de overkoepelende bevindingen
per functie. De waarden voor de samenvattende ‘scores’ zijn afgeleid uit de reeds in Tabel 1
getoonde variatie in bevindingen. We benadrukken dat bovenstaande overkoepelende beschouwing een poging is om tot generieke uitspraken te komen ten aanzien van de
Topsectorenaanpak, en in dat opzicht dus geen recht doet aan het feit dat er in de Topsectoren eigen accenten gelegd worden.
Al met al blijkt dat de meest acute knelpunten waar de Topsectoren mee kampten bij aanvang (en waar de noodzaak het hoogste was aan interventies) lagen op het gebied van:
innovatief ondernemerschap stimuleren, kapitaal voor innovatie mobiliseren, en richting geven.
De inzet van de Topsectoren richt zich voornamelijk op het creëren van organiserend vermogen.67 Daarmee voorziet de Topsectorenaanpak in mogelijkheden om kennisontwikkeling,
kennisverspreiding, human capital en export (internationale marktformatie) van impulsen te
voorzien.
Effecten zijn voorlopig vooral zichtbaar op het gebied van kennisontwikkeling/–uitwisseling
en human capital, terwijl het effect op richting geven wat wisselender is; bij dit laatste gaat
het vaker om het breeduit kenbaar maken van die richting (op basis van overlap in belangen)
dan om het identificeren van synergiën en ontwikkelen van nieuwe visies. Qua innovatief
ondernemerschap heeft de Topsectorenaanpak succes met advisering, doorverwijzing, en
het creëren van cross-overs waar nieuwe business kansen uit ontstaan. Het effect hiervan is
minder evident, aangezien er vervolgens niet veel geboden wordt om ook het experimenteren met nieuwe ideeën te ondersteunen. Op basis van de geobserveerde variatie tussen de
Topsectoren is het voor innovatief marktformatie en legitimiteit wel denkbaar dat de Topsectorenaanpak een positieve impact kan hebben, maar deze potentie wordt nog beperkt
gerealiseerd. Naar het zich laat aanzien is mobiliseren van financieel kapitaal (van buiten de
Topsector zelf) een sleutelproces waar de specifieke inslag van de Topsectorenaanpak het
minst te bieden heeft. Uiteraard helpt de aanpak wel om binnen de Topsector middelen vrij
te maken voor het uitwerken van een gezamenlijke koers.
Tabel 2: Samenvattende scores beleidsimpact

Innovatief ondernemerschap
Kennisontwikkeling
Kennisuitwisseling
Richting geven
Marktformatie
Mobiliseren financieel kapitaal
Mobiliseren human capital
Legitimiteit / weerstand

Noodzaak

Inzet

Effect

Hoog
Middel
Middel
Hoog
Middel
Hoog
Middel
Middel

Middel
Hoog
Hoog
Hoog
Laag
Laag
Hoog
Middel

Middel
Hoog
Hoog
Middel
(Nog) Laag
Laag
Hoog
(Nog) Laag

Uit Tabel 2 (maar ook de individuele Topsectoranalyses, zie Deel 2) kunnen we opmaken dat
de link tussen noodzaak, impuls en impact niet altijd volmaakt is. Idealiter worden schaarse
middelen en energie alleen ingezet op wat echt als een knelpunt ervaren wordt. Richting

67

In veel gesprekken wordt versterkt organiserend vermogen op zichzelf als een voorname uitkomst
gezien. Vanuit maatschappelijk opzicht is het vooral de vraag waarvoor dat vermogen uiteindelijk
gebruikt wordt. Als het niet duidelijk resulteert in systeemversterking op één of meerdere sleutelprocessen is er een risico dat de baten niet opwegen tegen de transactiekosten om al die collectiviteit te
bewerkstelligen.

Dialogic innovatie ● interactie

69

geven is waarschijnlijk het sleutelproces waar knelpunt en impuls het meest in overeenstemming zijn, en waar op veel plaatsen ook substantieel effect mee bereikt wordt. Specifieke
voorbeelden van een goede koppeling tussen knelpunt-impuls-effect zijn o.a. HTSM op het
vlak van human capital en LSH op het vlak van kapitaal mobiliseren (door gezondheidsfondsen te betrekken in TKI-PPS).
Een situatie waarbij knelpunt-impuls-effect alle drie laag zijn, is vanuit beleidseconomisch
perspectief ook gunstig: in dat geval is er geen energie gaan zitten in zaken die niet urgent
waren. Bij HTSM maakt men bijvoorbeeld zelden melding van regeldruk, en daarom wordt
daar ook niet actief op ingezet door de Topsector. Problematischer zijn de gevallen waarin
de balans zoek is. Sommige sectoren zette (te) sterk in op kennisontwikkeling, terwijl dit
niet het meest urgente knelpunt in de sector is om tot transformatie te komen (dit is o.a.
het geval bij LSH en Chemie, zolang het bij laatstgenoemde niet om duurzaamheid gaat).
Concentreren we ons op de beschikbare indicaties voor bereikt effect, dan blijkt het voor te
komen dat goed gerichte inspanningen alsnog weinig verandering teweegbrengen. Het sterkste voorbeeld hiervan vinden we in de Chemie, waar de sturingsactiviteiten in de eerste jaren
niet hebben geleid tot het ontwikkelen van een strategisch gedragen en tactisch uitgewerkte
koers waar publieke en private partijen zich substantieel aan verbinden. Met de interne governance-aanpassingen die recentelijk plaatsvonden lijkt dit inmiddels beter te gaan. Meer
in algemenere zin hebben manifestaties van tegenvallend effect doorgaans te maken met
het feit dat impact op zich laat wachten, omdat er ook maar weinig middelen en mechanismen geboden zijn om invloed uit te oefenen, of omdat het belang van systeemversterking
op een bepaald sleutelproces niet herkend werd (denk aan marktformatie en legitimiteit).
Een ongebalanceerde situatie die uiteraard wél gunstig is, is wanneer er met weinig inspanning toch veel effect bereikt wordt. Dit doet zich o.a. voor bij imagoversterking en
internationale marktbewerking, doordat er vanuit het Topsectoren-label automatisch een
‘brandingseffect’ uitgaat. Door interviewrespondenten uit de Topsector Creatieve Industrie
en Logistiek wordt er regelmatig op dit effect gewezen. Ook het richting geven aan kennisontwikkeling verloopt relatief efficiënt. In veel gevallen vinden er uitgebreide dialogen plaats
om tot een visie te komen, maar vanwege hun positionering en mandaat hebben Topteams
een goed uitgangspunt om dergelijke processen te initiëren. Hetzelfde geldt voor het sturing
geven aan human capital-activiteiten. In plaats van impulsen zelf te initiëren is er relatief
veel ruimte om door slimme verbindingen te leggen al effectief invloed uit te oefenen, en
daarmee (budgettair gezien) met hoge additionaliteit te opereren.

4.2.2 Overkoepelende beschouwing beleidsimpact
In aanvulling op het geboden totaalbeeld reflecteren we in deze sectie op een viertal belangrijke beleidskwesties die invidiuele sleutelprocessen overstijgen, maar waarvoor de
Topsectorenaanpak eveneens relevant is.
Organiserend vermogen en vraaggerichte programmering
De Topsectorenaanpak is nuttig gebleken bij het creëren van massa en het gezamenlijk genereren van momentum om urgente problemen aan te pakken. In een enkel geval is dit
enigszins geforceerd omdat deelsectoren bij elkaar worden gestopt die inherent verschillend
zijn en slechts met moeite een collectieve agenda kunnen formuleren (Topsector Water). Het
omgekeerde scenario doet zich voor bij Energie, Tuinbouw & Uitgangsmaterialen en vooral
Agro & Food, waar men de samenvoeging van sub-domeinen / keten-onderdelen juist als
belangrijke stap naar systeemversterking beschouwt; er blijkt soms zelfs belangstelling te
zijn om T&U en A&F ook verder te integreren. Voor een aantal meer gefragmenteerde Topsectoren als LSH en Creatieve Industrie is een begin gemaakt met het creëren van

70

Dialogic innovatie ● interactie

gezamenlijkheid en het verbeteren van het organiserend vermogen. Zeker in het geval van
de Creatieve Industrie geldt dat de pure sectororganisatie nog onvoldoende op orde is. Dit
uit zich onder andere doordat er nu veelvuldig gewezen wordt op het versterkt organiserend
vermogen, terwijl dat vermogen in de praktijk voor een groot aantal sleutelprocessen nog
maar beperkt wordt aangewend om collectieve belangen ook effectief te behartigen.
Een opbrengst is ook dat meer ervaring is opgedaan en uniformiteit is ontstaan in de wijze
waarop PPS-en worden opgezet in toegepaste en fundamentele onderzoek. 68 NWO heeft zich
geopend en leren meebewegen in het spel van afstemmen van kennisvraag op kennisaanbod. Ook heeft ze bijgedragen aan alternatieve vormen van R&D-programma’s (meer calls,
kortlopende programma’s). Ze schakelt daarbij wel gemakkelijker met gevestigde partijen
met R&D-traditie; NWO heeft meer moeite om met minder R&D-ervaren partijen uit bijvoorbeeld de Logistiek of Creatieve Industrie tot vraaggestuurde programma’s te komen die
relevant zijn voor eindgebruikers. KNAW wordt weliswaar op beleidsniveau op de hoogte
gehouden, en heeft onderzoek in haar instituten met relevantie voor Topsectoren (vooral
LSH en CI), maar is vooralsnog nauwelijks onderdeel van de Topsectorenaanpak. De kans
dat dit verandert neemt wellicht toe met het verder opwaarderen van PPS’en (verruiming
TKI-regeling), mogelijkheden voor directe project-indiening door kennisinstellingen, de aandacht voor sector-overschrijdende thema’s, en opties voor samenwerking tussen
kennisinstellingen en bedrijfsleven in NWA-routes.
Cross-overs
Kenmerkend voor de Topsectorenaanpak is dat bundeling primair geschiedt rondom economische sterkten (op heel geaggregeerd niveau) dan wel de technologiegebieden die
daaronder vallen. Dit roept de vraag op in hoeverre deze insteek gunstig is voor innovatierichtingen die een multidisciplinaire invulling vereisen, zoals wellicht wederom het oplossen
van maatschappelijke uitdagingen. Op het eerste gezicht worden cross-overs bemoeilijkt
door de verzuiling: zaken als het formuleren van roadmaps, netwerkactiviteiten en het uitwerken van maatwerkinstrumenten zoals de TKI-regeling gebeuren hoofdzakelijk binnen de
contouren van een Topsector. Er lijkt weinig twijfel over te bestaan dat de Topsectorenaanpak in ieder geval bijdraagt aan het ontstaan van nieuwe cross-over tussen de heel
verscheiden deelgebieden die Topsectoren soms zelf al herbergen. Tegelijkertijd erkent men
wel dat het misschien gewoon nodig was om de implementatie van de aanpak te beginnen
met het clusteren en organiseren van technologiegebieden. Nu dat in stelling gebracht is, en
de TKI’s en KIA’s (incl. roadmaps/programmalijnen) breed bekend zijn, is het relatief makkelijker om ingang te vinden bij partijen met wie men aan cross-overs wil werken.
Onderstaande figuur geeft een sterk versimpelde weergave van hoe de Topsectorenaanpak
verschil maakt in de manieren waarop EZ en andere ministeries interacteren met het veld,
en hoe het ontstaan van cross-overs verloopt als er centrale aanspreekpunten zijn.
Dat cross-overs ook daadwerkelijk tot stand komen blijkt bijvoorbeeld uit een analyse van
CBS op basis van projectdeelnames in 2014 vanuit bedrijfsleven aan TKI-onderzoeken. De
analyse leert dat circa een kwart van alle projectdeelnames vanuit het bedrijfsleven aan TKIonderzoeken een cross-over tussen Topsectoren betreft. Eenderde van de participaties door
bedrijven in de TKI-projecten komt voor rekening van bedrijven van buiten de Topsectoren.69

68

Zie: Advies van de Regiegroep Spelregels (2013). Spelregels voor privaat-publieke samenwerking bij
programmering en uitvoering van fundamenteel en toegepast onderzoek.

69

Zie https://www.bedrijvenbeleidinbeeld.nl/themas/onder-de-loep/cross-overs-en-gevestigde-orde.
In deze analyses, van het CBS, worden bedrijven bij een specifieke Topsector ingedeeld. Dat ze bij

Dialogic innovatie ● interactie

71

Diverse Topsectoren (bijvoorbeeld Creatieve Industrie, Chemie, HTSM, Logistiek, Energie,
Water en i.h.b. het segment watertechnologie) realiseren zich dat zij vooral een rol spelen
in afnemende sectoren buiten de eigen Topsector. Zij sturen aan op cross-sectorale initiatieven. Vanuit een bottom-up aanpak ontstaan er misschien makkelijker originele verbindingen,
maar de route langs Topsectoren vereenvoudigt uiteindelijk wel het zoekproces naar geschikte partners in een volstrekt ander - maar eveneens sterk - domein. Doordat de toegang
daartoe gefaciliteerd wordt door de opgebouwde kennis- en vertrouwensbasis leidt dit mogelijk sneller tot ‘cross-specialisatie’ (cross-overs specifiek tussen sterke gebieden).70 Het is
dus denkbaar dat het opbouwen van cross-overs langs technologiegebieden, die nu ook actief aan cross-over agenda’s werken, een realistischer manier is om het bedrijfsleven te
mobiliseren dan zomaar innovatie-thema’s (e.g. maatschappelijke uitdagingen) op nationale
schaal centraal stellen zonder dat er een platform is waarop partijen met vereiste kennis zich
kunnen organiseren.

Ministerie
van EZ

cross-over
bedrijf

bedrijf

bedrijf

bedrijf

bedrijf

bedrijf

bedrijf

bedrijf

Diverse ministeries
informatie

bedrijf

bedrijf

cross-over

bedrijf

bedrijf

Topsector x

Topsector y

Figuur 7: Verschil tussen een systeem waarin EZ enkel direct met individuele organisaties schakelt en
cross-overs ‘van onderaf’ tot stand komen (boven), versus systeem waarin een centraal aanspreekpunt
een brug vormt tussen zowel overheid en Topsector als tussen Topsectoren onderling (onder).

TKI’s meedoen die niet tot hun eigen Topsector behoren kan wijzen op cross-overs, maar het kan ook
een gevolg zijn van de manier waarop bedrijven in de administratie aan Topsectoren zijn gekoppeld.
70

Zie bijlage bij Monitor Bedrijfslevenbeleid 2015.

72

Dialogic innovatie ● interactie

Samenwerking met de regio’s
Regionale overheden, science parken en campussen zijn belangrijke partners voor de Topsectoren. Desondanks is in het verleden gesteld dat de link tussen de Topsectoren en
regionale partijen onderontwikkeld was.71 In de jaarlijkse Agendabrieven Topsectoren wordt
de verbinding met regionale activiteiten sinds 2014 als prioriteit aangemerkt voor de Topteams om actie op te ondernemen. Er zijn inmiddels enkele generieke acties opgestart
waarbij een duidelijke link met de regio naar voren komt, zoals de MKB Samenwerkingsagenda Rijk - regio72 en de (bijbehorende) MIT-regeling, het Techniekpact en de HCA
(Centres of Expertise en Centra voor Innovatief Vakmanschap), de Dutch Trade and Investment Board73, de KIA’s 2016-2017, de inzet van de ROM’s en de afstemming van de
Regionale Innovatiestrategieën (EFRO-programma’s) op de Topsector-agenda’s. In de verbinding
tussen
Topsectoren-aanpak
en
regio’s
vormen
ook
de
Regionale
Ontwikkelingsmaatschappijen (ROM’s) een belangrijke schakel. Vanuit een gezamenlijk aandeelhouderschap van EZ en provincies zijn de ROM’s actief in de ontwikkeling van
innovatieprojecten/ business consortia, strategische acquisitie en financiering. Het participatievermogen van de gezamenlijke ROM’s bedraagt, buiten de door de provincies extra
beschikbaar gestelde middelen, bijna € 300 miljoen. De ROM’s zijn daarmee een van de
grootste verstrekkers van risicokapitaal in Nederland; en spelen een belangrijke rol in het
valoriseren van kennis. In lijn met de KIA-afspraken 2016-2017 hebben de TKI’s en de ROM’s
meer de samenwerking opgezocht in de ontwikkeling en afstemming van Topsector-projecten en regionale projecten. De mate waarin wisselt per Topsector en per ROM.
Ook enkele afzonderlijke Topsectoren hebben ondertussen acties ondernomen om de samenwerking met de regio’s te bevorderen, zoals CLICKNL, specifieke PPS-ontwikkelingen
(e.g. Wetsus en RegMed XB) en de Smart Industry-fieldlabs (HTSM). De Topsectoren T&U
en A&F hebben eveneens verbinding gezocht met de regio’s. Concrete resultaten hiervan zijn
bijvoorbeeld de MKB-valorisatiepilot, het Eén in Food Platform en de Dutch Agri Food Week.
Logistiek werkt tevens aan een goede aansluiting met de regio’s, bijvoorbeeld via haar Kennis Distributie Centra en ook de Topsector Energie streeft ernaar de agenda’s en visies van
decentrale overheden te laten aansluiten op die van de Topsector. Voor de regionale samenwerking is een ‘rollende’ agenda opgesteld met projecten die in samenwerking met Rijk,
regio en de TKI’s worden vlot getrokken of versneld (Kracht van de Regio – De Rollende
Projectenagenda).
Over het algemeen kan geconcludeerd worden dat waar de regio’s bij de start van de Topsectoren niet of nauwelijks betrokken waren, er de laatste jaren steeds meer afstemming in
beleid en samenwerking in concrete projecten plaats vindt. In de toekomst is het wel van
belang om de verbindingen tussen nationaal en regionaal beleid te blijven versterken, bijvoorbeeld als het gaat om het verspreiden en toepassen van de kennis die ontwikkeld is op
basis van de KIA’s; in dit opzicht wordt regelmatig verwezen naar de rol die algemene universiteiten en vooral hogescholen kunnen spelen bij het lokaal verankeren van
gemeenschappelijke koersen die nationaal zijn uitgezet. Recent heeft de commissie Verdienvermogen en Vestigingsklimaat, onder leiding van de Tilburgse burgemeester Peter
Noordanus zich uitgesproken over de onder andere de relatie rijksbeleid en regionaal verdienvermogen. In haar rapport wordt aangegeven dat in het nationale Topsectorenbeleid de
dimensie van het regionale verdienvermogen vrijwel ontbreekt en pleit zij voor regionale

71

Zie bijvoorbeeld: AWTI (2014). Balans van de topsectoren 2014. Den Haag: AWTI.

72

In deze agenda (december 2014) staan afspraken over afstemming van innovatie-instrumenten tussen provincies en Rijk en het verbinden van de regionale economie aan het topsectorenbeleid.

73

PPS op het gebied van internationaal ondernemen en bilaterale economische relaties.

Dialogic innovatie ● interactie

73

economische versnellingsagenda’s en een jaarlijkse investering van 400 mln. euro in de regio’s.74 Ook vanuit de Tweede Kamer is het verzoek gekomen om de samenwerking met het
economisch kerngebied Brainport Eindhoven te versterken. Op dit moment werkt de regio,
in afstemming met het Rijk aan een Actieagenda Brainport.75 In de recent gepubliceerde
evaluatie van de MIT-regeling (zie ook 3.3) is geconcludeerd dat al een zekere mate van
harmonisatie heeft plaatsgevonden in het instrumentarium, en dat de samenwerking en afstemming tussen Rijk en regio is in algemene zin is verbeterd. Er wordt echter ook
geconcludeerd dat de Topsectoren weliswaar zelf zijn betrokken bij de communicatie en
voorlichting van de MIT, maar over het algemeen niet erg actief zijn in het benaderen van
het MKB na de calls. Naar aanleiding van deze evaluatie is de aanbeveling gedaan om – in
het kader van de MKB-samenwerkingsagenda Rijk-regio – de verschillende instrumenten
gericht op innovatie bij MKB nog beter op elkaar af te stemmen en waar mogelijk te komen
tot vereenvoudiging.
Internationalisering
De Topsectorenaanpak is potentieel relevant bij de strategische invulling van de internationaliseringsactiviteiten. Zoals opgemerkt is de aanpak in nationaal verband vooral
aangegrepen om onderzoek en ontwikkeling aan te jagen: de Topsectoren (incl. overheden)
zijn minder bezig geweest met de vraag hoe ze het bedrijfsleven kunnen ondersteunen om
innovaties te laten landen. Bij de internationaliseringsagenda’s van de Topsectoren is vanaf
de start van het Topsectorenaanpak gefocust op export en handel, en pas in een later stadium op kennis, strategische (R&D-)acquisitie en human capital. Op het eerste gezicht is dat
vanzelfsprekend als het doel van de Topsectorenaanpak is dat hoogwaardige Nederlandse
kennis moet leiden tot een internationaal sterke concurrentiepositie. Het is echter te kort
door de bocht om kennisontwikkeling enkel nationaal te organiseren, en het vermarkten van
kennis (of eigenlijk: producten) uitsluitend internationaal. Economische missies draaien in
de regel nog vaak om bestaande producten voor (afzet)markten die zelf over minder hoogwaardige kennis beschikken. Om valorisatie echt een impuls te geven ligt het voor de hand
om op het vlak van innovatie juist ook veel meer met andere landen op te trekken – ook
buiten het wetenschappelijke circuit dat zichzelf al heel sterk internationaal organiseert. Volgens diverse gesprekspartners bieden de Topsectoren, en specifiek de TKI’s met hun KIA’s,
veel mogelijkheden om kennissamenwerking te initiëren op vlakken waar Nederland haar
expertise goed kan combineren met de expertise van andere landen; hetzij om van andere
landen te leren (e.g. HTSM kijkt nauwelijks naar Japan), hetzij omdat in andere landen het
tij gunstiger is om kennis om te zetten in producten waar al direct vraag voor is.
Pas als er legitimiteit en markt is voor nieuwe producten heeft het zin om dit in handelsmissies mee te nemen, maar de meerwaarde die de Topsectorenaanpak kan bieden heeft
wellicht vooral betrekking op de ontwikkelingsfase die daaraan vooraf gaat. Dat de KIA’s
over het algemeen maar beperkt naar internationale verbindingen kijken is een gemis; de
informatie die er verzameld is over aanwezige kennis en ambities is uitermate relevant voor
het organiseren van ‘innovatiemissies’ waarbij de brug tussen onderzoek en toepassing kan
worden gelegd. De Topsectorenaanpak biedt dus kansen voor de Topsectoren om in hun
internationaliseringsagenda breder in te zetten dan alleen op handel. Op het vlak van internationalisering lijkt deze bredere aanpak al te worden opgepakt. Zo heeft het kabinet in de
begroting voor 2017 €10 miljoen vrijgemaakt voor internationaal ondernemen in brede zin.
De minister van EZ heeft in antwoorden op kamervragen aangegeven dat een door de publiek-private Dutch Trade & Investment Board (DTIB) ingestelde Stuurgroep Handels-

74

Zie http://www.elba-rec.nl/wp-content/uploads/SKBN-rapport-HR.pdf.

75

TK-brief 34550-XIII-121, 6 december 2016.

74

Dialogic innovatie ● interactie

Investeringsbevordering (Stuurgroep Buijink) begin 2017 een advies zal uitbrengen over de
wijze van besteding. Ook stelt hij dat “een belangrijk uitgangspunt is dat de middelen ten
goede moeten komen aan doeltreffende economische publiek-private diplomatie, over de
volle breedte van handelsbevordering tot en met innovatiesamenwerking. De middelen moeten ten goede komen aan het helpen realiseren van gezamenlijk vast te stellen strategische
doelen gericht op prioriteitslanden, Topsectoren en mondiale maatschappelijke uitdagingen.
De prioriteitslanden zijn de landen die voor de topsectoren het belangrijkst zijn. De topsectoren bepalen jaarlijks hun prioriteitslanden”.76 Middels het overleg ‘trekkers internationaal’
leren de Topsectoren bovendien ook nu al heel praktisch van elkaar.

4.3 Doelmatigheid Topsectorenaanpak
De Topsectorenaanpak is in het leven geroepen om innovatiesystemen te versterken. Uit
voorgaande sectie bleek dat de doeltreffendheid betrekking heeft op een aantal (maar niet
alle) sleutelprocessen die voor een innovatiesysteem relevant zijn. De overkoepelende bevinding is dat de Topsectorenaanpak onmiskenbaar bijdraagt aan het meer vraaggericht
programmeren van (PPS-)onderzoek bij Nederlandse kennisinstellingen en het afstemmen
van human capital-activiteiten en exportbevordering.
Nu we een beeld hebben van de doeltreffendheid dient de vraag zich aan of de beleidsstrategie doeltreffend is. Hiervoor dienen de gerealiseerde baten afgezet te worden tegen de
kosten die er mee gemoeid zijn. De kosten voor de Topsectorenaanpak zijn net als voor de
meeste beleidsaanpakken (zeker als ze interdepartementaal zijn) moeilijk vast te stellen,
omdat er afgezien van de TKI-toeslag77 en MIT78 geen sprake is van een formele regeling
met een eigen budget. Bovendien stellen individuele vakdepartementen nog separaat budgetten ter beschikking, wordt een deel van de NWO-financiering meer vraaggestuurd ingezet
ten behoeve van de negen Topsectoren, heeft de aanpak ook invloed op de aanwending van
de Rijksbijdrage aan de TO2-instituten en zorgen de human capital agenda’s van de Topsectoren er voor dat deels nieuwe initiatieven ontstaan, maar vooral dat al bestaande
initiatieven beter op elkaar worden afgestemd. De kosten van deze “hefbomen” zijn lastig
exact vast te stellen. Toch doen we in deze paragraaf een poging om relevante uitspraken
te doen over de doelmatigheid.
Kosten Topsectorenaanpak
De uitvoeringskosten van de Topsectorenaanpak als zodanig worden door EZ geschat op €8
mln. per jaar. De twee grootste posten zijn kosten Topteams inclusief werkbudget (ca €2,8
mln.) en internationalisering (ca €2,7 mln.). In dit budget van €8 mln. zijn de kosten van de
directie Topsectoren en Industriebeleid inbegrepen. De kosten die de andere departementen

76

Zie: Beantwoording schriftelijke vragen EZ-begroting 2017, deel energie, economie en innovatie, bijlage 1, p. 1-2.

77

In de tussenevaluatie van de TKI-toeslagregeling is geconcludeerd dat de formele administratieve
lasten van de regeling bescheiden zijn, maar dat dit met name komt omdat formeel gezien alleen de
TKI’s als officiële aanvragers van de TKI-toeslag administratieve lasten kennen. Ook wordt er hierbij
vanuit gegaan dat TKI’s een smalle taakopvatting hebben. Sommige TKI’s doen echter meer dan enkel
het aanvragen van TKI-toeslag. Dat heeft ook te maken met de taakverdeling tussen Topteam en TKI
en de mate waarin bestaande organisaties in een Topsector als uitvoerend bureau kunnen fungeren.
In de praktijk blijkt dat bedrijven en kennisinstellingen bovendien substantiële extra kosten maken.

78

De evaluatie van de MIT is half maart 2017 afgerond. Zie sectie 3.3 voor de belangrijkste bevindingen.
Ten aanzien van de doelmatigheid is geconcludeerd dat de uitvoering van de MIT bij RVO en de regio’s
redelijk efficiënt verloopt (Technopolis/SEO, 2017, p. 5).

Dialogic innovatie ● interactie

75

maken zijn niet inbegrepen, en evenmin omvatten ze de uitvoeringskosten bij bedrijven,
kennisinstellingen en andere stakeholders.
Kijken we naar het financiële aandeel van de Topsectorenaanpak in het gehele bedrijvenbeleid dan is dat bescheident. Het gaat om €109 miljoen voor algemene regelingen binnen de
Topsectoren (TKI-toeslag en MIT-regeling, zie ook paragraaf 3.3). Daarnaast wordt er in
2016 nog €967 miljoen geïnvesteerd vanuit ‘flankerend beleid’. Omdat dit betrekking heeft
op bijvoorbeeld onderzoeksmiddelen van NWO, NWO/STW en KNAW is het niet vanzelfsprekend om deze post integraal te rekenen tot de kosten die gemaakt zijn om de
Topsectorenaanpak uit te kunnen voeren. Ook de Energie Innovatiemiddelen waar de Topsector Energie van EZ sturing aan kan geven - van ca. €40 mln per jaar79 - zijn niet als
Topsectorenbudget aan te merken, aangezien die in belangrijke mate ook dienen voor het
dubbele mandaat dat die Topsector heeft (i.e. doelen bereiken van het Energieakkoord, en
niet alleen innovatie). Iets soortgelijks geldt voor de jaarlijkse €20mln. van IenM voor Logistiek, die oorspronkelijk afkomstig waren uit het bestaande ‘Beter Benutten’-budget dat bij
de Topsector is ondergebracht. Daarnaast zijn aparte investeringsmiddelen voor steun aan
spraakmakende initiatieven zoals bijv. QuTech en ARC CBBC veelal niet apart gebudgetteerd
in de reguliere instrumenten van EZ (en eventueel andere departementen). Ze berusten
daardoor vaak op een vorm van ad-hoc financial engineering waarbij bijdragen uit de TKItoeslag (via de TKI) worden gecombineerd met bijdragen via TO2-instituten, andere publieke
onderzoeksfinanciers als NWO en NWO/STW, universiteiten en bedrijfsleven. Het is voor het
draagvlak voor de Topsectorenaanpak belangrijk dat duidelijker wordt op basis van welke
overwegingen dergelijke PPS’en worden gefinancierd.
Ten tweede moeten betrokken bedrijven en kennisinstellingen (binnen en buiten het Topteam) alsook stakeholders aanzienlijke menskracht vrijmaken voor die agendavorming,
netwerkvorming, actieteams en onderlinge afstemming. Veel van dit werk wordt gedaan op
vrijwillige basis. Dit behoeft geen bezwaar te zijn in gevestigde sectoren met grote spelers
die zich dit kunnen permitteren, maar is bezwaarlijker voor Topsectoren met minder gevestigde spelers of Topsectoren waar veel innovatieve bedrijven slechts klein zijn. Zij kunnen
veelal niet ongebreideld en jaren achtereen tijd en energie in Topsector en Topsector gerelateerde zaken steken en worden in die zin wellicht overvraagd. Voor gevestigde Topsectoren
geldt bovendien dat de governance die met de Topsectorenaanpak meekomt relatief minder
toevoegt ten opzichte van de bestaande organisatorische structuren, maar eerder een extra
governance laag is. De uiteindelijke Topsector-governance verschilt per Topsector, maar is
een aantal gevallen behoorlijk complex uitgevallen, bijvoorbeeld omdat TKI en Topteam op
enige afstand van elkaar opereren, er tal van netwerkoverleggen en adviesorganen zijn of
werkgroepen waarin op thema’s wordt meegedacht en meegestuurd. In een aantal Topsectoren is nog wel wat winst te behalen door de governance meer te stroomlijnen.
Zowel voor de financiële als de in-kind investeringen geldt dus dat er veel bedragen gemoeid
zijn met de Topsectorenaanpak, maar dat er in de kern maar weinig geld speciaal is uitgegeven vanwege dit specifieke spoor binnen het Bedrijvenbeleid. Het feit dat diverse
ministeries een groot deel van de verstrekte middelen als Topsectorenmiddelen oormerken
impliceert niet per se dat het om aanvullende uitgaven gaat; het laat vooral zien dat de
Topsectorenaanpak succesvol is in het collectief aanspreken en richten van beschikbare middelen.

79

Daarnaast is nog circa €90 miljoen per jaar beschikbaar voor andere energie-innovatieregelingen (DEI
en hernieuwbare energieregeling) maar dat zijn binnen energie-innovatie ‘generieke’ regelingen met
‘generieke criteria’.

76

Dialogic innovatie ● interactie

Baten Topsectorenaanpak
Kijken we naar de batenkant, dan doet zich daar dezelfde kwestie voor. Er is een heel spectrum van effecten dat direct of indirect gerelateerd kan worden aan inspanningen vanuit de
Topsectorenaanpak. De voordelen van gezamenlijke systeemversterking kunnen bijvoorbeeld neerslaan in sterkere focus (vraagsturing) in kennisontwikkeling, een hoger
ambitieniveau als het gaat om innovatie, en in plaats van overlap juist synergie. Secundair
speelt mee dat veel van de opgezette interactie ruimte biedt voor kennis-spillovers met betrekking tot fundamentele wetenschap, technologische ontwikkeling, relevante partners,
toepassingsmogelijkheden, marktkansen, interpretatie van regelgeving, vermindering van
regeldruk, etc. Uiteindelijk kan een versterkt innovatiesysteem niet alleen leiden tot meer
productiviteit en export bij bedrijven in de sector, maar ook tot een systeemverandering
waarbij hele nieuwe technologieën en partijen een bepaalde economische behoefte vervullen. Daarnaast zijn de impulsen vanuit de Topsectoren er in toenemende mate op gespitst
om maatschappelijke problemen op te lossen. De baten van deze laatste posten zijn onmogelijk in kaart te brengen. Daarnaast zijn ze ook niet te attribueren: omdat de onderliggende
inspanningen zelf al moeilijk aangemerkt kunnen worden als regulier of extra (t.o.v. situatie
zonder Topsectoren) is het per definitie ook ondoenlijk om te bepalen hoe groot de gerealiseerde additionaliteit werkelijk is.
Verhouding kosten-baten
Op basis van bovenstaande argumentatie is het helder dat een macro-economische doelmatigheidsberekening onbegonnen werk is voor een netwerkaanpak die in de kern draait om
het versterken van organiserend vermogen. De scherpste afweging die te maken is, betreft
de balans tussen de kosten van specifiek die netwerkaanpak versus sec de baten daarvan.
Gegeven de geringe financiële en niet-financiële80 kosten die gemoeid zijn met het creëren
van nieuwe interacties is het onwaarschijnlijk dat deze niet opwegen tegen de effecten van
alleen al het aanscherpen van de koppeling tussen kennisontwikkeling bij kennisinstituten
en de vraag die het bedrijfsleven daar gezamenlijk neerlegt. Versterkte valorisatiekanalen
hoeven feitelijk maar heel weinig successen te helpen voortbrengen om de investeringen in
organiserend vermogen en internationale profilering te rechtvaardigen – laat staan wat op
de langere termijn nog te winnen is doordat er betere cross-overs gevonden tussen subdomeinen die voorheen meer langs elkaar werkten en doordat overheidsbeleid op een betere
informatiebasis gebaseerd wordt (zie onderstaande figuur), maar ook doordat human capital
meer gericht is op werkelijke vraag op de arbeidsmarkt, of simpelweg doordat het Topsectoren-label een paar extra deuren opent in de context van internationalisering.
De vraag die dus uiteindelijk werkelijk het interessantst is draait niet om de macro-doelmatigheid, maar om de vraag of het ook in de toekomst nog gerechtvaardigd is om middelen in
organiserend vermogen te blijven stoppen. De afgelopen tijd is er onmiskenbaar veel gerealiseerd als het gaat om sub-domeinen consolideren en betere afstemming bereiken met
allerlei soorten stakeholders (zie onderstaande figuur), maar om hier in de toekomst mee
door te gaan moet duidelijk worden wat de verwachte baten zijn van een vervolgstap. Naar
onze mening valt er nu er in de Topsectoren zelf reeds hechte verbindingen zijn ontstaan er
meer te bereiken door aanvullende afstemming te richten op overkoepelende thema’s (e.g.
maatschappelijke thema’s of technologieën met Topsector-doorsnijdend potentieel).

80

Zoals eerder aangegeven berusten de niet-financiële kosten uit de activiteiten van partijen die deelnemen in het afstemmen en uitwerken van koersen en agenda’s. Voor de direct betrokkenen zijn deze
aanspanningen soms heel aanzienlijk. Het lijkt er echter op dat de inspanningen ongelijk verdeeld zijn
over partijen die uiteindelijk baat hebben bij de aanpak: er zijn onder de achterban in Topsectornetwerken ook veel organisaties die maar bescheiden inbreng leveren (en toch min of meer dezelfde
baten hebben van collectieve impulsen m.b.t. bijvoorbeeld human capital en regelgeving).

Dialogic innovatie ● interactie

77

?

Ministerie
van EZ

invloed

informatie

informatie

invloed

invloed

cross-over
Topsector
invloed

Deel-sector

cross-over

Deel-sector

invloed

Figuur 8: Evolutie in de invulling van de Topsectorenaanpak: naarmate deelgebieden zich beter organiseren kunnen zij grotere impuls geven aan bijv. beleid of marktontwikkelingen. De vraag is hoeveel
effect de aanpak nog kan sorteren als het organiserend vermogen al substantieel versterkt is.

4.4 Beleidsontwerp Topsectorenaanpak
In deze paragraaf kijken we in hoeverre de vormgeving van de Topsectorenaanpak geschikt
is om haar beleidsdoelstelling van innovatiesysteemversterking te realiseren. Dit doen we op
basis van een vergelijking tussen een ideaaltypisch beleidsontwerp en de Topsectorenaanpak
zoals die zich in de afgelopen zes jaar heeft ontwikkeld; zie hoofdstuk 2 voor een nadere
uitleg van de ontwerpprincipes die relevant zijn in dit kader.

4.4.1 Totaalbeeld beleidsontwerp per ontwerpprincipe
Net als bij de synthese op het vlak van beleidsimpact presenteren we ook voor het beleidsontwerp een overzicht van de geobserveerde variatie tussen Topsectoren als het gaat om
het ontwerp van de aanpak. Om dit rapport leesbaar te houden omvat Tabel 3 een beknopte
weergave van de geobserveerde ontwerpopties. De ontwerpopties zijn hierbij steeds geordend naar de mate waarin ze bijdragen aan een bepaald ontwerpprincipe. Bij de navolgende
analyse bespreken we de bevindingen per ontwerpprincipe; zie Deel 2 van dit rapport voor
een bespreking per Topsector.

78

Dialogic innovatie ● interactie

Tabel 3: Variatie in geobserveerde ontwerpopties (in oplopende sterkte van uitvoering ontwerpprincipe)
Ontwerpprincipe

Sturingsvermogen

Informatie verkrijgen
Accountability
(transparantie /
rekenschap)
Leiderschapscompetenties
Grensverleggende
vernieuwing
Openheid

Spillovers

Inputs i.p.v. transfers

Ontwerpopties
Permanente overlegstructuren
Jaarlijks programmeren
Betrokkenheid partijen met substantiële achterban
Betrokken rol voor ambtenaren
(in besturen / TS-teams)
Consultaties
Heldere website
Publieke info over projecten (onderwerp, deelnemers, etc.)
Openbare jaarverslagen (TKI / TS)
Continuïteit
Aanwezigheid individuen met ervaring, aanzien, invloed
Agenda’s en beoordelingscriteria
functioneel specificeren
Sturen op nieuwe verbindingen
Ruime inspraakmechanismen
Breed toegankelijk instrumentarium
Actief partijen wegwijs maken
Alleen activiteiten op basis van collectieve belangen ondernemen
Geen overdadige IP-regelgeving
[Geen subsidie-middelen rechtstreeks
naar bedrijven]
Verbindingen leggen

Controlerende raad (naast Raad van Bestuur)
Bindende agenda (met KPI’s)
Monitoren en evalueren van portefeuille
‘Carrots & sticks’
Heldere/toegankelijke organisatiestructuur
Interdepartementale links
Sterke link naar kern van departementen
Accuraat organogram; openbare notulen
Projectbeoordeling door externen; evaluaties
Bij transparante processen aansluiten
(e.g. bij NWO-protocollen); geschillenregeling
Transparante/legitieme aanstellingsprocedure
Vermogen en ruimte om synergiën te identificeren / draagvlak te vinden
Langetermijn-ambities combineren met concreet pad
Aansluiting fundam.-toegepast onderzoek
Sterk op cross-overs sturen
Proactief en gericht nieuwkomers betrekken (en
zelfs incumbents op afstand houden)
Resultaten goed ontsluiten; communicatie
(nieuwsbrieven, website-updates)
Interactie / valorisatie bevorderen via events
Steun in de vorm van beter gerichte educatie,
calls, RVO-events, handelsmissies, onderzoeksfaciliteiten, aangepaste regels, data, etc.

Sturingsvermogen
De Topsectoren hebben allemaal permanente overlegstructuren waarmee ze jaarlijks hun
agenda’s programmeren. Momenteel worden in veel Topsectoren de KIA’s en KIC’s opnieuw
geformuleerd en wordt men hierin steeds bedrevener c.q. vindt men een manier van werken
die past bij de sector. In sommige Topsectoren gebeurt dit middels enkele consultatieronden,
terwijl in andere Topsectoren roadmapcommissies aan de slag gaan. De manier waarop de
TKI’s functioneren en hoe dicht ze tegen de Topteams functioneren verschilt tussen Topsectoren. In de meeste Topsectoren zijn speciale agenda’s ontwikkeld op HCA,
internationalisering en incidenteel wet- en regelgeving, die weer worden aangestuurd door
teams die hier specifiek mee belast zijn.
Wanneer er zulke paden zijn, met duidelijke tijdsgebonden en meetbare KPI’s, is het mogelijk
om ook aan monitoring te doen. Voor wat betreft TKI-projecten houden alle Topsectoren
vast aan gedetailleerde rapportagestructuren, maar als het gaat om het realiseren van de
KIA’s dan besteden bijv. Logistiek en Energie veel aandacht aan het bijhouden van de voortgang die er geboekt wordt. Uiteraard gebeurt dit ook omdat de financierende
vakdepartementen dit verlangen; op het moment dat een Topsector maar weinig vrije middelen of andere stimuleringsmaatregelen (‘carrots’) heeft zien ze zich minder genoodzaakt
om het rendement van schaarse of zelfs afwezige investeringen bij te houden.
Hierbij moet opgemerkt worden dat de doelen en monitoring op het niveau van de Topsectorenaanpak in het algemeen wezenlijk anders is dan op het niveau van individuele
Topsectoren. In vergelijking met de Voortgangsrapportage Bedrijvenbeleid en bijbehorende
Monitor-studies van EZ en het CBS werken de Topsectoren zelf bijvoorbeeld vaak met veel
nauwkeurigere vormen van jaarrapportages. Iets dergelijks geldt ook voor het verschil tussen de manier waarop de overheid controle houdt op de Topteams en TKI-besturen, versus
de activiteiten van de Topteams en TKI-besturen om activiteiten en deelnemers binnen hun
Topsector te disciplineren. Het sturingsvermogen is daarmee lager voor de aanpak als geheel
dan voor individuele topsectoren (zie ook accountability).

Dialogic innovatie ● interactie

79

Informatie verkrijgen
Wat betreft de informatiepositie kan geconcludeerd worden dat deze voor EZ, meer nog dan
voor de eventueel betrokken vakdepartementen die vaak al meer kennis van - en lijntjes
met - de betrokken Topsector hebben, aanzienlijk is verbeterd. EZ en ook de vakdepartementen hebben een beter inzicht gekregen in specifieke knelpunten en noden en kunnen
beter een dialoog met betreffende Topsectoren voeren. Andersom geldt voor een deel van
de bedrijven en kennisinstellingen in de Topsectoren dat zij een veel betere toegang hebben
tot de kern van de departementen (contact met de minister, hoge ambtenaren, toegewijde
secretarissen) waarin zij overigens naast Topsector-gerelateerde zaken ook andere issues
aan de orde kunnen stellen; bijvoorbeeld vormgeving van generieke innovatiebeleidsmaatregelen.
Wel uiten sommige interviewrespondenten kritiek op het ogenschijnlijke gebrek aan coördinatie als het gaat om informatieverzoeken vanuit de overheid. De meest effectieve manier
om met dit ontwerpprincipe om te gaan is door te zorgen dat verkregen informatie ook
binnen de overheid haar weg vindt naar de juiste afdelingen. Voor A&F en T&U geldt bijvoorbeeld dat er van oudsher een goede relatie tussen het veld en de overheid bestaat, waardoor
dit als het ware vanzelf gaat. Uit interviews blijkt dat het soms nog wel schort aan de mate
waarin opgepikte signalen zichtbaar meegenomen worden in beleidsoverwegingen.81 Op dit
punt is het interessant om te kijken naar de Japanse ‘Council for Science Technology and
Innovation’ (CSTI; zie bijlage 3). CSTI staat boven de ministeries en betreft een centraal
informatieplatform met kanalen naar alle overheden. Functionarissen nemen de verkregen
signalen mee naar hun departementen en gebruiken het als input voor hun beleid.
Accountability (Transparantie / Rekenschap geven)
De meeste Topsectoren publiceren veel informatie op de website, maar lijken zelf ook nog
met de ‘integrale maatwerkbenadering’ te worstelen. De meest transparante werkwijze
wordt volgens gesprekspartners namelijk aangetroffen bij impulsen die aansluiten op bestaande processen, zoals de procedures van NWO (programma’s die met ondersteuning van
de Topsector via NWO/STW/ZonMw worden uitgezet). In bijvoorbeeld Zweden is ervoor gekozen de uitvoering van de programma’s enkel bij de reguliere onderzoeksfinanciers te laten
liggen. Op die manier wordt er standaard volgens een bewezen en gecontroleerde aanpak
gemonitord.
Ook m.b.t. dit beleidsprincipe (net als bij sturingsvermogen) zien we verschillen op het niveau van individuele Topsectoren en de Topsectorenaanpak. Hoewel het vanzelfsprekend is
dat een Topteam slechts rapportages en controle hoeft te organiseren voor een domein dat
homogener is dan de hele verzameling Topsectoren, kan men ook beargumenteren dat EZ
juist als eindverantwoordelijke meer zou kunnen investeren in heldere communicatie over
wat de Topsectorenaanpak is en wat er in de diverse domeinen aan activiteiten plaatsvindt.
In de jaarlijkse rapportages zijn de doelstellingen over het algemeen op een hoog niveau
geformuleerd en daarmee minder bruikbaar. Voor verscheidene Topsectoren geldt ook dat
de cijfers en kengetallen die er zijn over de Topsector lang niet altijd herkenbaar zijn, juist
omdat sectorgrenzen er minder toe doen of de toegevoegde waarde met name gerealiseerd
wordt in afnemende sectoren. In de Topsectoren Logistiek, Energie, Water en Creatieve industrie zijn of worden studies ondernomen om de toegevoegde waarde voor de Nederlandse
economie in detail in beeld te brengen.

81

Uiteraard kan een overheid niet zomaar ieder collectief obstakel verhelpen: als er (systeem)probleem
is moet eerst vastgesteld worden of er voldoende legitimering is om in te grijpen (e.g. is er een reden
waarom de markt niet functioneert?) en of staatssteun geoorloofd is.

80

Dialogic innovatie ● interactie

Een goede ontwikkeling op het vlak van transparantie is het lanceren van www.bedrijvenbeleidinbeeld.nl; dit is een zeer bruikbare aanzet om meer informatie te ontsluiten over het
instrumentarium van het Bedrijvenbeleid. Daarnaast presenteert het CBS ieder jaar een Monitor Topsectoren. Hoewel deze weinig inzicht verschaft in wat er binnen en door de
Topsectoren tot stand wordt gebracht geeft de monitor wel inzicht in de economische ontwikkeling van de bedrijfstakken die met de Topsectoren geassocieerd kunnen worden.
Leiderschapscompetenties
De mate waarin dit beleidsprincipe effectief is uitgewerkt hangt erg op de individuen die
vanuit de overheid, kennisinstellingen en bedrijven bij een Topsector betrokken zijn. Belangrijk is vooral dat de boegbeelden en overige Topteamleden gedragen moeten worden door
een brede achterban en een goede positie moeten hebben in het veld. Daarbij moet opgemerkt worden dat zolang Topteams alleen kunnen beïnvloeden op basis van moreel appèl,
inspireren en verbinden hun effectiviteit erg afhangt van de goodwill in de sector. Dit ondermijnt de slagkracht ten opzichte van situaties waar men concrete voordelen in het (niet al
te verre) vooruitzicht kan stellen aan het bedrijfsleven. In dat opzicht is het ontbreken van
het kunnen belonen en afstraffen (‘carrots and sticks’) een gemis.
Grensverleggende vernieuwing
De Topsectoren zijn in theorie volledig gericht op grensverleggende vernieuwing, maar uit
interviews blijkt dat tegenvalt (of op zijn minst sterk wisselt) in hoeverre het beleidsontwerp
geschikt is om baanbrekende trajecten naar voren te laten komen. De opgestelde agenda’s
richten zich nu primair op de overlap tussen belangen van de betrokken. Hoewel op projectniveau nieuwe zaken ontstaan en nieuwe thema’s aan de orde komen, zijn er in veel gevallen
geen visies ontwikkeld die een sterk verschil markeren ten opzichte van de gemene deler
die al bestond. Op het moment dat agenda’s wel ambitieuzer zijn ontbreekt het vaak aan
operationele uitwerking en slagkracht om ook privaat commitment te genereren. Het accent
in het toepassen van de Topsectorenaanpak ligt in de praktijk eerder op het uitbouwen en
commercialiseren dan op transformeren. Er is relatief weinig ruimte voor het stimuleren van
echt radicale innovatie. Wel is het zo dat in de meer recente KIA’s sterker gefocusseerd
wordt ten opzichte van de KIA’s van het eerste uur. Ook de totstandkoming van enkele meer
grootschalige PPS’en zoals bijv. QuTech, ARC CBBC zijn meer recente initiatieven waar daadwerkelijk de top van de wetenschap en de top van het bedrijfsleven zich verbinden aan meer
radicale trajecten.
Openheid
Een veelgehoord bezwaar tegen de Topsectorenaanpak is dat het te sectoraal is en geen oog
heeft voor opkomende sectoren en thema’s. In principe staan de activiteiten van Topsectoren
open voor alle geïnteresseerden, en is er geen Topsector-‘lidmaatschap’ dat bepaalt wie waar
mag aankloppen. Echter, in de praktijk moeten zeker in de gevestigde sectoren met veel
grote spelers vooral kleine bedrijven en ‘uitdagers’ de nodige moeite doen om aan te sluiten
en te participeren. Alleen die partijen die hiervoor de capaciteit en tijd vrij kunnen maken en
voldoende doorzettingsvermogen hebben, maken deze stap.
Toch constateren we dat er wel degelijk moeite gedaan wordt – zij het niet in alle Topsectoren in dezelfde mate – om nieuwe spelers aan boord te nemen, om MKB te betrekken bij
activiteiten binnen de Topsectoren en ook om nieuwe thema’s te verkennen. Die inspanningen vinden in de eerste plaats vooral plaats binnen breed gedefinieerde Topsectoren of
clusters. Binnen die individuele Topsectoren is veel intensiever tussen bedrijfsleven, kennisinstellingen en overheid afgestemd dan voorheen gebruikelijk was; er is een vorm en mate
van collectiviteit ontstaan waarin ook nieuwe combinaties worden gemaakt en nieuwe
thema’s worden verkend.

Dialogic innovatie ● interactie

81

Creëer spillovers
Over het algemeen geldt voor de Topsectoren dat de kennis die ontwikkeld wordt, gedeeld
wordt. Daar worden IP-afspraken voor gemaakt. De meeste Topsectoren zetten de afgeronde
projecten online en delen de resultaten via bijeenkomsten. Sommige Topsectoren, waaronder bijvoorbeeld Logistiek, hebben daarnaast als regel dat onderzoeksprojecten altijd een
valorisatieplan moeten bevatten.
De centrale rol van PPS-onderzoek in de Topsectorenaanpak gaat gepaard met kennisuitwisseling binnen de consortia die ontstaan dan wel behouden worden; in hoeverre kennis
vervolgens verder verspreid raakt, wisselt enigszins. Afgezien van de vouchers die vanuit de
MIT-regeling worden toegepast, zijn er ook maar weinig interventies die één op één kennisoverdracht bevorderen. Een groter effect kan verwacht worden van het feit dat de gevolgde
netwerkbenadering transparantie en samenwerking bevordert. Door gezamenlijk KIA’s op te
zetten en banden tussen onderwijs en bedrijfsleven te verstevigen kunnen er kennisstromen
ontstaan die er voorheen niet waren.
Inputs in plaats van subsidies
Subsidies (vaak in de vorm van TKI-toeslagen) zijn een element waarmee de Topsectoren
het veld steunen. Het gaat voor de meeste sectoren echter om een relatief klein bedrag
vergeleken met de totale R&D-uitgaven. De uitzondering hier is Energie. Deze Topsector zet
naast de TKI-toeslag ook specifieke energiesubsidies weg van flinke omvang. Voor alle Topsectoren geldt dat de voornaamste kracht zit in het zorgen voor verbindingen over de gehele
keten. Het gaat vooral om versterking voor het organiserend vermogen van de sector en
focus en massa op een aantal onderzoeksthema’s.
Voor het bevorderen en onderhouden van organiserend vermogen ontvangen de Topsectoren
jaarlijks €200.000, en de TKI’s €400.000. Dit zijn feitelijk de enige structurele out-of-pocket
kosten van EZ die met de Topsectorenaanpak an sich gemoeid zijn. De rest van de bedragen
die men met de Topsectorenaanpak associeert hebben betrekking op interventies waar de
Topsectoren op basis van hun organiserend vermogen sturing aan geven (zie paragraaf 0).
Aangezien er ook daarbij geen geldelijke prikkels voor individuele partijen worden geboden
(in tegenstelling tot generieke instrumenten in het Bedrijvenbeleid) is dit beleidsprincipe in
beginsel goed uitgewerkt. Echter, EZ verschaft vooral ‘koffiegeld’; relatief kleine budgetten
om afstemming mogelijk te maken en stuurt in belangrijke mate initiatieven die door anderen (e.g. niet-EZ departementen) worden gefinancierd. Dat is wellicht niet de beste basis
voor interdepartementale samenwerking en doet ook een grote aanslag op de zelfwerkzaamheid van stakeholders in de Topsectoren zelf. Vooral jonge Topsectoren beschikken nog niet
over de juiste structuren om waardevolle initiatieven te verduurzamen.
De innovatieve insteek die met de TKI-toeslag (inmiddels PPS-toeslag) gekozen is, is prijzenswaardig. Bedrijven ontvangen daarbij zelf immers nauwelijks middelen voor hun rol in
PPS; de toeslag voor het onderzoek waarin ze investeren komt doorgaans bij de kennisinstellingen terecht en is daardoor ook meteen collectiever van aard. Het komt wel voor dat
Topsectoren een deel van de toeslag gebruiken om zelf gericht prikkels te geven, maar ook
dit betreft PPS-onderzoek. Dat alle prikkels uitgaan van bereidheid van private partijen om
financieel bij te dragen, wil niet zeggen dat het beleidsontwerp perfect is uitgevoerd. Een
geluid dat consistent naar boven komt is dat bedrijven graag ook wat meer collectieve faciliteiten zouden zien, zoals infrastructuren, hoogwaardige machines en testapparatuur. Het
beschikbaar stellen hiervan vergt middelen, en is dus een politieke beslissing.82

82

NWO heeft recent al wel de Roadmap Grootschalige Wetenschappelijke Infrastructuur gepresenteerd
en daarin worden 33 onderzoeksfaciliteiten genoemd die in de periode 2017-2020 voor financiering in

82

Dialogic innovatie ● interactie

Samenvattend overzicht
Tabel 4 toont een samenvattend overzicht van de bevindingen voor wat betreft beleidsontwerp. De voornaamste kenmerken van het beleidsontwerp zijn de sterke focus op informatie
verkrijgen en inputs i.p.v. subsidies: het hart van de Topsectorenaanpak is dat de overheid
niet volledig zelf het innovatiesysteem in Nederland probeert te vormen, maar dat meer aan
kennisinstellingen en bedrijven overlaat door hen inspraak in plaats van enkel geld te bieden.
Tabel 4: Samenvattende scores beleidsontwerp
Score
Sturingsvermogen

Middel

Informatie
verkrijgen

Hoog

Accountability
(transparantie
/ rekenschap)

Laag

Leiderschapscompetenties

Middel

Grensverleggende
vernieuwing

Laag

Openheid /
Toegankelijkheid

Middel

Creëer
spilovers

Middel

Inputs i.p.v.
transfers

Hoog

Toelichting
De structuur van Topsectoren bevat vaak adviesraden. KIA’s worden langzaamaan
concreter. De sturende invloed bestaat echter nog steeds vooral uit verbinden en inspireren; er is weinig ruimte om commitment te genereren.
Met name EZ beschikt nu over structuur die haar informatiepositie sterk verstevigd;
organisatie en interactiemomenten leiden tot vertrouwen en actueel inzicht op hoog
niveau.
Er worden pogingen gedaan om relevante informatie te ontsluiten, maar over het algemeen blijft het voor het publiek onduidelijk wat Topsectoren precies doen, wat ze
kunnen bieden, hoe ver ze zijn in het verwezenlijken van hun plannen, etc.
De individuen in de Topsectoren kennen een afwisseling van ijsbrekers/zieners en
verbinders, zowel vanuit EZ als vanuit het veld. Inspireren lukt, maar sterke variatie
in mate waarin betrokkenen anderen werkelijk kunnen mobiliseren.
Agenda’s richten zich primair op overlap tussen belangen van achterban; hoewel op
projectniveau nieuwe zaken ontstaan zijn er niet structureel visies ontwikkeld die
verschil markeren t.o.v. gemene deler die al bestond. Maatschappelijke doelstellingen zijn eerder verwerkt in bestaande acties dan dat ze innovatiepaden verleggen.
Openheid in naam, maar in de praktijk moeten kennisinstellingen en bedrijven zich
actief bemoeien om toegang te hebben. In sommige Topsectoren zijn er proactieve
pogingen om nieuwkomers te verwelkomen en spreektijd te geven, maar niet
overal.
Afwezigheid van directe middelen impliceert dat alles tot op zekere hoogte collectief
is. Impulsen hebben vooral betrekking op (PPS-)onderzoek, maar dat levert soms
vooral profijt voor direct betrokkenen. Dat is minder het geval bij overige impulsen.
De aanpak kenmerkt zich doordat er vrijwel uitsluitend middelen voor PPS-onderzoek en ‘organiserend vermogen’ is; geen directe subsidies. Inspanningen richten
zich op integrale versterking (HCA, internationalisering, regels); ze zijn hooguit wat
beperkt.

Een positief aspect van de gekozen insteek is dat EZ voor de uitvoering van haar aanpak een
beroep kan doen op de leiderschapscompetenties van individuen in het veld, zoals diegenen
die deelnemen in de Topteams of (veelal onbetaald) in de programmaraden, roadmap council, kernteams, etc. Afgezien van perikelen bij het vormen van TKI’s en hun omgang met de
TKI-toeslagregeling lijkt de aanpak in handen te zijn van deskundige en ervaren partijen.
Deze manier om transformatief beleid vorm te geven staat soms wel op gespannen voet met
grensverleggende vernieuwing. Door op basis van zelforganisatie en inspraak te werk te
gaan, geeft EZ ruimte aan organisaties om zelf te articuleren wat significante knelpunten
zijn en waar beleid nodig is, maar in de praktijk is niet ieder veld even vlug met het oppakken
van deze handschoen. Hierdoor kent het beleidsontwerp een risico dat gevestigde domeinen
net wat meer invulling geven aan bijvoorbeeld de koers die wordt uitgezet in de KIA’s en
innovatiecontracten, en de roadmaps waar PPS-projecten in moeten passen, dan minder
gevestigde domeinen. Hoewel gemeenschappelijke activiteiten vaak pre-competitief van
aard zijn, blijft er soms een groot verschil of projecten passen bij de agenda’s van goed
voorgesorteerde domeinen, of bij de ambities van groeidomeinen die nog minder positie
hebben om invloed uit te oefenen.

aanmerking komen. Bij de selectie is al rekening gehouden met aansluiting op de NWA, de Europese
roadmap voor grootschalige onderzoeksfaciliteiten en ook de Topsectoren. Zie http://www.nwo.nl/actueel/nieuws/2016/33-onderzoeksfaciliteiten-en--clusters-prioriteit-voor-nederlandsewetenschap.html. Dit illustreert dat er bij allerhande beleidsmaatregelen rekening kan worden gehouden met de Topsectorenaanpak.

Dialogic innovatie ● interactie

83

4.4.2 Overkoepelende beschouwing beleidsontwerp
In vergelijking met voorgangers van de Topsectorenaanpak (sleutelsectoren, innovatieprogramma’s) - waar in naam ook al sprake was van maatwerk - is in de Topsectorenaanpak
daadwerkelijk het primaat bij het bedrijfsleven en kennisinstellingen neergelegd en wordt
naast R&D en innovatie ook nadrukkelijk verbreed naar andere relevante onderwerpen (e.g.
internationalisering, human capital, regionaal, belemmerende wet- en regelgeving). Ook
wordt er in de aanzet van het beleid nadrukkelijker een verbinding gelegd naar andere departementen. In die zin is er daadwerkelijk sprake van een meer integrale benadering van
economische transformatie en gaat het om specifiek bedrijvenbeleid en niet langer om een
volgende generatie puur R&D- en innovatiebeleid. In deze sectie gaan we dieper in op beleidsrelevante kwesties die betrekking hebben op meerdere ontwerpprincipes, en eerder dus
nog niet in detail aan de orde zijn gekomen.
EZ: regisseur, partner of controleur?
Een belangrijk vraagstuk om in deze overkoepelende analyse te adresseren is welke rol EZ
zichzelf uiteindelijk toedicht in het ontwerpen en vooral uitvoeren van de beleidsinnovatie
die de Topsectorenaanpak in wezen is. Is ze regisseur, partner, of controleur?
•

De indruk die ontstaan is, is dat EZ in de eerste instantie het merendeel van de
uitwerking van de Topsectorenaanpak uit handen heeft gegeven aan de Topteams
zelf. Uiteraard gebeurde dit onder begeleiding, maar het beeld dat stakeholders van
de overheid kregen op basis van hun interactie was in belangrijke mate die van
controleur: met behulp van waarnemers e.d. zag EZ erop toe dat het veld zich begon
te organiseren. Daar waar partijen vrijheid namen bij het interpreteren van regelingen kwamen ze soms in aanraking met RVO als strenge controleur (specifiek bij de
TKI-toeslagregeling).

•

Gaandeweg is dit wat veranderd, en heeft EZ (samen met andere departementen)
zich meer in een meedenkende rol kunnen schikken. Voor de Topsectoren-counterpartners binnen EZ zijn de meningen nog wat verdeeld als het gaat om de mate
waarin zij als partner opereert (voor de overige betrokken ministeries is dat minder
het geval). Pas recentelijk lijkt er meer sprake van dat zij ook zelf onderdeel begint
te worden van de collectiviteit die er ontstaat. Daarmee wordt er misschien relatief
laat echt vanuit een Triple Helix-benadering gewerkt: het lijkt er niet op dat van
begin af aan naar de Topsectorenaanpak gekeken wordt als structuur waarbij wisselwerking met het veld (in twee richtingen) beter gecoördineerd kon worden.

•

EZ acteert vooralsnog het minst vanuit een rol als regisseur, althans niet openlijk.
Dit heeft deels te maken met het inzicht dat innovatiebeleid niet enkel om financiële
prikkels draait maar ook om zaken als regelgeving. Dat ze niet stuurt op basis van
grote investeringsprogramma’s, à la Mazzucato’s ‘The Entrepreneurial State’, past
immers goed bij het principe om de nadruk te leggen op het bieden van relevante
publieke inputs in plaats van subsidies. Desondanks lijkt het erop dat EZ nog wat
intensiever zou kunnen samenwerken, of zelfs ‘het verenigde veld’ actief richting
andere overheden kan dirigeren.

Samenwerking andere departementen
Hoewel de Topsectorenaanpak formeel genomen niet strikt EZ-beleid is, en het voor het
welslagen belangrijk is dat de vakdepartementen deelnemen en bijdragen, wordt de Topsectorenaanpak toch nog steeds overwegend als EZ-aanpak gepercipieerd. Omdat men EZ
eerder associeert met verdienvermogen en minder met het oplossen van maatschappelijke
vraagstukken (zie ook volgende discussiepunt) is er op dit punt enige terughoudendheid om

84

Dialogic innovatie ● interactie

volop mee te gaan in de Topsectorenaanpak. Het veld in individuele Topsectoren heeft soms
al een ‘inhoudelijke relatie’ met een ander ministerie en ziet de betrokkenheid van EZ niet
altijd als een zegen. Inhoudelijk hebben ze vaak (nog) minder affiniteit met het domein en
EZ wordt vooral geassocieerd met het verbeteren van het verdienvermogen van de BV Nederland. Bovendien zijn er, zoals herhaaldelijk aangegeven, naast beleidsaandacht, de TKItoeslag en MIT-regeling relatief weinig financiële middelen mee gemoeid vanuit EZ; hierdoor
ontstaat er ook geen sterke verantwoordingsrelatie richting EZ.
Voor het welslagen van de Topsectorenaanpak is het cruciaal dat het duidelijker een ‘whole
of government’-benadering wordt. Daartoe zal EZ niet alleen de andere departementen moeten motiveren, maar wellicht ook “meer boter bij de vis” moeten doen, omdat het nu vaak
(deels bestaande) initiatieven verbindt en stroomlijnt die het niet zelf financiert. Andersom
zullen die andere ministeries de handschoen moeten oppakken, en zo hun voordeel doen
met het feit dat er dankzij de Topsectorenaanpak meer mogelijkheden zijn om op innovatieve
wijze het publieke belang te behartigen (zie Figuur 10).
In dit kader is het interessant om ter inspiratie te kijken naar landen of regio’s waar innovatiebeleid niet langer aan een EZ-ministerie verbonden is. Een voorbeeld hiervan is Japan; in
Bijlage 1 van Deel 2 van dit rapport wordt kort beschreven hoe haar Council for Science,
Technology and Innovation inherent een cross-ministerieel karakter heeft. Dit verschaft een
basis om innovatiebeleid nog intensiever te verbinden aan maatschappelijke uitdagingen.

Andere
ministeries

Ministerie
van EZ

Topsector
Kennis
-inst.

Deel-sector

Deel-sector

Regio

MKB

Figuur 9: Snijvlakken waarop verbeterde samenwerking kan plaatsvinden.

Dialogic innovatie ● interactie

85

Aansluiting maatschappelijke vraagstukken
Veel individuele Topsectoren en bedrijven geven aan dat zij maatschappelijke uitdagingen
automatisch mee-programmeren in de agenda’s. Inderdaad blijkt het vaak goed mogelijk
om aannemelijk te maken dat geplande innovatieactiviteiten verband houden met grotere
vraagstukken. Toch is er niet altijd direct een 1:1 koppeling te maken tussen Topsectoren
en specifieke maatschappelijke problematiek. Dit is niet het geval bij Topsectoren als Energie
en Water, waar respectievelijk duurzame energievoorziening of bescherming tegen overstromingen en zeespiegelrijzing evidente maatschappelijke vraagstukken zijn die niet genegeerd
kunnen worden. Ook de Topsectoren LSH en A&F (waar het voedsel betreft) zijn rechtstreeks
te verbinden aan uitdagingen op het gebied van gezondheid. Dit geldt echter niet voor alle
Topsectoren, en de koppeling aan een maatschappelijke uitdaging garandeert nog niet dat
daar ook de inspanningen zich daadwerkelijk op richten.
Het is belangrijk om op te merken dat de Topsectoren door EZ niet primair worden afgerekend op de bijdrage die ze leveren aan het oplossen van maatschappelijke opgaven. Dit kan
een belemmering zijn om het interdepartementale karakter van de Topsectorenaanpak te
versterken, omdat vakdepartementen juist hoofdzakelijk geïnteresseerd zijn in het oplossen
van maatschappelijke opgaven in hun domein. Naarmate bedrijfsleven en kennisinstellingen
beter in staat zijn hun inhoudelijke ambities beter op elkaar af te stemmen lijkt er ook meer
ruimte te ontstaan voor het werkelijk programmeren van duurzame innovatietrajecten. Dit
laatste is bijvoorbeeld ook vastgesteld voor het belangrijkste instrument om PPS’en te bouwen, te weten de TKI-toeslagregeling (zie Dialogic, 2016, 81-82). Hiervoor is geconstateerd
dat “op thema’s waar kennisinstellingen geen kapitaalkrachtig bedrijfsleven kunnen organiseren slaat de TKI-toeslagregeling niet neer, zelfs niet als de TKI’s actief op die thema’s
sturen. Dit betekent dat op onderwerpen die maatschappelijk wellicht belangrijk zijn, maar
waar geen sprake is van kapitaalkrachtige private vraag, het PPS-onderzoek niet of onvoldoende van de grond komt of uit andere bronnen moet worden gefinancierd. Uiteraard is de
TKI- toeslag niet het enige financieringsmiddel voor (PPS-)onderzoek, maar het beperken
van ruimte om bepaalde onderzoekspaden te verkennen is wel een effect wat van de regeling
uitgaat. De toeslagregeling helpt om bloot te leggen waar het bedrijfsleven echt behoefte
aan heeft (i.e. in welke maatschappelijke en economische thema’s zij uiteindelijke zakelijke
mogelijkheden zien). Het is aan de overheid om te bepalen of bepaalde kennisgebieden waar
niet of nauwelijks kapitaalkrachtige vraag naar is vanuit het bedrijfsleven vanwege hun ‘public good’-karakter aanvullende middelen nodig hebben.”
Veel betrokkenen ervaren de geleidelijke omarming van maatschappelijke uitdagingen als
een effectievere aanpak dan het direct (top-down) afdwingen van maatschappelijke relevantie: de kracht is nu dat de gekozen routes nog altijd aansluiten bij de kansen die gesignaleerd
worden door de bedrijven die er uiteindelijk mee aan de slag moeten. Tegelijkertijd constateren we in hoofdstuk 3 en in veel gesprekken dat er grote belangstelling is voor het werken
met zogenaamde topthema’s die niet worden opgezet vanuit de gedachte “wat hebben partijen in de Topsectoren te bieden?”, maar vanuit de gedachte “welke maatschappelijke
behoeften zien we?”. Door deze laatste vraag als uitgangspunt te nemen krijgen oplossingen
mogelijk een hele andere richting dan wanneer er geredeneerd wordt vanuit bestaande
sterkten. De uitdaging bij het innoveren op topthema’s is in dat geval het betrekken van
expertise uit hoeken die elkaar kunnen aanvullen, zonder de thema’s zodanig te formuleren
dat op voorhand al voor te sorteren op slechts één oplossingsrichting.

86

Dialogic innovatie ● interactie

Hoe verhoudt de Topsectorenaanpak zich tot de NWA?
Uit de gesprekken met bedrijven, kennisinstellingen en vertegenwoordigers vanuit de overheid (incl. de
verschillende betrokken departementen) is gebleken dat nadrukkelijk gekeken hoe de Nationale Wetenschapsagenda (NWA) zich verhoudt tot de Topsectorenaanpak. De vraag die zich aandient is of de NWA
als een concurrerend of een complementair beleidskader gezien kan worden. Vooral in domeinen waar
maatschappelijke vraagstukken worden geadresseerd die minder rechtstreeks samenhangen met het
‘verdienvermogen van Nederland’, en waarin bijvoorbeeld meer behoefte is aan inzichten uit alfa- en
gamma-disciplines, ziet men dit als een interessant beleidskader. De NWA zou een directere maatschappelijke insteek hebben en minder het economische perspectief vooropstellen. Dat geeft in elk geval aan
dat de manier waarop de Topsectorenaanpak bijdraagt aan de oplossing van maatschappelijke vraagstukken duidelijker moet worden. Met de Topsectorenaanpak is echter wel een governance-structuur in
het leven geroepen die verzekert dat de overheid niet zelf top-down knelpunten benoemt en onderzoek
prioriteert, maar dat dit plaats heeft binnen collectieve gremia waarin de uitvoerders ervan – kennisinstellingen en bedrijfsleven – ook nadrukkelijk een stem hebben en mede uitvoering kunnen geven aan
de gemaakte keuzes. Een aantal Topsectoren noemt overigens nadrukkelijk dat zij door de Topsectorenaanpak “routes” in de Nationale Wetenschapsagenda (NWA) hebben kunnen formuleren. De
Topsector Water heeft bijvoorbeeld bijgedragen aan het tot stand komen van een “blauwe route” in de
NWA, verwijzen T&U en Chemie geregeld naar hun NWA-input, en heeft de Topsector Energie een position paper voor de Energiedialoog van EZ opgesteld. Zo bezien is de Topsectorenaanpak vooral een
manier om bedrijven en kennisinstellingen te verbinden en boven water te krijgen waar zij kansen zien
om bij te dragen aan oplossingen voor maatschappelijke vraagstukken. De NWA heeft momenteel nog
maar weinig uitwerking gekregen, maar wordt door velen gezien als een basis om problemen als vertrekpunt te nemen bij het uiteenzetten van innovatiepaden. Een dergelijke insteek is beduidend anders,
maar heeft waarschijnlijk veel baat bij de transparantie die is ontstaan over welke partijen zich kunnen
mobiliseren om (eventueel in competitie) ideeën in te brengen en innovatieve oplossingen uit te werken.
Deze modus van vraag (NWA, of Topthema’s) en aanbod (Topsectorenaanpak) wijst op mogelijke complementariteit.

Ruimte voor Topsector-overstijgende en -doorsnijdende thema’s
Voor het verder uitwerken van een beleidsaanpak gebaseerd op maatschappelijke uitdagingen en voornoemde topthema’s is het zinvol om te kijken hoe de drie cross-over gebieden
Biobased Economy (BBE), ICT en Nanotechnologie zich tot de Topsectoren verhouden; zie
hiervoor ook onderstaande figuur. Een uitgebreidere beschrijving van elk van deze domeinen
is opgenomen in Deel 2 bij dit rapport.
•

•

•

Nanotechnologie is een roadmap bij HTSM. Als relatief fundamenteel kennisgebied
heeft deze roadmap de potentie om resultaten te produceren waar andere Topsectoren ook hun voordeel mee kunnen doen.
ICT heeft in de praktijk veel weg van een extra Topsector, aangezien ze o.a. een
eigen boegbeeld en agenda heeft. De projecten in het kader van de TKI-toeslag
worden uitgevoerd door HTSM.
BBE is domein wat gedragen wordt door meerdere Topsectoren, die elkaar nodig
hebben om een specifieke oplossing uit te werken voor een breed maatschappelijk
domein (gebaseerd op gebruik van biomassa i.p.v. fossiele brandstoffen).

Dialogic innovatie ● interactie

87

Maatschappelijke topthema’s? NWA?

Vraag

BBE

Aanbod

Water

T&U

Agro &
Food

Energie

Topthema’s
- Doel-gebaseerd
- Grants? (onderzoek / test)
- Faciliteiten? (vastgoed,
installaties)
- Regelluwe zones?
- …

Biobased Economy:
- Doel-gebaseerd
- Eigen TKI en KIA
- Boegbeelden van
andere Topsectoren
- Middelen uit andere
Topsectoren

Chemie

ICT:
- Technology-based
- Team Smart Industry
en Team ICT, met
eigen boegbeeld
- Eigen koers
- Middelen van EZ

ICT

HTSM

Nano

Nanotechnologie
- Technology-based
roadmap bij HTSM

Figuur 10: Verscheidenheid in positionering van ‘cross-over’-domeinen, inclusief topthema’s

Op het eerste gezicht is het niet vanzelfsprekend om een topthema te positioneren als Nanotechnologie (i.e. aan de input-kant) of zoals ICT (een volkomen parallelle structuur, en
daarmee weer extra transactiekosten). BBE komt van de cross-over domeinen het dichtst in
de buurt van een overkoepelend Topthema waar gebruik wordt gemaakt van het feit dat de
diverse Topsectoren een ander soort bijdrage kunnen leveren, en dat juist die combinatie
van specialisaties nodig is om een systeemverandering te bewerkstelligen. Als de wens is
om maatschappelijke uitdagingen nadrukkelijker centraal te stellen ligt het voor de hand dit
model uit te bouwen, en te verkennen hoe beleidsprikkels verstrekt kunnen worden vanuit
concrete vragen. Zoals aangegeven in Figuur 10 komt dit overeen met een model waarbij de
Topsectoren hun organiserend vermogen gebruiken om transparant te krijgen wat in Nederland het aanbod van beschikbare kennis en specialisaties is. Wanneer prikkels verstrekt
worden vanuit de kant van maatschappelijke vraagstukken kan dat door op basis van de
agenda’s te identificeren welke partijen gesteund zouden moeten worden om een bepaald
thema uit te werken. Een alternatief is de competitieve modus, waarbij partijen zelf mogen
inschrijven op een (substantiële) call. In dat geval is het niet noodzakelijk om de call onder
Topsectoren uit te zetten. Logischer is wellicht om dat juist in alle openheid te doen, en zo
de Topsectoren de kans te geven om te bewijzen dat hun organiserend vermogen van pas
komt om met innovatieve voorstellen te komen. Als dat werkelijk zo is zal dat blijken uit het
ontstaan van vernieuwende consortia die van de Topsectorenaanpak profiteren doordat ze
elkaar nu beter weten te vinden, zelfs al opereren ze in verschillende domeinen.
In het kader van bovenstaande is het ook relevant om parallelle beleidsontwikkelingen in
andere landen in de gaten te houden. Uit de beknopte landenstudie in Bijlage 1 van Deel 2
van deze studie blijkt dat Japan, Zweden en Denemarken op dit vlak verschillende strategieën kiezen:
•

88

Japan brengt maatschappelijke uitdagingen helemaal onder in haar equivalent van
Topsectoren - de SIP-thema’s - en zorgt dat afstemming gewaarborgd is via een
cross-ministeriele CSTI-raad die bij uitstek bedacht is op gemeenschappelijkheden

Dialogic innovatie ● interactie

blootleggen in de (gewenste) innovatie-ontwikkelingen in verschillende departementen. Behalve budgetstroomlijning werkt Japan via imPACT ook met investeringen in
‘high risk – high gain’-gebieden, maar deze zijn juist weer minder georiënteerd op
maatschappelijke uitdagingen.
•

Zweden is inmiddels afgestapt van communities rondom technologieën of sectoren,
en jaagt nu oplossingen voor maatschappelijke uitdagingen aan via Strategic innovation areas (SIA). Het doel van dit programma is om cross-sectorale gebieden die
van strategisch belang zijn voor Zweden te stimuleren volgens bottom-up strategische innovatie agenda’s. Gefinancierde projecten moeten maatschappelijke
uitdagingen als startpunt hebben. Ook kent Zweden een Challenge-driven innovation
programme (CDI). Deze opzet lijkt op het oog op de hierboven beschreven strategie
met maatschappelijke uitdagingen of topthema’s als middelpunt. Verschil is wel dat
er in de Zweedse context minder nadrukkelijk beroep wordt gedaan op het simultaan
mobiliseren van de aanbodkant.

•

De strategie van Denemarken varieert tenslotte in weer een ander opzicht. De
Growth Teams die zich daar bezighouden met duurzame groei zijn niet structureel
van aard. In plaats daarvan worden dergelijke teams samengesteld op het moment
dat er een breed maatschappelijk vraagstuk is waar een innovatieve oplossing voor
moet komen. In dit model wordt er steeds opnieuw gekeken welke partijen uit de
gouden driehoek het best bijeen gezet kunnen worden om de overheid van juiste
informatie en liefst ook oplossingen te voorzien.

Alle drie de bestudeerde beleidsaanpakken kennen een alternatieve strategie om de link te
versterken tussen economisch beleid en het oplossen van maatschappelijke uitdagingen. Het
vinden van oplossingen kan aan Topsectoren zelf overgelaten worden, maar wellicht kansrijker is om permanente of tijdelijke (en eventueel ook lokale) instrumenten of zelfs
experimenteerruimte te scheppen om met gelegenheidsconsortia tot krachtige oplossingen
te komen. Om te bepalen welke strategie voor Nederland het meest geschikt is, en of er
geleerd kan worden van buitenlandse voorbeelden, is het eerst zaak om beter te articuleren
wat de exacte doelstellingen van een (eventuele) voortzetting van de Topsectorenaanpak
zouden zijn. Zoals beschreven in dit rapport zijn de accenten hierin de afgelopen jaren opgeschoven. Het ontwerpen van een nieuwe strategie kan alleen als er op kabinetsniveau
overeenstemming bestaat over welke doelen centraal staan en hoe die zich tot elkaar verhouden.
De Topsectorstatus
De status van Topsector hangt samen met kennisintensiteit, exportoriëntatie en de bijdrage die geleverd
wordt aan het oplossen van maatschappelijke uitdagingen. In de praktijk voldoen de huidige Topsectoren hier in meer of mindere mate aan en is het label Topsector gebruikt voor een behoorlijk groot
segment van het R&D-intensieve deel van de Nederlandse economie. In dit verband dringen zich twee
principiële vragen op: 1) Is de status van Topsector tijdelijk of permanent?; 2) Is een Topsector vooral
gericht op het consolideren van bestaande sterkten of juist op het ontwikkelen van nieuwe sterkten?
Voor beide vragen geldt dat het jaren zo niet decennia kost om een Topsector op te bouwen en de
daarvoor benodigde samenwerking tussen bedrijven, kennisinstellingen en overheid te ontwikkelen en
uit te bouwen tot een functionerend innovatiesysteem. Dat pleit ervoor de Topsectorstatus niet te vluchtig te laten zijn en opgebouwde manieren van werken niet te gemakkelijker te verruilen voor (weer) een
andere aanpak. Echter, als partijen elkaar eenmaal weten te vinden, leren samenwerken en dus de
meerwaarde van samenwerking tussen bedrijven, kennisinstellingen en overheid eenmaal inzien, moet
deze samenwerking dan permanent via specifiek industriebeleid worden gestimuleerd en financieel gesteund (en in andere delen van de economie niet)?

Dialogic innovatie ● interactie

89

Naar ons idee is het antwoord op beide vragen dat Topsectoren – en die zouden wel eens smaller
gedefinieerd kunnen worden dan ze nu zijn – er niet alleen op gericht moeten zijn om bestaande sterktes
te consolideren, maar juist ook om binnen die relatief sterke Topsectoren op zoek te gaan naar nieuwe
strategische voordelen en nieuwe deelgebieden.83 De basisset van Topsectoren kan dan relatief stabiel
zijn en moet dus niet te gemakkelijk ingewisseld worden; het is vooral zaak om binnen elke Topsector
op zoek te gaan naar nieuwe technologieën, toepassingen en uitdagingen zodat de domeinen zichzelf
continu vernieuwen en ook internationaal voorop blijven lopen. Dat zou kunnen door binnen Topsectoren
of tussen Topsectoren (cross-sectorale) Topprojecten te definiëren. Incidenteel zouden dan individuele
Topsectoren die zich onvoldoende vernieuwen uit de basisset wegvallen of opkomende Topsectoren die
aan genoemde eisen voldoen aan de basisset worden toegevoegd. In alle gevallen is de Topsectorenaanpak vooral een mechanisme om ontwikkelingsagenda’s te formuleren en daarbij nadrukkelijk
economische sterkten te verbinden aan maatschappelijke uitdagingen. Dat kan ook betekenen dat voor
sommige vraagstukken geen topkennis in Nederland voorhanden (en dus elders vandaan moet komen)
en vice versa dat sommige economische activiteiten van Topsectoren bij uitstek goed gepositioneerd
zijn om specifiek maatschappelijke vraagstukken te adresseren en daar ook internationaal concurrerend
te zijn.

83

Zie Warwick, K (2013), Beyond Industrial Policy: Emerging Issues and New Trends, OECD Science,
Technology and Industry Policy Papers, no. 2, OECD publishing. Hierin wordt (p. 30) voor landen die
op deelgebieden leidend zijn (dat wil zeggen op de technological frontier opereren) het onderscheid
gemaakt tussen een beleidsoriëntatie in industriebeleid gericht op het consolideren van bestaande
sterkten (‘comparative advantage-following’) en een beleidsoriëntatie gericht op identificeren en ontwikkelen van nieuwe sterkten (‘comparative advantage developing’).

90

Dialogic innovatie ● interactie

5 Conclusies en aanbevelingen
In dit slothoofdstuk plaatsen we eerst de Topsectorenaanpak in perspectief door stil te staan
bij de evolutie die heeft plaatsgevonden (5.1). Vervolgens vatten we de belangrijkste conclusies van de evaluatie van de Topsectorenaanpak samen als het gaat om respectievelijk
beleidsimpact en beleidsontwerp (5.2). Tenslotte formuleren we, vooral op basis van een
vergelijking tussen een ideaaltypisch beleidsontwerp en de Topsectorenaanpak zoals die zich
in de afgelopen zes jaar heeft ontwikkeld, enkele aandachtspunten en aanbevelingen om de
effectiviteit en doelmatigheid van de Topsectorenaanpak te verbeteren (5.3).

5.1 Inleiding: evolutie Topsectorenaanpak
Het Ministerie van Economische Zaken heeft met het lanceren van de Topsectorenaanpak,
in 2011, gekozen voor een invulling van het specifieke spoor van haar bedrijvenbeleid waarbij bedrijfsleven, kennisinstellingen en overheid binnen (en in toenemende mate ook tussen)
negen Topsectoren werken aan het versterken van hun innovatiesysteem. Deze Topsectoren
zijn gebieden waar het Nederlandse bedrijfsleven en onderzoekscentra wereldwijd een vooraanstaande positie bekleden. De Topsectoren behartigen hun belangen via gezamenlijke
agendavorming op het vlak van o.a. kennis en innovatie, internationalisering, human capital,
regionale betrokkenheid, en regeldrukvermindering.
De Topsectorenaanpak is een nationale beleidsstrategie die op veel punten afwijkt van haar
voorgangers. In plaats van een beleidsmix gebaseerd op enkel financiële instrumenten (zoals
voorheen de subsidies uit FES-gelden), of op themagerichte instrumenten als innovatieprogramma’s, is de beleidsaanpak vormgegeven volgens principes van ‘modern industriebeleid’.
Kenmerkend is dat er binnen de gouden driehoek van bedrijven, kennisinstellingen en overheden ruimte gecreëerd wordt om visies te ontwikkelen op waar men samen naartoe wil, en
wat daarvoor nodig is. Behalve het faciliteren van integrale visievorming en PPS-vraagsturing
dient de beleidsaanpak ook om maatwerk te bieden bij het verhelpen van knelpunten die in
de weg staan bij het verwezenlijken van collectieve innovatieplannen. De Topsectorenaanpak
is daarmee een manier van werken waarbij spelers in het veld meer verantwoordelijkheid
krijgen voor de ontwikkeling van hun innovatiesysteem. Dit heeft in de praktijk geleid tot
per Topsector verschillende prioriteiten, agenda’s en regimes en in toenemende mate ook
tot cross-sectorale initiatieven.
De introductie en implementatie van de Topsectorenaanpak is een dynamisch leerproces
geweest. Partijen in de gouden driehoek wisten niet altijd op voorhand hoe de aanpak zich
zou ontwikkelen. EZ heeft deze als initiator deels proefondervindelijk verder ontwikkeld met
andere vakdepartmenten, en niet als een blauwdruk uitgerold. De aanvang van de Topsectorenaanpak vond plaats op een moment dat de FES-middelen voor investeringen in de
kennisinfrastructuur werden afgebouwd, de middelen voor de kennisinfrastructuur schaarser
werden, en verdere fiscalisering van het innovatiebeleid hand in hand ging met verdere afbouw van specifiek innovatiebeleid. Zeker initieel was sprake van een behoorlijke druk om
de nieuwe aanpak in de steigers te zetten, juist ook omdat de beschikbare middelen voor
specifiek bedrijvenbeleid schaars werden. We hebben geconstateerd dat na een omschakelperiode van zeker twee jaar bij introductie van de Topsectorenaanpak, partijen inmiddels
steeds beter gewend zijn geraakt aan het stramien van de gekozen beleidsstrategie. Nederland staat overigens niet alleen in het introduceren van een dergelijke maatwerkaanpak. Ook
in enkele andere landen zoals Denemarken, Zweden en Japan (zie Bijlage 1 in Deel 2 van dit
rapport) wordt geëxperimenteerd met vergelijkbare aanpakken, die overigens op punten wel
weer eigen kenmerken hebben.

Dialogic innovatie ● interactie

91

5.2 Conclusies
Het doel van deze evaluatie is om inzicht te krijgen in de mate waarin de Topsectorenaanpak
effect sorteert bij het in gang zetten van systeemversterking. De vier afgeleide onderzoeksvragen die hierbij centraal staan zijn de volgende:
1. Wat zijn de knelpunten waar de Topsectoren zich voor gesteld zien bij het versterken
en transformeren van hun innovatiesysteem? Welke inzet (verzameling van impulsen)
is gepleegd om deze knelpunten te adresseren, wat zijn de uitkomsten hiervan geweest
en hoe draagt dat bij aan de ontwikkeling van de Topsectoren?
2. Hoe verhouden de opbrengsten van de Topsectorenaanpak zich tot de hiermee gemoeide kosten?
3. In hoeverre is de vormgeving van de Topsectorenaanpak geschikt om de beleidsdoelstellingen te realiseren?
4. Hoe kan de doeltreffendheid en doelmatigheid van de Topsectorenaanpak worden verbeterd?
De antwoorden op deze respectievelijke vragen komen in de navolgende conclusies aan bod.

5.2.1 Conclusies beleidsimpact
De Topsectorenaanpak draagt onmiskenbaar bij aan het meer vraaggericht programmeren
van (PPS-)onderzoek bij Nederlandse kennisinstellingen en het afstemmen van human capital-activiteiten en exportbevordering. De aanpak is daarbij vooral verdienstelijk bij het
betrekken van diverse stakeholders in de uitwerking van innovatierichtingen waarin de markt
zich wil ontwikkelen, en (nog) wat minder bij het herijken van die richtingen. Ook staat de
aanpak, hoewel onderdeel van het bedrijvenbeleid, dermate in het teken van kennisontwikkeling dat er maar een beperkte impuls wordt gegeven aan het bevorderen van innovatief
ondernemerschap en vooral marktformatie voor innovaties.
Om de beleidsimpact te bepalen van de Topsectorenaanpak hebben we een raamwerk gehanteerd met acht sleutelprocessen voor de ontwikkeling van technologische
innovatiesystemen. Voor elk van de sleutelprocessen is bepaald wat geïdentificeerde knelpunten zijn, waar de meeste inzet is gepleegd en de uitkomsten die daarmee vervolgens zijn
gerealiseerd. Tabel 5 geeft een overzicht van de hoofdbevindingen (zie secties 4.1 en 4.2).
Tabel 5: Samenvatting van bevindingen m.b.t. beleidsimpact Topsectorenaanpak
Sleutelproces

Score

Innovatief
ondernemerschap

Middel

Kennisontwikkeling

Hoog

Kennisuitwisseling

Hoog

Richting geven

Middel

Marktformatie

(Nog) Laag

Mobiliseren
financieel kapitaal
Mobiliseren
human capital
Legitimiteit
creëren / weerstand overwinnen

92

Laag
Hoog
(Nog) Laag

Toelichting
De Topsectoren verzorgen verbinding en soms ook doorverwijzing / advisering,
maar hebben weinig ruimte om concrete faciliteiten te bieden. Financieel is het
generieke beleid veel belangrijker.
Door in gezamenlijkheid Kennis- en Innovatieagenda’s te formuleren en die via
TKI’s uit te werken in PPS-projecten is gewaarborgd dat kennisontwikkeling
beter is toegespitst op relevante vragen.
Het organiseren van dialogen en actief koppelen van organisaties heeft geleid
tot versterkte koppelingen mb.t. innovatie-adoptie. Dit draagt bij aan valorisatie in de vorm van concrete producten.
Bij het opstellen en bijwerken van de agenda’s zijn overlappen en soms synergiën geïdentificeerd. Dit leidt echter nog maar beperkt tot concrete visies
waarvoor hard en breed commitment is.
De Topsectoren zijn nauwelijks bezig met het betrekken van partijen (incl. overheden) die wegbereider kunnen zijn voor het implementeren van innovaties.
Wel veel aandacht voor export.
De Topsectoren verdelen publieke middelen die voor hen geoormerkt zijn, maar
de Topsectorenaanpak leent zich minder om ook daarbuiten nog extra middelen
aan te wenden.
Met weinig inspanningen lukt het om curricula actueler te maken, instroom te
bevorderen, en relevante centra te verbinden.
Regeldruk wordt sterk bestreden; juridische belemmeringen zijn geïdentificeerd
maar worden slechts beperkt aangepakt. Imago-versterking lukt aardig (nationaal) tot goed (internationaal).

Dialogic innovatie ● interactie

Uit de analyses op basis van dit raamwerk is naar voren gekomen dat veel van de inzet is
gepleegd op belangrijke knelpunten; dat er niet per se de meeste impact wordt gerealiseerd
daar waar de meeste inzet wordt gepleegd (en omgekeerd dat op een aantal sleutelprocessen met inzet van bescheiden middelen relatief veel impact is bereikt); en dat de
Topsectorenaanpak geen innovatiestrategie is waarmee alle knelpunten even goed kunnen
worden geadresseerd. In veel Topsectoren zijn bovendien wel aanzienlijke verbeteringen
gerealiseerd, maar deze zijn lang niet altijd 1-op-1 te herleiden tot de Topsectorenaanpak
zelf.
De Topsectorenaanpak is in het leven geroepen om innovatiesystemen en hun verdienvermogen te versterken. De aanpak is doeltreffend geweest in het meer vraaggericht
programmeren van (PPS-)onderzoek bij Nederlandse kennisinstellingen en het afstemmen
van human capital-activiteiten en exportbevordering. Onderstaande bevindingen A t/m E
beschrijven in meer detail hoe de doeltreffendheid van de Topsectorenaanpak eruitziet. Bevindingen F t/m H geven aan hoe die impact nog groter had kunnen zijn.
A. De Topsectorenaanpak heeft bijgedragen aan het meer vraaggericht programmeren van onderzoek bij Nederlandse kennisinstellingen, het behoud
van vooral toegepaste onderzoeksinfrastructuren, en het opzetten van enkele langjarige PPS-programma’s voor fundamenteel onderzoek. De
intensieve afstemming tussen kennisinstellingen en bedrijfsleven leidt tot onderzoeksprogrammering die economisch relevanter is, en daardoor op substantiële
private investeringen kan rekenen. Daarmee heeft de Topsectorenaanpak bijgedragen aan de overstap van een subsidie-gebaseerd innovatielandschap naar een
klimaat waarin kennisinstellingen en bedrijven elkaar vinden in PPS-samenwerking.
In de onderhavige periode was de Topsectorenaanpak vooral op deze doelstelling
gericht. Dat het bereiken van dit doel goed gelukt is blijkt uit de 48% private bijdragen in de geschatte €1020 miljoen aan meerjarige investeringen in PPS-projecten
(2015). De Topsectorenaanpak heeft bijgedragen aan de ervaring die is opgedaan
en uniformiteit die is ontstaan in de wijze waarop PPS’en worden opgezet. Dit laat
onverlet dat de overheid een eigen verantwoordelijkheid heeft voor de lange termijn
kennisontwikkeling voor disruptieve innovatie en maatschappelijke opgaven waar
(nog) geen kapitaalkrachtige vraag vanuit bedrijfsleven is.
B. De Topsectorenaanpak heeft geresulteerd in collectiviteit en overzicht,
vooral in sterk gefragmenteerde Topsectoren. De Topsectorenaanpak is nuttig
gebleken bij het creëren van massa en het gezamenlijk genereren van momentum
om problemen in innovatiesystemen aan te pakken. Door collectief te opereren lukt
het vanuit de Topsectorenaanpak om een breed scala aan bestaande voorzieningen
beter te richten op de agenda’s die de Topsectoren hebben uitgezet.
C. De Topsectorenaanpak biedt een platform waarop partijen hun kennisontwikkeling en -toepassing samen kunnen organiseren, hetgeen steeds vaker
leidt tot cross-overs tussen kennisgebieden. Hoewel de Topsectorenaanpak in
naam sterk sectoraal oogt, bieden de huidige TKI’s en KIA’s ook volop mogelijkheden
om aan cross-over te werken. Dankzij de afstemming tussen bedrijven en kennisinstellingen (en overheden) is inzicht gecreëerd in waar de diverse Topsectoren mee
bezig zijn, waar ze naar toe willen en wie er betrokken zijn. Dit verschaft een basis
om te verkennen welke expertise en marktkansen er door partijen uit diverse kennisgebieden gedeeld worden, zodat ze daar samen aan kunnen werken. Dat crossovers ook daadwerkelijk al tot stand komen blijkt bijvoorbeeld uit projectdeelnames
vanuit bedrijfsleven aan TKI-onderzoeken.

Dialogic innovatie ● interactie

93

D. Bij de overgang van innovatieprogramma’s naar Topsectorenaanpak is
daadwerkelijk de stap gezet naar een ruimer specifiek bedrijvenbeleid, met
oog voor een breed spectrum aan thema’s waar versterking van innovatiesystemen betrekking op kan hebben. Door de introductie van de
Topsectorenaanpak is de variëteit in geadresseerde knelpunten toegenomen. Daarmee is ook een begin gemaakt met de ‘vermaatschappelijking’ van innovatiebeleid.
Doordat sturing in belangrijke mate geschiedt op basis van kapitaalkrachtige vraag
vanuit het bedrijfsleven is de Topsectorenaanpak geen panacee gebleken voor het
centraal stellen van (vernieuwende oplossingen voor) maatschappelijke uitdagingen.
Daarbij moet aangetekend worden dat dit, hoewel belangrijk vanaf het begin, geen
hoofddoelstelling is geweest de afgelopen jaren. De keuze om de Topsectorenaanpak
niet primair te sturen op maatschappelijke doelstellingen berust op het uitgangspunt
dat eerst het organiserend vermogen en de samenwerking binnen relevante netwerken moest worden versterkt. Nu dat is gerealiseerd is de weg geopend naar meer
sturing op maatschappelijke doelstellingen, voor zover dit is te koppelen aan kapitaalkrachtige vraag van bedrijven.
E.

Inspanningen op het gebied van handelsbevordering/exportpromotie en
human capital zijn typisch thema’s waar in sommige Topsectoren relatief
veel impact wordt bereikt met een geringe hoeveelheid middelen. Bij internationalisering is de Topsectorenaanpak aangegrepen om vooral bedrijfsleven
intensiever te betrekken bij handelsmissies, gerichter landen en regio’s te prioriteren, strategische beurzen, meer aan te sluiten c.q. gebruik te maken van de
reisagenda van het kabinet en netwerk van ambassades. Ook wordt het Topsector‘label’ gebruikt om de uitstraling van Nederland op specifieke thema’s te versterken.
Op het gebied van kennissamenwerking, strategische (R&D-)acquisitie en human
capital hebben internationaliseringsactiviteiten vooralsnog minder betekend. Bij human capital gaat het vaak om het bij elkaar brengen en koppelen van initiatieven en
het opstellen van gezamenlijke actieagenda’s en is de Human Capital Roadmap van
de Topsectoren (2015) leidend. Er zijn vanuit de Topsectorenaanpak nauwelijks middelen voorhanden; de toegevoegde waarde berust vooral op betere positionering
door gezamenlijk op te trekken.

F.

De mate waarin richting wordt gegeven aan de ontwikkeling van grensverleggende visies (en sprake is van bijsturing van ontwikkelingspaden) is
vooralsnog beperkt. Zeker bij aanvang van de Topsectorenaanpak was draagvlak
en commitment belangrijker dan scherpe keuzes in agenda’s en innovatierichtingen.
De gevestigde Topsectoren kende ook veelal al een gezamenlijk strategische visie of
agenda waarop kon worden voortgeborduurd. Dit is handig om de dialoog in de triple
helix op te baseren, maar staat soms in de weg als er gekeken moet worden hoe
innovatiesystemen zich het best kunnen transformeren. De toegevoegde waarde van
de aanpak is, qua ontwikkeling van vernieuwende visies vanuit de private markt, het
meest duidelijk voor de minder gevestigde Topsectoren waar collectiviteit en afstemming op voorhand minder ontwikkeld waren. Daarnaast is in voorgaande conclusies
al aangegeven dat de aanpak verdienstelijk is bij het betrekken van andere stakeholders en initiatieven in de uitwerking van agenda’s.

G. Marktformatie op basis van innovatief aankoopbeleid maakt nog te beperkt
onderdeel uit van de Topsectorenaanpak: noch EZ noch de Topsectoren zelf
zetten zwaar in op de rol van de overheid als ‘launching customer’ en ‘wegbereider’ bij het verwezenlijken van innovatieagenda’s. Op dit punt liggen er
juist wel veel kansen bij een beleidsaanpak waarin de overheid actief betrokken is
bij het creëren van kansen voor economische transformatie. Op het moment dat

94

Dialogic innovatie ● interactie

dergelijke bewegingen niet tot stand komen kan de overheid als innovatieve inkoper,
regulator en probleemeigenaar van een aantal typische maatschappelijke vraagstukken helpen om (markt)condities te scheppen voor het testen en vervolgens
vermarkten van innovaties.
H. Hoewel binnen de Topsectorenaanpak de verbinding met de regio’s en hogescholen steeds meer aandacht heeft gekregen, zijn er nog volop
mogelijkheden om deze aansluiting verder te verbeteren. De mate waarin er
sprake is van een regionale strategie verschilt sterk per Topsector. Enerzijds zijn er
enkele generieke acties opgestart waarbij een duidelijke link met de regio naar voren
komt, zoals onder andere de MKB Samenwerkingsagenda Rijk – Regio, de verbinding
tussen Rijk en regio bij de MIT-regeling en de afstemming van de Regionale Innovatiestrategieën (EFRO-programma’s) op de Topsector-agenda’s. Anderzijds hebben
de afzonderlijke Topsectoren acties ondernomen om de samenwerking met de regionale partners te bevorderen. Dit moet zorgen voor een betere ondersteuning van
het (innovatieve) MKB zodat kansrijke bedrijven en innovaties in de regio sneller
kunnen doorgroeien naar nationaal of internationaal niveau. Een onderdeel van deze
ontwikkeling is het betrekken van hogescholen (en enkele MBO’s). De Vereniging
van Hogescholen is op beleidsniveau betrokken bij de Topsectorenaanpak, maar wisselwerkingen in de regio komen beter tot stand als er er bij kennisontwikkeling, uitwisseling en -toepassing nog meer rekening gehouden wordt met instellingen anders dan de TO2-instituten en 4TU’s.

5.2.2 Conclusie doelmatigheid
Gezien de bescheiden middelen die exclusief voor de Topsectorenaanpak geoormerkt zijn, lijkt het beter invullen en verbinden van publieke en private
investeringen een doelmatige beleidsstrategie. Vanwege de bijzondere vormgeving
van de aanpak (en als gevolg het ontbreken van een vergelijkingsbasis, onduidelijkheid over
wat prikkels zijn en wie ze krijgen) kunnen we slechts in beperkte mate uitspraken doen
over de doelmatigheid. Op basis van de geschatte opbrengsten en bescheiden kosten van de
Topsectorenaanpak lijkt er sprake te zijn van een doelmatige beleidsstrategie. Door private
en publieke middelen (inclusief budgetten van beleid dat niet voor Topsectoren geoormerkt
is) gerichter in te zetten is het aannemelijk dat de voordelen opwegen tegen de investeringen
in organiserend vermogen. Of dit rendabel blijft hangt af van wat er in het vervolg met de
Topsectorenaanpak nagestreefd wordt. Nu er in de Topsectoren zelf reeds hechte verbindingen zijn ontstaan valt er meer te bereiken door aanvullende afstemming te richten op
overkoepelende thema’s (e.g. maatschappelijke thema’s of technologieën met Topsectordoorsnijdend potentieel).

5.2.3 Conclusies beleidsontwerp
Er is brede erkenning voor de Topsectorenaanpak als beleids- of bestuursinnovatie. Het beleidsontwerp is geschikt om de informatie-uitwisseling en samenwerking tussen
bedrijfsleven, kennisinstellingen en overheden te intensiveren. Door het veld een platform
te bieden worden gouden driehoeken gesterkt in hun mogelijkheden om derden te mobiliseren bij het verwezenlijken van gezamenlijke ambities. De nadruk ligt daarbij op het creëren
van massa, waardoor openheid en vooral grensverleggende vernieuwing soms in het geding
komen. Dit hangt samen met het feit dat sturingsvermogen georganiseerd is op basis van
afstemming (i.p.v. harde collectieve prikkels), en dat vaak onduidelijk blijft wie waarvoor
verantwoordelijk is.

Dialogic innovatie ● interactie

95

Om het beleidsontwerp van de Topsectorenaanpak te analyseren hebben we gebruik gemaakt van een achttal principes of ideaaltypische kenmerken die in de wetenschappelijke
literatuur over modern industriebeleid worden onderscheiden. Dit deel van het evaluatieonderzoek dient vooral om te bezien waar de beleidsinnovatie Topsectorenaanpak mogelijk kan
worden verbeterd. Tabel 6 geeft een samenvattend overzicht van de bevindingen van deze
vergelijking zoals besproken in paragraaf 4.4.
Tabel 6: Samenvatting van bevindingen m.b.t. beleidsontwerp Topsectorenaanpak.
Ontwerpprincipe

Score

Sturingsvermogen

Middel

Informatie
verkrijgen

Hoog

Transparantie /
rekenschap

Laag

Leiderschapscompetenties

Middel

Grensverleggende
vernieuwing

Laag

Openheid /
Toegankelijkheid

Middel

Creëer spillovers

Middel

Inputs i.p.v.
transfers

Hoog

Toelichting
De structuur van Topsectoren bevat vaak adviesraden. Innovatieagenda’s worden langzaamaan concreter. De sturende invloed bestaat echter nog steeds
vooral uit verbinden en inspireren; er is weinig ruimte om hard commitment te
genereren.
Met name EZ beschikt nu over structuur die haar informatiepositie sterk verstevigt; organisatie en interactiemomenten leiden tot vertrouwen en actueel
inzicht op hoog ambtelijk niveau.
Er worden pogingen gedaan om relevante informatie te ontsluiten, maar over
het algemeen blijft het voor het publiek onduidelijk wat Topsectoren precies
doen, wat ze kunnen bieden, hoe ver ze zijn in het verwezenlijken van hun
plannen, etc.
De individuen in de Topsectoren kennen een afwisseling van ijsbrekers/zieners
en verbinders, zowel vanuit EZ als vanuit het veld. Inspireren lukt, maar er is
sterke variatie in mate waarin betrokkenen anderen werkelijk kunnen mobiliseren.
Agenda’s richten zich primair op overlap tussen belangen van achterban; hoewel op projectniveau nieuwe zaken ontstaan zijn er niet structureel visies
ontwikkeld die verschil markeren t.o.v. gemene deler die al bestond.
Openheid in naam, maar in de praktijk moeten kennisinstellingen en bedrijven
zich actief bemoeien om toegang te hebben. In sommige Topsectoren zijn er
proactieve pogingen om nieuwkomers te verwelkomen en spreektijd te geven
(niet overal).
Afwezigheid van directe middelen impliceert dat alles tot op zekere hoogte collectief is. Impulsen hebben vooral betrekking op (PPS-) onderzoek, maar dat
levert soms vooral profijt voor direct betrokkenen. Dat is minder het geval bij
overige impulsen.
De aanpak kenmerkt zich doordat er vrijwel uitsluitend middelen voor PPS-onderzoek en ‘organiserend vermogen’ is; geen directe subsidies. Inspanningen
richten zich op integrale versterking m.b.t HCA, internationalisering, regels, et
cetera.

A. Doordat bedrijven, kennisinstellingen en overheden elkaar sneller weten te
vinden hebben ze een betere informatiepositie en is samenwerking eenvoudiger geworden. Ambtenaren op diverse niveaus hebben meer inzicht gekregen in
specifieke knelpunten en noden en kunnen beter een dialoog met betreffende Topsectoren voeren.84 Aan de kant van de overheid is dit aspect van de
Topsectorenaanpak vooral zichtbaar bij het ministerie van EZ, meer nog dan bij de
andere betrokken vakdepartementen die vaak al meer verbinding met het veld hebben. Voor deze laatste groep geldt dat de aard van hun verbinding is veranderd door
de aandacht voor innovatie. Opvallend aan de Topsectorenaanpak is dat het bieden
van maatwerk initieel vaak betrekking had op de flexibele regelingen die worden
geboden vanuit EZ (e.g. TKI-toeslag, MIT), en niet op de beleidsinspanningen die
voortvloeien uit meer kennis over kansen en knelpunten. Dergelijke inspanningen,
op basis van intensieve dialogen, lijken recentelijk pas aan de oppervlakte te komen.
B. De Topsectorenaanpak vormt een vehikel dat het mogelijk maakt om vereende krachten te mobiliseren voor het opstellen en uitvoeren van
agenda’s. In het huidige beleidsontwerp stuurt EZ – behoudens TKI-toeslag en MIT
- vooral via niet-financiële prikkels. Het bieden van collectieve inputs (i.p.v. subsidies

84

Andersom geldt voor de bedrijven en kennisinstellingen in de Topsectoren dat zij een betere toegang
hebben tot de kern van de departementen (contact met minister, hoge ambtenaren, secretarissen).

96

Dialogic innovatie ● interactie

voor individuele innovatie-activiteiten) voorkomt dat bedrijven zich publieke middelen toe-eigenen zonder die ten goede te laten komen aan innovatie. In de sturing op
basis van andersoortige middelen dan subsidies schiet de huidige Topsectorenaanpak bijkans haar doel voorbij. Op de eerste plaats worden er betrekkelijk weinig
collectieve faciliteiten geboden om onderzoek door te vertalen in toepassingen (bijvoorbeeld
voorzieningen voor demonstratieprojecten), en
zo
werkelijk
verdienvermogen te versterken. Ten tweede zet EZ mogelijk een rem op de interdepartementale samenwerking door zich relatief terughoudend op te stellen. Doordat
het ministerie zelf maar weinig investeert worden andere departementen maar beperkt geprikkeld om deel te nemen in overheidsbreed innovatiebeleid.
C. Qua openheid beperkt de Topsectorenaanpak zich niet uitsluitend tot de
‘usual suspects’. Een veelgehoord bezwaar tegen de Topsectorenaanpak is dat het
te sectoraal is en geen oog heeft voor uitdagers en MKB. In principe staan de activiteiten van Topsectoren open voor alle geïnteresseerden, en is er geen Topsector‘lidmaatschap’ dat bepaalt wie waar mag aankloppen. Ook al heeft een domein als
de bouw geen eigen Topsector, dan nog kunnen ze meedoen in relevante programma’s bij bijvoorbeeld Energie. In de praktijk moeten uitdagers echter de nodige
moeite doen om aan te sluiten en te participeren in kennis- en innovatieactiviteiten,
zeker in de sectoren met veel gevestigde grote spelers.85 Alleen die partijen die hiervoor de capaciteit en tijd vrij kunnen maken en voldoende uithoudingsvermogen
hebben maken deze stap. Hoewel vooral in de gevestigde Topsectoren het gevaar
dat ‘usual suspects’ (gevestigde spelers) de boventoon voeren dus reëel is, constateren we dat er wel degelijk moeite gedaan wordt – zij het niet in alle Topsectoren
in dezelfde mate – om nieuwe spelers aan boord te nemen, om MKB te betrekken bij
activiteiten binnen de Topsectoren. In de eerste instantie gaat het om MKB dat opereert in hetzelfde ecosysteem als de partijen die goed in de Topsector en TKI’s
vertegenwoordigd zijn, en wat minder om partijen die in staat zijn om ook nieuwe
thema’s te verkennen (zie volgende conclusie). De populatie van bedrijven die private bijdragen levert aan PPS-onderzoek bij de TKI’s zoekt vaak wel al naar nieuwe
verbindingen.
D. De Topsectorenaanpak zette zeker in het begin maar weinig aan tot grensverleggende vernieuwing. De opgestelde agenda’s richten zich hoofdzakelijk op
de overlap tussen belangen van de betrokken. Hoewel op projectniveau nieuwe zaken ontstaan en nieuwe thema’s aan de orde komen, zijn er vooral in de eerste jaren
van de Topsectorenaanpak in veel gevallen geen visies ontwikkeld die een sterk verschil markeren ten opzichte van de gemene deler die al bestond: het accent van de
aanpak ligt vooral op het breed uitrollen van die visies. Ook maatschappelijke doelstellingen, die in toenemende mate in de belangstelling staan, werden veelal
verwerkt in al bestaande acties en agenda’s en lijken de innovatiepaden in de markt
niet structureel te hebben verlegd. Zoals aangegeven bij beleidsimpactconclusie F
lag het accent meer op het behartigen van gedeelde private belangen bij het uitwerken van agenda’s. Radicale innovatie moest initieel vooral komen vanuit het
verleggen van grenzen in domeinen waar Nederland al op de ‘knowledge frontier’
opereert. De totstandkoming van enkele meer grootschalige PPS’en zoals QuTech en
ARC CBBC wijst erop dat als onderdeel van de Topsectorenaanpak de top van de
(ook meer fundamentele) wetenschap en de top van het bedrijfsleven zich best willen
verbinden aan meer baanbrekende trajecten. We constateren wel dat de financiële

85

Naarmate roadmaps ruimer zijn, of er meer geleund wordt op NWO-procedures, is er minder risico
dat gevestigde partijen kunnen voorsorteren – de kwaliteit van voorstellen is dan nog bepalender.

Dialogic innovatie ● interactie

97

ondersteuning van dergelijke spraakmakende PPS’en veelal niet apart gebudgetteerd
is in de reguliere instrumenten van EZ en eventueel andere departementen (zie ook
conclusie B).86 Inmiddels is het zo dat in de meer recente KIA’s sterker gefocust
wordt ten opzichte van de KIA’s van het eerste uur, en dat de Topsectorenaanpak
gaandeweg meer aangegrepen is om ook ontwikkelingen te programmeren die voor
het innovatiesysteem op langere termijn van belang zijn (ook als niet iedereen in de
achterban daarin mee kan komen).
E.

Op het gebied van transparantie/rekenschap afleggen schiet de Topsectorenaanpak tekort. De intenties zijn goed, en er wordt ook verantwoording afgelegd
in de vorm van bijvoorbeeld jaarverslagen en informatie via websites, maar over het
algemeen blijft het voor het publiek, maar soms ook voor meer direct betrokkenen
onduidelijk wat er aan activiteiten en initiatieven speelt rond individuele Topsectoren, hoe ver ze zijn in het verwezenlijken van hun plannen en doelstellingen. Zowel
voor buitenstaanders als betrokkenen is vaak onduidelijk wie waarvoor verantwoordelijkheid draagt. De doelstellingen voor de Topsectorenaanpak als zodanig zijn
bovendien op een abstract niveau geformuleerd, en daarmee niet toegankelijk voor
het bijhouden en toeschrijven van voortgang. De inzet en resultaten van inspanningen door de Topsectoren heen wordt niet systematisch getoetst, al zijn er wel
Topsectoren die hun activiteiten nauwkeurig monitoren. Op landelijk niveau is de
monitoring minder informatief, doordat sectorgrenzen er maar beperkt toe doen en
inspanningen heterogeen van aard zijn. Er is behoefte aan cijfermateriaal dat meer
verband houdt met de impulsen die door de aanpak ingegeven worden.

Generieke conclusies beleidsontwerp
F.

De Topsectorenaanpak wordt gepercipieerd als een EZ-aanpak om het verdienvermogen van Nederland te vergroten, en minder als een
interdepartementale beleidsaanpak voor het op innovatieve wijze behartigen van publieke belangen. Hoewel de Topsectorenaanpak formeel genomen niet
strikt EZ-beleid is, en het voor het welslagen belangrijk is dat de vakdepartementen
deelnemen en bijdragen, wordt de Topsectorenaanpak overwegend als een EZ-aanpak gezien. Daarbij komt dat de Topsectoren ook niet primair worden afgerekend
door EZ op de bijdrage die ze leveren aan het oplossen van maatschappelijke opgaven. Dit is een belemmering voor het daadwerkelijke interdepartementaal
vormgeven en eventueel doorontwikkelen van de Topsectorenaanpak. Juist vakdepartementen zijn primair geïnteresseerd in het oplossen van maatschappelijke
opgaven in hun domein. Dit maakt dat (niet-EZ) vakdepartementen enigszins terughoudend zijn om volop mee te gaan in de Topsectorenaanpak. EZ is op haar beurt
in belangrijke mate juist afhankelijk van de mate waarin betrokken vakdepartementen bereid zijn te participeren in de Topsectorenaanpak. Alleen indien zij actief
maatschappelijke vraagstukken aandragen en hiervoor ook financiële middelen beschikbaar stellen kunnen maatschappelijke opgaven die een langere tijdshorizon
vergen ook rekenen op voldoende aandacht binnen de Topsectoren.

G. Het is onduidelijk welke rol overheden zichzelf toedichten bij het ten uitvoer
brengen van de Topsectorenaanpak. Dit is het geval voor zowel het kiezen als

86

Het is voor het draagvlak voor de Topsectorenaanpak belangrijk dat duidelijker wordt op basis van
welke overwegingen dergelijke PPS’en financieel worden gesteund. Ze berusten veelal op een vorm
van ad-hoc financial engineering waarbij bijdragen uit de TKI-toeslag worden gecombineerd met bijdragen via TO2-instituten, andere publieke onderzoeksfinanciers als NWO en NWO/STW, universiteiten
en bedrijfsleven.

98

Dialogic innovatie ● interactie

ondersteunen van koersen. Vooral EZ zelf heeft de “bal buiten gelegd”: ze heeft
kennisinstellingen en bedrijfsleven in de Topsectoren primair verantwoordelijk gemaakt voor KIA’s en de financiering en vraagsturing van publiek onderzoek. De
overheid heeft zich daarmee echter eerder opgesteld als controleur en gaandeweg
ook meer als partner, maar vooralsnog minder als regisseur en hoeder van de ontwikkelingspaden richting het op innovatieve wijze oplossen van maatschappelijke
vraagstukken. Hoewel er vanuit bedrijfsleven en kennisisntellingen veel belangstelling is voor maatschappelijke vraagstukken blijft overheidssturing op dit vlak wat
achterwege.
H. In een Topsectorenaanpak die nadrukkelijker uitgaat van maatschappelijke
uitdagingen kan meer gebruik worden gemaakt van cross-overs of
Topthema’s die meerdere Topsectoren beslaan. Binnen de Topsectorenaanpak
is daar beperkt mee geëxperimenteerd: middels een groeiend aantal cross-over projecten dat tot stand komt tussen Topsectoren, alsmede middels drie cross-over
gebieden, te weten ICT, Nanotechnologie en Biobased Economy (BBE). Als de wens
is om maatschappelijke uitdagingen nadrukkelijker centraal te stellen biedt het BBEmodel de beste vertrekpunten: deze cross-over heeft een eigen TKI en wordt gedragen door meerdere Topsectoren die elkaars expertise benutten om oplossingen uit
te werken. Ook buitenlandse ervaringen als het Japanse Cross-ministerial Strategic
Innovation Promotion Program (SIP), de Zweedse Strategic Innovation Areas (SIA)
en de (tijdelijke) Deense Growth Teams kunnen inspiratie bieden (zie Bijlage 1 in
Deel 2). Alle drie de beleidsaanpakken kennen een alternatieve strategie om de link
te versterken tussen economisch beleid en het oplossen van maatschappelijke uitdagingen. Om te bepalen welke strategie voor Nederland het meest geschikt is, is
het eerst zaak om beter te articuleren wat de exacte doelstellingen zijn wanneer de
Topsectorenaanpak voortgezet wordt.

5.2.4 Tot slot
Een belangrijke uitkomst van het gepresenteerde onderzoek is dat het niet alleen een beeld
geeft van wat er met de Topsectorenaanpak bereikt is, maar in de eerste plaats ook hoe die
aanpak (en de uitwerking daarvan) er uberhaupt uitziet. Als er iets is wat in interviews en
zelfs beleidsdocumenten duidelijk naar voren komt is het dat er zeer uiteenlopende ideeën
bestaan over wat de Topsectorenaanpak is en hoe die werkt. Een opvallende en hardnekkige
constante is bijvoorbeeld het beeld dat de Topsectorenaanpak een beleidsinstrument zou
zijn dat subsidies geeft aan bedrijven die tot een Topsector behoren. Dat de plank hier op
meerdere manieren wordt misgeslagen onderstreept de moeilijkheid om een discussie te
voeren over wat de meerwaarde van Topsectoren is, en hoe die er bij eventuele aanpassingen in de toekomst uit zou kunnen zien.
Voordat we overgaan op het bespreken van aanbevelingen is de vraag opportuun “Wat zou
je verliezen als er geen Topsectorenaanpak (meer) zou zijn?”. Hoewel we in deze paragraaf
systematisch hebben geconcludeerd wat de Topsectorenaanpak tot dusver wel en niet vermag, is deze vraag niet eenvoudig te beantwoorden. Naar onze overtuiging zou je
momenteel vooral afzien van een mechanisme dat nuttig is gebleken bij het creëren van
organiserend vermogen, collectiviteit en overzicht in innovatiesystemen. De aanpak draagt
onmiskenbaar bij aan het meer vraaggericht programmeren van (PPS-)onderzoek bij Nederlandse kennisinstellingen, en behoud van vooral toegepaste onderzoeksinfrastructuren. Er is
een substantiële stroom private financiering van publiek onderzoek ontstaan. Dat is belangrijk, omdat de Topsectorenaanpak als vraagsturingsmechanisme een alternatief is voor het
top-down vaststellen en financieren van onderzoeksthema’s (zoals het geval was in opeenvolgende FES-ronden waarbij feitelijk een extra verdelingsmechanisme buiten bestaande

Dialogic innovatie ● interactie

99

organisaties werd gecreëerd). Juist een Topsectorenaanpak kan eraan bijdragen dat bedrijfsleven en kennisinstellingen, die er uiteindelijk ook mee aan de slag moeten, op voorhand
betrokken zijn bij de prioritering van vooral de kennis- en innovatieagenda’s.
Een keerzijde van de aanpak is dat het voor uitdagers (met potentie om op disruptieve wijze
economische activiteiten te transformeren) lastiger is om aan te haken. Daar staat tegenover dat er met weinig middelen veel beweging in gang is gezet die het onderscheid tussen
gevestigde orde en uitdagers overbrugt. De gecreëerde collectiviteit helpt ook om momentum te creëren voor belangrijke impulsen gegeven aan zaken als kennisverspreiding, human
capital en handelsbevordering. De Topsectorenaanpak heeft de informatiepositie van EZ en
de betrokken vakdepartementen in dit kader aanzienlijk verbeterd: ze hebben een beter
inzicht gekregen in specifieke knelpunten en noden en kunnen beter een dialoog met betreffende Topsectoren voeren. Hiermee is een basis gelegd om innovatiepaden in te zetten die
kennisgebieden doorsnijden die intensieve ‘triple helix’-afstemming behoeven. Nu er rond
kennisontwikkeling al intensieve afstemming bestaat is het vooral van belang om ook de
toepassing van innovatieve concepten te versterken, zodat de collectieve inspanningen ook
werkelijk ten goede komen aan verdienvermogen en maatschappelijke uitdagingen.

5.3 Aandachtspunten en aanbevelingen
In deze evaluatie hebben we primair de impact van de Topsectorenaanpak vastgesteld. Daarnaast is de Topsectorenaanpak vergeleken met een ideaaltypisch beleidsontwerp van
modern industriebeleid. Uit de combinatie van deze analyses volgt een reeks aandachtspunten en aanbevelingen die we hieronder presenteren. De meeste suggesties voor reflectie en
beleidsaanpassingen betreffen de behoefte aan een duidelijkere rol voor de overheid in de
verdere vormgeving van de Topsectorenaanpak. De meeste van de aanbevelingen hebben
met elkaar gemeen dat ze van de overheid vragen om duidelijker invulling te geven aan haar
eigen rol bij de verdere vormgeving van de Topsectorenaanpak. De afgelopen jaren hebben
bedrijfsleven en kennisinstellingen zich behoorlijk aangepast om te voldoen aan de werkwijze
van de Topsectorenaanpak, maar is het de overheid zelf die in een aantal opzichten haar
inzet kan intensiveren en verduidelijken. De aandachtspunten en aanbevelingen die volgen
uit de conclusies luiden als volgt:
1. Het is zaak dat de overheid en in het bijzonder EZ beter definieert wat de
exacte doelstellingen zijn van de (op zich innovatieve) Topsectorenaanpak,
en hoe de beleidsaanpak is ingericht. Zoals beschreven in deze evaluatie waren
die bij de introductie van de vernieuwende netwerkaanpak diffuus, heeft de beleidsinnovatie zich de afgelopen zes jaar ontwikkeld, en is niet altijd duidelijk hoe het
beleidsontwerp in elkaar steekt. Het is belangrijk dat hierover – mede met het oog
op andere beleidsraamwerken als bijvoorbeeld de Nationale Wetenschapsagenda –
door het kabinet duidelijkheid wordt verschaft. Dit betreft ook de beleidsruimte die
er is om steun te geven op het moment dat kansrijke innovatiepaden geïdentificeerd
zijn waar een betrokken overheid een verschil kan maken. De strekking van deze
aanbeveling is niet om overal op voorhand meetbare doelen voor te definiëren; het
hele proces van samenwerken is er immers op gericht gaandeweg tot een afgestemde en gedragen visie te komen. Kern van het advies hier is juist om duidelijk te
maken waar dergelijke inspanningen uiteindelijk (qua uitkomsten) op gericht moeten
zijn. Hier blijken nog steeds erg verschillende beelden over te bestaan, o.a. als het
gaat om prioriteiten rondom het financiële volume van (PPS-)samenwerking, de
mate waarin die baanbrekend vernieuwend moet zijn, en de mate waarin het oplossen van maatschappelijke uitdagingen een pluspunt of een vereiste is.

100

Dialogic innovatie ● interactie

2. De Topsectorenaanpak kan (nog) duidelijker gekoppeld worden aan maatschappelijke opgaven en dit vergt dat ook de interdepartementale
component versterkt wordt. EZ en ruimer de overheid kunnen nadrukkelijker en
actiever sturen op de bijdrage die Topsectoren kunnen leveren aan economische
transformatie (via disruptieve innovatie) en de oplossing van maatschappelijke
vraagstukken. Om de maatschappelijke oriëntatie van de Topsectorenaanpak te vergroten is het essentieel dat de ze een sterker interdepartementaal karakter heeft.
Nu wordt de Topsectorenaanpak primair geassocieerd met EZ en economische sectoren, terwijl het juist de vakdepartementen zijn die kennis- en innovatie willen
inzetten voor oplossing van uiteenlopende vraagstukken in hun beleidsdomein. Het
is met andere woorden voor het welslagen van de Topsectorenaanpak cruciaal dat
het een duidelijker kabinetsbrede (‘whole of government’) benadering wordt. Daartoe zal EZ niet alleen de andere departementen moeten motiveren, maar wellicht
ook “meer boter bij de vis” moeten doen, omdat het nu vaak - deels bestaande initiatieven verbindt en stroomlijnt die het niet zelf financiert (zie aanbeveling 5).
Andersom zullen de betrokken vakdepartementen de handschoen moeten oppakken,
en zo hun voordeel doen met het feit dat er dankzij de Topsectorenaanpak meer
mogelijkheden zijn om op innovatieve wijze het publieke belang te behartigen.
3. Kennis- en ontwikkelagenda’s moeten niet te vrijblijvend en breed gedefinieerd worden, maar juist selectief zijn. Topsectoren moeten kunnen aantonen
dat ze ‘het verschil kunnen maken’. Ze dienen niet enkel om de meest krachtige en
innovatieve segmenten van Nederlandse bedrijfssectoren te ondersteunen, maar
juist om die kennis- en innovatiekracht van de sterke combinaties van bedrijfsleven
en kennisinfrastructuur aan te wenden die economisch en maatschappelijk veelbelovende innovatiepaden te ontsluiten. Dit impliceert dat er keuzes gemaakt moeten
worden, en dat er op bescheiden schaal ook middelen moeten zijn om participatie
en vooral hard commitment voor die keuzen uit te lokken.
4. Bedrijven en kennisinstellingen kunnen uitgedaagd worden cross-sectorale
Topprojecten te formuleren op concrete maatschappelijke vraagstukken en
daarbij ook nadrukkelijk ‘uitdagers’ betrekken. Dit hoeft niet per se via Topsectoren te gebeuren: de Topsectorenaanpak bewijst haar waarde ook als ze helpt
om ‘decentraal’ directe verbindingen te laten ontstaan (e.g. collectieven die inschrijven op een call voor innovatieve maatschappelijk relevante oplossingen). Het is ook
mogelijk dat (voor Topsectoren) relevante routes in de NWA worden benut om dergelijke projecten op te starten. De AWTI spreekt in haar laatste advies van
topthema’s als richtlijn voor het werken naar oplossingen die multidisciplinaire inspanningen vergen. In die zin is de sectorale aanvliegroute slechts een hulpmiddel
om kennisinstellingen en bedrijven (i.e. aanbieders van expertise en partijen die
marktkansen kunnen benutten) te verbinden aan maatschappelijke opgaven, en is
een meer thematische invulling van de Topsectorenaanpak gewenst. Dat biedt mogelijk ook meer mogelijkheden om alfa- en gammakennis aan te boren, in plaats van
de overwegend technologische focus voor de oplossing van maatschappelijke vraagstukken. Voor meer cross-sectorale en interdepartementale aanpakken kan ook nog
eens systematische gekeken worden naar met de Topsectorenaanpak vergelijkbare
aanpakken in het buitenland (zoals in Zweden, Denemarken en Japan).
5. Creëer een bescheiden flexibel in te zetten budget voor het EZ-aandeel in
de Topsectoren en Topprojecten. Een bescheiden uitvoeringsbudget zou EZ de
mogelijkheid moeten bieden om waardevolle initiatieven en initiatieven die uit individuele Topsectoren of cross-sectoraal door kennisinstellingen en bedrijfsleven
worden geïnitieerd en die niet passen binnen het reguliere instrumentarium een klein

Dialogic innovatie ● interactie

101

zetje te kunnen geven. Nu wordt vaak geconstateerd dat er geen middelen voorhanden zijn of moet al improviserend budget worden geregeld. De onder 4 genoemde
Topprojecten hebben bij voorkeur de vorm van grootschalige PPS-verbanden of test/demonstratiefaciliteiten, worden gedragen door een of meerdere Topsectoren en
krijgen een individuele meerjarige financiering van EZ en betreffende vakdepartementen mee, maar zijn niet noodzakelijkerwijze (alleen) R&D-projecten. Het budget
moet wel uitsluitend ten goede komen aan inputs met een collectief karakter, die
ingevuld worden op basis van de bottom-up vormgegeven agenda’s.
6. Bezie in hoeverre vanuit EZ meer instrumenten nadrukkelijker meegenomen kunnen worden in de Topsectorenaanpak. Om te waarborgen dat er
draagvlak is voor het opstellen en uitvoeren van collectieve agenda’s is het van belang dat er ruimte gecreëerd wordt voor innovatie (op het moment dat die er in de
markt nog niet is). Dit is te realiseren door de Topsectorenaanpak te verbinden met
het deel van het beleidsinstrumentarium dat partijen kan helpen bij bijvoorbeeld het
verkrijgen van financiering of het opzetten van experimenten. Relevante instrumenten zijn het Toekomstfonds, Partners in Business (internationaal), Small Business
Innovation Research (SBIR), maar ook beleid ten aanzien van wetenschappelijke
instituten en grootschalige wetenschappelijke faciliteiten, financierings- en valorisatie-instrumenten. Daarmee kan niet alleen de hefboom van de Topsectorenaanpak
worden vergroot, maar brengt EZ ook meer middelen en instrumenten in en zijn er
meer mogelijkheden om mede richting te geven aan Topsectoren en cross-overs
tussen Topsectoren. Naast SBIR kan meer algemeen meer gebruik worden gemaakt
van overheidsaankopenbeleid om eerste toepassingen (proeftuinen) van nieuwe
technologieën en concepten te stimuleren. Het centrale uitgangspunt hierbij is dat
er proeftuinomgevingen ontstaan die inspireren en ook daadwerkelijk voor demonstratieprojecten kunnen worden gebruikt. Dergelijke faciliteiten zijn complementair
aan de R&D-samenwerkingsprojecten waar nu op gefocust worden en kunnen bijdragen aan valorisatie en (inter)nationale opschaling. Wanneer andere instrumenten
in de Topsectorenaanpak worden meegenomen is het van belang dat er meer duidelijkheid komt over mogelijkheden om gestalte te geven aan gezamenlijke amibities.
Een belangrijke kanttekening is uiteraard dat dit geen pleidooi is voor het exclusief
maken van die instrumenten voor Topsectoren-activiteiten; het doel is juist om belangstelling voor betrokkenheid te verbreden onder een brede groep organisaties.
7. Verbreed de internationaliseringsagenda’s van een handelsagenda naar
kennisagenda, acquisitieagenda, human capital-agenda en zo mogelijk een
experimenteeragenda. Beperk de internationaliseringsstrategie niet louter tot exportpromotie en handelsbevordering, maar verbreed deze zoals toegelicht in
paragraaf 4.2 naar een internationaliseringsagenda die breder van opzet is. Om voldoende aangesloten te zijn op internationale kennis- en innovatienetwerken is het
essentieel dat waar mogelijk ook met internationale Topspelers (bedrijven, kennisinstellingen) wordt samengewerkt. Dit draagt niet alleen bij aan internationale
reputatie, maar is ook goed voor het absorptievermogen van Nederlandse partijen
die zich zo kunnen laven aan internationale kennisbronnen in hun domein. Hiertoe
zou nadrukkelijker gebruik de diplomatieke inspanningen ook gericht kunnen worden
op de wetenschaps-, technologie- en innovatieagenda (STI diplomacy). Topsectoren
zullen ook duidelijker moeten kunnen aangeven hoe hun inspanningen zich verhouden tot inspanningen in EU-verband.
8. Versterk de betrokkenheid van regio’s, hogescholen en overige kennisinstellingen buiten de 4TU’s en TO2-instellingen bij de Topsectorenaanpak.

102

Dialogic innovatie ● interactie

Niet altijd zo zichtbaar, maar wel van wezenlijk belang voor de inbedding en versterking van de Topsectorenaanpak, is de samenwerking met regio’s. Veel Topsectoren
hebben kernen in de regio’s in de vorm van regionale clusters, campussen en hotspots en zijn op die manier verbonden met het regionale innovatieve MKB. Hier ligt
ook een belangrijke verbinding met het MKB en de hogescholen. Door de samenwerking met de regio op te zoeken ontstaan meer kansen voor aansluiting van het MKB
bij de Topsectorenaanpak en de koppeling van het regionale verdienvermogen aan
nationale opgaven. Zoek daarvoor de synergie en complementariteit in beleid en
uitvoering op, en bundel waar mogelijk krachten op concrete maatschappelijke
thema’s, via inzet en afstemming van regionale fondsen, proeftuinen en netwerken.
Samenwerking langs agenda’s voor een specifieke regio (zoals de Brainportagenda
in wording) en specifieke thema’s (zoals de MKB-samenwerkingsagenda, Techniekpact, Start-up Delta) of concrete projecten/regelingen kan hierin een goed vehikel
zijn. Stem de vormgeving hiervan af op de doorontwikkeling van de Topsectorenaanpak en betrek de regio’s hierbij aan de voorkant van het proces. In Topsectoren
met sterk regionaal ontwikkelde kennisclusters zijn de hogescholen en MBO’s veelal
al betrokken bij de Topsectoraanpak, maar dat geldt nog niet over de hele linie.
Zeker in sectoren met innovatief MKB is het belangrijk dat ook de hogescholen en
MBO-instellingen als serieuze kennis- en onderwijspartners met een toegepaste kennisfunctie voor het lokaal actieve MKB beter aansluiten. De vermaatschappelijking
van de Topsectorenaanpak, en dus ook de betere integratie van alfa- en gammakennis in Topsectoren, maakt het ook mogelijk om naast de TO2 kennisinstellingen en
4 TU’s ook nadrukkelijker de NWO-instituten, KNAW-instituten en de algemene universiteiten nadrukkelijker aan de Topsectoraanpak te laten bijdragen. Dit biedt zo
ook een betere basis voor synergie met de NWA.
9. Waak ervoor dat de openheid van de Topsectoren gegarandeerd is. Een van
de risico’s van de Topsectorenaanpak is dat zij verwordt tot belangenbehartiging van
gevestigde partijen, met uitsluiting van uitdagers. Dit is te voorkomen door een goed
onderscheid te maken tussen belangenbehartiging (door sectororganisaties, beroepsverenigingen, etc.) enerzijds en de in Topteams vertegenwoordigde partijen
anderzijds. Deze mogen niet door elkaar lopen en binnen de Topsectoragenda’s en
de governance moet voldoende ruimte zijn voor niet-gevestigde partijen en belangen. Ook in de netwerkvorming en communicatie rond Topsectoren zelf en
bijvoorbeeld de Topprojecten moet toegankelijkheid en informatie- en kennisdeling
centraal staan.
10. Vereenvoudig de governance en verduidelijk de transparantie, verantwoording en communicatie omtrent de werking en resultaten van de
Topsectorenaanpak. Momenteel spelen de Topteams een dominante rol als spelverdeler in de Topsectoren. Daarbinnen spelen de boegbeelden uit het bedrijfsleven
de eerste viool. Zeker met het ook op de vermaatschappelijking van de Topsectorenaanpak en het belang van de diverse kennisinstellingen behoeft de positie van de
Captains of Government en Captains of Science versterking. Verder kan de governance in sommige Topsectoren eenvoudiger. In enkele Topsectoren zijn opmerkelijk
veel overleg- en adviescommissies actief. Door Topteam en TKI betere bij elkaar aan
te laten sluiten is her en der een eerste vereenvoudigingsstap mogelijk. Verder is
het belangrijk dat de aansturing vanuit EZ wordt vereenvoudigd. Een hoge ambtenaar en een secretaris zijn de poortwachter en voorkomen dat allerhande
verschillende deelvragen, deelagenda’s en ideeën op de Topsectoren worden afgestuurd. Ook door nadrukkelijker gebruik te maken van consultatie en
consultatiedocumenten kan een beter zicht worden verkregen op de echte belemmeringen en wensen van de Topsectoren enerzijds, en anderzijds de

Dialogic innovatie ● interactie

103

maatschappelijke ontwikkelingsprojecten aan de oplossing waarvan zij een bijdrage
kunnen leveren. Per Topsector zou bij voorkeur ook één agenda tot stand moeten
komen die breder is dan een KIA of KIC, beter wordt geoperationaliseerd in deeldoelstellingen en tenslotte ook met een licht verantwoordingsregime wordt
gemonitord. Er kan systematischer verantwoording worden afgelegd, zonder dat dit
per se hoeft te leiden tot hogere uitvoeringskosten. Dit maakt het ook gemakkelijker
om doelstellingen en behaalde resultaten van Topsectoren te communiceren.

104

Dialogic innovatie ● interactie

Bijlage 1. Begeleidingscommissie
De begeleidingscommissie bestond uit de volgende leden:
•

Dr. Paul Diederen - AWTI

•

Prof. dr. Marko Hekkert - Copernicus Institute of Sustainable Development,
Universiteit Utrecht

•

Prof. dr. Clemens Kool - CPB en Utrecht University School of Economics

•

Prof. dr. Carl Koopmans - SEO en Vrije Universiteit Amsterdam

•

Prof. dr. Barend van der Meulen - Rathenau Instituut en CWTS / Universiteit
Leiden

•

Prof. dr. Bart Verspagen - UNU-MERIT, voorzitter

De volgende personen hebben eveneens bijdragen geleverd in overleggen met de begeleidingscommissie en commentaar gegeven op eerdere versies van het rapport:
•

Drs. Marcoen Roelofs – Algemene Rekenkamer

•

Drs. Fred Eybergen / mr. Cor Katerberg – Ministerie van OCW

•

Drs. Wim van der Leeuw – Ministerie van BZ

•

Drs. Ivette Meijerink – Ministerie van IenM

•

Dr. Frank Flier – Ministerie van VWS

•

Drs. Jeroen Heijs – Ministerie van EZ

•

Dr. Theo Roelandt – Ministerie van EZ

•

Dr. Henry van der Wiel – Ministerie van EZ

•

Henk Gritter (secretaris) – Ministerie van EZ

Dialogic innovatie ● interactie

105

Bijlage 2. Gesprekspartners
Algemeen – Methodologie / experts transformatief beleid
•
•
•

Ricardo Hausmann, Dani Rodrik (CID, Harvard Kennedy School for Public Policy)
Mariana Mazzucato (SPRU Science Policy Research Unit, University of Sussex)
Koen Frenken, Marko Hekkert, Simona Negro (Copernicus Institute of Sustainable
Development, Universiteit Utrecht)

Algemeen – Topsectorenaanpak
•
•
•
•
•
•
•
•
•
•
•
•
•
•

Richard Derksen – Ministerie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap
Karl Dittrich - VSNU
Wouter Feldberg - VSNU
Thomas Grosfeld – VNO-NCW / MKB-NL
Angélique Heijl – VNO-NCW / MKB-NL
Eddy van Heijum – Gedeputeerde Economische Zaken, Provincie Overijssel
Cor Katerberg – Ministerie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap
Dick van der Kroef – NWO
Bertholt Leeftink – Ministerie van Economische Zaken
Erik van de Linde – KNAW
David Pappie – Ministerie van Economische Zaken
Bert Pauli – Gedeputeerde Economische Zaken, Provincie Noord-Brabant
Nora van der Wenden – Ministerie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap
Frank van der Zwan – Vereniging van Hogescholen

Topsector Agri&Food
•
•
•
•
•
•
•
•
•
•
•
•
•

Raoul Bino – Topteam (wetenschap)
Piet Boer – Topteam (bedrijfsleven)
Aalt Dijkhuizen – Boegbeeld Topteam
Ruud Huirne – Rabobank (directeur food en agri)
Kees de Gooijer – TKI directeur
Marcel de Groot - EZ secretaris
Annemieke van der Kooij - NWO
Dick van der Kroef – NWO
Elies Lemkes – ZLTO, trekker uitvoeringslijn Markt & Maatschappij
Mark Leunissen – EZ liason
Emmo Meijer – TKI directeur
Dick Pauwels – HAS, trekker uitvoeringslijn Human Capital
Jan van Rijsingen – Topteam (MKB), trekker uitvoeringslijn MKB & Regio

Topsector Chemie
•
•
•
•
•
•
•
•
•

106

Oscar van den Brink – TKI-bureau directeur
Chris Bruijnes – Innovatielink
Martijn de Graaff – TKI bureau
Gerard van Harten – Boegbeeld, RvB TKI
Ed de Jong – Avantium
David Pappie - Topteam
Frerik van de Pas – RVO liaison
Sjoerd Visser – EZ secretaris
Onno de Vreede – TKI bureau, coordinator Human Capital (VNCI)

Dialogic innovatie ● interactie

Topsector Creatieve Industrie
•
•
•
•
•
•
•
•
•
•
•
•
•

Bart Ahsmann – TKI directeur
Gerbrand Bas - FDDC
Annemarie Bos - NWO
Janneke van Kersen - NWO
Victor Knaap – Meidamonks/DDA
Mineke De Lange – Ministerie van EZ
Imgard Noordhoek – programmamanager ClickNL|Games
Freek van ’t Ooster – ClickNL|Media&ICT, iMMovator
Ernest Slot – Ministerie van OCW (secr. Topteam)
Harry Starren - FDCC
Jann de Waal – Topteam, TKI-bestuur
Chantal Wentink – RVO liaison
Barbara Wolfensberger – Topteam

Topsector Energie87
•
•
•
•
•
•
•
•
•

Ed Buddenbaum – EZ secretaris
Joris Knigge – Programmamanager Systeemintegratie
Ernst van Zuijlen – TKI directeur Wind op Zee
Martine Verweij – Programmamanager MVI
Joost Koch – RVO (KME Energie)
Manon Janssen – Trekker TSE
Peter Alderliesten – TKI directeur Energie en Industrie
Tjeerd Jongsma – TKI directeur ISPT
Teun Bokhoven – TKI directeur Urban Energy

Topsector HTSM87
•
•
•
•
•
•
•
•

Dave Blank – Topteam (vertegenwoordiging wetenschap)
Jos van Erp – High Tech NL (program director Human Capital)
Marc Hendrikse – Topteam (vertegenwoordiger MKB)
Michiel Janson – EZ secretaris HTSM
Frank Karelse – TKI bureau (plaatsvervangend directeur)
Casper Langerak – EZ Liaison
Fred van Roosmalen – TKI directeur
Bart Verbeek – Photonics NL

Topsector Logistiek
•
•
•
•
•
•
•
•

87

Nico Anten - Connekt
Maarten Dasselaar – RVO liaison
Jan Fransoo – CoE, Kennis DC Logistiek
Janine van Oost – Ministerie van IenM (secr. Topteam)
Sjors Rozemeijer – EZ secretaris
Heres Stad – www.logistiek.nl
Aad Veenman – Boegbeeld
Albert Veenstra – TKI Dinalog

Gesprekken bij HTSM en TSE vonden plaats als onderdeel van de proefdoorlichting medio 2016. Voor
vijf van die gesprekken geldt dat ze gecombineerd werden met een interview in het kader van de
Tussenevaluatie TKI-toeslagregeling.

Dialogic innovatie ● interactie

107

Topsector LSH
•
•
•
•
•
•
•
•
•
•
•
•

Petra van Baak – EZ secretaris
Edvard Beem - ZonMw
Hans Clevers – Hubrecht Institute
Hanneke Heeres – TKI bureau, coordinator Human Capital
Hans Hofstraat - Philips
Len de Jong – Topteam (trekker internationaal)
Niels van Leeuwen - RVO liaison
Nico van Meeteren – TKI directeur
Ernst Nagel – TKI bureau
Jan Raaijmakers - Boegbeeld
Annemiek Verkamman – Holland Bio
Jolande Zijlstra – TKI bureau, innovatie coordinator

Topsector T&U
•
•
•
•
•
•
•
•
•

Wynie van Eck – TKI bureau
Saskia Goetgeluk – TKI bureau, trekker human capital
Loek Hermans - Boegbeeld
Annemieke van der Kooij - NWO
Dick van der Kroef - NWO
Rolinde Oosterheert – RVO Liaison
Lieve Römkens – EZ secretaris
Nico van Ruiten – LTO Glaskracht
Jose Vogelezang – TKI, trekker kennis & innovatie

Topsector Water
•
•
•
•
•
•
•
•
•

Willem Buijs – Topteam
Cees Buisman – TKI water, Wetsus
Hans Huis in ’t Veld - Boegbeeld
William van Niekerk – Kernteam export en promotie
Roald Laperre – Ministerie IenM
Hein Pieper – kernteam human capital
Patrick Polman – EZ secretaris
Hendrik Postma – TKI deltatechnologie, Boskalis
Peter van Terwisga – Damen Shipyards

Cross-overs en internationalisering
•
•
•
•
•

108

Jan Hein Christoffel – Internationaal
Aalt Dijkhuizen – BBE
Kees de Gooijer – BBE
Bart Sattler - Internationaal
Rob Stroeks – Internationaal

Dialogic innovatie ● interactie

Bijlage 3. Verklaring van de
begeleidingscommissie
In de periode december 2016 tot en met maart 2017 heeft het onderzoeksbureau Dialogic
in opdracht van het ministerie van Economische Zaken (EZ) een evaluatie uitgevoerd naar
de effectiviteit en doelmatigheid van de Topsectorenaanpak. De doorlichting is uitgevoerd
overeenkomstig de Regeling Periodiek Evaluatieonderzoek (RPE), die onder meer voorschrijft
dat bij de uitvoering van het onderzoek minimaal één onafhankelijke deskundige is betrokken. Een onafhankelijke deskundige wordt in de regeling omschreven als iemand die
inhoudelijk deskundig is, maar geen verantwoordelijkheid draagt, of in de onderzochte periode verantwoordelijkheid heeft gedragen, voor het te onderzoeken beleid. EZ heeft aan dit
voorschrift invulling gegeven door een begeleidingscommissie in te stellen, bestaande uit de
volgende onafhankelijke personen:
•
Dr. Paul Diederen (AWTI)
•
Prof. dr. Marko Hekkert (Copernicus Institute of Sustainable Development,
Universiteit Utrecht)
•
Prof. dr. Clemens Kool (CPB)
•
Prof. dr. Carl Koopmans (Vrije Universiteit Amsterdam)
•
Prof. dr. Barend van der Meulen (Rathenau Instituut)
•
Prof. dr. Bart Verspagen (UNU-MERIT, voorzitter)
Daarnaast heeft een vertegenwoordiger van de Algemene Rekenkamer (drs. Marcoen Roelofs) als toehoorder deelgenomen aan de besprekingen van de begeleidingscommissie.
Tevens waren bij de besprekingen van de begeleidingscommissie vertegenwoordigers aanwezig van de bij dit beleid betrokken departementen (te weten Onderwijs Cultuur en
Wetenschap, Infrastructuur en Milieu, Buitenlandse Zaken en EZ) om informatie, en waar
nodig, duiding te geven aan het te evalueren beleid. Tenslotte verzorgde de ambtelijk secretaris de voorbereidingen, organisatie en de verslagleggingen van de vergaderingen. De
begeleidingscommissie is in de onderhavige periode viermaal bijeen geweest.
De door EZ gehanteerde norm voor (kwantitatief) evaluatieonderzoek, zoals neergelegd in
de adviezen van de Commissie Theeuwes, is vanwege de systeem- en transitieaanpak en
het netwerkkarakter van de Topsectorenaanpak hier moeilijk toepasbaar, zoals ook al door
de Commissie Theeuwes zelf aangegeven werd (p. 9 van “Durf te Meten”). Daarom heeft
Dialogic, in samenwerking met de Kennedy School for Public Policy van Harvard University
in de VS, een nieuwe en nog niet eerder toegepaste evaluatiemethodiek ontwikkeld waarmee
de doeltreffendheid en doelmatigheid van de Topsectorenaanpak kan worden beoordeeld op
basis van een overwegend kwalitatieve methode.
Het werk van de begeleidingscommissie heeft zich gericht op advisering rond de toepassing
en uitvoering van de door Dialogic ontwikkelde onderzoeksmethodologie. De commissie is
zich bewust van het nieuwe en enigszins experimentele karakter van de methode, en heeft
in dat kader allereerst toegezien op de zorgvuldigheid en volledigheid van het uitgevoerde
onderzoek volgens de gekozen methode. Ze heeft de onderzoekers adviezen gegeven over
de opzet en uitvoering van de nieuwe onderzoeksmethodologie, de inbedding in de relevante
wetenschappelijke literatuur, de structuur van de rapportage, de leesbaarheid van het rapport, het borgen van de validiteit van de bevindingen en aanbevelingen, het benutten en
helder scheiden van theoretische, empirische en analytische overwegingen op basis waarvan
het onderzoek tot haar conclusies komt, en ook suggesties gedaan om de consistentie tussen
beschrijving, analyse, conclusies en aanbevelingen te vergroten. De begeleidingscommissie

Dialogic innovatie ● interactie

109

heeft de conceptteksten tijdens de bijeenkomsten, maar ook schriftelijk, van commentaar
voorzien.
De begeleidingscommissie kijkt terug op een goede en intellectueel stimulerende gedachtewisseling tijdens de uitvoering van dit onderzoekstraject, waarin Dialogic op constructieve
en zorgvuldige wijze de suggesties en het commentaar van de commissie in overweging
heeft genomen. De begeleidingscommissie stelt tot slot vast dat de gekozen onderzoeksaanpak op een valide en integere manier is toegepast, en heeft geleid tot bruikbare bevindingen
aangaande de ontwikkeling van de Topsectorenaanpak.
Namens de begeleidingscommissie,

Prof. dr. Bart Verspagen

110

Dialogic innovatie ● interactie

Contact:
Dialogic
Hooghiemstraplein 33-36
3514 AX Utrecht
Tel. +31 (0)30 215 05 80
Fax +31 (0)30 215 05 95
www.dialogic.nl