Ministerie van Financiën

> Retouradres Postbus 20701 2S00 RE Den Haag

Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties
Staatssecretaris van BZK
Postbus 20011
2500 EA Den Haag

Datum
Betreft

Inspectie der
Rtiksfinancien
Korte Voorttout 7
251 lav Den Haag
Postbus 20201
2500 EE Oen Haag
WWW. rijksoverheid. nl

I 6 JUll 2BH
Aanbieding IBO Koninkrijksrelaties

Ons kenmerk

2019-0000114/19

Uw brief (kenmerk)

Geachte collega,

Bijlagen
1

Bijgaand doe ik u het Interdepartementaal Beleidsonderzoek (IBO)
Koninkrijksrelaties toekomen. Op 2 juli 2019 heeft de Ambtelijke Commissie
Heroverwegingen dit rapport conform de gangbare procedure behandeld en
goedgekeurd.
Ik verzoek u om een inhoudelijk kabinetsstandpunt over dit rapport voor te
bereiden, in de vorm van een brief aan de Tweede Kamer. Daarbij doe ik u het
verzoek om het ministerie van Aigemene Zaken en Financiën ambtelijk te
betrekken bij het opstellen van het kabinetsstandpunt. Vervolgens zal het
eindrapport en de kabinetsreactie in de ministerraad worden behandeld.
Na akkoord van de ministerraad dient u één exemplaar van het IBO-rapport aan
te bieden aan de Tweede Kamer, vergezeld van het kabinetsstandpunt. Voor het
overige kan volstaan worden met toezending van het rapport en van de brief in
digitale vorm.

Met vriendelijke groet,
de minister van Financiën,

W.B. Hoekstra

Pagina l van 1

'Samen-werken'
Samen werken waar het moet, zelfstandig waar het kan

Interdepartementaal beleidsonderzoek naar een andere beleidsmatige aanpak en
naar de coördinerende rol van het ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties
ten aanzien van Bonaire, Sint Eustatius en Saba

Den Haag
1.0 juni 2019

Inhoud

Voorwoord

Deel 1: Conclusies en Aanbevelingen
Conclusies
Aanbevelingen

Deel 2: Onderzoek en Bevindingen
1. Taakopdracht, Focus en Onderzoeksmethode
2. Analyse, Aanbevelingen en Beleidsopties
I.
Een andere beleidsmatige aanpak
II.
De passende financiële constructie
III. Versterking van de coördinatie door samenwerking
3.

Financiën

4.

De beleidsinspanningen op de onderzochte beleidsvelden
4.1. Elektriciteit en Drinkwater, Mobiele communicatie en Luchtvaart
4.2. Jeugd

5.

Het vervolg

Deel 3: Bijlagen
Bijlage l: Begrotingsbijlage Overzicht Rijksuitgaven Caribisch Nederland 2019
Bijlage 2: Samenstelling van de Werkgroep en de Experts
Bijlage 3: Literatuurlijst
Bijlage 4: Taakopdracht

Voorwoord
op 10 oktober 2010 werden de Nederlandse Antillen opgeheven. Curagao en Sint Maarten werden
autonome landen binnen het Koninkrijk, zoals Aruba dat als sinds 1986 was. Sindsdien bestaat het
Koninkrijk der Nederlanden uit vier landen, te weten Nederland, Aruba, Curagao en Sint Maarten.
Bonaire, Sint Eustatius en Saba werden openbare lichamen van het land Nederland en traden daarmee
toe tot het Nederlandse staatsbestel.
In de afgelopen acht jaar zijn er meerdere onderzoeken gedaan naar de uitwerking van de nieuwe
staatkundige structuur en de samenwerking tussen Europees Nederland en de eilanden in de Cariben.
.Hoewel verreweg de meeste rapporten overwegend de situatie op de drie eilanden Bonaire, Sint Eustatius
en Saba belichten (de wijze van besturen en het financieel beheer), ontstaat uit de opgeleverde
rapporten ook het beeld dot het beleid door Europees Nederlond versnipperd en gefragmenteerd is en dat
de aanpak en inzet vanuit de Nederlandse ministeries verschilt. Bovendien zou de financiering ten
aanzien van de eilanden divers en onoverzichtelijk zijn.
Oit aanhoudende beeld was de aanleiding om in 2018 een interdepartementaal Beleidsonderzoek naar de
Koninkrijksrelaties ("IBO KR") te agenderen.
De taakopdracht die de werkgroep van het IBO KR meekreeg was tweeledig:
I.
Stel onderbouwde varianten op voor een andere beleidsmatige aanpak met een passende financiële
constructie;
II.
Breng verbetermogelijkheden en scenario's in kaart voor versterking van de coördinerende rol van
het ministerie van BZK op het gebied van Koninkrijksrelaties.
In dit rapport treft u de bevindingen van de Werkgroep IBO KR aan.
De Werkgroep wenst in dit voorwoord te benadrukken dat zich in de acht jaar op de eilanden op vrijwel ■
alle beleidsterreinen in samenwerking met de lokale partners grote en kleine verbeteringen hebben
voorgedaan. Er is sprake van een positieve ontwikkeling die te danken is aan partners aan beide zijden
van de oceaan. Op de eilanden wordt dat ook erkend. Toch dreigen de successen te worden
overschaduwd door hetgeen nog moet gebeuren met voorzieningen die nog niet voliedig aansluiten bij de
lokale wensen en behoeften, of de lokale situatie. Om de volgende stap te kunnen maken is meer
samenwerking nodig. Samenwerking tussen de ministeries en samenwerking met de bewoners en
bestuurders van de eilanden. De Werkgroep doet daarom een dringend beroep op de verschillende
ministeries om de aanbevelingen gezamenlijk te omarmen en mee te werken aan de uitvoering ervan,
net als aan de introductie van het samenwerkingsmodel en het vergrote inzicht in financiering.
De kracht zit daarbij in het 'samen-werken'.

Deel 1: Conclusies en Aanbevelingen

Conclusies
Algemeen
•

Er is sinds de transitie van 10 oktober 2010 veel bereikt. De eilandbesturen en departementen en
andere betrokkenen hebben fikse inspanningen geleverd op tal van terreinen, waardoor de
overheid betere prestaties levert.

•

De inhoudelijke bevindingen van het IBO KR zijn op een aantal relevante punten gelijk aan de
bevindingen van eerdere onderzoeken. Ook daarin wordt de noodzaak van een integrale visie en de
behoefte aan een versterking van de coördinerende taak van het ministerie van BZK
geconstateerd. Anders dan die rapporten presenteert de Werkgroep van het IBO KR een meer
uitgewerkt samenwerkingsmodel. De invoering hiervan vormt een belangrijké stap naar de
oplossing van de al vaak gesignaleerde problemen.

De beleidsmatige aanpak
•

Een integrale (d.w.z. dat de beleidsterreinen op elkaar zijn afgestemd) en Rijksbrede (d.w.z. alle
ministeries en openbare lichamen doen mee) visie op het te voeren Rijksbeleid ten aanzien van
Bonaire, Sint Eustatius en Saba ontbreekt. Dat heeft tot gevolg dat de departementen naar eigen
inzicht, op eigen manier en eigen voorwaarden aan de realisatie van hun eigen beleidsdoelen
werken. Als er wel wordt samengewerkt, krijgen eigen beleidsdoelen prioriteit. Het resultaat van
vraagstukken die de departementen overstijgen kan dan ondergeschikt raken aan het belang van
het eigen succes. Dit maakt dat complexe onderwerpen, zoals de betaalbaarheid van nutsdiensten
en een sociaal minimum, niet als geheel worden benaderd. Ook benaderen de verschillende
departementen dezelfde vraagstukken daardoor op verschillende wijze. Dit alles bevordert de
efficiëntie en de effectiviteit van het beleid niet.

•

Er bestaan wel meerdere samenwerkingsverbanden tussen de beleidsdirecties van de verschillende
ministeries. Deze samenwerkingsverbanden zijn informeel van aard en kennen een redelijk
vrijblijvend karakter. Men informeert elkaar meer dan dat er inhoudelijk samen aan beleid wordt
gewerkt.

•

Er bestaat een directe relatie tussen de mate van aandacht van de departementale leiding (onder
wie de bewindspersoon) en het succes van het beleid op de eilanden.

•

De in 2010 geformuleerde taakverdeling tussen de openbare lichamen en het Rijk is diffuus
geworden. Zo wordt een deel van de eilandelijke taken al jaren door de departementen uitgevoerd
en gefinancierd; bijvoorbeeld omdat de besturen van de eilanden deze taken niet uitvoeren
vanwege de beperkte bestuurlijke capaciteit, beperkte financiën of vanwege hun complexiteit.

•

Er lijkt in de beleidsvormende en in de uitvoerende fase onvoldoende aandacht te bestaan voor de
lokale Caribische context van Bonaire, Sint Eustatius en Saba. De verschillen tussen Europees
Nederland en de drie eilanden betreffen niet alleen de ligging, de omvang (Bonaire 20.104, Sint
Eustatius 3.128 inwoners en Saba 1.915. inwoners), de (werk)cultuur en de economische
ontwikkeling, maar ook de mate waarin taken door de openbare besturen zelfstandig kunnen
worden uitgevoerd. Anderzijds bestaat de indruk dat ook de Haagse wijze van werken niet bij
iedereen op de eilanden even bekend is.

De financiële conclusies
Sinds 10 oktober 2010 zijn de Rijksuitgaven Caribisch Nederland fors gestegen. Het gaat hier om
uitgaven die de Nederlandse Antillen deed voor de overheidstaken en diebij de transitie zijn
overgegaan naar de verschillende ministeries in Den Haag.
De uitgaven aan het BES-fonds blijven hierbij achter. De vrije uitkering uit het BES-fbnds is een
fonds met algemene middelen waaruit de openbare lichamen diverse eilandelijke taken bekostigen
(vergelijkbaar met het gemeentefonds). Zie onderstaande tabel (realisatiecijfers, in duizenden
euro's):
2014

2015

2016

2017

2018

Rijksuitgaven

238.666

295.270

298.789

306.262

358.165

BES-fonds

38.686

46.586

42.124

40.985

39.047

Deze stijging betreft de reële stijging zoals deze geldt voor de Rijksbegroting (in euro's). Op de
eilanden is de dollar het geldige betaalmiddel. Het wisselkoersresultaat slaat neer bij het Rijk,
hetgeen betekent dat de eilanden bedragen in dollars ontvangen en het Rijk de
wisselkoersverschillen draagt (positief of negatief). ‘Een deel van de stijging valt daardoor te
verklaren door het wisselkoersresultaat en door inflatie. De precieze omvang van het
wisselkoersresultaat is bij dit IBO niet vastgesteld. Deze notie dient voornamelijk om te
verduidelijken dat de stijging van rijksuitgaven in bovengenoemde tabel alleen geldt voor de
Rijksbegroting en niet in dezelfde mate op de eilanden heeft plaatsgevonden.
De uitgaven van voormalige Land en het eilandgebied voor de verschillende overheidstaken zijn als
uitgangspunt genomen bij de verdeling van de beschikbare middelen. Van centrale regie was
bewust geen sprake, elk ministerie was - net als in Europees Nederland - verantwoordelijk voor
zijn eigen taken. Het logische gevolg van deze benadering is dat elk departement zijn eigen keuzes
heeft gemaakt, met als gemene deler dat de Rijksuitgaven fors zijn gestegen. De hoogte van het
BES-fonds is gebaseerd op het referentiekaderonderzoek van 2012, waarbij voor de eilandelijke
taken een ondergrens (veelal Caribisch niveau) en een bovengrens (veelal Europees Nederlands
niveau) is berekend. Het kabinet heeft vervolgens de vrije uitkering vanaf 2012 vastgesteld op de
ondergrens van het onderzoek (een verhoging van circa 6 miljoen euro). Het
referentiekaderonderzoek van 2015 - met ook de conclusie dat de. vrije uitkering te laag is voor het
uitvoeren van de toebedachte eilandelijke taken - heeft niet tot nadere besluitvorming geleid.
Afgezien van indexatie heeft daarna geen noemenswaardige aanpassing meer plaatsgevonden van
het BES-fonds.
De bekostiging van eilandelijke taken, met name waar het onderhoud en beheer betreft, verloopt
moeizaam. Dat komt deels doordatde vrije uitkering ontoereikend is (zie hiervoor), maar ook door
de geringe bestuurskracht op Sint Eustatius‘ en in mindere mate op Bonaire. Hierdoor zijn
departementen sommige eilandelijke taken zelf gaan bekostigen, veelal met incidentele
geldstromen. De bekostiging loopt soms via bijzondere uitkeringen, maar vaker via eigen
investeringen op de eilanden. Hiermee proberen de departementen de verschillende eilandelijke
taken op een hoger voorzieningenniveau te krijgen, maar is de bekostiging ook afhankelijk van
departementale inzet en financiële ruimte. Hetzelfde geldt voor de financiering van eilandelijke
investeringen. Die is ook afhankelijk van de departementale budgettaire ruimte, omdat openbare
lichamen alleen bij het Rijk (renteloos) mogen lenen (privaat lenen is wettelijk uitgesloten). .
De structurele bekostiging van eilandelijke taken staat hiermee onder druk. De taakverdeling
tussen Rijk en openbaar lichaam vertroebelt door de verschillende departementale investerinyen.
De gevolgen van departementaal beleid op de eilandelijke financiën, in samenhang met de vrije
‘ Sinds 2018 is op Sint Eustatius met de komst van de Regeringscommissaris en plv. Regeringscommissaris de
bestuurskracht versterkt. De effecten van deze verandering zijn niet meegenomen in dit onderzoek.

uitkering, zijn daardoor lastig te coördineren door BZK (en Financiën). Alle verschillende
departementale initiatieven bemoeilijken bovendien het zicht op de totale geldstromen naar de
eilanden.
Anders dan voor de Rijksuitgaven in Europees Nederland (Regeerakkoord, Prinsjesdag etc.) vindt er
voor de uitgaven voor Caribisch Nederland geen globaal beeld noch afweging plaats.
Anders dan bij bijvoorbeeld de middelen van de Homogene Groep Internationale Samenwerking
(HGIS), een budgettaire overzichtsconstructie binnen de Rijksbegroting waarin alle
buitenlandactiviteiten van de departementen gebundeld zijn, kennen de departementale
(incidentele) uitgaven voor de BES-eilanden geen specifiek besluitvormingsmoment - ook niet in
de ministerraad. Hierdoor is het lastig om een integrale afweging te maken en dat maakt het het
minder goed mogelijk om poiitiek en financieel een geïntegreerd BES-beleid vorm te geven en uit
te voeren.
De bijlage 'Overzicht Rijksuitgaven Caribisch Nederland' geeft een behoorlijk accuraat beeld van het
totaal dat de verschillende departementen uitgeven aan Caribisch Nederland, 'maar biedt nu geen
inzicht in de samenhang tussen de uitgaven, de soort uitgaven, de financieringsvorm en welke taak
het betreft. Hoewel deze uitgaven ook zijn opgenomen in de departementale begrotingen en
jaarverslagen, geldt - zeker bij geringe uitgaven - dat ze in de totale massa van een
departementale begroting wegvallen.
Er is hierdoor weinig inzicht in de geldstromen naar de eilanden. Dat komt onder andere door de
begrotingssystematiek. Het College Financieel Toezicht (Cft) houdt toezicht op de
begrotingsuitvoering van de eilanden en adviseert de minister van BZK hierover; het Cft gaat
evenwel niet over de beleidskeuzes die het openbaar lichaam maakt. Hoewel de middelen zoveel
mogelijk in een extracomptabele tabel als bijlage bij de begroting van Koninkrijksrelaties worden
opgenomen, leidt dit niet tot het benodigde inzicht. Dit komt onder andere doordat de indeling van
de Rijksbegroting onvoldoende inzicht geeft in wat nodig is voor de eilanden. Zo is niet duidelijk of
middelen van departementen aan Rijks- of eilandelijke taken worden uitgegeven. Ook zijn de
middelen gekoppeld aan een departement en niet aan het onderwerp, zoals het thema jeugd. Tot
slot, helpt het ook niet dat bijzondere uitkeringen en andere incidentele bijdragen voor eilandelijke
taken niet expliciet in het overzicht van de begroting van Koninkrijksrelaties zijn opgenomen.

De coördinerende taak
•

Het ministerie van BZK heeft de coördinerende taak voor Caribisch Nederland en
Koninkrijksrelaties. Het is voor derden ondanks de aanzetten die de WolBES’, de FinBES^ en het
Regeerakkoord van 2017 geven, niet duidelijk wat de rol van het ministerie precies is, dan wel wat
de coördinerende taak zou moeten en kan inhouden. Het ministerie heeft de taak zelf ook niet
uitgewerkt. De onduidelijkheid bij de partners over de rol van het ministerie en het gebrek aan
doorzettingskracht van het ministerie van BZK hindert het ministerie bij een succesvolle vervulling
van een doelstelling van het Regeerakkoord: het verbeteren van het sociaaleconomisch perspectief
voor de inwoners op de eilanden, onder meer door versterking van de infrastructuur en het
terugdringen van armoede.

•

Er ontbreekt een formeel besluitvormingstraject. Besluiten vinden plaats in ad hoe georganiseerde
bewindspersonenoverleggen, waardoor niet alle effecten voor Caribisch Nederland (tijdig) worden
onderkend en niet alle relevante departementen (tijdig) betrokken worden in de besluitvorming.

De WolBES is de Wet openbare lichamen Bonaire, Sint Eustatlus en Saba, waarin met de eilandgebieden Bonaire,
Sint Eustatlus en Saba in 2010 is overeengekomen dat zij een staatsrechtelijke positie krijgen binnen het Nederlandse
staatsbestel en worden ingericht als openbaar lichaam in de zin van artikel 134 van de Grondwet. In deze wet worden
de instelling en inrichting van deze openbare lichamen geregeld, evenals de samenstelling en bevoegdheid van hun
besturen, de openbaarheid van hun vergaderingen alsmede het toezicht op deze besturen.
^ . De FinBES is de Wet financiën openbare lichamen Bonaire, Sint Eustatlus en Saba, eveneens uit 2010 en bevat
regels met betrekking tot de financiële functie van de openbare lichamen, hun bevoegdheid tot het heffen van
belastingen en hun financiële verhouding met het Rijk.

Het eerste rapport met een aanbeveling ter versterking van de coördinerende rol van het ministerie
van BZK dateert uit 2013*. Hoewel de coördinerende rol van het ministerie van BZK de afgelopen
jaren is vergroot, is het voor alle betrokkenen niet duidelijk wat deze rol nu precies inhoudt.

* . Doorlichting naar het functioneren van de coördinatie van het Rijksbestuur in Caribisch Nederland, Ministerie van
Buitenlandse Zaken 2013.

Aanbevelingen
De beleidsmatige aanpak
•

Ontwikkel een integrale fd.w.z. dat de beleidsterreinen op elkaar ziin afoestemd^ en Rijksbrede
fd.w.z. alle ministeries en openbare lichamen doen mee) visie ten aanzien van Bonaire. Sint
Eustatius en Saba, oer eiland en als geheel.
Beoogd effect. Er komt een duidelijk antwoord op fundamentele vragen over de taakverdeling met
de eilanden, het niveau van de publieke voorzieningen en de beleidsprioriteiten voor de komende
jaren. Door de partners op de eilanden (ieder vanuit zijn eigen verantwoordelijkheid) eerder en in
elke fase van het beleidsvormende proces te consulteren, wordt de kwaliteit en legitimiteit van
beleid vergroot. Hier gelden evenwel een aantal kritische voorwaarden voor succes, zoals de
vastlegging van doelstellingen, de beslissing over de taakverdeling en SMART geformuleerde
plannen met bijbehorende financiële middelen (incl. dekking). Evenals de invulling van de
coördinerende taak door het ministerie van BZK (zie verder onder kopje de verbeterde
coördinerende rol).

•

Herlik de uit 2010 bestaande taakverdeling.
Beoogd effect. Met de herijking realiseren we dat op grond van het subsidiariteitsbeginsel de
meeste geschikte partij (Rijk of eilanden) een bepaalde taak uitvoert en hierop aanspreekbaar is.
Het gaat er hierbij vooral om transparant en helder wijzigingen in de taakverdeling te benoemen en
rekening te houden met de hieraan verbonden gevolgen. Dat kan het formaliseren van de huidige
situatie zijn, waarbij het Rijk eilandelijke taken uitvoert. De uitkomst kan ook zijn dat meer taken
naar de openbare lichamen worden gedelegeerd (bijvoorbeeld bij Saba). Essentieel daarvoor is een
passend budget, zodat de openbare lichamen de taken naar behoren kunnen uitvoeren.

•

Vergroot het beorio voor en de kennis van de lokale situatie, zoals de verschillen in werkwijze,
cultuur, economie en uitdaoinoen. met daarbij de notie dat de drie eilanden onderling wezenlijk
verschillen.
Beoogd effect. Door goed begrip te hebben van de lokale situatie en wederzijds (i.e. in zowel
Europees als ook in Caribisch Nederland) begrip en respect te hebben voor de onderlinge
verschillen zal beleid doelmatiger en doeltreffender zijn en aan draagvlak winnen. Dit kan
bijvoorbeeld door uitwisselingsprogramma's tussen eilandelijke ambtenaren en
gemeenteambtenaren (inclusief trainees) op te zetten. Verder verdient het aanbeveling om zo veel
mogelijk te werken met lokale collega's.

De financiële aanbevelingen
Vergroot inzicht in de totale Riiksuitoaven aan Caribisch Nederland.
Beoogd effect. Met een integraal beeld van zowel de begroting als de verantwoording, kunnen we
de samenhang tussen de Rijksuitgaven en het gevoerde beleid voor Caribisch Nederland inzichtelijk
maken
Voorgesteld wordt om de bijlage 'Overzicht rijksuitgaven Caribisch Nederland' aanzienlijk uit te
breiden. Deze bijlage bij de begroting en verantwoording van Begrotingshoofdstuk IV van
Koninkrijksrelaties betreft een extracomptabele tabel waarin alle Rijksuitgaven van de
departementen aan Caribisch Nederland zijn opgenomen. Wanneer aan deze tabel een toelichting
op de verschillende posten (over de wijze van financiering) en een koppeling mét de beoogde
doelen wordt toegévoegd, biedt de tabel meer inzicht.
Deze aanpassing van de huidige bijlage is betrekkelijk gemakkelijk te realiseren. Door vast te
houden aan een extracomptabele tabel hoeft de begroting niet vergaand te worden gewijzigd. Een
overzicht dat de integrale samenhang beschrijft tussen de verschillende departementen op het
terrein van Caribische Nederland kan alleen als bijlage bij hoofdstuk 4 van de begroting van het
ministerie van BZK komen als de gegevens volledig corresponderen met die op de begrotingen van

de verschillende beleidsdepartementen. De verantwoordelijkheid voor de verschillende
Rijksuitgaven ligt bij de verantwoordelijke bewindspersoon.
Het inzicht in de geldstromen wordt vergroot door de bijlage met de volgende elementen uit te
breiden:
Onderscheid tussen geldstromen ten behoeve van eilandelijke taken versus Rijkstaken,Onderscheid tussen incidentele en structurele bekostiging van taken;
Aangeven wie de ontvanger is van de verschillende geldstromen, waarbij er specifiek
aandacht is voor geldstromen die naar de openbare lichamen gaan.
Beter benutten van het hoofdbesluitvorminosmoment voor Rilksuitoaven CN.
Beoogd effect. Ten einde de integrale weging en prioritering te bevorderen, adviseert de Werkgroep
het hoofdbesluitvormingsmoment voor Rijksuitgaven CN beter te benutten en de
besluitvormingsprocessen in de voorgestelde NAO structuur (zie hoofdstuk 2 van deel 2) hier op
aan te sluiten. Voorgesteld wordt om jaarlijks alle beleidsmutaties CN op de geëigende
begrotingsmomenten te bespreken in de stuurgroep. In het voorjaar worden alle budgettaire
plannen van departementen - ook die niet tot een claim leiden richting Financiën - gedeeld met
BZK en besproken in de stuurgroep. Het eindresultaat wordt opgenomen in de beleidsbrief van BZK
en besproken in het begrotingsbilateraal tussen de minister van Financiën en de minister of
staatssecretaris van BZK. Met deze werkwijze wordt geborgd dat de relatief kleine mutaties op het
gebied van Caribisch Nederland een plek krijgen in de voorjaarsbesluitvorming. Deze aanbeveling
doet niets af aan de eigen^^ministeriële verantwoordelijkheid van de verschillende departementen
voor de budgettaire plannen, deze blijft zoals hij is.
Vergroot de eioen verantwoordelijkheid van de openbare lichamen door het BES-fonds en de
eilandeliike begrotingen te versterken.
Beoogd effect Wanneer er een Rijksbrede afspraak ligt over de hoogte en de aard van het
voorzieningenniveau en de taakverdeling moet de referentiesystematiek van het BES-fonds hierop
worden aangepast. Hierbij zou ook aandacht moeten zijn voor de financiering van onderhoud en
vervanging van publieke voorzieningen. Zo kunnen we maximaal rendement behalen uit
■investeringen in CN. Deze aanbeveling betreft toekomstige investeringen. We adviseren separaat
te kijken of dit ook nodig is voor de verschillende investeringen vanaf 10-10-10). Voor de openbare
lichamen kan een verruiming van heffingsgrondslagen nodig zijn om financiering te krijgen voor
diensten die eilandelijke taken zijn. De draagkracht van de bevolking is echter beperkt, zowel qua
omvang van de bevolking als qua bestedingsruimte.
Meerjarige incidentele departementale uitgaven en langlopende subsidies zouden moeten worden
ondergebracht in structurele bijdragen via een bijzondere uitkering (doeluitkering) en/of via het
BES-fonds. Onderbrjenging in het fonds heeft als voordeel dat de overheidsfinanciën voor de
openbare lichamen voorspelbaarder zijn.
Versterk het inzicht in de eilandeliike financiën door QBU en FOG.
Beoogd effect. Zowel BZK als het openbaar lichaam heeft weinig zicht in de verschillende
(departementale) geldstromen aan het openbaar lichaam. Het is daarom van belang dat BZK
conform de wettelijke bepaling jaarlijks een Overzicht Bijzondere Uitkeringen (OBU) naar de Kamer
stuurt, waarbij departementen alle geldstromen naar de openbare lichamen aan BZK verstrekken.
Het College voor Financieel Toezicht kan per kwartaal informatie verschaffen over de
begrotingsuitvoering of de uitputting. Daarnaast zou kunnen worden overwogen om het oude
Financieel Overzicht Gemeenten (FOG) voor de BES te introduceren. Deze FOG was bedoeld om alle
relevante financiële cijfers over het gemeentefonds in kaart te brengen, om daarna met meer
overzicht beslissingen te kunnen nemen (voor zowel het Rijk als voor bestuurlijk overleg met de
gemeenten). Ook de rapportages van Cft BES kunnen meer inzicht geven.
Het instrument van de renteloze lening beter benutten.
Beoogd effect: De FinBES beperkt de mogelijkheid tot lenen van en door de openbare lichamen.
Voor openbare lichamen is alleen het lenen via departementen toegestaan. Positief hieraan is dat
de openbare lichamen tegen nul procent rente kunnen lenen en alleen kunnen lenen als hier een
investering tegenover staat. Negatief is dat de renteloze lening in de praktijk afhankelijk is van de
departementale ruimte en niet van de financieringsbehoefte van de openbare lichamen. Ook het

lenen ten behoeve van de overheid-nv's is ingewikkeld. Openbare lichamen mogen niet lenen of
garanties verstrekken, voor departementen geldt bij het verstrekken van ieningen of garanties een
ingewikkelde procedure en lenen op de (Caribische) private markt kan alleen tegen een hoog
rentepercentage. We constateren dat de eilanden flinke opgaven hebben als het gaat om
verduurzaming.Zo zijn vanwege de groei van de bevolking op Bonaire investeringen nodig in water
en elektriciteit. De werkgroep adviseert beleidsopties te verkennen om te voorzien in leenbehoefte,
waar in de uitwerking onderscheid moet worden aangebracht tussen (de wenselijkheid en vorm
van) lenen door de openbare lichamen en door overheids-nv's:
Zorg voor een fonds, waarbij overheid-nv's - via een procedure met het openbaar lichaam en
het Cft - investeringen kunnen financieren. Pas de FinBES aan zodat de overheid-nv's van
openbare lichamen kunnen lenen. Investeringen ten behoeve van bv de overheid-nv's
moeten dan van het openbaar lichaam komen en moeten door het Cft en BZK getoetst
worden als het gaat om terugbetalingscapaciteit en de risico's voor de begroting.
Maak als departement meerjarig ruimte vrij op de eigen begroting ten behoeve van een
renteloze lening.
Ga flexibel om met het vaststellen van de vrije uitkering en pas de hoogte van per jaar aan
naar gelang de financieringsbehoefte. Hiervoor is geen wetswijziging nodig en dit is daardoor
relatief eenvoudig te realiseren. De renteloze leningen kunnen gegeven worden in een vorm
van een 'bijzondere uitkering'. Immers, deze leningen zijn niet vrij besteedbaar.

De verbeterde coördinerende rol
•

Verbeter de coördinerende rol van het ministerie van BZK door het departement conform een
orQ3nisatienetw6rk oen facilit6r0nde reoierol te laten inriBmen in de óestructure6rde samenw6rkinQ
met de andere ministeries.
Beoogd effect. Door als Rijk als één team met behoud van de eigen ministeriële
verantwoordelijkheid te opereren, kunnen de in de Rijksbrede en integrale visie geformuleerde
doelen voor Caribisch Nederland daadwerkelijk worden gerealiseerd. Door de in hoofdstuk 2
voorgestelde samenwerkingsvorm wordt er straks zowel horizontaal (tussen de ministeries en het
ministerie van BZK) als ook verticaal (directe relatie met de ministerraad) resultaatgericht aan een
gezamenlijke doel (de integrale en Rijksbrede visie) gewerkt.

•

Organiseer aanvullend aan het omanisatienetwerk samenwerkingsmodel een formeel
besluitvormingsproces.
Beoogd effect. Het verbeteren van het zicht op de besluitvorming van en voor alle betrokken
departementen. Zo wordt een omvattende aanpak bevorderd.
Monitor de uitvoering en meet de effecten van de integrale visie en daarmee van de uitvoering van
de coördinerende taak van het ministerie van BZK.
Beoogd effect. Door dit structureel te organiseren kunnen de resultaten van het beleid transparant
worden gemaakt, kan de kwaliteit van de uitvoering worden geborgd (dan wel worden verbeterd)
en kunnen de effecten worden meegenomen in de volgende beleidscyclus.

Tot slot
Benoem een kwartiermaker namens BZK en In opdracht van stuurgroep CN die naar aanleiding van
de aanbevelingen van de Werkgroep in een korte tijdspanne de verbetering van de coördinerende
rol van het ministerie van BZK door de introductie van een stappenplan en het opstellen van
reglementen tot stand zal brengen.
Beoogd effect. Door met een stappenplan met mijlpalen en tijdschema te werken, kunnen
meerdere aanbevelingen op zeer korte termijn worden geïmplementeerd. Daarbij wordt niet de
samenhang van het geheel uit het oog verloren en hoeft er niet te worden gewacht op de
totstandkoming van een volledige afgestemde en geconsulteerde Rijksbrede en integrale visie.
Door de spelregels (in de vorm van de reglementen) in de startfase te bepalen weten alle
deelnemers wat hun taken en rollen in de nieuwe samenwerking zullen zijn.

Deel 2: Onderzoek en bevindingen

Taakopdracht, focus en onderzoeksaanpak
1.1

Taakopdracht

In het Regeerakkoord 'Vertrouwen in de toekomst' uit 2017 is door het Kabinet Rutte III het volgende
afgesproken: "Voor de inwoners van Bonaire, Sint Eustatius en Saba heeft Nederland een bijzondere
verantwoordelijkheid. Op de eilanden ligt de prioriteit bij het verbeteren van het economisch perspectief,
onder meer door versterking van de infrastructuur en het terugdringen van armoede. Het kabinet is
bereid extra te investeren in de eilanden onder de voorwaarde dat goed bestuur en financiële
verantwoording op een afdoende niveau is geborgd. Waar Nederland investeringen door de eilanden
ondersteunt moet meer dan nu in een reëel instandhoudingsbudget worden voorzien. Het ministerie van
BZK krijgt een sterkere coördinerende taak inclusief bijbehorend budget."
De behoefte aan verbetering op het terrein van samenwerking en versterking van de coördinerende taak
wordt ook door de Ministerraad gevoeld nu die op 26 april 2018 het interdepartementale onderzoek naar
de Koninkrijksrelaties goedkeurde. De daarin geformuleerde opdracht lijkt aan te sluiten op het beeld dat
de samenwerking op verschillende beleidsterreinen versnipperd en gefragmenteerd is en dat de aanpak
en inzet vanuit de Nederlandse ministeries verschilt. Ook de financiering ten aanzien van de eilanden is
divers en niet overzichtelijk.
Het doel van het IBO KR en daarmee taakopdracht die de Werkgroep van het IBO KR heeft meegekregen
is de volgende:
I.
Stel onderbouwde varianten op voor een andere beleidsmatige aanpak met een passende financiële
constructie;
II.
Breng verbetermogelijkheden en scenario's in kaart voor versterking van de coördinerende rol van
het ministerie van BZK op het gebied van Koninkrijksrelaties.
In de taakopdracht zijn meerdere mogelijke onderzoeksvragen gepresenteerd.
De taakopdracht bevatte de volgende vijf vragen:
1.

Om het maximale rendement te halen moet onderzocht worden hoe de Nederlandse financiële
bijdrage doelmatiger kan. Is er zicht op doeltreffendheid en doelmatigheid van de individuele
stromen? En gezamenlijk? Op welke wijze zouden de middelen besteed worden als er 20% minder
budget beschikbaar was.

2.

Een eerste stap daarin is het verkrijgen van inzicht.
Daarvoor moeten de volgende vragen beantwoord worden:
Inzicht wordt verkregen in de verschillende Nederlandse bijdragen richting de Caribische delen van
het Koninkrijk. Welke geldstromen en instrumenten zijn er? Hoe groot is dit totaal? Welke projecten
zijn er? Welke middelen zijn er bij uitvoeringsorganisaties beschikbaar voor het Caribische deel van
het koninkrijk? Welke ministeries zenden medewerkers uit en ten behoeve waarvan? Hoe goed of
slecht is de aansluiting tussen structurele beleidsmatige opgaven en structurele dekking? Wat zijn
de spanningen die optreden en kansen die we missen ten aanzien van de geldstromen vanuit
departementen en de vrije uitkering van de openbare lichamen? Welke sturing wordt gegeven
vanuit het Rijk? Hoe wordt er verantwoord?
Daarnaast is er een aantal inhoudelijke vraagstukken:

3.

Op welke wijze kunnen eerder onderkende (financiële) vraagstukken als de armoedeproblematiek
en de ontoereikendheid van de vrije uitkering (bijv. onderhoud) worden opgelost?

4.

Waar liggen kansen en verschillen tussen de bovenwinden en benedenwinden? Een strakke
scheiding BES/landen, zoals vaak nu gehanteerd, miskent de werkelijkheid dat logische verbanden

liggen op de assen bovenwinden-benedenwinden, maar ook de manier waarop Den Haag is
ingericht, beleidsoverleggen zijn ingericht op 'Caribisch' niveau. Op welke wijzen liggen er kansen
en problemen door de indelingen die beleidsmatig zijn gemaakt, ook op het gebied de ianden
versus de BES.
5.

1.2

Andere inhoudelijke vragen en discussies zijn hoe hoog moet de standaard zijn in de Caribische
delen van het koninkrijk, moeten dit Nederlandse standaarden zijn?

Focus

In de taakopdracht wordt verwezen naar onderzoeksrapporten die stellen "dat het Nederlandse bestuur
ten aanzien van Koninkrijksrelaties gefragmenteerd is en de inzet van departementen op het gebied van
Caribisch Nederland verschilt. BZK heeft met dit Regeerakkoord een sterkere coördinerende taak
gekregen. De financiering van taken op de eilanden is divers. Naast de vrije uitkering (BES-fonds), staan
op veel departementale begrotingen ook nog artikelen/ opdrachten/ fondsen en departementale
regelingen. Door deze versnippering van taken en middelen is de gewenste sterkere coördinerende
functie door BZK lastig in te vullen en niet optimaal vormgegeven. Om daar verbetering in te brengen is
een scherper inzicht nodig of de middelen wel doelmatig en effectief besteed worden."^
Een ruime opvatting van de probleemstelling zou betekenen dat het totaie beleidsterrein van de
Koninkrijksrelaties (van Europees Nederland, Aruba, Bonaire, Curagao, Saba, Sint Eustatius en Sint
Maarten) onderzocht zou moeten worden. Dit IBO KR zal zich echter primair richten op Caribisch
Nederland. Deze beperking vloeit voort uit de aard van interdepartementale beleidsonderzoeken. Deze
onderzoeken op initiatief van het ministerie van Financiën hebben tot doel een efficiëntere besteding van
financiële middelen door verbeterde beleidsvoering te bereiken. Omdat de landen van het Koninkrijk
(Curagao, Sint Maarten en Aruba) autonoom zijn, zijn er geen noemenswaardige departementale
geldstromen naar die landen. Om die reden valt een onderzoek naar de relatie met de landen buiten de
scope van dit IBO KR.
Ten aanzien van Bonaire, Sint Eustatius en Saba geldt dat alle ministeries taken hebben. Omdat het
onmogelijk is om alles te onderzoeken heeft de Werkgroep gekozen om een beperkt aantal
beleidsterreinen in de beleidsdomeinen 'Economie' en 'Jeugd' te onderzoeken. In het beleidsdomein
'Economie' zijn de volgende vier beleidsterreinen onderzocht: (i) energie, (II) drinkwater en (iii)
telecommunicatie, en (iv) luchtvaart. In het beleidsdomein Jeugd zijn de volgende vijf beleidsterreinen
onderzocht: (i) onderwijs, (ii) kinderopvang, buitenschoolse opvang en activiteiten buiten school, (iii)
jeugdgezondheidszorg en geneeskundige zorg voor jongeren, (iv) jeugdzorg en tegengaan huiselijk
geweld en (v) preventie jeugdcriminaliteit, jeugdreclassering en jeugdstrafrecht.
De keuze voor de onderzochte beleidsterreinen is gebaseerd op .
i.
het gegeven dat er sprake is van departementsoverstijgende thema's, waar inzet vanuit
verschillende ministeries te verwachten is;
ii.
het vitale belang voor het economisch en maatschappelijk leven in Caribisch Nederland,
iii.
de rol die op deze terreinen voor de overheid is weggelegd;
iv.
de verwachting dat op deze thema's - vanwege de gedane beleidsinspanningen en het beschikbare
onderzoeksmateriaal - relevante onderzoeksresultaten kunnen worden behaald.
De hierboven beschreven focus heeft tot gevolg dat politiek gevoelige onderwerpen en beleidsterreinen
zoals het armoedevraagstuk en het voorzieningenniveau niet worden onderzocht. Dit rapport geeft wel
antwoord op de vraag hoe onderzoeksvragen 3 én 5 van de taakopdracht het beste kunnen worden
beantwoord.
In het onderzoek wordt geen antwoord gegeven op de in de taakopdracht vermelde 20%
besparingsvariant. Een concrete financiële opgave past niet binnen de opdracht naar een passend
governancemodel met bijbehorend financieel kader. De Ambtelijke Commissie Heroverweging heeft het

^ . Uit de Taakopdracht IBO KR.

verzoek van de Werkgroep om deze besparingsvariant niet uit te werken gehonoreerd. Het voorgaande
neemt niet weg dat de geldstromen vanuit Nederland naar het Caribisch gebied wel in kaart zijn gebracht
en de begrotingsprocessen zijn onderzocht.
In het Algemeen Overleg van 13 februari 2019 is door de staatssecretaris van BZK toegezegd om de
zorgen over de besteding van landbouwmiddelen door de dienst LW op Bonaire onder de aandacht te
brengen van de voorzitter van het Interdepartementaal Onderzoek Koninkrijksrelaties (IBO KR). Dit
onderwerp valt buiten de focus van dit IBO en is daarom niet bij het onderzoek betrokken.

1.3

Onderzoeksaanpak

Het onderzoek kent drie fasen. Onderstaand wordt per fase en chronologisch het verloop van het
onderzoek geschetst.
1.

De inventarlsatiefase. De eerste stap omvatte een inventarisatiefase waarbij de
governancestructuren en de geldstromen In kaart zijn gebracht. Tevens werden bestaande
literatuur en relevante beleidsdocumenten (waaronder evaluaties, Kamerstukken, beleidsstukken
en rapporten) met het oog op het onderzoek naar de governancestructuur bestudeerd. De
governancestructuur omvat de wijze waarop
a.
de samenwerking tussen de ministeries onderling (de Haagse samenwerking) plaatsvindt;
b.
de samenwerking tussen het ministerie van BZK en de andere ministeries (de Haagse
coördinatie) plaatsvinden;
c.
de samenwerking tussen de ministeries in Den Haag en de openbare lichamen (de overzeese
samenwerking) plaatsvinden.

2.

De analyse fase. Aan de hand van de verzamelde informatie uit de inventarisatiefase is een globaal
overzicht (rode draden en lessons learned) samengesteld en een diepergaande analyse aan de
hand van de geselecteerde casus uit het jeugddomein en het economische domein verricht. In deze
fase zijn medewerkers die betrokken zijn bij de relevante beleidsterreinen geïnterviewd. Ook is in
deze fase een werkbezoek aan de eilanden gebracht waarbij 55 personen zijn geïnterviewd. Het
doel van dit bezoek was om nader te onderzoeken hoe de samenwerking met de ministeries in Den
Haag wordt ervaren. Vanwege het vertrouwelijke karakter van de interviews is besloten geen lijst
van namen van personen aan het rapport toe te voegen.
De synthese. Op basis van de conclusies uit het onderzoek (zoals ook weergegeven in Deel 1 van
dit IBO KR rapport) zijn mogelijke oplossingsrichtingen voor een doelmatigere financiering in kaart
gebracht. Dit zijn de aanbevelingen, eveneens in Deel 1 van het rapport die door de Werkgroep zijn
gepresenteerd.

2. Analyse, Aanbevelingen en Beleidsopties
De taakopdracht die de Werkgroep IBO KR heeft meegekregen is tweeledig:
I.
Stel onderbouwde varianten op voor een andere beleidsmatige aanpak met een passende financiële
constructie;
li.
Breng verbetermogelijkheden en scenario's in kaart voor versterking van de coördinerende rol van
het ministerie van BZK op het gebied van Koninkrijksrelaties.
In dit hoofdstuk worden deze twee opdrachten achtereenvolgens behandeld.

I.

Een andere beleidsmatige aanpak, met een passende financiëie constructie

Deze opdracht valt uiteen in twee delen: de andere beleidsmatige aanpak en de passende financiële
constructie. In deze paragraaf worden deze onderdelen in de subparagrafen I.a en I.b behandeld.

I.a

Een andere beleidsmatige aanpak

Vanaf 2010 zijn er door de verschillende beleidsdirecties van de ministeries vele beleidsinspanningen op
de eigen beleidsterreinen verricht. De werkwijze verschilt daarbij per beleidsdirectie. Een aantal
beleidsdirecties (onder meer Directie Luchtvaart van het ministerie van lenW) en ministeries (onder meer
die van OCW, VWS en JenV) werkt met meerjarige beleidsagenda's die periodiek en in overleg met de
eilandsbesturen van Bonaire, Sint Eustatius en Saba worden samengesteld, uitgevoerd en geëvalueerd.
Voor luchtvaart is bijvoorbeeld de beleidsagenda vastgelegd in de Beleidsnotitie Luchtvaart BES. Op basis
van deze notitie worden per luchthaven, in overleg met de eilandbesturen, de luchthavens zelf en andere
betrokken partijen, masterplannen opgesteld en uitgevoerd. Een ander voorbeeld is die van het
ministerie van JenV. Dit ministerie stelt periodiek een beleidsagenda op. De beleidsagenda van 2016 2020 heeft als uitgangspunt het op orde brengen van de basis (dóórontwikkeling van de JenVorganisaties), de intensivering van samenwerking in Koninkrijksverband en in de Caribische regio, en
bevordering van de ketensamenwerking (waaronder het actief en vroegtijdig betrekken van de
taakorganisaties in CN bij de beleidsontwikkeling en samenwerking met het openbaar bestuur). De
beleidsagenda voorziet bijzondere aandacht voor de strafrechtelijke aanpak van minderjarigen,
financieel-economisch rechercheren en aanpak van grensoverschrijdende criminaliteit, bestrijding van
corruptie, en grensbewaking en personenverkeer.^
Het voordeel van deze werkwijze is dat het voor alle partijen die op deze specifieke beleidsterreinen
(veiligheid, onderwijs, zorg en luchtvaart) opereren, duidelijk is wat er op het specifieke beleidsterrein
(zowel qua beleid als ook qua financiën) in de komende periode zal gebeuren. De eilanden kunnen zich
hierop richten en hun eilandelijke taken erop afstemmen. Dé overheid wordt daarmee een betrouwbare
partner.
Het nadeel is dat de beleidsinspanningen zich beperken tot een specifiek beleidsterrein, terwijl tal van
uitdagingen op de eilanden complex van aard zijn en een horizontale
(beleidsdirectie/departement)overstijgende aanpak vereisen. Een voorbeeld van het laatste is de
samenwerking tussen de ministeries van EZK en lenW ten behoeve van de nutsvoorzieningen elektriciteit
en drinkwater, waarbij de uitvoering op de eilanden door één overheids-nv wordt verricht: WEB op
Bonaire, Stuco op Sint Eustatius en Saba Electric Company (SEC) op Saba. Deze samenwerking heeft in
2016 geleid tot een nieuwe Wet elektriciteit en drinkwater BES waarin een nieuw tarievenstelsel is
geïntroduceerd naar Europees Nederlands model. Dit goede initiatief heeft er niet toe geleid dat de
betaalbaarheid van deze nutsdiensten is toegenomen, ondanks het feit dat beide ministeries - ieder op
basis van de eigen beleidsopvattingen - hogere subsidies aan de nutsbedrijven toekennen. Vanaf deze
periode vinden er tussen de ministeries van EZK, lenW, SZW en BZK/KR en met de eilandbestuurders en
de lokale nutsbedrijven gesprekken plaats over de vraag hoe de tariefstijgingen door de bevolking van

® . Brief minister en staatssecretaris van JenV aan Tweede Kamer der Staten Generaal, TK 2017-2018, 31 568, nr.
181.

Caribisch Nederland, zeker voor de minima, moeten worden opgevangen. De gesprekken verlopen
moeizaam omdat een gedeeld beeld over het noodzakelijke voorzieningenniveau ontbreekt.
Een ander nadeel van de huidige aanpak is dat het geen zicht biedt op de witte vlekken in het
Rijksbeleid. De versnipperde aanpak maakt het ook niet mogelijk een dergelijk overzicht te verkrijgen.
Het antwoord op de vraag van de taakopdracht is dan ook de integrale (d.w.z dat de beleidsterreinen op
elkaar zijn afgestemd en Rijksbrede (d.w.z. alle ministeries en openbare lichamen doen mee) visie ten
aanzien van Bonaire, Sint Eustatius en Saba (afzonderlijk en als geheel).
Deze integrale en Rijksbrede visie zou niet alleen een samenhangend beeld van de totale
beleidsinspanningen moeten bevatten, maar zou ook een antwoord moeten geven op fundamentele
vragen zoals de taakverdeling met de eilanden, het niveau van de publieke voorzieningen en de
beleidsprioriteiten voor de komende jaren. De economische ontwikkeling’ voor de komende jaren, die als
basis geldt van het voorzieningenniveau enerzijds en de belastingopbrengsten anderzijds, moet daarbij
evenéens als prominent onderdeel van deze integrale en Rijksbrede visie worden opgenomen. Hierdoor
worden de eilanden zelfredzamer en de verschillende lastige dossiers (bv sociaal minimum) waarmee de
eilanden te kampen hebben kleiner.
De beleidsuitgangspunten, de doelstellingen, de ambities en de prioriteiten kunnen overigens per eiland
verschillen.
De voordelen van een meerjarige visie zijn evident.
Door de plannen van de verschillende beleidsterreinen op elkaar af te stemmen kan worden bereikt dat
vraagstukken niet alleen meer integraal worden benaderd, maar ook dat de uitvoering beter zal worden
afgestemd op de prioriteiten, de behoeften en de capaciteit van de bestuurskracht van de afzonderlijke
eilanden. Individuele beleidsopvattingen van departementen (en in sommige gevailen ook die van
beleidsdirecties en ambtenaren) bepalen tot nog toe te veel het beleid ten aanzien van Caribisch
Nederland. Daardoor zijn ook de samenwerkingsverbanden te vrijblijvend van aard, waarbij integrale
oplossingen nauwelijks aan de orde zijn.
Een integrale visie heeft verder als voordeel dat het politieke en ambtelijk draagvlak voor het beleid sterk
zal toenemen. Bij die departementen waar de bewindspersonen en de ambtelijke leiding aandacht geven
aan het beleidsterrein Koninkrijksrelaties zijn de resuitaten beter. De omgekeerde situatie is ook goed
zichtbaar; bij departementen waar bewindspersonen en/of ambtelijke leiding minder aandacht hebben
voor Caribisch Nederland worden minder snel en effectief successen gerealiseerd. De huidige
staatssecretaris van BZK lijkt ook overtuigd van de noodzaak tot integraliteit. De Werkgroep beschouwt
het doof hem in 2017 geïntroduceerde bewindspersonenoverleg Caribisch Nederland (BWO CN) en het
meenemen van collega's op werkbezoeken naar de eilanden als passend In dit beeld.
Met een meerjarige planning en verantwoording wordt het tot slot eenvoudiger om de validiteit van
Rijksuitgaven te voorspellen en achteraf te toetsen.

Kritische succesvoorwaarden
Voor de totstandkoming van de integrale en Rijksbrede visie is het relevant dat ook scherp
geformuleerde doelstellingen en - in samenhang met de verschillende beleidsterreinen - SMART
geformuleerde en concrete plannen en maatregelen met bijbehorende financiële middelen (Incl.
dekking) worden bepaald. De voorgestelde visie gaat dus verder dan het Bestuursakkoord Bonaire
2018-2022 uit 2018 en de Meerjarenprogramma's uit 2015 (Bonaire en Saba) en 2016 (Sint
Eustatius)®.
Voor een succesvolle realisatie van de visie moeten de bestuurlijke processen zijn
geïnstitutionaliseerd op een manier die samenwerking afdwingt. Dit aspect wordt hierna in
paragraaf II behandeld.
'.Onderwerpen zoals verbeteren van het investeringsklimaat, het bevorderen van economische groei, verlagen van de
cost of doing business, verhogen van de werkgelegenheid, verbeteren van de koopkracht, enz., verkrijgen daardoor de
noodzakelijke aandacht.
® . In 2015 en 2016 zijn met Bonaire, Sint Eustatius en Saba drie akkoorden ondertekend (de zgn. Meerjarenpiannen.
Deze plannen hadden tot doel om tot een meer centrale afstemming te komen. De commissie Spies concludeerde over
de Meerjarenprogramma's dat deze 'eerder een opsomming van incidentele intensiveringen dan een daadwerkelijk
integraal meerjarig programma met een sterke regierol, vanuit bijvoorbeeld het ministerie van Binnenlandse Zaken en
Koninkrijksrelatie' betroffen. (Commissie-Spies, 84)

Daarnaast is het noodzakelijk dat het Rijk een heldere taakverdeling overeenkomt.
De in 2010 geformuleerde taakverdeling, die nog nooit geëvalueerd is, lijkt in 2019 niet altijd meer
te werken. Formele verantwoordelijkheid en feitelijke uitvoering zijn op onderdelen uit elkaar gaan
lopen doordat een verschuiving van eilandelijke taken inclusief regie en financiering naar het Rijk
heeft plaatsgevonden. 2o wordt een deel van de taken al jaren door de departementen uitgevoerd,
soms vanwege het feit dat de besturen van de eilanden deze eigen taken niet willen uitvoeren,
soms omdat de besturen deze taken niet kunnen uitvoeren vanwege de beperkte bestuurlijke
capaciteit of vanwege hun complexiteit. Ook rijst de vraag of het voor de eilanden wel zo efficiënt is
om kennis te vergaren over de uitvoering van projecten die eens in de 10 of 15 jaar voorkomen.
Het risico bestaat namelijk dat de eilanden niet over de benodigde deskundigheid beschikken
(zowel wat betreft uitvoering en/of de aanbesteding) waardoor dergelijke projecten niet op tijd en
binnen budget kunnen worden gerealiseerd.
Inhuur van externe deskundigheid (mits de aanbesteding en begeleiding succesvol kan worden
gerealiseerd) en/of tijdelijke samenwerking met of uitvoering door het Rijk lijken doelmatiger.
Voorbeelden van het laatste zijn de aanbesteding van de renovaties en bouw van de luchthavens
en zeehavens van alle drie eilanden door het ministerie van lenW met Rijkswaterstaat als
projectmanagement voor de uitvoering. Een voorbeeld van samenwerking is BES(4)kids.
Wat betreft de uitvoering van de projecten op de eilanden lijkt er binnen de verschillende
departementen, en zelfs binnen de beleidsdirecties van die departementen, een verschillende visie
over de aanpak bestaan. Er zijn departementen/beleidsdirecties die niet alleen de benodigde
budgetten beschikbaar stellen maar, op grond van een gevoelde verantwoordelijkheid voor het juist
besteden van belastinggelden, de projecten van begin tot het eind in samenwerking of overleg met
de eilandbesturen uitvoeren. Er zijn ook departementen die ervoor kiezen om een formele
subsidierelatie aan te gaan, waarbij ze op basis van ingediendè projectplannen en rapportages
opereren. Het lijkt wenselijk dat de subsidiegevers zich in die gevallen ervan overtuigen dat de
middelen effectief en efficiënt worden besteed.
De verschuiving van taken heeft tot gevolg dat het niet mogelijk is om uitspraken te doen over een
passende omvang van het BES-fonds en over de validiteit van Rijksuitgaven als de integrale
middelen en de doeluitkeringen. Een evaluatie van de taakverdeling met daarbij de vraag of de
daar bijbehorende Tmanciële middelen de ooit gemaakte afspraken nog wel voldoende
weerspiegelen is nu noodzakelijk. De periodieke herhaling van de evaluatie moet consequent
worden uitgevoerd. Taken kunnen immers ook (weer) worden teruggelegd bij het eilandsbestuur bij
veranderde omstandigheden.
Het is tenslotte van belang dat de openbare lichamen ook eigenaarschap voelen van de plannen en
dat het beleid, ook daarom, zoveel mogelijk een gezamenlijk product moet zijn in de wijze van
voorbereiding, flnandering en uitvoering, waarbij het kabinet zelfstandig besluit. Het is geen of/of,
maar per definitie en/en.
Iedere discussie over de taakverdeling raakt de onderliggende vraag wat de visie van Den Haag is
op de - veelgehoorde - wens van meer verantwoordelijkheid voor de eilanden.
Het is reeds geruime tijd bekend dat alle drie de eilanden meer eigen taakuitvoering ambiëren. In
antwoord hierop hebben alle opvolgende kabinetten aan die ambitie de voorwaarden van goed
bestuur en goed financieel beheer verbonden, zonder fundamenteel op de vraag in te gaan. En
uitzondering hierop is Saba. Europees Nederland heeft Saba extra eigen ruimte geboden bij de
besteding van financiële middelen voor herstel van de schade van de orkanen Irma en Maria. Echt
overleg over de verantwoordelijkheidsverdeling lijkt niet te worden gevoerd. Het beginsel van
subsidiariteit was en blijft daarbij een goed startpunt voor een discussie hierover. Vanuit dit
beginsel is het overnemen van sommige taken door Den Haag slechts tijdelijk, namelijk tot het
moment dat het eiland hier zelf de capaciteit voor heeft. Overnemen van taken betekent in dit
geval dan ook het tegelijkertijd ontwikkelen van de lokale capaciteit. Differentiatie per eiland is ook
hier geboden.
Tot slot is het essentieel voor een totstandkoming en uitvoering van een visie dat de verschillen
tussen Europees Nederland, Bonaire, Saba en Sint Eustatius door alle betrokkenen worden

onderkend en dat zij worden meegenomen in de visie en de daarop volgende beleidsvorming en
beleidsuitvoering. Het hebben van goed inzicht in de verschillende werkwijzen, cultuur en
competenties is noodzakelijk om tot goede oplossingen te komen. Uit het onderzoek komen een
aantal duidelijke verschillen naar voren. Het eerste betreft een verschil in werkwijze. De Haagse
werkwijze is rationeler en soms technocratisch van aard en verschilt daarin van de werkwijze op de
eilanden. Uit het onderzoek blijkt dat het Haagse beleid en de daarbij behorende vele regels niet
altijd even goed aansluiten op wat nodig is op de eilanden.
Een tweede verschil betreft de cultuur. De Caribische cultuur start met de relatie. Pas als er
vertrouwen is in de ander kunnen er afspraken worden gemaakt. Transparantie, voorspelbaarheid
en open en goede communicatie zijn hierbij belangrijke voorwaardes. Communicatie moet vanwege
het relationele ook persoonlijk geschieden. Dit geldt in het bijzonder voor de ambtelijke top en de
politieke leiding, omdat op de eilanden meer dan in Europees Nederland waarde wordt gehecht aan
anciënniteit, autoriteit en hiërarchie. Erkenning daarvan door kennismaking met bewindspersonen
en hoge ambtenaren vergroot de kans op succesvolle samenwerking.
Een derde verschil betreft de lokale context. Het opstellen van beleid en wetgeving voor Bonaire
(20.104 inwoners). Sint Eustatius (3.128 inwoners) en Saba (1.915 inwoners) vergt toepassing van
andere beleidsuitgangspunten, andere regels en andere beleidsoplossingen dan voor Europees
Nederland dat met 17 miljoen inwoners deel uitmaakt van Europa. De drie eilanden verschillen ten
opzichte van Europees Nederland en ten opzichte van elkaar, niet alleen in oppervlakte en
bevolkingsomvang, maar bovenal in bestuurlijk, sociaal en economisch opzicht. Deze verschillen
moeten dan ook tot uitdrukking komen in de integrale en Rijksbrede visie.

I.b

De passende financiële constructie

De ontwikkeling van een integrale en Rijksbrede visie ten aanzien van de eilanden is gebaat bij een goed
inzicht in de totale Rijksuitgaven aan Caribisch Nederland, waarbij een koppeling wordt gemaakt met de
beoogde beleidsdoelen. Er moet een integraal beeld komen van alle Rijksuitgaven en de samenhang met
het gevoerde beleid voor Caribisch Nederland. In het kader van dit IBO heeft de werkgroep daarom
verschillende bestaande budgettaire overzichtsconstructies (HGIS, begrotingshoofdstuk I De Koning,
Gemeentefonds en Provinciefonds, Grotestedenbeieid) onderzocht om te bezien of een van deze
constructies zou kunnen dienen als voorbeeld of sjabloon om een meer integrale weging van de
Rijksuitgaven aan Caribisch Nederland te kunnen bewerkstelligen. Geen van deze bestaande budgettaire
overzichtsconstructies blijkt hiervoor geschikt. Allereerst omdat zij allemaal zijn ontworpen voor een
specifieke casus die op cruciale punten verschilt met de situatie van Caribisch Nederland. Minstens zo
belangrijk echter is de fundamentele en principiële vraag of door middel van een budgettaire constructie
moet worden getornd aan de eigen beleidsverantwoordelijkheid (inclusief financiële dekking) die de
verschillende departementen hebben ten aanzien van de eilanden van Caribisch Nederland. Deze
bestaande verantwoordelijkheid is gelijk aan de verantwoordelijkheid die de departementen hebben in
Europees Nederland. Aangezien de eilanden van Caribisch Nederland net zo goed onderdeel zijn van
Nederland zoals Europees Nederland dat is, acht de werkgroep het niet juist om de budgettaire
verantwoordelijkheid van de departementen tussen beide delen van Nederland verschillend te maken.
Daarenboven bestaat in feite reeds een budgettaire overzichtsconstructie voor Caribisch Nederland,
namelijk de eerder genoemde begrotingsbijlage 'Overzicht Rijksuitgaven Caribisch Nederland'. Door de
huidige opzet biedt deze echter te weinig inzicht in de aard van de verschillende departementale
geldstromen om ondersteunend te zijn aan de ontwikkeling van een integrale en Rijksbrede visie ten
aanzien van Bonaire, Sint Eustatius en Saba.
Om dit te bewerkstelligen zou de bestaande extracomptabele tabel Overzicht Rijksuitgaven Caribisch
Nederland moeten worden uitgebreid en beter leesbaar worden gemaakt.
Aan het Overzicht Rijksuitgaven Caribisch Nederland moet daarom worden toegevoegd:
een uitsplitsing van de verschillende wijzen van financiering: betreft het genoemde bedrag een
structurele (Rijks)taak van het betreffende departement, een bijzondere uitkering aan een OL of
een eilandelijke taak die door het departement wordt opgepakt?
een toelichting op de beoogde doelen van de genoemde middelen;

tot slot zou aan de uitgebreide bijlage, naast de uitgaven in Euro's, ook de uitgaven in USD kunnen
worden toegevoegd. Dit geeft inzicht in hoeveel geld daadwerkelijk op de eilanden wordt
uitgegeven.
Bovengenoemde uitbreiding kan eenvoudig worden gereaiiseerd wanneer aan aile departementaie
begrotingen en verantwoordingen een nieuw begrotingsartikei 'bijdragen aan medeoverheden CN' wordt
toegevoegd. In dit beleidsartikel kunnen alie incidentele bijdragen aan Caribisch Nederland worden
samengevoegd. In de toelichting nemen de departementen op uit weike verschiliende middelen de post is
opgebouwd en naar welke eilanden de middelen gaan. Het is hierbij van beiang dat deze verantwoording
als bijlage bij Hoofdstuk IV geen informatie bevat die niet te vinden is in de betreffende andere
begrotingshoofdstukken. Indien nodig zai de verantwoording ten aanzien van de beleidsinspanningen in
Caribisch Nederland in de verschiilende departementale begrotingen moeten worden uitgebreid.
Aangezien deze uitgebreide extracomptabeie tabei bij de begroting en verantwoording een bijlage blijft
bij begrotingshoofdstuk IV (Koninkrijksreiaties), wordt zij aan de Tweede Kamer aangeboden. Daardoor
krijgt de Kamer ook beter zicht op de reaiisatie van beleidsdoeien op Caribisch Nederiand en de middeien.
die daarvoor worden aangewend. In dit verband is het goed om op te merken dat in het kader van dit
IBO duideiijk is geworden dat het overzicht van bijzondere uitkeringen van het lopende begrotingsjaar,
dat BZK en FIN uiterlijk iedere derde woensdag in mei naar de Kamer moeten sturen, al enige jaren niet
meer wordt verzonden. Het opnieuw jaarlijks verzenden van dit overzicht naar de Kamer vergroot het
inzicht in de geldstromen naar de eilanden eveneens.
Dit IBO beveelt geen volledig nieuwe passende financiële constructie aan, maar wel een grondige
uitbreiding van de begrotingsbijlage Overzicht Rijksuitgaven Caribisch Nederland, en het wederom
jaarlijks gaan verzenden van het overzicht bijzondere uitkeringen van het lopende begrotingsjaar.
De eilandelijke financiën behoeven ook nog nadere aandacht. Het voorstel om tot een heldere
taakverdeling tussen Rijk en openbare lichamen te.komen heeft tot gevolg dat het niet mogelijk is om nu
uitspraken te doen over aanpassingen in de omvang van het BES-fonds (in samenhang met gerichte
departementale doeluitkeringen). Eerst is overzicht van de fèitelijke taakverdeling noodzakelijk met
daarbij de vraag of de daar bijbehorende financiële middelen de ooit gemaakte afspraken nog wel
voldoende weerspiegelen. De hoogte van het BES-fonds volgt hieruit.
Bij de aanpassing van de vrije uitkering in de daaropvolgende jaren is het van belang dat evaluatie van
taken in relatie tot middelen consequent wordt uitgevoerd. Taken kunnen immers ook worden
teruggelegd bij het eilandsbestuur bij veranderde omstandigheden. Daarnaast is het ook van belang dat
de vrije uitkering adequaat wordt geïndexeerd, rekening houdend met de loon- en prijsgevoeligheid van
de eilandelijke uitgaven en met wijziging van inwoneraantallen van Bonaire, Sint Eustatius en Saba. Tot
slot is in dit IBO geconstateerd dat het bestaande instrument van de departementale renteloze lening
onvoldoende functioneert. Het is van belang dat hier een oplossing voor gevonden wordt (mogelijk in de
vorm van een nieuw instrument), aangezien de eilanden zonder geschikte mogelijkheid om te lenen niet
in staat zijn noodzakelijke investeringen te doen.

II.

Versterking van coördinatie door samenwerking

De huidige situatie
In zowel de Wet openbare lichamen Bonaire, Sint Eustatius en Saba (WolBES) alsook de Wet financiële
verhoudingen openbare lichamen BES (FinBES) is de coördinerende taak van de minister van B2K
vastgelegd. Artikel 211 WolBES bepaalt dat de minister van BZK beiast is met de coördinatie van het
Rijksbeleid dat de openbare lichamen raakt en dat de ministers over maatregelen en voornemens die van
betekenis zijn voor het Rijksbeleid inzake de openbare iichamen vroegtijdig in overleg treden met de
minister van BZK. In de memorie van toelichting (MvT 2008-2009, nr. 31 954) wordt daarbij opgemerkt
dat het voor 'de openbare iichamen (...) eveneens van groot beiang (is) dat het Rijksbeleid ook op andere
punten ais een samenhangend geheei, zonder tegenstrijdigheden, op hen afkomt. De taak van de
minister van Binneniandse Zaken en Koninkrijksrelaties moet dan ook tevens gericht zijn op de
bevordering van de eenheid en samenhang in het beieid van de Rijksoverheid, in casu van de
verschillende ministers, ten aanzien van de openbare lichamen'. Artikei 88 FinBES bepaalt dat de minister
van BZK systeemverantwoordelijk is voor de financiëie verhouding Rijk - openbare lichamen. Deze taak
ziet op het beheer van het BES-fonds en op de bekostiging van eiiandelijke taken door het Rijk.
In dit onderzoek staat de versnipperde aanpak centraai en daarmee het onderzoek naar de vervuliing van
de coördinerende taak in relatie tot de ministeries in Den Haag.
De succesvolle invulling van deze 'Haagse' taak wordt in de praktijk beïnvloed door drie factoren.
In de eerste plaats is dat de taakverdeling van 2010. Bij de transitie is destijds door het kabinet
bepaald dat de ministeries verantwoordeiijk waren voor de reaiisatie van de eigen beieidsdoelen.
Deze keuze heeft ertoe geleid dat het ministerie van BZK in de beleidsvormende fase en bij de
uitvoering van beleid door de ministeries geen expiiciete roi had en in het gevai van Rijkstaken zoais
onderwijs, zorg en veiligheid geen (grote) rol voor zichzelf zag.
Nauw verwant hieraan is - in de tweede plaats - de onduidelijkheid over de taak, waardoor de
andere ministeries niet goed weten waar het ministerie van BZK voor staat en weike rol het
departement in relatie tot de beieidsterreinen van de ministeries wenst te vervulien. Het ministerie
is daardoor afhankelijk van de bereidheid tot medewerking van de andere ministeries om door hem
beoogde (maar niet duidelijk gecommuniceerde) doeistellingen te reaiiseren. Om toch de door hem
gewenste doelstellingen te realiseren heeft het ministerie in het verleden soms zelf
beleidsinspanningen verricht die niet direct op het eigen beleidsterrein iagen. De aanleg van het
zeekabelnetwerk waardoor Sint Eustatius en Saba aangesloten werden op internationale
telecommunicatie-infrastructuur en de aanleg van het rioleringsstelsel (via Usona) op Bonaire zijn
hier voorbeelden van.
In de derde plaats is dat de rol van de Rijksvertegenwoordiger’ die op papier overeenkomsten lijkt
te vertonen met die van het ministerie en daarmee de onduidelijkheid over de rol van het ministerie
bevordert. De taak van Rijksvertegenwoordiger is onderdeel van de voorlichting van de Raad van
State en is om die reden niet verder door de Werkgroep onderzocht.
Ondanks deze onduidelijkheid blijkt uit het onderzoek dat het ministerie van BZK - zeker de afgelopen
jaren - in het Haagse een grotere rol op zich heeft genomen. Dit komt onder andere tot uitdrukking in de
(vele) overlegstructuren tussen (diverse beleidsafdelingen van) departementen en bij het maken van
meerjarenplannen en bestuursakkoorden. De (recente) samenwerkingsverbanden met betrekking tot het
een sociaal minimum en het thema jeugd, de wederopbouw naar aanleiding van de orkanen Irma en
Maria, de tijdelijke wet Taakverwaarlozing van Sint Eustatius en het afgesloten Bestuursakkoord Bonaire
zijn hier voorbeelden van. Het ministerie van BZK vervult in deze samenwerkingsverbanden dan, zo blijkt
uit interviews, een meer begeleidende/organisatorische rol en minder die van een proactieve en
’ . Blijkens de nota naar aanleiding van het verslag aan de Tweede Kamer uit 2009 aangaande de WoiBES geeft aan
hoe de regering de werking van de coördinatie van het rijksbeleid in Caribisch Nederland op dat moment voor ogen
had: "De Rijksvertegenwoordiger zal de contacten onderhouden met het lokaal bestuur van de eilanden en tevens het
aanspreekpunt worden voor de Haagse departementen. De Rijksvertegenwoordiger is daarmee de schakel tussen de
openbare lichamen en Nederland en zal in die hoedanigheid het centrale aanspreekpunt worden voor «Den Haag». (...)
De Rijksvertegenwoordiger zal namens de Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties de contacten
onderhouden met de lokale overheden van de eilanden en kan - naast zijn taken en bevoegdheden als bestuursorgaan
- gezien worden als een vooruitgeschoven post van het Rijk."

doortastende coördinator/regisseur. De ministeries ervaren dit laatste als een gemiste kans ervaren, al
benadrukken ze dat deze rol ook niet te zwaar mag worden opgepakt omdat het ministerie van BZK zich
dan meer dan nodig op de inhoud van het beleidsterrein van andere ministeries zal begeven. Binnen dit
spanningsveld heeft de Werkgroep de rol van het ministerie van BZK uitgewerkt.

De nieuwe governance structuur
Het rapport 'Doorlichting naar het functioneren van de coördinatie van het Rijksbestuur in Caribisch
Nederland' uit 2013 stelt: "Vele gesprekspartners geven aan dat er geen ideaal model is om de
coördinatie vorm te geven. Idealiter zou de informatie aan beide zijden van de oceaan moeten worden
'getrechterd' en bij elkaar moeten worden gebracht. Daarbij zien de meest vakministeries een
intensievere rol voor BZK, in het bijzonder de SG en de directie Koninkrijksrelaties (KR) weggelegd.
Hierbij moet worden opgemerkt dat in sommige gevallen gewaarschuwd wordt tegen te sterke
coördinatie. Niet alleen omdat.daarmee veel extra tijd zou zijn gemoeid, maar ook omdat de voortgang
op bepaalde goed lopende dossiers zou kunnen worden vertraogd"'." Deze constatering is nog onverkort
actueel en (dus) relevant.
Het voorstel in dit IBO rapport gaat daarom verder op het spoor van dit advies uit 2013 en presenteert
een nieuwe samenwerkingsvorm met passende invulling van de coördinerende taak (de nieuwe
governance structuur). Het verkrijgen van het vertrouwen van de andere ministeries is daarbij de
belangrijke randvoorwaarde. De geïnterviewden benadrukken dat vertrouwen niet via regels en
afspraken kan worden opgelegd, maar alleen kan worden verworven door de wijze van werken door het
ministerie. Dat betekent in de praktijk dat het ministerie transparant, consequent en consistent moet
handelen en in het gesprek met de ander open dient te staan en zich te verdiepen in de belangen en
doelen van de ander. Door transparantie zorgen we voor voorspelbaarheid over de rol, de werkwijze en
de bevoegdheden van het ministerie. Als transparantie ontbreekt zal er wantrouwen ontstaan, waardoor
de ministeries niet langer willen samenwerken en de voorkeur (blijven) geven aan het nastreven van de
eigen beleidsdoelen. Door een goede vertrouwensrelatie ontstaat dus de gewenste legitimiteit. Dit laatste
moet niet worden verward met legaliteit. Deze is reeds vastgelegd in de WolBES en de FinBES en biedt
de basis voor dë formele betrokkenheid van het-ministerie.
Er is behoefte aan een samenwerkingsvorm of te wel een governancevorm waar diverse partijen (ook als
er sprake is van een geografische spreiding) met elkaar resultaatgericht aan een gemeenschappelijk doel
samenwerken. Dit vindt plaats zonder dat er een hiërarchische relatie bestaat of wordt gecreëerd en
zonder dat een partij zich opwerpt als eigenaar van het samenwerkingsverband. Een veelbesproken
governancevorm die de samenwerking tussen onafhankelijke maar interdependente partijen mogclijk
maakt en die tegemoet komt aan een (niet-hiërarchische) sturing van de samenwerkingsvorm, is de
'Netwerk administratieve organisatie' (verder ook: NAO).“ De NAO vereist samenwerkend gedrag
waarbij men even bezorgd is over het eigen succes als over het succes van de ander. De NAO biedt door
de intensieve samenwerking en de duidelijke bepaalde rolverdeling bij uitstek de mogelijkheid om de
hierboven genoemde randvoorwaarde van vertrouwen te creëren en (verder) te ontwikkelen.
De Werkgroep presenteert een NAO samenwerkingsvorm waarbij een koppeling met de (prioritaire
thema's van) de Rijksbrede en integrale visie (zijnde het beoogde gemeenschappelijke doel) wordt
gemaakt. Door (i) deze omstandigheid en doordat in de voorgestelde samenwerkingsvorm (ii)
eendrachtig met en tussen de ministeries aan de realisatie van het gemeenschappelijke doel (i.e. de
Rijksbrede en integrale visie) wordt samengewerkt en (iii) de ministeries onderdeel uitmaken van één
uniform besluitvormingsproces, door (iv) de formalisering van de structuur en door (v) het introduceren
van oen directe relatie met de minioterraod (via ambtelijk voorportaal.(CN Voorportaol) cn onderraad in
de vorm van een Vijfhoek (CN Vijfhoek) wordt bereikt dat het ministerie van BZK de solide basis verkrijgt
die het departement nodig heeft om zijn taak succesvol uit te oefenen> Dit is de versterkte aanpak.

Doorlichting naar het functioneren van de coördinatie van het Rijksbestuur in Caribisch Nederland, ISB Team,
Ministerie van Buitenlandse Zaken (2013).
Bron: Kenis en Cambré 2019 en Kenis en Proven, 2007 en 2013.

Grafisch zien de huidige en de voorgestelde nieuwe governance structuur er als volgt uit.

as
MCWD l RWIZO ;l'

ffsH

RFEZIL J,

.1

RBJ .

ROtA

MLW - Hl RWÜO.

BDJ RT12

1

n;.... '

■"Mi- -

't V ' J :pa!gi:

viWe ¥ooitvfoe»CDdt th«n«‘k

Onderstaand worden de verschillende onderdelen van de grafiek toegelicht.
Algemeen
In de grafiek is aan de rechterzijde de voorgestelde nieuwe governancestructuur weergegeven. Aan de
linkerzijde staat de huidige structuur. In de huidige structuur is te zien dat de werkwijze départementaal
is georganiseerd en dat een directe relatie tussen de overlegstructuur van het ministerie van BZK en de
ministerraad ontbreekt. Aan de rechterzijde staat de voorgestelde werkwijze die vanuit een thematische
benadering werkt. De nieuwe werkwijze maakt daarbij ook een tweedeling in het beleidsdomein Caribisch
Nederland, waarbij rechts van deze rechterkolom een governancestructuur wordt voorgesteld voor de
(voorbeeld)thema's die direct voortvloeien uit de integrale en Rijksbrede visie en links een verbeterde
voortzetting van de huidige werkwijze voor de resterende thema's die geen relatie hebben met de
integrale en Rijksbrede visie (linkerzijde van de rechterkolom). Voorbeelden van de resterende thema's
zijn bijvoorbeeld de 'going concern' maatregelen zoals stelstelonderhoud en maatregelen die in Caribisch
Nederland worden getroffen omdat deze in Europees Nederland ook worden getroffen. Een voorbeeld van
het laatste is de impuls voor techniekonderwijs door het ministerie van OCW.
De verbeterde structuur werkt op twee manieren door: op het ambtelijke niveau waar de samenwerking
tussen de ministeries en met het ministerie van BZK wordt versterkt (horizontaal) en op het bestuurlijke
niveau naar de ministerraad toe, waardoor het zicht (in den brede) op de voortgang van alle thema's die
verband houden met de integrale en Rijksbrede visie (verticaal).
De nieuwe samenwerking in de verbeterde structuur heeft evenwel geen effect op de bestaande
ministeriele verantwoordelijkheid van de afzonderlijke departementen.
De Themaclusters
Op het niveau van beleidsmedewerkers worden Themaclusters ingesteld. In deze clusters wordt aan de
hand van de thema's die in de integrale en Rijksbrede visie prioriteit hebben gekregen een inhoudelijke
horizontale samenwerking tussen meerdere ministeries georganiseerd.
Mogelijke prioriteiten en dus Themaclusters zijn: Armoede (met als mogelijke deelnemers
vertegenwoordigers van beleidsterrein zoals sociaal inkomen, drinkwater, elektriciteit). Jeugd (met als
mogelijke deelnemers vertegenwoordigers van de beleidsterreinen jeugd, gezondheid, veiligheid en
inkomen). Bestuurlijke ontwikkeling en Stimulering economische groei (met als mogelijke deelnemers
vertegenwoordigers van de beleidsterreinen macro economie, toerisme, onderwijs, landbouw en natuur

en harde infrastructuur). Zorg, veiligheid en onderwijs kunnen vanwege hun belangrijke rol in het
verbeteren van de leefomstandigheden van de inwoners van Bonaire, Sint Eustatius en Saba en te
verwachte verbanden met andere beleidsterreinen deel uit maken van de integrale visie en kunnen dus
een van de Themaclusters zijn. Dat kan in een 'eigen' Themacluster waar de huidige wijze van werken
wordt gecontinueerd, dan wel als onderdeel van een van de andere clusters (bijvoorbeeld onderwijs
vanwege de beroepsopleidingen in het Themacluster Stimulering economische groei).
De governancestructuur van de Themaclusters bepalen de leden gezamenlijk, waarbij een NAO
samenwerkingsvorm het meest voor de hand ligt‘^. Daar komt bij dat binnen ieder Themacluster tevens
gekozen kan worden voor eigen structuur met een of meerdere (al dan niet tijdelijke) subclusters. Het
lijkt aannemelijk dat een dergelijke meer vertakte structuur op het Themacluster Jeugd van toepassing is
(zie hoofdstuk 2.2). Het onderzoek heeft namelijk uitgewezen dat dit beleidsterrein in omvang zeer breed
en daardoor zeer onoverzichtelijk is.
Net als bij het CN Coördinatie-overleg worden de Themaclusters voorgezeten en gecoördineerd door een
lid; de Trekker. Het lijkt vanwege de rol in het CN Coördinatie-overleg voor de hand te liggen dat dit de
vertegenwoordiger van het meest betrokken ministerie is. Het ministerie dat het Themacluster
coördineert (de Trekker) neemt namens het Themacluster en op basis van het themabeleidsplan deel aan
het CN Coördinatie-overleg.
De leden van het Themacluster stellen een eigen themabeleidsplan (met budgettaire grondslag) op en
treden in overleg met de openbare lichamen. Deze plannen worden integraal in het CN Coördinatieoverleg besproken en op elkaar afgestemd. Daarna kan er uitvoering aan het beleidsplan worden
gegeven.
Van groot belang is dat op de eilanden ook conform dezelfde Themaclusters wordt gewerkt (dit bevordert
en optimaliseert de samenwerking) en dat de input van de meest betrokken partijen (zowel bestuurlijk
als maatschappelijk) op de eilanden in een vroeg stadium.
Door de eilanden er goed bij te betrekken kunnen de relevante lokale omstandigheden worden
meegenomen en kan lokaal draagvlak worden gecreëerd; beide voorwaarden voor goed werkend beleid.
De vorm kan per keer en per onderwerp verschillen, waarbij ook burgerparticipatie niet op voorhand
moet worden uitgesloten.
Voorgaande betekent overigens niet dat de eilanden deel uitmaken van het CN Coördinatie-overleg^^. Tot
slot lijkt het relevant dat het ministerie van BZK deelneemt in deze Themaclusters; op deze wijze kan de
voortgang op de themabeleidsplannen het best worden gemonitord. Eventuele vragen en aanbevelingen
op die voortgang worden door het ministerie van BZK in het CN Coördinatie-overleg ingebracht,
besproken en afgestemd.

Het CN Coördinatie-overleg
Het overleg van de vertegenwoordigers van de prioritaire beleidsterreinen (de Trekkers) en het ministerie
van BZK als coördinator van dit overlegorgaan (het CN Coördinatie-overleg) is het belangrijkste orgaan in
deze governancestructuur. De taken van het CN Coördinatie-overleg zijn het vormgeven, borgen en
. Andere netwerkgovernance vormen zijn het leiderorganisatienetwerk en het zelfregulerend netwerk.
In de vorm van het leiderorganisatienetwerk gaat het om verticale relaties en delen de leden een zekere
gemeenschappelijke doelstelling en is in zekere mate sprake van samenwerking en interactie. In dit model worden alle
activiteiten en belangrijke besluiten gecoördineerd door 1 van de leden van het netwerk die als organisatieleider
optreedt. Deze leider biedt administratieve hulp en/of facillteert de activiteiten van de deelnemende organisaties.
Essentieel in het functioneren van dit model is de efficiëntie en legitimiteit van de organisatieleider. Bij het ontbreken
van de legitimiteit kan de organisatieleider zijn agenda doorvoeren wat tot weerstand en wrok kan leiden. Daarnaast
kunnen de leden doordat de organisatieleider zoveel taken op zich neemt en naar zich toe trekt, interesse verliezen
wat ertoe leidt dat zij weer op hun eigen doelstellingen gaan oriënteren, waardoor het gemeenschappelijke
netwerkdoel wordt ondermijnd. Een dergelijke samenwerking kan alleen stand houden bij korte termijn acties daar
een samenwerking niet gericht is op continuïteit en duurzaamheid.
In het zelfregulerendnetwerk werken organisaties op een collectieve en gelijkwaardige manier samen; er is geen
afzonderlijke besturingsentiteit. De besturing van de activiteiten (het management, de uitvoering en de
besluitvorming) geschiedt door alle leden onderling. Afhankelijk van de uitdagingen kunnen een subset van leden
tijdelijk meer taken vervullen. Het voordeel van deze vorm is dat een hoge mate van participatie c.q. betrokkenheid
van de leden met zich brengt. Hier staat tegenover dat deze vorm van participatie inefficiëntie met zich brengt:
immers iedereen moet over alles geïnformeerd worden en meepraten. Besluiten zijn het resultaat van beraadslagingen
(consensus). Een bepalende factor in deze vorm is wel de aanwezigheid van een hoge mate vertrouwen in elkaar. Bij
het ontbreken ervan zal het netwerk niet duurzaam functioneren; immers de basis voor collectief handelen ontbreekt.
Ook werkt deze vorm over het algemeen het best In situaties waar het aantal netwerkleden klein is.
. Dit geldt ook niet voor gemeenten.

toezien op de uitvoering en naleving van de integrale en Rijksbrede visie (inclusief begroting) ten aanzien
van Bonaire, Sint Eustatius en Saba. Daarnaast is het Coördinatie-overleg het voorbereidende orgaan
voor het BES voorportaal (het ambtelijk voorportaal). Het CN Coördinatie-overleg ziet er op toe dat de
voorstellen die naar het ambtelijk voorportaal worden gestuurd, daar gereed voor zijn. Het is daarom
wenselijk dat het lid van het ambtelijk voorportaal van hetzelfde departement is als de trekker van het
Themacluster. Vertegenwoordiging in het CN Coördinatie-overleg vindt plaats op MT en/of
directeursniveau. Het voordeel van vertegenwoordiging op dit niveau is dat de leden met mandaat
kunnen spreken waardoor een voorbereiding naar het voorportaal wordt verbeterd en de verbinding met
en tussen de Themaclusters wordt versterkt.
Het ministerie van BZK is de coördinator en heeft in het CN Coördinatie-overleg verschillende rollen,
onder meer die van aanjager, informant en verbinder. Door de directe verbinding met de integrale en
Rijksbrede visie is hij niet inhoudelijk betrokken bij de verschillende beleidsterreinen (die onder de
Themaclusters vallen). Op dit niveau van de Themaclusters heeft het ministerie nadrukkelijk ook niet de
rol van beslisser. Juist de gedeelde verantwoordelijkheid voor het resultaat en gezamenlijk optreden
wordt hier nagestreefd.
Om de continuïteit te borgen en het succes te verzekeren is een reglement met daarin een beschrijving
van het netwerkdoel, de werkwijze (spelregels), de rol van iedere dgelnemer en de rol van de
coördinerende organisatie essentieel. Dit bevordert de transparantie en voorspelbaarheid van het
handelen en daarmee het onderlinge vertrouwen en het vertrouwen in het gemeenschappelijke doel.
Controle op de daadwerkelijke betrokkenheid van de eilanden moet eveneens in het reglement worden
opgenomen.
CN Stuurgroep en de CN Viifhoek: de relatie met de ministerraad
Anders dan de reguliere departementale besluitvormingstrajecten heeft de huidige Stuurgroep Caribisch
Nederland ('Stuurgroep CN') geen directe relatie met de ministerraad. Agendering en voorbereiding van
beleidsvoorstellen die door de huidige Stuurgroep CN zijn behandeld moeten daarom daarna nog altijd
via de eigen onderraden'^ plaatsvinden, waardoor een globaal zicht op ingediende beleidsvoorstellen
ontbreekt. Escalatie naar het Bewindspersonenoverleg CN is niet structureel. Dit in 2017 ingerichte
Bewindspersonenoverleg CN, waar onderwerpen zoals de wederopbouw, het bestuursfalen van Sint
Eustatius en het Bestuursakkoord Bonaire en het sociaal minimum op de agenda stonden, is sinds de
oprichting slechts een paar keer bijeen gekomen en heeft een ad hoe karakter. Veel onderwerpen worden
ook in andere ad hoe georganiseerd bewindspersonenoverleggen besproken.
De huidige Stuurgroep CN mist slagkracht. Een formele en directe relatie met de ministerraad, in de
vorm van - zoals hier voorgesteld - een CN Voorportaal (CN Stuurgroep) en een CN onderraad (de CN
Vijfhoek) is wenselijk. De relatie wordt daarbij verstevigd door de expliciete vertegenwoordiging van het
ministerie van AZ in beide organen.
Doordat het CN Voorportaal deze overleggen voorbereidt, wordt tot slot bereikt dat alle dossiers over
Caribisch Nederland eenzelfde besluitvormingsproces doorlopen, hetgeen tot grotere transparantie en
beter zicht op de voortgang bij de verschillende prioritaire thema's en hun begrotingen leidt. Van belang
is - tot slot - dat beide organen (net als het CN Coördinatie-overleg) een duidelijke taak hebben en dat
deze regulier en frequent bijeenkomen. De frequentie van de huidige Stuurgroep CN (eens in de zes
weken) lijkt niet afdoende.

Gecompliceerde en meer technische onderwerpen worden niet direct besproken in de ministerraad. Deze
onderwerpen worden eerst behandeld in een onderraad door de ministers die er direct bij betrokken zijn. Over het
algemeen gelden voor de onderraden dezelfde regels als voor de ministerraad. De minister-president zit ook de
vergaderingen van onderraden voor. De ministerraad kent de volgende onderraden; (i) de Raad Werk, Inkomen, Zorg
en Onderwijs (RWIZO), (ii) de Raad Financiële en Economische Zaken, Infrastructuur en Landbouw (RFEZIL), (iii) de
Raad Bestuur en Justitie (RBJ), (iv) de Raad Veiligheid en Inlichtingen (RVI), (v) de Raad voor Koninkrijksrelaties
(RKR), (vi) de Raad Europese Aangelegenheden (REA) en (vi) de Raad Defensie en Internationale Aangelegenheden
(RDIA). Naast de onderraden zijn er enkele ministeriële overlegorganen. Het belangrijkste verschil met onderraden is
dat deze tijdelijk zijn, in principe voor de duur van de kabinetsperiode. Ministeriële commissies worden gevormd voor
een bepaald thema of onderwerp. De minister-president is ook hier de voorzitter. De voor Caribisch Nederland meest
relevante is de Ministeriële Commissie Wederopbouw Bovenwinden (MCWB).

3.

Financiën

Voor de transitie van lO-lO-'lO zijn bestuurlijke afspraken gemaakt tussen Nederland, Saba, Sint
Eustatius en Bonaire over de taakverdeling tussen de overheid van de eilanden en de Rijksoverheid.'^
Uitgangspunt bij de bestuurlijke afspraken die indertijd zijn gemaakt is dat middeien de taak volgen en
dat de overheidstaken die door de eilanden waren uitgevoerd, taken van de eilanden bleven. De
landstaken van de voormalige Nederlandse Antillen gingen over naar de verschillende departementen.
Een aantal taakverschuivingen heeft piaatsgevonden, waarmee in een paar gevalien significante
financiëie bedragen gemoeid zijn. Het gaat hierbij om de onderstand (van eilandbestuur naar SZW), de
lerarensalarissen (van eilandbestuur naar OCW), de kosten van de brandweer (worden aanvankelijk door
BZK, nu J&V gedragen) en de kosten voor volksgezondheid (worden door VWS via lokale zorgkantoor
betaald).
Taken die het Rijk direct uitvoert, worden rechtstreeks door het betreffende departement gefinancierd en
via (departementale) wet- en regelgeving ingekaderd. Taken die door de openbare lichamen zelf worden
uitgevoerd worden bekostigd via eilandbelastingen, de vrije uitkering of de bijzondere uitkering.'®

Kader
De Wet financiën openbare lichamen Bonaire, Sint Eustatius, Saba ('FinBES') regelt sinds 10-10-2010 de
financiële functie en de bevoegdheid tot het heffen van belasting en de financiële verhoudingen tussen
het Rijk en de BES-eilanden. Er is naar voorbeeld van het gemeentefonds een BES-fonds, dat in werking
op een aantal punten verschilt (zie onder kopje BES-fonds). Verder zijn in de FinBES nog twee in het oog
springende afwijkingen ten opzichte van Nederlandse gemeenten opgenomen: vooraf moet de minister
van BZK goedkeuring verlenen aan de begrotingen van de drie openbare lichamen en er is permanent
preventief toezicht en advies aan de openbare lichamen namens de minister dat wordt uitgevoerd door
het College financieel toezicht BES (CFT BES).
Wat de vergelijking met Nederlandse gemeentefinanciën verder moeilijk maakt, is dat het drie kleine
eilanden betreft met beperkte schaalgrootte en bijbehorende schaalnadelen, de eilanden op een ander
continent en 8.000 kilometer van Den Haag zijn gelegen, er geen inbedding is in gemeenschappelijke
regelingen, bestüursregio's of provincies en dat de openbare lichamen voor Europees Nederlandse
gemeenten unieke verantwoordelijkheden kennen als het beheer van zeehavens, internationale
luchthavens en drink- en afvalwatervoorzieningen.
Verder hebben de openbare lichamen recht op een bedrag in dollars; de wisselkoerseffecten zijn voor
rekening van het Rijk. Dit is een Rijksbrede afspraak die geldt voor de vrije uitkering, maar ook voor
departementale geldstromen. De baten of lasten van de wisselkoerseffecten zijn onvoldoende inzichtelijk.

Eilandelijke inkomsten en financiering
a) Het BES-fonds
Het BES-fonds is een begrotingsfonds, waaruit de openbare lichamen van Bonaire, Sint Eustatius en Saba
de tussen het Rijk en de BES eilanden overeengekomen taakverdeling moeten bekostigen. De openbare
lichamen zijn, behoudens bepaalde wettelijke taken en activiteiten, autonoom in de besteding van deze
vrije uitkering. Dat wil zeggen dat de openbare lichamen zelf mogen bepalen welke taken en activiteiten
zij bekostigen uit de vrije uitkering. Het BES-fonds is daarmee een beleidsarm fonds, waarmee het aan
de lokale democratie is om ambities te formuleren, eigen inkomsten te genereren en beleidskeuzes te
maken. De minister van BZK is beheerder van het BES-fonds. Als fondsbeheerder moet de minister van
BZK zorgdragen voor een adequate omvang van het fonds.
Er zijn op grond van de FinBES drie aparte geldstromen voor de drie eilanden (er zijn geen
verdeelmaatstaven en ook geen solidariteitsgedachte). Hieruit vloeit voort dat de indexatie van de vrije
uitkering anders is vormgegeven; de vrije uitkeringen volgen niet de ontwikkeling van de Rijksuitgaven
'®. Overzicht taakverdeling. Document ten behoeve van vaststelling tijdens het bestuurlijk overleg op 22 april 2010 te
Bonaire.
'®. Kamerstuk II 2008/9, 31 958, nr. 3. Memorie van Toelichting FinBES, 16/17.

(trap-op-trap-af), maar worden jaarlijks per eiland geïndexeerd; eerst alleen op prijs, sinds 2018 ook op
loon. Uit het ontbreken van verdeelmaatstaven vloeit ook voort dat de vrije uitkering niet wordt
aangepast bij wijziging van inwoneraantallen.
Bij de initiële berekening in 2010 op basis van het niveau Curagao is uitgegaan van een percentage van
de uitgaven naar de eilanden op 20% van de totale Rijksuitgaven aan de eilanden (EUR 21 mln. van de in
totaal EUR 102 mln.). Zie tabel 1 voor deze berekening.
Tabel 1: Initiële berekening uitgaven BES 2010 (in mln. C)
Departement
J&V
BZK
OCW
FIN

I&W
EZ
LNV
SZW
VWS

Vrije uitkeringen
Totaal

Verdeling
20

1
16
3
3
2
1
19
15
81
21
102

In diverse onderzoeken (Ideeversa 2012 en 2015, Cie. Spies) is geconstateerd dat de vrije uitkering te
laag is voor de uitoefening van de eilandelijke taken. In 2012 is de vrije uitkering daarop met EUR 6 mln.
verhoogd, in 2015 niet. Dit heeft mede geleid tot een toename van departementale geldstromen en
inspanningen buiten het BES-fonds om.
De werkgroep concludeert dat er weinig inzicht is in de eilandelijke financiën en de geldstromen naar de
eilanden. Dit effect is de afgelopen jaren versterkt doordat het Rijk meer eilandelijke taken is gaan
ondersteunen en bekostigen (veelal incidenteel), waarbij soms ook investeringen van de openbare
lichamen worden gevraagd. Daarbij heeft dit kabinet ook extra middelen op basis van het Regeerakkoord
ter beschikking gesteld, in het bijzonder 5 miljoen euro structureel voor onderhoud infrastructuur. Al
deze investeringen en beleidsinspanningen vertroebelen het inzicht in de vraag of de openbare lichamen
met de vrije uitkering, de eigen inkomsten en departementale bijdragen de verschillende eilandelijke
taken kunnen bekostigen. Expliciete besluitvorming over het referentiekaderonderzoek uit 2015 ten
aanzien van de structurele bekostiging van eilandelijke taken heeft niet plaatsgevonden.
De werkgroep concludeert dat er een confrontatie moet worden gemaakt tussen de eilandelijke
inkomsten en de taken die de openbare lichamen uitvoeren. Deze 0-meting kan de basis vormen van een
verdere actualisatie van de in 2010 overeengekomen taakverdeling tussen de openbare lichamen en het
Rijk. In de FinBes is geregeld (artikel 87) dat wanneer beleidsvoornemens van het Rijk leiden tot
wijziging van taken of activiteiten van de openbare lichamen er steeds een onderbouwing moet worden
gegeven wat dit betekent voor de benodigde financiën van de eilanden (de evenknie van artikel 2
Financiële verhoudingswet). Er moet vooraf en tijdig overleg plaatsvinden met de minister van BZK en de
minister van Financiën. Hier vloeit uit voort dat bij een verdere herijking van de taakverdeling tevens zal
moeten worden gekeken naar de financiële consequenties van deze herijking, zowel voor de openbare
lichamen als voor de departementen.
b) De bijzondere uitkering
Van de specifieke uitkering (SPUK) in het gemeentefonds bestaat in zekere zin een evenknie voor
Caribisch Nederland; de bijzondere uitkering. De bijzondere uitkering kan vanaf de departementale
begrotingen doelspecifiek worden uitgekeerd aan de BES-eilanden. Vergeleken met decentrale overheden
in Europees Nederland zijn deze formele doeluitkeringen er nauwelijks in Caribisch Nederland. Wel
worden op andere wijzen (in natura of onder een andere titel dan een bijzondere uitkering) door
departementen eilandelijke taken bekostigd. De reden voor het niet gebruiken van de formele bijzondere

uitkering is onduideiijk, de vereiste wettelijke grondslag zou een belemmering kunnen zijn. De
ministeries van VWS, SZW en BZK gebruiken ook de brede doeluitkering integrale middelen en soms de
vrije uitkering (zie hiervoor) om middelen aan de openbare lichamen te verstrekken.
De FinBes kent de verplichting voor de ministers van BZK en Financiën om uiterlijk op
Verantwoordingsdag een overzicht van de bijzondere uitkeringen aan de Tweede Karner aan te bieden.
Dit verplichte overzicht is de afgelopen jaren niet meer opgesteld en aan de Kamer verstrekt.
c) De renteloze lening
De openbare lichamen mogen niet lenen. Als uitzondering hierop kan een ministerie een renteloze lening
verstrekken aan het openbaar lichaam. Zo heeft het ministerie van OCW een renteloze lening verstrekt
voor onderwijshuisvesting en het ministerie van I&W voor wegen. De renteloze lening is in praktijk
afhankelijk van de departementale ruimte en niet van een financieringsbehoefte van een openbaar
lichaam. Het proces om tot een renteloze lening te komen is ingewikkeld en kan slechts één keer per jaar
plaatsvinden (op het hoofdbesluitvormingsmoment in het voorjaar). Dit bemoeilijkt investeringen door
openbare lichamen. Het gevolg is dat tot op heden slechts een handvol leningen zijn verstrekt (door de
ministeries van OCW en lenW).
d) Eilandelijke belastingen
Voor de bekostiging van eilandelijke taken mogen de openbare lichamen van de BES-eilanden enkel de in
de wet limitatief genoemde eilandbelastingen heffen en innen. De eilandelijke belastingtarieven worden
vastgesteld door de openbare lichamen. De afweging en de verantwoording over de hoogte van de
tarieven vindt plaats in de eilandraden.
Rijksuitgaven Caribisch Nederland •
Voor alle overheidsuitgaven BES is bij de transitie van 10-10-10 een normatief financieel kader
opgesteld, berekend op basis van de ellandbegrotingen dat als uitgangspunt het voorzieningenniveau van
de Nederlandse Antillen heeft genomen (op basis van de systematiek Havermens). Er is bij deze
berekening geen rekening gehouden met de nieuwe staatkundige structuur. Net als bij het Rijksbeleid is
elke minister verantwoordelijk voor het eigen beleid op de BES-eilanden. Er is mede daarom evenmin een
inschatting gemaakt van de totale noodzakelijke uitgaven en de verdeling tussen de ministeries.^’ Er was
bewust geen sprake van centrale regie of coördinatie, vanuit het idee van continuering leek dit immers
niet nodig. In die filosofie was er geen gevoelde noodzaak voor een integrale afweging en was de
verantwoordelijkheid van het ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties beperkt tot die
van fondsbeheerder.*®
Met de keuze om per 10-10-10 de verantwoordelijkheid voor de invulling van taken te beleggen bij
departementen, heeft ieder ministerie zijn eigen invulling aan het beleid gegeven. Hierdoor was
uitgaande van een hoger Nederlands voorzieningenniveau logischerwijs veel meer geld nodig dan in 2010
beschikbaar was gesteld.*® Zie voor een overzicht van de Rijksuitgaven tabel 2.
Tabel 2: Rijksuitgaven Caribisch Nederland (in mln. C)
(2012-2017; realisatie; 2018; Begroting 2018; 2019; Ontwerpbegroting 2019)

2012

2013

2014

2015

2016

2017

2018

2019

J&V

32

33

35

41

37

37

40

39

BZK

5

5

2

2

16

10

8

OCW

46

57

42

59

56

57

58

Departement

53

*’. Commissie Spies, p. 49.
*®. Commissie Spies, p. 48.
*®. Zie bijvoorbeeld; Kamerstuk I 2015-2016 - 32419 nr. P. Brief van de minister van VWS over Tweede
Aanpassingswet openbare lichamen Bonaire, Sint Eustatius en Saba (22 december 2015).

FIN
4
2

9
7

17
9

18
20

17
12

8

38

43

EZ/LNV

4

8

6

SZW

20

20

23

29

31

34

36

40

VWS

69

91

98

108

122

137

129

134

Totaal

190

260

260

300

307

I&W

Hierdoor werd in 2014 door de Rijksoverheid inciusief inflatie een factor 2,8 meer geld beschikbaar
gesteld dan in 2010 verwacht werd. Met name de uitgaven voor gezondheidszorg (factor 6,3) en
onderwijs (factor 3,5) stegen hard. De departementale invulling van het voorzieningenniveau wordt
zichtbaar in deze cijfers. Het ministerie van SZW, dat veel meer dan andere departementen uitgaat van
een voorzieningenniveau in de regio, stelde inflatie-gecorrigeerd 10% meer middelen beschikbaar en het
ministerie van J&V, dat gedeeltelijk uitging van internationale normen, anderhalf keer zoveel geld.
Hetwisselkoerseffect speelt hierin een rol. Er is hierdoor niet gezegd dat de bedragén die daadwerkelijk
op de eilanden zijn uitgegeven in dezelfde mate gestegen zijn als de Rijksuitgaven. De hiervoor
genoemde stijging betreft een stijging in euro's in de Rijksbegroting en ziet niet op het bedrag in dollars
dat op de eilanden is besteed, noch op de effecten van inflatie die op de eilanden heeft plaatsgevonden.
In 2010 was de euro circa USD 1,38 waard en nu nog USD 1,12. Hierdoor is CN voor Den Haag zo'n 20%
duurder geworden.
De verantwoording van resultaten van de totale uitgaven voor Caraïbisch Nederland worden vanwege de
huidige begrotingssystematiek en de keuze voor zelfstandige departementale verantwoordelijkheid in de
individuele departementale jaarverslagen gepresenteerd. De Algemene Rekenkamer merkte hierover op
dat er daar veelal geen koppeling is met de begrote uitgaven. Hierdoor bestaat er voor de gehele
Rijksuitgaven aan de BES-eilanden geen integraal overzicht waarin uitgaven aan resultaten worden
gekoppeld. Het is hierdoor lastiger het gehele CN-beleid aan de Kamer te verantwoorden en dat maakt
beoordeling of doorvoering van nieuwe beleidskeuzes lastiger.^°

Overzicht rijksuitgaven Caribisch Nederland ('Bijlage 6')
Om meer inzicht te krijgen in de verschillende departementale uitgaven in Caribisch Nederland heeft de
Tweede Kamer in 2011 de motie Hachchi c.s. aangenomen^*. Ter uitvoering van deze motie brengen
departementen in kaart welke uitgaven zij doen in Caribikh Nederland, uitgesplitst per artikel. Een
totaaloverzicht van de departementale uitgaven wordt sinds 2013 in de vorm van een extracomptabeie
tabel als bijlage 'Overzicht Rijksuitgaven Caribisch Nederland' in begrotingshoofdstuk IV
(Koninkrijksrelaties) opgenomen.
In het kader van dit IBO is een uitvraag gedaan naar de departementale geldstromen richting Caribisch
Nederland. Uit de resultaten van deze uitvraag is gebleken dat de cijfers zoals opgenomen in de bijlage
Overzicht Rijksuitgaven Caribisch Nederland een getrouw en accuraat beeld vormen van de uitgaven die
de departementen op de BES-eilanden doen. Bij deze uitvraag bleek ook dat deze bijlage zich slecht laat
lezen en weinig inzicht verschaft in de aard van de uitgaven..De bijlage 'Overzicht Rijksuitgaven Caribisch
Nederland' is slechts een opsomming van de uitgaven van de verschillende departementen. Bij de
gepresenteerde overzichten van de Rijksuitgaven staat duiding over hoe deze cijferreeksen gelezen
moeten worden en welke beleidsconclusies voor de BES-eilanden als geheel hieruit getrokken mogen
worden. Uit de bijlage wordt niet duidelijk of een uitgave een structurele taak (gedekt met structurele
middelen) betreft, of het een bijzondere uitkering aan een van de openbare lichamen betreft, of dat het
2°. Algemene Rekenkamer, Resultaten verantwoordingsonderzoek 2016 Koninkrijksrelaties (IV) en BES-fonds (H), 19.
2*. Kamerstuk 33 000 IV, nr. 28

een eilandelijke taak betreft die door het departement is opgepakt. De bijlage biedt ook geen inzicht in
bovengenoemde groei van de uitgave. Een dergelijke uitsplitsing zou meer inzicht verschaffen in de
financiële stromen richting Caribisch Nederland.

4. De beleidsinspanningen op de onderzochte
beleidsterreinen
4. 1

Energie, Drinkwater, Mobiele Communicatie en Luchtvaart

Energie, telecommunicatie, drinkwater en connectiviteit zijn primaire diensten met een groot belang voor
de huishoudens van de inwoners van Bonaire, Sint Eustatius en Saba. Daarnaast hebben prijzen en
kwaliteit van deze nutsdiensten wezenlijke (indirecte) effecten op de productie van bedrijven en daarmee
op de economische ontwikkeling van de eilanden.
De belangrijkste doelstellingen op deze beleidsterreinen betreffen de betaalbaarheid, kwaliteit en
beschikbaarheid van deze diensten. Ze zijn voor beide delen van Nederland dan ook nagenoeg hetzelfde.
De uitwerking is evenwel anders. In Caribisch Nederland is door het insulaire en kleinschalige karakter
sprake van andere mogelijkheden en beperkingen dan in Europees Nederland. Voorgaande neemt niet
weg dat de overheid de taak heeft om publieke belangen te borgen.

Energie
In het geval van de energievoorziening heeft het ministerie van EZK (directie Elektriciteit) in het kader
van de betaalbaarheid, de betrouwbaarheid en de duurzaamheid van de energievoorziening in Caribisch
Nederland het regulerend kader vernieuwd, is EZK nauw betrokken bij de organisatie (corporate
governance en kwaliteit dienstverlening) van de water- en energiebedrijven en zijn mede met EUmiddelen op Saba en Sint Eustatius zonneweides aangelegd. In het geval van Sint Eustatius is de
opslagcapaciteit van zonnestroom toegenomen tot 46% zijn, wat een besparing van 1.6 miljoen liter
diesel per jaar zal opleveren. Op Saba is het aandeel duurzaam opgewekte elektriciteit in 2 jaar verhoogd
van 0 naar 20%. In deze periode is ruim USD 53 mln.^^ aan subsidies verstrekt, waarbij een groot deel
van de subsidies er op was gericht om de betaalbaarheid van de elektriciteit te realiseren (de
netbeheersubsidies).

Drinkwater
In het geval van de drinkwatervoorziening heeft het ministerie van lenW (directie Drinkwater) zich bij de
invulling van haar taak gericht op de beschikbaarheid van drinkwater. De minister is
systeemverantwoordelijk en rekent het in zowel Europees Nederland als ook in Caribisch Nederland tot
zijn verantwoordelijkheid dat alle burgers schoon drinkwater kunnen verkrijgen. In de visie van het
ministerie van lenW betekent beschikbaarheid ook dat drinkwater voor iedere burger toegankelijk en
betaalbaar moet zijn. Om drinkwater betaalbaar te houden heeft lenW sinds 2012 EUR 20 mln. subsidie
aan de eilanden verstrekt. Daarnaast heeft het ministerie de afgelopen jaren op meerdere momenten de
lokale bedrijven (financieel en anderszins) bij de verbetering van de kwaliteit van hun netwerken en hun
dienstverlening ondersteund. De drinkwatervoorziening op Sint Eustatius is nog niet voldoende adequaat
en duurzaam. Te vaak moet het drinkwater nog op rantsoen. Vanwege de prijzen zijn nog niet alle
huishoudens aangesloten op het drinkwaternet. Dit vraagstuk vergt aandacht.
Naast de hierboven geschetste positieve ontwikkelingen bij zowel energie als drinkwater geven beide
ministeries aan dat er ook grote uitdagingen bestaan die snel opgelost moeten worden. Zo is de
corporate governance bij de energie en waterbedrijven van vooral Bonaire en Sint Eustatius een
kwetsbaar punt. Een andere actie betreft de aanpassing van de Wet elektriciteit en drinkwater BES uit
2016. Het onbedoelde effect van deze wet was dat door het nieuwe tarievenstelsel de betaalbaarheid van
deze diensten in gedrang kwam en de ministeries meer subsidies dienden uit te keren. Het is de
bedoeling om een wetswijziging te realiseren waarbij in bredere zin naar de betaalbaarheid van
drinkwater wordt gekeken, met als doel drinkwater voor iedereen toegankelijk te houden.

Bonaire: USD 19.057.639,31, Saba: USD 15.950.428,71 en Sint Eustatius: USD 18.525.313,00.

Telecom
Het ministerie van EZK (directie Digitale economie) is beleidsverantwoordelijk voor telecommunicatie in
Europees en Caribisch Nederland. De inspanningen van dit ministerie hebben zich de afgelopen jaren
voornamelijk gericht op de totstandkoming van wet- en regelgeving.'
Ook het Agentschap Telecom en het ministerie van BZK hebben belangrijke inspanningen verricht om de
kwaliteit en beschikbaarheid van internet en mobiele communicatie te verbeteren. In 2016 heeft het
Agentschap een subsidieregeling ter verbetering van de telecommunicatievoorzieningen (groot EUR 1,7
niln.) opengesteld. In de periode vanaf 2010 heeft het ministerie van BZK de kosten van de aanleg van
een zeekabelnetwerk gefinancierd, waardoor Saba en Sint Eustatius via een glasvezelkabel werden
aangesloten op een internationale telecommunicatie-infrastructuur (ruim EUR 8,1 mln.).
Deze gezamenlijke inspanningen in combinatie met de grote inspanningen van de operators van de
eilanden hebben ertoe geleid dat de internettarieven verder zijn verlaagd en de snelheden zijn verhoogd.
Verdergaande kostenefficiëntie zou alleen mogelijk zijn bij schaalvergroting.

Luchtvaart
In de afgelopen jaren zijn er door het ministerie van lenW (directie Luchtvaart) tal van
beleidsinspanningen (EUR 41,2 mln.) op de luchthavens op Saba, Sint Eustatius en Bonaire gepleegd. Zo
is de gehele luchthaven van Sint Eustatius in 2016 voor een groot deel gerenoveerd en zal binnenkort
gestart worden met de bouw van een nieuwe verkeerstoren en terminal. Als laatste onderdeel van de
renovatie van de luchthaven van Saba is de start- en landingsbaan in oktober 2018 geheel vernieuwd. Op
Bonaire is na de renovatie van de baan in 2011 een nieuwe verkeertoren voor de luchtverkeersleiding in
2015 gebouwd. Het ministerie van lenW heeft in deze gevallen de taken van de openbare lichamen heeft
uitgevoerd. De uitvoerende organisaties op de eilanden waren namelijk onvoldoende in staat om de
verbeteringen door te voeren, vanwege de technische complexiteit van de uitdagingen en het ontbreken
van toereikende financiële middelen. Een evaluatie van de taakverdeling en een vernieuwde analyse van
de benodigde financiële middelen lijkt dan ook wenselijk.
Dit geldt ook voor het conhectiviteitsvraagstuk dat ziet op verbindingen via de lucht of de zee. Het belang
van betaalbare en betrouwbare verbindingen is essentieel voor deze insulaire gemeenschappen, omdat er
geen reële alternatieve transportwijzen bestaan en connectiviteit van vitaal belang is voor de sociale en
economische ontwikkeling^^. In de afgelopen jaren was vanwege de problemen met aanbieders (Insel
Air) en de orkanen Irma en Maria ook een duidelijke terugloop in de connectiviteit te zien. Patiënten die
andere ziekenhuizen moeten bezoeken, schoolgaande kinderen en families zijn hier het slachtoffer van.
Het ministerie vén lenW heeft in 2018 in samenwerking met de Koninkrijkslanden een onderzoek laten
verrichten naar de vraag hoe de connectiviteit tussen de landen in het Koninkrijk via de lucht en over zee
kan worden verbeterd. Thans, wordt bekeken of een vorm van openbare dienstverlening waarbij de
overheid als onderdeel van integrale Rijksvisie een financiële ondersteuning aan minder draagkrachtigen
biedt tot de mogelijkheden behoort. .
Tot slot geldt dat ook op dit beleidsterreinen grote governance uitdagingen bestaan. Zo had Bonaire
International Airport (BIA) meer dan een jaar geen Raad van Commissarissen, waardoor geen nieuwe
directeur van de luchthaven kon worden geworven. Ontbrekende bestuurskracht belemmerde hier
gezonde governance.

4.2

Jeugd

,

Bij het jeugdbeleid gaat het om een combinatie van Rijkstaken en eilandelijke taken. In de Rijkstaken is
vanaf het begin veelal geïnvesteerd door het Rijk. De eilandelijke taken worden veelal bekostigd vanuit
de vrije uitkering, dat wil zeggen op het niveau van de ondergrens van het referentiekader. Vroeg of laat
zijn alle eilandeiijke taken een prioriteit van het Rijk geworden, bijvoorbeeld naar aanleiding van vragen
van het parlement, een internationaal verdrag of anderszins. Dit betekent dat het Rijk veelal bepaalt
wanneer eilandelijke thema's worden geagendeerd en of er fte's en/of geld beschikbaar komt.

. SEO rapport, Connectiviteit Caribische deel van het Koninkrijk: Ontwikkelingen, publieke belangen en opties voor
borging van connectiviteit, 30 juli 2018

Het ministerie van BZK coördineert sinds kort het Interdepartementaal overleg jeugd (IDO) dat voorheen
door JenV werd gedaan. Dit doet het ministerie samen met het ministerie van VWS (daarvoor met SZW).
Het IDO wordt in het algemeen als zinvol ervaren. Wel kan het worden versterkt door een duidelijkere
afbakening te kiezen, bijvoorbeeld over wat wel en niet onder jeugd valt. Ook is er behoefte aan een
verduidelijking van de rol van het ministerie van BZK. Een tegenhanger op de eilanden zelf ontbreekt.
Voor de samenwerking met de eilanden is ook van belang dat er per thema één aanspreekpunt is bij het
Rijk in Den Haag. Bij de uitvoering op de eilanden is behoefte aan praktische ondersteuning. Voor deze
ondersteuning zijn mensen met ervaring in de uitvoering van belang.

Onderwijs
Bij onderwijs (primair onderwijs, voortgezet onderwijs, middelbaar beroepsonderwijs en de
onderwijsondersteuning (waaronder expertisecentra onderwijszorg)) gaat het er om dat alle leerlingen
naar school kunnen en het onderwijs van een bepaalde basiskwaliteit is. Behalve de docenten, het
lesprogramma en de materialen, vallen ook de gebouwen hieronder.
Onderwijs was bij de staatkundige hervorming een prioriteit. De kwaliteit van het onderwijs is geleidelijk
aan verbeterd met als resultaat dat alle scholen en de drie Expertisecentra Onderwijs Zorg (EOZ)
basiskwaliteit hebben. In 2011 is de eerste Onderwijsagenda voor Caribisch Nederland ondertekend door
de minister van OCW, de gedeputeerden voor onderwijs en de besturen van de onderwijsinstellingen. Op
dit moment wordt gewerkt aan de uitvoering van de tweede Onderwijsagenda voor Caribisch Nederland
(2017-2020). In deze agenda's zijn afspraken gemaakt over de verdere verbetering van het onderwijs en
de ondersteuning van het ministerie van OCW.
Er is geen speciaal en voortgezet speciaal onderwijs voor leerlingen met een verstandelijke beperking,
een lichamelijke beperking^^ of een chronische ziekte op de eilanden. Speciaal onderwijs wordt vooral
gegeven in de reguliere school (het gaat om inclusief onderwijs).
Momenteel laat het ministerie van OCW een evaluatie uitvoeren naar de onderwijszorg in Caribisch
Nederland. Het doel van deze evaluatie is om meer zicht te krijgen op het functioneren van de
onderwijszorg in Caribisch Nederland en meer specifiek of de onderwijszorg inhoudelijk toereikend is en
waar eventuele knelpunten van EOZ's liggen.
Op de begroting van het ministerie van OCW is voor 2019 EUR 55,6 mln. (inclusief de incidentele
bijdrage van het onderwijshuisvestingsprogramma EUR 14,3 mln.^®) opgenomen voor met name de
bekostiging van onderwijs in Caribisch Nederland. De leningen aan de openbare lichamen voor
onderwijshuisvesting waren EUR 31 mln. Begin 2019 was EUR 8,5 mln., volgens schema, afgelost; de
huidige leningen bedragen dus nog EUR 22,5 mln. Op basis van de begrotingen van de eilanden voor
2019 worden de eilandelijke uitgaven geschat op US$ 3 mln.’^, exclusief het aflossen van de lening.

Kinderopvang, buitenschoolse opvang en activiteiten buiten school
Bij kinderopvang, buitenschoolse opvang en activiteiten buiten school gaat het met name om jongeren
van drie leeftijdsgroepen: (i) de kinderopvang voor kinderen naar school gaan (0 - 4 jaar); (ii) de
buitenschoolse opvang (4 - 12 jaar)^^ en (iii) activiteiten die de ontwikkeling van jongeren stimuleren
zodat ze zich nu en in de toekomst beter kunnen redden (12-18 jaar).
De taken kinderopvang, buitenschoolse opvang en activiteiten buiten school zijn eilandelijk. Op alle drie
de eilanden vinden deze activiteiten plaats.
Het Rijk droeg op een aantal manieren bij aan kinderopvang, buitenschoolse opvang en activiteiten voor
jongeren in de periode 2011 - 2018. Dit gebeurde met name door het bekostigen van projecten voor
kinderopvang, buitenschoolse opvang of activiteiten voor jongeren via de bijzondere uitkering^® voor

. Kinderen met bijvoorbeeld motorische problemen, visuele- en gehoorproblemen gaan zoveel mogelijk naar het
reguliere onderwijs en krijgen soms, indien nodig nog extra ondersteuning, bijvoorbeeld van FKBO (Fundashon Kuido
pa Bista i Oido; instelling voor mensen met visuele of auditieve beperking).
. Het genoemde bedrag van EUR 14,3 mln. bestaat voor circa EUR 13 mln. uit onderwijshuisvestigingsmiddelen en
circa EUR 1,5 mln. uit o'nderwijsverbetermiddelen.
. Het is een grove schatting op basis van hoofdfunctie 4 van de begrotingen van de eilanden. Een preciezere
schatting vergt nader onderzoek.
. Behalve buitenschoolse opvang zijn er ook activiteiten voor kinderen van 4-12 jaar. Kortheidshalve vatten we dit
samen met buitenschoolse opvang.
“ . Regeling bijzondere uitkering integrale projecten 2013.

integrale projecten. Deze bijzondere uitkering is van de ministeries van SZW, VWS en BZK. Voor deze
uitkering kunnen de openbare lichamen aanvragen indienen voor experimentele projecten in het kader
van arbeidsmarktbeleid, kinderopvang, onderwijs, integrale wijkenaanpak, zorg, sport en jeugdbeleid.
Een deel van deze middelen is ingezet voor kinderopvang. Van 2014 - 2016 was een deel van deze
middelen specifiek voor kinderopvang. De eilanden geven jaarlijks circa US$ 1,9 mln. uit aan
kinderopvang en naschoolse opvang. Daarnaast heeft het ministerie van SZW eenmalig (US$ 1 mln.)
geïnvesteerd in de huisvesting van een school om deze tot een brede school te maken. Het ministerie
van OCW en het openbaar lichaam Bonaire hebben de rest van de investering betaald. Het ministerie van
VWS subsidieerde een aantal instellingen direct tot en met 2018. Het gaat om US$ 1.3mln. voor de drie
eilanden. Het kabinet trekt vanaf volgend jaar meer geld uit voor de kinderopvang en voor- en
naschoolse voorzieningen in Caribisch Nederland. Vanaf 2020 is er jaarlijks 9,8 miljoen euro beschikbaar
voor de kinderopvang.
PiikcholPifi 2017: BESftï4kids

In 2016-2017 heeft het ministerie van SZW ondersteuning geboden aan de openbare lichamen om te
komen tot een beleids- en implementatieplan kinderopvang (twinning). Dat heeft ertoe geleid dat in 2018
de ministeries van OCW, SZW, VWS en BZK samen met de openbare lichamen gesprekken zijn gestart
met als doel het versterken van de kinderopvang en voor- en naschoolse voorzieningen in Caribisch
Nederland. Vanuit deze gesprekken is met de drie eilanden het programma BES(t)4 kids ontwikkeld. Voor
BES(t)4kids is in 2019 door het ministerie van SZW US$ 3 mln. structureel beschikbaar gesteld. Of dit
voldoende is, wordt nog bezien. Daarnaast zijn additionele middelen aan het budget BES(t)4kids
toegevoegd. Het gaat dan om EUR 1 mln. kansen voor kinderen (zie ook onder 3.6) en US$ l,3mln. van
het ministerie van VWS. Met de openbare lichamen vindt nog overleg plaats over de inbedding van de
hierbij behorende activiteiten in het programma BES(t)4kids. Ook wordt overwogen middelen vanuit het
Caribisch sport- en preventieakkoord over te hevelen. Het is een voorbeeld van (beginnende)
samenwerking vanuit één visie.

Jeugdgezondheidszorg en geneeskundige zorg voor jongeren
Gezondheidszorg kan worden ingedeeld in de geneeskundig en langdurige zorg en de publieke
gezondheidszorg. In het verlengde van de gezondheidszorg ligt preventie in de zin van voorlichting (dit
valt onder de publieke gezondheidszorg), maar ook het stimuleren van beweging en gezond eten.
De gezondheidszorg was voor 2010 eilandelijk. De geneeskundige en langdurige zorg is in 2010 door het
Rijk overgenomen en heeft prioriteit gekregen. In 2015 concludeerde de commissie evaluatie
staatkundige structuur Caribisch Nederland dat de zorg was verbeterd en dat er in het algemeen
tevredenheid is over de zorg.
De publieke gezondheidszorg bleef eilandelijk na 2010. Het ministerie van VWS heeft vanaf 2010 de
ontwikkeling van de publieke gezondheidszorgstaken (financieel en inhoudelijk) ondersteund, onder
andere door kwartiermakers van de GGD Haaglanden op de eilanden te plaatsen in overleg met de
openbare lichamen. Ook heeft het Rijksinstituut voor Volksgezondheid en Milieu (RIVM) onderzoek
verricht en ondersteuning gegeven.
Ten aanzien van de preventie geldt dat de diverse activiteiten gericht op preventie van
gezondheidsproblemen in Europees Nederland ook in Caribisch Nederland worden geïntroduceerd. Het
gaat dan bijvoorbeeld om buurtsportcoaches; hiervoor zijn vanaf 2014 middelen ingezet. In mei 2019 is
door het ministerie van VWS en de openbare lichamen een sport- en preventieakkoord gesloten. Het
streven is bij de verdere uitvoering aan te sluiten bij lopende programma's, zoals BES(t)4kids.
De totale uitgaven van het ministerie van VWS voor de gezondheidszorg zijn EUR 135 mln. Hiervan is
slechts een beperkt deel voor jongeren. Een globale schatting is dat hiervan EUR 10 mln. voor jongeren
is bestemd. ”
De taken voor publieke gezondheid worden bekostigd door de bijzondere uitkering die is ingesteld door
de tijdelijke regeling publieke gezondheidszorg Caribisch Nederland. Deze uitkering is in totaal een kleine

. Schatting op basis van het aantal kinderen op de eiianden met daarbij verrekend dat de zorgkosten voor kinderen
iager zijn dan voor volwassenen.

US$ 1,0 mln. De tijdelijke regeling loopt van 2014 tot en met 2019 en wordt op dit moment geëvalueerd.
De middelen van het ministerie van VWS zijn structureel.
Voor Bonaire loopt de bekostiging ingewikkelder. Naast de bijzondere uitkering betaalt Bonaire een deel
van de kosten zelf, omdat in 2010 bij Bonaire niet alle middelen voor publieke gezondheid zijn
overgeheveld naar het Rijk. Bonaire geeft circa US$ 1,4 mln.^° uit aan het Centrum voor Jeugd en Gezin.
Dit is voor zowel de taken jeugdgezondheid (consultatiebureau) als de taak preventieve jeugdzorg. Het
Rijk betaalt naast de bijzondere uitkering ook een deel van de kosten van het Centrum voor Jeugd en
Gezin, waaronder huisvesting.
Voor het sport- en preventieakkoord is EUR 1,5 mln. structureel beschikbaar.

Jeugdzorg en de aanpak van huiselijk geweld
Jeugdzorg
De taken voor jeugdzorg zijn Rijkstaken. De uitzondering zijn de preventieve jeugdzorg en sommige
taken rond de aanpak van huiselijk geweld; deze taken zijn aan de openbare lichamen. Het ministerie
van JenV is (politiek) verantwoordelijk voor de jeugdbescherming en voor de voogdijraad. Het ministerie
van VWS is (organisatorisch) verantwoordelijk voor de uitvoering van de niet-preventieve jeugdzorg en
de jeugdbescherming. De jeugdzorgtaken zijn vanaf 2010 opnieuw ontwikkeld met het ministerie van
VWS als trekker van deze taken. Het ministerie heeft de organisatie jeugdzorg en gezinsvoogdij Caribisch
Nederland (JGCN) opgezet.
Op Saba en Sint Eustatius zijn in eerste instantie de Rijks- en eilandelijke taken voor jeugdzorg
gebundeld en opgezet door het ministerie van VWS. Op Saba is sinds 2018 een pilot van twee jaar
waarbij de preventieve jeugdzorg door het openbaar lichaam wordt uitgevoerd. Op Sint Eustatius worden
ten tijde van dit onderzoek de taken voor de preventie jeugdzorg ontvlochten bij het JGCN met als doel
deze over te hevelen naar het openbaar lichaam.
Op Bonaire voert het JGCN de Rijkstaken uit. De eilandelijke taken worden vanaf 2010 uitgevoerd door
het Centrum voor Jeugd en Gezin op Bonaire. Dit centrum draagt zorg voor de preventieve jeugdzorg en
daarnaast ook het consultatiebureau en de jeugdarts. Deze laatste twee worden door het openbaar
lichaam ingekocht bij het Centrum voor Jeugd en Gezin.
Het ministerie van VWS betaalt het JGCN op alle drie de eilanden, evenals de residentiële jeugdzorg. De
kosten zijn US$ 6,8 mln. Daarnaast stelt het ministerie middelen beschikbaar voor het uitvoeren van de
preventieve jeugdhulp door de openbare lichamen. Voor Saba is dat US$ 250.000. Het bedrag voor Sint
Eustatius is nog niet bekend. Voor Bonaire betaalt het ministerie van VWS naast de Rijkstaken circa de
helft van de kosten van het Centrum voor Jeugd en Gezin (eilandelijke taken; ook jeugdhulp en
jeugdgezondheid). Het gaat om circa US$ 0,7 mln. Het ministerie van VWS heeft in 2019 de middelen
voor het Centrum voor Jeugd en Gezin aan het openbaar lichaam overgemaakt (circa US$ 170.000) Het
openbaar lichaam betaalt het totale bedrag aan het Centrum voor Jeugd en Gezin.
Voor de uitvoering van de jeugdbescherming krijgt het ministerie van VWS middelen (US$ 195.000) van
het ministerie van JenV. Dit ministerie betaalt ook de kosten van de voogdijraad (2018 circa EUR 1 mln.).
Beide taken zijn Rijkstaken.
Aanoak huiselijk geweld
Bij de aanpak van het huiselijk geweld gaat het onder meer om bevordering van de deskundigheid bij
diverse professionals, samenwerken binnen de keten en opvang. Deze onderwerpen zijn bij de start
aangemerkt als eilandelijk. Voor de opvang werd voor 2010 gebruik gemaakt van faciliteiten op Curasao
en Sint Maarten. Na het Verdrag van Istanbul (Verdrag van de Raad van Europa inzake het voorkomen
en bestrijden van geweld tegen vrouwen en huiselijk geweld) van 2011 is de aanpak van huiselijk geweld
onderwerp van Rijksbeleid geworden. In 2017 is een bestuursakkoord tussen het ministerie van VWS en
de openbare lichamen in dit verband getekend, waarbij het ministerie van JenV vanwege het tegengaan
van huiselijk geweld vanuit de daderaanpak betrokken is.
In het bestuursakkoord is EUR 1,3 mln. per jaar voor 2018-2020 opgenomen. Daarnaast heeft het Rijk
de 'veiligheidshuizen' op de eilanden gefinancierd. Aanvankelijk met US$ 90.000 van het ministerie van
JenV (2 jaar) en een vervolgfinanciering voor een periode van 3 jaar door vier departementen (de
ministeries van JenV, VWS, SZW en BZK) in totaal US$ 85.000 voor dc drie eilanden.

. Begroting 2019 (functie 700 algemeen beheer en volksgezondheid en 710 preventieve en curatieve
gezondheidszorg).

Preventie jeugdcriminaliteit jeugdreclassering en jeugdstrafrecht
Onder dit beleidsterrein valt alles rond gedrag van jongeren waardoor zij met de politie of veiligheidshuis
in aanraking komen, van preventie tot en met jeugdstrafrecht. Dat wil zeggen:
preventie jeugdcriminaliteit: voorlichting, vroege signalering; signalen opvangen van
omstandigheden die samenhangen met jeugdcriminaliteit en netwerk van instanties die elkaar
informeren en inschakelen waar nodig.
jeugdreclasseringstaken: doel herhaling of terugval te voorkomen en het bieden van een beter
toekomstperspectief. Onder vrijwillige jeugdreclassering valt op dit moment: voorlichting en advies,
verplichte begeleiding, coördinatie van taakstraffen
jeugdstrafrecht: wet- en regelgeving voor jongeren van 12-18 jaar die worden verdacht van een
strafbaar feit te vervolgen of te berechten.
Preventie van jeugdcriminaliteit is geen wettelijke taak, noch de coördinatie van preventie. Het beleid
voor preventie is aan het openbaar lichaam op basis van de taken van de gezaghebber.
Er is geen apart jeugdstrafrecht in Caribisch Nederland. In 2010 waren wel bepalingen voor
jeugdstrafrecht voorbereid. Deze zijn niet ingevoerd vanwege het ontbreken van de noodzakelijke
voorzieningen.^* In december 2016 heeft de minister van JenV aangekondigd dat er jeugdstrafrecht
komt. Naar verwachting treedt het jeugdstrafrecht eind 2019 in werking. De wetgeving wacht met name
op het regelen van passende voorzieningen, daarbij wordt gedacht aan een afdeling in de gevangenis
voor alleen jongeren, het kunnen aanbieden van voldoende zorg, nachtdetentie en/of enkelbanden.
Jeugdreclassering is een Rijkstaak. Dit is met name bij de voogdijraad belegd. Als jongeren met dë politie
in aanraking komen, onderzoekt de voogdijraad de situatie en adviseert vervolgens een passende straf.
De kosten van de voogdijraad zijn in 2018 circa EUR 1 min. Daarnaast zijn er uitgaven voor het OM,
politie en andere Rijkstaken. Deze zijn niet te uit splitsen. De uitgaven worden evenwel geraamd op EUR
1 mln.
Conclusie
Vroeg of laat zijn alle eilandelijke jeugdtaken een prioriteit van het Rijk geworden. Vooral recent is de
input van het Rijk meer gericht op structurele ondersteuning en werken departementen ook meer aan
een project met een gedeelde visie.

3'. Brief van de Minister voor Rechtsbescherming aan de Tweede Kamer der Staten Generaal, van 8 januari 2019 over
‘voortgang implementatie jeugdstrafrecht in Caribisch Nederland.

5.

Het vervolg

De aanbevelingen voor de nieuwe governancestructuur met bijbehorende financiële structuur en integrale
en Rijksbrede visie kunnen niet los van elkaar worden gezien. Themaclusters kunnen pas goed worden
bepaald als de integrale en Rijksbrede visie duidelijk is. De inhoud van deze visie is op haar beurt weer
afhankelijk van de input van de Themaclusters. Deze afhankelijkheid zou er wel eens toe kunnen leiden
dat er geen adequaat vervolg wordt gegeven aan de aanbevelingen uit dit rapport, omdat eerst de visie
volledig wordt uitgewerkt. De Werkgroep acht dit ongewenst nu er een aantal goede
samenwerkingsverbanden bestaat die verder in lijn met de NAO kunnen worden gebracht. Wel heeft de
Werkgroep ervaren dat iedereen gemotiveerd is om een verandering tot stand te brengen.
De sleutel tot succes zit dan ook in de aanpak. De Werkgroep vindt daarbij de volgende stappen van
belang;
Stap 1: maak een stappenplan (met tijdschema en output per stap) voor de oprichting van de NAO.
In dit stappenplan komen de verschillende fasen van de oprichting bijeen en wordt voorkomen dat
essentiële en/of meer complexe onderdelen (bijvoorbeeld de visie) niet worden opgepakt. Het
stappenplan bevat een heldere structuur, waardoor alle ministeries zich aan de stappen kunnen
committeren. Dit document wordt de leidraad voor het hele transitietraject, dat in de optiek van de
Werkgroep binnen één jaar moet kunnen worden afgerond.
Stap 2: maak een reglement waardoor de taken en rollen van de verschillende deelnemers van de
NAO (ook die van het ministerie van BZK) voor iedereen duidelijk zijn. Maak ook duidelijk hoe de
geldstromen in de nieuwe situatie worden georganiseerd. Leg daarbij ook vast op welke wijze en
met welke frequentie de uitvoering, waaronder de coördinatie door BZK, wordt gemonitord en de
effecten van integrale visie worden gemeten.
Stap 3: identificeer op basis van de huidige informatie de prioriteiten van de Rijksbrede en
integrale visie en organiseer de 'NAO in oprichting'.
Stap 4: het Coördinerend-overleg en de eerste Themaclusters gaan van start. Het Coördinerendoverleg krijgt daarbij de opdracht de Rijksbrede en integrale visie tot stand te brengen. De
Themaclusters krijgen de opdracht om een Themabeleidspian (incl. begroting) samen te stellen.
Hierbij geldt dat de eilanden - vanuit hun verantwoordelijkheid - betrokken worden in dit proces.
Stap 5: met de input van de Themaclusters komt het Coördinerend-overleg tot een actuele (en
wellicht iets aangepaste) Rijksbrede en integrale visie die na politieke goedkeuring
geïmplementeerd wordt. Dit wordt de leidraad voor de samenwerking voor de komende jaren.
Met dit advies komt de Werkgroep tot een laatste aanbeveling en wel om - onder de regie van de huidige
Stuurgroep CN - een kwartiermaker aan te stellen, met de opdracht om in een korte periode
(bijvoorbeeld 3 maanden) stap 1 (het stappenplan) en stap 2 (de reglementen) tot stand te brengen.
Vanaf Stap 3 komt de coördinator, het ministerie van BZK in beeld, die deze stappen in samenspel met
het Coördinerend-overleg zal realiseren.
De kracht van het succes zit in de samen-werking.

Bijlage 1:
Begrotingsbijlage Overzicht Rijksuitgaven Caribisch Nederland 2019
Bipage 6: Overzicht rijksuitgaven Caribioch Nederland
Ministerie

Artikelonderdeel

Instrument

IV Koninkrijksre'
laiies

Artikel 1 Versterken
rechtsstaat

Het deel dat ten goede komt
aan Caribisch Nederland is
niet te bepalen.

Artikel 4 Bevorderen
sociaal economische
structuur

VI Justitie en
Veiligheid

2018
bogroting

2019

2020

2021

2022

2023

Subsidies

707

522

0

0

0

0

0

Opdrachten

1.014

1.063

3.630

5.113

5.113

5.113

5.113

Inkomensoverdracht

1.385

4.073

1.382

1.283

1.283

1.283

1.283

Bijdragen aan medeover­
heden

10.045

1.920

1.220

1.220

1.220

1.104

1.104

Bijdragen aan agent­
schappen

392

210

0

0

0

0

0

Bijdragen aan andere
hoofdstukken

250

O

0

0

0

0

0

Bijdragen een ZBO'smWTs

23.074

23.379

23.358

23.356

23.363

23.361

23.362

Artikel 33 Veiligheid en

Bijdragen aan (inter)nationale organisaties

4.324

6.879

4.607

4.606

4.607

4.608

4.608

Artikel 34 Straffen en
beschermen

Bijdragen aan agent­
schappen

e.501

8.880

9.875

9.930

9.931

9.626

9814

Bijdragen aan medeover­
heden

1.0SO

1.069

1.068

1.067

1.067

1.067

1.067

1.809

1.793

1.729

1.664

1.665

1.665

1.665

75

75

76

76

17.299

14.330

14.330

14.330

13.948

13.946

13848

467

600

500

500

600

500

500

Bekostiging

15.582

17.454

15.192

15.093

15.108

15.108

16.108

Bekostiging

6.109

7.936

7.408

7.458

7.481

7.381

7.381

Subsidies

304

O

0

0

0

0

0

Opdrschtsn

8.511

0

0

0

0

0

0

Anikel 31 Nationale
Politie

Artikel 6 Dienstverle­
VII Binnenlandse
nende overheid
Zaken en
Koninkrijksrelaties

Bijdragen aan agentscheppen

heden
VIM Onderwijs,
Cultuur en
Wetenschap

2017
realisstia

Artikel 1 Primair
Onderwiis

Bekostiging

Subsidies
Artikel 3 Voortgetat
onderwijs
Artikel 4 Beroepsoneducatie

Ministerie

Artikelonderdeel

Instrument
Bijdragen aan medeover­
heden

IX Financiën

Artikel 11 Studiefinan­
ciering

Inkomensoverdracht

Artikel 14 Cultuur

Bijdragen aan (jnterInationale organisaties

2017
realisatie

2018
begroting

2019

2020

2021

2022

2023

1.049

10.406

14.297

12.783

14.760

6.645

5.947

3.491

3.671

3.860

4.059

4.268

4.488

4.719

0

50

SO

50

50

50

60
2.500

Artikel 16 Ondenoek en
Wetenschapsbeleid

Bekostiging

2.500

2.500

2.500

2.500

2.500

2.500

Artikel 25 Emancipatie

Subsidies

201

143

0

0

0

0

0

Artikel 1 Belastingen

Apparaatsuitgaven

13.283

13.000

13.000

13.000

13.000

13.000

13.000

Artikel 2 Finandële
markten

Bijdragen aan ZBO's en
HWTs

2.139

1.923

1.705

1.780

1.815

1.808

1.825

Garanties

1.000

1.000

1.000

1.000

1.000

1.000

1.000

35

95

95

95

95

95

95

X Defensie

Artikel 2 Taakuitvoering
zeestrijdkrachten

XII Infrastructuur
en Watersuat

Artikel 13 Ruimtelijke
Ontwikkeling

Het deel dat ten goede komt
aan Caribisch Nederland is
niet te bepalen
Opdrachten
Bijdragen aan medeover­
heden
Subsidies

0

144

0

0

0

0

0

4.114

6.435

4.823

2JI1

2.211

2.211

2.211

Artikel 14 Wegen en
Verkeersveiligheid

Opdrachten

0

0

644

0

0

0

0

Artikel 17 Luchtvaart

Opdrachten

418

1.683

7.790

7.277

429

430

436

0

4.082

1.210

0

0

0

0

141

9.712

12.400

12.900

100

100

100

0

151

0

0

0

0

Bijdragen agentschappen
Artikel 18 Scheepvaart en
havens
Opdrachten
Subsidies
Artikel 21 Duurzaamheid

Opdrachten

1.450

Subsidies
Artikel 22 Omgevingsvelligheid en milieurisico's Opdrachten
Subsidies
Artikel 23 Meteorologie,
Seismologie en
Aardobservatie

0

0

0

0

0

0

0

4.291

3.559

1.374

1.374

1.375

0

385

200

1.004

0

0

0

0

Bijdragen agentschappen

1.055

955

855

745

635

635

635

Artikel 24 Handhaving en
toezicht
Bijdragen agentschappen

672

950

950

950

950

950

950

Ministerie

XIII Economische
Zaken

Artikelonderdeel

Instrument

2017
realisatie

2018
begroting

2019

2020

2021

2022

2023

Artikel 26 Bijdrage aan
Investeringsfondsen

Bijdragen IF

390

9.477

10.240

7.690

5.390

5.390

5890

Artikel 97 Algemeen
departement '

Opdrachten

34

100

100

100

100

100

100

6S1

651

651

651

651

651

651

Artikel 1 Goed functione­
rende economie en
markten
Bijdragen aan ZBO‘s/RWTa
Opdrachten
Artikel 2 Bedrijvenbeleid:
duurzaam en innovatief
Opdrachten
ondernemen

190

3.572

1.237

1.071

1.071

1.071

1.071

Subsidies

105

100

100

100

100

100

100

Subsidies

573

2.319

3.000

3.000

3.000

3.000

3.000

Opdrachten

443

423

419

423

464

464

464

Bijdragen aan medeover­
heden

1.459

600

200

0

0

0

0

Artikel 2 Bijstand.
Toeslagenwet en Sociale
werkvoorziening

Inkomensoverdrachten

2.729

5.127

5.740

6.103

6.169

6.299

6.431

Artikel 3 Arbeidsonge­
schiktheid

Inkomensoverdrachten

804

789

797

813

829

844

860

Artikel 5 Werkloosheid

Inkomensoverdrachten

24

100

100

100

100

100

100

Artikel 6 Ziekte en
Zwangerschap

Inkomensoverdrachten

3.070

3.148

3.208

3.270

3.328

3.389

3883

Artikel 8 Oudedagsvoor­
ziening

Inkomensoverdrachten

19.794

19.329

20.962

20.672

21.418

22.190

22.962

Artikel 9 Nabestaanden

Inkomensoverdrachten

1.111

1.132

1.198

1818

1.239

1860

1.282

Artikel 10 Tegemoet­
koming ouders

Inkomensoverdrachten

2.050

1.982

2871

2.982

2.978

2.974

2.971

Artikel 98 Algemeen

Inkomensoverdrachten

4.010

4.299

5.251

3.044

2.662

2.662

2.662

Bijdragen aan medeover­
heden

865

900

900

900

900

900

900

Bijdragen aan agent­
schappen

322

300

300

300

300

300

300

Artikel 4 Een doelmatige
en duurzame energie­
voorziening
XIV Landbouw.
Natuur en
Voedselkwaliteit

XV Sociale Zaken
en Werkgele­
genheid

XVI Volksge­
zondheid, Welzijn
en Spon

106

Artikel 12 Natuur en
Biodiversiteit

Artikel 1 Volksgezondheid

Ministerie

Totaal

Artikelonderdeel

Instrument

2017
realisatie

2018
begroting

2019

2020

2021

2022

2023

Artikel 4 Zorgbreed
beleid

Bekostiging

125.422

118.729

124.095

127.457

131.392

135.332

139.119

Artikel 10 Apparaatsuitgaven

Personeel/materieel

10.046

9.247

8.680

8.681

8.679

8.681

8.679

30S.634

333.985

343.360

335.996

319.243

316.061

318.947

Bijlage 2:
Samenstelling van de Werkgroep en de Experts
Werkgroep IBO KR
Voorzitter
Jeroen Recourt
Oud voorzitter van de Commissie
Koninkrijksrelaties van de Tweede Kamer en
oud-rechter in het Gemeenschappeiijk Hof van
Justitie voor Aruba, Curasao en Sint Maarten
en Bonaire, St.' Eustatius en Saba

Secretariaat Werkgroep
Monique Faverey (vanaf oktober 2018)
Ministerie van Financiën

Reza Tabatabaie
Ministerie van Binnenlandse Zaken en
Koninkrijksrelaties

Arne Speijer
Ministerie van Financiën

Bart Bongers (vanaf maart 2019)
Ministerie van Binnenlandse Zaken en
Koninkrijksrelaties

Edward Elferink (t/m oktober 2018)
Ministerie van Financiën

Eline Burgers (t/m maart 2019)
Ministerie van Binnenlandse Zaken en
Koninkrijksrelaties

Sjoerd Keuien (februari t/m juni 2019)
Aangesteld ais secretaris namens het
Ministerie van Financiën

Leden Werkgroep
Niels Kastelein
Ministerie van Financiën

Dirk-Jan Bonnet
Ministerie van Binnenlands Zaken en
Koninkrijksrelaties

Bart van Poelgeest
Ministerie van Algemene Zaken

Herbert Barnard
Ministerie van Volksgezondheid, Welzijn
en Sport

Eric Eijkelberg
Ministerie van Economische Zaken
en Klimaat

Hans Ton
Ministerie van Sociale Zaken en
Werkgelegenheid

Anke Buiteveld
Ministerie van Onderwijs, Cultuur en
Wetenschap

Rob Huijser / Anneke Tjalma
Ministerie van Infrastuur en Waterstaat

Arjan Taselaar
Ministerie van Justitie en Veiligheid

Experts

Mw. S. Dekker
minister van Staat

Mr. E. Ys
Vrz. Raad van Commissarissen
Centraie Bank van Curagao en Sint Maarten

Prof.dr. P. Kenis
Hoogleraar Tilburg University

Bijlage 3:
Geraadpleegde literatuur
Het network-governanceperspectief, Business process management, P. Kenis en K. Provan - 2000
An econometrie anaiysis of tourism inflow in Curagao: can Tourism Price Indices help us out? SEO
Economisch Onderzoeksbureau Discussion Paper 54 - 2007
Modes of network governance: Structure, management, and effectiveness. Journai of Pubiic
Administration Research and Theory, K. Provan en P. Kenis - 2008
Koopkrachtonderzoek Caribisch Nederland, Ecorys - 2012
De lokale belastingen in Caribisch Nederiand: Bonaire, De iokaie beiastingen in Caribisch
Nederiand: Saba en De lokale belastingen in Caribisch Nederland: St Eustatius, Deloitte & Touche 2012
Onderzoek onderhoud Bes fonds, IdeeVersa - 2012
Referentiekader Caribisch Nederland, IdeeVersa - 2012
Inspectieonderzoek van de Raad voor de Rechtshandhaving met betrekking tot in hoeverre en op
welke wijze op Bonaire, Sint Eustatius en Saba invulling wordt gegeven aan jeugdreclassering.
Raad voor de rechtshandhaving - 2013
Doorlichting naar het functioneren van de coördinatie van het Rijksbestuur in Caribisch Nederland,
Inspectie, Signalering, Begeleiding, Ministerie van Buitenlandse Zaken - 2013
Corporate Governance Water en Energiebedrijf Bonaire N.V., SEO Economisch Onderzoek - 2013
Mogelijkheden voor deregulering en taakverlichting Caribisch Nederland, IdeeVersa - 2013
Het kan beter. Interbestuurlijke verhoudingen opnieuw beschouwd. Raad van State - 2013
Vijfjaar verbonden. Bonaire, Sint Eustatius, Saba en Europees Nederland. Rapport van de
commissie evaluatie uitwerking van de nieuwe staatkundige structuur Caribisch Nederland, ovv J.
Spies - 2015
Onderzoek naar de potentie van Curagao, Aruba en Bonaire om als hub te fungeren in de handel
tussen de EU en LATAM, SEO Economisch Onderzoek - 2015
Onderzoek onderhoud Bes fonds, IdeeVersa - 2015
Onderzoek naar en advies over prijs- en mededingingsbeleid in opdracht van de lokale overheden
Curagao, Aruba, St. Maarten en Bonaire, SEO Economisch Onderzoek - 2015
Vijfjaar Caribisch Nederland, Gevolgen voor de bevolking. Sociaal en Cultureel Planbureau - 2015
Onderzoeksrapport naar de governance rondom Saba Statia Cable System B.V., Auditdienst Rijk,
Ministerie van Financiën - 2016
Telecommunicatie in Caribisch Nederland, Quick scan onderzoek naar de ordening van de markt
voor Telecom in Caribisch Nederland en de ontwikkelingen daarin sinds de transitie, SEO
Economisch Onderzoek - 2016
Resultaten verantwoordingsonderzoek 2016 Koninkrijksrelaties (IV) en BES-fonds (H), Algemene
Rekenkamer - 2016
Duurzame en betaalbare energie in Caribisch Nederland, Ministerie van Economische Zaken - 2017
Verkenning Doelrealisatie Communicatiemiddelen Caribisch Nederland, WOCD rapport - 2017
Onderzoek naar prijzen van levensmiddelen in Caribisch Nederland, Ecorys - 2017
Connectiviteit Caribische deel van het Koninkrijk, Ontwikkelingen, publieke belangen en opties voor
borging van connectiviteit, SEO Economisch Onderzoek - 2018
Onderzoek naar een ijkpunt voor het sociaal minimum in Caribisch Nederland, Regioplan - 2018
Advies over de integrale groeistrategie voor Curagao (economische groei, houdbare
overheidsfinanciën en een efTiciënt overheidsapparaat), SEO Economisch Onderzoek - 2018
Onderzoek naar de sociaaleconomische ontwikkelingen in het Caribische deel van het Koninkrijk
tussen 2010-2018 in opdracht van de Tweede Kamer, SEO Economisch Onderzoek - 2018
Ontwikkelingen, publieke belangen en opties voor borging van connectiviteit, SEO Economisch
Onderzoek - 2018
Organisatienetwerken. De organisatievorm van de toekomst, Patrick Kenis en Bart Cambré - 2019

Kerncijfers Caribisch deel Koninkrijk, Economische, financiële en sociale ontwikkelingen 2010-2017,
SEO Economisch Onderzoek - 2019
Interdepartementale samenwerking Caribisch Nederland bij het thema jeugd, Ideeversa - 2019

Bijlage 4:
De Taakopdracht
Onderwerp
Sinds 10-10-10 zijn Curagao en Sint Maarten zelfstandige landen binnen het Koninkrijk, net als Aruba dat
tussen 1986 en 2010 een status aparte had. Bonaire, Saba en Sint Eustatius zijn bijzondere gemeenten
van Nederland.
Zo'n acht jaar later zijn er verschillende onderzoeken gedaan naar het functioneren van Nederland in
deze "nieuwe" setting.
Het rapport van de Commissie Spies evalueerde de uitwerking van de nieuwe staatkundige structuur van
de openbare lichamen in het rapport "Vijfjaar verbonden: Bonaire, Sint Eustatius en Saba en Europees
Nederland", de evaluatiecommissie wees op een "versnipperde en soms tegenstrijdige aanpak aan
Nederlandse zijde".
De Commissie van Wijzen onderzocht in "Nabijheid of distantie" de politieke situatie van Sint Eustatius en
de rol van Nederland daar in. De conclusies omschreven de bestuurlijke situatie op Sint Eustatius. De
commissie heeft ook kritiek op Nederland. Zij signaleert een attitude bij Nederland die wordt gekenmerkt
door desinteresse en het ontbreken van een gezamenlijke visie (versnippering).
Ook in het Eindverslag Evaluatiecommissie justitiële rijkswetten van het WODC wordt bijvoorbeeld
aandacht besteed aan de Caribische delen van het Koninkrijk.
Daarnaast is in deze kabinetsperiode in het regeerakkoord ruim aandacht voor de samenwerking met
Caribisch Nederland en de autonome landen binnen het Koninkrijk. Het kabinet investeert in de eilanden
onder de voorwaarde dat goed bestuur en financiële verantwoording op een afdoende niveau is geborgd.
Het ministerie van BZK heeft daarin een sterkere coördinerende taak gekregen.
Deze coördinerende taak komt bovenop de governance zoals deze de afgelopen jaren plaatsvond, waarbij
de beleidsvorming en regie lag bij een interdepartementale CN-tafel onder voorzitterschap van de SG van
BZK. Aan deze CN-tafel werd ook de samenwerking tussen en met de verschillende sectoren in het
Haagse en op de eilanden bewaakt, zonder te treden in zelfstandige bevoegdheden en operationele
aansturing (van de rechtsketen (OM, politie, brandweer), inspecties en toezicht). De
Rijksvertegenwoordiger is de bestuurlijke voorpost namens het kabinet naar de openbare lichamen.
Inmiddels is de governance veranderd: er bestaat nu een laagambtelijk interdepartementaal overleg CN,
een hoogambtelijke stuurgroep CN en daarboven volgt politieke besluitvorming.
Probleemstelling
In verschillende rapporten wordt beschreven dat het Nederlandse bestuur ten aanzien van
Koninkrijksrelaties gefragmenteerd is en de inzet van departementen op het gebied van Caribisch
Nederland verschilt. BZK heeft met dit Regeerakkoord een sterkere coördinerende taak gekregen. De
financiering van taken op de eilanden is divers. Naast de vrije uitkering (BES-fonds), staan op veel
departementale begrotingen ook nog artikelen/ opdrachten/ fondsen en departementale regelingen. Door
deze versnippering van taken en middelen is de gewenste sterkere coördinerende functie door BZK lastig
in te vullen en niet optimaal vorm gegeven. Om daar verbetering.in te brengen is een scherper inzicht
nodig of de middelen wel doelmatig en effectief besteed worden.
De sterkere coördinerende taak voor BZK, zoals vastgelegd in het regeerakkoord, maakt dit een goed
moment hier nadere stappen in te zetten. Het ministerie van BZK zal op korte termijn op dit thema ook
voorlichting vragen aan de Raad van State. De uitkomsten daarvan worden na de zomer (2018)
verwacht.
Een IBO heeft toegevoegde waarde bovenop de vele onderzoeken die reeds zijn gedaan, omdat een IBO
juist een instrument is dat uitkomsten van eerdere onderzoeken samenbrengt en komt tot concrete
beleidsvarianten. Ten overstaan van de voorlichting van de Raad van State moet het IBO ook van
toegevoegde waarde zijn. Indien de uitkomsten van de voorlichting van de Raad van State daar

aanleiding toe geven is het mogelijk in onderling overleg tussen de minister van Financiën en de
bewindslieden van BZK de richting van het IBO hier op aan te passen.
Doel
Uit talrijke onderzoeken is gebleken dat de aanpak van Nederland leidt tot versnippering, ineffectiviteit
en suboptimale resultaten van beleid op de eilanden. De inzet zou moeten zijn om het maximale
rendement uit de belastingeuro te halen zowel vanuit Caribisch Nederlands als Europees-Nederiands
perspectief. Het IBO moet leiden tot onderbouwde varianten voor een andere beieidsmatige aanpak met
een passende financiële constructie.
Daarnaast heeft het IBO als doel om te leiden tot verbetermogelijkheden en scenario's voor versterking
van de coördinerende rol van het ministerie van BZK op het gebied van koninkrijksrelaties.
Onderzoeksvragen
Om tot dit doel te komen zijn de volgende stappen en onderzoeksvragen nodig:
1.

Om het maximale rendement te halen moet onderzocht worden hoe de Nederlandse financiële
bijdrage doelmatiger kan. Is er zicht op doeitreffendheid en doelmatigheid van de individuele
stromen? En gezamenlijk? Op welke wijze zouden de middelen besteed worden als er 20% minder
budget beschikbaar was.

2.

Een eerste stap daarin is het verkrijgen van inzicht. Daarvoor dienen de volgende vragen
beantwoord te worden:
Inzicht wordt verkregen in de verschillende Nederlandse bijdragen richting de Caribische delen van
het Koninkrijk. Welke geldstromen en instrumenten zijn er? Hoe groot is dit totaal? Welke projecten
zijn er? Welke middelen zijn er bij uitvoeringsorganisaties beschikbaar voor het Caribische deel van
het koninkrijk? Welke ministeries zenden medewerkers uit en ten behoeve waarvan? Hoe goed of
slecht is de aansiuiting tussen structurele beleidsmatige opgaven en structurele dekking? Wat zijn
de spanningen die optreden en kansen die we missen ten aanzien van de geldstromen vanuit
departementen en de vrije uitkering van de openbare lichamen? Welke sturing wordt gegeven
vanuit het Rijk? Hoe wordt er verantwoord?

Daarnaast zijn er een aantal inhoudelijke vraagstukken:
3.
Op welke wijze kunnen eerder onderkende (financiële) vraagstukken als de armoede problematiek
en de ontoereikendheid van de vrije uitkering (bijv onderhoud) worden opgelost?
4.

Waar liggen kansen en verschillen tussen de bovenwinden en benedenwinden? Een strakke
scheiding BES/landen, zoals vaak nu gehanteerd, miskent de werkelijkheid dat logische verbanden
liggen op de assen bovenwinden-benedenwinden, maar ook de manier waarop Den Haag is
ingericht, beleidsoverleggen zijn ingericht op "Caribisch" niveau. Op welke wijzen liggen er kansen
en problemen door de indelingen die beleidsmatig zijn gemaakt, ook op het gebied de landen
versus de BES?

5.

Andere inhoudelijke vragen en discussies zijn hoe hoog moet de standaard zijn in de Caribische
delen van het koninkrijk, moeten dit Nederlandse standaarden zijn?

Organisatie van het onderzoek
Samenstelling en timing
De samenstelling van de werkgroep wordt nog nader bezien. Inzet is echter om deze interdepartementaal
breed te organiseren. De voorzitter wordt ondersteund door een secretaris van het ministerie van
Financiën en een secretaris van het ministerie van BZK, daarnaast zullen nader te bepalen
departementen deelnemen.
Het streven is om de werkzaamheden af te ronden iri het voorjaar van 2019, zodat de uitkomsten ook
kunnen worden gewogen in het kader van de voorjaarsnota.