Tweede Kamer der Staten-Generaal

2

Vergaderjaar 2020–2021

24 515

Preventie en bestrijding van stille armoede en
sociale uitsluiting

29 279

Rechtsstaat en Rechtsorde

Nr. 604

BRIEF VAN DE MINISTER VOOR RECHTSBESCHERMING
Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal
Den Haag, 18 juni 2021
In het regeerakkoord 2017–2021 (Bijlage bij Kamerstuk 34 700, nr. 34) was
opgenomen dat de juridische afhandeling van schulden moet worden
verbeterd. Schuldeisers dienen eerst de mogelijkheden van een betalingsregeling te onderzoeken voordat een zaak voor de rechter wordt gebracht,
aldus het regeerakkoord.1 De achterliggende gedachte hiervan is dat
schuldenaren op die manier minder snel in financiële problemen komen
en dat schuldeisers hun vordering kunnen innen zonder kosten te maken.
Om uitvoering te geven aan het regeerakkoord heb ik het WODC opdracht
gegeven te onderzoeken hoe de private markt invulling geeft aan
betalingsregelingen en hoe gestimuleerd kan worden dat vaker haalbare
betalingsregelingen worden getroffen voordat zaken voor de rechter
worden gebracht. Op 1 september 2020 heb ik, mede namens de
toenmalige Staatssecretaris van Sociale Zaken en Werkgelegenheid
(SZW), het rapport van dit onderzoek «Betalingsregelingen – Bevorderen
van haalbare betalingsregelingen bij private schuldeisers» aan uw Kamer
aangeboden2. Het onderzoek is uitgevoerd door het Lectoraat Schulden
en Incasso van de Hogeschool Utrecht, de Landelijke Organisatie Sociaal
Raadslieden en Panteia.3
Met deze brief bied ik u, mede namens de Minister van SZW, mijn reactie
op voornoemd rapport aan en geef ik aan welke maatregelen worden
voorbereid om de totstandkoming van betalingsregelingen te stimuleren.
In mijn brief van 4 december 2019 over voorstellen ter verbetering van de
huidige procedure voor incassozaken bij de rechtspraak heb ik toegezegd
te verkennen of het zinvol en behulpzaam is om de rechter de bevoegdheid te geven om betalingsregelingen op te kunnen leggen.4 Met deze
brief doe ik ook die toezegging gestand.

1

Zie regeerakkoord 2017–2021 Vertrouwen in de toekomst, p. 27.
Raadpleegbaar via www.tweedekamer.nl
Kamerstuk 24 515, nr. 560.
4
Kamerstuk 29 279, nr. 554.
2
3

kst-24515-604
ISSN 0921 - 7371
’s-Gravenhage 2021

Tweede Kamer, vergaderjaar 2020–2021, 24 515, nr. 604

1

Belangrijkste bevindingen uit het rapport
Schuldenaren hebben wettelijk geen expliciet recht op een betalingsregeling, enkele uitzonderingen daargelaten.5 Het uitgangspunt is dat,
behoudens andersluidende contractuele afspraken, de schuldeiser
aanspraak heeft op een betaling ineens en alleen met zijn instemming kan
de schuldenaar de openstaande schuld in termijnen voldoen (vgl. artikel
6:29 van het Burgerlijk Wetboek).
Dat schuldenaren geen recht hebben op een betalingsregeling betekent
dat het aan schuldeisers is om te bepalen of, en zo ja, onder welke
voorwaarden, zij een betalingsregeling aangaan. Uit het onderzoek blijkt
dat de belangrijkste reden om een betalingsregeling te treffen is dat de
schuldenaar niet in staat is om het verschuldigde bedrag in één keer te
betalen. Indien een betalingsregeling tot stand komt, wordt voorkomen
dat een schuldenaar voor de rechter moet verschijnen, wat tot extra
kosten leidt. Voor de schuldeiser levert een betalingsregeling het voordeel
op dat hij kosten en tijd bespaart om het openstaande bedrag te innen.
Een betalingsregeling is geen vanzelfsprekendheid en schuldeisers passen
dit middel heel verschillend toe. Enerzijds beschrijven de geïnterviewde
sociaal raadslieden, incassobureaus en gerechtsdeurwaarders dat de
meeste schuldeisers bereid zijn tot het treffen van een regeling. Anderzijds constateren ze dat er een aanzienlijke groep schuldeisers is die
verzoeken van schuldenaren om een betalingsregeling te treffen, afwijzen.
Ook als de schuldenaar aantoont dat het niet betalen voortkomt uit
betalingsonmacht.
Het onderzoek wijst verder uit dat het treffen van betalingsregelingen niet
altijd de gewenste oplossing biedt voor mensen die problematische
schulden hebben. De situatie kan zich voordoen dat de schuldenaar een
dusdanig hoge schuldenlast heeft dat het volledig betalen van alle
vorderingen, ook met behulp van betalingsregelingen, binnen een
redelijke termijn niet reëel is. Een schuldsaneringstraject – met daaraan
verbonden gedeeltelijke kwijtschelding door de schuldeiser – is voor
mensen in die situatie doorgaans de enige manier om binnen een
redelijke termijn uit de schulden te komen.6
Voorts is uit het rapport gebleken dat bij veel schuldenaren er meer zaken
spelen dan alleen betalingsachterstanden, zoals sociale problemen,
laaggeletterdheid of gezondheidsklachten. Dergelijke multiproblematiek
leidt veelal tot verminderd doenvermogen.7 Schuldenaren nemen mede
daardoor vaak een afwachtende houding aan; ook als een vordering wel
in een aantal termijnen kan worden betaald, nemen schuldenaren in veel
gevallen geen contact op met de schuldeiser. Schaamte en stress kunnen
hier een reden voor zijn en ervoor zorgen dat mensen bij de dag gaan
leven. Hierdoor kunnen financiële problemen zich opstapelen. Bij het
afspreken van betalingsregelingen ontbreekt het veel schuldenaren aan
inzicht in het beschikbare budget waardoor zij een te hoog termijnbedrag
afspreken in verhouding tot hun financiële aflossingsmogelijkheden.
Tot slot komt uit het onderzoek naar voren dat, als een incassozaak voor
de rechter komt, 70 tot 80 procent van de schuldenaren verstek laat gaan.

5

Zo bepaalt art. 18a Zorgverzekeringswet dat een schuldenaar bij een premieachterstand bij een
ziektekostenverzekering in beginsel recht heeft op een betalingsregeling.
6
Dit kan zowel een minnelijk schuldhulpverleningstraject waar de Wet gemeentelijke schuldhulpverlening (Wgs) op van toepassing is of een wettelijk schuldsaneringstraject bevatten waar
de Wet schuldsanering natuurlijke personen (WSNP) op van toepassing is.
7
Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid. (2017). Weten is nog geen doen. Een
realistisch perspectief op redzaamheid. Den Haag: WRR.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2020–2021, 24 515, nr. 604

2

Schuldenaren die wel verschijnen, doen dit vaak met de gedachte dat zij
ter zitting alsnog een betalingsregeling kunnen treffen, terwijl dit in de
regel bij de behandeling van incassozaken op de rolzitting van de
kantonrechter niet het geval is, alleen al omdat de schuldeiser daarbij lang
niet altijd aanwezig is.8 Op dit moment kunnen rechters in een incassozaak enkel de vordering toe- of afwijzen, al dan niet gedeeltelijk. Daarbij
wordt niet getoetst of de schuldenaar in staat is om te betalen en komen
de proceskosten veelal voor rekening van de schuldenaar als verliezende
partij. De rechter kan alleen een betalingsregeling opleggen als de
schuldeiser hiermee instemt. Een eventueel tussen de schuldeiser en
schuldenaar afgesproken betalingsregeling kan hij opnemen in de
uitspraak.
Reactie op het rapport
Een betalingsregeling heeft voor zowel schuldeisers als schuldenaren
voordelen: een oplossing waar beide partijen achter staan zonder dat zij
hiervoor een gerechtelijke procedure moeten doorlopen die tijd en geld
kost. Ik ben dan ook blij met de constatering dat de meeste schuldeisers
bereid lijken te zijn tot het treffen van een betalingsregeling. Wel vind ik
de constatering dat er een aanzienlijke groep schuldeisers is die verzoeken
van schuldenaren tot het treffen van een betalingsregeling afwijzen,
zorgelijk. Het rapport geeft verschillende denkrichtingen om het treffen
van betalingsregelingen in een vroeg stadium te stimuleren zodat een
rechtsgang wellicht niet nodig is.9 Het rapport en de verscheidenheid aan
denkrichtingen maken duidelijk dat de schuldenproblematiek complex is.
Een op de situatie van de schuldenaar afgestemde betalingsregeling kan
voorkomen dat schuldenaren verder in de schulden raken.
Een van de mogelijkheden om betalingsregelingen te stimuleren, is om
schuldenaren een algemeen recht op een betalingsregeling te geven dan
wel schuldeisers daartoe te verplichten. Ik zie echter geen aanleiding
hiertoe over te gaan. In Nederland is de contractsvrijheid het
uitgangspunt. Die vrijheid omvat ook dat afspraken worden nagekomen
(pacta sunt servanda). Een algemeen recht op een betalingsregeling kan
het vertrouwen van schuldeisers in het handelsverkeer ondermijnen.
Daarnaast kan dit (kleinere) schuldeisers in de financiële problemen
brengen. Ook betekent een algemeen recht op een betalingsregeling dat
ook schuldenaren die hun factuur niet willen betalen een dergelijk recht
krijgen, terwijl een betalingsregeling bedoeld is voor schuldenaren die
niet kunnen betalen. Tot slot blijkt, zoals hierboven is aangegeven, dat
betalingsregelingen niet in alle gevallen een oplossing bieden, bijvoorbeeld voor mensen met problematische schulden.
Tegelijkertijd zie ik dat in specifieke gevallen betalingsregelingen kunnen
voorkomen dat mensen (verder) in financiële problemen komen. Daarom
vind ik het belangrijk om het treffen van betalingsregelingen te stimuleren. Met name bij, zoals uit het onderzoek blijkt, de groep schuldeisers
die verzoeken van schuldenaren om een betalingsregeling te treffen
afwijzen, terwijl de schuldenaar aantoont het verschuldigde bedrag niet in
één keer te kunnen betalen, maar wel in termijnen. In deze gevallen zou
ook de rechter een rol kunnen spelen. Ik licht dit hieronder toe.
1. Bevoegdheid van de rechter om betalingsregelingen op te kunnen
leggen
Een van de manieren om, als partijen er onderling niet uitkomen, tot
een betalingsregeling te komen, is de rechter de bevoegdheid te geven
8

Tenzij het een zitting is waar van tevoren afspraken zijn gemaakt tussen de rechtbank en de
schuldeiser.
9
Zie de denkrichtingen op pag. 105 tot en met 112 van het rapport.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2020–2021, 24 515, nr. 604

3

betalingsregelingen op te leggen. Als schuldeisers en schuldenaren
hun geschil niet in onderling overleg kunnen oplossen, kunnen zij naar
de rechter stappen. Op dit moment heeft de rechter niet de wettelijke
bevoegdheid om tegen de wil van de schuldeiser een betalingsregeling op te leggen. De rechter kan wel met mandaat van de schuldeiser
een tussen partijen overeengekomen betalingsregeling vastleggen in
een proces-verbaal of vonnis.10 De rechtbanken Amsterdam, Rotterdam en Midden-Nederland hebben de toepassing van deze mogelijkheid door rechters geëvalueerd. Hieruit is gebleken dat een dergelijke
betalingsregeling alleen werkt bij zaken waarbij de schuldeiser bereid
is om hieraan mee te werken.
Om die reden acht ik het wenselijk dat, in de gevallen waarin het naar
maatstaven van redelijkheid en billijkheid niet van de schuldenaar
gevergd kan worden dat hij zijn vordering in één keer betaalt, het voor
een rechter, nadat partijen zich hierover hebben kunnen uitlaten,
mogelijk wordt om een betalingsregeling op te leggen. Hetzelfde geldt
ingeval partijen het niet eens kunnen worden over de hoogte van het
termijnbedrag van een betalingsregeling. Hierbij dient te worden
meegenomen dat er geen sprake moet zijn van onevenredige
benadeling van de schuldeiser. De Raad voor de rechtspraak (nader te
noemen: de Raad) is voorstander van een wettelijke mogelijkheid voor
de rechter om een betalingsregeling op te leggen. De Raad heeft
aangegeven geen problemen in de uitvoering te verwachten. De
rechter heeft binnen zijn normale bevoegdheden voldoende mogelijkheden om de benodigde informatie op te vragen over de inkomenspositie van de schuldenaar en eventuele andere schulden, beslagen of
betalingsregelingen. Dit kan zowel schriftelijk als mondeling tijdens de
zitting. De Raad verwacht dat, als bekend is dat rechters de mogelijkheid hebben om betalingsregelingen op te leggen, meer schuldenaren
naar de rolzitting komen dan wel schriftelijk op de dagvaarding
reageren en dat het aantal verstekzaken zal dalen. De behoefte om de
rechter betalingsregelingen te kunnen laten opleggen is groot en past
binnen de wijze waarop rechters te werk gaan, aldus de Raad. Ik zal
een wetsvoorstel voorbereiden om het vorenstaande mogelijk te
maken.
2. Inverbindingstelling
Van bedrijven en burgers mag in beginsel verwacht worden dat zij
eerst hun geschil in onderling overleg trachten op te lossen in plaats
van dat zij elkaar gelijk in rechte betrekken, ook bij incassogeschillen.
Voor incassozaken betekent dit dat de schuldeiser contact opneemt (of
pogingen daartoe doet) met de schuldenaar (zgn. inverbindingstelling)
teneinde te proberen om het geschil in onderling overleg op te lossen,
bijvoorbeeld door middel van een betalingsregeling. Ik wil stimuleren
dat partijen bij geldvorderingen nadenken over een betalingsregeling
voordat de schuldeiser de dagvaarding (of het verzoekschrift)
uitbrengt. Dit geldt ook als de vordering uit handen is gegeven aan een
incassodienstverlener.11 In dat kader ben ik met de Raad in gesprek
gegaan of het mogelijk is om een eiser in de dagvaarding (of het
verzoekschrift) te laten vermelden of hij met de wederpartij overleg
heeft gehad over een minnelijke oplossing. Het idee hierachter is dat
de rechter weet op welke wijze partijen zich in de pre-processuele fase
hebben opgesteld, zodat hij hier ter zitting op kan ingaan en er bij de
proceskostenveroordeling rekening mee kan houden.
De Raad onderschrijft het doel van de inverbindingstelling, maar
voorziet praktische problemen in de uitvoering en extra werkzaamheden voor schuldeisers, incassogemachtigden en de Rechtspraak.

10
11

Kamerstuk, 29 279, nr. 554.
Kamerstuk 35 733, nr. 3, p. 13–15.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2020–2021, 24 515, nr. 604

4

Ik wil de komende periode met betrokken partijen in gesprek over de
praktische problemen die de Raad voorziet. Ik wil bezien of de inverbindingstelling meerwaarde kan hebben om betalingsregelingen te stimuleren en of de nadelen en/of kosten opwegen tegen de baten. Daarbij kijk
ik ook naar andere mogelijkheden op grond waarvan de rechter bij de
veroordeling in de proceskosten rekening kan houden met de
pre-processuele houding van partijen. Ik vind het namelijk belangrijk dat
rechters rekening kunnen houden met zowel de processuele houding als
de pre-processuele houding.
Overige maatregelen
Iedereen kan in de schulden komen. Niemand hoeft zich hiervoor te
schamen. Om te voorkomen dat schulden problematisch worden, is het
belangrijk dat schuldenaren in een vroeg stadium om hulp vragen en dat
zij deze hulp ook krijgen. Het kabinet wil het schuldentaboe doorbreken en
roept met de landelijke campagne «De eerste stap helpt je verder»
mensen op om geldzorgen bespreekbaar te maken en om hulp te vragen.
Deze campagne is op 16 februari 2021 door de Minister van SZW
gelanceerd.12 Daarnaast heeft de Koninklijke Beroepsorganisatie van
Gerechtsdeurwaarders recentelijk de campagne «bellen is oplossen»
uitgerold en de Nederlandse Schuldhulproute (NSR) is sinds juli 2020 de
gratis hulplijn 0800–115 «Hulp bij geldzorgen» gestart. Mensen met
geldzorgen kunnen bellen voor advies en zo nodig worden doorverwezen
naar passende hulp in de buurt.
Een belangrijk wetstraject dat in het kader van de Brede Schuldenaanpak
is gestart, is het wetsvoorstel Kwaliteit incassodienstverlening. In dit
wetsvoorstel wordt onder meer bepaald dat iedere incassodienstverlener
zich rekenschap geeft van de positie van de schuldenaar. Een incassodienstverlener dient de schuldenaar indien nodig een betalingsregeling
aan te bieden of te wijzen op instanties die de schuldenaar zouden kunnen
helpen. Verder verwacht ik de komende periode ideeën uit het veld bij de
inventarisatie van de beleidsopties over verbeteringen in het stelsel van
incasso en deurwaarderij in het licht van de motie van het lid Van
Beukering-Huijbregts (D66) c.s.13 Hierover bent u bij separate brief
geïnformeerd.14
Daarnaast loopt een initiatief genaamd het Nederlands Instituut voor
Betalingsregelingen (NIvB), waarover de Minister van SZW u in de brief
van 11 maart jl. heeft geïnformeerd.15 Het NIvB is een initiatief dat beoogt
een systeem te ontwikkelen dat partijen in staat stelt – op vrijwillige basis
– realistische betalingsregelingen op te stellen om te voorkomen dat er
problematische schulden ontstaan. Als blijkt dat de schuldenaar professionele hulp nodig heeft, wordt het dossier na diens toestemming overgedragen aan de gemeentelijke schuldhulpverlening.
Vervolg
In het voorgaande heb ik uiteengezet op welke manier ik het treffen van
betalingsregelingen in de private markt verder wil stimuleren, onder meer
door de rechter de bevoegdheid te geven een betalingsregeling op te
leggen. Ik zal in de gesprekken die ik de komende periode ter uitvoering
van de motie van het lid Van Beukering-Huijbregts met partijen uit het

12

In vervolg op de landelijke campagne «Kom uit je schuld».
Kamerstuk, 35 570 XV, nr. 58.
14
Kamerstukken 29 279 en 24515, nr. 645.
15
Kamerstuk 24 515, nr. 600.
13

Tweede Kamer, vergaderjaar 2020–2021, 24 515, nr. 604

5

incasso en schuldendomein voer de zgn. inverbindingstelling aan de orde
stellen. Ik verwacht u na de zomer nader over de uitkomsten te kunnen
informeren.
De Minister voor Rechtsbescherming,
S. Dekker

Tweede Kamer, vergaderjaar 2020–2021, 24 515, nr. 604

6