Toekomstbeeld stedelijke zonering
Ontwikkeling van het toegangsregime voor zero-emissiezones in binnenstedelijk gebied

Projectnummer: ZEM101179 | 19-05-2023

INHOUDSOPGAVE

1. INLEIDING

4

1.1 AANLEIDING

4

1.2 DOEL

4

1.3 PROCESVERANTWOORDING

4

1.4 LEESWIJZER

5

2. ZERO-EMISSIEZONES

6

2.1 WAT IS EEN ZERO-EMISSIEZONE

7

2.2 OMVANG

7

2.3 TOEGANGSREGIME EN OVERGANGSREGELINGEN

7

2.3.1 Overgang in tijd

7

2.3.2 Uitbreiding van de omvang

8

2.4 RANDVOORWAARDEN IMPLEMENTATIE

8

2.4.1 Bebording

8

2.4.2 Handhaving

9

2.4.3 Communicatie richting weggebruikers

9

2.5 STIMULERINGSMAATREGELEN WEGGEBRUIKERS

9

2.5.1 Landelijke financiële stimuleringsmaatregelingen

10

2.5.2 De sloopregeling en het mobiliteitsbudget als voorbeelden van lokale financiële stimuleringsmaatregelen

11

2.6 FINANCIËLE COMPENSATIE GEMEENTEN

11

3. ONTWIKKELING BELEID EMISSIEVRIJE VOERTUIGEN

12

3.1 OVERKOEPELEND BELEID

13

3.1.1 Fitfor55

13

3.1.2 Klimaatakkoord

13

3.1.3 Schone Lucht Akkoord (SLA)

13

3.2 VOERTUIG SPECIFIEKE AFSPRAKEN

13

3.2.1 Personenauto’s

14

3.2.2 Bedrijfsauto’s

14

3.2.3 Afsprakenkader Emissieloos Touringcarvervoer

14

3.2.4 Afsprakenkader Emissieloos Taxivervoer

15

3.2.5 Bestuursakkoord Zero Emissie Doelgroepenvervoer

15

3.2.6 Mobiele werktuigen

15

3.2.7 Brom- en snorfietsen

15

4. TOEKOMSTAGENDA

17

4.1 CONCLUSIES HUIDIGE STAND VAN ZAKEN

18

4.2 TOEKOMSTAGENDA STEDELIJKE ZONERING

18

4.2.1 Vervolgstappen

19

1. Inleiding
1.1 Aanleiding
Er is een gezamenlijke ambitie om de CO2-uitstoot te verlagen en luchtkwaliteit te
verbeteren. Zero-emissiezones voor mobiliteit, waarbij verkeer in een vastgestelde
zone alleen is toegestaan als het zero emissie is, is een effectief instrument om dit
te behalen. Dit is een aanvulling op de milieuzones die in 2007 zijn geïntroduceerd
ten behoeve van de verbetering van de luchtkwaliteit in stedelijk gebied.
In 2019 is in het Klimaatakkoord afgesproken dat in 30 tot 40 (middel)grote
gemeenten in Nederland vanaf 1 januari 2025 zero-emissiezones voor
goederenvervoer worden ingevoerd, met als doel het bevorderen van de groei van
zero emissie voertuigen voor stadslogistiek. Er zijn momenteel 28 gemeenten
(peildatum april 2023) die hebben aangekondigd een zero-emissiezone voor
stadslogistiek in te voeren.
Vanuit meerdere gemeenten bestaat de wens om, naast stadslogistiek, andere
voertuigcategorieën aan de milieu- of zero-emissiezones toe te voegen. Zeker als
dit een significante bijdrage levert aan de verbetering van de luchtkwaliteit en/of
klimaatdoelstellingen. Daarom heeft het Ministerie van Infrastructuur en
Waterstaat met vijf gemeenten in het ‘Afsprakenkader emissieloos taxivervoer’ de
intentie uitgesproken om vanaf 1 januari 2025 een zero-emissiezone voor taxi’s
mogelijk te maken en wordt op vergelijkbare wijze verkend op welke termijn
touringcars1 aan het toegangsregime voor de zero-emissiezone toegevoegd
kunnen worden. Het toevoegen van de voertuigcategorieën doelgroepenvervoer,
brom- en snorfietsen, mobiele werktuigen en personenauto’s behoort ook tot de
mogelijkheden.

Op het gebied van regionaal openbaar vervoer per bus is er reeds het ‘Bestuursakkoord Zero Emissie Regionaal
Openbaar Vervoer Per Bus’ afgesloten, zie Bestuursakkoord_Zero_OV-Bus.pdf (zeroemissiebus.nl)
1

Uit ervaring met de milieuzones is gebleken dat het voor de weggebruiker veel
onduidelijkheid oplevert wanneer iedere gemeente eigen regels en bebording
hanteert. Daarom is per 1 januari 2020 de regelgeving d.w.z. toegangsregimes en
de
bijbehorende
verkeersborden,
voor
gemeentelijke
milieuzones
geharmoniseerd. Dit benadrukt de noodzaak voor een uniforme, landelijke aanpak
bij de invoering van stedelijke zonering.

1.2 Doel
Zero-emissiezones hebben tot doel om de transitie naar zero emissie mobiliteit in
binnenstedelijk gebied te versnellen en zo invulling te geven aan de klimaat- en
luchtkwaliteitsdoelstellingen. Het is een effectief middel om weggebruikers van
binnen én buiten de zone versneld over te laten stappen op zero emissie
voertuigen. Maar dat vraagt een betaalbaar en toegankelijk aanbod van zero
emissie voertuigen. Wijzigingen in het toegangsregime moeten daarom
gekoppeld zijn aan een realistisch tijdspad.
Het doel van dit rapport is het agenderen van een landelijk uniform beleid op het
toegangsregime van de zero-emissiezones door per voertuigcategorie een
haalbaar pad te schetsen richting implementatie in de zero-emissiezones, rekening
houdend met klimaatdoelstellingen en haalbaarheid.

1.3 Procesverantwoording
Dit proces heeft een aanloop gehad uit twee delen. In deel 1 is met gemeenten2
en branchevertegenwoordigers van de logistieke sector 3 gesproken over de
implementatie van de zero-emissiezones voor stadslogistiek in 2025. Hieruit zijn

2
3

Amsterdam, Rotterdam, Den Haag, Utrecht, Tilburg, Eindhoven, Maastricht, Delft
TLN, Evofenedex

ervaringen uit de implementatie van de milieuzones en andere vormen van kennis
gedeeld en gebruikt om de uitgangspunten en tijdlijn voor de implementatie van
zero-emissiezones voor stadslogistiek vorm te geven. Met name het ontwerp van
een toekomstbestendig verkeersbord en daaraan gekoppelde RVV-wijziging was
een belangrijke uitkomst.
Voor deel 2 zijn gesprekken gevoerd met gemeenten4, beleidsmedewerkers van
het Ministerie van Infrastructuur & Waterstaat en het Formule E-Team (FET) over
het toekomstbeeld van stedelijke zonering voor alle voertuigcategorieën. Hierin
waren de ambities van gemeenten, haalbaarheid en mogelijke gevolgen voor de
weggebruiker onderwerp van gesprek.

4

Amsterdam, Rotterdam, Den Haag, Utrecht, Tilburg, Eindhoven, Nijmegen, Groningen

Dit rapport is een weergave van de genoemde gesprekken en daaruit
voortgekomen inzichten.

1.4 Leeswijzer
In dit rapport nemen wij u, na deze inleiding, mee in de context van zeroemissiezones, de route naar zero emissie mobiliteit voor verschillende
voertuigcategorieën en de relatie met zero-emissiezones en de mogelijkheden
voor verdere ontwikkeling van de zero-emissiezone als versnellingsmaatregel voor
de klimaatdoelstellingen.

2. Zero-emissiezones
De zero-emissiezone is een effectieve maatregel om voertuigen met
schadelijke uitstoot te weren uit binnensteden. Op die manier kan invulling
worden gegeven aan doelstellingen voor klimaat en luchtkwaliteit. De
eigenschappen van een zero-emissiezone en de benodigde middelen om een
zero-emissiezone in te stellen en te handhaven worden in dit hoofdstuk
beschreven, als ook de middelen en stimuleringsmaatregelen die vanuit de
overheid beschikbaar zijn gesteld voor deze transitie.

2.1 Wat is een zero-emissiezone
In 2019 is in het Klimaatakkoord afgesproken dat in 30 tot 40 (middel)grote
gemeenten in Nederland vanaf 1 januari 2025 zero-emissiezones worden
ingevoerd om de ingroei van zero-emissie voertuigen voor stadslogistiek te
bevorderen. Er zijn 28 gemeenten (peildatum april 2023) die hebben
aangekondigd een zero-emissiezone voor stadslogistiek in te voeren.
Een zero-emissiezone is een aangewezen geografisch gebied waar voertuigen met
uitstoot van schadelijke stoffen zoals CO 2, fijnstof en stikstof niet zijn toegestaan.
Er mogen dus alleen voertuigen de zone in die geen emissie (zero emissie)
uitstoten, oftewel die rijden op elektriciteit of waterstof. Deze maatregel wordt
ingevoerd om de doelstellingen uit het Klimaatakkoord te behalen. Bijvangst is
een verbetering van de luchtkwaliteit. Een zero-emissiezone kan een aanvulling
zijn op een reeds bestaande milieuzone, maar dat hoeft niet.
Een belangrijk onderdeel van de werking van een zero-emissiezone is het
uitstralingseffect. De regeling treft niet alleen inwoners en bedrijven binnen de
zone, maar ook weggebruikers van buiten de zone die op bezoek komen,
goederen komen leveren of werkzaam zijn binnen de zone. Daarom heeft de zeroemissiezone een regionaal effect. Om die reden is het een maatregel die
wezenlijke bijdrage kan leveren aan de landelijke doelstellingen qua CO2-reductie
uit het Klimaatakkoord.

2.2 Omvang
De omvang van de zero-emissiezone is zeer wisselend en afhankelijk van de
grootte van het stedelijk gebied, het ambitieniveau per gemeente en een logische
kadering van de zone door (natuurlijke) inrichting van het gebied. Hierbij is
zichtbaar dat (oude) stadskernen of ringwegen vaak gebruikt worden als
uitgangspunt c.q. begrenzing voor een zero-emissiezone. Dit zorgt er ook voor
dat de zero-emissiezones in sommige gevallen een groot deel van de gemeente
omvatten, terwijl voor andere steden alleen de kern en dus een beperkt deel van
de gemeente, inwoners en bedrijven worden beïnvloed.

Figuur 1 – Voorbeeld van verschil in omvang van drie
aangekondigde zero-emissiezones

2.3 Toegangsregime en overgangsregelingen
Het toegangsregime van zero-emissiezones wijst aan welke voertuigen wel en niet
de zone in mogen rijden en gaat in vanaf het moment dat een voertuigcategorie
wordt aangegeven op het verkeersbord bij intreden van de zone.
Het is mogelijk een overgangsregeling en/of (tijdelijke) uitzonderingen toe te
passen op het toegangsregime van zero-emissiezones. Op die manier kan een
zone al wel worden ingesteld, maar wordt een zachte landing gerealiseerd. Dit
wordt ook al toegepast in de zero-emissiezone voor stadslogistiek, zoals
hieronder aangegeven.
2.3.1 Overgang in tijd
Een overgangsregeling in tijd houdt in dat bestaande voertuigen afhankelijk van
de emissieklasse tot een bepaalde periode worden uitgezonderd van het
toegangsregime van de zero-emissiezone. Deze uitzonderingsregels worden
geleidelijk aangescherpt, zodat de toegang tot de zero-emissiezone in lijn loopt
met de maatschappelijke haalbaarheid, zoals bijvoorbeeld het aanbod en
betaalbaarheid van zero emissie voertuigen. Op die manier is de zero-emissiezone
in de eerste jaren voor bestaande voertuigen een soort milieuzone en pas na
enkele jaren een volledige emissievrije zone. De overgangsregeling voor
stadslogistiek is weergegeven in figuur 2.

7

Deze overgangsregeling wordt in het Reglement voor Verkeerstekens en – regels
1990 (RVV 1990) meegenomen bij het vaststellen van het toegangsregime. Juist
hiervoor is landelijke samenwerking en ondersteuning van het Rijk benodigd. De
uitzonderingsregels moeten aansluiten op een landelijk en lokaal gedragen
ambitieniveau en vervolgens met steun van het verantwoordelijke ministerie
doorgevoerd worden in het RVV 1990.

kan het veel onduidelijkheid voor de weggebruiker opleveren wanneer er
meerdere zones worden toegepast in een klein gebied, in het bijzonder wanneer
deze aparte zones voor verschillende voertuigcategorieën zouden gelden.
Gemeenten zullen daarom waarschijnlijk niet snel kiezen voor geleidelijke
uitbreiding van de zero-emissiezones.

2.4 Randvoorwaarden implementatie
Voor de implementatie van de zero-emissiezones zijn een aantal
randvoorwaarden van toepassing, namelijk een verkeersbesluit, correcte
bebording, handhaving en duidelijke communicatie naar de weggebruiker.
2.4.1 Bebording
Onder juridisch correcte bebording vallen onder andere duidelijke bebording in
combinatie met plaatsing van borden die weggebruikers duidelijk en tijdig
informeert over een naderende zonering.

Figuur 2 – Overgangsregeling in het toegangsregime
voor ZE stadslogistiek (bron: Op weg naar ZES)

2.3.2 Uitbreiding van de omvang
De zero-emissiezone kan worden geschaald in omvang, waarbij er eerst wordt
beperkt tot een stadskern of ander gebied en de zone langzaam wordt uitgebreid.
Ook is het mogelijk om meerdere losstaande zones aan te wijzen, zoals een
stadskern en een industriegebied, om die op een later moment met elkaar te
verbinden.
Dit is een lokale keuze, iedere gemeente geeft zelf invulling aan de vorm van de
zonering. Een voordeel van deze uitbreiding is dat er gericht en op kleinere schaal
maatregelen getroffen kunnen worden om zero emissie mobiliteit te versnellen.
Een nadeel van groeiende zonering is dat een verkeersbesluit moet worden
genomen en de locatie van de verkeersborden bij iedere uitbreiding moet worden
aangepast waarvoor een bordenplan moet worden opgesteld. Dit kan een erg
bewerkelijk en daarom kostbaar proces zijn voor de betreffende gemeente. Ook

Het huidige verkeersbord voor zero-emissiezones, zoals vastgesteld in het RVV
1990 bij het besluit tot harmonisatie van milieuzones, bleek in specifieke gevallen
in conflict te zijn met het verkeersbord voor milieuzones. Daarnaast is het
verkeersbord specifiek ontworpen voor zero-emissie bestel- en vrachtauto’s en
daarmee niet geschikt voor overige voertuigen. Recent is daarom een aanpassing
van het RVV 1990 in gang gezet voor een toekomstbestendig verkeersbord. Dit
toekomstbestendige verkeersbord moet borgen dat het mogelijk is om andere
voertuigcategorieën dan bestel- en vrachtauto’s toe te voegen aan een zeroemissiezone zonder ingrijpende aanpassingen aan de bebording. Het vaststellen
van een zogenaamd bebordingsplan is een lokaal en intensief proces, vooral
omdat hier een verkeersbesluit aan vooraf gaat waarvoor het wenselijk is om dit
via een inspraakprocedure te doen. Gemeenten stellen zelf de contouren van de
zero-emissiezone vast en richten een bebordingsplan in om weggebruikers
hierover te informeren. De weggebruiker moet altijd de mogelijkheid hebben om
een alternatieve route te kiezen vanaf het moment dat hij voor het eerst wordt

8

geïnformeerd over een naderende zone. Dit vraagt een specifieke planning van de
locatie van de verkeersborden.
Door de tijd die een gemeente nodig heeft om de bewoners en weggebruikers te
informeren over een zero-emissiezone en om hiervoor een fatsoenlijk bezwaaren beroepsproces te kunnen organiseren is het van belang wijzigingen in de weten regelgeving tijdig in gang te zetten. Zo wordt voorkomen dat bij eventuele
bezwaren en zienswijzen de deadline van invoering niet wordt gehaald.
2.4.2 Handhaving
Een belangrijke voorwaarde voor succesvolle implementatie van een zeroemissiezone is de handhaving, met de randvoorwaarde van een duidelijk
(ontheffingen)beleid, geharmoniseerde regelgeving en het gebruik van een
juridisch correct verkeersbord en bebordingsplan.
Controleren van weggebruikers op het naleven van de opgegeven zonering kan
door middel van vast of mobiel cameratoezicht, of door middel van BOA’s op
straat. Het is afhankelijk van de gemeente voor welke vorm gekozen wordt maar
vrijwel alle gemeenten kiezen voor ANPR-camera’s.
Handhaving wordt complexer en daarmee kostbaarder met een toenemend aantal
uitzonderingen en bijzondere regels. Overzichtelijk beleid en regelgeving zorgt
voor praktische uitvoerbaarheid van de zero-emissiezone.
2.4.3 Communicatie richting weggebruikers
Vanwege de invloed die een zero-emissiezone kan hebben op inwoners en
ondernemers binnen de zone en het uitstralingseffect naar weggebruikers buiten
de zero-emissiezone, is brede communicatie zeer belangrijk. Omdat een voertuig
in het algemeen een lange-termijn investering is, moeten weggebruikers tijdig
worden geïnformeerd over de geplande invoering van de zero-emissiezone.
Ervaring bij gemeenten die een milieuzone hebben ingevoerd, is dat ondanks
grote inspanningen om weggebruikers goed en tijdig te informeren het
onvermijdelijk is dat niet iedereen is geïnformeerd. Deze ervaring leert dat een

coulanceperiode wenselijk is, waarbij overtreders één of meerdere keren worden
geïnformeerd voordat zij worden beboet. Betreffende de zero-emissiezone voor
stadslogistiek hebben gemeenten aangekondigd een coulanceperiode van 4
maanden te hanteren.
Ook een belangrijk onderdeel van tijdige communicatie is een vooraankondiging
van de zero-emissiezone en bijbehorend toegangsregime. Voor stadslogistiek
wordt een periode van minimaal 4 jaar en voor taxi’s een periode van minimaal 2
jaar gehanteerd om een zero-emissiezone of aanpassing in het toegangsregime
aan te kondigen.

2.5 Stimuleringsmaatregelen weggebruikers
Het aanbod van elektrische voertuigen en het aantal elektrische voertuigen op de
weg is de afgelopen jaren sterk toegenomen. De relatief lage onderhoudskosten
maken elektrisch rijden financieel aantrekkelijk op basis van totale kosten. Toch is
de gemiddelde aanschafwaarde in vergelijking tot fossiele brandstofvoertuigen
nog relatief hoog en daarom is elektrisch rijden op dit moment nog niet voor
iedereen financieel haalbaar.
Wanneer er wordt gekeken naar de ontwikkeling van elektrische voertuigen kan
gesteld worden dat deze markt in de breedte uit de pioniersfase is, maar per
gebruikersgroep nog in verschillende stadia van ontwikkeling zijn. De
weggebruiker kan in de adoptie van deze ontwikkeling ingedeeld worden in
grofweg drie categorieën:
1.
2.

3.

Zij die deze verandering uit zichzelf adopteren, omdat emissieloos rijden
financieel en praktisch haalbaar is en als positief wordt ervaren;
Zij die deze verandering kunnen adopteren maar dit niet doen, omdat
emissieloos rijden vooralsnog negatief wordt ervaren of hier geen
meerwaarde in wordt gezien terwijl het financieel en praktisch haalbaar is;
Zij die deze verandering niet kunnen adopteren, omdat emissieloos rijden
vooralsnog financieel en/of praktisch onhaalbaar is.

9

De eerste groep vormt, zonder aanvullende beleids- of stimuleringsmaatregelen,
de autonome marktontwikkeling. Deze groep was een belangrijke drijver in de
opstart van de transitie en groeit nu er een steeds breder aanbod van betaalbare
emissievrije voertuigen ontstaat en randvoorwaarden zoals voldoende
laadinfrastructuur worden ingevuld.
De tweede groep neemt bewust of onbewust de verandering niet over zonder
maatregelen en is bepalend is voor het succes van de transitie. Voor deze groep
is het belangrijk de transitie te sturen door middel van beleid zoals de zeroemissiezones en te stimuleren en faciliteren door subsidies en bijvoorbeeld
voldoende laadinfrastructuur.
De laatste groep heeft de middelen niet om mee te gaan in de transitie. Voor deze
groep is het noodzakelijk dat er aanvullend beleid wordt opgesteld om te
voorkomen dat zij onevenredig hard wordt geraakt door deze transitie.
Er zijn tot en met 2025 al verschillende landelijke stimuleringsmaatregelen
ingesteld die de verdere transitie naar elektrisch rijden mogelijk maken en de
markt op gang brengen voor voertuigcategorieën waar het aanbod nog beperkt
is. In een recente brief van het FET wordt de Tweede Kamer aangemoedigd om de
stimuleringsmaatregelen na 2025 te behouden ter ondersteuning van de transitie
naar emissievrije mobiliteit5.
Aanvullend daarop hebben gemeenten lokale stimuleringsmaatregelen ingesteld
ter bevordering van de transitie naar een emissievrije binnenstad, waarvan een
aantal worden beschreven. Deze lokale maatregelen kunnen zeer gericht worden
ingezet en mogelijk uitgebreid om de eerdergenoemde derde groep te
ondersteunen in de transitie naar zero emissie vervoer.

https://nederlandelektrisch.nl/u/files/formule-e-team-reactie-iboklimaat.pdf
https://www.rvo.nl/subsidies-financiering/sepp
7
https://www.rvo.nl/subsidies-financiering/seba
8
https://www.rvo.nl/subsidies-financiering/aanzet

2.5.1 Landelijke financiële stimuleringsmaatregelingen
Aanschafsubsidies
Er bestaan verschillende subsidies voor de aanschaf van nieuwe en tweedehands
zero emissie voertuigen. Particulieren kunnen voor de aanschaf of lease van een
nieuwe of gebruikte volledig elektrische personenauto aanspraak maken op de
Subsidie Elektrische Personenauto’s Particulieren (SEPP)6. Voor goederenvervoer
zijn dit de Subsidieregeling Emissieloze Bedrijfsauto’s (SEBA)7 en de
Aanschafsubsidie Zero-Emissie Trucks (AanZET)8. Voor mobiele werktuigen is er
de Subsidieregeling Schoon en Emissieloos Bouwmaterieel (SSEB)9. De relatieve
bijdrage van deze subsidies verschilt, van circa 10% van de gemiddelde
aanschafwaarde van een elektrische personenauto voor SEPP tot wel 60% van de
gemiddelde aanschafwaarde van een zero emissie truck voor AanZET. De invloed
op de betaalbaarheid verschilt daarmee ook.
Fiscale regelingen
Voor elektrische personen- en bestelauto’s geldt tot en met 2024 een vrijstelling
van de aankoopbelasting (BPM) en tot en met 2025 een vrijstelling van de
wegenbelasting (MRB). Daar bovenop ontvangen zakelijke leaserijders korting op
de bijtelling. Zij betalen voor een elektrische auto die in 2023 en 2024 op de weg
is gekomen 16% bijtelling en in 2024 17% bijtelling over de eerste €30.000, voor
het bedrag daarboven betalen zij het gebruikelijke tarief van 22%. De lagere
bijtelling geldt nog tot 2026.10
Voor bedrijfsmatig gebruik zijn er daarnaast verschillende mogelijkheden om
elektrisch rijden aantrekkelijker te maken door fiscale regelingen. Dit zijn onder
andere de Milieu Investerings Aftrek/Willekeurige Afschrijving Milieuinvesteringen
(MIA/Vamil),
Energie
Investerings
Aftrek
(EIA)
en
de
11
Kleinschaligheidsinvesteringsaftrek (KIA) . Het stapelen van de MIA/Vamil en EIA

https://www.rvo.nl/subsidies-financiering/sseb
https://www.rvo.nl/onderwerpen/elektrisch-rijden/financiele-ondersteuning
11
https://www.rvo.nl/onderwerpen/elektrisch-rijden/financiele-ondersteuning

5

9

6

10

10

is niet mogelijk en daarom moet een onderneming afwegen welke regeling het
meest geschikt is.

daarmee gericht op het deel van de samenleving dat zich geen investering in een
nieuwe of relatief dure tweedehandsauto kan veroorloven.

2.5.2 De sloopregeling en het mobiliteitsbudget als voorbeelden van lokale
financiële stimuleringsmaatregelen
Sloopregeling
Een sloopregeling is gunstig wanneer je wilt stimuleren dat relatief oude
voertuigen met een lage restwaarde worden ingeruild voor een emissievrije
variant. Deze vorm van stimuleren is al lokaal toegepast in Amsterdam12 en Den
Haag13. Ook wordt deze aangedragen als landelijke maatregel door de BOVAG14,
één van de leden van het FET. De sloopregeling kan toegepast worden op alle
voertuigcategorieën.

2.6 Financiële compensatie gemeenten

Mobiliteitsbudget
Het mobiliteitsbudget is door verschillende gemeenten aangedragen als
mogelijke stimuleringsmaatregel en zal met name voor particuliere weggebruikers
interessant zijn mits er voldoende aanbod is van OV of deelmobiliteit. Het budget
kan specifiek worden toegewezen aan huishoudens met een lager inkomen en is

https://lokaleregelgeving.overheid.nl/CVDR635102/2
https://www.denhaag.nl/nl/subsidies/subsidies-milieu-en-duurzaamheid/omruilregeling-voor-dieselautosbrommers-en-snorfietsen.htm

De ambities vanuit het Klimaatakkoord liggen hoog en de gemeenten hebben
voldoende capaciteit nodig om beleid te ontwikkelen en maatregelen te
implementeren. Daar bovenop belanden de inkomsten uit verkeersboetes voor de
handhaving van het toegangsregime in de schatkist van het Rijk, terwijl de kosten
voor de invoering en handhaving van het toegangsregime bij de gemeentes
liggen.
Om die reden is er vanuit het Rijk tot en met 2030 €5,6 miljard aan Klimaatgelden
vrijgemaakt om gemeenten te ondersteunen in de uitvoering van het
klimaatbeleid15. Deze klimaatgelden kunnen naar eigen inzicht worden ingezet
voor aanvullende capaciteit of andere benodigdheden zoals bebording en
handhaving.

https://www.bovag.nl/pers/persberichten/bovag-versterk-subsidie-elektrische-auto-met-slimm.
https://www.rijksoverheid.nl/actueel/nieuws/2023/02/27/ruim-%E2%82%AC1-miljard-voor-uitvoeringklimaatbeleid-gemeenten-en-provincies

12

14

13

15

11

3. Ontwikkeling beleid
emissievrije voertuigen
Op verschillende niveaus is beleid opgesteld ten behoeve van emissievrije
mobiliteit. Dit is op hoofdlijnen onder te verdelen in overkoepelend
internationaal beleid, nationaal beleid en voertuig specifieke afspraken. In dit
hoofdstuk wordt de ontwikkeling van dit beleid behandeld.

12

3.1 Overkoepelend beleid
Op Europees en op Nederlands niveau is overkoepelend beleid opgesteld ter
invulling van klimaat- en luchtkwaliteitsdoelstellingen, in de vorm van o.a. het
Europese Fitfor55 maatregelenpakket, het Nederlandse Klimaatakkoord en het
Schone Lucht Akkoord. Deze worden hier toegelicht.
3.1.1 Fitfor55
Het Fitfor55 pakket is op het gebied van mobiliteit het meest relevante Europese
maatregelenpakket. Dit beleid heeft een klimaatneutraal Europa in 2050 als doel,
met 55% reductie van emissies in 2030 ten opzichte van 1990 als tussenstap.
Hiervoor is als maatregel opgenomen dat vanaf 2035 alle nieuw verkochte
personen- en bestelauto’s emissievrij moeten zijn. Het PBL verwacht dat deze
maatregel pas invloed zal hebben op het aanbod van emissievrije voertuigen in
aanloop naar het jaar 203516.
3.1.2 Klimaatakkoord
Het Klimaatakkoord17 werd ondertekend in 2019 en bevat meer dan 600
maatregelen om oorzaken van klimaatverandering tegen te gaan, waaronder
zero-emissiezones voor stadslogistiek. Het Klimaatakkoord is daarmee een directe
aanleiding geweest voor de introductie van zero-emissiezones.
Naast de zero-emissiezones is de kabinetsambitie om vanaf 2030 alleen nog
nieuwverkoop van emissievrije personenauto’s toe te staan een belangrijke
maatregel om het wagenpark van Nederland emissievrij te krijgen. Met de huidige
ontwikkelingen in de markt zal deze ontwikkeling op middellange termijn
hoofdzakelijk ingevuld worden door elektrische voertuigen. Om dit te faciliteren
zullen er 1,8 miljoen publieke laadpalen beschikbaar moeten komen.

16

https://www.pbl.nl/publicaties/nederland-fit-for-55

Andere doelstellingen die bijdragen aan de ontwikkeling naar emissievrije vormen
van mobiliteit zijn de doelstellingen 100% emissievrije doelgroepenvervoer in
2025 en 100% emissievrije OV-bussen, bouwverkeer en mobiele werktuigen in
2030.
3.1.3 Schone Lucht Akkoord (SLA)
Het Schone Lucht Akkoord18 is een akkoord tussen het Rijk, de provincies en een
groot aantal gemeenten om de luchtkwaliteit in Nederland permanent te
verbeteren. Het doel is om in 2030 een gezondheidswinst van 50% te bereiken ten
opzichte van 2016. Mobiliteit levert een bijdrage van 32% van het totale doel voor
gezondheidswinst.
Dit
vertaalt
zich
met
name
in
regionale
mobiliteitsprogramma’s, verduurzaming van overheidsvoertuigen en strengere
controle van voertuigemissies.
Hoewel het Schone Lucht Akkoord dus geen directe bijdrage levert aan
emissievrije voertuigen is het een belangrijke ontwikkeling richting autoluwe
binnensteden en daarmee vormend voor de context waarin zero-emissiezones
zich ontwikkelen. Ook wordt de zero-emissiezone door veel van de deelnemende
gemeenten als een belangrijke aanvullende maatregel gezien in het behalen van
de SLA-doelstellingen.

3.2 Voertuig specifieke afspraken
Als uitwerking van bovengenoemd overkoepelend beleid treft Nederland op
landelijk niveau maatregelen die het landschap van emissievrije mobiliteit
vormgeven. Per voertuigcategorie is een uitwerking gemaakt hoe hier invulling
aan wordt gegeven.

18

https://www.schoneluchtakkoord.nl/thema/mobiliteit/

17

https://www.rijksoverheid.nl/onderwerpen/klimaatverandering/documenten/rapporten/2019/06/28/klimaatakkoord

13

3.2.1 Personenauto’s
Voor de categorie personenauto’s zijn qua zonering (nog) geen specifieke
afspraken gemaakt. Wel geven enkele gemeenten aan de ambitie te hebben om
per 2030 een zero-emissiezone voor personenauto’s in te voeren, om invulling te
geven aan doelstellingen voor klimaatneutrale en/of emissievrije binnensteden.
In het Klimaatakkoord zijn alleen stimuleringsmaatregelen opgenomen tot en met
2025 om de ingroei van emissievrije personenauto’s te versnellen. Naar huidige
inzichten komt de nieuwverkoop van emissievrije personenauto’s in 2030 uit op
een marktaandeel van 60%. Het kabinet buigt zich momenteel over een eventueel
aanvullend maatregelenpakket voor de periode 2025 tot 2030. Vanaf 2030 moet
Betalen naar Gebruik zijn ingevoerd voor zowel personen- als bestelauto’s.
Het is belangrijk om erbij stil te staan dat deze voertuigcategorie een pluriforme
gebruikersgroep is, bestaande uit diverse voertuigtypen en groepen in de
samenleving. Ook is de voertuigcategorie personenauto’s verreweg de grootste
groep voertuigen. Een emissieloos wagenpark van personenauto’s heeft daarmee
een zeer groot effect op de klimaat- en luchtkwaliteitsdoelstellingen, maar ook
een groot effect op de gebruikersgroep. Dit effect kan niet onderschat worden en
zal in aanloop naar introductie van deze voertuigcategorie aan het
toegangsregime van de zero-emissiezone weloverwogen moeten worden.

De zero-emissiezone is daarnaast bedoeld voor stadslogistiek en niet voor
particulieren. Daarom is ruimte overgelaten aan de gemeenten om lokaal
maatwerk te leveren voor particulieren met een bestelauto21. Echter, er is geen
enkele basisregister waaruit exact geconcludeerd kan worden een bestelauto
zakelijk of particulier wordt gebruikt of zonder risico op oneigenlijk gebruik. Voor
particuliere bestelauto’s is om die reden een complex ontheffingenbeleid nodig
voor de uitzondering op het zero emissie toegangsregime. Dit vraagt veel
capaciteit van gemeenten en een vergoeding van de weggebruiker en leidt tot
regeldruk voor alle partijen. Het op termijn laten vervallen van deze uitzondering
zorgt voor een meer werkbaar beleid.
Op internationaal niveau is door Nederland de Memorandum of Understanding
Zero-Emission on Medium- and Heavy-Duty vehicles ondertekend22. Hiermee is de
ambitie uitgesproken dat in 2040 alle in Nederland nieuw verkochte vrachtauto’s
emissievrij moeten zijn.
3.2.3 Afsprakenkader Emissieloos Touringcarvervoer
Touringcarvervoer wordt bijna niet gestuurd door overheidscontracten en daarom
is een zero-emissiezone een geschikt middel om de transitie naar zero emissie
touringcars te versnellen. Met de sector touringcars en gemeenten wordt
gesproken over een Afsprakenkader emissieloos touringcarvervoer.

3.2.2 Bedrijfsauto’s
De Uitvoeringsagenda Stadslogistiek19 heeft als doel om vanaf 2025 zeroemissiezones in te richten in binnenstedelijk gebied. Op dit moment zijn er 20
gemeenten die een zero-emissiezone voor stadslogistiek in 2025 hebben
aangekondigd, en 8 gemeenten die de zone hebben aangekondigd voor 202620.

Indien het toegangsregime met autobussen wordt uitgebreid zal dit
afsprakenkader ook gelden voor openbaar vervoer bussen (OV-bussen). Daarmee
versterkt het de doelstelling uit het Klimaatakkoord. In het Klimaatakkoord is
afgesproken om vanaf 2025 nieuwe OV-bussen emissievrij zijn en vanaf 2030
moeten alle OV-bussen in Nederland emissievrij zijn. Op dit moment is ongeveer
een kwart van alle OV-bussen in Nederland emissievrij.

pdf (overheid.nl)
https://www.opwegnaarzes.nl/
21
https://open.overheid.nl/documenten/ronl-634e904e-0cb2-4635-ad19-0299e969f5aa/pdf

22

19
20

https://www.nieuwsienw.nl/toespraken/2348307.aspx?t=Staatssecretaris-Heijnen-sprak-op-de-bijeenkomst-ZeroEmission-Fleet-Declaration-COP27

14

3.2.4 Afsprakenkader Emissieloos Taxivervoer
In 2021 is het Afsprakenkader Emissieloos Taxivervoer 23 ondertekend door 5
gemeenten samen met verschillende ondernemings-, branche- en
belangenorganisaties en ondernemingen. In dit afsprakenkader is afgesproken
om vanaf 1 januari 2025 alleen nog emissievrij taxivervoer toe te staan in de zeroemissiezones van de deelnemende gemeenten.
3.2.5 Bestuursakkoord Zero Emissie Doelgroepenvervoer
In het Klimaatakkoord is de doelstelling opgenomen dat alle voertuigen die
worden ingezet voor doelgroepenvervoer vanaf 2025 emissievrij moeten zijn. Dit
komt voort uit het Bestuursakkoord Zero Emissie Doelgroepenvervoer dat in 2018
ondertekend is door gemeenten en aanbieders van doelgroepenvervoer. Eind
2022 was bijna 10% van alle doelgroepenvoertuigen emissievrij.24
Doelgroepenvoertuigen zijn taxivoertuigen bedoeld voor de functie van
doelgroepenvervoer. Om deze reden valt het doelgroepenvervoer ook onder het
Afsprakenkader Emissieloos Taxivervoer. Rolstoeltaxi’s zijn tot 2030 vrijgesteld van
deze afspraken.
3.2.6 Mobiele werktuigen
In de bouw vindt een kentering plaats naar emissieloos bouwen, waarbij onder
andere verschillende grote aannemers de transitie hebben ingezet door de
aanschaf van elektrische mobiele werktuigen. Binnen het programma Schoon en

23

https://www.rijksoverheid.nl/documenten/rapporten/2022/11/25/bijlage-afsprakenkader-emissieloos-taxivervoer

Emissieloos Bouwen (SEB) wordt door overheden, bedrijven en kennisinstellingen
samengewerkt aan een routekaart en specifieke uitdagingen.
De voertuigcategorie mobiele werktuigen kan goed gestuurd worden door
overheidscontracten en vergunningenverlening, ook in een stedelijke omgeving.
Sturing via een zero-emissiezone sluit minder goed aan bij deze
voertuigcategorie. Om te beginnen zijn de emissieklassen zeer divers en is het
complex om hier praktisch haalbaar beleid op te maken. Aanvullend worden
sommige werktuigen per wegtransport op locatie afgeleverd, waarmee zij zich niet
zelfstandig over de openbare weg bewegen en handhaven dus niet mogelijk is
(N.B. sturing op emissieloos rijden van het betreffende transportvoertuig kan wel
binnen de kaders van zero-emissie stadslogistiek).
3.2.7 Brom- en snorfietsen
In het Klimaatakkoord is verplichte emissievrije nieuwverkoop van brom- en
snorfietsen per 2025 opgenomen. De ambities van gemeenten zijn wisselend. Een
aantal gemeenten zien zero-emissie brom- en snorfietsen als een onderdeel van
hun ambitie naar klimaatneutrale of emissievrije binnensteden en daarmee een
onvoorwaardelijk onderdeel van de zero-emissiezone. Andere gemeenten zien
brom- en snorfietsen als een betaalbaar alternatief voor de auto, met weinig
ruimtevraag en een relatief lage uitstoot, en zijn daardoor terughoudend in hun
ambitie om brom- en snorfietsen toe te voegen aan het toegangsregime van de
zero-emissiezone.

24

https://www.crow.nl/crow-doelgroepenvervoer/zero-emissie-doelgroepenvervoer

15

Figuur 3 – Ontwikkeling beleid emissievrije voertuigen

16

4. Toekomstagenda
Verschillende gemeenten geven aan een sterke ambitie te hebben voor een
emissievrije binnenstad, gedreven door klimaat en gezondheid. Er is een
uitgesproken wens voor duidelijkheid vanuit het Rijk en een uniforme
aanpak. Dit hoofdstuk beschrijft de toekomstagenda voor zeroemissiezonering.

17

4.1 Conclusies huidige stand van zaken
Er is bij meerdere gemeenten een stevige ambitie om toe te werken naar zeroemissie binnensteden ten behoeve van de verbetering van luchtkwaliteit en het
behalen van klimaatdoelstellingen door middel van zero-emissiezones. Om te
voorkomen dat er uiteenlopende en mogelijk onduidelijke maatregelen worden
getroffen om invulling te geven aan deze lokale plannen, is het van belang
landelijk integraal beleid voor zero-emissiezones in te stellen.
Momenteel zijn er (zero-emissie) akkoorden uitgewerkt voor de
voertuigcategorieën bestelauto’s, taxi, OV-bussen en doelgroepenvervoer.
Aanvullend is het Ministerie van Infrastructuur en Waterstaat in gesprek met
gemeenten en de branche voor een afsprakenkader voor touringcarvervoer en
worden door middel van overheidscontracten de OV-bussen, het
doelgroepenvervoer en mobiele werktuigen (verder) versneld richting emissievrij.
In de zero-emissiezones komen tevens verschillende akkoorden en afspraken
samen, waardoor het een sterk middel is om deze elkaar te laten versterken. Denk
hierbij aan de doelstelling uit het Klimaatakkoord voor doelgroepenvervoer, die
deels zal worden ingevuld door het bestuursakkoord voor emissieloos taxivervoer.
Immers, voertuigen die voor het doelgroepenvervoer worden ingezet
functioneren daarbuiten als taxi. Om toegang te mogen krijgen tot de zeroemissiezone zal de taxi emissieloos zijn en daarmee wordt ook de doelstelling op
het gebied van doelgroepenvervoer bereikt.
Het valt op dat voor de voertuigcategorieën personenauto’s en brom- en
snorfietsen
reeds
beleidskaders
(en
voor
personenauto’s
ook
stimuleringsmaatregelen) zijn opgesteld, maar er nog geen sturingsmiddel door
zonering aanwezig is. Terwijl het een krachtig sturingsmiddel is om naar
emissievrije binnensteden toe te bewegen. Het verdient de aanbeveling te
verkennen om deze voertuigcategorieën toe te voegen aan het toegangsregime
voor zero-emissiezones. Op vergelijkbare wijze als voor andere
voertuigcategorieën kunnen een zero-emissiezone voor deze voertuigcategorieën
enerzijds en de doelstelling uit het Klimaatakkoord van nieuwverkoop van

exclusief emissievrije voertuigen anderzijds, elkaar versterken. Daarbij geldt er
momenteel een uitzondering op zero-emissie toegangsregime voor particuliere
bestelauto’s, welke op termijn moet komen te vervallen om emissievrije
binnensteden mogelijk te maken. Deze groep weggebruikers valt momenteel
buiten de categorie bedrijfsauto’s en personenauto’s.
Om de gemeenten te ondersteunen in middelen en capaciteit ten behoeve van de
uitvoering van klimaatdoelstellingen worden Klimaatgelden beschikbaar gesteld.
Daarnaast zijn er diverse stimuleringsmaatregelen om elektrisch rijden voor
particulieren en zakelijke weggebruikers aantrekkelijker en/of betaalbaarder te
maken. Bij het invoeren van een zero-emissiezone dient rekening gehouden te
worden met weggebruikers die de (o.a. financiële) middelen niet hebben om
invulling te geven aan de transitie naar zero-emissie mobiliteit. De betaalbaarheid
van emissieloze voertuigen, zowel nieuw als in de tweedehands markt, moet
gemonitord worden om passende mitigerende maatregelen te benoemen. Dit kan
bijvoorbeeld een relatief lange overgangsregeling zijn of gerichte, lokale
subsidies. Voorkomen moet worden dat weggebruikers waarvoor emissieloos
rijden vooralsnog financieel en/of praktisch onhaalbaar is, door het invoeren van
zero-emissiezones, onevenredig hard worden geraakt.

4.2 Toekomstagenda stedelijke zonering
Het is van belang dat er een landelijk uniforme ontwikkeling van het
toegangsregime voor zero-emissiezones wordt georganiseerd om een
lappendeken aan regels en maatregelen te voorkomen. Hierin moeten de ambities
van koploper gemeenten worden ondersteund waarbij het mogelijk blijft voor
andere gemeenten om op een later moment laagdrempelig een zero-emissiezone
in te stellen (deze werkwijze wordt momenteel succesvol toegepast op het gebied
van zero emissie stadslogistiek). Dat resulteert in de volgende tijdlijn:

18

-

-

-

2025: start met voertuigcategorieën uit bestaande akkoorden
De huidige afspraken voor bedrijfsauto’s en taxi (en daarmee ook
doelgroepenvervoer) worden uitgevoerd. Gemeenten kunnen daarmee per 1
januari 2025 een zero-emissiezone voor stadslogistiek en taxivervoer invoeren.
2027/2028: aanvullen toegangsregime met touringcarvervoer
Het bestuursakkoord voor touringcarvervoer is in een afrondende fase. Om
duidelijkheid te bieden aan de branche en tegelijkertijd voldoende ruimte te
geven voor een passende voorbereiding, wordt deze over vier jaar toegevoegd
aan het toegangsregime van de zero-emissiezone, met een ingangsdatum eind
2027 of begin 2028 afhankelijk van de snelheid van besluitvorming.
Uiterlijk 2030: zonering compleet met personenauto’s, brom- en
snorfietsen en bestelauto’s voor particulier gebruik
Op dit moment zijn er nog geen afspraken over zero-emissiezones voor
personenauto’s, brom- en snorfietsen en bestelauto’s voor particulier gebruik.
Er bestaat wel de wens en ambitie bij verschillende gemeenten om deze aan
het toegangsregime toe te voegen. Ter versterking van het Coalitie- en
Klimaatakkoord worden de voertuigcategorieën personenauto en brom- en
snorfietsen per 1 januari 2030 toegevoegd aan het toegangsregime voor zeroemissiezones. De uitzonderingsregel voor bestelauto’s voor particulier gebruik
op het toegangsregime voor zero-emissie bedrijfsauto’s komt op hetzelfde of
een nader te bepalen eerder moment voor 2030 te vervallen.

Let op: deze tijdlijn betreffende het toegangsregime betekent niet dat iedere
gemeente verplicht is alle voertuigcategorieën mee te nemen in de zeroemissiezone. Het geeft wel aan vanaf wanneer het wettelijk mogelijk wordt (of
indien noodzakelijk wettelijk verplicht kan worden) om een zero-emissiezone voor
een specifieke voertuigcategorie in te voeren om de vastgestelde doelstellingen
voor luchtkwaliteit en klimaat te behalen.
Naast concrete ingangsdata voor specifieke voertuigcategorieën is er continue
inspanning nodig om de transitie naar zero-emissie OV-bussen,

doelgroepenvervoer en mobiele werktuigen te borgen door eisen in
overheidscontracten. Daar bovenop is het mogelijk om de inzet van emissieloze
mobiele werktuigen te sturen door vergunningsverlening. Dit vraagt consequente
en continue naleving van de beleidsdoelen.
4.2.1 Vervolgstappen
- Integraal programma stedelijke zonering
Uit ervaring met de milieuzones en de voorbereiding op zero-emissie
stadslogistiek is gebleken dat een integraal programma voor stedelijke
zonering wenselijk is. Dat wil zeggen dat gekomen wordt tot een gezamenlijke
aanpak in o.a. tijd, regimes, regelingen en bebording en handhaving bij
stedelijke zonering. Dit moet leiden tot een werkbaar toegangsregime waarin
de toegangs- en overgangsregels van de verschillende voertuigcategorieën
goed op elkaar zijn afgestemd. Ook zaken zoals bebording, handhaving en
andere randvoorwaarden kunnen door een integrale werkwijze beter op elkaar
worden afgestemd.
- Opstellen afsprakenkaders personenvervoer en brom- en snorfietsen
Om een integraal programma stedelijke zonering op te stellen moeten voor
alle relevante voertuigcategorieën afsprakenkaders zijn opgesteld en het
opstellen van afsprakenkaders voor zero-emissiezones voor personenauto’s en
brom- en snorfietsen is hiervoor een randvoorwaarde. Vanwege de
pluriformiteit en daarmee complexiteit van met name de categorie
personenauto’s, en daarnaast de wens om het toevoegen van een
voertuigcategorie zo vroegtijdig mogelijk te communiceren, moet zo snel
mogelijk gestart worden met het traject om tot een landelijk afsprakenkader te
komen. Er zijn meerdere gemeenten die hebben aangegeven de behoefte tot
een dergelijk afsprakenkader voor zero-emissiezones te hebben. Een belangrijk
onderdeel van dit afsprakenkader is een uitsplitsing van de diverse
gebruikersgroepen van personenvervoer en een uitwerking van een passende
overgangsregeling en overige ondersteunende maatregelen.

19

-

Actieve evaluatie van overgangsregelingen en financiële ondersteuning
Bij het toevoegen van voertuigcategorieën aan het toegangsregime van een
zero-emissiezone wordt door middel van overgangsregelingen en financiële
ondersteuning de haalbaarheid van emissieloze voertuigen voor alle
gebruikersgroepen en de instellende gemeente georganiseerd. De
overgangsregelingen worden vormgegeven bij de ontwikkeling van het

afsprakenkader, waarna de uitgangspunten kunnen veranderen door
ontwikkelingen in de praktijk. Daarom is het belangrijk de
overgangsregelingen bij aanvang van toevoeging van een nieuwe
voertuigcategorie aan de zero-emissiezone te evalueren.

Figuur 4 – Aanbevolen tijdlijn voor het toegangsregime van de zero-emissiezone en de betrokken afsprakenkaders per voertuigcategorie

20

COLOFON

APPM
Mark van Kerkhof
Nathan Baak

21