Scorecard

UNHCR

Datum

19 juni 2015

SCORECARD

UNHCR

Opgesteld door

Directie Multilaterale Instellingen en Mensenrechten
Afdeling Sociale en Economische VN Zaken
T- +31 (0)70 – 348 4149

Pagina 1 van 15

Scorecard | UNHCR

Inhoudsopgave

Inhoudsopgave ...............................................................................................2
1

Inleiding ...................................................................................................... 3

2
2.1
2.2
2.3
2.4

Algemene achtergrond ................................................................................ 4
Doelstelling en toegevoegde waarde ..................................................................4
Organisatie, werkwijze en activiteiten ................................................................4
Nederlandse rol en invloed................................................................................5
Financiële omvang en bijdragen ........................................................................5

3
3.1
3.2
3.3
3.4
3.5
3.6
3.7
3.8

Institutionele aspecten en functioneren van de organisatie ........................ 7
Strategie en focus ...........................................................................................7
Resultaatsturing ..............................................................................................7
Partnerschappen .............................................................................................7
Effectiviteit bestuurs- en beheersorganen ...........................................................9
Beleidsevaluatie ..............................................................................................9
Personeelsbeleid.......................................................................................... 100
Financieel beheer ........................................................................................ 111
Corruptiebestrijding in de interne organisatie .................................................. 122

4
4.1
4.2

Beleidsrelevantie en resultaten van de organisatie ................................. 133
Relevantie voor Nederlandse BHOS-prioriteiten ............................................... 133
Extra relevantie ........................................................................................... 144

5
5.1
5.2

Conclusie ................................................................................................. 135
Institutionele aspecten en functioneren .......................................................... 135
Beleidsrelevantie ......................................................................................... 145

Pagina 2 van 15

Scorecard | UNHCR

1

Inleiding

Scorecards worden opgesteld om het functioneren en de beleidsrelevantie van
multilaterale organisaties in kaart te brengen. De Nederlandse inzet in multilaterale
organisaties wordt geconcentreerd op organisaties die relevant zijn voor het
Nederlandse beleid en die effectief zijn, dan wel een sleutelrol vervullen binnen de
multilaterale architectuur als “systeemorganisatie”. Dit vraagt om zorgvuldige en
regelmatige toetsing. Het streven is om scorecards op te stellen voor de VN Fondsen
en Programma’s, de Internationale Financiële Instellingen, de voor Nederlands
BHOS-beleid relevante gespecialiseerde VN-organisaties en kantoren, en de majeure
wereldwijde fondsen; multilaterale organisaties waaraan Nederland een substantiële
ODA-bijdrage levert. De relevantie wordt primair getoetst aan het Nederlandse
beleid voor Buitenlandse Handel en Ontwikkelingssamenwerking, maar de bredere
betekenis van multilaterale instellingen voor andere aspecten van Nederlands beleid
wordt waar relevant meegenomen.
Elke scorecard geeft een overzicht van de doelstellingen, het mandaat en de
kernkwaliteiten van de betreffende internationale instelling, van de wijze waarop de
organisatie is ingericht en welke activiteiten ze uitvoert, van de financiële omvang
en de Nederlandse bijdragen. Op basis van een analyse van de verschillende
deelaspecten wordt een appreciatie gegeven van de organisatorische effectiviteit en
van de relevantie voor en de impact op de Nederlandse beleidsdoelstellingen. Er
wordt een appreciatie gegeven van de mate waarin organisaties voor het
Nederlandse BHOS-beleid relevante resultaten behalen. Deelaspecten van
effectiviteit worden beoordeeld op basis van specifieke criteria en gescoord op een
vierpuntsschaal van onvoldoende, matig, voldoende en goed. Daarnaast wordt een
“verwachting voor positieve verandering” gegeven. Beleidsmatige relevantie en
impact (resultaten) worden aangeduid met de kwalificaties relevant, beperkt
relevant en niet relevant. Een samenvatting van al deze scores is te vinden in de
tabellen in hoofdstuk 5.
De scorecards zijn samengesteld op basis van rapportages van de organisatie zelf,
van de Board of Auditors, interne en externe evaluaties, beoordelingen door andere
donoren en van het Multilateral Organisations Performance Assessment Network
(MOPAN).1 Daarnaast wordt om de input gevraagd van betrokken
vakdepartementen, de Permanente Vertegenwoordigingen en Kiesgroepkantoren.
Ook informatie van ambassades over het functioneren van landenkantoren van
multilaterale instellingen zijn in de scorecard verwerkt. De scorecards worden iedere
twee jaar geactualiseerd.

1

Binnen MOPAN evalueert Nederland samen met 18 gelijkgezinde landen het functioneren van VN organisaties en
Internationale Financiële Instellingen. Vanaf 2015 worden, per keer, in een tweejaarlijkse cyclus, ongeveer 13
organisaties doorgelicht op organisatorisch functioneren en ontwikkelingseffectiviteit.
Pagina 3 van 15

Scorecard | UNHCR

2

Algemene achtergrond

2.1

Doelstelling en toegevoegde waarde
De United Nations High Commissioner for Refugees (UNHCR) heeft als doel het
verlenen van internationale bescherming en humanitaire assistentie aan
vluchtelingen en asielzoekers, staatlozen, binnenlands ontheemden en terugkerende
vluchtelingen. UNHCR beoogt duurzame oplossingen te vinden voor deze
doelgroepen, in 2014 circa 54,9 miljoen personen (UNHCR Global Report 2014). De
organisatie vervult een grote variëteit aan rollen binnen het multilaterale
ontwikkelingssysteem: operationeel/uitvoerend (onder andere de vaststelling van de
vluchtelingenstatus), coördinerend (wanneer het om vluchtelingen gaat; in het geval
van binnenlands ontheemden is OCHA coördinator), normerend op het terrein van
asielbeleid en vluchtelingenrecht, beleidsadviserend, en de rol van pleitbezorger bij
gastlanden van vluchtelingen.
UNHCR’s mandaat voor vluchtelingen en staatlozen is vastgelegd in het Statuut van
de UNHCR van 1950, het Vluchtelingenverdrag van 1951, het bijbehorende Protocol
van 1967, en de 1961 Conventie voor het Verminderen van Stateloosheid. Diverse
AVVN- en ECOSOC-resoluties en besluiten van het Uitvoerende Comité geven
UNHCR daarnaast bevoegdheden over binnenlands ontheemden en terugkerende
vluchtelingen. In 2003 verlengde de Algemene Vergadering van de VN (AVVN) het
UNHCR-mandaat voor onbepaalde duur.

2.2

Organisatie, werkwijze en activiteiten
Hoge Commissaris Antonio Guterres (Portugees) geeft sinds 2005 leiding aan de in
Genève gevestigde organisatie. De Hoge Commissaris wordt op voordracht van de
SGVN aangesteld door de AVVN. UNHCR valt onder en rapporteert aan de AVVN en
ECOSOC. Er zijn zo’n 9036 personen in dienst bij UNHCR, waarvan 88% in het veld
(124 landen, 458 kantoren wereldwijd). Van de 1036 stafleden die niet in het veld
werkzaam zijn, werken 704 mensen in het hoofdkwartier in Genève, en in totaal 332
in het Global Services Centre in Budapest en in het regionale kantoor in Brussel.
UNHCR heeft de afgelopen maanden bovendien ruim 60 stafleden van Genève naar
Kopenhagen verplaatst om kosten te besparen. UNHCR werkt samen met een groot
aantal uitvoerende partners, waaronder zo’n 720 NGO’s. Hulpoperaties worden
uitgevoerd door veldkantoren. Een aantal regionale bureaus zijn liaison tussen
veldkantoren en het hoofdkwartier. Het hoogste uitvoerende bestuursorgaan is het
Uitvoerende Comité (ExCom), dat openstaat voor alle VN lidstaten (verkiezingen in
ECOSOC). Het Uitvoerende Comité, nu 94 landen, komt jaarlijks bijeen in Genève
ter goedkeuring van programma’s en de begroting en ter bespreking van actuele
zaken op vluchtelingengebied. Het Standing Committee, open voor leden van het
Uitvoerende Comité, zorgt ervoor dat het werk van de ExCom ook tussen de
jaarlijkse vergaderingen door kan gaan.
UNHCR richt zich op acute (mensenrechten) bescherming en materiële bijstand aan
vluchtelingen en binnenlands ontheemden, en op het vinden van duurzame
oplossingen voor vluchtelingen, namelijk vrijwillige terugkeer, lokale integratie of
hervestiging in een derde land. Het beroep op UNHCR als humanitaire
noodhulporganisatie is de laatste jaren toegenomen; verantwoordelijkheden en
budget zijn in korte tijd significant gegroeid. UNHCR is in haar operationele
activiteiten vooral actief in lage- en middeninkomenslanden, en met de
Pagina 4 van 15

Scorecard | UNHCR

pleitbezorgende activiteiten zowel in lage-inkomenslanden als in midden- en hogeinkomenslanden.
UNHCR zou idealiter uitsluitend ongeoormerkte middelen willen ontvangen, of
anders minstens 60%. Momenteel ontvangt de organisatie slechts 15% aan
ongeoormerkte fondsen, en dit percentage is de afgelopen jaren steeds verder
gedaald. Ongeoormerkte bijdragen zijn voor UNHCR allereerst van belang om in het
geval van nieuwe crises snel middelen te kunnen inzetten (nog voordat de appeal is
gelanceerd), zoals onder andere is gebeurd in reactie op de vluchtelingen en intern
ontheemden in de Nigeria crisis. Ten tweede zijn ongeoormerkte fondsen van belang
om ontheemden in langdurige vluchtelingensituaties te blijven steunen wanneer hun
situatie niet meer in de spotlights staat. Hiermee wordt voorkomen dat vluchtelingen
overgaan tot negatieve overlevingsmechanismen, zoals met de hulp van
mensensmokkelaars op zoek gaan naar een nieuwe bestemming. Ten derde zijn
ongeoormerkte fondsen noodzakelijk voor lange termijn planning om de global
strategic priorities te bereiken en duurzame oplossingen te bewerkstelligen.
UNHCR kan nog verbetering aanbrengen in de mate van implementatie van de
QCPR-resolutie uit 2012. Zo is de organisatiestrategie (Global Appeal) onvoldoende
in lijn met de prioriteiten van de QCPR, en hoeft UNHCR niet aan de ExCom te
rapporteren over de voortgang van de implementatie van de QCPR.
UNHCR hecht aan de transitie-agenda “van hulp naar ontwikkeling”, en wijst
regelmatig op het belang van vroege betrokkenheid van ontwikkelingsorganisaties.
UNHCR besteedt in toenemende mate aandacht aan samenwerking met
ontwikkelingsorganisaties zoals UNDP, bijvoorbeeld op het gebied van weerbaarheid
van vluchtelingen en in de Solutions Alliance.
2.3

Nederlandse rol en invloed
Nederland is een van de grote donoren en een belangrijke partner voor UNHCR. Er is
regelmatig bilateraal contact op hoog niveau. De Permanente Vertegenwoordiging te
Geneve en de ministeries van BZ en V&J in Den Haag vertegenwoordigen Nederland
in het Uitvoerende Comité en het Standing Committee. Nederland participeert in de
internationale gremia voor hervestiging, waaronder de jaarlijkse tripartiete
consultaties tussen staten, UNHCR en niet-gouvernementele organisaties (de Annual
Tripartite Consultations on Resettlement), en de Working Group on Resettlement
(WGR). Van mid-2015 tot mid-2016 is Nederland voorzitter van deze internationale
gremia voor hervestiging, samen met Vluchtelingenwerk en in samenspraak met
UNHCR. Nederland is daarnaast lid van de Core Group voor Syrische vluchtelingen,
de groep van landen die Syrische vluchtelingen hervestigen. Nederland heeft een
trekkersfunctie vervuld in het Transitional Solutions Initiative (tegenwoordig de
Solutions Alliance).

2.4

Financiële omvang en bijdragen
UNHCR wordt voor 99% gefinancierd uit vrijwillige bijdragen. 1% van de begroting
komt uit het reguliere VN-budget. Overheden en de Europese Unie financieren 90%
van de begroting, intergouvernementele organisaties en gezamenlijke VNfinanciering dekken 3% en private donaties en bedrijfsleven dragen 6% van de
uitgaven. De begroting in 2015 bedraagt ruim USD 6,8 miljard. Nederland steunde
UNHCR van 2008 tot en met 2011 met een Algemene Vrijwillige Bijdrage van EUR
42 miljoen, in 2012 en 2013 met EUR 38 miljoen, en in 2014 en 2015 met EUR 33
Pagina 5 van 15

Scorecard | UNHCR

miljoen. Daarnaast geeft Nederland bijdragen uit noodhulpmiddelen aan diverse
landenprogramma’s en bij crisissituaties.
Financieel Overzicht (bedragen in USD miljoen)
Inkomsten
Jaar
Verplichte
Vrijwillige bijdragen
bijdragen
Geoormerkt
Niet-geoormerkt
2011
n.v.t.
488,5
1.599,8
2012
n.v.t.
451,1
1.812,2
2013
n.v.t.
517,5
2.716,6

Totaal

Uitgaven
Totaal

2.088,3
2.263,3
3.234,1

2.181,1
2.357,7
2.971,8

Overzicht bijdragen en ranking grootste donoren (bedragen in USD miljoen)
Jaar
Bijdrage
Ranking/donor
Bedrag
2011

Core-bijdrage

Non-core-bijdragen

Totaal bijdrage

2012

Core-bijdrage

Non-core-bijdragen

Totaal bijdrage

2013

Core-bijdrage

Non-core-bijdragen

Totaal bijdrage

1. Verenigd Koninkrijk
2. Zweden
3. Nederland
1. Verenigde Staten
2. Japan
12. Nederland
1. Verenigde Staten
2. Japan
6. Nederland

94,4
82,2
59,2
698,2
206,8
19,4
698,2
226,1
78,6

1. Zweden
2. Nederland
3. Noorwegen
1. Verenigde Staten
2. Europese Unie
5. Nederland
1. Verenigde Staten
2. Japan
5. Nederland

81,5
49,8
49,5
793,4
166,9
53,6
793,5
185,4
103,4

1. Zweden
2. Noorwegen
3. Nederland
1. Verenigde Staten
2. Japan
11. Nederland
1. Verenigde Staten
2. Duitsland
11. Nederland

87,6
53,0
49,5
1.041,7
230,9
36,0
1041,7
252,9
85,6

Pagina 6 van 15

Scorecard | UNHCR

3

Institutionele aspecten en functioneren van de organisatie

3.1

Strategie en focus
UNHCR heeft als enige VN-organisatie het statutaire mandaat voor de bescherming
van vluchtelingen en staatlozen en voor het vinden van duurzame oplossingen voor
hun situatie. Vanwege de wereldwijde toename in het aantal vluchtelingen richt
UNHCR zich sterker op dat kernmandaat. Ook de werkzaamheden van UNHCR voor
binnenlands ontheemden en terugkerende vluchtelingen maken onderdeel uit van
haar mandaat. Er is geen sprake van “mission creep”. Wel is er het probleem van
langdurige vluchtelingen waar geen oplossingen voor worden gevonden, waarbij de
ondersteuning verschuift van levensreddende steun naar ontwikkelingsactiviteiten.
Hierbij probeert UNHCR samen te werken met lokale overheden of
ontwikkelingsorganisaties.
UNHCR heeft een meerjarig strategisch plan (het Global Appeal) waarin het mandaat
van de organisatie wordt geoperationaliseerd. De beleidsprioriteiten, indicatoren,
uitgangssituatie en doelstellingen zijn helder vastgelegd. In dit plan zou beter
kunnen worden duidelijk gemaakt hoe het mandaat vertaald wordt naar operationele
prioriteiten en doelen. UNHCR maakt gebruik van theories of change, die helder zijn
geformuleerd.
De mate waarin het werk van UNHCR is aangesloten op het nationale beleid is sterk
afhankelijk van de lokale context. Bij goed functionerende overheden kan UNHCR
zich veelal beperken tot een adviserende en pleitbezorgende rol. In andere landen
neemt UNHCR desgevraagd de statusbepalende rol van het gastland over, of neemt
UNHCR zelfs alle taken voor de bescherming en het opvangen van ontheemden en
vluchtelingen op zich. UNHCR zal waar mogelijk aansluiten bij de armoedestrategie
van een land, maar dit is niet altijd mogelijk, aangezien de regering vaak niet open
staat voor de opname van vluchtelingenzaken in deze strategie.
Beoordeling: Goed = 4

3.2

Resultaatsturing
Het planningsproces is sinds de begrotingsperiode 2010-2011 georganiseerd volgens
de principes van resultaatgericht management, zowel op het hoofdkwartier als op
veldniveau. UNHCR heeft de afgelopen jaren verbeteringen aangebracht in het
werken op basis van Result Based Management (RBM) en Result Based Budgeting,
zoals het ontwikkelen van richtlijnen over RBM in het UNHCR-handboek, het nieuwe
RBM Framework, instrumenten die RBM ondersteunen en training voor staf over
resultaatgericht plannen en rapporteren. Ook op landenniveau wordt RBM toegepast.
UNHCR’s needs assessments op basis waarvan humanitaire interventies plaats
hebben, worden positief beoordeeld door partners. UNHCR’s RBM systeem wordt in
het MOPAN rapport uit 2014 als voldoende beoordeeld, met de kanttekening dat de
complexiteit van het systeem voor verbetering vatbaar is.
UNHCR hanteert een complexe RBM-architectuur, met verschillende resultaten
raamwerken en een groot aantal indicatoren en outputs. Hierdoor is het uitdagend
om de resultaten van de organisatie als geheel goed te rapporteren en analyseren.
De keuze van strategische prioriteiten en indicatoren is niet altijd duidelijk, evenals
de link tussen de gestelde prioriteiten en de interventies. Bovendien zouden ook de
resultaten in de verbetering van de situatie van UNHCR’s People of concern per
regio, per groep van rechtenhouders, en over langere periodes moeten worden
Pagina 7 van 15

Scorecard | UNHCR

weergegeven. Ook sluiten de korte-termijn strategie van de Global Appeal en de
vele lange termijn vluchtelingensituaties waar UNHCR en andere humanitaire
organisaties mee te maken hebben niet goed op elkaar aan. UNHCR stelt
verbeteringen in de implementatie van RBM als prioriteit in de Global Appeal 20142015.
Beoordeling: Voldoende = 3
Verwachting voor positieve verandering: waarschijnlijk = 

3.3

Partnerschappen
UNHCR vervult in haar partnerschappen verschillende rollen: coördinator, convener
en donor. Over het algemeen wordt UNHCR positief beoordeeld op het gebied van
relatiemanagement. UNHCR draagt goed bij aan inter-agency appeals en plannen,
aan gezamenlijke analyses en beoordelingen, deelt informatie met partners en
coördineert de vluchtelingenrespons adequaat met relevante actoren.
UNHCR coördineert met andere organisaties actief bij humanitaire hulp en
wederopbouw in het Inter-Agency Standing Committee. UNHCR zet zich ook actief in
voor de Transformative Agenda ter verbetering van de humanitaire VN-coördinatie.
Ten aanzien van binnenlands ontheemden laat ze zich coördineren door OCHA en is
UNHCR wereldclusterleider voor kampmanagement, bescherming en onderdak van
ontheemden. Voor haar vluchtelingenmandaat behoudt UNHCR zich het recht voor
zelfstandig te opereren, in samenwerking met relevante actoren. Soms ontstaan
spanningen tussen UNHCR en OCHA over de coördinerende rollen van beide
organisaties, in het bijzonder bij zogenaamde mixed situations (vluchtelingen en
andere noodhulpbehoevenden, zoals binnenlands ontheemden). Hierover zijn in
2014 afspraken gemaakt, die momenteel moeten worden geïmplementeerd. UNHCR
heeft sinds eind 2013 een verbeterd Refugee Coordination Model geïntroduceerd
voor grootschalige vluchtelingensituaties. Het nieuwe model heeft tot doel om
vluchtelingen meer centraal te stellen, om participatief en inclusief te plannen met
als resultaat een gezamenlijk responsplan, en om nationale en regionale
coördinatoren aan te stellen. Ook heeft UNHCR in mei 2014 een afdeling binnen de
organisatie opgericht die zich speciaal bezig houdt met inter-agency coördinatie.
UNHCR heeft een belangrijke conveniërende rol. Zo organiseert UNHCR sinds 2012
een structurele dialoog met NGO’s, waarover wordt teruggekoppeld binnen het
Uitvoerend Comité. UNHCR heeft recentelijk een nieuw raamwerk voor
samenwerking met partners opgesteld, voor het versterken van partnerschappen en
van operationele prestaties en verantwoording. De uitvoering van dit Enhanced
Framework for Implementing with Partners is inmiddels van start gegaan.
UNHCR is tevens een belangrijke opdrachtgever: 40% van UNHCR’s budget wordt
besteed aan uitvoerende partners, waaronder zo’n 720 NGO’s (75% lokale NGO’s).
UNHCR wordt over het algemeen positief beoordeeld als het gaat om de snelheid
van beslissingen over financiering en het uitbetalen van middelen.
UNHCR speelt een actieve rol in de Solutions Alliance, een partnerschap met onder
andere UNDP, de Wereldbank, donorlanden, gastlanden, NGO’s, academici en het
bedrijfsleven, met als doel om de samenwerking tussen humanitaire en
ontwikkelingsorganisaties te verbeteren en een duurzame oplossing te
bewerkstellingen voor langdurige vluchtelingensituaties.

Pagina 8 van 15

Scorecard | UNHCR

UNHCR neemt waar mogelijk deel aan het UN Development Assistance Framework
en Delivering as One op landenniveau. Ook neemt UNHCR deel aan VN-brede
fondsenwerving voor humanitaire crises. UNHCR richt zich steeds meer op
partnerschappen met het bedrijfsleven, in het bijzonder voor innovatieve projecten.
Dit kan nog verder worden uitgebreid.
Beoordeling: Voldoende = 3
Verwachting voor positieve verandering: waarschijnlijk = 
3.4

Effectiviteit bestuurs- en beheersorganen
Het in 2006 door Hoge Commissaris Guterres geïnitieerde hervormingsproces heeft
op vele fronten geleid tot een efficiëntere en effectievere organisatie. Voortgang
werd geboekt op belangrijke punten: een sterke daling van apparaatskosten op het
hoofdkwartier, meer geld rechtstreeks voor de doelgroepen, een grotere financiële
stabiliteit door verbreding van de donorbasis en delegatie van
verantwoordelijkheden naar het veld. Aanbevelingen voor verbeterd functioneren
van de organisatie worden in de regel serieus opgepakt.
Het Uitvoerend Comité en het Standing Committee bieden lidstaten de gelegenheid
voor een beleidsdialoog met en over de organisatie. Die dialoog is nuttig, de
beslissingsbevoegdheden zijn beperkt. Financieel beperken die zich tot het
goedkeuren van het jaarlijkse plafond op basis waarvan de Hoge Commissaris
fondsen werft en de tussentijdse ophoging daarvan op basis van nieuwe crises.
Beleidsmatig kan het Uitvoerend Comité zogenaamde conclusies aannemen. Deze
komen vanwege de uiteenlopende belangen en visies van lidstaten echter soms
moeizaam of geheel niet tot stand.
De delegatie van verantwoordelijkheden naar het veld naar nationale en regionale
landenkantoren wordt positief beoordeeld in het MOPAN rapport 2014. De
bevoegdheden zijn adequaat omschreven in UNHCR’s Global Management
Accountability Framework van mei 2010 en in hoofdstuk II van het in 2013 herziene
UNHCR handboek. Daarnaast werkt UNHCR met specifieke Terms of Reference voor
de regionale kantoren waarin rapportage-vereisten en ondersteunende taken
vastgelegd en gestroomlijnd worden. Veldkantoren worden betrokken bij de
tweejaarlijkse herziening van de strategische prioriteiten.
UNHCR maakt waar mogelijk gebruik van lokale organisaties: 75% van de NGOpartners zijn lokale NGO’s. UNHCR probeert hun capaciteit door technische
assistentie te verbeteren. UNHCR wordt op dit punt positief beoordeeld in het
MOPAN rapport 2014.
Beoordeling: Voldoende = 3
Verwachting voor positieve verandering: neutraal = 

3.5

Beleidsevaluatie
Het evaluatiebeleid van UNHCR is gebaseerd op de standaarden van de VN
Evaluatiegroep (UNEG) en vastgelegd in een evaluatiebeleidsdocument van 2010.
UNHCR beschikt sinds 2006 over een beleidsontwikkeling- en evaluatiedienst die
rechtstreeks rapporteert aan de Hoge Commissaris.

Pagina 9 van 15

Scorecard | UNHCR

In maart 2013 is een kritische peer review uitgekomen van OIOS over UNHCR’s
evaluatiefunctie. De evaluatiefunctie van UNHCR zou niet duidelijk aansluiten op het
mandaat, doelstellingen en strategische prioriteiten van de organisatie, en zou niet
geheel voldoen aan de VN standaarden voor onafhankelijkheid, geloofwaardigheid
en bruikbaarheid. UNHCR is grotendeels akkoord met de aanbevelingen uit deze
peer review en heeft al enkele maatregelen genomen, waaronder het invoeren van
een management response waarin aandacht wordt besteed aan geplande follow-up
in reactie op iedere evaluatie. Volgens MOPAN (2014) is verbetering in UNHCR’s
evaluatiefunctie waarneembaar, maar zijn meer financiële en personele middelen
noodzakelijk.
Nederland heeft in opdracht van de leden van het OESO/DAC Network on
Development Evaluation een Development Effectiveness Review van UNHCR laten
uitvoeren eind 2014. De uitkomst was dat UNHCR’s evaluatiefunctie onvoldoende
onafhankelijk en gedefinieerd is, en dat het oordeel over de evaluatiefunctie voor
wat betreft kwaliteit en dekking onvoldoende is.
UNHCR heeft in 2014 een grootschalige onafhankelijke evaluatie laten uitvoeren van
UNHCR’s respons in Syrië, mede op aandringen van Nederland. De resultaten van de
evaluatie zijn in grote lijnen positief: UNHCR heeft goed werk geleverd in deze
complexe vluchtelingensituatie. Aandachtspunten waren onder andere het feit dat
UNHCR’s protectiemandaat in Jordanië onder druk stond vanwege UNHCR’s nauwe
banden met de Jordaanse regering en coördinatie met andere hulporganisaties.
In 2014 is UNHCR geëvalueerd door MOPAN. UNHCR scoort in deze evaluatie goed
op mainstreaming van gender, verwerkt rampenparaatheid en -respons adequaat en
krijgt waardering voor het uitgevoerde decentralisatieproces en de rol van convener
in noodsituaties. UNHCR heeft volgens MOPAN duidelijk vooruitgang geboekt in de
samenwerking met andere humanitaire organisaties, maar kan de eigen rol daarin
verder verbeteren. UNHCR’s complexe RBM-systeem is volgens MOPAN voor
verbetering vatbaar, evenals de kwaliteit en onafhankelijkheid van de
evaluatiefunctie.
Beoordeling: matig = 2
Verwachting voor positieve verandering: waarschijnlijk = 
3.6

Personeelsbeleid
UNHCR heeft de kosten voor staf van 41% in 2006 gereduceerd tot 22% in 2013,
onder andere door het verplaatsen van administratieve staf naar goedkopere
locaties (zoals van het hoofdkwartier in Genève naar de kantoren in Budapest en
recentelijk Kopenhagen). 88% van UNHCR’s staf werkte de afgelopen 5 jaar in het
veld. 51% van UNHCR’s veldstaf werkt in moeilijke en gevaarlijke duty stations
(categorieën D en E), en 43% in non-family duty stations. Een VN-breed besluit in
2011 om de hardship compensatie neerwaarts aan te passen had dan ook extra
nadelige gevolgen voor UNHCR en mogelijk een impact op het vermogen dergelijke
posities te vullen.
UNHCR werkt aan een overkoepelend personeelsbeleid voor 2015-2020. Dit nieuwe
beleid zal in het najaar van 2015 aan donoren worden gepresenteerd. Het beoogt de
juiste talenten binnen te halen om snel te kunnen reageren in noodsituaties, om
capaciteit te versterken in complexe operaties, om mobiliteit en flexibiliteit verder te
bevorderen, en om stafleden de benodigde ondersteuning te bieden.
UNHCR heeft een trainingsprogramma opgezet voor de coördinatie en het
leiderschap in inter-Agency context. Plaatsing van UNHCR-staf bij andere
Pagina 10 van 15

Scorecard | UNHCR

organisaties gebeurt op beperkte schaal. UNHCR-staf roteert op periodieke basis.
Het Board of Auditors rapport over 2013 geeft als aanbeveling dat het aanstellen
van personeel sneller zou moeten verlopen. UNHCR heeft hier reeds opvolging aan
gegeven met nieuw beleid ter simplificatie van de aanstelling van staf.
UNHCR heeft geen problemen meer om vrouwen te werven. Bij recente initiatieven
om talent aan te trekken (het Entry-Level Humanitarian Professional Programme en
het Capacity Building Initiative) werden meer vrouwen dan mannen geselecteerd
(respectievelijk 56% en 61%). Vrouwelijke staf komt een jaar eerder dan manlijke
staf in aanmerking voor een bevordering.
UNHCR kampt nog altijd met een gebrek aan financiële staf en accountants, maar
verwacht dit jaar voldoende sollicitanten aan te trekken in deze sectoren door bij
wijze van uitzondering het vereiste van bekwaamheid in twee talen op te heffen.
UNHCR heeft een systeem voor de opvang en begeleiding van personeel dat
traumatische ervaringen heeft opgedaan in de functie-uitoefening. UNHCR stelt
extra aandacht te zullen geven aan de (psychosociale) gezondheid en veiligheid van
personeel.
Beoordeling: Voldoende = 3
Verwachting voor positieve verandering: waarschijnlijk = 
3.7

Financieel beheer
UNHCR begroot op basis van verwachte noden. Het zet daarvoor een Annual Global
Appeal uit die in de loop van het jaar met extra budgetverzoeken wordt aangevuld.
De Hoge Commissaris geeft toestemming tot uitgaven op basis van verwachte
inkomsten en is daarin bijzonder voorzichtig. Voor 2014 werd van de benodigde USD
6,6 miljard ongeveer USD 3,6 miljard ontvangen en grotendeels uitgegeven.
Toegezegde bijdragen worden meestal tijdig betaald. De financiering door de private
sector neemt jaarlijks toe, en bedroeg in 2014 USD 208 miljoen.
Gegevens per 31 december 2014 duiden op een robuuste korte termijn solvabiliteit.
UNHCR’s liquiditeitsdoelstellingen zijn erop gericht voldoende middelen beschikbaar
te houden om aan de verplichtingen te kunnen voldoen. De carry-over van 2014
naar 2015 bedroeg USD 259,5 miljoen. Het carry-over budget is vastgelegd voor
meerjarig aangegane projecten.
Voor 2013 werd 67% van UNHCR’s budget uitgegeven aan operationele kosten,
22% aan stafkosten en 12% aan administratieve kosten. Slechts 15% van de
bijdragen is ongeoormerkt, en de trend is dalende. In 2014 werd ongeveer 62% van
de ongeoormerkte bijdragen in het veld besteed, en 36% aan de mondiale
programma’s. Van de geoormerkte bijdragen is ongeveer 67% sterk geoormerkt
(een stijgende trend). Donoren bepalen dus in grote mate aan welke noden UNHCR
aandacht kan besteden.
UNHCR heeft het opzetten van een eigen interne accountantsdienst overwogen, in
plaats van het Office of Internal Oversight Services (OIOS) van de VN. Na ruim twee
jaar onderhandelingen tussen UNCHR en OIOS heeft UNHCR uiteindelijk besloten
voorlopig van de services van OIOS gebruik te blijven maken. Het Independent
Audit and Oversight Committee (IAOC) beoordeelt de financiële overzichten, de
interne controle en het risicomanagement, en rapporteert hier jaarlijks over aan het
Uitvoerende Comité. Over 2013 heeft de Board of Auditors een goedkeurende
verklaring afgegeven bij de financiële overzichten. Aanbevelingen betroffen onder
Pagina 11 van 15

Scorecard | UNHCR

andere het versterken van risicomanagement, verbeteringen van interne en externe
informatiedeling over het functioneren van uitvoerende partners, en verdere
verbeteringen in het anti-fraude beleid voor uitvoerende partners. UNHCR heeft de
aanbevelingen van de Board of Auditors grotendeels geaccepteerd en informeert
donoren regelmatig over implementatie hiervan. Het Internal Compliance and
Accountability Committee brengt de aanbevelingen in kaart en ziet toe op de
opvolging daarvan. Rapportages voldoen over het algemeen aan de in het
raamcontract gespecificeerde eisen, ook voor geoormerkte Nederlandse bijdragen.
Beoordeling: Goed = 4
3.8

Corruptiebestrijding in de interne organisatie
Aangezien UNHCR werkzaam is in gebieden met een hoog risico als het gaat om
corruptie en afhankelijk is van een groot aantal uitvoerende organisaties, is het
essentieel dat UNHCR een goed anti-fraude beleid heeft. Volgens het Board of
Auditors Rapport van 2013 moeten op dit gebied verbeteringen worden
aangebracht, in het bijzonder voor de uitvoerende organisaties. UNHCR heeft reeds
stappen genomen, zoals het aangaan van een dialoog met andere VN-organisaties
over het delen van informatie over fraude bij uitvoerende partners. UNHCR heeft
bovendien in juli 2013 een herzien Strategic Framework for the Prevention of Fraud
and Corruption gepubliceerd. Het verplicht managers om een volledige
risicobeoordeling op te stellen, inclusief van activiteiten uitgevoerd door uitvoerende
organisaties.
Het kantoor van de Inspecteur-Generaal speelt een belangrijke rol bij
corruptiebestrijding in de interne organisatie. Het kantoor heeft drie kerntaken: het
inspecteren van de kwaliteit van management van UNHCR-operaties, het
onderzoeken van misdragingen van UNHCR-personeel en ad hoc onderzoeken naar
incidenten die schade aanrichten aan de integriteit, geloofwaardigheid of middelen
van UNHCR. Hoewel het kantoor van de Inspecteur-Generaal naar behoren
functioneert, kampt het met een tekort aan staf. UNHCR zet zich in om haar
toezichtfunctie te versterken door uitbreiding van staf van het kantoor met functies
in het veld.
UNHCR’s jaarverslagen en audit-rapporten bevatten in de regel een overzicht van
alle gevallen van (vermoedens van) fraude. Een overzicht van disciplinaire
maatregelen naar aanleiding van misdragingen wordt jaarlijks aan alle stafleden
bekend gesteld en op het intranet van de organisatie gepubliceerd.
Beoordeling: Voldoende = 3
Verwachting voor positieve verandering: waarschijnlijk = 

Pagina 12 van 15

Scorecard | UNHCR

4

Beleidsrelevantie en resultaten van de organisatie

4.1

Relevantie voor Nederlandse BHOS-prioriteiten
1. Voedselzekerheid
Beperkt relevant. UNHCR bevordert de voedselzekerheid van haar people of concern
en vervult samen met WFP een coördinerende rol in de voedselzekerheid van
vluchtelingen. Voedselzekerheid is een belangrijk onderdeel van UNHCR’s publieke
gezondheidsstrategie voor 2014-2018. Voeding en voedselzekerheid zijn onderdeel
van UNHCR’s mondiale programma’s, die worden gemanaged op
hoofdkwartierniveau en uitgevoerd in het veld.
2. Water
Niet relevant. Hier geldt dezelfde analyse als bij voedselzekerheid. Water maakt
bovendien onderdeel uit van UNHCR’s Global Strategic Priorities. UNHCR is geen
relevante speler voor het Nederlandse waterbeleid.
3. Veiligheid en Rechtsorde
Relevant. UNHCR is met name actief in fragiele staten en in post-conflict situaties.
Op microniveau is de organisatie relevant voor de veiligheid van de mensen die
onder het mandaat vallen. Op macroniveau werkt UNHCR aan duurzame oplossingen
voor de bedreiging van de veiligheid en stabiliteit door grote aantallen vluchtelingen
en ontheemden. Ook is een ordentelijk verloop van de terugkeer van vluchtelingen
en ontheemden van belang om de stabiliteit van een land of regio niet in gevaar te
brengen. In 2014 zijn 414.558 vluchtelingen en ruim 1,3 miljoen intern ontheemden
teruggekeerd, en werden ruim 71.000 personen hervestigd.
4. Seksuele en Reproductieve Gezondheid en Rechten (SRGR), inclusief hiv/aids
Beperkt relevant. UNHCR is een op protectie gerichte organisatie, waaronder het
beschermen van vrouwen tegen Sexual and Gender Based Violence, kind huwelijken
onder vluchtelingen, etc. Reproductieve gezondheid en HIV/aids zijn onderdeel van
UNHCR’s mondiale programma’s. UNHCR heeft samen met de WHO en UNICEF een
handboek over reproductieve gezondheid in vluchtelingensituaties opgesteld.
5. Gendergelijkheid
Relevant. UNHCR hecht grote waarde aan het mainstreamen van gendergelijkheid
en presteert goed op dit gebied. UNHCR’s inzet op het gebied van gendergelijkheid
komt naar voren in verschillende beleidsdocumenten waaronder het Age, Gender
and Diversity Policy Forward Plan 2011-2016 en het daarbij horende
verantwoordingsraamwerk. UNHCR-staf krijgt training op het gebied van Sexual and
Gender Based Violence. Vluchtelingen die hiervan slachtoffer zijn ontvangen
juridische, medische en psychosociale hulp. Ook besteedt UNHCR expliciet aandacht
aan empowerment van vrouwen en meisjes. Verbetering is wenselijk in het
registreren van financiële middelen uitgegeven aan bepaalde gender gerelateerde
thema’s en het systematisch verzamelen van data uitgesplitst naar sekse. UNHCR
wil hierin de komende jaren verbetering aanbrengen.
6. Klimaat
Niet relevant.
7. Private Sector Development
Niet relevant.

Pagina 13 van 15

Scorecard | UNHCR

8. Humanitaire hulp
Relevant. UNHCR is een belangrijke humanitaire speler en vervult daarbij
verschillende rollen. UNHCR is lid van het Inter-Agency Standing Committee en
diens werkgroepen en zet zich actief in voor de hervorming van het humanitaire
systeem om de wereldwijde humanitaire response te verbeteren (onder andere door
implementatie van de Transformative Agenda) samen met andere humanitaire en
wederopbouworganisaties. UNHCR respecteert over het algemeen de humanitaire
principes, hoewel het deze niet actief onderschrijft en hier geen verantwoording over
aflegt. UNHCR heeft recentelijk het belang van versterking van communicatie over
de humanitaire principes erkend.
4.2

Extra relevantie
UNHCR speelt een cruciale rol bij opvang in de regio. Het belang om dit te
ondersteunen wordt expliciet genoemd in het regeerakkoord.
UNHCR heeft een belangrijke normerende rol. UNHCR is de hoeder van het
Vluchtelingenverdrag van 1951, het bijbehorende Protocol van 1967, en de 1961
Conventie voor het Verminderen van Stateloosheid. UNHCR bevordert universele
ratificatie en naleving van deze verdragen. Sinds 1975 vormen de jaarlijkse
conclusies van het Uitvoerende Comité een belangrijke bron voor aanvullende
normstelling over internationale bescherming van UNHCR’s doelgroepen.
UNHCR voert effectief lobby met betrekking tot Europese en nationale regelgeving
en beleid over asiel- en migratie onderwerpen. UNHCR Nederland brengt regelmatig
haar standpunten schriftelijk onder de aandacht van het Ministerie van Veiligheid en
Justitie en het Parlement en heeft ook verschillende onderzoeken uitgevoerd in
Nederland naar het functioneren van het Nederlandse asielstelsel. Met de
standpunten van UNHCR over specifieke landensituaties wordt regelmatig door de
rechterlijke macht rekening gehouden bij beslissingen over een specifieke
asielaanvraag. In Nederland heeft UNHCR onder meer succesvol gepleit voor een
speciale procedure voor staatloosheid en aanvullend voor wijzigingen in
nationaliteitswetgeving op dat terrein. UNHCR heeft ook met succes gepleit voor het
minder toepassen van detentiemaatregelen voor asielzoekers.
UNHCR is een invloedrijke organisatie in de EU waar rekening mee wordt gehouden.
Tijdens Justitie- en Binnenlandse Zaken Raden of andere Raden waarin asiel- en
migratie onderwerpen aan bod komen wordt UNHCR vaak gevraagd haar standpunt
naar voren te brengen. UNHCR heeft daarnaast een belangrijke rol gekregen als
waarnemer bij het Europese agentschap European Asylum Support Office. Er is een
toegenomen waardering door zowel het Europese Hof van de Rechten van de Mens
als het Europese Hof van Justitie voor standpunten van UNHCR. Steeds vaker wordt
het standpunt van UNHCR geciteerd in uitspraken en wordt in een rechtszaak
gevraagd om het standpunt van UNHCR.
Tijdens hervestigingsmissies werkt Nederland intensief samen met UNHCR ter
plaatse. In de meeste gevallen verloopt de samenwerking bij hervestiging naar
wens. In een aantal situaties kan dat beter. Zo is de capaciteit van UNHCR voor
hervestiging niet altijd voldoende. Ook heeft UNHCR Genève de laatste jaren
onvoldoende de oorzaken onderzocht van een relatief hoog afwijzingspercentage
van individuele voordrachten voor hervestiging. Hier lijkt inmiddels serieuzer naar te
worden gekeken door UNHCR Genève.

Pagina 14 van 15

Scorecard | UNHCR

5

Conclusie

5.1

Institutionele aspecten en functioneren
UNHCR is over het algemeen een gezonde organisatie, die adviezen om
institutionele zaken te verbeteren actief oppakt. Ondanks de toename in het aantal
en de omvang van de operaties is de organisatie vanuit institutioneel oogpunt goed
blijven functioneren. Bovendien heeft UNHCR de afgelopen jaren duidelijk voortgang
geboekt met het personeelsbeleid, waardoor de organisatie sneller kan reageren in
acute vluchtelingensituaties.
Score
3 Institutionele aspecten en functioneren
Strategie en focus
Resultaatsturing
Partnerschappen
Effectiviteit bestuurs- en beheersorganen
Beleidsevaluatie
Personeelsbeleid
Financieel beheer
Corruptiebestrijding in de interne organisatie

5.2

4
3
3
3
2
3
4
3

Verw.








Beleidsrelevantie
UNHCR is met name relevant voor de Nederlandse prioriteiten op het gebied van
veilheid en rechtsorde, gendergelijkheid en humanitaire hulp. Bovendien speelt
UNHCR een belangrijke normerende rol, ook in Nederland en in Europa.
Score
4.1 Relevantie voor Nederlandse BHOS-prioriteiten
Voedselzekerheid
Water
Veiligheid en rechtsorde
SRGR, inclusief hiv/aids
Gendergelijkheid
Klimaat
Private Sector Development (inclusief IMVO)
Humanitaire hulp

0
+
0
+
+

Pagina 15 van 15