De staat van het onderwijs
Onderwijsverslag 2008/2009

Inspectie van het Onderwijs

Aan de minister van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap en aan de minister van Landbouw,
Natuur en Voedselkwaliteit.
Hierbij bied ik u het verslag aan over de staat van het Nederlandse onderwijs over het schooljaar
2008/2009, zoals bedoeld in de Grondwet ex artikel 23 lid 8, en overeenkomstig artikel 3 van de
ministeriële Regeling Inspectie van het Onderwijs d.d. 22 april 2003.

-generaal van het Onderwijs,
De inspecteur
inspecteur-generaal

Mevrouw
drs. A
A.S.
Roeters
M
d
S R
t
Utrecht, april 2010

Leeswijzer voor de staat van het landbouwonderwijs
Het landbouwonderwijs (‘groen’ onderwijs) valt onder de verantwoordelijkheid van de minister
van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit (LNV).
De Inspectie van het Onderwijs voert het toezicht uit op de twaalf agrarische opleidingscentra
(aoc’s), waarin het vmbo- en het mbo-onderwijs wordt gegeven en 38 vmbo-afdelingen land­
bouw en natuurlijke omgeving van scholengemeenschappen en een regionaal opleidingscen­
trum. Het hoger agrarisch onderwijs wordt verzorgd door vijf agrarische hogescholen, waaron­
der de lerarenopleiding STOAS. Het wetenschappelijk onderwijs is ondergebracht bij
Wageningen Universiteit en Researchcentrum.
Het toezicht op het groene onderwijs wordt op dezelfde wijze vormgegeven als bij het overige
onderwijs. Vanwege de verantwoordelijkheid van de minister van LNV voor het groene onder­
wijs is ervoor gekozen de ontwikkelingen in het landbouwonderwijs op een herkenbare wijze te
integreren in dit Onderwijsverslag. In hoofdstuk 6 wordt afzonderlijk aandacht besteed aan het
groene onderwijs.

6

Deel 1
De staat van het onderwijs
Hoofdstuk 1
1.1
1.2
1.3
1.4
1.5
1.6
1.7

De staat van het onderwijs
De kwaliteit van het onderwijs
Prestaties verbeteren door opbrengstgericht werken
Naleving van wet- en regelgeving
Burgerschap en integratie
Leerlingenzorg
Toetsing en examinering
Verbetering en behoud van kwaliteit

10
12
17
19
21
22
23
25

Deel 2
Het onderwijs in sectoren
Hoofdstuk 2
2.1
2.2
2.3
2.4
2.5
2.6

Primair onderwijs
Toezichtarrangementen
Zeer zwakke basisscholen
De kwaliteit van het basisonderwijs
Ontwikkelingen in het primair onderwijs
Naleving van wet- en regelgeving
Nabeschouwing

30
33
38
39
41
47
51

Hoofdstuk 3
3.1
3.2
3.3
3.4
3.5
3.6
3.7

Voortgezet onderwijs
Toezichtarrangementen
De opbrengsten van het voortgezet onderwijs
De kwaliteit van het voortgezet onderwijs
Het voortgezet onderwijs in de vier grote steden
Ontwikkelingen in het voortgezet onderwijs
Naleving van wet- en regelgeving
Nabeschouwing

58
62
64
65
67
72
77
80

7

Hoofdstuk 4
4.1
4.2
4.3
4.4
4.5
4.6
4.7
4.8

Speciaal onderwijs en regionale expertisecentra
Toezichtarrangementen
De kwaliteit van het (voortgezet) speciaal onderwijs in cluster 1
Leerlingen met een cluster 1-indicatie in het regulier onderwijs
Kwaliteitsverbetering scholen clusters 3 en 4
Indicatiestellingen
Wachtlijsten
Vermindering van onderwijstijd
Nabeschouwing

86
89
91
92
96
96
98
100
101

Hoofdstuk 5
5.1
5.2
5.3
5.4
5.5
5.6

Beroepsonderwijs en volwasseneneducatie
De kwaliteit van het onderwijs
De kwaliteit van examens
Publieke verantwoording
Thema’s beroepsonderwijs en volwasseneneducatie
Naleving van wet- en regelgeving
Nabeschouwing

106
110
116
117
118
122
125

hoofdstuk 6
6.1
6.2
6.3
6.4
6.5
6.6

Groen onderwijs
Het groene onderwijs
Resultaten in het vmbo van agrarische opleidingscentra
Leerlingstromen in de groene beroepskolom vmbo-mbo
Studentenstromen in de groene beroepskolom mbo-hbo
RIGO/KIGO
Nabeschouwing

128
131
131
133
136
139
140

Hoofdstuk 7
7.1
7.2
7.3
7.4
7.5
7.6
7.7

Hoger onderwijs
Ontwikkelingen in het hoger onderwijs
Kwaliteit van opleidingen
Opbrengsten van het hoger onderwijs
Toegankelijkheid
Gerealiseerd niveau
Naleving van wet- en regelgeving
Nabeschouwing

144
147
150
151
153
155
158
159

Hoofdstuk 8
8.1
8.2
8.3
8.4
8.5

Niet-bekostigd onderwijs
B3-scholen
Onderzoeken door de inspectie
Conclusies op basis van de kwaliteitsonderzoeken
Ontwikkelingen
Nabeschouwing

162
165
166
166
168
168

8

Deel 3
Het onderwijs in thema’s
Hoofdstuk 9
9.1
9.2
9.3
9.4
9.5
9.6

Financiën en rechtmatige besteding van gelden
Financieel toezicht
Verantwoording door onderwijsinstellingen
De ﬁnanciële gezondheid van sectoren, besturen en instellingen
Financieel beheer en onderwijskwaliteit
Naleving van wet- en regelgeving
Nabeschouwing

172
175
176
179
181
183
186

Hoofdstuk 10
10.1
10.2
10.3
10.4
10.5
10.6

Opbrengstgericht werken en basisvaardigheden
De opbrengsten van het primair onderwijs
Opbrengstgericht werken door basisscholen
De rol van besturen
De rol van opleidingen en nascholing
Basisvaardigheden in het basisonderwijs en voortgezet onderwijs
Nabeschouwing

190
193
195
199
201
202
206

Hoofdstuk 11
11.1
11.2
11.3
11.4
11.5
11.6

De kwaliteit van leraren
Competenties
Kwaliteit van het didactisch handelen
Scholing en professionalisering
Formele positie van leraren
Lerarentekort
Nabeschouwing

208
211
211
214
215
216
217

Hoofdstuk 12
12.1
12.2
12.3
12.4

Leerlingenzorg
Ontwikkelingen in 2008/2009
Rugzakleerlingen in het regulier onderwijs
Eﬀecten van het onderwijs aan lwoo-leerlingen
Nabeschouwing

220
223
226
230
234

Hoofdstuk 13
13.1
13.2
13.3
13.4
13.5
13.6

Toetsing en examinering
Het belang van toetsing en examinering
Toetsing in het primair onderwijs
Examinering in het voortgezet onderwijs
Examenproducten in het middelbaar beroepsonderwijs
Erkenning van verworven competenties
Nabeschouwing

238
241
241
243
249
251
254

9

Hoofdstuk 14
14.1
14.2
14.3
14.4
14.5

Voortijdig schoolverlaten
Deﬁnitie en omvang voortijdig schoolverlaten
Verschillen tussen scholen
Oorzaken van verschillen tussen scholen
Eﬀectieve interventies
Nabeschouwing

258
261
264
266
268
268

Hoofdstuk 15
15.1
15.2
15.3
15.4
15.5

Burgerschap en integratie
Kwaliﬁcatie en socialisatie
Burgerschap
Sociale veiligheid
Integratie en segregatie
Nabeschouwing

270
273
273
276
278
286

10

11

Hoofdstuk 1
De staat van het
onderwijs
1.1
1.2
1.3
1.4
1.5
1.6
1.7

De kwaliteit van het onderwijs
Prestaties verbeteren door opbrengstgericht werken
Naleving van wet- en regelgeving
Burgerschap en integratie
Leerlingenzorg
Toetsing en examinering
Verbetering en behoud van kwaliteit

12
17
19
21
22
23
25

12

Inspectie van het Onderwijs

|

Onderwijsverslag 2008/2009

De staat van het onderwijs
Ieder jaar bepaalt de inspectie of scholen in het primair onderwijs, voortgezet onderwijs,
(voortgezet) speciaal onderwijs en middelbaar beroepsonderwijs aan normen voor basiskwali­
teit voldoen. In het schooljaar 2008/2009 halen meer scholen die normen dan het jaar daarvoor.
De inspectie spoort zwakke en zeer zwakke scholen aan zich zo snel mogelijk te verbeteren,
opdat ook zij hun leerlingen voldoende onderwijskwaliteit bieden. Ook scholen met basiskwali­
teit kunnen zich overigens vaak verbeteren op het gebied van het didactisch handelen, de
leerlingenzorg en de kwaliteitszorg.
Dit hoofdstuk besteedt aandacht aan de volgende onderwerpen:
• de kwaliteit van het onderwijs, vanuit het perspectief van het toezicht waarbij scholen op de
voorgrond staan en vanuit het perspectief van het onderwijsstelsel.
• thema’s die samenhangen met de kwaliteit van het onderwijs: opbrengstgericht werken,
naleving van wet- en regelgeving en burgerschap en integratie.
• thema’s die in het vorige Onderwijsverslag werden uitgelicht en nu terugkeren: leerlingen­
zorg en examens.

1.1

De kwaliteit van het onderwijs

Jaarlijkse beoordeling De inspectie beoordeelt ieder jaar gegevens over de opbrengsten, de
jaarverslaggeving van het bestuur en signalen over scholen of opleidingen. Is alles in orde, dan
krijgt de school of opleiding basistoezicht. Is er mogelijk iets mis, dan doet de inspectie nader
onderzoek.
Ondergrenzen De inspectie gaat bij de beoordeling van opbrengsten uit van ondergrenzen die
ruim onder toetsgemiddelden of gemiddelde rendementen liggen en houdt bovendien rekening
met de samenstelling van de leerlingbevolking. Als de inspectie een school zwak of zeer zwak
noemt, betekent dat dat de prestaties ruim onder het gemiddelde niveau van scholen met
vergelijkbare leerlingen liggen.
• in het primair en voortgezet onderwijs is een school zwak, als de opbrengsten drie jaar onder
de inspectienormen liggen en als het onderwijsleerproces daarbij hooguit enkele tekort­
komingen vertoont.
• zijn er naast onvoldoende opbrengsten ernstige tekortkomingen in het onderwijsleerproces,
dan is de school zeer zwak.
Aanpassingen per sector In andere sectoren gebruikt de inspectie normen die aan de beschik­
baarheid van gegevens zijn aangepast. In het speciaal basisonderwijs, het praktijkonderwijs en
het (voortgezet) speciaal onderwijs kijkt de inspectie vooral naar de kwaliteit van het systeem
van leerlingenzorg en de mate waarin scholen doelen per leerling formuleren en bereiken. In
het mbo kijkt de inspectie naar het percentage gediplomeerden per opleiding.

De staat van het onderwijs

13

De kwaliteit van scholen en opleidingen
Basiskwaliteit Er zijn in alle sectoren meer scholen met basiskwaliteit dan vorig jaar:
• van de basisscholen heeft 92,8 procent basiskwaliteit (was 91,1). Het percentage zeer zwakke
scholen veranderde nauwelijks (was 1,5, is nu 1,3 procent), maar het percentage zwakke
scholen nam af van 7,4 naar 5,9 procent.
• van de scholen voor voortgezet onderwijs heeft 90,5 procent basiskwaliteit (was 87,2). Het
percentage zeer zwakke scholen daalde van 1,9 naar 1,0 procent en het percentage zwakke
scholen van 10,9 naar 8,5 procent. Alle schoolsoorten verbeterden zich, behalve het vwo, dat
juist een lichte daling van het percentage scholen met basiskwaliteit laat zien (van 88,0 naar
86,8 procent). Het praktijkonderwijs maakte de grootste sprong (van 79 procent naar 89
procent basiskwaliteit).
• in het speciaal basisonderwijs en het (voortgezet) speciaal onderwijs heeft nu 77,8 respectie­
velijk 70,4 procent van de scholen basiskwaliteit. Enkele jaren geleden gold dat voor slechts de
helft van de scholen (Inspectie van het Onderwijs, 2007, 2008b, 2009). Ondanks deze verbete­
ring is het ernstig dat juist leerlingen die op deze specialistische scholen zijn aangewezen,
nog zo vaak onderwijs van onvoldoende kwaliteit krijgen.
Onvoldoende kwaliteit Van de leerlingen in het funderend onderwijs zit ongeveer 7 procent
(plusminus 145.000 leerlingen) op zwakke of zeer zwakke scholen. Het percentage wisselt per
sector (zie tabel 1.1a). Onvoldoende onderwijskwaliteit beperkt zich niet tot een klein deel van
de besturen, want afhankelijk van de sector heeft een kwart tot ruim een derde van de besturen
een zwakke of zeer zwakke school onder zijn hoede.
Tabel 1.1a
Percentages scholen met basistoezicht, zwakke en zeer zwakke scholen en betrokken leerlingen en besturen
per sector (peildatum 1 januari 2010)
scholen met
basistoezicht

zwakke
scholen

zeer zwakke
scholen

leerlingen op
zwakke en
zeer zwakke
scholen

besturen
betrokken bij
zwakke en
zeer zwakke
scholen

Basisonderwijs

92,8

5,9

1,3

6

25

Speciaal basisonderwijs

77,8

20,5

1,7

25

26

Vmbo-basisberoepsgericht

91,4

7,2

1,4

11

Vmbo-kaderberoeps­
gericht

91,2

7,7

1,1

8

Vmbo-gemengd/
theoretisch

90,6

8,3

1,1

6

Havo

93,0

6,4

0,6

6

Vwo

86,8

12,4

0,8

9

Praktijkonderwijs

89,0

9,8

1,2

9

12

(Voortgezet) speciaal­
onderwijs

70,4

27,9

1,7

38

38

Bron: Inspectie van het Onderwijs, 2010

30

14

Inspectie van het Onderwijs

|

Onderwijsverslag 2008/2009

Concentratie Zwakke en zeer zwakke scholen bevinden zich vooral in het noorden van het land
en in de vier grote steden. Leerlingen op deze scholen komen vaak uit autochtone of allochtone
achterstandsgroepen en hebben goed onderwijs hard nodig. Dat ze dat niet altijd krijgen, is
problematisch voor hen, maar ook voor de maatschappij.
Opleidingen mbo Het mbo kent momenteel ongeveer elfduizend eindtermgerichte en
competentiegerichte geregistreerde opleidingen. Daarvan zijn 44 opleidingen zeer zwak en 411
zwak. Bijna een vijfde van de besturen in het mbo (18 procent) heeft zwakke of zeer zwakke
opleidingen.
Financiële risico’s De inspectie bekijkt jaarlijks of besturen risico’s op ﬁnancieel gebied laten
zien. Dat is in elke sector bij een klein percentage besturen het geval:
• 1,5 procent in het primair onderwijs;
• 5 procent in het voortgezet onderwijs;
• 3 procent in het (voortgezet) speciaal onderwijs;
• 16 procent in het beroepsonderwijs en de volwasseneneducatie;
• 3 procent in het hoger onderwijs.
In het beroepsonderwijs en de volwasseneneducatie zitten de problemen vooral bij de roc’s,
waarvan bijna een derde ﬁnanciële risico’s laat zien. De oorzaak is dat instellingen hun uitgaven
onvoldoende aanpassen aan dalende inkomsten.
Acties van besturen Ervaringen van de inspectie met zeer zwakke scholen laten zien dat
geconcentreerde en krachtige maatregelen van besturen in korte tijd tot verbeteringen kunnen
leiden. Dat is voor leerlingen op de betreﬀende scholen vanzelfsprekend van groot belang. Ook
ontwikkelen het ministerie en sectororganisaties initiatieven om zwakke en zeer zwakke
scholen te helpen, vooral in het kader van de kwaliteitsagenda’s primair en voortgezet
onderwijs.

Het prestatieniveau van het onderwijs
Basisonderwijs Om verschuivingen in het prestatieniveau van het basisonderwijs te signale­
ren, vindt in opdracht van het ministerie sinds 2008 een jaarlijkse peiling plaats in de groepen 4
en 8. De meest recente peiling in groep 8 laat zien dat allochtone achterstandsleerlingen hun
achterstand op het gemiddelde iets inlopen, een trend die al langer gaande is (Hemker en Van
Weerden, 2009; Hemker, Kuhlemeier en Van Weerden, 2010; Driessen, 2009). Verder zijn er
weinig verschillen met de prestaties in 2008. Over een periode van twintig jaar bekeken zijn
reken- en taalprestaties van leerlingen in het basisonderwijs nauwelijks veranderd, afgezien van
enkele verschuivingen bij rekenen. Leerlingen zijn beter geworden in schattend rekenen, basale
vaardigheden en procenten, maar slechter in bewerkingsopgaven (Van der Schoot, 2008; KNAW,
2009).
Speciaal basisonderwijs Het speciaal basisonderwijs is bedoeld voor moeilijk lerende kinde­
ren en kinderen met opvoedingsmoeilijkheden. Het ligt voor de hand dat leerlingen minder
presteren dan leerlingen in het regulier basisonderwijs, maar het verschil is erg groot.
Leerlingen presteren bij rekenen/wiskunde en lezen op twaalfjarige leeftijd op een niveau dat

De staat van het onderwijs

vergelijkbaar is met dat van achtjarige leerlingen op de basisschool (Kraemer, Van der Schoot en
Van Rijn, 2009; Heesters, Van Berkel, Krom, Van der Schoot en Hemker, 2007). Verschillende
projecten maken echter duidelijk dat leerlingen een aanzienlijke leerwinst kunnen boeken na
verbeteringen in het onderwijs (Houtveen, Kuypers en Vernooy, 2005; Houtveen, 2007). De
inspectie is gestart met het verzamelen van uitstroomgegevens bij scholen voor speciaal
basisonderwijs om verschillen tussen scholen in kaart te brengen.
Voortgezet onderwijs In het voortgezet onderwijs bleef het gemiddelde cijfer voor het centraal
examen over alle schoolsoorten met 6,3 gelijk aan dat van 2008 en 2007. In 2005 en 2006 was
het gemiddelde cijfer 6,4. De gemiddelden in de basisberoepsgerichte leerweg, de gemengde/
theoretische leerweg en het vwo bleven constant (6,5 respectievelijk 6,3 en 6,4). De cijfers in de
kaderberoepsgerichte leerweg en het havo daalden met een tiende punt van 6,3 naar 6,2. Ervan
uitgaande dat centrale examens jaarlijks een vergelijkbaar prestatieniveau meten (CEVO, 2006)
is sprake van kleine verschuivingen.
Speciaal onderwijs en praktijkonderwijs In het (voortgezet) speciaal onderwijs is het nog
niet mogelijk de opbrengsten te beoordelen. Wel ziet de inspectie ook daar in toenemende
mate aandacht voor prestaties en uitstroomgegevens van leerlingen. In het praktijkonderwijs
stromen leerlingen minder vaak uit naar werk (40 procent in 2008/2009 tegen 43 en 45 procent
in de schooljaren daarvoor) en vaker naar een vervolgopleiding op een roc (31 procent, tegen 28
en 29 procent in de voorgaande jaren). Jaarlijks gaat 2 procent van de leerlingen naar het vmbo.
De overige leerlingen stromen uit naar een andere praktijkschool, het voortgezet speciaal
onderwijs of naar een vorm van dagbesteding (Heijnens, 2009). Er zijn maar weinig leerlingen
die vroegtijdig drempelloos instromen in het mbo (Koopman, Derriks en Voncken, 2009).
Middelbaar beroepsonderwijs Het mbo heeft geen centraal examen en daarom wordt het
prestatieniveau uitgedrukt in het percentage studenten dat een diploma behaalt. In 2009
stroomde 69 procent van de mbo-studenten uit met een diploma. Dat is een toename in
vergelijking met 2003, toen 60 procent gediplomeerd uitstroomde (OCW, 2009a). Een verdere
stijging van het percentage gediplomeerden is niettemin dringend gewenst.
Hoger onderwijs Van de voltijds hbo-studenten die in 2000 aan hun studie begonnen, had 54
procent na vijf jaar een diploma. Ongeveer 60 procent van de voltijds wo-studenten van dat­
zelfde cohort haalde na zes jaar een diploma in het hoger onderwijs, deels na een overstap naar
het hbo. Het percentage studenten dat na twee jaar stopt met de studie blijft hoog (22 procent in
het hbo, 13 procent in het wo).
Internationale vergelijking Nederlandse leerlingen presteren op tien- en vijftienjarige leeftijd
in internationaal vergelijkend onderzoek naar lezen en rekenen/wiskunde ruim boven het
internationale gemiddelde. Andere landen halen Nederland echter in, waardoor de positie op
de ranglijst daalt. De prestaties van Nederlandse leerlingen vertonen, in vergelijking met
eerdere metingen, een dalende trend (OCW, 2009a; Meelissen en Drent, 2008). Nederland heeft
in vergelijking met andere landen weinig lage presteerders, maar ook een kleinere topgroep.

15

16

Inspectie van het Onderwijs

|

Onderwijsverslag 2008/2009

Taal en rekenen/wiskunde Het verbeteren van taal- en rekenprestaties heeft de laatste jaren
prioriteit in het beleid van het ministerie en bij veel scholen en instellingen.
De belangstelling om mee te doen aan activiteiten van sectororganisaties en het ministerie is
groot. Het is van belang focus te houden en inspanningen niet te versnipperen. Het is te vroeg
om op grotere schaal resultaten te zien: daarvoor is meer tijd nodig.

De wenselijkheid van absolute normen
Absolute normen De overheid ontwikkelt referentieniveaus taal en rekenen/wiskunde voor het
primair en voortgezet onderwijs en het mbo. Voor verschillende momenten in de schoolloop­
baan wordt vastgesteld over welke kennis en vaardigheden leerlingen moeten beschikken,
zodat een betere aansluiting tussen sectoren mogelijk wordt. Als de niveaus zijn verwerkt in
betrouwbare toetsen en examens, zijn bovendien veel nauwkeuriger uitspraken mogelijk over
het niveau van het Nederlandse onderwijs en verschuivingen daarin. Alle huidige indicatoren
berusten namelijk op relatieve normen.
Meer helderheid Roeleveld en Béguin (2009) brachten in beeld hoe basisschoolleerlingen
presteren met gebruikmaking van voorlopige referentieniveaus. Het fundamentele niveau bij
taal is gedeﬁnieerd als het niveau dat nu door 75 procent van alle basisschoolleerlingen wordt
bereikt. In de vier grote steden haalt slechts 57 procent van de leerlingen dat niveau. Dat sluit
aan bij de constatering van de inspectie dat de onderwijskwaliteit in de vier grote steden
achterblijft. De prestaties van het speciaal basisonderwijs laten een zeer somber beeld zien:
slechts 8 procent van de leerlingen haalt het fundamentele niveau bij taal, 1 procent bij rekenen
en 12 procent bij begrijpend lezen.
Toetsen Het is belangrijk dat referentieniveaus op korte termijn gaan leven bij scholen en
leraren. Leraren moeten er houvast aan kunnen ontlenen voor de doelen die ze willen bereiken
met hun leerlingen. De inspectie pleitte eerder al voor de invoering van een verplichte toets aan
het eind van de basisschool en op andere momenten in de schoolloopbaan van leerlingen
(Inspectie van het Onderwijs, 2008b). Dat pleidooi geldt nog steeds. Toetsen moeten dan niet
alleen meten of leerlingen een bepaald niveau halen, maar ook hoever ze boven of onder dat
niveau zitten. Zulke gegevens zijn onmisbaar voor verbeteringen op leerling-, klas-, school- en
stelselniveau.
Toegevoegde waarde Toetsen voor verschillende leeftijden moeten inhoudelijk op elkaar
aansluiten, omdat vorderingen van leerlingen dan in leerwinst vertaald kunnen worden.
Toetsscores geven onder die conditie informatie over prestaties op stelselniveau en over
speciﬁeke groepen in de samenleving. Daarnaast maken ze het mogelijk om per school vast te
stellen hoeveel leerlingen een bepaald niveau bereiken én hoeveel leerwinst ze in de loop der
jaren behalen. Als scholen deze resultaten relateren aan hun doelen en ze gebruiken bij de
inrichting van hun onderwijs, kunnen ze tot meer gerichte verbeteringen komen.

De kwaliteit van het onderwijsleerproces
Steekproeven De inspectie onderzoekt jaarlijks representatieve steekproeven van scholen in
het basisonderwijs en het voortgezet onderwijs om over de kwaliteit van het onderwijsleer­
proces te rapporteren. Uit die onderzoeken blijkt dat scholen hun leerstofaanbod meestal

De staat van het onderwijs

voldoende op orde hebben en dat de meeste leraren er voldoende in slagen de leerstof aan
leerlingen uit te leggen.
Afstemming Veel leraren vinden het moeilijk om rekening te houden met verschillen
tussen leerlingen in hun instructie en bij de verwerking van leerstof. In het basisonderwijs
heeft een derde van de leraren hier problemen mee, in het voortgezet onderwijs de helft
en in het (voortgezet) speciaal onderwijs meer dan de helft. Dat laatste is verrassend,
omdat de groepen in het speciaal onderwijs kleiner zijn dan in de andere sectoren.
Blijkbaar is dat met de huidige kwaliﬁcaties van leraren toch niet genoeg om tot afstem­
ming te komen. In het mbo en het hoger onderwijs beschikt de inspectie niet over
vergelijkbare gegevens, maar leraren vinden het ook in die sectoren moeilijk rekening te
houden met onderwijsbehoeften van studenten: in het mbo hebben zeer zwakke oplei­
dingen vaak problemen met het leveren van maatwerk en in het hoger onderwijs slagen
instellingen er niet goed in studenten met functiebeperkingen op te vangen.
Leerlingenzorg Er zijn langzamerhand meer scholen die planmatige leerlingenzorg
bieden, maar een kwart van de basisscholen (vorig jaar 28 procent) en 17 procent van de
scholen voor voortgezet onderwijs (vorig jaar 23 procent) lukt dat niet. Bij ruim de helft
van de scholen voor (voortgezet) speciaal onderwijs komt leerlingenzorg onvoldoende uit
de verf. Dat betekent niet dat deze scholen niets doen op dit gebied, maar ze werken
weinig doelgericht en gaan niet na of hun inspanningen het gewenste eﬀect opleveren.
Kwaliteitszorg Ook de kwaliteitszorg verbeterde in de loop van de jaren, maar een derde
van de basisscholen en een kwart van de scholen voor voortgezet onderwijs evalueert de
eigen opbrengsten niet jaarlijks. In het (voortgezet) speciaal onderwijs gaat ruim de helft
van de scholen niet na wat handelingsplannen opleveren. Als scholen niet kritisch naar
hun opbrengsten kijken, lopen ze de kans te laat in te grijpen als leerlingen slechter
presteren, met alle gevolgen van dien. Eenmaal opgelopen achterstanden zijn doorgaans
moeilijk in te lopen.

1.2 Prestaties verbeteren door opbrengstgericht werken
Ruimte voor verbetering In alle sectoren is ruimte voor verbetering van het onderwijs.
Aangrijpingspunten liggen vooral in de minder goed ontwikkelde onderdelen van het
onderwijsleerproces: kwaliteitszorg, leerlingenzorg, afstemming en (bij sommige leraren)
het didactisch handelen.
Opbrengstgericht werken Het systematisch en doelgericht werken aan het maximalise­
ren van prestaties vat de inspectie samen onder de noemer ‘opbrengstgericht werken’. In
een representatieve steekproef ging de inspectie na hoe opbrengstgericht basisscholen
werken bij rekenen/wiskunde en welke resultaten ze met hun leerlingen boeken
(Inspectie van het Onderwijs, 2010b).

17

18

Inspectie van het Onderwijs

|

Onderwijsverslag 2008/2009

Kwart basisscholen opbrengstgericht Een kwart van de basisscholen in de steekproef werkt
opbrengstgericht. Deze scholen:
• hebben duidelijke doelen voor alle leerlingen;
• zorgen dat leraren weten wat ze hun klas moeten leren;
• stemmen het onderwijs af op wat leerlingen nodig hebben;
• analyseren problemen van leerlingen die doelen niet halen;
• verhelpen die problemen door een goede leerlingenzorg;
• gaan jaarlijks na hoe alle groepen presteren;
• verbeteren zich snel als prestaties tegenvallen.
Op opbrengstgerichte basisscholen presteren leerlingen beter op rekentoetsen dan op scholen
die minder opbrengstgericht werken.
Zelfreflectie nodig Een belangrijk punt bij opbrengstgericht werken is dat scholen hun eigen
rol bij het bereiken van prestaties onderkennen. Dat is minder vanzelfsprekend dan het lijkt. De
inspectie ziet bij zwakke en zeer zwakke scholen regelmatig dat scholen de oorzaak van slechte
prestaties niet bij zichzelf zoeken. Ze stellen kenmerken van leerlingen daarvoor verantwoorde­
lijk of toevallige omstandigheden, zoals een zieke leraar (Van Schilt-Mol en Van Vijfeijken, 2009;
Van Vijfeijken, Smeets, Van Schilt-Mol en Wester, 2010).
Gegevens gebruiken Praktisch alle basisscholen weten veel over de prestaties van hun leerlin­
gen, maar ze weten vaak niet hoe ze die gegevens kunnen gebruiken om prestaties te verbete­
ren. De curricula van pabo’s besteden daar ook weinig aandacht aan, blijkt uit een analyse van
studiegidsen. Ook schoolbegeleiders en besturen kennen de mogelijkheden van leerlingvolg­
systemen niet altijd voldoende.
Verbeteren opbrengstgerichtheid De inspectie spreekt jaarlijks met besturen over de
opbrengsten van scholen. Dat heeft geleid tot meer belangstelling voor leerlingprestaties bij
besturen. Er lopen diverse initiatieven, aangestuurd door de overheid en de sectorraden, waar
veel scholen en besturen bij betrokken zijn (Houtveen, Van der Velde, Brokamp en Spaans,
2009). Wethouders van onderwijs en bestuurders van provincies zijn alerter op prestaties en
nemen initiatieven om die te verbeteren. Ten slotte zijn lerarenopleidingen van plan om de
aandacht voor opbrengstgericht werken te vergroten. Over enkele jaren wordt duidelijk of deze
inspanningen leiden tot minder zwakke en zeer zwakke scholen en tot betere
leerlingprestaties.
Goede leraren onmisbaar Voor goede prestaties zijn goede leraren onmisbaar. Uit lesobserva­
ties blijkt dat bijna een op de vijf leraren in het basisonderwijs moeite heeft de leerstof duidelijk
uit te leggen en een op de zes leraren in het voortgezet onderwijs gebruikt de tijd in de les niet
eﬃciënt. Leraren die al langer voor de klas staan, doen dit niet beter dan startende leraren. Een
systeem van kwaliteitszorg, aangestuurd door schoolleiders of besturen, kan ervoor zorgen dat
leraren die niet goed functioneren begeleiding krijgen.
Lerarentekort In het voortgezet onderwijs wordt nu een op de zes lessen verzorgd door een
leraar die niet bevoegd is voor het vak. In het mbo wordt een op de tien lessen door een onder­

De staat van het onderwijs

wijsondersteuner gegeven en heeft 5 procent van het personeel geen pedagogisch-didactische
aantekening. De komende jaren gaan veel leraren, vooral in het voortgezet onderwijs en het
mbo, met pensioen (OCW, 2009b). Om te voorkomen dat onbevoegden of anders bevoegden
steeds meer lessen geven, moeten er voldoende bevoegde leraren zijn. De lerarenopleidingen
trekken jaarlijks ongeveer dertienduizend nieuwe studenten (OCW, 2009b), maar de instroom
daalt en bovendien vallen studenten vaker uit dan elders in het hoger onderwijs. Sommige
recente initiatieven, zoals de academische Pabo en de educatieve minor, slaan aan, maar
betreﬀen nog relatief kleine groepen studenten. Verdere maatregelen zijn dus nodig om het
naderende lerarentekort op te vangen. Het gaat dan om het werven en vasthouden van studen­
ten in het hbo en wo en om een gerichter beleid van besturen, waarbij aandacht is voor de
begeleiding van beginnende leraren.
Professionalisering Professionalisering verdient meer aandacht van besturen. Dit betreft hun
eigen handelen, maar ook de professionalisering van leraren en directeuren. Leiderschap op
alle niveaus (stelsel, bestuur, school, klas) is een voorwaarde voor goed presterende onderwijs­
systemen. De Wet op de beroepen in het onderwijs beoogt hier een toekomstvast fundament te
bieden met voor werkgevers en werknemers wederzijdse verplichtingen en rechten.
Toezicht leraarschap De inspectie krijgt mogelijk een taak in het toezicht op de kwaliteit van
het onderwijspersoneel. Het Onderwijsverslag zal de komende jaren dan in meer detail ingaan
op de kwaliteit van leraren.

1.3

Naleving van wet- en regelgeving

Toezicht op naleving De inspectie maakt sinds een aantal jaren meer werk van het nale­
vingstoezicht en krijgt in de toekomst wellicht sanctiebevoegdheden. Naleving van wet- en
regelgeving is van belang voor de kwaliteit van het onderwijs. De inspectie vindt het onvoldoen­
de naleven van wet- en regelgeving vooral ernstig als leerlingen er in de dagelijkse onderwijs­
praktijk direct door benadeeld worden.

Consequenties voor leerlingen
Onderwijstijd Leerlingen hebben recht op voldoende onderwijstijd. Daarom controleerde de
inspectie de afgelopen jaren in diverse sectoren of scholen voldoende uren maken. In het
voortgezet onderwijs en het mbo is een positieve ontwikkeling zichtbaar.
• volgens de nieuwe norm van duizend uur per jaar haalt nu twee derde van de scholen voor
voortgezet onderwijs voldoende tijd. In 2006/2007 ging het onder de oude norm van 1.040 uur
om slechts 7 procent van de scholen, in 2008/2009 om 43 procent. Leerlingen krijgen echter
ook nu nog op een derde van de scholen minder lessen dan waar ze recht op hebben, al is de
afstand tot de norm kleiner dan voorheen.
• In het mbo bood 75 procent van de opleidingen twee jaar geleden voldoende tijd, nu is dat 83
procent. Ook hier verbeterde de situatie. Toch is voldoende onderwijstijd ook hier nog niet
vanzelfsprekend, terwijl dat wel zo zou moeten zijn.

19

20

Inspectie van het Onderwijs

|

Onderwijsverslag 2008/2009

Belangrijke factor In het Onderwijsverslag 2007/2008 wees de inspectie erop dat scholen het
belang van de factor tijd voor het behalen van onderwijsdoelen te weinig inzien. De inspectie
herhaalt dat pleidooi. Er is een duidelijke relatie tussen prestaties, de tijd die scholen voor
bepaalde vakken uittrekken en de kwalitatieve invulling van die tijd (Creemers en Kyriakides,
2008; Onderwijsraad, 2010b). Tijd zou meer als een strategische factor voor leerlingen moeten
worden gezien. Nog te vaak wijst de inspectie scholen in het basisonderwijs en het speciaal
onderwijs op besteding van onderwijstijd aan activiteiten die geen duidelijke pedagogisch­
didactische doelen dienen.
Zorg Minder dan de helft van de scholen voor voortgezet onderwijs voldoet aan wettelijke
vereisten rond de zorg voor leerlingen met speciﬁeke onderwijsbehoeften, bleek uit een
verkennend onderzoek van de inspectie op 62 scholen (Inspectie van het Onderwijs, 2010c).
Wettelijk verplichte handelingsplannen voor leerlingen met leerwegondersteuning ontbreken
regelmatig, evenals plannen voor leerlingen met een rugzak. Vergelijkbare percentages vond de
inspectie eerder voor leerlingen met andere beperkingen (Inspectie van het Onderwijs, 2008b).
Scholen kunnen zich zonder handelingsplan niet verantwoorden voor het onderwijs dat ze aan
zorgleerlingen geven. Ook kunnen ze de eﬀecten van hun aanpak niet duidelijk maken.
Melden van verzuim De inspectie onderzocht bij 23 mbo-opleidingen of ze de regels voor het
melden van ongeoorloofd verzuim en voortijdig schoolverlaten naleven. Dat deden slechts vier
van deze 23 opleidingen. Van een groep opleidingen bij wie de inspectie eerder onvoldoende
naleving constateerde, verbeterde na een jaar slechts de helft zich. Dat is te weinig, zeker omdat
in het mbo veel voortijdig schoolverlaten voorkomt en alert ingrijpen bij verzuim kan helpen.
Onderzoek van de inspectie toont aan dat opleidingen die verzuim beperken, minder voortijdig
schoolverlaters hebben. De procedures voor melding zijn intussen vereenvoudigd en de
inspectie gaat onderzoeken of dat tot verbeteringen leidt.

Informatie voor ouders
Inhoud schoolgids en schoolplan Scholen gebruiken hun schoolgids en schoolplan om
ouders te informeren: ze zijn daartoe wettelijk verplicht. Soms is de informatie niet volledig en
ontbreken gegevens die voor ouders van belang zijn. Zo vermelden basisscholen de ouderbij­
drage meestal wel in de schoolgids, maar 15 procent zegt er niet bij dat de bijdrage vrijwillig is
en 30 procent zegt niet welk bedrag van ouders wordt gevraagd. In het voortgezet onderwijs
geeft een kwart van de scholen onvoldoende informatie over de ouderbijdrage. De inspectie
heeft vergelijkbare percentages gevonden bij informatie over buitenschoolse opvang (basison­
derwijs) en de prestaties van de instelling (mbo).
Handelingsplannen Reguliere scholen stellen, zoals al beschreven is, niet altijd de wettelijk
verplichte handelingsplannen op voor rugzakleerlingen. Als die plannen er wel zijn, ontbreekt
in ongeveer de helft van de gevallen de handtekening van ouders. Het is dan niet zeker dat
scholen ouders de kans hebben gegeven mee te praten over het onderwijs aan hun kind.
Scholen voor (voortgezet) speciaal onderwijs stellen plannen ook niet altijd in overleg met
ouders op: 9 procent van de cluster 4-scholen schiet tekort. Scholen voldoen dus niet altijd aan
hun wettelijke verplichtingen, leggen daardoor onvoldoende verantwoording af aan ouders en
lijken te weinig de waarde in te zien van een vruchtbare samenwerking tussen school en thuis
(zie ook Onderwijsraad, 2010a).

De staat van het onderwijs

Relatie met de overheid
Jaarverslagen Besturen verantwoorden zich via hun jaarverslaggeving aan de overheid en
andere belanghebbenden, zoals de medezeggenschapsraad. In 2009 leverde minder dan de helft
van de besturen het jaarverslag op tijd in. De resterende verslagen kwamen snel na de inleverda­
tum binnen, maar een klein aantal besturen bleef langer in gebreke. Soms ontbreken boven­
dien essentiële onderdelen in het jaarverslag, zoals een begroting voor het komende jaar of
informatie over prestaties van studenten.
Fouten Besturen in het primair onderwijs maakten veel fouten in de gegevens die de overheid
gebruikt voor de toekenning van leerlinggewichten. Oorzaken zijn onbekendheid met de
regelgeving en onvoldoende controle door besturen op de verstrekte gegevens. Zo ontvingen
besturen in totaal € 28 miljoen ten onrechte.

Betere naleving
Vereenvoudiging Vaak hebben scholen en besturen aan opmerkingen van de inspectie genoeg
om tot betere naleving te komen. De oorzaak van het niet naleven ligt vaak niet in onwil, maar
in slordigheid of onbekendheid met (een deel van) de regels. Tijdige en herhaalde informatie
over regelgeving door ministerie, sectororganisaties en inspectie is een simpele manier om tot
betere naleving te komen. Daarnaast is herhaalde controle nodig van scholen en besturen die
niet spontaan naleven. Soms is vereenvoudiging van regelgeving wenselijk, zoals bij gedetail­
leerde vormvoorschriften rond de ouderbijdrage.
Initiatieven Als regelgeving niet helder of complex is, verwacht de inspectie dat het onderwijs­
veld en de sectororganisaties het initiatief nemen om in gesprek te gaan met de overheid.
Handhaving van wet- en regelgeving heeft immers het meeste eﬀect als wetten en regels
begrijpelijk zijn, in de praktijk op bruikbaarheid zijn beproefd en op draagvlak kunnen rekenen.
De inspectie neemt toetsing van wet- en regelgeving blijvend mee in onderzoeken op scholen.
Ook wijst de inspectie waar nodig op onvolkomenheden in de regelgeving.

1.4 Burgerschap en integratie
Kwaliteit onderwijs Scholen met een meerderheid aan leerlingen uit autochtone of allochtone
achterstandsgroepen zijn relatief vaak zwak of zeer zwak. In het basisonderwijs blijven presta­
ties achter en in het voortgezet onderwijs zijn de cijfers op het centraal examen lager. De
inspectie vindt dat zorgelijk, gezien de belangrijke kwaliﬁcerende functie van het onderwijs,
juist voor achterstandsleerlingen (zie ook Shewbridge, Kim, Wurzburg en Hostens, 2010). Over
de eﬀecten van deze scholen op de socialisering van leerlingen is nog onvoldoende bekend.
Eenzijdig samengestelde leerlingbevolking Op een deel van de Nederlandse basisscholen en
scholen voor voortgezet onderwijs zitten overwegend leerlingen uit achterstandsgroepen:
autochtone of allochtone leerlingen met laag opgeleide ouders. Deze leerlingen, die voor hun
ontwikkeling sterk afhankelijk zijn van het onderwijs, zijn gevoelig voor eﬀecten van een
eenzijdig samengestelde leerlingbevolking (Dronkers, 2007).

21

22

Inspectie van het Onderwijs

|

Onderwijsverslag 2008/2009

Burgerschap Scholen moeten actief burgerschap en sociale integratie bevorderen. Burgerschap
en integratie verwijzen ernaar dat mensen kunnen en willen deelnemen aan de maatschappij,
en bekend zijn met en betrokken zijn bij de samenleving. Van scholen wordt gevraagd de
competenties te bevorderen die daaraan bijdragen. Daarvoor is een over leerjaren en leergebieden samenhangend aanbod nodig, dat de school samenstelt op basis van haar visie op wat
ze haar leerlingen daarvoor wil meegeven.
Evaluatie De inspectie constateert voor het derde opeenvolgende jaar dat de ontwikkeling van
burgerschap langzaam gaat, al zeggen scholen in alle sectoren dat ze burgerschapsonderwijs
belangrijk vinden. Er zijn maar weinig scholen met een aanbod dat vanuit een heldere visie en
heldere doelen is uitgewerkt en dat uit meer bestaat dan losse activiteiten en projecten. De
inspectie bepleit daarom een nadere evaluatie, die duidelijk maakt waarom scholen zo weinig
vooruitgang boeken en hoe dat kan veranderen.

1.5

Leerlingenzorg

Zorgleerlingen Vorig jaar meldde de inspectie dat ongeveer 10 procent van de leerlingen in de
leeftijd van het basisonderwijs een zorgleerling is, tegen 18 procent van de leerlingen in de
leeftijd van het voortgezet onderwijs (Inspectie van het Onderwijs, 2009). Dit jaar is dat 9
respectievelijk 19,6 procent. Het gaat om leerlingen met eigen leerlijnen, leerlingen in het
speciaal basisonderwijs, leerlingen met leerwegondersteuning en leerlingen die geïndiceerd
zijn voor het praktijkonderwijs en het (voortgezet) speciaal onderwijs. Leerlingen die geduren­
de kortere of langere tijd extra aandacht van hun leraar nodig hebben, zijn in bovenstaande
percentages niet meegenomen.
Planmatige zorg Veel scholen hebben zorgleerlingen, maar niet alle scholen bieden zorg van
voldoende kwaliteit. Een kwart van de basisscholen en 17 procent van de scholen voor voort­
gezet onderwijs bieden onvoldoende planmatige zorg. In het speciaal basisonderwijs, het
praktijkonderwijs en het (voortgezet) speciaal onderwijs zijn relatief veel scholen zwak of zeer
zwak, waardoor er ook daar geen garanties zijn dat leerlingen goede zorg krijgen. Er zijn
aanwijzingen dat op sommige scholen zorgleerlingen ‘ontstaan’ door tekortkomingen in de
kwaliteit van het onderwijs. Die leerlingen zouden op een betere school waarschijnlijk minder
of geen problemen hebben.
Rugzakleerlingen Discussies in het onderwijsveld en berichtgeving in de media wekken soms
de indruk dat praktisch alle scholen rugzakleerlingen met ernstige gedragsproblemen
opvangen, maar dat is niet zo.
• in 2008/2009 hadden bijna de helft van de basisscholen en een derde van de scholen voor
voortgezet onderwijs geen geïndiceerde leerlingen met gedragsproblemen;
• een kwart van de scholen had zulke leerlingen ook de afgelopen vier schooljaren niet;
• een basisschool vangt gemiddeld maximaal twee rugzakleerlingen met gedragsproblemen op
en een school voor voortgezet onderwijs negen;
• kleine basisscholen op het platteland trekken (soms bewust) verhoudingsgewijs veel geïndi­
ceerde leerlingen, maar stellen daar niet altijd goede leerlingenzorg tegenover.

De staat van het onderwijs

Leerwegondersteunend onderwijs De inspectie onderzocht of leerlingen met leerwegonder­
steunend onderwijs (lwoo) even vaak een vmbo-diploma halen als vmbo-leerlingen zonder
extra steun. Dat is niet het geval: in de verschillende leerwegen liggen de percentages geslaagde
lwoo-leerlingen twee tot vijf procent onder de percentages geslaagde overige leerlingen. Daar
komt bij dat een deel van de lwoo-leerlingen al voor het vierde leerjaar uitvalt en dus niet
opgaat voor het examen. Het is mogelijk dat de verschillen in examensucces groter zouden zijn
zonder het lwoo. Het is echter ook mogelijk dat de resultaten beter zouden zijn bij een andere
invulling van het lwoo. Nu richten scholen zich vaak meer op het sociaal-emotionele welbevin­
den van leerlingen dan op het verhelpen van cognitieve achterstanden, hoewel die de belang­
rijkste reden voor indicatiestelling zijn (Inspectie van het Onderwijs, 2010c). Meer inzicht in de
besteding van lwoo-gelden is daarom wenselijk, evenals een betere verantwoording door
scholen.
Passend onderwijs De beleidswijzigingen op het gebied van Passend onderwijs benadrukken
de rol van leraren sterker dan voorheen. Daarom vraagt de inspectie aandacht voor het feit dat
leraren in alle sectoren moeite hebben met het afstemmen van hun onderwijs op behoeften van
leerlingen. Deskundigheidsbevordering op dat gebied is noodzakelijk. Daarnaast is meer
algemene professionalisering van leraren gewenst, zodat leerlingen minder snel achterstanden
oplopen en speciﬁeke zorg nodig hebben. Dat kan er ook toe leiden dat minder leerlingen
buiten de school opgevangen hoeven worden.
Kwaliteit van voorzieningen De inspectie uitte al vaker bezorgdheid over leerlingen die in
reboundvoorzieningen en projecten als Herstart en Op de Rails verblijven (Inspectie van het
Onderwijs, 2008a, 2009, 2010a). In 2008/2009 gaat het om ongeveer 4.500 leerlingen, van wie
het merendeel gebruik maakt van reboundvoorzieningen. Soms kan het goed zijn om leerlin­
gen met gedragsproblemen tijdelijk uit een problematische situatie te halen, zowel voor henzelf
als voor de school. Een maandenlang verblijf buiten de school is echter niet wenselijk, als het
onderwijs buiten die school zowel op het cognitieve als het sociaal-emotionele terrein onvol­
doende kwaliteit biedt. Dat is te vaak het geval. Tijdelijke opvangvoorzieningen kunnen daarom
beter aanhaken bij reguliere trajecten in het voortgezet (speciaal) onderwijs.
Succesvolle varianten Er is meer onderzoek nodig naar de eﬀectiviteit van leerlingenzorg,
zodat duidelijk wordt welke varianten succesvol zijn en onder welke condities (Algemene
Rekenkamer, 2010). De inspectie ziet de kwetsbare leerling als een van de belangrijkste thema’s
voor de komende jaren en zal zelf ook onderzoek doen. Daarnaast blijft leerlingenzorg een
belangrijk onderdeel in het toezicht op scholen.

1.6 Toetsing en examinering
Betrouwbaarheid diploma’s Vorig jaar rapporteerde de inspectie dat scholen en besturen er
niet altijd in slagen de kwaliteit van toetsing en examinering te waarborgen. De rechtsgelijkheid
in de behandeling van examenkandidaten is dan in gevaar, evenals de betrouwbaarheid en
waardevastheid van diploma’s. De overheid en de sectorraden hebben aandacht voor deze
problematiek en de inspectie onderzocht enkele aspecten het afgelopen schooljaar opnieuw.

23

24

Inspectie van het Onderwijs

|

Onderwijsverslag 2008/2009

Verschil centraal examen en schoolexamen De inspectie vindt het verschil in cijfers tussen
het centraal examen en het schoolexamen te groot als cijfers op het schoolexamen meer dan
een half punt boven de cijfers op het centraal examen liggen. Dat kan immers betekenen dat
scholen leerlingen niet goed genoeg op het centraal examen voorbereiden, zodat ze daar
relatief zwak presteren. Als leerlingen op de ene school meer gelegenheid krijgen hun relatief
zwakke prestaties op het centraal examen te compenseren met de cijfers voor het school­
examen, is de rechtsgelijkheid in het geding.
• het verschil tussen de gemiddelde cijfers voor het schoolexamen en het centraal examen is in
2009 landelijk over alle schoolsoorten 0,25 punt, een jaar eerder 0,24 punt. In 2005 was het
verschil 0,20 punt: er is dus sprake van een toename;
• bij de kaderberoepsgerichte leerweg steeg het verschil tussen 2005 en 2009 van 0,11 naar 0,35
punt, terwijl de cijfers voor het centraal examen in die periode daalden;
• in het vwo is juist de stabiliteit zorgelijk: in 2005 was het verschil 0,39 en in 2009 0,40.
Acties van scholen Sommige scholen laten zien dat het goed mogelijk is het verschil op
schoolniveau terug te dringen. Bij een betere kwaliteitszorg, inspanningen van vaksecties en
een goede voorbereiding van leerlingen op het centraal examen stijgen de cijfers voor het
centraal examen en wordt het verschil met het schoolexamen kleiner. Vooral vwo-scholen
zouden zulke activiteiten moeten uitvoeren, gezien het grote verschil bij die schoolsoort.
Exameninstellingen Bij de particuliere exameninstellingen is een lichte stijging te zien van de
cijfers voor het centraal examen (van 5,9 vorig jaar naar 6,0) en een lichte afname van het
verschil tussen schoolexamen en centraal examen (van 0,7 punt vorig jaar naar 0,6 punt). Dat
zijn goede ontwikkelingen, maar de verschillen zijn in vergelijking met het regulier voortgezet
onderwijs te groot.
Sekseverschillen De inspectie constateert dat jongens in alle schoolsoorten hogere cijfers
halen op het centraal examen, variërend van een tiende tot drie tiende punt (afhankelijk van de
schoolsoort). Meisjes scoren daarentegen consequent hoger op het schoolexamen.
• het verschil met het centraal examen is bij meisjes twee tiende tot drie tiende punt hoger dan
bij jongens;
• meisjes compenseren hun lagere cijfers voor het centraal examen op deze manier en verlaten
het voortgezet onderwijs met iets hogere cijfers dan jongens;
• deze bevindingen zijn over verschillende schooljaren stabiel.
Het idee dat meisjes beter presteren in het voortgezet onderwijs en jongens overvleugelen klopt
dus maar gedeeltelijk.
Mogelijke verklaringen Meisjes zijn gemotiveerder om te presteren dan jongens en besteden
meer tijd aan hun huiswerk. Daardoor halen ze hogere cijfers voor proefwerken en opdrachten
en doen ze het beter op het schoolexamen. Meisjes blijven door deze eigenschappen minder
vaak zitten dan jongens. Dat ze op het centraal examen toch lagere cijfers halen, kan liggen aan
grotere faalangst of aan het gebruik van leerstrategieën die minder geschikt zijn voor de
opdrachten op het centraal examen. De concrete leerstrategie (kennis in het hoofd stampen)

De staat van het onderwijs

die meisjes meer gebruiken dan jongens, levert op het centraal examen minder op (Hustinx,
1996; Hustinx, 1998; Hustinx, Kuyper en Van der Werf, 2005; Korpershoek, Kuyper en Van der
Werf, 2006).
Examenproducten In het mbo onderzocht de inspectie examenproducten en examen­
diensten die instellingen kunnen inkopen. Ruim een kwart van de producten voor eindterm­
gerichte opleidingen dekt de uitstroomeisen onvoldoende of schiet toetstechnisch tekort. Bij
competentiegerichte opleidingen gaat het om 16 procent van de examenproducten. Instellingen
denken met deze producten goede examens te kopen. Het alternatief is dat ze zelf examens
ontwikkelen, maar dat is vaak een lastige opgave. Het kopen van examens is in principe een
goed idee, maar dan moeten deze wel aan de eisen voldoen. De leveranciers moeten dan ook zo
snel mogelijk hun producten verbeteren.
Vinger aan de pols Vertrouwen in diploma’s is een groot maatschappelijk goed en betrouw­
baarheid van diploma’s is belangrijk voor het vervolgonderwijs en de arbeidsmarkt. Het verdient
op alle niveaus prioriteit om de waarde van diploma’s te borgen. Verbeteringen zijn hier en daar
al zichtbaar. De inspectie blijft de ontwikkelingen zowel op het niveau van het stelsel als bij
individuele scholen en instellingen nauwgezet volgen.

1.7

Verbetering en behoud van kwaliteit

Grote verscheidenheid Nederland heeft, in vergelijking met andere landen, een grote vrijheid
van onderwijs. Het gevolg hiervan is een grote verscheidenheid aan scholen en onderwijssoor­
ten. Ouders en leerlingen hebben veel keuzevrijheid en schoolbesturen hebben veel ruimte om
hun personeel en geld naar eigen inzicht in te zetten. Deze vrijheden zijn een typische verwor­
venheid van het Nederlandse onderwijsstelsel.
Besturen De manier waarop de overheid het onderwijs aanstuurt, is de afgelopen decennia
veranderd, evenals de rol van besturen. Het is hun verantwoordelijkheid ervoor te zorgen dat
leerlingen de eindtermen bereiken. De overheid legt randvoorwaarden vast: de bepalingen rond
onderwijstijd zijn daar een voorbeeld van. Verder vraagt de overheid de besturen zich te
verantwoorden over de opbrengsten van hun scholen. De onderwijsprocessen die tot die
opbrengsten leiden, zijn in principe vrij.
Nieuwe rol De inspectiebevindingen die in dit hoofdstuk zijn beschreven, maken duidelijk dat
besturen nog in hun nieuwe rol en hun nieuwe verantwoordelijkheden moeten groeien. Veel
besturen hebben een zwakke of zeer zwakke school of opleiding onder hun hoede en staan voor
de taak het onderwijs daar te verbeteren. Ook hebben sommige besturen ﬁnanciële problemen.
Besturen krijgen steeds meer concrete steun van hun sectorraden en raken er meer aan gewend
verantwoording af te leggen over de kwaliteit van hun scholen en hun eigen handelen. Toch zijn
verbeteringen nog op ruime schaal mogelijk en gewenst.
Kwaliteit van bestuurlijk handelen De inspectie maakte enkele malen mee dat besturen
langdurig tekortschieten. Tot voor kort bestonden niet veel mogelijkheden om in zulke situaties
in te grijpen, hoewel dat noodzakelijk was vanuit het perspectief van leerlingen. De Wet Goed

25

26

Inspectie van het Onderwijs

|

Onderwijsverslag 2008/2009

onderwijs, goed bestuur biedt de overheid de mogelijkheid op te treden als de kwaliteit van een
basisschool of een school voor voortgezet onderwijs langdurig tekortschiet of als sprake is van
bestuurlijk wanbeheer. In het mbo worden soms al licenties ingetrokken. Dergelijke maatrege­
len kunnen bijdragen aan de verbetering van de meest problematische situaties in het
onderwijs.
Verbeteringen nodig In vergelijking met vorig jaar zijn er in het schooljaar 2008/2009 minder
zwakke en zeer zwakke scholen. Ook het aantal voortijdig schoolverlaters is gedaald. Toch zijn
op veel scholen verbeteringen mogelijk. De inspectie heeft in dit hoofdstuk aangrijpingspunten
beschreven die besturen en andere betrokkenen voor hun kwaliteitsverbetering kunnen
gebruiken. Opbrengstgericht werken, waarbij de aandacht niet alleen naar de cognitieve, maar
ook naar de sociale opbrengsten van het onderwijs uit moet gaan, is daarbij een sleutelbegrip.

Literatuur
Algemene Rekenkamer (2010). Zorgleerlingen in het primair onderwijs. Terugblik 2010. Den Haag: SDU.
CEVO (2006). Het niveau van de centrale examens in vwo en havo. Arnhem: Cito.
Creemers, B.P.M., & Kyriakides, L. (2008). The dynamics of educational eﬀectiveness. A contribution to
policy, practice and theory in contemporary schools. Abingdon: Routledge.
Driessen, G. (2009). Prestaties, gedrag en houding van basisschoolleerlingen. Stand van zaken in 2008 en
ontwikkelingen sinds 2001. Nijmegen: ITS.
Dronkers, J. (2007). Ruggengraat van ongelijkheid. Beperkingen en mogelijkheden om ongelijke onderwijs­
kansen te veranderen. Amsterdam: Mets & Schilt.
Heesters, K., Berkel, S. van, Krom, R., Schoot, F. van der, & Hemker, B. (2007). Balans van het
leesonderwijs in het speciaal basisonderwijs. Arnhem: Cito.
Hemker, B.T., & Van Weerden, J. (2009). Peiling van de rekenvaardigheid en de taalvaardigheid in
jaargroep 8 en jaargroep 4 in 2008. Technische rapportage. Arnhem: Cito.
Hemker, B.T., Kuhlemeier, H., & Weerden, J.J. van (2010). Peiling van de rekenvaardigheid en de
taalvaardigheid in jaargroep 8 en jaargroep 4 in 2009. Jaarlijks Peilingsonderzoek van het Onderwijsniveau.
Arnhem: Cito.
Heijnens, D.M.S. (2009). De uitstroom van leerlingen uit het praktijkonderwijs in het schooljaar 2008-2009.
Rotterdam: Actis Advies.
Houtveen, T. (2007). Leren lezen is te leren. Utrecht: Hogeschool Utrecht.
Houtveen, T., Kuijpers, J. & Vernooy, K. (2005). Meer kansen voor kinderen. Evaluatie van het LISBOproject. Utrecht: ISOR Onderwijsresearch.
Houtveen, A.A.M., Velde, V. van der, Brokamp, S.K., & Spaans, G.A. (2009). Goed taalbeleid is het
halve werk. Rapportage Pilots Taalbeleid Onderwijsachterstanden over het schooljaar 2007-2008. Utrecht:
Hogeschool Utrecht.
Hustinx, P.W.J. (1996). De voorsprong van meisjes aan het begin van de schoolloopbaan door het
voortgezet onderwijs. Sociologische Gids, 43 (4), 264-279.
Hustinx, P. (1998). Milieu, sekse, etniciteit en schoolloopbanen. Een onderzoek onder Nederlandse jongeren in
het begin van de jaren negentig. Utrecht: Universiteit Utrecht (dissertatie).
Hustinx, P.W.J., Kuyper, H., & Werf, M.P.C. van der (2005). Onderwijsresultaten van VOCL’89 en VOCL’93
leerlingen verklaard. Groningen: GION.
Inspectie van het Onderwijs (2007). De staat van het onderwijs. Onderwijsverslag 2005/2006. Utrecht:
Inspectie van het Onderwijs.

De staat van het onderwijs

Inspectie van het Onderwijs (2008a). De kwaliteit van reboundvoorzieningen in het voortgezet onderwijs. Utrecht:
Inspectie van het Onderwijs.
Inspectie van het Onderwijs (2008b). De staat van het onderwijs. Onderwijsverslag 2006/2007. Utrecht: Inspectie
van het Onderwijs.
Inspectie van het Onderwijs (2009). De staat van het onderwijs. Onderwijsverslag 2007/2008. Utrecht: Inspectie
van het Onderwijs.
Inspectie van het Onderwijs (2010a). Herstart en Op de Rails. Utrecht: Inspectie van het Onderwijs.
Inspectie van het Onderwijs (2010b). Opbrengstgericht werken in het basisonderwijs. Utrecht: Inspectie van het
Onderwijs.
Inspectie van het Onderwijs (2010c). Wettelijke vereisten rond speciﬁeke zorg en bestrijden achterstanden in het
voortgezet onderwijs. Utrecht: Inspectie van het Onderwijs.
KNAW (2009). Rekenonderwijs op de basisschool. Analyse en sleutels tot verbetering. Amsterdam: KNAW.
Koopman, P., Derriks, M., & Voncken, E. (2009). Pro-loopbanen vervolg. Schoolloopbanen van leerlingen met een
beschikking Praktijkonderwijs 2005/06-2008/09. Amsterdam: SCO-Kohnstamm Instituut.
Korpershoek, H., Kuyper, H., & Werf, M.P.C. van der (2006). HAVO-5 en VWO-5 en de tweede fase. De bovenbouw­
studie van het VOCL’99. Groningen: GION.
Kraemer, J.M., Schoot, F. van der, & Rijn, P. van (2009). Balans van het reken-wiskundeonderwijs in het speciaal
basisonderwijs. Arnhem: Cito.
Meelissen, M.R.M., & Drent, M. (2008). TIMSS-2007 Nederland. Trends in leerprestaties in exacte vakken in het
basisonderwijs. Enschede: Universiteit Twente, Vakgroep Onderwijsorganisatie en
Onderwijsmanagement.
Ministerie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap (2009a). Kerncijfers 2004-2008. Den Haag: OCW.
Ministerie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap (2009b). Nota Werken in het onderwijs 2010. Den Haag:
OCW.
Onderwijsraad (2010a). Ouders als partners. Versterking van relaties met en tussen ouders op school. Den Haag:
Onderwijsraad.
Onderwijsraad (2010b). Vroeg of laat. Advies over de vroege selectie in het Nederlandse onderwijs. Den Haag:
Onderwijsraad.
Roeleveld, J., & Béguin, A. (2009). Normering van referentieniveaus in het basisonderwijs. Amsterdam:
SCO-Kohnstamm Instituut.
Shewbridge, C., Kim, M., Wurzburg, G., & Hostens, G. (2010). OECD Reviews of Migrant Education: Netherlands.
Paris: OECD.
Schilt-Mol, T. van, & Vijfeijken, M. van (2009). Taal- en leesverbetertrajecten in het basisonderwijs. Tilburg:
IVA beleidsonderzoek.
Schoot, F. van der (2008). Onderwijs op peil? Een samenvattend overzicht van 20 jaar PPON. Arnhem: Cito.
Vijfeijken, M. van, Smeets, E., Schilt-Mol, T. van, & Wester, M. (2010). Taal-, lees- en rekenverbetertrajecten in het
basisonderwijs. Monitor schooljaar 2008/2009. Nijmegen/Tilburg: ITS/IVA.

27

28

Inspectie van het Onderwijs

|

Onderwijsverslag 2008/2009

Figuur 1
Percentage zwakke en
zeer zwakke scholen en
schoolsoorten op 1 januari
2010
< 6 procent
6-12 procent
≥12 procent
Bron: Inspectie van het Onderwijs, 2010

In donkerroze gebieden is 12 procent of meer van de scholen en schoolsoorten voor basisonderwijs, speciaal
basisonderwijs, (voortgezet) speciaal onderwijs, praktijkonderwijs en voortgezet onderwijs zwak of zeer zwak.
In de lichtroze gebieden is 6 tot 12 procent van deze scholen zwak of zeer zwak. In de groene gebieden is
minder dan 6 procent van de scholen zwak of zeer zwak.

De staat van het onderwijs

29

30

31

Hoofdstuk 2
Primair onderwijs
2.1
2.2
2.3
2.4
2.5
2.6

Toezichtarrangementen
Zeer zwakke basisscholen
De kwaliteit van het basisonderwijs
Ontwikkelingen in het primair onderwijs
Naleving van wet- en regelgeving
Nabeschouwing

33
38
39
41
47
51

32

Inspectie van het Onderwijs

|

Onderwijsverslag 2008/2009

Samenvatting
Positieve ontwikkelingen Het basisonderwijs heeft, vergeleken met vorig jaar, minder zwakke
scholen. Het aantal zeer zwakke basisscholen daalde van 108 naar 96. Het aantal zeer zwakke
scholen voor speciaal basisonderwijs daalde van zeventien naar zes. Er zijn echter steeds weer
nieuwe scholen die onvoldoende kwaliteit leveren.
Achterstandsleerlingen Zwakke en zeer zwakke scholen hebben relatief vaak veel achter­
standsleerlingen. Leerlingen die voor hun ontwikkeling het meest zijn aangewezen op goed
onderwijs, moeten dat het vaakst ontberen.
Voorzieningen peuters en kleuters De kwaliteit van programma’s voor voor- en vroeg­
schoolse educatie in de vier grote steden is grotendeels in orde. Leidsters zijn gekwaliﬁceerd, al
sluit hun opleiding niet altijd voldoende aan bij de eisen die de praktijk stelt. Als speelzalen en
scholen beter bijhouden hoe jonge kinderen zich ontwikkelen, kan de inspectie de opbrengsten
in kaart brengen; nu lukt dat vaak niet. Gemeenten voldoen niet altijd aan wettelijke eisen voor
het toezicht op de kwaliteit van kinderdagverblijven en gastouderbureaus, al is de situatie
verbeterd ten opzichte van voorgaande jaren.
Effecten uitbreiding onderwijstijd nog niet helder Uitbreiding van onderwijstijd lijkt een
logische aanpak voor onderpresterende leerlingen. Die tijd moet dan wel goed ingevuld worden
en gericht zijn op basisvaardigheden. Schakelklassen lijken doelmatig, zittenblijven of verlen­
ging van de kleuterperiode niet. Eﬀecten van projecten onderwijstijdverlenging, plusklassen en
Leonardoscholen, brede scholen en dagarrangementen zijn grotendeels onbekend, omdat
doelen niet helder zijn of evaluaties ontbreken.
Naleving wisselend De meeste scholen leveren hun schoolgids en schoolplan op tijd aan en
zorgen voor voldoende onderwijstijd. De informatie aan ouders over de vrijwillige ouder­
bijdrage, sponsoring en buitenschoolse opvang in de schoolgids kan vaak beter.

Het onderwijs in sectoren

| Primair onderwijs

33

2.1 Toezichtarrangementen
Risicogerichte aanpak Sinds 2007 werkt de inspectie risicogericht. Als de jaarlijkse risico­
analyse uitwijst dat het onderwijs mogelijk tekortkomingen kent, bespreekt de inspectie dat
met het bevoegd gezag en volgt zonodig onderzoek op de school. Met behulp van beslisregels
bepaalt de inspectie het toezichtarrangement:
• basistoezicht: de opbrengsten aan het eind van de basisschool zijn voldoende;
• aangepast toezicht zwakke kwaliteit: de opbrengsten aan het eind van de basisschool en
hooguit één normindicator van het onderwijsleerproces zijn onvoldoende;
• aangepast toezicht zeer zwakke kwaliteit: de opbrengsten aan het eind van de basisschool zijn
onvoldoende, evenals twee of meer normindicatoren van het onderwijsleerproces.
Meer scholen basistoezicht De afgelopen jaren groeide het percentage scholen met basis­
toezicht, voornamelijk door een afname van zwakke scholen. Het percentage zeer zwakke
scholen verandert nauwelijks (tabel 2.1a).
Tabel 2.1a
Toezichtarrangementen basisonderwijs op 1 januari 2010, 2009 en 2008 (in percentages, n=7.324)
1 januari 2010

1 januari 2009

1 januari 2008

Basis

92,8

91,1

89,4

Zwak

5,9

7,4

9,2

Zeer zwak

1,3

1,5

1,4

Totaal

100

100

100

Bron: Inspectie van het Onderwijs, 2010

Regionale verschillen
Achterblijvende kwaliteit De inspectie rapporteerde al eerder over de achterblijvende kwali­
teit van scholen in de noordelijke provincies en Amsterdam (Inspectie van het Onderwijs,
2008c; 2009d). Ook nu blijven de noordelijke provincies, Zeeland, Flevoland en de grote steden
achter (ﬁguur 2.1a en 2.1b). In het voortgezet onderwijs speelt hetzelfde (hoofdstuk 3).
Maatregelen Op diverse fronten zijn intussen maatregelen genomen. In Amsterdam sloot de
gemeente een convenant met het ministerie en de schoolbesturen om het onderwijs te ver­
beteren. Het ministerie sloot met de noordelijke provincies kwaliteitsakkoorden met school­
besturen, met de ambitie het aantal zwakke en zeer zwakke scholen te verminderen en presta­
ties te verbeteren.

34

Inspectie van het Onderwijs

|

Onderwijsverslag 2008/2009

Figuur 2.1a

Groningen

85,2

Friesland

87,0

Drenthe

12,1

89,2

2,7

10,7

2,3

6,2

4,6

Toezichtarrangementen naar provincie op
1 januari 2010 (in percentages, n=7.324)

95,9 3,1 1,0

Overijssel
Flevoland

11,2

84,1

4,7

94,9 3,9 1,2

Gelderland

Basis

Zwak

Zeer zwak

Bron: Inspectie van het Onderwijs, 2010

95,1 4,7 0,2

Utrecht
Noord-Holland

92,6

6,8 0,6

Zuid-Holland

93,6

5,3 1,1
9,6 0,8

89,6

Zeeland

94,5 4,4 1,1

Noord-Brabant

95,7 3,6 0,7

Limburg

92,8

Landelijk
0

20

40

60

5,9 1,3

80

100

Figuur 2.1b
Buiten de G4

93,3 5,4 1,3

Amsterdam

84,6

Rotterdam

91,6
84,8

Den Haag

92,8

Landelijk
0

20

40

60

80

2,4

5,4

3,0

14,5 0,7
91,7

Utrecht

13,0

Toezichtarrangementen naar grote steden
op 1 januari 2010 (in percentages, n=7.324)
Basis

Zwak

Zeer zwak

8,3 0,0
5,9 1,3

Bron: Inspectie van het Onderwijs, 2010

100

Samenstelling leerlingbevolking
Gewichtenregeling verandert De inspectie rapporteert voor het laatst over verschillen tussen
scholen op grond van de schoolgroepenindeling van Cito (ﬁguur 2.1c). Vanaf het schooljaar
2009/2010 geldt voor alle leerlingen de nieuwe gewichtenregeling, die alleen gebaseerd is op
het opleidingsniveau van ouders. Prestaties hangen daar namelijk sterker mee samen dan met
het land van herkomst van de ouders (Mulder en Vierke, 1998; Onderwijsraad, 2001; Bosker en
Guldemond, 2004). Door de nieuwe gewichtenregeling houdt de inspectie in het vervolg alleen
rekening met het percentage gewogen leerlingen per school.
Achterstandsleerlingen in de knel De kwaliteit blijft opnieuw het meest achter op scholen
met veel autochtone respectievelijk allochtone achterstandsleerlingen (scholengroepen 4 en 7),
hoewel de inspectie de opbrengstbeoordeling corrigeert naar het leerlinggewicht. Niet alleen
de prestaties, maar ook de kwaliteit van het onderwijsleerproces zijn op deze scholen vaker
onvoldoende. Het zijn dus juist de scholen waar leerlingen voor hun ontwikkeling sterk op het
onderwijs zijn aangewezen, die onvoldoende kwaliteit bieden. Dat komt volgens Ladd en Fiske
(2009) mede doordat de kwaliteit van leraren tekortschiet. Mogelijk is het voor deze scholen
lastiger om gekwaliﬁceerd personeel aan te trekken. Een andere verklaring is dat lerarenoplei­
dingen onvoldoende voorbereiden op de eisen die deze leerlingen stellen.

Het onderwijs in sectoren

| Primair onderwijs

35

Figuur 2.1c
100% ongewogen leerlingen

94,6 4,8 0,6

76-99% ongewogen leerlingen

94,8 4,3 0,9

51-75% ongewogen leerlingen

6,4 1,4

92,2

>50% gewogen leerlingen,
waarvan <25% 0.90 leerlingen
26-50% 0.90 leerlingen

83,0

Toezichtarrangementen naar schoolgroep
op 1 januari 2010 (in percentages, n=7.324)

14,9

2,1

7,4

2,2

90,4

Basis

Zwak

Zeer zwak

Bron: Inspectie van het Onderwijs, 2010
88,5

51-75% 0.90 leerlingen
83,5

>75% 0.90 leerlingen

0

20

40

60

8,4

3,1

11,9

4,6

80

100

Overlap Drenthe, Friesland en Zeeland zijn oververtegenwoordigd in schoolgroep 4, de vier
grote steden in schoolgroep 7. Het eerder beschreven regio-eﬀect overlapt dus met het eﬀect
van de leerlingbevolking (achterstandsleerlingen zitten vooral op scholen in de grote steden en
in plattelandsgebieden).

Schoolgrootte
Prestaties blijven achter Kleinere scholen zijn evenals vorig jaar vaker zwak of zeer zwak dan
grotere scholen, omdat hun leerlingen vaker onvoldoende presteren dan leerlingen op grotere
scholen (Inspectie van het Onderwijs, 2009e; ﬁguur 2.1d). De inspectie beoordeelt ook de
afstemming van instructie en verwerking op onderwijsbehoeften van leerlingen op kleine
scholen vaak als onvoldoende. Omdat leraren hier altijd lesgeven aan combinatiegroepen, is
afstemming extra van belang. De kwaliteit van het onderwijs op kleine scholen is bovendien
kwetsbaar, omdat de impact van één zieke of minder competente leraar relatief groot is.

Figuur 2.1d
10,9

86,5

1-100 leerlingen

92,7

101-200 leerlingen

2,6

5,7 1,6

201-300 leerlingen

94,8 4,3 0,9

301-400 leerlingen

94,5 4,9 0,6

Meer dan 400 leerlingen

96,1 3,5 0,4
92,8

Landelijk
0

20

40

60

80

5,9 1,3

Toezichtarrangementen naar schoolgrootte
op 1 januari 2010 (in percentages, n=7.324)
Basis

Zwak

Zeer zwak

Bron: Inspectie van het Onderwijs, 2010

100

Krimpende bevolking Het aantal kleine scholen neemt de komende jaren mogelijk toe, omdat
de bevolking in plattelandsgebieden in Groningen, Zuid-Limburg en Zeeland krimpt. Voor
Groningen is de verwachting dat het aantal leerlingen in 2025 met een derde zal zijn afgenomen
(Dijkstal en Mans, 2009). Vaak trekken hoger opgeleiden, die toch al matig vertegenwoordigd
zijn in van oudsher sociaaleconomisch zwakke gebieden, als eerste weg (Inspectie van het
Onderwijs, 2009d). De achterblijvende schoolbevolking wordt daardoor homogener en scholen
moeten alles uit de kast halen om bij zulke veranderingen de onderwijskwaliteit op peil te
houden.

36

Inspectie van het Onderwijs

|

Onderwijsverslag 2008/2009

Samenwerking Besturen zoeken, mede om ﬁnanciële redenen, naar oplossingen voor hun
relatief dure kleine scholen. Ze zoeken die oplossingen onder andere in de concentratie van
scholen en het bundelen van opvang en scholing (Dijkstal en Mans, 2009). Er zijn ook voorbeel­
den van samenwerkingsverbanden van bijzondere scholen van oorspronkelijk verschillende
denominaties. Het samengaan van bijzondere en openbare scholen levert problemen op door
artikel 23 over de vrijheid van onderwijs. In de praktijk is samenwerking vaak echter goed
mogelijk met behoud van de levensbeschouwelijke identiteit van de bijzondere school (Mulder,
Van der Hoeven, Vierke, Van der Veen en Elshof, 2009). Binnenkort is een fusie van openbare en
bijzondere scholen in bijzondere situaties, zoals die van kleine plattelandsscholen, naar
verwachting mogelijk (wetsvoorstel nr. 32134).
Scholen in de buurt Nederland heeft 285 zeer kleine scholen met minder dan vijftig leerlingen.
De meeste hiervan, 172 scholen, liggen in Groningen, Friesland, Drenthe en Zeeland. De
gemiddelde schoolgrootte in deze provincies is dan ook beduidend lager (rond de honderd­
vijftig) dan elders (meer dan tweehonderd). Vaak wordt aangenomen dat een kleine school de
enige school in een dorp of buurt is, maar dat is in werkelijkheid niet altijd zo. Bij 39 procent
van de kleine scholen ligt er een andere school in hetzelfde viercijferige postcodegebied
(PC4-gebied, tabel 2.1b). Voor 21 procent van de kleine scholen ligt een andere school nog iets
dichterbij, namelijk in een postcodegebied dat op één letter na identiek is (PC5-gebied). Soms
liggen twee kleine scholen van verschillende besturen in een dorp zelfs pal naast elkaar. Dat
biedt mogelijkheden tot samenwerking.
Verschillende denominaties In Groningen, Drenthe en Zeeland ligt bij bijna de helft van de
kleine scholen een school in de buurt. In Friesland heeft slechts een kwart een school in de
buurt. De nabijgelegen scholen hebben meestal een andere denominatie, maar niet altijd: zo
hebben zes kleine Drentse openbare scholen een andere openbare school in de buurt. In de
kleinere PC5-gebieden hebben de andere scholen overigens wel altijd een andere denominatie.
In Groningen en Friesland is de buurschool zelf in de meeste gevallen ook niet groot (minder
dan honderd leerlingen); in Drenthe en Zeeland zijn ze meestal iets groter.
Tabel 2.1b
Kleine scholen in Groningen, Friesland, Drenthe en Zeeland (minder dan 50 leerlingen) en buurscholen
Totaal
aantal

Minimaal één andere
school in postcode
4-gebied

Minimaal één andere
school in postcode
5-gebied

Solitair

Groningen

32

17

9

15

Friesland

68

19

12

49

Drenthe

41

17

9

24

Zeeland

31

14

6

17

Totaal

172

67

36

105

Bron: Inspectie van het Onderwijs, 2010

Het onderwijs in sectoren

| Primair onderwijs

37

Denominatie
Bekende verschillen Scholen met verschillende denominaties verschillen ook in kwaliteit
(ﬁguur 2.1e). Traditioneel komen katholieke scholen het best uit de bus, ligt het percentage
zwakke en zeer zwakke scholen in de protestants-christelijke hoek iets hoger en bij openbare
scholen is dat percentage nog weer iets hoger.
91,0

Openbaar

7,2

1,8

95,6 3,6 0,8

Rooms-katholiek
Protestants-christelijk

93,2

5,8 1,0

Gereformeerd Vrijgemaakt

93,0

5,4

1,6

93,4 4,1

2,5

Reformatorisch
59,1

Islamitisch

25,0
92,0

6,8 1,2

Landelijk

92,8

5,9

20

40

60

Toezichtarrangementen naar denominatie
op 1 januari 2010 (in percentages, n=7.324)
Basis

Zwak

Zeer zwak

15,9

Algemeen bijzonder

0

Figuur 2.1e

80

Bron: Inspectie van het Onderwijs, 2010

1,3

100

Verbetering islamitisch onderwijs Islamitische scholen zijn het vaakst zwak of zeer zwak. Ze
hebben problemen in het onderwijsleerproces: de inspectie beoordeelt instructie, afstemming,
zorg en ouderbetrokkenheid relatief vaak als onvoldoende, evenals kwaliteitszorg. Maar ook op
bestuurlijk niveau zijn er problemen (Inspectie van het Onderwijs, 2008a). Inmiddels is de
Islamitische Schoolbesturen Organisatie (ISBO) met het Algemeen Pedagogisch Studiecentrum
en de Hogeschool van Arnhem en Nijmegen een project bestuurlijke kwaliteitsvernieuwing
begonnen.

Didactisch concept
Veranderingen bereikt De meeste scholen met een speciﬁek didactisch concept leveren
voldoende kwaliteit (ﬁguur 2.1f). Het percentage zwakke en zeer zwakke scholen is relatief groot
bij de vrijescholen, maar ze verbeterden zich sterk ten opzichte van het schooljaar 2006/2007,
toen 60 procent zwak of zeer zwak was (Inspectie van het Onderwijs, 2008d). De Vereniging
voor vrijescholen riep een taskforce in het leven om, zoveel mogelijk binnen het eigen concept,
de kwaliteit te verbeteren (Inspectie van het Onderwijs, 2007a; Steenbergen, 2009; Marreveld,
2009). Ook jenaplan- en montessorischolen zijn minder vaak zwak of zeer zwak dan twee jaar
geleden (percentages voldoende waren destijds 78,5 respectievelijk 84,7). De arrangementen
van de montessorischolen wijken niet meer af van het landelijk beeld. Daltonscholen wijken
nog altijd iets af van het landelijk beeld.

90,6

Dalton

88,1

Jenaplan

92,5

Montessori

92,8

Landelijk

2,9

9,1

2,8

5,8 1,7
12,7

84,5

Vrije school

6,5

Figuur 2.1f
Toezichtarrangementen naar didactisch
concept op 1 januari 2010 (in percentages,
n=7.324)

2,8

5,9 1,3

Basis
0

20

40

60

80

Zwak

Zeer zwak

100
Bron: Inspectie van het Onderwijs, 2010

38

Inspectie van het Onderwijs

|

Onderwijsverslag 2008/2009

Het aantal scholen met een speciﬁek didactisch concept is overigens niet groot; daardoor
veroorzaken kleine verschuivingen al snel grote veranderingen in percentages.

2.2 Zeer zwakke basisscholen
Gedeelde doelstelling Voor de inspectie staat het reduceren van het aantal zeer zwakke
scholen centraal. Het toezicht is aangescherpt en scholen die zich snel verbeteren, zien dat na
een jaar gehonoreerd in een ander arrangement. Ook voor het ministerie is het terugdringen
van het aantal zeer zwakke scholen een beleidsprioriteit, evenals het bekorten van de periode
dat een school zeer zwak is. Hetzelfde geldt voor de PO-Raad.
Stand van zaken Op 1 januari 2010 zijn 96 basisscholen zeer zwak. Dertien hiervan waren al
zeer zwak en bleken niet in staat zich in twee jaar tijd te verbeteren. Drie andere scholen waren
enkele jaren geleden zeer zwak en verbeterden zich, maar vielen weer terug. Met het bevoegd
gezag van deze zestien scholen maakt de inspectie prestatieafspraken voor verbetering van de
kwaliteit op de kortst mogelijke termijn. Als die verbetering niet van de grond komt, meldt de
inspectie dit aan de minister met het advies tot bestuurlijke maatregelen over te gaan.
Ontwikkeling Het aantal zeer zwakke scholen is gedaald van 108 op 1 januari 2009 naar 96 een
jaar later. Op 1 januari 2008 waren er echter ook 96 zeer zwakke basisscholen en een structurele
daling is nog niet te zien. Het toezicht op zwakke scholen is de afgelopen jaren verscherpt,
waardoor besturen eerder maatregelen kunnen nemen om het tij te keren. De verwachting is
dat zo wordt voorkomen dat steeds weer nieuwe zeer zwakke scholen ontstaan.
Kenmerken van zeer zwakke scholen De inspectie beoordeelt een basisschool als zeer zwak
als de opbrengsten van groep 8 drie jaar achtereen onvoldoende zijn én twee of meer normindi­
catoren van het onderwijsleerproces. In ﬁguur 2.2a is te zien op welke indicatoren de zeer
zwakke scholen vooral achterblijven.

Aanbod dekkend voor
kerndoelen

Figuur 2.2a

77
95

Percentage normindicatoren voldoende,
landelijk en bij zeer zwakke scholen op
1 januari 2010 (n=96)

49

Aanbod t/m leerjaar 8

94
53

Aanbod taal passend bij
onderwijsbehoeften

96
75

Taakgerichte werksfeer

99

Landelijk
Zeer zwakke scholen

47

Duidelijke uitleg

94

Actieve betrokkenheid
leerlingen

74

Gebruik samenhangend sys­
teem voor volgen leerlingen

73

Bron: Inspectie van het Onderwijs, 2010
98

95
11

Planmatige zorg

77
4

Eindresultaten

94
54

Resultaten tijdens
schoolperiode

92

0

20

40

60

80

100

Het onderwijs in sectoren

| Primair onderwijs

Tussentijdse opbrengsten ook onvoldoende Vanzelfsprekend zijn de eindopbrengsten
onvoldoende wanneer een school zeer zwak wordt verklaard. Een enkele keer is een school
ondanks voldoende eindopbrengsten toch zeer zwak, bijvoorbeeld als er zeer veel schort aan de
kwaliteit van het onderwijsleerproces. Op de helft van de zeer zwakke scholen zijn ook de
tussentijdse leerlingprestaties (groepen 3, 4 en 6) onder de maat.
Leerlingenzorg groot knelpunt De meeste zeer zwakke scholen bieden geen planmatige
leerlingenzorg en de helft heeft problemen met een duidelijke uitleg door leraren of met het
leerstofaanbod. Te weinig leerlingen krijgen leerstof tot en met het niveau van groep 8. Verder
komt het vaak voor dat scholen hun taalaanbod niet goed afstemmen op wat leerlingen nodig
hebben. Dat laatste speelt vooral op scholen met veel achterstandsleerlingen, waar onvol­
doende zorg is voor een taalrijke leeromgeving, woordenschatontwikkeling en spreeken luistervaardigheden (Inspectie van het Onderwijs, 2010).
Besturen van zwakke en zeer zwakke scholen Zwakke en zeer zwakke scholen zijn verspreid
over een groot aantal besturen. Het gaat hier duidelijk niet om een problematiek die tot enkele
besturen beperkt blijft. Een kwart van de besturen heeft minimaal één zwakke of zeer zwakke
school. Soms hebben meerdere scholen van een bestuur kwaliteitsproblemen, bijvoorbeeld in
het geval van een bestuur met elf scholen waarvan er zeven zwak of zeer zwak zijn. De bestuurs­
grootte hangt niet samen met het percentage zwakke en zeer zwakke scholen.
Bestuurlijk natraject De oorzaken liggen bij het beleid en de kwaliteitsbewaking door bestu­
ren (Beek, Van den Heuvel en Van de Kant, 2009). Als de inspectie constateert dat een bestuur
niet wil of kan zorgen voor een snelle verbetering van de scholen, wordt het toezicht sterk
geïntensiveerd en in het uiterste geval start een bestuurlijk natraject.
Scholing besturen Mede door de bestuursgerichte aanpak van de inspectie richten steeds meer
besturen een kwaliteitszorgsysteem in, zodat ze beter zicht krijgen op de prestaties van hun
scholen. Dat is des te meer van belang als de wet ‘Goed onderwijs, goed bestuur’ van kracht
wordt. De PO-Raad en ondersteuningsinstellingen verzorgen scholing voor besturen van zeer
zwakke scholen (Van den Heuvel en Veeke, 2009).

2.3 De kwaliteit van het basisonderwijs
Ontwikkelingen door de jaren heen
Vergelijking over jaren Sinds het schooljaar 1997/1998 onderzoekt de inspectie jaarlijks de
kwaliteit van het basisonderwijs in een representatieve steekproef (zie bijlage, tabel 1 voor
enkele algemene gegevens over het basisonderwijs en tabel 2 voor gegevens over de steek­
proef ). De waarderingskaders en indicatoren veranderen van tijd tot tijd, maar een aantal
indicatoren bleef gelijk. Daardoor is een vergelijking in de tijd mogelijk (ﬁguur 2.3a).

39

40

Inspectie van het Onderwijs

|

Onderwijsverslag 2008/2009

Figuur 2.3a

94,6
96,4
95,8
91,5
93,9

Opbrengsten

Aanbod

94,4
96,6
95,9
97,8
96,8

Tijd

95,2
96,5
95,3
96,6
96,8

Instructie

97
97,5
96,6
94,9
97,2

De kwaliteit van het
basisonderwijs tussen
2004/2005 en 2008/2009
(in percentages)
2004/2005
2005/2006
2006/2007
2007/2008
2008/2009
Bron: Inspectie van het Onderwijs, 2010

73,4
70,8
65,9

Zorg en begeleiding

75,1
76,7
55,5
43,8
38,7

Kwaliteitszorg

52,4
54,1

0

20

40

60

80

100

Weinig veranderingen Eindopbrengsten, leerstofaanbod (dat de kerndoelen dekt en tot en met
het niveau van groep 8 aan de orde komt), eﬃciënt gebruik van onderwijstijd en kwaliteit van
instructie zijn steeds op meer dan 90 procent van de scholen voldoende. De lichte terugval in
scholen met voldoende eindopbrengsten in 2007/2008 blijkt geen trend te zijn. De positieve
trends bij zorg en begeleiding en kwaliteitszorg zijn kleiner dan vorig jaar, maar zetten door.

De stand van zaken in 2008/2009
Opbrengsten In het schooljaar 2008/2009 heeft 93,9 procent van de scholen voldoende
eindopbrengsten, een percentage dat vergelijkbaar is met de jaren voor 2007/2008. Er zijn bijna
geen scholen meer waar de inspectie de eindopbrengsten niet kan beoordelen. Dat speelt alleen
nog op zeer kleine scholen, nieuwe scholen, scholen die toetsen niet correct afnamen en enkele
scholen die geen toetsen afnemen. De resultaten van de leerlingen tijdens de schoolloopbaan
zijn op 91,7 procent van de scholen voldoende. Op 2,4 procent van de scholen kan de inspectie
hierover geen oordeel geven. De kleine verschillen met het vorige schooljaar liggen aan
steekproeﬄuctuaties.
Leerlingen met specifieke onderwijsbehoeften De meeste scholen hebben enkele leerlingen
met speciﬁeke onderwijsbehoeften, die het eindniveau van het basisonderwijs niet kunnen
bereiken. Dit zijn leerlingen die na de basisschool naar het leerwegondersteunend onderwijs,
het praktijkonderwijs of het voortgezet speciaal onderwijs gaan. De inspectie verwacht dat
scholen voor hen een ontwikkelingsperspectief bepalen met bijbehorende eind- en tussendoe­
len en een bijpassende leerstofplanning. Aan de hand van systematische evaluaties kunnen
scholen dan nagaan of leerlingen de doelen bereiken.

Het onderwijs in sectoren

| Primair onderwijs

Slechts 20 procent van de scholen kan aantonen dat deze leerlingen zich voldoende ontwikke­
len. Hier ligt dus een duidelijk verbeterpunt. Meerbegaafde leerlingen blijven hier buiten
beschouwing, omdat de inspectie de opbrengsten van deze groep niet apart beoordeelt.
Didactisch handelen en onderwijstijd Het didactisch handelen en het eﬃciënt gebruik van de
beschikbare onderwijstijd in de les is op de meeste scholen van voldoende niveau. De inspectie
beoordeelt een indicator als onvoldoende als leraren in minstens een kwart van de geobser­
veerde lessen tekortschieten. Ook scholen met een voldoende beoordeling kunnen dus wel
leraren hebben die niet goed uitleggen of onderwijstijd verspillen (zie ook hoofdstuk 11). Het
belang van een goede instructie blijkt onder meer uit resultaten van verbeteringstrajecten (Van
der Waal, 2008): zwakke en zeer zwakke scholen die de kwaliteit van de instructie verbeteren en
de tijd eﬃciënter gebruiken, zien hun opbrengsten stijgen en het aantal zorgleerlingen dalen.
Basisscholen met hoge opbrengsten doen het op deze indicatoren bijna altijd goed (Inspectie
van het Onderwijs, 2009h).
Leerlingenzorg en kwaliteitszorg De inspectie vraagt al jaren aandacht voor de kwaliteit van
de leerlingenzorg. Ondanks een lichte verbetering heeft ongeveer een kwart van de scholen een
onvoldoende beoordeling op zorg en begeleiding. Dat ligt aan het feit dat scholen geen hande­
lingsplannen opstellen voor leerlingen, de plannen niet consequent uitvoeren of de eﬀecten
ervan niet evalueren (zie hoofdstuk 12). Het percentage scholen waar de kwaliteitszorg vol­
doende is, is iets hoger dan in voorgaande jaren, mogelijk onder invloed van de aandacht voor
opbrengstgericht werken in beleid en praktijk. Scholen hebben ook meer aandacht voor het
borgen van bereikte verbeteringen (zie bijlage, tabel 2).

2.4 Ontwikkelingen in het primair onderwijs
De kwaliteit van het speciaal basisonderwijs
Zeer zwakke scholen Op 1 januari 2010 zijn zes scholen voor speciaal basisonderwijs zeer zwak;
op 1 januari 2009 waren dat er zeventien en een jaar daarvoor 21. Driekwart van de scholen voor
speciaal basisonderwijs is intussen van voldoende kwaliteit (Inspectie van het Onderwijs,
2009e). Het speciaal basisonderwijs heeft, vergeleken met enkele jaren geleden, laten zien dat
kwaliteitsverbetering op relatief korte termijn mogelijk is. De verbeteringen concentreren zich
met name rond het werken met ontwikkelingsperspectieven.
Stand van zaken De inspectie ziet afstemming van het onderwijs op verschillen tussen
leerlingen en leerlingenzorg als de twee pijlers van het speciaal basisonderwijs (Inspectie van
het Onderwijs, 2007b). Het werken met ontwikkelingsperspectieven is de derde pijler. Het
speciaal basisonderwijs is inmiddels doordrongen van het besef dat werken met ontwikkelings­
perspectieven bijdraagt aan resultaatgericht onderwijs (Clijsen, Pieterse, Spaans en Visser,
2009). Er zijn nog wel verbeteringen nodig:
• leraren stemmen hun instructie te vaak niet af op verschillen tussen leerlingen en evenmin
variëren ze de tijd die leerlingen aan taken kunnen besteden. Toetsing, de analyse van
prestaties en het vervolgens nemen van passende maatregelen blijven aandacht vragen;

41

42

Inspectie van het Onderwijs

|

Onderwijsverslag 2008/2009

• scholen hebben criteria nodig aan de hand waarvan ze bepalen wanneer normale begeleiding
van leerlingen overgaat in zorg. Het verﬁjnen van groepsplannen is voor bijna alle scholen
een belangrijk speerpunt;
• een maat om scholen op basis van hun opbrengstverantwoording te beoordelen is in ontwik­
keling. Daarvoor zijn uitstroomgegevens van scholen nodig. Hoewel alle scholen weten waar
hun leerlingen na de speciale basisschool naartoe gaan, ontbreekt nog een systematiek om te
bepalen of het uitstroomperspectief van een leerling voldoende bij diens mogelijkheden past.
Leerlingen en hun ouders hebben er echter recht op te weten of resultaten aan de maat zijn.
Opbrengsten Slechts een zeer klein percentage van de leerlingen in het speciaal basisonder­
wijs bereikt het niveau van een gemiddelde basisschoolleerling aan het eind van groep 7
(Kraemer, Van der Schoot en Van Rijn, 2009). Dat ligt deels aan het feit dat reguliere methodes
ongeschikt zijn voor deze groep leerlingen. Werken met ontwikkelingsperspectieven en
leerstoﬂijnen moet leiden tot verbeteringen.
De inspectie baseert het toezicht op het speciaal basisonderwijs de komende jaar sterker op de
opbrengsten. In 2010 worden uitstroomgegevens van leerlingen in een steekproef van scholen
geïnventariseerd en gerelateerd aan instroomkenmerken.

De kwaliteit van het onderwijs aan asielzoekersleerlingen en nieuwkomers
Meerderheid was onvoldoende In het schooljaar 2006/2007 beoordeelde de inspectie 36
scholen voor asielzoekers en nieuwkomers. Op vijftien scholen was de kwaliteit voldoende.
Negentien scholen waren zwak en twee scholen zeer zwak (Inspectie van het Onderwijs, 2008b).
Situatie nu beter In 2008/2009 bezocht de inspectie vijftien zwakke scholen opnieuw; de vier
overige zwakke scholen zijn intussen gesloten. Op elf scholen is de kwaliteit van het onderwijs
nu voldoende. Verbeteringen zijn zichtbaar in de kwaliteitszorg en de zorg en begeleiding.
Scholen zijn ook beter in staat hun opbrengsten te verantwoorden. Dit laatste blijft echter
lastig, omdat scholen het ontwikkelingsperspectief van leerlingen niet altijd adequaat in beeld
brengen. Soms, als leerlingen maar heel kort op school blijven, is dat ook niet goed mogelijk.
Drie scholen zijn nog steeds zwak en één is zeer zwak. De inspectie heeft afspraken gemaakt
met de besturen. Van de twee zeer zwakke scholen is er een inmiddels opgeheven, de andere
heeft zich voldoende verbeterd.
Moeilijke omstandigheden De teams op scholen voor asielzoekers en nieuwkomers werken
met veel inzet en betrokkenheid. Ze bieden een pedagogische en didactische leeromgeving die
leerlingen veiligheid en structuur biedt. De scholen wijzen op de moeilijke omstandigheden
waaronder ze moeten werken: de grote diversiteit en de steeds wijzigende samenstelling van de
leerlingbevolking, de wisseling van personeelsleden en de dreiging van opheﬃng. Het Centraal
Orgaan opvang asielzoekers (COA) heeft sommige centra een andere status gegeven: van
Terugkeercentrum naar Opvang en Inburgering of andersom. Sommige scholen moeten
daardoor het onderwijs steeds opnieuw aanpassen aan de veranderende leerlingbevolking.

Het onderwijs in sectoren

| Primair onderwijs

Meer bestuurlijke aandacht nodig De inspectie stelt vast dat scholen voor asielzoekers en
nieuwkomers soms een geïsoleerde positie innemen in hun bestuur. Daardoor krijgen ze geen
of onvoldoende aansturing, terwijl een goede ondersteuning op bovenschools niveau juist voor
het personeel op deze scholen, gezien de moeilijke werkomstandigheden, belangrijk is.

Uitbreiding onderwijstijd
Belangrijke factor Het positieve eﬀect van onderwijstijd op prestaties is vaak aangetoond
(Scheerens, Seidel, Witziers, Hendriks en Doornekamp, 2005; Appelhof, 2009). De wet
omschrijft hoeveel onderwijstijd scholen minimaal aan leerplichtige leerlingen moeten bieden.
Niet alle scholen zijn zich bewust van de waarde en strategische betekenis van onderwijstijd.
Een klein deel van de scholen voldoet niet aan wettelijke verplichtingen (zie 2.5). Sommige
scholen verspillen tijd door lessen te laat te starten, pauzes te laten uitlopen of te veel tijd te
steken in activiteiten zonder onderwijskundig doel, zoals fruit eten.
Voorwaarden Uitbreiding van onderwijstijd is, naast een betere benutting van tijd, een
logische keuze voor de aanpak van onderpresteren. Van oudsher kiezen scholen voor zitten­
blijven, maar er zijn ook andere varianten van het uitbreiden van de onderwijstijd, soms
gesubsidieerd door de overheid. Willen leerlingen daadwerkelijk proﬁteren van meer onderwijs­
tijd, dan moet aan zekere kwaliteitseisen worden voldaan. Appelhof (2009) noemt het selec­
teren van gemotiveerde onderpresterende leerlingen, het centraal laten staan van het verbete­
ren van taal- en rekenprestaties en het bieden van hoge kwaliteit in de extra tijd én reguliere tijd
door scholen.
Verlenging kleuterperiode Kleutergroepverlenging en zittenblijven komen op vrijwel alle
basisscholen voor. Ongeveer 12 procent van de leerlingen in groep 3 heeft een extra jaar
‘gekleuterd’ (Inspectie van het Onderwijs, 2009g). Deze maatregel heeft meestal hooguit een
tijdelijk eﬀect (Roeleveld en Van der Veen, 2007). De inspectie gaat ervan uit dat leerlingen een
verlengde kleuterperiode hebben meegemaakt als ze op 1 oktober in groep 3 zitten en zeven jaar
of ouder zijn. De inspectie werkt dus niet met een januarigrens, zoals het onderwijsveld soms
denkt (Smeets, 2009). In lijn met de wet op het primair onderwijs verwacht de inspectie van
scholen dat ze leerlingen in acht jaar basisschool zoveel mogelijk een ononderbroken ontwik­
keling laten doormaken. Een helder beleid voor vertragen, doorstromen en versnellen is dan
van belang. Als een school veel leerlingen vasthoudt in de kleutergroepen en daar geen duide­
lijke verantwoording voor kan geven, bespreekt de inspectie dit met de school. In het rapport
van bevindingen van de school kan hierover een opmerking worden opgenomen, maar conse­
quenties voor het vervolgtoezicht heeft dit niet.
Veel zittenblijvers In de leerjaren 3 tot en met 8 doubleert ongeveer 6 procent van de basis­
schoolleerlingen een keer, blijkt uit gegevens van Cﬁ en gegevens die scholen aan de inspectie
verstrekken. Uiteindelijk doet plusminus 18 procent van de leerlingen langer dan acht jaar over
de basisschool. Recent Nederlands onderzoek naar de eﬀecten van zittenblijven in de hogere
leerjaren ontbreekt, maar positieve eﬀecten van een jaar overdoen zijn niet bekend.
Projecten Volgens de Onderwijsraad (2007) werkt 10 tot 18 procent van de leerlingen onder zijn
of haar kunnen. Het gaat dan om leerlingen op zwakke en zeer zwakke scholen, maar ook op

43

44

Inspectie van het Onderwijs

|

Onderwijsverslag 2008/2009

andere scholen kunnen leerlingen onderpresteren. De Onderwijsraad bepleit onderzoek naar
eﬀecten van verlenging van onderwijstijd. Verlenging kan op verschillende manieren:
bijspijkeruren, huiswerkklassen, kopklassen, schakelklassen, voorschool, zesdaagse schoolweek, weekendschool en zomerschool. Inmiddels subsidieert de overheid 29 projecten voor
verlenging van onderwijstijd: vijf zomerscholen en 24 verlengdeschooldagprojecten. De
projecten beogen onderpresteren van achterstandsleerlingen bij taal en rekenen tegen te gaan
en richten zich op een goede aansluiting tussen de bovenbouw van het basisonderwijs en de
eerste leerjaren van het voortgezet onderwijs.
Gewogen leerlingen Basisscholen die deelnemen aan de projecten zijn vaker dan andere
scholen zwak of zeer zwak en scholen met een hoog percentage gewogen leerlingen zijn
oververtegenwoordigd. De middelen lijken dus terecht te komen bij de scholen waarvoor ze
bedoeld zijn. De kwaliteit van de onderwijstijd is op de projectscholen relatief vaak onder de
maat. Het is dan de vraag of uitbreiding van tijd zinvol is.
Effecten zelden onderzocht Het Top Institute for Evidence Based Education Research (TIER)
onderzoekt de eﬀecten van de projecten die in 2009 van start gingen. In het buitenland, vooral
in de Verenigde Staten, is veel ervaring opgedaan met verlengdeschooldagprojecten. De weinige
betrouwbare eﬀectstudies vinden geen of slechts kleine eﬀecten, die vooral te danken zijn aan
speciﬁeke programma’s, zoals tutoring bij lezen (Scott-Little, Hamann en Jurs, 2002; Lauer,
Akiba, Wilkerson, Apthorp, Snow en Martin-Glenn, 2006).
Schakelklassen Schakelklassen zijn bedoeld voor leerlingen met taalachterstanden én vol­
doende potentieel. Door een jaar intensief taalonderwijs vergroten zij hun kansen op hogere
vormen van voortgezet onderwijs. Soms vindt het extra taalonderwijs binnen gewone schooltij­
den plaats, soms in de vorm van een verlengde schooldag. De meeste schakelklassen richten
zich op leerlingen in de kleuter- en onderbouw en sluiten aan bij programma’s voor voor- en
vroegschoolse educatie (De Jager, Bleker en Lugthart, 2008). Ongeveer 5 procent van de schakel­
klassen is verbonden aan scholen voor voortgezet onderwijs: het zijn kopklassen voor leerlin­
gen die op de drempel van het voortgezet onderwijs staan. Taalprestaties (en soms ook reken­
prestaties) verbeteren, maar of de eﬀecten op langere termijn beklijven is nog onbekend
(Mulder, Van der Hoeven, Vierke, Van der Veen en Elshof, 2009).
Plusklassen en Leonardoscholen Ook begaafde leerlingen kunnen onderpresteren als ze te
weinig uitgedaagd worden en die kans is niet denkbeeldig. Afstemming op individuele leerlin­
gen is nu eenmaal niet het sterkste punt van het basisonderwijs (zie bijlage, tabel 2). Dat zou een
verklaring kunnen zijn voor het feit dat Nederland in internationaal vergelijkend onderzoek
maar weinig zeer goed presterende leerlingen heeft (KNAW, 2009). Scholen kunnen plusklassen
inrichten om leerlingen minimaal een paar uur per week onderwijs te bieden dat wel op hun
behoeften is afgestemd. Daarnaast zijn er inmiddels 35 Leonardobasisscholen die begaafde
leerlingen onderwijs op hun niveau aanbieden. Er zijn aanwijzingen voor positieve eﬀecten van
zulke arrangementen op de prestaties van leerlingen, terwijl zowel positieve als negatieve
eﬀecten op sociaal-emotioneel gebied zijn gevonden (Mooij, Hoogeveen, Driessen, Van Hell en
Verhoeven, 2007; Van der Waarden en Poleij, 2008). Onder auspiciën van de inspectie wordt
momenteel onderzoek naar plusklassen en Leonardoklassen uitgevoerd.

Het onderwijs in sectoren

| Primair onderwijs

Brede scholen Vijftien jaar na de eerste vensterscholen in Groningen en soortgelijke scholen in
Rotterdam zijn ongeveer zeventienhonderd basisscholen betrokken bij een brede school (bijna
een kwart van alle basisscholen; Oberon, 2010). Bij de eerste lichting ging het vooral om bestrij­
ding van achterstanden, maar nu is het bijeenbrengen van voorzieningen voor kinderen van nul
tot twaalf jaar vaak het hoofddoel. Het schaarse onderzoek vindt geen eﬀecten op de kwaliteit
van het onderwijs en de prestaties van leerlingen (Kruiter, 2002; Van der Vegt en Studulski, 2004;
De Blaaij, Van Leijenhorst, El Khetabi, Van der Grinten, Marlet en Larsen, 2007; Claassen,
Knipping, Koopman en Vierke, 2008; Studulski, 2008; Oberon, 2010). Inmiddels loopt een
meerjarig eﬀectonderzoek. Er is geen eenduidige deﬁnitie van een brede school en de beoogde
eﬀecten zijn evenmin eenduidig, zodat een relatie met prestaties niet zonder meer te verwach­
ten is. Kloprogge (2008) stelt dat de ontwikkeling van multifunctionele gebouwen met diverse
voorzieningen eigenlijk de belangrijkste winst is van de opkomst van brede scholen.
Dagarrangementen Er zijn initiatieven om de schooltijden te wijzigen en onderwijs samen met
tussenschoolse en naschoolse voorzieningen te regelen in dagarrangementen, waar ook opvang
in de vakantie bij hoort. Zo’n wijziging, die beter aansluit bij behoeften van ouders, voorkomt
versnippering van activiteiten en verlies van tijd voor kinderen. Volgens Doornenbal (2009) kan
deelname aan zulke arrangementen kansen scheppen voor leerlingen uit minder bevoorrechte
milieus, mits opvang, onderwijs en welzijn van hoogwaardige kwaliteit zijn.

Techniek
Weinig verankering De inspectie rapporteert tot 2010 elk jaar over de stand van zaken bij het
project ‘Verbreding Techniek Basisonderwijs’. In 2009 voldeden de meeste scholen aan de
begin-, maar niet aan de eindnorm die het project stelt. Ondanks een stijgende lijn moet nog een
ﬂinke inspanning worden geleverd om de doelstelling (ten minste 2.500 basisscholen geven in
2010 goed techniekonderwijs) te halen. Het percentage scholen dat de eindnorm haalt, moet
bijna verdubbelen (van 19 naar ongeveer 36 procent). Het voornaamste struikelblok is nog steeds
het verankeren van techniek in het schoolbeleid, onder andere door afspraken te maken over de
doorgaande lijn en door doelen vast te stellen en die op te nemen in het schoolplan.

Voor- en vroegschoolse educatie in het basisonderwijs
Wisselend beeld Voor- en vroegschoolse educatie (vve) is erop gericht peuters en kleuters beter
voor te bereiden op de basisschool. Vorig jaar beschreef de inspectie resultaten van een onder­
zoek in de vier grote steden (G4). Daarna zijn nieuwe vve-locaties in de G4 beoordeeld.
De conclusies lijken op die van het eerdere onderzoek:
• de locaties werken met goede vve-programma’s, kinderen brengen voldoende tijd door op een
voorschool en leidsters zijn doorgaans voldoende gekwaliﬁceerd en gecertiﬁceerd volgens
gemeentelijke afspraken en voorwaarden. De inspectie vraagt wel aandacht voor een betere
aansluiting van opleidingen op de eisen die vve stelt: minimaal één mbo 4- of hbo-opgeleide
leidster per groep lijkt wenselijk. De huidige mbo 3-opleiding biedt te weinig kennis over de
ontwikkelingsfasen van jonge kinderen en besteedt te weinig aandacht aan de benodigde
didactische vaardigheden;
• voor- en vroegscholen, deelgemeenten en gemeenten formuleren meestal geen concrete,
meetbare doelstellingen en registreren de vve-geschiedenis van kinderen onvoldoende.
Hierdoor kan de inspectie weinig zeggen over de opbrengsten van vve;

45

46

Inspectie van het Onderwijs

|

Onderwijsverslag 2008/2009

• een groot aantal voor- en vroegscholen kan ﬂink investeren in het verbeteren van de betrok­
kenheid van ouders;
• de kwaliteit van de educatie is meestal in orde, maar de inrichting van de ruimte vraagt hier
en daar aandacht. Op meer dan de helft van de peuterspeelzalen volgen leidsters de ontwikke­
ling van kinderen niet systematisch genoeg en ze leggen te weinig gegevens vast. Ook bieden
speelzalen onvoldoende planmatige zorg;
• wat kwaliteitszorg betreft ontbreekt het bij meer dan de helft van de voor- en vroegscholen
aan gericht beleid. Ze kunnen vve sterker inzetten voor het bestrijden van achterstanden,
maar dan moeten ze concrete verwachtingen over de opbrengsten formuleren en de
opbrengsten ook evalueren;
• de samenwerking tussen voorscholen en vroegscholen is in orde. Er is voldoende afstemming
wat het aanbod betreft. Een volgende stap is afstemming in pedagogisch en educatief
handelen en bij zorg en begeleiding.
Toezicht Vanaf 2010 beoordeelt de inspectie de kwaliteit van vve op basisscholen, peuterspeel­
zalen en kinderdagverblijven structureel, te beginnen met de G27 (27 grote steden). Dan kunnen
ook eﬀecten van het in 2006 gewijzigde achterstandenbeleid, waarbij gemeenten en school­
besturen op grond van een locale educatieve agenda samen moeten werken, in beeld worden
gebracht. Deze samenwerking komt in veel gemeenten nog niet van de grond. De ‘knip’ in
verantwoordelijkheden van gemeenten en schoolbesturen versterkt de samenwerking tussen
scholen en voorschoolse voorzieningen niet (Veen en Van Daalen, 2009).

Kwaliteit kinderopvang
Gemeentelijke taak De kwaliteit van de kinderopvang is van groot belang voor kinderen en
hun ouders. Volgens diverse onderzoekers (De Kruif, Riksen-Walraven, Gevers Deynoot-Schaub,
Helmerhorst, Tavecchio en Fukkink, 2009) is de kwaliteit in 2008 minder dan in 2005 en
verbetering is dus nodig. De overheid waarborgt de kwaliteit op grond van de Wet kinderopvang
en daarbij is goed toezicht belangrijk. Gemeenten zijn verantwoordelijk voor het toezicht op
kinderdagverblijven, buitenschoolse opvang, gastouderbureaus en gastouderopvang. De GGD
inspecteert de domeinen ouders, personeel, veiligheid en gezondheid, pedagogisch beleid en
praktijk, klachten, groepsgrootte en beroepskracht-kind-ratio (bij dagopvang en buitenschool­
se opvang) en aantal kinderen, kwaliteit gastouders en opvangwoning en kwaliteit gastouder­
bureau (bij gastouderopvang).
Tweedelijns toezicht De inspectie voert tweedelijns toezicht uit en onderzoekt jaarlijks hoe
gemeenten hun taken uitvoeren. De belangrijkste bevindingen zijn (Inspectie van het
Onderwijs, 2009a; 2009b; 2009c):
• 70 procent van de gemeenten heeft eind 2008 geen handhavingsbeleid volgens de geldende
regelgeving;
• hoewel 90 procent van de gemeenten verklaart dat het register op orde is, heeft 44 procent
niet alle locaties opgenomen of uitgeschreven in het register;
• 12 procent van de nieuwe locaties is in 2008 niet onderzocht binnen de wettelijke termijn,
maar in 2007 ging het nog om 32 procent;
• bij 19 procent van de handhavingsacties weet de gemeente niet of de tekortkoming is
opgeheven;

Het onderwijs in sectoren

| Primair onderwijs

• een kwart van de gemeenten volgt een handhavingsadvies van de GGD niet op, met als
argument erop te vertrouwen dat het gastouderbureau de tekortkoming zelf oplost. De
inspectie vindt dit geen solide argument.
Dat niet alle wettelijk verplichte inspecties kinderopvang plaatsvinden, ligt vooral aan de groei
van de kinderopvang. Een andere oorzaak is de toename van GGD-inspecties die volgen op
handhavingsacties. Het tekort aan personeel bij de GGD speelt ook een rol.
Werken aan verbetering In 2009 startte de inspectie in samenwerking met de Vereniging van
Nederlandse Gemeenten (VNG) het project ‘Achterblijvende gemeenten’, dat zich richt op
verbetering van toezicht en handhaving in de kinderopvang. De inspectie onderzocht alle
gemeenten op vier criteria: handhaven, register, handhavingsbeleid en uitvoering inspecties.
Ongeveer vierhonderd gemeenten voldoen niet volledig aan alle criteria, terwijl honderdtachtig
gemeenten niet volledig voldoen aan drie of vier criteria. De gemeenten die wel aan alle vier de
criteria voldoen, kregen hierover eind 2009 bericht. De inspectie onderzoekt de andere
gemeenten in 2010 opnieuw en waar nodig wordt een verbetertraject afgesproken. Mede dankzij
de rapportages van de inspectie pakken gemeenten hun taak inzake kinderopvang beter op. De
VNG biedt hun ondersteuning.

Nederlands onderwijs in het buitenland
Kwaliteit NTC blijft achter In de periode 2006-2008 onderzocht de inspectie driekwart van de
Nederlandse basisscholen in het buitenland (Inspectie van het Onderwijs, 2009f). Er zijn drie
soorten scholen: dagonderwijs, Nederlandse Taal- en Cultuuronderwijs (NTC) en afstandson­
derwijs. De inspectie beoordeelde de dagscholen en het afstandsonderwijs overwegend
positief, maar op NTC-scholen was de kwaliteit wisselend. Sindsdien vonden de volgende
activiteiten plaats:
• in 2009 onderzocht de inspectie 51 NTC-scholen (waarvan er vijftien als zwak werden beoor­
deeld) en twee dagscholen (die beide een basisarrangement kregen). De NTC-scholen zijn dus
het meest problematisch;
• tien NTC-scholen die in 2007 onvoldoende kwaliteit leverden, zijn op één na voldoende
verbeterd in 2009. Ook een dagschool die in 2007 zwak was, levert in 2009 voldoende
kwaliteit.
Opbrengsten opgevraagd Scores op de Eindtoets Basisonderwijs zijn door middel van
vragenlijsten bij de scholen geïnventariseerd. In vergelijking met de gemiddelde scores in
Nederland doen de scholen voor afstandsonderwijs het beter, de dagscholen zijn vergelijkbaar
met Nederlandse scholen en de NTC-scholen doen het slechter.

2.5 Naleving van wet- en regelgeving
Ouderbijdrage
Inhoud regelgeving Vorig jaar ontstond onrust door berichten dat sommige scholen een hoge
ouderbijdrage vragen en ouders niet vertellen dat die bijdrage vrijwillig is (Van Dijk en Groot
Koerkamp, 2008). Volgens de wet moet de schoolgids informatie bevatten over de

47

48

Inspectie van het Onderwijs

|

Onderwijsverslag 2008/2009

ouderbijdrage, de hoogte ervan, het vrijwillige karakter en de wijze van besteding. Ook moet de
schoolgids verwijzen naar de besluitvorming door de oudergeleding van de medezeggenschaps­
raad (MR) en de schoolgids moet een modelovereenkomst bevatten volgens artikel 13 lid 1 onder
e, artikel 40, lid 1, Wet op het primair onderwijs (WPO). Daarnaast zegt de Wet medezeggen­
schap op scholen (artikel 13 onderdeel c) dat besturen de hoogte en de bestemming van de
ouderbijdrage pas kunnen vaststellen na instemming van de oudergeleding van de MR.
Vrijwillig karakter De meeste scholen zetten informatie over de ouderbijdrage in hun school­
gids en dat gebeurt ook vaker dan voorheen. Nog steeds zegt echter ongeveer 15 procent niet dat
de bijdrage vrijwillig is. In 2009 vermeldden minder scholen dan in de jaren daarvoor de hoogte
van de bijdrage; dit heeft mogelijk te maken met de trend om meer naar digitale informatie te
verwijzen. Vaak volstaat de schoolgids met de mededeling dat de informatie op de website van
de school te vinden is, maar die is niet altijd toegankelijk. Er zijn maar weinig scholen die
melding maken van de modelovereenkomst of die in de schoolgids opnemen. Hun aantal daalt
bovendien (ﬁguur 2.5a).

Figuur 2.5a

99

100
80

90

93
85

87
83

85

84
71

Percentage scholen dat voldoet aan
wettelijke verplichtingen ouderbijdrage;
periode 2000-2009

60
40
20
14

0

6

3

2000 (n=188)

7
2

2002 (n=178)

2009 (n=150)

Vermelding ouderbijdrage in schoolgids
Vermelding vrijwillig karakter
Vermelding hoogte van de bijdrage
Vermelding modelovereenkomst
Modelovereenkomst in de schoolgids
Bron: Inspectie van het Onderwijs, 2010

Een klein deel van de scholen (11 procent) informeert ouders via de schoolgids over de rol van de
oudergeleding van de MR bij de ouderbijdrage. Het is niet verplicht dat via de schoolgids te
doen, als het maar op enigerlei wijze gebeurt. Of dat zo is, vergt ander onderzoek.
Hoogte ouderbijdrage Het gemiddelde bedrag dat scholen van ouders vragen, nam de afgelo­
pen jaren niet toe. Het percentage scholen dat meer vraagt dan € 45 steeg echter (tabel 2.5a).
Scholen verschillen aanzienlijk in het bedrag dat ze van ouders vragen. Kosten voor zaken als
schoolreisjes en schoolzwemmen zijn niet in deze cijfers opgenomen, maar komen er op
sommige scholen nog bij.

Het onderwijs in sectoren

| Primair onderwijs

49

Tabel 2.5a
Gevraagde ouderbijdrage in euro’s, periode 2000-2009 (percentage scholen per gevraagd bedrag)
2000 (n=144)

2002 (n=142)

2009 (n=105)

1-10 euro

21

18

3

11-22 euro

48

41

45

23-45 euro

26

35

39

46-113 euro

3

5

10

114-227 euro

1

1

1

Meer dan 227 euro

1

1

1

Gemiddelde ouderbijdrage

30

24

30

Bron: Inspectie van het Onderwijs, 2010

Sponsoring
Convenant Begin 2009 sloten verschillende partijen, zoals ouderorganisaties, vakbonden en
het ministerie, een convenant over sponsoring. De inspectie onderzocht vervolgens in hoeverre
basisscholen wettelijke voorschriften inzake sponsoring naleven. Volgens de WPO (artikel 12,
lid 1) moet het schoolplan het beleid ten aanzien van aanvaarding van sponsorbijdragen en
schenkingen beschrijven, als het bevoegd gezag verplichtingen aangaat waarmee leerlingen
worden geconfronteerd. De schoolgids moet ouders informeren over de manier waarop het
bevoegd gezag omgaat met zulke gelden (WPO, artikel 13, lid 1, onder g). De WMS (artikel 10,
onderdeel f ) stelt dat de volledige MR moet instemmen met de aanvaarding en bestemming van
gelden.
Jaarrekeningen De inspectie onderzocht bij een representatieve steekproef van basisscholen of
ze ouders via het schoolplan en de schoolgids informeren. Om na te gaan of het convenant al
bekend is, zijn schoolgidsen van de schooljaren 2008/2009 en 2009/2010 vergeleken. De
inspectie ging na hoeveel besturen in de jaarrekening opgeven dat zij sponsorgelden of
schenkingen ontvangen en om welke bedragen het dan gaat.
Meestal incidentele bedragen De jaarrekeningen van 2008 maken duidelijk dat slechts 8
procent van de 1.498 schoolbesturen geld kreeg uit sponsoring of donaties. In 2007 ging het om
12 procent van de besturen. De bedragen verschillen van minder dan € 1.000 tot meer dan
€ 30.000 per bestuur. De bedragen zijn praktisch altijd incidenteel.
Verantwoording kan beter Lang niet alle scholen verantwoorden zich in het schoolplan en de
schoolgids over hun sponsorbeleid of over de wijze waarop het bevoegd gezag omgaat met
eventuele sponsorbedragen (tabel 2.5b). Scholen met sponsorgelden verantwoorden zich in
minder dan de helft van de gevallen in het schoolplan. Ze voldoen wel vaker aan de verplichting
om ouders via de schoolgids te informeren. De teksten in het schoolplan en de schoolgids zijn
summier en weinig informatief. Verwijzingen naar andere beleidsdocumenten die mogelijk
meer informatie geven, zijn er nauwelijks. Van de scholen die in hun schoolgids zeggen dat ze
worden gesponsord, vermeldt slechts een kwart expliciet dat de MR betrokken was bij de
besluitvorming.

50

Inspectie van het Onderwijs

|

Onderwijsverslag 2008/2009

Tabel 2.5b
Percentage basisscholen dat voldoet aan voorschriften WPO over sponsoring op 1 januari 2010 (n=149)
Vermelding van beleid in schoolplan volgens artikel 12

37

Vermelding van omgang met eventuele sponsorgelden volgens artikel 13 in
schoolgids 2008/2009

67

Vermelding van omgang met eventuele sponsorgelden volgens artikel 13 in
schoolgids 2009/2010

64

Bron: Inspectie van het Onderwijs, 2010

Bij sponsoring gaat het om een geldelijke bijdrage waarvoor de school een tegenprestatie levert.
Een kleine minderheid van scholen beschrijft die tegenprestatie (zoals naamsvermelding van de
sponsor of het plaatsen van een advertentie). Over de hoogte van de bedragen verantwoorden
scholen zich nauwelijks. Verder verwijst slechts 3 procent van de schoolgidsen uit het schooljaar
2009/2010 naar het convenant uit 2009.

Buitenschoolse opvang
Situatie vanaf 2007 Als ouders dat vragen, moet het bevoegd gezag sinds 2007 zorg dragen
voor de aansluiting tussen school en kinderopvang op werkdagen tussen 7.30 uur en 18.30 uur
(WPO, artikelen 13 en 45). De school moet alle ouders raadplegen voordat een besluit wordt
genomen en de MR heeft adviesrecht. De schoolgids moet informatie bieden over de opvang.
In 2008/2009 geeft 81 procent van de scholen in de schoolgids informatie over de regeling voor
buitenschoolse opvang, een jaar eerder ging het om 70 procent. Op een vijfde van de scholen
ontbreekt nog wettelijk verplichte informatie, maar er is een stijgende lijn te zien.
De meeste scholen laten het bij het melden van de regeling, de naam van het bedrijf dat de
opvang verzorgt en praktische punten als tijden en locaties. Informatie over de kwaliteit van de
opvang ontbreekt, evenals informatie over kosten en aansprakelijkheid.

Onderwijstijd en plandocumenten
Meeste scholen leveren op tijd De inspectie ging in een representatieve steekproef van
scholen voorafgaand aan een schoolbezoek na of de school beschikte over een schoolgids, een
schoolplan en een zorgplan. Op basis van informatie uit de schoolgids is bekeken of de school
voldoet aan wettelijke voorschriften voor onderwijstijd. Waar nodig sprak de inspecteur tijdens
het schoolbezoek met de directie over het nakomen van wettelijke verplichtingen, meestal met
het gewenste eﬀect. Het gros van de scholen voldoet uiteindelijk aan de wettelijke vereisten.
Een klein deel van de scholen blijft echter in gebreke (tabel 2.5c). De inspectie maant scholen die
in gebreke blijven alsnog aan de verplichtingen te voldoen. Gebeurt dat ondanks herhaaldelijke
verzoeken niet, dan licht de inspectie het ministerie in.

Het onderwijs in sectoren

| Primair onderwijs

51

Tabel 2.5c
Percentage basisscholen dat voldoet aan wettelijke vereisten voor plandocumenten en onderwijstijd
2007/2008

2008/2009

Schoolgids is aan de inspectie gestuurd

99

100

Schoolplan is aan de inspectie gestuurd

97

99

Zorgplan is aan de inspectie gestuurd

-

97

Geplande onderwijstijd voldoet aan wettelijke vereisten

94

96

Het totaal aantal uren in acht jaren samen is per leerlingcohort minstens 7.520

96

96

Voor groepen 3-8 maximaal zeven keer vierdaagse schoolweek

92

96

Bron: Inspectie van het Onderwijs, 2009

Naleving onderwijstijd Een klein deel van de basisscholen (4 procent) plant te weinig onder­
wijstijd en kan niet aantonen dat uren die in het verleden zijn gemaakt of geplande uren in de
toekomst het tekort compenseren. Eveneens 4 procent plant teveel vierdaagse schoolweken in.
De inspectie maakte afspraken om deze tekortkomingen te herstellen. Dat lukt bijna altijd
binnen drie maanden.

2.6 Nabeschouwing
Leerlingenzorg en kwaliteitszorg Het basisonderwijs presteert in het algemeen naar behoren.
De opbrengsten zijn grotendeels hetzelfde als in voorgaande jaren en dat geldt ook voor de
kwaliteit van leerstofaanbod, onderwijstijd en instructie. In de leerlingenzorg en de kwaliteits­
zorg is voor een ﬂink percentage scholen echter winst te behalen.
Achterstandsleerlingen op zwakke scholen Er zijn minder zwakke scholen dan vorig jaar,
maar het aantal zeer zwakke scholen daalt niet structureel. Op deze scholen presteren leerlin­
gen onvoldoende, geven leraren geen duidelijke uitleg en krijgen zorgleerlingen geen adequate
ondersteuning. Vaak zijn het de leerlingen uit minder bevoorrechte milieus die hiervan de
nadelen ondervinden.
Interventies De huidige aanpak van zeer zwakke scholen leidt er weliswaar toe dat de meeste
scholen zich in twee jaar voldoende verbeteren, maar er worden steeds nieuwe scholen zeer
zwak. Preventie verdient vanzelfsprekend de voorkeur. De inspectie werkt hieraan door zwakke
scholen sneller aan te pakken en door besturen benchmarkgegevens over opbrengsten van hun
scholen ter beschikking te stellen. Besturen kunnen een bijdrage leveren door beter te letten op
de prestaties van hun scholen. De overheid kan door de invoering van referentieniveaus meer
duidelijkheid bieden over de minimale kennis en vaardigheden die leerlingen moeten
verwerven.
Betere informatie voor ouders nodig De naleving van wet- en regelgeving vraagt op onderde­
len aandacht. Een deel van de basisscholen informeert ouders onvoldoende over zaken die voor
hen belangrijk zijn, zoals de ouderbijdrage of de buitenschoolse opvang.

52

Inspectie van het Onderwijs

|

Onderwijsverslag 2008/2009

Literatuur
Appelhof, P. (2009). Verlengde onderwijstijd vereist ﬁkse inspanning. Didaktief. Opinie en onderzoek
voor de schoolpraktijk 39, (10), 22-23.
Beek, S., Heuvel, P. van den, & Kant, H. van de (2009). Kwaliteit? Begin met inzicht in kwaliteit. Wat
leert onderzoek bij zeer zwakke scholen ons? ’s-Hertogenbosch: KPC-groep.
Blaaij, N. de, Leijenhorst, J. van, El Khetabi, Z., Grinten, M. van der, Marlet, G., & Larsen, V.
(2007). Maatschappelijke kosten -batenanalyse brede scholen. Utrecht: Berenschot, Atlas voor
gemeenten & Oberon.
Bosker, R.J., & Guldemond, H. (2004). Een herijking van de gewichtenregeling. Groningen: GION.
Claassen, A., Knipping, C., Koopman, A., & Vierke, H. (2008). Variatie in brede scholen en hun eﬀecten.
Nijmegen: ITS.
Clijsen, A., Pieterse, E., Spaans, G., & Visser, J. (2009). Werken vanuit een ontwikkelingsperspectief in het
speciaal basisonderwijs - naar een gezamenlijk kader. Utrecht: PO-raad / SBO Werkverband.
Dijk, J. van, & Groot Koerkamp, W. (2008). Onderzoek Ouderbijdrage 2008. [S.l.]: SP-Tweede
Kamerfractie.
Dijkstal, H. F., & Mans, J. H. (2009). Krimp als structureel probleem. Rapportage Topteam Krimp voor
Groningen. Den Haag: Ministerie van Binnenlandse Zaken.
Doornenbal, J. (2009). Andere tijden. Het schoolrooster op de schop? Pedagogiek in de praktijk, 15
(52), 34-37.
Heuvel, P. van den, & Veeke, I. (2009). Bestuur aan zet bij zwakke en zeer zwakke basisscholen.
’s-Hertogenbosch: KPC Groep.
Inspectie van het Onderwijs (2007a). De kwaliteit van het onderwijs op (zeer zwakke) vrije scholen voor
basisonderwijs. Periode 2003-2007. Utrecht: Inspectie van het Onderwijs.
Inspectie van het Onderwijs (2007b). De kwaliteit van het speciaal basisonderwijs in 2005 en 2006.
Utrecht: Inspectie van het Onderwijs.
Inspectie van het Onderwijs (2008a). Bestuurlijke praktijken in het islamitisch onderwijs. Utrecht:
Inspectie van het Onderwijs.
Inspectie van het Onderwijs (2008b). De kwaliteit van het onderwijs op basisscholen voor asielzoekers en
nieuwkomers. Stand van zaken onderzoek schooljaar 2006/2007. Utrecht: Inspectie van het
Onderwijs.
Inspectie van het Onderwijs (2008c). Regionale analyse. Een analyse van het Amsterdamse
basisonderwijs. Utrecht: Inspectie van het Onderwijs.
Inspectie van het Onderwijs (2008d). De staat van het onderwijs. Onderwijsverslag 2006-2007. Utrecht:
Inspectie van het Onderwijs.
Inspectie van het Onderwijs (2009a). Inspecteren is vooruitkijken. Inventarisatie van factoren die van
invloed zijn op het uitvoeren van inspecties kinderopvang door gemeenten en GGD’en. Utrecht: Inspectie
van het Onderwijs.
Inspectie van het Onderwijs (2009b). Kwaliteit van gastouderbureaus, het handhaven waard. Utrecht:
Inspectie van het Onderwijs.
Inspectie van het Onderwijs (2009c). Kwaliteit gemeentelijk toezicht kinderopvang 2008. Utrecht:
Inspectie van het Onderwijs.
Inspectie van het Onderwijs (2009d). De kwaliteit van het onderwijs in het noorden van Nederland.
Basisonderwijs en voortgezet onderwijs in Groningen, Fryslân en Drenthe. Utrecht: Inspectie van het
Onderwijs.

Het onderwijs in sectoren

| Primair onderwijs

Inspectie van het Onderwijs (2009e). De kwaliteit van het speciaal basisonderwijs. Onderzoek naar de
kwaliteitsverbetering van zwakke en risicovolle scholen in de periode 2006-2008. Utrecht: Inspectie van
het Onderwijs.
Inspectie van het Onderwijs (2009f). Nederlands onderwijs in het buitenland. Utrecht: Inspectie van
het Onderwijs.
Inspectie van het Onderwijs (2009g). De staat van het onderwijs. Onderwijsverslag 2007-2008. Utrecht:
Inspectie van het Onderwijs.
Inspectie van het Onderwijs (2009h). De sterke basisschool. Deﬁnitie en kenmerken. Utrecht: Inspectie
van het Onderwijs.
Inspectie van het Onderwijs (2010). Opbrengstgericht werken in het basisonderwijs. Utrecht: Inspectie
van het Onderwijs.
Jager, B. de, Bleker, L., & Lugthart, E. (2008). Evaluatie Kansenbeleid Groningen 2006-2008.
Groningen: ABCG.
Kloprogge, J. (2008). Bestaat de brede school echt of …? Schouten, E. (eindredactie). Sardes
speciale editie 5: Toekomstbeelden van een brede school. p. 35-36. Utrecht: Oberon.
Kraemer, J.M., Schoot, F. van der, & Rijn, P. van (2009). Balans van het reken-wiskundeonderwijs in het
speciaal basisonderwijs. Uitkomsten van de derde peiling in 2006. Arnhem: Cito.
KNAW (2009). Rekenonderwijs op de basisschool. Analyse en sleutels tot verbetering. Amsterdam:
Koninklijke Nederlandse Akademie van Wetenschappen Advies, KNAW-commissie rekenon­
derwijs basisschool (KNAW).
Kruif, R.E.L. de, Riksen-Walraven, J.M.A., Gevers Deynoot-Schaub M.J.J.M, Helmerhorst, K.O.W.,
Tavecchio W.C., & Fukkink, R.G. (2009). Pedagogische kwaliteit van de opvang voor 0- tot 4-jarigen in
Nederlandse kinderdagverblijven in 2008. Amsterdam/Nijmegen: Nederlands Consortium
Kinderopvang Onderzoek.
Kruiter, J.H. (2002). Groningen Community Schools. Inﬂuence on Child Behaviour Problems and
Education at Home. Groningen. Gronings Insituut voor onderzoek van onderwijs, opvoeding en
ontwikkeling (GION). (proefschrift)
Ladd, H.F., & Fiske, E.B. (2009). The Dutch Experience With Weighted Student Funding: Some Lessons for the
U.S. (Working Papers Series, SAN09-03, Sanford School of Public Policy, Duke University.
(http://sanford.duke.edu/research/papers/SAN09-03.pdf , gezien: 14-02-2010)
Lauer, P. A., Akiba, M., Wilkerson, S. B., Apthorp, H. S., Snow, D., & Martin-Glenn, M. L. (2006).
Out-of-School-Time Programs: A Meta-Analysis of Eﬀects for At-Risk Students. Review of
Educational Research, 76 (2), 275-313.
Marreveld, M. (2009). Vrije school presteert slecht. Didaktief. Opinie en onderzoek voor de schoolprak­
tijk 39 (3), 4-5, 10.
Mooij, T., Hoogeveen, L., Driessen, G., Hell, J. van, & Verhoeven, L. (2007). Succescondities voor
onderwijs aan hoogbegaafde leerlingen. Eindverslag van drie deelonderzoeken. Nijmegen: Radboud
Universiteit.
Mulder, L., & Vierke, H. (1998), Onderwijsachterstanden in het basisonderwijs. De gewichtenregeling en
mono-etnische scholen nader bekeken. Nijmegen: ITS.
Mulder, L., Hoeven, A. van der, Vierke, H., Veen, I. van der, & Elshof, D. (2009). Inrichting en eﬀecten
van schakelklassen. Resultaten van het evaluatieonderzoek schakelklassen in het schooljaar 2007/2008.
Nijmegen: ITS/Radboud Universiteit Nijmegen.
Oberon (2010). Jaarbericht 2009. Brede scholen in Nederland. Utrecht: Oberon.

53

54

Inspectie van het Onderwijs

|

Onderwijsverslag 2008/2009

Onderwijsraad (2001). Wat ’t zwaarst weegt… Een nieuwe aanpak voor het onderwijsachterstandenbeleid.
Den Haag: Onderwijsraad.
Onderwijsraad (2007). Presteren naar vermogen. Advies. Den Haag: Onderwijsraad.
Roeleveld, J., & Veen, I. van der (2007). Kleuterbouwverlenging in Nederland: omvang, kenmer­
ken en eﬀecten. Pedagogische Studiën 84 (6), 448-462.
Scheerens, J., Seidel, T., Witziers, B., Hendriks, M., & Doornekamp, G. (2005). Positioning and
validating the supervision framework. Positioning the supervision frameworks for primary and secondary
education of the Dutch Educational Inspectorate in current educational discourse and validating core
indicators against the knowledge base of educational eﬀectiveness research. Enschede: University of
Twente; Kiel: IPN.
Scott-Little, C., Hamann, M.S., & Jurs, S.G. (2002). Evaluations of After-School Programs: A
Meta-Evaluation of Methodologies and Narrative Synthesis of Findings. American Journal of
Evaluation, 23, 387-419.
Smeets, J. (2009). Najaarskleuters. De wereld van het jonge kind, 37 (4), 12-15.
Steenbergen, H. (2009). Vrije en reguliere scholen vergeleken. Een onderzoek naar de eﬀectiviteit van vrije
scholen en reguliere scholen voor voortgezet onderwijs. Groningen: GION. (proefschrift
Rijksuniversiteit Groningen)
Veen, A., & Daalen, M. van (2009). Doorgaande lijn voor- en vroegschoolse educatie. Onderzoek ten behoeve
van het EC03. Amsterdam: SCO-Kohnstamm Instituut.
Vegt, A.L. van der, & Studulski, F. (2004). Kijken door het venster. Onderzoek naar acht jaar vensterscholen
in Groningen. Amsterdam: SWP.
Waal, V. van der (2008). ‘Ons doel is leeswinst voor álle kinderen’. Didaktief. Opinie en onderzoek voor
de schoolpraktijk, Special basisvaardigheden 38 (8), 2-3.
Waarden, B. van der, & Poleij, C. (2008). Eﬀecten van Leonardo onderwijs op welzijn van hoogbegaafde
kinderen. Utrecht: Universiteit van Utrecht. (masterthesis)

Het onderwijs in sectoren

| Primair onderwijs

55

Bijlage
Tabel 1
Aantal scholen, personeelsleden en leerlingen in 2008
Basisonderwijs

Speciaal basisonderwijs

6.898

313

Aantal personeelsleden in fte’s x 1.000

106,1

7,8

Aantal leerlingen x 1.000

1.552,90

44,1

Aantal scholen

Bron: Ministerie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap, 2009

Tabel 2
Percentage basisscholen dat voldoende scoort op de indicatoren uit het waarderingskader po 2005
2008
(n=319)

2009
(n=375)

Opbrengsten
+

91,5

93,9

?

0,9

1,1

-

8,5

5,1

+

93,1

91,7

?

0,6

2,4

-

6,9

5,9

+

30,0

19,7

?

8,8

16,8

-

60,8

63,5

Het geplande aanbod voor Nederlandse taal is dekkend voor de kerndoelen.

99

96

Het geplande aanbod voor rekenen en wiskunde is dekkend voor de kerndoelen.

100

99

De leerinhouden voor Nederlandse taal worden aan voldoende leerlingen
aangeboden tot en met het niveau van leerjaar 8.

99

98

De leerinhouden voor rekenen en wiskunde worden aan voldoende leerlingen
aangeboden tot en met het niveau van leerjaar 8.

96

95

De school met een substantieel aantal leerlingen met een leerlingengewicht
biedt leerinhouden aan bij Nederlandse taal die passen bij de onderwijsbehoef­
ten van leerlingen met een taalachterstand.

-

96

De resultaten van de leerlingen aan het eind van de schoolperiode liggen ten
minste op het niveau dat op grond van de kenmerken van de leerlingenpopulatie
mag worden verwacht.

De resultaten van de leerlingen voor Nederlandse taal en voor rekenen en
wiskunde tijdens de schoolperiode liggen ten minste op het niveau dat op grond
van de kenmerken van de leerlingenpopulatie mag worden verwacht.

Leerlingen met specifieke onderwijsbehoeften ontwikkelen zich naar hun
mogelijkheden.

Leerstofinhouden

56

Inspectie van het Onderwijs

|

Onderwijsverslag 2008/2009

Tijd
97

97

De leraren zorgen ervoor dat leerlingen op een respectvolle wijze met elkaar en
anderen omgaan.

100

100

De school waarborgt de sociale veiligheid voor leerlingen en personeel.

84

83

De leraren leggen duidelijk uit.

93

94

De leraren realiseren een taakgerichte werksfeer.

99

100

De leerlingen zijn actief betrokken bij de onderwijsactiviteiten.

96

98

De leerinhouden voor Nederlandse taal en voor rekenen en wiskunde zijn
afgestemd op de onderwijsbehoeften van individuele leerlingen.

94

96

De leraren stemmen de hoeveelheid leer- en onderwijstijd bij Nederlandse taal
en bij rekenen en wiskunde af op de onderwijsbehoeften van leerlingen.

88

89

De leraren stemmen de instructie af op de verschillen in ontwikkeling tussen de
leerlingen.

65

69

De leraren stemmen de verwerking af op de verschillen in ontwikkeling tussen
de leerlingen.

74

79

De school gebruikt een samenhangend systeem van instrumenten en procedu­
res voor het volgen van de prestaties en de ontwikkeling van de leerlingen.

97

95

De leraren volgen de vorderingen van hun leerlingen systematisch.

94

94

Op basis van een analyse van de verzamelde gegevens, bepaalt de school de
aard van de zorg voor de zorgleerlingen.

73

70

De school voert de zorg planmatig uit.

72

77

De school gaat de effecten van de zorg na.

69

66

De school heeft inzicht in de verschillen in onderwijsbehoeften van haar
leerlingenpopulatie.

-

86

De school evalueert jaarlijks systematisch de kwaliteit van haar opbrengsten.

65

67

De school evalueert regelmatig het onderwijsleerproces.

76

74

De school werkt planmatig aan verbeteractiviteiten.

81

81

De school borgt de kwaliteit van het onderwijsleerproces.

71

78

De school rapporteert aan belanghebbenden inzichtelijk over de gerealiseerde
kwaliteit van het leren en onderwijzen.

-

76

De leraren maken efficiënt gebruik van de geplande onderwijstijd.
Schoolklimaat

Duidelijke uitleg en klassenmanagement

Afstemming

Vorderingen volgen

Zorg

Kwaliteitszorg

Het onderwijs in sectoren

| Primair onderwijs

57

Wet- en regelgeving
De school heeft de vastgestelde schoolgids aan de inspectie toegestuurd.

99

100

De school heeft het vastgestelde schoolplan aan de inspectie toegestuurd.

97

99

Het bestuur heeft het vastgestelde zorgplan aan de inspectie toegestuurd.

-

97

De geplande onderwijstijd voldoet aan de wettelijke vereisten.

94

96

Bron: Inspectie van het Onderwijs, 2010

58

59

Hoofdstuk 3
Voortgezet onderwijs
3.1
3.2
3.3
3.4
3.5
3.6
3.7

Toezichtarrangementen
De opbrengsten van het voortgezet onderwijs
De kwaliteit van het voortgezet onderwijs
Het voortgezet onderwijs in de vier grote steden
Ontwikkelingen in het voortgezet onderwijs
Naleving van wet- en regelgeving
Nabeschouwing

62
64
65
67
72
77
80

60

Inspectie van het Onderwijs

|

Onderwijsverslag 2008/2009

Samenvatting
Basistoezicht Het merendeel van de scholen voor voortgezet onderwijs levert voldoende
kwaliteit, maar bijna 10 procent is zwak of zeer zwak. Dit percentage is lager dan vorig jaar,
zowel bij de zwakke als de zeer zwakke scholen. Zwakke en zeer zwakke scholen komen van alle
schoolsoorten het meest voor in het vwo. Ze zijn niet evenredig over het land verspreid. De vier
grote steden hebben de meeste zwakke en zeer zwakke scholen. Zeer zwakke scholen slagen er
meestal in zich in twee jaar te verbeteren.
Opbrengsten en kwaliteit Bij de meeste schoolsoorten is het percentage scholen met vol­
doende opbrengsten iets gestegen, behalve bij het vwo. Dat ligt aan het grote verschil tussen
cijfers voor het schoolexamen en het centraal examen. De kwaliteitszorg krijgt op steeds meer
scholen voor voortgezet onderwijs voldoende vorm, maar schiet op een kwart tekort. Ook de
zorg en begeleiding laat op een deel van de scholen te wensen over. Afstemming van het
onderwijs op verschillen tussen leerlingen is op meer dan de helft van de scholen een
probleem.
De vier grote steden In Amsterdam, Rotterdam, Den Haag en Utrecht blijft de kwaliteit van het
voortgezet onderwijs sterk achter bij de rest van het land. De steden verschillen onderling
overigens aanzienlijk en ook de verschillende schoolsoorten in de steden laten andere patronen
zien.
Verscheidenheid Het beroepsgerichte vmbo kenmerkt zich steeds meer door verscheidenheid.
Met name voor de bovenbouw zoeken scholen samen met het bedrijfsleven naar nieuwe
programma’s en nieuwe vormen van onderwijs. Op het havo en vwo krijgt het bèta-onderwijs
nieuwe impulsen, onder meer door de technasia.
Praktijkonderwijs Bijna een derde van de leerlingen stroomt uit het praktijkonderwijs door
naar het mbo voor een opleiding op niveau 1. De individuele ontwikkelingsplannen en tran­
sitieplannen moeten uitwijzen of dit gerechtvaardigde leerroutes zijn.
Exameninstellingen De examenresultaten van de niet-bekostigde exameninstellingen wijken
nog steeds te sterk af van de resultaten in het bekostigd voortgezet onderwijs, vooral op het
vwo. Er zijn wel verbeteringen, maar de cijfers voor het schoolexamen wijken nog te veel af van
de cijfers voor het centraal examen. Het cijfer voor het centraal examen is lager dan in het
bekostigd onderwijs.
Regeling samenwerking vo-bve Veel scholen gebruiken deze regeling, waarbij ze leerlingen
aan het vavo kunnen uitbesteden om daar een diploma te halen. Het voortgezet onderwijs en
het mbo zien beide het nut van de regeling. De inspectie constateert echter het gevaar dat geen
van beide zich voldoende verantwoordelijk voelt voor de leerlingen, die in het voortgezet
onderwijs ingeschreven blijven.

Het onderwijs in sectoren

|

Voortgezet onderwijs

Naleving wettelijke voorschriften Ruim driekwart van de scholen voldoet aan de belangrijkste
wettelijke voorschriften voor de ouderbijdrage, maar waar de wetgeving gedetailleerder wordt,
neemt het aantal snel af. Er zijn vorderingen gemaakt op het gebied van de verplichte onderwijs­
tijd in het voortgezet onderwijs, maar nog steeds realiseert minder dan de helft van de scholen
voldoende tijd onder de oude norm. Omgerekend naar de nieuwe norm zou twee derde van de
scholen voldoende tijd realiseren. Wettelijke bepalingen over de zorgplicht worden lang niet
altijd volledig nageleefd. Leerlingen met indicaties voor leerwegondersteunend onderwijs,
praktijkonderwijs of voortgezet speciaal onderwijs hebben daardoor op de helft van de onder­
zochte scholen geen handelingsplan of een plan dat inhoudelijk te mager is.

61

62

Inspectie van het Onderwijs

|

Onderwijsverslag 2008/2009

3.1 Toezichtarrangementen
Veranderde werkwijze Sinds 2008 geeft de inspectie jaarlijks een oordeel over de kwaliteit van
categorale scholen en van de verschillende schoolsoorten binnen scholengemeenschappen.
Voor die tijd betrof het oordeel van de inspectie de hele school, niet de afzonderlijke school­
soorten in een scholengemeenschap. Hierdoor is een vergelijking met de periode voor 2008 niet
zinvol. De toezichtarrangementen naar schoolsoort op de peildatum 1 januari 2010 staan in
tabel 3.1a, evenals de arrangementen van een jaar eerder. Enkele algemene gegevens over het
voortgezet onderwijs zijn te vinden in de bijlage bij dit hoofdstuk (tabel 1).
Tabel 3.1a
Toezichtarrangementen voortgezet onderwijs naar schoolsoort op 1 januari 2009 en 1 januari 2010 (in percentages, n=2.654)
Toezicht­
arrangement

Praktijk­
onderwijs

Basisberoeps­ Kaderberoeps­
gerichte leerweg gerichte leerweg
vmbo
vmbo

Gemengde/
theoretische
leerweg vmbo

Havo

Vwo

Totaal

2009

2010

2009

2010

2009

2010

2009

2010

2009

2010

2009

2010

2009

2010

Basis

79,0

89,0

85,7

91,4

87,6

91,2

87,4

90,6

90,2

93,0

88,0

86,8

87,2

90,5

Zwak

18,1

9,8

10,7

7,2

8,8

7,7

11,3

8,3

9,3

6,4

11,5

12,4

10,9

8,5

Zeer zwak

2,9

1,2

3,6

1,4

3,6

1,1

1,3

1,1

0,5

0,6

0,5

0,8

1,9

1,0

Bron: Inspectie van het Onderwijs, 2010

Verbetering over bijna de hele linie Het overgrote deel van de schoolsoorten in het voortgezet
onderwijs heeft basistoezicht, maar 8,5 procent heeft aangepast toezicht vanwege zwakke
kwaliteit (meestal vanwege onvoldoende opbrengsten). Vorig jaar lag dit percentage hoger.
Daarnaast is 1 procent van de schoolsoorten als zeer zwak beoordeeld. Hier zijn niet alleen
problemen met de opbrengsten, maar ook op essentiële andere punten is de kwaliteit onvol­
doende. Vorig jaar lag dit percentage hoger.
Vwo wijkt af Alle schoolsoorten hebben vaker basistoezicht dan vorig jaar, behalve het vwo.
Daar nam het percentage zwakke en zeer zwakke scholen toe. Het praktijkonderwijs heeft zich
in vergelijking met vorig jaar het meest verbeterd.

Regionale verschillen
Grote steden De zwakke en zeer zwakke scholen zijn niet gelijkmatig over het land verspreid
(ﬁguur 3.1a). De provincie Overijssel heeft het hoogste percentage scholen met basistoezicht.
Noord-Holland heeft de meeste zwakke scholen, maar Zuid-Holland en Utrecht blijven eveneens
achter. Dit is deels te verklaren door het feit dat de vier grote steden in deze provincies liggen.
Paragraaf 3.4 gaat hier dieper op in.
Noordelijke provincies Ook Groningen en in iets mindere mate Friesland hebben veel zwakke
en zeer zwakke scholen in het voortgezet onderwijs. In het basisonderwijs is dat ook het geval
(zie hoofdstuk 2). Eerder constateerde de inspectie al dat de noordelijke provincies minder goed
presteren. Vooral havo en vwo hebben slechte opbrengsten en in sommige regio’s zijn er veel
voortijdig schoolverlaters (Inspectie van het Onderwijs, 2009b).

Het onderwijs in sectoren

| Voortgezet onderwijs

63

Verschillen binnen provincies Figuur 3.1a laat niet zien welke verschillen er tussen school­
soorten binnen een provincie zijn. Die gegevens zijn te vinden in de bijlage bij dit hoofdstuk

Figuur 3.1a
Groningen

9,5

2,6

92,4 3,8

3,8

87,9

Friesland

Toezichtarrangementen naar provincie op
1 januari 2010 (in percentages, n=2.654)

97,4 2,6

Drenthe
Overijssel

97,8 2,2

Flevoland

96,8 3,2
92,3

Gelderland

Zeer zwak

3,3

11,5

86,9

Zuid-Holland

Zwak

14,9 0,8

84,3

Noord-Holland

7,7
10,6

86,1

Utrecht

Basis

Bron: Inspectie van het Onderwijs, 2010

1,6

94,5 5,5

Zeeland
Noord-Brabant

95,0 5,0

Limburg

94,7 5,3
90,5

Landelijk
0

20

40

60

80

8,5 1,0

100

(ﬁguur 1a t/m 1e). De verschillen binnen provincies zijn soms groot. Zo heeft de provincie
Utrecht een hoog percentage zwakke en zeer zwakke scholen in het vmbo, terwijl dat bij havo
en vwo juist niet het geval is. Andere provincies, zoals Groningen, Noord-Holland, Zuid-Holland
en Zeeland hebben juist veel zwakke en zeer zwakke havo- of vwo-scholen.

Verschillen tussen categorieën scholen
Grootte van vestigingen Vestigingen die voor alle schoolsoorten basistoezicht kregen en dus
geen zwakke of zeer zwakke schoolsoorten hebben, komen evenveel voor bij grote en kleine
besturen. De bestuursgrootte is dus geen factor van invloed. Er is wel een samenhang tussen de
grootte van vestigingen en de kwaliteit. Middelgrote vestigingen (tussen duizend en vijftien­
honderd leerlingen) hebben het vaakst basistoezicht voor alle schoolsoorten. Kleine vestigin­
gen (minder dan driehonderd leerlingen) zijn vaker zwak of zeer zwak dan grotere vestigingen.
De mate van verstedelijking maakt veel uit voor de kwaliteit (zie verder 3.4).

Zeer zwakke scholen in het voortgezet onderwijs
Deel al eerder zeer zwak Op 1 januari 2010 zijn 24 scholen of schoolsoorten in het voortgezet
onderwijs als zeer zwak gekwaliﬁceerd. Bij vier hiervan betreft het de hele school, bij de rest
gaat het om één of meer schoolsoorten binnen een groter geheel. In 2009 zijn er acht nieuwe
zeer zwakke scholen bijgekomen, waarvan drie al eerder zeer zwak waren en na heronderzoek
opnieuw die beoordeling kregen. Vijf scholen hebben zich in 2009 zodanig verbeterd dat zij niet
langer zeer zwak zijn. Het vmbo is oververtegenwoordigd bij de zeer zwakke scholen: ongeveer
driekwart van het totaal betreft een vmbo-school.
Zwak leiderschap De inspectie beschreef eerder dat de kwaliteit van management en bestuur
een cruciale rol speelt bij het ontstaan en de verbetering van zeer zwakke basisscholen
(Inspectie van het Onderwijs, 2006). Ook in het voortgezet onderwijs is dat het geval. Het
overgrote deel van de zeer zwakke scholen heeft te maken met een gebrek aan sturing en een

64

Inspectie van het Onderwijs

|

Onderwijsverslag 2008/2009

gemeenschappelijke visie ontbreekt. Goed schoolleiderschap heeft invloed op het rendement
van de school, mede omdat dit de motivatie van docenten bevordert en het werkklimaat voor
leerlingen verbetert (Ten Bruggencate, 2009). Zwak leiderschap wordt vaak als een hoofdoor­
zaak gezien van slecht presterende scholen (Sun, Creemers en De Jong, 2007). Bij de meerder­
heid van de zeer zwakke scholen vinden dan ook wisselingen in het management plaats.
Personele problemen Een tweede kenmerk van zeer zwakke scholen is dat ze personele
problemen hebben. Die blijken uit een hoog ziekteverzuim, een slechte werksfeer en gevoelens
van onveiligheid, maar ook uit de kwaliteit van het lesgeven. Veel scholen investeren dan ook in
de verbetering van het pedagogisch en didactisch handelen, een professioneel werkklimaat en
een degelijk personeelsbeleid. Soms wordt personeel overgeplaatst of ontslagen.
Te weinig aandacht voor opbrengsten Een derde gemeenschappelijk punt is de geringe
aandacht voor opbrengsten. Bij het merendeel van de zeer zwakke scholen gaat meer aandacht
uit naar zorg en begeleiding en het regelen van de dagelijkse gang van zaken dan naar onder­
wijsresultaten. Dit wordt vaak ingegeven door de leerlingbevolking van de school: als veel
leerlingen met problemen kampen, richten scholen zich vaak vooral op die problemen.
Werken aan verbetering Scholen kiezen ervoor om over de hele linie verbeteringen aan te
brengen en nemen niet alleen de kritiek van de inspectie als uitgangspunt. Bij vrijwel alle
scholen gaat de nieuwe aanpak gepaard met de aanstelling van een nieuwe directeur, vaak een
interim-manager. Alle verbeterde scholen steken veel energie in het verbeteren van
opbrengsten, binnen het geheel van kwaliteitszorg. Daarnaast zorgen ze voor een betere
schoolorganisatie en duidelijke schoolregels voor leerlingen en personeel.

3.2 De opbrengsten van het voortgezet onderwijs
Wijze van beoordeling De inspectie beoordeelt de opbrengsten per schoolsoort aan de hand
van vier indicatoren:
• het rendement van de onderbouw;
• het rendement van de bovenbouw;
• het gemiddelde cijfer voor het centraal examen;
• het gemiddelde verschil tussen het schoolexamen en het centraal examen.
Als meer dan een indicator onvoldoende is, beoordeelt de inspectie de opbrengsten van de
school of schoolsoort als onvoldoende.
Vwo ongunstiger In tabel 3.2a staan de oordelen per schoolsoort voor 2008 en 2009. Landelijk
is er niet veel veranderd in vergelijking met vorig jaar, alleen werd de situatie in het vwo
ongunstiger. Dit ligt vooral aan de verschillen tussen de cijfers voor het schoolexamen en het
centraal examen (zie paragraaf 3.4 voor een uitsplitsing naar mate van verstedelijking).

Het onderwijs in sectoren

| Voortgezet onderwijs

65

Tabel 3.2a
Schoolsoorten met voldoende opbrengsten in 2008 en 2009 (in percentages, n=2.437)
Havo

Vwo

Basisberoeps­
gerichte leerweg
vmbo

Kaderberoeps­
gerichte leerweg
vmbo

Gemengde/theo­
retische leerweg
vmbo

2008

2009

2008

2009

2008

2009

2008

2009

2008

2009

91

93

92

91

88

89

90

92

83

79

Bron: Inspectie van het Onderwijs, 2008 en 2009

3.3 De kwaliteit van het voortgezet onderwijs
Ontwikkelingen door de jaren heen
Vergelijkbaarheid indicatoren Figuur 3.3a brengt de ontwikkeling van verschillende indicato­
ren over meerdere jaren in het voortgezet onderwijs in beeld. De gegevens komen uit verschil­
lende waarderingskaders, maar kunnen gebruikt worden voor een vergelijking, omdat ze
gebaseerd zijn op indicatoren die grotendeels hetzelfde bleven. De opbrengsten werden in
eerdere schooljaren op vestigingsniveau berekend, nu op het niveau van schoolsoorten. Die
berekening is voor drie schooljaren mogelijk.

Figuur 3.3a
Opbrengsten

De kwaliteit van het
voortgezet onderwijs
tussen 2004/2005 en
2008/2009 (in percentages)

88,9
88,7
88,2
94,8
94,6

Aanbod

98,6
99,7
99,1
92,4
91,4

Tijd

83,3
90,3
94,8
95,6

81,4
85,1
87,6
83,7

Zorg en begeleiding

86
85,8
88,7
32,8
37,6

Kwaliteitszorg

33,6
54,8
66,5

0

20

40

60

80

2005/2006
2006/2007
2007/2008
2008/2009
Bron: Inspectie van het Onderwijs, 2010

89,3
87,4

Instructie

2004/2005

100

66

Inspectie van het Onderwijs

|

Onderwijsverslag 2008/2009

Stijgende trend kwaliteitszorg De meeste indicatoren ﬂuctueren van jaar tot jaar enigszins,
maar bij kwaliteitszorg is een opwaartse trend zichtbaar. Twee derde van de scholen heeft
inmiddels voldoende inzicht in de eigen kwaliteit en in de wijze waarop beleid op dat terrein
moet worden gevoerd.
Grote verschillen tussen scholen De kwaliteitszorg verschilt echter nog sterk van school tot
school. Veel scholen ziet het nut van een deugdelijke kwaliteitszorg intussen in en maken veel
werk van kwaliteitsbewaking en kwaliteitsverbetering. Er zijn echter ook scholen die niet of
nauwelijks met kwaliteitszorg bezig zijn, niets vastleggen, niet evalueren en vernieuwingen niet
planmatig aanpakken. De meeste scholen zitten hier tussenin. Ze pakken bijvoorbeeld nieuwe
ontwikkelingen wel planmatig aan, door doelen te stellen en te evalueren, maar ze vergeten om
al langer bestaande praktijken ook onderdeel te laten zijn van hun kwaliteitsbewaking.
Onvoldoende kwaliteitszorg Een deel van de scholen heeft geen systematische kwaliteitszorg.
Dat betekent niet dat er helemaal geen verbetering van het onderwijs plaatsvindt. Wel leggen
deze scholen weinig vast en werken ze weinig systematisch en planmatig aan behoud en
verbetering van hun kwaliteit. Onvoldoende kwaliteitszorg leidt niet meteen tot slechte
prestaties. De ervaringen van de inspectie met de zeer zwakke scholen leren echter wel dat een
heldere aanpak voor kwaliteitsverbetering, met duidelijke doelen en tussendoelen, essentieel is
om greep te krijgen en te houden op de eigen kwaliteit.

De stand van zaken in 2008/2009
De inspectie onderzocht de kwaliteit van het voortgezet onderwijs in het schooljaar 2008/2009
in een landelijke representatieve steekproef (zie bijlage 1, tabel 2 voor een gedetailleerd over­
zicht van de bevindingen). Het leerstofaanbod en het beleid ten aanzien van sociale veiligheid
zijn op bijna alle scholen als voldoende beoordeeld.
Evaluatie van opbrengsten Een kwart van de scholen maakt onvoldoende werk van de
evaluatie van opbrengsten en van het onderwijsleerproces. Ruim een derde borgt de kwaliteit
van het onderwijsleerproces onvoldoende. Dat laatste kan ertoe leiden dat eenmaal bereikte
verbeteringen niet in stand worden gehouden.
Didactisch handelen Op veel scholen komt de afstemming van het didactisch handelen op
verschillen tussen leerlingen nog steeds weinig uit de verf. De afstemming is in minder dan de
helft van de gevallen als voldoende beoordeeld. De inspectie heeft dit al vaker naar voren
gebracht (Inspectie van het Onderwijs, 2008). Ook het gebruik van activerende werkvormen
blijft achter: in een derde van de lessituaties waar dat van toepassing was beoordeelde de
inspectie deze indicator als onvoldoende.
Zorg en begeleiding Een meerderheid van de scholen volgt de ontwikkeling van leerlingen
voldoende en pakt de zorg planmatig aan. Toch blijven ook hier relatief veel scholen achter.
Het primair onderwijs en het voortgezet onderwijs lijken vrij sterk op elkaar wat betreft de
beoordeling van de indicatoren. Ook in het primair onderwijs zijn kwaliteitszorg, leerlingen­
zorg en afstemming van het onderwijs punten waarop relatief veel scholen achterblijven
(hoofdstuk 2).

Het onderwijs in sectoren

| Voortgezet onderwijs

67

3.4 Het voortgezet onderwijs in de vier grote steden
De inspectie constateerde in eerdere publicaties dat het onderwijs in de vier grote steden (G4)
meer kwaliteitsproblemen kent dan het onderwijs elders in het land (Inspectie van het
Onderwijs, 2009c). Dat is ook in 2008/2009 het geval, zoals blijkt uit de toezichtarrangementen
en de opbrengsten.

Verschillen tussen de vier grote steden en het landelijk beeld
Toezichtarrangementen G4 De vier grote steden wijken negatief af van het landelijk beeld.
Ruim 20 procent van de scholen in de G4 is zwak of zeer zwak, terwijl in middelgrote steden 10
procent van de scholen zwak of zeer zwak is en in de rest van het land 7 procent. De belangrijk­
ste reden is dat de opbrengsten in de vier grote steden achterblijven (ﬁguur 3.4a; de categorie
‘overig’ betreft de schoolsoorten die buiten de G4 en de G32 (32 grootste steden) vallen).

Gemiddeld G4

79,0

Amsterdam

17,7

3,3

Figuur 3.4a

23,4

2,7

Toezichtarrangementen naar mate van
verstedelijking op 1 januari 2010 (n=2.654),
in percentages

73,9

13,2

86,8

Den Haag
78,0

Rotterdam

17,4

81,0

Utrecht

11,9
89,9

G32

93,4

Overig

90,5

Landelijk
0

20

40

60

80

4,6
7,1
9,8 0,3
5,8 0,8

Basis

Zwak

Zeer zwak

Bron: Inspectie van het Onderwijs, 2010

8,5 1,0

100

Situatie in Amsterdam ernstig Amsterdam heeft het hoogste percentage zwakke en zeer
zwakke scholen van de vier grote steden. Ook Rotterdam heeft veel zwakke en zeer zwakke
scholen, gevolgd door Utrecht en Den Haag. In het basisonderwijs hebben Amsterdam en Den
Haag de meeste zwakke en zeer zwakke scholen. Rotterdam en Utrecht wijken in het basison­
derwijs nauwelijks af van het landelijk beeld (zie hoofdstuk 2).
Opbrengsten G4 Zoals de toezichtarrangementen al duidelijk maken, zijn de opbrengsten van
scholen in de G4 slechter dan elders. Het percentage scholen in de G4 met een voldoende
beoordeling van de opbrengsten is weliswaar hoger dan vorig jaar (tabel 3.4a), maar de achter­
stand op de rest van Nederland is er nog steeds.
Rendement onderbouw Van de vier opbrengstindicatoren die de inspectie in het voortgezet
onderwijs gebruikt, loopt alleen het onderbouwrendement in de grote steden gelijk met dat in
de overige regio’s. Het rendement van de onderbouw is gebaseerd op het aantal leerlingen dat
blijft zitten in de eerste fase van het voortgezet onderwijs en het aantal leerlingen dat afstroomt
of opstroomt ten opzichte van het advies van de basisschool. Binnen de G4 zijn er overigens wel
verschillen (tabel 3.4b).

68

Inspectie van het Onderwijs

|

Onderwijsverslag 2008/2009

Tabel 3.4a
Schoolsoorten met voldoende opbrengsten in 2009 naar mate van verstedelijking (in percentages, n=2.437)
Basisberoeps­ Kaderberoeps­
gerichte leerweg gerichte leerweg
vmbo
vmbo

Gemengde/
theoretische
leerweg vmbo

Havo

Vwo

G4

89

78

82

92

72

Amsterdam

94

95

90

95

71

Den Haag

90

77

73

94

69

Rotterdam

88

72

81

86

67

Utrecht

75

40

83

100

100

G32

91

91

87

88

77

Overig

94

94

90

93

82

Landelijk

93

91

89

92

79

Bron: Inspectie van het Onderwijs, 2009

Tabel 3.4b
Vestigingen met voldoende rendement in de onderbouw in 2009, naar mate van verstedelijking (in
percentages, n=969)
Vestigingen
G4

85

Amsterdam

87

Den Haag

93

Rotterdam

78

Utrecht

88

G32

84

Overig

85

Landelijk

85

Bron: Inspectie van het Onderwijs, 2009

Rendement bovenbouw Het rendement in de bovenbouw geeft aan hoeveel leerlingen vanaf
het derde leerjaar onvertraagd doorstromen naar het diploma. In de G4 heeft een kwart tot een
vijfde van de scholen een onvoldoende beoordeling van het rendement in de bovenbouw
(tabel 3.4c). Dat wil zeggen dat te veel leerlingen doubleren of afstromen. In de rest van
Nederland is dat veel minder vaak het geval. Het verschil met het landelijk beeld is het grootst
bij de beroepsgerichte leerwegen van het vmbo. De inspectie concludeerde dit eerder al
(Inspectie van het Onderwijs, 2008).

Het onderwijs in sectoren

| Voortgezet onderwijs

69

Tabel 3.4c
Schoolsoorten met voldoende rendement bovenbouw in 2009, naar mate van verstedelijking
(in percentages, n=2.437)
Basisberoeps­
Kaderberoeps­
gerichte leerweg gerichte leerweg
vmbo
vmbo

Gemengde/
theoretische
leerweg vmbo

Havo

Vwo

G4

74

76

82

82

81

Amsterdam

82

79

89

90

84

Den Haag

78

77

86

67

73

Rotterdam

75

78

77

85

75

Utrecht

25

50

67

80

100

G32

84

90

81

80

85

Overig

88

92

92

89

89

Landelijk

85

89

88

85

87

Bron: Inspectie van het Onderwijs, 2009

Cijfers centraal examen Ook wat de cijfers op het centraal examen betreft doen de scholen in
de G4 het minder goed dan in de rest van het land, al zijn de cijfers vergelijkbaar met scholen in
middelgrote gemeenten. Op ongeveer 80 procent van de scholen werden de examenresultaten
als voldoende beoordeeld. In de rest van Nederland is dat op bijna 90 procent van de scholen het
geval (tabel 3.4d).
Tabel 3.4d
Schoolsoorten met voldoende score op centraal examen in 2009, naar mate van verstedelijking
(in percentages, n=2.437)
Kaderberoeps­
Basisberoeps­
gerichte leerweg gerichte leerweg
vmbo
vmbo

Gemengde/
theoretische
leerweg vmbo

Havo

Vwo

G4

81

75

83

89

87

Amsterdam

94

89

86

95

92

Den Haag

73

77

73

88

88

Rotterdam

75

67

85

81

76

Utrecht

75

40

83

100

100

G32

82

87

90

86

85

Overig

89

87

89

90

89

Landelijk

86

86

89

89

88

Bron: Inspectie van het Onderwijs, 2009

70

Inspectie van het Onderwijs

|

Onderwijsverslag 2008/2009

Verschil schoolexamen en centraal examen Ten slotte is in de G4 vaker sprake van te grote
verschillen tussen de cijfers voor het schoolexamen en het centraal examen. Het verschil met
het landelijk beeld is het sterkst bij de kaderberoepsgerichte en de gemengde/theoretische
leerwegen van het vmbo. Op de helft van de vwo-scholen in de G4 is het verschil tussen de
cijfers voor het schoolexamen en het centraal examen minder dan een halve punt; landelijk
geldt dat voor 60 procent van het vwo (tabel 3.4e).
Tabel 3.4e
Schoolsoorten met gering verschil schoolexamen en centraal examen in 2009, naar mate van verstedelijking
(in percentages, n=2.437)
Basisberoeps­
Kaderberoeps­
gerichte leerweg gerichte leerweg
vmbo
vmbo

Gemengde/
theoretische
leerweg vmbo

Havo

Vwo

G4

96

75

65

89

50

Amsterdam

94

95

55

91

42

Den Haag

91

77

67

94

50

Rotterdam

100

67

67

81

48

Utrecht

100

20

86

100

86

G32

98

92

83

96

56

Overig

100

96

86

96

65

Landelijk

99

93

83

95

60

Bron: Inspectie van het Onderwijs, 2009

Verschillen tussen de vier grote steden
Vmbo in Utrecht In Utrecht zijn de problemen met betrekking tot kwaliteit en opbrengsten
uitsluitend terug te voeren op het vmbo, met name op de basisberoepsgerichte en kaderbe­
roepsgerichte leerwegen. De opbrengsten blijven daar ook veel sterker achter dan in Den Haag,
Amsterdam en Rotterdam. De Utrechtse havo- en vwo-scholen doen het juist wel goed.
Vlucht naar buiten Dat Utrecht zich wat het vmbo betreft negatief onderscheidt, is geen
verrassing. Het leerlingenaantal voor het beroepsgerichte vmbo in de stad Utrecht daalt al jaren.
De Taskforce Utrechts VMBO (2009) constateert dat sprake is van een vlucht naar scholen buiten
de stad. Deze vlucht zorgt, aldus de Taskforce, voor een steeds grotere druk op de kwaliteit van
het onderwijs in de stad, omdat de moeilijkste leerlingen overblijven. De andere grote steden
hebben minder te maken met zo’n vlucht. Rotterdam zegt bijvoorbeeld in het Huisvestingsplan
2006-2010 dat de instroom van leerlingen in de stad groter is dan de uitstroom.
Opleidingsniveau Een mogelijke verklaring ligt in het opleidingsniveau van ouders. Utrecht
heeft van de vier steden het hoogste percentage hoogopgeleide ouders, Rotterdam het laagste
(CBS, 2009b). Laagopgeleide ouders, en dat zijn vaak allochtone ouders, kiezen meestal voor de
dichtstbijzijnde school in de wijk of stad waar ze wonen (Smit, Driessen en Doesborgh, 2005).

Het onderwijs in sectoren

| Voortgezet onderwijs

Havo en vwo In Rotterdam en Amsterdam blijven de havo- en vwo-scholen achter bij het
landelijke gemiddelde. Vooral Rotterdam heeft veel zwakke en zeer zwakke scholen met havo en
vwo.

Verklaringen voor de situatie in de vier grote steden
Overbelaste jongeren Er is een aantal verklaringen voor de slechte resultaten van de scholen
in de vier grote steden. Vooral vmbo-scholen hebben te maken met overbelaste jongeren die te
kampen hebben met een opeenstapeling van problemen (WRR, 2009). Ze lopen een groot risico
zonder diploma het onderwijs te verlaten en maatschappelijk uit te vallen. Nederland kent
ongeveer zestienduizend van deze jongeren en in verreweg de meeste gevallen wonen ze in een
van de vier grote steden (WRR, 2009; zie ook hoofdstuk 14 en 15).
Onvoldoende aandacht voor prestaties Scholen in de grote steden hebben vaker dan
gemiddeld leerlingen die op verschillende gebieden een achterstand hebben: op de basisvaar­
digheden die voor het onderwijs belangrijk zijn, maar ook op sociaaleconomisch en cultureel
terrein (zie ook hoofdstuk 10 en 15). Op scholen is vaak sprake van grote betrokkenheid,
aandacht en zorg voor leerlingen, maar die gaat niet vanzelfsprekend gepaard met aandacht
voor prestaties. De zorg en het schoolklimaat worden belangrijker geacht (Kamminga, Wassink,
Van der Vloed en Smolenaars, 2009; Inspectie van het Onderwijs, 2008).
Personele problemen Ook het personeelsbestand speelt een rol. Scholen in de grote steden
hebben, om voldoende opbrengsten te behalen, leraren nodig die meer dan gemiddeld preste­
ren. Ze moeten vakinhoudelijk breed geschoold zijn en over speciﬁeke bevoegdheden beschik­
ken, maar ze moeten ook speciﬁeke pedagogische competenties hebben om de gecompliceerde
problemen van leerlingen te lijf te kunnen gaan. In de praktijk is het echter heel lastig voor
scholen in de grote steden om zulke leraren aan te trekken en vast te houden (Inspectie van het
Onderwijs, 2008). Ruim 20 procent van de scholen stelt daarom soms lagere eisen aan de
vakinhoudelijke, didactische of organisatorische competenties van het personeel (Vrielink,
Hogeling en Brukx, 2008).
Concurrentie De slechte resultaten van het vwo laten zich deels verklaren door concurrentie­
verhoudingen. De categorale vwo-scholen zijn juist in de vier grote steden erg in trek en de
meeste leerlingen met een enkelvoudig vwo-advies gaan naar deze scholen. Dat leidt tot een
beperkte instroom in het overig vwo, dat deel uitmaakt van een scholengemeenschap, en tot
een afroomeﬀect: het categoraal gymnasium pakt de beste leerlingen. Vaak hebben de vwo­
afdelingen binnen scholengemeenschappen meer leerlingen met een gemengd havo/vwo­
advies. Soms is dat een principiële keuze: scholen vinden dan dat leerlingen de kans moeten
krijgen om uit het havo op te klimmen naar het vwo.
Omvangrijke problematiek De toezichtgegevens over de scholen voor voortgezet onderwijs in
de vier grote steden maken duidelijk dat er sprake is van een omvangrijke problematiek, die
bovendien in andere onderwijssectoren (primair onderwijs, speciaal onderwijs) op vergelijk­
bare wijze aan het licht komt. Te veel leerlingen uit sociaaleconomische en sociaal-culturele
achterstandssituaties, die voor hun ontwikkeling sterk op het onderwijs zijn aangewezen,

71

72

Inspectie van het Onderwijs

|

Onderwijsverslag 2008/2009

krijgen niet het onderwijs dat ze verdienen. De verschillen tussen de grote steden laten zien dat
er in elke stad speciﬁeke problemen zijn, die een aanpak op maat verdienen.

3.5 Ontwikkelingen in het voortgezet onderwijs
In 2008/2009 daalde het aantal leerlingen in het voortgezet onderwijs voor het tweede opeen­
volgende jaar naar ruim 900.000 leerlingen. Een aanzienlijke groep van ruim 110.000 leerlingen
kreeg enige vorm van zorg (lwoo en praktijkonderwijs). Het groene landbouwonderwijs is bij
deze cijfers niet inbegrepen.

Vmbo
Grote verscheidenheid Het beroepsgerichte vmbo is duidelijk in beweging. Vooral de boven­
bouw van het vmbo zoekt naar wegen om aan te sluiten bij de regionale arbeidsmarkt. Een
tweede uitdaging is om leerlingen blijvend te motiveren en ervoor te zorgen dat ze een goede
basis krijgen, zodat ze uiteindelijk minimaal een startkwaliﬁcatie halen. Vmbo-scholen werken
in dat kader bijvoorbeeld met werkpleksimulaties en buitenschools leren en voegen nieuwe
vakken of opleidingen toe aan hun aanbod.
Vmbo-mbo Veel van die ontwikkelingen vinden plaats in het kader van de Regionale Plannen
Onderwijsvoorzieningen of als door het ministerie goedgekeurde experimenten. Er zijn
inmiddels 32 experimenten vmbo-mbo2; hier kunnen leerlingen, zonder dat ze overstappen
naar een andere school, in de bovenbouw van de basisberoepsgerichte leerweg een geïnte­
greerd programma volgen, waarmee ze een diploma op mbo-niveau 2 kunnen halen.
Techniek Ook startten in 2008/2009 in samenwerking met het bedrijfsleven dertien experimen­
ten met de zogenaamde vakcolleges techniek. In de onderbouw volgen leerlingen het reguliere
programma, maar met extra aandacht voor techniek. Ze bezoeken bijvoorbeeld bedrijven of
bedrijven uit de regio verzorgen gastlessen. In de bovenbouw krijgen leerlingen een techniek­
opleiding, die tot een startkwaliﬁcatie leidt.
Keuzemogelijkheden Deze ontwikkelingen leiden ertoe dat er meer regionale verschillen
tussen vmbo-scholen ontstaan, evenals verschillen tussen scholen binnen een regio. Gezien het
regiobepaalde karakter van het vmbo als beroepsvoorbereidend onderwijs is deze toenemende
verscheidenheid positief, al betekent het wel dat leerlingen in de ene regio mogelijk meer
keuzemogelijkheden hebben dan in de andere.

Tweede fase havo/vwo
Bèta-onderwijs Sinds 2007 kunnen scholen voor havo en vwo in de bovenbouw Natuur, Leven
en Technologie, een geïntegreerd bètavak, aanbieden aan leerlingen met natuurproﬁelen.
Inmiddels doet zo’n 40 procent van de scholen dat. De aandacht voor bèta-onderwijs wordt
gestimuleerd door organisaties die samen met de overheid en het bedrijfsleven programma’s
opzetten. Het Platform Bèta Techniek heeft onder meer het Universumprogramma opgezet, een
uitgebreid ondersteuningsprogramma voor scholen die zich meer willen proﬁleren als bèta­
school en meer leerlingen voor natuurproﬁelen willen laten kiezen. Op de 181 havo/vwoscholen die hieraan meedoen (ruim 40 procent van het totaal) stijgt het aantal leerlingen met

Het onderwijs in sectoren

| Voortgezet onderwijs

een natuurproﬁel aanzienlijk. Dat gebeurt overigens ook onder invloed van de herziening van
de proﬁelen.
Technasium Het technasium wint aan populariteit. Scholen kunnen dit predicaat krijgen,
wanneer ze onder meer het vak Onderzoek en Ontwerpen als proﬁelkeuzevak voor hun natuur­
proﬁelen aanbieden. Momenteel hebben 41 scholen dit predicaat en negentien scholen berei­
den zich erop voor.
Uitdagend onderwijs In het havo/vwo is sprake van meer verscheidenheid. Zowel met het oog
op concurrentieverhoudingen als vanuit de behoefte leerlingen meer te prikkelen en te motive­
ren, ontwikkelen veel scholen initiatieven om meer uitdaging en maatwerk te leveren. Dat
gebeurt vooral door het onderwijsaanbod aan te passen, bijvoorbeeld door extra vakken of
leerroutes en verdiepende thema’s buiten het gewone programma om aan te bieden.

Praktijkonderwijs
Cohortonderzoek De Vereniging Regionale Verwijzingscommissies voor het Voortgezet
Onderwijs laat een cohortonderzoek uitvoeren onder leerlingen in het praktijkonderwijs.
Inmiddels is tot en met het vierde cohort gerapporteerd (Koopman, Derriks en Voncken, 2009).
Ongeveer de helft van de leerlingen die vier jaar geleden op het praktijkonderwijs begon, zit
daar nog. Van de overige leerlingen volgt een zesde nu een vmbo-opleiding en een klein deel
(4 procent) is tussentijds ingestroomd in een opleiding tot arbeidsmarktgekwaliﬁceerd assistent
in een roc. Vroegtijdige drempelloze doorstroom vindt dus niet op grote schaal plaats.
Uitstroom naar mbo Volgens de uitstroommonitor 2008/2009 van het Landelijk Werkverband
Praktijkonderwijs (Heijnens, 2009) gaat ruim een derde van de leerlingen uit het praktijkonder­
wijs naar een opleiding tot arbeidsmarktgekwaliﬁceerd assistent of naar een opleiding in de
beroepsopleidende leerweg in het mbo. Ten opzichte van een jaar eerder is een lichte stijging te
zien. Ouders en leerlingen zijn vaak verheugd over de mogelijkheid om een diploma te halen,
maar deze ontwikkeling werpt ook vragen op. Het praktijkonderwijs is immers bedoeld voor
leerlingen die geen vmbo-diploma kunnen halen en doorstroom naar vervolgonderwijs ligt dan
ook niet zonder meer voor de hand.
Individuele plannen Bijna alle praktijkscholen ontwikkelden individuele ontwikkelingsplan­
nen, die de huidige handelingsplannen vervangen. Deze plannen sluiten aan op de mogelijkhe­
den en het perspectief van de individuele leerling. Aansluitend worden ook individuele transi­
tieplannen ontwikkeld voor de aansluiting tussen praktijkonderwijs en arbeidsmarkt. Beide
plannen zullen eind 2012 overal ingevoerd zijn. Aan de hand daarvan wordt duidelijk waarom de
doorstroom naar vervolgonderwijs groeit.

Niet-bekostigde exameninstellingen
Examens De niet-bekostigde exameninstellingen (ook wel particuliere scholen voor voortgezet
onderwijs genoemd) nemen examens af en reiken diploma’s uit, waarmee leerlingen kunnen
doorstromen naar vervolgonderwijs. Er zijn zes verschillende instellingen met 39 vestigingen
en zestig licenties.

73

74

Inspectie van het Onderwijs

|

Onderwijsverslag 2008/2009

Aantal leerlingen In 2008 stonden ruim drieduizend leerlingen ingeschreven bij niet-bekostig­
de exameninstellingen. In 2009 is dat aantal teruggelopen tot ongeveer 2.800. Hiervan is ruim
40 procent ingeschreven in het voortgezet onderwijs en 60 procent volgt voortgezet algemeen
volwassenenonderwijs (vavo). In 2009 deden bijna 2.100 jongeren examen voortgezet onderwijs
bij een niet-bekostigde exameninstelling. De helft deed het examen havo, 42 procent het
examen vwo en 8 procent het examen vmbo-theoretische leerweg.
Vavo Het Besluit samenwerking vo-bve was niet van toepassing op het niet-bekostigd onder­
wijs. Voor 16- en 17-jarige leerlingen was inschrijving in het particuliere vavo dan ook niet
mogelijk, al gebeurde het in de praktijk ten onrechte wel. Inmiddels wordt eraan gewerkt het
Besluit van toepassing te verklaren voor het niet-bekostigd onderwijs.
Juridische status De Nederlandse wet onderscheidt twee soorten instellingen: scholen als
bedoeld in artikel 56 van de WVO en instellingen als bedoeld in artikel 1.4a.1 van de WEB die
vavo verzorgen. In totaal zijn zestig licenties toegekend aan vestigingen: dertig op grond van de
WVO, dertig op grond van de WEB. Omdat licenties zijn afgegeven op vestigingsniveau en niet
op bestuursniveau, moet elke vestiging voldoen aan de wet- en regelgeving die bij de licentie
hoort. In 2011 moeten de wettelijk verplichte documenten in orde zijn, het aanbod moet
voldoen aan de wettelijke eisen, leraren moeten bevoegd zijn en de examenresultaten moeten
aan de norm voldoen.
Documenten De WVO en de WEB vermelden over welke documenten een vestiging moet
beschikken. Nagenoeg alle vestigingen beschikken over statuten, de ministeriële beschikking,
een schoolplan, een jaar- of vestigingsplan, een schoolgids, een jaarverslag, een examenregle­
ment, programma’s van toetsing en afsluiting en een onderwijsovereenkomst. Bij enkele
instellingen is de openbare verantwoording over examenresultaten nog geen aantoonbaar
onderdeel van het systeem van kwaliteitszorg.
Aanbod en bevoegdheden Alle vestigingen voldoen aan wettelijke vereisten voor het leerstof­
aanbod in de onder- en bovenbouw. De inspectie stelt als norm dat bevoegde leraren ten minste
80 procent van het aantal lesuren moeten verzorgen. Aan deze norm voldoen vier van de zes
instellingen met al hun vestigingen.
Examenresultaten De inspectie constateerde al vaker dat de gemiddelde cijfers voor het
centraal examen bij de niet-bekostigde exameninstellingen te laag zijn in vergelijking met het
regulier voortgezet onderwijs. De verschillen tussen de cijfers voor het schoolexamen en de
cijfers voor het centraal examen zijn te groot (Inspectie van het Onderwijs, 2009a). In die
situatie is de afgelopen twee jaar enige verbetering gekomen (ﬁguur 3.5a en 3.5b). De gemid­
delde cijfers voor het centraal examen liggen bij de exameninstellingen echter nog steeds onder
die van het regulier voortgezet onderwijs (vmbo-gemengde/theoretische leerweg 6,3; havo 6,2;
vwo 6,4; zie verder hoofdstuk 13).

Het onderwijs in sectoren

| Voortgezet onderwijs

6,2

75

Figuur 3.5a
6,1

6,1

Gemiddeld cijfer voor het centraal examen
bij niet-bekostigde exameninstellingen
(2005-2009), naar schoolsoort

6,1
6,0

6,0

6,0

5,9

5,9

5,9

5,9

5,8

5,8

2006

2007

6,0
5,9

5,9

Theoretische leerweg vmbo
Havo
Vwo
Totaal

5,8
5,7
2005

2008

2009

Bron: Inspectie van het Onderwijs, 2010

Afname verschil nog onvoldoende De verschillen tussen de gemiddelde cijfers van het
schoolexamen en het centraal examen zijn bij de niet-bekostigde exameninstellingen in alle
schoolsoorten afgenomen (ﬁguur 3.5b). Ook hier blijven echter aanzienlijke verschillen met het
regulier voortgezet onderwijs bestaan (vmbo-theoretische leerweg, havo en vwo in 2009
respectievelijk 0,25, 0,15 en 0,40; zie hoofdstuk 13).

Figuur 3.5b
Gemiddeld verschil cijfers schoolexamen
en centraal examen bij niet-bekostigde
exameninstellingen (2005-2009), naar
schoolsoort

1,1
1,0

1,0

1,0

0,8

0,8

0,8

1,0
0,9

0,9
0,8

0,8
0,7

0,7

0,7

0,7

0,7

0,6

0,6
0,6

0,6

0,6

0,5

0,5

0,5
0,4
0,4

0,3
2005

2006

2007

2008

Theoretische leerweg vmbo
Havo
Vwo
Totaal
Bron: Inspectie van het Onderwijs, 2010

2009

Maatschappelijke stage
Kennismaking met samenleving Vmbo-scholen hebben sinds jaar en dag beroepsgerichte
stages. Vanaf 2011/2012 zijn ook havo en vwo verplicht maatschappelijke stages aan te bieden.
Doel is om leerlingen door vrijwilligersactiviteiten (zoals helpen in een verzorgingstehuis of
speeltuin) te laten kennismaken met de samenleving. Bijna alle scholen bieden zulke stages al
aan op vrijwillige basis. De inspectie onderzocht in een landelijke steekproef op 75 scholen met
136 vmbo-afdelingen of dat leidt tot problemen voor beroepsgerichte stages.
Geen verdringing beroepsgerichte stages Begin 2009 was geen sprake van verdringingseﬀec­
ten op de stagemarkt. De maatschappelijke stages zitten de beroepsgerichte dus niet in de weg.
Bijna 90 procent van de vmbo-afdelingen ervaart geen problemen met beroepsgerichte stages.
Zijn die er wel, dan wijten scholen dat aan het verdwijnen van stageplaatsen door de economi­
sche crisis of aan de concurrentie met beroepsgerichte stages van mbo-scholen. De inspectie
verwacht dat het verdringingseﬀect de komende jaren niet groot is, aangezien veel scholen de
maatschappelijke stages nu al hebben ingevoerd.

76

Inspectie van het Onderwijs

|

Onderwijsverslag 2008/2009

De Rutte-regeling
Voorkomen van uitval De regeling Samenwerking vo-bve, kortweg Rutte-regeling, heeft tot
doel leerlingen die in het voortgezet onderwijs dreigen uit te vallen toch tot een diploma of
startkwaliﬁcatie te brengen door hen uit te besteden aan een andere school voor voortgezet
onderwijs, een mbo-instelling of het vavo. De inspectie onderzocht bij 27 scholen voor voort­
gezet onderwijs en zeven roc’s of de Rutte-regeling bijdraagt aan vermindering van schooluit­
val, hoe scholen en roc’s de samenwerking ervaren en welke ervaringen leerlingen hebben
opgedaan.
Vooral naar vavo In 2008 schreven 1.126 scholen voor voortgezet onderwijs 6.733 leerlingen in
onder de regeling. Het gemiddeld aantal uitbestede leerlingen is zes, maar er zijn grote verschil­
len tussen scholen. Sinds 2006 stijgt het aantal scholen en leerlingen dat de regeling benut.
Bijna altijd besteden scholen ongediplomeerde leerlingen uit aan het vavo. Daar volgen ze een
volledig vervangend traject of ze ‘sprokkelen’ examenvakken, als ze al een keer gezakt zijn voor
het eindexamen. Het komt bijna nooit voor dat scholen leerlingen uitbesteden aan een andere
school voor voortgezet onderwijs of aan het mbo. Scholen hebben veel ruimte om hun samen­
werking vorm te geven en daardoor ervaren ze weinig problemen met de wettelijke voorschrif­
ten in de regeling.
Meeste leerlingen doen havo Twee derde van de leerlingen die gebruikmaken van de regeling,
volgt havo-onderwijs. Dat komt doordat lang niet alle scholen leerlingen die zakten voor het
examen oude stijl de kans bieden het examenjaar over te doen, en doordat leerlingen met een
vmbo-diploma in één jaar een havo-diploma kunnen halen op het vavo.
Beperkt succes Of de regeling leidt tot meer leerlingen met een diploma of startkwaliﬁcatie is
lastig te zeggen, omdat onbekend is wat leerlingen zouden doen als ze niet naar het vavo
hadden gekund. Voor leerlingen die voor de tweede maal blijven zitten in het voortgezet
onderwijs is wel duidelijk dat zij de school zonder diploma zouden verlaten als de regeling niet
zou bestaan. Het lijkt erop dat vooral leerlingen die hun examen overdoen, vaak alsnog hun
diploma halen in het vavo. Leerlingen die om andere redenen naar het vavo zijn verwezen, doen
het minder goed.
Verantwoordelijkheid De school voor voortgezet onderwijs blijft verantwoordelijk voor de
uitbestede leerlingen, maar in de praktijk komt daar weinig van terecht. De leerlingen verdwij­
nen letterlijk uit beeld. Het vavo voelt zich evenmin volledig verantwoordelijk voor de leerlin­
gen, omdat ze elders staan ingeschreven.

Lesuren economie, Frans en Duits in de tweede fase havo/vwo
Geen afname onderwijstijd De inspectie onderzocht in een representatieve steekproef van 57
scholen of het verdwijnen van de deelvakken economie 1, Frans 1 en Duits 1 na de vernieuwing
van de tweede fase havo/vwo tot minder geprogrammeerde onderwijstijd leidde voor deze
vakken. Dat bleek niet het geval. In de oude tweede fase volgden weliswaar meer leerlingen de
vakken, maar zij volgden doorgaans een beperkt deel van de leerstof en deden daar examen in.
In de nieuwe tweede fase kan dat niet meer en volgen leerlingen de volledige leerstof.

Het onderwijs in sectoren

| Voortgezet onderwijs

Nederlands onderwijs in het buitenland
Scholen in buitenland Tussen begin 2006 en eind 2008 bezocht de inspectie de meeste
Nederlandse scholen voor voortgezet onderwijs in het buitenland. Het vorige Onderwijsverslag
beschrijft de bevindingen van deze onderzoeken (Inspectie van het Onderwijs, 2009d). De
scholen zijn in drie soorten onder te verdelen: dagonderwijs, onderwijs in de Nederlandse Taal
en Cultuur (NTC) en afstandsonderwijs. In 2009 onderzocht de inspectie 23 NTC-scholen en drie
dagscholen voor voortgezet onderwijs in het buitenland. Van de 23 NTC-scholen bleken er zeven
zwak, van de drie dagscholen was een school zwak.

3.6 Naleving van wet- en regelgeving
Ouderbijdrage
Informatie aan ouders De inspectie onderzocht de naleving van wettelijke bepalingen inzake
de ouderbijdrage op 111 scholen. Het gaat hier om artikel 24a, eerste lid onder d, en artikel 27,
tweede lid, van de Wet op het voortgezet onderwijs en artikel 14 van de Wet medezeggenschap
op scholen. Aanleiding vormden signalen dat scholen sterk verschillen in de hoogte van de
ouderbijdrage en ouders er niet altijd op wijzen dat de bijdrage vrijwillig is. Ook de invoering
van gratis schoolboeken was een aanleiding, omdat het niet de bedoeling is dat de ouderbij­
drage stijgt nu de kosten voor schoolboeken voor ouders verdwijnen. Het onderzoek, uitge­
voerd in het jaar voor de invoering van gratis schoolboeken, leidt tot de volgende bevindingen:
• ruim driekwart van de scholen voldoet gedeeltelijk aan wettelijke vereisten;
• slechts op een kwart van de scholen is een overeenkomst over de ouderbijdrage aanwezig, die
vaak niet voldoet omdat er geen reductie- en kwijtscheldingsregeling in is opgenomen of
omdat niet duidelijk is dat ouders keuzemogelijkheden hebben voor bepaalde voorzieningen;
• in de helft van de gevallen blijkt niet uit de overeenkomst dat ouders die niet hoeven aan te
gaan en vaak laten scholen de overeenkomst voor de hele schooltijd gelden, terwijl een
schooljaar de bedoeling is;
• de meeste scholen plaatsen de ouderbijdrage op de agenda van de medezeggenschapsraad,
maar slechts op een kwart van de scholen stemde de oudergeleding in met de hoogte en de
bestemming van de ouderbijdrage;
• er zijn bijna geen scholen die een modelovereenkomst in de schoolgids opnemen. Daardoor
voldoet uiteindelijk slechts 2 procent van de scholen aan alle wettelijke vereisten.

Onderwijstijd
Sinds 2006 onderzoekt de inspectie jaarlijks in hoeverre scholen wettelijke vereisten inzake de
onderwijstijd naleven. In 2009 gebeurde dit in een representatieve steekproef van 75 scholen
(53 vmbo, 8 havo, 14 vwo).
Geprogrammeerde tijd De resultaten voor de geprogrammeerde onderwijstijd zijn als volgt:
• op 86 procent van de scholen voldoet de geprogrammeerde onderwijstijd in alle leerjaren aan
wettelijke vereisten. De verschillen tussen de schoolsoorten zijn klein (vmbo en havo
ongeveer 80 procent, vwo ongeveer 90 procent van de scholen);

77

78

Inspectie van het Onderwijs

|

Onderwijsverslag 2008/2009

• in de groep die niet aan de vereisten voldoet, is in driekwart van de gevallen in meerdere
leerjaren onvoldoende tijd geprogrammeerd. Bij de rest gaat het om onvoldoende tijd in één
leerjaar;
• het vmbo programmeert vooral te weinig tijd in de onderbouw, het havo in de bovenbouw en
het vwo in zowel de onderbouw als de bovenbouw.
Gerealiseerde tijd De resultaten voor de feitelijk gerealiseerde onderwijstijd zijn minder
positief:
• op 43 procent van de scholen voldoet de gerealiseerde onderwijstijd in alle leerjaren aan de
wettelijke vereisten. De verschillen tussen schoolsoorten zijn groot (vmbo 45 procent
voldoende, havo 13 procent voldoende, vwo 50 procent voldoende);
• de groep die niet aan de vereisten voldoet, realiseert meestal (ongeveer 80 procent van de
scholen in deze groep) in meerdere leerjaren onvoldoende tijd. Bij de rest gaat het om
onvoldoende tijd in één leerjaar.
Verbetering bereikt De resultaten over 2009 steken gunstig af ten opzichte van eerdere jaren
(ﬁguur 3.6a). Er zijn meer scholen die voldoende tijd programmeren en realiseren. Er zijn geen
scholen meer die een groot aantal uren te weinig programmeren of realiseren. Ondanks deze
verbetering laat de gerealiseerde onderwijstijd nog zeer sterk te wensen over.

Figuur 3.6a
100
86

80

Vergelijking resultaten onderzoeken
onderwijstijd schooljaren 2006/2007,
2007/2008 en 2008/2009 (in percentages)

61

60
43

40

28
21

20
20
7

4

0

0
2006/2007 (n=76)

2007/2008 (n=77)

2008/2009 (n=75)

Voldoende geprogrammeerd
Voldoende gerealiseerd
Scholen met meer dan 100 uur te weinig
geprogrammeerd of meer dan 150 uur
te weinig gerealiseerd
Bron: Inspectie van het Onderwijs, 2009

Nieuwe norm Vanaf 2009/2010 is de norm voor onderwijstijd aangepast. Voor de onder- en
bovenbouw van vmbo, havo en vwo zijn duizend klokuren per leerjaar verplicht, inclusief
veertig uur maatwerkactiviteiten. De norm voor het examenjaar blijft ongewijzigd, evenals de
norm voor het praktijkonderwijs. Volgens de nieuwe norm doen de scholen het beter: de
geprogrammeerde tijd is dan op 91 procent van de scholen in alle leerjaren voldoende en de
gerealiseerde tijd op 68 procent van de scholen. Desondanks realiseert een derde van de scholen
ook onder de nieuwe norm nog steeds onvoldoende onderwijstijd.

Het onderwijs in sectoren

| Voortgezet onderwijs

79

Plicht speciﬁeke zorg
Passend aanbod Scholen hebben de plicht om voor alle leerlingen een passend onderwijsaan­
bod te verzorgen. De Wet op het voortgezet onderwijs en het Inrichtingsbesluit WVO bevatten
bepalingen over de doelgroepen (langdurig zieke leerlingen en leerlingen met een indicatie
voor leerwegondersteuning of praktijkonderwijs) en voorschriften over aanbod, onderwijstijd,
examen en het samenwerkingsverband voortgezet onderwijs. De zorgplicht is voor leerlingen in
het vmbo en het praktijkonderwijs meer uitgewerkt dan voor leerlingen in havo en vwo en voor
excellente of hoogbegaafde leerlingen.
Plannen te beperkt De inspectie onderzocht op 62 scholen voor voortgezet onderwijs hoe zij
omgaan met deze wet- en regelgeving. Het onderzoek maakt duidelijk dat scholen op te veel
punten tekortschieten:
• het opvallendst is het tekort aan handelingsplannen voor leerlingen met een indicatie voor
leerwegondersteuning of praktijkonderwijs en voor leerlingen met leerlinggebonden
ﬁnanciering;
• de handelingsplannen zijn te beperkt ingevuld. Hulp bij gedragsproblemen of emotionele
problemen krijgt veel meer aandacht dan het wegwerken van leerachterstanden;
• de ondersteuning van (langdurig) zieke leerlingen is afhankelijk van de individuele inzet van
een mentor of zorgcoördinator. Weinig scholen maken duidelijk wat zij verstaan onder
langdurig zieke leerlingen en hoe zij zorg en begeleiding voor hen inrichten;
• meer dan de helft van de scholen houdt zich onvoldoende aan de wet- en regelgeving. Volgens
hen komt dat doordat regels niet helder zijn of te gedetailleerd en daardoor niet werkbaar;
• scholen verdiepen zich pas in wet- en regelgeving als de praktijk dat nodig maakt. Soms wordt
dan achteraf schoolbeleid gemaakt;
• de meeste scholen verantwoorden zich niet speciﬁek over de manier waarop ze zorgmiddelen
inzetten en de resultaten die leerlingen behalen;
• ook via het samenwerkingsverband voortgezet onderwijs vindt die verantwoording op
schoolniveau nauwelijks plaats.

Schorsing en verwijdering
Toename aantal schorsingen De afgelopen jaren steeg het aantal meldingen van schorsingen
bij de inspectie bijna elk jaar, het aantal verwijderingen niet (ﬁguur 3.6b). Scholen maken veel
vaker van schorsing gebruik dan van verwijdering, hetgeen gezien de strengere procedure bij
verwijdering (zoals de eis dat vervangend onderwijs gevonden wordt) niet verwonderlijk is.

Figuur 3.6b

6000
5000
4000

4.560

5.046

5.219

3.791
3.521

3000

Schorsing
Verwijdering

2000
1000

Aantal schorsingen en verwijderingen van
2004/2005 tot en met 2008/2009

761

706

791

741

754
Bron: Inspectie van het Onderwijs, 2009

0
2004/2005

2005/2006

2006/2007

2007/2008

2008/2009

80

Inspectie van het Onderwijs

|

Onderwijsverslag 2008/2009

Gemiddeld drie dagen De meeste schorsingen duren twee dagen, maar soms schorsen scholen
leerlingen drie, vier of vijf dagen. De gemiddelde duur is drie dagen. Scholen voldoen aan artikel
13 van het Inrichtingsbesluit WVO, dat bepaalt dat een leerling voor ten hoogste één week
geschorst mag worden. Slechts in zeer uitzonderlijke gevallen duurt een schorsing langer.
Storend gedrag Veelgenoemde redenen voor schorsing of verwijdering zijn storend gedrag in
de les, fysiek geweld tegen medeleerlingen en verbaal geweld tegen personeel. De meldingen
komen relatief het meest van scholen voor praktijkonderwijs en vmbo.

3.7 Nabeschouwing
Positieve ontwikkelingen Kwaliteitszorg krijgt meer vaste vorm in het voortgezet onderwijs.
Hoewel nog niet alle scholen een voldoende uitgewerkt kwaliteitsbeleid hebben, is er vooruit­
gang geboekt op dit terrein. De inspectie waardeert ook de voortvarendheid van de meeste zeer
zwakke scholen bij het verbeteren van hun onderwijs. Daardoor boeken ze meestal in korte tijd
succes.
Groeiende verscheidenheid in vmbo Het voortgezet onderwijs laat meer verscheidenheid in
programmatische ontwikkelingen zien. Het beroepsgerichte vmbo is al een aantal jaren in
overleg met partners op de regionale arbeidsmarkt en de vervolgopleidingen in het mbo. In de
bovenbouw heeft dat geleid tot schoolspeciﬁeke accenten, nieuwe vakken, nieuwe program­
ma’s en meer ruimte voor buitenschools leren. Ook krijgt het didactisch proces vaak een andere
opzet, bijvoorbeeld door teamgericht lesgeven in leergebieden of het verweven van theorievak­
ken met praktijkvakken. In lessituaties proberen vmbo-scholen recht te doen aan verschillen
tussen leerlingen, bijvoorbeeld door extra taalondersteuning of door verschillende werkvor­
men toe te passen, zodat verschillende leerstijlen gehonoreerd worden. De programmatische
variatie gaat dus samen met didactische variatie en vernieuwing.
Ontwikkelingen elders Bij de gemengde/theoretische leerweg van het vmbo, het havo en het
vwo ontstaat ook meer programmatische verscheidenheid. Veel scholen bieden extra vakken of
programma’s of ze proﬁleren zich met bijvoorbeeld sport- of theaterklassen. Concurrentie met
andere scholen is een drijfveer, naast het idee dat variatie nodig is om verschillende talenten
van leerlingen te ontwikkelen en leerlingen te motiveren. De didactische variatie is in deze
schoolsoorten nog veel geringer dan in het beroepsgerichte vmbo.
Kwaliteitsverschillen De inspectie vindt de toegenomen verscheidenheid een goede ontwikke­
ling. Leerlingen en ouders hebben meer te kiezen en de grotere variatie biedt mogelijkheden
om talenten beter te ontwikkelen en gemotiveerder naar school te gaan. Programmatische
vernieuwing alleen is echter niet voldoende om meer recht te doen aan verschillen tussen
leerlingen. Ook in gewone lessen moet een antwoord komen op motivatieproblemen en moet
er aandacht zijn voor de talenten van leerlingen. Verscheidenheid mag vanzelfsprekend niet tot
grote kwaliteitsverschillen leiden. De inspectie ziet toe op het behoud van basiskwaliteit;
scholen zelf hebben hier de opdracht hun kwaliteit op alle terreinen inzichtelijk te maken.

Het onderwijs in sectoren

| Voortgezet onderwijs

Achterblijvende scholen in de vier grote steden De vier grote steden hebben meer zwakke en
zeer zwakke scholen dan de rest van het land. Hoogopgeleide ouders kiezen scholen buiten de
stad of beperken zich tot de populaire, voldoende presterende scholen. Dit zet de zwakke en
zeer zwakke scholen op een dubbele achterstand: ze houden meer problematische leerlingen,
terwijl ze minder in staat zijn goed onderwijs te bieden en die leerlingen uit hun achterstands­
positie te halen. De positieve ervaringen van zeer zwakke scholen die zich in korte tijd verbete­
ren, kunnen gebruikt worden om de scholen in de vier grote steden beter te laten presteren.

Literatuur
Bruggencate, G.C. ten (2009). Maken schoolleiders het verschil? Onderzoek naar de invloed van schoolleiders
op de schoolresultaten. Enschede: Universiteit van Twente.
Centraal Bureau voor de Statistiek (2009a). Jaarboek Onderwijs in cijfers, tweede editie. Den Haag/
Heerlen: CBS.
Centraal Bureau voor de Statistiek (2009b). Jaarrapport 2009 Landelijke jeugdmonitor. Den Haag/
Heerlen: CBS.
Heijnens, D.M.S. (2009). De uitstroom van leerlingen uit het praktijkonderwijs in het schooljaar 2008-2009.
Rotterdam: Platform Praktijkonderwijs.
Inspectie van het Onderwijs (2006). Ontstaan en ontwikkeling van zeer zwakke scholen in het basisonder­
wijs. Utrecht: Inspectie van het Onderwijs.
Inspectie van het Onderwijs (2008). Opbrengsten van het vmbo in de G4. Resultaten van een inspectie­
onderzoek naar het rendement van vmbo-scholen in de vier grote steden. Utrecht: Inspectie van het
Onderwijs.
Inspectie van het Onderwijs (2009a). Examenverslag 2007/2008. Utrecht: Inspectie van het
Onderwijs.
Inspectie van het Onderwijs (2009b). De kwaliteit van het onderwijs in het noorden van Nederland.
Basisonderwijs en voortgezet onderwijs in Groningen, Fryslân en Drenthe. Utrecht: Inspectie van het
Onderwijs.
Inspectie van het Onderwijs (2009c). Kwaliteit van het vmbo in de G4. Utrecht: Inspectie van het
Onderwijs.
Inspectie van het Onderwijs (2009d). De staat van het onderwijs. Onderwijsverslag 2007/2008. Utrecht:
Inspectie van het Onderwijs.
Kamminga, E., Wassink, H., Vloed, F. van der, & Smolenaars, J. (2009). Een ongemakkelijke waarheid,
De aanpak van grotestedenproblematiek op scholen voor voortgezet onderwijs. Hoevelaken: CPS
Onderwijsontwikkeling en advies.
Koopman, P.N.J., Derriks, M.F.G., & Voncken, M.E.W. (2009). PrO-loopbanen Vervolg.
Schoolloopbanen van leerlingen met een beschikking Praktijkonderwijs 2005/06-2008/09. Amsterdam:
SCO-Kohnstamm Instituut van de Faculteit der Maatschappij- en Gedragswetenschappen,
Universiteit van Amsterdam.
Smit, F., Driessen, G., & Doesborgh, J. (2005). Opvattingen van allochtone ouders over onderwijs: tussen
wens en realiteit. Een inventarisatie van de verwachtingen en wensen van ouders ten aanzien van de
basisschool en educatieve activiteiten in Rotterdam. Nijmegen: ITS.
Sun, H., Creemers, B.P.M., & Jong, R. de (2007). Contextual factors and eﬀective school improve­
ment. School Eﬀectiveness and School Improvement, 18 (1), 93-122.

81

82

Inspectie van het Onderwijs

|

Onderwijsverslag 2008/2009

Taskforce Utrechts VMBO (2009). Wij komen… het VMBO in de stad Utrecht. Aanvalsplan Utrechts VMBO.
Aanzet voor besluitvorming. Utrecht: Taskforce VMBO.
Vrielink, S., Hogeling, L., & Brukx, D. (2008). Werving van leraren. SBO: Den Haag.
Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid (2009). Vertrouwen in de school. Over de uitval van
‘overbelaste’ jongeren. Den Haag: WRR.

Het onderwijs in sectoren

| Voortgezet onderwijs

83

Bijlage
Tabel 1
Aantallen scholen, personeelsleden en leerlingen in 2008
Aantal scholen

647

Aantal personeelsleden in fte’s x 1.000

86,4

Aantal leerlingen (exclusief zorg) x 1.000

788,8

Aantal leerlingen in lwoo en praktijkonderwijs x 1.000

111,3

Bron: Ministerie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap, 2009

Figuur 1a
Groningen

88,9

11,1

Friesland

96,2

3,8

Drenthe

100,0

Overijssel

97,0 3,0
100,0

Flevoland
87,5

Gelderland
76,0

Utrecht

16,0

Zwak

Zeer zwak

8,0

8,6

3,2
7,1

92,9

Zeeland

Bron: Inspectie van het Onderwijs, 2009

8,9

88,2

Zuid-Holland

Basis

12,5

91,1

Noord-Holland

Toezichtarrangementen basisberoeps­
gerichte leerweg vmbo naar provincie
(in percentages, n=438)

98,3 1,7

Noord-Brabant

93,8

Limburg

91,4

Landelijk
0

20

40

60

6,2
7,2

80

1,4

100

Figuur 1b

Groningen

9,5

90,5

Friesland

92,4 3,8

3,8

Drenthe

100,0

Overijssel

100,0

Flevoland

100,0
91,1

Gelderland
73,9

Utrecht
Noord-Holland
Zuid-Holland

89,1

Basis
8,7

12,3
8,7

2,2

100,0

Zeeland
Noord-Brabant

93,1

Limburg

93,7
91,2

Landelijk
0

20

40

60

80

Zwak

Zeer zwak

8,9

17,4
87,7

Toezichtarrangementen kaderberoeps­
gerichte leerweg vmbo naar provincie
(in percentages, n=439)

6,9
6,3
7,7 1,1

100

Bron: Inspectie van het Onderwijs, 2009

84

Inspectie van het Onderwijs

|

Onderwijsverslag 2008/2009

Figuur 1c

Groningen

97,3

2,7

Friesland

91,4 4,3

4,3

Drenthe

100,0

Overijssel

96,2 3,8

Flevoland

100,0

Gelderland

95,8 4,2

Utrecht

83,3

Noord-Holland

82,3

13,0

Basis
3,7

Zwak

Zeer zwak

Bron: Inspectie van het Onderwijs, 2009

16,7 1,0

84,8

Zuid-Holland

Toezichtarrangementen gemengde/
theoretische leerweg vmbo naar provincie
(in percentages, n=776)

14,0

1,2

95,5 4,5

Zeeland

93,3

Noord-Brabant

6,7

98,0 2,0

Limburg
90,6

Landelijk
0

20

40

60

8,3 1,1

80

100

Figuur 1d
Groningen

84,2

5,3

10,5

Friesland

93,7

Drenthe

Toezichtarrangementen havo naar
provincie (in percentages, n=480)

6,3

90,9

9,1

Overijssel

100,0
90,9

Flevoland

93,2

Gelderland

Basis

9,1

Zwak

Zeer zwak

Bron: Inspectie van het Onderwijs, 2009

6,8

94,6 5,4

Utrecht
85,9

Noord-Holland

12,8

1,3

6,4 0,9

92,7

Zuid-Holland
Zeeland

100,0

Noord-Brabant

98,6 1,4

Limburg

92,9

7,1

Landelijk

93,0

6,4 0,6

0

20

40

60

Groningen

80

100

71,4

Friesland

88,2

Drenthe

90,0

23,8

4,8

5,9

5,9

Figuur 1e
Toezichtarrangementen vwo naar provincie
(in percentages, n=498)

10,0

Overijssel

96,7 3,3

Flevoland

90,9

9,1

91,4

Gelderland

8,6

95,1 4,9

Utrecht

20,5 1,2

78,3

Noord-Holland
Zuid-Holland

81,7

Zeeland

81,8

17,4 0,9
18,2

Noord-Brabant

93,2

Limburg

92,9
86,8

Landelijk
0

20

40

60

80

6,8
7,1
12,4 0,8

100

Basis

Zwak

Zeer zwak

Bron: Inspectie van het Onderwijs, 2009

Het onderwijs in sectoren

| Voortgezet onderwijs

85

Tabel 2
Meerjarenoverzicht percentage schoolsoorten voortgezet onderwijs dat voldoende is beoordeeld op de
indicatoren uit het waarderingskader
2008
(n=186)

2009
(n=165)

De school evalueert jaarlijks systematisch de kwaliteit van haar opbrengsten

78

77

De school evalueert systematisch de kwaliteit van het leren en onderwijzen

67

75

De school werkt planmatig aan verbeteractiviteiten

84

80

De school borgt de kwaliteit van leren en onderwijzen

56

61

De school waarborgt de kwaliteit van het schoolexamen en van andere toetsinstrumenten

87

89

Het leerstofaanbod in de onderbouw voldoet aan de wettelijk vereisten

99

99

Het leerstofaanbod in de bovenbouw is dekkend voor de examenprogramma’s

100

99

Het leerstofaanbod maakt afstemming mogelijk op de onderwijsbehoeften van individuele
leerlingen

90

93

De uitval van geplande onderwijsactiviteiten blijft beperkt

90

93

Het ongeoorloofd verzuim van leerlingen is beperkt

98

100

De leerlingen maken efficiënt gebruik van de onderwijstijd

83

90

De leraren zorgen ervoor dat leerlingen op een respectvolle manier met elkaar en met
leraren omgaan

99

99

De leraren realiseren een taakgerichte werksfeer

89

94

De leraren leggen duidelijk uit

98

99

De leraren stemmen hun didactisch handelen af op verschillen in ontwikkeling tussen
leerlingen

45

44

57

62

97

98

De school gebruikt een samenhangend systeem voor het volgen van de ontwikkeling van de
leerlingen

93

96

Op basis van analyse van de verzamelde gegevens bepaalt de school de aard van de zorg die
leerlingen nodig hebben

94

94

De school voert de zorg planmatig uit

77

83

Kwaliteitszorg

Leerstofaanbod

Tijd

Pedagogisch-didactisch handelen

Actieve en zelfstandige rol leerlingen
De leerlingen krijgen te maken met activerende werkvormen
Respectvolle en veilige omgeving
De school waarborgt de sociale veiligheid voor leerlingen en personeel
Zorg en begeleiding

Bron: Inspectie van het Onderwijs, 2009

86

87

Hoofdstuk 4
Speciaal onderwijs en
regionale expertisecentra
4.1
4.2
4.3
4.4
4.5
4.6
4.7
4.8

Toezichtarrangementen
De kwaliteit van het (voortgezet) speciaal onderwijs in cluster 1
Leerlingen met een cluster 1-indicatie in het regulier onderwijs
Kwaliteitsverbetering scholen clusters 3 en 4
Indicatiestellingen
Wachtlijsten
Vermindering van onderwijstijd
Nabeschouwing

89
91
92
96
96
98
100
101

88

Inspectie van het Onderwijs

|

Onderwijsverslag 2008/2009

Samenvatting
De kwaliteit verbetert Van de scholen voor (voortgezet) speciaal onderwijs heeft 70,4 procent
een basisarrangement. Bijna 30 procent staat onder verscherpt toezicht. Dat is in verhouding tot
andere onderwijssectoren een zeer hoog percentage, hoewel het voor deze sector een ver­
betering is. Er zijn nu tien zeer zwakke scholen, vorig jaar waren dat er negentien. De elf zeer
zwakke regionale expertisecentra, een derde van het totaal aantal rec’s, herstellen zich soms
sneller dan verwacht. De commissies voor de indicatiestelling bij deze expertisecentra voldoen
inmiddels aan de norm voor het minimumpercentage juiste besluiten. De kwaliteit van het
onderwijs aan visueel gehandicapten (cluster 1) is verbeterd, al heeft de inspectie twee van de
negen scholen als zwak beoordeeld. Twee jaar geleden zag de inspectie op scholen in de clusters
3 en 4 veel tekortkomingen, maar dat is nu ten goede veranderd. Toch zijn de leerlingenzorg en
de afstemming op leerlingen vaak nog onvoldoende ontwikkeld.
Kwaliteit plannen onvoldoende In de afgelopen drie jaren onderzocht de inspectie de
kwaliteit van handelings- en begeleidingsplannen voor leerlingen met een indicatie voor cluster
2, 3 en 4 die in het regulier onderwijs zitten. De meeste plannen zijn geen betekenisvolle
sturings- en verantwoordingsdocumenten. Dit jaar blijkt de kwaliteit van plannen voor leerlin­
gen met een indicatie voor cluster 1 in het regulier onderwijs ook slecht. Daar komt bij dat
scholen de ouders minimaal betrekken bij het onderwijs. Voor een deel van de leerlingen
ontbreekt het plan in het geheel.
Relatief minder rugzakleerlingen Ouders van leerlingen met een indicatie voor het (voort­
gezet) speciaal onderwijs, kiezen steeds minder voor een plaats in het regulier onderwijs
(rugzak). Ze kiezen in toenemende mate, al dan niet vrijwillig, voor een plaats in het (voort­
gezet) speciaal onderwijs. Dit vraagt om nader onderzoek naar de oorzaken.
Sekseverschillen Op 1 augustus 2009 hebben 108.995 leerlingen een indicatie voor het (voort­
gezet) speciaal onderwijs, 5.653 meer dan een jaar eerder. Veel meer jongens dan meisjes
krijgen een indicatie, maar de verhouding verschilt: in cluster 4 (leerlingen met gedragsproble­
men) is 82 procent van de indicaties voor jongens, in cluster 2 (dove en slechthorende leerlin­
gen) 62 procent.
Veel ontheffingen van onderwijstijd Nogal wat leerlingen krijgen te weinig onderwijstijd,
meestal omdat tijd besteed wordt aan therapie of behandeling in relatie tot hun handicap. Het
komt ook voor dat de volledige schooltijd van leerlingen te veel vraagt. Daarbij gaat het vooral
om jonge leerlingen.

Het onderwijs in sectoren

| Speciaal onderwijs en regionale expertisecentra

89

4.1 Toezichtarrangementen
Risicoanalyse Jaarlijks voert de inspectie per school voor (voortgezet) speciaal onderwijs ((v)so)
en per regionaal expertisecentrum (rec) een risicoanalyse uit. Omdat opbrengstgegevens in
deze sector nog ontbreken, kijkt de inspectie bij scholen naar informatie over de kwaliteit van
het systeem van leerlingenzorg, jaarstukken en signalen. Bij de rec’s beoordeelt de inspectie de
drie wettelijke taken en de naleving van wettelijke voorschriften bij indicatiestelling (Inspectie
van het Onderwijs, 2009). De drie wettelijke taken zijn: het in stand houden van een onafhanke­
lijke commissie voor de indicatiestelling (cvi), het ondersteunen van ouders bij de indicatiestel­
ling en het zoeken van een passende school, en het coördineren van de ambulante begeleiding
voor leerlingen met een indicatie voor het (v)so die in het regulier onderwijs zitten
(rugzakleerlingen).
Toezichtarrangementen Wijst de risicoanalyse op mogelijke tekortkomingen, dan spreekt de
inspectie daarover met het bevoegd gezag en zo nodig volgt onderzoek op de school of het rec.
Daarna stelt de inspectie aan de hand van beslisregels een toezichtarrangement vast:
• basistoezicht: de kwaliteit is voldoende;
• aangepast toezicht onderwijskwaliteit: er is sprake van een zwakke school;
• aangepast toezicht zeer zwakke onderwijskwaliteit: er is sprake van een zeer zwakke school of
een zeer zwak rec.
Tabel 4.1a geeft een overzicht van toezichtarrangementen voor (v)so-scholen per cluster. De
inspectie verstaat onder scholen ook locaties die als zelfstandige onderwijskundige eenheden
gezien moeten worden, vandaar dat sprake is van bijna zeshonderd arrangementen. Enkele
algemene gegevens over het (voortgezet) speciaal onderwijs staan in de bijlage van dit hoofd­
stuk (tabel 1).
Tabel 4.1a
Toezichtarrangementen (voortgezet) speciaal onderwijs op 1 januari 2010, per cluster
(n=599 scholen/locaties), in percentages
Toezichtarrangement

Cluster 1

Cluster 2

Cluster 3

Cluster 4

Totaal

Basis

77,8

61,8

80,8

63,2

70,4

Zwak

22,2

37

18,3

34,2

27,9

Zeer zwak

0

1,2

0,9

2,6

1,7

Totaal

100

100

100

100

100

Bron: Inspectie van het Onderwijs, 2010

Een derde zwak of zeer zwak Van de scholen heeft 70,4 procent basistoezicht, een veel lager
percentage dan in andere sectoren. In het (v)so betekent dat dat de school een voldoende
functionerend systeem van leerlingenzorg heeft en dat geen ernstige tekortkomingen bij de
inspectie bekend zijn. Verder is 27,9 procent van de scholen zwak en 1,7 procent zeer zwak. Het
percentage zwakke scholen is veel hoger dan in andere sectoren. De zwakke scholen zitten
relatief vaak in cluster 2 en 4, de zeer zwakke in cluster 4.

90

Inspectie van het Onderwijs

|

Onderwijsverslag 2008/2009

Hoewel deze percentages veel te hoog zijn, constateert de inspectie vooruitgang in het (v)so.
Enkele jaren geleden was de helft van de scholen zwak of zeer zwak. Het afgelopen jaar is het
aantal zeer zwakke scholen teruggelopen van negentien naar tien.

Verschillen tussen categorieën scholen
Provincies De zwakke en zeer zwakke scholen zijn niet gelijkmatig over provincies en stedelijke
gebieden verdeeld. Ze komen het meest voor in Noord-Holland, Zuid-Holland, Drenthe en
Overijssel (ﬁguur 4.1a).

90

Groningen

61

Drenthe

39

55

Overijssel

14

31

Basis

100

Flevoland

96

Utrecht

55
43 1

56

Zuid-Holland
Zeeland

79

Noord-Brabant

80

7

14
20
11

89

Limburg
70

Landelijk
0

20

Zeer zwak

4

45

Noord-Holland

Zwak

Bron: Inspectie van het Onderwijs, 2010

27

73

Gelderland

Figuur 4.1a
Toezichtarrangementen naar provincie
op 1 januari 2010 (n=599), in percentages

26

74

Friesland

3

8

40

28

60

80

2

100

Vier grote steden Van de 89 scholen voor (voortgezet) speciaal onderwijs in Amsterdam,
Rotterdam, Den Haag en Utrecht (G4) zijn er 37 als zwak of zeer zwak beoordeeld (ﬁguur 4.1b).
Ook reguliere basisscholen en scholen voor voortgezet onderwijs in de G4 beoordeelt de
inspectie vaker als zwak of zeer zwak (zie hoofdstukken 2 en 3).

Figuur 4.1b
57

G4

42

1

22

2

Overig

70

28

2

Totaal

70

28

76

G32

0

20

40

60

80

2

100

Toezichtarrangementen naar mate van
verstedelijking op 1 januari 2010 (n=599),
in percentages
Basis

Zwak

Zeer zwak

Bron: Inspectie van het Onderwijs, 2010

Zeer zwakke rec’s
Geen heldere doelen In 2003 is een landelijk dekkend netwerk gevormd van rec’s, samenwer­
kingsverbanden van besturen van scholen voor (v)so. De inspectie plaatste in 2008 11 van de 33
rec’s onder verscherpt toezicht, omdat ze hun wettelijke taken niet adequaat uitvoerden: twee
in cluster 2, vier in cluster 3 en vijf in cluster 4 (Inspectie van het Onderwijs, 2009). De inspectie
volgde in 2009 via gesprekken en rapportages de voortgang van verbetertrajecten die de zeer

Het onderwijs in sectoren

| Speciaal onderwijs en regionale expertisecentra

zwakke rec’s hebben ingezet. Alle rec’s werken aan het opheﬀen van tekortkomingen, maar
hebben nog onvoldoende inzicht in concrete opbrengsten van hun activiteiten. Na ruim een
jaar is bij de meeste rec’s nog steeds onvoldoende zichtbaar welke concrete verbeterdoelen
besturen stellen en op basis van welke informatie besturen vaststellen of doelen op tussentijdse
evaluatiemomenten bereikt zijn. De besturen ontbreekt het hierdoor aan aangrijpingspunten
voor een functioneel intern toezicht.
De inspectie ziet met name positieve ontwikkelingen bij rec’s die hun problemen willen
oplossen door een ontvlechting in twee kamers of door fusie met een ander rec. Deze rec’s
hebben mogelijk het maximaal toegestane traject van twee jaar voor verbetering niet volledig
nodig.

Commissies voor de indicatiestelling
Norm is gehaald Rec’s moeten een onafhankelijke commissie voor de indicatiestelling (cvi) in
stand houden. Tijdens voortgangsbezoeken bij de elf zeer zwakke rec’s beoordeelde de inspec­
tie het functioneren van die commissies op basis van dossieranalyses en digitale protocollen.
Alle commissies voldoen aan de norm voor het afgeven van indicaties, dat wil zeggen dat in
meer dan 80 procent van de dossiers juiste besluiten zijn genomen. De commissies hebben
echter moeite om te voldoen aan de wettelijke voorschriften rond de organisatorische en
administratieve aspecten van de indicatiestelling (volledigheid van dossiers, gebruik van het
digitale protocol, naleven van voorschriften Algemene wet bestuursrecht). De inspectie heeft de
rec’s opdracht tot herstel gegeven (dat in 2010 gerealiseerd moet zijn) en treedt hierin zonodig
handhavend op.

4.2 De kwaliteit van het (voortgezet) speciaal onderwijs in cluster 1
Cluster 1 heeft drie landelijke onderwijsinstellingen met negen verschillende locaties, waar
ruim 750 leerlingen onderwijs volgen. Een veel grotere groep zit met ambulante begeleiding in
het regulier basisonderwijs (zie 4.3). De inspectie onderzocht de kwaliteit van het onderwijs in
cluster 1, waar scholen onderwijs geven aan leerlingen met een visuele beperking. Twee van de
negen locaties zijn als zwak beoordeeld.
Leerlingenzorg meestal in orde Het systeem van leerlingenzorg is overwegend voldoende (zie
bijlage, tabel 2). Alle locaties hebben handelingsplannen en stellen die in overeenstemming
met ouders op. De meeste locaties volgen systematisch de vorderingen van hun leerlingen.
Soms bepalen locaties de beginsituatie van leerlingen bij toelating niet en bij vier locaties (van
één instelling) evalueert de commissie voor de begeleiding de handelingsplannen niet. De
handelingsplannen zijn op vrijwel alle locaties voldoende functioneel, dat wil zeggen dat
leerinhouden overeenkomen met afspraken in de plannen.
Weinig afstemming op leerlingen Het leerstofaanbod voor schoolse vakken is overal in orde,
biedt voldoende mogelijkheden om in te spelen op verschillen tussen leerlingen en sluit
voldoende aan op uitstroomperspectieven. Vrijwel overal gebruiken leraren de onderwijstijd
eﬃciënt, maar de afstemming van onderwijstijd op onderwijsbehoeften van leerlingen laat te
wensen over. De kwaliteit van het (ortho)pedagogisch handelen is overal voldoende of zelfs

91

92

Inspectie van het Onderwijs

|

Onderwijsverslag 2008/2009

goed, maar het (ortho)didactisch handelen is bij een derde van de locaties onvoldoende
afgestemd op de leerlingen. Het schoolklimaat is op alle locaties voldoende.
Evaluatie opbrengsten schiet tekort De kwaliteitszorg is op instellingsniveau nog niet altijd
als een cyclisch proces ingericht. Twee van de drie instellingen evalueren de kwaliteit van
opbrengsten bij leerlingen bijvoorbeeld niet. Wel werken alle instellingen planmatig aan
verbeteractiviteiten en is de kwaliteit van leren en onderwijzen voldoende geborgd (zie bijlage,
tabel 1).
Verbetering op onderdelen De inspectie rapporteerde in het verleden meerdere malen over
problemen bij het leerstofaanbod, de leertijd en de leerlingenzorg in cluster 1, terwijl het
pedagogisch en didactisch handelen vaak in orde was. Op onderdelen is dus sprake van kwali­
teitsverbetering. Een vergelijking in de tijd op indicatorniveau is niet mogelijk, omdat de
waarderingskaders gewijzigd zijn.

4.3 Leerlingen met een cluster 1-indicatie in het regulier onderwijs
Onderzoek De inspectie onderzocht het onderwijs aan leerlingen die met een cluster 1-indica­
tie in het regulier onderwijs zitten. Dat gebeurde eerder al voor leerlingen uit cluster 2, 3 en 4. Er
zitten twaalfhonderd leerlingen met een cluster 1-indicatie in het basisonderwijs en 670 in het
voortgezet onderwijs. Zij krijgen ambulante begeleiding vanuit cluster 1-instellingen. De
inspectie analyseerde van een willekeurige groep leerlingen de handelingsplannen (214 uit het
basisonderwijs, 108 uit het voortgezet onderwijs) en begeleidingsplannen (200 respectievelijk
109). In het basisonderwijs zijn 92 lessen geobserveerd, in het voortgezet onderwijs 59.

Kwaliteit van handelingsplannen
Ontbrekende plannen Leerlingen met een indicatie voor cluster 1 kunnen naar het regulier
onderwijs als hun ouders dat willen en als een school hen accepteert. De school is wettelijk
verplicht om in overleg met ouders ieder schooljaar een handelingsplan op te stellen. Een
commissie indiceert leerlingen voor ambulante begeleiding en kan een begin maken met het
handelingsplan. Toch heeft 12 procent van de leerlingen in het basisonderwijs en ruim een
kwart van de leerlingen in het voortgezet onderwijs geen handelingsplan.
Onvoldoende kwaliteit van plannen De handelingsplannen hebben bijna allemaal onvol­
doende kwaliteit en zijn daardoor onbruikbaar als sturingsdocument. Minder dan een derde
van de plannen bevat informatie over de beginsituatie van leerlingen en als die er wel is, gaat
het vrijwel alleen over fysieke belemmeringen. Doelen zijn zelden beschreven en zeker niet
‘smart’ geformuleerd. In ongeveer de helft van de handelingsplannen in het basisonderwijs
staat een concrete aanpak, in het voortgezet onderwijs is dat in nauwelijks 20 procent van de
plannen het geval. Ook de evaluatie is doorgaans gebrekkig beschreven (tabel 4.3a).

Het onderwijs in sectoren

| Speciaal onderwijs en regionale expertisecentra

93

Tabel 4.3a
Percentage handelingsplannen van cluster 1-leerlingen in het regulier basisonderwijs en voortgezet
onderwijs dat als voldoende beoordeeld is op 1 januari 2010
Basisonderwijs
(n=214)

Voortgezet
onderwijs
(n=108)

Cognitieve mogelijkheden/IQ

9

15

Niveau kennis en vaardigheden cognitief

24

7

Informatie over sociaal-emotioneel functioneren

8

5

Niveau kennis en vaardigheden sociaal-emotioneel

14

22

Informatie over fysieke belemmeringen/mogelijkheden

28

34

• Alle schoolse vakken

6

12

• Minimaal Nederlandse taal en rekenen/wiskunde

14

3

• Emotionele ontwikkeling

6

5

• Sociale vaardigheden

6

8

Methoden, materialen, oefeningen, opdrachten

42

20

(Ortho)pedagogisch handelen leraar

14

14

(Ortho)didactisch handelen leraar

23

12

Organisatie, frequentie, duur van de specifieke hulp

50

18

Wijze waarop doelen worden geëvalueerd

25

12

Moment van evaluatie

43

25

Personen die bij evaluatie betrokken zijn

31

33

Afspraken over evaluatie plan met ouders

6

14

Formatieve faciliteiten

5

5

Financiële faciliteiten

26

23

Inzet externe deskundigen

10

6

Inzet interne deskundigen

13

14

Handtekening ouders

46

62

Gegevens over de beginsituatie

Smart geformuleerde doelen voor:

Gekozen aanpak

Evaluatie van het handelingsplan

Verantwoording van faciliteiten

Overige onderwerpen

Bron: Inspectie van het Onderwijs, 2010

94

Inspectie van het Onderwijs

|

Onderwijsverslag 2008/2009

Onvoldoende overleg met ouders Volgens de wet moeten scholen handelingsplannen in
overeenstemming met ouders vaststellen. In het basisonderwijs is minder dan de helft van de
handelingsplannen door de ouders ondertekend en zijn er nauwelijks afspraken met hen
gemaakt over de evaluatie van plannen. In het voortgezet onderwijs is het beeld iets gunstiger.
Verantwoording onvoldoende De handelingsplannen hebben als verantwoordingsdocument
weinig betekenis. Ze vermelden bijna nooit hoe scholen de extra personeelsformatie en de inzet
van interne en externe deskundigen inzetten. Slechts een kwart van de plannen verantwoordt
de ﬁnanciële faciliteiten.

Kwaliteit begeleidingsplannen
Begeleidingsplannen niet concreet Reguliere scholen die geïndiceerde leerlingen opvangen,
hebben recht op ambulante begeleiding vanuit cluster 1. Afspraken tussen school en begeleider
staan vaak in een begeleidingsplan. Dit plan is niet wettelijk verplicht, maar voor 81 procent van
de leerlingen in het basisonderwijs en voor 71 procent van de leerlingen in het voortgezet
onderwijs is een begeleidingsplan aanwezig. De plannen geven scholen onvoldoende houvast:
hooguit een kwart (basisonderwijs) of een derde (voortgezet onderwijs) bevat concrete doelen.
Functie begeleidingsplan Regelmatig zijn pedagogische of didactische aanwijzingen te vinden
in begeleidingsplannen, soms wordt de inzet van faciliteiten verantwoord of ondertekenen
ouders de plannen. In de niet-verplichte begeleidingsplannen staat dan wat in de wettelijk
verplichte handelingsplannen moet staan. Cluster 1 had al ambulante begeleiding ruim voor de
invoering van de rugzakregeling in de overige clusters. Mogelijk is het historisch zo gegroeid
dat gespecialiseerde ambulante begeleiders soms begeleidingsplannen opstellen die eigenlijk
meer op handelingsplannen lijken.
Vergelijking met andere clusters In de afgelopen jaren onderzocht de inspectie de kwaliteit
van handelings- en begeleidingsplannen van rugzakleerlingen uit de clusters 2, 3 en 4. Ook daar
zijn de plannen geen betekenisvolle sturings- en verantwoordingsdocumenten, maar er zijn wel
verschillen. De plannen van cluster 4 bevatten vaak minimale informatie, de plannen van
cluster 3 zijn informatiever, bevatten vaker toetsbare doelen, beschrijven methoden en materia­
len beter en besteden meer aandacht aan evaluatie. Ook de faciliteiten zijn beter verantwoord.
De plannen van cluster 2 zijn weer beter dan die van de clusters 3 en 4, maar de plannen van
cluster 1 steken hier ongunstig bij af.

Geobserveerde lessen
Lessen op hoofdlijnen voldoende De inspectie is redelijk tevreden over de kwaliteit van lessen
aan leerlingen in cluster 1 op reguliere scholen (tabel 4.3b). De lessen in het basisonderwijs zijn
overigens beter dan die in het voortgezet onderwijs. Leraren gaan respectvol met leerlingen om
en handhaven gedragsregels, leggen duidelijk uit en realiseren een taakgerichte werksfeer. De
leerlingen in het basisonderwijs zijn meer betrokken bij wat er in de lessen aan de orde is dan
de leerlingen in het voortgezet onderwijs. In beide sectoren houden leraren wat de afstemming
van onderwijstijd betreft onvoldoende rekening met individuele leerlingen.

Het onderwijs in sectoren

| Speciaal onderwijs en regionale expertisecentra

95

Tabel 4.3b
Kwaliteit van lessen aan geïndiceerde leerlingen cluster 1 in het basisonderwijs en voortgezet onderwijs op
1 januari 2010 (percentages voldoende)
Basisonderwijs
(n=92)

Voortgezet
onderwijs
(n=59)

Leerinhouden komen overeen

64

47

Leertijd komt overeen

46

43

(Ortho)pedagogisch handelen komt overeen

66

43

(Ortho)didactisch handelen komt overeen

57

42

Inzet middelen en materialen komt overeen

71

57

74

64

De leraar gaat op een respectvolle wijze met de clusterleerling om

99

95

De leraar zorgt dat leerlingen op een respectvolle manier met elkaar omgaan

99

89

De leraar handhaaft gedragsregels

100

80

De leraar stemt (ortho)pedagogisch handelen af op de onderwijsbehoeften van de
clusterleerling

87

67

De leraar legt duidelijk uit

88

69

De leraar realiseert een taakgerichte werksfeer

97

67

De leraar bewerkstelligt dat de clusterleerling bij de onderwijsactiviteiten betrokken
is

92

66

De leraar stemt de instructie en verwerking af op de onderwijsbehoeften van de
leerlingen

69

53

90

51

Overeenkomstig de handelingsplanning

Leertijd
De school stemt tijd af op (individuele) leerlingen
(Ortho)pedagogisch handelen

(Ortho)didactisch handelen

Actieve en zelfstandige rol leerlingen
De leerlingen zijn actief betrokken bij de onderwijsactiviteiten
Bron: Inspectie van het Onderwijs, 2010

Handelingsplan niet functioneel De beoordelingen wat de inzet van het handelingsplan
betreft zijn ongunstiger. Leraren in het basisonderwijs handelen slechts in ongeveer 60 procent
van de lessen in overeenstemming met het handelingsplan, in het voortgezet onderwijs ligt dat
percentage nog lager.
Ontwikkelingsperspectieven De inspectie gaat ervan uit dat scholen voor geïndiceerde
leerlingen een ontwikkelingsperspectief vaststellen en regelmatig controleren of leerlingen
voldoende vorderingen maken. Basisscholen bepalen bijna nooit een ontwikkelingsperspectief,

96

Inspectie van het Onderwijs

|

Onderwijsverslag 2008/2009

maar scholen voor voortgezet onderwijs doen dit in twee derde van de gevallen wel. Dat is ook
eenvoudiger, omdat zij kunnen verwijzen naar de diploma’s die leerlingen kunnen halen.

4.4 Kwaliteitsverbetering scholen clusters 3 en 4
Nieuwe ronde clusters 3 en 4 Met het onderzoek bij cluster 1 is een reeks onderzoeken
afgerond waarbij de inspectie ieder jaar één cluster onderzocht. Scholen waar de inspectie
tekortkomingen vaststelt, worden opnieuw onderzocht. Dat gebeurde inmiddels met de zwakke
scholen uit de clusters 3 en 4 (zie bijlage, tabel 3).
Onvoldoende evaluatie van resultaten De kwaliteit van het onderwijs in de clusters 3 en 4 is
duidelijk toegenomen. Desondanks zijn de beoordelingen op een aantal indicatoren nog vaak
onvoldoende. Zo is weliswaar het evalueren van handelingsplannen, ofwel het vaststellen van
resultaten van het onderwijs, verbeterd, maar een grote meerderheid van de scholen doet dit
nog steeds niet voldoende. Het volgen van de leerlingontwikkeling is in cluster 4 onveranderd
en daardoor nog steeds op minder dan de helft van de scholen voldoende. Nog steeds slaagt
maar een derde van de scholen erin de leertijd af te stemmen op de onderwijsbehoeften van
leerlingen.

4.5 Indicatiestellingen
Leerlingen hebben een indicatie nodig voor het (v)so. Per rec beoordeelt een onafhankelijke
commissie voor de indicatiestelling op basis van landelijke criteria of een leerling zo’n indicatie
krijgt. De indicatie geeft recht op inschrijving aan een school voor (v)so, maar kan ook ver­
zilverd worden in het reguliere onderwijs in de vorm van een leerlinggebonden budget of
rugzak. Cluster 1 kent geen landelijke indicatiestelling. Instellingen uit cluster 1 verzorgen wel
ambulante begeleiding in het regulier onderwijs.
Groei geldige indicaties Op 1 augustus 2009 hebben 108.995 leerlingen een geldige indicatie,
een stijging van 5.653 ten opzichte van een jaar eerder (ﬁguur 4.5a).

110.000

98.515
(+13.065)

100.000
90.000

103.342
(+4.827)

108.995
(+5.653)

85.459

Figuur 4.5a
Groei van het aantal leerlingen met een
indicatie voor het (voortgezet) speciaal
onderwijs
Bron: Inspectie van het Onderwijs, 2009; Cfi, 2009

80.000
1 augustus 2006

1 augustus 2007

1 augustus 2008

1 augustus 2009

Meeste indicaties voor jongens De verhouding tussen het aantal geïndiceerde jongens en
meisjes is al jarenlang onevenwichtig, waarbij de jongens met 68 procent van het totaal aantal
indicaties in de meerderheid zijn (ﬁguur 4.5b). Er zijn aanzienlijke verschillen tussen clusters.

Het onderwijs in sectoren

| Speciaal onderwijs en regionale expertisecentra

97

In cluster 2 en 3 bestaat ongeveer twee derde van de geïndiceerde leerlingen uit jongens, in
cluster 4 ruim 80 procent.

Cluster 2:
auditief en
communicatief
gehandicapte
leerlingen

Cluster 3:
lichamelijk en
verstandelijk
gehandicapte
leerlingen

Cluster 4:
leerlingen met
ernstige gedrags­
stoornissen

Figuur 4.5b

Totaal

Percentage jongens en
meisjes met een indicatie
voor het speciaal
onderwijs, per cluster
(n=108.995)

82
68

62

Jongens

60

38

40
32
18

Meisjes
Bron: Inspectie van het Onderwijs,
2009; Cfi, 2009

Geen nieuw verschijnsel Deze verhoudingen zijn, over meerdere jaren gezien, vrijwel stabiel.
De verhouding jongens:meisjes in cluster 4 is nu 4:1 en dit was in 1991/1992 ook al zo. Nog wat
eerder was die verhouding zelfs 5:1 (Meijnen, 1987); sindsdien zijn dus relatief gezien iets meer
meisjes in cluster 4 ingestroomd. Regelmatig wordt gezegd dat het regulier onderwijs veel meer
jongens dan meisjes uitstoot vanwege gedragsproblemen die vroeger heel normaal werden
gevonden. Dat zou, zo is de veronderstelling, kunnen liggen aan de feminisering van het
onderwijs. Deze cijfers ondersteunen die aannames niet.
Verschillende groepen Er zijn signiﬁcante verschillen tussen cluster 4-geïndiceerde leerlingen
met een rugzak en cluster 4-leerlingen in het (v)so (Stoutjesdijk en Scholte, 2009; Drost en
Bijstra, 2008). Het gemiddelde IQ van leerlingen in cluster 4 van het (v)so is signiﬁcant lager dan
het IQ van rugzakleerlingen en hun leerachterstand is groter. Ook hebben leerlingen op cluster
4-scholen vaker meerdere stoornissen. Wereldwijd is een toename te zien van als autistisch
geïndiceerde kinderen, maar dit blijkt vooral het gevolg van een verruiming van het begrip en
een betere diagnose (Minne, Webbink en Van der Wiel, 2009).

Regulier en (voortgezet) speciaal onderwijs
Procentuele afname rugzakleerlingen Het percentage geïndiceerde leerlingen dat met een
rugzak in het regulier onderwijs zit, neemt af; het percentage dat in het (v)so zit, groeit. De
trend is bij leerlingen ouder dan dertien jaar sterker dan bij jongere leerlingen (ﬁguur 4.5c).

98

Inspectie van het Onderwijs

|

Onderwijsverslag 2008/2009

Figuur 4.5c
33

2007
cluster 2

2009

25

2007
cluster3

5
11

28
20

2008
15

2009

Percentage rugzakleerlingen per cluster,
naar leeftijd (n=108.995)

9

27

2008

9

jonger dan 13

7

ouder dan 13

5

Bron: Inspectie van het Onderwijs, 2009; Cfi, 2009

cluster 4

19

27

2007

16

22

2008

13

19

2009
0

10

20

30

40

50

Oorzaken onbekend Van de cluster 3-geïndiceerde leerlingen zit 20 procent in 2008/2009 met
een rugzak in het regulier onderwijs. Dat percentage was veel hoger. In cluster 4 zit in
2008/2009 een derde van de leerlingen in het regulier onderwijs met een rugzak, twee jaar
eerder was dat nog 46 procent. Ook in cluster 2 is deze trend zichtbaar. Dit kan betekenen dat
het regulier onderwijs de problematiek van geïndiceerde leerlingen als zwaarder ervaart of
minder bereid is leerlingen op te vangen. Het kan ook zijn dat deze ontwikkelingen, gezien de
patronen in de groep ouder dan dertien jaar, wijzen op uitgesteld verwijzen: basisscholen
kunnen de problematiek van leerlingen nog aan, maar bij de overgang naar het voortgezet
onderwijs stromen ze alsnog door naar het vso. In het kader van Passend onderwijs is nader
onderzoek naar de oorzaken gewenst.

4.6 Wachtlijsten
Verschillende typen De inspectie onderzocht de omvang van wachtlijsten in het (v)so in 2009
opnieuw. Er zijn drie soorten wachtlijsten:
• aanmeldingslijsten: de indicatieaanvraag van een leerling is ontvangen, maar de aanvraag is
nog niet in behandeling genomen door een commissie voor de indicatiestelling;
• onderzoekslijsten: het dossier van een leerling is in behandeling genomen, maar er is nog
geen indicatiebesluit;
• plaatsingslijsten: er is een indicatiebesluit en de leerling is aangemeld bij een school voor
(v)so, maar kan daar nog niet terecht.
Ouders en scholen ervaren het aanvragen van een indicatie vaak als een bureaucratisch en
tijdrovend proces (Ledoux, Karsten, Breetvelt, Emmelot, Heim en Zoontjes, 2007; OCW, 2009).
Bovendien zijn ingewikkelde procedures nodig voor het nemen van indicatiebesluiten. Daarbij
zorgt de samenwerking tussen zorginstellingen en scholen regelmatig voor wachttijden, omdat
de uitwisseling van informatie niet altijd voortvarend verloopt (Smeets en Wester, 2009).

Aanmeldings- en onderzoekslijsten
Stijging onderzoekslijsten Op 16 januari 2009 staan 2.372 leerlingen op aanmeldingslijsten,
746 minder dan het jaar ervoor. Daarentegen staan 2.779 leerlingen op onderzoekslijsten, een
stijging met 950 ten opzichte van het voorgaande jaar (ﬁguur 4.6a). Er wachten dus meer

Het onderwijs in sectoren

| Speciaal onderwijs en regionale expertisecentra

99

leerlingen op een indicatiebesluit. In 84 procent van de gevallen is uiteindelijk een
indicatiebesluit genomen binnen de wettelijke termijnen (AWB, artikel 4.13, lid 1 en 2). Maar
zelfs in november 2009 hebben 362 leerlingen nog steeds geen indicatiebesluit ontvangen. De
inspectie geeft in zulke gevallen besturen de opdracht tot onmiddellijk herstel.

6000

5.104

4.947

4.884

Figuur 4.6a

5.151

Aantal leerlingen op aanmeldings- en
onderzoekslijsten

5000
4000
3000

4.344

3.294

3.118

3.547

2000

Aanmeldingslijsten
Onderzoekslijsten
Totaal

2.372

1.337

1000

2.779

1.829

0
2004*

2005*

2006*

2007

2008

* Van de jaren 2004 t/m 2006 is alleen de totale omvang bekend.
Bron: Inspectie van het Onderwijs, 2009

2009

Plaatsingslijsten
Meer wachtende leerlingen in cluster 4 Op 16 januari 2009 staan 885 leerlingen op plaatsings­
lijsten voor 68 scholen. Ze hebben al een positieve beschikking én zijn aangemeld bij een school
voor (v)so, maar kunnen daar nog niet terecht en krijgen dus niet het onderwijs dat ze nodig
hebben. De plaatsingslijsten zijn in 2009 minder omvangrijk dan de voorgaande drie jaren,
alleen in cluster 3 is sprake van een lichte stijging ten opzichte van 2008. Deze stijging betreft
leerlingen jonger dan dertien jaar (ﬁguur 4.6b). Cluster 1 en 2 hebben nauwelijks leerlingen op
plaatsingslijsten. Het meest zorgwekkend is de situatie in cluster 4. Het aantal wachtende
leerlingen jonger dan dertien jaar neemt af, maar het aantal leerlingen dat wacht op een plaats
in het voortgezet speciaal onderwijs neemt juist toe. Een door scholen vaak genoemde oorzaak
van plaatsingslijsten is de toestroom van leerlingen uit het (speciaal) basisonderwijs.

1400

1.302

Figuur 4.6b
Meerjarenoverzicht aantal
leerlingen op plaatsings­
lijsten, per cluster, so en vso

1200
976

1000

885

827

800

919

716
604

600
436

414

400
224

200
0

178
108
42

2004

327

255

276
137

133

131

40

25

44

462
463
300
280
66
38

2005

2006

2007

2008

91

vso
cluster 3
so
vso
cluster 4
so
Totaal
Bron: Inspectie van het Onderwijs, 2009

37

2009

Maatregelen De meeste scholen zeggen maatregelen genomen te hebben, zoals het verhogen
van de maximale groepsgrootte boven de N-factor en het direct plaatsen van geïndiceerde
leerlingen. De N-factor is de door het ministerie van OCW ten behoeve van de bekostiging

100

Inspectie van het Onderwijs

|

Onderwijsverslag 2008/2009

vastgestelde groepsgrootte. Scholen zijn vrij in het bepalen van de groepsgrootte, mits de
kwaliteit van het onderwijs voldoende is. Van de 68 scholen met een plaatsingslijst heeft ruim
een vijfde geen maatregelen genomen om de plaatsingslijsten te voorkomen. De inspectie vindt
dit zorgelijk, want passende maatregelen hadden tot minder problemen voor leerlingen kunnen
leiden.

Thuiszitters
Landelijk 2.500 thuiszitters Thuiszitters zijn leerplichtige leerlingen die gedurende ten minste
vier aaneengesloten weken geen enkele vorm van onderwijs krijgen. In opdracht van het
ministerie van OCW inventariseert Ingrado, de vereniging van leerplichtambtenaren, de
thuiszitters. Aan het meest recente onderzoek over 2008/2009 deden 243 gemeenten mee, 55
procent van het totaal (Van Eekelen, 2009). Het aantal thuiszitters wordt geschat op 2.500 en
hiervan heeft 84 procent de leeftijd voor het voortgezet onderwijs. Twee derde van de thuiszit­
ters is jongen. Na gemiddeld vier maanden gaan thuiszitters meestal weer naar school.
Aantal thuiszitters in (v)so De inspectie heeft de thuiszitters binnen de potentiële doelgroep
van het (v)so geïnventariseerd op de peildatum 16 januari 2009. Scholen en rec’s hebben 92
thuiszitters doorgegeven, een iets lager aantal dan vorig jaar. Een derde van deze leerlingen
staat op een wachtlijst. De andere thuiszitters gingen al naar het (v)so, maar zijn bijvoorbeeld
verwijderd (tabel 4.6a).
Tabel 4.6a
Meerjarenoverzicht aantal thuiszitters
Jaar

Aantal thuiszitters
Op een wachtlijst

Overig

Totaal

2004

98

88

186

2005

48

46

94

2006

73

46

119

2007

50

38

88

2008

36

61

97

2009

33

59

92

Bron: Inspectie van het Onderwijs, 2009

4.7 Vermindering van onderwijstijd
Afwijkingen mogen De Wet op de expertisecentra (WEC) regelt dat leerlingen van vier tot en
met twaalf jaar in acht schooljaren ten minste 7.520 uren onderwijs krijgen. Leerlingen die
ouder zijn dan twaalf jaar krijgen ten minste duizend uren onderwijs per schooljaar. Voor
sommige leerlingen kan dit problemen opleveren vanwege hun handicap. De inspectie kan
scholen daarom op verzoek van het bevoegd gezag toestaan af te wijken van de voorschriften
voor individuele leerlingen (WEC, artikel 12).

Het onderwijs in sectoren

| Speciaal onderwijs en regionale expertisecentra

Vooral jonge leerlingen In 2008/2009 gaf de inspectie ongeveer 2.500 keer toestemming voor
vermindering van de onderwijstijd. Twee derde van de instemmingsbeschikkingen betreft
jongens, hetgeen gezien de sekseverhoudingen in het (v)so voor de hand ligt. Scholen vragen
het vaakst vermindering van onderwijstijd voor vier- en vijfjarige leerlingen, die echter ook al
minder verplichte uren hebben (880 versus 1.000). Van alle beschikkingen is 18 procent
gevraagd voor vierjarige leerlingen en 12 procent voor vijfjarige leerlingen. Bij alle andere
leeftijden zijn deze percentages veel lager.
Therapie belangrijkste reden Bijna een kwart van de leerlingen die vermindering van onder­
wijstijd krijgen, brengt die tijd thuis door, omdat ze op school overbelast zouden raken.
Driekwart van de leerlingen voor wie scholen vermindering van onderwijstijd vragen, krijgt
onder schooltijd therapie of behandeling. De inspectie heeft er begrip voor dat de belasting
voor (jonge) leerlingen te groot wordt als zij naast het minimumaantal uren onderwijs ook zorg
in verband met hun handicap nodig hebben. Toch roept de inspectie scholen op therapie- en
behandeltijd in te roosteren buiten de uren voor de basisvakken taal, lezen en rekenen/
wiskunde, om te voorkomen dat de leerlingen minder tijd aan deze vakken besteden dan hun
leeftijdgenoten in het regulier onderwijs. Veel scholen houden daar rekening mee door in het
rooster uren te blokkeren voor therapie.
Niet langer dan een schooljaar De inspectie verleent de instemming voor vermindering van
onderwijstijd hooguit tot het eind van het schooljaar. Als het bevoegd gezag in een volgend
schooljaar opnieuw vermindering van onderwijstijd nodig vindt, moet opnieuw instemming
worden gevraagd. Tijdens schoolbezoeken en bij de beoordeling van aanvragen kan de inspec­
tie inzage vragen in de leerlingdossiers. De inspectie let op de begeleiding op school en op
organisatorische en inhoudelijke afspraken met de instelling waar leerlingen verblijven als ze
niet op school zijn.

4.8 Nabeschouwing
Meer aandacht voor opbrengsten In opeenvolgende onderwijsverslagen uit de inspectie
zorgen over de kwaliteit van het (voortgezet) speciaal onderwijs. Er zijn verbeteringen zichtbaar,
maar het verbeterproces verloopt erg traag. De inspectie verwacht desondanks voortzetting van
de kwaliteitsontwikkeling, mede ondersteund door het wetsvoorstel kwaliteit (v)so en het
geïntensiveerde toezicht op zwakke en zeer zwakke scholen. Het is bemoedigend dat het aantal
zeer zwakke scholen hierdoor afneemt. Steeds meer scholen besteden voldoende aandacht aan
kwaliteitszorg en ook de toenemende aandacht voor systemen van leerlingenzorg stemt
gematigd positief. Er is een meer opbrengstgerichte benadering zichtbaar, waarbij het er om
gaat dat scholen hun leerlingen planmatig voorbereiden op vervolgonderwijs, de arbeidsmarkt
of een beschermde woon-, werk- en leefomgeving.
Betere naleving nodig De zorg voor geïndiceerde leerlingen in het regulier onderwijs laat op
onderdelen ernstig te wensen over. De naleving van wet- en regelgeving vraagt aandacht: te veel
scholen houden zich niet aan regels voor handelingsplanning, waardoor ouders onvoldoende
betrokken worden bij het onderwijs aan hun kind.

101

102

Inspectie van het Onderwijs

|

Onderwijsverslag 2008/2009

Bewaken onderwijstijd Nogal wat leerlingen in het (voortgezet) speciaal onderwijs krijgen
minder onderwijstijd dan het wettelijk minimum, omdat scholen om uiteenlopende redenen
vermindering van onderwijstijd vragen. Leerlingen die toch al tot de zwakkere groep behoren,
hebben onderwijstijd hard nodig om te kunnen presteren. Daarom besteedt de inspectie in de
toekomst aandacht aan de naleving van verplichtingen voor onderwijstijd.

Literatuur
Drost, M., & Bijstra, J. (2008). Leerlingen in beeld. Een onderzoek naar kenmerken van leerlingen die worden
aangemeld voor het cluster 4-onderwijs. Groningen: Regionaal Expertisecentrum Noord
Nederland, cluster 4 (RENN4).
Eekelen, J.H.A. van (2009). Oost west – Thuis is het ook niet alles. Thuiszittersonderzoek Ingrado 2008­
2009. Arnhem: Ingrado.
Inspectie van het Onderwijs (2009 ). Integraal toezicht regionale expertisecentra 2008. Utrecht:
Inspectie van het Onderwijs.
Ledoux, G., Karsten, S., Breetvelt, I., Emmelot, Y., Heim, M., m.m.v. Zoontjes, P. (2007).
Vernieuwing van zorgstructuren in het primair en voortgezet onderwijs. Een analytische evaluatie van de
herijking van het zorgbeleid. Amsterdam: SCO-Kohnstamm Instituut.
Meijen, G.W. (1987). Sociologische kanttekeningen bij de groei van het speciaal onderwijs. In: K.
Doornbos en L.M. Stevens (red.), De groei van het speciaal onderwijs. Den Haag: Staatsuitgeverij.
Minne, B., Webbink, D., & Wiel, H. van der (2009). Zorg om zorgleerlingen. Een blik op beleid, aantal en
kosten van jonge zorgleerlingen. Den Haag: Centraal Planbureau (CPB).
Ministerie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap (2009). Reactie op advies ecpo. [Brief van de
staatssecretaris Dijksma aan de Tweede Kamer, juni 2009, JOZ/133742]. Den Haag: OCW.
Smeets, E., & Wester, M. (2009). Knelpunten in de samenwerking tussen onderwijs- en zorginstellingen.
Nijmegen: ITS/ Radboud Universiteit Nijmegen.
Stoutjesdijk, R., & Scholte, E. M. (2009). Cluster 4 speciaal onderwijs. Een vergelijking tussen
leerlingen op cluster 4-scholen en cluster 4-rugzakleerlingen. Tijdschrift voor Orthopedagogiek,
48 (4), 161-168.

Het onderwijs in sectoren

| Speciaal onderwijs en regionale expertisecentra

103

Bijlage
Tabel 1
Aantallen scholen, personeelsleden en leerlingen in 2008
Aantal scholen

323

Aantal personeelsleden in fte’s x 1.000

19,6

Aantal leerlingen x 1.000

66,2

Bron: Ministerie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap, 2009

Tabel 2
Aantal cluster 1-scholen / -locaties (n=9) dat voldoende beoordeeld is op indicatoren uit het
waarderingskader
Indicator

Aantal
voldoende

Systeem van leerlingenzorg
De commissie voor de begeleiding bepaalt de onderwijsrelevante beginsituatie van de leerlingen.

7

De school stelt het handelingsplan vast in overeenstemming met de ouders.

8

De school gebruikt een samenhangend systeem van instrumenten en procedures voor het volgen
van de vorderingen en ontwikkeling van de leerlingen.

7

De commissie voor de begeleiding evalueert de uitvoering van het handelingsplan.

5

Functionele handelingsplanning
De leerinhouden komen overeen met de afspraken in de documenten voor
handelingsplanning.

8

Leerstofaanbod
De school hanteert een leerstofaanbod voor de schoolse vakken.

9

Het leerstofaanbod sluit aan op het uitstroomperspectief van de leerlingen.

9

Het leerstofaanbod maakt het mogelijk gericht in te spelen op verschillen tussen leerlingen.

9

Onderwijstijd
De teamleden maken efficiënt gebruik van de geplande onderwijstijd.

8

De school stemt de hoeveelheid tijd af op de onderwijsbehoeften van (individuele) leerlingen.

4

(Ortho)pedagogisch handelen
De teamleden gaan op een respectvolle wijze met de leerlingen om.

9

De teamleden handhaven de gedragsregels.

9

De teamleden stemmen hun (ortho)pedagogisch handelen af op de onderwijsbehoeften van de
leerlingen.

9

104

Inspectie van het Onderwijs

|

Onderwijsverslag 2008/2009

(Ortho)didactisch handelen
De leraren leggen duidelijk uit.

8

De leraren stimuleren de leerlingen tot denken.

7

De leraren realiseren een taakgerichte werksfeer.

9

De leraren stemmen de instructie en verwerking af op de onderwijsbehoeften van de leerling.

5

Actieve en zelfstandige rol leerlingen
De leerlingen zijn actief betrokken bij de onderwijsactiviteiten.

9

De leerlingen hebben verantwoordelijkheid voor de organisatie van hun leerproces, die past bij
hun ontwikkelingsniveau.

4

Schoolklimaat
De school heeft inzicht in de beleving van de sociale veiligheid door leerlingen en personeel en in
de incidenten die zich op het gebied van sociale veiligheid op school voordoen.

8

De school heeft een veiligheidsbeleid gericht op het voorkomen van incidenten in en om de school.

9

De school heeft een veiligheidsbeleid gericht op afhandeling van incidenten in en om de school.

9

Cyclisch proces kwaliteitszorg (n.b.: beoordeeld op het niveau van 3 instellingen)
De instelling heeft inzicht in de verschillen in onderwijsbehoeften van haar
leerlingenpopulatie.

2

De instelling hanteert een onderwijsconcept dat aansluit bij haar leerlingenpopulatie.

2

De instelling evalueert jaarlijks systematisch de kwaliteit van haar opbrengsten.

1

De instelling evalueert regelmatig het leren en onderwijzen.

2

De instelling evalueert regelmatig de leerlingenzorg.

1

De instelling werkt planmatig aan verbeteractiviteiten.

3

De instelling borgt de kwaliteit van het leren en onderwijzen en de leerlingenzorg.

3

De instelling rapporteert aan belanghebbenden inzichtelijk over de gerealiseerde kwaliteit van
haar onderwijs.

1

Bron: Inspectie van het Onderwijs, 2009

Het onderwijs in sectoren

| Speciaal onderwijs en regionale expertisecentra

105

Tabel 3
Voldoende beoordeelde indicatoren op zwakke cluster 3- en cluster 4-scholen, eerste onderzoek en heronder­
zoek na twee jaar, in percentages
Cluster 3

Cluster 4

eerste
onderzoek
(n=25)

tweede
onderzoek
(n=27)

eerste
onderzoek
(n=37)

tweede
onderzoek
(n=46)

De commissie voor de begeleiding bepaalt de
onderwijsrelevante beginsituatie van de leerlingen.

64

88

81

87

De school stelt het handelingsplan vast in overeen­
stemming met de ouders.

76

100

49

91

De school gebruikt een samenhangend systeem van
instrumenten en procedures voor het volgen van de
vorderingen en ontwikkeling van de leerlingen.

40

83

46

46

De commissie voor de begeleiding evalueert de
uitvoering van het handelingsplan.

28

39

11

26

52

84

16

46

De school hanteert een leerstofaanbod voor de
schoolse vakken.

76

86

60

84

Het leerstofaanbod sluit aan op het uitstroom-per­
spectief van de leerlingen.

68

85

70

69

Het leerstofaanbod maakt het mogelijk gericht in te
spelen op verschillen tussen leerlingen.

64

92

70

92

De teamleden maken efficiënt gebruik van de geplande
onderwijstijd.

92

77

78

92

De school stemt de hoeveelheid tijd af op de onder­
wijsbehoeften van (individuele) leerlingen.

16

29

24

34

Systeem van leerlingenzorg

Functionele handelingsplanning
De leerinhouden komen overeen met de afspraken in
de documenten voor handelingsplanning.
Leerstofaanbod

Onderwijstijd

(Ortho)pedagogisch handelen en (ortho)didactisch handelen
De teamleden gaan respectvol met leerlingen om.

100

100

97

100

De teamleden handhaven de gedragsregels.

100

100

97

97

De teamleden stemmen hun (ortho)pedagogisch
handelen af op onderwijsbehoeften.

96

100

75

97

De leraren leggen duidelijk uit.

92

92

76

79

De leraren realiseren een taakgerichte werksfeer.

100

100

97

100

De leraren stemmen de instructie en verwerking af op
de onderwijsbehoeften van de leerling.

56

75

50

45

Bron: Inspectie van het Onderwijs, 2009

106

107

Hoofdstuk 5
Beroepsonderwijs en
volwasseneneducatie
5.1
5.2
5.3
5.4
5.5
5.6

De kwaliteit van het onderwijs
De kwaliteit van examens
Publieke verantwoording
Thema’s beroepsonderwijs en volwasseneneducatie
Naleving van wet- en regelgeving
Nabeschouwing

110
116
117
118
122
125

108

Inspectie van het Onderwijs

|

Onderwijsverslag 2008/2009

Samenvatting
Zeer zwakke opleidingen Op 1 februari 2010 heeft het mbo 44 opleidingen van zeer zwakke
kwaliteit en twintig opleidingen waar de examenkwaliteit onvoldoende is. Deze 64 opleidingen
zijn op die datum voor het eerst op een lijst op internet gepubliceerd. In totaal 411 opleidingen
waren op 1 februari 2010 zwak.
Examens Exameninstrumenten voor eindtermopleidingen die scholen bij landelijke leveran­
ciers inkopen en ongewijzigd toepassen, voldoen voor 73 procent, terwijl die voor competentie­
gerichte opleidingen voor 84 procent aan de eisen voldoen.
Opbrengsten In het mbo haalt 69 procent van de studenten een diploma. De percentages voor
hogere niveaus en voor de sectoren groen onderwijs en zorg en welzijn zijn relatief gunstig.
Allochtone studenten, vooral de jongens, doen het slechter dan autochtone studenten. In het
niet-bekostigde mbo met contactonderwijs haalt 72 procent van de studenten een diploma.
Studenten geven hun opleiding een 6,9 en hun instelling een 6,3, waarbij studenten op de
hogere niveaus het meest kritisch zijn.
Verantwoording De publieke verantwoording van de bekostigde instellingen in jaarverslagen
gaat licht vooruit, maar laat nog steeds te wensen over. Hetzelfde geldt voor de niet-bekostigde
instellingen waar de inspectie in 2008 voor het eerst een verslag opvroeg.
Competentiegericht onderwijs Het evenwicht tussen kennis, vaardigheden en houding in het
aanbod van competentiegerichte opleidingen nam toe, evenals de afwisseling in werkvormen.
De kritische punten betreﬀen het niveau en de diepgang van opleidingen en de te geringe
externe oriëntatie. Studenten blijven vragen om meer structuur.
Klachten De behandeling van klachten is sinds 2008 nauwelijks vooruitgegaan.
Klachtenregelingen zijn beter toegankelijk, maar over de behandeling van klachten in de
praktijk bestaat nog steeds veel ontevredenheid.
Zorgplicht Instellingen besteden weinig aandacht aan het arbeidsmarktperspectief van hun
opleidingen. Ze laten wensen van studenten voorgaan en blijven door hun opleidingenaanbod
concurreren. De voorlichting aan studenten over hun kansen op de arbeidsmarkt schiet tekort.
Invoering Wet BIO De Wet BIO lijkt tot meer deskundigheid in mbo-instellingen te leiden. De
bekendheid met de wet is groter aan de top van instellingen dan op lagere niveaus. Belangrijk is
de rol van leidinggevenden. Docenten zetten vraagtekens bij de invulling van die rol.
Evc-procedures onvoldoende De meerderheid van evc-procedures in het mbo voldoet niet aan
kwaliteitseisen uit de evc-code. Hierdoor wordt de waarde van competenties onvoldoende
betrouwbaar vastgesteld.

Het onderwijs in sectoren

| Beroepsonderwijs en volwasseneneducatie

Naleving De wettelijke bepalingen over onderwijstijd, het melden van verzuim en voortijdig
schoolverlaten, het gebruik van juiste opleidingsnamen en de beroepspraktijkvorming worden
niet alle goed nageleefd. Bij hercontroles zijn verbeteringen te zien, maar het tempo van die
verbeteringen moet over de hele linie worden opgevoerd.

109

110

Inspectie van het Onderwijs

|

Onderwijsverslag 2008/2009

5.1 De kwaliteit van het onderwijs
Zeer zwakke mbo-opleidingen
Maandelijkse publicatie Vanaf 1 februari 2010 publiceert de inspectie maandelijks een lijst met
zeer zwakke mbo-opleidingen, zoals dat in het primair onderwijs en het voortgezet onderwijs al
langere tijd gebeurt. Op 1 februari 2010 hebben 44 mbo-opleidingen een zeer zwakke onder­
wijskwaliteit:
• veertig opleidingen bij negen verschillende roc’s;
• drie opleidingen bij een aoc;
• één opleiding bij een vakinstelling.
Bij vier opleidingen is de kwaliteit al langer dan een jaar zeer zwak. De verdeling van de zeer
zwakke opleidingen over de verschillende typen instellingen en de kwaliﬁcatieniveaus weer­
spiegelt ongeveer de verdeling in het mbo-veld. Het niet-bekostigd onderwijs heeft op de
peildatum geen opleidingen met zeer zwakke onderwijskwaliteit.
Beslisregels Een opleiding is zeer zwak als de opbrengsten niet aan de norm voldoen (als te veel
studenten de opleiding zonder diploma verlaten) én als het onderwijsproces niet aan de norm
voldoet. Dat is het geval als de inspectie ten minste vijf van de veertien criteria als onvoldoende
beoordeelt, of als ten minste drie van de vijf kerncriteria (samenhang van het programma,
maatwerk, benutten van de leertijd, begeleiden bij het leren, beroepspraktijkvorming) onvol­
doende zijn. Bij zeer zwakke opleidingen zijn, net als in de andere onderwijssectoren, zowel de
opbrengsten als het onderwijsproces onder de maat.
Zwakke opleidingen Op 1 februari 2010 was op 411 opleidingen sprake van zwakke onderwijs­
kwaliteit. Een opleiding geldt als zwak, als alleen de opbrengsten onvoldoende zijn of alleen het
onderwijsproces onvoldoende kwaliteit heeft. Als het onderwijsproces na een jaar nog steeds
onvoldoende is, geldt de opleiding als zeer zwak. Als alleen de opbrengsten langdurig te laag
zijn, blijft de opleiding zwak.
Onvoldoende examenkwaliteit In het mbo beoordeelt de inspectie niet alleen de kwaliteit
van het onderwijs, maar ook de examenkwaliteit. Die is onvoldoende als opleidingen niet
voldoen aan minimaal drie van de zeven examenstandaarden of als ten minste één van de
kernstandaarden onvoldoende is. De kernstandaarden betreﬀen de dekking van exameninstru­
menten met landelijke eisen, toetstechnische kwaliteitseisen, de afname, beoordeling en
diplomering en ten slotte de naleving van wettelijke vereisten. Er stonden op 1 februari 2010
twintig mbo-opleidingen met onvoldoende examenkwaliteit op de lijst van de inspectie.

De resultaten van kwaliteitsonderzoeken
Onderzochte opleidingen De inspectie onderzocht in 2008/2009 in totaal 877 opleidingen.
Deze opleidingen vormen samen geen representatieve steekproef: 444 opleidingen kregen een
kwaliteitsonderzoek vanwege risico’s op tekortkomingen, 433 opleidingen kregen een onder­
zoek naar kwaliteitsverbetering omdat de inspectie in een eerder stadium tekortkomingen
constateerde.

Het onderwijs in sectoren

| Beroepsonderwijs en volwasseneneducatie

Basistoezicht Van de 877 onderzochte opleidingen had 38 procent voldoende onderwijskwali­
teit, zodat de inspectie basistoezicht toekende. Een klein deel van deze groep (zeventien
opleidingen) kreeg desondanks geïntensiveerd toezicht, omdat ze niet voldeden aan wettelijke
vereisten.
Aangepast toezicht Bij 62 procent van de opleidingen was aangepast toezicht nodig, omdat de
opbrengsten of het onderwijsproces niet aan de eisen voldeden. In de loop van de onderzoeks­
periode beoordeelde de inspectie 102 van de 877 opleidingen als zeer zwak. Een deel van de
opleidingen is intussen door instellingen beëindigd, een ander deel had zich voor 1 februari
2010 verbeterd. Daarom bestond de lijst van zeer zwakke opleidingen op die datum uit 44 zeer
zwakke opleidingen.

Oorzaken van onvoldoende kwaliteit op zeer zwakke opleidingen
Onvoldoende begeleiding De inspectie ging bij de 102 zeer zwakke opleidingen uit de gehele
onderzoeksperiode na, waar ze met name tekortschieten in hun onderwijsproces. Het gaat
meestal om een samenloop van tekortkomingen in de intake, de begeleiding bij het leren en de
studieloopbaanbegeleiding, het maatwerk dat instellingen moeten leveren en de samenhang in
het programma. De beroepspraktijkvorming beoordeelt de inspectie pas sinds eind 2009 apart.
Intake schiet tekort De begeleiding van studenten is het hoofdprobleem, maar ook de intake
schiet vaak tekort. De opleidingen slagen er dus niet in, evenmin als het voorafgaande vmbo,
om studenten een goed beeld over de mbo-opleiding te geven en gaan vervolgens onvoldoende
na of ze wel op de goede plek zitten. Het relatief hoge percentage voortijdig schoolverlaters op
deze opleidingen hangt daar mogelijk mee samen.
Eindtermgericht en competentiegericht De onderzochte groep zeer zwakke opleidingen
bestaat uit 36 competentiegerichte en 66 eindtermgerichte opleidingen. De samenwerking met
ketenpartners, veiligheid, programmatijd, benutting van leertijd, voldoen aan wettelijke
vereisten, registratie en bejegening van studenten zijn op een grote meerderheid van de
opleidingen als voldoende beoordeeld. Eindtermgerichte en competentiegerichte opleidingen
verschillen hier nauwelijks van elkaar.
Didactisch handelen De indicatoren die op minder dan de helft van de zeer zwakke opleidin­
gen als voldoende zijn beoordeeld, zijn weergegeven in ﬁguur 5.1a. Hier komen enkele verschil­
len aan het licht, maar omdat het aantal zeer zwakke opleidingen gering is, moeten die met
enige voorzichtigheid geïnterpreteerd worden. De verschillen in voorzieningen en de werkvor­
men/het didactisch handelen springen het meest in het oog. Hier heeft de inspectie de eind­
termgerichte opleidingen gunstiger beoordeeld dan de competentiegerichte.

111

112

Inspectie van het Onderwijs

|

Onderwijsverslag 2008/2009

Figuur 5.1a

39

Studieloopbaanbegeleiding

34

Voldoendes op kwaliteitsindicatoren bij
zeer zwakke opleidingen, uitgesplitst naar
eindtermgerichte en competentiegerichte
opleidingen op 1 januari 2010 (in percenta­
ges, n=102)

36

Maatwerk

26
34

Voorzieningen

53

Werkvormen/
didactisch handelen

29
50
19

Samenhang programma

Competentiegericht
Eindtermgericht

29
19

Intake

25

Bron: Inspectie van het Onderwijs, 2010

3

Begeleiding in de instelling

11

0

10

20

30

40

50

60

Verschillen tussen instellingen
Prestaties van instellingen Er zijn steeds meer en betere gegevens over prestaties van mbo­
instellingen uit verschillende bronnen beschikbaar. Die heeft de inspectie gebruikt om te
inventariseren hoe instellingen zich van elkaar onderscheiden. Het gaat hier dus niet meer om
afzonderlijke opleidingen, maar om instellingen. De inspectie gaat in 2010 verder met dit type
analyse, maar presenteert hier een eerste overzicht van haar bevindingen.
Zes kenmerken De inspectie maakt gebruik van het percentage voortijdig schoolverlaters, het
gemiddeld jaarresultaat, de kwaliteit van jaarverslagen, de tevredenheid van studenten, het
percentage studenten in opleidingen met onvoldoende onderwijskwaliteit en het percentage
studenten in opleidingen met onvoldoende examenkwaliteit. Per kenmerk zijn de instellingen
verdeeld in drie even grote groepen: de best presterende, de slechtst presterende en een
tussengroep. Daarna is per instelling bekeken hoe het totaalbeeld over de zes kenmerken er
uitziet.
Geen duidelijke topgroep Geen enkele instelling valt op zes of vijf kenmerken in de best
presterende groep en er is ook geen enkele instelling die op vijf of zes kenmerken tot de slechtst
presterende groep behoort. Alle instellingen laten een wisselend beeld zien op de kenmerken.
De instelling die het meest gunstig naar voren komt, hoort op vier kenmerken tot de beste
groep en vijf instellingen doen het goed op drie kenmerken. Daarentegen zijn er zes instellin­
gen die op vier kenmerken tot de slechtste groep behoren.
Tevredenheid en voortijdig schoolverlaten Het percentage voortijdig schoolverlaters en de
tevredenheid van studenten (JOB, 2008) hangen samen. Studenten van instellingen met de
laagste percentages voortijdig schoolverlaters waarderen hun instelling met een 7,1 terwijl
studenten van instellingen met de hoogste percentages voortijdige schoolverlaters een 6,1
geven. In dat cijfer is de waardering voor de instelling door de voortijdige schoolverlaters niet
verwerkt; de samenhang zou dan waarschijnlijk nog sterker zijn.

Opbrengsten bekostigd onderwijs
Gediplomeerde uitstroom als opbrengstenmaat De inspectie gebruikt de gediplomeerde
uitstroom (het aandeel van de mbo-studenten die in een bepaald jaar het mbo met een diploma
verlaten op het totaal van de uitstroom in dat jaar) als indicator voor de opbrengsten in deze

Het onderwijs in sectoren

| Beroepsonderwijs en volwasseneneducatie

113

sector. De gemiddelde gediplomeerde uitstroom in 2007/2008 is 69 procent. Dat is te laag: bijna
een derde van de studenten (31 procent) verlaat het mbo zonder diploma.
Opbrengsten lagere niveaus minder gunstig De opbrengsten van de beroepsopleidende
leerweg zijn gunstiger dan die van de beroepsbegeleidende leerweg. Daarnaast zijn
opbrengsten gunstiger voor hogere kwaliﬁcatieniveaus. Bij een deel van de opleidingen op
niveau 1, de opleidingen tot arbeidsmarktgekwaliﬁceerd assistent, geldt ook plaatsing op de
arbeidsmarkt zonder diploma als succes. Desondanks is de lage gediplomeerde uitstroom op
niveau 1 en 2 zeer zorgelijk. Hier kan meespelen dat de doorstroom van vmbo naar mbo
toeneemt (zie ook hoofdstuk 14), waardoor leerlingen die vroeger na het vmbo het onderwijs
verlieten, nu het mbo binnenkomen. Dit is een goede ontwikkeling, maar de keerzijde is dat het
mbo met een meer complexe groep studenten op niveau 1 en 2 te maken krijgt. De toegankelijk­
heid bij de poort stijgt, maar dat betekent niet dat de opbrengsten ook stijgen.
Laagste opbrengsten bij techniek De sectoren groen en zorg en welzijn hebben betere
opbrengsten dan techniek en economie/administratie, vooral op niveau 1 (tabel 5.1a; zie ook
hoofdstuk 6). Techniek heeft de minst gunstige opbrengsten en de verschillen tussen de niveaus
zijn hier ook het grootst. Waar dat precies aan ligt, is niet duidelijk, maar mogelijk speelt een
combinatie van verschillen in moeilijkheid van opleidingen en verschillen in kenmerken van
studenten een rol. Daar komt bij dat ook onderling samenhangende kenmerken als sekse,
sector, niveau en leerweg invloed uitoefenen. Verder onderzoek, ook op het onderliggende
brancheniveau, is nodig. Dat vergt een eenduidige indeling van opleidingen, branches en
sectoren. Zo’n indeling is in 2010 beschikbaar.
Tabel 5.1a
Gediplomeerde uitstroom naar sector en niveau (in percentages, n=171.554)
Economie

Techniek

Zorg

Groen

Totaal

Niveau 1

53

39

64

73

48

Niveau 2

58

53

55

64

56

Niveau 3

63

83

73

78

72

Niveau 4

76

76

78

83

77

Totaal

67

65

72

76

69

Bron: Inspectie van het Onderwijs, 2010

Sekseverschillen bij zorg en welzijn Meisjes doen het in het mbo beter dan jongens bij
economie en zorg en welzijn (ﬁguur 5.1b). Bij zorg en welzijn is het sekseverschil het grootst:
hier haalt driekwart van de meisjes een diploma tegen slechts 57 procent van de jongens.
Jongens doen het dus relatief slecht in een sector die qua aantallen studenten door meisjes
gedomineerd wordt. Bij techniek domineren de jongens in aantallen, maar hier is het seksever­
schil in behaalde diploma’s klein. In de sector groen presteren jongens en meisjes vergelijkbaar.

Inspectie van het Onderwijs

114

Economie
(totaal 67)

65

Techniek
(totaal 65)

|

Groen
(totaal 76)

Zorg
(totaal 72)

75

70

65

Onderwijsverslag 2008/2009

76

Gediplomeerde uitstroom
naar sekse en sector (in
percentages, n=171.554)

76
65

62

Figuur 5.1b

Totaal
(totaal 69)

72

57

Jongens
Meisjes
Bron: Inspectie van het Onderwijs, 2010

Allochtone studenten vaker ongediplomeerd Van de niet-westerse allochtone studenten
haalt 59 procent een mbo-diploma, van de autochtone studenten 72 procent. De westerse
allochtonen zitten hier met 63 procent tussenin. De allochtone meisjes doen het veel beter dan
de allochtone jongens, maar blijven achter bij de autochtone meisjes. De verschillen hangen
waarschijnlijk ten dele samen met de sociaaleconomische achtergrond van studenten. Het blijft
zorgwekkend dat de achterstand van allochtone studenten in het mbo, het voorportaal van de
arbeidsmarkt, in 2007/2008 niet afneemt (ﬁguur 5.1c).

Autochtoon
(totaal 72)

Westerse allochtonen
(totaal 63)

Niet-westerse
allochtonen
(totaal 59)

Figuur 5.1c

Totaal
(totaal 69)

Gediplomeerde uitstroom
naar sekse en etniciteit (in
percentages, n=171.554)

75
69

67
59

66
52

72
65

Jongens
Meisjes
Bron: Inspectie van het Onderwijs, 2010

Vooropleiding Hoe hoger de vooropleiding van studenten, hoe beter doorgaans de opbreng­
sten in het mbo (ﬁguur 5.1d). Dat is minder vanzelfsprekend dan het lijkt: het mbo biedt immers
vier uitstroomniveaus die instroomverschillen zouden kunnen opvangen. Ieder niveau zou
daardoor in principe even hoge opbrengsten kunnen hebben. Studenten met een havovooropleiding halen minder vaak een diploma dan leerlingen uit de hoogste leerwegen van het
vmbo. Vooral vwo-leerlingen doen het echter niet goed in het mbo, mogelijk door
motivatieproblemen.

Het onderwijs in sectoren

| Beroepsonderwijs en volwasseneneducatie

53

Praktijkonderwijs
Basisberoepsgerichte
leerweg vmbo
Kaderberoepsgerichte
leerweg vmbo
Gemengde/theoretische
leerweg vmbo

115

Figuur 5.1d
59

Gediplomeerde uitstroom
naar vooropleiding (in
percentages, n=171.554)

72
75
71

Havo

Bron: Inspectie van het Onderwijs, 2010
50

Vwo

69

Totaal

0

20

40

60

80

100

Opbrengsten niet-bekostigd onderwijs
Prestaties cohort als opbrengstenmaat Niet-bekostigde instellingen met een licentie voor
mbo-opleidingen zijn niet verplicht gegevens in het kader van de Wet Onderwijsnummer te
leveren, zoals bekostigde instellingen die verplichting wel hebben. De inspectie gebruikt voor
deze instellingen daarom een andere opbrengstenmaat: nagegaan wordt hoeveel procent van
de studenten die aan een opleiding begint, na drie jaar een diploma heeft gehaald.
Aanloopproblemen In 2009 heeft de inspectie alle 64 niet-bekostigde instellingen een
vragenlijst gestuurd over de opbrengsten in 2007/2008. De inspectie kreeg gegevens van 51
instellingen (48 instellingen met contactonderwijs, drie met afstandsonderwijs) retour. De 51
instellingen bieden in totaal 235 opleidingen, voornamelijk op de niveaus 2, 3 en 4 en verzorgen
onderwijs aan 9.234 studenten. De respons van 80 procent is te laag, maar vergelijkbaar met de
jaren waarin het bekostigd onderwijs met het onderwijsnummer begon. Het gaat hier waar­
schijnlijk om aanloopproblemen in de informatievoorziening. De respons is wel hoog genoeg
voor een betrouwbare eerste indruk van de opbrengsten.
Sterk wisselend beeld Van de studenten in het contactonderwijs heeft 72 procent na drie jaar
een diploma, van de studenten in het afstandsonderwijs slechts 10 procent. De verschillen
tussen deze typen onderwijs zijn dus zeer groot.

Tevredenheid studenten
Landelijke monitor In 2008 organiseerde de Jongeren Organisatie Beroepsonderwijs (JOB) voor
de vijfde keer het tweejaarlijkse tevredenheidsonderzoek onder mbo-studenten (JOB, 2008).
Bijna 84.000 studenten van 61 mbo-instellingen (17 procent van alle studenten) werkten mee.
Meer tevreden over opleiding In 2008 gaven studenten hun opleiding gemiddeld een 6,9 en
de instelling waar de opleiding onder valt een 6,3. Door de jaren heen zijn mbo-studenten iets
tevredener over hun opleiding geworden, maar de tevredenheid over de instelling blijft het­
zelfde (ﬁguur 5.1e). De tevredenheid van studenten die de opleiding voortijdig verlieten wordt in
de JOB Monitor niet bepaald. Als die mee zou tellen, zouden de cijfers waarschijnlijk minder
gunstig uitvallen.

116

Inspectie van het Onderwijs

|

Onderwijsverslag 2008/2009

Figuur 5.1e
6,9

7,0
6,7

6,8

6,7

6,6

6,6

6,6
6,4

6,3

6,3
6,2

Tevredenheid mbo-studenten van 2000
tot en met 2008, uitgedrukt in cijfers voor
opleiding en instelling

6,4

6,2

Rapportcijfer voor de opleiding
Rapportcijfer voor de instelling

6,3

6,0

Bron: Inspectie van het Onderwijs, 2009; Cfi, 2009

2000

2002

2004

2006

2008

Kritische geluiden Hoewel de meerderheid van de mbo-studenten tevreden is, is er ook een
groep die kritische geluiden uit. De ontevreden studenten (in omvang enigszins wisselend per
onderwerp van een kwart tot een vijfde) zeggen bijvoorbeeld dat ze uitslagen van toetsen niet
op tijd krijgen en hebben geen duidelijk beeld van hun studievoortgang. Studenten van niveau
4 zeggen relatief vaak dat ze niet genoeg leren en dat hun opleiding niet moeilijk genoeg is. Ook
studenten van niveau 1 vinden hun opleiding vaak te gemakkelijk.
Belang van begeleiding De waardering van studenten voor hun opleiding hangt samen met de
volgende kenmerken:
• de informatie van de opleiding klopt met de werkelijkheid;
• de opleiding heeft goede docenten;
• studenten krijgen een goed beeld van de studievoortgang;
• er is voldoende begeleiding;
• de theorie sluit aan bij de praktijk;
• studenten vinden dat ze voldoende leren op de opleiding.

5.2 De kwaliteit van examens
Kwaliteit van examenproducten van externe leveranciers
Inkoop van producten Het mbo kent alleen decentrale examinering. Dat betekent dat elke
instelling verantwoordelijk is voor de examinering van beroepsopleidingen. Door opgaven en
andere exameninstrumenten in te kopen is een zekere standaardisering mogelijk. Instellingen
kunnen ook diensten inkopen, zoals de afname van het examen en de beoordeling van gemaak­
te opgaven.
Voordelen van ingekochte producten Er is een groot aantal examenleveranciers actief in het
mbo, vaak gelieerd aan een bedrijfstak. Daardoor is er meer waarborg dat het beroepenveld
vertrouwen heeft in de kwaliteit van de examinering. Inkopen van producten of diensten is
verder eﬃciënt en kan, mits aan kwaliteitseisen wordt voldaan, een positieve bijdrage leveren
aan de examinering in het mbo. Voor het inspectietoezicht zijn ingekochte examenproducten
ook eﬃciënt, omdat een eenmalige beoordeling volstaat voor alle opleidingen die hetzelfde
product gebruiken.

Het onderwijs in sectoren

| Beroepsonderwijs en volwasseneneducatie

Deel producten niet goed genoeg Uit de beoordelingen van de inspectie blijkt, dat ingekochte
examenproducten voor eindtermgerichte opleidingen in 27 procent van de gevallen niet aan de
eisen voldoen. Bij de producten voor competentiegerichte opleidingen voldoet 16 procent niet.
De ingekochte examendiensten voldoen wel aan gestelde eisen als deskundigheid van betrok­
kenen en deugdelijkheid en borging van examenprocessen. Een meer gedetailleerde beschrij­
ving van dit onderzoek staat in hoofdstuk 13.

5.3 Publieke verantwoording
Bekostigde instellingen
Wettelijke kaders Voor jaarverslagen van bekostigde instellingen gelden twee wettelijke
kaders. Op basis van de Regeling jaarverslaggeving van 17 december 2007 moesten instellingen
in 2009 in hun jaarverslag voor het eerst rekening houden met richtlijnen op grond van het
Burgerlijk Wetboek. Het ministerie heeft aandacht gevraagd voor de thema’s klachten en extern
rendement, maar instellingen hoeven daarover pas in 2010 te rapporteren. De helft van de
instellingen rapporteerde nu al over klachtenbehandeling, een kwart over het extern
rendement.
Kwaliteit Instellingen zijn volgens artikel 1.3.6 van de WEB verplicht om regelmatig verslag te
doen van de beoordelingen van de kwaliteit van het onderwijs, de uitkomsten daarvan en het
voorgenomen beleid. Ze moeten ook rapporteren over de beoordeling van het personeelsbeleid
en van de examens. De instelling kan ervoor kiezen deze rapportages in het jaarverslag op te
nemen.
Verantwoording afleggen De meeste instellingen (ongeveer 90 procent) leggen verantwoor­
ding af over hun doelstelling, missie, kernactiviteiten, belangrijke ontwikkelingen en de
interne organisatiestructuur. Het percentage instellingen dat verantwoording aﬂegt over de
juridische structuur (bijvoorbeeld dochterondernemingen, meerderheidsbelangen), de
verwachte ontwikkelingen en de voornaamste risico’s in het komende jaar ligt tussen 45 en 60
procent.
Kwart jaarverslagen schiet tekort Een kwart van de jaarverslagen voldoet niet aan wettelijke
vereisten. Iets meer dan de helft (52 procent) voldoet niet als verantwoordingsdocument.
Instellingen melden te weinig over hun prestaties of de informatie is te globaal. Dat is bijvoor­
beeld het geval als er alleen uitspraken over prestaties van de hele instelling worden gedaan,
zonder uitsplitsing naar onderdelen van de instelling. Zo komt het voor dat een instelling die
zowel vmbo als mbo biedt, in het jaarverslag geen onderscheid maakt tussen deze onderwijs­
soorten. Koole (2009), die jaarverslagen vanuit het perspectief van werkgevers onderzocht,
constateert dat ze onvoldoende inzicht bieden in de manier waarop instellingen het bedrijfs­
leven bij het onderwijs betrekken en hoe ze omgaan met de inbreng van die kant. Ook consta­
teert hij dat er veel in algemene termen wordt gesproken en dat jaarverslagen weinig speciﬁeke
informatie over sectoren of branches bevatten.
Informatie onvoldoende specifiek Evenals vorig jaar is voor het inspectietoezicht slechts
16 procent van de jaarverslagen goed bruikbaar. Deze verslagen bieden de inspectie voldoende

117

118

Inspectie van het Onderwijs

|

Onderwijsverslag 2008/2009

informatie om te bepalen of er risico’s zijn voor de onderwijskwaliteit. Het belangrijkste
knelpunt is dat te weinig informatie wordt gegeven over onderdelen van de instelling.
Bovendien zijn jaarverslagen vaak promotioneel van toon, bevatten ze weinig terugblikken en
leveren ze weinig goede informatie over prestaties van instellingen.

Niet-bekostigde instellingen
Verslag van werkzaamheden Niet-bekostigde instellingen zijn volgens artikel 1.4.1, lid 3 van
de WEB verplicht jaarlijks een verslag van werkzaamheden te publiceren, het equivalent van het
jaarverslag bij bekostigde instellingen. Dit is een nieuwe activiteit voor deze instellingen. In
2009 vroeg de inspectie de verslagen op. Van de 64 instellingen voldeden vijf instellingen niet
aan hun informatieplicht. De inspectie ziet erop toe dat zij in 2010 wel een verslag leveren.
Onderwerpen De inspectie vroeg instellingen in hun verslag aandacht te besteden aan de
beroepspraktijkvorming, onderwijstijd, meldingen van afwezigheid van kwaliﬁcatieplichtige
studenten, tevredenheidsonderzoeken, kwaliteitszorg, klachten, controle van de examens en
opbrengsten. De meeste instellingen beschrijven vijf of meer van deze onderwerpen.
Kwaliteitszorg en klachten komen het vaakst voor, onderwijstijd en meldingen van afwezigheid
het minst. De verslagen bevatten wel oordelen van de instelling zelf over de kwaliteit, maar die
worden weinig onderbouwd door oordelen van belanghebbenden of onafhankelijke deskundi­
gen. Negen instellingen vermelden geen gegevens over verstrekte diploma’s.
Kleine vooruitgang De verslagen geven vaker informatie over opbrengstdoelen (nu 64 procent,
vorig jaar 54) en maatregelen die opbrengsten beogen te verbeteren (nu 28 procent, vorig jaar
16).
Bruikbaarheid beperkt De inspectie vindt een verslag bruikbaar als de instelling zich over
minimaal zeven onderdelen verantwoordt en rapporteert over de tevredenheid van studenten.
Een kwart van de verslagen is dan bruikbaar en nog een kwart is matig bruikbaar, omdat wel een
deel van de gegevens aanwezig is. De rest is onvoldoende bruikbaar.

5.4 Thema’s beroepsonderwijs en volwasseneneducatie
Naar een competentiegerichte kwaliﬁcatiestructuur
Herhalingsonderzoek In 2008 onderzocht de inspectie kwaliteit, niveau en borging van
competentiegericht onderwijs in het mbo (Inspectie van het Onderwijs, 2008). Dit onderzoek
was in grote lijnen vergelijkbaar met een onderzoek uit 2007, waardoor vergelijking in de tijd
mogelijk is. In 2008 bereikten competentiegerichte opleidingen 295.000 studenten, 60 procent
van het totaal. Een jaar eerder ging het om een kwart.
Diepgang, evenwicht en structuur In 2007 concludeerde de inspectie dat opleidingen meer
diepgang zouden moeten krijgen, vooral door theorie aan te bieden die toegesneden is op de
beroepspraktijk. Ook zou er meer evenwicht tussen kennis, vaardigheden en houding moeten
komen in combinatie met een grotere afwisseling van werkvormen. Ten slotte zouden opleidin­
gen studenten meer structuur moeten bieden.

Het onderwijs in sectoren

| Beroepsonderwijs en volwasseneneducatie

Nog onvoldoende diepgang Uit het onderzoek van de inspectie in 2008 blijkt, dat ten aanzien
van de diepgang van opleidingen weinig vooruitgang zichtbaar is. Studenten en bedrijven
verwachten meer theoretische bagage. Een derde van de studenten (vooral uit de niveaus 3 en 4)
vindt de opleiding te gemakkelijk, onvoldoende uitdagend en te weinig diepgaand in de
theoretische vakken. Ook veel bedrijven betwijfelen of het niveau van de opleiding voldoende is
voor een goede voorbereiding op de beroepspraktijk. Bedrijven en docenten vrezen dat compe­
tentiegericht onderwijs ten koste gaat van de diepgang en de algemene en theoretische bagage
van studenten. Contacten met bedrijven en opleidingen in de beroepskolom zijn niet geïntensi­
veerd. Dat is juist van belang om beter praktijkleren en een goede doorstroming te realiseren.
Evenwicht in aanbod verbeterd De opleidingen brachten meer evenwicht in het aanbod en er
is meer variatie in werkvormen. Studenten krijgen vaker klassikaal onderwijs, beoordeling en
borging worden beter aangepakt en docenten zijn competenter. Opleidingen toetsen een deel
van de competenties in de praktijk, maar docenten en bedrijven zijn onzeker over de inhoud en
organisatie hiervan. Opleidingen maken zich zorgen over de kwaliteit van de praktijkbegelei­
ding op de werkplek, het bedrijfsleven vindt dat de opleidingen te weinig doen aan overleg en
beroepspraktijkvorming.
Vraag om structuur blijft Studenten vragen nog steeds om meer klassikaal onderwijs en meer
instructie. Ze willen ook meer duidelijkheid, meer uitdaging en beter georganiseerd onderwijs
(Inspectie van het Onderwijs, 2008).
Tevredenheid De inspectie heeft aan de hand van gegevens uit de laatste JOB Monitor uit 2008
onderzocht hoe tevreden studenten zijn over opleidingen (ﬁguur 5.4a). Het competentiegericht
onderwijs beoogt beter aan te sluiten bij leerstijlen en cultuur van jongeren en dat zou in
theorie een grotere tevredenheid moeten opleveren. Studenten in eindtermgerichte opleidin­
gen zijn echter juist iets tevredener, alleen op niveau 4 is er geen verschil. Studenten in niveau 1
zijn weliswaar het meest tevreden over het competentiegericht onderwijs, maar ze zijn nog
tevredener over eindtermgericht onderwijs.

7,2

Niveau 1

Figuur 5.4a

7,6

Niveau 2

6,9
7,1

Niveau 3

6,8
7,0

Niveau 4

6,9
6,9

Totaal

6,9
7,0

Tevredenheid mbo-studenten eindtermge­
richte en competentiegerichte opleidingen
per niveau, uitgedrukt in cijfers (n=82.996)
Competentiegericht
Eindtermgericht
Bron: Inspectie van het Onderwijs, 2010

0

2

4

6

8

10

Behandeling van klachten
Kwaliteit klachtenbehandeling De inspectie onderzocht in 2009 evenals in 2008 hoe toegan­
kelijk websites van mbo-instellingen zijn wat betreft informatie over de behandeling van
klachten. Beide keren sprak de inspectie met vijftig personen over hun ervaringen op dit gebied
en werden websites van 48 instellingen bekeken. In het tweede onderzoek beoordeelde de

119

120

Inspectie van het Onderwijs

|

Onderwijsverslag 2008/2009

inspectie ook 42 klachtenregelingen op de mate waarin ze een onafhankelijke behandeling
waarborgen.
Informatie beter toegankelijk Het percentage instellingen dat op de website informatie geeft
over het omgaan met klachten steeg van 44 naar 54 procent, maar is nog steeds te laag. Het
percentage websites met een volledige klachtenregeling steeg van 23 naar 30 procent. Bezoekers
hoeven niet meer door te klikken naar websites van onderdelen van de instelling, zoals dat
eerder soms het geval was. Het adres van de persoon tot wie de klager zich kan richten staat nu
vaker op websites. Bezoekers moeten voor informatie wel verder zoeken dan de hoofdpagina
van de website, maar de gegevens zijn sneller en gemakkelijker te vinden.
Klachten niet goed afgehandeld Studenten van wie een klacht is behandeld, zijn kritisch over
gesprekken met docenten, teamleider of directeur. De kritiek op de directeur van de onderwijs­
kundige eenheid, die meestal de gesprekspartner namens de instelling is, nam toe. Behalve aan
de bejegening schort er veel aan de communicatie over het verloop en de afronding van het
proces. De praktijk past op deze punten niet bij wat klachtenregelingen beogen.
Meer aandacht voor onafhankelijkheid Twee derde van de instellingen heeft een formele
interne klachtencommissie. Hun klachtenregelingen zijn vaak beter dan die van instellingen
zonder zo’n commissie. Vaak is de onafhankelijkheid van de commissie echter niet gewaarborgd
door bijvoorbeeld een externe voorzitter. Meestal staat niet in de klachtenregeling dat klagers
in beroep kunnen gaan of een externe klachtencommissie kunnen inschakelen. Bijna de helft
van de instellingen kent geen mogelijkheid tot beroep, intern noch extern. Bijna de helft noemt
in de klachtenregeling ook geen externe klachtencommissie tot wie klagers zich in tweede
instantie kunnen wenden.
Niet-bekostigde instellingen Klachtenregelingen van niet-bekostigde instellingen kennen
minder voorzieningen die een zorgvuldige behandeling waarborgen dan de regelingen van
bekostigde instellingen. Geen enkele niet-bekostigde instelling in het onderzoek heeft een
interne klachtencommissie.
Vervolg Direct na het eerste onderzoek in februari 2009 publiceerden de MBO Raad en JOB
richtlijnen voor de behandeling van klachten (Schuit, Hövels en Kennis, 2009). Het tweede
onderzoek van de inspectie vond betrekkelijk snel daarna plaats. Verbeteringen in de toeganke­
lijkheid en de onafhankelijkheid van de klachtenregelingen hadden in principe na korte tijd
bereikt kunnen worden, maar voor invoering van de richtlijnen op de werkvloer is waarschijn­
lijk meer tijd nodig.

Zorgplicht arbeidsmarktperspectief
Nieuwe zorgplicht Vanaf 1 augustus 2008 hebben instellingen een wettelijke zorgplicht. Dat
houdt in dat ze uitsluitend opleidingen met arbeidsmarktperspectief mogen aanbieden. Ook
moeten ze studenten goed voorlichten over hun kansen op werk. De inspectie deed een
verkennend onderzoek naar deze zorgplicht door een analyse van het opleidingenaanbod en de
voorlichting daarover. Ook zijn enkele gesprekken met instellingen gevoerd.

Het onderwijs in sectoren

| Beroepsonderwijs en volwasseneneducatie

Spanningsveld Instellingen willen studenten graag de opleiding van hun keuze bieden.
Overleg met regionale werkgevers stimuleert hen bovendien nieuwe opleidingen te beginnen of
bestaande opleidingen te verrijken en te verbreden. Vaak speelt het perspectief van de arbeids­
markt daarbij geen rol van betekenis, omdat instellingen willen concurreren. Daar komt bij dat
instellingen de keuze van studenten belangrijker vinden dan de vraag of opleidingen bijdragen
aan een evenwicht tussen vraag en aanbod op de arbeidsmarkt. De ondervraagde instellingen
hebben soms kritiek op prognoses van de kenniscentra en prognoses van het ROA gebruiken ze
weinig.
Voorlichting onvoldoende Instellingen geven onvoldoende voorlichting aan studenten over
de kans op werk na hun opleiding. Websites geven hier vrijwel nooit relevante informatie over.
Ook in de voorlichting aan vmbo-leerlingen wijzen instellingen nog maar zelden op het
arbeidsmarktperspectief. Gezien deze resultaten werkt de inspectie in 2010 het toezicht op de
zorgplicht verder uit.

Invoering van de Wet BIO
Verkenning In 2009 onderzocht de inspectie hoe instellingen invulling geven aan de verplich­
ting omtrent benoembaarheid en bekwaamheid van het onderwijzend personeel na wijzigin­
gen in de WEB. De inspectie sprak vertegenwoordigers van zeven mbo-instellingen, een lid van
het Landelijk Platform Beroepen Onderwijs en een functionaris van de MBO Raad (zie ook
hoofdstuk 11). De belangrijkste uitkomsten van dit verkennende onderzoek zijn:
• de bekendheid met bekwaamheidsomschrijvingen zit meer bij de top van instellingen dan op
lagere niveaus. De uitwerking in competenties is weinig bekend. Lerarenopleidingen die de
scholing van zijinstromers verzorgen, maken daar juist intensief gebruik van;
• de meeste docenten zijn al met de wet geconfronteerd in functioneringsgesprekken of
ontvingen er informatie over. Veel docenten zetten kanttekeningen bij het eﬀect van de wet,
omdat ze de deskundigheid en de beschikbare tijd van hun direct leidinggevenden in twijfel
trekken;
• alle instellingen kennen de plicht tot dossiervorming en geven er invulling aan, al zoeken ze
nog naar een deﬁnitieve vorm. Soms moeten recent ontwikkelde administratiesystemen op
de schop;
• werkgevers verwachten dat een landelijk register docenten stimuleert hun deskundigheid in
stand te houden. Docenten zelf wijzen op de statusverhogende werking van het register. Ze
zijn enigszins gereserveerd omdat ze weinig zien in een register dat uitsluitend leidt tot
aanvullende scholingsverplichtingen;
• instellingen verschillen in het tempo van veranderingen in het beleid ten aanzien van het
leraarschap. Dat tempo hangt af van de leidinggevenden. De gesprekspartners zijn het eens
over de centrale rol van leidinggevenden bij succesvol competentiemanagement, maar vragen
zich wel af of ze die rol al adequaat kunnen vervullen.
Andere functies Met de Wet op de beroepen in het onderwijs (BIO) zijn ook vereisten voor
onderwijsondersteunde werkzaamheden in de WEB opgenomen, maar die zijn nog niet in
competenties uitgewerkt. Wel lijkt binnenkort voorzien te kunnen worden in een uitbreiding
van het werken met competentieproﬁelen.

121

122

Inspectie van het Onderwijs

|

Onderwijsverslag 2008/2009

Erkenning van eerder verworven competenties
Noodzaak van goede procedures Met het oog op ‘een leven lang leren’ hebben werkgevers en
onderwijsinstellingen behoefte aan procedures om de waarde van eerder verworven competen­
ties (evc) te bepalen. Sinds 2006 maakt een code duidelijk waar procedures aan moeten voldoen.
In 2008 onderzocht de inspectie de kwaliteit van 458 evc-procedures bij 49 diplomerende
(Crebo-gelicenseerde) evc-aanbieders die zichzelf voor het onderzoek hadden aangemeld
(Inspectie van het Onderwijs, 2009a).
Merendeel voldoet niet Driekwart van de evc-procedures is als onvoldoende beoordeeld. De
tekortkomingen betreﬀen de borging van de dekking van kwaliﬁcatie-eisen (die evenzeer
gedekt moeten zijn als in reguliere examinering), de borging van betrouwbaarheid en validiteit
van het instrumentarium en de kwaliteit van evc-rapportages (zie ook hoofdstuk 13).

5.5 Naleving van wet- en regelgeving
Melding van verzuim en voortijdig schoolverlaten
Weinig vorderingen De inspectie stelde in 2008 vast dat 24 opleidingen uit een groep van 33
niet voldeden aan de wettelijk verplichte meldingen voor ongeoorloofde afwezigheid en
voortijdig schoolverlaten. De opleidingen hadden geen sluitend systeem en vaak was niet goed
geregeld wie welke stappen moest nemen. Inmiddels is de situatie als volgt:
• na een jaar heeft de inspectie de 24 opleidingen die tekortschoten opnieuw gecontroleerd.
Slechts de helft heeft zich verbeterd;
• slechts vier van 23 opleidingen die nu voor het eerst zijn onderzocht, voldoen aan de wette­
lijke verplichtingen.
De situatie blijft dus zeer zorgelijk, zeker gezien het zeer hoge percentage voortijdig schoolver­
laters in het mbo en de kansen die opleidingen laten liggen om bij ongeoorloofde afwezigheid
snel in te grijpen. Het is immers al jaren bekend dat spijbelen vaak voorafgaat aan voortijdig
schoolverlaten.

Onderwijstijd
Onderwijstijd niet overal gehaald In 2007 constateerde de inspectie in onderzoek naar de
naleving van de norm van 850 uur onderwijstijd dat een kwart van de opleidingen in een of
meer leerjaren te weinig onderwijstijd bood. In 2009 deed de inspectie opnieuw onderzoek bij
een representatieve groep van 98 mbo-opleidingen (Inspectie van het Onderwijs, 2009b). De
middag voorafgaand aan de dag van het inspectiebezoek werden instellingen ingelicht, zodat ze
documenten konden klaarleggen. De belangrijkste resultaten zijn:
• nog steeds realiseert 17 procent van de opleidingen in een of meer jaren onvoldoende
onderwijstijd;
• hiervan slaagde 8 procent erin de situatie te herstellen voor het eind van het schooljaar, maar
dat was niet gebeurd als de inspectie niet was langsgekomen;
• 9 procent bleef onvoldoende tijd realiseren en bij de meeste hiervan liet ook de geprogram­
meerde tijd te wensen over.

Het onderwijs in sectoren

| Beroepsonderwijs en volwasseneneducatie

Problemen in lagere leerjaren Net als in 2007 liggen de meeste problemen in de lagere
leerjaren van langere opleidingen. Een substantieel deel van de onderwijstijd wordt ingevuld
met beroepspraktijkvorming en in langere opleidingen concentreert die zich in de hogere
leerjaren. Daartegenover programmeren opleidingen dan onvoldoende onderwijstijd in de
eerste jaren.
Geringe vooruitgang Er zijn nu wel iets meer opleidingen die voldoende tijd realiseren, maar
de norm hoort door alle opleidingen te worden gehaald. Om verbeteringen te versnellen, richt
de inspectie zich in 2010 op instellingen die de afgelopen jaren relatief vaak tekortschoten.

Wettelijke regels voor de beroepspraktijkvorming
Deel overeenkomsten mist gegevens Bij het onderzoek naar onderwijstijd in 2009 zijn bij 98
opleidingen (van 51 verschillende instellingen) ook enkele praktijkovereenkomsten opgevraagd.
De inspectie beoordeelde 254 overeenkomsten (gemiddeld 2,5 per opleiding) op naleving van
de wetgeving met betrekking tot de beroepspraktijkvorming (bpv). Nagegaan is of de omvang
van de bpv vermeld is, of de praktijkovereenkomst getekend is bij aanvang van de bpv en of het
leerbedrijf dat op de praktijkovereenkomst staat, erkend is. Dat leverde het volgende op:
• in 12 procent van de praktijkovereenkomsten staat de omvang van de bpv niet vermeld of niet
concreet genoeg. De omvang wordt dan wel aangeduid, maar niet helder genoeg. De periode
is bijvoorbeeld niet begrensd of het aantal uren per week ontbreekt;
• in 34 procent van de gevallen is de praktijkovereenkomst niet bij aanvang van de bpv onderte­
kend, maar later;
• van de leerbedrijven op de praktijkovereenkomsten wordt 17 procent niet door het kenniscen­
trum erkend en 25 procent is niet voor de betreﬀende opleiding erkend;
• slechts 35 procent van de praktijkovereenkomsten voldoet aan alle drie de wettelijke
vereisten.
De inspectie verscherpt in 2010 in het reguliere toezicht het toezicht op de naleving van regels
rond de beroepspraktijkvorming.

Gebruik van juiste opleidingsnamen
Wildgroei voorkomen De WEB schrijft voor dat instellingen opleidingen in het maatschappe­
lijk verkeer aan moeten duiden met de oﬃciële naam uit het centraal register beroepsonderwijs
(Crebo). Het voorkomen van wildgroei in de naamgeving is van belang voor de herkenbaarheid
van opleidingen en diploma’s en de zorgvuldige voorlichting van studenten.
Kwart opleidingen wijkt sterk af In 2008 onderzocht de inspectie de mogelijke wildgroei in
de naamgeving van opleidingen aan de hand van websites van acht willekeurig gekozen
instellingen en de website van Cﬁ. Alle opleidingen die instellingen noemen, zijn vergeleken
met de Crebo-naam. De bevindingen zijn als volgt:
• bij meer dan de helft van de opleidingen is op de websites van instellingen sprake van
afwijkingen;

123

124

Inspectie van het Onderwijs

|

Onderwijsverslag 2008/2009

• bij een kwart van de opleidingen zijn ernstige afwijkingen gevonden. Het gaat dan om
opleidingen die onder een heel andere naam dan de oﬃciële Crebo-naam worden aangeduid;
• de meeste afwijkingen zijn schrijﬀouten, kleine verschillen of variaties in het gebruik van
opleidingsnamen en uitstroomdiﬀerentiaties bij competentiegerichte opleidingen;
• sommige afwijkingen komen voort uit de behoefte van instellingen om aantrekkelijker
namen te gebruiken dan de soms erg formele Crebo-namen. Soms trekken opleidingen
inconsistenties in de Crebo-benamingen recht en ten slotte zijn sommige afwijkingen
toegepast om de opleidingsnaam te verhelderen.
Onvoldoende transparantie Door de afwijkingen doen instellingen afbreuk aan de gewenste
transparantie en de waardevastheid van diploma’s. De inspectie wees het ministerie op deze
problematiek. Colo (vereniging van zeventien samenwerkende kenniscentra) is gewezen op de
verantwoordelijkheid voor eenduidige en goed herkenbare naamgevingen in kwaliﬁcatiedos­
siers. Ook de MBO Raad is op de verantwoordelijkheid van instellingen in deze attent gemaakt.
De inspectie betrekt de naleving van de wettelijke bepaling over het gebruik van de Crebo-naam
in het reguliere toezicht. In 2010/2011 vindt vervolgonderzoek plaats.

Handhaving helpt, verbetering kost tijd
Bekende thema’s De inspectie onderzocht in 2008/2009 of instellingen wettelijke bepalingen
naleven op onderwerpen die geen van alle nieuw zijn. De afgelopen jaren werden deze onder­
werpen bij alle reguliere kwaliteitsonderzoeken betrokken. Vanaf 2007 is de inspectie zich
echter scherper op één onderwerp gaan richten. Het blijft dan niet bij een papieren controle,
maar de inspectie bekijkt ook de feitelijke situatie.
Lossere omgang Bij intensieve controles op één onderwerp stelt de inspectie veel meer
tekortkomingen vast dan bij reguliere onderzoeken, waar een groot aantal onderwerpen in
korte tijd onderzocht wordt. Dat verklaart gedeeltelijk de beschreven resultaten. Er lijkt echter
de afgelopen jaren een lossere omgang met wettelijke regels in het mbo geslopen te zijn. Dat is
bijvoorbeeld te zien aan de verminderde naleving van de bepalingen rond de
beroepspraktijkvorming.
Relatie met kwaliteit Het mbo heeft met complexe vraagstukken te maken, zoals de invoering
van het competentiegericht onderwijs en de instroom van leerlingen met problemen.
Tegelijkertijd verslechtert de ﬁnanciële situatie. Het kan zijn dat instellingen daardoor minder
aandacht hebben voor naleving van wet- en regelgeving. Een betere naleving kan echter
bijdragen aan de kwaliteit van het onderwijs en daardoor aan het oplossen van problemen. Dat
is zeker zo als het om belangrijke thema’s gaat als de melding van verzuim en voortijdig
schoolverlaten en het realiseren van voldoende onderwijstijd. Naleving verdient ook vanuit dat
perspectief veel meer aandacht van instellingen. Bij de naleving op andere gebieden gaat het
om zulke simpele zaken dat alle opleidingen die eenvoudig zouden moeten kunnen realiseren.
Sneller verbeteren Het is positief dat na een intensieve controle en hercontrole steeds verbete­
ringen plaatsvinden, niet alleen bij eerder onderzochte opleidingen en instellingen, maar over
de hele linie. Tegelijkertijd verlopen de verbeteringen in het mbo zeer traag. Dat is bij ingewik­
kelde wet- en regelgeving soms te begrijpen, bijvoorbeeld bij de melding van verzuim en

Het onderwijs in sectoren

| Beroepsonderwijs en volwasseneneducatie

voortijdig schoolverlaten, zoals die tot voor kort moest plaatsvinden. Bij de eenvoudiger
kwesties zijn snelle verbeteringen zonder meer geboden.

5.6 Nabeschouwing
Problemen in het mbo De kwaliteit van het mbo heeft evenals vorige jaren veel aandacht
nodig. Er zijn te veel zwakke en zeer zwakke opleidingen en wat de examenkwaliteit betreft is
het niet geruststellend dat een deel van de ingekochte examenproducten niet aan kwaliteits­
eisen voldoet. Er zijn hoge percentages voortijdig schoolverlaters, hoewel sprake is van een
daling. Allochtone studenten, jongens en studenten in de lagere niveaus blijven achter bij het
halen van een diploma. De ontwikkeling van het competentiegericht onderwijs vordert, maar er
blijven problemen wat betreft diepgang van opleidingen en structuur van het onderwijs. De
publieke verantwoording is nog steeds niet zoals die zou moeten zijn. Jaarverslagen zijn
onvoldoende informatief, al is vooruitgang te zien.
Aandacht voor bedrijfsvoering Bij nauwgezette controles op de naleving van wettelijke regels
laten te veel instellingen tekortkomingen zien. In dit verband is het een goede zaak dat instel­
lingen aanzienlijk meer aandacht aan de bedrijfsvoering zijn gaan besteden. Zo lijken lessen
geleerd te zijn van de aanvangsproblemen bij de invoering van competentiegericht onderwijs
en van eerdere controles, maar gezien de zorgelijke resultaten moet het tempo van de verbete­
ringen omhoog.
Aandachtspunten Het mbo moet veel verschillende functies gelijktijdig vervullen. Het aantal
uitdagingen is onverminderd groot, zeker nu meer instellingen in een verslechterende ﬁnanci­
ele situatie verkeren. Aandacht blijft daarbij nodig voor:
• het aantal zeer zwakke opleidingen;
• voortijdig schoolverlaten, vooral bij jongens en allochtone studenten;
• zorgvuldige en betrouwbare examinering;
• behoud van diepgang bij de overgang naar de competentiegerichte kwaliﬁcatiestructuur;
• een stevige publieke verantwoording;
• zorgvuldige eerstelijnsbehandeling van klachten;
• aandacht voor de arbeidsmarkt bij aanbod en voorlichting;
• de naleving van wet- en regelgeving.

Literatuur
Inspectie van het Onderwijs (2008). Competentiegericht mbo: kansen en risico’s. Vervolgonderzoek naar de
implementatie van competentiegericht onderwijs in het mbo. Utrecht: Inspectie van het Onderwijs.
Inspectie van het Onderwijs (2009a). Kwaliteit evc-procedures in het mbo. Utrecht: Inspectie van het
Onderwijs.
Inspectie van het Onderwijs (2009b). Onderwijstijd bve 2009. Utrecht: Inspectie van het Onderwijs.
JOB (2008). JOB monitor 2008. Onderzoeksresultaten ODIN-5. Amsterdam: Jongeren Organisatie
Beroepsonderwijs (JOB).

125

126

Inspectie van het Onderwijs

|

Onderwijsverslag 2008/2009

Koole, H.(2009). Horizontale verantwoording. In jaarverslagen roc’s blijft betrokkenheid
bedrijfsleven onduidelijk. Proﬁel. Vakblad voor de bve-sector, 19 (9/10), 31-33.
Schuit, H., Hövels, B., & Kennis, R. (2009). Kiezen en delen. Beleidsopties voor een toekomstbesteding
mbo. [Studie in opdracht van de MBO Raad]. Nijmegen: Kenniscentrum Beroepsonderwijs
Arbeidsmarkt (KBA)

Het onderwijs in sectoren

| Beroepsonderwijs en volwasseneneducatie

127

Bijlage
Tabel 1
Aantal instellingen, personeelsleden en studenten in 2008
Aantal instellingen

60

Aantal personeelsleden in fte’s x 1.000

38,6

Aantal studenten middelbaar beroepsonderwijs x 1.000

484,1

Bron: Ministerie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap, 2009

128

129

Hoofdstuk 6
Groen onderwijs
6.1
6.2
6.3
6.4
6.5
6.6

Het groene onderwijs
Resultaten in het vmbo van agrarische opleidingscentra
Leerlingstromen in de groene beroepskolom vmbo-mbo
Studentenstromen in de groene beroepskolom mbo-hbo
RIGO/KIGO
Nabeschouwing

131
131
133
136
139
140

130

Inspectie van het Onderwijs

|

Onderwijsverslag 2008/2009

Samenvatting
Wisselende resultaten groen vmbo De resultaten van de beroepsgerichte leerwegen van het
groene vmbo zijn goed. Daar staat tegenover dat de resultaten van de gemengde/theoretische
leerweg juist negatief afsteken bij het overige vmbo. Waarschijnlijk weten leraren niet goed
welke eisen ze aan leerlingen in deze leerweg moeten stellen. Dat leidt mogelijk tot te gemak­
kelijke schoolexamens, vervolgens tot onvoldoende resultaten bij het centraal examen en een
te groot verschil in scores tussen schoolexamen en centraal examen.
Versterking beroepskolom gunstig De succesvolle doorstroom van leerlingen van vmbo naar
mbo en vervolgens naar het hbo moet worden bevorderd. Versterking van de doorstroom in de
sectorale kolom kan daaraan bijdragen. Leerlingen die in de eigen kolom doorstromen doen
het namelijk beter dan leerlingen die overstappen naar een andere sector. Daarbij blijkt dat de
resultaten in de groene kolom relatief gunstig zijn in vergelijking met andere sectoren.
Kenniscirculatie moeilijk in stand te houden Het ministerie van Landbouw, Natuur en
Voedselkwaliteit stimuleert de verspreiding van kennis in de sector via de Regeling Innovaties
Groen Onderwijs en de regeling Kenniscirculatie en Innovatie Groen Onderwijs. De nadruk is
geleidelijk meer gelegd op de kenniscirculatie en minder op onderwijsontwikkeling. Tegelijk
moeten projecten meer verankerd zijn in het algemene kennisbeleid van de sector en in het
strategisch innovatiebeleid van instellingen. Het blijkt lastig de circulatie na aﬂoop van het
project te continueren. De projecten komen voornamelijk terecht aan de bovenzijde van de
beroepskolom, in het mbo en hbo. Er zijn nauwelijks projecten in het vmbo.

Het onderwijs in sectoren

| Groen onderwijs

131

6.1 Het groene onderwijs
Opvallende punten Het groene onderwijs op het niveau van vmbo, mbo en hoger onderwijs
(ho) maakt integraal deel uit van het totale beroepsonderwijs. Bij sommige scholen en instellin­
gen is het onderdeel van een breder onderwijspakket. De prestaties van het groene onderwijs
komen ook aan de orde in hoofdstuk 3, 5 en 7.
Soms springen zaken in het groene onderwijs eruit. Zo onderzoekt de inspectie projecten die
erop gericht zijn de kennisverspreiding in de groene sector te versterken, een hedendaagse
voortzetting van een lange traditie in deze sector. Aan de andere kant zijn er ook bijzondere
problemen in het groene vmbo. Deze thema’s komen in dit hoofdstuk aan de orde. In de bijlage
zijn kengetallen over het groene onderwijs te vinden (zie bijlage, tabellen 1, 2 en 3).

6.2 Resultaten in het vmbo van agrarische opleidingscentra
Problemen gemengde/theoretische leerweg In 2008 onderzocht de inspectie op verzoek van
de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit (LNV) de achterblijvende resultaten in de
gemengde/theoretische leerweg van het groene vmbo van agrarische opleidingscentra
(Inspectie van het Onderwijs, 2009b). Uit dat onderzoek blijkt dat de onderbouw van de groene
scholen iets betere resultaten behaalt dan het overig vmbo, maar dat de bovenbouw van de
gemengde/theoretische leerweg minder succesvol is. Om dit nader in kaart te brengen, analy­
seerde de inspectie de gegevens van de opbrengstenpublicaties 2007, 2008 en 2009 in detail
(Inspectie van het Onderwijs, 2009a).
Beroepsgerichte leerwegen succesvol De basisberoepsgerichte leerweg in het groene vmbo
doet het zeer goed. De opbrengsten zijn de afgelopen drie jaar beter dan in het overige vmbo. In
2009 zijn er zelfs geen opleidingen waarvan de inspectie de opbrengsten als onvoldoende
beoordeelt, tegen ruim 7 procent in het overig vmbo. Vooral het onderbouwrendement en het
bovenbouwrendement blijken beter. Bij de examencijfers zijn er weinig verschillen. Bij de
kaderberoepsgerichte leerweg wijkt het groene onderwijs niet af (tabel 6.2a).
Tabel 6.2a
Percentage scholen waar de inspectie de opbrengsten als onvoldoende beoordeelt, naar leerweg van het
groen en overig vmbo
Basisberoepsgerichte
leerweg

Kaderberoepsgerichte
leerweg

Gemengde/theoretische
leerweg

Groen

Overig

Groen

Overig

Groen

Overig

2007

3,2

8,9

8,1

7,6

31,8

10,2

2008

3,0

9,8

6,0

8,8

36,5

10,3

2009

0

7,4

9,1

9,0

39,6

11,3

Bron: Inspectie van het Onderwijs, 2009 (opbrengstenpublicaties 2007, 2008, 2009)

132

Inspectie van het Onderwijs

|

Onderwijsverslag 2008/2009

Opbrengsten gemengde/theoretische leerweg In de gemengde/theoretische leerweg in het
groene vmbo is de situatie heel anders. Hier neemt het aantal onvoldoende beoordelingen
gestaag toe. Inmiddels beoordeelt de inspectie op bijna 40 procent van de scholen met deze
leerweg de opbrengsten als onvoldoende en dat is veel hoger dan in het overig vmbo, waar dat
voor 11 procent van de scholen geldt.
Brede scholen Deze slechte resultaten zijn niet toe te schrijven aan zelfstandige vestigingen die
de theoretische leerweg aanbieden, want hier zijn de opbrengsten overal voldoende. Het
probleem zit bij de gemengde/theoretische – en dan speciaal de gemengde – leerweg in de
brede groene vmbo-scholen. In de meeste gevallen veroorzaken de lage cijfers voor het centraal
examen en het grote verschil tussen het schoolexamen en het centraal examen de onvoldoende
beoordeling van opbrengsten. Bij 74 procent van deze scholen is het verschil tussen school­
examen en centraal examen te groot, terwijl dat in de gemengde/theoretische leerweg van het
overig vmbo slechts in 17 procent van de gevallen zo is.

Verklaring voor de situatie in de groene gemengde/theoretische leerweg
Geen soepeler toelating De hypothese dat agrarische opleidingscentra leerlingen mogelijk
soepeler toelaten tot de hogere niveaus van het vmbo is onjuist. Ook het aantal lwoo-leer­
lingen, het aantal leerlingen uit achterstandsgebieden, de samenstelling van de groepen, het
aantal leerlingen in de gemengde leerweg, de keuze voor meer vakken of het verplichte vak
wiskunde verklaren de bevindingen niet. Er zijn dus geen aanwijsbare, externe oorzaken.
Referentiekader Een meer aannemelijke verklaring ligt op een ander vlak, namelijk het
referentiekader van leraren. Zij verwachten waarschijnlijk te weinig van hun leerlingen in de
gemengde leerweg. Dat kan te maken hebben met de historie van de aoc’s, die bij de introductie
van het vmbo een licentie voor de gemengde leerweg kregen. Het lijkt erop dat te weinig het
besef is doorgedrongen dat leerlingen in die leerweg meer lijken op leerlingen in de theoreti­
sche leerweg (de voormalige mavo) dan op leerlingen van de beroepsgerichte leerwegen (het
voormalig vbo).
Te lage verwachtingen Door de lage verwachtingen streven leraren waarschijnlijk een lager
examenniveau na. De hoge cijfers voor het schoolexamen doen vermoeden dat leraren lagere
eisen stellen en leerlingen minder goed voorbereiden op het niveau van het centraal examen.
Bij het centraal examen presteren leerlingen vervolgens gemiddeld minder goed. Beide proces­
sen compenseren elkaar en dragen bij aan een stabiel bovenbouwrendement. Dit is een heel
speciﬁek probleem voor aoc’s.
Actie is vereist Scholen waar de gemengde/theoretische leerweg een te groot verschil laat zien
tussen het centraal examen en het schoolexamen en waar de cijfers voor het centraal examen te
laag zijn, moeten actie ondernemen. Die actie moet zich richten op verwachtingen die leraren
van leerlingen hebben. Omdat het hier vaak om kleine opleidingen gaat, is het wellicht niet
goed mogelijk om verbeteringen op de afzonderlijke scholen uit te voeren. Een aanpak in breder
verband kan meer succes opleveren. In elk geval moeten scholen zichzelf de volgende vragen
stellen:

Het onderwijs in sectoren

| Groen onderwijs

133

• kunnen groene vmbo-scholen in de onderwijskundige organisatie voldoende waarmaken dat
leerlingen de leerstof van het gemengde/theoretische niveau krijgen?
• hebben leraren voldoende vaardigheden om met niveauverschillen om te gaan in gecombi­
neerde klassen?
• zijn leraren voldoende toegerust om op het hogere niveau van de gemengde/theoretische
leerweg goed les te geven?

6.3 Leerlingstromen in de groene beroepskolom vmbo-mbo
Betere doorstroom beroepskolom Het ministerie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap
stelt dat groei in het hoger onderwijs zal moeten komen uit een betere doorstroom in de
beroepskolom, dat wil zeggen van vmbo via mbo naar hbo. Nu vallen te veel leerlingen uit of ze
kiezen niet voor een vervolgopleiding. Een belangrijke reden is dat onderwijsprogramma’s van
vmbo, mbo en hbo onvoldoende op elkaar aansluiten.
Betere aansluiting in eigen sector De oplossing voor dit probleem ligt misschien in de
sectorale deelkolommen. Naast de groene sector gaat het daarbij om economie, techniek en
zorg en welzijn. Programmatische aansluiting is immers eenvoudiger en doorstroming in de
eigen kolom moet in principe een meerwaarde hebben ten opzichte van kolomwisseling. De
inspectie heeft onderzocht hoe de doorstroming in de groene kolom verloopt en de uitkomsten
zijn vergeleken met de overige sectoren. Gekeken is naar de leerlingen die in 2006/2007 in het
laatste jaar van het vmbo zaten en in 2007/2008 instroomden in het mbo.
Twee richtingen De beroepskolom vmbo-mbo kan vanuit twee richtingen worden bekeken:
vanuit het vmbo (welk deel van de leerlingen stroomt in de eigen sector door naar het mbo) en
vanuit het mbo (welk deel van de mbo-deelnemers is afkomstig uit de eigen sector in het vmbo).
Het gaat hierbij om 101.525 leerlingen (zie bijlage, tabel 4 voor een speciﬁcatie van aantallen).
Weinig doorstroom uit groen vmbo Kijkend vanuit het vmbo (de basisberoepsgerichte,
kaderberoepsgerichte en gemengde leerwegen) blijkt het groene vmbo zeer sterk af te wijken
van de overige sectoren (tabel 6.3a). Bij de overige sectoren gaat meer dan twee derde van de
leerlingen door in de eigen sector, in het groene vmbo slechts een derde. De oorzaken hiervan
zijn niet duidelijk.
Tabel 6.3a
Percentage leerlingen dat instroomt in het mbo, bekeken vanuit het vmbo (n=60.891)
Mbo
Vmbo

Economie

Techniek

Zorg

Groen

Totaal

Economie

70

14

14

2

100

Techniek

17

77

4

2

100

Zorg

21

7

69

3

100

Groen

22

19

26

33

100

Bron: Inspectie van het Onderwijs, 2009 (analyses op BRON-data)

134

Inspectie van het Onderwijs

|

Onderwijsverslag 2008/2009

Kijkend vanuit het mbo lijkt de sector groen veel meer op de andere sectoren: 71 procent van de
deelnemers is afkomstig uit de eigen vmbo-sector. Dit komt overeen met de sectoren techniek
en zorg. Alleen economie wijkt sterk af: slechts 56 procent van de deelnemers in deze sector
volgde in het vmbo al een opleiding in deze richting (tabel 6.3b).
Tabel 6.3b
Percentage leerlingen dat instroomt in het mbo, bekeken vanuit het mbo (n=60.891)
Mbo
Vmbo

Economie

Techniek

Zorg

Groen

Economie

56

13

13

6

Techniek

14

72

4

10

Zorg

21

7

71

13

Groen

9

8

12

71

Totaal

100

100

100

100

Bron: Inspectie van het Onderwijs, 2009 (analyses op BRON-data)

Instroomniveau in mbo Belangrijker dan de aantallen doorstromers in de sector is het
studiesucces in het mbo. Het is aannemelijk dat studiesucces positief samenhangt met door­
stroming in de eigen sector, aangezien de opleidingen dan het best op elkaar afgestemd kunnen
worden. Inhoudelijk kunnen leerlingen dan immers voortbouwen op al aanwezige kennis en
vaardigheden.
Bij het bepalen van het studiesucces is allereerst relevant op welk niveau de vmbo’ers instromen
in het mbo. Het mbo kent vier niveaus en het maakt vanzelfsprekend veel uit of leerlingen
studiesucces behalen op het laagste of het hoogste niveau. Bij een goed functionerende
beroepskolom is te verwachten dat doorstroming in de eigen sector op een hoger niveau
plaatsvindt dan bij sectorwisseling. Tabel 6.3c toont het gemiddelde instroomniveau, berekend
op de niveaus waarop leerlingen in het mbo instromen (1 tot en met 4) vanuit de verschillende
sectoren in het vmbo. Hoe hoger het getal, hoe hoger het instroomniveau.
Tabel 6.3c
Gemiddeld instroomniveau mbo, bekeken vanuit het vmbo (n=60.891)
Vmbo
Mbo

Economie

Techniek

Zorg

Groen

Totaal

Economie

2,8

2,5

2,5

2,5

2,7

Techniek

2,6

2,4

2,3

2,5

2,5

Zorg

3,0

3,0

2,9

2,8

2,9

Groen

3,1

2,9

3,0

2,9

2,9

Totaal

2,8

2,5

2,8

2,7

2,7

Bron: Inspectie van het Onderwijs, 2009 (analyses op BRON-data)

Het onderwijs in sectoren

| Groen onderwijs

135

Wisselend beeld De doorstroom uit het groene vmbo naar de verschillende mbo-sectoren lijkt
de verwachting in eerste instantie te bevestigen. Leerlingen uit het groene vmbo stromen in het
groene mbo op een hoger gemiddeld niveau in dan in de andere sectoren van het mbo. Voor
leerlingen uit het groene vmbo is het dus gunstig om door te stromen in de eigen sector.
Leerlingen die uit de vmbo-sectoren economie en zorg instromen in het groene mbo, hebben
echter gemiddeld nog een iets hoger niveau. Bovendien liggen die niveaus ook nog iets hoger
dan bij de doorstroom in hun eigen sectoren.
Aannamebeleid Bij nadere analyse blijkt dat vooral leerlingen die uit de basisberoepsgerichte
leerweg in de sectoren economie, zorg en techniek komen, vaker lager worden geplaatst dan
gezien hun vooropleiding mag worden verwacht. Bij de groene sector is dit minder het geval,
hetgeen kan wijzen op een soepeler aannamebeleid.

Behalen van diploma
Gediplomeerde uitstroom Uiteindelijk gaat het erom of deelnemers een diploma halen. Tabel
6.3d laat over het totale mbo het percentage deelnemers zien dat in een bepaald schooljaar
gediplomeerd de opleiding verlaat. De andere deelnemers vertrekken zonder diploma. Het kan
zijn dat op zijn minst een deel van deze groep overstapt naar een andere opleiding, maar dat is
op basis van de beschikbare gegevens niet in kaart te brengen.
Eigen sector levert voordeel op Tabel 6.3d laat de uitstroom zien van 192.205 deelnemers van
wie de vmbo-sector die ze voorafgaand aan het mbo volgden, bekend was. Horizontaal staan de
sectoren waar de deelnemers in het vmbo vandaan kwamen, verticaal de sectoren waar ze in het
mbo in terechtkwamen. De vetgedrukte percentages zijn de gediplomeerde uitstromers die uit
dezelfde sector afkomstig zijn. De percentages zijn gemiddelden over alle mbo-niveaus.
Doorstroom in de eigen sector levert grote voordelen op. Het percentage gediplomeerde
uitstroom is in alle gevallen hoger, soms zelfs aanzienlijk hoger, dan wanneer leerlingen van
sector wisselden.
Tabel 6.3d
Percentage gediplomeerde uitstroom 2007/2008 per mbo-sector, naar vooropleiding in het vmbo
(n=192.205)
Vmbo
Mbo

Economie

Techniek

Zorg

Groen

Economie

61

56

55

58

Techniek

51

67

49

54

Zorg

51

42

67

58

Groen

54

66

53

69

Bron: Inspectie van het Onderwijs, 2009 (analyses op BRON-data)

Vooral belangrijk voor lagere niveaus Uitsplitsing naar niveau (zie bijlage, tabel 5 t/m 8)
maakt duidelijk dat het eﬀect over alle niveaus optreedt, maar dat er wel verschillen tussen
niveaus zijn. In het groene mbo hebben vooral deelnemers in de lagere niveaus baat bij door­
stroming in de eigen sector. Op het hoogste niveau is dat veel minder het geval. Dat kan

136

Inspectie van het Onderwijs

|

Onderwijsverslag 2008/2009

samenhangen met de grote uitval van meisjes in de groene opleidingen op niveau 4 (dierverzor­
ging), waar in het Onderwijsverslag van 2008 over is geschreven.
Eigen beroepskolom is effectiever In het algemeen is echter duidelijk dat leerlingen die bij de
overstap vmbo-mbo in de eigen sector doorgaan, betere resultaten behalen dan leerlingen die
van sector wisselen. In het groene onderwijs is dat voordeel iets sterker dan in de overige
sectoren. Stimulering van de sectorale deelkolommen kan dus leiden tot verbetering van de
doorstroom.

6.4 Studentenstromen in de groene beroepskolom mbo-hbo
Sectoren mbo en hbo verschillen Net als de beroepskolom vmbo-mbo kan de beroepskolom
mbo-hbo van twee kanten worden bekeken: vanuit het mbo en vanuit het hbo. Anders dan bij
vmbo en mbo, die vier vergelijkbare sectoren hebben, vergt de overgang van mbo naar hbo
enige interpretatie. Het hbo kent zeven sectoren, waarvan economie, techniek, en landbouw en
natuurlijke omgeving redelijk overeenkomen met die in het mbo. De hbo-sectoren gezond­
heidszorg, onderwijs (pabo en tweedegraads lerarenopleiding) en gedrag en maatschappij
komen grotendeels overeen met zorg en welzijn in het mbo. De hbo-sector taal en cultuur is
niet goed te verbinden met een mbo-sector en blijft hier daarom buiten beschouwing.
Minder groene doorstroom Van de bijna 23.000 mbo-deelnemers die in 2008 met een
hbo-opleiding begonnen, stroomden er ruim 17.000 door in dezelfde sector (tabel 6.4a). In het
groene onderwijs kozen 490 van de 771 doorstromers naar het hbo wederom voor groen
(64 procent); dat is iets onder het gemiddelde. De hoge doorstroom naar zorg, een samenge­
stelde sector, is mogelijk vertekend.
Tabel 6.4a
Aantal en percentage mbo’ers dat doorstroomt naar hbo in dezelfde sector
Sector

Aantal

Percentage

Economie

6.623

71

Techniek

2.960

61

Zorg

6.984

90

Groen

490

64

Bron: DUO, 2009

Een derde uit groen mbo Om na te gaan welk deel van de instromers in het groene hbo uit het
groene mbo komt, zijn studenten die in 2008 begonnen in het hbo onderzocht. Daar kunnen
trouwens ook studenten bij zijn die eerder dan het voorgaande studiejaar hun mbo-opleiding
afrondden. Het aandeel eerstejaars studenten in het groene hbo is erg klein vergeleken met
andere hbo-sectoren (2 procent; tabel 6.4b). In het groene hbo stroomden 570 eerstejaars in
met een vooropleiding op mbo-niveau. Het aandeel van voormalige mbo’ers in het groene hbo
(32 procent) wijkt daarmee niet erg af van dat in de andere sectoren.

Het onderwijs in sectoren

| Groen onderwijs

137

Tabel 6.4b
Aandeel hbo-studenten met een mbo-vooropleiding, per sector
Totaal aantal
ingestroomde
studenten in de
sector

Instroom als
percentage van het
totaal

Aantal studenten
met een
mbo-vooropleiding

Studenten met
mbo-vooropleiding
ten opzichte van
totaal van de sector

Landbouw
(groen)

1.787

2

570

32

Economie

30.132

40

8.335

28

Techniek

13.030

17

3.919

30

Gezondheidszorg

7.758

10

1.705

22

Onderwijs

9.571

13

3.088

32

Gedrag en
maatschappij

10.377

14

4.204

41

Taal en cultuur

3.357

4

692

21

Bron: 1 cijfer HO, DUO/Inspectie van het Onderwijs, 2009

De doorstroming van mbo’ers in dezelfde sector is opvallend constant over de sectoren
(tabel 6.4c). Bij vrijwel alle sectoren komt 80 procent van de mbo-instroom uit dezelfde sector.
De enige uitzondering is ‘gedrag en maatschappij’.
Tabel 6.4c
Doorstroom van mbo naar hbo in de eigen sector, per sector
Aantal studenten met een mbo
vooropleiding in dezelfde sector
als de hbo-opleiding

Percentage studenten met een
mbo-vooropleiding in dezelfde
sector ten opzichte van totale
mbo-instroom

458

80,4

Economie

6.663

79,9

Techniek

2.738

69,9

Gezondheidszorg

1.371

80,4

Onderwijs

2.490

80,6

Gedrag en maatschappij

2.693

64,1

Landbouw (groen)

Bron: 1 cijfer HO, DUO/Inspectie van het Onderwijs, 2009

Uitval en diplomarendement
Minder uitval met groene vooropleiding Hoe goed functioneert de groene beroepskolom?
Een eerste maat hiervoor is het percentage studenten dat uitvalt. De uitval na het eerste
studiejaar van hbo’ers met een groene mbo-vooropleiding is lager dan van studenten met
andere vooropleidingen, behalve voor het cohort van 2003. In het cohort van 2007 is het
verschil het grootst (ﬁguur 6.4a).

138

Inspectie van het Onderwijs

|

Onderwijsverslag 2008/2009

Figuur 6.4a

30
25,5

25
20

17,1
13,9

15

19,6

15,4

Vooropleiding mbo groen
Vooropleiding mbo overig

16,6

11,2

10

12,9

Percentage uitval van studenten uit het
groene hbo na het eerste studiejaar, naar
vooropleiding

11,8
Bron: 1 cijfer HO, DUO/Inspectie van het Onderwijs, 2009

10,7

5
0
2003

2004

2005

2006

2007

In 2007 is de uitval in het groene hbo erg hoog (26 procent) bij de mbo’ers zonder groene
vooropleiding. Het gaat hier overigens om kleine absolute aantallen: slechts 97 mbo’ers
begonnen in 2007 zonder groene vooropleiding aan een groene hbo-opleiding. De uitval van
beide groepen mbo’ers uit het groene hbo is sinds 2003 aanzienlijk gestegen, een trend die zich
ook elders in het hbo voordoet. De uitval van mbo-studenten in het hbo steeg tussen 2003 en
2007 van 15 naar 21 procent.
Hoger rendement met groene vooropleiding Een tweede maat voor het functioneren van de
groene beroepskolom is het diplomarendement, ofwel het percentage studenten in het groene
hbo dat na vijf jaar studie een diploma heeft behaald. In vier van de vijf cohorten hebben
studenten met een groene vooropleiding een hoger diplomarendement dan studenten met een
andere mbo-vooropleiding (ﬁguur 6.4b). Bovendien groeit het verschil tussen beide groepen,
met uitzondering van het cohort 2001.

Figuur 6.4b

70
65,0

65
62,7

62,6
63,2

60
56,1

55,6
58,2

55

55,7

50,4

50

Percentage hbo-studenten (groen) dat na
vijf jaar een diploma heeft behaald, naar
vooropleiding
mbo groen
mbo overig

52,9
Bron: 1 cijfer HO, DUO/Inspectie van het Onderwijs, 2009

1999

2000

2001

2002

2003

In het groene hbo presteren studenten met een groene mbo-vooropleiding iets beter dan de
overige mbo-instromers. Ook hier kan versterking van de sectorkolom het rendement
vergroten.

Het onderwijs in sectoren

| Groen onderwijs

6.5 RIGO/KIGO
Innovatie Sinds 2002 stelt het ministerie van LNV middelen beschikbaar voor innovatie van het
groene onderwijs volgens de Regeling Innovaties Groen Onderwijs (RIGO). De inspectie
onderzocht projecten die in het kader van RIGO in de periode 2004-2006 zijn gestart (Inspectie
van het Onderwijs, 2009a). Met ingang van 2007 heet de regeling overigens Kenniscirculatie en
Innovatie Groen Onderwijs (KIGO). LNV zet nadrukkelijk in op de verdere ontwikkeling en
verankering van het groene kennissysteem zelf, zowel in de hele sector als op instellingen. Deze
ontwikkeling was al zichtbaar in de RIGO-periode en vloeit deels voort uit de inspectie­
bevindingen van de afgelopen jaren. De focus verschoof van pure onderwijsvernieuwing naar
projecten die moeten bijdragen aan de verspreiding van kennis in de hele sector.
Projecten binnen programma’s Onder KIGO moeten projectactiviteiten passen in het alge­
mene beleid dat voor de groene sector gestalte krijgt via de Groene Kenniscoöperatie (GKC).
Zo worden projecten sterker gekoppeld aan het innovatiebeleid van de sector en is er minder
ruimte voor pure onderwijsvernieuwing in het kader van de competentiegerichte kwaliﬁcatie­
structuur en de verbetering van de examinering. KIGO-projecten zijn geen projecten meer die
instellingen ‘zomaar’ kunnen indienen, maar maken deel uit van een programma binnen de
GKC. De programmaleiding heeft invloed op de toekenning van gelden voor projecten.
Programma’s beogen een samenhangend geheel van projecten in portefeuille te hebben die
voldoen aan KIGO-criteria, maar ook aan speciﬁeke programma-eisen. In 2009 startte de
regeling Wageningen Universiteit en Researchcentrum Knowledge Sharing (WURKS), waarbij
scholen expertise kunnen inhuren om een betere inbedding in de groene kennisinfrastructuur
te krijgen.
Inbedding in beleid instellingen Een ander belangrijk element is de inbedding van projecten
in het innovatiebeleid van instellingen zelf. De inspectie stelde bij de projecten uit de periode
2004-2006 vast dat die inbedding vaak beperkt was. Projecten zijn vaak sterk afhankelijk van
individuele initiatieven. Dat is op zich niet verkeerd, maar het veroorzaakt kwetsbaarheid: als
een initiatiefnemer wegvalt, heeft dat vaak negatieve gevolgen voor het project. Bovendien
hebben de projecten kenniscirculatie een levensduur die doorloopt na het project. Een onder­
wijsvernieuwingsproject leidt tot een product dat leraren daarna kunnen gebruiken, maar een
kenniscirculatieproject leidt tot een dienst die langere tijd onderhouden moet worden. Dat kan
alleen als dat past in het beleid van de instelling en als er middelen voor beschikbaar blijven.
Impulsgelden KIGO is niet de enige ﬁnancieringsbron voor innovatie in de groene kennissec­
tor. Instellingen ontvangen ook aanvullende middelen, de Impulsgelden, voor uitvoering van
hun innovatiebeleid. Via de GKC is er in toenemende mate aandacht voor afstemming van KIGO
en Impulsgelden, met als doel een betere inbedding van projecten in het innovatiebeleid van
instellingen.
Kenniscirculatie De afgelopen jaren trad een geleidelijke verschuiving op van onderwijsinno­
vatie naar kenniscirculatie. De grens is echter niet zo scherp als de begrippen suggereren. Veel
projecten omvatten de ontwikkeling van een onderwijsmodule, die vervolgens de basis is voor
verdere verspreiding. Hierdoor is de verankering beter gewaarborgd. Onderwijsinstellingen

139

140

Inspectie van het Onderwijs

|

Onderwijsverslag 2008/2009

blijken nu eenmaal beter te zijn in onderwijsontwikkeling dan in kenniscirculatie. Als er echter
een stevige basis ligt in de vorm van een onderwijsproduct, is de kans ook groter dat dat langere
tijd beklijft. De modules sluiten naar vorm weliswaar meestal aan bij de algemene onderwijs­
ontwikkeling (competentiegericht), maar zijn naar inhoud innovatief.
Moeizame samenwerking De samenwerking die vereist is in het kader van de regeling en die
ook wenselijk is voor de continuïteit, blijft moeizaam. De horizontale samenwerking tussen
instellingen op dezelfde plaats in de beroepskolom is meestal wel vruchtbaar, de verticale veel
minder. De inspectie constateerde dit al eerder. Ook de samenwerking met bedrijven is lastig.
Ten slotte is het jammer dat projecten zich grotendeels concentreren aan de bovenzijde van de
beroepskolom, in het mbo en hbo. De relatie met het groene vmbo, waar veel winst is te
behalen omdat nu zeer weinig leerlingen doorstromen naar het mbo, is erg dun en er zijn
nauwelijks projecten. Dat is deels een gevolg van de keuze voor kenniscirculatie. Kennis op
vmbo-niveau voorziet immers minder in de behoefte aan kenniscirculatie dan kennis op mbo­
of hbo-niveau.

6.6 Nabeschouwing
Beroepskolom functioneert De beroepskolom blijkt in het algemeen te functioneren. Als
leerlingen in een sector doorstromen, doen ze het beter dan wanneer ze overstappen naar een
andere sector. Dit geldt zowel bij de overgang van vmbo naar mbo als bij de overgang van mbo
naar hbo. In de groene kolom is het eﬀect wat sterker dan in de overige sectoren. Verdere
versterking van de sectorale beroepskolom kan bijdragen aan een hoger rendement.
Weinig doorstroom naar groen mbo De zeer lage doorstroom vanuit het groene vmbo naar
het groene mbo is opmerkelijk. Het groene onderwijs slaagt er veel minder dan de andere
sectoren in leerlingen aan de sector te binden. Op grond van de beschikbare gegevens is niet
duidelijk waar dat precies aan ligt. Wat in elk geval niet meehelpt, is dat de stimuleringsmidde­
len vanuit RIGO en KIGO nauwelijks ten goede komen aan het vmbo.
Wisselend succes Het groene vmbo doet het prima in de basisberoepsgerichte en kaderbe­
roepsgerichte leerwegen. De resultaten in de gemengde/theoretische leerweg van het groene
vmbo zijn slechter dan in de andere sectoren en neigen naar verdere achteruitgang. Er is dan
ook gerichte actie nodig om deze trend te keren.

Literatuur
Inspectie van het Onderwijs (2009a). RIGO 2004-2006. Eindrapport. Utrecht: Inspectie van het
Onderwijs.
Inspectie van het Onderwijs (2009b). Een wisselend succes. Tegenvallers en successen in de leerresultaten
van het groene vmbo. Utrecht: Inspectie van het Onderwijs.

Het onderwijs in sectoren

| Groen onderwijs

141

Bijlage
Tabel 1
Instellingen groen onderwijs in 2008
Agrarische opleidingscentra (vmbo, lwoo, mbo-bol, mbo-bbl)

12

Voortgezet onderwijs (groene afdeling)

38

Regionale opleidingscentra (groene afdeling)

1

Hoger beroepsonderwijs

5

Wetenschappelijk onderwijs

1

Bron: Ministerie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap, 2009

Tabel 2
Personeelsleden groen onderwijs in 2008 in fte x 1.000
Agrarische opleidingscentra voor vo en mbo

5,5

Bron: Ministerie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap, 2009

Tabel 3
Aantal leerlingen/studenten groen onderwijs in 2008 x 1.000
Voortgezet onderwijs (vmbo)

19,7

Voortgezet onderwijs (lwoo)

14,5

Middelbaar beroepsonderwijs

27,1

Hoger beroepsonderwijs

7,9

Wetenschappelijk onderwijs

5,1

Bron: Ministerie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap, 2009

142

Inspectie van het Onderwijs

|

Onderwijsverslag 2008/2009

Tabel 4
Doorstroom van voortgezet onderwijs (2006/2007) naar mbo (2007/2008), bekeken vanuit het vmbo;
n=101.525*
Mbo
Vmbo

Economie

Techniek

Zorg

Groen

Totaal

Economie

11.177

2.336

2.319

240

16.072

Techniek

2.891

13.341

686

397

17.315

Zorg

4.151

1.306

13.332

484

19.273

Groen

1.851

1.546

2.138

2.696

8.231

Subtotaal

20.070

18.529

18.475

3.817

60.891

Vmbo - theoretische leerweg

12.312

7.378

10.464

1.250

31.404

Havo/vwo

2.102

1.510

1.456

303

5.371

Onbekend

1.193

1.699

784

183

3.859

Totaal

35.677

29.116

31.179

5.553

101.525

* Opleidingen in het mbo die niet eenduidig tot één sector behoren zijn weggelaten. Deze opleidingen hebben gezamenlijk 653 instromende deelnemers in
2007/2008.
Bron: Inspectie van het Onderwijs, 2009 (analyses op BRON-data)

Het onderwijs in sectoren

| Groen onderwijs

143

Tabel 5
Percentage gediplomeerde uitstroom 2007/2008 op mbo niveau 4, uitgesplitst naar vooropleiding in het
vmbo (n=59.236)
Vmbo economie

Vmbo techniek

Vmbo zorg

Vmbo groen

Economie

64

55

58

49

Techniek

46

64

35

25

Zorg

52

37

69

46

Groen

43

69

49

49

Bron: Inspectie van het Onderwijs, 2009 (analyses op BRON-data)

Tabel 6
Percentage gediplomeerde uitstroom 2007/2008 op mbo niveau 3, uitgesplitst naar vooropleiding in het
vmbo (n=54.355)
Vmbo economie

Vmbo techniek

Vmbo zorg

Vmbo groen

Economie

56

56

47

42

Techniek

54

77

40

64

Zorg

51

39

67

54

Groen

53

66

53

70

Bron: Inspectie van het Onderwijs, 2009 (analyses op BRON-data)

Tabel 7
Percentage gediplomeerde uitstroom 2007/2008 op mbo niveau 2, uitgesplitst naar vooropleiding in het
vmbo (n=73.073)
Vmbo economie

Vmbo techniek

Vmbo zorg

Vmbo groen

Economie

61

56

57

63

Techniek

48

66

47

57

Zorg

48

46

65

64

Groen

62

65

56

75

Bron: Inspectie van het Onderwijs, 2009 (analyses op BRON-data)

Tabel 8
Percentage gediplomeerde uitstroom 2007/2008 op mbo niveau 1, uitgesplitst naar vooropleiding in het
vmbo (n=5.541)
Vmbo economie

Vmbo techniek

Vmbo zorg

Vmbo groen

Economie

63

61

65

66

Techniek

59

60

62

61

Zorg

64

50

61

74

Groen

71

65

55

78

Bron: Inspectie van het Onderwijs, 2009 (analyses op BRON-data)

144

145

Hoofdstuk 7
Hoger onderwijs
7.1
7.2
7.3
7.4
7.5
7.6
7.7

Ontwikkelingen in het hoger onderwijs
Kwaliteit van opleidingen
Opbrengsten van het hoger onderwijs
Toegankelijkheid
Gerealiseerd niveau
Naleving van wet- en regelgeving
Nabeschouwing

147
150
151
153
155
158
159

146

Inspectie van het Onderwijs

|

Onderwijsverslag 2008/2009

Samenvatting
Stand van zaken De vergelijkbaarheid van nationale onderwijsstelsels in Europa is verbeterd,
maar de beoogde mobiliteit komt maar gedeeltelijk op gang. Het aantal studenten in het
Nederlandse hoger onderwijs stijgt opnieuw. In 2009 was de instroom uitzonderlijk hoog,
waarschijnlijk door de economische crisis. Het hoger onderwijs maakt inmiddels een beschei­
den begin met diversiﬁcatie.
Accreditatie bijna voltooid De eerste cyclus van het accreditatiestelsel is bijna afgerond. De
inspectie constateert dat de Nederlands-Vlaamse Accreditatieorganisatie (NVAO) een belang­
rijke plaats heeft verworven in de kwaliteitszorg van het hoger onderwijs. Aandacht voor
internationale benchmarking en proﬁlering van opleidingen blijft evenwel nodig.
Uitval onveranderd De inspectie is blijvend bezorgd over de hoge uitval: twee jaar na inschrij­
ving is een op de vijf studenten in het hoger beroepsonderwijs met de studie gestopt. In het
wetenschappelijk onderwijs geldt dat voor een op de acht studenten.
Examinering vraagt aandacht Op het terrein van examinering zijn extra inspanningen vereist,
onder meer door versterking van de rol en positie van examencommissies.
Toegankelijkheid kan beter Alle instellingen voor hoger onderwijs moeten er op korte termijn
naar streven studenten met een functiebeperking onbelemmerd te laten studeren. Deze
studenten hebben aangepaste opdrachten, alternatieve toetsvormen of een individuele
tentamenplanning nodig.
Zorgvuldigheid De inspectie maakt zich zorgen over de kwaliteit van de erkenning van elders
verworven competenties. Er zijn ook instellingen die opleidingen niet correct aanprijzen op
hun websites.
Register gewenst Er is nog steeds aandacht nodig voor de betrouwbaarheid van diploma’s in de
vorm van een goed toegankelijk diplomaregister en wettelijke bescherming van het begrip
universiteit. Soms zijn er nog problemen bij de toelating van buitenlandse studenten, maar
dankzij de invoering van de Gedragscode internationale studenten is er veel verbeterd.

Het onderwijs in sectoren

7.1

| Hoger onderwijs

Ontwikkelingen in het hoger onderwijs

Nederland in de Europese context
Beperkte mobiliteit Europa wil de mobiliteit van personeel en studenten tussen nationale
stelsels bevorderen. Dit doel kwam de afgelopen jaren dichterbij. De bachelor-masterstructuur
is praktisch overal ingevoerd, waardoor onderwijsstelsels beter vergelijkbaar zijn. De meeste
landen hebben een systeem van externe kwaliteitszorg en nemen de European Standards and
Guidelines in acht. Toch gaat slechts een zeer beperkt aantal studenten naar het buitenland om te
studeren.
Europese prioriteiten Om de ontwikkelingen te versterken stellen de Europese ministers van
onderwijs de volgende prioriteiten (Bologna Process 2020, 2009):
• toegankelijkheid, waarop Nederland internationaal hoog scoort;
• ‘een leven lang leren’, waarbij Nederland wel de Europese doelstelling haalt, maar nog niet de
nationale doelstelling, die ambitieuzer is;
• de kwaliteit van docenten in het hoger onderwijs. Nederlandse beleidsmakers, de politiek en
de publieke opinie hebben vooral aandacht voor leraren in andere sectoren dan het hoger
onderwijs;
• verbinding van onderwijs en onderzoek en het vergroten van employability;
• classiﬁcatie van het Europees hoger onderwijs met behulp van multidimensional transparancy
tools. Daaronder valt bijvoorbeeld het Europese U-map project (Van Vught en Vossensteyn,
2009), dat verschillen in proﬁelen tussen instellingen zichtbaar maakt.
De volgende paragrafen gaan in op enkele prioriteiten en beschrijven de kwaliteit van het hoger
onderwijs aan de hand van de kwaliteitszorg, de toegankelijkheid en het gerealiseerde niveau.
Diversificatie neemt toe Het bekostigd hoger onderwijs bestaat, inclusief de Open
Universiteit, uit veertien universiteiten en 42 instellingen voor hoger beroepsonderwijs (hbo),
die in totaal 2.899 opleidingen verzorgen (ﬁguur 7.1a). Er is een bescheiden begin gemaakt met
diversiﬁcatie. Er zijn inmiddels 91 associate degreeprogramma’s (nieuwe tweejarige hbo­
programma’s) met ongeveer achthonderd studenten. Er zijn vier university colleges met een brede
bacheloropleiding voor geselecteerde studenten. Enkele universiteiten hebben inmiddels ook
een brede bacheloropleiding of bereiden die voor. In het hbo is een college van start gegaan.
Voor het eerst heeft een hogeschool voor een opleiding een accreditatie gekregen op het niveau
van het wetenschappelijk onderwijs (wo).

147

148

Inspectie van het Onderwijs

|

Onderwijsverslag 2008/2009

Figuur 7.1a

11
91
203
133
435

Opleidingen in het
bekostigd hoger onderwijs
Bachelor
Master
Oude stijl
Associate degree
programma

1.043
983

Hoger beroepsonderwijs (bekostigd) = 1.278

Wetenschappelijk onderwijs (bekostigd)= 1.621

Bron: Inspectie van het Onderwijs, 2009;
IB-Groep (CROHO), 2009

Afname opleidingen aangewezen onderwijs De overheid bekostigt aangewezen opleidingen
niet, maar erkent de diploma’s wel. Het aangewezen hoger onderwijs bestaat uit zeven kleine,
vaak monosectorale universiteiten en vijftig hbo-instellingen, die gezamenlijk 212 bachelor- en
masteropleidingen aanbieden (ﬁguur 7.1b). Vorig jaar waren er nog 276 opleidingen, maar het
accreditatiestelsel zorgt voor sanering. Er zijn slechts twee associate degreeprogramma’s. Het
aangewezen onderwijs heeft geen openbare centrale registratie van studenten, zodat het aantal
studenten niet bekend is.

1

Figuur 7.1b

2
6
5

7

Opleidingen in het aan­
gewezen hoger onderwijs
Bachelor
Master
Oude stijl

174

17

Hoger beroepsonderwijs (aangewezen) = 183

Wetenschappelijk onderwijs (aangewezen)= 29

Associate degree
programma
Bron: Inspectie van het Onderwijs, 2009;
IB-Groep (CROHO), 2009

Veranderingen bekostigd onderwijs Aan het begin van het studiejaar 2008/2009 heeft het
bekostigd onderwijs bijna 597.000 ingeschreven studenten, een stijging van 3,6 procent ten
opzichte van het vorig studiejaar (ﬁguur 7.1c). Het hbo heeft twee derde van de studenten
(380.000), het wo een derde (217.000). Gemiddeld is de toename de laatste jaren 3,3 procent,
waarbij het wo sterker groeit dan het hbo. In het studiejaar 2009/2010 neemt de instroom zeer
sterk toe met 6,1 procent in het wo en 5 procent in het hbo, waarschijnlijk als gevolg van de
economische crisis.

Het onderwijs in sectoren

| Hoger onderwijs

149

Figuur 7.1c
575.633

600.000
533.439

550.870

596.675

562.167

509.782
482.986

500.000

455.110

489.394

467.311

433.563

400.000

300.000

284.579

200.000

298.611

Aantallen studenten hoger
bekostigd onderwijs,
1998-2008

306.247

313.375

314.689

327.251

339.530

349.934

359.577

369.165

379.793

hbo
wo
Totaal
Bron: 1 cijfer HO/Inspectie van het
Onderwijs, 2009

148.984

156.499

161.064

1998

1999

2000

200.936

174.705

182.531

202.590

169.611

193.909

206.468

2001

2002

2003

2004

2005

2006

2007

216.882

100.000

2008

Economie grootste hbo-sector In het hbo is economie met 37 procent van alle studenten de
grootste sector. De sector groeit nog steeds. De sector gezondheidszorg groeit echter het sterkst
(7 procent). Bijna 16 procent van de studenten volgt een technische studie; de groei in deze
sector is ongeveer 3 procent. Landbouw is met 2 procent van de studenten de kleinste sector.
Het aantal studenten is hier echter na vijf jaren van daling nu met 3 procent gestegen.
Daling bij lerarenopleidingen De sector onderwijs heeft een vijfde van het totale aantal
hbo-studenten. Deze sector kent als enige in het hbo dalende studentenaantallen: van 66.500 in
2007 naar 64.400 in 2008. Dit is een ernstige zaak, gezien het verwachte lerarentekort.
Techniek groeit in wo In het wo heeft gedrag en maatschappij de meeste studenten (21 procent
van het totaal). Techniek heeft ook een vijfde van de wo-studenten en deze sector is in vergelij­
king met voorgaande jaren gegroeid. Landbouw is ook in het wo met 2 procent van de studen­
ten de kleinste sector, maar het aantal studenten steeg met maar liefst 12 procent ten opzichte
van 2007.
Meer Duitse studenten Er komen de laatste jaren meer Duitse studenten in het bekostigd
hoger onderwijs, vooral in het oosten van het land. Er staan 18.685 Duitse studenten ingeschre­
ven. In het hbo heeft 3 procent van de studenten de Duitse nationaliteit, in het wo iets meer dan
3 procent. In het wo zijn psychologie en bedrijfskunde in trek, in het hbo sociaal-pedagogische
hulpverlening. Duitsers vormen de grootste groep buitenlandse studenten in het ho, op afstand
gevolgd door Chinezen en Belgen.
Toename niet-westerse allochtonen Het percentage niet-westerse allochtone studenten nam
het afgelopen decennium iets toe naar 14 procent in het hbo en 12 procent in het wo.
Desondanks blijft het aandeel allochtone studenten jaarlijks 4 procent achter bij demograﬁsche
ontwikkelingen. Het potentieel aan studenten in deze bevolkingsgroep wordt nog niet opti­
maal benut. Allochtone studenten beginnen vaker dan autochtone studenten na een mbo-voor­
opleiding aan het hbo. Een goede aansluiting tussen mbo en hbo is daarom een belangrijk
aandachtspunt (Inspectie van het Onderwijs, 2009c).

150

Inspectie van het Onderwijs

|

Onderwijsverslag 2008/2009

7.2 Kwaliteit van opleidingen
Het accreditatiestelsel waarborgt de basiskwaliteit van opleidingen in het hoger onderwijs. Een
opleiding wordt eens per zes jaar beoordeeld op 21 kwaliteitsfacetten. Opleidingen met een
positieve beoordeling worden geaccrediteerd. Dat betekent dat ze basiskwaliteit bezitten.

De eerste cyclus van het accreditatiestelsel bijna afgerond
Meer kwaliteitszorg Accreditatie, bij wet geregeld in 2002, beoogde een kwaliteitsimpuls te
vormen en bij te dragen aan de ontwikkeling van kwaliteitszorg. Inmiddels maken opleidingen
en instellingen meer werk van kwaliteitszorg (Inspectie van het Onderwijs, 2006a, 2006b). Voor
de een was de stap naar accreditatie groter dan voor de ander, afhankelijk van de mate waarin de
kwaliteitszorg al op orde was. Het hbo liep voorop, universiteiten volgden en voor een groot
aantal aangewezen opleidingen betekende het accreditatiestelsel een grote sprong voorwaarts.
Aangewezen instellingen die hun zaken al op orde hadden, zagen in accreditatie de erkenning
van hun kwaliteit.
Weinig zicht op verschillen De rapportagesystematiek maakt onvoldoende zichtbaar of de
intensivering van kwaliteitszorg ook tot meer kwaliteit leidde. Tijdens het beoordelingsproces
verbeteren instellingen met hulp van de Visiterende en Beoordelende Instantie (VBI) hun
zwakke punten zoveel mogelijk. Daardoor blijft informatie over zwakke punten en verbeterin­
gen beperkt tot het onderlinge verkeer tussen instelling en VBI. Rapporten vermijden kritische
opmerkingen en de oordelen (grotendeels beperkt tot ‘goed’ of ‘voldoende’) zijn vlak.
Beoordelaars geven sporadisch onvoldoendes en zijn spaarzaam met de score ‘excellent’. De
rapporten bevatten veel informatie over facetten van kwaliteit, maar bieden weinig inzicht in
sterke en zwakke punten. De samenleving krijgt zo te weinig zicht op kwaliteitsverschillen
tussen opleidingen.
Blijvende aandacht nodig De inspectie constateert niettemin dat de NVAO in korte tijd een
belangrijke plaats heeft verworven. Accreditatie heeft voor een impuls gezorgd op het gebied
van kwaliteitszorg en de kwaliteit van opleidingen is transparanter geworden. Het systeem is
niet helemaal waterdicht, want soms moest de inspectie tussentijds ingrijpen bij falende
instellingen. Mede daarom blijft aandacht nodig voor internationale benchmarking en voor de
proﬁlering van opleidingen.
Hoger onderwijs heeft basiskwaliteit Tussen 2003 en januari 2009 zijn 2.035 van de ruim
drieduizend Nederlandse en Vlaamse opleidingen in het hoger onderwijs geaccrediteerd. Zes
opleidingen zijn afgekeurd (vijf wo-masters, een hbo-bachelor) vanwege het gebrek aan
samenhang in het curriculum en het niveau van het personeel. De NVAO keurde het VBI-rapport
van vijf opleidingen af. Deze opleidingen wordt accreditatie onthouden, maar zij krijgen een
jaar de tijd om met een nieuw rapport te komen. Drie opleidingen zitten in een herstelperiode:
zij mogen twee jaar lang geen nieuwe studenten aannemen.
Weinig excellentie Veel opleidingen streven naar excellentie, maar weinig opleidingen zijn
excellent, gemeten naar de spaarzaamheid waarmee de NVAO de erkenning ‘bijzondere
kwaliteit’ of ‘bijzonder kenmerk’ verstrekt. Beide kenmerken zijn negen keer toegekend. Er zijn
echter ook andere manieren om excellentie vorm te geven. Er zijn inmiddels drie university

Het onderwijs in sectoren

| Hoger onderwijs

colleges (residentiële brede bacheloropleidingen). Zij scoren hoog bij de accreditatie en krijgen
op sommige kwaliteitsfacetten het oordeel ‘excellent’. In 2009 zijn twee nieuwe colleges gestart,
één in het hbo en één in het wo. Ook honours programma’s zijn een uiting van het streven naar
excellentie. Studenten worden meer uitgedaagd en werken in kleine groepen samen met
docenten (Van Eijl, Wolfensberger, Van Tilborgh en Pilot, 2005). Alle universiteiten bieden één
of meer van zulke programma’s, evenals een beperkt aantal hogescholen. Er is geen landelijke
registratie, zodat een exact aantal ontbreekt.

Kwaliteit lerarenopleidingen
Monitor Kwaliteitsagenda De inspectie monitort de uitvoering van de Kwaliteitsagenda
Krachtig Meesterschap 2008-2011 (OCW, 2008b), die moet bijdragen aan voldoende goede
leraren in de toekomst. Initiatieven zijn:
• de basis op orde: dit initiatief betreft de ontwikkeling van een kennisbasis voor de lerarenop­
leidingen. De eerste producten verschenen in 2009;
• opleiden in de school: hierbij gaat het om een nieuwe opleidingsvariant waarbij studentlera­
ren ten minste de helft van het curriculum op de werkplek, de school, krijgen aangeboden. Er
zijn ruim vijftig samenwerkingsverbanden van scholen en lerarenopleidingen die subsidie
van het ministerie van OCW krijgen om opleidingsscholen te realiseren. De inspectie richt
zich op de structurele verankering van opleiden in de school en gaat na of sprake is van
voldoende niveau;
• educatieve minor: deze minor geeft bachelorstudenten de bevoegdheid om in één vak in de
onderbouw les te geven. Bij de start in 2009 meldden tweehonderd studenten zich aan;
• ‘eerst de klas’: in dit project volgen zeer goede studenten met steun van het bedrijfsleven een
universitaire lerarenopleiding én een leiderschapscursus. In januari 2010 startten twintig
studenten. Zij geven twee jaar les voordat ze in een bedrijf beginnen.

7.3 Opbrengsten van het hoger onderwijs
Diplomarendement kan beter Van de voltijdse hbo-studenten die in het jaar 2000 aan hun
studie begonnen, haalde 54 procent na vijf jaar een diploma. Ongeveer 60 procent van de
voltijdse wo-studenten haalde na zes jaar een diploma in het hoger onderwijs, deels na een
overstap naar het hbo. Autochtone studenten hebben meer studiesucces dan westerse en
niet-westerse allochtonen. Autochtone studenten die een wo-opleiding niet voltooien, halen
vaker dan allochtone studenten wel een hbo-diploma (OCW, 2008). In het hbo benaderen
niet-westerse allochtone vrouwen de autochtone mannen in het studierendement na vijf jaar
(51 tegenover 52 procent; HBO-raad, 2009).
Uitval te hoog In het hbo is na twee jaar studietijd 22 procent van de voltijdstudenten die in
2006 aan een bacheloropleiding begonnen, uitgevallen; in het wo 13 procent. Het merendeel
van deze groep was na één jaar al weg (Inspectie van het Onderwijs, 2009d). Deze percentages
zijn voor het hbo gelijk aan die van vorig jaar. Voor het wo zijn de percentages door een andere
berekeningswijze niet te vergelijken met het voorgaande jaar (ﬁguur 7.3a). De vooropleiding
hangt samen met uitval: hbo-studenten met een mbo-vooropleiding vallen vaker uit en
studenten met een havo-vooropleiding vallen juist iets minder vaak uit. Bij de uitvallers in het

151

152

Inspectie van het Onderwijs

|

Onderwijsverslag 2008/2009

wo zitten vaker dan verwacht studenten met een hbo-bachelordiploma. Van de hbo-uitvallers
stroomt een klein deel (7 procent) op naar het wo. Van de wo-uitvallers stroomt een groter deel
(23 procent) af naar het hbo. Deze studenten blijven voor het hoger onderwijs behouden.
Switchen In het hbo is na twee jaar 9 procent van de studenten geswitcht naar een andere
opleiding of een andere instelling, of ze zijn er een jaar tussenuit geweest. In het wo gaat het om
8 procent. Deze studenten lopen een grotere kans op studievertraging.
Groot deel blijft De meeste studenten volgen na twee jaar echter nog dezelfde opleiding aan
dezelfde instelling (twee derde van de hbo-studenten en driekwart van de wo-studenten).

Figuur 7.3a
Landbouw en hbo
natuurlijke omgeving wo
Techniek

8

22

Economie

20

22

wo

15

14

wo

72
6

69

7

17

Onderwijs (hbo)

71

26
11

12
22

13

0

8

20

60

80

hervat na jaar
afwezigheid
Zelfde opleiding aan
zelfde instelling
Diploma

5
2
3

72

3

67

2

74

40

6

63

9

Gestopt met studie
Geswitcht naar
andere opleiding/
instelling of opleiding

3

77

9

9

13

Totaal hbo

67 1

8
22

1
5

70
9

Situatie na twee jaar van
het cohort hbo/wo-studen­
ten uit 2006 naar sector
(in percentages, n=129.504)

3

68

10

hbo

Totaal wo

2

8

9

23

Recht (wo)

2

78

82

hbo

Natuur (wo)

68

69

8

5

Gedrag en hbo
maatschappij wo
Taal en cultuur

8

8

hbo
5

2

83

12

wo

10

66

7

hbo
wo

Gezondheidszorg

4

20

Bron: 1 cijfer HO/Inspectie van het
Onderwijs, 2009

5

100

Verbetering nodig De ongediplomeerde uitval in het hoger onderwijs is lager dan het OECD­
gemiddelde, maar Nederland staat slechts op de tiende plaats (OECD, 2009). Verbetering is nodig
én mogelijk. Instellingen moeten hun inspanningen voor en aan de poort intensiveren om
studenten heldere voorlichting te bieden en een betere match tussen opleiding en student te
bereiken. Ze moeten de bindende functie van het eerste jaar versterken en studenten beter
verwijzen binnen het hoger onderwijs.

Meerjarenafspraken, verhoging onderwijskwaliteit en studiesucces
Ambities In 2008 heeft het ministerie van OCW met de VSNU en de HBO-raad meerjarenafspra­
ken gemaakt ter verhoging van studiesucces en onderwijskwaliteit (OCW, 2008). Er zijn midde­
len aan de lumpsum toegevoegd als steun in de rug. De inspectie onderzoekt de vorderingen op
dit terrein in 2010. De universiteiten willen de verwijzende en bindende functie van het eerste
jaar versterken en de studie-uitval in bachelor-2 en -3 halveren. Ook willen ze meer studenten in
vier jaar de bachelor laten afronden (gestreefd wordt naar 70 procent in 2014; nu 47 procent) en
10 procent van de studenten meer dan het standaardprogramma aanbieden. De hogescholen

Het onderwijs in sectoren

| Hoger onderwijs

willen de functie van de propedeutische fase versterken en het studiesucces van studenten
verhogen (de streefwaarde is 90 procent in 2012, rendement is nu na zes jaar 77 procent). Verder
willen ze de doorlopende leerlijnen rekenen/wiskunde en taal verbeteren, het onderwijsaanbod
meer diﬀerentiëren en de kwaliteit van docenten verhogen.
Draagvlak doelstellingen De inspectie voerde een verkennend onderzoek uit bij vier hoge­
scholen en twee universiteiten. Hier bestaat een groot draagvlak voor de doelstellingen uit de
meerjarenafspraken, omdat ze door hun back to basics karakter direct betrekking hebben op de
praktijk van alledag. De doelstellingen bieden de colleges van bestuur ondersteuning bij de
aansturing van hun middenmanagement, dat vervolgens een middel in handen heeft om
opleidingsdirecteuren en docenten aan te spreken. Faculteitsdirecteuren schatten de verbete­
ring van het diplomarendement verschillend in. Sommige opleidingen hebben deze doelstel­
ling al bereikt, andere hebben een lange weg te gaan.
Inzet middelen De meeste instellingen hebben de extra gelden verdeeld volgens het al bestaan­
de interne allocatiemodel. Incidenteel overweegt een instelling een gerichte investering, zoals
de instellingsbrede invoering van een digitaal intake-instrument om probleemstudenten
vroegtijdig op te sporen. De HBO-raad en de VSNU maken vanaf 2010 de prestaties per instelling
openbaar. Faculteiten zeggen een groot aantal verbetermaatregelen te hebben genomen, vooral
gericht op de intensivering en studeerbaarheid van het eerste bachelorjaar (bijvoorbeeld door
het aantal contacturen te verhogen).
Uitval eerste jaar De meerjarenafspraken geven instellingen een extra impuls om de uitval
terug te dringen en de onderwijskwaliteit te verhogen. De inspectie betreurt het dat geen
afspraken zijn gemaakt over het reduceren van de problemen in het eerste bachelorjaar.
Instellingen moeten er meer voor doen om studenten meteen aan de best passende opleiding te
laten beginnen en zo uitval te voorkomen.

7.4 Toegankelijkheid
Studenten met een functiebeperking
Belemmeringen voor studenten Het Nederlands hoger onderwijs is zeer toegankelijk, zoals de
steeds toenemende studentenaantallen aantonen. Voor studenten met een functiebeperking,
vijftig- tot zestigduizend in getal, zijn er echter belemmeringen (Studentenmonitor, 2008,
Severiens, Rezai, Wolﬀ, Koning, Gravesteijn, Tanis en Beretty, 2009). Deze studenten hebben
een lichamelijke handicap, een psychische beperking, een chronische ziekte of dyslexie. Ze
lopen vaker studievertraging op en vallen vaker uit dan overige studenten.
Verbeteringen hard nodig Geen enkele instelling voldoet aan de eisen die de inspectie stelt
(Inspectie van het Onderwijs, 2009a). Veel voorzieningen worden niet breed aangeboden of zijn
niet bekend. Het gaat bijvoorbeeld om aangepaste opdrachten, alternatieve toetsvormen of een
op individuele mogelijkheden afgestemde tentamenplanning. De inhoud en vindbaarheid van
informatie over studeren met een functiebeperking op de website is slechts bij de helft van de
onderzochte instellingen op orde. Ook de toegankelijkheid van gebouwen, onderwijsruimtes

153

154

Inspectie van het Onderwijs

|

Onderwijsverslag 2008/2009

en faciliteiten laat te wensen over. De deskundigheid van docenten en begeleiders op dit gebied
verschilt sterk, maar schiet volgens studenten vaak tekort. Dat is zorgelijk, omdat kennis en
deskundigheid niet alleen van belang zijn voor een goede begeleiding, maar ook cruciaal voor
een goed afgewogen beslissing over aanpassingen.
Onvoldoende beleid Studenten met een beperking moeten erop kunnen rekenen dat voorzie­
ningen die zij nodig hebben beschikbaar zijn en voldoende kwaliteit hebben. Daarom onder­
zocht de inspectie:
• of instellingen een duidelijk vastgelegd beleid hebben;
• of instellingen dat beleid evalueren;
• wat instellingen doen aan deskundigheidsbevordering van medewerkers;
• of instellingen heldere procedures hebben voor hulp aan studenten met een functiebeper­
king. Dit is belangrijk omdat bij het toekennen van voorzieningen veel partijen betrokken
kunnen zijn.
Slechts een derde van de instellingen heeft op deze vier punten voldoende waarborgen voor
kwaliteit en continuïteit van voorzieningen.
De inspectie vindt dat alle instellingen voor hoger onderwijs er de komende jaren naar moeten
streven om instellingsbreed te voldoen aan de vier voorwaarden.

Toelating tot de master
Zachte knip verdwijnt De Wet op het hoger onderwijs en wetenschappelijk onderzoek (WHW,
artikel 7.30) maakt wat de toelating tot de wo-master betreft een onderscheid tussen de door­
stroommaster en andere masteropleidingen, waarbij studenten een overstap maken van de ene
naar de andere universiteit of opleiding. Studenten die binnen eenzelfde opleiding bleven,
konden zonder nadere eisen doorstromen naar de bijbehorende master als ze hun bachelordiploma hadden behaald. Als ze dat niet hadden, konden ze vaak op bepaalde voorwaarden
doorstromen. Dit staat bekend als de zachte knip.
Verzelfstandiging master Vanaf september 2010 moeten studenten hun bacheloropleiding
volledig hebben afgerond voor ze aan de masteropleiding beginnen: de zogenaamde harde
knip. Zo wordt een duidelijke markering aangebracht tussen de bachelor- en de masteroplei­
ding, die ook verder verzelfstandigd worden. Het doel is studenten te stimuleren aan een andere
universiteit een masteropleiding te volgen. Het moet wel duidelijk zijn aan welke toelatings­
eisen studenten moeten voldoen en regelingen voor toelating moeten zorgvuldig en correct
worden uitgevoerd. Studenten mogen bovendien geen onnodige studievertraging oplopen
doordat er bijvoorbeeld slechts één instroommoment is.
Transparantie van eisen en procedures De inspectie ging bij 65 opleidingen na of toelatings­
eisen en toelatingsprocedures duidelijk op websites vermeld zijn. Eerder was al geconstateerd
dat procedures voldeden aan wettelijke eisen (Inspectie van het Onderwijs, 2007). In alle
gevallen staat de informatie op de website, maar is soms heel summier en moeilijk te vinden.
Meestal wordt informatie gegeven voor doorstroombachelors, hbo-bachelors en studenten van
andere universiteiten, ook uit het buitenland. Ook vinden overal voorlichtingsactiviteiten

Het onderwijs in sectoren

| Hoger onderwijs

plaats. Het verbaast de inspectie dat opleidingen nauwelijks informatie geven over de wijze
waarop de toelatingscommissie besluiten neemt. In een vervolgonderzoek gaat de inspectie na
of opleidingen toelatingsprocedures naar behoren uitvoeren.

7.5 Gerealiseerd niveau
Kwaliteit examens
Positie examencommissie sterker De wijziging van de WHW versterkt door een scherpere
deﬁnitie de positie van examencommissies. Een aantal in de wet genoemde kenmerken springt
in het oog:
• leden van de examencommissie moeten onafhankelijk en deskundig zijn;
• externe leden zijn toegestaan en zelfs aan te bevelen;
• ten minste één lid is als docent verbonden aan de opleiding;
• de examencommissie borgt de kwaliteit van tentamens en examens;
• de examencommissie stelt richtlijnen en aanwijzingen vast om de uitslag van tentamens en
examens te beoordelen en vast te stellen.
Problemen in de praktijk Met het oog op de nieuwe wetgeving analyseerde de inspectie welke
vragen en klachten over examinering binnenkomen. Die vragen en klachten betreﬀen de wijze
van beoordeling en de wet- en regelgeving rond tentamens. De inspectie verwees de meeste
klagers terug naar klachten- en beroepsprocedures van instellingen, maar in drie gevallen vond
nader onderzoek plaats vanwege de aard of omvang van de klacht. Een voorbeeld is een klok­
kenluiderzaak, waarbij de kwaliteit van scriptiebeoordeling, en daarmee ook het eindniveau
van de opleiding, in het geding was. Andere voorbeelden zijn mogelijke willekeur bij cesuurbe­
palingen en gebrek aan kwaliteitscontrole op toetsing in het algemeen. Verder is een klacht
over een gebrek aan transparantie van de werkwijze van de examencommissie onderzocht. Het
valt op dat examencommissies doorgaans een afwachtende rol aannemen. Ze zijn duidelijk nog
niet op de toekomst voorbereid.

Bindend studieadvies
Bindend studieadvies vooral in hbo In 2007/2008 was het bindend studieadvies (bsa) in het
hbo bijna overal ingevoerd, in het wo bij minder dan de helft van de opleidingen. In het hbo
kreeg 17 procent van de eerstejaars een bsa, in het wo 9 procent. De studiepuntennorm voor het
bsa lag in de orde van 40 studiepunten, twee derde van het totaal aantal studiepunten in het
eerste jaar (Inspectie van het Onderwijs, 2010).
Verloop van procedures Vervolgens ging de inspectie na hoe de procedure van het verstrekken
van een bsa verloopt (Inspectie van het Onderwijs, 2010).
• de voorlichting over het bsa is in orde. Studiegids, websites en andere kanalen geven in hbo
en wo uitleg over het bsa;
• opleidingen verstrekken waarschuwingen in het eerste en tweede semester van het eerste
studiejaar en soms ook in het tweede studiejaar. Door fouten in de studievoortgangsadmini­

155

156

Inspectie van het Onderwijs

|

Onderwijsverslag 2008/2009

stratie zijn waarschuwingen soms onterecht verstrekt. In het hbo krijgt 7 procent van de
studenten niet altijd een waarschuwing voorafgaand aan het bsa, in het wo 1 procent;
• in het hbo houdt meer dan de helft van de opleidingen altijd een gesprek met de student naar
aanleiding van een waarschuwing, in het wo vindt bij een kwart van de opleidingen altijd zo’n
gesprek plaats;
• in het hbo tekent 8 procent van de studenten beroep aan tegen het bsa, in het wo 4 procent.
In het hbo wordt het beroep in de helft van de gevallen toegekend, in het wo in twintig
procent van de gevallen. De wettelijke termijn voor het indienen van een beroep tegen het
bsa, vier weken, wordt niet altijd nageleefd.
Nut bindend studieadvies Instellingen zien het bindend studieadvies als een goed middel om
studievoortgang te bevorderen: het zet studenten met beide benen op de grond. De inspectie
vindt het problematisch dat het eerste studiejaar niet altijd een goede oriëntering is op de
studie. Soms is sprake van een inleidend jaar dat een ander karakter heeft dan latere jaren van
de bacheloropleiding, of onvoldoende beroepsgeoriënteerd is. Een bsa is dan geen valide
instrument om de inhoudelijke geschiktheid van studenten voor de studie te meten.
Aandacht voor karakter propedeuse De inspectie concludeert dat het bindend studieadvies
stelselbreed redelijk in overeenstemming met de WHW wordt uitgevoerd. De selectieve werking
van het bindend studieadvies staat soms echter onder druk als het oriënterend karakter van de
propedeuse tekortschiet.

Betrouwbaarheid diploma’s
Betrouwbare diploma’s vormen een onmisbare bijdrage aan het vertrouwen van de samenleving
in het onderwijsstelsel. Vorig jaar vroeg de inspectie aandacht voor ontwikkelingen die de
betrouwbaarheid van diploma’s in gevaar brengen (Inspectie van het Onderwijs, 2009c). De
actuele stand van zaken komt hier aan de orde.
Niet-bestaande overheidserkenning Nog steeds zijn in Nederland gevestigde particuliere
instellingen (zonder aanwijzing of accreditatie) in reclame-uitingen in binnen- en buitenland
niet duidelijk over het feit dat hun diploma’s in Nederland niet erkend zijn. Sommige instellin­
gen wekken zelfs actief de indruk dat zij hoger onderwijs in de zin van de WHW verzorgen en dat
de Nederlandse overheid dus hun diploma’s erkent, terwijl dit uitdrukkelijk niet het geval is. In
een aantal gevallen heeft het ministerie van OCW instellingen gesommeerd misleidende
informatie van websites te verwijderen. Vaak is dat echter nutteloos, want over formuleringen is
meestal goed nagedacht. Begrippen als universiteit en university kennen in Nederland geen
wettelijke bescherming en daardoor is het vrijwel onmogelijk instellingen aan te spreken. Naar
aanleiding van kamervragen onderzoekt het ministerie van OCW de mogelijkheden om
wettelijke bescherming van begrippen te regelen.
Problemen met legalisatie van diploma’s De gevolgen van het verstrekken van diploma’s
door instellingen buiten het bestel worden verergerd door een probleem met het legaliseren
van diploma’s. Een aantal instellingen richt zich vooral op het buitenland. Wie in het buitenland
werk wil zoeken met een Nederlands diploma moet dit document laten legaliseren door DUO
(Dienst Uitvoering Onderwijs). Met een zekere regelmaat melden diplomahouders van deze
instellingen zich. DUO legaliseert echter alleen diploma’s van wettelijk erkende en in het

Het onderwijs in sectoren

| Hoger onderwijs

Centraal Register Opleidingen Hoger Onderwijs (CROHO) geregistreerde opleidingen. De
inspectie weet dat de ministeries van Justitie en van Buitenlandse Zaken de diploma’s wel
legaliseren. Die legalisatie zegt niets over de inhoud van het diploma en betreft alleen de
identiteit van de ondertekenaars/rechtspersonen achter de instelling. Het buitenland interpre­
teert deze vorm van legalisatie echter als bewijs voor de erkenning van het diploma. De inspec­
tie vindt het uitermate onwenselijk dat de Nederlandse overheid naar buitenlandse werkgevers
geen duidelijk beeld biedt over de status van diploma’s van in Nederland gevestigde instellin­
gen. Samen met DUO heeft de inspectie er in 2009 bij de betrokken ministeries op aangedron­
gen deze misstanden zo spoedig mogelijk te beëindigen.
Diplomaregister Dit jaar kreeg de inspectie negen meldingen van nagemaakte en vervalste
diploma’s. Vorig jaar drong de inspectie er al op aan het jaren geleden aangekondigde diplomaregister hoge prioriteit te geven (Inspectie van het Onderwijs, 2009). Ook werkgevers vinden
een goed toegankelijk diplomaregister waardevol. Het ministerie van OCW heeft de vereiste
wet- en regelgeving voorbereid en de verantwoordelijkheid voor de uitvoering van het diplomaregister bij DUO neergelegd. DUO verwacht dat het diplomaregister per 1 januari 2012 operatio­
neel is.

Erkennen van verworven competenties
Belangrijk instrument Het erkennen van verworven competenties (evc) is een relatief nieuw
fenomeen in het hoger onderwijs. Het doel is erkennen welke kennis en vaardigheden mensen
anders dan via formele scholing hebben verworven. Goede evc-procedures zijn belangrijk voor
evc-kandidaten, werkgevers en de Nederlandse kenniseconomie als geheel. Evc is namelijk het
instrument bij uitstek om mensen te stimuleren te blijven investeren in hun loopbaan en verder
te leren op een manier die naadloos aansluit op de kennis en ervaring die zij al informeel
hebben verworven.
Uitvoeringspraktijk schiet tekort In 2009 onderzocht de inspectie de kwaliteit van evc-voor­
zieningen in het hoger onderwijs. De kwaliteit van evc-beoordelingen, procedures en ervarings­
certiﬁcaten moet verbeteren, evenals het werk van externe partijen die het geregistreerde
evc-aanbod periodiek op kwaliteit beoordelen. Ervaringscertiﬁcaten zijn niet overdraagbaar,
maar kunnen alleen worden verzilverd bij de instelling of opleiding die een bepaald curriculum
biedt. Verder is het geen uitzondering dat de examencommissie betrokken is bij evc, hetgeen
strijdig is met het uitgangspunt dat evc geen onderwijsactiviteit is en voor de poort van het
onderwijs moet plaatsvinden.
Verhogen kwaliteit In het hoger onderwijs doorliepen in 2008 enkele duizenden kandidaten,
vooral in het hbo, een evc-procedure. De overheid wil dit aantal fors laten toenemen en dat
onderstreept de noodzaak van kwaliteitsverbetering. In 2006 ondertekende de overheid samen
met landelijke partners een convenant waarin een norm voor goede evc-procedures is vastge­
legd. De overheid en deze partners moeten zorgen dat dit kwaliteitsniveau ook daadwerkelijk
wordt gehaald. De inspectie gaat in 2011 na of dat gelukt is (zie verder hoofdstuk 13).

157

158

Inspectie van het Onderwijs

|

Onderwijsverslag 2008/2009

7.6 Naleving van wet- en regelgeving
Toegang hoger onderwijs
Afwijkingen CROHO Bij een met goed gevolg afgelegd examen wordt de CROHO-naam vermeld
op het getuigschrift en dat heeft civiel eﬀect. Studenten moeten bij aanvang van hun studie
duidelijk geïnformeerd worden over de oﬃciële naam van de opleiding. Instellingen gebruiken
uit marketing-overwegingen op hun websites echter soms opleidingsnamen die afwijken van in
het CROHO geregistreerde namen. Volgens onderzoek was dat bij 242 opleidingen het geval
(Kruithof, Nijssen en Steenkamp, 2008). De inspectie onderzocht bij deze opleidingen of ze
studenten correct voorlichten over de naam en status van de opleiding (WHW 7.15 en 7.11).
Onwenselijkheden De inspectie trof bij dertien instellingen onwenselijkheden aan ten
aanzien van de naam of vermelding van de accreditatiestatus van een of meerdere opleidingen.
In geen enkel geval was duidelijk sprake van ten onrechte geclaimde accreditatie. Eén instelling
sprak in verwarrende termen over de status van verschillende opleidingen. Zo werden termen
gebruikt als ‘erkende’ opleidingen, ‘oﬃciële getuigschriften’ en ‘erkend door de instelling’. Op
het punt van de benaming van opleidingen kwamen de volgende ongewenste situaties voor,
soms in combinatie met elkaar:
• niet de CROHO-naam van de opleiding is vermeld, maar een afwijkende naam;
• de meeste instellingen vermelden de oﬃciële opleidingsnaam wel, maar niet direct zichtbaar.
Zo werd bijvoorbeeld op de introductiepagina van de website een overzicht van het aanbod
aan opleidingen gegeven met namen die niet overeenkwamen met de CROHO-namen; na
doorklikken werd op afzonderlijke opleidingspagina’s wel de CROHO-naam vermeld;
• tien instellingen merken een onderdeel van de oﬃciële opleiding als de opleiding zelf aan.
Specialisaties, uitstroomvarianten of afstudeerrichtingen worden ten onrechte nogal eens als
opleiding gelabeld of als zodanig behandeld. Dit doet zich vooral voor bij brede opleidingen;
• soms worden Engelstalige namen gebruikt die niet in het CROHO zijn geregistreerd.
Aanpassingen De overgrote meerderheid van de opleidingen uit het onderzoek van Research
voor Beleid/HOP (Kruithof, Nijssen en Steenkamp, 2008) presenteert de naam en accreditatie­
status van de opleiding inmiddels correct. De inspectie heeft dertien instellingen waar onwen­
selijkheden werden aangetroﬀen hierop aangesproken. Na een aantal maanden waren websites
van negen instellingen aangepast. De overige vier instellingen zegden toe aanpassingen aan te
brengen. De inspectie controleert de websites in 2010 opnieuw en als dan geen correcties zijn
aangebracht, wordt dit aan het ministerie gemeld.
Controle blijft nodig Het onderzoek heeft opleidingen bewust gemaakt van het belang van een
ordentelijke voorlichtingswijze aan studenten. Toch geeft dat geen garanties voor de toekomst.
Websites veranderen voortdurend, evenals benamingen van opleidingen. Structurele controle is
nodig omdat het risico blijft bestaan dat instellingen namen van opleidingen niet correct
vermelden. Volgens de inspectie kan deze structurele controle het best plaatsvinden in het
kader van de accreditatie van opleidingen.

Het onderwijs in sectoren

| Hoger onderwijs

Buitenlandse studenten
Knelpunten Sinds 2003 heeft de inspectie diverse onderzoeken gedaan naar studenten van
buiten de Europese Unie in het Nederlandse hoger onderwijs. Aan de aanbodkant bleek dat
instellingen zich lang niet altijd realiseerden hoe complex goed onderwijs aan een grote groep
internationale studenten is. Aan de vraagkant bleek dat studenten het krijgen van een visum
soms belangrijker vonden dan hun studie in het Nederlandse hoger onderwijs. Soms zijn er nog
problemen en in het geval van de European University of Professional Education (EUPE) was er
zelfs een incident dat de landelijke pers haalde. Toch vindt de inspectie dat er veel is verbeterd,
mede door de intensieve aandacht voor dit onderwerp. De inspectie ziet de Gedragscode
internationale student, die het onderwijsveld in 2006 invoerde, als een succesvol instrument
van zelfregie. Een onafhankelijke evaluatie bevestigde dit (Hovius en Van Kessel, 2009).
Financiële afhankelijkheid De inspectie blijft echter de gang van zaken op afstand volgen. De
grootste risico’s liggen bij instellingen die geheel of gedeeltelijk ﬁnancieel afhankelijk zijn van
betalingen van studenten uit landen met een visumplicht voor Nederland. Die instellingen zijn
kwetsbaar bij samenwerking met commerciële bemiddelingsbureaus, die er ﬁnancieel belang
bij hebben de lat voor toelating tot het hoger onderwijs zo laag mogelijk te leggen. Dat tiental­
len buitenlandse studenten van één nationaliteit in Nederland samen onderwijs volgen, past
bovendien niet in het internationaliseringsbeleid van de overheid. Soms komen buitenlandse
studenten helemaal niet in aanraking met studenten van andere nationaliteiten, laat staan met
Nederlandse of andere Europese studenten. De inspectie vindt dat er beleid ontwikkeld moet
worden om dit te voorkomen.

7.7

Nabeschouwing

Basiskwaliteit aanwezig De eerste cyclus van het accreditatiestelsel is bijna voltooid en de
meeste opleidingen van hogescholen en universiteiten zijn geaccrediteerd. De Nederlandse
opleidingen hebben basiskwaliteit en de kwaliteitszorg functioneert naar behoren. Het stelsel is
echter niet helemaal waterdicht: soms moet de inspectie ingrijpen bij falende kwaliteit van
opleidingen.
Meer profilering Het accreditatiestelsel richt zich op het vaststellen van basiskwaliteit. Daarom
is het nu nauwelijks mogelijk de kwaliteit van verwante opleidingen te vergelijken. Inmiddels is
er nationaal en internationaal veel meer behoefte ontstaan aan proﬁlering van instellingen en
opleidingen. Er zijn internationale initiatieven om de kwaliteit transparanter te maken en
vergelijking te vergemakkelijken. De inspectie gaat ervan uit dat de tweede cyclus van het
accreditatiestelsel meer ruimte biedt voor proﬁlering en zal zelf een bijdrage leveren in de vorm
van sectoranalyses, die kwalitatieve en kwantitatieve informatie over opleidingen presenteren.
Door transparante informatie zien instellingen en opleidingen waar zij staan en kunnen
studenten bewuster kiezen.
Niveau beter borgen Examencommissies zijn verantwoordelijk voor de borging van het
gerealiseerde niveau aan het eind van de opleiding; de kwaliteit van het onderwijs en van
toetsen en examens moet daaraan bijdragen. De examencommissies zijn nog onvoldoende in
staat garant te staan voor de kwaliteit. De inspectie vindt dat een extra inspanning van

159

160

Inspectie van het Onderwijs

|

Onderwijsverslag 2008/2009

betrokkenen is vereist. Dat geldt ook voor evc-procedures, op grond waarvan studenten
vrijstellingen krijgen. Die procedures zijn minder zorgvuldig dan vereist. De inspectie ziet er
blijvend op toe dat het gerealiseerde niveau beter wordt geborgd. Het gaat in het hoger onder­
wijs immers in de eerste plaats om beoogde en gerealiseerde opbrengsten.
Uitval blijft hoog Ten slotte is de inspectie nog steeds bezorgd over de hoge uitval in het hoger
onderwijs: een verspilling van middelen, maar vooral van talent. Dat is te betreuren vanuit het
perspectief van de ontwikkeling van jonge mensen, maar ook vanuit het perspectief van de
hoogwaardige kennissamenleving waar Europa naar streeft. Herbezinning over de inrichting
van en de begeleiding in het eerste studiejaar van het hoger onderwijs is gewenst. Er mag geen
talent verloren gaan.

Literatuur
Bologna Process 2020 (2009). The European Higher Education Area in the New Decade. Communiqué of
the Conference of European Ministers Responsible for Higher Education, Leuven/Louvain­
la-Neuve, 28-29 April 2009.
Eijl, P.J. van, Wolfensberger, M.V.C., Tilborgh, P.J. van, & Pilot, A. (2005). Honoursprogramma’s in
Nederland. Resultaten van een landelijke inventarisatie in 2004. Utrecht: Universiteit Utrecht,
Interfacultair Instituut voor Lerarenopleiding, Onderwijsontwikkeling en
Studievaardigheden (IVLOS).
HBO-Raad (2009). Feiten en cijfers. Afgestudeerden en uitvallers in het hoger beroepsonderwijs. Den Haag:
HBO-Raad.
Hovius, M., & Kessel, N. van (2009). Evaluatie Gedragscode internationale student in het Nederlandse hoger
onderwijs. Nijmegen: ITS, Radboud Universiteit.
Inspectie van het Onderwijs (2006a). Accreditatie in werking. Beoogde en niet-beoogde eﬀecten.
Inspectierapport. Utrecht: Inspectie van het Onderwijs.
Inspectie van het Onderwijs (2006b). Accreditatie, de opleiding aan het werk. Het accreditatieproces in de
praktijk. Utrecht: Inspectie van het Onderwijs.
Inspectie van het Onderwijs (2007). BaMa stroomt door. BaMa-onderzoek naar de toelating tot de
wetenschappelijke masteropleidingen. Utrecht: Inspectie van het Onderwijs.
Inspectie van het Onderwijs (2009a). Aandacht voor diversiteit in het hoger onderwijs. Utrecht:
Inspectie van het Onderwijs.
Inspectie van het Onderwijs (2009b). Onbelemmerd studeren. Beleid en voorzieningen voor studenten met
een functiebeperking in het hoger onderwijs. Utrecht: Inspectie van het Onderwijs.
Inspectie van het Onderwijs (2009c). De staat van het onderwijs. Onderwijsverslag 2007/2008. Utrecht:
Inspectie van het Onderwijs.
Inspectie van het Onderwijs (2009d). Werken aan een beter rendement. Casestudies naar verklarende
factoren voor uitval en rendement in het hoger onderwijs. Utrecht: Inspectie van het Onderwijs.
Inspectie van het Onderwijs (2010). Met beide benen op de grond. Onderzoek naar de uitvoeringspraktijk
van het bindend studieadvies in het hoger onderwijs. Utrecht: Inspectie van het Onderwijs.
Kruithof, A., Nijssen, A.J., & Steenkamp, F. (2008). Creatief of correct. Een onderzoek naar de benamin­
gen van opleidingen in het hoger onderwijs. Eindrapport. Een onderzoek in opdracht van het
ministerie van OCW. Zoetermeer: Leiden: Research voor Beleid.

Het onderwijs in sectoren

| Hoger onderwijs

Ministerie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap (2008). ‘Krachtig meesterschap’. Kwaliteitsagenda
voor het opleiden van leraren. Den Haag: OCW.
Ministerie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap (2009). Kennis in Kaart 2009. Hoger onderwijs en
onderzoek. Den Haag: OCW.
OECD (2009). Education at a Glance. OECD-indicators. Paris: Organisation for Economic Cooperation and
Development (OECD).
Severiens, S., Rezai, S., Wolﬀ, R., Koning, J. de, Gravesteijn, J., Tanis, O., & Beretty, T. (2009).
Studeren met een functiebeperking. Resultaten van een onderzoek onder eerstejaars studenten. Den Haag:
Ministerie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap.
Studentenmonitor (2008). www.studentenmonitor.nl, tabellen 2008.
Vught, F.A. van, & Vossensteyn, H. (2009). Van rankings naar multidimensionale classiﬁcatie­
aanpak. THEMA. Tijdschrift voor Hoger Onderwijs & Management, 16 (5), 22–25.

161

162

163

Hoofdstuk 8
Niet-bekostigd onderwijs
8.1
8.2
8.3
8.4
8.5

B3-scholen
Onderzoeken door de inspectie
Conclusies op basis van de kwaliteitsonderzoeken
Ontwikkelingen
Nabeschouwing

165
166
166
168
168

164

Inspectie van het Onderwijs

|

Onderwijsverslag 2008/2009

Samenvatting
Eigen toezichtkaders Ongeveer zevenhonderd leerlingen volgen onderwijs op niet-bekostigde
B3-scholen. De inspectie beoordeelt deze scholen aan de hand van speciﬁeke toezichtkaders.
Normindicatoren bepalen of een school een onderwijsvoorziening is in de zin van de
Leerplichtwet.
Bevindingen toezicht Tussen augustus 2008 en januari 2010 bezocht de inspectie 38 scholen.
De inspectie heeft de scholen waar de kwaliteit niet op orde was aan de minister gemeld.
Vervolgens heeft hij de gemeenten waar deze scholen gevestigd zijn ingelicht. Bij enkele scholen
loopt de procedure over de afronding van het inspectierapport nog.
Diversiteit De onderwijsconcepten van B3-scholen variëren van radicaal vernieuwend tot
traditioneel. Zorg voor leerlingen met speciﬁeke onderwijs- en begeleidingsvragen is er op alle
scholen, zij het met een zeer diverse invulling die gerelateerd is aan het onderwijsconcept.

Het onderwijs in sectoren

| Niet-bekostigd onderwijs

165

8.1 B3-scholen
Leerplichtwet Vrijwel alle leerlingen in de leerplichtige leeftijd zitten op een door de overheid
bekostigde school. Naar schatting zevenhonderd leerplichtige leerlingen zitten op een niet door
de overheid bekostigde B3-school. Dit zijn particuliere scholen voor basisonderwijs of voort­
gezet onderwijs, die door de gemeente waar de school is gevestigd zijn aangemerkt als ‘school
in de zin van artikel 1, onderdeel b, onder 3 van de Leerplichtwet 1969’. Ze ontlenen hun naam
aan deze wettekst. Er zijn op 1 januari 2010 in totaal 38 van deze scholen, die onder het bevoegd
gezag van 29 bevoegd gezagsorganen vallen (tabel 8.1a).
Tabel 8.1a
Aantal B3-scholen en bevoegd gezagsorganen op 1 januari 2010
Primair onderwijs

Voortgezet onderwijs

Aantal scholen

23

15

Aantal bevoegd gezagsorganen met één school
(primair onderwijs of voortgezet onderwijs)

14

6

Aantal bevoegd gezagsorganen met twee scholen
(zowel primair onderwijs als voortgezet onderwijs

9

Bron: Inspectie van het Onderwijs, 2010

De Leerplichtwet 1969 omschrijft B3-scholen als volgt: ‘een andere dagschool die wat de
inrichting van het onderwijs betreft, overeenkomt met de criteria, bedoeld in artikel 1a1, en wat
de bevoegdheden van de leraren betreft, overeenkomt met een of meer van de onder 1 bedoelde
scholen’ (dat wil zeggen basisscholen of scholen voor voortgezet onderwijs).
Aanmerkingscriteria De criteria waar een B3-school aan moet voldoen, zijn vastgelegd in de
Leerplichtwet 1969 en uitgewerkt in de Toezichtkaders 2008 voor niet-bekostigd primair
onderwijs en niet-bekostigd voortgezet onderwijs (Inspectie van het Onderwijs, 2008a, 2008b;
zie bijlage). De normindicatoren zijn de criteria op basis waarvan de inspectie nagaat of sprake
is van een school in de zin van de leerplichtwet. Het andere deel van het toezichtkader, dat
betrekking heeft op de kwaliteit, heeft sterk het karakter van een waarborgkader. Het is
beperkter dan het kader voor het bekostigd onderwijs. De beoordeling van de kwaliteitscriteria
heeft geen gevolgen voor de status van de school als leerplichtschool.
Toezicht door de inspectie De inspectie is op twee manieren betrokken bij niet-bekostigde
scholen in het primair en voortgezet onderwijs:
• als een onderwijsvoorziening zich bij het ministerie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap
aanmeldt als een voorziening die onderwijs verzorgt aan leerlingen vanaf omstreeks vier jaar,
moet de inspectie vaststellen of sprake is van een school in de zin van artikel 1, onderdeel b,
onder 3 van de Leerplichtwet 1969.
• als dat zo is, valt de school onder het reguliere toezicht.
Bij elk kwaliteitsonderzoek doet zich echter de vraag voor of de school nog steeds voldoet aan
de criteria uit de Leerplichtwet 1969. Als dit niet zo is, meldt de inspectie dit aan de minister.

166

Inspectie van het Onderwijs

|

Onderwijsverslag 2008/2009

Dat kan ertoe leiden dat de minister aan de gemeente meldt dat de onderwijsvoorziening geen
school in de zin van de Leerplichtwet is. De ouders van leerlingen voldoen dan niet aan de
verplichtingen van de Leerplichtwet en moeten een andere school zoeken voor hun kind(eren).

8.2 Onderzoeken door de inspectie
Aanmerkingsonderzoeken Vrijwel alle bij de inspectie bekende B3-scholen zijn in de periode
augustus 2008-januari 2010 twee keer bezocht. In de eerste bezoekronde ging de inspectie na of
de scholen in aanmerking kwamen om als school in de zin van de Leerplichtwet beschouwd te
worden. Hierbij zijn de normindicatoren van het Toezichtkader 2008 gehanteerd (zie bijlage).
Drie basisscholen en vier scholen voor voortgezet onderwijs kregen een negatief advies. Eén
van deze scholen is opgeheven, maar maakt een doorstart met een gewijzigd onderwijsconcept
dat naar verwachting wel binnen de wettelijke kaders past. De inspectie heeft de gemeenten
waar de scholen onder vallen geïnformeerd in de vorm van een bindend advies.
Kwaliteitsonderzoeken In de tweede bezoekronde zijn alle kwaliteitsaspecten uit de toezicht­
kaders beoordeeld. Bij deze kwaliteitsonderzoeken krijgen scholen de gelegenheid om even­
tuele tekortkomingen binnen een redelijke termijn, in de regel een jaar, aan te passen. Dit was
vooral aan de orde bij problemen met de bevoegdheden van leraren.
In het primair onderwijs zijn 24 scholen bezocht:
• bij 21 scholen is de kwaliteit in orde;
• bij twee scholen vindt de afronding plaats in het schooljaar 2009/2010;
• bij een school is afgezien van een deﬁnitieve beoordeling omdat er geen leerplichtige
leerlingen op de school zaten. Wel volgen enkele leerplichtige kinderen die een vrijstelling
van de leerplichtwet hebben hier onderwijs als vorm van thuisonderwijs. De inspectie houdt
op thuisonderwijs echter geen toezicht.
In het voortgezet onderwijs zijn dertien bezoeken uitgevoerd. Een school voor voortgezet
onderwijs was inmiddels gestopt.
• bij acht scholen is de kwaliteit in orde;
• bij twee scholen is de kwaliteit onvoldoende;
• bij twee scholen is het onderzoek nog niet afgerond.
Aan het eind van het schooljaar 2008/2009 stopten ook twee basisscholen. Ze hadden te weinig
leerlingen en er was geen perspectief op groei. Ook waren er onvoldoende leraren.

8.3 Conclusies op basis van de kwaliteitsonderzoeken
Grote diversiteit Bij de B3-scholen is sprake van een zeer grote diversiteit, vooral in de wijze
waarop het onderwijsconcept is uitgewerkt. Scholen maken hierin eigen keuzes, die uiteenlo­
pen van sterk leerstof- en leraargebonden onderwijsactiviteiten tot een grote mate van vrijheid

Het onderwijs in sectoren

| Niet-bekostigd onderwijs

voor de leerlingen om zelf leerinhouden te kiezen en het eigen leerproces in te richten. Op
vrijwel alle B3-scholen is aandacht en gerichte zorg voor leerlingen met speciﬁeke, soms
complexe zorgvragen een essentieel onderdeel van het onderwijsconcept. De wijze waarop
scholen dit invullen wisselt sterk en is nauw verbonden met het onderwijsconcept. Vooral de
inzet van externe deskundigen, zoals orthopedagogen, verschilt sterk.
Verschillen in het voortgezet onderwijs In het voortgezet onderwijs bieden sommige
B3-scholen een compleet aanbod van zowel onder- als bovenbouw voor vmbo-theoretische
leerweg, havo en vwo. Andere scholen richten hun aanbod speciﬁek op de onderwijsvragen van
de leerlingen. Dat betekent dat er soms alleen een onderbouwprogramma is, soms alleen een
vmbo-traject of een bovenbouwprogramma waar de leerlingen begeleid worden naar het
staatsexamen.
Bevoegde leraren moeilijk te vinden Het is voor diverse scholen buitengewoon moeilijk om
voldoende bevoegde leraren aan te trekken, zeker in de bovenbouw van havo en vwo, waar een
eerstegraads bevoegdheid vereist is. Voor meerdere vakken is het vinden van bevoegde leraren
moeilijk, omdat het aantal bevoegde leraren beperkt is; dat is overigens in het bekostigde
voortgezet onderwijs ook zo. Op sommige B3-scholen werken leraren grotendeels op vrijwillige
basis en dat maakt het aanstellen van personeel extra moeilijk.
Inzet van vrijwilligers Voor het niet-bekostigd primair onderwijs is het vinden van bevoegde
leraren minder problematisch. Wel is op meerdere scholen sprake van soms frequente wisselin­
gen in de samenstelling van het team. De inzet van vrijwilligers is dan noodzakelijk voor het
behoud van de continuïteit. Bij sommige scholen werken ook bevoegde leraren op vrijwillige
basis; ze krijgen geen salaris dat vergelijkbaar is met dat in het bekostigde primair onderwijs.
Waarschijnlijk verklaart dit de vele wisselingen.
Discussie over aanbod en leerlingenzorg De scholen waar het kwaliteitsonderzoek nog niet is
afgerond, vertonen overeenkomsten. Naar aanleiding van de conceptrapportages van de
inspectie ontstaat discussie over het leerstofaanbod, het volgen van de ontwikkeling van de
leerlingen en de leerlingenzorg. Dit stelde de inspectie al eerder vast. Hoewel de scholen
vooruitgang boeken bij de verantwoording van het leerstofaanbod en de wijze waarop ze de
ontwikkeling van leerlingen volgen, blijven deze onderdelen punten van zorg. Vooral op
scholen die de vrijheid van leerlingen om het eigen leerproces in te richten centraal stellen,
blijft de inspectie tekortkomingen constateren. Als de scholen deze tekortkomingen niet
binnen een redelijke termijn opheﬀen, meldt de inspectie dit aan de minister.
Vraaggestuurd onderwijs Met enkele scholen die werken vanuit het concept van de Sudbury
Valley School verschilt de inspectie van mening over de mate waarin scholen vrijheid hebben
hun onderwijsleerproces in te richten (Greenberg, 2003; Hartkamp-Bakker, 2009). Voor de
inspectie is het vertrekpunt dat onderwijs wordt gegeven door bevoegde docenten, een belang­
rijk criterium om een school aan te merken als school in de zin van de Leerplichtwet. Daar waar
uitsluitend sprake is van vraaggestuurd onderwijs, is het nauwelijks mogelijk aan de aanmer­
kingscriteria te voldoen. Scholen die daar niet aan voldoen, meldt de inspectie aan de minister.

167

168

Inspectie van het Onderwijs

|

Onderwijsverslag 2008/2009

Basis voor het toezicht Uit contacten met scholen die een radicaal vernieuwend onderwijs­
concept hanteren, leidt de inspectie af dat ze doordrongen zijn van het feit dat de kwaliteits­
aspecten uit de Toezichtkaders de basis zijn voor het toezicht. Het rapport van de Nationale
ombudsman (2009) heeft de twijfel daarover weggenomen. Scholen realiseren zich dat lang­
durige en ernstige tekortkomingen leiden tot een melding aan de minister, met alle gevolgen
van dien.

8.4 Ontwikkelingen
Weinig veranderingen De inspectie constateert dat het aantal B3-scholen niet groeit of daalt.
Drie scholen zijn gestopt en er zijn twee meldingen van nieuwe scholen, een in het primair
onderwijs en een in het voortgezet onderwijs. Beide scholen kregen een positief advies over
hun status als leerplichtschool. Beide vragen aanzienlijke bijdragen per leerling. De school voor
primair onderwijs richt zich op hoogbegaafde leerlingen en de school voor voortgezet onder­
wijs begeleidt leerlingen naar het staatsexamen.
Risicogericht toezicht De inspectie gaat op de B3-scholen risicogericht toezicht uitoefenen.
Jaarlijks bepaalt de inspectie voor elke school op basis van een risicoanalyse de intensiteit van
het toezicht. De inspectie baseert zich daarbij op het meest recente inspectierapport en
eventuele signalen over de school. Aangezien de meeste scholen pas kort bestaan en weinig
leerlingen hebben, is het slechts beperkt mogelijk de prestaties van leerlingen als uitgangspunt
te nemen.

8.5 Nabeschouwing
Weinig radicaal vernieuwende scholen Het aantal B3-scholen verandert niet sterk. Recent
gestarte B3-scholen richten zich op een intensieve begeleiding van leerlingen, niet op het
invoeren van radicaal vernieuwende onderwijsconcepten. Een klein gedeelte van de leerlingen
op B3-scholen krijgt onderwijs volgens zo’n concept. Een nadere inventarisatie is nodig om het
aantal leerlingen precies te bepalen. Voor scholen met radicaal vernieuwende onderwijsconcep­
ten is het soms moeilijk aan wettelijke eisen te voldoen. Jurisprudentie kan mogelijk zicht
bieden op de grenzen van deze scholen.
Gebrek aan stabiliteit Voor sommige B3-scholen is het lastig een stabiele situatie te creëren
voor personeel en leerlingen. Er zijn veel wisselingen, ook tijdens het schooljaar. Dat komt de
stabiliteit, de ontwikkeling en uitwerking van het onderwijsconcept en daarmee de kwaliteit
van het onderwijs niet ten goede.
Thuisonderwijs De inspectie houdt geen toezicht op het thuisonderwijs, maar constateert dat
leerlingen die vrijgesteld zijn van de leerplicht soms onderwijs volgen op een B3-school. Nader
onderzoek is nodig om de omvang in beeld te brengen.

Het onderwijs in sectoren

| Niet-bekostigd onderwijs

Literatuur
Greenberg, D. (2003). De Vrijheid van de Sudbury Valley School, vijfendertig jaar ervaringen en inzichten.
Alphen aan de Rijn: Astarte.
Hartkamp-Bakker, C. (2009). De Kampanje, Sudbury Valley School in Nederland. Antwerpen-Apeldoorn:
Garant.
Inspectie van het Onderwijs (2008a). Toezichtkader 2008 niet -bekostigd primair onderwijs. Doelgroep:
Scholen in de zin van artikel 1, onder b 3° van de Leerplichtwet 1969. Utrecht: Inspectie van het
Onderwijs.
Inspectie van het Onderwijs (2008b). Toezichtkader 2008 niet-bekostigd voortgezet onderwijs. Doelgroep:
scholen in de zin van artikel 1, onder b 3° van de Leerplichtwet 1969. Utrecht: Inspectie van het
Onderwijs.
De Nationale ombudsman (2009). Onderwijsvrijheid en onderwijstoezicht in het radicaal vernieuwend
onderwijs. Onderzoek uit eigen beweging naar de gedraging van de Inspectie van het Onderwijs te Utrecht.
Den Haag: Bureau Nationale ombudsman.

169

170

Inspectie van het Onderwijs

|

Onderwijsverslag 2008/2009

Bijlage
Indicatoren niet-bekostigd primair onderwijs
Primair onderwijs
Leerstofaanbod
De leerinhouden Nederlandse taal zijn dekkend voor de kerndoelen.*
De leerinhouden rekenen en wiskunde zijn dekkend voor de kerndoelen.*
De leerbronnen waarborgen een breed vormingsaanbod, gericht op een veelzijdige ontwikkeling.*
De leerbronnen zijn afgestemd op de onderwijsbehoeften van (individuele) leerlingen.
De leerbronnen dragen aantoonbaar bij aan de bevordering van sociale integratie en burgerschap met inbegrip
van het overdragen van kennis over en kennismaking met de diversiteit in de samenleving.*
Tijd
De leerlingen doorlopen de school in beginsel binnen een periode van acht jaar.*
De school realiseert voldoende onderwijstijd.
Pedagogisch handelen
De leraren bevorderen het zelfvertrouwen van de leerlingen.
De leraren bevorderen dat leerlingen op een respectvolle wijze met elkaar omgaan.
De leraren/de leerlingen handhaven de afgesproken gedragsregels.
Didactisch handelen
De leraren stemmen het didactisch handelen af op de verschillen in ontwikkeling tussen leerlingen.*
Het onderwijs wordt in het Nederlands gegeven*
Volgen voortgang
De voortgang in de ontwikkeling van leerlingen wordt gevolgd.*
Zorg en begeleiding
De school signaleert welke leerlingen zorg nodig hebben.*
De school bepaalt de aard van de zorg die gesignaleerde leerlingen nodig hebben.*
De school voert de zorg daadwerkelijk uit.*
Opbrengsten
De resultaten van de leerlingen liggen ten minste op het niveau dat mag worden verwacht.
Kwaliteitszorg
De school verantwoordt zich over de gerealiseerde onderwijskwaliteit.
Er is een schoolplan waarin is vastgelegd hoe die verantwoording in zijn werk gaat.
Het schoolplan geeft een beschrijving van het beleid inzake het onderwijs, gericht op participatie in de pluriforme
samenleving.*
De school zorgt ervoor dat zij wat de bevoegdheden van leraren betreft overeenkomt met een of meer van de
scholen genoemd in artikel 1, onder b 1 van de Leerplichtwet 1969.*
* normindicator

Het onderwijs in sectoren

| Niet-bekostigd onderwijs

Indicatoren niet-bekostigd voortgezet onderwijs
Voortgezet onderwijs
Leerstofaanbod
Het leerstofaanbod in de eerste twee leerjaren is dekkend voor de kerndoelen van de onderbouw.*
De leerinhouden Nederlandse taal zijn dekkend voor de kerndoelen.*
Het leerstofaanbod in de eerste twee leerjaren is eveneens gericht op het verwerven van kennis, inzicht en
vaardigheden van één of meer andere vreemde talen dan Engelse taal, en de keuze van die talen is afgestemd op
het niveau van het vervolgonderwijs aansluitend aan de kerndoelen dat van de leerling mag worden verwacht.*
Het leerstofaanbod na de kerndoelen stelt leerlingen in staat hun onderwijsloopbaan voort te zetten op een
niveau dat van de leerling verwacht mag worden.*
De leerbronnen dragen aantoonbaar bij aan de bevordering van sociale integratie en burgerschap en de kennis
over en kennismaking met de verschillende achtergronden en culturen van leeftijdgenoten.*
Tijd
De school realiseert voldoende onderwijstijd.
Pedagogisch handelen
De leraren bevorderen het zelfvertrouwen van de leerlingen.
De leraren bevorderen dat leerlingen op een respectvolle wijze met elkaar omgaan.
De leraren/de leerlingen handhaven de afgesproken gedragsregels.
Didactisch handelen
De leraren stemmen het onderwijsleerproces af op de verschillen in mogelijkheden tussen leerlingen
Het onderwijs wordt in het Nederlands gegeven*
Volgen voortgang
De voortgang in de ontwikkeling van leerlingen wordt gevolgd.*
Zorg en begeleiding
De school signaleert welke leerlingen zorg nodig hebben.*
De school bepaalt de aard van de zorg die gesignaleerde leerlingen nodig hebben.*
De school voert de zorg daadwerkelijk uit.*
Opbrengsten
De resultaten van de leerlingen liggen ten minste op het niveau dat mag worden verwacht.
Kwaliteitszorg
De school verantwoordt zich over de gerealiseerde onderwijskwaliteit.
Er is een schoolplan waarin is vastgelegd hoe die verantwoording in zijn werk gaat.*
Het schoolplan vermeldt de als criterium in de zin van artikel 1a1, lid 1 van de Leerplichtwet 1969 genoemde
opdrachten voor het onderwijs en de eigen schoolgebonden opdrachten.*
Het schoolplan geeft een beschrijving van het beleid inzake het onderwijs, gericht op participatie in de pluriforme
samenleving.*
De school zorgt ervoor dat zij wat de bevoegdheden van leraren betreft overeenkomt met een of meer van de
scholen genoemd in artikel 1, onder b 1 van de Leerplichtwet 1969.*
* normindicator

171

172

Inspectie van het Onderwijs

|

Onderwijsverslag 2008/2009

Het onderwijs in thema’s

| Financiën en rechtmatige besteding van gelden

173

Hoofdstuk 9
Financiën en rechtmatige
besteding van gelden
9.1
9.2
9.3
9.4
9.5
9.6

Financieel toezicht
Verantwoording door onderwijsinstellingen
De ﬁnanciële gezondheid van sectoren, besturen en instellingen
Financieel beheer en onderwijskwaliteit
Naleving van wet- en regelgeving
Nabeschouwing

175
176
179
181
183
186

174

Inspectie van het Onderwijs

|

Onderwijsverslag 2008/2009

Samenvatting
Beperkte informatiewaarde De jaarverslaggeving van besturen is belangrijk voor het toezicht
op goed onderwijs. Ongeveer de helft van de besturen levert de jaarverslaggeving niet stipt op
tijd, maar enige tijd later. Dat bemoeilijkt het toezicht. Sommige besturen blijven echter ook na
enkele maanden in gebreke. De wijzigingen in de richtlijn voor de jaarverslaggeving hebben
besturen meestal goed verwerkt. De informatiewaarde van de verslaggeving is soms beperkt.
Meeste accountantscontroles voldoende Controles door de accountantskantoren zijn
overwegend goed uitgevoerd, al zijn er wel verschillen zichtbaar tussen accountantskantoren.
Waar aanvullende controles moesten plaatsvinden, werd alsnog zekerheid verkregen over de
rechtmatigheid van de bekostiging.
Sectoren gezond De onderwijssectoren zijn ﬁnancieel gezond, ook de bve-sector, hoewel de
ﬁnanciële situatie daar in 2008 verder achteruitging. De sector moet uitgaven voor personeel en
huisvesting beter afstemmen op de verminderde inkomsten.
Veel risicobesturen bij roc’s Alle onderwijssectoren kennen besturen en instellingen met
risico’s voor de ﬁnanciële continuïteit. In het primair onderwijs gaat het om 1,5 procent van de
besturen, in het voortgezet onderwijs om 5 procent, in het speciaal onderwijs om 3 procent en
in de bve-sector om 16 procent. De problemen in de bve-sector concentreren zich bij roc’s, waar
een derde van de instellingen risico’s laat zien. Ten slotte hebben twee hogescholen risico’s in
de ﬁnanciële continuïteit. De inspectie intensiveert het toezicht op deze besturen en
instellingen.
Vermogende besturen De helft van de besturen in het primair onderwijs en twee derde van de
besturen in het voortgezet onderwijs heeft een vermogenspositie boven de signaleringsgren­
zen van de commissie Don. De inspectie onderzoekt de aard en de oorzaken daarvan in 2010. Bij
besturen met een groot vermogen, die zwakke of zeer zwakke scholen onder zich hebben, is
inzet van gelden voor verbetering van de onderwijskwaliteit vanzelfsprekend nodig.
Niet naleven van voorschriften In de sector po wordt een aantal overheidsvoorschriften niet
goed nageleefd, in het bijzonder de voorschriften voor leerlinggewichten en investeringen in
huisvesting. Het aantal fouten bij het verstrekken van gegevens op basis waarvan leerling­
gewichten worden toegekend is tweemaal zo hoog als in 2008. Ruim € 28 miljoen is zo ten
onrechte aan het primair onderwijs verstrekt.

Het onderwijs in thema’s

| Financiën en rechtmatige besteding van gelden

175

9.1 Financieel toezicht
Financiële continuïteit Voor goed onderwijs is het van belang dat besturen en instellingen
ﬁnancieel gezond zijn en dat ﬁnanciële risico’s tijdig worden gesignaleerd. Daarom is het
ﬁnanciële toezicht niet alleen gericht op de naleving van wet- en regelgeving, ofwel de rechtma­
tigheid van verkrijging en besteding van rijksbijdragen. Het richt zich ook op de ﬁnanciële
continuïteit van besturen en instellingen en van de onderwijssectoren als geheel. De inspectie
werkt in het toezicht nauw samen met Cﬁ (sinds 1 januari 2010 Dienst Uitvoering Onderwijs).
Deze organisatie is verantwoordelijk voor het uitvoeren van de bekostiging en verzamelt en
behandelt de jaarverslaggeving. Daarnaast voert Cﬁ het sanctiebeleid uit.
Toezicht op besturen en instellingen Het ﬁnanciële toezicht richt zich op het bekostigd
onderwijs en spitst zich toe op het bevoegd gezag. In de sectoren primair onderwijs, voortgezet
onderwijs en speciaal onderwijs wordt het bevoegd gezag aangeduid als ‘bestuur’, in de
sectoren beroepsonderwijs en volwasseneneducatie (bve) en hoger onderwijs als ‘instelling’.
Sinds 2009 houdt de inspectie ook ﬁnancieel toezicht op het groene onderwijs.
Rijksuitgaven bekostigd onderwijs In 2008 gaf het Rijk € 25,3 miljard uit aan onderwijs (OCW,
2009; LNV, 2009). Dat is ongeveer 10 procent van het totaal van de rijksuitgaven (Ministerie van
Financiën, 2009). De totale onderwijsuitgaven van Rijk, provincies en gemeenten in 2008
bedragen € 27,7 miljard (CBS, 2009). Figuur 9.1a geeft een beeld van de omvang van de rijksuit­
gaven per sector. Het bedrag voor het voortgezet onderwijs is inclusief het groene vmbo. Het
bedrag in de bve-sector is exclusief de rijkssubsidie voor kenniscentra voor beroepsonderwijs
en bedrijfsleven.

Figuur 9.1a

10,0
9,0

Rijksuitgaven in 2008 per
sector in miljarden euro’s

8,0
6,8

6,0
4,0
3,5

2,0

3,8
2,2

Bron: Ministerie van OCW,
Jaarverslag 2008;
Ministerie van LNV, Jaarverslag 2008

0,0
primair onderwijs

voortgezet
onderwijs

beroepsonderwijs
en volwasseneneducatie

hoger
beroepsonderwijs

wetenschappelijk
onderwijs

Het Rijk verstrekt subsidies aan:
• 1.499 besturen in het primair onderwijs, onderverdeeld in 1.163 besturen in het basisonder­
wijs, 84 besturen in het speciaal onderwijs en 252 samenwerkingsverbanden (Weer Samen
Naar School en rec’s);
• 306 besturen in het voortgezet onderwijs;
• 64 roc’s, aoc’s en vakinstellingen bve;
• 39 instellingen voor hbo;
• 14 universiteiten.

176

Inspectie van het Onderwijs

|

Onderwijsverslag 2008/2009

9.2 Verantwoording door onderwijsinstellingen
Tijdigheid van indiening jaarverslaggeving
Tijdig leveren belangrijk Besturen zijn verantwoordelijk voor het tijdig leveren van verant­
woordingsinformatie, vooral de jaarverslaggeving. Aan de hand daarvan leggen ze verantwoor­
ding af aan de minister en andere belanghebbenden, zoals de medezeggenschapsraad, ouder­
verenigingen en gemeenten. Instellingsaccountants controleren de jaarrekeningen, die
onderdeel zijn van de jaarverslaggeving. Dat biedt zekerheid dat uitgaven rechtmatig zijn
besteed. De jaarverslaggeving stelt de minister in staat verantwoording aan het parlement af te
leggen over de onderwijsuitgaven. Het niet of veel te laat leveren van de jaarverslaggeving kan
een indicatie zijn van tekortschietend bestuurlijk vermogen.
Te laat inleveren Iets minder dan de helft van de circa tweeduizend besturen voldeed aan de
wettelijke verplichting om uiterlijk 1 juli 2009 de jaarverslaggeving over 2008 te leveren. Van de
besturen uit het primair onderwijs (de sector die ongeveer driekwart van alle jaarverslagen
levert) was slechts een derde op tijd. Een groot deel van de jaarverslagen kwam overigens wel in
de loop van juli binnen. Met ingang van september 2009 is de bekostiging met 15 procent
opgeschort bij 36 besturen uit het primair en voortgezet onderwijs, die toen nog steeds in
gebreke bleven. Eind 2009 is de bekostiging bij zestien van deze besturen nog steeds opge­
schort, alle uit het primair onderwijs.
Scherpere sancties Er is weliswaar een lichte verbetering ten opzichte van het voorgaande jaar,
maar het grote aantal besturen dat de jaarverslaggeving te laat levert, is aanleiding om in 2010
scherpere sanctiemaatregelen te treﬀen. De inspectie heeft de minister geadviseerd in 2010 niet
alleen eerder te sanctioneren, maar ook hogere percentages van opschorting van bekostiging
toe te passen of hogere percentages van de bekostiging in te houden. De inspectie voert
zonodig intensiever toezicht uit bij besturen of instellingen die de inlevertermijn ver
overschrijden.

Kwaliteit jaarverslaggeving 2008
Diverse wijzigingen jaarverslaggeving In 2009 leverden voor het eerst alle besturen de
jaarverslaggeving over 2008 volgens de Regeling jaarverslaggeving onderwijs, gebaseerd op het
Burgerlijk Wetboek en de Richtlijnen voor de Jaarverslaggeving. Daarmee is de jaarverslagge­
ving voor alle onderwijssectoren geüniformeerd. De belangrijkste wijziging ten opzichte van
eerdere regelingen is dat de jaarverslaggeving naast de ﬁnanciële jaarrekening nu een inhoude­
lijk jaarverslag bevat. Aan de hand daarvan informeert het bestuur interne en externe belang­
hebbenden over de uitkomsten van beleid en de gang van zaken bij scholen en instellingen.
Andere belangrijke wijzigingen zijn de verplichte opname van de begroting over het volgende
verslagjaar vanaf 2008 en het aanbrengen van een splitsing tussen het publieke en het private
vermogen vanaf 2009. Daarnaast is de waarderingsrichtlijn voor materiële vaste activa verruimd
en zijn de mogelijkheden voor het vormen van voorzieningen gewijzigd.
Ontbrekende informatie Analyse van de jaarverslaggeving over 2008 in een steekproef van
vierhonderd besturen uit alle sectoren wijst uit dat het overgrote deel voldoende rekening
houdt met de wijzigingen. Desondanks constateert de inspectie dat een verbeterslag kan
worden gemaakt op de volgende punten:

Het onderwijs in thema’s

| Financiën en rechtmatige besteding van gelden

• de begroting voor 2009 ontbreekt in de toekomstparagraaf van het jaarverslag;
• de splitsing van het eigen vermogen in een publiek en een privaat deel is niet doorgevoerd
(2008 was een overgangsjaar, maar in 2009 geldt een verplichting);
• besturen merken de algemene reserve als onderdeel van het eigen vermogen ten onrechte
aan als privaat vermogen;
• een goede toelichting op de vermogenspositie ontbreekt, evenals de vermelding van de
belangrijkste risico’s waarvoor besturen willen reserveren;
• een adequate vermelding van de inkomens van (gewezen) bestuurders, leden van de Raad van
Toezicht en eventueel personeelsleden boven de norm uit de Wet openbaarmaking uit
publieke middelen geﬁnancierde topinkomens (WOPT) ontbreekt.
Op advies van de inspectie heeft Cﬁ alle besturen en instellingen op de hoogte gebracht van
deze punten.
Onvoldoende informatie over prestaties De meeste besturen houden zich aan de nieuwe
richtlijn en hebben hun jaarverslaggeving aangepast. Ze zetten daarmee een belangrijke stap.
De informatiewaarde van de verslaggeving is helaas nog beperkt en verbeteringen zijn nodig.
De kwaliteit van onderwijskundige informatie in de jaarverslagen in de bve-sector laat bijvoor­
beeld te wensen over, omdat veel instellingen te weinig of te globaal aandacht besteden aan
prestaties van deelnemers (zie hoofdstuk 5).

Kwaliteit van accountantscontroles
Accountants leggen verklaringen af over de getrouwheid van de verantwoording van besturen
en instellingen en over de rechtmatigheid van de besteding van de rijksbijdrage. Ze beoordelen
in assurancerapporten ook de betrouwbaarheid van bekostigingsgegevens. De inspectie steunt
bij het toezicht op de werkzaamheden van accountants. In het jaarlijkse
Onderwijscontroleprotocol geeft de inspectie aanwijzingen voor de accountantscontroles.
Beoordeling van controles Jaarlijks onderzoekt (‘reviewt’) de inspectie de kwaliteit van
controles steekproefgewijs. In 2009 zijn 58 accountantscontroles over het boekjaar 2008
onderzocht. Bij 55 daarvan beoordeelde de inspectie ook het onderzoek naar de bekostigings­
gegevens. De inspectie geeft het oordeel ‘toereikend’ als er geen of slechts geringe tekort­
komingen zijn, ‘niet geheel toereikend’ als er tekortkomingen zijn of ‘niet toereikend’ als er
zwaardere tekortkomingen zijn (tabel 9.2a).
Te vaak steunen op interne controle In veertien gevallen constateerde de inspectie tekortko­
mingen, acht keer ten aanzien van de bekostiging en zes keer ten aanzien van de jaarrekening.
Bij zes van de veertien instellingen was onvoldoende zekerheid aanwezig over de rechtmatig­
heid van de verkregen of bestede bekostiging. Die zekerheid werd na het onderzoek alsnog
verkregen. Meestal voeren de accountants controles niet goed uit of steunen ze te veel op
interne controles van besturen of instellingen (tabel 9.2b). Het Onderwijscontroleprotocol 2009
bevat nadere aanwijzingen die vooral dat laatste beogen te ondervangen.

177

178

Inspectie van het Onderwijs

|

Onderwijsverslag 2008/2009

Tabel 9.2a
Beoordelingen van accountantscontroles over boekjaar 2008, per sector
Oordeel

Po

Vo

Bve

Ho

Totaal

Bekostiging
Toereikend

11

18

8

10

47

Niet geheel toereikend

2

-

2

-

4

Niet toereikend

-

2

2

-

4

Totaal

13

20

12

10

55

Jaarrekening
Toereikend

11

18

13

10

52

Niet geheel toereikend

1

2

1

-

4

Niet toereikend

1

-

-

1

2

Totaal

13

20

14

11

58

Bron: Inspectie van het Onderwijs, 2010

Tabel 9.2b
Gesignaleerde tekortkomingen in accountantscontroles, per sector
Aard van de tekortkoming

Po

Vo

Bve

Ho

Totaal

Waarvan
bekostiging

Waarvan
jaarrekening

Controles niet goed uitgevoerd

-

3

3

1

7

4

3

Te veel gesteund op interne controle
door bestuur of onderwijsinstelling

2

-

2

-

4

4

-

Niet gerapporteerd over niet naleven van
regels voor beleggingen

1

1

-

-

2

-

2

Onvolledig controledossier

1

-

-

-

1

-

1

Totaal

4

4

5

1

14

8

6

Bron: Inspectie van het Onderwijs, 2010

Afspraken ter verbetering De inspectie heeft met de betrokken accountants en hun kantoren
(twee grote kantoren en enkele kleinere) afspraken gemaakt over het versterken van hun
controles. De accountantscontroles die nu niet toereikend zijn, beoordeelt de inspectie volgend
jaar opnieuw. Zijn er dan nog tekortkomingen, dan worden eventueel sancties opgelegd.
Herhalingsonderzoeken De inspectie onderzocht in 2009 bij enkele besturen de accountants­
controles over het boekjaar 2008, omdat die over het boekjaar 2007 niet toereikend waren. In
één geval was nog steeds sprake van tekortkomingen. Hier treft de inspectie in 2010 een
zwaardere maatregel, op basis van de ministeriële regeling ‘Procedure ontoereikende accoun­
tantscontrole’. Doorgaans zijn zulke maatregelen eﬀectief.

Het onderwijs in thema’s

| Financiën en rechtmatige besteding van gelden

Onderwijstijd Bij vijf accountants van roc’s beoordeelde de inspectie het onderzoek naar de
programmering van onderwijstijd. Niet alle onderzoeken waren toereikend. Ook hier vertrouw­
den accountants te veel op de interne controle van instellingen. Ze hebben inmiddels aanvul­
lende onderzoeken uitgevoerd.
Naleving doorgaans goed Het ministerie vraagt per bestuur of instelling een zeer hoge
zekerheid over de rechtmatigheid van de verkregen en bestede bekostiging. Accountants
moeten daarom relatief diepgaande, omvangrijke controles en onderzoeken uitvoeren op een
groot aantal aspecten van bekostiging. Dit verhoogt de kosten voor besturen en instellingen.
Tegelijkertijd leven besturen en instellingen de wet- en regelgeving op dit punt in het algemeen
goed na. Het is daarom wenselijk de gevraagde zekerheid van controles te verlagen.

9.3 De ﬁnanciële gezondheid van sectoren, besturen en instellingen
Indicatoren financiële gezondheid Om goed onderwijs te waarborgen en ﬁnanciële risico’s
tijdig te signaleren betrekt de inspectie de ﬁnanciële continuïteit van besturen en instellingen
in het toezicht. Dat gebeurt aan de hand van drie indicatoren die op basis van de jaarrekeningen
worden berekend (tabel 9.3a). De grenzen voor solvabiliteit en liquiditeit zijn 0,2 respectievelijk
0,5. De rentabiliteit maakt zichtbaar of inkomsten en uitgaven met elkaar in evenwicht zijn.
Voor het primair en het voortgezet onderwijs geldt hier een andere grenswaarde dan in de
bve-sector en het hoger onderwijs. Bij het bepalen van de rentabiliteit worden trendgegevens
gebruikt en ook combinaties van indicatoren.
Tabel 9.3a
Doel, berekening en signalering van de indicatoren van financiële continuïteit
Indicator

Doel

Berekening

Signalering

Solvabiliteit

Inzicht in de mate waarin besturen of
instellingen op langere termijn kunnen
voldoen aan hun verplichtingen

Eigen vermogen en
voorzieningen ÷ totaal passiva

bij een waarde
lager dan 0,2

Liquiditeit

Inzicht in de mate waarin besturen of
instellingen op korte termijn (<1 jaar)
kunnen voldoen aan hun verplichtingen

Kortlopende vorderingen
en liquide middelen ÷
kortlopende schulden

bij een waarde
lager dan 0,5

Rentabiliteit

Inzicht in de mate waarin baten en lasten
elkaar in evenwicht houden

Resultaat gewone
bedrijfsvoering ÷ totale baten
uit de gewone bedrijfsvoering

per sector
verschillende
grenswaarden

Bron: Inspectie van het Onderwijs, 2010

Sectoren financieel gezond De ﬁnanciële indicatoren over 2008 laten een overwegend gezond
beeld zien van alle onderwijssectoren (zie bijlage, tabel 1). Uit de niveaus van indicatoren blijkt
dat de ﬁnanciële positie van de meeste sectoren voldoende tot ruim is (zie ook 9.4). In het
primair en het voortgezet onderwijs is de rentabiliteit ten opzichte van 2007 afgenomen. Het
eigen vermogen van de sectoren als geheel is licht gedaald in 2008. Tegenover een lichte groei
door een nog steeds positieve rentabiliteit staat een daling van het eigen vermogen door
stelselwijzigingen in waarderingsgrondslagen.

179

180

Inspectie van het Onderwijs

|

Onderwijsverslag 2008/2009

Teruggang in bve In de bve-sector (roc’s en vakinstellingen) is de ﬁnanciële situatie in 2008
weliswaar voldoende, maar slechter dan vorig jaar. De rentabiliteit is nu min 0,9 procent tegen
plus 0,1 procent vorig jaar. Een belangrijke oorzaak is een daling van de totale inkomsten over
meerdere jaren, bij ongeveer gelijkblijvende uitgaven in 2007 en 2008. Het lukt de instellingen
op dit moment onvoldoende om uitgaven voor personeel en huisvesting aan te passen aan de
verminderde inkomsten. Daardoor blijft de rentabiliteit onder druk staan. Ook in de bve-sector
daalt het eigen vermogen door wijzigingen in waarderingsgrondslagen.

Risicobesturen en risico-instellingen
Signaleren van risico’s In alle sectoren signaleert de inspectie besturen en instellingen waar
solvabiliteit, liquiditeit en rentabiliteit onder de norm zijn. De inspectie is bij die groep (beeld
eind 2009) nagegaan of daadwerkelijk risico’s in de ﬁnanciële continuïteit aanwezig zijn. Verder
constateert de inspectie op basis van signalen risico’s in de ﬁnanciële continuïteit. Tabel 9.3b
bevat de gegevens over het primair onderwijs, het voortgezet onderwijs en het speciaal onder­
wijs. Bij het primair onderwijs zijn de samenwerkingsverbanden buiten beschouwing gelaten.
De bestuursgrootte is overeenkomstig de indeling van de commissie Don gebaseerd op de
omvang van de totale baten. In het primair onderwijs is een bestuur klein als de bekostiging
minder dan € 5 miljoen is, middelgroot als de bekostiging tussen € 5 miljoen en € 8 miljoen ligt
en groot als de bekostiging hoger is dan € 8 miljoen (voortgezet onderwijs: minder dan € 6
miljoen, tussen € 6 en € 12 miljoen, hoger dan € 12 miljoen).
Tabel 9.3b
Aantal risicobesturen in het primair, voortgezet en speciaal onderwijs, naar bestuursgrootte (eind 2009)
Totaal aantal
risicobesturen

Kleine besturen
(waarvan
eenpitter)

Middelgrote
besturen

Grote
besturen

Primair onderwijs, inclusief speciaal
basisonderwijs

19

16 (11)

1

2

Voortgezet onderwijs

15

4

5

6

Speciaal onderwijs

2

1

1

-

Bron: Inspectie van het Onderwijs, 2010

Primair onderwijs Negentien besturen in het primair onderwijs (1,5 procent van alle besturen
in de sector) hebben risico’s in de ﬁnanciële continuïteit. Bij zeven besturen is inmiddels
onderzoek gedaan. Hieruit blijkt dat planning en control onvoldoende functioneren en dat
directie en bestuur onvoldoende aansturen. Vaak gaat het om kleine besturen die niet goed
inspelen op veranderende omstandigheden, waardoor hun ﬁnanciële positie snel verslechtert.
Voortgezet onderwijs De inspectie constateert bij vijftien besturen in het voortgezet onder­
wijs risico’s in de ﬁnanciële continuïteit, circa 5 procent van het aantal besturen in de sector.
Kleine besturen zijn net als in het primair onderwijs licht oververtegenwoordigd (27 procent van
de risicobesturen, 17 procent van de besturen in de sector).
Speciaal onderwijs In het speciaal onderwijs hebben twee besturen (circa 3 procent van alle
besturen in deze sector) problemen in de ﬁnanciële continuïteit.

Het onderwijs in thema’s

| Financiën en rechtmatige besteding van gelden

Beroepsonderwijs en volwasseneneducatie In de bve-sector zijn bij aoc’s en vakinstellingen
geen risico’s in de ﬁnanciële continuïteit geconstateerd. Daarentegen zijn er wel risico’s bij
twaalf roc’s en één kenniscentrum voor beroepsonderwijs en bedrijfsleven. In de hele sector
gaat het om 16 procent van de instellingen, maar binnen de roc’s om bijna een derde van de
instellingen. De inspectie intensiveert niet alleen het toezicht op individuele instellingen, maar
ook op de bve-sector als geheel. Uit nader onderzoek bij negen instellingen blijkt dat ook in
deze sector een onvoldoende functionerende planning en control een oorzaak van problemen
is, naast hoge uitgaven voor investeringen, stagnerende inkomsten door daling van het aantal
deelnemers of het wegvallen van activiteiten. Enkele instellingen raakten door de kredietcrisis
sneller of sterker in ﬁnanciële problemen, bijvoorbeeld door terughoudend beleid van banken
bij het verstrekken van kredieten. Instellingen aan de grenzen van Nederland zullen door
demograﬁsche ontwikkelingen in de toekomst minder deelnemers trekken en dat leidt tot
minder inkomsten. Instellingen zullen bijtijds hun huisvesting en personeelsomvang moeten
aanpassen en hun opleidingsaanbod herzien. Dat is mogelijk, omdat de bekostiging wordt
berekend op basis van het deelnemersaantal van twee jaar eerder.
Hoger onderwijs Bij twee hogescholen is een risico geconstateerd in de ﬁnanciële continuïteit.
Van deze hogescholen is de rentabiliteit in 2008 opvallend gedaald. De inspectie zal deze
hogescholen in 2010 volgen. Bij universiteiten zijn geen risico’s in de ﬁnanciële continuïteit
gesignaleerd.

9.4 Financieel beheer en onderwijskwaliteit
Samenhang financiën en kwaliteit De inspectie voert ﬁnancieel toezicht en toezicht op de
kwaliteit van het onderwijs uit. Een voor de hand liggende vraag is of besturen die op het ene
gebied tekortschieten, dat ook op het andere gebied doen. Een oorzakelijk verband tussen
ﬁnancieel beheer en onderwijskwaliteit is vooralsnog niet met zekerheid aangetoond. Als
besturen en instellingen onvoldoende onderwijskwaliteit leveren, hoeven de oorzaken immers
niet of niet uitsluitend te liggen in het ﬁnancieel beheer (Costrell, Hanushek en Loeb, 2008). Er
kan bijvoorbeeld ook sprake zijn van onvoldoende aandacht voor de kwaliteit van leraren (Groot
en Maassen van den Brink, 2009). Het bestuurlijk vermogen van de instelling kan van invloed
zijn op de onderwijskwaliteit en het ﬁnancieel beheer. In onderzoek bij enkele risicobesturen
en -instellingen zijn hiervoor aanwijzingen gevonden.
De inspectie onderzocht de samenhang tussen ﬁnancieel beheer en onderwijskwaliteit vanuit
de invalshoeken ‘vermogenspositie van besturen’, ‘toezichtarrangementen van scholen’ en
‘ﬁnanciële risico’s bij het bestuur’.

Vermogenspositie
Aanbevelingen voor toezicht In opdracht van de ministeries van OCW en Financiën onder­
zocht de Commissie Vermogensbeheer Onderwijsinstellingen (ofwel de commissie Don) de
optimale ﬁnancieringsstructuur van besturen en instellingen. Voor het versterken van het
toezicht doet de commissie de volgende aanbevelingen (Commissie Vermogensbeheer
Onderwijsinstellingen, 2009):

181

182

Inspectie van het Onderwijs

|

Onderwijsverslag 2008/2009

• verbreed het toezicht op de doelmatigheid van het ﬁnanciële beleid, zodat ook excessief
spaargedrag ter discussie kan worden gesteld;
• hanteer in het toezicht de kapitalisatiefactor (gedeﬁnieerd als het kapitaal zonder het bezit
van gebouwen en terreinen, gedeeld door de totale baten), om te signaleren of onderwijs­
instellingen hun kapitaal onvoldoende benutten voor de vervulling van hun taken;
• gebruik als indicator voor het vermogensbeheer de solvabiliteit als ondergrens en de kapitali­
satiefactor als bovengrens;
• onderzoek voor de bve-sector en het hoger onderwijs welke grenswaarden voor de kapitali­
satiefactor gebruikt kunnen worden.
De ministers van OCW en Financiën hebben de aanbevelingen van de commissie Don
overgenomen.
Veel vermogende besturen De inspectie heeft berekend hoeveel besturen in het primair en
het voortgezet onderwijs een vermogenspositie hebben die hoger is dan de criteria van de
commissie Don. In het primair onderwijs gaat het om 823 besturen (inclusief samenwerkings­
verbanden), ofwel meer dan de helft van de besturen in de sector. In het voortgezet onderwijs
gaat het om 202 besturen, circa twee derde van alle besturen.
Eerder inspectieonderzoek maakte al duidelijk dat er bij besturen in het voortgezet onderwijs
geen statistisch signiﬁcant verband bestaat tussen de vermogenspositie en de onderwijskwali­
teit (Inspectie van het Onderwijs, 2008). Besturen met een hoge vermogenspositie hebben wel
wat minder vaak zwakke of zeer zwakke scholen (21 procent) dan minder vermogende besturen
(31 procent).

Zeer zwakke scholen
Incidentele samenhang met financiën De inspectie onderzocht aan de hand van de jaarver­
slaggeving de ﬁnanciële positie van veertig besturen uit het primair en het voortgezet onderwijs
met een of meer zeer zwakke scholen of afdelingen. Datzelfde gebeurde voor het speciaal
onderwijs. Soms, maar lang niet altijd, gaat een ﬁnancieel risico samen met onvoldoende
onderwijskwaliteit (tabel 9.4a). In die gevallen combineert de inspectie in het vervolgtraject het
geïntensiveerde toezicht op onderwijskwaliteit met intensiever ﬁnancieel toezicht.
Tabel 9.4a
Financiële risico’s bij besturen met een of meer zeer zwakke scholen (2009)
Geen financieel risico

Financieel risico

Totaal

Primair onderwijs

23

5

28

Voortgezet onderwijs

8

1

9

Speciaal onderwijs

3

-

3

Totaal

34

6

40

Bron: Inspectie van het Onderwijs, 2010

Het onderwijs in thema’s

| Financiën en rechtmatige besteding van gelden

Financiële risico’s
Primair en voortgezet onderwijs Van de negentien besturen met ﬁnanciële risico’s in het
primair onderwijs zijn er zeven met één of meer zwakke of zeer zwakke scholen. Dat komt
overeen met het beeld in de hele sector. Ook in het voortgezet onderwijs is het aandeel zwakke
of zeer zwakke afdelingen van de vijftien risicobesturen vergelijkbaar met het landelijke beeld
in die sector. Wel hebben deze besturen naar verhouding veel meer zeer zwakke afdelingen en
iets minder zwakke dan het landelijk gemiddelde.
Bve-sector wijkt af De twaalf risicovolle roc’s in de bve-sector hebben praktisch allemaal één
of meer zwakke of zeer zwakke opleidingen. Bij de overige instellingen heeft ongeveer 30
procent één of meer zwakke of zeer zwakke opleidingen. In de bve-sector lijkt dus sprake van
samenhang tussen ﬁnancieel beheer en onderwijskwaliteit.

9.5 Naleving van wet- en regelgeving
Complexe regelgeving De wet- en regelgeving voor de bekostiging van het onderwijs is
omvangrijk en complex. Dat geldt vooral voor het verkrijgen van de bekostiging door besturen
en instellingen, want de voorschriften voor de besteding van de bekostiging zijn overzichtelij­
ker en eenvoudiger. Besturen verstrekken jaarlijks de gegevens die de hoogte van de bekostiging
bepalen, zoals aantallen leerlingen, gegevens over de opleidingsniveaus van ouders en rende­
mentsgegevens, zoals aantallen behaalde diploma’s en gerealiseerde promoties. De regels
verschillen per sector en ook binnen sectoren komen weer onderwijssoorten met uiteenlopen­
de subsidies per leerling voor. De complexiteit wordt verder vergroot door samenwerkingsver­
banden tussen scholen, besturen en zelfs onderwijssectoren. Besturen hebben belang bij een
zo hoog mogelijke bekostiging. Ze kunnen in de verleiding komen onjuiste gegevens te ver­
strekken of oneigenlijk gebruik te maken van wet- en regelgeving.
Kans op risico’s Door de complexe wet- en regelgeving, het belang van besturen én het
gekozen controlebeleid zijn risico’s voor de rechtmatigheid van de bekostiging niet uit te
sluiten. De inspectie brengt die risico’s in beeld en treft vervolgens maatregelen om deze te
beperken, zoals aanwijzingen voor besturen of terugvordering van bekostiging. Ook geeft de
inspectie adviezen voor het verbeteren van wet- en regelgeving en de voorlichting daarover.
Belangrijke thema’s in 2009 waren melden van fusies, onrechtmatige besteding door schoolbe­
sturen, verschuiven van leerlingtellingen (alle in het primair en voortgezet onderwijs), de
gewichtenregeling (primair onderwijs), licenties (voortgezet onderwijs) en private activiteiten
(beroepsonderwijs en volwasseneneducatie).
Tot nu toe reageerden inspectie en ministerie vooral achteraf op ontvangen signalen en
meldingen van accountants. In 2009 bracht de inspectie daarom samen met het ministerie
risico’s voor alle sectoren in beeld. In 2010 onderzoekt de inspectie die opnieuw en vindt
gerichte handhaving plaats.

183

184

Inspectie van het Onderwijs

|

Onderwijsverslag 2008/2009

Goedkeurende accountantsverklaringen
Problemen Vrijwel alle besturen kregen dit jaar van hun accountant een goedkeurende
accountantsverklaring bij de ﬁnanciële verantwoording, een krappe 2 procent kreeg een
niet-goedkeurende accountantsverklaring. Meer dan de helft daarvan betreft het niet of niet
goed naleven van regels over Europese aanbesteding. De overige redenen zijn divers. De
accountants maakten ook opmerkingen over de naleving van de WOPT, de regeling beleggen en
belenen en over de ﬁnanciële continuïteit. In het primair onderwijs noemden de accountants
de regelgeving voor de ﬁnanciering van huisvesting. Omdat vrijwel geen enkele accountant
opmerkingen maakte over het niet naleven van bekostigingsvoorschriften, heeft de inspectie
nauwelijks onderzoek naar ﬁnanciële rechtmatigheid hoeven doen.

Fraude bij schoolbesturen
Soorten fraude De inspectie krijgt signalen over fraude uit de omgeving van scholen of
besturen, van besturen zelf, van de pers of van Cﬁ na analyse van de jaarverslaggeving. De bron
en het type fraude bepalen vervolgens hoe de inspectie handelt: bij werknemersfraude volgt de
inspectie de handelingen van het bestuur, dat de zaak meestal zelf onderzoekt. Bij bestuurders­
fraude doet de inspectie zelf onderzoek.
Negen signalen In 2009 kreeg de inspectie negen signalen over fraude bij scholen of besturen:
vier signalen over werknemersfraude en vijf over bestuurdersfraude of een combinatie van
beide. De ﬁnanciële schade loopt naar schatting op tot enkele honderdduizenden euro’s per
fraudegeval. In vier gevallen is aangifte gedaan en in zeker vijf gevallen zal terugvordering
plaatsvinden.

Leerlinggewichten primair onderwijs
€ 28 miljoen onterecht ontvangen De inspectie voert jaarlijks steekproefsgewijs een controle
uit op leerlingenaantallen en leerlinggewichten in het primair onderwijs. Scholen voeren de
administratie hiervan uit onder verantwoordelijkheid van besturen. In het primair onderwijs
hebben scholen in 2009 een groot aantal fouten gemaakt bij het toekennen van leerlinggewich­
ten. De besturen hebben daardoor ongeveer € 28 miljoen te veel aan rijksbijdragen ontvangen.
Ongeveer 7 procent van de uitgaven voor de gewichtenregeling (circa € 440 miljoen) is dus ten
onrechte ontvangen.
Verdubbeling Het aantal fouten en daarmee het bedrag dat ten onrechte aan subsidie is
ontvangen, is ten opzichte van 2008 bijna verdubbeld. Toen ging het om ruim € 15 miljoen.
Oorzaken voor de fouten blijven de onbekendheid met de regelgeving en het niet controleren
van de invoer van opleidingsgegevens. Directie en bestuur houden onvoldoende toezicht op het
proces en controleren de uitkomsten daarvan ook onvoldoende. Bij besturen met meer dan tien
scholen verloopt de toekenning van gewichten beter dan bij kleinere besturen.
Sanctiebeleid De inspectie vindt het grote aantal fouten niet acceptabel en heeft het ministerie
voorgesteld het sanctiebeleid aan te scherpen en het proces van het toekennen van leerlingge­
wichten te heroverwegen.

Het onderwijs in thema’s

| Financiën en rechtmatige besteding van gelden

Topinkomens
Ruim honderd meldingen Op grond van de WOPT moeten besturen aan het ministerie van
Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties (BZK) melden aan wie een inkomen is verstrekt van
meer dan € 181.000 en hoe hoog dat inkomen is. Dit moet ook in de jaarverslaggeving staan.
Voor alle sectoren samen gaat het in 2008 om meldingen die honderdtien personen betreﬀen.
Bij ongeveer de helft van de meldingen gaat het om inkomens van bestuurders. Een bve­
instelling liet ten onrechte een melding achterwege.
Onduidelijke regelgeving In veel gevallen overschrijden bestuurders nu de beloningsrichtlijn
van de eigen sector, die vaak lager ligt dan € 181.000. Gezien de maatschappelijke en politieke
aandacht voor topinkomens is heldere regelgeving van belang voor de hoogte van inkomens,
evenals heldere en uniforme richtlijnen voor de verslaggeving. De huidige regelgeving voor het
belonen van bestuurders is niet duidelijk genoeg en daardoor voor de inspectie moeilijk
handhaafbaar.

Investeringen huisvesting primair onderwijs
Investeringen door besturen in huisvesting Ongeveer 20 procent van de besturen in het
primair onderwijs investeert in huisvesting. De omvang van die investeringen is beperkt: het
gaat bij de betreﬀende besturen gemiddeld om slechts enkele procenten van de rijksbijdrage.
Huisvesting voor bestuur Van het geld dat besturen in huisvesting steken, komt ongeveer 60
procent uit de rijksbijdrage, de rest uit private middelen. De investeringen uit de rijksbijdrage
gaan voor ongeveer de helft naar huisvesting voor bestuur en staf. De Wet op het primair
onderwijs (Wpo) zegt niet expliciet of besturen investeringen voor dit soort huisvesting wel of
niet mogen doen. Het is ook onduidelijk of gemeenten of het Rijk verantwoordelijk zijn voor de
ﬁnanciering van deze speciﬁeke categorie huisvesting.
Schoolgebouwen De ﬁnanciering van schoolgebouwen is wel expliciet een taak van gemeen­
ten. Investeringen in schoolgebouwen die besturen betalen uit rijksbijdragen zijn onder de Wpo
dan ook onrechtmatig. Als dit voorkomt, gaat het meestal om relatief kleine investeringen,
bijvoorbeeld voor extra voorzieningen of verfraaiingen. Gemeenten zijn vaak niet bereid om
wensen van besturen op dat gebied te honoreren.
Onrechtmatig In het toezicht op de rechtmatigheid van de besteding van rijksbijdragen zijn
accountants van besturen vanaf 2008 geïnstrueerd om voor uitgaven voor huisvesting een
strikte lijn te volgen. Wat wettelijk niet is toegestaan, is daarmee onrechtmatig. Over 2008 kreeg
de inspectie van accountants meldingen over 46 besturen.
Helderheid nodig De inspectie vindt dat er duidelijkheid moet komen over het al dan niet
toestaan van investeringen in huisvesting uit de rijksbijdrage, in het bijzonder waar het gaat om
de huisvesting voor bestuur of staf. Ook besturen, de PO-Raad en accountantskantoren hebben
daar behoefte aan. Bovendien is helderheid nodig over de vraag hoe om te gaan met onrecht­
matige bestedingen in de periode 2006-2009.

185

186

Inspectie van het Onderwijs

|

Onderwijsverslag 2008/2009

9.6 Nabeschouwing
Verantwoording door besturen Ongeveer de helft van de besturen leverde de jaarverslagge­
ving niet op tijd in en daarom worden in 2010 scherpere sancties toegepast. Van besturen wordt
verwacht dat zij verantwoordingsinformatie op tijd leveren en de richtlijn in acht nemen.
Besturen moeten zich op bepaalde onderwerpen, bijvoorbeeld de vermogenspositie, beter
verantwoorden.
Risico’s vooral in bve De bve-sector wijkt af van de andere sectoren omdat bij veel meer
instellingen dan elders risico’s in de ﬁnanciële continuïteit bestaan. Zulke risico’s zijn er bij 16
procent van alle instellingen en bij de roc’s loopt zelfs 30 procent risico’s. Deze situatie is de
reden voor intensiever toezicht op de bve-sector.
Controles door accountants De inspectie verwacht van accountantskantoren die tekortkomin­
gen in de controles constateerden, dat zij meer toezicht houden op het proces en de uitkomsten
van de controles. Het ministerie vraagt nu per bestuur of instelling een vrij intensieve accoun­
tantscontrole. Omdat besturen en instellingen zich in het algemeen goed houden aan wet- en
regelgeving, zal de gevraagde zekerheid van de controle per instelling verlaagd worden.
Topinkomens De inspectie dringt er bij de minister op aan heldere en handhaafbare regelge­
ving voor topinkomens in het onderwijs tot stand te brengen.
Heroverweging opgave leerlinggewichten In het primair onderwijs maakten scholen in 2009
veel fouten bij het verstrekken van gegevens voor het toekennen van leerlinggewichten.
Besturen moeten beter toezicht houden op de gegevens die scholen leveren. De inspectie vindt
de huidige situatie niet acceptabel. Het is nodig het sanctiebeleid aan te scherpen en het proces
rond de opgave van leerlinggewichten te heroverwegen.
Onduidelijkheid over regelgeving huisvesting Gemeenten zijn verantwoordelijk voor de
huisvesting van scholen in het primair onderwijs. Een op de vijf besturen in het primair
onderwijs investeert zelf in huisvesting. Het gaat daarbij niet om grote investeringen. De
inspectie vindt het nodig dat duidelijk wordt of investeringen uit de rijksbijdrage mogen worden
betaald, in het bijzonder voor huisvesting van bestuur en staf.

Literatuur
Centraal Bureau voor de Statistiek (2009). Jaarboek onderwijs in cijfers 2009. Den Haag: CBS.
Commissie Vermogensbeheer Onderwijsinstellingen (2009). Financieel beleid van onderwijsinstellin­
gen. Rapport van de Commissie Vermogensbeheer Onderwijsinstellingen. Den Haag: Ministerie van
Onderwijs, Cultuur en Wetenschap / Ministerie van Financiën.
Costrell, R., Hanushek, E., & Loeb, S. (2007). What do cost functions tell us about the cost of an
adequate education? Peabody Journal of Education, 83 (2), 198-223.
Groot, W., & Maassen van den Brink, H. (2009). Kwaliteit leraar moet beter.
Arbeidsproductiviteit kan omhoog door minder verwijzingen naar speciaal onderwijs. Het
Financieele Dagblad, 23 mei 2009.

Het onderwijs in thema’s

| Financiën en rechtmatige besteding van gelden

Inspectie van het Onderwijs (2008). De vermogenspositie van besturen in het voortgezet onderwijs.
Onderzoek naar het weerstandsvermogen van vo-scholen. Utrecht: Inspectie van het Onderwijs.
Ministerie van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit (LNV) (2009). Jaarverslag van het ministerie
van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit 2008. Tweede Kamer, vergaderjaar 2008-2009, 31924
XIV. ’s-Gravenhage: Sdu Uitgevers.
Ministerie van Financiën (2009). Financieel jaarverslag van het Rijk 2008. Den Haag: Ministerie van
Financiën.
Ministerie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap (OCW) (2009). Jaarverslag van het ministerie van
Onderwijs, Cultuur en Wetenschap 2008. Tweede Kamer, vergaderjaar 2008-2009, 31924 VIII.
’s-Gravenhage: Sdu Uitgevers.

187

188

Inspectie van het Onderwijs

|

Onderwijsverslag 2008/2009

Bijlage
Tabel 1
Financiële indicatoren 2004-2008 van besturen en instellingen
2004

2005

2006

2007

2008

Primair onderwijs (inclusief speciaal basisonderwijs)
Solvabiliteit

-

-

0,74

0,74

0,73

Liquiditeit

-

-

2,60

2,54

2,46

Rentabiliteit

-

-

1,4%

1,7%

0,3%

Solvabiliteit

­

-

0,68

0,67

0,68

Liquiditeit

-

-

2,59

2,52

2,53

Rentabiliteit

-

-

3,9%

4,1%

2,3%

Solvabiliteit

0,67

0,69

0,68

0,67

0,60

Liquiditeit

1,70

1,79

1,73

1,65

1,41

Rentabiliteit

1,4%

2,0%

2,1%

1,6%

1,0%

Solvabiliteit

0,64

0,66

0,65

0,64

0,62

Liquiditeit

1,18

1,24

1,19

1,09

1,11

Rentabiliteit

2,3%

2,2%

3,1%

2,3%

1,2%

Solvabiliteit

0,50

0,50

0,48

0,46

0,37

Liquiditeit

1,26

1,50

1,23

0,95

0,87

Rentabiliteit

2,4%

2,3%

1,9%

0,1%

-0,9 %

Speciaal onderwijs

Voortgezet onderwijs

Bve: aoc’s

Bve: roc’s en vakinstellingen

Hoger beroepsonderwijs (inclusief agrarisch onderwijs)
Solvabiliteit

0,42

0,44

0,45

0,45

0,42

Liquiditeit

0,87

0,96

0,81

0,75

0,71

Rentabiliteit

1,5%

3,2%

2,4%

2,0%

0,8%

Wetenschappelijk onderwijs (inclusief agrarisch onderwijs)
Solvabiliteit

0,66

0,65

0,66

0,65

0,62

Liquiditeit

1,00

0,91

0,90

0,95

0,93

Rentabiliteit

1,7%

1,1%

3,4%

3,4%

3,0%

Bron: Cfi, 2009

Het onderwijs in thema’s

| Financiën en rechtmatige besteding van gelden

189

190

Inspectie van het Onderwijs

|

Onderwijsverslag 2008/2009

Het onderwijs in thema’s

| Opbrengstgericht werken en basisvaardigheden

191

Hoofdstuk 10
Opbrengstgericht werken
en basisvaardigheden
10.1
10.2
10.3
10.4
10.5
10.6

De opbrengsten van het primair onderwijs
Opbrengstgericht werken door basisscholen
De rol van besturen
De rol van opleidingen en nascholing
Basisvaardigheden in het basisonderwijs en voortgezet onderwijs
Nabeschouwing

193
195
199
201
202
206

192

Inspectie van het Onderwijs

|

Onderwijsverslag 2008/2009

Samenvatting
Prestaties Op de basisschool presteren meisjes beter dan jongens bij taal, behalve op het
onderdeel woordenschat. Bij rekenen presteren meisjes slechter over de hele linie. Autochtone
en allochtone achterstandsleerlingen presteren slechter dan leerlingen met middelbaar
opgeleide en hoogopgeleide ouders. Allochtone leerlingen blijven vooral achter bij begrijpend
lezen en woordenschat.
Opbrengstgerichte scholen presteren beter Vorig jaar werkte 36 procent van de basisscholen
opbrengstgericht, nu 37 procent. Er zit niet veel schot in de vorderingen van scholen en dat is
jammer, omdat leerlingen op opbrengstgerichte scholen beter presteren dan op minder
opbrengstgerichte scholen.
Goed evalueren blijft knelpunt Basisscholen hebben moeite met het stellen van doelen, het
evalueren van doelen, het trekken van conclusies op basis van een evaluatie en het doorvoeren
van verbeteringen. Ze beschikken wel over voldoende gegevens om het eigen functioneren te
evalueren. De knelpunten zitten in het gebruik van die gegevens.
Weinig aandacht op pabo Pabo’s hebben weinig aandacht voor opbrengstgericht werken.
Opleidingen voor schoolleiders lijken daar meer ruimte aan te geven.
Schrijfonderwijs basisschool kan beter De inspectie onderzoekt al enkele jaren hoe scholen
werken aan basisvaardigheden en in 2008/2009 is het schrijfonderwijs op de basisschool
onderzocht. De meeste scholen plannen daar voldoende tijd voor en hebben een geschikt
aanbod, maar didactiek en kwaliteitszorg laten te wensen over. Scholen meten verder nauwe­
lijks hoe leerlingen presteren op dit onderdeel van het taalonderwijs.
Beperkt aanbod rekenen voortgezet onderwijs In het voortgezet onderwijs onderzocht de
inspectie opnieuw de rekenvaardigheden. Een herhaalde meting met een rekentoets laat zien
dat leerlingen in het tweede leerjaar nauwelijks beter rekenen dan in het eerste leerjaar. Het
aanbod is niet echt gericht op basale rekenvaardigheden. Dat betekent dat leerlingen die zulke
rekenvaardigheden niet meekregen op de basisschool, deze in het voortgezet onderwijs ook
niet verwerven.

Het onderwijs in thema’s

| Opbrengstgericht werken en basisvaardigheden

193

10.1 De opbrengsten van het primair onderwijs
Veel aandacht voor prestaties De maatschappelijke aandacht voor prestaties is sterk toegeno­
men. Daar is ook reden voor: uit internationaal vergelijkend onderzoek blijkt dat het prestatie­
niveau van Nederlandse leerlingen licht terugloopt, er zijn te veel zwakke en zeer zwakke
scholen en er zijn te veel leerlingen die stagneren of uitvallen (Inspectie van het Onderwijs,
2009; KNAW, 2009). Om die situatie te veranderen kunnen scholen meer werk maken van
opbrengstgericht onderwijs. Dit hoofdstuk beschrijft – na een algemeen beeld van de opbrengs­
ten van het basisonderwijs – in hoeverre scholen daar nu in slagen en belicht de rol van bestu­
ren, opleiding en nascholing. Daarna komen twee inspectieonderzoeken naar basisvaardighe­
den aan de orde, die de stelling onderstrepen dat versterking van opbrengstgericht werken
nodig is.

Jaarlijkse peiling van prestaties
Afstand tot een groepsgemiddelde In het kader van de Kwaliteitsagenda ‘Scholen voor
morgen’ vindt sinds 2008 jaarlijks een peiling plaats van de taal- en rekenvaardigheden in groep
8 van de basisschool, gemeten met de Eindtoets Basisonderwijs (Hemker en Van Weerden, 2009;
Hemker, Kuhlemeier en Van Weerden, 2010). De gegevens laten de verschillen tussen leerlingen
goed zien (tabel 10.1a). Technisch lezen is niet gemeten, maar in het algemeen zijn de verschil­
len daar kleiner (o.a. Driessen, 2009).
Tabel 10.1a
Afstand tot de gemiddelde score van 250 (standaarddeviatie 50) per deelvaardigheid taal en rekenen aan
het einde van de basisschool, naar sekse en leerlinggewicht
Taalvaardigheden

Rekenvaardigheden

Woorden­
schat

Spelling

Begrijpend
lezen

Getallen en
bewerkingen

Breuken,
procenten,
verhoudingen

Meten,
meetkunde,
tijd en geld

Jongens

+3

-9

-2

+9

+11

+10

Meisjes

-6

+8

+6

-9

-11

-11

1.00

+6

+3

+10

+4

+5

+5

1.25

-25

-19

-25

-24

-24

-26

1.90

-40

-7

-36

-16

-23

-24

Sekse leerling

Leerlinggewicht

Bron: Hemker, Kuhlemeier en Van Weerden, 2010

Sekseverschillen Meisjes zijn beter in taal dan jongens, behalve op het onderdeel woorden­
schat. In rekenen zijn meisjes op alle onderdelen slechter.

194

Inspectie van het Onderwijs

|

Onderwijsverslag 2008/2009

Opleiding ouders Leerlingen met middelbaar tot hoogopgeleide ouders (leerlinggewicht 1.00)
zijn in taal en rekenen op alle onderdelen beter dan autochtone achterstandsleerlingen (1.25).
Autochtone achterstandsleerlingen zijn in taal beter dan allochtone achterstandsleerlingen
(1.90), behalve bij spelling. Bij rekenen hebben allochtone leerlingen het verschil met autoch­
tone achterstandsleerlingen overbrugd (zie ook Driessen, 2009; Roeleveld en Béguin, 2009). Ze
wijken echter nog steeds af op de taalonderdelen woordenschat en begrijpend lezen. De
samenstelling van de school heeft, naast eﬀecten van kenmerken van leerlingen op prestaties,
een klein extra eﬀect (Hemker en Van Weerden, 2009; Hemker, Kuhlemeier en Van Weerden,
2010). De meting van 2009 laat weinig verschuivingen zien in vergelijking met 2008, alleen is de
achterstand van allochtone leerlingen op het onderdeel woordenschat iets verkleind (Hemker,
Kuhlemeijer en Van Weerden, 2010).

Referentieniveaus
Afstand tot een vaste norm De jaarlijkse peiling stelt niet vast of leerlingen voldoende
presteren, omdat zo’n absolute norm in Nederland ontbreekt. De referentieniveaus, die nog in
ontwikkeling zijn, kunnen zo’n norm in principe wel bieden. Roeleveld en Béguin (2009)
gebruikten bestaande toetsen uit het Cito-leerlingvolgsysteem voor groep 8 om de afstanden
tussen groepen leerlingen aan de hand van zo’n type norm in beeld te brengen. Zij gaan uit van
het fundamentele prestatieniveau, ofwel het niveau dat 75 procent van de leerlingen beheerst.
Figuur 10.1a laat zien in hoeverre speciﬁeke groepen leerlingen dat niveau halen. De gegevens
dateren uit 2004/2005 en zijn daarom niet helemaal vergelijkbaar met die van Hemker e.a. (2010)

Figuur 10.1a

38
48

Allochtoon

Percentage leerlingen in
groep 8 dat het fundamen­
tele niveau haalt, naar
vooropleiding ouders en
etniciteit (gemiddelde is
75 procent)

55

Laag
(maximaal lbo)

67

Autochtoon

62
63
49

Allochtoon

64
65

Midden
(maximaal mbo)

79
76
77

Autochtoon

Taal
Begrijpend lezen
Rekenen

61
71

Allochtoon

Bron: Roeleveld en Béguin, 2009

68

Hoog
(Hbo/wo)

88
90
87

Autochtoon
0

20

40

60

80

100

Grote achterstanden Autochtone leerlingen doen het in alle gevallen beter dan allochtone
leerlingen, ook als hun ouders een vergelijkbaar opleidingsniveau hebben. Bij taal zijn de
verschillen het grootst. Van de autochtone leerlingen met laagopgeleide ouders haalt bijvoor­
beeld 67 procent het fundamenteel niveau (landelijk 75 procent), maar van de allochtone
leerlingen met laagopgeleide ouders lukt dat slechts 38 procent.

Het onderwijs in thema’s

| Opbrengstgericht werken en basisvaardigheden

Kleine sekseverschillen Sekseverschillen komen bij taal niet aan het licht (zowel bij de jongens
als de meisjes haalt 75 procent het fundamentele niveau), maar wel bij begrijpend lezen (van de
jongens haalt 72 procent het fundamentele niveau, van de meisjes 79 procent) en bij rekenen
(jongens 80 procent, meisjes 71 procent).
Prestaties van scholen Roeleveld en Béguin (2009) gingen ook na hoe scholen presteren als de
eis wordt gesteld dat ze 75 procent van hun leerlingen tot het fundamentele niveau brengen.
Scholen met een meerderheid aan autochtone of allochtone achterstandsleerlingen slagen daar
alleen bij uitzondering in. Scholen met een meerderheid aan leerlingen met hoogopgeleide
ouders slagen er in meerderheid wel in om 75 procent van hun leerlingen tot het fundamentele
niveau te brengen, maar een deel lukt dat niet. Deze gegevens laten zien dat kwaliteitsverschil­
len tussen scholen niet alleen tussen groepen van vergelijkbare scholen voorkomen, maar ook
binnen deze groepen.
10 procent onder de maat Analyses van de inspectie wijzen uit dat ongeveer 10 procent van de
scholen er in 2009 niet in slaagt een gemiddelde score van 529 te halen op de Eindtoets
Basisonderwijs. De score 529 is een benadering van het fundamentele niveau. Op deze groep
scholen presteert dus redelijkerwijs de helft van de leerlingen onder dat niveau. Het gaat hier
vooral (maar niet uitsluitend) om scholen met veel autochtone en allochtone achterstandsleer­
lingen. Islamitische scholen en scholen in de vier grote steden zijn oververtegenwoordigd.

Speciaal basisonderwijs
Niveau groep 5 De prestaties van leerlingen in het speciaal basisonderwijs blijven ver achter bij
het regulier basisonderwijs. Bij rekenen presteren 12-jarige leerlingen uit het speciaal basis­
onderwijs ongeveer gelijk aan 8-jarige leerlingen op een reguliere basisschool (Kraemer, Van
der Schoot en Van Rijn, 2009). Bij taal en lezen bestaat hetzelfde beeld.
Dramatische achterstanden Uitgaande van het fundamentele niveau dat 75 procent van de
leerlingen in het basisonderwijs zou moeten bereiken, worden de verschillen ronduit drama­
tisch: bij taal bereikt slechts 8 procent van de leerlingen in het speciaal basisonderwijs het
fundamentele niveau, bij begrijpend lezen 12 procent en bij rekenen 1 procent.

10.2 Opbrengstgericht werken door basisscholen
Regulatieve cyclus De inspectie deﬁnieert opbrengstgericht werken als het systematisch en
doelgericht werken aan het maximaliseren van prestaties (Inspectie van het Onderwijs, 2010).
Dat sluit aan bij de Onderwijsraad (2008a, 2008b). Het vorige Onderwijsverslag (Inspectie van
het Onderwijs, 2009) beschreef hoe basisscholen zich ontwikkelen op vijf indicatoren uit het
waarderingskader die verwijzen naar elementen van opbrengstgericht werken (ﬁguur 10.2a).
Vorig jaar had 36 procent van de basisscholen een voldoende beoordeling op alle vijf indicato­
ren, nu 37 procent.

195

196

Inspectie van het Onderwijs

100

|

Onderwijsverslag 2008/2009

97

96

94

94

92

92

Percentage scholen dat als voldoende is
beoordeeld op elementen van opbrengst­
gericht werken

94

94

90

Figuur 10.2a

95

89

80

74

76

Leraren volgen vorderingen van leerlingen
systematisch
De school gebruikt een samenhangend
systeem van instrumenten en procedures
voor het volgen van leerlingprestaties
De school gaat de effecten van de zorg na
De school evalueert jaarlijks systematisch
de kwaliteit van haar opbrengsten
De school evalueert regelmatig het
onderwijsleerproces
Alle bovenstaande indicatoren voldoende

69

70
63

67
59

59

60

65

66

36

37

56

59

55

54

50

55

40
31
28

30
20

20
10

Bron: Inspectie van het Onderwijs, 2009

0
2004/2005

2005/2006

2006/2007

2007/2008

2008/2009

Evaluatie blijft knelpunt De problemen zitten consequent bij de indicatoren die verwijzen naar
evalueren. Meer scholen zijn dat gaan doen, maar een grote groep blijft achter. Verbeteringen
zijn echter wenselijk, gezien de samenhang tussen opbrengstgericht werken en prestaties van
leerlingen (o.a. Whelan, 2009). Basisscholen zijn minder vaak zwak of zeer zwak naarmate ze
opbrengstgerichter werken (ﬁguur 10.2b).

Figuur 10.2b
75

1 of 2 indicatoren voldoende

14

11

3 indicatoren voldoende

96

4 indicatoren voldoende

96 3 1

5 indicatoren voldoende

98 2

0

20

40

60

80

4

100

Percentage basisscholen naar toezicht­
arrangement en mate van opbrengstgericht
werken (n=375, 2008/2009)
Basis

Zwak

Zeer zwak

Bron: Inspectie van het Onderwijs, 2010

Opbrengstgericht werken bij rekenen/wiskunde
Verdiepend onderzoek In 2008/2009 onderzocht de inspectie opbrengstgericht werken bij
rekenen/wiskunde in een representatieve steekproef van 166 basisscholen (Inspectie van het
Onderwijs, 2010). In dit onderzoek keek de inspectie meer in detail naar opbrengstgericht
werken dan aan de hand van de bovenbeschreven indicatoren uit het waarderingskader moge­
lijk is.
Didactisch handelen Voor opbrengstgericht werken is het nodig dat scholen doelen voor ogen
hebben en bepalen in hoeverre leerlingen die doelen bereiken. Een eerste vereiste is dus kennis
van prestaties (Oomens, Van Aarsen, Van Eck en Kieft, 2008). Daarnaast moeten scholen weten
hoe ze leerlingen tot het bereiken van doelen willen brengen: doelen moeten een vertaling

Het onderwijs in thema’s

| Opbrengstgericht werken en basisvaardigheden

197

krijgen in het didactisch handelen en de afstemming van het onderwijs op leerlingen. Voor veel
scholen is gericht toewerken naar doelen in de les geen gemeengoed, evenmin als het aanpas­
sen van het onderwijs als er problemen opduiken (tabel 10.2a). Leraren in de groepen 4, 6 en 8
doen dit signiﬁcant vaker dan leraren in groep 2, maar in alle groepen is verbetering mogelijk.
Tabel 10.2a
Percentage basisscholen met voldoende beoordeling op de opbrengstgerichte elementen van didactisch
handelen en afstemming bij rekenen/wiskunde (n=166)
Bij aanvang van de les benoemen leraren lesdoelen

42

Na afloop van de les gaan leraren na of doelen zijn behaald

40

In de groepsadministratie of de lespraktijk is te zien dat leraren op basis van de analyse
van vorderingen aanpassingen in het onderwijsleerproces aan de groep maken

51

Bij tegenvallende of zeer goede resultaten stemt de school haar onderwijstijd af op
groepsniveau

47

Bron: Inspectie van het Onderwijs, 2010

Leerlingenzorg Een goed systeem van leerlingenzorg is nodig om stagnaties op te sporen en te
verhelpen. Scholen hebben genoeg instrumenten voor het meten van rekenvorderingen en het
signaleren van problemen. De aanpak daarvan kost meer hoofdbrekens: de helft van de scholen
formuleert voor zorgleerlingen geen concrete doelen in handelingsplannen en slaagt er
onvoldoende in de situatie te analyseren (tabel 10.2b). Sommige methoden bieden hierbij goede
ondersteuning, doordat resultaten op methodegebonden toetsen direct vertaald worden in een
foutenanalyse en een gericht aanbod voor leerlingen bij wie leerprocessen stagneren.
Tabel 10.2b
Percentage basisscholen met voldoende beoordeling op de opbrengstgerichte elementen van
leerlingenzorg bij rekenen/wiskunde (n=166)
De handelingsplannen bevatten concrete meetbare doelen

56

De resultaten van uitvallende leerlingen worden nader geanalyseerd, het
onderliggende probleem wordt vastgesteld en vastgelegd

48

Als het doel niet is behaald onderzoekt de school welke verklaring hiervoor is en
vermeldt dit in de evaluatie van het handelingsplan

45

Bron: Inspectie van het Onderwijs, 2010

Kwaliteitszorg Veel scholen zijn in het kader van kwaliteitszorg begonnen met het evalueren
van hun prestaties, maar minder dan de helft slaagt erin om daarna conclusies te trekken voor
verbeteringen (tabel 10.2c). Het ontbreken van meetbare doelen is daarbij een handicap. De
huidige kerndoelen zijn weinig concreet en scholen vinden doelen uit methodes of toetsen uit
leerlingvolgsystemen soms niet reëel. De invoering van referentieniveaus kan helderheid
bieden, omdat dan in ieder geval voor alle scholen duidelijk is wat elke leerling op een bepaald
moment moet kunnen.

198

Inspectie van het Onderwijs

|

Onderwijsverslag 2008/2009

Tabel 10.2c
Percentage basisscholen met voldoende beoordeling op de opbrengstgerichte elementen van kwaliteitszorg
bij rekenen/wiskunde (n=166)
De school
trekt conclusies uit haar opbrengstenanalyses en legt deze vast

47

vertaalt verbeterdoelen in waarneembare effecten en werkt beoogde verbeteringen uit

35

legt meetbare doelen voor tussenopbrengsten vast

27

legt meetbare doelen voor eindopbrengsten vast

20

kijkt bij analyses van leerresultaten expliciet naar leerwinst van alle leerlingen

17

Bron: Inspectie van het Onderwijs, 2010

Leerwinst Scholen gebruiken hun gegevens nog onvoldoende (Earl en Fullan, 2003; Visscher en
Coe, 2003). Om echt goed te zien wat leraren (en de school als geheel) bereiken, zijn leerwinst­
analyses nodig. De meest gebruikte leerlingvolgsystemen kunnen precies laten zien welke
vorderingen leerlingen tussen het ene toetsmoment en het andere maken en hoe de gemid­
delde ontwikkeling is. Zulke analyses zijn met de beschikbare software gemakkelijk uit te
voeren, maar toch doet minder dan een vijfde van de scholen dit.

Opbrengstgericht werken bij rekenen/wiskunde en leerlingprestaties
Verschillen tussen scholen In de steekproef zijn drie groepen te onderscheiden:
• opbrengstgerichte scholen (23 procent): deze scholen zijn zowel bij het didactisch handelen,
de afstemming, de leerlingenzorg als de kwaliteitszorg positiever beoordeeld dan de overige
scholen;
• weinig opbrengstgerichte scholen (16 procent): deze groep is op alle genoemde punten
minder positief beoordeeld dan de overige scholen;
• matig opbrengstgericht werkende scholen (61 procent): deze scholen laten een wisselend
beeld zien. Ze zijn bijvoorbeeld bij het didactisch handelen wel positiever beoordeeld dan
andere scholen, maar bij kwaliteitszorg niet.
Beter presteren in verschillende groepen Leerlingen presteren beter op rekentoetsen als
scholen opbrengstgerichter werken. De inspectie beoordeelde rekentoetsen uit de groepen 4, 5,
6 en 7. Een school kan dus op maximaal vier rekentoetsen als voldoende zijn beoordeeld. Op
opbrengstgerichte scholen is het aantal voldoende rekentoetsen hoger dan op andere scholen
(ﬁguur 10.2c).
Beter presteren in verschillende jaren De samenhang tussen opbrengstgericht werken en
prestaties in groep 8 laat hetzelfde beeld zien. Op opbrengstgerichte scholen komt het nooit
voor dat leerlingen drie jaar achtereen onvoldoende scoren op het onderdeel rekenen van de
eindtoets (ﬁguur 10.2d).

Het onderwijs in thema’s

| Opbrengstgericht werken en basisvaardigheden

Figuur 10.2c
Percentage basisscholen dat als voldoende
is beoordeeld op elementen van opbrengst­
gericht werken en aantal voldoende reken­
toetsen groep 4, 5, 6 en 7 (n=166)
Weinig opbrengstgerichte scholen

5

Matig opbrengstgerichte scholen

1 4

5

21

11

58

18

77

17

Opbrengstgerichte scholen

0

83

20

40

60

80

100

Geen enkele toets voldoende
1 toets voldoende
2 toetsen voldoende
3 toetsen voldoende
4 toetsen voldoende
Bron: Inspectie van het Onderwijs, 2010

Figuur 10.2d

11

Weinig opbrengstgerichte scholen
Matig opbrengstgerichte scholen

7

Opbrengstgerichte scholen

8

0

28
11

55

6
40

42

28

20

64

40

Percentage basisscholen naar opbrengst­
gerichtheid en aantal als voldoende
beoordeelde eindtoetsen over een periode
van drie jaar, onderdeel rekenen (n=166)

60

80

100

Geen enkele toets voldoende
1 toets voldoende
2 toetsen voldoende
3 toetsen voldoende
Bron: Inspectie van het Onderwijs, 2010

10.3 De rol van besturen
Bewaken van opbrengsten Besturen kunnen een rol spelen bij het bewaken van opbrengsten,
maar doen dat vaak niet. Driekwart van de opbrengstgerichte basisscholen uit de vorige
paragraaf spreekt ten minste eens per jaar de prestaties door met het bestuur, maar een kwart
doet dat dus niet. Bij de matig en weinig opbrengstgerichte scholen zijn besturen nog minder
vaak betrokken.
Onvoldoende zelfkritiek Relatief veel besturen (20 procent in het basisonderwijs, 14 procent
in het voortgezet onderwijs) zeggen dat ze van de inspectie informatie over hun scholen krijgen
die nieuw voor hen is (Inspectie van het Onderwijs, 2008). Dat wijst erop dat ze weinig inzicht
hebben in de opbrengsten van hun scholen. Claassen, Hulshof, Van Kuijk, Knipping, Koopmans,
en Vierke (2008) constateren dat besturen slechte prestaties van zwakke basisscholen vrijwel
nooit hebben ontdekt. De inspectie merkt vooral bij zeer zwakke scholen dat bestuurders
dalende opbrengsten niet zien. Soms zien ze die wel, maar dan leggen ze de oorzaak niet bij de
school. Ze zoeken verklaringen eerder bij de leerlingen, toevallige omstandigheden (zoals een
zieke leraar) of gebreken in taal- of rekenmethoden (Van Schilt-Mol en Van Vijfeijken, 2009; Van
Vijfeijken, Smeets, Van Schilt-Mol en Wester, 2010). Regelmatig komt het inspectieoordeel ‘zeer

199

200

Inspectie van het Onderwijs

|

Onderwijsverslag 2008/2009

zwak’ of ‘zwak’ voor het bestuur onverwacht, hoewel een school dit oordeel pas krijgt als
prestaties drie jaar achtereen onvoldoende zijn.
Controle op verbeteringen Besturen denken soms te snel dat verbeterprocessen op hun
zwakke of zeer zwakke scholen voorspoedig verlopen. Oordelen van de inspectie die anders
luiden, komen opnieuw als een verrassing. Besturen vertrouwen soms te gemakkelijk op
informatie van schoolleider en team en maken te weinig werk van eigen informatieverzameling.
Weinig focus op prestaties Minder dan de helft van de besturen in het basisonderwijs en het
voortgezet onderwijs vindt prestaties heel belangrijk en hooguit een derde vindt het heel
belangrijk dat de eigen scholen in vergelijking met andere scholen goed presteren. Een derde
van de besturen houdt zelf liever geen toezicht op de kwaliteit van de scholen. De geringe
belangstelling voor prestaties is terug te zien in de wijze waarop scholen zich proﬁleren. Slechts
9 procent van de besturen heeft bijvoorbeeld scholen die zich proﬁleren met een huiswerkklas
of huiswerkbegeleiding; daarentegen heeft de helft van de besturen scholen die zich als brede
school of school waarop sport een belangrijke rol speelt, proﬁleren (Turkenburg, 2008).
Verbetering gewenst De aandacht voor prestaties nam bij besturen de afgelopen jaren toe,
mede omdat de inspectie hen erop aanspreekt. Volgens mondelinge informatie van de
PO-Raad/Projectbureau Kwaliteit, die recent met enkele honderden besturen gesprekken
voerde, zegt driekwart dat ze meer werk moeten maken van sturing op leerlingprestaties. Een
deel van de besturen, 15 procent, vindt dat een taak voor schoolleiders en nog eens 15 procent is
tevreden over de eigen focus op prestaties. Besturen zoeken naar mogelijkheden om informatie
uit leerlingvolgsystemen gemakkelijk te aggregeren. Die mogelijkheden zijn er al, maar worden
nog uitgebreid. Daarnaast is het voor de kwaliteit van scholen wenselijk dat de kennis van
besturen over eﬀectieve interventies toeneemt.
Managementgesprekken Alerte besturen stellen volgens de PO-Raad/Projectbureau Kwaliteit
minstens twee keer per jaar prestaties expliciet aan de orde in managementgesprekken. Toch
voeren besturen de gespreksfrequentie niet meteen op als scholen zwak zijn, hoewel dat voor
de hand ligt. Soms leggen besturen de norm te laag. Ze nemen bijvoorbeeld de ondergrenzen
die de inspectie voor toetsen aanlegt als norm, zonder erbij stil te staan dat meer ambitieuze
doelen ook mogelijk zijn. Doelen in termen van een gewenst percentage goede presteerders
komen weinig voor; voor deze groep leerlingen is nog weinig aandacht.
Weinig onderzoek Naar de invloed van schoolbesturen op prestaties van leerlingen is interna­
tionaal en ook in Nederland weinig empirisch onderzoek gedaan. De veronderstelling is dat
besturen die zich bezighouden met prestaties, meer invloed op de kwaliteit van scholen hebben
dan besturen die alleen met personeel en ﬁnanciën bezig zijn (Land, 2002). Uit ervaringen met
zeer zwakke scholen weet de inspectie dat de rol van een bestuur van doorslaggevend belang
kan zijn, vooral in situaties waar schoolleider en team te weinig op prestaties letten.

Het onderwijs in thema’s

| Opbrengstgericht werken en basisvaardigheden

10.4 De rol van opleidingen en nascholing
Omdat basisscholen het analyseren van gegevens uit leerlingvolgsystemen vaak lastig vinden,
ging de inspectie na of initiële opleidingen en nascholing (aanstaande) leraren voorbereiden op
dit cruciale element van opbrengstgericht werken. Opbrengstgericht werken valt onder de
vakinhoudelijke en didactische competentie van leraren, zoals de Stichting Beroepskwaliteit
Leraren die onderscheidt. In de toelichtingen bij die competentie is sprake van het op basis van
evaluatie en toetsing doen van betrouwbare uitspraken over kennis en vaardigheden van
leerlingen.

Pabo’s
Analyse studiegidsen De inspectie heeft bij bijna alle pabo’s studiegidsen opgevraagd en
ontving gidsen van twintig pabo’s (driekwart van het totaal). De gidsen verschillen in mate van
detaillering, zodat het lastig is precies in kaart te brengen hoeveel aandacht er voor speciﬁeke
onderwerpen is. Ondanks die beperkingen levert de analyse van gidsen een eenduidig beeld op.
Pedagogische invalshoek De pabo-curricula concentreren zich op de inhoud van basisschool­
vakken en didactisch handelen. Daarnaast zijn er modules onderwijskunde, pedagogiek en
ontwikkelingspsychologie. De inhoud daarvan is voornamelijk pedagogisch getint. Er zijn geen
modules of cursussen over achtergronden, gebruik en interpretatie van toetsen. Uit enkele zeer
gedetailleerde studiegidsen is af te leiden dat toetsen uit methodes of leerlingvolgsystemen
soms kort aan de orde komen in modules over taal, rekenen of leerlingenzorg. De studenten
leren bijvoorbeeld hoe ze vorderingen moeten registreren en administreren.
Leerlingvolgsystemen Zes pabo’s beschrijven dat studenten een handelingsplan leren schrij­
ven. Daarbij wordt vaker verwezen naar observaties dan naar toetsen, hoewel handelingsplan­
nen in de praktijk vooral op toetsgegevens gebaseerd zijn. Drie van de zes pabo’s geven infor­
matie over het gebruik van leerlingvolgsystemen (analyse van resultaten, toetsgegevens uit de
eigen stageklas interpreteren). Ten slotte heeft één pabo data-analyse op het programma staan,
maar alleen voor de academische variant. Het lijkt erop dat studenten niet erg veel kennis en
ervaring opdoen met toetsen en evalueren.
Initiatieven voor verbetering Ongetwijfeld leren studenten tijdens stages het nodige over
leerlingvolgsystemen en methodegebonden toetsen. Maar het is de vraag of ze zo voldoende
leren, gezien het feit dat basisscholen zelf hun systemen onvoldoende benutten (Ledoux, Blok
en Boogaard, 2009). Daarom vindt de inspectie het een goede ontwikkeling dat diverse pabo’s
de plaats van opbrengstgericht werken in hun curriculum gaan versterken, samen met lectoren,
schoolbesturen, basisscholen en de PO-Raad/Projectbureau Kwaliteit.

Opleidingen voor schoolleiders
Onderzoeksmatig leidinggeven De schoolleider moet zich bij opbrengstgericht werken vooral
richten op de kritische analyse en interpretatie van prestaties in het kader van kwaliteitszorg,
een vaardigheid die op een derde van de basisscholen onvoldoende is ontwikkeld (zie hoofdstuk
2). De inspectie bekeek zeven informatiegidsen van opleidingen voor schoolleiders van basis­
scholen. Drie gidsen lenen zich niet voor een analyse, de overige vier noemen activiteiten als
het lezen en interpreteren van onderzoeksresultaten en de analyse van data. Ook het bewaken

201

202

Inspectie van het Onderwijs

|

Onderwijsverslag 2008/2009

van de kwaliteit van de leerlingenzorg wordt genoemd. Eén opleiding vat zulke activiteiten
samen onder de noemer ‘onderzoeksmatig leidinggeven’. De aandacht voor opbrengstgericht
werken, mede gesteund door initiatieven van de overheid, lijkt in de opleidingen voor school­
leiders wat sterker aanwezig dan in de opleidingen voor leraren.

Nascholing
Kennis vergroten Het leerlingvolgsysteem van Cito is het meest gebruikte in het basisonder­
wijs (zie hoofdstuk 13). Cito biedt cursussen aan waarin scholen zichzelf leren evalueren aan de
hand van de toetsen uit dat systeem. In 2008/2009 zijn ongeveer vijftienhonderd directeuren,
intern begeleiders en leraren uit groep 8 geschoold; soms komt een bestuurder mee. De
niveauverschillen tussen de deelnemers zijn groot. Veel deelnemers hebben vooral moeite met
de correcte interpretatie van gegevens, ook al werken ze op hun scholen al geruime tijd met het
computerprogramma dat rapportages op schoolniveau mogelijk maakt. Bovendien vinden ze
het volgens Cito moeilijk om objectief en kritisch naar de eigen prestaties te kijken. Bij lage
scores bestaat de neiging om de oorzaak bij de leerlingbevolking te leggen, niet bij het didac­
tisch handelen van leraren of het functioneren van de schoolleider. In contacten met onderwijs­
begeleiders constateert Cito dat ook zij soms de mogelijkheden van toetsen onvoldoende
kennen en scholen dus moeilijk kunnen adviseren op dit terrein.
Te weinig nascholing Er zijn aanwijzingen dat leraren weinig nascholing volgen op het gebied
van basisvaardigheden en dat de deelname aan dit type nascholing is teruggelopen. De KNAW
(2009) noemt Nederland internationaal gezien zelfs een hekkensluiter. Onder invloed van de
huidige aandacht voor prestaties mag een kentering worden verwacht.

10.5 Basisvaardigheden in het basisonderwijs en voortgezet
onderwijs
Schrijfonderwijs De afgelopen jaren onderzocht de inspectie de vaardigheden die leerlingen in
het onderwijs verwerven en de bijdrage die scholen daaraan leveren. Het afgelopen schooljaar
stond een speciﬁek onderdeel van het taalonderwijs op de basisschool centraal dat doorgaans
weinig aandacht krijgt: het schrijven van teksten. In het voortgezet onderwijs is het rekenen
opnieuw onderzocht.

Schrijven van teksten in het basisonderwijs
Eerder onderzoek Het schrijven van teksten (ofwel stellen) onderzocht de inspectie in
2008/2009 in een aselecte steekproef van honderdtachtig basisscholen. Tien jaar eerder vond
een vergelijkbaar onderzoek plaats (Inspectie van het Onderwijs, 1999). Op dat moment stond
de kwaliteit van het schrijfonderwijs ver af van de gewenste praktijk en uit PPON-onderzoek
bleek dat de schrijfvaardigheid van leerlingen te wensen overliet (Van der Gein, 2005). Ook nu
ontbreken vaak gewenste praktijken die de inspectie minimaal nodig acht voor schrijfonderwijs
van voldoende kwaliteit (tabel 10.5a).

Het onderwijs in thema’s

| Opbrengstgericht werken en basisvaardigheden

203

Tabel 10.5a
Percentage scholen waar de minimaal gewenste praktijken in het schrijfonderwijs voldoende aanwezig zijn
(n=178)
Tijd

86

Leerstofaanbod

65

Didactiek

32

Schrijfactiviteiten leerlingen

32

Afstemming

3

Kwaliteitszorg (evalueren schrijfonderwijs en deskundigheidsbevordering)

4

Bron: Inspectie van het Onderwijs, 2010

Onderwijstijd Om te leren schrijven hebben leerlingen tijd nodig. Scholen moeten in de
leerjaren 4 tot en met 8 regelmatig instructiemomenten inplannen, maar ook momenten
waarop leerlingen zelf teksten schrijven. In de eerdere leerjaren moet minstens eens per week
een schrijfactiviteit op het rooster staan. De meeste scholen (86 procent) hebben die tijd
inderdaad gepland. Doorgaans gaat het om maximaal 45 minuten per week, maar scholen
variëren hier behoorlijk in.
Aanbod Twee derde van de scholen (65 procent) heeft een adequaat leerstofaanbod: het aanbod
komt overeen met de kerndoelen, er is een doorgaande lijn voor schrijven over leerjaren heen
en leraren bieden stof aan tot en met het niveau van groep 8.
Didactiek Op een derde van de scholen zag de inspectie de minimaal gewenste didactische
praktijken tijdens lessen. Hier geven leraren instructie over de manier waarop leerlingen de
schrijftaak aan kunnen pakken (het schrijfproces). Bovendien geven ze feedback op teksten en
de aanpak die leerlingen kozen. Leraren zorgen voor duidelijke schrijfopdrachten die ze in een
betekenisvolle context aanbieden en voor voldoende didactische ondersteuning. Een derde van
de scholen zorgt dat leerlingen alle drie de fasen van het schrijven doorlopen: voorbereiden,
formuleren (schrijven van een eerste versie) en reviseren (herschrijven op basis van feedback).
Vooral reviseren schiet er vaak bij in.
Afstemming Leerlingen verschillen in schrijfvaardigheid en leraren moeten hun instructie en
de schrijftaken afstemmen op die verschillen. Het is belangrijk dat leraren de ontwikkeling van
de schrijfvaardigheid volgen door observaties of toetsen, zodat ze weten wat leerlingen wel of
niet kunnen. Vervolgens kunnen ze schrijfzwakke leerlingen helpen. Dat gebeurt echter slechts
op 3 procent van de scholen en dat ligt onder andere aan het ontbreken of niet gebruiken van
geschikte toetsen en observatie-instrumenten.
Professionalisering Slechts 4 procent van de scholen neemt het schrijfonderwijs op in de
kwaliteitszorg: deze scholen evalueren en verbeteren het schrijfonderwijs en ze besteden
aandacht aan professionalisering. Scholen zouden moeten investeren in de deskundigheid van
leraren, om de kwaliteit van het vakdidactisch handelen op peil te brengen of te houden. Dat
kan bijvoorbeeld door deelname aan scholingen, het bijwonen van conferenties en het lezen en

204

Inspectie van het Onderwijs

|

Onderwijsverslag 2008/2009

bespreken van vakliteratuur. Slechts 12 procent van de scholen heeft zulke vormen van
professionalisering.
Aandacht gegroeid Het schrijfonderwijs staat er iets beter voor dan tien jaar geleden, vooral op
het gebied van het leerstofaanbod en de didactiek. Scholen moesten van ver komen: tien jaar
geleden waren recente inzichten over het schrijfonderwijs nauwelijks doorgedrongen in
methodes. Nu ligt dat anders. Hedendaagse taalmethodes besteden meer aandacht aan schrijf­
strategieën, geven didactische aanwijzingen en bieden mogelijkheden om de voortgang van de
schrijfontwikkeling in beeld te brengen. De kwaliteitsverbetering van het schrijfonderwijs
komt waarschijnlijk voor een belangrijk deel voort uit de verbetering van taalmethodes.
Weinig zicht op prestaties Toch is er veel winst te boeken. Op veel scholen is het schrijfonder­
wijs onder de maat. Schrijven neemt in vergelijking met andere onderdelen van het taalonder­
wijs, zoals lezen, woordenschat en spelling een minder prominente plaats in. Bij de verbetering
van hun taalonderwijs richten scholen zich vaak niet op schrijven, onder andere omdat ze
weinig zicht hebben op de schrijfprestaties, de ontwikkeling van schrijfvaardigheden en op
tussendoelen en leerlijnen.
Effectief schrijfonderwijs Een ander probleem is dat er minder wetenschappelijke aandacht is
voor de ontwikkeling van schrijfvaardigheid en eﬀectief schrijfonderwijs in vergelijking met
bijvoorbeeld leesvaardigheden. Het onderwijsveld zou echter zeer gebaat zijn bij meer kennis
over eﬀectief schrijfonderwijs.

Rekenen in het voortgezet onderwijs
Herhaalde meting In 2007/2008 en 2008/2009 onderzocht de inspectie de rekenprestaties van
bijna tienduizend leerlingen in de onderbouw van het voortgezet onderwijs in een representa­
tieve steekproef van honderdvijftig scholen. De prestaties zijn aan het begin van het eerste
leerjaar en het eind van het tweede leerjaar bepaald met behulp van de ABC-toets (Van
Groenestijn, 2006).
Verschillen eerste leerjaar In het eerste leerjaar lopen rekenprestaties in het voortgezet
onderwijs zeer sterk uiteen (Inspectie van het Onderwijs, 2009). Gymnasiumleerlingen maken
bijvoorbeeld twee keer zoveel opgaven goed als leerlingen met leerwegondersteunend onder­
wijs in het vmbo. Daarnaast vallen de grote verschillen binnen schoolsoorten op. Zo zijn er
vmbo-leerlingen die heel weinig rekenvaardigheden hebben, maar ook leerlingen die rekenen
op havo- of vwo-niveau. De verschillen zijn binnen het lwoo en het vmbo groter dan binnen het
havo/vwo. Jongens halen hogere scores op de ABC-toets dan meisjes. Meisjes scoren hoger op
optellen, aftrekken, vermenigvuldigen en delen, maar jongens scoren hoger op verhoudingen
en meten en meetkunde.
Nauwelijks veranderingen bij tweede meting De prestaties bij de eerste en de tweede
toetsafname staan in tabel 10.5b, evenals de verschillen. De leerlingen rekenen iets beter bij de
tweede afname, maar het verschil met de eerste afname is klein (maar statistisch signiﬁcant).
Leerlingen vorderen in de onderbouw van het voortgezet onderwijs nauwelijks in de beheersing
van basale rekenvaardigheden. Ze maken op een toets met dertig opgaven na twee schooljaren

Het onderwijs in thema’s

| Opbrengstgericht werken en basisvaardigheden

205

ongeveer één opgave meer goed. Zwakke rekenaars gaan iets meer vooruit dan betere
leerlingen.
Tabel 10.5b
Gemiddelde score op de rekentoets eerste en tweede leerjaar, totaal en per schoolsoort
Schoolsoort

Gemiddelde score
toets 1

Gemiddelde score
toets 2

Verschil

Havo/vwo

23,1

24,1

1,0

Vmbo

15,6

17,1

1,5

Totaal

19,3

20,6

1,3

Bron: Inspectie van het Onderwijs, 2010

Aanbod niet gericht op rekenen De meest voor de hand liggende verklaring is, dat het aanbod
bij wiskunde momenteel helemaal niet gericht is op rekenvaardigheden. Dat betekent dat
leerlingen die basale rekenvaardigheden niet voldoende meekregen op de basisschool, deze
ook niet verwerven in het voortgezet onderwijs. Daar komt bij dat sommige methodes van de
basisschool op dit moment een hoger aanbodsniveau hebben dan methodes in het eerste en
tweede leerjaar van het vmbo (Ekens en Jager, 2009). Ook qua methoden ontbreekt het aan een
doorlopende leerlijn. Bij de invoering van referentieniveaus taal en rekenen zijn doorlopende
leerlijnen hard nodig, evenals herbezinning op het aanbod in de onderbouw (zie ook
Groenestein, Muit en Prins, 2009).
Achterstanden niet bijgespijkerd Scholen voor voortgezet onderwijs besteden nauwelijks
aandacht aan het verhelpen van rekenproblemen (Inspectie van het Onderwijs, 2009). Ze
informeren zich niet goed over het niveau waarmee leerlingen van de basisschool binnenko­
men en stemmen hun aanbod daar ook niet op af. Van opbrengstgericht werken is dus geen
sprake en er blijven veel mogelijkheden onbenut:
• scholen weten via onderwijskundige rapporten van basisscholen dat veel leerlingen met
rekenachterstanden binnenkomen, maar speciﬁeke problemen vermelden de rapporten vaak
niet en de helft van de scholen screent zelf de rekenprestaties ook niet. Daardoor is de aard
van rekenproblemen onvoldoende bekend;
• twee derde van de leraren wiskunde weet niets over rekenachterstanden van hun leerlingen,
terwijl die informatie wel op school aanwezig is;
• minder dan een kwart van de scholen heeft een plan van aanpak voor de bestrijding van
rekenachterstanden. Scholen zeggen bijna allemaal dat ze leerlingen met achterstanden extra
hulp geven, maar dan gaat het vooral om incidentele activiteiten van individuele leraren. Het
is zeer de vraag of die hulp doeltreﬀend is als inzicht in de speciﬁeke problematiek ontbreekt;
• de meeste scholen maken geen afspraken met leraren van andere vakken over aandacht voor
rekenachterstanden;
• havo/vwo-leerlingen met een meer dan gemiddelde achterstand zitten vaak op scholen waar
de kans groot is dat hun achterstand tot en met het examen blijft bestaan. Havo/vwo-scholen
waar leerlingen met lagere rekenscores dan gemiddeld instromen, hebben namelijk ook
lagere eindexamencijfers op de exacte vakken.

206

Inspectie van het Onderwijs

|

Onderwijsverslag 2008/2009

10.6 Nabeschouwing
Prestatieverschillen basisonderwijs Basisscholen laten grote verschillen zien in prestaties
voor taal en rekenen/wiskunde, ook bij vergelijkbare leerlingpopulaties. Tien procent van de
scholen haalt op de Eindtoets Basisonderwijs niet de score die correspondeert met het funda­
mentele niveau (1F). Dit zijn vooral scholen met veel achterstandsleerlingen.
Meetbare doelen Veel basisscholen hebben moeite met het stellen van meetbare doelen en het
scherp analyseren van resultaten. Als dat verbetert, komt dat de prestaties van leerlingen ten
goede, want er is een duidelijke samenhang tussen opbrengstgericht werken en presteren.
Scholen volgen de vorderingen van leerlingen meestal zorgvuldig, maar vinden het vaak lastig
om precies te bepalen wat er moet gebeuren als leerlingen achterblijven. Er zijn veel hulpmid­
delen om goede analyses te maken, maar om die goed te gebruiken moeten scholen zelf eerst
meer vaardigheden verwerven.
Belang referentieniveaus De referentieniveaus kunnen op het gebied van heldere doelen van
groot belang zijn. Eerste analyses maken inzichtelijk welke groepen leerlingen het fundamen­
tele niveau niet halen en kunnen ook inzichtelijk maken welke scholen onvoldoende presteren.
De prestaties van leerlingen en scholen komen daardoor veel helderder in beeld.
Alertheid van besturen nodig Een grotere betrokkenheid van besturen bij het bewaken van de
opbrengsten van hun scholen is wenselijk. Als zowel bestuur als school niet op de prestaties
letten of onvoldoende in staat zijn zorgwekkende signalen op te pikken en om te buigen, lopen
scholen meer kans zwak of zeer zwak te worden.
Opleidingen Leraren en schoolleiders hebben in hun opleidingen waarschijnlijk vaak niet
geleerd om opbrengstgericht te werken. De opleidingen zullen de komende jaren meer aan­
dacht besteden aan de vakken taal en rekenen. Dat is een goed initiatief, maar daar hoort
aandacht voor opbrengstgericht werken aan toegevoegd te worden. Een aantal pabo’s maakt
daar intussen werk van.
Verbeteren basisvaardigheden In verschillende onderzoeken naar basisvaardigheden stelt de
inspectie keer op keer vast dat scholen kansen laten liggen om prestaties te verbeteren. Het
afgelopen schooljaar bleek dat opnieuw voor schrijven op de basisschool en rekenen in het
voortgezet onderwijs. De knelpunten die scholen ervaren, hangen vaak samen met elementen
van opbrengstgericht werken.

Literatuur
Claassen, A., Hulshof, M., Kuijk, J. van, Knipping, C., Koopmans, A., & Vierke, H. (2008). De
beleidscontext van zwakpresterende basisscholen. Nijmegen: ITS, Radboud Universiteit Nijmegen.
Driessen, G. (2009). Prestaties, gedrag en houding van basisschoolleerlingen. Stand van zaken in 2008 en
ontwikkelingen sinds 2001. Nijmegen: ITS.
Earl, L., & Fullan, M. (2003). Using data in leadership for learning. Cambridge Journal of Education, 33
(3), 383-394.

Het onderwijs in thema’s

| Opbrengstgericht werken en basisvaardigheden

Ekens, T., & Jager, R. (2009). Referentieniveaus in taal- en rekenmethodes. Een inventarisatie van leerstof uit
actuele taal- en rekenmethodes voor po, vo en mbo. Enschede: SLO.
Gein, J. van der (2005). Balans van taalkwaliteit in het schrijfwerk in het primair onderwijs. Uitkomst van de
peilingen in 1999. PPON-reeks nr. 29. Arnhem: Cito.
Groenestijn, M. van (2006). ABC-toets rekenen/wiskunde voor het voortgezet onderwijs. Utrecht:
Hogeschool Utrecht, Faculteit Educatie.
Groenestijn, M. van, Muit, M., & Prins, F. (2009). Rekenen over de drempel van PO naar VO. Utrecht:
Hogeschool Utrecht/ Universiteit Utrecht.
(http://www.ﬁ.uu.nl/publicaties/literatuur/odm_10_rekenen_over_de_drempel.pdf )
Hemker, B.T., & Weerden, J. van (2009). Peiling van de rekenvaardigheid en de taalvaardigheid in jaargroep
8 en jaargroep 4 in 2008. Arnhem: Cito.
Hemker, B.T., Kuhlemeier, H., & Weerden, J.J. van (2010). Peiling van de rekenvaardigheid en de
taalvaardigheid in jaargroep 8 en jaargroep 4 in 2009. Jaarlijks Peilingonderzoek van het Onderwijsniveau.
Arnhem: Cito.
Inspectie van het Onderwijs (1999). Schrijvenderwijs. Een evaluatie van de kwaliteit van het onderwijs in
het schrijven van teksten op de basisschool. Utrecht: Inspectie van het Onderwijs.
Inspectie van het Onderwijs (2008). Tevredenheidsonderzoek besturen primair onderwijs en voortgezet
onderwijs. Den Haag: Internetspiegel.
Inspectie van het Onderwijs (2009). De staat van het onderwijs. Onderwijsverslag 2007/2008. Utrecht:
Inspectie van het Onderwijs.
Inspectie van het Onderwijs (2010). Opbrengstgericht werken bij rekenenen/wiskunde in het basisonder­
wijs. Utrecht: Inspectie van het Onderwijs.
KNAW (2009). Rekenonderwijs op de basisschool. Analyse en sleutels tot verbetering. Amsterdam: KNAW.
Kraemer, J.M., Schoot, F. van der, & Rijn, P. van (2009). Balans van het reken-wiskundeonderwijs in het
speciaal basisonderwijs. Arnhem: Cito.
Land, D. (2002). Local school boards under review: their role and eﬀectiveness in relation to
students’ academic achievement. Review of Educational Research, 72 (2), 229-278.
Ledoux, G., Blok, H., & Boogaard, M. (2009). Opbrengstgericht werken. Over de waarde van meetgestuurd
onderwijs. Amsterdam: SCO-Kohnstamm Instituut.
Ministerie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap (2007). Scholen voor morgen. Kwaliteitsagenda voor
het primair onderwijs. Den Haag: OCW.
Onderwijsraad (2008a). Opbrengstgerichtheid en wegwerken van tekorten. Den Haag: Onderwijsraad.
Onderwijsraad (2008b). Partners in onderwijsopbrengst. Den Haag: Onderwijsraad.
Oomens, M., Aarsen, E. van, Eck, P. van, & Kieft, M. (2008). Opbrengstgericht werken door scholen voor
primair en voortgezet onderwijs. Utrecht: Oberon.
Roeleveld, J., & Béguin, A. (2009). Normering van referentieniveaus in het basisonderwijs. Amsterdam:
SCO-Kohnstamm Instituut.
Schilt-Mol, T. van, & Vijfeijken, M. van (2009). Taal- en leesverbetertrajecten in het basisonderwijs.
Tilburg: IVA beleidsonderzoek.
Turkenburg, M. (2008). De school bestuurd. Schoolbesturen over goed bestuur en de maatschappelijke
opdracht van de school. Den Haag: SCP.
Vijfeijken, M. van, Smeets, E., Schilt-Mol, T. van, & Wester, M. (2010). Taal-, lees- en rekenverbetertra­
jecten in het basisonderwijs. Monitor schooljaar 2008/2009. Nijmegen/Tilburg: ITS/IVA.
Visscher, A., & Coe, R. (2003). School performance feedback systems: conceptualisation,
analysis, and reﬂection. School Eﬀectiveness and School Improvement, 14 (3), 321-350.
Whelan, F. (2009). Lessons learned. How good policies produce better schools. London: Fenton Whelan.

207

208

Inspectie van het Onderwijs

|

Onderwijsverslag 2008/2009

Het onderwijs in thema’s

| De kwaliteit van leraren

209

Hoofdstuk 11
De kwaliteit van leraren
11.1
11.2
11.3
11.4
11.5
11.6

Competenties
Kwaliteit van het didactisch handelen
Scholing en professionalisering
Formele positie van leraren
Lerarentekort
Nabeschouwing

211
211
214
215
216
217

210

Inspectie van het Onderwijs

|

Onderwijsverslag 2008/2009

Samenvatting
Kwaliteit van leraren De inspectie observeert leraren om aan de hand daarvan tot oordelen
over scholen te komen. De indicatoren voor de kwaliteit van leraren zijn gebaseerd op weten­
schappelijk onderzoek, dat over de belangrijkste vaardigheden van leraren behoorlijk eenduidig
is.
Deel leraren functioneert niet goed genoeg De meeste leraren hebben geen problemen met
hun klassenmanagement, maar toch doet ongeveer 10 procent van de leraren op basisscholen
en 15 procent van de leraren in het voortgezet onderwijs het op dit punt niet goed genoeg.
Goede instructie geven is een probleem voor 20 procent van de leraren op de basisschool en 6
procent van de leraren in het voortgezet onderwijs. Afstemming van het onderwijs op leerlin­
gen is voor ongeveer de helft van de leraren een probleem. Leraren met jarenlange ervaring
doen het niet beter dan jongere collega’s. Schoolleiders moeten letten op de kwaliteit van de
leraren en ingrijpen als die kwaliteit tekortschiet.
Begeleiding beginners Voor beginnende leraren is een goede begeleiding een belangrijke
steun in de rug, die kan voorkomen dat ze na korte tijd het onderwijs de rug toekeren.
Basisscholen steken gemiddeld zes uur per maand in zulke begeleiding. Beginners staan soms
echter meteen voor stevige uitdagingen: een kwart start de loopbaan in een combinatieklas.
Een enkeling geeft zelfs meteen al les aan een klas met leerlingen uit drie verschillende leer­
jaren. Slechts een op de tien basisscholen plaatst een beginnende leraar bewust in een relatief
gemakkelijke groep.
Onbevoegden In het basisonderwijs komt lesgeven door onbevoegden nauwelijks voor. In het
voortgezet onderwijs speelt dat probleem juist wel, want bij een op de zes lessen zijn leraren
niet bevoegd voor het vak dat ze geven. In het mbo wordt een op de tien lessen door een
onderwijsondersteuner gegeven en heeft 5 procent van het personeel geen pedagogisch-didac­
tische aantekening of onderwijsbevoegdheid.
Lerarentekort blijvende zorg Door de economische crisis staan schattingen over het te
verwachten lerarentekort enigszins op losse schroeven. Door de scheve leeftijdsopbouw in het
onderwijs en de grote groep leraren die de komende jaren met pensioen gaat, is het helder dat
de vraag naar nieuwe leraren hoog blijft. De instroom in de lerarenopleidingen in het hbo daalt
echter weer. De hoge uitval – een op de vijf studenten vertrekt – is niet afgenomen.

Het onderwijs in thema’s

| De kwaliteit van leraren

11.1 Competenties
Voor goed onderwijs zijn competente leraren van doorslaggevend belang. Het Besluit
Bekwaamheidseisen onderscheidt zeven competenties waar leraren over moeten beschikken:
• interpersoonlijke competentie;
• pedagogische competentie;
• vakinhoudelijke en didactische competentie;
• organisatorische competentie;
• competentie in het samenwerken met collega’s;
• competentie in het samenwerken met de omgeving;
• competentie in reﬂectie en ontwikkeling.
De eerste vier competenties hebben betrekking op het dagelijks werk van leraren in de klas, het
lesgeven aan leerlingen. De volgende twee competenties betreﬀen het functioneren van leraren
in de school en de laatste betreft de voortdurende ontwikkeling en kwaliteitsverbetering die
van iedere professional, dus ook van leraren, verwacht mag worden.
Veranderingen toezicht In het huidige inspectietoezicht komt de kwaliteit van leraren terug in
indicatoren die de kwaliteit van het lesgeven weerspiegelen. Het gaat om de vier eerstgenoemde
competenties, waarover de inspectie zich alleen uitspreekt op het niveau van de school. In de
toekomst verandert de rol van de inspectie ten aanzien van het leraarschap mogelijk. In de
wijzigingsvoorstellen van de Wet op het onderwijstoezicht staan namelijk passages die meer
expliciet dan de huidige wet verwijzen naar het toezicht op de kwaliteit en de professionaliteit
van het onderwijspersoneel.
Toezicht op leraarschap De inspectie werkt momenteel aan een toezichtvisie op het leraar­
schap met het oog op deze ontwikkeling. In verband daarmee komen in dit hoofdstuk bevin­
dingen aan de orde die betrekking hebben op de kwaliteit van leraren en op scholing en
professionalisering. Daarnaast besteedt dit hoofdstuk kort aandacht aan enkele belangrijke
randvoorwaarden voor de kwaliteit van het onderwijs: de formele positie van leraren en het
lerarentekort.

11.2 Kwaliteit van het didactisch handelen
Kernpunten van goed lesgeven In de wetenschappelijke wereld bestaat grote overeenstem­
ming over wat de kernpunten van goed lesgeven zijn. Onder verschillende benamingen komen
elementen als een goed leerstofaanbod, voldoende leer- en instructietijd, adequaat didactisch
handelen, een goed klimaat in de les en adequate afstemming op onderwijsbehoeften van
leerlingen met grote regelmaat terug (Marzano, 2003; Muijs en Reynolds, 2005; Barber en
Mourshed, 2007; Creemers en Kyriakides, 2008). De indicatoren uit de waarderingskaders van
de inspectie zijn mede hierop gebaseerd.

211

212

Inspectie van het Onderwijs

|

Onderwijsverslag 2008/2009

Oordelen over scholen In de kwaliteitsonderzoeken die de inspectie op scholen uitvoert,
hebben verschillende indicatoren direct betrekking op de kwaliteit van leraren. Inspecteurs
beoordelen deze indicatoren bij meerdere leraren van een school. Voor het oordeel over de
school geldt vervolgens de regel dat een indicator voldoende is, als minimaal driekwart van de
leraren een voldoende beoordeling op de indicator kreeg.
Oordelen over leraren Jaarlijks onderzoekt de inspectie representatieve steekproeven van
scholen in het basisonderwijs en het voortgezet onderwijs om te kunnen rapporteren over de
kwaliteit van het onderwijs in die sectoren. Die rapportage vindt plaats op het niveau van
scholen (hoofdstukken 2 en 3). Door de genoemde beslisregel kunnen goede leraren compense­
ren voor hun minder adequate collega’s, mits in ieder geval driekwart van de geobserveerde
leraren voldoende presteert. Tabel 11.2a bevat het percentage voldoende beoordelingen op
indicatoren als niet naar de school als geheel, maar naar individuele leraren wordt gekeken. De
beoordelingen op het niveau van leraren zijn steeds iets minder gunstig dan op het niveau van
scholen, omdat bij minder goed functionerende leraren de compensatie door hun collega’s
wegvalt.
Afstemming problematisch In grote lijnen blijft hetzelfde beeld bestaan als bij de beoordelin­
gen van scholen. Klassenmanagement en het geven van instructie zijn voor de meeste leraren
gelukkig geen probleem, maar de afstemming van lessen op leerlingen is vaker niet in orde. In
het basisonderwijs en zeker in het voortgezet onderwijs hebben veel leraren er moeite mee bij
de instructie en de verwerking van leerstof rekening te houden met verschillen tussen hun
leerlingen.
Tabel 11.2a
Kwaliteit geobserveerde lessen in het basisonderwijs en voortgezet onderwijs
(in percentages voldoende, n=1.830 respectievelijk 1.192 leraren)
Indicator

Basisonderwijs

Voortgezet onderwijs

Efficiënt gebruik geplande onderwijstijd

92

84

Taakgerichte werksfeer

89

87

Leerlingen zijn actief betrokken

88

n.v.t.

n.v.t.

57

Systematisch volgen van vorderingen

87

n.v.t.

Duidelijke uitleg

82

94

Afstemming verwerking

63

Afstemming instructie

59

Leerlingen krijgen te maken met activerende werkvormen

42
Bron: Inspectie van het Onderwijs, 2009

Deel leraren functioneert niet goed Hoewel de meeste leraren over didactische competenties
beschikken, laat tabel 11.2a duidelijk zien dat zowel het eﬃciënt gebruiken van de onderwijstijd,
als het bereiken van een taakgerichte werksfeer in de klas, als het betrekken van de leerlingen
bij de les niet goed gaat bij een op de tien leraren in het basisonderwijs. Een op de vijf leraren
slaagt er niet voldoende in om goed uitleg te geven aan leerlingen. Dat is ernstig, want het gaat

Het onderwijs in thema’s

| De kwaliteit van leraren

213

hier om basale didactische vaardigheden die direct samenhangen met prestaties van leerlingen.
In het voortgezet onderwijs heeft een nog iets grotere groep leraren hier problemen mee. Op
het geven van uitleg zijn leraren in het voortgezet onderwijs daarentegen vaker positief beoor­
deeld dan leraren in het basisonderwijs. De afstemming op leerlingen is in beide sectoren een
groot probleem.
Ervaring is niet voldoende Naarmate leraren hun lesbevoegdheid langer geleden behaalden,
hebben ze vaker problemen met duidelijk uitleggen en met afstemming van de instructie op
leerlingen dan leraren die minder lang voor de klas staan. Het is dus niet zo dat leraren na
jarenlange ervaring ook vanzelf beter worden in didactische vaardigheden.

Verschillen binnen basisscholen
Voor het basisonderwijs is per school bekeken of steeds alle leraren binnen een school lessen
van voldoende kwaliteit leveren (de meest gewenste situatie) of dat er meer variatie binnen
scholen is. Van ongewenste variatie is sprake als sommige leraren op een school wel goed
lesgeven, maar anderen niet.
Hele team op een lijn Op verreweg de meeste basisscholen (80 tot 90 procent) maken alle
geobserveerde leraren eﬃciënt gebruik van de onderwijstijd, realiseren ze een taakgerichte
sfeer in hun lessen en betrekken ze hun leerlingen voldoende bij de les. Ook zorgen leraren er
doorgaans allemaal voor dat ze de vorderingen van hun leerlingen systematisch volgen (tabel
11.2b). Deze scholen hebben dus teams die in hun didactisch handelen veel op elkaar lijken.
Tabel 11.2b
Variatie in kwaliteit lessen binnen basisscholen (in percentages voldoende, n=505 scholen)
Alle leraren
voldoende

Wisselende
kwaliteit leraren

Geen enkele leraar
voldoende

Efficiënt gebruik geplande onderwijstijd

90

10

0

Taakgerichte werksfeer

86

14

0

Leerlingen zijn actief betrokken

83

17

0

Systematisch volgen van vorderingen

91

8

1

Duidelijke uitleg

75

24

1

Afstemming instructie

39

49

12

Afstemming verwerking

46

44

10

Indicator

Bron: Inspectie van het Onderwijs, 2009

Niet iedereen even goed Bij de andere indicatoren is veel meer variatie zichtbaar. Er zijn dan,
naast leraren die voldoende presteren, ook leraren die dat niet doen:
• op driekwart van de basisscholen geven alle geobserveerde leraren een duidelijke uitleg, maar
op een kwart van de scholen is er in ieder geval één leraar geobserveerd die daar niet in slaagt;
• op minder dan de helft van de basisscholen stemmen alle leraren de instructie en de verwer­
king af op de behoeften van de leerlingen. Op ongeveer 10 procent van de scholen constateert
de inspectie dat geen enkele geobserveerde leraar de lessen in voldoende mate afstemt op de
leerlingen.

214

Inspectie van het Onderwijs

|

Onderwijsverslag 2008/2009

Werk voor de schoolleider Op een basisschool waar leraren niet allemaal over dezelfde mate
van professionaliteit beschikken, lopen leerlingen vanzelfsprekend meer kans op slecht
presteren dan op een school waar dat wel het geval is. Het is in eerste instantie een taak voor de
schoolleider om de kwaliteit van het didactisch handelen te bewaken en waar nodig te verbete­
ren, en zo goed mogelijk te waarborgen dat alle leerlingen goed onderwijs krijgen. Op veel
basisscholen is er op dit gebied nog het nodige werk aan de winkel.

11.3 Scholing en professionalisering
Monitorfunctie De overheid zet met de kwaliteitsagenda ‘Krachtig Meesterschap’ (OCW, 2008)
in op de versterking van de kwaliteit van lerarenopleidingen in het hbo. Ook is het streven meer
academici in het onderwijs terug te brengen en meer variëteit in opleiding en beroep te
bewerkstelligen (OCW, 2008). De inspectie is betrokken bij de monitoring van activiteiten in het
kader van deze en eerdere kwaliteitsagenda’s (Inspectie van het Onderwijs en NVAO, 2007a,
2007b, 2007c; Inspectie van het Onderwijs, 2008a, 2008b).

Opleiden in de school
Meerwaarde en risico’s Opleiden van leraren in de school vormde een belangrijk aspect van
eerdere beleidsagenda’s (Inspectie van het Onderwijs, 2007, 2008). De inspectie concludeerde
op basis van onderzoek dat veel scholen een meerwaarde zien in het opleiden in de school,
hoewel er risico’s zijn voor de kwaliteitsborging. Mocht het lerarentekort toenemen, dan
bestaat de kans dat studenten meer als leraren worden ingezet in de opleidingsscholen dan
verantwoord is. Dit kan gevolgen hebben voor de kwaliteit van hun opleidingstraject, maar ook
voor de kwaliteit van het onderwijs in de opleidingsscholen. Leerlingen krijgen dan tenslotte
les van aanstaande leraren die hun bevoegdheid nog aan het halen zijn. Zeker nu de
Kwaliteitsagenda 2008-2011 (OCW, 2008) een verankering van opleiden in de school in het
onderwijsstelsel voorstaat – met een beoogde groei van vierduizend naar achtduizend studen­
ten – blijven deze conclusies relevant.

Begeleiding beginnende leraren
Instroom via netwerk De inspectie onderzocht in een representatieve steekproef van 148
basisscholen hoe zij beginnende leraren inzetten en begeleiden. Ruim de helft van deze scholen
had in 2008/2009 een of meer beginnende leraren in dienst. Heel vaak, in zes van de tien
gevallen, komen de nieuwe leraren binnen via het netwerk van de school of het bestuur of via
relaties met de pabo.
Kwart voor combinatieklas Voor een leraar die voor het eerst aan het werk gaat, kan het
prettig zijn om in een enkelvoudige groep te starten en niet meteen in een combinatiegroep les
te geven. Dat lukt echter niet altijd: op een kwart van de scholen geeft de nieuwe leraar les aan
een combinatieklas. Meestal bestaat die klas uit twee leerjaren, maar enkele nieuwe leraren
beginnen hun loopbaan in een combinatiegroep van drie verschillende leerjaren (bijvoorbeeld
een combinatie van de groepen 1, 2 en 3 of van 5, 6 en 7). Het is duidelijk dat zo’n klas een zeer
zware wissel op een beginnende leraar trekt.

Het onderwijs in thema’s

| De kwaliteit van leraren

Beginner draait volop mee Een klein deel van de scholen (nog geen 10 procent) plaatst de
beginner bewust in een relatief gemakkelijke groep. De overige scholen laten de voorkeur van
de leraar meewegen of de ervaring die hij of zij heeft opgedaan in een vergelijkbare groep,
bijvoorbeeld tijdens een stageperiode. De helft van de scholen laat bij de plaatsing van de
nieuwe leraar meewegen wat qua formatie het beste uitkomt.
Zes uur per maand begeleiding Scholen zeggen vrijwel allemaal dat ze nieuwe leraren laten
begeleiden door een collega of door de schoolleiding, gemiddeld zes uur per maand. Soms blijft
de begeleiding beperkt tot slechts twee uur per maand, maar er zijn ook uitschieters van zestien
uur per maand. De begeleiding bestaat vooral uit coachingsgesprekken (op 90 procent van de
scholen) en klassenbezoeken (74 procent). Concrete hulp bij de voorbereiding van lessen krijgen
beginnende leraren op 52 procent van de scholen.
Planmatig werken Inhoudelijk is de begeleiding van beginnende leraren op twee derde van de
scholen vooral gericht op planmatig werken in de les of op de inhoud van vakken en methodes.
Andere onderwerpen die aan de orde komen zijn omgaan met verschillen, het handhaven van
de orde in de les, de aanpak van zorgleerlingen en het omgaan met ouders.

Professionalisering van leraren
Veel animo In 2008 is de Lerarenbeurs voor scholing ingevoerd, een structurele maatregel uit
het Actieplan LeerKracht van Nederland (OCW, 2007). Leraren uit alle sectoren kunnen hiermee
hun professionele niveau verhogen, hun vakkennis verbreden of zich specialiseren. Elke leraar
kan in zijn of haar onderwijsloopbaan één keer in aanmerking komen voor een Lerarenbeurs.
De animo voor de Lerarenbeurs is groot: in ongeveer een jaar tijd hebben ruim zeventienduizend leraren een beurs aangevraagd.

11.4 Formele positie van leraren
Lessen door onbevoegden Tot enkele jaren geleden moesten scholen toestemming vragen
aan de inspectie om leraren onbevoegd les te laten geven. Dat hoeft nu niet meer, maar scholen
moeten zich wel kunnen verantwoorden. In het basisonderwijs speelt het onbevoegd lesgeven
nauwelijks een rol: nagenoeg alle leraren hebben de pabo gedaan of bijna afgerond. In het
voortgezet onderwijs en het mbo ligt dat anders.
Veel onbevoegde lessen in voortgezet onderwijs Vooral in het voortgezet onderwijs zijn
onbevoegd gegeven lessen een punt van zorg (OCW, 2009). Driekwart van alle lessen wordt
gegeven door een leraar die bevoegd is voor dat vak. Ongeveer een op de zes lessen wordt
gegeven door iemand die daartoe niet bevoegd is óf door iemand die voor een ander vak
bevoegd is. Een belangrijk punt hierbij is of sprake is van bewust beleid en of het om een
verwant vak gaat.
Personeel zonder bevoegdheid in mbo Ook in het mbo moeten lessen worden gegeven door
bevoegde of benoembare leraren. In tegenstelling tot het voortgezet onderwijs is een leraar in
het mbo breed inzetbaar voor alle vakken. Het bevoegd gezag kan leraren die voldoen aan de
bekwaamheidseisen breder inzetten voor die vakken waarvoor ze voldoende bekwaam geacht

215

216

Inspectie van het Onderwijs

|

Onderwijsverslag 2008/2009

worden. In het mbo wordt 10 procent van de lessen door onderwijsondersteuners gegeven. Van
het personeel dat lesgeeft in het mbo heeft 5 procent geen enkele onderwijsbevoegdheid, maar
ook geen pedagogisch-didactische aantekening. Terwijl in het voortgezet onderwijs docenten
vrijwel altijd op zijn minst ergens bevoegd voor zijn, is dat in het mbo dus niet het geval.
Invoering Wet BIO In 2009 deed de inspectie een verkennend onderzoek naar de stand van
zaken rond de invoering van de Wet Beroepen in het onderwijs (BIO) in zeven mbo-instellingen.
De belangrijkste resultaten zijn:
• de bekwaamheidseisen uit het Besluit bekwaamheidseisen onderwijspersoneel zijn vooral
bekend bij P&O-medewerkers en bij lerarenopleidingen die zijinstromers begeleiden. Bij
leraren zelf zijn ze veel minder bekend;
• de bekwaamheidseisen worden nauwelijks gebruikt bij honorering, sollicitaties, reorganisa­
ties, interne mobiliteit en taaktoedeling. Als ze al gebruikt worden, is dat vooral bij het
scholingsbeleid en bij functioneringsgesprekken;
• alle instellingen zeggen zich bewust te zijn van hun plicht tot dossiervorming en willen daar
ook invulling aan geven. Vaak zijn instellingen echter nog bezig met de vormgeving van
instrumenten, zowel voor het dagelijkse gebruik als voor de inpassing in de geautomatiseerde
(personeels)systemen (zie ook hoofdstuk 5).
Het Landelijk Platform Beroepen in het Onderwijs onderzocht de bekwaamheidseisen in de
school ook en kwam tot soortgelijke bevindingen (LPBO, 2010).

11.5 Lerarentekort
Vergrijsde sector Een belangrijk knelpunt in de voorwaardelijke sfeer is nog steeds het
lerarentekort. De komende jaren wordt een hoge uitstroom van leraren verwacht, want van alle
sectoren op de arbeidsmarkt kent het onderwijs de hoogste gemiddelde leeftijd. Over de hele
arbeidsmarkt bekeken is een kwart van de werknemers ouder dan vijftig jaar, maar in het
primair onderwijs is een derde van de leraren ouder dan vijftig, in het voortgezet onderwijs 43
procent, in het mbo 56 procent en in het hbo 46 procent (OCW, 2009). Gezien deze scheve
leeftijdsopbouw is de vraag naar nieuwe leraren de komende jaren nog altijd hoog.
Ontwikkeling arbeidsmarkt In het primair onderwijs nam de spanning op de arbeidsmarkt
weer toe in 2008/2009, niet alleen voor leraren, maar ook voor directieleden. Het aantal
openstaande vacatures steeg en het duurde langer om de vacatures te vervullen. In het voort­
gezet onderwijs is de ontwikkeling van de arbeidsmarkt voor het eerst sinds jaren weer wat
gunstiger, vooral voor leraren. Dat geldt ook voor het mbo (Van der Boom, Hogeling, Kurver,
Van de Vlasakker en Vrielink, 2009).
Voorspellingen lastig De Nota Werken in het onderwijs 2010 (OCW, 2009) is terughoudend over
het lerarentekort, in het verleden geschat op tweeduizend tot vijfduizend per jaar
(Onderwijsraad, 2006). Door de economische crisis zijn de ontwikkelingen in de nabije toe­
komst niet goed in te schatten. Op korte termijn zijn positieve ontwikkelingen denkbaar,
omdat zittende leraren misschien minder snel het onderwijs verlaten en meer werknemers uit

Het onderwijs in thema’s

| De kwaliteit van leraren

andere sectoren van de arbeidsmarkt een baan in het onderwijs willen. Op de middellange en
lange termijn blijven de zorgen over het voorziene lerarentekort echter onverminderd van
kracht.
Dalende instroom en hoge uitval De instroom in de lerarenopleidingen ontwikkelt zich
bovendien niet positief. In 2008 was de instroom in de pabo’s 6.900 studenten en in de tweede­
graads lerarenopleidingen 5.300. In beide gevallen is het aantal instromers lager dan het jaar
ervoor. De instroom bij de universitaire lerarenopleidingen is al jaren stabiel op ongeveer
duizend studenten (OCW, 2009). Problematisch is de hoge uitval bij de pabo (21 procent van de
studenten vertrekt voortijdig) en de tweedegraads lerarenopleidingen (19 procent vertrekt). Die
uitval is hoger dan gemiddeld in het hbo. Positieve ontwikkelingen zijn er ook, zoals de
ontwikkeling van academische pabo’s.
Problemen op scholen Het lerarentekort pakt momenteel vooral voor scholen met overwe­
gend allochtone leerlingen nadelig uit. Zij hebben extra moeite met het werven van nieuwe
leraren en het vasthouden van het zittend personeel (Vink, 2009).

11.6 Nabeschouwing
Bewaking van de kwaliteit van leraren Van de leraren in het basisonderwijs en het voortgezet
onderwijs heeft 10 tot 20 procent problemen bij het klassenmanagement en/of het geven van
heldere instructie. De helft van de leraren slaagt er niet in om de instructie goed af te stemmen
op verschillen tussen leerlingen. Werkervaring is niet genoeg om deze vaardigheden onder de
knie te krijgen, want ervaren leraren doen het niet beter dan minder ervaren collega’s.
Afstemming is voor zoveel leraren een probleem, dat het wenselijk is dat initiële opleidingen
hier meer aandacht aan besteden. Ook nascholing en professionalisering zouden op de zwakke
punten van leraren moeten inspelen. Van schoolleiders mag verwacht worden dat zij de
capaciteiten van hun teams goed in kaart brengen en maatregelen nemen als leraren niet goed
functioneren.
Voorzichtiger omspringen met beginners De meeste basisscholen die beginnende leraren
hebben, zeggen dat ze voor begeleiding zorgen van enkele uren per maand. Dat is belangrijk,
omdat goede begeleiding kan voorkomen dat leraren weer snel uit het onderwijs verdwijnen.
Het is ook belangrijk dat beginnende leraren enigszins in de luwte aan hun carrière kunnen
beginnen. Dat lukt op de meeste scholen niet: slechts een op de tien basisscholen plaatst de
beginner bewust in een gemakkelijke groep. Regelmatig geven beginners les aan combinatie­
groepen, die complexer zijn dan enkelvoudige groepen. Ondanks de begeleiding wordt zo een
zware wissel getrokken op een deel van de beginnende leraren. Besturen en schoolleiders
zouden erop moeten toezien dat beginners niet te zwaar worden belast.
Meer bevoegd personeel in mbo nodig Het kan soms nodig zijn dat scholen lessen laten
geven door onbevoegde leraren, al is dat altijd een onwenselijke situatie. Het probleem speelt
vooral in het voortgezet onderwijs en het mbo. De inspectie verwacht van scholen dat zij er alles
aan doen om de problematiek te beperken. In dat verband is het zeer ongewenst dat in het mbo
een op de tien lessen door een lid van het onderwijsondersteunend personeel wordt gegeven.

217

218

Inspectie van het Onderwijs

|

Onderwijsverslag 2008/2009

Problemen lerarentekort Het is mogelijk dat de economische crisis een gunstige uitwerking
heeft op de instroom van studenten in lerarenopleidingen en op eventuele zijinstroom in het
onderwijs. Op dit moment is daar echter nog geen sprake van: de instroom in de lerarenoplei­
dingen daalt en de uitval van studenten is niet tot stilstand gebracht. Deze situatie vraagt extra
inzet van de lerarenopleidingen, gezien het feit dat de komende jaren zeer veel leraren het
onderwijs vanwege het bereiken van de pensioengerechtigde leeftijd verlaten.

Literatuur
Barber, M., & Mourshed, M. (2007). How the world’s best-performing school systems come out on top.
London: McKinsey and Company.
Boom, E. van der, Hogeling, L., Kurver, B., Vlasakker, S. van de, & Vrielink, S. (2009).
Arbeidsmarktbarometer po, vo en bve 2008-2009. Rotterdam: Ecorys/ResearchNed.
Creemers, B.P.M., & Kyriakides, L. (2008). The dynamics of educational eﬀectiveness. A contribution to
policy, practice and theory in contemporary schools. Abingdon: Routledge.
Inspectie van het Onderwijs & NVAO (2007a). Opleiden in de school. Kwaliteitsborging en toezicht. 1.
Studie. Utrecht: Inspectie van het Onderwijs.
Inspectie van het Onderwijs & NVAO (2007b). Opleiden in de school. Kwaliteitsborging en toezicht. 2.
Praktijk. Utrecht: Inspectie van het Onderwijs.
Inspectie van het Onderwijs & NVAO (2007c). Opleiden in de school. Kwaliteitsborging en toezicht. 3.
Advies. Utrecht: Inspectie van het Onderwijs.
Inspectie van het Onderwijs (2008a). Monitor Beleidsagenda Lerarenopleidingen 2005-2008. Utrecht:
Inspectie van het Onderwijs.
Inspectie van het Onderwijs (2008b). De staat van het onderwijs. Onderwijsverslag 2006/2007. Utrecht:
Inspectie van het onderwijs.
Landelijk Platform Beroepen in het Onderwijs (2010). Bekwaamheidseisen in de school. Op weg naar
versterking beroepskwaliteit leraren. Utrecht: LPBO.
Marzano, R.J. (2003). What works in schools. Translating research into action. Alexandria (VA):
Association for Supervision and Curriculum Development.
Ministerie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap (2007). Actieplan LeerKracht van Nederland.
Beleidsreactie op het advies van de Commissie Leraren. Den Haag: OCW.
Ministerie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap (2008). Krachtig meesterschap. Kwaliteitsagenda
voor het opleiden van leraren 2008-2011. Den Haag: OCW.
Ministerie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap (2009). Nota Werken in het onderwijs 2010.
Den Haag: OCW.
Muijs, D., & Reynolds, D. (2005). Eﬀective teaching: evidence and practice. London: Sage.
Onderwijsraad (2006). Waardering voor het leraarschap. Den Haag: Onderwijsraad.
Organisation for Economic Co-operation and Development (2005). Teachers matter. Attracting,
developing and retaining eﬀective teachers. Paris: OECD.
Organisation for Economic Co-operation and Development (2009). Creating eﬀective teaching and
learning environments: First results from TALIS. Paris: OECD.
Vink, A. (2009). De slag om de leerkracht. Een verkenning naar het lerarentekort op ‘zwarte’ scholen. Utrecht:
Forum, Instituut voor Multiculturele Ontwikkeling.

Het onderwijs in thema’s

| De kwaliteit van leraren

219

220

Inspectie van het Onderwijs

|

Onderwijsverslag 2008/2009

Het onderwijs in thema’s

| Leerlingenzorg

221

Hoofdstuk 12
Leerlingenzorg
12.1
12.2
12.3
12.4

Ontwikkelingen in 2008/2009
Rugzakleerlingen in het regulier onderwijs
Eﬀecten van het onderwijs aan lwoo-leerlingen
Nabeschouwing

223
226
230
234

222

Inspectie van het Onderwijs

|

Onderwijsverslag 2008/2009

Samenvatting
Aantallen zorgleerlingen In het primair onderwijs is bijna 10 procent van de leerlingen een
zorgleerling, in het voortgezet onderwijs bijna 20 procent. Het gaat om de leerlingen die met
een eigen leerlijn, leerwegondersteuning of een rugzak in het regulier onderwijs zitten en om
leerlingen die in het speciaal basisonderwijs, het praktijkonderwijs en het (voortgezet) speciaal
onderwijs zitten.
Onvoldoende zorg op deel scholen Een deel van de scholen slaagt er te weinig in goede zorg
te bieden. Dat geldt voor 23 procent van de basisscholen en 17 procent van de scholen voor
voortgezet onderwijs. Het speciaal basisonderwijs en het (voortgezet) speciaal onderwijs
hebben zich verbeterd, maar nog steeds is een kwart zwak of zeer zwak. In het praktijkonder­
wijs geldt dat voor 11 procent van de scholen. De kwaliteit van leerlingenzorg verdient in alle
sectoren aandacht, in het bijzonder waar het gaat om de deskundigheid van zorgfunctionaris­
sen en om de eﬀectiviteit van de zorg.
Rugzakleerlingen Een basisschool telt gemiddeld drie rugzakleerlingen, een school voor
voortgezet onderwijs twaalf. Lang niet alle scholen hebben rugzakleerlingen. Geïndiceerde
leerlingen met ernstige gedragsproblemen ontbreken in het schooljaar 2008/2009 op bijna de
helft van de basisscholen en op een derde van de scholen voor voortgezet onderwijs. Ruim een
kwart van de scholen had gedurende de periode 2005-2009 geen rugzakleerlingen met ernstige
gedragsproblemen.
Kleine scholen Er zijn echter ook basisscholen, vooral kleine plattelandsscholen, die veel
rugzakleerlingen hebben. Helaas bieden zij vaak geen goede zorg en zijn ze vaker zwak of zeer
zwak.
Effectiviteit lwoo Omdat er nauwelijks iets bekend is over eﬀecten van zorgvoorzieningen,
heeft de inspectie onderzocht in hoeverre het lwoo succes boekt waar het gaat om de examens
van leerlingen. Lwoo-leerlingen zakken vaker dan andere vmbo-leerlingen in alle leerwegen.
Dat ligt vooral aan slechter presteren op het centraal examen. Lwoo-leerlingen halen lagere
cijfers voor Nederlands, Engels en vooral wiskunde dan de andere vmbo-leerlingen. De achter­
standen waar ze het vmbo mee binnenkomen, zijn dus niet of in elk geval niet geheel
weggewerkt.

Het onderwijs in thema’s

| Leerlingenzorg

12.1 Ontwikkelingen in 2008/2009
Passend onderwijs In het vorige Onderwijsverslag wees de inspectie op problemen in de
kwaliteit van het onderwijs aan zorgleerlingen, zowel in het regulier als in het speciaal onder­
wijs. In het najaar van 2009 is het beleid Passend onderwijs gewijzigd (OCW, 2009b). Er is meer
aandacht voor de noodzaak leraren te ondersteunen in hun dagelijks werk en er zijn plannen
om tot een ander type diagnostiek te komen. De praktijk verandert hier vanzelfsprekend niet
meteen door. Voor veel leraren blijft het lastig om leerlingen die extra zorg nodig hebben van
goed onderwijs te voorzien.
Effecten van zorg Er is zeer weinig bekend over de eﬀecten van leerlingenzorg, ondanks de
ruim € 2 miljard (zo’n 6 procent van de begroting van het ministerie van OCW) die de overheid
op dit gebied investeert (OCW, 2009a; Hoﬀmans, 2009; Van der Hoﬀ-Israël, De Wit, Verschure en
Bos, 2009; Minne, Webbink en Van der Wiel, 2009; Algemene Rekenkamer, 2010).
Dit hoofdstuk beschrijft enkele ontwikkelingen rond leerlingenzorg in 2008/2009. Vervolgens
komen twee groepen zorgleerlingen expliciet aan de orde: de rugzakleerlingen in het reguliere
basisonderwijs en de lwoo-leerlingen in het voortgezet onderwijs.

Aantallen zorgleerlingen
Definitie Zorgleerlingen zijn alle leerlingen met speciﬁeke onderwijsbehoeften, zoals leerlin­
gen met leer- en gedragsproblemen of beperkingen van lichamelijke of zintuiglijke aard, die het
volgen van onderwijs bemoeilijken (Smeets en Rispens, 2008). De Evaluatie en Adviescommissie
Passend onderwijs (2008) omschrijft zorgleerlingen als ‘alle leerlingen met speciﬁeke proble­
men of beperkingen die een speciﬁeke aanpak of extra hulp nodig hebben, in het regulier of het
speciaal onderwijs’. Ook hoogbegaafde leerlingen kunnen dus zorgleerlingen zijn.
Nieuwe cijfers In het vorige Onderwijsverslag presenteerde de inspectie een kwantitatief
overzicht van zorgleerlingen in het primair en voortgezet onderwijs in 2007/2008. Tabel 12.1a
geeft een geactualiseerd overzicht voor 2008/2009. Het percentage leerlingen met een eigen
leerlijn is nu berekend op het totale aantal leerlingen in het basisonderwijs (en niet meer
gemiddeld over scholen, zodat het percentage iets afwijkt van wat vorig jaar is gemeld).
Veel leerlingen vragen zorg In het primair onderwijs is een op de tien leerlingen een zorgleer­
ling, in het voortgezet onderwijs bijna een op de vijf leerlingen. Leerlingen die tijdelijk aan­
spraak maken op extra aandacht van hun leraren, die blijven zitten of in het voortgezet onder­
wijs afstromen zijn hierbij niet meegerekend, anders zouden deze percentages nog behoorlijk
kunnen oplopen. Smeets, Van der Veen, Derriks en Roeleveld (2007) stellen bijvoorbeeld dat een
kwart van de basisschoolleerlingen volgens hun leraren extra aandacht nodig heeft.

2233
22

224

Inspectie van het Onderwijs

|

Onderwijsverslag 2008/2009

Tabel 12.1a
Percentage zorgleerlingen in het primair en voortgezet onderwijs in 2007/2008 en 2008/2009
Primair onderwijs
2007/2008

2008/2009
2,9

Eigen leerlijn

3,3

onderbouw: 1,2
bovenbouw: 4,7

Rugzak

1

1,3

Speciaal basisonderwijs

2,8

2,7

Speciaal onderwijs

2,2

2,1

Totaal

9,3

9,0
Voortgezet onderwijs

2007/2008

2008/2009

Leerwegondersteuning

11

11,7

Rugzak

1

1,6

Praktijkonderwijs

3

2,9

Voortgezet speciaal onderwijs

3

3,4

Totaal

18

19,6

Bron: Inspectie van het Onderwijs, 2010; Cfi, 2009; OCW, 2009

Kwaliteit van het onderwijs aan zorgleerlingen
Planmatige zorg Veel scholen beschikken over voldoende instrumenten om de ontwikkeling
van leerlingen in kaart te brengen en problemen te signaleren. Een deel is echter nog niet in
staat om adequate zorg te bieden:
• 23 procent van de basisscholen biedt onvoldoende planmatige zorg (zie hoofdstuk 2);
• 17 procent van de scholen voor voortgezet onderwijs biedt onvoldoende planmatige zorg (zie
hoofdstuk 3).
Verbeteringen Deze situatie verbetert wel in het regulier onderwijs, maar langzaam. De
opvang van zorgleerlingen in het speciaal basisonderwijs en het (voortgezet) speciaal onderwijs
is ook verbeterd: enkele jaren geleden beoordeelde de inspectie de helft van de scholen in deze
sectoren als zwak of zeer zwak, inmiddels nog ruim een kwart. In het praktijkonderwijs was
ruim 20 procent van de scholen zwak of zeer zwak, nu nog 11 procent. Toch zitten nog te veel
leerlingen op scholen die geen goede zorg bieden. Wat dat betekent voor hun ontwikkeling is
zelden onderzocht. Het Cohortonderzoek Onderwijsloopbanen (COOL 5-18), waar zorgleerlin­
gen deel van uitmaken, kan hierover op termijn informatie verschaﬀen (ECPO, 2009; Roeleveld,
Ledoux, Oud en Peetsma, 2009).

Het onderwijs in thema’s

| Leerlingenzorg

Zorg op basisscholen De inspectie onderzocht in een representatieve steekproef van 148
basisscholen hoe de leerlingenzorg is ingericht. Gemiddeld heeft een basisschool twintig uur
per week voor interne begeleiding, negen uur voor remedial teaching en zeven uur voor hulp
door onderwijsassistenten. Dat komt neer op een formatieplaats per school.
Intern begeleider De intern begeleider is de belangrijkste functionaris in de zorgstructuur. Op
5 procent van de scholen krijgt een willekeurige leraar de zorgtaken, omdat dat formatief het
beste uitkomt en 4 procent van de intern begeleiders heeft geen speciﬁeke scholing voor de
functie gehad. De meerderheid is wel geschoold, meestal door het samenwerkingsverband of de
begeleidingsdienst.
Specifieke bevoegdheden Op ruim een derde van de basisscholen beschikken intern begelei­
ders over een bevoegdheid voor lesgeven in het speciaal onderwijs of hebben ze een master­
opleiding special educational needs gevolgd. Soms zijn orthopedagogen werkzaam als intern
begeleider. Zulke hooggeschoolde intern begeleiders komen vooral voor op scholen met veel
leerlingen uit hogere sociale milieus. Scholen met veel leerlingen uit lagere milieus kennen
juist vaker zorgtaken aan een willekeurige leraar toe, omdat dat qua formatie het beste uitkomt.
Handelingsplannen De leerlingenzorg vindt plaats op basis van handelingsplannen. De gang
van zaken op basisscholen is meestal als volgt:
• groepsleraren stellen plannen op en voeren ze uit, terwijl de intern begeleider de kwaliteit
van plannen en uitvoering bewaakt. Op minder dan de helft van de scholen roosteren
groepsleraren dagelijks momenten vrij voor de leerlingenzorg. Als dat niet gebeurt, is het
gevaar groot dat zorgactiviteiten erbij inschieten. De inspectie constateert dat veel scholen
met groepsplannen gaan werken. Dat is eﬃciënt als leerlingen vergelijkbare problemen
hebben, maar de inspectie komt ook groepsplannen tegen die eenzelfde aanpak schetsen
voor leerlingen met heel verschillende problemen. Dan schieten zulke plannen hun doel
voorbij;
• een derde van de scholen zet onderwijsassistenten in voor zorgactiviteiten, maar zij zijn
minder deskundig dan groepsleraren. Een op de vijf scholen zet structureel onbevoegden in
voor zorgtaken: stagiaires, ouders, vrijwilligers of leerlingen uit de bovenbouw. Op kleine
scholen (minder dan honderd leerlingen) gebeurt dat vaker dan op grotere scholen. Omdat
van deze onbevoegde zorgverleners geen deskundigheid verwacht mag worden, is dit geen
wenselijke praktijk;
• groepsleraren en intern begeleider evalueren samen de eﬀecten van de zorg. De inspectie ziet
vaak dat leraren doorgaan met een eenmaal gekozen aanpak, ook als die geen aantoonbaar
eﬀect oplevert. Meer reﬂectie op de aanpak is nodig;
• de intern begeleider evalueert, vaak samen met de directeur, de eﬀectiviteit van de leerlingen­
zorg op groeps- en schoolniveau. Dit is het enige stadium van de zorgcyclus waarin de
directeur een rol speelt. Vooral op scholen waar de zorg onvoldoende kwaliteit heeft, is een
grotere betrokkenheid van de directeur echter hard nodig.
Zorgadviesteams Op 95 procent van de scholen voor voortgezet onderwijs en 82 procent van
de roc’s zijn zorgadviesteams actief. Er is weinig bekend over de kwaliteit en eﬀectiviteit van
hun werk. Wel is duidelijk dat doorgaande zorglijnen te wensen overlaten:

225

226

Inspectie van het Onderwijs

|

Onderwijsverslag 2008/2009

• een derde van de scholen voor voortgezet onderwijs heeft geen afspraken met basisscholen
over de uitwisseling van informatie over leerlingen;
• twee derde van de scholen voor voortgezet onderwijs heeft zulke afspraken evenmin met het
mbo (Van der Steenhoven en Van Veen, 2009a).
• het mbo vindt de kwaliteit van de informatie uit het voortgezet onderwijs niet meer dan een
mager zesje waard (Brinkman, Van der Steenhoven en Van Veen, 2008; Van der Steenhoven en
Van Veen, 2009b).

Oorzaak en gevolg: individuele leerlijnen
Leerlijnen vooral in de bovenbouw In het basisonderwijs neemt het percentage leerlingen
met een eigen leerlijn gestaag toe in de hogere leerjaren (ﬁguur 12.1a). Voor leerlingen met
speciﬁeke onderwijsbehoeften kan het nodig zijn een speciﬁek onderwijsaanbod vast te stellen.
Meestal betekent zo’n eigen leerlijn dat leerlingen voor een of meer vakken onder het niveau
van hun groep werken.
Ambitieuze doelen Of eigen leerlijnen eﬀectief zijn, hangt af van de concrete invulling.
Basisscholen moeten er in ieder geval op letten dat leerlingen met een eigen leerlijn voldoende
instructie krijgen. Verder is het belangrijk dat scholen realistische, maar ambitieuze doelen
stellen; dat is nu niet altijd het geval. De invoering van referentieniveaus kan, door het deﬁnië­
ren van een fundamenteel niveau, meer helderheid bieden over wat alle leerlingen zouden
moeten leren (Schölvinck en Kaskens, 2009).

Figuur 12.1a

6

5,6

5

5,5

4,2

4

3,3

3

2,3

2

1,3

Gemiddeld percentage
leerlingen met een eigen
leerlijn in het basisonder­
wijs, uitgesplitst naar
groep (n=1.140 scholen)

0,6

1

Bron: Inspectie van het Onderwijs, 2010

0,4

0
Groep 1

Groep 2

Groep 3

Groep 4

Groep 5

Groep 6

Groep 7

Groep 8

Oorzaken De vraag of leerlingen een eigen leerlijn nodig hebben vanwege hun beperkingen of
vanwege onderwijs van onvoldoende kwaliteit, is op basis van de gegevens niet te beantwoor­
den. Wel blijkt uit onderzoek naar opbrengstgericht werken dat eigen leerlijnen vaker voorko­
men op scholen waar het didactisch handelen van leraren te wensen overlaat (hoofdstuk 10).
Goede leraren slagen er waarschijnlijk beter in om problemen van leerlingen te voorkomen of
sneller te verhelpen, zodat eigen leerlijnen minder vaak nodig zijn (zie ook Van Hees, 2009).

12.2 Rugzakleerlingen in het regulier onderwijs
Anderhalf procent De leerlinggebonden ﬁnanciering (ofwel rugzak) bestaat sinds 2003 in het
primair en voortgezet onderwijs en sinds 2006 in het mbo. Op 1 augustus 2009 waren er ruim
39.000 leerlingen met een rugzak. Het grootste deel zit in het primair en voortgezet onderwijs.

Het onderwijs in thema’s

| Leerlingenzorg

227

In ongeveer de helft van de gevallen gaat het om leerlingen met ernstige gedragsproblemen
(hoofdstuk 4).
Spreiding over scholen In maatschappelijke discussies ontstaat vaak de indruk dat scholen
dreigen te bezwijken onder grote aantallen leerlingen met gedragsproblemen. Ook voeren
scholen nogal eens aan dat rugzakleerlingen de reden zijn van slechte prestaties van de school.
De inspectie ging na hoeveel rugzakleerlingen een gemiddelde school telt (tabel 12.2a).
Tabel 12.2a
Aantal rugzakleerlingen (alle clusters en cluster 4 apart) in het primair en voortgezet onderwijs,
peildatum 1 augustus 2009
Totaal aantal
rugzakleerlingen

Gemiddeld per
school (berekend
over de scholen die
rugzakleerlingen
opvangen)

Totaal aantal
rugzakleerlingen
cluster 4

Gemiddeld per
school (berekend
over de scholen die
rugzakleerlingen
cluster 4 opvangen)

Basisonderwijs

16.414

3

7.393

2

Speciaal basisonderwijs

3.222

11

1.715

7

Praktijkonderwijs

1.790

11

843

6

Voortgezet onderwijs

11.269

12

7.975

9

Totaal

32.695

17.926

Bron: Cfi, 2010; Inspectie van het Onderwijs, 2010

Klein aantal per school Een gemiddelde basisschool vangt drie rugzakleerlingen op, een
gemiddelde school voor voortgezet onderwijs twaalf. Een basisschool heeft op een gemiddelde
schoolgrootte van 219 leerlingen slechts twee rugzakleerlingen met ernstige gedragsproble­
men. Een school voor voortgezet onderwijs met gemiddeld 1.431 leerlingen telt negen rugzak­
leerlingen (CBS, 2009). Het aantal rugzakleerlingen per school is zo klein, dat prestaties
hierdoor redelijkerwijs niet omlaag gehaald kunnen worden.
Geen invloed op prestaties school Scholen en ook ouders zijn vaak bang dat rugzakleerlingen
de prestaties van andere leerlingen in hun klas naar beneden halen (Pranger, Muller, Van
Schilt-Mol, Sontag, Van Vijfeijken en Vloet, 2009). Er is geen empirische steun voor die gedachte.
De prestaties en het welbevinden van klasgenoten van zorgleerlingen zijn in klassen met weinig
zorgleerlingen niet anders dan in klassen met meer dan 10 procent zorgleerlingen (Ruijs,
Peetsma en Van der Veen, 2009).
Verschillende groepen De rugzakregeling heeft niet geleid tot minder verwijzingen naar het
speciaal onderwijs en al helemaal niet tot een uittocht van het speciaal onderwijs naar het
regulier basisonderwijs (Smeets en Rispens, 2008). In internationale vergelijkingen blijkt
Nederland nog steeds relatief veel leerlingen buiten het regulier onderwijs te hebben (Muskens,
2009). Leerlingen met ernstige gedragsproblemen, vooral externaliserend gedrag, gaan nog
steeds meestal naar het speciaal onderwijs. De percentages leerlingen met ADHD, oppositio­
neel gedrag of psychiatrische klachten zijn daar hoger dan in het regulier onderwijs en het

228

Inspectie van het Onderwijs

|

Onderwijsverslag 2008/2009

gemiddeld IQ van de leerlingen is er lager. Ook de thuissituatie is vaak ongunstiger. Leerlingen
met een stoornis in het autistisch spectrum gaan wat vaker naar het regulier onderwijs
(Stoutjesdijk en Scholte, 2009; Drost en Bijstra, 2008).
Leeftijd eerste indicatiestelling Rugzakleerlingen beginnen meestal zonder indicatie aan de
basisschool. De eerste indicatiestellingen gaan pas lopen als leerlingen in groep 3 of 4 zitten.
Scholen moeten voor een indicatie kunnen laten zien dat ze ‘handelingsverlegen’ zijn, om die
reden verstrijkt er eerst enige tijd. Er zijn wel jongere rugzakleerlingen, maar zij hebben
praktisch altijd een indicatie voor cluster 2 of 3 vanwege problemen die op jonge leeftijd al
duidelijk blijken, zoals slechthorendheid. Leerlingen met gedragsproblemen zaten vroeger ook
gewoon in het regulier onderwijs, alleen kunnen scholen nu extra ﬁnanciering voor hen krijgen
binnen een openeindregeling. Die mogelijkheid heeft de groei van het aantal rugzakleerlingen
ongetwijfeld gestimuleerd (zie ook Grietens, Ghesquière en Pijl, 2006). Volgens Minne,
Webbink en Van der Wiel (2009) is sprake van het oproepen van een voorheen latente vraag.
Aantallen scholen die rugzakleerlingen opvangen
Er is zowel in het primair als in het voortgezet onderwijs een groep scholen die in de periode
2005-2009 nooit een rugzakleerling opving. De groep scholen die nog nooit een leerling met
een indicatie voor cluster 4 had, is nog groter. In het basisonderwijs heeft 28 procent van alle
scholen nooit een cluster 4-leerling opgevangen. Vanzelfsprekend is het percentage scholen dat
op een peildatum geen rugzakleerlingen heeft nog groter. In het basisonderwijs heeft bijna de
helft van de scholen in 2009 geen leerlingen met een indicatie voor cluster 4 (tabel 12.2b).
Tabel 12.2b
Percentage scholen dat van 2005-2009 en op 1 augustus 2009 geen rugzakleerlingen opving, totaal voor alle
clusters en afzonderlijk voor cluster 4
Geen rugzak­
leerlingen van
2005-2009

Geen rugzak­
leerlingen in
2009

Geen rugzak­
leerlingen cluster
4 van 2005-2009

Geen rugzak­
leerlingen
cluster 4 in 2009

Basisonderwijs

9

22

28

48

Speciaal basisonderwijs

8

14

16

26

Praktijkonderwijs

3

7

12

23

Voortgezet onderwijs

25

29

29

33

Bron: Inspectie van het Onderwijs, 2010

Basisscholen zonder cluster 4-leerlingen
Ontbreken van rugzakleerlingen Scholen vinden de opvang van leerlingen met ernstige
gedragsproblemen vaak lastiger dan de opvang van leerlingen met cognitieve problemen.
Voor het basisonderwijs onderzocht de inspectie of bepaalde patronen te zien zijn in de groep
scholen die wel, en de groep scholen die geen leerlingen met ernstige gedragsproblemen
opvingen in 2009.
Redenen om niet aan te vragen De afwezigheid van zulke leerlingen betekent overigens niet
dat er helemaal geen leerlingen met ernstige gedragsproblemen op deze scholen zitten. Het kan
ook zijn dat scholen leerlingen met een bepaald type gedrag niet als problematisch ervaren en

Het onderwijs in thema’s

| Leerlingenzorg

geen rugzak voor hen aanvragen. Soms maken ouders bezwaar tegen het aanvragen van een
rugzak en ook dat kan een reden zijn waarom een school geen rugzakleerlingen heeft. Van der
Bolt en Jepma (2009) constateren dat scholen die de budgetten het meest nodig zouden hebben,
ze het minst gebruiken. Als redenen voeren zij aan dat:
• scholen hun papierwinkel niet voldoende op orde hebben of onvoldoende kennis hebben om
een aanvraag goed af te handelen;
• scholen ouders (vooral allochtone en autochtone laagopgeleide ouders) niet kunnen overtui­
gen van het nut van een onderzoek of aanvraag (zie ook Van der Bolt en Jepma, 2009; Smeets,
Driessen, Elfering en Hovius, 2009);
• scholen zorgleerlingen als normale leerlingen zijn gaan zien door onvoldoende vergelijking
met landelijke normen. Als hele klassen een laag niveau hebben, bijvoorbeeld in scholen met
veel achterstandsleerlingen, verdwijnt de landelijk gemiddelde norm uit beeld (zie ook
Smeets, Van der Veen, Derriks en Roeleveld, 2007).
Nabijheid speciaal onderwijs De vier grote steden hebben meer basisscholen zonder rugzak­
leerlingen met een cluster 4-indicatie dan scholen elders (60 respectievelijk 47 procent). Daar
staat een hoger percentage leerlingen met een cluster 4-indicatie in het speciaal onderwijs
tegenover. Dat komt mogelijk doordat het speciaal onderwijs als het ware om de hoek ligt,
terwijl de lange reistijden voor kinderen in plattelandsgebieden vaak een reden zijn om niet te
verwijzen.
Liever naar cluster 2 Dat basisscholen in de grote steden minder vaak cluster 4-leerlingen
opvangen, komt mogelijk ook doordat ze relatief veel allochtone leerlingen verwijzen naar
cluster 2 (ernstige spraakmoeilijkheden of auditieve problematiek). Scholen maken soms
onvoldoende onderscheid tussen een taalachterstand en een taalstoornis, maar allochtone
ouders accepteren een verwijzing naar cluster 2 ook gemakkelijker dan een verwijzing naar
cluster 4 (Smeets, Driessen, Elfering en Hovius, 2009; Vermaas, Van der Pluijm, Weener en
Keesenberg, 2009).

Besturen zonder rugzakleerlingen
Nog geen ervaring Besturen krijgen vanaf 2011 een zorgplicht, is het plan binnen Passend
onderwijs. In principe zou ieder bestuur dan in staat moeten zijn elke leerling passend onder­
wijs te bieden, waarbij verwijzing naar een ander bestuur overigens mogelijk blijft. Niet alle
besturen in het basisonderwijs hebben via hun scholen al ervaring opgedaan met rugzakleer­
lingen: 4 procent heeft sinds 2005 nooit met een rugzakleerling te maken gehad en 15 procent
heeft nooit een rugzakleerling cluster 4 gehad. Het is mogelijk dat deze besturen ontwijkend
gedrag vertonen ten aanzien van zorgleerlingen, maar het is ook mogelijk dat ze minder snel
een indicatie aanvragen.

Basisscholen met veel cluster 4-leerlingen
Kleine scholen In het basisonderwijs vangen 367 scholen relatief veel rugzakleerlingen met een
cluster 4-indicatie op in 2009 (een standaarddeviatie of meer boven het gemiddelde). Deze
scholen liggen merendeels (85 procent) niet in de G4 of de G32, maar in de drie noordelijke
provincies, Gelderland, Noord-Brabant en Overijssel. Openbare scholen zijn oververtegenwoor­
digd (41 procent) en rooms-katholieke scholen ondervertegenwoordigd (18 procent). Meer dan

229

230

Inspectie van het Onderwijs

|

Onderwijsverslag 2008/2009

de helft van de groep van 367 scholen (57 procent) heeft minder dan honderd leerlingen en 13
procent heeft zelfs minder dan veertig leerlingen. Voor een deel is hierbij sprake van een
artefact: omdat er zo weinig leerlingen op school zitten, tikt een enkele rugzakleerling al
behoorlijk aan. Er zijn echter ook kleine scholen in landelijke gebieden die bewust extra
zorgleerlingen aantrekken. Het werven van zorgleerlingen kan voor hen een middel zijn om te
overleven. Ouders vinden een kleine school soms heel aantrekkelijk vanwege de kleine groepen
en waarderen het dat hun kind niet dagelijks naar een school voor speciaal onderwijs hoeft te
reizen.
Kwaliteit zorg vaak onvoldoende Er zijn veertig zeer kleine scholen (minder dan veertig
leerlingen) die veel rugzakleerlingen opvangen. Van deze scholen is 17 procent zwak of zeer
zwak (peildatum 1 september 2009), veel meer dan het landelijk gemiddelde. Van negentien
scholen is een inspectierapport beschikbaar van 2007 of later. Op twaalf van de negentien
scholen zijn indicatoren van leerlingenzorg als onvoldoende beoordeeld. Ook staan er soms
kritische opmerkingen over de afstemming van het onderwijsleerproces op de onderwijs­
behoeften van leerlingen in de rapporten. Scholen met veel rugzakleerlingen zijn dus niet altijd
in staat goede zorg te bieden, een conclusie die de inspectie al eerder trok (Inspectie van het
Onderwijs, 2009). Dat geldt overigens, gezien de aanzienlijke aantallen zwakke en zeer zwakke
scholen in die sector, ook voor het speciaal onderwijs.

12.3 Eﬀecten van het onderwijs aan lwoo-leerlingen
Extra begeleiding Het leerwegondersteunend onderwijs (lwoo) is in het leven geroepen bij de
komst van het vmbo. Voorheen gingen leerlingen met leer- en opvoedingsmoeilijkheden
(vso-lom) naar het voortgezet speciaal onderwijs of naar het individueel voorbereidend
beroepsonderwijs (ivbo), schoolsoorten die nu niet meer bestaan. De gedachte achter het lwoo
is dat leerlingen die met cognitieve of sociaal-emotionele achterstanden van de basisschool
komen, in het vmbo extra begeleiding krijgen. Daardoor zouden ze in staat moeten zijn een
diploma in een van de vmbo-leerwegen te behalen.
Criteria Een regionale verwijzingscommissie bepaalt of een leerling een lwoo-indicatie krijgt
en of een school daardoor recht heeft op extra bekostiging. Een leerling krijgt een lwoo-indica­
tie bij een IQ tussen 75 en 90 en daarnaast bij een achterstand in twee van de vier vakken
technisch lezen, begrijpend lezen, spellen en rekenen. Eén van de vakken met een achterstand
moet begrijpend lezen of rekenen zijn. Leerlingen met een IQ tussen 91 en 120 kunnen ook een
lw00-indicatie krijgen, mits ze aan bovengenoemde criteria voldoen en bovendien sociaal-emo­
tionele problemen hebben. De beschikking moet worden aangevraagd voor 31 december in het
eerste leerjaar in het vmbo. De lwoo-regeling is een openeindregeling: er is geen grens gesteld
aan het budget dat ermee gemoeid is en aan het aantal leerlingen dat er aanspraak op kan
maken. Er zijn scholen die alle vmbo-leerlingen testen op de criteria voor het lwoo, ook als de
basisschool de noodzaak daarvan niet aangeeft.

Het onderwijs in thema’s

| Leerlingenzorg

Geen aparte leerweg Het lwoo is geen aparte leerweg. Scholen beslissen zelf hoe ze de
leerwegondersteuning voor leerlingen vormgeven. Daardoor komt het voor dat lwoo-leerlingen
soms bij elkaar in een klas zitten, maar op andere scholen zijn ze gemengd met andere
leerlingen.
Kosten Een vmbo-leerling kost de overheid op jaarbasis gemiddeld € 7.000, een vmbo-leerling
met een lwoo-beschikking kost € 11.100 (OCW, 2009a). Op 1 oktober 2008 zaten 371.555 leerlin­
gen op het vmbo (inclusief groen vmbo); 98.930 leerlingen (27 procent) hadden een lwoo­
beschikking. In 2004 ging het om 19 procent van alle vmbo-leerlingen; de afgelopen jaren ligt
het percentage steeds op of net boven een kwart. Met het lwoo is momenteel een bedrag van
ruim € 400 miljoen gemoeid. Het geld is niet aan de leerling gebonden, zoals dat bij rugzakleer­
lingen in beginsel wel het geval is. In het nieuwe beleid rond Passend onderwijs blijft de
lwoo-systematiek ongewijzigd (OCW, 2009b).
Uitval lwoo-leerlingen In het vorige Onderwijsverslag constateerde de inspectie dat lwoo­
leerlingen het vmbo vaker voortijdig verlaten dan andere vmbo-leerlingen (4 respectievelijk 3
procent), dat wil zeggen dat ze uit het onderwijs vertrekken zonder een diploma. Als ze het
vmbo wel met een diploma afsluiten, verlaten ze in een later stadium het onderwijs vaker
voortijdig zonder startkwaliﬁcatie (Herweijer, 2008). Op basis van cohortanalyses berekende de
inspectie dat van de lwoo-leerlingen die in 2005 in het derde leerjaar zaten, drie jaar later bijna
20 procent voortijdig uit het onderwijs was vertrokken (resterende vmbo-leerlingen: 12 procent); van de lwoo-leerlingen die toen in het vierde leerjaar zaten, ruim 25 procent (resterende
vmbo-leerlingen: 16 procent; Inspectie van het Onderwijs, 2009).

Examensucces lwoo-leerlingen
Stabiele resultaten Om meer inzicht te krijgen in de schoolloopbaan van lwoo-leerlingen,
heeft de inspectie naar de examengegevens in het vmbo gekeken uit de schooljaren 2006/2007
en 2007/2008. De analyses wijzen op dezelfde patronen in beide schooljaren; voor de overzich­
telijkheid komen hier alleen de gegevens uit 2007/2008 aan bod.
Meer gezakten Het doel van de lwoo-ﬁnanciering is dat leerlingen een vmbo-diploma halen.
Bij een maximaal eﬀect van het lwoo zouden lwoo-leerlingen het even vaak als andere vmbo­
leerlingen moeten brengen tot het vmbo-examen en vervolgens zouden ze even vaak moeten
slagen voor dat examen. De eerdergenoemde uitvalpercentages maken al duidelijk dat lwoo­
leerlingen minder vaak opgaan voor het vmbo-examen dan overige vmbo’ers, omdat ze vaker
voortijdig uitvallen. De groep lwoo-leerlingen die wel examen doet, is gemiddeld een jaar ouder
dan andere vmbo-leerlingen. Dat duidt erop dat ze vaker blijven zitten in het vmbo of al eerder,
op de basisschool. Ondanks hun langere periode in het onderwijs en de lwoo-indicatie zakken
ze vaker voor hun examen (tabel 12.3a).

231

232

Inspectie van het Onderwijs

|

Onderwijsverslag 2008/2009

Tabel 12.3a
Aantal examenkandidaten en percentage gezakte leerlingen in het vmbo, naar leerweg en indicatie lwoo,
examens 2007/2008
Leerweg

Indicatie

Aantal leerlingen dat
examen doet

Aantal gezakte
leerlingen

Percentage gezakte
leerlingen

geen lwoo

11.314

330

3

lwoo

13.825

686

5

geen lwoo

22.855

859

4

lwoo

5.483

356

6

geen lwoo

49.406

2.842

6

lwoo

1.595

171

11

Basisberoepsgericht

Kaderberoepsgericht

Gemengd/theoretisch
Bron: Inspectie van het Onderwijs, 2010

Verschillen in alle leerwegen De meeste lwoo-examenkandidaten zitten in de basisberoepsge­
richte leerweg. Hier maken ze ruim de helft uit van het totaal aantal examenkandidaten. In de
kaderberoepsgerichte leerweg is hun aandeel veel geringer (bijna 20 procent) en in de gemeng­
de en theoretische leerweg nog geringer (3 procent). De lwoo-leerlingen boeken in alle leer­
wegen minder examensucces dan de andere leerlingen. Ze zakken bijna twee keer zo vaak.
Sekse en etniciteit Het lwoo heeft ongeveer evenveel jongens als meisjes bij de examenkandi­
daten. Er is geen scheve sekseverhouding, zoals die in sommige vormen van het speciaal
onderwijs wel voorkomt (hoofdstuk 4). Niet-westerse allochtone leerlingen zijn in het lwoo
oververtegenwoordigd: van de lwoo-leerlingen is een kwart allochtoon, van de vmbo-leerlingen
zonder lwoo is dat 16 procent. Allochtone leerlingen zakken vaker voor het examen, zowel
jongens als meisjes (ﬁguur 12.3a). Bij de leerlingen zonder lwoo maakt de sekse niet uit, bij
lwoo-leerlingen wel: lwoo-jongens zakken vaker dan meisjes en dat sekseverschil is het grootst
bij allochtone leerlingen.

Geen lwoo
autochtoon

Geen lwoo
niet-westerse
allochtoon

10

Lwoo
autochtoon

Figuur 12.3a

Lwoo
niet-westerse
allochtoon

Percentage gezakte
leerlingen in het vmbo,
naar lwoo, etniciteit en
sekse, in 2007/2008
(n=98.668)

11

Jongens

9
8
5

4

4

4

Meisjes
Bron: Inspectie van het Onderwijs, 2010

Het onderwijs in thema’s

| Leerlingenzorg

Examencijfers
Cijfers per vak Tabel 12.3b laat de gemiddelde examencijfers zien van vmbo-leerlingen,
uitgesplitst per leerweg naar lwoo-indicatie, voor de vakken Nederlands, Engels en wiskunde
afzonderlijk en voor de beroepsgerichte vakken. Op het schoolexamen presteren de lwoo-leer­
lingen grotendeels hetzelfde als de overige leerlingen. Het verschil is nooit groter dan 0,2 punt.
Gezien het feit dat de lwoo-leerlingen met een gediagnosticeerde achterstand het vmbo
instromen voor in ieder geval begrijpend lezen of rekenen, lijkt dit op het eerste gezicht een
gunstig resultaat. De geringe verschillen tussen de twee groepen leerlingen suggereren immers
dat de achterstand grotendeels is ingehaald.
Lager op centraal examen Dat beeld verandert echter bij de cijfers voor het centraal examen,
een meer geobjectiveerde maat dan het schoolexamen. De verschillen tussen vmbo-leerlingen
en lwoo-leerlingen zijn daar in alle leerwegen en voor alle vakken (behalve de beroepsgerichte)
groter dan bij het schoolexamen. Bij Nederlands is het verschil in alle leerwegen 0,3 punt, bij
Engels 0,4 of 0,5 punt en bij wiskunde 0,5 tot 0,7 punt. Lwoo-leerlingen hebben dus ook aan het
eind van hun vmbo-loopbaan in deze vakken een achterstand op overige leerlingen.
Discrepantie schoolexamen en centraal examen Een tweede conclusie is dat het verschil
tussen de cijfers voor het schoolexamen en het centraal examen voor lwoo-leerlingen afwijkt
van dat van de overige leerlingen bij alle vakken, ook de beroepsgerichte. In de basisberoeps­
gerichte leerweg krijgen lwoo-leerlingen op het centraal examen steeds lagere cijfers dan op het
schoolexamen, terwijl zo’n discrepantie bij de andere leerlingen afwezig is of juist in de andere
richting wijst. Dat kan een signaal zijn dat leraren de prestaties van lwoo-leerlingen in het
algemeen te positief inschatten. Ook in de beide andere leerwegen is het verschil tussen
schoolexamen en centraal examen steeds veel groter voor de lwoo-leerlingen, waarbij het
centraal examen lager uitvalt. Ook hier is het dus mogelijk dat leraren de problemen van de
lwoo-leerlingen die leiden tot de lagere scores op het centraal examen in het voortraject,
onvoldoende onderkennen.
Weinig aandacht voor cognitieve ontwikkeling Een tweede mogelijkheid is dat leraren die
problemen wel onderkennen, maar er geen goed antwoord op hebben. In de praktijk van het
toezicht merken inspecteurs vaak dat het voortgezet onderwijs zich bij probleemleerlingen
vooral richt op de sociaal-emotionele problematiek, hoewel er doorgaans ook of zelfs vooral
sprake is van cognitieve problemen. Dat draagt niet bij aan een adequate aanpak van cognitieve
problemen (zie ook hoofdstuk 10). In de top vier van meest besproken onderwerpen in zorg­
adviesteams in het voortgezet onderwijs komen cognitieve problemen niet eens voor (Van der
Steenhoven en Van Veen, 2009). Andere factoren die de eﬀectiviteit van het lwoo in de weg
staan, zijn het gebrek aan (wettelijk verplichte) handelingsplannen en de problemen die leraren
hebben met afstemming van het onderwijs op behoeften van leerlingen (hoofdstuk 3). Ook kan
meespelen dat mentoren niet altijd goed zicht hebben op de begeleiding die leraren wel of niet
geven.

233

234

Inspectie van het Onderwijs

|

Onderwijsverslag 2008/2009

Tabel 12.3b
Gemiddelde cijfers schoolexamen en centraal examen voor Nederlands, Engels, wiskunde en
beroepsgerichte vakken, naar leerweg en indicatie lwoo, in 2007/2008
Leerweg

Indicatie

Nederlands

Engels

Wiskunde

Beroepsgerichte
vakken

se

ce

se

ce

se

ce

se

ce

Basisberoeps­
gericht

geen lwoo

6,6

6,6

6,7

7,0

6,8

7,0

6,5

6,4

lwoo

6,5

6,3

6,5

6,5

6,6

6,3

6,6

6,4

Kaderberoeps­
gericht

geen lwoo

6,7

6,3

6,7

6,4

6,3

6,4

6,8

6,4

lwoo

6,7

6,0

6,5

6,0

6,2

5,9

6,8

6,3

Gemengd/
theoretisch

geen lwoo

6,7

6,2

6,6

6,2

6,5

6,6

6,9

6,2

lwoo

6,7

5,9

6,6

5,7

6,5

6,1

7,0

6,1

Bron: Inspectie van het Onderwijs, 2010

12.4 Nabeschouwing
Rugzakleerlingen Het idee dat scholen overspoeld worden door problematische rugzakleerlin­
gen is niet juist. De meeste scholen hebben maar enkele rugzakleerlingen. Er is geen reden om
aan te nemen dat deze leerlingen de prestaties van scholen zo drukken, dat ze alleen daardoor al
zwak worden; een argument dat scholen bij slechte prestaties nogal eens aanvoeren. Bovendien
kan de inspectie de schoolscores corrigeren voor de prestaties van deze leerlingen, maar dan
moeten er wel goede dossiers zijn. Dat is vaak niet het geval.
Zorg soms onvoldoende Sommige scholen en besturen hebben nooit een rugzakleerling
opgevangen in de afgelopen vijf jaren. Kleine basisscholen op het platteland hebben daarente­
gen relatief veel rugzakleerlingen, mogelijk vanuit een strategie om te kunnen overleven.
Helaas stellen ze daar te vaak onvoldoende zorg tegenover.
Weinig effectonderzoek Er is nauwelijks onderzoek naar de eﬀecten van leerlingenzorg
gedaan (Algemene Rekenkamer, 2010). Dat is opmerkelijk, zeker gezien de hoge kosten die
allerlei voorzieningen met zich meebrengen. Door het gebrek aan onderzoek naar eﬀecten van
leerlingenzorg is er helaas ook te weinig gefundeerde kennis over vormen van opvang die beter
zijn dan andere.
Effecten lwoo niet optimaal Het leerwegondersteunend onderwijs kost ruim € 400 miljoen
per jaar. De bedoeling van het lwoo is dat leerlingen met extra aandacht en ondersteuning een
vmbo-diploma halen. Dat resultaat wordt slechts gedeeltelijk bereikt: lwoo-kandidaten zakken
vaker dan overige vmbo-leerlingen, halen lagere examencijfers voor vakken waar ze bij hun
entree in het vmbo al een achterstand op hadden en vallen vaker voortijdig uit.
Onvoldoende focus op cognitieve prestaties Het voortgezet onderwijs richt zich in de
leerlingenzorg vooral op de sociaal-emotionele ontwikkeling, veel minder op de cognitieve
ontwikkeling. Verbetering van de cognitieve ontwikkeling wordt blijkbaar niet aangegrepen als

Het onderwijs in thema’s

| Leerlingenzorg

een kans om sociaal-emotionele problemen te reduceren. Bovendien hebben veel leraren in het
voortgezet onderwijs moeite met het afstemmen van het onderwijs op verschillen tussen
leerlingen. Dat kan een verklaring zijn voor deze bevindingen. Het feit dat een deel van de
scholen nog geen planmatige zorg kan bieden, speelt ongetwijfeld ook een rol bij de huidige
resultaten van het lwoo.

Literatuur
Algemene Rekenkamer (2010). Zorgleerlingen in het primair en voortgezet onderwijs. Terugblik 2010. Den
Haag: SDU.
Bolt, L. van der, & Jepma, IJ. (2009). Van goed, naar beter, best. Onderzoek naar de organisatie, kwaliteit en
opbrengsten van de leerlingenzorg in het Amsterdamse basisonderwijs. Utrecht: Sardes.
Brinkman, B., Steenhoven, P. van der, & Veen, D. van (2008). Probleemdruk en zorgstructuur in het
middelbaar beroepsonderwijs. Utrecht: Nederlands Jeugdinstituut.
Centraal Bureau voor de Statistiek (2009). Jaarboek Onderwijs in cijfers 2009. Den Haag: CBS.
Drost, M., & Bijstra, J. (2008). Leerlingen in beeld. Een onderzoek naar kenmerken van leerlingen die worden
aangemeld voor het cluster 4-onderwijs. Groningen: Regionaal Expertisecentrum Noord
Nederland, cluster 4 (RENN4).
Evaluatie- en adviescommissie Passend Onderwijs (2008). Werkplan ECPO 2008-2012. Den Haag:
ECPO.
Evaluatie- en adviescommissie Passend Onderwijs (2009). Op weg naar Passend onderwijs. Den
Haag: ECPO.
Grietens, H., Ghesquière, P., & Pijl, S.J. (2006). Toename van leerlingen met gedragsproblemen in primair
en voortgezet onderwijs. Een Nederlands-Vlaamse vergelijking. Leuven: Centrum voor
Orthopedagogiek, Katholieke Universiteit Leuven.
Hees, M. van (2009). Van idealisme naar realisme. Praktijkcasus experiment Almere. Tijdschrift
voor Orthopedagogiek, 48 (11), 476-482.
Herweijer, L. (2008). Gestruikeld voor de start. De school verlaten zonder startkwaliﬁcatie. Den Haag:
Sociaal en Cultureel Planbureau.
Hoﬀ-Israël, M.C. van der, Wit, H.A. de, Verschure, E., & Bos, W. (2009). De inzet van zorggelden nader
beschouwd. Utrecht: Inﬁnite Financieel BV.
Hoﬀmans, C. (2009). Op zoek naar de eﬀecten van zorg. Eﬀectmeting bij de besteding van zorgmiddelen in het
funderend onderwijs. Utrecht: Hoﬀmans & Heegsma.
Inspectie van het Onderwijs (2009). De staat van het onderwijs. Onderwijsverslag 2007/2008. Utrecht:
Inspectie van het Onderwijs.
Minne, B., Webbink, D., & Wiel, H. van der (2009). Zorg om zorgleerlingen. Een blik op beleid, aantal en
kosten van jonge zorgleerlingen. Den Haag: Cultureel Planbureau.
Ministerie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap (2009a). Kerncijfers 2004-2008. Den Haag: OCW.
Ministerie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap (2009b). Heroverweging Passend Onderwijs. [Brief
van de staatssecretaris Dijksma aan de Tweede Kamer, 2 november 2009, JOZ/162739]. Den
Haag: OCW.
Muskens, G. (2009). Inclusion and education in European countries. Final report: 2. Comparative conclusions.
Lepelstraat: Docabureaus.
Pranger, R., Muller, L., Schilt-Mol, T. van, Sontag, L., Vijfeijken, M. van, & Vloet, A. (2009). Stand
van zaken koplopers Passend Onderwijs. Tilburg: IVA.

235

236

Inspectie van het Onderwijs

|

Onderwijsverslag 2008/2009

Roeleveld, J., Ledoux, G., Oud, W., & Peetsma, T. (2009). Volgen van zorgleerlingen binnen het speciaal
onderwijs en het speciaal basisonderwijs. Verkennende studie in het kader van de evaluatie Passend
Onderwijs. Amsterdam: SCO-Kohnstamm Instituut.
Ruijs, N., Peetsma, T., & Veen, I. van der (2009). Met klasgenootjes van zorgkind gaat het goed.
Didaktief, 39 (7), 26-27.
Schölvinck, M., & Kaskens, J. (2009). Referentieniveaus geven houvast. Didaktief, 39 (8), 10-13.
Smeets, E., Driessen, G., Elfering, S., & Hovius, M. (2009). Allochtone leerlingen en speciale onderwijs­
voorzieningen. Nijmegen: ITS.
Smeets, E., & Rispens, J. (2008). Op zoek naar Passend Onderwijs. Overzichtsstudie van de samenhang
tussen regulier en speciaal (basis)onderwijs. Nijmegen: ITS.
Smeets, E., Veen, I. van der, Derriks, M., & Roeleveld, J. (2007). Zorgleerlingen en leerlingenzorg op de
basisschool. Nijmegen/ Amsterdam: ITS/ SCO-Kohnstamm Instituut.
Steenhoven, P. van der, & Veen, D. van (2009a). Leerlingenzorg en zorg- en adviesteams in het voortgezet
onderwijs 2008. Utrecht: Nederlands Jeugdinstituut.
Steenhoven, P. van der, & Veen, D. van (2009b). Psychosociale begeleiding en zorg- en adviesteams in het
mbo 2008. Utrecht: Nederlands Jeugdinstituut.
Stoutjesdijk, R., & Scholte, E.M. (2009). Cluster 4-speciaal onderwijs: een vergelijking tussen
leerlingen op cluster 4-scholen en cluster 4-rugzakleerlingen. Tijdschrift voor Orthopedagogiek,
48 (4), 161-169.
Vermaas, J., Pluijm, J. van der, Weener, R., & Keesenberg, H. (2009). Een punt van zorg. Allochtone
leerlingen in het speciaal onderwijs. Utrecht: FORUM, Instituut voor multiculturele ontwikkeling.

Het onderwijs in thema’s

| Leerlingenzorg

237

238

Inspectie van het Onderwijs

|

Onderwijsverslag 2008/2009

Het onderwijs in thema’s

| Toetsing en examinering

239

Hoofdstuk 13
Toetsing en examinering
13.1
13.2
13.3
13.4
13.5
13.6

Het belang van toetsing en examinering
Toetsing in het primair onderwijs
Examinering in het voortgezet onderwijs
Examenproducten in het middelbaar beroepsonderwijs
Erkenning van verworven competenties
Nabeschouwing

241
241
243
249
251
254

240

Inspectie van het Onderwijs

|

Onderwijsverslag 2008/2009

Samenvatting
Verantwoording door basisscholen De inspectie verwacht van basisscholen dat ze zich
kunnen verantwoorden over de prestaties van hun leerlingen. De wet Goed onderwijs, goed
bestuur bevat de verplichting dat ze dat op basis van betrouwbare en valide toetsen moeten
doen. Dat gebeurt op de meeste scholen nu ook al. Wel houden scholen soms ten onrechte
leerlingen buiten de toetsen en is aandacht voor zorgvuldige afnameprocedures van belang.
Examen voortgezet onderwijs De resultaten voor het centraal examen in het voortgezet
onderwijs blijven over de afgelopen jaren heen nagenoeg gelijk. Alleen bij de kaderberoeps­
gerichte leerweg in het vmbo is sprake van een daling, die toe te schrijven is aan veranderingen
in de leerlingbevolking. Er bestaat bij te veel scholen een te groot verschil tussen de cijfers voor
het schoolexamen en het centraal examen, waarbij het schoolexamen systematisch hoger
uitvalt. De cijfers van jongens en meisjes en van autochtone en allochtone leerlingen verschil­
len behoorlijk in alle schoolsoorten.
Ingekochte examenproducten deels onvoldoende Examenproducten van examenleveran­
ciers hebben deels onvoldoende kwaliteit: dat is het geval bij een kwart van de producten bij de
eindtermgerichte deelkwaliﬁcaties en een zesde van de producten bij de competentiegerichte
kwaliﬁcaties. Als mbo-instellingen deze producten ongewijzigd inzetten, is de kwaliteit van
hun examen niet in orde.
Erkenning van verworven competenties De erkenning van eerder verworven competenties
op basis van beroepsproﬁelen en kwaliﬁcaties is in het middelbaar beroepsonderwijs en het
hoger onderwijs niet op orde. In de meeste gevallen zijn de kwaliteit van evc-procedures en de
ervaringscertiﬁcaten onvoldoende. Zolang dat niet verbetert, kunnen examencommissies geen
verantwoorde beslissingen nemen over vrijstellingen en diplomering.

Het onderwijs in thema’s

| Toetsing en examinering

13.1 Het belang van toetsing en examinering
Kwaliteit vereist Toetsen en examens zijn markeringspunten in de schoolloopbaan van
leerlingen en de uitslagen ervan bepalen voor een belangrijk deel hun verdere maatschappelijke
loopbaan. Toetsen en examens zijn ook belangrijk voor de samenleving, omdat ze informatie
leveren over de competenties van leerlingen. De samenleving moet dan wel kunnen vertrouwen
op de kwaliteit van toetsen en examens en op een zorgvuldige afname en beoordeling door
scholen. Zijn die niet gegarandeerd, dan is niet duidelijk over welke kwaliteiten leerlingen
beschikken, ook al hebben ze een diploma.
Zakelijke afstand In de dagelijkse onderwijspraktijk is een maximale betrokkenheid van
leraren bij leerlingen gewenst om leerprocessen en prestaties te bevorderen. Bij toetsing en
examinering daarentegen moeten leraren een andere professionele houding aannemen. Een
zakelijke afstand is nodig bij de afname en beoordeling van toetsen en examens, zodat uitslui­
tend prestaties van leerlingen het resultaat bepalen.

13.2 Toetsing in het primair onderwijs
Toetsen in groep 8 Het basisonderwijs kent geen verplicht examen en ook geen verplichte
eindtoets in groep 8. De inspectie verwacht van basisscholen wel dat ze hun resultaten kunnen
verantwoorden en de wet Goed onderwijs, goed bestuur bevat de verplichting dat dit op een
betrouwbare en valide manier moet gebeuren. De meeste scholen (85 procent) gebruiken de
Eindtoets Basisonderwijs van Cito (ﬁguur 13.2a). De overige scholen gebruiken diverse andere
toetsen, met uitzondering van een kleine groep (ongeveer 1 procent) die niet over betrouwbare
toetsen beschikt.
Verschillen in gebruik van toetsen De Eindtoets Basisonderwijs wordt in sommige gebieden
van Nederland weinig gebruikt. In Noord-Holland gebruiken veel scholen de Entreetoets of
toetsen uit het Leerlingvolgsysteem van Cito. Dat laatste gebeurt ook vaak in Drenthe. In
Friesland gebruiken scholen relatief vaak de DLE-toets. Het Schooleindonderzoek komt vooral
voor op scholen met een gereformeerde grondslag. Scholen die het Drempelonderzoek gebrui­
ken, hebben vaak veel zorgleerlingen.
Uitsluiten leerlingen Gemiddeld maakt één op de 33 leerlingen geen Eindtoets Basisonderwijs.
Een derde van de scholen laat één of meer leerlingen niet meedoen. Dat komt relatief vaak voor
op zwakke en zeer zwakke scholen. Er zijn scholen waar de prestaties van groep 6 bij begrijpend
lezen achterblijven en waar de prestaties in groep 8 op een gemiddeld of bovengemiddeld
niveau liggen. Dit komt doordat er meer leerlingen zijn die in groep 8 geen eindtoets maken
(Swanborn en De Wolf, 2008).

241

242

Inspectie van het Onderwijs

|

Onderwijsverslag 2008/2009

Figuur 13.2a

Groningen

95 2 3

Friesland

74

Drenthe

75

6

13

4 21
9

Overijssel

79

Flevoland

78

11 2 1 2
11

5

5

5

7

6
93

Gelderland

64

Noord-Holland

12 11

22
89

Zuid-Holland
85

Zeeland

4

31 3
712 1

89

Utrecht

4
6 2

4 111
7
96 1 2 1

Noord-Brabant

94 2 2 11

Limburg
85

Landelijk
0

20

40

60

80

Toetskeuze 2008 naar
provincie (in percentages,
n=6.861)

7

4 2 11

100

Eindtoets basisonderwijs
Cito
Entreetoets Cito
Leerlingvolgsysteem
Cito
Schooleindonderzoek
Drempelonderzoek
DLE-toets
Bron: Inspectie van het Onderwijs, 2009

Overschatting van resultaten De inspectie vindt het belangrijk dat scholen de ontwikkeling
van hun leerlingen goed volgen. Praktisch alle scholen hebben een leerlingvolgsysteem en
gebruiken daarnaast methodegebonden toetsen. Deze toetsen gebruiken scholen vooral om te
bekijken of aanvullende acties nodig zijn voor individuele leerlingen. Methode-onafhankelijke
toetsen, zoals de Eindtoets, worden ook gebruikt om de resultaten van de school als geheel in
beeld te brengen. Dat kan alleen als scholen alle leerlingen laten deelnemen. Er ontstaat anders
een onbetrouwbaar beeld, waardoor scholen hun resultaten overschatten. Als scholen leerlin­
gen niet mee laten doen aan een eindtoets, vraagt de inspectie om nadere verantwoording. Kan
een school die niet geven, dan schat de inspectie zelf de scores voor niet-getoetste leerlingen,
zodat ze wel meetellen in de gemiddelde score van de school.
Goede afnamecondities Resultaten van toetsen zijn alleen serieus te nemen als de afname­
condities goed zijn. Het is bijvoorbeeld niet de bedoeling dat leraren vragen van leerlingen om
verheldering beantwoorden of instructie geven tijdens de toetsafname. De inspectie consta­
teerde zulke onregelmatigheden op een kleine 6 procent van de basisscholen tijdens de afname
van de Eindtoets (Inspectie van het Onderwijs, 2006). Soms zijn scholen zich onvoldoende
bewust van de noodzaak om afnamecondities te bewaken, soms spelen strategische overwegin­
gen mogelijk mee.
Referentieniveaus Een nieuwe ontwikkeling in het basisonderwijs is de invoering van referen­
tieniveaus voor taal en rekenen/wiskunde. Referentieniveaus hebben het karakter van einddoe­
len en zijn geformuleerd in termen van beheersing door leerlingen (SLO, 2009). Doel is de taalen rekenvaardigheden van leerlingen te versterken en de overgang naar het voortgezet
onderwijs te verbeteren. Door de referentieniveaus wordt beter zichtbaar wat leerlingen zouden
moeten kunnen en vooral ook wat ze feitelijk kunnen. Voor het basisonderwijs wordt een
fundamenteel niveau onderscheiden dat de meeste leerlingen moeten kunnen bereiken, naast
een streefniveau, dat hogere eisen stelt aan een kleinere groep leerlingen.
Informatieve waarde Bestaande toetsen worden op de referentieniveaus geijkt. Dat vergroot
de onderlinge vergelijkbaarheid. De referentieniveaus maken een scherpere evaluatie van
prestaties van individuele leerlingen mogelijk. Het wordt ook gemakkelijker om te zien of

Het onderwijs in thema’s

| Toetsing en examinering

243

leraren voldoende bereiken met hun leerlingen en of scholen voldoende presteren. Daarvoor is
het nodig dat toetsen niet alleen meten of leerlingen de referentieniveaus wel of niet hebben
gehaald. De informatieve waarde is dan te gering en het gevaar bestaat dat scholen al tevreden
zijn als leerlingen het fundamentele niveau bereiken, terwijl hun leerlingen mogelijk veel meer
aankunnen. Toetsen moeten dus zo nauwkeurig mogelijk het beheersingsniveau van vaardig­
heden meten en ze moeten door metingen op verschillende momenten ook ontwikkelingen in
beheersing zichtbaar maken.
Fundamenteel niveau Vooral leerlingen die naar het praktijkonderwijs of het leerwegonder­
steunend onderwijs in het vmbo gaan, zullen moeite hebben met het behalen van het funda­
mentele niveau (Roeleveld en Béguin, 2009). Het is nog niet duidelijk hoe scholen zullen
omgaan met deze groepen leerlingen. Sommige scholen zullen er alles aan doen om ook hen op
het fundamentele niveau te brengen, andere scholen zullen hen mogelijk eerder willen verwij­
zen naar andere typen onderwijs. De inspectie volgt de ontwikkelingen de komende jaren
daarom goed.

13.3 Examinering in het voortgezet onderwijs
Schoolexamen en centraal examen Het eindexamen van scholen voor voortgezet onderwijs
bestaat uit een schoolexamen dat zich over verschillende schooljaren uitstrekt en een centraal
examen aan het eind van het laatste schooljaar. Het schoolexamen biedt ruimte voor een
schooleigen invulling en verschilt dus van school tot school. Het centraal examen is voor alle
leerlingen hetzelfde en dient daardoor als externe kwaliteitsgarantie.

Verschillen tussen schoolsoorten
Cijfers centraal examen gelijk Door de jaren heen blijven de gemiddelde scores voor het
centraal examen vrijwel gelijk (ﬁguur 13.3a). Een uitzondering is de daling bij de kaderberoeps­
gerichte leerweg van het vmbo, die waarschijnlijk verband houdt met de veranderende samen­
stelling van de leerlingbevolking. Het aantal leerlingen in de basisberoepsgerichte leerweg
neemt de laatste jaren af en het is waarschijnlijk dat een deel van de leerlingen, die oorspronke­
lijk deze leerweg bezocht, nu naar de kaderberoepsgerichte leerweg gaat.

Figuur 13.3a
Gemiddeld cijfer voor het centraal examen
per schooljaar

6,7
6,6

6,6

6,6

6,6
6,5

6,5

6,5
6,4

6,4

6,4
6,3

6,5

6,4

6,4

6,3
6,3

6,3

6,3

6,2
6,2

6,1

6,2

2005

2006

2007

6,2

6,1
6,0
2008

2009

Basisberoepsgerichte leerweg vmbo
Kaderberoepsgerichte leerweg vmbo
Gemengde / theoretische leerweg vmbo
Havo
Vwo
Totaal alle scholen
Bron: Inspectie van het Onderwijs, 2009

Inspectie van het Onderwijs

244

|

Onderwijsverslag 2008/2009

Verschil schoolexamen en centraal examen De inspectie spreekt van een groot verschil
tussen het schoolexamen en het centraal examen als de cijfers meer dan 0,5 punt uiteenliggen.
Het gemiddelde verschil tussen het schoolexamen en het centraal examen in de periode
2005-2009 is weergegeven in ﬁguur 13.3b. In het algemeen halen leerlingen hogere cijfers voor
het schoolexamen. In het vwo is het verschil nog steeds erg hoog, al is na 2007 een daling
ingezet. Opvallend is vooral de snelle stijging bij de kaderberoepsgerichte leerweg in het vmbo:
de cijfers voor het centraal examen dalen (zie ﬁguur 13.3a), maar de cijfers voor het schoolexa­
men blijven gelijk en daardoor groeit het verschil. Bij de basisberoepsgerichte leerweg en de
gemengde/theoretische leerweg van het vmbo is de situatie redelijk stabiel en dat geldt de
laatste jaren ook voor het havo.

.5

Figuur 13.3b

.45
.39

.4

.43

.41

.40
.35

.29

.3

.25

.24

.27
.25

.21
.24

.23

.2
.20

.20
.16

.1
.11

.02

.15

.10
.08

.08

0
-.1

-.07

2005

-.05

-.06

2006

2007

Het gemiddelde verschil over alle vakken
(cijfer schoolexamen minus cijfer centraal
examen) naar schoolsoort per schooljaar
Basisberoepsgerichte leerweg vmbo
Kaderberoepsgerichte leerweg vmbo
Gemengde / theoretische leerweg vmbo
Havo
Vwo
Totaal alle scholen

2008

2009

Bron: Inspectie van het Onderwijs, 2009

Klein verschil bij wiskunde Het verschil tussen de cijfers voor het schoolexamen en het
centraal examen is bij wiskunde kleiner dan bij Nederlands en Engels. Bij wiskunde bevat het
schoolexamen min of meer vergelijkbare doelen als het centraal examen, maar bij de talen is
dat minder sterk het geval. Het is mogelijk dat bij Nederlands en Engels de voorbereiding voor
het centraal examen tekortschiet.
Vestigingen De bovenstaande gegevens betreﬀen de verschillende onderwijssoorten in het
voortgezet onderwijs. De inspectie beoordeelt het verschil tussen de cijfers op het centraal
examen en het schoolexamen op het niveau van schoolsoorten in vestigingen. Over alle
vestigingen heen is een lichte daling te zien in het percentage dat als onvoldoende wordt
beoordeeld (tabel 13.3a). Ook hier is echter zichtbaar dat de problemen in de kaderberoepsge­
richte leerweg van het vmbo toenemen, terwijl ze in het vwo dalen.

Het onderwijs in thema’s

| Toetsing en examinering

245

Tabel 13.3a
Percentage vestigingen per schoolsoort waar het verschil schoolexamen-centraal examen te hoog is
2007

2008

2009

Basisberoepsgerichte leerweg vmbo

1,6

4,9

3,7

Kaderberoepsgerichte leerweg vmbo

14,6

17,9

23,3

Gemengde/theoretische leerweg vmbo

22,7

24,7

21,4

Havo

6,7

3,0

6,5

Vwo

46,2

39,5

33,4

Totaal

18,9

18,8

18,2

Bron: Inspectie van het Onderwijs, 2010

Exameninstellingen Jaarlijks nemen niet-bekostigde zelfstandige exameninstellingen bij
ongeveer 2.100 leerlingen examens voor het voortgezet onderwijs af. Deze leerlingen halen
lagere cijfers voor het centraal examen (0,3 of 0,4 punt lager), maar juist veel hogere voor het
schoolexamen. Het verschil tussen schoolexamen en centraal examen is al jaren veel groter dan
in het regulier bekostigd voortgezet onderwijs (0,60 versus 0,25). De inspectie heeft het toezicht
op de exameninstellingen daarom geïntensiveerd (zie hoofdstuk 3).

Verschillen tussen groepen leerlingen
Grote sekseverschillen Examenresultaten van jongens en meisjes verschillen in alle school­
soorten van het voortgezet onderwijs op vergelijkbare wijze. Meisjes presteren gemiddeld ruim
0,1 punt lager bij het centraal examen dan jongens, maar ze presteren juist weer beter op het
schoolexamen. Zo compenseren ze hun lagere cijfers voor het centraal examen en verlaten ze
het voortgezet onderwijs uiteindelijk met iets hogere cijfers dan jongens. Het verschil tussen
het schoolexamen en het centraal examen is bij meisjes gemiddeld 0,2 tot 0,3 punt groter dan
bij jongens. De sekseverschillen in examencijfers zijn door de jaren heen zeer stabiel (de enige
uitzonderingen zijn de cijfers voor het centraal examen in het vwo in 2006 en 2007). Tabel 13.3b
laat de gemiddelde cijfers voor het centraal examen van 2009 zien per schoolsoort (zie bijlage,
tabel 2 voor de schooljaren 2006-2009).
Tabel 13.3b
Gemiddeld cijfer voor het centraal examen per schoolsoort in 2009
Jongens

Meisjes

Basisberoepsgerichte leerweg vmbo

6,5

6,3

Kaderberoepsgerichte leerweg vmbo

6,3

6,1

Gemengde/theoretische leerweg vmbo

6,4

6,2

Havo

6,3

6,1

Vwo

6,4

6,3

Bron: Inspectie van het Onderwijs, 2010

246

Inspectie van het Onderwijs

|

Onderwijsverslag 2008/2009

Het gemiddelde verschil tussen de cijfers op het schoolexamen en het centraal examen over alle
vakken is voor jongens en meisjes afzonderlijk weergegeven in ﬁguur 13.3c (zie bijlage, tabel 2
voor de schooljaren 2006-2009).

Figuur 13.3c
-.04

Basisberoepsgerichte
leerweg vmbo

Gemiddeld verschil cijfers schoolexamen
en centraal examen (over alle vakken) per
schoolsoort in 2009

.22
.24

Kaderberoepsgerichte
leerweg vmbo

.48
.12

Gemengde / theore­
tische leerweg vmbo

.36

Jongens
Meisjes

-.02

Havo

.30

Bron: Inspectie van het Onderwijs, 2010

.27

Vwo

.51

-.1

0

.1

.2

.3

.4

.5

.6

Gezakte leerlingen De inspectie onderzocht de discrepantie tussen het schoolexamen en het
centraal examen bij leerlingen die in 2007 zakten voor het examen en opnieuw examen deden
in 2008. De discrepantie is bij deze groep leerlingen 0,2 punt groter dan bij andere leerlingen,
behalve in de basisberoepsgerichte leerweg van het vmbo, waar geen verschil met andere
leerlingen te zien is. Het cijfer voor het centraal examen is voor de eerder gezakte leerlingen
aanzienlijk lager (0,4 punt). Het lijkt er dus op dat deze leerlingen in hun tweede examenjaar
nog wat extra krediet bij het schoolexamen verwerven, maar bij het centraal examen presteren
ze zoveel slechter dan andere leerlingen dat hun gemiddelde eindcijfer lager is. Dat is zorgelijk,
want kennelijk bereidt het laatste extra examenjaar hen onvoldoende voor op het centraal
examen.
Allochtone leerlingen Niet-westerse allochtone leerlingen presteren aanzienlijk minder goed
bij het centraal examen dan andere leerlingen en het verschil tussen schoolexamen en centraal
examen is groter. Hetzelfde geldt voor lwoo-leerlingen in het vmbo. Allochtone leerlingen en
lwoo-leerlingen compenseren hun lagere cijfers voor het centraal examen niet geheel met het
schoolexamen, zoals meisjes dat wel doen (zie ook hoofdstuk 12). De bijlage bij dit hoofdstuk
bevat nadere gegevens over de invloed van leerlingkenmerken (zie bijlage, tabel 2).
Verklaring sekseverschillen Er is veel onderzoek gedaan naar sekseverschillen in het onder­
wijs (onder andere Hustinx, 1996; Hustinx, 1998; Hustinx, Kuyper en Van der Werf, 2005;
Korpershoek, Kuyper en Van der Werf, 2006). Dat levert verklaringen op die hier ook van kracht
zijn.
• Meisjes hebben een hogere prestatiemotivatie en besteden meer tijd aan hun huiswerk dan
jongens. Dat beïnvloedt hun prestaties in de schoolvakken positief, evenals hun cijfers voor
het schoolexamen. De schoolloopbaan van meisjes verloopt door deze eigenschappen
gemakkelijker dan die van jongens. Ze blijven bijvoorbeeld minder vaak zitten.
• Motivatie en ijver hangen sterker samen met toetsen die de school zelf maakt, zoals het
schoolexamen, dan met gestandaardiseerde toetsen, zoals het centraal examen. De hogere
ijver van meisjes beïnvloedt het centraal examen dus minder sterk en dat verklaart hun lagere
prestaties in vergelijking met jongens.

Het onderwijs in thema’s

| Toetsing en examinering

• Meisjes hebben vaker last van negatieve faalangst en gebruiken vaker concrete leerstrate­
gieën: ze stampen de kennis in hun hoofd. Jongens maken daarentegen vaker gebruik van de
zogeheten meerwerkstrategie. Ze vragen meer naar achtergronden en discussiëren meer over
leerstof. Jongens gebruiken ook vaker de integratieve leerstrategie: ze zoeken meer naar
verbanden.
• De concrete leerstrategie van meisjes is minder geschikt voor het centraal examen, waar het
immers ook op andere vaardigheden aankomt dan parate kennis. De strategieën van jongens
werken daar beter. Dat negatieve faalangst bij het centraal examen een probleem is, behoeft
geen betoog.
• In theorie is het mogelijk dat meisjes zich minder inspannen voor het centraal examen,
omdat ze er al goed voor staan na hun schoolexamen. Bij jongens zou het omgekeerde
kunnen spelen: ze werken harder voor hun centraal examen omdat ze hun schoolexamen
moeten compenseren. Deze verklaring past echter niet goed in het beeld van de hogere
prestatiemotivatie en ijver van meisjes.
Uitgaande van een in principe gelijke geschiktheid van jongens en meisjes en van het feit dat
over de hele linie wat meer meisjes in een hogere schoolsoort terechtkomen dan jongens, is de
gemiddelde aanleg van meisjes in elke schoolsoort wat lager (Hustinx, 1998). De ijver van
meisjes is gunstig voor het schoolexamen, maar minder voor het centraal examen. Dat verklaart
dat het sekse-eﬀect voor alle schoolsoorten op dezelfde manier geldt.
Verklaring prestaties allochtone leerlingen De discrepantie tussen schoolexamen en centraal
examen is groter bij niet-westerse allochtone leerlingen. Zij presteren weliswaar niet zo goed als
autochtone leerlingen op objectieve toetsen in de onderbouw, maar hebben een betere
werkhouding (Rekers-Mombarg en Harms, 2008; 2009). Dit geldt zeker voor de taalzwakke,
maar ijverige allochtone leerling. Ook hier geldt dat motivatie meer eﬀect heeft op het school­
examen dan op het centraal examen. Verder stromen deze leerlingen relatief vaak door naar een
hogere schoolsoort (Hustinx, Kuyper en van der Werf, 2005). Op een gegeven moment blijven de
resultaten echter achter en dat vertaalt zich in een hoger cijfer voor het schoolexamen en een
lager cijfer voor het centraal examen.
Leerwegondersteuning Deze verklaringen voldoen minder goed voor de verschillen tussen
lwoo-leerlingen en overige leerlingen in het vmbo (zie ook hoofdstuk 12). Misschien spelen
andere factoren een rol bij deze groep, bijvoorbeeld te weinig stimulans van leraren en te
weinig aandacht voor de voorbereiding op het centraal examen.

Schoolkenmerken
Het cijfer voor het centraal examen en de discrepantie met het schoolexamen hangen ook
samen met schoolkenmerken, maar de impact van de school is veel kleiner dan de kenmerken
van leerlingen zelf.
Vier grote steden Op het eerste gezicht zijn de cijfers voor het centraal examen van de scholen
in de G4 voor de meeste onderwijssoorten lager en is de discrepantie met het schoolexamen
groter. Als gecorrigeerd wordt voor niet-westerse allochtone leerlingen nemen die verschillen
echter af. Dat betekent dat het schoolkenmerk ‘G4’ en het leerlingkenmerk ‘niet-westers
allochtoon’ elkaar sterk overlappen.

247

248

Inspectie van het Onderwijs

|

Onderwijsverslag 2008/2009

Groen onderwijs De gemengde/theoretische leerweg in het groene vmbo laat een duidelijk
grotere discrepantie en een lager cijfer voor het centraal examen zien (zie hoofdstuk 6).
Samenstelling van de school Ook de vertegenwoordiging van schoolsoorten binnen een
school doet ertoe. Als naast een bepaalde schoolsoort ook hogere schoolsoorten aanwezig zijn,
stijgt het cijfer voor het centraal examen en daalt de discrepantie met het schoolexamen. Op
scholen met alleen havo/vwo is bij havo-leerlingen de discrepantie kleiner en het cijfer voor het
centraal examen gemiddeld wat hoger dan op brede scholengemeenschappen waar ook vmbo
voorkomt. Leerlingen in de kaderberoepsgerichte leerweg van het vmbo boeken wat lagere
resultaten op scholen waar geen gemengde/theoretische leerweg is. De vmbo-leerwegen zijn
gebaat bij een zo breed mogelijke school, maar havo- en vwo-leerlingen presteren daarentegen
het beste op een zo smal mogelijke school. Het lijkt er dus op dat de aanwezigheid van hogere
schoolsoorten een positief eﬀect heeft op de prestaties in de lagere schoolsoorten, bijvoorbeeld
door factoren als de aanwezigheid van een aantal hoger opgeleide leraren. Selectie-eﬀecten
kunnen ook meespelen. Het is denkbaar dat smalle havo/vwo-scholen de meer begaafde
leerlingen trekken en dat de brede scholengemeenschappen de meer gemiddeld presterende
leerlingen aantrekken.

Aanlevering gegevens schoolexamen
Tijdig leveren verplicht In het Examenbesluit is bepaald dat scholen drie werkdagen voor de
start van het centraal examen in het eerste tijdvak de cijfers voor het schoolexamen moeten
inleveren. Zo wordt voorkomen dat scholen de cijfers voor het schoolexamen bijstellen als de
resultaten van het centraal examen bekend zijn. Op basis van gegevens van DUO is na te gaan in
hoeverre na de deadline nog veranderingen plaatsvinden.
Te late aanlevering In totaal 21.000 cijfers voor het schoolexamen zijn pas vlak voor het
centraal examen in het tweede tijdvak aangeleverd. Voor maar vijftienhonderd gevallen was het
tweede tijdvak het begin van het examen. Hier zijn dus gegevens te laat ingeleverd. Er zijn verder
achtduizend afwijkingen geconstateerd ten opzichte van eerdere aanlevering. Een beperkt deel
van de scholen – 19 procent – is verantwoordelijk voor deze situatie. Er is geen verband met de
discrepantie tussen schoolexamen en centraal examen op deze scholen. De inspectie stelt vast
dat sommige scholen te slordig omspringen met de levering van gegevens en de wettelijke
verplichtingen. Die slordigheid staat in geen verhouding tot het belang dat het examen voor de
betrokken leerlingen heeft. Bij zorgvuldig examineren past een zorgvuldige administratieve
afhandeling. De inspectie spreekt scholen die in gebreke blijven hierop aan.

Kwaliteitszorg doet ertoe
Maatregelen Vorig jaar beschreef de inspectie dat kwaliteitszorg op scholen van belang is voor
een correcte examinering en de resultaten (Inspectie van het Onderwijs, 2009b). Leerlingen op
scholen met een goede kwaliteitszorg hebben hogere cijfers voor het centraal examen en een
kleinere discrepantie tussen schoolexamen en centraal examen. Analyses op meer recente
gegevens bevestigen deze bevindingen.
Terugdringen discrepantie De discrepantie tussen schoolexamen en centraal examen is in het
vwo het grootst. Vwo-scholen die de discrepantie weten terug te dringen, hebben hun gegevens

Het onderwijs in thema’s

| Toetsing en examinering

geanalyseerd en schrijven de problemen niet uitsluitend toe aan externe oorzaken. Ze onder­
nemen verschillende acties:
• professionaliseren van leraren (bewustwording van eigen rol, scholing in toetsconstructie,
kwaliteitsafspraken over toetsen waaronder het terugdringen van het aantal herkansingen,
minder invloed van de praktische opdracht, meer aandacht voor tekstbegrip in het school­
examen en een aan het centraal examen gelijkwaardige normering). Dit type activiteiten leidt
tot harmonisatie van programma’s van toetsing en afsluiting;
• beter voorbereiden van leerlingen, bijvoorbeeld door leerlingen examentrainingen en
hulplessen te laten volgen;
• verbeteringen in vaksecties. Secties analyseren de oorzaken van de grote discrepantie en
komen met verbetervoorstellen. Het management volgt dit proces door regelmatige gesprek­
ken, stuurt op basis van concrete doelen voor opbrengsten, controleert de kwaliteit van
verbeterplannen en legt lesbezoeken af. Ook wordt de aansluiting tussen onder- en boven­
bouw verbeterd en worden keuzebegeleiding en determinatie ingevoerd.

Examens voortgezet onderwijs: perspectief
Voorbereiding op centraal examen Net als vorig jaar concludeert de inspectie dat scholen
meer aandacht moeten besteden aan de voorbereiding van leerlingen op het centraal examen.
Scholen moeten voor het niveau van hun schoolexamens steeds het centraal examen in
gedachten hebben. De inspectie blijft scholen bij te grote verschillen (gemiddeld 0,5 punt in een
periode van drie jaar) tussen schoolexamen en centraal examen aanspreken.
Gericht beleid voor groepen Scholen zullen voor het verbeteren van hun examenresultaten
meer aandacht aan speciﬁeke groepen leerlingen moeten besteden. Waarschijnlijk zijn scholen
zich niet altijd voldoende bewust van prestatieverschillen tussen jongens en meisjes of tussen
autochtone en allochtone leerlingen. Door gericht beleid kan hier winst worden behaald. Dat is
des te meer van belang omdat er scholen zijn die ten aanzien van meisjes of allochtone leerlin­
gen sterk afwijken van het landelijk gemiddelde.
Consequenties nieuwe regelgeving Met ingang van 2011 wordt de positie van het centraal
examen versterkt. Ook in het licht daarvan zijn extra inspanningen van scholen nodig. Als het
centraal examen op havo en vwo gemiddeld voldoende moet zijn en er voor Engels, Nederlands
en wiskunde maximaal één vijf gehaald mag worden, werkt dit licht ten nadele van meisjes.
Uitgaande van de examencijfers van 2008 en 2009 zullen dan tussen 2 en 4 procent meer meisjes
zakken. In het vmbo is nog geen keuze voor een vergelijkbare maatregel gemaakt, maar ook
daar zouden dan meer meisjes voor het centraal examen zakken. Scholen kunnen nu al maatre­
gelen nemen die de kans op succes bij het centraal examen voor hun leerlingen vergroten.

13.4 Examenproducten in het middelbaar beroepsonderwijs
Instelling eindverantwoordelijk In het middelbaar beroepsonderwijs is de onderwijsinstel­
ling verantwoordelijk voor de examenkwaliteit. Instellingen kunnen examenproducten, zoals
toetsen en opdrachten, inkopen bij examenleveranciers, evenals examendiensten, zoals de
afname van examens en de beoordeling daarvan. De inspectie onderzocht de kwaliteit van

249

250

Inspectie van het Onderwijs

|

Onderwijsverslag 2008/2009

examenproducten en -diensten bij leveranciers, zodat dat niet steeds afzonderlijk bij instellin­
gen hoeft te gebeuren. De producten van De Groene Standaard voor de competentiegerichte
opleidingen zijn niet in deze beoordeling betrokken.
Beoordelingskader De inspectie gebruikte de relevante standaarden van het waarderingskader
kwaliteit examinering (Inspectie van het Onderwijs, 2009c). De examenproducten zijn beoor­
deeld op standaarden over uitstroomeisen (dekkingsgraad en cesuur) en toetstechnische eisen
(informatie voor de deelnemer, afnamecondities en beoordelingsvoorschriften). De examen­
diensten zijn beoordeeld op standaarden over deskundigheid, afname en beoordeling en
borging van de examenkwaliteit. Als een instelling een product ongewijzigd inzet, geldt het
inspectieoordeel over het product ook voor de kwaliteit van examinering op de instelling. Als
een instelling ingekochte producten naar eigen inzicht aanvult, beoordeelt de inspectie de
kwaliteit daarvan bij de instellingen zelf.

De kwaliteit van examenproducten en examendiensten
De inspectie onderzocht 23 leveranciers. Twaalf van hen leveren alleen producten, twee alleen
diensten en negen zowel producten als diensten.
Meerderheid producten voldoende Van de producten van 686 eindtermgerichte deelkwaliﬁ­
caties voldoet een ruime meerderheid aan de uitstroomeisen en de toetstechnische eisen. Ruim
een kwart van de producten (27 procent) is echter onvoldoende beoordeeld op de uitstroomei­
sen, de toetstechnische eisen of allebei. Voor de 82 beoordeelde producten van competentiege­
richte kwaliﬁcaties geldt ook dat een grote meerderheid voldoet, maar 16 procent is als onvol­
doende beoordeeld, omdat niet aan de toetstechnische kwaliteitseisen werd voldaan en soms
ook niet aan de uitstroomeisen (tabel 13.4a). De producten voor competentiegerichte kwaliﬁca­
ties voldoen dus vaker aan de gestelde eisen dan die voor eindtermgerichte kwaliﬁcaties.
Tabel 13.4a
Oordeel over examenproducten (in percentages)
Eindtermgerichte kwalificaties (n=686)
Voldoende

Onvoldoende

Totaal

Uitstroomeisen

76

24

100

Toetstechnische eisen

90

10

100

Competentiegerichte kwalificaties (n=82)
Voldoende

Onvoldoende

Totaal

Uitstroomeisen

94

6

100

Toetstechnische eisen

84

16

100

Bron: Inspectie van het Onderwijs, 2010

Alle examendiensten voldoende Van de eindtermgerichte kwaliﬁcaties zijn examendiensten
van 322 deelkwaliﬁcaties beoordeeld. Bij de competentiegerichte kwaliﬁcaties zijn in 36
gevallen diensten beoordeeld. Alle beoordeelde diensten voldoen aan de standaarden uit het
toezichtkader.

Het onderwijs in thema’s

| Toetsing en examinering

Producten voor talen Er zijn producten voor talen van twee verschillende leveranciers beoor­
deeld. In totaal zijn vijftien producten (taaltoetsen) voor Nederlands en negen producten voor
moderne vreemde talen onderzocht. Dit gebeurde bij leveranciers die ook producten bieden
voor het beroepsgerichte deel van een kwaliﬁcatie. Een ruime meerderheid van deze producten
is als voldoende beoordeeld (87 procent bij Nederlands, 89 procent bij moderne vreemde talen).
Verder beoordeelde de inspectie 116 producten van leveranciers die zich specialiseren op het
gebied van Nederlands of moderne vreemde talen. Bij hen is 88 procent van hun producten voor
Nederlands als voldoende beoordeeld en 77 procent van de producten voor moderne vreemde
talen.
Deelproducten Leveranciers leveren voor competentiegerichte kwaliﬁcaties meer deelproduc­
ten aan dan voor eindtermgerichte kwaliﬁcaties: 20 procent van de onderzochte competentie­
gerichte producten, tegen slechts 3 procent van de eindtermgerichte producten.
Bij deelproducten ligt de verdere invulling bij instellingen zelf. Bij eindtermgerichte deelkwali­
ﬁcaties bieden leveranciers veel vaker zowel het product als de dienst als een totaalpakket aan.
Kwaliteitsverbetering nodig Vorig jaar constateerde de inspectie dat 22 procent van de
examens 2007/2008 op de instellingen onvoldoende kwaliteit had (Inspectie van het Onderwijs,
2009a). Alle ingekochte producten en diensten beoordeelde de inspectie toen nog automatisch
als voldoende en daarom was de verwachting dat deze constatering te optimistisch zou zijn. Dat
blijkt inderdaad zo te zijn, nu niet alle ingekochte producten aan de gestelde eisen voldoen.
Leveranciers moeten een kwaliteitsslag maken om ervoor te zorgen dat niet alleen de examen­
diensten voldoende kwaliteit hebben, maar ook de examenproducten. Het onderzoek van de
inspectie maakt duidelijk waar verbeterpunten zitten.
Consequenties voor examenkwaliteit Als instellingen ingekochte producten die als onvol­
doende zijn beoordeeld zonder wijzigingen inzetten, heeft dat consequenties voor de beoorde­
ling van de examenkwaliteit. De nieuwe ronde van onderzoeken bij instellingen zal duidelijk
maken of de kwaliteit van de examinering is verbeterd in vergelijking met een jaar daarvoor.
Een verschil in negatieve zin kan het gevolg zijn van de kwaliteit van ingekochte producten.

13.5 Erkenning van verworven competenties
Vrijstellingen Het doel van het erkennen van verworven competenties (evc) is om aan de hand
van een landelijke kwaliﬁcatiestandaard vast te stellen welke kennis en vaardigheden mensen
anders dan via formele scholing hebben verworven. Erkenning leidt tot een ervaringscertiﬁ­
caat. Vervolgens kunnen examencommissies van onderwijsinstellingen kandidaten aan de
hand van zulke ervaringscertiﬁcaten vrijstellingen van onderwijs geven. Kandidaten kunnen
ook certiﬁcaten en soms zelfs diploma’s krijgen. Ervaringscertiﬁcaten spelen ook buiten het
onderwijs een rol, bijvoorbeeld bij sollicitaties.
Kwaliteitscode evc In 2006 kwamen de overheid, onderwijsorganisaties, sociale partners en
UWV in een convenant een kwaliteitscode overeen, die normstellend is voor een goede uitvoe­
ringspraktijk van evc-procedures. Evc-procedures mogen niet verweven zijn met onderwijs of
examinering. Ze mogen geen opleidingselementen bevatten (die horen immers niet thuis in

251

252

Inspectie van het Onderwijs

|

Onderwijsverslag 2008/2009

een assessment) en alleen tot een ervaringscertiﬁcaat leiden (en dus niet direct tot vrijstellin­
gen). Er zijn ook criteria vastgelegd voor de kwaliteit van procedures en instrumenten, de
deskundigheid van beoordelaars, de rechten van betrokkenen en de kwaliteitsborging. Evc­
aanbieders die hun aanbod willen laten registreren, committeren zich aan de normen van het
convenant. Eind 2008 waren ruim honderd geregistreerde aanbieders actief in het middelbaar
beroepsonderwijs en het hoger onderwijs. Daarvan waren dertig aanbieders actief in het hoger
onderwijs, van wie slechts één in het wetenschappelijk onderwijs.

Evc-aanbieders in het middelbaar beroepsonderwijs
Kwaliteit in mbo onvoldoende De inspectie onderzocht in 2008 de kwaliteit van 458 evc-pro­
cedures op basis van de vereisten in kwaliﬁcatiedossiers uit het mbo (Crebo-standaarden). Dit
was een nulmeting waarin 49 evc-aanbieders voor het eerst onderzocht werden. In alle gevallen
ging het om voor het mbo diplomerende instellingen die evc buiten de school uitvoeren als
onderdeel van hun contractactiviteiten. De inspectie toetste de kwaliteit van de procedures aan
de hand van de evc-code. Bijna driekwart van de onderzochte evc-procedures had onvoldoende
kwaliteit, 13 procent was niet te beoordelen en de overige 13 procent werd als voldoende
beoordeeld. Bij de meeste aanbieders waren alle evc-procedures van onvoldoende kwaliteit.
Geen helderheid Belangrijk in de evc-code is de kwaliteit van het feitelijke onderzoek naar
competenties van een kandidaat. Procedures en instrumenten moeten leiden tot herleidbare,
betrouwbare oordelen die inzichtelijk zijn weergegeven in een ervaringscertiﬁcaat. Het moet
duidelijk zijn hoe assessments zijn uitgevoerd en op basis van welke argumenten conclusies zijn
getrokken. Bij alle onvoldoendes was de kwaliteit van het onderzoek in het geding. Deze
kwaliteit schoot tekort door gebreken in het beoordelingsinstrument, de ondoorzichtige
toepassing ervan en de onduidelijke onderbouwing van de erkenningen in het ervaringscertiﬁcaat.
Ondeskundige beoordelaars Daarnaast kwamen andere gebreken aan het licht. Zo bleek een
behoorlijk aantal evc-procedures niet ‘het erkennen van verworven competenties’ tot doel te
hebben, maar het verlenen van vrijstellingen binnen een opleidingstraject of het verstrekken
van certiﬁcaten aan kandidaten. Ook maakten evc-aanbieders afspraken met werkgevers over
groepen kandidaten in plaats van individuele afspraken met de kandidaten. Verder was in een
kwart van de gevallen de deskundigheid van de beoordelaars ontoereikend.

Evc-aanbieders in het hoger onderwijs
De inspectie onderzocht in 2009 de kwaliteit van evc-procedures in het hoger onderwijs. De
inspectie sprak met vertegenwoordigers van zeven evc-aanbieders en met dertien examencom­
missies (van zeven onderwijsinstellingen) die ervaring hebben met evc. Daarnaast zijn 36
ervaringscertiﬁcaten geanalyseerd. De landelijke kwaliteitsnormen vormden steeds de basis
voor de beoordeling.
Aanbod en vraag uit evenwicht Van het aanbod voor evc wordt weinig gebruikgemaakt. In
2008 doorliepen in het hoger onderwijs twee- à drieduizend kandidaten een evc-procedure.
Daardoor doen assessoren en begeleiders weinig ervaring op en dat belemmert de verbetering
van kwaliteit. De vijftien evc-aanbieders in het hoger onderwijs die in 2008 een stimulerings­
subsidie kregen, boden samen voor 372 standaarden evc aan. Bijna de helft werd in 2008 echter

Het onderwijs in thema’s

| Toetsing en examinering

niet benut bij gebrek aan kandidaten. Nog eens een derde van de standaarden had hooguit drie
kandidaten en slechts bij 17 procent van de standaarden waren er tien kandidaten of meer. Er is
geen reden om aan te nemen dat de vraag de komende jaren ﬂink groeit.
Onvoldoende kwaliteit ervaringscertificaten Geen enkel onderzocht ervaringscertiﬁcaat
voldoet aan alle landelijke criteria. Gemiddeld voldoet een certiﬁcaat aan slechts de helft van de
eisen. In driekwart van de gevallen was niet duidelijk op grond van welke bewijsstukken de
erkenning plaatsvindt. Zelden werd het portfolio van de kandidaat gespeciﬁceerd. In een kwart
van de gevallen bleek overigens geen sprake van een evc-procedure, maar van een vrijstellings­
procedure die toch als evc werd aangemerkt. Bij het beoordelingsinstrumentarium valt op dat
zelfbeoordeling door kandidaten vaak een grote rol speelt en dat assessoren zelden of nooit
gebruikmaken van instrumenten als praktijktoetsen, rollenspellen of werkplekbezoek.
Niet onafhankelijk van opleiding Bij gebrek aan concrete landelijke beroepsproﬁelen gebrui­
ken veel evc-aanbieders het eigen curriculum van een opleiding als beoordelingsmaatstaf.
Verder is het geen uitzondering dat de examencommissie formeel betrokken is bij evc. Dit is
echter in strijd met het uitgangspunt dat evc geen onderwijsactiviteit is en voor de poort van het
onderwijs plaats moet vinden.
Externe beoordelaars niet kritisch De convenantpartners hebben organisaties aangewezen
die de kwaliteit van evc-voorzieningen beoordelen. Deze beoordelingen zijn onvoldoende
kritisch over de kwaliteit van de certiﬁcaten, het beperkte evc-beoordelingsinstrumentarium
dat evc-aanbieders hanteren en over het gebruik van opleidingsspeciﬁeke in plaats van lande­
lijke standaarden.
Waarde getuigschrift De kwaliteit van de certiﬁcaten is nog gebrekkig. Gelukkig leidt dit nu in
het hoger onderwijs niet tot situaties waarbij de waarde van het getuigschrift in het geding is.
Omdat veel examencommissies niet genoeg van evc afweten, geven ze niet snel vrijstellingen.
Daardoor leiden gebrekkige ervaringscertiﬁcaten niet tot onterechte vrijstellingen. Voor
kandidaten is deze situatie verre van optimaal.

Kwaliteit schiet in beide sectoren tekort
Normen niet gehaald De kwaliteitsnorm van het convenant wordt bijna nergens gehaald.
Evc-procedures en ervaringscertiﬁcaten moeten verbeteren en sommige instellingen doen daar
al het nodige voor. Het convenant en de kwaliteitscode hebben een positieve bijdrage geleverd
door duidelijke kwaliteitseisen te formuleren. Nu moeten de convenantpartners zich inspannen
voor de verbetering van evc, zodat de functies van evc (validatie van het cv voor sollicitaties,
hulpmiddel bij loopbaan- en scholingsbeslissingen en basis voor vrijstellingen) een geloofwaar­
dige inhoud krijgen. Goede evc-procedures zijn immers belangrijk voor evc-kandidaten,
examencommissies, werkgevers en de Nederlandse kenniseconomie.

253

254

Inspectie van het Onderwijs

|

Onderwijsverslag 2008/2009

13.6 Nabeschouwing
Waarborg Evenals vorig jaar benadrukt de inspectie dat toetsing en examinering een professio­
nele distantie en zakelijke afstand vereisen. Het gaat erom dat leerlingen tonen wat ze kunnen.
Scholen moeten waarborgen dat bij toetsing en examinering alleen de prestaties van leerlingen
tellen.
Afnamecondities Het primair onderwijs kent tot nu toe geen wettelijk verplichte toetsing in
groep 8, al wordt van scholen verwacht dat ze zich aan de hand van betrouwbare en valide
toetsen kunnen verantwoorden voor hun prestaties. Het percentage scholen dat dat niet kan, is
zo langzamerhand te verwaarlozen. Wel constateert de inspectie dat scholen nog te vaak
leerlingen uitsluiten van toetsen en soms onvoldoende weten over het belang van een zorg­
vuldige afname.
Centraal examen meer aandacht geven De inspectie pleit evenals vorig jaar voor meer en
betere voorbereiding van leerlingen op het centraal examen in het voortgezet onderwijs.
Daarnaast is het wenselijk dat scholen meer aandacht besteden aan verschillen in examencijfers
tussen leerlinggroepen. Dat is vooral urgent in het havo en vwo, omdat de nieuwe regels voor
zakken en slagen bij speciﬁeke groepen leerlingen verschillend zullen uitwerken. Dat in het
vmbo maatwerk voor speciﬁeke groepen meer dan nodig is, behoeft geen betoog.
Kwaliteit examenproducten moet omhoog De toetskwaliteit van een aantal leveranciers van
toetsen voor het mbo is onvoldoende. Snelle en adequate actie van betrokkenen is dan ook
vereist, omdat instellingen er nu niet op kunnen vertrouwen dat de producten die ze kopen
voldoende kwaliteit hebben. Als een instelling een product inzet dat onvoldoende kwaliteit
bezit, heeft dat gevolgen voor de eigen examenkwaliteit. In het mbo is aandacht voor de
kwaliteit van examens hard nodig.
Evc-procedures moeten verbeteren Zowel in het mbo als in het hoger onderwijs is voor een
zorgvuldige beoordeling van eerder verworven competenties nog een lange weg te gaan. De
eerste aandacht zal hier uit moeten gaan naar de verbetering van beoordelingen.

Literatuur
Hustinx, P.W.J. (1996). De voorsprong van meisjes aan het begin van de schoolloopbaan in het
voortgezet onderwijs. Sociologische Gids, 43 (4), 264-279.
Hustinx, P. (1998). Milieu, sekse, etniciteit en schoolloopbanen. Een onderzoek onder Nederlandse jongeren in
het begin van de jaren negentig. Utrecht: Universiteit Utrecht (dissertatie).
Hustinx, P.W.J., Kuyper, H., & Werf, M.P.C. van der (2005). Onderwijsresultaten van VOCL’89 en VOCL’93
leerlingen verklaard. Groningen: GION.
Inspectie van het Onderwijs (2006). Eindtoets in het basisonderwijs. Een onderzoek naar leerlingen die niet
meedoen en/of niet meetellen. Utrecht: Inspectie van het Onderwijs.
Inspectie van het Onderwijs (2009a). Competent erkend? Over het erkennen van verworven competenties
in het hoger onderwijs. Utrecht: Inspectie van het Onderwijs.

Het onderwijs in thema’s

| Toetsing en examinering

Inspectie van het Onderwijs (2009b). De staat van het onderwijs. Onderwijsverslag 2007/2008. Utrecht:
Inspectie van het Onderwijs.
Inspectie van het Onderwijs (2009c). Toezichtkader bve 2009. Utrecht: Inspectie van het Onderwijs.
Korpershoek, H., Kuyper, H. & Werf, M.P.C. van der (2006). HAVO-5 en VWO-5 en de tweede fase. De
bovenbouwstudie van het VOCL’99. Groningen: GION.
Rekers-Mombarg, L.T.M., & Harms, G.J. (2008). Meten met twee maten? De discrepantie tussen de cijfers
op het schoolexamen en het centraal examen VO van allochtone leerlingen. Groningen: GION.
Rekers-Mombarg, L.T.M., Harms, G.J., & Werf, M.P.C. van der (2009). Discrepanties tussen
schoolexamen- en centraalexamencijfers bij allochtone leerlingen. Omvang en verklarin­
gen. Pedagogische Studiën, 86 (6), 425-442.
Roeleveld, J., & Béguin, A. (2009). Normering referentieniveaus in het basisonderwijs. Amsterdam:
Kohnstamm Instituut.
SLO (2009). Referentiekader taal en rekenen. Enschede: SLO.
Swanborn, M., & Wolf, I. de (2008). Betrouwbaarheid en validiteit van opbrengstmaten in het primair
onderwijs. Paper voor de Onderwijs Research Dagen in Eindhoven, 2008, 18-20 juni.

255

256

Inspectie van het Onderwijs

|

Onderwijsverslag 2008/2009

Bijlage
Tabel 1
Gemiddeld verschil cijfers centraal examen en schoolexamen bij alle vakken en gemiddeld cijfer voor het
centraal examen
Basisberoepsgerichte leerweg vmbo
Verschil cijfers schoolexamen minus centraal
examen

Centraal examen

Jaar

Jongens

Meisjes

Jongens

Meisjes

2009

-.04

.22

6,5

6,3

2008

-.03

.22

6,5

6,4

2007

-.18

.11

6,7

6,5

2006

-.15

.07

6,6

6,5

Kaderberoepsgerichte leerweg vmbo
Verschil cijfers schoolexamen minus
centraal examen

Centraal examen

Jongens

Meisjes

Jongens

Meisjes

2009

.24

.48

6,3

6,1

2008

.11

.44

6,4

6,2

2007

.10

.37

6,4

6,2

2006

-.10

.14

6,6

6,5

Gemengde/theoretische leerweg vmbo
Verschil cijfers schoolexamen minus
centraal examen

Centraal examen

Jongens

Meisjes

Jongens

Meisjes

2009

.12

.36

6,4

6,2

2008

.14

.40

6,4

6,2

2007

.11

.38

6,4

6,2

2006

.08

.31

6,4

6,3

Havo
Verschil cijfers schoolexamen minus
centraal examen

Centraal examen

Jongens

Meisjes

Jongens

Meisjes

2009

-.02

.30

6,3

6,1

2008

-.08

.24

6,4

6,2

2007

.01

.28

6,3

6,2

2006

.14

.41

6,2

6,1

Het onderwijs in thema’s

| Toetsing en examinering

257

Vwo
Verschil cijfers schoolexamen minus
centraal examen

Centraal examen

Jongens

Meisjes

Jongens

Meisjes

2009

.27

.51

6,4

6,3

2008

.28

.55

6,4

6,3

2007

.35

.52

6,3

6,3

2006

.32

.46

6,4

6,4

Bron: Inspectie van het Onderwijs, 2009

Tabel 2
Invloed van leerlingkenmerken op de discrepantie tussen het schoolexamen en het centraal examen en op
het cijfer voor het centraal examen, alleen AVO-vakken (examens 2008)
Gemengde/theoretische
leerweg vmbo

Havo

Vwo

Discrepantie

Centraal
examen

Discrepantie

Centraal
examen

Discrepantie

Centraal
examen

Referentiegroep

.10

6,41

-.11

6,46

.27

6,43

Vrouw

.25

-.14

.33

-.20

.26

-.10

Woonachtig
in apcg

.04

-.07

.04

-.05

.02

-.05

Lwoo

.37

-.32

-

-

-

-

Niet westers
allochtoon

.18

-.30

.22

-.35

.24

-.42

Toelichting: De referentiegroep is de autochtone jongen zonder indicatie voor leerwegondersteuning (lwoo) die niet in een armoedeprobleemcumulatiegebied
(apcg) woont. De gegevens betreffen de hele populatie en zijn betrekkelijk stabiel over de jaren.
Bron: Inspectie van het Onderwijs, 2009

258

Inspectie van het Onderwijs

|

Onderwijsverslag 2008/2009

Het onderwijs in thema’s

| Voortijdig schoolverlaten

259

Hoofdstuk 14
Voortijdig schoolverlaten
14.1
14.2
14.3
14.4
14.5

Deﬁnitie en omvang voortijdig schoolverlaten
Verschillen tussen scholen
Oorzaken van verschillen tussen scholen
Eﬀectieve interventies
Nabeschouwing

261
264
266
268
268

260

Inspectie van het Onderwijs

|

Onderwijsverslag 2008/2009

Samenvatting
Daling zet door Het aantal voortijdig schoolverlaters, jongeren die het onderwijs verlaten
voordat ze een startkwaliﬁcatie haalden, daalde de afgelopen jaren van rond de zeventigduizend
naar ruim veertigduizend per jaar. De meeste voortijdig schoolverlaters vertrekken uit het mbo,
een kleiner aantal vertrekt uit het voortgezet onderwijs. Een deel van de voortijdig schoolver­
laters heeft met diverse problemen te kampen, thuis en op school. Een andere groep valt uit
vanwege slechte prestaties, stagnatie in de schoolloopbaan of een verkeerde studiekeuze. Een
derde groep verkiest werk boven school.
Slechte start Voortijdig schoolverlaters doen het op veel terreinen slechter dan jongeren die
wel een startkwaliﬁcatie halen. Ze worden vaker verdacht van een misdrijf, zijn vaker werkloos
en hebben een lager salaris. De maatschappelijke problematiek die het voortijdig schoolver­
laten met zich meebrengt, is evident.
Grote verschillen De ene school of opleiding heeft veel meer voortijdig schoolverlaters dan de
andere. Dat hangt samen met verschillen in leerlingbevolking, maar ook met de kwaliteit van
het onderwijs. Op scholen met een bovengemiddeld percentage voortijdig schoolverlaters is
vaker sprake van ongeoorloofd verzuim, uitval van lessen en verlies van onderwijstijd. De
sociale veiligheid is onvoldoende gewaarborgd en leraren slagen er minder goed in om maat­
werk te leveren. Scholen waar relatief weinig voortijdig schoolverlaters zijn, zorgen beter voor
de kwaliteit van hun onderwijs.
Effectief beleid Preventieve maatregelen zijn het meest succesvol bij het terugdringen van het
voortijdig schoolverlaten. De verlenging van de kwaliﬁcatieplicht is eﬀectief, omdat het
percentage voortijdig schoolverlaters van zeventien jaar is gedaald. Aanpassing van de school­
organisatie en een goed klassenmanagement zijn eveneens eﬀectief, evenals het aanleren van
sociale competenties en interventies door mentoren. Tegengaan van verzuim is van belang om
te voorkomen dat jongeren de band met hun school verliezen. Interventies zijn in het algemeen
vooral eﬀectief als ze zich richten op verbetering van prestaties èn gedrag en ook de omgeving
van jongeren raken.

Het onderwijs in thema’s

| Voortijdig schoolverlaten

14.1 Deﬁnitie en omvang voortijdig schoolverlaten
42.600 voortijdig schoolverlaters Jaarlijks verlaten ruim veertigduizend jongeren het
voortgezet onderwijs of het middelbaar beroepsonderwijs (mbo) zonder een startkwaliﬁcatie:
zij gelden als voortijdig schoolverlaters. De meeste vertrekken uit het mbo. De problematiek is
niet overal in het land even groot (ﬁguur 14.1a).
Het aantal voortijdig schoolverlaters daalde fors van zeventigduizend naar 42.600 (OCW, 2010).
De daling is het sterkst onder zestien- en zeventienjarigen.

Figuur 14.1a
Percentage voortijdig
schoolverlaters per
gemeente
minder dan 2 procent
2 - 3 procent
3 - 4 procent
meer dan 4 procent
Bron: OCW, 2009

Slechte start zonder startkwalificatie Ondanks de daling vallen nog steeds te veel kwetsbare
jongeren uit. Een jongere zonder startkwaliﬁcatie staat al bij het begin van de arbeidsloopbaan
op achterstand (OCW, 2008). Voortijdig schoolverlaters tussen 15 en 22 jaar zijn bijna tweemaal
zo vaak werkloos als leeftijdgenoten met een startkwaliﬁcatie (34 versus 19 procent). Ze hebben
ruim twee keer zo vaak een uitkering (10 versus 4 procent) en als ze werken, verdienen ze
gemiddeld 14 procent minder. Bijna de helft van de voortijdig schoolverlaters heeft later dan
ook spijt van de keuze om zonder startkwaliﬁcatie het onderwijs te verlaten (ROA, 2009).

Leerlinggebonden factoren bij voortijdig schoolverlaten
Persoonlijke factoren Over het algemeen zijn het vooral persoonlijke factoren die bepalen of
jongeren voortijdig uitvallen (Traag en Van der Velden, 2008; WRR, 2008; Herweijer, 2008).

261

262

Inspectie van het Onderwijs

|

Onderwijsverslag 2008/2009

Die factoren hebben te maken met omstandigheden thuis, de schoolloopbaan of de
arbeidsoriëntatie.
Overbelaste jongeren Uitvallers komen relatief vaak uit gezinnen met een lage sociaalecono­
mische status en uit instabiele gezinnen. Thuis krijgen ze weinig ondersteuning (Holter en
Bruinsma, 2009). Persoonlijke problemen zoals impulsiviteit, gebrekkige zelfcontrole, hyperac­
tiviteit, aandachtsstoornissen en gebrekkige sociale vaardigheden spelen eveneens een rol
(Junger-Tas, 2002). Regelmatig is sprake van het gebruik van verdovende middelen. De
Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid (WRR, 2008) noemt deze groep de
‘overbelasten’.
Slechte prestaties Een tweede groep voortijdig schoolverlaters heeft te kampen met slechte
leerprestaties en met problemen op school die in de loop der jaren toenemen. Vaak komen
toekomstige uitvallers met een taalachterstand de basisschool binnen. Als ze daar niet goed
leren lezen, stapelen de problemen zich al vroeg in de schoolloopbaan op (Holter en Bruinsma,
2009). De slechte prestaties leiden tot zittenblijven (Junger-Tas, 2002) en jongeren lopen
hierdoor al vroeg in hun schoolloopbaan een veel grotere kans later uit te vallen dan anderen.
Voortijdig schoolverlaters hebben overigens niet alleen problemen op het cognitieve vlak. Ze
worden ook vaker gepest en ervaren de school vaker als onveilig (Oberon, 2008). De WRR (2008)
noemt deze groep de ‘niet-kunners’.
Voorkeur voor werk Een laatste groep voortijdig schoolverlaters is sterk op werk georiënteerd:
het zijn jongeren die liever werken dan leren. Ze zijn vaak niet gemotiveerd voor school
(Oberon, 2008) of ze hebben ﬁnanciële problemen, waardoor werken aantrekkelijk wordt (ROA,
2009). Bij sommige jongeren kan een onduidelijk toekomstperspectief of een verkeerde
studiekeuze meespelen. Feit is dat deze jongeren werk prefereren en om die reden met school
stoppen. De WRR (2009) noemt deze groep de ‘opstappers’.
Voortijdig schoolverlaters zijn dus vaak jongeren met persoonlijke problemen of gezinsproble­
men, een problematische schoolloopbaan of een sterke arbeidsoriëntatie. Daarnaast kan ook
de buurt waarin jongeren wonen van invloed zijn (tabel 14.1a). Risicofactoren hangen regelma­
tig onderling samen (Holter en Bruinsma, 2009). Zo hebben jongeren vaak problemen thuis en
op school. Voortijdig schoolverlaten wordt daardoor in veel gevallen veroorzaakt door een
combinatie van risicofactoren.

Het onderwijs in thema’s

| Voortijdig schoolverlaten

Tabel 14.1a
Leerlinggebonden factoren bij voortijdig schoolverlaten
Leerling
• jongen
• zeventien jaar of ouder
• eerste generatie allochtoon
• persoonlijke problemen, gezondheidsproblemen, impulsief, gebrekkige sociale vaardigheden,
gebruik van verdovende middelen, ongemotiveerd
• pesten/ruzies op school, criminele en/of strafrechtelijke achtergrond
• slecht presteren, lage cijfers, lage (eind)toets, slecht kunnen lezen, zittenblijven
• veel spijbelen
• verkeerde school- of studiekeuze, geen helder toekomstperspectief
• arbeidsgeoriënteerd, liever willen werken
Gezin
• instabiele gezinssituatie (scheiding, verhuizing, eenoudergezin)
• weinig ondersteunende relatie tussen ouder en kind en weinig steun bij schoolwerk
• lage sociaaleconomische status
• zorgverplichting
Buurt/omgeving
• wonend in een armoedecumulatiegebied in een grote stad
• wonend in buurt met veel voortijdig schoolverlaters
• vrienden die werken of ook voortijdig het onderwijs hebben verlaten
Bron: Herweijer, 2008; Holter en Bruinsma, 2009; Junger-Tas, 2002; ROA, 2009; Oberon, 2008; Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid, 2009

Schoolgebonden factoren bij voortijdig schoolverlaten
Onvoldoende ondersteuning Naast kenmerken van jongeren spelen schoolkenmerken een rol
bij voortijdig schoolverlaten (Traag en Van der Velden, 2009; Holter en Bruinsma, 2008).
Jongeren op scholen en instellingen waar leerlingen en leraren geen sterke relatie met elkaar
hebben, vallen vaker uit. Een gebrek aan eﬀectieve ondersteuningsstructuren hangt ook samen
met de kans op uitval. Daarnaast is die kans groter op scholen en instellingen in de grote
steden, zeker waar de schoolbevolking uit relatief veel jongeren van verschillende etnische
achtergronden bestaat. Als een jongere op een school of instelling met veel voortijdig school­
verlaters zit, is de kans op uitval bovendien extra groot. Kortom: ook hier geldt dat hoe meer
risicofactoren een rol spelen, hoe groter de kans op voortijdige uitval is (tabel 14.1b).
Tabel 14.1b
Schoolgebonden factoren bij voortijdig schoolverlaten
• gebrekkige relatie leerling-leraren
• geen effectieve ondersteuningsstructuur
• onveilig schoolklimaat
• geen hogere onderwijssoorten in de school
• veel voortijdig schoolverlaters
• gelegen in de grote steden
• schoolbevolking met relatief veel jongeren van verschillende etnische achtergronden
Bron: Herweijer, 2008; Traag en Van der Velden, 2009; Holter en Bruinsma, 2009; Junger-Tas, 2002; ROA, 2009; Oberon, 2008; Wetenschappelijke Raad voor het
Regeringsbeleid, 2008

263

264

Inspectie van het Onderwijs

|

Onderwijsverslag 2008/2009

14.2 Verschillen tussen scholen
Verschillen tussen percentages voortijdig schoolverlaters
Percentages lopen sterk uiteen Tussen scholen en opleidingen bestaan grote verschillen in
percentages voortijdig schoolverlaters: sommige kennen nauwelijks voortijdige uitval, bij
andere is de kans voor leerlingen om ongediplomeerd uit te vallen groter dan de kans om met
een diploma op zak te vertrekken. Figuur 14.2a laat voor de schoolsoorten en leerwegen in het
voortgezet onderwijs zien welke verschillen in percentages voortijdig schoolverlaters voorko­
men (opleidingen met minder dan twaalf leerlingen zijn niet meegenomen). In totaal heeft 38
procent van de schoolsoorten in het voortgezet onderwijs geen voortijdig schoolverlaters.
Opvallend zijn de grote verschillen tussen schoolsoorten en leerwegen, maar vooral ook tussen
scholen en opleidingen binnen eenzelfde schoolsoort of leerweg.

Vmbo zonder
lwoo leerjaar
3-4

Vmbo lwoo
leerjaar 3-4

Figuur 14.2a
Basisberoepsgerichte leerweg

12

20

Kaderberoepsgerichte leerweg

56

17

13

33

15

Kaderberoepsgerichte leerweg

15

4

16

12
68

Gemengde/theoretische leerweg
Basisberoepsgerichte leerweg

42

24

28

4 3

25 3 2

41
74

29

Vwo, leerjaar 3-6

0

6

20

81
67

40

60

80

Voortijdig schoolverlaters
in 2007/2008 naar
schoolsoort en leerweg
(in percentages, n=3.864)

17
38

17

Havo, leerjaar 3-5

5 3
6

20

40

Gemengde/theoretische leerweg

11

4

100

0 procent
0-3 procent
3-7 procent
7-10 procent
10-20 procent
Bron: Inspectie van het Onderwijs, 2010
(gegevens onderwijsnummer 2008)

Verband met opleidingsniveau Hoe hoger het opleidingsniveau, hoe lager het percentage
voortijdige uitval. De basisberoepsgerichte leerweg heeft de hoogste percentages uitval, zowel
in situaties met leerwegondersteunend onderwijs (lwoo) als zonder lwoo. Op het havo en vwo
zijn relatief weinig voortijdig schoolverlaters.
Aanzienlijke spreiding Een tweede opvallende bevinding is de grote spreiding tussen scholen.
Er zijn scholen waar een leerweg of schoolsoort geen voortijdig schoolverlaters kent en er zijn
ook scholen waar 10 tot 20 procent van de leerlingen uitvalt. Deze spreiding komt bij alle
schoolsoorten en leerwegen voor. De voortijdige uitval is het hoogst in het derde en vierde
leerjaar van het vmbo.
Grote verschillen in mbo Ook in het mbo verschillen instellingen sterk. Op een ruime meer­
derheid van de instellingen is 10 tot 20 procent van de deelnemers op niveau 2 voortijdig
schoolverlater, maar er zijn ook instellingen waar praktisch geen voortijdig schoolverlaten
voorkomt. Op niveau 3 en 4 is op sommige instellingen geen uitval, terwijl op andere instellin­
gen meer dan 20 procent uitvalt (ﬁguur 14.2b; opleidingen met minder dan twaalf deelnemers
zijn niet meegenomen in de analyses).

Het onderwijs in thema’s

| Voortijdig schoolverlaten

265

Figuur 14.2b
Voortijdig schoolverlaters in 2007/2008
voor de combinatie niveau en leerweg per
mbo-instelling, naar niveau (in percenta­
ges, N=456)
Basisberoepsopleiding
(niveau 2)

11

11

Vakopleiding (niveau 3)

5

Middenkader/specialis­
tenopleiding (niveau 4)

6

0

70
12

17

44

31

15

20

64

40

60

80

8
9 32

100

0 procent
0-3 procent
3-7 procent
7-10 procent
10-20 procent
20-50 procent
Bron: Inspectie van het Onderwijs, 2010
(gegevens onderwijsnummer 2008)

Voortijdig schoolverlaten als stabiel schoolkenmerk
Ieder jaar weer schoolverlaters In het mbo is het percentage voortijdig schoolverlaters een
relatief stabiel kenmerk van een instelling. De samenhang tussen het percentage voortijdig
schoolverlaters in 2006/2007 en 2007/2008 is zeer sterk. Dit betekent dat instellingen die het ene
jaar veel voortijdig schoolverlaters hebben, die in een volgend jaar ook hebben. In het voort­
gezet onderwijs hangen de percentages voortijdig schoolverlaters van verschillende schooljaren
minder sterk samen dan in het mbo.
Over de hele linie uitval Binnen scholen hangen uitvalpercentages ook samen. Als een school
voor voortgezet onderwijs in een leerweg veel uitval heeft, is er in een andere leerweg vaak ook
meer uitval dan gemiddeld. Als een mbo-instelling op één niveau relatief veel uitvalt kent, is de
uitval op andere niveaus meestal ook hoog.

School- en leerlingverschillen
De rol van de school Scholen met veel voortijdig schoolverlaters hebben vaak ook een leerling­
bevolking die sowieso meer kans heeft om uit te vallen, bijvoorbeeld vanwege persoonlijke
problemen. Het is dan ook van belang om schoolfactoren te onderscheiden van leerling­
factoren. Schoolverschillen zijn vooral relevant als ze ook blijven bestaan na correctie voor
leerling- en opleidingskenmerken (Herweijer, 2008; Blaauw, 2010).
Kans op individuele uitval Het percentage voortijdig schoolverlaters verschilt niet alleen
tussen scholen, maar hangt ook samen met de kans van een individuele jongere om voortijdig
schoolverlater te worden (Blaauw, 2010). Voor een leerling op een school voor voortgezet
onderwijs met zeer hoge uitval is de kans voortijdig uit te vallen maar liefst dertig maal hoger
dan de kans voor dezelfde leerling op een school zonder uitval. De kans dat jongeren uitvallen is
dus grotendeels afhankelijk van de school of opleiding.

266

Inspectie van het Onderwijs

|

Onderwijsverslag 2008/2009

14.3 Oorzaken van verschillen tussen scholen
Algemene kenmerken Scholen met veel voortijdige schoolverlaters liggen vaker in een grote
stad, hebben vaker een gemengde leerlingbevolking en verzorgen vaker opleidingen in de
lagere schoolsoorten (Herweijer, 2008; OCW, 2009). Daarbij gaat het steeds om algemene
kenmerken van scholen en opleidingen. De inspectie ging daarom op basis van toezichtgege­
vens na welke indicatoren van de kwaliteit van het onderwijs samenhangen met voortijdig
schoolverlaten. Hiervoor zijn in het voortgezet onderwijs gegevens uit een representatieve
steekproef van scholen gebruikt.

Scholen voor voortgezet onderwijs
Kwaliteit van scholen Leerlingen op scholen voor voortgezet onderwijs die een onvoldoende
scoren op indicatoren van de inspectie, lopen meer kans om voortijdig schoolverlater te worden
dan leerlingen op andere scholen. Figuur 14.3a toont de relatie tussen het percentage voortijdig
schoolverlaters op een school en de oordelen op indicatoren van de inspectie. Scholen die aan
kwaliteitskenmerken voldoen, hebben steeds lagere percentages voortijdig schoolverlaters dan
scholen die daar niet aan voldoen. Soms zijn de verschillen aanzienlijk: dan hebben scholen die
een onvoldoende scoren op een indicator anderhalf tot twee keer zoveel voortijdig schoolverla­
ters als scholen met een voldoende beoordeling.
Verzuim en lesuitval In het voortgezet onderwijs hangen drie typen schoolgebonden factoren
samen met de kans dat leerlingen uitvallen. Ten eerste zijn dit indicatoren over verzuim, uitval
en de tijdsbesteding in lessen. Scholen die hier tekortschieten, hebben hogere percentages
voortijdig schoolverlaters. Dit komt overeen met onderzoek naar motieven van voortijdig
schoolverlaters: zij zeggen vaak dat een periode van ongeoorloofd verzuim aan hun vertrek
voorafging, waar de school meestal niets aan deed (Oberon, 2009).

Figuur 14.3a
3,7

Ongeoorloofd verzuim
is beperkt

Voortijdig schoolverlaters bij onvoldoende
versus voldoende beoordeling op kwali­
teitsindicatoren voortgezet onderwijs,
beoordeeld in 2008/2009
(in percentages, n=181)

1,8

Leraren realiseren een
taakgerichte werksfeer

1,7

Uitval van onderwijs
is beperkt

1,7

Leraren gebruiken onderwijstijd in lessen efficiënt

1,7

2,8
2,4
2,4

Onvoldoende
Voldoende

3,7

Sociale veiligheid voor leerlingen
en personeel is gewaarborgd

1,8
2,9

Leerstofaanbod maakt
afstemming mogelijk

Bron: Inspectie van het Onderwijs, 2010

1,7

Waarborg van kwaliteit
examens en toetsen

2,8
1,7
2,6

Leerstofaanbod
voldoet aan wet

1,8

0

1

2

3

4

Het onderwijs in thema’s

| Voortijdig schoolverlaten

267

Sociale veiligheid Een tweede groep van schoolgebonden factoren heeft te maken met
factoren die samenhangen met de leerling als individu, namelijk sociale veiligheid en afstem­
ming van de leerstof op individuele onderwijsbehoeften. Het gaat hier om indicatoren die
maatwerk en de band tussen leraar en leerling aangeven. Scholen die dit goed op orde hebben,
kennen minder uitval.
Algemene kwaliteit Een laatste groep schoolgebonden factoren heeft te maken met algemene
kwaliteitsprincipes van scholen, zoals de borging van de kwaliteit van examens en toetsen en de
kwaliteit van het leerstofaanbod vanuit het perspectief van wettelijke vereisten. Scholen die als
voldoende worden beoordeeld, hebben minder voortijdig schoolverlaters dan scholen die niet
aan deze indicatoren voldoen.

Opleidingen in het mbo
Risicovolle opleidingen Ook voor opleidingen in het mbo onderzocht de inspectie de relatie
tussen beoordelingen op kwaliteitsindicatoren en het percentage voortijdig schoolverlaters.
Hiervoor zijn gegevens gebruikt van mbo-opleidingen waar in 2008/2009 een inspectieonder­
zoek plaatsvond, ofwel de meer risicovolle opleidingen (een representatieve steekproef is in het
mbo niet beschikbaar). Figuur 14.3b laat zien op welke indicatoren een verschil bestaat tussen
opleidingen met veel en weinig voortijdig schoolverlaters.
Veiligheid en begeleiding Opleidingen waar de inspectie de samenwerking tussen ketenpart­
ners en de sociale veiligheid als onvoldoende beoordeelt, hebben bijna twee keer zoveel
voortijdig schoolverlaters als opleidingen die op deze indicatoren voldoende zijn beoordeeld.
Ook kennen opleidingen waar de bejegening van en de omgang met jongeren onvoldoende is
meer voortijdig schoolverlaters. Daarnaast zijn een goede intake en begeleiding van de studie­
loopbaan van belang bij het voorkomen van voortijdig schoolverlaten.

Samenwerking
ketenpartners

Figuur 14.3b

13,2
7,5

Voortijdig schoolverlaters bij onvoldoende
versus voldoende op kwaliteitsindicatoren
mbo, beoordeeld in 2008/2009
(in percentages, n=700)

13,0

Veiligheid

7,5
9,4

Bejegening/omgang

7,5
7,9

Intake

Onvoldoende
Voldoende

7,4
8,0

Studieloopbaanbegeleiding

7,4

Bron: Inspectie van het Onderwijs, 2010

9,5

Wettelijke vereisten

7,0

0

3

6

9

12

15

Wettelijke vereisten Net als in het voortgezet onderwijs maakt het uit of opleidingen aan
wettelijke vereisten voldoen. Het gaat hier om een breed scala aan wettelijke vereisten (vereisten
inzake toegankelijkheid, inrichting van het onderwijs, taken, rechtsbescherming, examens,
meldingen bij afwezigheid en uitschrijving, en personeel).

268

Inspectie van het Onderwijs

|

Onderwijsverslag 2008/2009

Op basis van de beschikbare gegevens is niet na te gaan of verzuim, lesuitval en ineﬃciënt
gebruik van onderwijstijd in het mbo ook samenhangen met percentages voortijdig
schoolverlaters.

Samenhang met schorsing en verwijdering
Cumulatie van problemen op schoolniveau Als problemen op leerlingniveau cumuleren en
resulteren in voortijdige uitval, is dat misschien op schoolniveau ook het geval. Daarom is in
het voortgezet onderwijs gekeken naar de samenhang tussen het percentage voortijdig school­
verlaters, het aantal incidenten en de aantallen schorsingen en verwijderingen (Rip, 2009). De
regelmaat van incidenten hangt niet samen met voortijdig schoolverlaten. Een relatie tussen
voortijdig schoolverlaten en schorsingen en verwijderingen is er daarentegen wel: scholen die
veel leerlingen schorsen en verwijderen, hebben ook een bovengemiddeld percentage voortij­
dig schoolverlaters.

14.4 Eﬀectieve interventies
Algemene kenmerken Er komt steeds meer zicht op algemene en speciﬁeke kenmerken van
interventies die het percentage voortijdig schoolverlaters terug kunnen dringen (Holter en
Bruinsma, 2009). Algemene kenmerken van eﬀectieve interventies zijn:
• ze hebben een preventief karakter. Het voorkomen van voortijdig schoolverlaten is veel
eﬀectiever dan voortijdig schoolverlaters terug proberen te krijgen naar het onderwijs;
• ze richten zich op cognitieve vaardigheden én gedrag, omdat prestaties en gedragsproblemen
sterk samenhangen;
• ze zijn gericht op één of meer omgevingsaspecten, bijvoorbeeld het gezin of de ouders. Dat is
vooral belangrijk voor eﬀecten op de langere termijn.
Specifieke kenmerken Speciﬁeke vormen van eﬀectieve interventies zijn:
• programma’s die de schoolorganisatie en het klassenmanagement veranderen;
• cognitieve gedragstherapie gericht op het aanleren van zelfcontrole en sociale competenties
bij jongeren;
• (goed gestructureerde) mentorinterventies;
• interventies waarbij positieve beloningen worden uitgedeeld.

14.5 Nabeschouwing
Onderzoek nodig Voortijdig schoolverlaten moet een punt van aandacht blijven, want er zijn
nog altijd veel voortijdig schoolverlaters. Zij hebben beduidend minder toekomstperspectieven
dan jongeren met een startkwaliﬁcatie. Positief is dat het aantal voortijdig schoolverlaters de
afgelopen jaren sterk daalde. Verder onderzoek naar deze daling is echter nodig, omdat er niet
alleen grote verschillen zijn tussen scholen, maar ook tussen gemeenten en regio’s. Meer
inzicht in de succesfactoren bij sterke dalingen kan voor minder succesvolle scholen, gemeen­
ten en regio’s belangrijk zijn. Ook moet duidelijker worden in hoeverre de daling van het aantal

Het onderwijs in thema’s

| Voortijdig schoolverlaten

voortijdig schoolverlaters gestimuleerd of juist belemmerd wordt door demograﬁsche ontwik­
kelingen, veranderingen in de leerlingbevolking en de recente stijging van het aantal leerlingen
in het voortgezet speciaal onderwijs.
Plaats in het toezicht De inspectie zal de komende jaren de gegevens over voortijdig schoolver­
laten in het voortgezet onderwijs en het mbo scherp in de gaten houden en betrekken bij de
jaarlijkse risicoanalyses. Dat leidt mogelijk tot nader onderzoek op scholen en opleidingen die
een hoog percentage voortijdig schoolverlaters hebben.

Literatuur
Blaauw, J. (2010). Voortijdig schoolverlaters: de context bekeken. Een multilevel onderzoek naar de invloed van
individuele-, school en buurtkenmerken op de individuele kans om schoolverlater te worden. In opdracht
van het Ministerie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap. Nijmegen: Radboud University;
Den Haag: Ministerie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap.
Herweijer, L. (2008). Gestruikeld voor de start. De school verlaten zonder startkwaliﬁcatie. Den Haag:
Sociaal en Cultureel Planbureau.
Holter, N., & Bruinsma, W. (2009). Wat werkt bij het voorkomen van voortijdig schoolverlaten? Utrecht:
Nederlands JeugdInstituut.
Junger-Tas, J. (2002). Preventie van antisociaal gedrag in het onderwijs. Den Haag: Ministerie van
Justitie.
Ministerie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap (2008). De VSV atlas. Voortijdig schoolverlaten op de
kaart. Totaaloverzicht in Nederland, schooljaar 2005-2006 en 2006-2007. 1ste editie. Den Haag: OCW.
Ministerie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap (2009). De VSV atlas: Voortijdig schoolverlaten op de
kaart. Totaaloverzicht Nederland, schooljaar 2007-2008. 2de editie. Den Haag: OCW.
Ministerie van het Onderwijs, Cultuur en Wetenschap (2010). Nieuwe voortijdig schoolverlaters.
Convenantjaar 2008-2009. Voorlopige cijfers. Bijlage VSV-brief 2010. Den Haag: OCW.
Oberon (2008). De belevingswereld van voortijdig schoolverlaters. Een onderzoeksrapportage.
Opdrachtgever: Ministerie van OCW. Utrecht: Oberon.
Researchcentrum voor Onderwijs en Arbeidsmarkt (2009). Zonder diploma. Aanleiding, kansen en
toekomstintenties. Maastricht: ROA.
Rip, M. (2009). Antisociaal gedrag op middelbare scholen. Onderzoek naar voorspellers ten behoeve van een
risicomodel sociale opbrengsten. Utrecht: Universiteit Utrecht.
Traag, T.,& Velden, R.K.W. van der (2008). Early School-Leaving in the Netherlands: The Role of Student-,
Family- and School Factors for Early School-Leaving in Lower Secondary Education. Maastricht:
Researchcentrum voor Onderwijs en Arbeidsmarkt.
Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid (2009). Vertrouwen in de school. Over de uitval van
‘overbelaste’ jongeren. Amsterdam: Amsterdam University Press.

269

270

Inspectie van het Onderwijs

|

Onderwijsverslag 2008/2009

Het onderwijs in thema’s

| Burgerschap en integratie

271

Hoofdstuk 15
Burgerschap en integratie
15.1
15.2
15.3
15.4
15.5

Kwaliﬁcatie en socialisatie
Burgerschap
Sociale veiligheid
Integratie en segregatie
Nabeschouwing

273
273
276
278
286

272

Inspectie van het Onderwijs

|

Onderwijsverslag 2008/2009

Samenvatting
Burgerschap stagneert De inspectie constateert voor het derde opeenvolgende jaar dat weinig
ontwikkeling zichtbaar is in het burgerschapsonderwijs. Burgerschap blijft vaak steken in een
bundeling van meer of minder toevallige activiteiten en projecten, die scholen als invulling van
de burgerschapsopdracht zien. Van belang zijn echter over leerjaren en leergebieden samenhan­
gende inhouden en activiteiten, met behulp waarvan scholen duidelijk omschreven doelen
bereiken. De doelen moeten gekozen zijn vanuit een visie op de competenties die scholen hun
leerlingen als burgers willen meegeven.
Veiligheid vereist blijvende aandacht Verreweg de meeste leerlingen en leraren voelen zich
veilig en scholen maken meer werk van sociale veiligheid. In 2009 borgt gemiddeld 83 procent
van de basisscholen de sociale veiligheid van leerlingen en personeel. In het voortgezet
onderwijs heeft 98 procent van de scholen een voldoende ontwikkeld veiligheidsbeleid.
Scholen moeten wel meer doen aan communicatie over hun beleid met personeel en leerlin­
gen. Openheid, registratie en analyse van incidenten, blijvende betrokkenheid, handhaving van
regels en aandacht voor speciﬁeke risicogroepen versterken het beleid.
Onderwijskansen van allochtone achterstandsleerlingen Prestatieverschillen tussen
allochtone en autochtone leerlingen hangen in belangrijke mate samen met sociaaleconomi­
sche factoren en verschillen in opleidingsniveau van ouders. Omdat etnische en sociaalecono­
mische scheidslijnen gedeeltelijk samenvallen, leidt dat ertoe dat onderwijsachterstanden zich,
behalve bij autochtone achterstandsgroepen, vooral voordoen bij allochtone
achterstandsleerlingen.
Segregatie en zwakke scholen De samenstelling van scholen over het land verschilt, waarbij
etnische segregatie zich het sterkst voordoet in de grote steden. Scholen met een concentratie
van allochtone leerlingen zijn relatief vaak zwak of zeer zwak. Daardoor zijn het juist de
kwetsbaarste groepen die vaak niet het onderwijs krijgen dat ze zouden moeten krijgen.
Verbetering van deze situatie is urgent.

Het onderwijs in thema’s

| Burgerschap en integratie

15.1 Kwaliﬁcatie en socialisatie
Onderwijs draagt bij aan de persoonsvorming van leerlingen, aan maatschappelijke en cultu­
rele vorming en aan voorbereiding op deelname aan de arbeidsmarkt. Onderwijs heeft twee
belangrijke functies:
• kwaliﬁcatie als voorbereiding op vervolgonderwijs en beroep;
• socialisatie als voorbereiding op deelname aan de samenleving, door overdracht van de
waarden van de samenleving aan nieuwe generaties.
Beide functies verwijzen naar de essentie van de bijdrage die onderwijs aan maatschappelijke
samenhang kan leveren: het bevorderen van competenties die de kwaliﬁcatie en socialisatie van
jonge mensen ten goede komen, ongeacht hun sociale, etnische, religieuze of culturele
herkomst.
Burgerschap, sociale veiligheid en integratie De inspectie besteedt traditiegetrouw veel
aandacht aan de kwaliﬁcatiefunctie van onderwijs, maar vorig jaar is aangekondigd dat meer
aandacht geschonken zal worden aan de socialisatiefunctie. Dit hoofdstuk zet die lijn voort. Aan
de orde komt eerst de ontwikkeling van burgerschapsonderwijs, een instrument voor de
socialisatie van nieuwe generaties leerlingen. Vervolgens wordt ingegaan op houdingen en
gedragingen die sociale integratie kunnen ondermijnen. Dat kan expliciet gebeuren in de vorm
van discriminatie of radicalisering of minder expliciet in meer ‘alledaagse’ vormen van anti­
sociaal gedrag dat de sociale veiligheid beïnvloedt. Daarna komt de integratie van nieuwkomers
aan bod, in het bijzonder de rol die de samenstelling van de leerlingbevolking op scholen speelt
bij onderwijskansen van allochtone leerlingen.

15.2 Burgerschap
Bij de voorbereiding van leerlingen op deelname aan de samenleving gaat het in het onderwijs
ook om maatschappelijke vorming, bijvoorbeeld in de overdracht van waarden die aan vreed­
zaam samenleven ten grondslag liggen. Het besef dat onderwijs een instrument voor socialisa­
tie is, blijkt uit de aanpassing van de onderwijswetten in 2006. Scholen kregen toen de opdracht
‘actief burgerschap en sociale integratie’ te bevorderen.
Stand van zaken 2009 De inspectie volgt de ontwikkeling van het burgerschapsonderwijs al
enkele jaren. De hier gepresenteerde gegevens komen uit vragenlijstonderzoek onder 743
scholen uit landelijke steekproeven die een representatief beeld per sector geven. De informatie
is eind 2009 verstrekt door schoolleiders.

Kenmerken van burgerschapsonderwijs
Belang en aandacht Schoolleiders vinden het bevorderen van sociale vaardigheden het
belangrijkste aspect van burgerschap. Daarna noemen ze omgangsregels en basiswaarden,
gevolgd door de school als oefenplaats voor burgerschap en leren over democratie en andere
culturen. In alle sectoren keren deze aspecten terug in het aanbod, maar de mate waarin

273

274

Inspectie van het Onderwijs

|

Onderwijsverslag 2008/2009

verschilt. Scholen besteden de meeste aandacht aan sociale vaardigheden, leren van omgangs­
regels en basiswaarden, variërend van maandelijks tot dagelijks. Kennis van democratie en
andere culturen komt weinig aan de orde (tabel 15.2a). Dat was eerder ook het geval (Inspectie
van het Onderwijs, 2008, 2009a).
Tabel 15.2a
Scholen die enkele keren per jaar of minder aandacht besteden aan verschillende vormen van
maatschappelijke en persoonsvorming (in percentages)
Basis­
Speciaal
Praktijk­
onderwijs
basis­
onderwijs
n=332
onderwijs
n=56
n=88

Vmbo
n=64

Havo/
vwo
n=84

Speciaal
onderwijs
n=60

Voortgezet
speciaal
onderwijs
n=59

Kennis van democratie

42

58

48

27

19

60

54

Andere culturen

26

24

36

27

30

35

22

Godsdienst/
levensbeschouwing

13

22

36

24

24

43

41

School is een
oefenplaats

9

8

5

17

14

5

5

Basiswaarden

3

2

4

5

16

3

3

Sociale vaardigheden

1

0

0

8

10

2

0

Beleefdheid en
omgangsregels

1

1

0

2

13

2

0

Bron: Inspectie van het Onderwijs, 2009

Visie, verantwoording en doelen Over alle sectoren zegt ongeveer 90 procent van de scholen
een visie te hebben op bevordering van burgerschap. Afhankelijk van de sector zegt 10 tot 20
procent van de scholen geen visie te hebben. Alleen in het basisonderwijs nam het percentage
scholen met een visie iets toe. Ongeveer 80 procent van de scholen heeft de visie meer uitge­
werkt. De mate waarin scholen leerdoelen hebben geformuleerd loopt uiteen, maar als er al
doelen zijn, zijn ze vooral algemeen geformuleerd. Dit beeld komt overeen met de situatie van
een jaar geleden.
Lesmateriaal en evaluatie Variërend per sector meldt de helft tot driekwart van de scholen
bestaand lesmateriaal te gebruiken. Ook hier doen zich geen grote verschillen voor ten opzichte
van eerdere jaren. Een derde van de scholen houdt in de gaten wat leerlingen bereiken. Leraren
schatten dat zelf in of ze leiden het af uit opdrachten. Het eerste gebeurt vooral bij thema’s als
aanleren van beleefdheid en fatsoen, sociale vaardigheden en basiswaarden. Opdrachten
worden vooral gebruikt bij leren over andere culturen en democratie.
Activiteiten op scholen In de meeste sectoren zegt ruim 80 procent van de scholen aan de
ontwikkeling van burgerschap te werken (tabel 15.2b). Sommige scholen, vooral in het voort­
gezet onderwijs, hebben daar speciaal mensen voor aangewezen. Een derde tot de helft van de
scholen die aan ontwikkeling werkt, zegt dat burgerschap is besproken in lerarenvergaderingen
of dat afspraken zijn gemaakt over de invulling. Op een beperkte groep scholen leidde het

Het onderwijs in thema’s

| Burgerschap en integratie

275

ontwikkelwerk tot documenten waarin de visie of onderwijsinhoud is vastgelegd. Van gerichte
scholing van personeel is nauwelijks sprake.
Tabel 15.2b
Scholen die in schooljaar 2008/2009 werkten aan ontwikkelactiviteiten burgerschapsonderwijs
(in percentages)
Basis­
Speciaal
Praktijk­
onderwijs
basis­
onderwijs
n=332
onderwijs
n=56
n=88
Afgelopen schooljaar
gewerkt aan
ontwikkeling
burgerschapsonderwijs

81

Vmbo
n=64

Havo/vwo Speciaal
n=84
onderwijs
n=60

Voortgezet
speciaal
onderwijs
n=59

67

84

86

82

62

80

Op scholen waar dat het geval was:
personen aangewezen
voor ontwikkeling

41

46

74

71

74

46

47

bespreking tijdens
lerarenvergadering

48

46

57

47

36

38

45

afspraken gemaakt over
invulling

39

31

53

58

30

32

32

document gemaakt dat
visie beschrijft

30

20

17

29

28

24

13

document gemaakt dat
onderwijs inhoud
beschrijft

23

20

15

24

16

30

13

Bron: Inspectie van het Onderwijs, 2009

Belemmeringen Per onderwijssector zegt ongeveer de helft van de schoolleiders (of een groter
aandeel) dat de school nadrukkelijker afspraken moet maken over de opzet van burgerschaps­
onderwijs. Een kwart van de scholen ervaart belemmeringen bij de realisering van burger­
schapsonderwijs, zoals gebrek aan tijd, passend lesmateriaal of de geringe diversiteit binnen de
school. Ook dit veranderde de afgelopen jaren nauwelijks.
Ontwikkeling nodig Het is duidelijk dat scholen burgerschapsonderwijs verder moeten
ontwikkelen, afgaande op hun eigen oordelen. De kwaliteitsoordelen van de inspectie laten dat
overigens ook zien. Zo is de zorg voor de kwaliteit van het burgerschapsonderwijs in het
basisonderwijs op een derde van de scholen onvoldoende en in het voortgezet onderwijs op
circa de helft. Wel kunnen vrijwel alle scholen ten minste enig aanbod laten zien en voldoen ze
aan de ondergrens van een onderwijsaanbod voor burgerschap.

276

Inspectie van het Onderwijs

|

Onderwijsverslag 2008/2009

15.3 Sociale veiligheid
Klachtmeldingen bij vertrouwensinspecteurs
Vertrouwensinspecteurs De vertrouwensinspecteurs spelen een rol bij de advisering en
begeleiding van melders van klachten op het terrein van seksueel misbruik, seksuele intimida­
tie en fysiek en psychisch geweld. De vertrouwensinspecteurs zijn ook betrokken bij meldingen
over discriminatie en radicalisering of religieus georiënteerd extremisme.
Klachten Het meldpunt vertrouwensinspecteurs verwerkte in 2008/2009 in totaal 1.253 klach­
ten: ruim 350 klachten vielen in de categorie seksueel misbruik en seksuele intimidatie. Circa
vijfhonderd klachten gingen over psychisch geweld en een kleine vierhonderd klachten gingen
over fysiek geweld. Het totale aantal ligt ongeveer 10 procent lager dan het jaar daarvoor, maar
op hetzelfde niveau als twee jaar geleden.
Discriminatie In 2008/2009 zijn, evenals het jaar ervoor, 29 meldingen van discriminatie
afgehandeld: klachten over discriminatie naar godsdienst (dertien), ras (negen) en seksuele
geaardheid (drie). De resterende klachten betroﬀen andere vormen van discriminatie, bijvoor­
beeld naar sociaaleconomische achtergrond. De inspectie ontving geen meldingen van
radicalisering of van religieus georiënteerd extremisme.

Seksuele diversiteit en weerbaarheid in voortgezet onderwijs en mbo
Incidenten rond homoseksualiteit De inspectie onderzocht op verzoek van het ministerie van
OCW seksuele diversiteit en seksuele weerbaarheid door middel van gevalsstudies op 35 scholen
in het voortgezet onderwijs en het mbo (Inspectie van het Onderwijs, 2009b). Dertien van de 35
scholen meldden incidenten rond homoseksualiteit: vooral pesten van homoseksuele leraren
door leerlingen. In het voortgezet onderwijs zegt 10 procent van de leerlingen wel eens een
homoseksuele medeleerling te hebben gepest, zo bleek uit vragenlijsten die leerlingen
invulden.
Weerbaarheid Volgens schoolleiders uit een representatieve steekproef van scholen blijkt dat
relatief veel leerlingen in het voortgezet onderwijs problemen hebben met hun seksuele
weerbaarheid. Het gaat vooral om meisjes die slachtoﬀer dreigen te worden van loverboys en
om leerlingen die seksuele intimidatie of misbruik in hun omgeving ervaren. Problemen rond
seksuele weerbaarheid doen zich vaak voor in het praktijkonderwijs (op bijna 80 procent van de
scholen), maar ook in het voortgezet speciaal onderwijs (60 procent), in het vmbo (50 procent)
en op havo/vwo-scholen (40 procent). Bij de gevalsstudies zeggen vijf van de acht onderzochte
mbo-instellingen incidenten op het gebied van seksuele weerbaarheid mee te maken.

Sociale veiligheid in het mbo
Monitoren De inspectie verzamelt niet langer zelf gegevens over incidenten en veiligheids­
beleid op scholen in steekproeven van scholen, omdat voor verschillende sectoren intussen
monitoren beschikbaar zijn (Mooij, De Wit en Polman, 2008). De meest recente monitor voor
het mbo komt hier kort aan de orde; over het voortgezet onderwijs rapporteerde de inspectie
vorig jaar.

Het onderwijs in thema’s

| Burgerschap en integratie

Veiligheid personeel mbo Volgens Neuvel (2009b) is de neerwaartse trend in de veiligheids­
beleving, waarvan eerder sprake was, gestopt. Van toenemende gevoelens van veiligheid is
echter ook geen sprake. Het percentage van 6 à 7 procent van het personeel dat zich onveilig
voelt, blijkt moeilijk te verbeteren. Mogelijk is speciﬁek veiligheidsbeleid gericht op risicogroe­
pen daarvoor nodig. Die risicogroepen zijn vrouwelijke en jonge medewerkers, medewerkers
van scholen in de G4 en homoseksuele medewerkers. Zij voelen zich vooral op het schoolterrein
en in de directe omgeving van de school onveilig. Homoseksuele medewerkers voelen zich twee
keer zo vaak onveilig als andere medewerkers. De objectieve veiligheid nam toe: het fysiek
geweld daalde van 25 incidenten in 2007 naar 22 incidenten per 100 medewerkers, het materieel
geweld (vandalisme en diefstal) daalde van dertien naar twaalf incidenten.
Veiligheid mbo-studenten Uit de vorige monitor bleek dat ongeveer 7 procent van de studen­
ten zich onveilig voelde (Inspectie van het Onderwijs, 2008). Ook nu voelt 7 à 8 procent zich niet
veilig in de school en 13 à 14 procent voelt zich niet veilig in de omgeving van de school (Neuvel,
2009a). Terugdringen van spijbelen, pestgedrag, discriminatie en bedreigingen zijn aangrij­
pingspunten voor het verbeteren van deze situatie. Enkele elementen van de objectieve veilig­
heid ontwikkelden zich gunstig: het wapenbezit nam bijvoorbeeld af van 7 procent in 2002 tot 2
procent in 2009 (Neuvel, 2009a).

Veiligheidsbeleid
Veiligheid waarborgen Scholen zijn kwetsbaar voor het geweld dat zich in de samenleving
voordoet. Gelukkig kregen Nederlandse scholen, anders dan in Duitsland, Finland of de
Verenigde Staten, tot nu toe nauwelijks te maken met omvangrijke incidenten waarbij wapens
worden gebruikt en doden vallen. Die buitenlandse voorbeelden onderstrepen wel dat scholen
altijd goed voorbereid moeten zijn op onveilige situaties. Daarom moet de veiligheid van
leerlingen en personeel altijd zoveel mogelijk worden gewaarborgd. Ook aandacht voor de
alledaagse veiligheid is belangrijk, onder meer door het consequent tegengaan van pesten,
verbaal geweld en diefstal. Goed veiligheidsbeleid is steeds in ontwikkeling om preventief en
curatief een maximaal eﬀect te bereiken. De basis bestaat uit een goed inzicht in de veiligheids­
beleving van personeel en leerlingen, de incidenten die zich voordoen en de omvang daarvan.
Meeste scholen hebben beleid In het basisonderwijs laten scholen geen vooruitgang zien op
het gebied van beleidsontwikkeling, maar heel veel scholen hebben intussen een veiligheids­
beleid: evenals in 2008 waarborgt 83 procent van de scholen de sociale veiligheid van leerlingen
en personeel door middel van zo’n beleid. In het voortgezet onderwijs nam het percentage
scholen dat de veiligheid van leerlingen en personeel waarborgt, toe van 94 procent in 2006 tot
98 procent in 2009.
Werking in de praktijk De inspectie beoordeelt vooral de aanwezigheid van een veiligheidsbe­
leid. Of een beleid in geval van calamiteiten adequaat functioneert, is niet gegarandeerd.
Bovendien moet het beleid in de dagelijkse praktijk ook echt gestalte krijgen, maar dat gebeurt
niet altijd. Zo zegt 20 procent van het mbo-personeel niet betrokken te zijn bij het veiligheids­
beleid en de helft is niet op de hoogte van het beleid. Ook zegt slechts de helft van het personeel
gestimuleerd te worden om toezicht te houden op het gedrag van studenten. Het management

277

278

Inspectie van het Onderwijs

|

Onderwijsverslag 2008/2009

van instellingen kan dus een veel actievere rol spelen. Dat geldt ook voor gedragsregels op het
terrein van veiligheid, waarvan de helft van de studenten zegt niet te weten of die er zijn
(Neuvel, 2009a).

15.4 Integratie en segregatie
Na de aandacht voor de socialisatiefunctie van de school in het algemeen in de voorgaande
paragrafen, richt de blik zich in deze paragraaf op de sociale integratie van migranten. Hoewel
de onderwijspositie van allochtone leerlingen is verbeterd, blijven verschillen in schoolsucces
bestaan (Herweijer, 2009) en bestempelt de Kwaliteitsagenda Voortgezet Onderwijs segregatie
als een hardnekkig probleem (OCW, 2008). Deze paragraaf besteedt aandacht aan de verdeling
van leerlingen over scholen en aan opbrengsten en onderwijskwaliteit. Ook komt de Lokale
Educatieve Agenda kort ter sprake.

Verdeling van leerlingen in het voortgezet onderwijs
Gegevens 2008 Om een beeld van de etnische segregatie in het voortgezet onderwijs te geven,
heeft de inspectie gegevens gebruikt uit eigen bestanden en bestanden van DUO en CBS. De
gegevens betreﬀen de situatie in 2008. In de analyses van de inspectie wordt met de term
‘allochtone leerlingen’ verwezen naar Turkse, Marokkaanse, Surinaamse en Antilliaanse
leerlingen, die gezamenlijk 70 procent van de niet-westerse allochtonen uitmaken. Ook de
groep overige niet-westerse allochtonen is meegenomen, maar daarover wordt niet apart
gerapporteerd.
Samenstelling leerlingbevolking Gemiddeld heeft een school voor voortgezet onderwijs 16
procent allochtone leerlingen. In de G30 is dat 28 procent, in de G4 49 procent. De samenstel­
ling van scholen over het land verschilt sterk: 8 procent van de vestigingen van scholen in
Nederland is voor de helft of meer zwart, maar in de G4 is dat voor 45 procent het geval (tabel
15.4a). De G30 neemt een tussenpositie in. Scholen met 80 procent of meer allochtone leerlin­
gen komen buiten de G4 weinig voor, maar in de G4 gaat het om een kwart van de scholen. In de
andere grote steden gaat het om bijna 10 procent van de scholen (zie ook Gijsberts en Herweijer,
2009; Herweijer, 2008b).
Tabel 15.4a
Samenstelling leerlingbevolking in het voortgezet onderwijs in 2008 (in percentages, n=4.045*)
Nederland

G4

G30

50 procent of meer allochtone leerlingen

8

45

19

80 procent of meer allochtone leerlingen

4

25

9

* n omvat alle bovenbouwschoolsoorten en onderbouwafdelingen
Bron: Inspectie van het Onderwijs, 2009

Verschillen tussen schoolsoorten Scholen met veel allochtone leerlingen zijn vaker vmbo­
scholen en minder vaak havo- of vwo-scholen (tabel 15.4b). Binnen het vmbo hebben vooral de
scholen die de basisberoepsgerichte en de kaderberoepsgerichte leerwegen aanbieden relatief
veel allochtone leerlingen (23 respectievelijk 19 procent van de leerlingbevolking). In de andere

Het onderwijs in thema’s

| Burgerschap en integratie

279

schoolsoorten zijn deze percentages lager: gemengde/theoretische leerweg vmbo: 15 procent,
havo: 13 procent en vwo: 10 procent.
Tabel 15.4b
Samenstelling leerlingbevolking in het voortgezet onderwijs in 2008, naar schoolsoort bovenbouw
(in percentages, n=2.885)
Basisberoeps­ Kaderberoeps­ Gemengde/
gerichte
gerichte
theoretische
leerweg vmbo leerweg vmbo leerweg vmbo

Havo

Vwo

50 procent of meer allochtone
leerlingen

13

10

7

5

3

80 procent of meer allochtone
leerlingen

6

6

3

2

2

Bron: Inspectie van het Onderwijs, 2009

Diversiteit leerlingbevolking Een tweede manier om naar de samenstelling van scholen te
kijken, gaat uit van de etnische diversiteit binnen scholen. Op veel scholen is één etnische groep
dominant, dat wil zeggen dat meer dan de helft van de leerlingen uit eenzelfde groep komt.
Daarnaast zijn er scholen waar naast de dominante groep een tweede relatief grote groep
leerlingen bestaat, die ook onderling eenzelfde achtergrond hebben. In de G4 is dat op circa een
kwart van de scholen het geval (tabel 15.4c). Ook het gemiddeld aantal groepen binnen een
afdeling van een school geeft een indruk van de diversiteit. Met gemiddeld ruim drie verschil­
lende groepen leerlingen is die in de G4 het grootst.
Tabel 15.4c
Verdeling van de leerlingbevolking in 2008 in het voortgezet onderwijs, naar etnische diversiteit
(in percentages, n=4.045)
Nederland

G4

G30

Overwegend autochtoon

81

31

62

Overwegend allochtoon

5

34

13

Overwegend autochtoon, met een relatief grote groep allochtonen

9

17

15

Overwegend allochtoon, met een relatief grote groep autochtonen

3

10

5

Anders samengesteld

2

7

5

Bron: Inspectie van het Onderwijs, 2009

Verschillen tussen schoolsoorten Vooral havo- en vwo-vestigingen hebben een overwegend
homogene, autochtone populatie (negen van de tien) en in wat mindere mate is dat ook zo bij
vmbo-vestigingen met de gemengde/theoretische leerweg. Scholen met in meerderheid
allochtone leerlingen of een grote allochtone populatie zijn vaker te vinden in het vmbo (tabel
15.4d). Ook het aantal etnische groepen is daar het hoogst (zie ook CBS, 2008; Turkenburg en
Vogels, 2009). In de basisberoepsgerichte leerweg van het vmbo hebben scholen gemiddeld 1,9
etnische groepen, in de kaderberoepsgerichte leerweg 1,6 (gemengde/theoretische leerweg 1,4;
havo 1,3 en vwo 1,2)

280

Inspectie van het Onderwijs

|

Onderwijsverslag 2008/2009

Tabel 15.4d
Verdeling van de leerlingbevolking in 2008 in het voortgezet onderwijs, naar etnische diversiteit
(in percentages, n=4.045)
Basisberoeps­ Kaderbe­
Gemengde/
gerichte
roepsgerichte theoretische
leerweg vmbo leerweg vmbo leerweg vmbo

Havo

Vwo

Overwegend autochtoon

66

77

83

89

93

Overwegend allochtoon

8

7

4

3

2

Overwegend autochtoon, met een
relatief grote groep allochtonen

17

12

8

6

2

Overwegend allochtoon, met een
relatief grote groep autochtonen

5

2

2

1

0

Bron: Inspectie van het Onderwijs, 2009

Segregatie
Homogeniteit van kenmerken Naarmate scholen homogener zijn wat kenmerken van
leerlingen betreft (zoals hun sociaaleconomische, religieuze of etnische achtergrond), zijn
scholen op die kenmerken meer gesegregeerd. In hoeverre van segregatie sprake is, is afhanke­
lijk van het criterium dat gekozen wordt. Vaak wordt uitgegaan van een onevenredige verdeling
van leerlingen op een school ten opzichte van de betreﬀende groep in een bepaald gebied.
Verder is van belang in hoeverre die verdeling tot negatieve eﬀecten leidt, bijvoorbeeld op
prestaties (Karsten, 2009). Dan is de kwaliﬁcatiefunctie van het onderwijs in het geding.
Daarnaast wordt segregatie vaak als onwenselijk ervaren vanwege de verwachting dat de
eenzijdige samenstelling van scholen de sociale samenhang van de samenleving aantast. Hier is
dan de socialisatiefunctie in het geding.
Woonsegregatie De voorafgaande tabellen gingen over het voortgezet onderwijs. Ook over de
situatie in het basisonderwijs zijn de nodige gegevens bekend. Circa twee van de drie basis­
schoolleerlingen gaan naar scholen die qua samenstelling overeenkomen met de samenstelling
van hun buurt. In grote gemeenten voldoet echter ruim een derde van de basisscholen niet aan
dat criterium. Vooral in de G4 is relatief vaak sprake van scholen die ‘te wit’ of ‘te zwart’ zijn:
variërend per stad is 44 tot 59 procent van de scholen een afspiegeling van de buurt (Wolfgram,
2009). Deze benadering van segregatie maakt duidelijk dat woonsegregatie een belangrijke
factor is achter onderwijssegregatie (Karsten, Felix, Ledoux, Meijnen, Roeleveld en Van
Schooten 2006; Karsten, Ledoux, Roeleveld, Felix en Elshof, 2003). Onderzoek waarin niet de
afspiegeling van de buurt, maar verschillen tussen leerlingbevolkingen van scholen uitgangs­
punt is, laat hogere niveaus van segregatie zien. Zo rapporteren Ladd, Fiske en Ruijs (2009) dat
ruim 60 procent van de allochtone achterstandsleerlingen in de G4 op scholen zit waar 70
procent of meer van de leerlingen uit een achterstandsgroep komt.

Het onderwijs in thema’s

| Burgerschap en integratie

Sociaaleconomische achtergrond Omdat leerlingen in het voortgezet onderwijs vaak uit een
groter gebied afkomstig zijn dan leerlingen van een basisschool, is het criterium van afspiege­
ling van de buurt ingewikkelder. Bovendien speelt de niveaudiﬀerentiatie in het voortgezet
onderwijs een rol: leerlingen met verschillende prestatieniveaus gaan immers niet meer met
elkaar naar school, zoals in het basisonderwijs. Daarmee komt het belang van andere factoren
in het vizier, te weten de verschillen die er tussen competenties van leerlingen en de achter­
grond daarvan bestaan. Het lagere opleidingsniveau van migranten en de relatie tussen
schoolsucces en de opleiding van ouders verklaren in belangrijke mate de achterstand van
allochtone leerlingen (Herweijer, 2009). Dat veel onderwijsachterstand zich als gevolg daarvan
bij migrantengroepen voordoet, is een belangrijke overweging achter beleid gericht op
verbetering van de onderwijspositie van allochtone leerlingen (zie onder meer de beleidsbrie­
ven rond dit onderwerp van de bewindslieden van OCW, 8 februari, 13 mei en 16 juni 2008, 14
augustus 2009, 18 januari 2010: OCW, 2008a, 2008b, 2008c, 2009, 2010). Overigens speelt het
probleem niet alleen daar en hebben ook autochtone leerlingen uit lage sociaaleconomische
milieus te maken met hardnekkige onderwijsachterstanden. Onderwijssegregatie kan dus niet
los worden gezien van de rol die sociaaleconomische verschillen spelen.
Etnische en sociaaleconomische factoren Sociaaleconomische achterstand is hardnekkig en
verbetering van onderwijskansen is een belangrijk middel voor de aanpak daarvan. Voor
allochtone leerlingen is – naast de sociaaleconomische achterstand – sprake van een sociaal­
culturele afstand. Ook voor het overbruggen van die sociaal-culturele afstand tussen autoch­
tone en allochtone groepen wordt onderwijs als instrument gezien. Onderwijs is zo een
belangrijk middel voor ‘verheﬃng’ (het kwaliﬁceren van achterstandsgroepen) en ook voor
‘verbinding’ (de socialisatiefunctie van de school; WRR, 2006).
Verbinden De verwachtingen over de verbindende rol die de school kan spelen bewegen zich
tussen de contact- en competitiehypothese. De contacthypothese stelt dat vooroordelen
verminderen als leerlingen uit verschillende groepen samen naar school gaan. Daartegenover
staat de verwachting dat het samen naar school gaan de identiﬁcatie met de eigen groep juist
versterkt en kan bijdragen aan negatieve beeldvorming over anderen. Over de eﬀecten van
onderwijssegregatie op binding in de Nederlandse situatie is weinig bekend en het beschikbare
onderzoek is niet eenduidig (Herweijer, 2008b; Lindo, 2008). Recente studies relativeren
overigens de soms veronderstelde negatieve eﬀecten van etnische diversiteit op spanningen in
klassen en scholen (Roede, Karsten en Leeman, 2007; Radstake, 2009).

Onderwijskwaliteit en segregatie
Concentratie van achterstanden Op basis van wetenschappelijk onderzoek wordt doorgaans
geconcludeerd dat de samenstelling van de leerlingenpopulatie prestaties van leerlingen
beïnvloedt (Karsten, 2009), hoewel de kennis over het eﬀect van etniciteit als aparte factor niet
eenduidig is. Juist leerlingen uit achterstandsgroepen, die bij gebrek aan andere hulpbronnen
primair afhankelijk zijn van de kwaliteit van de school, zijn echter gevoelig voor eﬀecten van
concentratie (Dronkers, 2007; Karsten, 2009).

281

282

Inspectie van het Onderwijs

|

Onderwijsverslag 2008/2009

Effecten op taalprestaties basisonderwijs Het meeste Nederlandse onderzoek op dit gebied
betreft het basisonderwijs. Analyses wijzen op negatieve eﬀecten van zwarte scholen, vooral op
taalprestaties, hoewel er aanwijzingen zijn dat die eﬀecten afnemen (Gijsberts, 2006; Gijsberts
en Herweijer, 2009; Herweijer, 2008b). Volgens Driessen (2007) gaat het, voor zover verbanden
blijken, om kleine eﬀecten (zie ook Hemker en Van Weerden, 2009). Leerlingkenmerken zijn
van grotere invloed dan het schooleﬀect. Onderzoek in het voortgezet onderwijs wijst onder
meer op een verband tussen concentratie van allochtone leerlingen en een grotere kans op
voortijdig schoolverlaten (Herweijer, 2008a).
Eindtoets Basisonderwijs Onderwijssegregatie verwijst niet alleen naar de verdeling van
leerlingen over scholen, maar ook naar verschillen in schoolsucces (CBS, 2008; Gijsberts en
Herweijer, 2009; Herweijer, 2008a, 2009). Aan het begin, maar ook aan het eind van de basisschool laten allochtone en autochtone achterstandsleerlingen aanzienlijke prestatieverschillen
zien in vergelijking met gemiddelde prestaties. De gemiddelde score op de Eindtoets
Basisonderwijs 2009 in groep 8 is 535,5, die van autochtone achterstandsleerlingen is 530,3 en
die van allochtone achterstandsleerlingen 529,4 (Hemker en Van Weerden, 2009). Allochtone
leerlingen presteren bij rekenen op eenzelfde niveau als autochtone achterstandsleerlingen,
maar bij begrijpend lezen en woordenschat is nog wel sprake van een aanzienlijke achterstand
van niet-westerse allochtone leerlingen op deze groep en op het gemiddeld niveau (zie hoofd­
stuk 10).
Doorstroom naar voortgezet onderwijs Minder dan een kwart van de allochtone leerlingen
stroomt door naar havo en vwo, tegenover de helft van de autochtone leerlingen. In het
voortgezet onderwijs blijven allochtone leerlingen vaker zitten en halen ze minder vaak een
diploma. Wel stromen allochtone leerlingen met een diploma relatief vaak door naar vervolg­
onderwijs. De instroom van Turkse en Marokkaanse leerlingen in het hoger onderwijs is, onder
meer via de route door het mbo, sinds midden jaren negentig verdubbeld. Zowel in het mbo als
hbo lopen migrantengroepen echter weer vaker vertraging op en ze halen vaker de eindstreep
niet (Gijsberts en Herweijer, 2009; Inspectie van het Onderwijs, 2007; Wolﬀ, 2007).
Cijfers centraal examen Achterblijvende prestaties worden ook zichtbaar in het cijfer op het
centraal examen. Allochtone leerlingen halen lagere cijfers dan autochtone leerlingen (hoofd­
stuk 13). Tabel 15.4e laat zien dat het gemiddelde cijfer voor het centraal examen op een school
met overwegend allochtone leerlingen gemiddeld lager ligt dan op een school met overwegend
autochtone leerlingen, ook binnen dezelfde schoolsoort (tabel 15.4f; in sommige cellen zijn de
gegevens op slechts een beperkt aantal vestigingen gebaseerd; de analyse als geheel betreft
gegevens van ruim 2.600 schoolsoorten). Naarmate het onderwijsniveau stijgt, neemt het
verschil toe. De gemiddelde cijfers voor het centraal examen op scholen waar behalve relatief
veel allochtonen, ook veel autochtone leerlingen naar school gaan, liggen minder ver uit elkaar.

Het onderwijs in thema’s

| Burgerschap en integratie

283

Tabel 15.4e
Gemiddeld cijfer centraal examen van scholen voor voortgezet onderwijs en discrepantie
schoolexamen-centraal examen (in 2008, n=2.672)
Centraal examen

Verschil cijfers
schoolexamen minus
centraal examen

50 procent en meer allochtone leerlingen

6,1

0,4

80 procent en meer allochtone leerlingen

6,0

0,5

Overwegend autochtoon

6,4

0,2

Overwegend allochtoon

6,0

0,4

Overwegend autochtoon, met een relatief grote groep allochtonen

6,3

0,2

Overwegend allochtoon, met een relatief grote groep autochtonen

6,2

0,3

Samenstelling leerlingbevolking

Etnische diversiteit

Bron: Inspectie van het Onderwijs, 2009

Discrepantie schoolexamen en centraal examen De discrepantie tussen het cijfer op het
schoolexamen en het centraal examen is op zwarte scholen groter dan op scholen met veel
autochtone leerlingen. Ook uit eerdere studies kwamen dergelijke verschillen naar voren (De
Lange en Dronkers, 2007; Rekers-Mombarg, Harms en Van der Werf, 2009).
Toezichtarrangementen basisscholen Het toezichtarrangement van de inspectie vat de
kwaliteit van een school samen. In het basisonderwijs zijn scholen met veel achterstandsleerlin­
gen relatief vaak zwak of zeer zwak, ondanks het feit dat de inspectie bij de beoordeling van de
opbrengsten corrigeert voor het leerlinggewicht (het ouderlijk opleidingsniveau en de etnische
herkomst). Het gaat daarbij zowel om scholen met veel autochtone achterstandsleerlingen als
om scholen met veel allochtone achterstandsleerlingen (hoofdstuk 2).
Toezichtarrangementen voortgezet onderwijs Ook scholen voor voortgezet onderwijs met
veel allochtone leerlingen zijn relatief vaak zwak of zeer zwak. De schoolsoort maakt daarbij
weinig verschil (de negatieve uitschieter voor het vwo hangt samen met het geringe aantal
scholen in deze categorie). Deze bevindingen onderstrepen het verband tussen segregatie in het
voortgezet onderwijs en onderwijskwaliteit, zeker in de grote steden, waar de Kwaliteitsagenda
Voortgezet Onderwijs op wijst (OCW, 2008).

284

Inspectie van het Onderwijs

|

Onderwijsverslag 2008/2009

Tabel 15.4f
Gemiddeld cijfer centraal examen in 2008 per schoolsoort in het voortgezet onderwijs, naar etnische
samenstelling en discrepantie schoolexamen-centraal examen (n=2.672)
Basisberoeps­ Kaderberoeps­ Gemengde/
gerichte
gerichte
theoretische
leerweg vmbo leerweg vmbo leerweg vmbo
(n=466)
(n=485)
(n=757)

Havo
(n=474)

Vwo
(n=490)

Centraal examen
Schoolsoorten naar etnische diversiteit
Overwegend autochtoon

6,5

6,3

6,3

6,3

6,3

Overwegend allochtoon

6,3

6,1

5,9

5,9

5,6

Overwegend autochtoon,
met een relatief grote groep
allochtonen

6,5

6,3

6,1

6,2

6,1

Overwegend allochtoon,
met een relatief grote groep
autochtonen

6,4

6,0

6,1

6,2

6,3

Discrepantie se-ce
Schoolsoorten naar etnische diversiteit
Overwegend autochtoon

0,1

0,2

0,3

0,1

0,5

Overwegend allochtoon

0,2

0,5

0,6

0,4

0,9

Overwegend autochtoon,
met een relatief grote groep
allochtonen

0,1

0,2

0,5

0,1

0,6

Overwegend allochtoon,
met een relatief grote groep
autochtonen

0,0

0,6

0,5

0,1

0,6

Bron: Inspectie van het Onderwijs, 2009

Leerwinst Zoals eerder beschreven, hangen prestatieverschillen tussen allochtone en autoch­
tone leerlingen in belangrijke mate samen met sociaaleconomische factoren. Dat neemt niet
weg dat veel onderwijsachterstand zich als gevolg daarvan bij migrantengroepen voordoet. Dat
de onderwijskwaliteit juist op scholen met veel allochtone leerlingen vaker onvoldoende is,
maakt het van belang dat scholen goed inzicht hebben in hun bijdrage aan de prestaties van
juist deze groepen. Een goede leerwinstmaat maakt het mogelijk na te gaan of scholen voor de
ene groep leerlingen evenveel weten te bereiken als voor de andere groep. Ook de OECD pleitte
recent voor gerichte aandacht voor het compenserend vermogen van scholen met betrekking
tot onderwijskansen van achterstandsleerlingen (Shewbridge, Kim, Wurzburg en Hostens,
2010).

Het onderwijs in thema’s

| Burgerschap en integratie

285

Tabel 15.4g
Verdeling toezichtarrangementen naar etnische samenstelling leerlingenpopulatie per schoolsoort in het
voortgezet onderwijs per 1 januari 2009 (in percentages, n=2.130)
Totaal
(n=1.962)

Basisberoeps­ Kaderberoeps­ Gemengde/
gerichte
gerichte
theoretische
leerweg vmbo
leerweg
leerweg vmbo
(n=298)
vmbo (n=333)
(n=555)

Havo
(n=371)

Vwo
(n=405)

Minder dan 50 procent allochtone leerlingen
Basis

90

90

91

89

92

89

Zwak

9

10

8

10

8

10

Zeer zwak

1

1

1

1

0

0

Havo
(n=19)

Vwo
(n=10)

Totaal
(n=168)

Basisberoeps­ Kaderberoeps­ Gemengde/
gerichte
gerichte
theoretische
leerweg vmbo leerweg vmbo leerweg vmbo
(n=53)
(n=44)
(n=42)

Meer dan 50 procent allochtone leerlingen
Basis

57

59

59

55

63

40

Zwak

25

19

18

33

26

50

Zeer zwak

18

23

23

12

11

10

Bron: Inspectie van het Onderwijs, 2009

Lokale Educatieve Agenda
Jaarlijks overleg Sinds 2006 zijn schoolbesturen en gemeentebestuur wettelijk verplicht om
jaarlijks overleg te voeren (artikel 167a WPO, artikel 118a WVO). Doel van deze Lokale Educatieve
Agenda (LEA) is het maken van afspraken over het voorkomen van segregatie en het bevorderen
van integratie en het bestrijden van onderwijsachterstanden. Ook de afstemming van inschrij­
vings- en toelatingsprocedures en een evenwichtige verdeling van leerlingen met onderwijsach­
terstanden zijn onderwerp van overleg, evenals de bestrijding van het voortijdig schoolverlaten.
Onderzoek De inspectie deed in 2009 in negen gemeenten een beperkt onderzoek naar het
LEA-beleidsproces om te verkennen hoe het overleg verloopt en tot welke resultaten het leidt
(zie ook Oberon, 2008, 2009). De gemeenten variëren in grootte en liggen verspreid over het
land. De inspectie sprak met sleutelpersonen en gebruikte toezichtgegevens voor een analyse
van de lokale onderwijskwaliteit.
Onderwerpen overleg De LEA, een beleidsdocument dat afspraken tussen LEA-partners
vastlegt, is vaak vastgesteld door de gemeenteraad. Besturen uit het primair en voortgezet
onderwijs en vrijwel altijd ook besturen van roc’s zijn vertegenwoordigd. De LEA-partners
overleggen ten minste enkele malen per jaar. De wettelijk verplichte thema’s komen in vrijwel
alle LEA’s aan de orde in de vorm van bespreking, onderzoek, verslaglegging of via het maken
van afspraken over de uitvoering van beleid. Ook wordt aandacht besteed aan andere onderwer­
pen uit het onderwijs en het jeugdbeleid. Het overleg leidt vrijwel altijd tot formulering van
doelen, soms meetbaar en soms in de vorm van ambities. Slechts een enkele keer zijn indicato­
ren beschikbaar aan de hand waarvan het bereiken van doelen bepaald kan worden.

286

Inspectie van het Onderwijs

|

Onderwijsverslag 2008/2009

15.5 Nabeschouwing
Stagnatie De inspectie stelt voor het derde opeenvolgende jaar vast dat de ontwikkeling van
burgerschap stagneert. Veel scholen hebben wel een aanbod waarmee ze tot op zekere hoogte
aan de burgerschapsverplichting voldoen. De inspectie constateert echter ook dat de ontwikke­
ling van een geëxpliciteerd curriculum, met concreet geformuleerde doelen en een daarop
afgestemd aanbod, weinig vordert. De inspectie sprak eerder van patchwork (Inspectie van het
Onderwijs, 2009a): hoewel een school gebruik kan maken van bestaande activiteiten, bestaat
het risico dat burgerschapsonderwijs blijft steken in een opsomming van losse activiteiten en
projecten. Van belang is echter vooral een over leerjaren en leergebieden samenhangend
aanbod, dat is samengesteld op basis van de competenties die de school aan haar leerlingen als
burgers wil meegeven.
Effecten niet bekend Het is nog niet mogelijk te bepalen wat het huidige burgerschapsonder­
wijs bereikt bij leerlingen, al bieden metingen van competenties op termijn mogelijkheden en
is verkennend onderzoek gaande (Ten Dam, Geijsel, Ledoux en Reumerman, 2008; Driessen,
Mulder, Ledoux, Roeleveld en Van der Veen, 2009). Ledoux, Geijsel, Reumerman en Ten Dam
(2010) laten zien dat zich geen grote verschillen voordoen in de burgerschapscompetenties van
leerlingen. Het is de vraag in hoeverre het beeld dat scholen van hun inspanningen hebben,
overeenstemt met wat leerlingen vinden dat ze leren (Leenders, Veugelers en De Kat, 2008).
Aanvullende maatregelen Een nadere evaluatie van de uitwerking van de burgerschaps­
opdracht in de praktijk verdient overweging. Zo kan duidelijk worden welke factoren nodig zijn
voor succesvol burgerschapsonderwijs. Belangrijk is ook te kijken naar de eﬀecten van burger­
schapsonderwijs op kennis, houding en gedrag van leerlingen. Op basis van zo’n evaluatie komt
in beeld of aanvullende maatregelen wenselijk zijn.
Veiligheid vereist blijvende aandacht Welbevinden en afwezigheid van onveiligheid zijn
condities om met succes onderwijs te volgen, maar ook van belang voor persoonsvorming en
bevordering van verbondenheid met de sociale omgeving. Verreweg de meeste leerlingen en
leraren voelen zich veilig en scholen zijn meer werk gaan maken van veiligheid. Dat was de
laatste jaren al steeds zo.
Voorzorgsbeginsel Toch vraagt het thema onverminderd aandacht. Het maatschappelijk
klimaat, waarvan geweldsincidenten onderdeel zijn, gaat aan scholen niet voorbij. Hoewel
ernstige spanningen of incidenten in Nederland uitblijven, kunnen ze ook hier voorkomen
(HCSS, 2009). De inspectie onderstreept de opmerking van de Wetenschappelijke Raad voor het
Regeringsbeleid over het voorzorgsbeginsel, waarmee bedoeld wordt dat onzekerheden actief
in bespreekbare risico’s worden vertaald (WRR, 2008). Hoewel scholen meer werk maken van
sociale veiligheid, is het de vraag of ze aan dit beginsel voldoen. Aspecten die in dit verband
genoemd kunnen worden zijn openheid, registratie en analyse van incidenten, blijvende
betrokkenheid van iedereen in de schoolorganisatie, handhaving en aandacht voor
risicogroepen.
Onderwijspositie allochtone leerlingen Onderwijsachterstanden worden in belangrijke mate
verklaard door sociaaleconomische factoren en verschillen in opleidingsniveau van ouders.

Het onderwijs in thema’s

| Burgerschap en integratie

Hoewel prestaties van allochtone leerlingen langzamerhand verbeteren, bestaan nog steeds
aanzienlijke verschillen in vergelijking met autochtone leerlingen uit niet-achterstandsgroe­
pen. De samenstelling van scholen verschilt sterk over het land, waarbij segregatie zich het
sterkst voordoet in de vier grote steden.
Kwaliteit schiet tekort De onderwijskwaliteit van scholen met veel allochtone leerlingen
schiet relatief vaak tekort. Recent wees ook de OECD erop dat juist op scholen waarop veel
allochtone leerlingen zitten, relatief vaak sprake is van onvoldoende onderwijskwaliteit
(Shewbridge, Kim, Wurzburg en Hostens, 2010). Toezicht op de onderwijskwaliteit komt juist
deze leerlingen ten goede (aanbiedingsbrief OECD-rapport, minister van OCW 18 februari 2010:
OCW, 2010b). Verbetering van de kwaliteit van juist deze scholen en gerichte aandacht voor het
vermogen van scholen om achterstanden te verkleinen, blijft dan ook urgent. De onderwijskwa­
liteit van scholen waar leerlingen uit achterstandsgroepen naartoe gaan, heeft verbetering
nodig. Goede leraren, sterke schoolleiders en focus op prestaties zijn aangrijpingspunten.
Leerwinst Ook de beschikbaarheid van goede maten voor leerwinst is een belangrijk aan­
dachtspunt. Op basis daarvan is het mogelijk de leerwinst voor speciﬁeke groepen, zoals
allochtone en autochtone achterstandsleerlingen, beter te volgen en scholen nadrukkelijker
aan te spreken waar onderwijsprestaties van speciﬁeke groepen onvoldoende vorderen.

Literatuur
Centraal Bureau voor de Statistiek (2008). Jaarrapport integratie 2008. Den Haag: CBS.
Cito (2009). Terugblik en resultaten 2009. Eindtoets Basisonderwijs Groep 8.
http://www.cito.nl/po/lovs/eb/bestanden/
Dam, G. ten, Geijsel, F., Ledoux, G., & Reumerman, R. (2008). Meetinstrument burgerschapscompeten­
ties. Amsterdam: Universiteit van Amsterdam, Instituut voor de Lerarenopleiding/
SCO-Kohnstamm Instituut.
Driessen, G. (2007). ‘Peer group’ eﬀecten op onderwijsprestaties. Een internationaal review van eﬀecten,
verklaringen en theoretische en methodologische aspecten. Nijmegen: ITS.
Driessen, G., Mulder, L., Ledoux, G., Roeleveld, J. & Veen, I. van der (2009). Cohortonderzoek
COOL5-18. Technisch rapport basisonderwijs, eerste meting 2007/08. Nijmegen/Amsterdam: ITS/SCO.
Dronkers, J. (2007). Ruggengraat van ongelijkheid. Beperkingen en mogelijkheden om ongelijke onderwijs­
kansen te veranderen. Amsterdam: Mets & Schilt.
The Hague Centre for Strategic Studies (HCSS)(2009). OCW beleidsvisie Veiligheid en radicalisering.
Den Haag: HCSS.
Gijsberts, M. (2006). De afnemende invloed van etnische concentraties op schoolprestaties in
het basisonderwijs. Sociologie, 2 (2), 157-177.
Gijsberts, M. & Herweijer, L. (2009). Onderwijs en opleidingsniveau. In: Gijsberts, M. & Dagevos,
J. (red.), Jaarrapport integratie 2009. Den Haag: Sociaal en Cultureel Planbureau.
Hemker, B.T., & Weerden, J. van (2009). Peiling van de rekenvaardigheid en de taalvaardigheid in jaargroep
8 en jaargroep 4 in 2008. Arnhem: Cito.
Herweijer, L. (2008a). Gestruikeld voor de start. De school verlaten zonder startkwaliﬁcatie. Den Haag:
Sociaal en Cultureel Planbureau.

287

288

Inspectie van het Onderwijs

|

Onderwijsverslag 2008/2009

Herweijer, L. (2008b). Segregatie in het basis- en voortgezet onderwijs. In: Schnabel, P. et al,
(red.), Betrekkelijke betrokkenheid. Studies in sociale cohesie. Sociaal en Cultureel Rapport 2008.
Den Haag: Sociaal en Cultureel Planbureau.
Herweijer, L. (2009). Making up the gap. Migrant education in the Netherlands. The Hague: The
Netherlands Institute for Social Research SCP [Ook verschenen als: OECD Thematic review
on migrant education. Country background report for the Netherlands. OECD/Directorate
for Education, Education Policy Committee. March, 2009
Inspectie van het Onderwijs (2005). Onderwijsverslag 2003/2004. Utrecht: Inspectie van Onderwijs.
Inspectie van het Onderwijs (2007). Aandacht voor allochtone studenten in het hoger onderwijs. Utrecht:
Inspectie van het Onderwijs.
Inspectie van het Onderwijs (2008). De staat van het onderwijs. Onderwijsverslag 2006/2007. Utrecht:
Inspectie van het Onderwijs.
Inspectie van het Onderwijs (2009a). De staat van het onderwijs. Onderwijsverslag 2007/2008. Utrecht:
Inspectie van het Onderwijs.
Inspectie van het Onderwijs (2009b). Weerbaar en divers. Onderzoek naar seksuele diversiteit en seksuele
weerbaarheid in het onderwijs. Utrecht: Inspectie van het Onderwijs.
Karsten, S. (2009). School segregation. Paper prepared for EC/OECD Meeting The Labour Market
Integration of Children of Immigrants. Brussels, October 1-2, 2009.
Karsten, S., Felix, C., Ledoux, G., Meijnen, W., Roeleveld, J. & Schooten, E. van (2006). Choosing
segregation or integration? The extent and eﬀects of ethnic segregation in Dutch cities.
Education and Urban Society, 38 (2), 228-247.
Karsten, S., Ledoux, G., Roeleveld, J., Felix, C. & Elshof, D. (2003). School choice and ethnic
segregation. Educational Policy, 17 (4), 452-477.
Ladd, H.F., Fiske, E.B. & Ruijs, N. (2009). Parental choice in the Netherlands: Growing concerns about
segregation. [Paper] Prepared for School Choice ans School Improvement: Research in State,
District and Community Contexts, VanderBilt University, October 25-27, 2009.
(http://www.vanderbilt.edu/schoolchoice/, gezien 08/03/2010).
Lange, M. de & Dronkers, J. (2007). Hoe gelijkwaardig blijft het eindexamen tussen scholen in Nederland?
Discrepanties tussen de cijfers voor het schoolonderzoek en het centraal examen in het voortgezet onderwijs
tussen 1998 en 2005. Working Paper Europees Universitair Instituut.
Ledoux, G., Geijsel, F., Reumerman, R. & Dam, G. ten (2010). Citizenship in young people’s daily lives.
Diﬀerences in citizenship competencies of students in primary and secondary education in the Netherlands.
Te verschijnen.
Leenders, H., Veugelers, W. & Kat, E. de (2008). Moral education and citizenship education at
pre-university schools. Pp. 57-74 in: Oser, F.K. & Veugelers, W. (Eds.), Getting involved. Global
citizenship development and sources of moral values. Rotterdam: Sense Publishers.
Lindo, F. (2008). Interetnische contacten tussen scholieren in het voortgezet onderwijs. Een analyse en
waardering van het onderzoek binnen het paradigma van de contacthypothese. Amsterdam: IMES.
Ministerie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap (OCW)(2008a). Brief van de staatssecretaris van
Onderwijs, Cultuur en Wetenschap, aan de voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal, 8 februari
2008. ‘s-Gravenhage: Sdu Uitgevers (Tweede Kamer, vergaderjaar 2007-2008, kamerstuk
31293, nr. 3).
Ministerie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap (OCW)(2008b). Brief van de staatssecretaris van
Onderwijs, Cultuur en Wetenschap, aan de voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal, 13 mei
2008. ‘s-Gravenhage: Sdu Uitgevers (Tweede Kamer, vergaderjaar 2007-2008, kamerstuk
31293, nr. 14).

Het onderwijs in thema’s

| Burgerschap en integratie

Ministerie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap (OCW)(2008c). Brief van de staatssecretaris van
Onderwijs, Cultuur en Wetenschap, aan de voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal, 16 juni
2008. ‘s-Gravenhage: Sdu Uitgevers (Tweede Kamer, vergaderjaar 2007-2008, kamerstuk
31293, nr. 17).
Ministerie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap (OCW) (2008d), Onderwijs met ambitie. Samen
werken aan de kwaliteit in het Voortgezet Onderwijs. Kwaliteitsagenda Voortgezet Onderwijs 2008-2011.
Den Haag: OCW.
Ministerie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap (OCW) (2009). Brief van de staatssecretaris van
Onderwijs, Cultuur en Wetenschap, aan de voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal, 14 augustus
2009. ‘s-Gravenhage: Sdu Uitgevers (Tweede Kamer, vergaderjaar 2007-2008, kamerstuk
31293, nr. 53).
Ministerie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap (OCW) (2010). Brief van de staatssecretaris van
Onderwijs, Cultuur en Wetenschap, aan de voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal, 18 januari
2010. ‘s-Gravenhage: Sdu Uitgevers (Tweede Kamer, vergaderjaar 2009-2010, kamerstuk
31293, nr. 66).
Ministerie van Onderwijs, Cultuur & Wetenschap (OCW) (2010b). Reactie op het OESO-rapport
Nederland inzake het onderwijs aan migranten. [Brief van de minister aan de voorzitter van de
Tweede Kamer der Staten-Generaal, 18 februari 2010]. Den Haag: OCW
Mooij, T., Wit, W. de & Polman, H. (2008). Sociale veiligheid in het Voortgezet (Speciaal) Onderwijs
2006-2008. Nijmegen: ITS.
Neuvel, J. (2009a). Monitor Sociale Veiligheid in de mbo-sector 2008. Deel 1: Deelnemers. CINOP/ECBO.
Neuvel, J. (2009b). Monitor Sociale Veiligheid in de mbo-sector 2008. Deel 2: Personeel. CINOP/ECBO.
Oberon (2008). De Lokale Educatieve Jaaragenda 2008. Utrecht: Oberon.
Oberon (2009). De Lokale Educatieve Jaaragenda 2009. Utrecht: Oberon.
Onderwijsraad (2007). De verbindende schoolcultuur. Hoe kan een gezamenlijke schoolcultuur verschillen
overbruggen? Den Haag: Onderwijsraad.
Radstake, H. (2009). Teaching in diversity. Teachers and pupils about tense situations in ethnically heteroge­
neous classes. Antwerpen: Garant.
Rekers-Mombarg, L.T.M., Harms, G.J. & Werf, M.P.C. van der (2009). Discrepanties tussen
schoolexamen- en centraal examencijfer bij allochtone leerlingen. Omvang en verklaringen.
Pedagogische Studiën 86, 425-442.
Roede, E., Karsten, S., & Leeman, Y. (2007). Een kwestie van perspectief? Etniciteit en cultuur in conﬂicten
op scholen voor basisonderwijs en voortgezet onderwijs. Den Haag: NCIS Institute.
Shewbridge, C., Kim, M., Wurzburg, G. & Hostens, G. (2010). OECD Reviews of migrant education.
Netherlands. Paris: OECD.
Turkenburg, M., & Vogels, R. (2009). Onderwijs. In: Bijl, R. et al. [red.], De sociale staat van Nederland
2009. Den Haag: Sociaal en Cultureel Planbureau.
Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid (2006). De verzorgingsstaat herwogen. Over
verzorgen, verzekeren, verheﬀen en verbinden. Den Haag: WRR.
Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid (2008). Onzekere veiligheid. Verantwoordelijkheden
rond fysieke veiligheid. Den Haag: WRR.
Wolﬀ, R. (2007). Met vallen en opstaan. Een onderzoek naar in-, door- en uitstroom van niet-westerse
allochtone studenten in het Nederlandse Hoger Onderwijs (1997-2005). Utrecht: Echo.
Wolfgram, P. (2009). Leerlingen, basisscholen en hun buurt. Een onderzoek naar de samenstelling van
schoolpopulaties en buurtpopulaties. Amsterdam: Kenniscentrum Gemengde Scholen.

289

290

Inspectie van het Onderwijs

|

Onderwijsverslag 2008/2009

Afkortingen
aoc
AWB

agrarisch opleidingscentrum
Algemene wet bestuursrecht

BaMa
bbl
bol
bpv
bsa
bve

Bachelor Masterstructuur
beroepsbegeleidende leerweg
beroepsopleidende leerweg
beroepspraktijkvorming
bindend studieadvies
beroeps- en volwasseneneducatie

CBS
ce
CEVO
Cﬁ
cgo
Cito
Cluster 1
Cluster 2
Cluster 3

Crebo
Croho
CvI

Centraal Bureau voor de Statistiek
centraal examen
Centrale Examencommissie Vaststelling Opgaven
Centrale Financiën Instellingen
competentiegericht onderwijs
Centraal instituut voor toetsontwikkeling
Onderwijs aan blinde en slechtziende kinderen
Onderwijs aan auditief en communicatief gehandicapte kinderen
Onderwijs aan lichamelijk, verstandelijk en meervoudig gehandicapte
kinderen
Onderwijs aan leerlingen met gedragsstoornissen, aan zeer moeilijk
opvoedbaren, langdurig zieken en leerlingen aan pedologische
instituten
Centraal Register Beroepsopleidingen
Centraal Register Opleidingen Hoger Onderwijs
Commissie voor de Indicatiestelling

DUO

Dienst Uitvoering Onderwijs

EVC

Erkennen Verworven Competenties

G4
GGD
GKC

de vier grote steden: Amsterdam, Rotterdam, Den Haag en Utrecht
Gemeentelijke Gezondheidsdienst
Groene Kenniscoöperatie

havo
hbo
ho

hoger algemeen voortgezet onderwijs
hoger beroepsonderwijs
hoger onderwijs

ISBO

Islamitische Schoolbesturen Organisatie

JOB

Jongeren Organisatie Beroepsonderwijs

Cluster 4

Afkortingen

291

KIGO
KNAW

Kennis en innovatie Groen Onderwijs (tot 2009: RIGO)
Koninklijke Nederlandse Akademie van Wetenschappen

LPBO
LEA
lio
LNV
lwoo

Landelijk Platform Beroepsonderwijs
Lokale Educatieve Agenda
leraar in opleiding
Ministerie van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit
leerwegondersteunend onderwijs

mavo
mbo
MR

middelbaar algemeen voortgezet onderwijs
middelbaar beroepsonderwijs
Medezeggenschapsraad

NTC
NVAO

Nederlandse Taal en Cultuur
Nederlands-Vlaamse Accreditatieorganisatie

OCW
OECD

Ministerie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap
Organisation for Economic Co-operation and Development

pabo
po
PrO

pedagogische academie voor het basisonderwijs
primair onderwijs
praktijkonderwijs

rec
RIGO
RMC
roc

regionaal expertisecentrum
Regeling Innovatie Groen Onderwijs (vanaf 2009: KIGO)
Regionaal Meld- en Coördinatiepunt
regionaal opleidingscentrum

sbo
se
so

speciaal basisonderwijs
schriftelijk examen
speciaal onderwijs

vavo
VBI
vmbo
vo
VSNU
vso
vsv
vve
vwo

voortgezet algemeen volwassenenonderwijs
visiterende en beoordelende instantie
voorbereidend middelbaar beroepsonderwijs
voortgezet onderwijs
Vereniging van Samenwerkende Nederlandse Universiteiten
voortgezet speciaal onderwijs
voortijdig schoolverlaten
voor- en vroegschoolse educatie
voorbereidend wetenschappelijk onderwijs

WEB
WEC
Wet BIO
WHW

Wet educatie en beroepsonderwijs
Wet op de expertisecentra
Wet Beroepen in het onderwijs
Wet op het hoger onderwijs en wetenschappelijk onderzoek

292

Inspectie van het Onderwijs

WIO
WMO
WMS
wo
WOT
WPO
WSNS
WURKS
WVO

|

Onderwijsverslag 2008/2009

Werken in het Onderwijs
Wet maatschappelijke ondersteuning
Wet medezeggenschap op scholen
wetenschappelijk onderwijs
Wet op het onderwijstoezicht
Wet op het primair onderwijs
Weer Samen Naar School
Wageningen University and Researchcentre Knowledge Sharing
Wet op het voortgezet onderwijs

Trefwoorden

293

Trefwoorden
Aangepast arrangement
28

Bachelor-masterstelsel (bachelor, master)
147

Aangewezen onderwijs
148

Basisarrangement
47, 88

Accreditatie(stelsel)
146-148, 150, 151, 156, 159

Basisberoepsgerichte leerweg
15, 62, 65, 68-70, 72, 83, 115, 131, 135, 232, 233,
242, 244-246, 256, 264, 279, 280, 284, 285

Achterstanden (taal, rekenen)
17, 23, 44-46, 79, 194, 195, 205, 222, 230, 272,
281, 285, 287

Basisvaardigheden
32, 71, 192, 193, 202, 206

Afstandsonderwijs
47, 77, 115

Begeleidingsplan
88, 92, 94

Afstemming van het onderwijs
41, 60, 66, 197, 210, 233

Beginnende leraren
19, 210, 214, 215, 217

Allochtone leerlingen
21, 192, 194, 217, 229, 232, 240, 246-249, 272,
273, 278, 279, 281-285, 287

Beroepsbegeleidende leerweg (bbl)
113

Allochtone studenten
108, 114, 125, 149, 151
Aoc
110, 132, 175, 181, 188
Arbeidsmarkt
25, 72, 73, 80, 101, 108, 113, 114, 121, 125, 216,
217, 273

Beroepskolom
119, 130, 133, 134, 136-138, 140
Beroepsopleidende leerweg (bol)
73, 113
(Besluit) bekwaamheidseisen
211, 215, 216

Artikel 23
36

Besturen/bevoegd gezag
13, 14, 18, 19, 21, 23, 25, 26, 33, 34, 36-39, 42, 46,
48-51, 63, 89-91, 99-101, 165, 174-186, 188, 193,
199-201, 206, 217, 229, 234, 285, 286

Asielzoekersscholen
42, 43

Bestuurlijk vermogen
176, 181

Associate degreeprogramma’s
147, 148

Betrouwbaarheid diploma’s
23, 156

B3-scholen
164-168

Bindend studieadvies
155, 156

294

Inspectie van het Onderwijs

|

Onderwijsverslag 2008/2009

Bovenbouw
44, 60, 64, 68, 69, 72, 74, 78, 80, 85, 131, 167,
224-226, 249, 278-280
Brede scholen
32, 45, 132, 248

Daltonscholen
37
Denominatie
36, 37

Buitenschoolse opvang
20, 32, 46, 50, 51

Didactisch handelen
12, 17, 41, 64, 66, 85, 92, 111, 112, 196-198,
201-203, 211, 213, 214, 226

Burgerschap
12, 21, 22, 272-275, 286

Diplomaregister
146, 157

Centraal examen
15, 21, 24, 25, 60, 64, 69, 70, 74, 75, 130, 132,
222, 233, 234, 240, 242, 244-250, 254, 256, 257,
282-284

Diplomarendement
137, 138, 151, 153

Cluster 1
88, 89, 91-96, 99, 103
Cluster 2
88-90, 92, 94, 97, 98, 228, 229
Cluster 3
89, 90, 94, 97-99, 105
Cluster 4
20, 88-90, 94, 96-99, 105, 227-229
Commissie Don
174, 180-182
Commissie voor de indicatiestelling (CvI)
89, 91, 96, 98

Discriminatie
273, 276, 277
Doorlopende leerlijnen
153, 205
Doorstroom
73, 113, 130, 133, 135-137, 140, 142, 154, 282
Eindtermgericht
14, 25, 111, 112, 117, 119, 240, 250, 251
Evc-code
108, 252
Evc-procedure
108, 122, 157, 160, 240, 252-255
Examencommissie
146, 155, 157, 159, 240, 252-254

Competentiegericht (onderwijs, opleidingen)
14, 25, 108, 111, 112, 117-119, 124, 125, 139, 140,
240, 250, 251

Exameninstelling
24, 60, 73-75, 245

Crebo-naam
123, 124, 252

Examenproduct
25, 116, 117, 125, 240, 250, 251, 254

Dagscholen
47, 77

Financieel toezicht
175, 181, 182

Trefwoorden

295

Fraude
184

Islamitisch onderwijs
37

Fysiek geweld
80, 276, 277

Jaarrekening
49, 176-179

G4
34, 45, 67, 68-70, 90, 229, 248, 277-280

Jaarverslag
12, 21, 74, 108, 112, 117, 118, 125, 126, 174-177, 182,
184-186

Gemengde/theoretische leerweg
15, 62, 65, 68-70, 74, 80, 84, 115, 130-133, 140,
242, 244, 246, 248, 256, 257, 264, 279, 280, 285
GKC (Groene Kenniscoöperatie)
139
Groen onderwijs
108, 130, 139, 141, 248

Jenaplanscholen
37
Kaderberoepsgerichte leerweg
15, 24, 62, 65, 68-70, 83, 115, 131, 140, 232, 240,
242, 244-246, 248, 256, 264, 278-280, 284, 285
Kapitalisatiefactor
182

Handelingsplan
17, 20, 41, 61, 73, 79, 91-96, 101, 103, 105, 197,
201, 225, 233

KIGO (Kennis en Innovatie Groen Onderwijs)
139, 140

Homoseksualiteit
276, 277

Kinderopvang
46, 47, 50

Huisvesting
70, 174, 180, 181, 184-186

Klachtenbehandeling, klacht
46, 108, 117-120, 125, 155, 227, 276

Inburgering
42

Klachtenregeling
108, 120

Indicatie, herindicatie, indicatiestelling
23, 61, 78, 79, 88, 89, 91, 92, 96-99, 176, 228-234

Klassenmanagement
56, 210, 212, 217, 260, 268

Instroom
19, 42, 70, 71, 114, 124, 133, 134, 137, 146, 148,
154, 210, 214, 217, 218, 282

Kleine basisscholen
22, 234

Instructie
17, 35, 37, 40, 41, 51, 56, 65, 95, 104, 105, 119,
203, 210-213, 217, 226, 243
Intensief toezicht (geïntensiveerd toezicht)
111

Kleutergroepverlenging
43
Knip (harde, zachte)
46, 154
Kredietcrisis/economische crisis
75, 146, 148, 181, 210, 216, 218

296

Inspectie van het Onderwijs

|

Onderwijsverslag 2008/2009

Krimpende bevolking
35
Kwaliteitsagenda
14, 151, 193, 214, 278, 284
Kwaliteitszorg
12, 17, 18, 24, 37, 39, 40-42, 46, 51, 56, 60, 64-66,
74, 80, 85, 92, 101, 104, 118, 146, 147, 150, 159,
170, 171, 192, 197, 198, 201, 203, 249
Landbouwonderwijs
72
Leerlingenzorg
12, 17, 18, 22, 23, 39, 41, 51, 66, 88, 89, 91, 92,
101, 103-105, 167, 197, 198, 201, 202, 222, 223,
225, 227, 229-231, 233, 234
Leerlinggebonden budget
96, 222
Leerlinggewicht
21, 34, 174, 184, 186, 193, 194, 284
Leerlijn
22, 153, 204, 205, 222-224, 226
Leerplicht
43, 100, 165, 166, 168
Leerplichtwet
164-167, 170, 171
Leerstofaanbod
16, 39, 40, 51, 66, 74, 85, 91, 92, 103, 105, 167,
170, 171, 203, 204, 211, 266, 267
Leerwegondersteuning
20, 22, 79, 222, 224, 230, 247, 257
Leonardoscholen
32, 44

Leraren
16-19, 22, 23, 35, 39, 41, 51, 56, 71, 74, 85, 91,
93-95, 104, 105, 130, 132, 133, 139, 147, 151,
165-167, 170, 171, 181, 196-198, 201-203, 205, 206,
211-218, 223, 225, 226, 233, 235, 241, 243, 248,
249, 260, 263, 266, 272, 274, 276, 278
Lerarenopleiding
18, 19, 35, 121, 136, 149, 151, 210, 214, 216-218
Lerarentekort
18, 19, 149, 210, 211, 214, 216-218
Lesuitval
266, 268
Lwoo
23, 72, 83, 132, 141, 204, 222, 223, 230-235, 246,
247, 257, 264
Maatschappelijke stage
75
Master
148, 150, 154, 225
Montessorischolen
37
Naleving
12, 19-21, 32, 47, 51, 61, 77, 89, 101, 102, 109, 110,
122-125, 158, 175, 179, 183, 184
Niet-bekostigd onderwijs
115, 118, 164, 165, 167, 245
Niet-bekostigde exameninstellingen
74, 75
Noordelijke provincies
33, 34, 62, 229
NTC (Nederlandse taal en cultuur)
47, 77

Trefwoorden

NVAO
146, 150, 214
Onbevoegde leraren
18, 210, 215, 217

297

Praktijkonderwijs
12, 13, 15, 22, 28, 40, 60-62, 72, 73, 78-80, 83,
115, 222, 224, 227, 228, 243, 274-276
Proﬁelen
72, 73, 121, 147, 240, 253

Onderbouw
44, 64, 67, 68, 72, 78, 85, 131, 151, 171, 204, 205,
224, 247

Regionaal expertisecentrum
89

Onderwijstijd
19, 20, 25, 32, 40, 41, 43, 44, 50, 51, 56, 57, 61,
76-79, 85

Rekenen
14-17, 21, 44, 55, 56, 93, 101, 153, 154, 170,
192-199, 201, 202, 204-206, 230, 233, 243, 282

Ontwikkelingsperspectief
40, 42, 95

Rendement
12, 64, 67-69, 117, 131, 132, 137, 138, 140, 151, 153,
183

Opbrengsten
12, 15, 17, 18, 25, 26, 32, 33, 38-42, 45-47, 51, 55,
56, 60, 62, 64-68, 70, 71, 85, 91, 92, 101, 104,
108, 110-115, 118, 131, 132, 151, 160, 170, 171, 193,
196, 198, 199, 206, 249, 278, 284

Resultaatgericht onderwijs
41
RIGO (Regeling Innovaties Groen Onderwijs)
139, 140

Opbrengstgericht werken
12, 17, 18, 26, 41, 192, 193, 195, 196, 198, 199, 201,
202, 205, 206, 226

Risicoanalyse
33, 89, 168, 269

Opleidingsnamen
109, 123, 124, 158

Rugzak(leerling)
20, 22, 88, 89, 94, 97, 98, 222, 223, 226-231, 234

Ouderbijdrage
20, 21, 32, 47-49, 51, 61, 77

Rutte-regeling
76

Pabo
18, 19, 136, 192, 201, 206, 214, 215, 217

Samenwerkingsverbanden
36, 79, 90, 151, 175, 180, 182, 183, 225

Passend onderwijs
23, 98, 223, 229, 231

Schakelklassen
32, 44

Plusklassen
32, 44

Scholen in het buitenland
47

PPON
202

Schoolexamen
24, 60, 64, 70, 74, 75, 85, 130, 132, 233, 234, 240,
242, 244-249, 256, 257, 283, 284

298

Inspectie van het Onderwijs

|

Onderwijsverslag 2008/2009

Schoolgroep
34, 35

Technasium
73

Schoolgrootte
35, 36, 227

Techniekonderwijs
45

Schoolklimaat
56, 71, 92, 104, 263

Thuiszitters
100

Schoolplan, schoolgids
20, 32, 45, 47-51, 57, 74, 77, 170, 171

Toegankelijkheid
113, 120, 146, 147, 153, 267

Schorsen en verwijderen
79, 80, 268

Topinkomens
177, 185, 186

Schrijfonderwijs
192, 202-204

Tweede fase
72, 76

Segregatie
272, 278, 280-282, 284, 285, 287

Uitstroom
15, 25, 42, 70, 73, 91, 103, 105, 112-115, 124, 135,
143, 158, 216, 250, 251

Sekseverschillen
24, 88, 113, 193, 195, 245, 247
Sociale veiligheid
56, 66, 85, 104, 260, 266, 267, 272, 273, 276, 277,
287

Uitval
23, 76, 85, 115, 136-138, 146, 151-153, 160, 193,
197, 210, 217, 218, 231, 233, 240, 260-268
Universiteit
139, 146-148, 150-154, 156, 159, 175, 181

Speciaal basisonderwijs
12-16, 22, 28, 32, 41, 42, 55, 99, 180, 188, 195,
222, 224, 227, 228, 274, 275

Vakinstelling
110, 175, 180, 181, 188

Speciﬁeke onderwijsbehoeften
20, 40, 55, 223, 226

Vavo
60, 74, 76

Spijbelen
122, 262, 277

Veiligheid
42, 46, 64, 104, 111, 267, 272, 277, 278, 286, 287

Staatsexamen
167, 168

Verlenging kleuterperiode
43

Startkwaliﬁcatie
72, 76, 231, 260, 261, 268

Verschil schoolexamen-centraal examen
70, 242, 244

Taalonderwijs
44, 192, 202, 204

Vertraging
152-154, 282

Trefwoorden

Vertrouwensinspecteur
276
Verzuim
20, 64, 85, 109, 122, 124, 260, 266, 268
Voor- en vroegschoolse educatie
32, 44-46
Voortgezet speciaal onderwijs
12-15, 17, 20, 22, 28, 40, 61, 88-91, 96, 97, 99,
101, 102, 222, 224, 230, 269, 274-276
Voortijdig schoolverlaten
20, 109, 112, 122, 124, 125, 260-269, 282, 285
Vrijescholen
37
Zittenblijven
32, 43, 262
Zwakke mbo-opleidingen
110
(zeer) Zwakke scholen
12-14, 18, 26, 28, 32-34, 37-39, 41-43, 51, 60,
62-64, 66, 67, 71, 80, 81, 88-90, 96, 101, 174, 182,
183, 193, 198-200, 230, 242, 272
Zorg en begeleiding
40-42, 46, 60, 64-66, 79, 85, 170, 171
Zorgleerlingen
20, 22, 41, 51, 56, 197, 215, 222-224, 227, 229,
230, 241
Zorgplicht
61, 79, 108, 120, 121, 229

299

300

Inspectie van het Onderwijs

|

Onderwijsverslag 2008/2009

Colofon
Publicatie

Inspectie van het Onderwijs

Projectleiding

Leon Henkens (portefeuillehouder)
Gerry Reezigt (projectleider)
Machteld Swanborn (coördinator data-analyse)

Projectondersteuning

Brenda Boon (projectmedewerker)
Evelien Evenhuis (documentatie)
Ineke van Kampen (wetenschappelijk medewerker)

Redactie

Anne Bert Dijkstra
Inge de Wolf

Redactie hoofdstukken

Kees van Baak
Anne Bert Dijkstra
Dré van Dongen
Inge Drewes
Hans Knigge
Anja Knuver
Mineke Laman
Gerry Reezigt
Chris Triemstra
Marianne van der Veen
Jos Verkroost
Bruno Vreeburg
Bert de Vries
Inge de Wolf
Ingrid Wijgh

Data-analyse

Maarten Balvers
Els de Greef
Mienke van der Heijden
Gabriëlle Hilbers
Karel Pagrach
Elma Rohde
Wilfried Ruiter
Margriet van der Sluis
Geertje van der Wal

Communicatie

Melanie Cramer-Mulder
Rutger van Dijk
Petra Hakvoort
Daisy Hombergen
Jan-Willem Swane

Colofon

301

Vormgeving

Blik graﬁsch ontwerp, Utrecht

Fotograﬁe

Feike Santbergen

Met dank aan

Bartiméus, Zeist
Hogeschool Utrecht: centrum voor natuur en techniek
Jhr. mr. H.M.J. van Asch van Wijckschool, Utrecht
St. Gregorius College, Utrecht
UniC Utrecht
Wellant College, Houten

Drukwerk

Roto Smeets GraﬁServices

Met medewerking van

Marian Arts
Jan Willem Baten
Nico Bollen
Jet ten Brinke
Christa Broeren
Bep Corporaal
Hans Dekkers
Corrie Doeleman
Herman Franssen
Peter Fröling
Ben de Goei
Vera Gombert
Lidwien Heerkens
Rob Hovemann
Marian Hulshof
Roelien Jonker-Rozendaal
Suzan Klaver
Dorothé Kok
Hans van der Laan
Kim Lincklaen Arriëns
René Loep

Frits Lont
Jan Willem Maijvis
Hanneke Marinus
Wim Oehlen
Piet van de Pol
Klari-Janne Polder
Hans de Pooter
Els de Ruijter
Jan Rijkers
Hellen Rijnja-van Leeuwen
Anne-Marie van Rijsbergen
Cees van Rooijen
Ben Sanders
Kees Santbergen
Anita Schilperoort
Marieke Simonse-Bakker
Greet Theunissen
Obe de Vries
Jaco Wijsman
Marjan Zebregs

302

Inspectie van het Onderwijs

|

Onderwijsverslag 2008/2009

Bestellen
Exemplaren van deze publicatie zijn te bestellen bij Postbus 51 onder vermelding van het
ISB-nummer 978-90-8503-209-0 of Postbus 51-nummer 22DW2010B204
Verkoopprijs € 15,00

Postbus 51
Postbus 51 is een informatieloket van de overheid. U kunt bellen naar 0800-8051 (gratis), elke
werkdag van 08.00 tot 20.00 uur of informatie opzoeken op www.rijksoverheid.nl

Auteursrechten voorbehouden
Gehele of gedeeltelijke overname of reproductie van de inhoud van deze uitgave op welke wijze
dan ook, zonder voorafgaande schriftelijke toestemming van de auteursrechthebbende is
verboden, behoudens de beperkingen bij de wet gesteld. Het verbod betreft ook gehele of
gedeeltelijke bewerking.
Aan de totstandkoming van deze uitgave is de uiterste zorg besteed. Voor informatie die
nochtans onvolledig of onjuist is opgenomen, aanvaardt de Inspectie van het Onderwijs geen
aansprakelijkheid.
Copyright © 2010, Inspectie van het Onderwijs, Nederland
Inspectie van het Onderwijs
Postbus 2730
3500 GS Utrecht
T (088) 669 6000
www.onderwijsinspectie.nl

Deze publicatie is ook te vinden op www.onderwijsinspectie.nl.