advies van de raad voor het openbaar bestuur

VAN CRISIS
NAAR OPGAVE

over de blijvende gevolgen van de corona­pandemie voor gemeenten en openbare lichamen
in caribisch nederland

de raad voor het openbaar bestuur
is een onafhankelijk adviesorgaan van de
regering en het parlement. De ROB
­adviseert – gevraagd of op eigen initiatief
– over de inrichting en het functioneren
van het openbaar bestuur en de beleids­
matige aspecten van financiële verhoudin­
gen ­tussen Rijk, gemeenten en provincies.
Extra aandacht gaat uit naar de beginselen
van democratie en rechtsstaat.
wettelijke verankering
De ROB is ingesteld bij Wet van
12 december 1996 (Wet op de raad voor het
openbaar bestuur, Staatsblad 1996, nr. 623).
Per 1 juli 2017 is de adviesfunctie van de
Raad voor de financiële verhoudingen (Rfv)
overgedragen aan de Raad voor het
Openbaar Bestuur. De Rfv was ingesteld
bij wet van 21 februari 1997.
De geschiedenis van de Raad voor het
Openbaar Bestuur (ROB) gaat terug tot
in 1960. Toen werd de Raad voor de
­gemeentefinanciën (Rgf) opgericht.
In 1965 werd de Raad voor de Territoriale
Decentralisatie (RTD) ingesteld. Beide zijn
voorlopers van de huidige Raad voor het
Openbaar Bestuur.

werkwijze
Adviesaanvragen kunnen van alle
minis­teries en van de beide Kamers der
Staten-Generaal afkomstig zijn. De ROB
baseert zijn adviezen op bestuurlijke kennis
en ­ervaring, state of the art wetenschappe­
lijke inzichten en kennis­name van opinies
en inzichten uit de samenleving. Ook via
andere activiteiten (lezingen, rondetafel­
gesprekken, congressen, inleidingen) levert
de ROB een bijdrage aan het politiek-­
bestuurlijke en maatschappelijke debat
over het functioneren van het openbaar
bestuur en de democratie.
samenstelling
De Raad bestaat uit een voorzitter en acht
leden die worden benoemd bij Koninklijk
Besluit. Zij zijn geselecteerd op basis van
hun deskundigheid en maatschappelijke
ervaring. Daarnaast kan de Raad voor
­projecten tijdelijke raadsleden aanstellen.
staf
Een compacte staf ondersteunt de ROB.
De secretaris en zijn medewerkers leggen
over hun werk verantwoording af aan de
Raad.
adresgegevens
Bezoekadres: Korte Voorhout 7
Postadres: Postbus 20011
2500 EA Den Haag
T 070 426 7540
E info@raadopenbaarbestuur.nl
www.raadopenbaarbestuur.nl
@Raad_ROB

Vormgeving: Studio Tint, Den Haag
© maart 2022 Raad voor het Openbaar Bestuur
isbn/ean 978-90-5991-139-0
nur 805

Voorwoord

Op het moment dat de Tweede Kamer zijn adviesvraag die aan dit advies
ten grondslag ligt naar de Raad voor het Openbaar Bestuur verzond, zette
Europees Nederland zich schrap voor een nieuwe, zich aanzwellende golf van
coronabesmettingen. Het was eind november 2020 en langzaam daalde het
besef in dat het een lange en donkere winter zou worden. De hoop en ver­
wachting op dat moment was dat de vaccinaties ons uit de crisis zouden hel­
pen, maar de vaccins lieten toen nog op zich wachten.
Die tweede golf in de winter van 2020-2021 was een tegenvaller. Het land,
zowel het Europese als het Caribische deel, had zich kranig en in grote saam­
horigheid door de eerste golf in de lente van 2020 geslagen. Het leidde tot
versoepelingen aan het begin van de zomer van 2020 en experts spraken de
verwachting uit dat zich slechts nog op regionale schaal enkele uitbraken
zouden voordoen die vervolgens met regionale maatregelen onder controle
konden worden gebracht. Het oplopen van het aantal besmettingen bij het
begin van de herfst van 2020 en de onbeheersbaarheid van die toename was
zowel een zware tegenvaller als ook een harde les dat niet alles maakbaar en
stuurbaar is.
Een half jaar later, in de lente van 2021, leek die les alweer uit zicht verdwenen.
De vaccinatiecampagne was vol op stoom en een nieuw optimisme dat de
coronacrisis nu echt bijna voorbij zou zijn kreeg ons in bezit. Alweer moesten
we na de zomer van 2021 ervaren dat het coronavirus onvoorspelbaarder en
het verloop van de pandemie grilliger is dan deskundigen en beleidsmakers
verwachtten en zouden willen.
Die ongrijpbaarheid heeft de Raad uiteraard parten gespeeld bij de aan­
pak van dit adviestraject. Maar dat is ongemak in het klein dat hooguit een
bescheiden metafoor mag zijn voor het beroep dat het virus en de pandemie
op de veerkracht, flexibiliteit en improvisatievermogen van gemeenten en
de openbare lichamen in Caribisch Nederland hebben gedaan. Zelfs als het
de Haagse politiek was die de besluiten nam, waren het de gemeenten en
de openbare lichamen die veelal verantwoordelijk waren voor de uitwerking
en uitvoering van de maatregelen. De Raad vindt het daarom terecht dat de
Tweede Kamer met zijn adviesvraag blijk geeft oog te hebben voor de pittige
opgave waarvoor gemeenten en openbare lichamen de afgelopen twee jaar
hebben gestaan.

3

van crisis naar opgave – advies van de raad voor het openbaar bestuur

De Raad heeft met dit advies geenszins de ambitie gehad om een evaluatie
van de aanpak van de coronacrisis op te stellen. Dat ziet hij niet als zijn taak.
Een pandemie zoals we die afgelopen twee jaar hebben meegemaakt, kent in
dit tijdperk geen precedent. Het zou van gemakzucht getuigen als we de zeer
ongebruikelijke situatie waarin we met elkaar hebben verkeerd en deels nog
verkeren gebruiken om mensen de maat te nemen die in het oog van de crisis
het lef hadden om verantwoordelijkheid te nemen. Het zou bovendien een
gemiste kans zijn om te leren over het functioneren van het openbaar bestuur
onder extreme en in zeer complexe omstandigheden.
Dat is wat de Raad dan ook met dit advies wél beoogt: signaleren, verklaren
en leren. Zodat de overheid bij een volgende crisis van een dergelijke omvang
weer een beetje beter is voorbereid op het onverwachte en de aanpak beter
kan inbedden in gepaste bestuurlijke verhoudingen en een systeem van
democratische kaderstelling en controle.
Voor dit advies heeft de Raad met vele mensen gesproken. In Bijlage II staan
de mensen vermeld die bereid waren hun ervaringen en inzichten over de
coronacrisis met ons te delen. Wij willen hen hartelijk danken voor hun open­
hartigheid; zonder hen had de Raad dit advies niet kunnen schrijven. Uiteraard
is alleen de Raad aanspreekbaar op en verantwoordelijk voor het eindresul­
taat dat voor u ligt.
Het advies is voorbereid door een werkgroep met de Raadsleden Huri Sahin,
prof. Katrien Termeer en Peter Verheij en vanuit de staf door Bart Coster die de
pen voerde met medewerking van Michael Mekel.

Han Polman
Voorzitter Raad voor het Openbaar Bestuur

4

Rien Fraanje
Secretaris-directeur

Inhoud

Voorwoord

3

Advies: Van crisis naar opgave

7

1

Inleiding
1.1
De coronacrisis en adviesaanvraag
1.2
Interpretatie van de adviesaanvraag
1.3
Leeswijzer

15
15
15
17

2

Nieuwe bestuurlijke verhoudingen
2.1
Inleiding
2.2
Nieuwe samenwerking
2.3
De grote rol van de veiligheidsregio
2.4
Centraal aansturen versus decentraal afwijken
2.5
Grensregio’s
2.6
Bestuurlijke verhoudingen in en met Caribisch Nederland
2.7
Slot

18
18
18
19
21
25
27
32

3

Lokale democratie op afstand
3.1
Inleiding
3.2
Gemeenteraden op afstand
3.3
Digitaal vergaderen
3.4
Inspraak en participatie
3.5
Lokale democratie in Caribisch Nederland
3.6
Slot

34
34
34
37
40
42
43

4

Bestuurlijk vermogen voor nieuwe en verborgen problematiek
4.1
Inleiding
4.2
Mensen en middelen tijdens de coronacrisis
4.3
Nieuwe problemen, nieuwe kansen
4.4
Lokaal leiderschap
4.5
Bestuurlijk vermogen in Caribisch Nederland
4.6
Slot

45
45
45
47
51
54
59

5

van crisis naar opgave – advies van de raad voor het openbaar bestuur

5

Conclusie en aanbevelingen: lessen voor de blijvende corona-opgave
5.1
Inleiding
5.2
Richting een nieuw normaal voor de bestuurlijke verhoudingen
5.3
Lokale democratie: beraadslaging en besluitvorming weer
dichter bij de mensen
5.4
Bestuurlijk vermogen: mensen en middelen voor de coronaopgave
5.5
Aanbevelingen betreffende Caribisch Nederland

61
61
62
64
66
67

Bijlage I

Adviesaanvraag

70

Bijlage II

Gevoerde gesprekken

73

Bijlage III

Geraadpleegde literatuur

76

Bijlage IV

Samenstelling Raad voor het Openbaar Bestuur

81

6

Advies: Van crisis naar opgave

Twee jaar nu is Nederland en de rest van de wereld in de ban van corona. De
coronapandemie en de maatregelen ter bestrijding daarvan hebben weinig
in onze wereld onaangeroerd gelaten. De Raad voor het Openbaar Bestuur
(hierna: de Raad) heeft zich op verzoek van de Tweede Kamer gebogen over
de bestuurlijke en financiële gevolgen van de coronacrisis voor gemeenten en
de openbare lichamen Bonaire, Sint Eustatius en Saba. Dit heeft hij gedaan
aan de hand van zijn Wegingskader goed openbaar bestuur. Om te kunnen
spreken van goed bestuur moet een overheid volgens de Raad beschikken
over voldoende bestuurlijk vermogen, de rechtsstaat in ere houden en op een
democratische manier de wensen van burgers omzetten in beleid. Op grond
van dit wegingskader en de omstandigheden van de coronacrisis heeft de
Raad zich gericht op de gevolgen van corona voor gemeenten en openbare
lichamen op drie gebieden: de bestuurlijke verhoudingen van gemeenten en
openbare lichamen met andere overheden, het functioneren van de lokale
democratie en ten slotte het bestuurlijke vermogen van gemeenten en open­
bare lichamen.
Lang in crisismodus
De meest algemene les die de Raad trekt uit de afgelopen twee jaren is dat
Nederland lang in een crisismodus heeft verkeerd. Het bestempelen van een
bepaalde periode tot een crisis legitimeert het prioriteren van daadkracht
boven democratische legitimiteit en rechtsstatelijkheid. Als deze prioritering
lang aanhoudt, doet dit langzaam maar zeker afbreuk aan onze democrati­
sche rechtsstaat, met onwenselijke gevolgen voor overheid en samenleving:
warrige bestuurlijke verhoudingen tussen gemeenten, veiligheidsregio’s en
rijksoverheid en een lokale democratie die letterlijk en figuurlijk op afstand
stond, de nadelen die Caribisch Nederland ondervond van centrale besluit­
vorming over de coronamaatregelen, de grote moeite die het kostte om de
‘Haagse’ coronaregels passend te maken voor de situatie in Caribisch Neder­
land, met tot gevolg moeizame bestuurlijke verhoudingen, een lokale demo­
cratie op afstand en een afgenomen bestuurlijk vermogen.
In plaats van de coronapandemie nog langer als crisis te behandelen wordt
het nu tijd dat het openbaar bestuur corona gaat aanpakken als blijvende
opgave waarbij bestuurlijk vermogen, democratie en rechtsstaat met elkaar
in balans zijn. Hiermee wil de Raad niet zeggen dat de coronapandemie geen
grote gevolgen meer zal hebben voor de samenleving. De coronapandemie
en de gevolgen ervan zullen om de aandacht van de overheid blijven vragen,

7

van crisis naar opgave – advies van de raad voor het openbaar bestuur

hoe de pandemie zich ook ontwikkelt. Een aanpak van de coronapandemie
en de gevolgen daarvan als opgave vraagt om inbedding van deze aanpak in
de gebruikelijke bestuurlijke verhoudingen en in een systeem van democra­
tische kaderstelling en controle. Gebeurt dat niet, dan kan dat op de lange
termijn vergaande gevolgen hebben voor de staat van onze democratische
rechtsstaat.
Hieronder doet de Raad aanbevelingen om het bestuur en de besluitvorming
van gemeenten en openbare lichamen uit de crisismodus te halen en om
gemeenten en openbare lichamen beter toe te rusten op het aanpakken van
de corona-opgave.
Richting een nieuw normaal voor de bestuurlijke verhoudingen
Met de coronacrisis brak voor de bestuurlijke verhoudingen een bijzondere
periode aan. In de eerste maanden van de coronacrisis traden rijksoverheid en
gemeenten op indrukwekkende wijze op als één overheid. Dit vindt de Raad
zeer positief. Wel vraagt hij hierbij aandacht voor het grote contrast tussen
deze constructieve, soepele samenwerking en de moeizame samenwerking
tussen rijk en gemeenten bij andere regelingen en taken, waarbij de decentra­
lisatie van de Hervormingsagenda Jeugd het meest in het oog springt. Uit de
goede samenwerking tijdens de coronacrisis blijkt dat deze moeizame gang
van zaken, die de overheden veel tijd en geld kost en het vertrouwen van de
burger in de overheid beschadigt, eigenlijk niet nodig is.
De veiligheidsregio was van maart tot december 2020 het vehikel voor de
corona­maatregelen, maar de Wet op de veiligheidsregio’s (Wvr) is niet toege­
rust op een langdurige crisis. De toepassing van bevoegdheden van de veilig­
heidsregio’s en het Veiligheidsberaad zorgden voor een voortdurende nadruk
op veiligheid en crisisbestrijding, ook toen er behoefte kwam aan een bre­
dere blik. Met de Tijdelijke wet maatregelen covid-19 (hierna de coronawet)
werd gepoogd de normale bestuurlijke verhoudingen te herstellen. Maar de
coronawet voorkwam niet dat de informele rol van de veiligheidsregio’s en
het Veiligheidsberaad voortduurde. Onderlinge afstemming tussen burge­
meesters is goed, maar als er op informele wijze besluiten worden genomen
via deze structuren brengt dit schade toe aan de lokale democratie. Daarom
beveelt de Raad de minister van Justitie en Veiligheid, voorzitters van veilig­
heidsregio’s en de burgemeesters aan terughoudend te zijn met nemen van
(informele) besluiten in het veiligheidsberaad en in regionale beleidsteams
zonder dat deze zijn geborgd in het stelsel van democratische controle en
verantwoording.

8

van crisis naar opgave – advies van de raad voor het openbaar bestuur

Met name in 2020 experimenteerden rijksoverheid en veiligheidsregio’s volop
met centraal aansturen en decentraal afwijken. De coronawet laat het kabi­
net ruimte om voor verschillende regio’s verschillende maatregelen in te stel­
len of om burgemeesters de bevoegdheid te geven om lokaal maatregelen
aan en uit te zetten. Deze ruimte heeft het kabinet tot nu toe niet of nauwe­
lijks benut. Door de centralistische invulling van de coronawet ervaren lokale
bestuurders minder mogelijkheden voor maatwerk dan vóór december 2020.
Nu de coronapandemie een blijvende opgave is geworden, is het passend om
ook meer mogelijkheden voor lokaal maatwerk te creëren. Daarom beveelt
de Raad het kabinet aan in de Tijdelijke regeling maatregelen covid-19 meer
mogelijkheden voor burgemeesters op te nemen om lokaal maatregelen aan
en uit te zetten.
De bestuurlijke verhoudingen met onze buurlanden gingen bijzondere tijden
in. Afstemming van maatregelen ging, zeker in de eerste maanden van de
coronacrisis, moeizaam; nationale maatregelen van het ene land overvielen
soms de buurlanden. De grenssluiting van België maakte een grens die voor­
heen voor veel mensen in het dagelijks bestaan niet meer bestond opeens
weer relevant, met grote gevolgen voor families, relaties, werk en veiligheid.
De nationale overheden hadden onvoldoende in het oog hoe groot de verschil­
len in maatregelen zouden worden tussen buurlanden en welk effect dit zou
hebben op de grensregio’s. Om de afstemming van maatregelen in crisistijd
beter te laten verlopen beveelt de Raad centrale en decentrale bestuurders
aan te werken aan een goed grensoverschrijdend bestuurlijk netwerk. Dat
zorgt ervoor dat men elkaar in crisistijden beter weet te vinden. Zet mogelijk
nu al een overlegstructuur op voor internationale crisissamenwerking waarin
nationale, regionale en lokale bestuurders samenkomen zodat deze snel
ingezet kan worden bij toekomstige (opheffingen van) coronamaatregelen of
bij een nieuwe crisis.
Lokale democratie: beraadslaging en besluitvorming weer dichter bij de mensen
Door de coronacrisis kwamen gemeenteraden op afstand te staan, zowel
doordat zij zelf ruim baan maakten voor het lokale bestuur vanwege een sterk
ervaren crisisbesef, als door de formele structuur van de veiligheidsregio. Met­
tertijd zijn gemeenteraden hun rol in het politieke proces weer gaan opeisen
en heeft de coronawet de verantwoording over de coronamaatregelen aan
gemeenteraden geregeld. De Raad beveelt gemeenteraden aan om hun rol,
voor zover zij dat nog niet gedaan hebben, zoveel mogelijk te herpakken, en bij
een volgende opgave of soortgelijke langdurige situatie krachtdadiger kaders
te stellen en te controleren.

9

van crisis naar opgave – advies van de raad voor het openbaar bestuur

De wettelijke inrichting van de crisisstructuur moet volgens de Raad in de toe­
komst verhinderen dat gemeenteraden geen verantwoording kunnen afdwin­
gen voor een onbepaald lange periode. Dit beperkt de lokale democratie te
zeer in haar functioneren. Daarom acht de Raad het verstandig om in de een
maximale termijn op te nemen voor het beleggen van bevoegdheden bij voor­
zitters van veiligheidsregio’s en het afleggen van verantwoording over hoe zij
deze bevoegdheden uitoefenen.
Het digitale vergaderen maakte het snel na het begin van de coronacrisis
mogelijk om op lokaal niveau rechtsgeldige besluiten te nemen. Ook voor
de toekomst biedt deze manier van vergaderen kansen om bijeenkomsten
met een informerend karakter laagdrempeliger te organiseren. Wanneer het
echter gaat om gesprek, discussie of debat heeft het digitale vergaderen een
nadelige invloed op de kwaliteit daarvan. De Raad beveelt het parlement
en het kabinet aan om in een in voorbereiding zijnde permanente regeling
voor digitale beraadslaging en besluitvorming voor alle gemeenten fysiek
vergaderen de norm te maken wanneer het bijeenkomsten betreft waarin
het democratische gesprek en debat centraal staan. Digitale beraadslaging
en besluitvorming heeft in dergelijke vergaderingen, ten opzichte van fysiek
vergaderen, een negatieve impact op de kwaliteit van het lokale democrati­
sche gesprek en debat. Het is de stelselverantwoordelijkheid van de minister
van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties om deze kwaliteit te waarbor­
gen. De Raad beveelt gemeenteraden aan om, zolang de Tijdelijke wet digitale beraadslaging en besluitvorming nog in werking is, de voorkeur te geven
aan fysiek vergaderen, zeker wanneer het bijeenkomsten betreft waarin het
democratische gesprek en debat centraal staan. Wanneer fysiek vergaderen
niet mogelijk is in het eigen gemeentehuis, moeten gemeenteraden zich
bewust zijn van het grotere belang van een sterke lokale democratie en geld
durven uitgeven voor het uitwijken naar een alternatieve locatie.
Het digitaal organiseren van inspraak en participatie biedt kansen, met name
voor bijeenkomsten waar gemeenten burgers voornamelijk willen informe­
ren. Een andere en meer diverse groep mensen liet zich bij digitale inspraak­
mogelijkheden en participatietrajecten zien. De Raad beveelt gemeenten
aan om participatie en inspraak op digitale wijze mogelijk te blijven maken,
zoveel mogelijk naast ‘offline’ varianten hierop. Het belang van menselijk con­
tact met de burgers is juist in deze tijd waarin het vertrouwen in de overheid
onder druk staat erg groot.
Lokale bestuurders legden tijdens de eerste maanden van de coronacrisis al
snel op digitale wijze contact met bedrijven en maatschappelijke organisaties.
Direct contact met inwoners bleek echter een stuk lastiger te gaan wanneer er
contactbeperkende maatregelen golden. Veel, zo niet alle gemeenten hebben

10

van crisis naar opgave – advies van de raad voor het openbaar bestuur

zich ingespannen om, wanneer direct contact met burgers, bedrijven en orga­
nisaties lastig was, dit op alternatieve wijze te organiseren. De Raad beveelt
gemeenten aan om, in aanvulling op individuele contacten, een lokale klank­
bordgroep in te richten met onder andere wijkagenten, huisartsen en onder­
nemers die direct zicht hebben op wat er onder inwoners leeft.
Bestuurlijk vermogen: mensen en middelen voor de corona-opgave
De coronacrisis heeft gevolgen gehad, en zal dat nog hebben, voor het bestuur­
lijke vermogen van gemeenten: de mate waarin zij in staat zijn om effectief
te besturen en hun taken goed uit te voeren. Dit is gebaseerd op het leider­
schap van lokale bestuurders, het vermogen van de ambtelijke organisaties
van gemeenten en de (financiële) middelen waarover gemeenten beschikken.
De coronacrisis heeft veel gevraagd van de ambtelijke organisatie van
gemeenten. Met name het handhaven van de coronamaatregelen en het uit­
voeren van de uitbetaling van de steunpakketten, maar ook op andere gebie­
den vroeg de coronacrisis van gemeenteambtenaren extra inzet. Voor het
extra beroep dat dit deed op de financiële middelen heeft de rijksoverheid
gemeenten gecompenseerd, evenals voor misgelopen inkomsten. Hierover
zijn de betrokkenen in algemene zin tevreden.
Het is nog onzeker voor welke extra problemen en uitdagingen gemeenten
gesteld staan door de coronacrisis. Wel zijn er gevolgen te verwachten op het
gebied van cultuur en sport, de jeugdhulp, de geestelijke gezondheidszorg, het
ondersteunen van mantelzorgers en burgerinitiatieven en het aantrekkelijk
maken en/of houden van binnensteden. Ook de structurele financiële gevol­
gen voor gemeenten zijn lastig te voorspellen.
Lokaal leiderschap was tijdens de crisis zeer belangrijk en blijft ook wanneer
de coronapandemie als opgave aangepakt wordt belangrijk. Van burgemees­
ters werd met name in het eerste jaar van de coronacrisis zeer veel gevraagd
vanuit verschillende rollen. De coronacrisis heeft een groot beroep gedaan op
de inzet en de veerkracht van lokale bestuurders. Zij moesten onder andere
hun betrokkenheid bij burgers, bedrijven en maatschappelijke organisaties
opnieuw vormgeven, omdat gebruikelijke vormen van contact leggen niet
mogelijk waren wegens de contactbeperkende coronamaatregelen. Hoewel
veel wethouders in de eerste maanden van de coronacrisis het gevoel hadden
aan de zijlijn te staan, kwamen zij gedurende de crisis beter in positie om actie
te ondernemen op de gevolgen van de coronacrisis voor de opgaven in hun
portefeuille, zoals economie of sociale cohesie.
De Raad beveelt het parlement en kabinet aan gemeenten qua financiën
en bevoegdheden zo toe te rusten dat ze de opgaven die uit de corona­
crisis voortkomen het hoofd kunnen bieden. De financiële gevolgen van de
11

van crisis naar opgave – advies van de raad voor het openbaar bestuur

coronapandemie en -maatregelen dient het rijk aan gemeenten te com­
penseren op soortgelijke wijze als eerder is vastgesteld en het rijk dient
gemeenten daarover vooraf zekerheid te geven. Om vast te stellen welke
middelen en bevoegdheden gemeenten nodig hebben, moeten de gevolgen
van de coronapandemie en de getroffen coronamaatregelen goed gemonitord
worden.

Aanbevelingen betreffende Caribisch Nederland
·

Bestuurlijke verhoudingen
Van maart tot december 2020, toen de Tijdelijke wet maatregelen covid-19 (de
coronawet) werd ingevoerd, stelden de gezaghebbers en de regeringscommis­
saris de coronamaatregelen in via noodverordeningen die de eilandsraad bij
de eerstvolgende eilandraadsvergadering moest bekrachtigen.1 Voor het begin
van de coronacrisis waren er al de nodige interbestuurlijke spanningen aan­
wezig tussen de openbare lichamen en de rijksoverheid. Van maart tot decem­
ber 2020 bleven de bestuurlijke verhoudingen in algemene zin zoals ze waren,
al werd Caribisch Nederland in eerste instantie nogal eens vergeten. Eventuele
problemen die daardoor ontstonden werden vervolgens wel meestal in goed
overleg snel en adequaat opgelost.
Sinds de inwerkingtreding van de coronawet besluiten de ministers van VWS,
JenV en BZK over wijzigingen in de coronamaatregelen via wijzigingen in
ministeriële regelingen die de Tweede Kamer achteraf – sinds februari 2022
vooraf – moet goedkeuren. Dit heeft de bestuurlijke verhoudingen tussen de
openbare lichamen en de rijksoverheid geen goed gedaan. De pragmatische
manier van werken van de openbare lichamen, die zij tot de inwerkingtreding
van de coronawet met succes hadden gehanteerd in de bestrijding van de
coronacrisis, botste op de bureaucratische processen in de ministeries. Om
wijzigingen in coronamaatregelen in te voeren werd en wordt van de ambte­
naren en bestuurders van de openbare lichamen verwacht dat zij meelopen
in de beleidscycli van de ministeries, maar die zijn voor hen vaak ondoorzich­
tig. Miscommunicatie en gefrustreerde verwachtingen leiden nogal eens tot
interbestuurlijke spanningen. Daarom beveelt de Raad het kabinet en het
parlement aan binnen de coronawet en bijbehorende regelingen een meer
decentrale aanpak van de coronacrisis door de openbare lichamen tot zijn
recht te laten komen.

1

De eilandsraad van Sint Eustatius hoefde de noodverordeningen van de regeringscommis­
saris niet te bekrachtigen. Tot en met oktober 2020 had Sint Eustatius geen eilandsraad
vanwege een bestuurlijke ingreep van de regering wegens grove taakverwaarlozing in 2018.

12

van crisis naar opgave – advies van de raad voor het openbaar bestuur

·

Lokale democratie
De coronawet had ook negatieve gevolgen voor de lokale democratie in Cari­
bisch Nederland. Waar voorheen de eilandsraad de noodverordeningen moest
bekrachtigen, hebben zij nu geen zeggenschap over de coronamaatregelen
die op het openbare lichaam gelden. Daardoor is er in de ogen van de Raad op
lokaal niveau sprake van een democratisch tekort: de eilandsraad kan geen
kaders stellen voor en controleren op lokaal geldende maatregelen. Input van
inwoners, bedrijven en organisaties krijgt ook moeilijker gehoor bij de besluit­
vorming. De Raad beveelt het kabinet en het parlement aan om, als onderdeel
van het tot zijn recht laten komen van een meer decentrale aanpak van de
coronacrisis door de openbare lichamen, ruimte te maken voor democratische
kaderstelling voor en controle op de coronamaatregelen door de eilandsraden.
De wijze waarop de openbare lichamen werk hebben gemaakt van de com­
municatie, participatie en inspraak rondom de coronamaatregelen, vindt de
Raad zeer positief. Dit is des te indrukwekkender omdat formele participatie
en inspraak nog geen, of nog niet lang, gemeengoed waren voor de openbare
lichamen. De Raad beveelt de openbare lichamen aan de inspraak en partici­
patie die zij hebben opgezet en versterkt tijdens de coronacrisis structureel te
maken en hiervoor van de opgedane ervaringen te leren.

·

Bestuurlijk vermogen
De openbare lichamen bevonden zich zowel qua mensen als qua middelen
in een uitdagende startpositie toen de coronacrisis toesloeg. Het ambtelijke
apparaat van de openbare lichamen bestond niet uit genoeg mensen met niet
altijd de juiste deskundigheid. Op dit ambtelijke apparaat deed de corona­
crisis een groot beroep, waardoor vele reguliere werkzaamheden en lopende
opgaven achterstand opliepen. Met name sinds de inwerkingtreding van de
coronawet zijn bestuurders en ambtenaren veel tijd kwijt aan het contact met
de rijksoverheid. Ook de financiële uitgangspositie van de openbare lichamen
was verre van ideaal. Wel zijn de openbare lichamen in dezelfde compensatie­
regelingen voor de openbare financiën meegenomen als de gemeenten. Ook
de openbare lichamen zijn over de uitvoering hiervan tevreden.
De Raad heeft geen goed zicht kunnen krijgen op de gevolgen van de corona­
crisis voor de opgaven waar de openbare lichamen komende jaren voor
staan. Het is duidelijk dat er lopende opgaven zijn blijven liggen, waardoor
daar achterstand op is ontstaan. Op economisch gebied is de impact van de
corona­crisis groot geweest; het moet nog blijken in hoeverre de economie
in Caribisch Nederland zich herstelt. De structurele gevolgen voor de finan­
ciën van de openbare lichamen zijn daarmee ook onzeker. De indruk van de
Raad is dat het daadkrachtige en communicatieve lokale leiderschap van de
gezaghebbers en regeringscommissaris hebben bijgedragen aan een effec­
tieve bestrijding van de coronapandemie.
13

van crisis naar opgave – advies van de raad voor het openbaar bestuur

Vanwege de onzekerheid over de (verdere) gevolgen van de coronapandemie
en de maatregelen ter bestrijding daarvan beveelt de Raad het kabinet en het
parlement aan om zorg te dragen voor een goede monitoring van de gevolgen
van de coronacrisis op economisch en sociaal gebied en voor de mentale weer­
baarheid van mensen. Ook de gevolgen voor de financiën van de openbare
lichamen moeten goed gemonitord worden. De financiën en de ambtelijke
organisatie van de openbare lichamen dienen dusdanig versterkt te worden
dat zij de gevolgen van de coronacrisis op kunnen vangen en ook meer struc­
turele kwesties aan kunnen pakken.

14

1 Inleiding

1.1

de coronacrisis en adviesaanvraag
Twee jaar nu is Nederland en de rest van de wereld in de ban van corona.
De coronapandemie heeft in Nederland, net als in de meeste landen waar de
coronapandemie voor veel besmettingen en zieken heeft gezorgd, geleid tot
veel coronamaatregelen. Deze coronamaatregelen werden veelal uitgevoerd
door de gemeenten en de openbare lichamen: de besturen van de eilanden
Bonaire, Sint Eustatius en Saba, samen ook wel Caribisch Nederland genoemd.
Ook voerden zij de regelingen uit die de rijksoverheid trof om de economie en
de samenleving te beschermen tegen de effecten van de crisis. Veiligheidsre­
gio’s – regionale samenwerkingsverbanden van gemeenten – waren van begin
af aan nauw betrokken bij de besluitvorming rondom coronamaatregelen.
De Raad voor het Openbaar Bestuur adviseerde in februari 2021 over de
compensatie van gemeenten voor gemaakte kosten en gemiste inkomsten
door de coronacrisis.2 Bij de Tweede Kamer ontstond naar aanleiding van dit
advies de behoefte om breder geadviseerd te worden over de gevolgen van de
coronacrisis voor gemeenten. Daarbij vroegen zij ook aandacht voor Caribisch
Nederland.3 Dit advies beantwoordt deze adviesvraag.

1.2

interpretatie van de adviesaanvraag
De Raad heeft op grond van de adviesaanvraag zichzelf de volgende vraag
gesteld: wat zijn de bestuurlijke en financiële gevolgen van corona voor
gemeenten en openbare lichamen en hoe kunnen gemeenten en openbare
lichamen deze gevolgen opvangen en geleerde lessen benutten?
Bij het beantwoorden van deze adviesaanvraag heeft de Raad gebruik
gemaakt van zijn Wegingskader goed openbaar bestuur. 4 ‘Goed bestuur’ is op
een abstract niveau het doel waar overheden naar streven. In zijn wegings­
kader duidt de Raad welke publieke waarden hij belangrijk vindt om goed te
besturen. Om te kunnen spreken van goed openbaar bestuur moet een over­
heid volgens de Raad beschikken over voldoende bestuurlijk vermogen, de
rechtsstaat in ere houden en op een democratische manier de wensen van
burgers omzetten in beleid.

2
3
4

Raad voor het Openbaar Bestuur (2021).
Zie bijlage I voor de adviesaanvraag.
Raad voor het Openbaar Bestuur (2022).

15

van crisis naar opgave – advies van de raad voor het openbaar bestuur

Op grond van dit wegingskader en de omstandigheden van de corona­crisis
richt de Raad zich in dit advies op de gevolgen van de coronacrisis voor
gemeenten en openbare lichamen op drie gebieden: 1) de bestuurlijke ver­
houdingen van gemeenten en openbare lichamen met andere overheden, 2)
het functioneren van de lokale democratie en 3) het bestuurlijke vermogen
van gemeenten en openbare lichamen.
De Raad merkt hier nog twee zaken op over de delen van dit advies dat Cari­
bisch Nederland betreffen. De Raad heeft in zijn onderzoek opgemerkt dat er,
los van de coronacrisis, veel structurele bestuurlijke en financiële zaken spe­
len, zoals de bestuurlijke ingreep op Sint Eustatius, het hoge aantal bijzon­
dere uitkeringen en de onvrede over het BES-fonds. Deze zaken benoemt de
Raad in dit advies voor zoverre ze een rol speelden of spelen bij de bestrijding
van de coronapandemie en het oplossen van de gevolgen ervan. De Raad zal
in dit advies echter niet adviseren over oplossingen voor deze meer structu­
rele zaken, aangezien dit advies daar niet de plaats voor is en daarvoor meer
onderzoek nodig is.
Ook plaatst de Raad het voorbehoud bij de delen van dit advies over Caribisch
Nederland dat er geen leden van de Raad noch adviseurs in geslaagd zijn af
te reizen naar Caribisch Nederland ten behoeve van het onderzoek voor dit
advies. Desondanks denkt de Raad door zijn gesprekken met betrokkenen
en deskundigen een correct en compleet beeld te hebben gekregen van de
coronacrisis en de gevolgen daarvan voor het bestuur en de financiën van de
openbare lichamen.

Het coronavirus in Caribisch Nederland tot februari 2022
Op Saba en Sint Eustatius heeft het coronavirus weinig voet aan de
grond gekregen vanwege een containment strategie: gedurende lange
tijd was het lastig het eiland te bezoeken en golden er strenge protocol­
len wanneer de bezoeker uit een gebied kwam met actieve coronabe­
smettingen. Daarmee poogden de openbare lichamen het virus buiten
de deur te houden, wat grotendeels is gelukt.
Voor Bonaire geldt een heel andere epidemiologische werkelijkheid.
Ook Bonaire koos eerst voor een containment strategie, maar gezien het
hogere inwoneraantal en de grotere afhankelijkheid van toerisme zag
deze er anders uit dan op Saba en Sint Eustatius en liet het deze contain­
ment strategie uiteindelijk los. Bonaire heeft perioden gekend met hoge
besmettingsaantallen, ziekenhuiscijfers en dodenaantallen. Daarom
­golden op Bonaire voor lange perioden contactbeperkende maatregelen.

16

van crisis naar opgave – advies van de raad voor het openbaar bestuur

1.3

leeswijzer
De drie volgende hoofdstukken richten zich elk op een van de eerderge­
noemde gebieden waarop de coronacrisis zich laat merken: de bestuurlijke
verhoudingen van gemeenten en openbare lichamen met andere overheden,
het functioneren van de lokale democratie en het bestuurlijke vermogen van
gemeenten en openbare lichamen. Deze onderwerpen heeft de Raad opge­
deeld in verschillende sub-hoofdstukken.
Op grond van deze beschouwing trekt de Raad in hoofdstuk 5 conclusies over
de gevolgen van de coronacrisis voor de mate waarin gemeenten en open­
bare lichamen uiting hebben kunnen geven aan wat de Raad beschouwt als
‘goed bestuur’. De Raad doet op grond van deze conclusies aanbevelingen aan
kabinet, parlement, gemeenten en openbare lichamen om de gevolgen van de
coronacrisis op te vangen of om geleerde lessen te benutten.

17

2 Nieuwe bestuurlijke verhoudingen

2.1

inleiding
De gevolgen van de coronacrisis voor gemeenten en Caribisch Nederland, dat
is waar de Raad in dit advies naar kijkt. In dit eerste inhoudelijke hoofdstuk
plaatst de Raad de gemeenten en openbare lichamen in de bredere context
van de bestuurlijke verhoudingen en de gevolgen van de coronacrisis daarvoor.
De Raad licht in dit hoofdstuk een aantal thema’s uit. Allereerst gaat hij in op
de daadkrachtige samenwerking tussen gemeenten en de rijksoverheid aan
het begin van de crisis. Vervolgens kijkt de Raad naar de veiligheidsregio, die
van maart tot december 2020 het vehikel was voor de uitvoering van de coro­
namaatregelen. De Wet veiligheidsregio’s (Wvr) bleek echter niet toegerust op
een langdurige crises; met de Tijdelijke wet maatregelen covid-19 (de corona­
wet) poogde het kabinet de normale bestuurlijke verhoudingen te herstellen.
In hoofdstuk 2.4 beschouwt de Raad de spanning tussen de centrale aanstu­
ring van de coronamaatregelen en de mogelijkheden voor veiligheidsregio’s
en gemeenten om regionaal en lokaal af te wijken van de ingestelde maatre­
gelen. Ten slotte gaat de Raad in op de gevolgen van de coronacrisis voor de
bestuurlijke verhoudingen met onze buurlanden en de effecten hiervan op de
regio’s in Nederland die aan België en Duitsland grenzen.
Aan het einde van het hoofdstuk gaat de Raad in op de bestuurlijke verhou­
dingen tussen Caribisch Nederland en de rijksoverheid. Hierbij gaat de Raad
in op ongeveer dezelfde thema’s als bovenstaande, voor zover die ook voor
Caribisch Nederland relevant zijn. Hoe verliep de samenwerking tussen open­
bare lichamen en rijksoverheid? Wat was het belang van de coronawet voor
die samenwerking? In hoeverre stuurde de rijksoverheid vanuit Den Haag het
beleid, in hoeverre bestond er de mogelijkheid tot decentraal afwijken en wat
kunnen we hiervan leren?

2.2

nieuwe samenwerking
Terugkijkend op de bestuurlijke verhoudingen tijdens de begindagen van
de coronacrisis valt het de Raad op dat de samenwerking vlot en tot tevre­
denheid van de betrokken partijen verliep. Zo lag er in slechts twee weken
tijd een Tozo-regeling, betaald door het rijk en uitgevoerd door gemeenten.
Ook besloot het rijk vrijwel direct om gemeenten reëel te compenseren voor
gemiste inkomsten en extra uitgaven en daarbij de uitkomsten van de onder­
zoeken naar de hoogte hiervan niet te betwijfelen.5 De Raad heeft eerder uit­

5

Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties (2020, 28 mei).

18

van crisis naar opgave – advies van de raad voor het openbaar bestuur

gesproken dat deze pragmatische benadering, gelet op de urgentie en het
unieke karakter van de compensatie, de meest passende was, en dat de afspra­
ken op constructieve wijze zijn gemaakt.6
De Raad duidt de soepele samenwerking tussen de rijksoverheid en gemeen­
ten en het optreden als één overheid tijdens de coronacrisis als positief. Wel
vraagt hij hierbij aandacht voor het grote contrast met de samenwerking tus­
sen rijk en gemeenten bij andere regelingen en taken en de moeizame onder­
handelingen over de compensatie daarvan. Onder druk blijkt veel vloeibaar
te worden.

2.3

de grote rol van de veiligheidsregio

Maart tot december 2020
Door de coronacrisis nam het belang van het regionale bestuur sterk toe,
specifiek het belang van de veiligheidsregio. Van maart tot december 2020
lagen veel bevoegdheden voor de uitvoering van de coronamaatregelen bij
de 25 voorzitters van de veiligheidsregio’s. Ten eerste stelden zij de corona­
maatregelen vast via noodverordeningen, op aanwijzing van de minister van
Volksgezondheid, Welzijn en Sport (VWS). Ook hadden zij de bevoegdheid om
besluiten te nemen over de interpretatie, handhaving en uitzonderingen op
de coronamaatregelen in hun veiligheidsregio. Ten slotte was de voorzitter
van de veiligheidsregio de schakel tussen het lokale en het landelijke bestuur,
vaak via het Veiligheidsberaad, het door de Wvr ingestelde overleg van de
voorzitters van de veiligheidsregio’s. De Wvr schrijft voor dat de minister
van Justitie en Veiligheid (JenV) periodiek overleg voert met het Veiligheids­
beraad.7 Voor de afstemming van de coronamaatregelen schoof de minister
zeer regelmatig bij dit Veiligheidsberaad aan. Hoewel dit Veiligheidsberaad
geen formele beslissingsbevoegdheden had, speelde het wel een grote rol bij
de vormgeving van de coronamaatregelen.
Daarnaast had de veiligheidsregio een belangrijke ondersteunende rol voor
gemeenten. Het interpreteren van coronamaatregelen en het toepassen
ervan op de eigen situatie vonden veel gemeenten een ingewikkelde zaak,
zeker wanneer het kleine gemeenten betrof. De ondersteuning vanuit de vei­
ligheidsregio is hierbij door veel gemeenten als enorm behulpzaam ervaren.
Wel vond een groot aantal gemeenten op den duur dat het Veiligheidsberaad
uit een te kleine groep bestuurders bestond (25 burgemeesters van enkel de
grootste gemeenten in de regio’s) die primair vanuit één perspectief (name­
lijk veiligheid) naar de coronacrisis keek. Daarom richtte de Vereniging van
6
7

Raad voor het Openbaar Bestuur (2021).
Wet veiligheidsregio’s, artikel 38.

19

van crisis naar opgave – advies van de raad voor het openbaar bestuur

Nederlandse Gemeenten (VNG) een alternatieve, bredere klankbordgroep in.
Hoewel deze zeker zijn nut had bezochten ministers en staatssecretarissen
deze een stuk minder goed. Het Veiligheidsberaad bleef veruit het belang­
rijkste forum voor het bespreken en afstemmen van de coronamaatregelen.
Veranderingen door de coronawet
Deze grote rol van de veiligheidsregio, en met name van de voorzitter, veran­
derde toen de coronawet in werking trad. Deze had twee doelen. Ten eerste
wilde de wet een gepaste balans slaan tussen snelheid en flexibiliteit ener­
zijds en democratische legitimiteit en borging van grondrechten anderzijds.
Hoofdstuk 2 komt hier op terug. Ten tweede wilde de wet de gebruikelijke
bestuurlijke verhoudingen zoveel mogelijk in ere herstellen. Daarbij hoorde
dat lokaal maatwerk meer mogelijk zou worden.8 Hier gaat paragraaf 2.4 met
name op in.
De coronawet maakte de officiële rol van de veiligheidsregio een stuk klei­
ner. De besluitvorming over de coronamaatregelen werd gecentraliseerd: niet
de voorzitters van de veiligheidsregio’s stelden de coronamaatregelen vast
via noodverordeningen, maar de ministers van VWS, JenV en BZK stelden nu
coronamaatregelen in door de Tijdelijke regeling maatregelen covid-19 te wij­
zigen. De overige bevoegdheden, waarvan het maken van individuele uitzon­
deringen op de coronamaatregelen de voornaamste was, gingen over op de
burgemeesters.
Hoewel veiligheidsregio’s dus officieel een minder grote rol gingen spelen in
de crisisaanpak, bleven zij organisatorisch over het algemeen op volle toeren
draaien. Dit betekende onder andere dat de regionale beleidsteams, waarvan
(een selectie van) de burgemeesters van de gemeenten in de veiligheidsregio
deel uit maken, bij elkaar zijn blijven komen, vaak met dezelfde frequentie.
Ook de ambtelijke organisatie van de veiligheidsregio’s is lange tijd in stand
gebleven, zodat de ondersteuning van gemeenten bij de interpretatie en
handhaving van coronamaatregelen zou blijven doorgaan.9
Het Veiligheidsberaad bleef ook bij elkaar komen, ook gedurende tijden dat
er weinig coronamaatregelen golden. Dit was en is voor het ministerie van
JenV een gemakkelijke manier om te peilen hoe gemeenten denken over
bepaalde maatregelen en om bepaalde zaken te regelen, zelfs als de bevoegd­
heid hiervoor niet bij de voorzitters van de veiligheidsregio’s ligt. Zo deed in
oktober 2021 de minister van JenV aan het Veiligheidsberaad een oproep om
opvangplekken voor asielzoekers te creëren. De voorzitters van de veiligheids­
regio’s zegden dit toe, terwijl zij geen bevoegdheid hadden hierover te beslis­
8
9

Minister voor Volksgezondheid, Welzijn en Sport (2020).
Zie ook: Voorzitter Veiligheidsregio Amsterdam-Amstelland (2020, 23 november).

20

van crisis naar opgave – advies van de raad voor het openbaar bestuur

sen voor andere gemeenten binnen ‘hun’ veiligheidsregio.10 Niet veel later
corrigeert het kabinet dit en spreekt het de commissarissen van de Koning
als rijksfunctionarissen aan om een rol te blijven spelen bij het creëren van
opvangplekken.11
Reflectie op de rol van de veiligheidsregio
De Raad concludeert dat de veiligheidsregio een effectieve structuur was voor
de crisisbestrijding maar dat wanneer crises overgaan in opgaven er meer
nodig is dan crisisbestrijding. Voor opgaven waar (ook) lokale inzet voor nodig
is, zijn niet de veiligheidsregio’s het platform maar individuele gemeenten en
lokale bestuurders. Colleges van burgemeester en wethouders hebben een
bredere blik dan veiligheidsregio’s, die vanuit hun opdracht logischerwijs met
name kijken naar veiligheid – in dit geval het waarborgen van de volksgezond­
heid en het handhaven van de maatregelen en de openbare orde. Hoe langer
de coronapandemie voortduurde, hoe meer invloed deze had op andere ter­
reinen, en hoe meer een bredere blik gemist werd.
De grote rol van de veiligheidsregio beïnvloedde ook de werking van de lokale
democratie. Deze invloed analyseert de Raad in paragraaf 3.2. Ook speelde de
veiligheidsregio een rol in de centrale aansturing van het bestrijden van het
coronavirus en het decentraal afwijken hiervan. Hierop gaat de Raad in de
volgende paragraaf in.

2.4

centraal aansturen versus decentraal afwijken

Decentraal afwijken vóór de coronawet
De besluiten over coronamaatregelen zijn altijd op landelijk niveau genomen,
hoewel ze voor de inwerkingtreding van de coronawet in december 2020
formeel gezien op regionaal niveau werden genomen: op aanwijzing van de
minister van VWS stelden de voorzitters van de veiligheidsregio’s noodver­
ordeningen in.
Regionale autonomie was in deze periode beperkt mogelijk. De aanwijzin­
gen van de minister van VWS waren leidend. Binnen deze aanwijzingen was
er ruimte voor de veiligheidsregio’s om extra regels te stellen (bijvoorbeeld
gebiedsverboden). Ook konden zij bepalingen op een eigen wijze interprete­
ren, bijvoorbeeld door markten wel of niet als samenscholing aan te merken
als in de aanwijzing een samenscholingsverbod was opgenomen. Ook konden
zij expliciet bepaalde zaken uitsluiten van algemene verboden, zoals erehagen
10 Nieuwsuur (2021, 18 oktober).
11 Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties & staatssecretaris van Justitie en
Veiligheid (2021, 16 november).

21

van crisis naar opgave – advies van de raad voor het openbaar bestuur

bij begrafenissen van het samenscholingsverbod, of gedoogden zij bepaalde
zaken, zoals de erehagen.12
Ook bepaalden veiligheidsregio’s het handhavingsbeleid. Zo waren er bijvoor­
beeld grote verschillen tussen regio’s en gemeenten in de mate waarin hand­
havers boetes uitdeelden voor het overtreden van de coronamaatregelen,13
waarvoor de keuzes van regionale bestuurders een van de verklarende facto­
ren waren.14
Gedurende de periode van maart tot december 2020 experimenteerden de
rijksoverheid en de veiligheidsregio’s met de mate waarin regio’s zelf maatre­
gelen mochten nemen en waarin regio’s uitzonderingen mochten maken op
landelijk geldende maatregelen. Aan het begin van de coronacrisis golden er
korte tijd slechts coronamaatregelen voor de provincie Noord-Brabant, maar
al snel besloot het kabinet tot een landelijke ‘intelligente lockdown’, ondanks
de grote regionale verschillen in de cijfers.
In de zomer van 2020 was de enige landelijke maatregel het houden van
anderhalve meter afstand en was het de bedoeling dat regio’s regionale
maatregelen namen om regionale uitbraken te voorkomen en in te dammen.
Rotterdam en Amsterdam experimenteerden met een mondkapjesplicht,
maar die hield in beide steden slechts vier weken stand. Verder namen regio’s
nauwelijks regionaal geldende maatregelen, ook niet toen de besmettingen
opliepen.
Onder andere vanwege de beperkte bereidheid van regio’s om regionaal gel­
dende maatregelen te nemen15 pakte het kabinet eind september 2020 de
regie weer terug. Op 18 september nam het landelijk geldende maatrege­
len met aanvullende maatregelen voor zes veiligheidsregio’s waarin er meer
besmettingen waren. Deze regionale differentiatie zette het kabinet tien
dagen later al overboord: er kwamen strengere maatregelen die voor het hele
land golden. Veiligheidsregio’s hadden wel de mogelijkheid om op de regel
dat er maximaal 30 personen in een binnenruimte mogen zijn, uitzonderin­
gen te maken als het gebouwen betrof met een ‘groot regionaal belang’. De
uitwerking daarvan bleek complex voor veiligheidsregio’s en ze waren er niet
gelukkig mee.

12
13
14
15

Esser & Boogaard (2020).
RTL Nieuws (2020, 27 september).
Croon e.a. (2021).
Zie voor een duiding van de redenen waarom de regionale aanpak van de coronacrisis
niet van de grond is gekomen het essay Regionale aanpak crisis een droom van hoogleraar
bestuurskunde Jurian Edelenbos e.a. (2022).

22

van crisis naar opgave – advies van de raad voor het openbaar bestuur

De Raad concludeert dat veiligheidsregio’s maar heel beperkt gebruik heb­
ben gemaakt van de mogelijkheden om aanvullende maatregelen te nemen
bovenop landelijke maatregelen.16 Dit was tegen de verwachting in van
velen. Als veiligheidsregio’s afweken van landelijke maatregelen was dat niet
vanwege politieke afwegingen, maar kon dat altijd verklaard worden door
specifieke gebiedskenmerken van de regio, zoals regionale economische acti­
viteiten (Schiphol, nertsenfokkerijen), de aanwezigheid van bepaalde recrea­
tieve gebieden of het feit dat de regio’s grensden aan België en/of Duitsland.
Wel weigerden bijvoorbeeld de regio’s Zeeland en Drenthe, toen zij nog rela­
tief weinig besmettingen kenden, recreanten uit andere regio’s vanwege de in
die provincies beperkte (ic-)capaciteit in de ziekenhuizen, en namen verschil­
lende regio’s verschillende besluiten over lokale feesten, zoals Sint-Maarten
en carbidschieten.
Decentraal afwijken na de coronawet
Vanaf december 2020 trad de coronawet in werking. Een van de doelen daar­
van was zoveel mogelijk aan te sluiten bij de reguliere bestuurlijke verhoudin­
gen, waardoor onder andere lokaal maatwerk meer mogelijk moest worden.
Met dat op het oog kregen burgemeesters veel bevoegdheden weer terug die
bij de voorzitters van de veiligheidsregio’s waren belegd. De wet noemt drie
mogelijkheden voor regionaal of lokaal maatwerk:
1. Het kabinet kan besluiten dat er verschillende maatregelen gelden voor
verschillende regio’s of gemeenten.
2. Burgemeesters zijn bevoegd om in bijzondere individuele gevallen ont­
heffing te verlenen.
3. Het kabinet kan ook regio’s of gemeenten aanwijzen waarbinnen burge­
meesters bevoegd zijn om op bepaalde plekken bepaalde maatregelen
binnen en buiten werking te stellen.17
Na de invoering van de coronawet heeft het kabinet geen verschillende maat­
regelen getroffen voor verschillende regio’s (optie 1). Ook heeft het burge­
meesters niet de mogelijkheid gegeven om lokaal af te wijken van landelijk
geldende maatregelen (optie 3). De enige bevoegdheid die burgemeesters
altijd hebben volgens de coronawet is het maken van uitzonderingen, maar
het ministerie van BZK maakt aan gemeenten duidelijk dat dit alleen kan in
individuele, zeer uitzonderlijke gevallen.18 Dit heeft ertoe geleid dat lokale
bestuurders door de coronawet en de bestuurlijke praktijk in de periode na
de inwerkingtreding daarvan juist minder mogelijkheden voor maatwerk
ervaren.

16 Van den Berg e.a. (2020).
17 Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties e.a. (2020, 20 november),
inclusief bijlage.
18 Idem.

23

van crisis naar opgave – advies van de raad voor het openbaar bestuur

Wel kunnen burgemeesters lokaal invulling geven aan de interpretatie van de
maatregelen in de coronawet en de bijbehorende ministeriële regeling, waar
voorheen deze bevoegdheid op regionaal niveau lag. Hoewel deze bevoegd­
heid door de coronawet op lokaal niveau is komen te liggen, wordt in de prak­
tijk vaak nog op regionaal niveau afgestemd hoe coronamaatregelen moeten
worden geïnterpreteerd en toegepast. Zo blijven veiligheidsregio’s gemeen­
schappelijke beleidskaders opstellen over deze onderwerpen.19
Ook onder de coronawet zijn er dus nauwelijks mogelijkheden ontstaan voor
regionaal of lokaal maatwerk. Daarbij komt dat de ministers van VWS, BZK en
JenV de coronamaatregelen nu ook formeel op centraal niveau vaststellen.
Ondanks de goede bedoelingen van het kabinet wat betreft lokaal maatwerk
heeft de coronawet bij lokale bestuurders voor een gevoel van centralisatie
gezorgd.
De zin en onzin van lokaal maatwerk tijdens crises
Dat regio’s in 2020 weinig gebruik hebben gemaakt van hun bevoegdheden
om regionaal af te wijken van landelijk genomen maatregelen is volgens de
Raad goed te begrijpen. Het was niet vanwege een gebrek aan durf, maar
meestal omdat de regio’s regionale maatregelen simpelweg niet wenselijk
achtten. Binnen Nederland zouden regionale verschillen al snel tot onduide­
lijkheid leiden bij burgers over welke maatregelen waar gelden. Ook vreesden
de regio’s voor een waterbedeffect: als zij voor hun regio een maatregel trof­
fen was het bijna overal in Nederland mogelijk om na een halfuur in de auto
in een gebied te zijn waar die maatregel niet gold. Wanneer er wel regionale
maatregelen getroffen werden, bleek dat dit waterbedeffect ook optrad. Hele­
maal aan het begin van de crisis, toen er alleen maatregelen in Noord-Brabant
golden, werd er op Utrechtse terrassen plots een stuk vaker met een zachte
g gesproken. Ten slotte waren regio’s bang voor financiële claims: wanneer
zij in hun regio bepaalde activiteiten zouden verbieden, zouden de financiële
claims uit die sectoren bij decentrale overheden binnenkomen. Het was niet
duidelijk of de rijksoverheid ook de financiële schade zou compenseren die zou
ontstaan door regionale maatregelen.20
De beperkte mogelijkheden die er waren om de coronamaatregelen te inter­
preteren, uitzonderingen te maken of zaken impliciet te gedogen waren
echter niet geheel zinloos: ze creëerden bij de regio’s wel een gevoel van
eigenaarschap van de maatregelen en een gesprek op regionaal en lokaal
niveau over de toepassing en invulling van de coronamaatregelen op regio­
naal niveau. Lokale bestuurders ervaren het wegvallen van een deel van deze

19 Zie bijvoorbeeld: Voorzitter Veiligheidsregio Amsterdam-Amstelland (2020, 23 november).
20 Van den Berg e.a. (2020).

24

van crisis naar opgave – advies van de raad voor het openbaar bestuur

mogelijkheden door de coronawet als een centralisatie van de besluitvorming
over de coronamaatregelen, waardoor het lokale en regionale gesprek over de
toepassing van deze maatregelen minder wordt gevoerd.

2.5

grensregio’s

Het belang van grensregio’s
Ook de bestuurlijke verhoudingen tussen de Nederlandse overheden en de
overheden in buurlanden België en Duitsland gingen door de coronacrisis een
bijzondere en woelige periode in. In grensregio’s is er sprake van geïntegreerde
samenlevingen over de grenzen heen. In het dagelijks leven zijn landsgrenzen
in de grensregio’s ongeveer even betekenisvol als de provinciegrenzen binnen
Nederland: zoals men er in de rest van het land niet van opkijkt dat iemand in
Den Haag woont, in Amsterdam werkt en in Utrecht voor een familielid zorgt,
is het voor veel mensen in grensregio’s compleet normaal om over landsgren­
zen heen te werken, een relatie te hebben of voor iemand te zorgen. Dat is
ook logisch als je bedenkt dat de veiligheidsregio Zuid-Limburg maar voor 4,8
kilometer aan Nederland grenst en wel voor 220 kilometer aan Duitsland en
België.
Grensregio’s zijn ook geen randzaak, er zijn grote gebieden in Nederland die
op een dergelijke manier verweven zijn met onze buurlanden. Twaalf van de
25 veiligheidsregio’s in Nederland hebben gedurende de coronacrisis te maken
gekregen met buurlanden waarin andere coronamaatregelen golden of zelfs
met een dichte Belgische grens.
Verschillen in effecten en beleving van maatregelen
In de grensgemeenten hadden veel coronamaatregelen andere en bijkomende
effecten. In hoofdstuk 2.4 beschreef de Raad al een waterbedeffect bij regio­
naal afwijken binnen Nederland. Dit waterbedeffect trad in grensgemeenten
altijd op wanneer maatregelen in de buurlanden of een stuk beperkender of
een stuk vrijer waren dan in Nederland. Ook de beleving van de coronamaat­
regelen was anders in grensgebieden. Als je in Nederland niet naar de winkels
mag, maar je op een paar kilometer afstand gewoon kunt winkelen, of als er
in Nederland een avondklok geldt maar een paar kilometer verderop niet, dan
voelen de maatregelen anders aan.
Ook hadden coronamaatregelen die in buurlanden genomen werden grote
effecten in de grensgebieden. De meest ingrijpende maatregel was het slui­
ten van de Belgische grens voor ongeveer twee maanden. Dit leverde grote
­problemen op. Allereerst leverde het problemen op voor de zorg: zorgmede­
werkers konden hun werk aan de andere kant van de grens niet meer bereiken
en patiënten die waren aangewezen op samenwerking tussen ziekenhuizen
25

van crisis naar opgave – advies van de raad voor het openbaar bestuur

aan de andere kant van de grens hadden er last van. Studenten konden niet
meer naar hun opleiding, werknemers konden hun werk niet meer berei­
ken en verloren soms hun baan. Bedrijven konden werknemers van over de
grens niet meer inzetten en verloren hun klandizie van over de grens, die in
veel gevallen voor een aanzienlijk deel van hun omzet zorgden. Daarnaast
waren er grote sociale gevolgen, bijvoorbeeld mensen die niet meer voor hun
zieke ouders konden zorgen of hun geliefde niet meer konden zien. Daar­
naast leverde de grenssluiting ook veiligheidsrisico’s op. Zo zijn verschillende
Zeeuwse chemische bedrijven voor het veilig functioneren of stopzetten van
processen afhankelijk van medewerkers uit Vlaanderen.21
Op initiatief van de gouverneurs en commissarissen van de Koning werd al
snel een grensvignet ingevoerd waarmee vitale processen die afhankelijk zijn
van grensverkeer doorgang konden vinden. Na twee maanden ging de grens
weer open. Op aandringen van de grensregio’s hebben de federale minister
van België en de Nederlandse minister van Justitie en Veiligheid toen plechtig
beloofd dat in de toekomst geen grenssluiting meer zal plaatsvinden.
Steeds meer overleg en afstemming
De coronacrisis was een test voor de kwaliteit van de grensoverschrijdende
samenwerking. Aan het begin van de coronacrisis bleven de effecten van
nationaal beleid voor grensregio’s sterk onderbelicht. Tussen nationale over­
heden was daarover geen afstemming. Dit was ook niet altijd makkelijk: de
wijze waarop in Nederland de regionale crisisbeheersing is georganiseerd,
wijkt af van de structuur in onze buurlanden. Ook de complexiteit van het
onderwerp, waardoor veel verschillende expertises nodig waren, en wisselin­
gen van personen bemoeilijken de samenwerking over grenzen heen.22 Ook
werd de coronapandemie voornamelijk op nationaal niveau bestreden. Daar­
door waren regionale bestuurders niet in positie om actie te ondernemen op
grensoverschrijdende afstemming en samenwerking, terwijl die afstemming
op nationaal niveau ook niet plaatsvond.23 Het rijk lichtte decentrale overhe­
den niet goed in over de maatregelen die genomen waren op nationaal niveau
en zij moesten die soms zelfs uit de pers vernemen, waardoor ze niet op de
bijkomende effecten voor hun regio konden anticiperen.
Gedurende de crisis ging het steeds wat beter met de grensoverschrijdende
samenwerking. Decentrale overheden binnen Nederland en tussen de ver­
schillenden landen stemden regelmatig met elkaar af. Ook kreeg het rijk
gedurende de crisis meer aandacht voor de ervaringen en aandachtspunten

21 Polman, H. (2022).
22 Instituut Fysieke Veiligheid (2021).
23 Unfried, M. & Mertens, P. (2022).

26

van crisis naar opgave – advies van de raad voor het openbaar bestuur

vanuit de regio’s en hield het daar beter rekening mee. Ook kreeg communica­
tie richting inwoners en toeristen over het effect van maatregelen en speciale
aanwijzingen voor het gedrag rond de grens steeds meer aandacht.

2.6

bestuurlijke verhoudingen in en met caribisch nederland

De bestuurlijke verhoudingen tot inwerkingtreding van de coronawet

Is er bestuurlijke verhoudingen binnen het Koninkrijk der Nederlanden
Op 10 oktober 2010 (10-10-’10) veranderden de bestuurlijke verhoudingen
binnen het Koninkrijk der Nederlanden grondig. Sinds 10-10-’10 bestaat
het Koninkrijk der Nederlanden uit vier landen: Nederland, Aruba,
Curaçao en Sint Maarten. De eilanden Bonaire, Sint Eustatius en Saba
werden als openbare lichamen onderdeel van Nederland. Samen worden
deze openbare lichamen ook wel aangeduid als de BES-eilanden; geza­
menlijk vormen zij Caribisch Nederland. Het gedeelte van Nederland in
Europa wordt in deze context Europees Nederland genoemd.
De bestuurlijke en financiële situatie van de openbare lichamen is gere­
geld in de Wet openbare lichamen BES (WolBES) en de Wet financiën
openbare lichamen BES (FinBES). De bestuurlijke organisatie is in formele
zin zeer vergelijkbaar met die van de gemeenten in Europees Nederland.
Er zijn een gezaghebber (burgemeester), gedeputeerden (wethouders),
een eilandsraad (gemeenteraad) en een bestuurscollege (college van
burgemeester en wethouders). De eilanden krijgen hun middelen voor­
namelijk via het BES-fonds (gemeentefonds) en bijzondere uitkeringen
(specifieke uitkeringen).
De openbare lichamen hebben direct contact met de ministeries in Den
Haag maar de rijksoverheid is ook vertegenwoordigd in het Caribisch
gebied via de Rijksdienst Caribisch Nederland: de schakel tussen de
ministeries die aanwezig zijn op Bonaire, Sint Eustatius en Saba. De Rijks­
dienst Caribisch Nederland biedt centrale ondersteuning voor alle werk­
zame ministeries op de drie eilanden.

27

van crisis naar opgave – advies van de raad voor het openbaar bestuur

Van maart tot december 2020, toen de coronawet in werking trad, stelden de
gezaghebbers en de regeringscommissaris de coronamaatregelen in via nood­
verordeningen die de eilandsraad bij de eerstvolgende eilandraads­vergadering
moest bekrachtigen.24 De gezaghebbers en de regerings­commissaris stelden
de noodverordeningen niet vast op grond van aanwijzingen van de minister
van Volksgezondheid, Welzijn en Sport – zoals de veiligheidsregiovoorzitters
in Europees Nederland – maar op grond van een bestaande bevoegdheid
in de Wet openbare lichamen Bonaire, Sint Eustatius en Saba.25 De gezagheb­
ber van Bonaire en de regeringscommissaris van Sint Eustatius overlegden
over de maatregelen met een Eilandelijk Beleidsteam (EBT) en de gezag­
hebber van Saba met een lokaal Outbreak Management Team (OMT). Ook
overlegden zij gedurende de eerste maanden veel met de waarnemend
rijksvertegenwoordiger.
Tussen de openbare lichamen was goed contact. Tijdens de opschaling naar
het hoogste crisisniveau in Caribisch Nederland op grond van de Veiligheidswet BES (niveau 3), dus vanaf 15 maart 2020 tot de afschaling op 24 juli 2020,
was er een regulier overleg tussen de gezaghebbers en de regeringscommis­
saris onder voorzitterschap van de waarnemend rijksvertegenwoordiger.26
Regulier overleg was er ook tussen de openbare lichamen en de ministeries.
Vanaf april 2020 was er een regulier overleg tussen ambtenaren – en bij tijd
en wijle de staatssecretaris – van het ministerie van VWS, de waarnemend
rijksvertegenwoordiger, de gezaghebbers en de regeringscommissaris.
Naast de lokaal geldende coronamaatregelen waartoe de openbare licha­
men zelf besloten waren er in de periode van maart tot december 2020 ook
enkele nationaal geldende coronamaatregelen waartoe op nationaal niveau
besloten werd. In de afstemming hierover werd Caribisch Nederland in eerste
instantie nogal eens vergeten, hoewel de problemen die hierdoor ontston­
den in de regel in goed overleg en adequaat opgelost werden. Zo golden er
gedurende 2020 vliegverboden voor verschillende landen en gebieden. In Cari­
bisch Nederland is men voor een groot deel afhankelijk van bepaalde vluch­
ten, omdat niet alle voorzieningen aanwezig zijn op elk eiland. Hiermee lijkt
aanvankelijk onvoldoende rekening gehouden te zijn, hoewel later de nodige
uitzonderingen werden gemaakt om deze gevolgen zo goed als mogelijk op te
24 De eilandsraad van Sint Eustatius hoefde de noodverordeningen van de regeringscommis­
saris niet te bekrachtigen. Tot en met oktober 2020 had Sint Eustatius geen eilandsraad
vanwege een bestuurlijke ingreep van de regering wegens grove taakverwaarlozing in 2018.
De regering stelde met deze ingreep een regeringscommissaris aan die zou voorzien in het
bestuur van Sint Eustatius tot het moment waarop dat bestuur in staat zou worden geacht
zijn taken zelf naar behoren te kunnen vervullen. In oktober 2020 waren er verkiezingen en
werd een eilandsraad geïnstalleerd, die met de Wet herstel voorzieningen Sint Eustatius ook
enkele bevoegdheden terugkreeg.
25 Wet openbare lichamen Bonaire, Sint Eustatius en Saba, artikel 179.
26 Zie ook: Ministerie van Binnenlandse Zaken & Ministerie van Justitie en Veiligheid (2020).

28

van crisis naar opgave – advies van de raad voor het openbaar bestuur

vangen. Eenzelfde situatie gold voor de Kieswet. De Kieswet stelde maatrege­
len ter voorkoming van de verspreiding van het coronavirus verplicht in heel
Nederland, ook in Caribisch Nederland. Op Saba en Sint Eustatius maakte dit
het stemmen lastiger maar bestond er geen noodzaak voor de maatregelen,
omdat het coronavirus niet aanwezig was. Ook hier is later een mouw aan
gepast.
Over een aantal zaken wat betreft de interbestuurlijke samenwerking
gedurende de periode van maart tot december 2020 is men in Caribisch
­Nederland goed te spreken. Over de eerste vaccinatieronde, de compensatie­
pakketten voor de financiën van de openbare lichamen en de steunpakketten
voor burgers en bedrijven is men over het algemeen zeer tevreden. De open­
bare lichamen ervaren het als zeer positief dat zij in dezelfde regelingen mee­
liepen en -lopen als de rest van Nederland, een bewuste keuze van het kabinet
en van de Tweede Kamer.27 Dit in tegenstelling tot de eilanden die ervoor had­
den gekozen om landen te worden binnen het Koninkrijk der Nederlanden,
namelijk Aruba, Curaçao en Sint Maarten, waar de onderhandelingen over de
compensatie voor de openbare financiën moeizamer verliepen.28 De openbare
lichamen waarderen ook de flexibele opstelling van het ministerie van VWS
rond de volgorde van het vaccineren: de gefaseerde aanpak van het vaccineren
in Europees Nederland hoefde niet te worden toegepast in Caribisch Neder­
land; daar werd, gezien het geringe inwoneraantal, gelijk iedereen die wilde
gevaccineerd.
De bestuurlijke verhoudingen sinds inwerkingtreding van de coronawet
Sinds de inwerkingtreding van de coronawet in december 2020 veranderden
de bestuurlijke verhoudingen tussen Caribisch Nederland en de rijksoverheid
wat betreft het vaststellen van coronamaatregelen. Deze stellen de minis­
ters van VWS, JenV en BZK vast via wijzigingen in ministeriële regelingen
die de Tweede Kamer achteraf – sinds februari 2022 vooraf – moet goedkeu­
ren. De coronawet beperkte de bevoegdheden van de gezaghebbers en de
­regeringscommissaris tot het maken van uitzonderingen op de coronamaat­
regelen voor bijzondere individuele gevallen, zoals een trouwerij. In de corona­
wet bestaat de mogelijkheid dat de gezaghebbers of de regeringscommissaris
de bevoegdheid krijgen om bepaalde maatregelen naar eigen inzicht binnen
en buiten werking te stellen, maar tot op heden hebben de gezaghebbers en
de regeringscommissaris dergelijke bevoegdheden nog niet gekregen.

27 Staatssecretaris van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties (2020, 16 oktober); Staats­
secretaris van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties (2021, 29 juni); Minister van Econo­
mische Zaken en Klimaat e.a. (2021, 21 januari).
28 In tegenstelling tot de openbare lichamen kregen de landen binnen het Koninkrijk van
Nederland geen extra geld als een gift, maar als renteloze leningen. Deze hebben de staats­
schuld van de landen behoorlijk doen oplopen.

29

van crisis naar opgave – advies van de raad voor het openbaar bestuur

Als gevolg van de coronawet werd de besluitvorming over de coronamaat­
regelen dus gecentraliseerd. Als het lokale bestuur of de eilandsraad van de
openbare lichamen een aanpassing in de coronamaatregelen wil, moet dit
gebeuren via een wijziging van de ministeriële regeling in Den Haag. De open­
bare lichamen ervaren dit als een zeer moeizaam proces. De pragmatische
manier van werken van de openbare lichamen, die zij tot de inwerkingtreding
van de coronawet met succes hanteerden in de bestrijding van de coronacrisis,
botste op de bureaucratische processen van de ministeries. Vóór inwerking­
treding van de coronawet konden de gezaghebbers en de regeringscommissa­
ris van de ene op de andere dag een noodverordening instellen om te reageren
op een stijging in besmettingen; deze noodverordening moest de eilandsraad
wel achteraf bekrachtigen. Sinds de inwerkingtreding van de coronawet kan
er minder snel gereageerd worden. Nadat de eilandsbesturen aankloppen bij
de ministeries van BZK, JenV en VWS moet men vaak eerst nog een beleids­
cyclus doorlopen voordat wijzigingen kunnen worden vastgesteld.
Deze botsing van werkelijkheden en verwachtingen is een van de redenen dat
de openbare lichamen niet tevreden zijn over de mate waarin zij hun wensen
voor het voetlicht kunnen brengen bij de ministeries. Wat de communicatie
ook moeizaam maakt is het grote aantal werkgroepen bij de verschillende
ministeries. Voor insiders van de Haagse bureaucratie zijn de processen te vol­
gen maar voor de openbare lichamen, die letterlijk en figuurlijk op afstand
staan van ‘Den Haag’, was en blijft het een proces waar zij lastig grip op krijgen.
Rechtstreeks contact tussen de gezaghebbers of de regeringscommissaris en
bewindspersonen of hoge ambtenaren, onder andere in regulier geplande
overleggen, zorgde in deze situaties soms voor snelle oplossingen. Dit contact
loopt over het algemeen goed; bij de openbare lichamen leeft het gevoel dat
zij via die route bepaalde zaken wel voor elkaar krijgen die via de bureaucrati­
sche route zeer moeizaam gaan.
Door deze moeizame aansluiting tussen Caribisch Nederland en de rijksover­
heid komt er minder terecht van het maatwerk dan waarop de openbare
lichamen hoopten bij de inwerkingtreding van de coronawet.29 Dit terwijl
maatwerk wettelijk wel mogelijk is, omdat voor elk individueel openbaar
lichaam een aparte ministeriële regeling is ingesteld. Hier waren de openbare
lichamen bij inwerkingtreding van de coronawet positief over. Het getuigt van
een belangrijk besef dat ‘Caribisch Nederland’ niet een eenvormig gebied is
maar bestaat uit drie eilanden met geheel andere omstandigheden.30

29 Minister voor Volksgezondheid, Welzijn en Sport (2020).
30 Raad van State (2019).

30

van crisis naar opgave – advies van de raad voor het openbaar bestuur

Ten slotte was het de bedoeling van de coronawet om een wettelijke basis te
bieden voor de coronamaatregelen, in plaats van deze in te voeren via nood­
verordeningen. Uiteraard is dit een belangrijk streven en het is ook gelukt: de
noodverordeningen zijn vervangen door een wet en ministeriële regelingen.
Tegelijkertijd bleek de wet niet in alle gevallen flexibel genoeg om recht te
doen aan de epidemiologische omstandigheden in Caribisch Nederland. Een
goed voorbeeld hiervan is de anderhalvemetermaatregel. Gedurende de tijd
dat deze gold was die in de coronawet verankerd en kon dus niet in de minis­
teriële regelingen voor de openbare lichamen buiten werking gezet worden.
Hier was wel aanleiding toe, want door de containment strategie van Saba en
Sint Eustatius, waarmee ze het virus buiten de deur hielden, is daar lange tijd
geen sprake geweest van infecties met Covid-19. Anderhalve meter afstand
houden is dan niet nodig. Daarom werd op die eilanden tijdelijk het over­
treden van de anderhalvemetermaatregel gedoogd, zonder wettelijke basis.
De Raad begrijpt dat, gelet op de eenheid van regelgeving, de gecentraliseerde
besluitvorming door invoering van de coronawet ook voor de eilanden geldt.
Maar het probleem, namelijk de gebrekkige wettelijke onderbouwing van de
noodverordeningen, had ook opgelost kunnen worden zonder bevoegdheden
van de openbare lichamen naar het rijk te verschuiven. Dan hadden de open­
bare lichamen niet in dezelfde mate hoeven aansluiten bij de bureaucratische
processen van de rijksoverheid, wat interbestuurlijke spanningen had kunnen
voorkomen.
Rol van de waarnemend rijksvertegenwoordiger
De waarnemend rijksvertegenwoordiger vervulde met name in de beginfase
van de coronacrisis een coördinerende rol. Van maart tot en met juli 2020,
toen was opgeschaald naar het hoogste crisisniveau in de , zat hij het overleg
voor tussen de gezaghebbers en de regeringscommissaris. Ook onderhield hij
intensief contact met de openbare lichamen door aan te schuiven bij het EBT
van Bonaire en op digitale wijze intensief contact te hebben met Saba en Sint
Eustatius.
Ook na de afschaling van het crisisniveau faciliteerde de waarnemend
rijksvertegenwoordiger de samenwerking tussen de openbare lichamen en
de rijksoverheid en de openbare lichamen onderling. Vanaf maart 2020 tot
en met heden voorziet hij de openbare lichamen en de ministeries ook van
informatie over de actuele epidemiologische situatie in Caribisch Nederland.
De verhoudingen binnen de bestuurscolleges
De gezaghebbers en de regeringscommissaris voeren tijdens een crisis, zo ook
tijdens deze, het opperbevel over de crisisbestrijding. Gedurende de corona­
crisis kwam er ook in Caribisch Nederland steeds meer aandacht voor onder
andere de economische en sociale gevolgen van de coronacrisis. Gedeputeer­
31

van crisis naar opgave – advies van de raad voor het openbaar bestuur

den waren steeds beter in staat om maatregelen te treffen die de maatschap­
pelijke gevolgen van de coronacrisis moesten verlichten.31
2.7

slot
In dit hoofdstuk is de Raad ingegaan op een aantal verschillende manieren
waarop de coronacrisis een bijzondere tijd heeft ingeluid voor de bestuur­
lijke verhoudingen in Nederland. Tijdens de coronacrisis ontstonden nieuwe
bestuurlijke verhoudingen. In de eerste maanden van de coronacrisis traden
rijksoverheid en gemeenten op als één overheid. Er werd met name in 2020
volop geëxperimenteerd met centraal aansturen en decentraal afwijken. De
veiligheidsregio was tot december 2020 het vehikel voor de coronamaatrege­
len, maar de Wvr is niet toegerust op een langdurige crisis. Met de coronawet
werd gepoogd de normale bestuurlijke verhoudingen te herstellen. Hoewel de
wet in theorie ruimte laat voor lokaal maatwerk, ervaren lokale bestuurders
juist minder mogelijkheden daartoe. De langdurig grote bevoegdheden van
de veiligheidsregio’s en het Veiligheidsberaad zorgden voor een voortdurende
nadruk op veiligheid en crisisbestrijding, ook toen er behoefte kwam aan een
bredere blik. Ook kon de coronawet niet voorkomen dat de informele rol van
de veiligheidsregio’s en het Veiligheidsberaad voortduurde.
De bestuurlijke verhoudingen met onze buurlanden gingen ook bijzondere
tijden in. Afstemming van maatregelen ging, zeker in de eerste maanden van
de coronacrisis, moeizaam: nationale maatregelen van het ene land overvielen
soms de buurlanden. De grenssluiting van België maakte een grens die voor­
heen voor veel mensen in het dagelijks niet bestond rol speelde opeens weer
relevant, met grote gevolgen voor families, relaties, werk en veiligheid. De
nationale overheden hadden onvoldoende in het oog hoe groot de verschil­
len in maatregelen zouden worden tussen buurlanden en welk effect dit zou
hebben op de grensregio’s.
Wat betreft Caribisch Nederland merkt de Raad op dat de coronawet bepal­
end is geweest voor de bestuurlijke verhoudingen tussen de openbare licha­
men en de rijksoverheid. Voor het begin van de coronacrisis waren er al de
nodige interbestuurlijke spanningen aanwezig. Van maart tot december 2020
bleven de bestuurlijke verhoudingen in algemene zin zoals ze waren, al werd
­Caribisch Nederland in eerste instantie nogal eens vergeten. Eventuele proble­
men die daardoor ontstonden werden vervolgens wel meestal in goed overleg
snel en adequaat opgelost. Ook intensiveerden de contacten tussen de open­
bare lichamen en de rijksoverheid enorm, omdat zij veel moesten overleggen
over coronamaatregelen en maatregelen om de gevolgen van de pandemie op

31

Vanwege de bestuurlijke ingreep op Sint Eustatius is daar geen bestuurscollege. Het dage­
lijks bestuur ligt in handen van de regeringscommissaris en de plaatsvervangend regerings­
commissaris.

32

van crisis naar opgave – advies van de raad voor het openbaar bestuur

te vangen. Deze intensivering heeft de betrokkenheid bij en kennis van elkaars
wereld vergroot. Sinds de inwerkingtreding van de coronawet zijn de open­
bare lichamen en de ministeries nog meer op elkaar betrokken geraakt, omdat
de openbare lichamen voor wijzigingen in de coronamaatregelen afhankelijk
werden van het rijk. Botsingen tussen de pragmatische manier van werken
van de openbare lichamen en de bureaucratische beleidscycli van de minis­
teries leidden tot interbestuurlijke spanningen.

33

3 Lokale democratie op afstand

3.1

inleiding
In dit hoofdstuk gaat de Raad in op de gevolgen van de coronacrisis voor
de lokale democratie van de gemeenten en openbare lichamen. Tijdens de
corona­crisis kwamen gemeenteraden op afstand te staan. Dit kwam enerzijds
doordat zij zelf ruim baan maakten voor de burgemeester en veiligheids­regio
bij de aanpak van de coronacrisis; anderzijds kwam het door de grote rol van
de veiligheidsregio, die de Raad in het voorgaande hoofdstuk beschreven
heeft. Ook moest de lokale democratie letterlijk op afstand plaatsvinden:
beraadslaging en besluitvorming vond gedurende vele maanden op digi­
tale wijze plaats. De Raad kijkt in paragraaf 3.3 terug op de ervaringen van
gemeenteraden hiermee en kijkt vooruit naar een permanente regeling voor
digitale beraadslaging en besluitvorming (permanente regeling digitaal ver­
gaderen). Ten slotte analyseert de Raad de gevolgen van de coronacrisis voor
inspraak en participatie van burgers, bedrijven en organisaties.
Aan het einde van het hoofdstuk gaat de Raad in op de gevolgen van de coron­
acrisis voor de lokale democratie van Caribisch Nederland. De Raad gaat in
op hoe de betrokkenheid van de eilandsraden bij de coronamaatregelen was
geregeld vóór inwerkingtreding van de Tijdelijke wet maatregelen covid-19 (de
coronawet) en hoe deze wet de eilandsraden op afstand heeft gezet. De Raad
beschouwt ook de invloed van de coronacrisis op de inspraak en participatie
van burgers, bedrijven en organisaties in Caribisch Nederland.

3.2

gemeenteraden op afstand

Het crisisbesef van gemeenteraden
Tijdens de coronacrisis, zeker de eerste maanden, kwamen gemeente­raden op
afstand te staan van de besluitvorming over de toepassing van en handhaving
op de coronamaatregelen. Ook waren ze minder dan gewoonlijk betrokken
bij maatregelen die de gevolgen van de coronapandemie en -maatregelen
moesten opvangen, zoals het vergroten van de terrasruimte van horeca­
gelegenheden. Uit een vergelijkend onderzoek in opdracht van de reken­
kamers van Arnhem, Breda, Oss en Tilburg naar onder andere de inspraak van
de gemeente­raad op de coronasteunmaatregelen in die gemeenten blijkt dat
het erg per gemeente verschilde op welke afstand de gemeenteraad stond
en voor hoe lang.32 Beetje bij beetje raakten ze weer meer betrokken, maar
32 Economisch Bureau Amsterdam (2021).

34

van crisis naar opgave – advies van de raad voor het openbaar bestuur

het tijdstip waarop varieerde van begin april tot begin juni 2020. Vanaf het
begin van de coronacrisis stonden sommige gemeenteraden dus soms drie
maanden op afstand.
De informatievoorziening richting gemeenteraden vanuit veiligheidsregio’s
en colleges van burgemeester en wethouders kwam beetje bij beetje goed op
gang, zo blijkt uit de gesprekken die de Raad voerde. Hoewel ze goed geïnfor­
meerd werden, worstelden gemeenteraden ermee hoe zij invloed konden en
moesten uitoefenen op de besluitvorming rondom de coronamaatregelen en
de steunpakketten. Sommige gemeenteraden, zoals die in Breda, agendeer­
den de rolverdeling tussen college en gemeenteraad expliciet. Verder zoch­
ten gemeenteraden tussenvormen van bijsturen, waar het college wel het
vertrouwen kreeg om maatregelen te nemen, maar de gemeenteraad ook de
mogelijkheid had om bij te sturen. Zo beperkte de gemeenteraad van Tilburg
het mandaat van het college in december 2020 tot 75 duizend euro per maat­
regel en tot 500 duizend euro voor 2021 in totaal.33 In de gemeente Noordwijk
stelde de gemeenteraad hardheidsclausules in: de gemeenteraad gaf kaders
mee, maar met de clausule dat het college onder voorwaarden van die kaders
mocht afwijken.34 Zo vonden gemeenteraden hun eigen manier om kaders te
stellen en te controleren, zonder in hun ogen het bestuurlijke vermogen van
het college te veel te beperken.
In de eerste maanden van de coronacrisis maakten gemeenteraden ruim baan
voor de colleges, met name de burgemeester, en de veiligheidsregio’s. Met
name de coalitiepartijen gaven ‘hun’ college veel vrijheid om coronamaat­
regelen te treffen. Ook nu nog vinden gemeenteraadsleden dat ze te weinig
invloed hebben op veiligheidsbeleid. Een van de oorzaken is dat de meeste
gemeenteraadsleden denken dat de regie van het veiligheidsbeleid bij de
­veiligheidsregio ligt, terwijl dit – toen dit aan hen gevraagd werd bij een
onderzoek van het Centrum voor Criminaliteitspreventie en Veiligheid – al
ruim een half jaar niet meer het geval was.35 Uit de gesprekken die de Raad
gevoerd heeft komt een breed gedeeld gevoel naar voren dat zeker in de eerste
maanden van de coronacrisis het opzijzetten van de gebruikelijke democra­
tische regels en omgangsvormen te billijken was. Hoe langer de coronacrisis
voortduurde en effectief optreden de prioriteit kreeg boven democratische
inspraak, hoe meer men zich ging afvragen of dat nog steeds noodzakelijk
was of dat dit vooral voortkwam uit een overdreven urgentie- en crisisbesef.

33 Idem.
34 Gesprek met Roberto ter Hark, d.d. 21 juli 2021.
35 Centrum voor Criminaliteitspreventie en Veiligheid (2021).

35

van crisis naar opgave – advies van de raad voor het openbaar bestuur

Invloed gemeenteraden op regionaal bestuur
De gemeenteraad kwam verder op afstand te staan door de grote rol van de
veiligheidsregio’s in de crisisaanpak (zie paragraaf 1.2). Gemeenteraden van de
gemeente wiens burgemeester voorzitter was van de veiligheidsregio hadden
beter zicht op het functioneren van de veiligheidsregio dan gemeenteraden
van gemeenten wiens burgemeester alleen onderdeel was van het Regionale
Beleidsteam (RBT) of zelfs dat niet.
Tot december 2020 hadden de voorzitters van de veiligheidsregio’s de
bevoegdheid om de bindende aanwijzingen van de minister van VWS te inter­
preteren en toe te passen op de situatie in de regio en handhaving in te zetten
zoals zij dit gewenst achtten. Ingevolge de Wet veiligheidsregio’s (Wvr) hoef­
den zij pas na afloop van de crisis verantwoording over de genomen maat­
regelen af te leggen. Voor kortdurende crises vindt de Raad, en iedereen die
hij gesproken heeft, dit een logische bepaling, maar gedurende 2020 ontstond
er ongemak bij deze gang van zaken. Wanneer zou deze crisis immers afge­
lopen zijn?
Uiteraard betekent dit niet dat veiligheidsregio’s gemeenteraden niet infor­
meerden. Dat gebeurde in alle veiligheidsregio’s wel; in welke mate verschilde
per veiligheidsregio. Sommige voorzitters van veiligheidsregio’s legden ook
tussendoor verantwoording af over de getroffen maatregelen en spraken
daarover met de gemeenteraden van de gemeenten binnen hun veiligheids­
regio. Een bepalende factor hierbij was de bestuursstijl van de voorzitter van
de veiligheidsregio. Dit maakte dat de mate van informatievoorziening en
­verantwoording afhankelijk was van de goede wil van de voorzitter van de
veiligheidsregio. De Raad merkt op dat een van de redenen voor het zijn van
een democratische rechtsstaat juist is dat men niet afhankelijk is van de goede
wil en bestuursstijl van bestuurders maar hen ter verantwoording kan roepen
en eventueel naar huis kan sturen.36
Na invoering van de coronawet
De verantwoording van de voorzitters van de veiligheidsregio’s richting de
gemeenteraden van ‘hun’ gemeenten werd uiteindelijk geregeld met de
invoering van de coronawet in december 2020. Deze stelde dat voorzitters van
veiligheidsregio’s in december 2020 verantwoording moesten afleggen over
de acht maanden daarvoor aan de gemeenteraden in hun veiligheidsregio.
Vanaf de inwerkingtreding van de wet gingen vrijwel alle bevoegdheden van
de voorzitters van de veiligheidsregio’s over naar de burgemeesters, behalve
het vaststellen van de coronamaatregelen zelf: deze bevoegdheid kwam in
handen van de ministers van VWS, JenV en BZK. Burgemeesters legden vanaf
december 2020 zoals gebruikelijk volgens de Gemeentewet verantwoor­
36 Zie ook: Raad van State (2021).

36

van crisis naar opgave – advies van de raad voor het openbaar bestuur

ding af aan de gemeenteraad over het gebruik van hun bevoegdheden. De
gemeenteraad besluit over de manier waarop deze verantwoording plaats­
vindt. De wijze van verantwoorden en daarmee de lokale democratische con­
trole is met de invoering van de coronawet ontegenzeggelijk vooruitgegaan.
Gedurende de eerste acht maanden van de coronacrisis was lokale democra­
tische controle namelijk niet af te dwingen door gemeenteraden vanwege de
bepaling in de Wvr dat gemeenteraden slechts ‘na afloop van een ramp of cri­
sis’ voorzitters van hun veiligheidsregio ter verantwoording kunnen roepen.37
Door de coronawet is dit verbeterd, tenminste voor wat betreft maatregelen
ter bestrijding van corona; de bepalingen uit deze wet gelden niet voor andere
crises.
Wel zijn de mogelijkheden om decentraal af te wijken sinds de coronawet
zeer beperkt geweest (zie hoofdstuk 2.4). Hoewel gemeenteraden op demo­
cratische wijze kaders kunnen stellen voor hoe lokale bestuurders invulling
geven aan hun bevoegdheden en hen daarop kunnen controleren, zijn deze
bevoegdheden slechts zeer beperkt. Daardoor heeft de coronawet de decen­
trale democratische controle op de coronamaatregelen en de uitvoering daar­
van niet enorm versterkt.

3.3

digitaal vergaderen

Digitaal vergaderen mogelijk gemaakt
In de eerste maand van de coronacrisis waren beraadslaging en besluitvor­
ming op lokaal niveau nauwelijks mogelijk. De eerste twee weken, van 9 tot
23 maart 2020, vroeg het ministerie van BZK aan decentrale overheden om
terughoudend te zijn in het beleggen van vergaderingen. Van 23 maart tot
9 april 2020 konden lokale volksvertegenwoordigingen zelfs helemaal niet
meer samenkomen door de coronamaatregelen. Besluiten waarvoor toestem­
ming van de gemeenteraad nodig is, konden in deze eerste maand dus nau­
welijks genomen worden.
Omdat het uiteraard van het hoogste belang was om dit wel weer mogelijk
te maken, heeft het ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijsrelaties
(BZK) in sneltreinvaart de Tijdelijke wet digitale beraadslaging en besluitvorming (Tijdelijke wet digitaal vergaderen) opgesteld. Deze trad in werking
op 9 april 2020 en is sindsdien telkens weer met twee maanden verlengd.
Afhankelijk van de zwaarte van de coronamaatregelen hebben volksverte­
genwoordigingen digitaal of fysiek vergaderd tijdens de coronacrisis. Binnen
gemeenteraden ontstond soms debat over of zij digitaal of fysiek moesten
vergaderen. Hybride vergaderen, waarbij sommige leden van de gemeente­
37 Wet veiligheidsregio’s, artikel 40 lid 1.

37

van crisis naar opgave – advies van de raad voor het openbaar bestuur

raad fysiek deelnemen aan een raadsvergadering en anderen digitaal vanuit
een andere locatie, mag volgens de Tijdelijke wet digitaal vergaderen niet. Met
hybride vergaderen zou een gelijk speelveld tussen de leden van de gemeente­
raad namelijk niet gegarandeerd kunnen worden.
Ervaringen met digitaal vergaderen
Uit de vele gesprekken die de Raad heeft gevoerd, komt een beeld naar
voren dat aansluit bij het beeld van de Evaluatiecommissie tijdelijke wet
digitale beraadslaging en besluitvorming.38 Het primaire doel van de wet is
zeker behaald: het mogelijk maken dat de volksvertegenwoordigingen van
gemeenten, provincies en waterschappen weer rechtsgeldige besluiten kon­
den nemen. Dat gebeurde over het algemeen ook op veilige wijze, een paar
incidenten daargelaten.
Er was ook een aantal voordelen van het digitale vergaderen. Zo kunnen
gemeenteraadsleden ook aanwezig zijn bij een digitale vergadering als zij
ziek zijn, met verlof zijn of vanwege andere omstandigheden niet bij machte
zijn de raadsvergadering fysiek bij te wonen. Ook is een voordeel dat externen
gemakkelijker kunnen aanschuiven zonder af te reizen naar de betreffende
gemeente.
Negatieve effecten zijn er vooral op het politiek-bestuurlijke vlak. De kwaliteit
van het democratische debat en de gedachtenuitwisseling is merkbaar min­
der wanneer men digitaal in plaats van fysiek met elkaar spreekt. Wat met
name ontbreekt bij digitale vergaderingen is de interactie tussen gemeente­
raadsleden. Digitale vergaderingen voelen meer alsof ze volgens een bepaald
script lopen: iedereen steekt zijn eigen voorbereide verhaal af van achter zijn
of haar laptop, en uiteindelijk stemt iedereen wat hij of zij van plan was. Digi­
tale vergaderingen worden ervaren als ‘oppervlakkiger’.39
Digitaal vergaderen beperkt ook de mate waarin oppositiepartijen in de
gemeenteraad hun belangrijke kritische rol kunnen vervullen binnen het dua­
listische stelsel. De Evaluatiecommissie geeft als voorbeeld dat interrumpe­
ren met een digitaal opgestoken handje een compleet ander effect heeft dan
duidelijk zichtbaar opstaan en hoofdschuddend naar de interruptiemicrofoon
lopen. In gevoerde gesprekken kwam de Raad nog andere voorbeelden tegen:
zo is het bij digitaal vergaderen niet mogelijk voor een lid van de oppositie
om een lid van een coalitiepartij tijdens de koffiepauze aan te spreken op zijn
principes en dat hij toch niet voor dit beleid van de coalitie kan zijn, en komt
het ter verantwoording roepen van een wethouder vaak minder over terwijl

38 Peters e.a. (2020); Peters e.a. (2021).
39 Dit beeld wordt ook bevestigd in Hofstra e.a. (2020).

38

van crisis naar opgave – advies van de raad voor het openbaar bestuur

die veilig achter zijn laptopscherm zit dan wanneer die tegenover het kritische
raadslid in de raadszaal zit.
Deze effecten gaven voor de vele betrokkenen die de Raad gesproken heeft
de doorslag voor een voorkeur voor fysiek vergaderen, met name als het gaat
om vergaderingen waarin oordeelsvorming en debat centraal staan. Bij bij­
eenkomsten met een informatief karakter geven de flexibiliteit en het gemak
van het digitale vergaderen vaak de doorslag en is er een voorkeur voor digi­
taal vergaderen.
Ten slotte vraagt de Raad aandacht voor de invloed van het digitale vergade­
ren op het plezier dat gemeenteraadsleden uit hun raadslidmaatschap halen.
82 procent van de gemeenteraadsleden vindt het raadslidmaatschap minder
leuk geworden door het digitale vergaderen. Dit heeft voor de gemeente­
raadsverkiezingen van 2022 geen effect op de bereidheid van gemeenteraads­
leden om zich herkiesbaar te stellen. 40
Een permanente regeling digitaal vergaderen
De minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties (BZK) werkt
momenteel aan een permanente regeling digitaal vergaderen. De bedoeling
is dat deze regeling ingaat wanneer de coronacrisis voorbij is; tot die tijd zal
de tijdelijke wet in werking blijven. De permanente regeling moet decentrale
volksvertegenwoordigingen de mogelijkheid geven om naast fysiek ook digi­
taal te vergaderen, om welke reden dan ook. Wanneer volksvertegenwoordi­
gingen overgaan op digitaal vergaderen staat hen vrij, vindt de minister van
BZK. Uit de rapporten van de evaluatiecommissie trekt de minister de con­
clusie dat digitaal vergaderen geen afbreuk doet aan de kwaliteit van de ver­
gadering, al erkent ze wel dat fysiek vergaderen ‘een specifieke meerwaarde’
kan hebben. 41 De Raad leest het rapport van de evaluatiecommissie anders:
door het digitale vergaderen treden politiek-bestuurlijke effecten op, zo rap­
porteert de commissie. Deze politiek-bestuurlijke effecten, bevestigd in de
gesprekken die de Raad heeft gevoerd, kan de Raad niet anders zien dan als
nadelig voor de kwaliteit van het gesprek en debat binnen de gemeenteraad.
Met betrekking tot hybride vergaderen stelt de minister een gelijk speelveld
voor alle volksvertegenwoordigers centraal. Ze stelt dat hybride vergaderen
daarvoor een risico met zich meebrengt, maar het niet noodzakelijkerwijs een
gelijk speelveld onmogelijk maakt. Vanwege dit risico zal hybride vergaderen
niet opgenomen worden in de permanente regeling, maar wil de minister wel
mogelijkheden creëren om lokaal te experimenteren met hybride vergaderen,
binnen heldere kaders. 42
40 Nederlandse Vereniging voor Raadsleden (2022, 16 januari).
41 Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties (2021, 27 september).
42 Idem.

39

van crisis naar opgave – advies van de raad voor het openbaar bestuur

3.4

inspraak en participatie

Georganiseerde participatiebijeenkomsten
In de eerste maanden van de coronacrisis betekenden de coronacrisis en de
contactbeperkende maatregelen een behoorlijke uitdaging voor het orga­
niseren van inspraak van burgers en participatietrajecten. Vele participatie­
trajecten hebben aan het begin van de coronacrisis een tijdje stilgelegen. Al
snel benutte men echter de digitale mogelijkheden die er waren. De corona­
crisis heeft er ervoor gezorgd dat er op het gebied van digitale participatie en
inspraak van burgers een sprong is gemaakt. Er is al een beweging richting
meer participatie en digitale participatie is één manier om daar invulling aan
te geven. Tijdens de coronacrisis was de inzet van die manier vaak zelfs nood­
zakelijk om te voldoen aan wettelijke participatie-eisen.
De Raad heeft de indruk dat het digitaliseren van participatie en inspraak
ervoor heeft gezorgd dat een andere en meer diverse groep dan de usual suspects betrokken raakten. Jonge ouders met kinderen bijvoorbeeld hebben
geen tijd om op woensdagavond naar een gemeentehuis te komen, maar kun­
nen wel een halfuurtje inloggen en vanaf hun laptop hun mening geven over
het voorstel voor de nieuwe afvalregeling bij hen in de buurt. Met name der­
tigers en veertigers namen vaker deel aan online participatiebijeenkomsten. 43
Gemeenten zien een hoger aantal inwoners participeren en een meer diverse
groep. Ook de energieregio’s rapporteren een toegenomen aantal burgers dat
betrokken is bij hun inspraakavonden. Jongeren bleken niet meer aan digitale
participatiebijeenkomsten deel te nemen dan aan fysieke. 44
Tegelijkertijd leven er zorgen over de toegankelijkheid van digitale partici­
patie voor minder digitaal vaardigen. Dit is een substantiële groep waarin
ouderen en praktisch opgeleiden oververtegenwoordigd zijn. 45 In de praktijk
lijken ouderen die deelnemen aan participatiebijeenkomsten digitaal vaar­
dig genoeg te zijn om zonder problemen deel te nemen aan digitale parti­
cipatiebijeenkomsten, als er voldoende aandacht wordt besteed aan de
digitale toegankelijkheid en ondersteuning bij technische problemen. Ook
bij digitale participatiebijeenkomsten waren ouderen en gepensioneerden
oververtegenwoordigd. 46

43 Hofstra e.a. (2021).
44 Idem.
45 Volgens onderzoek van Eurostat (2022) heeft zestien procent van de Nederlanders lage
digitale vaardigheden en heeft 30 procent slechts digitale vaardigheden op basisniveau.
Hoe digitaal vaardig mensen verschilt sterk per opleidingsniveau en leeftijd: jongeren en
hoogopgeleiden zijn veel vaker digitaal vaardig.
46 Hofstra e.a. (2021).

40

van crisis naar opgave – advies van de raad voor het openbaar bestuur

Het digitaliseren van participatiebijeenkomsten kan de inclusiviteit van bur­
gerparticipatie ook bevorderen doordat de chatfunctie bij digitale bijeenkom­
sten mensen laat deelnemen aan het digitale gesprek die gewoonlijk langer
moeten nadenken of moeilijker spreken. Sommigen ervoeren daardoor een
meer gelijke deelname van de aanwezigen bij een digitale bijeenkomst ten
opzichte van een fysieke bijeenkomst, waarbij enkele personen soms de over­
hand kunnen nemen en langdurig aan het woord zijn. 47
Net zoals bij digitale vergaderingen van gemeenteraden is er bij digitale parti­
cipatiebijeenkomsten, ten opzichte van fysieke bijeenkomsten, minder moge­
lijkheid tot interactie. Dit maakt digitale participatie met name geschikt voor
informerende doeleinden. Het stellen van vragen is vaak wel goed mogelijk bij
digitale bijeenkomsten, maar interactie tussen inwoners onderling, zoals bij
een creatieve sessie of brainstormsessie, is lastig te organiseren. 48
Informele inspraak en participatie
De informele en indirecte manieren van inspraak hebben door de coronacrisis
ook onder druk gestaan. Dit gold met name in de perioden waarin strenge
coronamaatregelen golden. Door deze maatregelen konden bestuurders
en gemeenteraadsleden lastiger contact leggen met burgers, bedrijven en
organisaties binnen hun gemeente. Zeker aan het begin zocht men erg naar
nieuwe manieren om contact te leggen.
Deze manieren werden al snel gevonden (zie ook paragraaf 4.4. over lokaal lei­
derschap). De coronacrisis leidde tot een intensivering van het contact tussen
bestuurders enerzijds en bedrijven en maatschappelijke instellingen ander­
zijds. 49 Het is immers gemakkelijker even te bellen of een videovergadering
van een halfuur in te plannen dan fysiek langs te komen. Tegelijkertijd heeft
men wel ervaren dat digitale contacten minder diepgang hebben en minder
interactief zijn dan fysiek contact.50
De contacten tussen volksvertegenwoordigers en bestuurders enerzijds en
individuele inwoners anderzijds hadden echter blijvend te lijden onder de
contactbeperkende maatregelen. Bestuurders ervoeren dat het lastiger was
om met individuele inwoners op digitale wijze contact te houden dan met
bedrijven en maatschappelijke instellingen.51

47
48
49
50
51

Idem.
Idem.
Roest e.a. (2020).
Hofstra e.a. (2020).
Roest e.a. (2020).

41

van crisis naar opgave – advies van de raad voor het openbaar bestuur

3.5

lokale democratie in caribisch nederland

De eilandsraad gedurende de coronacrisis
Vanaf maart tot december 2020 moest de eilandsraad de noodverorde­
ningen van de gezaghebbers en de regeringscommissaris goedkeuren bij
de eerst­volgende eilandsraadvergadering.52 Daardoor was de eilandsraad
nauw betrokken bij het invoeren van de coronamaatregelen op de openbare
­lichamen. De Raad heeft niet kunnen achterhalen of de eilandsraden in deze
­periode ruim baan maakten voor de gezaghebbers en de regeringscommissa­
ris – zoals in Europees Nederland de gemeenteraden aanvankelijk ruim baan
maakten voor de burgemeesters en veiligheidsregio – of in dezelfde mate
­kritisch waren als voor de coronacrisis.
Met invoering van de coronawet kwam de democratische legitimatie van de
coronamaatregelen op nationaal niveau te liggen, bij de Tweede Kamer.53 Alle
lokale inbreng ten aanzien van de coronamaatregelen moet vanaf invoering
van de coronawet indirect verlopen: de gezaghebbers en de regeringscommis­
saris moeten de inbreng van de eilandsraad en inwoners, bedrijven en orga­
nisaties inbrengen in overleggen met ‘Den Haag’. Op dit niveau krijgen deze
stemmen uiteraard minder aandacht dan op lokaal niveau, omdat er op natio­
naal niveau nog veel meer kwesties spelen rondom de coronamaatregelen. Dit
heeft een negatief effect gehad op de lokale democratische kaderstelling voor
en controle op de coronamaatregelen die de openbare lichamen aangaan.
Daar is tegen in te brengen dat de maatregelen die gelden voor gemeenten
ook op nationaal niveau worden genomen. Maar de coronasituatie op de
afzonderlijke eilanden verschilt zodanig van die in de gezamenlijke gemeen­
ten van Europees Nederland dat naar de mening van de Raad recht gedaan
moet worden aan democratische principes van zeggenschap en controle op
het niveau van de openbare lichamen. Anders gezegd: het feit dat de lokale
omstandigheden zo bepalend zijn voor het verloop van de coronapandemie
in Caribisch Nederland rechtvaardigt dat de lokale democratie meer zeggen­
schap heeft over lokale coronamaatregelen.
Reflectie op participatie en inspraak in Caribisch Nederland
Hoewel de Raad geen onderzoek heeft gedaan naar de mate van participatie
en inspraak van inwoners, bedrijven en organisaties in Caribisch Nederland
voorafgaand aan de coronacrisis, heeft hij de indruk gekregen dat de afgelo­
pen twee jaar mede door de coronacrisis er veel werk is gemaakt van inspraak
en participatie, meer dan in de jaren ervoor. De coronamaatregelen hadden
52 De eilandsraad van Sint Eustatius hoefde de noodverordeningen van de regeringscommis­
saris niet te bekrachtigen; zie voetnoot 23.
53 Zie voor een verdere toelichting op de coronawet paragraaf 2.6.

42

van crisis naar opgave – advies van de raad voor het openbaar bestuur

een grote impact op iedereen, wat voor deze kleine gemeenschappen bete­
kende dat het belangrijk was dat iedereen op de hoogte en betrokken was. De
effectiviteit van de coronamaatregelen is sterk afhankelijk van het draagvlak
onder de bevolking, het succes van de maatregelen hangt immers af van hoe
mensen zich gedragen.
De Raad heeft de indruk dat de besturen van de openbare lichamen meer dan
eerder hun oor te luisteren hebben gelegd bij de bevolking en het maatschap­
pelijk middenveld en dat burgers, bedrijven en organisaties ook meer hun
stem hebben laten horen. Soms op incidentele wijze, bijvoorbeeld via volks­
vertegenwoordigers of leden van het lokale Outbreak Management Team
van Saba of de Eilandelijke Beleidsteams (EBT’s) van Bonaire en Sint Eusta­
tius; soms op gestructureerde wijze, bijvoorbeeld via de Centrale Dialoog, een
lokaal overlegorgaan op Bonaire en Sint Eustatius van werkgevers, vakbonden,
lokale overheid en Kamer van Koophandel onder het q.q. voorzitterschap van
de gezaghebber respectievelijk de regeringscommissaris.
Lokale en sociale media spelen in Caribisch Nederland een belangrijke rol in de
communicatie. Veel informatie vanuit de openbare lichamen komt bij burgers
terecht via WhatsApp en Facebook. Bij de persconferenties op Bonaire stellen
burgers vragen via Facebook en YouTube. Lokale media stellen bij de perscon­
ferenties vragen namens burgers waarna de gezaghebbers of de regerings­
commissaris deze direct beantwoorden. De regeringscommissaris van Sint
Eustatius berichtte burgers aan het begin van de coronacrisis elke avond via
de radio over het verloop van de coronacrisis en de coronamaatregelen.
3.6

slot
Door de coronacrisis kwamen gemeenteraden op afstand te staan, zowel
doordat zij zelf ruim baan maakten voor het lokale bestuur vanwege een sterk
ervaren crisisbesef als door de formele structuur van de veiligheidsregio. Met­
tertijd zijn gemeenteraden hun rol in het politieke proces weer gaan opei­
sen en is door de coronawet de verantwoording over de coronamaatregelen
richting gemeenteraden geregeld. Door de beperkte bevoegdheden op lokaal
niveau wat betreft de coronamaatregelen is er op lokaal niveau wel weinig
debat over de toepassing van de coronamaatregelen en de handhaving erop.
Ook beraadslagen en besluiten moesten gemeenteraden op afstand doen. Het
digitale vergaderen maakte het snel na het begin van de coronacrisis weer
mogelijk om op lokaal niveau rechtsgeldige besluiten te nemen. De Raad ziet
echter ook duidelijk de negatieve effecten ervan op de kwaliteit van het demo­
cratische gesprek en debat. Het digitaal organiseren van inspraak en participa­
tie biedt kansen om een andere en meer diverse groep mensen te betrekken
bij lokale kwesties. Digitale inspraak en participatie lijkt zich vooral te lenen
voor het informeren van mensen; het is lastig om op digitale wijze het gesprek
43

van crisis naar opgave – advies van de raad voor het openbaar bestuur

tussen inwoners op gang te brengen. Hoewel lokale bestuurders goed contact
konden onderhouden met bedrijven en maatschappelijke instellingen, was
de diepgang van dit contact minder. Het informele contact met individuele
inwoners was lastiger op digitale wijze te organiseren.
Wat betreft Caribisch Nederland was de betrokkenheid van de eilandsraad bij
de coronamaatregelen van maart tot december 2020 goed geborgd, ogen­
schijnlijk zonder dat dit het vermogen van het lokale bestuur om effectieve
maatregelen ter bestrijding van de coronapandemie te nemen in de weg heeft
gezeten. Na de centralisatie van de besluitvorming over coronamaatregelen
door de coronawet gaat niet de eilandsraad maar de Tweede Kamer over de
coronamaatregelen die gelden in Caribisch Nederland. Hierdoor is de lokale
democratische betrokkenheid van burgers, bedrijven en maatschappelijke
organisaties sterk teruggebracht. De openbare lichamen hebben mede door
de coronacrisis veel werk gemaakt van de inspraak en participatie van burgers,
bedrijven en organisaties.

44

4 Bestuurlijk vermogen voor nieuwe en verborgen
problematiek

4.1

inleiding
In dit laatste beschouwende hoofdstuk gaat de Raad in op de invloed van de
coronacrisis op het bestuurlijke vermogen van gemeenten en openbare licha­
men: de mate waarin zij in staat zijn om effectief te besturen en hun taken
goed uit te voeren. Hiervoor moeten zij beschikken over voldoende mensen en
de juiste instrumenten en middelen, waaronder voldoende geld. In dit hoofd­
stuk licht de Raad eerst toe welke impact de coronacrisis heeft gehad op de
mensen (de ambtelijke organisatie van gemeenten) en op de middelen (de
financiën van gemeenten en de financiële verhouding tussen de rijksoverheid
en gemeenten). Vervolgens kijkt de Raad vooruit naar wat er in de nabije toe­
komst nog gevraagd zal worden van gemeenten. Welke zaken zijn blijven lig­
gen tijdens de coronacrisis en zijn er nieuwe problemen ontstaan die om actie
vragen van gemeenten? Lokaal leiderschap ten slotte is tijdens de corona­crisis
erg belangrijk geweest en zal ook belangrijk blijven. Is en wordt er door de
coronacrisis iets anders van lokale bestuurders gevraagd dan voorheen?
Ook kijkt de Raad naar de invloed van de coronacrisis op het bestuurlijke ver­
mogen van de openbare lichamen. Eerst beschrijft hij de situatie wat betreft
mensen en middelen waarin de openbare lichamen aan de coronacrisis
begonnen; vervolgens beschrijft hij de invloed van de coronacrisis hierop. Ver­
volgens analyseert de Raad voor welke uitdagingen de openbare lichamen
staan door de coronacrisis.

4.2

mensen en middelen tijdens de coronacrisis

De ambtelijke organisatie
De coronacrisis heeft veel gevraagd van de ambtelijke organisatie van
gemeenten, op veel verschillende gebieden. Zonder een uitputtende lijst te
geven wil de Raad hier vier gebieden benoemen waar zeker extra inzet van
gemeenten nodig was. Allereerst was er extra inzet nodig op de handhaving.
De buitengewone opsporingsambtenaren (boa’s) van gemeenten kregen
het extra druk met het handhaven van de coronamaatregelen. Daarnaast
moesten gemeenten aan de bak om regelingen als de Tijdelijke overbruggingsregeling zelfstandig ondernemers (Tozo) en de Tijdelijke Ondersteuning
Noodzakelijke Kosten (TONK) uit te voeren. Ook het financieel management
vroeg tijdens de coronacrisis wat extra’s van gemeenten. Ze wilden commer­
ciële huurders van gemeentelijk vastgoed, voornamelijk horecabedrijven, uit­
stel geven van de huur en van ozb. Hier was in een aantal gevallen maatwerk
45

van crisis naar opgave – advies van de raad voor het openbaar bestuur

voor nodig. Ten slotte waren griffiers veel van hun tijd kwijt aan het organise­
ren van gemeenteraadsvergaderingen die of digitaal plaatsvonden, of fysiek
op een andere locatie, of wel in het gemeentehuis maar dan met vele maatre­
gelen en alternatieve protocollen. Ook werd voor het digitale vergaderen een
beroep gedaan op de ondersteuning van ambtenaren die normaal gesproken
de ambtelijke organisatie van de gemeenten ondersteunden op ICT-gebied.
Ziekte door corona, hoewel soms met ernstige gevolgen voor de getroffen per­
sonen, had geen grote impact op de mate waarin gemeenten hun taken kon­
den uitvoeren. Althans, dat is de indruk die de Raad in zijn gesprekken heeft
opgedaan. In 2020 nam het ziekteverzuim af ten opzichte van 2019; over 2021
zijn nog geen cijfers.54
Financiële verhoudingen: compensatie
Gemeenten moesten vanwege de coronacrisis extra uitgaven doen en liepen
inkomsten mis. Extra uitgaven waren er bijvoorbeeld voor de handhaving, de
afvalinzameling en voor het ondersteunen van sportverenigingen, muziek­
scholen, musea en buurt- en clubhuizen. Minder inkomsten hadden gemeen­
ten met name door de lagere opbrengsten van de reclame-exploitatie, de
toeristenbelasting en de parkeerbelasting.55
Voor deze misgelopen inkomsten en extra uitgaven heeft het rijk met
gemeenten afspraken gemaakt over een breed pakket aan financiële compen­
satie voor 2020 en 2021.56 Deze afspraken zijn op constructieve wijze tot stand
gekomen en zowel gemeenten als het rijk zijn over het algemeen tevreden
over de inhoud van deze afspraken.57 Wel leven er bij enkele gemeenten nog
vragen over of bepaalde extra kosten en misgelopen inkomsten ten gevolge
van de coronacrisis over het hoofd zijn gezien bij het vaststellen van de com­
pensatie. Boven op deze algemene compensatie zijn ook nog aanvullende
maatregelen getroffen, zoals door het nemen van de Regeling specifieke uitkering zwem­baden en ijsbanen COVID-19. Gemeenten kunnen daardoor een
specifieke uitkering aanvragen om het exploitatietekort van zwembaden en
ijsbanen onder hun beheer aan te vullen.
Positieve effecten van de coronacrisis op de gemeentefinanciën waren er ook.
Zo kregen gemeenten vanwege een verwachte grote stijging in het aantal
bijstandsuitkeringen in 2020 een hoog BUIG-budget, maar viel deze stijging
in de praktijk erg mee, waardoor gemeenten van dit budget een aardige som
54 Regioplan (2021).
55 Andersson Elffers Felix (2021).
56 Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties (2020, 28 mei); Minister van
Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties (2021, 26 maart). Zie voor een overzicht van de
compensatie Vereniging van Nederlandse Gemeenten (2020).
57 Raad voor het Openbaar Bestuur (2021).

46

van crisis naar opgave – advies van de raad voor het openbaar bestuur

overhielden.58 Deze ‘baten’ van de coronacrisis zijn tijdens de compensatie van
de misgelopen inkomsten en extra kosten niet verrekend, waardoor gemeen­
ten over het algemeen financieel gezien positiever uit de coronacrisis kwa­
men, in ieder geval op de korte termijn.

4.3

nieuwe problemen, nieuwe kansen

Zaken raken op de achtergrond
Doordat bepaalde zaken tijdens de coronacrisis meer aandacht vereisten en
blijven eisen, zijn andere zaken onvermijdelijk op de achtergrond geraakt.
Dit geldt bijvoorbeeld voor de handhaving: omdat er veel handhavers nodig
waren voor de controle op de naleving van coronamaatregelen, waren er
minder inzetbaar voor bijvoorbeeld milieucontroles op industrieterreinen. De
Raad vindt het op grond van de gevoerde gesprekken lastig een inschatting te
maken hoeveel zaken er in welke mate zijn blijven liggen en in welke mate dit
nog gevolgen kan hebben voor de mensen en middelen die gemeenten nodig
hebben om effectief te kunnen opereren.
De coronacrisis veroorzaakt nieuwe problemen
De hoeveelheid extra werk die op gemeenten afkomt en de termijn waarop
dat extra beroep op gemeenten gedaan zal worden is lastig in te schatten.
Het zijn veelal verwachte effecten die lastig hard te maken zijn. Ook is het
lastig om te beoordelen of deze effecten incidenteel of structureel zijn: her­
stelt het oude normaal zich weer snel, of zorgt de coronacrisis voor een lang­
duriger probleem?59 Deze onzekerheid is des te groter omdat de gevolgen
voor de samenleving en voor gemeenten zeer sterk afhangen van het verloop
van de coronapandemie: dooft deze langzaam uit, of groeit deze door nieuwe
mutaties uit tot een nog grotere bedreiging voor de volksgezondheid dan we
tot nu toe hebben gezien? En met welke maatregelen reageert de rijksover­
heid in deze situaties? Deze factoren zijn bepalend voor de uitdagingen waar
gemeenten zich voor gesteld zullen zien.60
Wel heeft de Raad een aantal signalen opgevangen in de vele gesprekken
die hij heeft gevoerd. Ook beginnen langzaam maar zeker de resultaten van
onderzoek naar buiten te komen. Op grond hiervan denkt de Raad dat op

58 De totale uitgaven aan de bijstand lagen in 2020 316 miljoen euro lager dan het uitgekeerde
budget (Divosa (2021, 3 mei)).
59 Dit geldt bijvoorbeeld in sterke mate voor de gevolgen van de coronacrisis voor het mentale
welzijn van mensen. Blijven deze gevolgen doorwerken, herstelt men snel van de gevolgen
of verhoogt een crisis als deze juist de mentale veerkracht van mensen op de lange termijn?
Zie Teeffelen (2022, 19 februari).
60 Zie ook: Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid & Koninklijke Nederlandse Aka­
demie van Wetenschappen (2021).

47

van crisis naar opgave – advies van de raad voor het openbaar bestuur

de hierna volgende gebieden gemeenten, nu het coronavirus van crisis naar
opgave gaat, een inspanning zullen moeten plegen. De Raad pretendeert niet
dat dit een volledige lijst is, maar het geeft wel een indruk van de nu meest
opvallende zaken waarvoor extra inzet van gemeenten nodig is. Om deze te
kunnen leveren zullen gemeenten voldoende mensen en middelen nodig
hebben.
De Raad benadrukt dat onderstaande lijst een opsomming is van verwachte
gevolgen van de coronapandemie en -maatregelen tot nu toe. Gevolgen uit
het verdere verloop van de coronapandemie, welke vorm deze dan ook aan­
neemt, zijn nog met te veel onzekerheden omgeven om hier onderbouwde
uitspraken over te kunnen doen.
·

Extra inzet nodig voor cultuur en sport
Ten eerste heeft de coronacrisis grote gevolgen gehad voor sport- en cul­
tuurverenigingen.61 Gemeenten moeten hen wellicht intensiever dan eerder
ondersteunen vanwege een afgenomen ledenaantal. Gemeenten moeten
ook beleid vormen op het gestegen aantal mensen dat in de openbare ruimte
alleen of in groepen sport, wellicht blijvend.

·

Problemen op het sociaal domein
De effecten van de coronacrisis op de werkloosheid en daarmee de bijstand
en de schuldhulpverlening vallen tot nu toe erg mee.62 In januari 2022 daalde
het werkloosheidspercentage tot 3,6 procent, het laagste percentage in bijna
twintig jaar.63 In september 2021, voor de coronagolf van de winter van 20212022, raamde het Centraal Planbureau dat de werkloosheid in 2022 slechts
licht zal stijgen en nog onder het niveau van 2020 blijft.64
Wel worden grote gevolgen verwacht wat betreft de jeugd en de geestelijke
gezondheidszorg (ggz). Op het gebied van jeugdhulp zijn er de meest concrete
aanwijzingen dat er een groter beroep wordt gedaan op gemeenten. Na een
daling van het beroep op de jeugdhulp in de eerste lockdown van 2020 begon
het beroep op de jeugdhulp in 2021 te stijgen, waarbij de problematiek ern­
stiger leek te worden.65 In het eerste halfjaar van 2021 kwamen er 36 duizend
jeugdhulptrajecten bij, een stijging van 11 procent.66

61 Mulier Instituut (2021).
62 De Nederlandse ggz (2021, 9 november).
63 Centraal Bureau voor de Statistiek (2022, 17 februari). Cijfers over het werkloosheidspercen­
tage zijn pas vanaf 2003 beschikbaar. Sinds 2003 is er geen lager werkloosheidspercentage
geweest dan er in januari 2022 was.
64 Centraal Planbureau (2021, september). Het CPB raamde dat de werkloosheid stijgt van 3,4%
in 2021 naar 3,5% in 2022; in 2020 was de werkloosheid 3,8%.
65 Vereniging van Nederlandse Gemeenten (2021).
66 Centraal Bureau voor de Statistiek (2021, 29 oktober).

48

van crisis naar opgave – advies van de raad voor het openbaar bestuur

Wat betreft de geestelijke gezondheidszorg zijn tijdens de pandemie de
wachtlijsten onverminderd groot gebleven en voor de jeugd-ggz stijgt de
vraag zelfs. De Nederlandse ggz verwacht niet dat deze wachttijden voorlopig
korter worden. Ze verwacht dat de na-ijleffecten van corona hier nog bovenop
komen.67 Deze na-ijleffecten bestaan uit mensen die tijdens de coronacrisis
te kampen krijgen met problemen rond het geestelijk welbevinden, maar
pas als het coronavirus in hevigheid afneemt hulp zoeken. De signalen dat
er meer mensen en met name jongeren kampen met geestelijke problemen
worden steeds duidelijker. Zo blijkt uit onderzoek van het Trimbos-instituut,
het RIVM en de GGD GHOR dat 29 procent van de studenten ‘sterk eenzaam’
is, 12 procent ernstige psychische klachten ondervindt en 26 procent van de
studenten geeft aan in de afgelopen vier weken af en toe of vaker de wens
te hebben gehad dood te willen zijn, of te willen gaan slapen en nooit meer
wakker te worden. De coronacrisis heeft aan al deze zaken bijgedragen, stel­
len de onderzoekers, al is niet vast te stellen in welke mate. Het is namelijk
de eerste keer dat de mentale gezondheid van studenten gemeten is op deze
wijze.68 In 2021 stierven 15 procent meer jongeren tot 30 jaar door zelfdoding
dan het gemiddelde in de jaren ervoor. Een klinische duidingsgroep van 113
Zelfmoordpreventie noemt suïcide ‘het topje van de ijsberg’ en constateert
dat ‘er afgelopen jaar meer leed is gesignaleerd onder jongvolwassenen, zoals
toegenomen levensmoeheid, somberheid en verlies van perspectief’.69 Vanuit
hun verantwoordelijkheid voor de jeugdhulp en de ggz lijken gemeenten voor
een behoorlijke uitdaging op dit gebied te staan.
·

Mantelzorg en burgerinitiatieven
Tijdens de coronacrisis liepen het vrijwilligerswerk en de activiteiten binnen
burgerinitiatieven sterk terug. Met name de formeel opgezette initiatieven
met veel vrijwilligers konden zich moeilijk aanpassen, omdat die pas weer van
start konden als alles echt helemaal veilig was. Kleinere initiatieven konden
makkelijker meebewegen met de omstandigheden. Die zijn ook minder afhan­
kelijk van steun van de gemeente, die lastiger vindbaar was tijdens de corona­
crisis, waardoor initiatieven die meer afhankelijk waren van contact met de
gemeente het moeilijk hadden.70 Het opnieuw vinden en ondersteunen van
burgerinitiatieven en vrijwilligers zal extra inzet vragen van gemeenten.71

67 De Nederlandse ggz (2021, 9 november).
68 Rijksinstituut voor Volksgezondheid en Milieu, Trimbos-instituut & GGD GHOR Nederland
(2021).
69 113 Zelfmoordpreventie (2022, 14 januari).
70 Spit e.a. (2021).
71 Sociaal en Cultureel Planbureau (2020).

49

van crisis naar opgave – advies van de raad voor het openbaar bestuur

De coronacrisis heeft een dubbel effect op de mantelzorg gehad. Enerzijds
zijn er veel mantelzorgers die door de coronacrisis (tijdelijk, met tussenpozen
of helemaal) zijn gestopt met het zorgen, uit angst voor besmetting of van­
wege de beperkende maatregelen. Dit zet extra druk op de professionele
zorg. Anderzijds is het beroep dat gedaan werd op mantelzorgers vergroot,
bijvoorbeeld doordat andere zorg of dagbesteding tijdelijk noodgedwongen
is stopgezet. Extra ondersteuning van die mantelzorgers door bijvoorbeeld
respijtzorg of cursussen gaat wat extra’s vragen van gemeenten.
Ook ondersteunen vrijwilligerswerk, burgerinitiatieven en mantelzorg veel
taken waar gemeenten verantwoordelijk voor zijn, onder andere op het
sociaal domein en qua werk en inkomen. Denk bijvoorbeeld aan vrijwilligers
die mensen met problematische schulden helpen of een buurtinitiatief tegen
eenzaamheid. Zolang het aantal vrijwilligers, buurtinitiatieven en mantelzorg­
ers nog niet op het oude peil terug is zal er van gemeenten extra professionele
inzet nodig zijn op deze taken.
·

Extra inzet voor binnensteden
Zoals genoemd zal de coronacrisis waarschijnlijk ook de leegloop van winkels
in bepaalde binnensteden versnellen,72 hoewel dit effect op 1 januari 2021 nog
niet te zien was.73 In grote steden en aantrekkelijke regionale centra is de leeg­
stand beheersbaar; steden buiten de randstad met alleen een regionale win­
kelfunctie hebben het moeilijker. Vaak zorgt leegstand voor een neerwaartse
spiraal: leegstand maakt binnensteden minder aantrekkelijk voor bezoekers
en lagere bezoekersaantallen zorgen weer voor meer leegstand.
Dit vraagt om een scherper beleid op binnensteden.74 Gemeenten krijgen
hier deels al meer geld voor, gericht op het rendabel maken van projecten die
gericht zijn op herstructurering van binnensteden.75 Zeker is dat de herstruc­
turering van binnensteden voor bepaalde gemeenten een onderwerp wordt
dat door de coronacrisis extra aandacht vraagt.

Structurele financiële gevolgen voor gemeenten
De structurele gevolgen van corona voor de gemeentefinanciën zijn zeer las­
tig te voorspellen. Voor individuele gemeenten zullen er zeker gevolgen zijn,
bijvoorbeeld wanneer bedrijven failliet gaan en daarom uitgestelde huur of
belastingen niet meer terug kunnen betalen. Wat dit betekent op macro­
niveau, voor het geheel van gemeenten, is echter onzeker.

72
73
74
75

Staatssecretaris van Economische Zaken en Klimaat (2021, 12 mei).
Stadszaken (2021, 20 april).
Maas, M. (2021, 13 mei).
Er is 100 miljoen euro beschikbaar vanuit het ministerie van EZK (Staatssecretaris van Eco­
nomische Zaken en Klimaat (2021, 12 mei)).

50

van crisis naar opgave – advies van de raad voor het openbaar bestuur

Gemeenten verwachten dat corona de toenemende leegstand in de binnen­
steden structureel heeft versneld (zie hierboven), wat gevolgen kan hebben
voor de WOZ-waarde van gebouwen in de binnenstad en daarmee voor wat
gemeenten aan ozb kunnen ophalen. Bovendien heeft een minder aantrekke­
lijke binnenstad gevolgen voor de inkomsten uit parkeren, de toeristenbelas­
ting en de precariobelasting.76 De precieze effecten op de gemeentefinanciën
van deze economische gevolgen zijn echter nog zeer onzeker.
Ambtenaren blijven waarschijnlijk meer dan voor de coronacrisis thuiswer­
ken. Enerzijds moeten gemeenten hiervoor investeren in de digitale infra­
structuur, anderzijds hebben zij door het thuiswerken lagere uitgaven aan
de fysieke werkomgeving en woon-werkverkeervergoedingen. Mogelijk kun­
nen gemeenten besparen op kantoorruimte; hoe flexibel gemeenten zijn om
daarop in te spelen is afhankelijk van bestaande contracten en gebouwen die
de gemeente reeds in bezit heeft. Wat precies de gevolgen zijn op financieel
vlak van het thuiswerken door ambtenaren is nog lastig in te schatten.77
De coronacrisis is samengevallen met een behoorlijke stijging van de kosten
voor de afvalinzameling. Deze waren voor een groot deel eenmalig, veel men­
sen besloten dat de lockdown een goede tijd was voor het opruimen van hun
rommelzolder of garage. Tegelijkertijd wordt vermoed dat een deel van de
extra kosten voor de afvalinzameling kwam door het thuiswerken. Daardoor
vond een verschuiving plaats van minder bedrijfsafval naar meer afval van
particulieren dat gemeenten moeten ophalen.78 Deze kosten zijn door de rijks­
overheid gecompenseerd voor 2020 en 2021 maar zullen komende jaren deels
terugkeren nu het thuiswerken door de coronacrisis meer is geïntegreerd in
de samenleving.

4.4

lokaal leiderschap

De verschillende rollen van de burgemeester
Het bestuurlijke vermogen van de overheid wordt niet alleen bepaald door de
ambtelijke capaciteit en de beschikbare instrumenten en (financiële) midde­
len, maar ook door het leiderschap dat lokale bestuurders inzetten. Gedurende
lange tijd lag de nadruk in de coronacrisis erg op de rol van de burgemeester.
Burgemeesters hadden veel verschillende rollen tijdens de coronacrisis.79 Ze
waren allereerst crisismanager. Daarbij moesten ze schaken op drie borden
en op twee verschillende manieren: ze moesten tegelijkertijd maatregelen
nemen in een sociaaleconomische en gezondheidscrisis via reguliere structu­
76
77
78
79

Andersson Elffers Felix (2021).
Idem.
Idem.
Zie ook: Zuydam (2021).

51

van crisis naar opgave – advies van de raad voor het openbaar bestuur

ren, en via de crisisstructuur moesten ze leidinggeven aan de handhaving van
de contactbeperkende maatregelen. Daarbij lag de nadruk sterk op het treffen
van effectieve maatregelen; de gebruikelijke bestuurlijke en democratische
structuren ervoeren veel bestuurders (tijdelijk) als minder belangrijk.80
Daarnaast moesten burgemeesters ook nog voorzitter van het college van
burgemeester en wethouders en van de gemeenteraad zijn, naast hun rol als
burgervader of -moeder. In die laatste rol waren burgemeesters aan zet om
de crisis te duiden en mensen handvatten aan te reiken om adequaat met
de coronacrisis om te gaan. Tijdens crises kijken mensen naar onder andere
bestuurders voor een verhaal over wat er aan de hand is. De aanwezigheid
of de afwezigheid van een dergelijk verhaal kan een grote invloed hebben op
het draagvlak voor beleid en maatregelen om de crisis te bedwingen.81 Het
vervullen van al deze verschillende rollen heeft een groot beroep gedaan op
de veerkracht van burgemeesters.
Ook waren er 25 burgemeesters die hun rol als voorzitter van hun veiligheids­
regio plots zagen veranderen. Zij vulden deze rol op verschillende wijze in.
Een van de belangrijkste verschillen was in welke mate zij solistisch optraden
of juist zoveel mogelijk burgemeesters en gemeenteraden van de gemeen­
ten in hun veiligheidsregio’s meenamen in de besluitvorming. De Raad vindt
het positief dat veel voorzitters van veiligheidsregio’s, ondanks het feit dat zij
van maart tot december 2020 alle bevoegdheden in handen hadden om zelf
knopen door te hakken, geprobeerd hebben in ieder geval alle burgemeesters
en soms ook de gemeenteraden van de gemeenten in hun veiligheidsregio te
betrekken bij de besluitvorming.
Nieuwe eigenschappen gevraagd?
De coronacrisis was een zware periode voor veel regionale en lokale bestuur­
ders. Er is een groot beroep gedaan op hun inzet en veerkracht. In maart 2020
ervoeren zij plots een geheel nieuwe werkelijkheid waarin ze nieuwe rollen
moesten vervullen of bestaande rollen anders moesten invullen. Ook de ver­
scherpte verhoudingen en toegenomen polarisatie in de samenleving vroegen
veel van lokale bestuurders.
Op een meer abstract niveau zijn er echter ook indicaties dat de eigenschap­
pen die van bestuurders gevraagd zijn tijdens de coronacrisis niet heel anders
waren dan in de periode daarvoor, hoewel de praktische invulling van deze
eigenschappen anders was. Uit een vergelijking van de resultaten van de Beste
Bestuurderverkiezingen in 2015 en 2020 bleek dat in beide jaren deskundig­
heid en daadkracht relatief vaak werden toegeschreven aan wethouders die
80 Landelijk Operationeel Team Corona (2021).
81 Boin e.a. (2021).

52

van crisis naar opgave – advies van de raad voor het openbaar bestuur

genomineerd werden voor de Beste Bestuurderverkiezingen, en betrokken­
heid en daadkracht relatief vaker aan genomineerde burgemeesters (en com­
missarissen van de Koning).82 In 2021 werden de genomineerde bestuurders
ten opzichte van het jaar daarvoor aanzienlijk vaker getypeerd als toegan­
kelijk, deskundig en analytisch en beduidend minder vaak als daadkrachtig,
alhoewel daadkracht nog een van de meest toegekende eigenschappen was.
Er zijn dus indicaties dat men toegankelijkheid, deskundigheid en analytisch
vermogen belangrijkere eigenschappen is gaan vinden van lokale bestuur­
ders en daadkracht relatief minder belangrijk. Of dit door de coronapande­
mie komt is lastig te zeggen; oorzaak en gevolg is hierbij niet vast te stellen
en 2020 was op drie maanden na ook een coronajaar.83
Wel is het duidelijk dat lokale bestuurders aan deze gevraagde eigenschappen
op een andere manier uitvoering moesten geven, met name betrokkenheid en
toegankelijkheid. Daardoor kan hier ook voor het gevoel een grotere nadruk
op zijn komen te liggen: het betrokken en toegankelijk zijn vroeg en vraagt
meer bewuste aandacht. De markt opgaan of langsgaan bij een buurthuis kon
niet meer; in plaats daarvan maakten bestuurders bijvoorbeeld wandelingen
met inwoners.84
Het aansturen van de ambtelijke organisatie
De coronacrisis stelde de overheid voor enorme nieuwe uitdagingen die vrij­
wel altijd disciplineoverstijgend waren. De teams die er waren voldeden niet;
samenwerking was nodig. Vaak zetten gemeenten hiervoor geheel nieuwe
organisatieonderdelen op. In hoeverre dit soort samenwerking slaagt, hangt
voor een groot deel af van leiderschap. Dit vroeg extra aandacht van bestuur­
ders, gemeentesecretarissen, directeuren en teamleiders, bijvoorbeeld om
kennisuitwisseling te stimuleren en een cultuur van sociale veiligheid te cre­
ëren waarin ongemakkelijke boodschappen worden verwelkomd als iets om
van te leren.85
Verhoudingen binnen colleges van burgemeester en wethouders
In de eerste maanden van de coronacrisis kwam er zeer veel nadruk te liggen
op de verantwoordelijkheden van de burgemeester als hoeder van de open­
bare orde. Burgemeesters werden verantwoordelijk gehouden, en hielden
zichzelf verantwoordelijk, voor de gehele crisis en alles wat erbij kwam kijken.
De coronamaatregelen waren bepalend voor vele zaken: de lokale economie,
sport, cultuur, jeugdzorg, enzovoorts. Daardoor voelden burgemeesters zich

82 Gesprek met Sabine van Zuydam (zie bijlage II).
83 Boonstra, W. (2021, 23 november).
84 In Baarn bijvoorbeeld (RTV Utrecht (2021, 14 april)), en in Molenlanden (Verhagen, J. (2020,
25 juni)).
85 Vereniging voor Bestuurskunde (2020, 22 april).

53

van crisis naar opgave – advies van de raad voor het openbaar bestuur

ook verantwoordelijk voor deze zaken, die eerder onder de verantwoordelijk­
heid van wethouders vielen.86
Gedurende de crisis kwamen wethouders wel beter in positie om actie te
ondernemen op de gevolgen van de coronacrisis voor de opgaven in hun por­
tefeuille, zoals economie of sociale cohesie.87 Een belangrijke factor hierbij was
in hoeverre wethouders goed waren aangesloten op de informatiestromen
binnen de veiligheidsregio en in hoeverre zij zelf een netwerk hadden bin­
nen de samenleving. Immers, als zij weinig wisten van de gevolgen van het
virus en de maatregelen, konden zij daar ook geen actie op ondernemen.88
Een meerderheid van de wethouders gaf in de zomer van 2020 aan dat de
coronacrisis het wethouderschap uitdagender en veeleisender had gemaakt.89
De verhoudingen binnen de colleges van B&W veranderden ook in crisistijd.
In juni en juli 2020 gaf een meerderheid van de wethouders aan dat hun col­
lege meer collegiaal was gaan besturen. Tegelijkertijd vergrootte de corona­
crisis ook politieke tegenstellingen, met name binnen colleges waar politieke
tegenstellingen al een grote rol speelden.90

4.5

bestuurlijk vermogen in caribisch nederland

De uitdagingen van de openbare lichamen
De openbare lichamen bevinden zich in een uitdagende positie. Dit komt
vooral door de kleinschaligheid: op Saba wonen ongeveer 2000 mensen, op
Sint Eustatius ruim 3000 en op Bonaire ruim 20.000. Mede daarom zijn hun
ambtelijke apparaten niet erg groot en is er slechts een kleine poule van men­
sen om ambtenaren uit te werven. Hoewel de openbare lichamen dus kleiner
zijn dan de gemiddelde Nederlandse gemeente zijn zij wel verantwoordelijk
veel zaken. Zij moeten niet alleen de taken uitvoeren waar in Europees Neder­
land een gemeente voor verantwoordelijk is, maar ook taken waar in Europees
Nederland provincies, waterschappen en regionale samenwerkingsverbanden
verantwoordelijk voor zijn. Ook kunnen zij niet voor ondersteuning aanklop­
pen bij de provincie of samenwerkingsverbanden omdat die er niet zijn in
Caribisch Nederland. Kortom: de openbare lichamen moeten met een kleine
organisatie veel werk verzetten.

86 Roest e.a. (2020).
87 Landelijk Operationeel Team Corona (2021).
88 Platform 0031 (2021, 12 juli).
89 Roest e.a. (2020).
90 Idem.

54

van crisis naar opgave – advies van de raad voor het openbaar bestuur

Mensen en middelen voorafgaand aan de coronacrisis
Uit eerdere rapporten over Caribisch Nederland bleek al dat de ambtelijke
organisaties van de openbare lichamen gebaat zijn bij versterking, zowel in
omvang als qua deskundigheid.91 De gesprekken die de Raad heeft gevoerd
bevestigen dit beeld.
De financiën van de openbare lichamen verkeerden aan het begin van de
coronacrisis in een slechte staat. Vanaf 10-10-’10 is er steeds meer geld vanuit
de rijksbegroting besteed aan Caribisch Nederland: waar in 2012 het rijk nog
200 miljoen euro uitgaf aan Caribisch Nederland, liep dit op tot 531 miljoen in
2020.92 De ministeries besteedden het leeuwendeel van dit extra geld, dat dus
niet terecht kwam bij de openbare lichamen. Het overige extra geld dat wel
bij de openbare lichamen terechtkwam keerden ministeries uit via bijzondere
uitkeringen.93 Deze middelen mogen de openbare lichamen alleen aan vooraf
gespecificeerde zaken besteden en ze moeten gedetailleerd verantwoording
afleggen over de besteding van deze uitkeringen. De bijzondere uitkeringen
keerden ministeries vaak uit voor kleine taken: een derde van de bijzondere
uitkeringen had een omvang van minder dan 100.000 Amerikaanse dollar (de
gangbare munteenheid in Caribisch Nederland). Ook werden ze vooral uit­
gekeerd voor taken waar de openbare lichamen zelf verantwoordelijk voor
zijn.94 Het aantal bijzondere uitkeringen is snel toegenomen: de begroting van
Bonaire bestond in 2019 voor een derde uit bijzondere uitkeringen, de begro­
ting van Saba zelfs voor ongeveer drie vierde deel.95
Deze verhouding komt ook doordat de vrije uitkering van het BES-fonds, ver­
gelijkbaar met het gemeente- en provinciefonds, sinds 2012 niet meer is ver­
hoogd, behalve voor indexatie van loon- en prijsontwikkeling. Het BES-fonds
loopt niet mee in de systematiek van het gemeente- en provinciefonds. Die
fondsen groeien automatisch mee met de rijksbegroting, de zogenoemde
trap-op-trap-af systematiek. Ook is het BES-fonds niet meegegroeid met
bijvoorbeeld een stijging van het aantal inwoners van Bonaire met bijna 40
procent.
Dergelijke financiële verhoudingen zijn niet bevorderlijk voor het bestuur­
lijke vermogen van de openbare lichamen. Incidentele middelen leiden tot
een voorkeur voor kortetermijnprojecten. Als een ministerie een bijzondere
uitkering verstrekt voor het opstarten van een langetermijnproject, is er niet
altijd genoeg oog voor de structurele kosten die vervolgens een beslag leggen

91
92
93
94
95

Raad van State (2019).
Algemene Rekenkamer (2021).
Werkgroep Interdepartementaal Beleidsonderzoek Koninkrijksrelaties (2019).
Algemene Rekenkamer (2021).
Algemene Rekenkamer (2021).

55

van crisis naar opgave – advies van de raad voor het openbaar bestuur

op de vrije uitkering van een openbaar lichaam.96 Bovendien gaan de bijzon­
dere uitkeringen gepaard met een hoge verantwoordingslast voor de open­
bare lichamen die zeker als het om kleine uitkeringen gaat niet in verhouding
staat met het uitgekeerde bedrag.
Mensen en middelen tijdens de coronacrisis
De coronacrisis vroeg een extra inspanning van de ambtenaren van de open­
bare lichamen. Plots moesten zij heel veel zaken regelen. Op Saba ging de
eerste twee maanden van de coronacrisis alle uitvoeringscapaciteit naar de
crisisbestrijding; alleen de directe dienstverlening naar burgers bleef daar­
naast op orde. Beetje bij beetje konden ambtenaren reguliere taken weer
oppakken, maar nog steeds neemt de coronacrisis een significant deel van
de ambtelijke capaciteit van de openbare lichamen in beslag. Ook de andere
openbare lichamen geven aan dat de coronacrisis een zeer groot beslag heeft
gelegd op hun ambtelijke capaciteit.
De inwerkingtreding van de Tijdelijke wet maatregelen covid-19 (de corona­
wet) heeft in dit opzicht niet geholpen. De openbare lichamen geven aan dat
het bestuurders en ambtenaren veel tijd kost om hun stem gehoord te krijgen
bij de ministeries en om iets te wijzigen in de ministeriële regelingen voor de
coronamaatregelen voor de openbare lichamen. Voor inwerkingtreding van
de coronawet kostte het wijzigen van de coronamaatregelen uiteraard ook
veel tijd: de gezaghebbers en de regeringscommissaris consulteerden hun
Eilandelijk Beleidsteam of Outbreak Management Team en overlegden ook
veel met de waarnemend rijksvertegenwoordiger en instanties in Europees
Nederland, zoals het ministerie van VWS en het RIVM. Dat laatste kost hun nu
echter meer tijd dan voorheen, omdat het voor hen lastig is grip te krijgen op
de bureaucratische processen die zij door moeten om de coronamaatregelen,
nu vastgelegd in ministeriële regelingen, te wijzigen (zie paragraaf 2.6).
Wat betreft financiële middelen zijn de openbare lichamen in dezelfde rege­
lingen meegenomen als gemeenten. Ze zijn gecompenseerd voor misgelopen
(belasting)inkomsten, met name de toeristenbelasting, maar ook de lucht­
havenbelasting en misgelopen entreegelden voor de nationale parken; en ze
zijn ook gecompenseerd voor extra kosten die ze moesten maken voor bij­
voorbeeld repatriëring, schoonmaak, overhead, reiskosten en de aanschaf van
beschermingsmiddelen.97 Over deze financiële compensatie is men over het
algemeen zeer tevreden.

96 Idem.
97 Staatssecretaris van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties (2020, 16 oktober).

56

van crisis naar opgave – advies van de raad voor het openbaar bestuur

Gevolgen van de coronacrisis voor lokale opgaven
Zoals aangegeven zijn er bij de openbare lichamen veel zaken stil komen te
liggen door de coronacrisis. Dit betreft vooral projecten die ten goede komen
aan de ontwikkeling van de eilanden op de lange termijn. Dit kwam met name
door het gebrek aan ambtelijke capaciteit: vrijwel iedereen moest zich aan­
vankelijk bezighouden met de coronacrisis, de maatregelen om het virus in te
dammen en alle regelingen om de sociale en economische gevolgen te beper­
ken. Dit nam ook het merendeel van de tijd in beslag van de gezaghebbers en
de regeringscommissaris. Hoewel onduidelijk in welke mate staat het vast dat
de openbare lichamen achterstanden hebben opgelopen bij het aanpakken
van lopende kwesties.
Over de sociale en economische impact van de coronacrisis in Caribisch Neder­
land en over de impact op de mentale weerbaarheid van mensen is minder
bekend dan over de impact in Europees Nederland. Hieronder gaat de Raad
in op de sociale en de economische gevolgen van de coronacrisis in Caribisch
Nederland.
·

Sociale gevolgen
Hulpverleners rapporteerden aan het begin van de coronacrisis zorgen over
een toename van huiselijk geweld door de tijdelijke sluiting van instellingen
als scholen, kinderopvang, naschoolse opvang en sportverenigingen. ­Huiselijk
geweld was in Caribisch Nederland al een substantieel probleem: 90 procent
van de geïnterviewden voor het Veiligheidsbeeld BES 2018 noemt geweld
‘een belangrijk probleem’ voor kinderen, adolescenten en vrouwen in hun
gemeenschap.98

·

Gevolgen voor economie, werk en inkomen
De sociaaleconomische situatie in Caribisch Nederland was voorafgaand aan
de coronacrisis al precair. Ongeveer een derde van alle huishoudens in Cari­
bisch Nederland had in 2015 een inkomen dat 75 procent of minder bedroeg
van het geschatte gemiddelde budget dat noodzakelijk is voor de basale uit­
gaven.99 Op economisch gebied was de impact groot voor de inwoners en
bedrijven. Op Bonaire, Saba en Sint Eustatius kwamen respectievelijk 58 pro­
cent, 67 procent en 69 procent minder personen aan via het vliegtuig.100 De
coronapandemie en de maatregelen hebben deze situatie voor velen schrij­
nender gemaakt.101

98 UNICEF (2019), p. 38.
99 Regioplan (2018), p. 54.
100 Centraal Bureau voor de Statistiek (2021).
101 Ombudsman Sint Maarten e.a. (2020, 8 juli).

57

van crisis naar opgave – advies van de raad voor het openbaar bestuur

De steunpakketten van het ministerie van Economische Zaken en Klimaat
hebben de ergste economische gevolgen van de coronacrisis als het goed is in
grote mate opgevangen. Wel schrijven de ombudsmannen van het Koninkrijk
dat de voorwaarden die de rijksoverheid stelt aan de liquiditeitssteun voor
bedrijven een negatief effect hebben op het welzijn van vele burgers, met
name de meest kwetsbare.102
De openbare lichamen hebben aandacht gevraagd voor een toename van
armoede.103 Sommige kinderen zijn voor hun eten afhankelijk van school­
maaltijden. Sociale teams, scholen en andere maatschappelijke organisaties
hebben er in overleg met de bestuurders van de openbare lichamen tijdens
de schoolsluitingen voor gezorgd dat deze kinderen schoolmaaltijden bleven
ontvangen. Specifiek op Bonaire is er sinds de crisis een toename in het aantal
kinderen dat geregistreerd is voor schoolmaaltijden, een indicator voor toe­
nemende armoede.104
Inmiddels herstelt het toerisme op Bonaire zich goed: het aantal toeristen was
in de zomer van 2021 even hoog als in de zomer van 2019.105 De tijd moet nog
uitwijzen hoe snel en in hoeverre de lokale economie zich herstelt en wie in
welke mate van dit herstel profiteren.
Gevolgen voor de financiën en het ambtelijke apparaat
Omdat er weinig zicht is op de gevolgen voor de lokale economie is het ook
lastig te zeggen wat de gevolgen van de coronacrisis zijn voor de financiën van
de openbare lichamen. Zeker de financiën van Bonaire zijn voor een substan­
tieel deel, namelijk voor ruim 20 procent, afhankelijk van de opbrengsten van
de eigen belastingen.106 Hier is nu incidentele compensatie voor gekomen,107
maar structurele gevolgen voor de economie zullen ook structurele gevolgen
hebben voor de financiën van de openbare lichamen.
Het is onzeker hoeveel de herstelplannen zullen vragen van de bestuurders,
ambtenaren en financiën van de openbare lichamen. Wel is het duidelijk dat
het bestuurlijke vermogen van de openbare lichamen al maximaal wordt uit­
gedaagd en dat extra plannen moeilijk uit te voeren zullen zijn zonder extra
middelen en mensen. Daarbij komt nog eens dat velen het belangrijk vinden

102 Idem.
103 Staatssecretaris van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties (2020, 24 april).
104 UNICEF (2020).
105 Centraal Bureau voor de Statistiek (2021, 6 december).
106 Algemene Rekenkamer (2021).
107 Staatssecretaris van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties (2021, 29 juni).

58

van crisis naar opgave – advies van de raad voor het openbaar bestuur

dat herstelplannen worden verbonden aan het oplossen van meer fundamen­
tele problemen.108 Uiteraard vraagt een dergelijke aanpak nog meer van de
openbare lichamen.
Persoonlijk leiderschap
De rol van het leiderschap van met name de gezaghebbers en de regerings­
commissaris was zeer belangrijk. Zij gaven de bevolking informatie over het
verloop van de coronacrisis en over de noodzaak van de getroffen maatregelen
via persconferenties en radio-uitzendingen, zoals dat in Nederland op natio­
naal niveau gebeurde door de minister-president en de minister van VWS. Die
landelijke persconferentie speelde in Caribisch Nederland nauwelijks een rol;
daardoor was de rol van de gezaghebbers en de regeringscommissaris des te
belangrijker.
4.6

slot
In dit hoofdstuk heeft de Raad gekeken naar de invloed van de coronacrisis op
het bestuurlijke vermogen van gemeenten en de openbare lichamen: de mate
waarin zij in staat zijn om effectief te besturen en hun taken goed uit te voe­
ren. Dit is gebaseerd op het leiderschap van lokale bestuurders, het vermogen
van de ambtelijke organisaties van gemeenten en de (financiële) middelen
waarover gemeenten beschikken. De coronacrisis heeft veel gevraagd van de
ambtelijke organisatie van gemeenten. Denk daarbij aan het handhaven van
de coronamaatregelen en het uitvoeren van de uitbetaling van de steunpak­
ketten. Maar ook op andere gebieden vroeg de coronacrisis een extra inspan­
ning van gemeenteambtenaren. Voor het extra beroep dat dit deed op de
financiële middelen heeft de rijksoverheid gemeenten gecompenseerd, even­
als voor misgelopen inkomsten. Hierover zijn de betrokkenen in algemene zin
tevreden.
Het is nog onzeker voor welke extra problemen en uitdagingen gemeenten
gesteld staan door de coronacrisis. Wel zijn er gevolgen te verwachten op het
gebied van cultuur en sport, de jeugdhulp, de geestelijke gezondheidszorg, het
ondersteunen van mantelzorgers en burgerinitiatieven en het aantrekkelijk
maken en/of houden van binnensteden. Ook de structurele financiële gevol­
gen voor gemeenten zijn lastig te voorspellen.
Lokaal leiderschap was en is zeer belangrijk. Van burgemeesters werd met
name in het eerste jaar van de coronacrisis zeer veel gevraagd vanuit verschil­
lende rollen. De coronacrisis heeft een groot beroep gedaan op de inzet en de
veerkracht van lokale bestuurders. Zij moesten onder andere hun betrokken­
heid bij burgers, bedrijven en maatschappelijke organisaties opnieuw vorm­
geven, omdat gebruikelijke vormen van contact niet mogelijk waren wegens

108 Denktank Coronacrisis (2021); Vereniging van Nederlandse Gemeenten (2021).

59

van crisis naar opgave – advies van de raad voor het openbaar bestuur

de contactbeperkende coronamaatregelen. Hoewel veel wethouders in de
eerste maanden van de coronacrisis het gevoel hadden aan de zijlijn te staan,
kwamen zij gedurende de crisis beter in positie om actie te ondernemen op
de gevolgen van de coronacrisis voor de opgaven in hun portefeuille, zoals
economie of sociale cohesie.
De ambtelijke organisaties van openbare lichamen in Caribisch Nederland
bevonden zich zowel in omvang als qua (financiële) middelen in een uitda­
gende startpositie toen de coronacrisis toesloeg. Het ambtelijke apparaat
van de openbare lichamen bestond niet uit genoeg mensen met niet altijd
de juiste deskundigheid. Op dit ambtelijke apparaat deed de coronacrisis een
groot beroep waardoor vele reguliere werkzaamheden en lopende opgaven
achterstand opliepen. Met name sinds de inwerkingtreding van de corona­
wet zijn bestuurders en ambtenaren veel tijd kwijt aan het contact met de
rijksoverheid. Ook de financiële uitgangspositie van de openbare lichamen
was verre van ideaal. Wel zijn de openbare lichamen in dezelfde compensatie­
regelingen voor de openbare financiën meegenomen als de gemeenten. Ook
de openbare lichamen zijn over de uitvoering hiervan tevreden.
De Raad heeft beperkt zicht kunnen krijgen op de gevolgen van de corona­
crisis voor de opgaven waar de openbare lichamen komende jaren voor staan.
Sociaal en economisch kwetsbare mensen zijn door de coronacrisis het hard­
ste getroffen. Het is duidelijk dat er lopende opgaven zijn blijven liggen, waar­
door daar achterstand op is ontstaan. Op economisch gebied is de impact van
de coronacrisis groot geweest; het moet nog blijken in hoeverre de economie
in Caribisch Nederland zich herstelt. De structurele gevolgen voor de financiën
van de openbare lichamen zijn daarmee ook onzeker. De indruk van de Raad
is dat het daadkrachtige en communicatieve lokale leiderschap van de gezag­
hebbers en de regeringscommissaris hebben bijgedragen aan een effectieve
bestrijding van de coronapandemie.

60

5 Conclusie en aanbevelingen: lessen voor de
blijvende corona-opgave

5.1

inleiding
In de voorgaande hoofdstukken heeft de Raad de gevolgen van de coronacrisis
voor de bestuurlijke verhoudingen, de lokale democratie en het bestuurlijke
vermogen van gemeenten en openbare lichamen geduid, om zo antwoord
te geven op de vraag: wat zijn de financiële en bestuurlijke gevolgen van de
coronacrisis voor gemeenten en Caribisch Nederland? In dit hoofdstuk vat de
Raad zijn belangrijkste conclusies uit deze beschouwing samen en doet hij op
grond hiervan aanbevelingen.
De meest algemene les die de Raad trekt uit de afgelopen twee jaren is dat
Nederland lang in een crisismodus heeft verkeerd. Het bestempelen van een
bepaalde periode tot een crisis legitimeert het prioriteren van daadkracht
boven democratische legitimiteit en rechtsstatelijkheid. Als deze prioritering
lang aanhoudt, doet dit langzaam maar zeker afbreuk aan onze democrati­
sche rechtsstaat, met onwenselijke gevolgen voor overheid en samenleving:
warrige bestuurlijke verhoudingen tussen gemeenten, veiligheidsregio’s en
rijksoverheid en een lokale democratie die letterlijk en figuurlijk op afstand
stond, en de nadelen die Caribisch Nederland ondervond van centrale besluit­
vorming over de coronamaatregelen, de grote moeite die het kostte om de
‘Haagse’ coronaregels passend te maken voor de situatie in Caribisch Neder­
land, met tot gevolg moeizame bestuurlijke verhoudingen, minder invloed
van de eilandsraad en burgers, bedrijven en maatschappelijke organisaties,
en een afgenomen bestuurlijk vermogen.
In plaats van de coronapandemie als crisis te behandelen, wordt het nu tijd
dat het openbaar bestuur corona gaat aanpakken als een blijvende opgave,
waarbij bestuurlijk vermogen, democratie en rechtsstaat met elkaar in balans
zijn. Hiermee wil de Raad niet zeggen dat de coronapandemie geen grote
gevolgen meer zal hebben voor de samenleving. De coronapandemie en de
gevolgen ervan zullen om de aandacht van de overheid blijven vragen, hoe
de pandemie zich ook ontwikkelt. Een aanpak van de coronapandemie en
de gevolgen daarvan als opgave vraagt om inbedding van deze aanpak in de
gebruikelijke bestuurlijke verhoudingen en in een systeem van democratische
kaderstelling en controle. Wellicht lijken deze formele procedures slechts van
weinig belang voor de bestuurlijke praktijk, maar het passeren ervan kan op
de lange termijn vergaande gevolgen hebben voor de staat van onze demo­
cratische rechtsstaat.

61

van crisis naar opgave – advies van de raad voor het openbaar bestuur

De overgang van crisis naar opgave gaat niet als vanzelf. Het vergt meer dan
alleen de slagzin ‘van crisis naar opgave’. Na twee jaar crisismodus vraagt
het een behoorlijke en bewuste inspanning om over te schakelen naar een
‘nieuw normaal’. Hieronder doet de Raad aanbevelingen om het bestuur en
de besluitvorming van gemeenten en openbare lichamen uit de crisismodus
te halen en om gemeenten en openbare lichamen beter toe te rusten op het
aanpakken van de corona-opgave.
5.2

richting een nieuw normaal voor de bestuurlijke
verhoudingen

Aanbeveling 1
De minister van Justitie en Veiligheid, voorzitters van veiligheidsregio’s
en andere burgemeesters dienen terughoudend te zijn met nemen van
(informele) besluiten in het veiligheidsberaad en in regionale beleids­
teams zonder dat deze zijn geborgd in het stelsel van democratische
controle en verantwoording.

De veiligheidsregio’s zijn een zeer effectieve crisisstructuur gebleken. De
structuur creëerde zowel doorzettingsmacht in één persoon (de voorzitter van
de betreffende veiligheidsregio) als binding tussen de rijksoverheid en lokale
overheden via het Veiligheidsberaad. De normalisering van de bestuurlijke
verhoudingen die de Tijdelijke wet maatregelen covid-19 (de coronawet) tot
doel had is maar beperkt opgetreden door het informeel voortzetten van het
Veiligheidsberaad en de veiligheidsregio, zowel op ambtelijk als op bestuur­
lijk niveau. Uiteraard is onderlinge afstemming tussen burgemeesters goed,
maar als er op informele wijze besluiten worden genomen via deze structuren
brengt dit schade toe aan de lokale democratie (zie paragraaf 5.3).

Aanbeveling 2
Het kabinet dient in de Tijdelijke regeling maatregelen covid-19 meer
mogelijkheden voor burgemeesters op te nemen om lokaal maatregelen
aan en uit te zetten.

De maatregelen voor de coronacrisis zijn de facto sinds het begin door het
kabinet genomen, op landelijk niveau. Wel is er geëxperimenteerd met de
mate waarin regio’s en gemeenten daarvan mochten afwijken of aanvul­
lende maatregelen konden stellen. Ervan uitgaan dat veiligheidsregio’s in
crisistijd zelf aanvullende maatregelen zouden nemen, bleek een vergissing.
Ook van de mogelijkheden om lokaal af te wijken hebben veiligheidsregio’s
62

van crisis naar opgave – advies van de raad voor het openbaar bestuur

en gemeenten slechts beperkt gebruik gemaakt. De coronawet laat het kabi­
net ruimte om voor verschillende regio’s verschillende maatregelen in te stel­
len of om burgemeesters de bevoegdheid te geven om lokaal maatregelen
aan en uit te zetten. Deze ruimte heeft het kabinet tot nu toe niet of nauwe­
lijks benut. Door de centralistische invulling van de coronawet ervaren lokale
bestuurders minder mogelijkheden voor maatwerk dan vóór december 2020.
Nu de coronapandemie niet meer om een crisisaanpak vraagt maar een blij­
vende opgave is geworden, is het passend om ook meer mogelijkheden voor
lokaal maatwerk te creëren.

Aanbeveling 3
De Raad adviseert centrale en decentrale bestuurders te werken aan
een goed grensoverschrijdend bestuurlijk netwerk. Dat zorgt ervoor dat
men elkaar in crisistijden beter weet te vinden. Zet mogelijk nu al een
overlegstructuur op voor internationale crisissamenwerking waarin
nationale, regionale en lokale bestuurders samenkomen zodat deze snel
ingezet kan worden bij toekomstige (opheffingen van) coronamaatrege­
len of bij een nieuwe crisis.

De nationale overheden hadden onvoldoende in het oog hoe groot de verschil­
len in maatregelen zouden worden tussen buurlanden en welk effect dit zou
hebben op de grensregio’s. Tijdens de coronacrisis is het besef op rijks­niveau
toegenomen hoezeer er in grensregio’s sprake is van geïntegreerde samen­
levingen over de landsgrenzen heen. De Raad vindt dat de aandacht voor
grenseffecten en de communicatie daarover met de overheden van ­België en
Duitsland nog meer structureel ingebed moeten worden. De opname van de
toets op grenseffecten in het Integraal Afwegingskader voor beleid en regelgeving, ingevoerd in 2018, is daartoe een mooie eerste stap.109 Tot slot is het
belangrijk om te kijken waar beleid kan worden geharmoniseerd tussen lan­
den op zo’n manier dat grensregio’s geen last ondervinden van de verschillen
of als dat niet mogelijk is maatwerk te bieden voor de grensregio’s om van
bepaald beleid dat knelpunten oplevert af te wijken.110

109 Ministerie van Justitie en Veiligheid (2020).
110 Zie ook het verslag van de bestuurlijke werkgroep grensbelemmeringen onder leiding van
Cathy Berx en Piet Hein Donner: Bestuurlijke werkgroep grensbelemmeringen (2020).

63

van crisis naar opgave – advies van de raad voor het openbaar bestuur

5.3 lokale democratie: beraadslaging en besluitvorming weer
dichter bij de mensen

Aanbeveling 4
De Raad beveelt gemeenteraden aan om hun rol, voor zover zij dat nog
niet gedaan hebben, zoveel mogelijk te herpakken en bij een volgende
soortgelijke langdurige situatie krachtdadiger kaders te stellen en te
controleren.

Zeker aan het begin van de coronacrisis verdween de directe rol van de
gemeenteraad en inspraak van burgers naar de achtergrond. Dit is te billij­
ken, vindt de Raad: tijdens een crisis is tijdig en effectief optreden tijdelijk
belangrijker dan het nemen van besluiten op democratische wijze. De Raad
benadrukt hier het woord ‘tijdelijk’. Gemeenteraden zijn in sommige gevallen
lang aan de zijlijn blijven staan vanwege een sterk ervaren gevoel van urgentie
en crisis. De Raad beveelt gemeenteraden aan minder bescheiden te zijn over
hun grote belang, niet alleen voor betere besluiten die op meer draagkracht
kunnen rekenen, maar ook voor het zijn van de noodzakelijke tegenmacht in
ons bestuurlijke stelsel.

Aanbeveling 5
De Raad acht het verstandig om in de Wet veiligheidsregio’s een maxi­
male termijn op te nemen voor het beleggen van bevoegdheden bij
voorzitters van veiligheidsregio’s en het afleggen van verantwoording
over de invulling van deze bevoegdheden.

Bijna tien maanden waren in 2020 verregaande bevoegdheden bij de voor­
zitters van veiligheidsregio’s belegd en hoefden zij hier geen democratische
verantwoording over af te leggen. Daardoor kwam de lokale democratie
op afstand te staan en duurt ook nu op informele wijze de grote rol van de
­veiligheidsregio’s en het Veiligheidsberaad voort. Hoewel ondersteuning van­
uit de veiligheidsregio nog zeer gewenst is voor met name kleinere gemeen­
ten, moeten besluiten nu weer genomen worden op bestuurlijke niveaus waar
ook democratische controle mogelijk is.

64

van crisis naar opgave – advies van de raad voor het openbaar bestuur

Aanbeveling 6
De Raad beveelt het parlement en het kabinet aan om in de in voorberei­
ding zijnde permanente regeling voor digitale beraadslaging en besluit­
vorming voor alle gemeenten fysiek vergaderen tot norm te maken
wanneer het bijeenkomsten betreft waarin het democratische gesprek
en debat centraal staan. Digitale beraadslaging en besluitvorming heb­
ben in dergelijke vergaderingen, ten opzichte van fysiek vergaderen,
een negatieve impact op de kwaliteit van het lokale democratische
gesprek en debat. Het is de stelselverantwoordelijkheid van de minister
van ­Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties om deze kwaliteit te
waarborgen.

Aanbeveling 7
Zolang de Tijdelijke wet digitale beraadslaging en besluitvorming in wer­
king is beveelt de Raad gemeenteraden aan de voorkeur te geven aan
fysiek vergaderen, zeker wanneer het bijeenkomsten betreft waarin het
democratische gesprek en debat centraal staan. Fysiek vergaderen heeft
dan een duidelijke meerwaarde voor de kwaliteit van het democratische
gesprek en debat. Wanneer dit niet mogelijk is in het eigen gemeente­
huis, moeten gemeenteraden zich bewust zijn van het grotere belang
van een sterke lokale democratie en geld durven uitgeven voor het uit­
wijken naar een alternatieve locatie.

Door de coronacrisis en de getroffen maatregelen lag de lokale democratie
een aantal weken stil. Deze zeer onwenselijke situatie werd gelukkig snel
opgelost door snelle wetgeving van het ministerie van Binnenlandse Zaken en
Koninkrijksrelaties. Met deze wet konden op lokaal niveau weer rechts­geldige
besluiten genomen worden. Het digitale vergaderen van decentrale volks­
vertegenwoordigingen en besturen heeft de afgelopen twee jaar een enorme
impuls gekregen. Dit biedt een aantal kansen. De Raad acht deze manier van
vergaderen met name geschikt voor bijeenkomsten met een informerend
karakter. Wanneer het echter gaat om gesprek, discussie of debat heeft het
digitale vergaderen een nadelige invloed op de kwaliteit daarvan.

Aanbeveling 8
De Raad beveelt gemeenten aan om participatie en inspraak op digitale
wijze mogelijk te blijven maken, zoveel mogelijk naast ‘offline’ varianten
hierop. Nadrukkelijk zullen gemeenten rekening moeten houden met
inwoners die onvoldoende digitaal vaardig zijn.

65

van crisis naar opgave – advies van de raad voor het openbaar bestuur

Aanbeveling 9
Veel, zo niet alle gemeenten hebben zich ingespannen om, wanneer
direct contact met burgers, bedrijven en organisaties lastig was, dit op
alternatieve wijze te organiseren. De Raad beveelt gemeenten aan om,
in aanvulling op individuele contacten, een lokale klankbordgroep in te
richten met onder andere wijkagenten, huisartsen en ondernemers die
direct zicht hebben op wat er onder inwoners leeft.

Inspraak en participatie op digitale wijze biedt kansen, is tijdens de corona­
crisis gebleken. Meer en nieuwe groepen mensen sloten aan bij inspraak­
momenten en participatietrajecten. De Raad ziet dit uiteraard als een positieve
ontwikkeling. Hij vraagt wel aandacht voor het feit dat digitale ­participatie en
inspraak met name geschikt is voor informerende doeleinden en niet voor
interactie tussen burgers. Onder meer daarom blijven ook offline georgani­
seerde participatie- en inspraakbijeenkomsten waardevol.
Lokale bestuurders legden tijdens de eerste maanden van de coronacrisis al
snel op digitale wijze contact met bedrijven en maatschappelijke organisaties.
Direct contact met inwoners bleek echter een stuk lastiger te gaan wanneer
er contactbeperkende maatregelen golden.
5.4

bestuurlijk vermogen: mensen en middelen voor de coronaopgave

Aanbeveling 10
De Raad beveelt het parlement en kabinet aan gemeenten qua financiën
en bevoegdheden zo toe te rusten dat ze de opgaven die uit de corona­
crisis voortkomen het hoofd kunnen bieden. De financiële gevolgen van
de coronapandemie en -maatregelen dient het rijk aan gemeenten te
compenseren op soortgelijke wijze als eerder is vastgesteld en het rijk
dient gemeenten daarover vooraf zekerheid te geven. Om vast te stellen
welke middelen en bevoegdheden gemeenten nodig hebben moeten de
gevolgen van de coronapandemie en de getroffen coronamaatregelen
goed gemonitord worden.

De gevolgen van de coronacrisis voor de ambtelijke organisatie en de gemeen­
telijke financiën zijn lastig in te schatten. Wel is duidelijk dat op veel gebie­
den extra inzet van gemeenten nodig zal zijn om problemen die ontstaan zijn
door de coronacrisis en de getroffen maatregelen op te lossen en daarbij een
inhaalslag te maken op de zaken die tijdens de coronacrisis zijn blijven liggen.

66

van crisis naar opgave – advies van de raad voor het openbaar bestuur

Hierbij horen ook de benodigde financiële middelen, waarvoor gemeenten
grotendeels afhankelijk zijn van het rijk.
Het label ‘crisis’ verandert niet alleen formele structuren, maar zorgt er ook
voor dat bestuurders meer aandacht hebben voor bestuurlijk vermogen, het
‘dingen voor elkaar krijgen’, dan voor de inbedding van deze zaken in het
bestuurlijke stelsel en in het democratische proces van kaderstelling en con­
trole. Een overgang van crisis naar opgave vraagt van bestuurders dat zij deze
zaken weer met elkaar in balans brengen.
5.5

aanbevelingen betreffende caribisch nederland

Aanbeveling 11
De Raad beveelt de openbare lichamen aan de inspraak en participatie
die is opgezet en versterkt tijdens de coronacrisis structureel te maken
en hiervoor van de opgedane ervaringen te leren.

In de aanpak van de coronacrisis op Caribisch Nederland vallen een aantal
zaken positief op. Allereerst de houding van de openbare lichamen zelf en het
werk dat zij verzet hebben. Hoewel formele participatie- en inspraaktrajecten
nog geen gemeengoed waren voor de openbare lichamen, hebben zij hier tij­
dens de coronapandemie wel op overtuigende wijze werk van gemaakt.
Ook ziet de Raad dat de ministeries en het kabinet een aantal lessen uit de
afgelopen tien jaar hebben geleerd. Dat blijkt bijvoorbeeld uit het feit dat
de openbare lichamen op een gelijkwaardige manier zijn meegenomen in de
compensatieregelingen voor de openbare financiën en ook in de steunpakket­
ten voor ondernemers en burgers. Ook is het goed dat er voor elk openbaar
lichaam onder de coronawet een aparte ministeriële regeling is opgezet om
rekening te houden met de individuele omstandigheden van elk openbaar
lichaam. Door de genoodzaakte intensieve samenwerking rond de bestrijding
van de coronapandemie en het treffen van maatregelen om de gevolgen ervan
op te vangen zijn de Haagse ministeries en de openbare lichamen meer op
elkaar betrokken geraakt.

Aanbeveling 12
De Raad beveelt het kabinet en het parlement aan binnen de Tijdelijke
wet maatregelen covid-19 en bijbehorende regelingen een meer decen­
trale aanpak van de coronacrisis door de openbare lichamen tot zijn
recht te laten komen. Maak daarbij ruimte voor democratische kader­
stelling en controle door de eilandsraden.
67

van crisis naar opgave – advies van de raad voor het openbaar bestuur

Over de hele linie bekeken heeft de coronawet een negatief effect gehad op
de bestuurlijke verhoudingen tussen de rijksoverheid en de openbare licha­
men, het functioneren van de lokale democratie en het bestuurlijke vermo­
gen van de openbare lichamen. Door de coronawet werd de corona-aanpak
gecentraliseerd. Dit bracht moeizame(re) bestuurlijke verhoudingen tussen de
openbare lichamen en de rijksoverheid met zich mee: de openbare lichamen
konden moeilijk aansluiting vinden bij de bureaucratische processen van de
ministeries en voelden zich onder andere daardoor vaak niet gehoord. Wel
hebben de coronacrisis en de coronawet ervoor gezorgd dat het contact tus­
sen ministeries en de openbare lichamen intensiever is geworden, waardoor
ze meer op elkaar betrokken zijn geraakt en de kennis van elkaars praktijken
en omstandigheden is vergroot.
Door de centrale besluitvorming over lokaal geldende maatregelen ontstond
er op lokaal niveau een democratisch tekort: de eilandsraad kon geen kaders
stellen voor en controleren op lokaal geldende maatregelen. Input van inwo­
ners, bedrijven en organisaties kreeg ook moeilijker gehoor bij de besluitvor­
ming. Ten slotte werd het snel nemen van besluiten ter bestrijding van het
coronavirus lastiger. Ook neemt het wijzigen van de coronamaatregelen door
de coronawet een stuk meer tijd in beslag van de ambtenaren en bestuur­
ders van de openbare lichamen, tijd die zij goed kunnen besteden aan andere
zaken. Kortom, voor wat betreft Caribisch Nederland heeft de coronawet goed
bestuur eerder moeilijker gemaakt dan bevorderd. Nu de coronapandemie
niet meer als crisis maar als opgave aangepakt moet worden, vindt de Raad
het tijd om een meer decentrale aanpak mogelijk te maken waarin ruimte
komt voor lokale democratische kaderstelling en controle.

Aanbeveling 13
De Raad beveelt het kabinet aan om zorg te dragen voor een goede
­monitoring van de gevolgen van de coronacrisis op economisch en
sociaal gebied en voor de mentale weerbaarheid van de inwoners van
Caribisch Nederland.

Aanbeveling 14
De Raad beveelt het kabinet aan om zorg te dragen voor een goede
monitoring van de gevolgen van de coronacrisis voor de financiën van
de openbare lichamen, ook na 2022. Waarborg dat de financiën van
de openbare lichamen hen in staat stellen zowel de gevolgen van de
corona­crisis als meer structurele kwesties onder handen te nemen.

68

van crisis naar opgave – advies van de raad voor het openbaar bestuur

Aanbeveling 15
De Raad roept het kabinet en het parlement op om de ambtelijke
­organisatie van de openbare lichamen verder te versterken, zowel in
omvang als deskundigheid, om de gevolgen van de coronacrisis op te
vangen en ook meer structurele kwesties aan te pakken.

De coronacrisis verergert bestaande structurele problemen wat betreft de
ambtelijke capaciteit en de financiële middelen van de openbare lichamen. De
Raad signaleert deze problemen in dit advies en ziet dat beide structureel ver­
sterking behoeven. De Raad sluit daarmee aan bij de eerdere aanbevelingen
van de Raad van State, de Algemene Rekenkamer en het Interdepartementale
Beleidsonderzoek Koninkrijksrelaties.111
De Tweede Kamer heeft de Raad gevraagd om ook het BES-fonds bij dit advies
te betrekken.112 Vrijwel iedere gesprekspartner van de Raad heeft een herzie­
ning van het BES-fonds onderschreven. De coronacrisis en de financiële effec­
ten daarvan geven daar geen extra aanleiding toe, maar doet ook niks aan de
redenen voor de herziening af.113 Ook heeft de Raad geen financiële effecten
van de coronacrisis ontdekt die iets zeggen over hoe de nieuwe inrichting van
het BES-fonds eruit moet zien.

111 Raad van State (2019); Algemene Rekenkamer (2021); Werkgroep Interdepartementaal
Beleidsonderzoek Koninkrijksrelaties (2019).
112 Adviesaanvraag, zie bijlage I.
113 Voor deze redenen, zie: Economisch Bureau Amsterdam (2021); Raad van State (2019);
­Algemene Rekenkamer (2021).

69

bijlage i

70

Adviesaanvraag

van crisis naar opgave – advies van de raad voor het openbaar bestuur

71

van crisis naar opgave – advies van de raad voor het openbaar bestuur

72

bijlage ii Gevoerde gesprekken

Gesprek met René Bagchus en Boudewijn Steur, d.d. 9 maart 2021. Toenmalig directeur
­Democratie en Bestuur bij het ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijks­
relaties en toenmalig programmadirecteur Strategie en Kennis Covid-19 bij het
­ministerie van Justitie en Veiligheid. Videogesprek.
Gesprek met Hugo van der Poel, d.d. 4 mei 2021. Directeur-bestuurder van het Mulier
­Instituut. Videogesprek.
Gesprek met Suzanne Poppelaars, d.d. 11 mei 2021. Kenniscoördinator bij de Tweede Kamer
der Staten-Generaal. Videogesprek.
Gesprek met Erik van de Haar, d.d. 12 mei 2021. Beleidsmedewerker bij de Sociaal-Economi­
sche Raad. Videogesprek.
Gesprek met Miranda de Vries, d.d. 17 mei 2021. Burgemeester van de gemeente Etten-Leur.
Videogesprek.
Gesprek met Ellen Grootegoed en Willemijn van der Zwaard, d.d. 18 mei 2021. Senior
­adviseur bij de Raad voor Volksgezondheid en Samenleving en toenmalig senior
­adviseur bij de Raad voor Volksgezondheid en Samenleving. Videogesprek.
Gesprek met Jacob Pot, d.d. 18 mei 2021. Kenniscoördinator bij de Tweede Kamer der
­Staten-Generaal. Videogesprek.
Gesprek met Renske van der Zee, d.d. 26 mei 2021. Senior adviseur bij de Raad voor Cultuur.
Videogesprek.
Gesprek met Renske Steenbergen, d.d. 27 mei 2021. Teamleider programma Covid-19 bij de
Vereniging van Nederlandse Gemeenten. Videogesprek.
Gesprek met Henk Bouwmans, d.d. 27 mei 2021. Directeur van de Nederlandse Vereniging
voor Raadsleden. Videogesprek.
Gesprek met Mirjam Bakker, d.d. 28 mei 2021. Senior adviseur bij de Onderwijsraad. Video­
gesprek.
Gesprek met Debbie Verbeek-Oudijk en Inger Plaisier, d.d. 28 mei 2021. Wetenschappelijk
medewerker en senior wetenschappelijk medewerker bij het Sociaal en Cultureel
Planbureau. Videogesprek.
Gesprek met Rick Schukking, d.d. 3 juni 2021. Senior beleidsmedewerker Strategie bij de
Vereniging van Nederlandse Gemeenten. Videogesprek.
Gesprek met Frank Speel, d.d. 3 juni 2021. Programmamanager Lokale Democratie bij de
Vereniging van Nederlandse Gemeenten. Videogesprek.
Gesprek met Jeroen Bruijns, d.d. 7 juni 2021. Beleidsmedewerker Lokale Democratie bij de
Vereniging van Nederlandse Gemeenten. Videogesprek.
Gesprek met Joost Sneller, d.d. 7 juni 2021. Tweede Kamerlid namens D66. Videogesprek.
Gesprek met Karim Lambrechts d.d. 8 juni 2021. Senior beleidsadviseur bij de Vereniging
van Nederlandse Gemeenten. Videogesprek.
Gesprek met Raymond Jeene, d.d. 12 juli 2021. Griffier bij de gemeente Delft. Videogesprek.
Gesprek met Klaartje Peters, d.d. 14 juli 2021. Zelfstandig onderzoeker, publicist en bijzon­
der hoogleraar Lokaal en regionaal bestuur aan de Universiteit Maastricht. Video­
gesprek.

73

van crisis naar opgave – advies van de raad voor het openbaar bestuur
Gesprek met Bart Bongers, Joanne de Mooij en Rintje Oenema, d.d. 14 juli 2021. Senior
­beleidsmedewerkers en manager afdeling bestuurlijke ontwikkeling bij het
­directoraat-generaal Koninkrijksrelaties van het ministerie van Binnenlandse Zaken
en Koninkrijksrelaties. Videogesprek.
Gesprek met Marcel Boogers, d.d. 15 juli 2021. Hoogleraar Innovatie en Regionaal Bestuur
aan de Universiteit Twente en onderzoeker bij Necker van Naem. Videogesprek.
Gesprek met Geerten Boogaard, d.d. 16 juli 2021. Hoogleraar decentrale overheden aan de
Universiteit Leiden. Videogesprek.
Gesprek met Roberto ter Hark, d.d. 21 juli 2021. Wethouder bij de gemeente Noordwijk.
­Videogesprek.
Gesprek met Leon Anink, d.d. 26 juli 2021. Gemeentesecretaris van de gemeente
­Molenlanden. Videogesprek.
Gesprek met Pim van Vliet, d.d. 27 juli 2021. Gemeentesecretaris van de gemeente Leiden
en voorzitter van de Vereniging van Gemeentesecretarissen. Videogesprek.
Gesprek met Jan de Ridder, d.d. 16 augustus 2021. Directeur van de Rekenkamer Metropool
Amsterdam. Videogesprek.
Gesprek met Bart Bongers, Henk Brons en Rintje Oenema, d.d. 30 augustus 2021. Senior
­beleidsmedewerker bestuurlijke ontwikkeling, directeur-generaal Koninkrijksrelaties,
manager afdeling bestuurlijke ontwikkeling bij het directoraat-generaal Koninkrijks­
relaties van het ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties. Video­
gesprek.
Gesprek met Annemarie Penn-te Strake, d.d. 8 september 2021. Burgemeester van de
­gemeente Maastricht en voorzitter van de veiligheidsregio Zuid-Limburg. Video­
gesprek.
Gesprek met Frank Halsema en Dennis van der Graaf, d.d. 9 september 2021. Gemeente­
secretaris en concerncontroller van de gemeente Stichtse Vecht. Videogesprek.
Gesprek met Sandra Groeneveld, d.d. 13 september 2021. Hoogleraar Publiek Management
van het Instituut Bestuurskunde van de Universiteit Leiden. Videogesprek.
Gesprek met Sabine van Zuydam, d.d. 14 september 2021. Adviseur en onderzoeker bij
­Necker van Naem en docent aan de Universiteit Twente. Videogesprek.
Gesprek met Jeroen van Gool, d.d. 16 september 2021. Directeur van de Wethouders­
vereniging. Videogesprek.
Gesprek met Paul ’t Hart, d.d. 17 september 2021. Hoogleraar bestuurskunde aan de
­Universiteit Utrecht, co-decaan van de Nederlandse School van Openbaar Bestuur en
kerndocent aan de Australia New Zealand School of Government. Gesprek op het
­departement Bestuurs- en Organisatiewetenschap te Utrecht.
Gesprek met Reza Tabatabaie, d.d. 15 oktober 2021. Toenmalig afdelingshoofd Financiën
en Economie bij het directoraat-generaal Koninkrijksrelaties van het ministerie van
Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties. Videogesprek.
Gesprek met Wouter Veenendaal, d.d. 18 oktober 2021. Universitair hoofddocent politicolo­
gie aan de Universiteit Leiden. Videogesprek.
Gesprek met Koert van Buiren, d.d. 19 oktober 2021. Managing partner van het Economisch
Bureau Amsterdam. Videogesprek.
Gesprek met Kim van Es, d.d. 19 oktober 2021. Beleidsmedewerker bij het directoraat-­
generaal Koninkrijksrelaties van het ministerie van Binnenlandse Zaken en Konink­
rijksrelaties. Videogesprek.

74

van crisis naar opgave – advies van de raad voor het openbaar bestuur
Gesprek met Alida Francis en Claudia Toet, d.d. 21 oktober 2021. Regeringscommissaris
en plaatsvervangend regeringscommissaris van het openbaar lichaam Sint Eustatius.
Videogesprek.
Gesprek met Frits Goedgedrag, d.d. 21 oktober 2021. Staatsraad in buitengewone dienst bij
de Raad van State. Videogesprek.
Gesprek met Paul Hofstra, d.d. 25 oktober 2021. Voorzitter van de Rekenkamer van het
openbaar lichaam Sint Eustatius. Videogesprek.
Gesprek met Nils Nijdam, d.d. 27 oktober 2021. Onderzoeker bij de Algemene Rekenkamer.
Gesprek bij de Raad voor het Openbaar Bestuur te Den Haag.
Gesprek met Glenn Thodé, d.d. 27 oktober 2021. Lid van het College financieel toezicht BES.
Videogesprek.
Gesprek met Jan Helmond en Hanja Nijeboer, d.d. 28 oktober 2021. Waarnemend rijks­
vertegenwoordiger en adviseur waarnemend rijksvertegenwoordiger. Videogesprek.
Gesprek met Gert Oostindie, 8 november 2021. Emeritus Hoogleraar koloniale en post­
koloniale geschiedenis. Videogesprek.
Gesprek met René Bagchus, d.d. 18 november 2021. Directeur Koninkrijksrelaties en
­Caribisch Nederland bij het ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties.
Videogesprek.
Gesprek met Paul Comenencia, d.d. 22 november 2021. Staatsraad van het Koninkrijk bij de
Raad van State. Videogesprek.
Gesprek met Lex van Eijndhoven en Petra Habets, d.d. 1 december 2021. Directeur-bestuur­
der van WIJeindhoven, eigenaar van Petra Habets Advies & Ontwikkeling. Videoge­
sprek.
Gesprek met Puck van Eijk en Gertjan Rietveld, d.d. 6 december 2021. Beleidsadviseur en
coördinerend beleidsmedewerker bij het ministerie van Volksgezondheid, Welzijn en
Sport. Videogesprek.
Gesprek met Chantal de Koster en Renske Steenbergen, d.d. 7 december 2021. Medewerker
en teamleider Programma Covid-19 bij de Vereniging van Nederlandse gemeenten.
­Videogesprek.
Gesprek met Roxanne Francees en Christopher Frans, d.d. 10 december 2021. Adjunct-­
eilandsecretarissen van het openbaar lichaam Bonaire. Videogesprek.
Gesprek met Wijnand de Vries, d.d. 22 december 2021. Coördinerend beleidsmedewerker
bij het ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties. Videogesprek.
Gesprek met Anne de Baat, d.d. 22 december 2021. Gemeentesecretaris a.i. bij de gemeente
Hendrik Ido Ambacht. Telefonisch gesprek.
Gesprek met de Interbestuurlijke Klankbordgroep Covid-19 van de VNG, d.d. 7 februari
2022. Videogesprek.
De Raad is Jonathan Johnson, de gezaghebber van het openbaar lichaam Saba, erkentelijk
voor zijn schriftelijke beantwoording van de vragen.

75

bijlage iii Geraadpleegde literatuur

113 Zelfmoordpreventie (2022, 14 januari) Meer suïcides onder jongvolwassenen tussen 20
en 30 jaar. Geraadpleegd op 25 januari 2022 via https://www.113.nl/actueel/meer-sui­
cides-onder-jongvolwassenen-tussen-20-en-30-jaar.
Algemene Rekenkamer (2021) Bijzondere uitkeringen aan Caribisch Nederland.
Andersson Elffers Felix (2021) Nieuw inzicht in de financiële bijwerkingen van corona.
Bestuurlijke werkgroep grensbelemmeringen (2020) Niet aanpassen, maar afwijken:
­Verslag van de bestuurlijke werkgroep grensbelemmeringen.
Boin, A., McConnell, A. & Hart, P. ’t (2021) Governing the Pandemic: The Politics of Navigating
a Mega-Crisis. Cham (Zwitserland): Palgrave Macmillan.
Boonstra, W. (2021, 23 november) Corona vraagt iets anders van bestuurder. Geraadpleegd
op 8 december 221 via https://www.binnenlandsbestuur.nl/bestuur-en-organisatie/
beste-bestuurder-daadkrachtig-betrokken-en-communicatief.
Centraal Bureau voor de Statistiek (2021) Trends in the Caribbean Netherlands 2021.
Centraal Bureau voor de Statistiek (2021, 29 oktober) Jeugdhulp 1e halfjaar 2021: 2.
­Jeugdhulptrajecten. Geraadpleegd op 17 december 2021 via https://www.cbs.nl/nl-nl/
longread/rapportages/2021/jeugdhulp-1e-halfjaar-2021/2-jeugdhulptrajecten.
Centraal Bureau voor de Statistiek (2022, 17 februari) Werkloosheid gedaald tot niveau van
voor coronacrisis. Geraadpleegd op 22 februari 2022 via https://www.cbs.nl/nl-nl/
nieuws/2021/46/werkloosheid-gedaald-tot-niveau-van-voor-coronacrisis.
Centraal Bureau voor de Statistiek (2021, 6 december) Caribisch Nederlandse eilanden
hard getroffen door COVID-19 pandemie. Geraadpleegd op 10 januari 2022 via
https://www.cbs.nl/nl-nl/corporate/2021/49/caribisch-nederlandse-eilanden-hard-ge­
troffen-door-covid-19-pandemie.
Centraal Planbureau (2021, september) Macro Economische Verkenning 2022.
Centrum voor Criminaliteitspreventie en Veiligheid (2021) Raadsleden en Veiligheid,
­Benchmarkonderzoek 2021.
Croon, J. de, Kersten, J., Gutlich, M. Pistorius, R., Fonken, R. & Ostaaijen, J. van (2021) Boete
of berisping. Waarom je in sommige gemeenten sneller een coronaboete krijgt.
De Nederlandse ggz (2021, 9 november) Ruth Peetoom luidt noodklok over wachttijden
voor ggz. Geraadpleegd op 22 november 2021 via https://www.denederlandseggz.nl/
nieuws/2021/ruth-peetoom-luidt-noodklok-over-wachttijden-voor-ggz-zorg.
Denktank Coronacrisis (2021) Perspectief op Herstel.
Divosa (2021, 3 mei) Landelijk overschot 316 miljoen op bijstandsbudget; desondanks tientallen gemeenten met tekort. Geraadpleegd op 23 juni 2021 via https://www.divosa.nl/
nieuws/landelijk-overschot-316-miljoen-op-bijstandsbudget-desondanks-tiental­
len-gemeenten-met-tekort.
Economisch Bureau Amsterdam (2021) BES-fonds: ontwikkeling, verbetering en coördinatie.
Edelenbos, J., Popering-Verkerk, J. van, Stouten, M. & Taanman, M. (2022, 14 januari) Regio­
nale aanpak crisis een droom, in: Binnenlands Bestuur, 01-2022, p. 22-24.
Esser, J. & Boogaard, G. (2020, 12 juni) 25 kapiteins, 1 vloot. Differentiatie, deconcentratie en
decentralisatie in de Covid-19 noodverordeningen, in: Nederlands Juristenblad, nr. 23,
p. 1644-1651.

76

van crisis naar opgave – advies van de raad voor het openbaar bestuur
Eurostat (2022, 4 februari) Individuals’ level of digital skills (until 2019). Geraadpleegd op
23 september 2021.
Hofstra, R., Michels, A. & Meijer, A. (2020) Is digitalisering van de lokale democratie nu ineens wél mogelijk? Hoe provincies en gemeenten innoveren tijdens de coronacrisis.
Hofstra, R., Michels, A. & Meijer, A. (2021) Coronacrisis en inclusiviteit van lokale en regionale
democratie.
Instituut Fysieke Veiligheid (2021) Grensoverschrijdende samenwerking bij rampen en crises.
Een inventarisatie van mogelijkheden om de samenwerking te versterken.
Landelijk Operationeel Team Corona (2021) Bestuurlijke handelingsperspectieven voor voorzitters veiligheidsregio en burgemeesters.
Maas, M. (2021, 13 mei) Corona dwingt gemeenten tot scherper centrumbeleid. Geraad­
pleegd op 20 mei 2021 via https://www.binnenlandsbestuur.nl/ruimte-en-milieu/co­
rona-dwingt-gemeente-tot-scherper-centrumbeleid.
Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties (2020, 28 mei) Kamerbrief, betreft:
Compensatiepakket coronacrisis medeoverheden. Kamerstukken II, 2019/2020, 35 420,
nr. 43.
Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties (2021, 26 maart) Brief aan colleges
van burgemeester en wethouders, betreft: Compensatiepakket coronacrisis medeover­
heden maart 2021: verdeling over gemeenten.
Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties (2021, 27 september) Kamerbrief,
betreft: Tweede voortgangsbrief verkenning permanente regeling digitale beraadslaging
en besluitvorming. Kamerstukken II, 2021-2022, 35 424, nr. 17.
Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties & staatssecretaris van Justitie en
Veiligheid (2021, 16 november) Brief aan de Commissarissen van de Koning, colleges van
Gedeputeerde Staten en colleges van Burgemeester en Wethouders, betreft: Gezamenlijke opgave opvang en huisvesting vergunninghouders.
Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties, minister van Volksgezondheid,
Welzijn en Sport & minister van Justitie en Veiligheid (2020, 20 november) Brief aan
alle burgemeesters en de voorzitters van de veiligheidsregio’s, betreft: voorbereiding op
inwerkingtreding Twm.
Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties, minister van Volksgezondheid,
Welzijn en Sport & minister van Justitie en Veiligheid (2020, 20 november) Bijlage bij
brief d.d. 20 november 2020 inzake voorbereiding op inwerkingtreding van de Tijdelijke
wet maatregelen covid-19.
Minister van Economische Zaken en Klimaat, minister van Financiën, minister van Sociale
Zaken en Werkgelegenheid, staatssecretaris van Economische Zaken en Klimaat &
staatssecretaris van Financiën, Fiscaliteit en Belastingdienst (2021, 21 januari) Kamerbrief, betreft: Uitbreiding economisch steun- en herstelpakket. Kamerstukken II, 20202021, 35 420, nr. 217.
Minister voor Volksgezondheid, Welzijn en Sport (2020) Memorie van Toelichting, betreffende wetsvoorstel: Tijdelijke bepalingen in verband met maatregelen ter bestrijding van
de epidemie van covid-19 voor de langere termijn (Tijdelijke wet maatregelen covid-19).
Kamerstukken II, 2019/2020, 35 526, nr. 3 (herdruk).
Ministerie van Binnenlandse Zaken & Ministerie van Justitie en Veiligheid (2020) Handboek crisisbeheersing voor de Caribische delen van het Koninkrijk.
Ministerie van Justitie en Veiligheid (2020) IAK: Het Integraal afwegingskader voor beleid
en regelgeving. Mulier Instituut (2021) Monitor Sport en corona IV.

77

van crisis naar opgave – advies van de raad voor het openbaar bestuur
Nederlandse Vereniging voor Raadsleden (2022, 16 januari) Driekwart raadsleden
­herkiesbaar ondanks minder leuk werk. Geraadpleegd op 19 januari 2022 via
https://www.raadsleden.nl/actueel/nieuws/driekwart-raadsleden-herkiesbaar-on­
danks-minder-leuk-werk.
Nieuwsuur (2021, 18 oktober) Veiligheidsberaad geeft gehoor aan oproep voor meer opvangplekken. Geraadpleegd op 9 november 2021 via https://nos.nl/nieuwsuur/arti­
kel/2402204-veiligheidsberaad-geeft-gehoor-aan-oproep-voor-meer-opvangplekken.
Ombudsman Sint Maarten, de Nationale Ombudsman & Ombudsman van Curaçao (2020,
8 juli) Brief aan de voorzitter van de Rijksministerraad de heer drs. M. Rutte. Geraad­
pleegd via https://www.nationaleombudsman.nl/system/files/bijlage/Brief%20
aan%20de%20heer%20Rutte%20namens%20ombudsmannen%20Koninkrijk.pdf.
Peters, K., Boogaard, G., Van den Berg, B. & Van Kalken, L. (2020) Derde rapportage, eind­
rapport Evaluatiecommissie Tijdelijke wet digitale beraadslaging en besluitvorming.
Peters, K., Boogaard, G., Van den Berg, B. & Van Kalken, L. (2021) Lokale democratie achter
de schermen: Lessen leren uit digitaal vergaderen door gemeenteraden in coronatijd,
in: Bestuurskunde, 2021-3 (30), p. 54-61.
Polman, H. (2022) Grensregio’s en besluitvorming over Covid-19, in: Ministerie van Justitie
en Veiligheid, Essaybundel institutionele verhoudingen tijdens en na crisistijd, p. 79-81.
Platform 0031 (2021) Eindcongres Impact van corona op het openbaar bestuur [Video].
­Geraadpleegd via https://www.youtube.com/watch?v=4-7jYtyhVm4.
Raad van State (2019) Voorlichting over de bestaande vormgeving tussen de Caribisch en
­Europees Nederland en de coördinerende rol van BZK. Bijlage bij Kamerstukken
2019/2020, 35300-IV, nr. 11.
Raad van State (2021) Ongevraagd advies ‘van noodwet tot crisisrecht’.
Raad voor het Openbaar Bestuur (2021) Briefadvies Financiële compensatie coronacrisis.
Raad voor het Openbaar Bestuur (2022) Wegingskader goed openbaar bestuur.
Regioplan (2018) Onderzoek naar een ijkpunt voor het sociaal minimum in Caribisch Nederland.
Regioplan (2021) Samen beter: ziekteverzuim binnen gemeentelijke organisaties.
Rijksinstituut voor Volksgezondheid en Milieu, Trimbos-instituut & GGD GHOR Nederland
(2021) Monitor Mentale gezondheid en Middelgebruik Studenten hoger onderwijs. Deelrapport I: Mentale gezondheid van studenten in het hoger onderwijs.
Roest, S., Boogers, M. & Velderman, W.-J. (2020) Effecten van de coronacrisis op de rol en
­positie van wethouders.
RTL Nieuws (2020, 27 september). Grote regionale verschillen coronaboetes: Gelderland-Zuid
opvallend streng. Geraadpleegd op 16 februari 2022 via https://www.rtlnieuws.nl/
nieuws/politiek/artikel/5186478/grote-verschillen-uitgedeelde-coronaboetes.
RTV Utrecht (2021, 14 april) Inwoners Baarn kunnen corona-wandelen met wethouders en
burgemeester. Geraadpleegd op 21 september 2021 via https://www.rtvutrecht.nl/
nieuws/2162852/inwoners-baarn-kunnen-corona-wandelen-met-wethouders-en-bur­
gemeester.
Sociaal en Cultureel Planbureau (2020) Beleidssignalement maatschappelijke gevolgen
­coronamaatregelen: mantelzorgers.
Spit, N., Visscher, K., Hurenkamp, M., Tonkens, E. & Trappenburg, M. (2021) Burgerinitiatief
ten tijde van corona. Utrecht: Universiteit voor Humanistiek.
Staatssecretaris van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties (2020, 24 april) Kamerbrief,
betreft: Extra maatregelen Caribisch Nederland i.v.m. covid-19. Kamerstukken II,
2019-2020, 35 420, nr. 25.

78

van crisis naar opgave – advies van de raad voor het openbaar bestuur
Staatssecretaris van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties (2020, 16 oktober) Kamerbrief, betreft: Steun en herstelpakket Caribisch Nederland. Kamerstukken II, 2020-2021,
35 420, nr. 150.
Staatssecretaris van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties (2021, 29 juni) Kamerbrief,
betreft: Noodpakket banen en economie. Kamerstukken II, 2020-2021, 35 420, nr. 326.
Staatssecretaris van Economische Zaken en Klimaat (2021, 12 mei) Kamerbrief, betreft:
­Contouren aanpak herstructurering winkelgebieden in binnensteden en kernen. Kamer­
stukken II, 2020-2021, 31 757, nr. 105.
Stadszaken (2021, 20 april) 900 fysieke winkels minder in 2021, corona nog geen impact.
­Geraadpleegd op 6 mei 2021 via https://stadszaken.nl/artikel/3469/900-fysieke-win­
kels-minder-in-2021-corona-nog-geen-impact.
Teeffelen, K. van (2022, 19 februari) Hoe komt Nederland mentaal uit de coronacrisis?
Deze hoogleraar ziet drie scenario’s. Geraadpleegd op 22 februari 2022 via
https://www.trouw.nl/binnenland/hoe-komt-nederland-mentaal-uit-de-coronacri­
sis-deze-hoogleraar-ziet-drie-scenario-s~bf25a8fa/.
Unfried, M. & Mertens, P. (2022) Crisismanagement met een drievoudige handicap, in:
­Ministerie van Justitie en Veiligheid, Essaybundel institutionele verhoudingen tijdens en
na crisistijd, p. 82-87.
UNICEF (2019) Situatieanalyse kinderen en jongeren in Caribisch Nederland. Den Haag:
­UNICEF Nederland.
UNICEF (2020) Coronacrisis en kinderen en jongeren in Nederland: Een inventarisatie van de
impact van de coronacrisis op kinderen en jongeren in Nederland. Den Haag: UNICEF
Nederland.
Van den Berg, C., Dreef, S. & Clemens, S. (2020) Regionaal bestuur tijdens de coronacrisis.
Veiligheidswet BES (2018, 1 augustus) Geraadpleegd op 15 februari 2022 via
https://wetten.overheid.nl/BWBR0028586/2018-08-01.
Vereniging van Nederlandse Gemeenten (2020) Infographic financiële compensatie corona-maatregelen. Geraadpleegd op 7 december 2021 via https://vng.nl/sites/default/
files/2020-09/infographic-financiele-compensatie-corona.pdf.
Vereniging van Nederlandse Gemeenten (2021) Sociaal sterker de crisis uit: Lokaal perspectief op herstel en innovatie (na)ast corona.
Vereniging voor Bestuurskunde (2020, 22 april) prof. dr. Sandra Groeneveld - Special State of
Science [Video]. Geraadpleegd via https://www.youtube.com/watch?v=TR_dDebAcvw.
Verhagen, J. (2020, 25 juni) Burgemeester aan de wandel om inwoners te ontmoeten: ‘Een
soort Molentocht te voet’. Geraadpleegd op 21 september 2021 via https://www.ad.nl/
rivierenland/burgemeester-aan-de-wandel-om-inwoners-te-ontmoeten-een-soortmolentocht-te-voet~aa513391/.
Voorzitter Veiligheidsregio Amsterdam-Amstelland (2020, 23 november) Brief aan de colleges van B&W, betreft: Beleidskader Tijdelijke Wet Maatregelen covid-19 Veiligheidsregio
Amsterdam-Amstelland.
Werkgroep Interdepartementaal Beleidsonderzoek Koninkrijksrelaties (2019) ‘Samen-­
werken’: Samenwerken waar het moet, zelfstandig waar het kan.
Wet financiën openbare lichamen Bonaire, Sint Eustatius en Saba (2021, 1 juli) Geraad­
pleegd op 24 augustus 2021 via https://wetten.overheid.nl/BWBR0028151/2021-07-01.
Wet openbare lichamen Bonaire, Sint Eustatius en Saba (2021, 1 juli) Geraadpleegd op ­
24 augustus 2021 via https://wetten.overheid.nl/BWBR0028142/2021-07-01.

79

van crisis naar opgave – advies van de raad voor het openbaar bestuur
Wet veiligheidsregio’s (2022, 1 januari) Geraadpleegd op 9 februari 2022 via
https://wetten.overheid.nl/BWBR0027466/2022-01-01.
Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid & Koninklijke Nederlandse Akademie
van Wetenschappen (2021, 2 september) Navigeren en anticiperen in onzekere tijden.
Zuydam S. van (2021) Burgemeester in coronatijd: Meer dan betrokken daadkracht.

80

bijlage iv Samenstelling Raad voor het Openbaar
Bestuur

Drs. J.M.M. (Han) Polman, voorzitter
Commissaris van de Koning, Provincie Zeeland
Prof. dr. ir. C.J.A.M. (Katrien) Termeer, vicevoorzitter
Hoogleraar Bestuurskunde, Wageningen Universiteit
Drs. D.M.G. (Daan) Roovers
Docent en filosoof, Universiteit van Amsterdam en
Erasmus Universiteit Rotterdam
Dr. E.M. (Martiene) Branderhorst
Algemeen directeur, Gemeente Den Haag
Prof. mr. dr. F.J. (Frank) van Ommeren
Hoogleraar Staats- en bestuursrecht, Vrije Universiteit Amsterdam
H. (Huri) Sahin
Directeur, Stichting LOKAAL, centrum voor democratie in Rotterdam
Drs. P.J. (Peter) Verheij
Zelfstandig adviseur en interim-professional publieke sector
Drs. C.J.G.M. (Kees Jan) de Vet
Dijkgraaf, Waterschap Brabantse Delta
Drs. P.J.M. (Peter) Wilms
Tijdelijk raadslid, economisch consultant publieke sector

81

van crisis naar opgave – advies van de raad voor het openbaar bestuur

82