Tweede Kamer der Staten-Generaal

2

Vergaderjaar 2011–2012

33 057

Regels met betrekking tot de financiering van
het toezicht op de financiële markten (Wet
bekostiging financieel toezicht)

Nr. 3

MEMORIE VAN TOELICHTING
Algemeen deel
Inleiding
Het toezicht op de financiële markten wordt uitgevoerd door de Stichting
Autoriteit Financiële Markten (AFM) en De Nederlandsche Bank N.V.
(DNB). Dit wetsvoorstel voorziet in de financiering van de kosten van de
AFM en DNB en vervangt het bekostigingssysteem dat sinds 2004 van
kracht is en dat is vastgelegd in de afzonderlijke financiële toezichtwetten,
waaronder de Wet op het financieel toezicht (Wft) en de Pensioenwet. De
voorbereiding om te komen tot een wijziging van de toezichtwetgeving is
bij brief van 18 maart 2010 aangekondigd.1 Op 15 maart 2011 is de
Tweede Kamer via het «Actieplan financiële sectorgeïnformeerd over
onder meer het voornemen om de hoogte van de overheidsbijdrage voor
het financieel toezicht aan te laten sluiten bij het niveau van de bijdrage
voor het uitbreken van de financiële crisis.
Omdat het onderhavige wetsvoorstel ook betrekking heeft op de
financiering van de kosten van de AFM en DNB uit hoofde van de
Pensioenwet, de Wet verplichte beroepspensioenregeling en een aantal
andere wetten op het terrein van pensioenen, wordt het wetsvoorstel
mede namens de hiervoor verantwoordelijke minister, de Minister van
Sociale Zaken en Werkgelegenheid, ingediend.
In de nieuwe bekostigingssystematiek wordt, anders dan tot nu toe het
geval was, uitgegaan van een forfaitaire overheidsbijdrage aan de kosten
van de toezichthouders. Ook de wijze waarop de kosten van de toezichthouders aan de financiële sector worden doorberekend, verandert. De
meest in het oog springende verandering betreft de toerekening van
toezichtkosten aan de verschillende toezichtcategorieën op basis van
procentuele aandelen, die in beginsel voor een periode van vijf jaar
worden vastgesteld.

1

Kamerstuk 28 122, nr. 32 terwijl Kamerstuk
28 122, nr. 33 aanvullende informatie bevat.

kst-33057-3
ISSN 0921 - 7371
’s-Gravenhage 2011

Er zijn drie redenen om het bestaande bekostigingssysteem te wijzigen en
op te nemen in één wet:

Tweede Kamer, vergaderjaar 2011–2012, 33 057, nr. 3

1

–

–
–

het creëren van duidelijkheid over de verdeling van de kosten van de
AFM en DNB tussen enerzijds overheid en anderzijds marktpartijen en
instellingen die deel uitmaken van de financiële sector;
het beperken van de fluctuaties in de jaarlijks op te leggen heffingen;
het vereenvoudigen en stroomlijnen van de wet- en regelgeving die
betrekking heeft op het financieel beheer bij de toezichthouders.

Verdeling van de kosten van de AFM en DNB tussen marktpartijen en
overheid
Als gevolg van ontwikkelingen op de financiële markten was de Staat
genoodzaakt om met behulp van vele miljarden euro’s een economische
ontwrichting, en daarmee tevens maatschappelijke onrust, te voorkomen.
Door het gebleken marktfalen worden hogere eisen aan het toezicht
gesteld. Eisen die op hun beurt doorwerken in de kosten van de toezichthouders. De vraag in hoeverre de samenleving, via de overheid, collectief
belast zou moeten worden voor de kosten die gericht zijn op het
voorkomen van marktfalen wordt daarmee weer actueel. Normaliter kan
daarbij worden teruggevallen op het toetsingskader dat op basis van het
MDW-rapport «Maat Houden» is ontwikkeld.1 Een rapport dat uitgaat van
het zogenaamde profijtbeginsel: toezichtkosten mogen aan derden
worden doorberekend indien sprake is van een individueel toerekenbaar
profijt. Het profijt van het toezicht op de financiële markten is evenwel niet
te kwantificeren, laat staan dat dit kan gebeuren voor iedere onder
toezicht staande instelling. Daarnaast leidt de onderlinge verwevenheid en
afhankelijkheid van partijen die actief zijn op financiële markten ertoe dat
het profijt veelal niet beperkt blijft tot één of enkele partijen. Het vraagstuk
van de verdeling van de toezichtkosten tussen markt en overheid dat hier
speelt, dient zodoende op een meer pragmatische manier benaderd te
worden die recht doet aan de specifieke omstandigheden bij het financiële
toezicht.
De herziening van de bekostiging van het financieel toezicht wordt
uitgevoerd in een periode waarin de Staat, mede als gevolg van de
omvangrijke steunoperaties, genoodzaakt is zijn financiën op orde te
brengen. Een operatie die tevens gericht is op het zoveel mogelijk
voorkomen van budgettaire onzekerheden. Deze onzekerheden worden
thans in de hand gewerkt door het onzekere verloop van de toezichtkosten. Dit pleit er voor om de hoogte van de door de Staat te verstrekken
bijdrage voor het toezicht op de financiële markten niet langer te koppelen
aan de feitelijk door beide toezichthouders gemaakte kosten. In plaats
daarvan wordt voorgesteld de overheidsbijdrage in de vorm van een
forfait vast te leggen in de wet. De hoogte van dit forfait is lager dan het
niveau van de overheidsbijdragen over de afgelopen jaren, en sluit aan bij
het niveau van de overheidsbijdrage voor het uitbreken van de financiële
crisis. Nadien zal de bijdrage jaarlijks muteren vanwege binnen de
rijksbegroting verwerkte loon- en prijsbijstellingen en opgelegde
taakstellingen. Daarmee komt de overheidsbijdrage voor het toezicht op
de financiële markten overeen met het voor dat doel in de rijksbegroting
op te nemen bedrag. Hiermee wordt bereikt dat het parlement via de
begrotingswet betrokken blijft bij de jaarlijks vast te stellen hoogte van de
aan de AFM en DNB te verstrekken bijdragen.

1
Kamerstukken 24 036, nrs. 2 en 64 alsmede
Stcrt. 2000, nr. 90.

De keerzijde van deze wijziging in het bekostigingssysteem is een stijging
van de kosten voor de financiële sector. Niet alleen bij de inwerkingtreding van deze wet maar ook daarna aangezien eventuele toekomstige
toenames van de kosten van de AFM of DNB in beginsel voor rekening
komen voor de financiële sector. Dit schept een extra verantwoordelijkheid voor de betrokken ministers om de omvang van de toezichtkosten
te bewaken. De toelichting bij artikel 2 gaat hier nader op in.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2011–2012, 33 057, nr. 3

2

Fluctuerende heffingen
De praktijk heeft de afgelopen jaren uitgewezen dat sterk fluctuerende
heffingen van de toezichthouders op onbegrip stuiten, zowel over de
omvang als over de oorzaken ervan. Fluctuerende heffingen kunnen
verschillende oorzaken hebben. De belangrijkste zijn:
a. op risico-analyses gebaseerde keuzes van de toezichthouders die
leiden tot accentverschuivingen binnen het toezicht;
b. elementen binnen het toezicht die nog niet uitontwikkeld zijn;
c. onder- of overschrijding van begrote opbrengsten als gevolg van de
dynamiek in populaties;
d. autonome effecten zoals loon- en prijsbijstellingen;
e. een verfijnd stelsel van toezichtcategorieën in combinatie met een
verfijnde toerekening van de kosten aan die categorieën (dit vanwege
het uitgangspunt om geen kruissubsidiëring tussen de categorieën toe
te passen).
De oorzaken onder (a) en (b) komen voort uit de wijze waarop de
toezichthouder invulling geeft aan zijn verantwoordelijkheid voor het
toezicht. De oorzaken (c) en (d) liggen buiten de invloedsfeer van de
toezichthouder. Oorzaak (e) is een gevolg van het uitgangspunt om
kruissubsidiëring zoveel mogelijk te voorkomen. Gebleken is, dat hoe
kleiner een afzonderlijke toezichtcategorie is, des te groter het effect van
een gewijzigde toezichtinspanning op de op te leggen heffingen is.
Dergelijke effecten zijn te beperken door bestaande toezichtcategorieën
samen te voegen en door de toerekeningswijze van de kosten van de
toezichthouders aan deze categorieën te vergroven. Om de fluctuaties van
de heffingen verder te verminderen, wordt in dit verband tevens voorgesteld om de toerekening van de kosten aan de te onderscheiden toezichtcategorieën te doen plaatsvinden aan de hand van een per categorie vast
te stellen procentueel aandeel in de financiering van deze kosten. Deze
procentuele aandelen liggen in beginsel voor een periode van vijf jaar
vast. Bijgevolg werken accentverschuivingen binnen het toezicht, die ook
tijdelijk van aard kunnen zijn, niet meteen door in de hoogte van de
jaarlijks aan individuele marktpartijen op te leggen heffingen. Ook dit
zorgt voor stabiliteit in de heffingen. Als laatste wordt de mogelijkheid
geïntroduceerd om de verrekening van het exploitatiesaldo van de
toezichthouders in beperkte mate uit te stellen. Daartoe zal worden
overgegaan indien daarmee een verdere stabiliserende werking op de
heffingen is te verkrijgen.
Vereenvoudigen en stroomlijnen van wet- en regelgeving
De bekostiging van het financieel toezicht door de AFM en DNB is tot nu
toe geregeld in de afzonderlijke financiële toezichtwetten. Het gevolg is
dat de AFM en DNB op dit moment op grond van verschillende wetten
worden bekostigd en uit hoofde van verschillende toezichtwetten
heffingen opleggen. Deze strikte scheiding in de bekostiging naar
toezichtwetten verhoudt zich minder goed met de bedrijfseconomische
inrichting van de toezichthouders en de inrichting van het toezicht. Dit
leidt er in de praktijk bijvoorbeeld toe dat onder toezicht staande
ondernemingen die activiteiten ontplooien die onder verschillende
toezichtwetten vallen, op grond van elke afzonderlijke toezichtwet een
afzonderlijke rekening ontvangen van dezelfde toezichthouder.
Omwille van transparantie en eenvoud van de bekostiging wordt
voorgesteld om alle bepalingen over het financieel beheer bij de
toezichthouders onder te brengen in één wet. Bijgevolg komen de daartoe
in de afzonderlijke toezichtwetten opgenomen bepalingen alsmede de
daaronder hangende besluiten en regelingen, te vervallen. Tevens wordt

Tweede Kamer, vergaderjaar 2011–2012, 33 057, nr. 3

3

met deze wet benadrukt dat er sprake is van uniformiteit in het toezicht op
het financieel beheer bij de toezichthouders door de ministers van
Financiën en Sociale Zaken en Werkgelegenheid, ondanks de inhoudelijke
verschillen in de ministeriële verantwoordelijkheid voor het financieel
toezicht. Deze gezamenlijke verantwoordelijkheid wordt nader uitgewerkt
en vastgelegd in een protocol tussen beide ministers.
Voorgesteld bekostigingssysteem
Algemeen
Terugkerende discussies over de verdeling van de kosten van de AFM en
DNB zijn te voorkomen door een heldere vastlegging van het bekostigingssysteem in wet- en regelgeving. Daarbij gaat het niet alleen om de
mate waarin enerzijds de overheid en anderzijds marktpartijen bijdragen
in de kosten van de AFM en DNB maar ook in de wijze waarop het totaal
van de door marktpartijen te dragen kosten wordt omgeslagen over die
partijen.
De overheidsbijdrage
Ter voorkoming van onduidelijkheden over de verdeling van de kosten
van de AFM en DNB zal de hoogte van de overheidsbijdrage in de wet
worden vastgelegd. Het in de wet vastgelegde bedrag van in totaal € 38,8
mln. is berekend vanuit het voor het toezicht beschikbare rijksbudget.
Opgemerkt zij dat onder het huidige systeem de overheidsbijdrage aan
DNB ook een vergoeding bevat voor de bij DNB ondergebrachte
FEC-eenheid.1 Daarbij gaat het om een bedrag van ca. € 1,2 mln. Voor
toezicht en het FEC is derhalve € 40 mln. beschikbaar. Voorgesteld wordt
dit laatste bedrag gelijkelijk te verdelen tussen beide toezichthouders. Dit
wijkt af van de bestaande verdeling waarin 53,8% van de totale bijdrage
naar de AFM gaat en het restant, zijnde 46,2%, naar DNB.2 Aangezien
(i) de bestaande koppeling tussen de bijdrage en de te financieren
activiteiten vervalt en (ii) de AFM minder kosten maakt dan DNB, zijn de
twee percentages naar beneden respectievelijk naar boven afgerond op
50. De bijdrage aan DNB wordt gesplitst in een bijdrage voor het toezicht
ter grootte van € 18,8 mln. en een bijdrage voor het FEC ad € 1,2 mln.
Aangezien het wetsvoorstel enkel het financiële toezicht betreft, blijft de
bijdrage voor het FEC verder buiten beschouwing.
Om de koppeling met het rijksbudget te behouden, zal het bedrag van de
te verstrekken overheidsbijdrage muteren vanwege de binnen de
rijksbegroting toegepaste loon- en prijsmutaties en vanwege aan de
rijksoverheid opgelegde taakstellingen. Het betekent dat de bijdrage niet
meer gekoppeld is aan de feitelijke ontwikkeling van de aan het financiële
toezicht toe te rekenen kosten maar aan de feitelijk beschikbare ruimte bij
het desbetreffende onderdeel van begrotingshoofdstuk IXB. Dit is nodig
met het oog op het beheersbaar houden van de overheidsfinanciën.
De bijdragen van onder toezicht staande ondernemingen

1

De FEC-eenheid maakt deel uit van het
Financieel Expertise Centrum hetgeen is
vastgelegd in het Convenant houdende
afspraken over de samenwerking in het kader
van het Financieel Expertise Centrum (Stcrt.
2009, nr. 71).
2
De percentages zijn gebaseerd op de
overheidsbijdragen zoals opgenomen in de
toezichtbegrotingen voor 2011.

Voor hun financiering kunnen de toezichthouders een beroep doen op
twee bronnen, te weten de Staat en de onder toezicht staande ondernemingen. Het deel van de kosten dat niet wordt gefinancierd vanuit de
overheidsbijdrage komt voor financiering door marktpartijen in
aanmerking. Zolang de ontwikkeling van het totaal van de kosten van de
AFM en DNB gelijke pas houdt met de door de Staat te verstrekken loonen prijscompensatie en de Staat niet geconfronteerd wordt met (nieuwe)
taakstellingen, zal de onderlinge verhouding in de financiering van het

Tweede Kamer, vergaderjaar 2011–2012, 33 057, nr. 3

4

toezicht door de Staat en marktpartijen geen noemenswaardige wijziging
ondergaan.
Vanaf 2004 houden beide toezichthouders gericht bij welke kosten voor
welke categorie worden gemaakt. Deze kosten zijn in belangrijke mate
afhankelijk van de tijd die de toezichthouder aan een categorie besteedt.
De relatie met de feitelijke (en aanvankelijk ook begrote) tijdsbesteding
werkt jaarlijks fluctuerende heffingen in de hand. Vooral bij de kleinere
categorieën kan een gewijzigde toezichtinspanning tot aanzienlijk hogere
of lagere heffingen leiden. Hierin is te voorzien door categorieën zoveel
mogelijk samen te voegen. Vanzelfsprekend is het dempend effect het
grootst wanneer alle onder toezicht staande instellingen zijn ondergebracht in één categorie doch daarmee zou voorbij worden gegaan aan het
feit dat de toezichthandelingen niet in alle gevallen vergelijkbaar met
elkaar zijn. Die vergelijkbaarheid heeft geleid tot een indeling naar
categorieën zoals vastgelegd in bijlage II.
De fluctuaties bij de jaarlijks op te leggen heffingen zijn eveneens te
beperken door de kosten per toezichtcategorie uit te drukken in een
percentage van het totaal van de door de sector te dragen kosten. Deze
percentages zijn vastgesteld aan de hand van het karakter en de intensiteit
van het toezicht op de te onderscheiden categorieën. Aangezien het
karakter en de intensiteit van het toezicht op termijn kan veranderen,
wordt de procentuele verdeling van de kosten van de AFM en DNB over
de toezichtcategorieën iedere vijf jaar bezien en zo nodig ook herzien. De
toezichthouders houden de in dat verband relevante ontwikkelingen bij, zij
het minder gedetailleerd dan de afgelopen jaren het geval is geweest. Een
tussentijdse herziening van de percentages is mogelijk wanneer een
wijziging van de wetgeving op het terrein van het toezicht daartoe
aanleiding geeft. Mogelijk doen zich nog andere situaties voor die
redelijkerwijs zouden moeten leiden tot een herziening van de percentages waarmee de kosten van de AFM en DNB aan de toezichtcategorieën
worden toegerekend. Bijvoorbeeld bij een mutatie binnen een categorie
als gevolg waarvan het toezicht op die categorie sterk wijzigt. In dat geval
is het gerechtvaardigd om opnieuw naar de percentages te kijken. Mocht
blijken dat het onverkort toepassen van de percentages tot onrechtvaardige verhoudingen leidt dan kan via wetswijziging tot een tussentijdse aanpassing worden overgegaan.
In principe moet de procentuele toerekening van de kosten van de AFM en
DNB aan de toezichtcategorieën een dempende werking hebben op de
bedragen waarmee de heffingen jaarlijks fluctueren. Er is evenwel
rekening te houden met een andere onzekere, voor de heffingen van
belang zijnde, component. Het betreft de opbrengsten van boetes en
dwangsommen. De bestaande situatie waarin deze opbrengsten worden
teruggegeven aan de sector blijft gehandhaafd. Om daarin te voorzien zal
de toezichthouder de in dat verband onherroepelijk verkregen gelden,
opnemen in de exploitatierekening. Dit heeft een positief effect op het,
uiteindelijk met de sector te verrekenen, exploitatiesaldo.
De verdeling van het exploitatieresultaat geschiedt overeenkomstig de
systematiek die wordt gehanteerd voor de toerekening van de kosten van
de AFM en DNB aan toezichtcategorieën. Om te voorkomen dat er een al
te sterke invloed van uitgaat op de jaarlijks aan de sector op te leggen
heffingen, zijn de ministers bevoegd te beslissen om het exploitatiesaldo
niet of slechts ten dele te betrekken bij de doorberekening van kosten aan
marktpartijen. Het deel van het saldo dat op dat moment niet wordt
doorberekend, wordt bij de vaststelling van het exploitatiesaldo over het
daaropvolgende jaar betrokken. Om een cumulatie-effect te voorkomen is
tevens bepaald dat een uitgestelde verrekening met marktpartijen niet

Tweede Kamer, vergaderjaar 2011–2012, 33 057, nr. 3

5

mogelijk is voor het deel van het exploitatiesaldo, positief of negatief, dat
het bedrag van € 5 mln. overstijgt.
Lasten voor onder toezicht staande ondernemingen
De communicerende werking tussen de overheidsbijdrage en de bijdrage
van de sector zorgt er voor dat de bijdrage van de sector zal toenemen
met het bedrag waarmee de overheidsbijdrage wordt verlaagd. Dit is
hieronder geïllustreerd aan de hand van een vergelijkend overzicht tussen
de op de toezichtbegrotingen voor 2011 gebaseerde overheidsbijdrage en
de overheidsbijdrage zoals deze voor 2011 zou zijn geweest indien het
gewijzigde bekostigingssysteem bij de aanvang van dat jaar in werking
was getreden:
Tabel 1: Bijdragen overheid en sector voor verrekening van de boete-opbrengsten (in mln. euro’s)
Overheidsbijdrage 2011
Thans1
AFM
27,6
1
2

DNB
23,2

Bijdrage sector 2011

Voorgesteld
Totaal
50,8

AFM
20,0

DNB
18,8

Thans
Totaal
38,8

AFM

DNB
2

51,6

98,5

Voorgesteld
Totaal
150,1

AFM

DNB
2

59,2

102,9

Mutatie
Totaal
162,1

Totaal
12,0

Excl. de bijdrage voor het toezicht op de BES-eilanden (zie de toelichting bij artikel 1) en excl. de bijdrage voor het FEC.
Incl. € 2,4 mln. afschrijving voorbereidingskosten.

De verlaging van de overheidsbijdrage met € 12 mln. doet de lasten voor
de sector met gemiddeld 6% toenemen.1 Op een enkele uitzondering na2
wordt het effect van de lagere overheidsbijdrage naar rato van de mate
waarin de Staat thans bijdraagt in de kosten van het toezicht op een
categorie verdeeld over deze categorieën. Hoe groter het procentuele
aandeel van de overheidsbijdrage is, des te groter het absolute effect zal
zijn voor de in die categorie opgenomen marktpartijen. Bij de AFM zijn het
vooral «beleggingsinstellingen», «beleggingsondernemingen niet voor
eigen rekening» en «effectenuitgevende instellingen: markt» die als
gevolg van de lagere overheidsbijdrage een behoorlijk hogere heffing
kunnen verwachten terwijl dit ook het geval zal zijn bij «betaalinstellingen» en «trustkantoren» die onder toezicht staan van DNB.
Anderzijds is rekening te houden met het voorstel om de door de
toezichthouders onherroepelijk verkregen opbrengsten uit opgelegde
boetes en dwangsommen terug te geven aan de sector. Weliswaar
gebeurt dit thans ook al, doch de verwachting is dat deze opbrengsten als
gevolg van de per 1 augustus 2009 inwerking getreden Wet wijziging
boetestelsel financiële wetgeving hoger zullen uitvallen dan de afgelopen
jaren gebruikelijk was. Met de kanttekening dat iedere raming hieromtrent
onzeker is, worden de jaarlijkse opbrengsten geschat op gemiddeld
€ 5 mln.
1
Bij een totaalbedrag aan toezichtkosten van
€ 200,9 mln. (overeenkomend met de som van
de in tabel 1 weergegeven totaalbedragen van
de overheidsbijdrage en de bijdrage van de
sector).
2
De bedoelde uitzondering betreft de
categorie «Casino’s, creditcard- en leasemaatschappijen». Deze instellingen kregen tot nu
toe geen (casino’s) of een relatief kleine
(creditcard- en leasemaatschappijen) heffing
opgelegd aangezien het toezicht zich primair
richt op het voorkomen van overtredingen
door niet onder toezicht staande instellingen
en personen (zoals bezoekers van casino’s).
Voorgesteld wordt deze categorie geen heffing
op te leggen.

Bij de berekening van het procentuele aandeel van een toezichtcategorie
in de financiering van de kosten van de AFM, zoals vastgelegd in bijlage II,
zijn de kosten van het toezicht op marktmanipulatie aan alle toezichtcategorieën van de AFM toegerekend behalve die van «Aanbieders van
krediet», «Accountantsorganisaties» en «Adviseurs en bemiddelaars». De
kosten van toezicht op voorwetenschap zijn toegerekend aan de categorie
«Effectenuitgevende instellingen: markt». Bedoelde kosten zijn in de
huidige situatie vanuit de overheidsbijdrage gefinancierd.
De effecten voor de sector van het niet mee laten bewegen van de
overheidsbijdrage met de werkelijke ontwikkeling van de kosten van de
AFM en DNB zijn afhankelijk van meerdere vooralsnog onbekende
factoren. Naast eventuele (nieuwe) taakstellingen en mogelijke verschillen

Tweede Kamer, vergaderjaar 2011–2012, 33 057, nr. 3

6

tussen de binnen de rijksbegroting verwerkte loon- en prijsbijstellingen en
de werkelijke loon- en prijs mutaties bij de toezichthouders, gaat het om
veranderingen in:
– het takenpakket van beide toezichthouders;
– de toezichtintensiteit;
– het Europees toezicht.
Naast vorenstaande effecten voor de sector als geheel, is tevens rekening
te houden met de effecten waar individuele ondernemingen mee te
maken kunnen krijgen als gevolg van de herindeling naar toezichtcategorieën en de nieuw vastgestelde heffingsmaatstaven. Aangezien de voor
een toezichtcategorie te hanteren maatstaf redelijk representatief dient te
zijn voor de in die categorie opgenomen instellingen, zijn de mogelijkheden om categorieën samen te voegen beperkt gebleven. Hieronder een
algemene beschrijving van de effecten die bij onder toezicht staande
instellingen zijn te verwachten als gevolg van de samenvoeging van
toezichtcategorieën en/of aanpassing van de heffingsmaatstaf.
Tabel 2: Te verwachten effecten bij de toezichtcategorieën van de AFM als gevolg van een samenvoeging van categorieën en/of
een nieuwe heffingsmaatstaf
Toezichtcategorie

Te verwachten effecten (samenvoeging/heffingsmaatstaf)

Aanbieders van krediet
Accountantsorganisaties

De bestaande situatie ondergaat geen verandering.
De organisaties met en zonder OOB1 vergunning en de auditorganisaties derde landen worden bij
elkaar gevoegd. Hierbij wordt de heffingsmaatstaf (omzet OOB/niet OOB) niet aangepast. Er
kunnen mogelijk herverdeeleffecten optreden als gevolg van de samenvoeging, maar deze blijven
naar verwachting beperkt.
De bestaande situatie ondergaat geen verandering.
De aanbieders van bancaire diensten en elektronisch geld worden samengevoegd met clearinginstellingen en banken die vermogensbeheer uitvoeren. Dit levert een beperkt herverdeeleffect op,
voornamelijk voor de aanbieders van bancaire diensten die geen vermogensbeheer uitvoeren. De
heffingsmaatstaf (toetsingsvermogen) blijft ongewijzigd.
De beleggingsinstellingen worden samengevoegd met de aanbieders van beleggingsobjecten. De
heffingsmaatstaf (balanstotaal) blijft ongewijzigd. Er kan als gevolg van de samenvoeging een,
naar verwachting beperkt, herverdeeleffect optreden.
De banken die vermogensbeheer uitvoeren, worden overgeheveld naar «Banken, elektronischgeldinstellingen en clearinginstellingen». De herverdeeleffecten zijn naar verwachting beperkt. De
heffingsmaatstaf (vergunningtypen in combinatie met effectenrekeningen) voor deze categorie
blijft ongewijzigd.
De bestaande situatie ondergaat geen verandering.

Adviseurs en bemiddelaars
Banken, elektronischgeldinstellingen en
clearinginstellingen

Beleggingsinstellingen en aanbieders van
beleggingsobjecten
Beleggingsondernemingen niet voor eigen
rekening

Beleggingsondernemingen voor eigen
rekening
Effectenuitgevende instellingen: markt

Effectenuitgevende instellingen: verslaggeving

Financiële infrastructuur: marktexploitanten
en exploitanten van een MTF
Pensioenfondsen en premiepensioeninstellingen
Verzekeraars: leven- en pensioen

1
2

De effectenuitgevende instellingen die in het kader van de Wft (met uitzondering van «deponering») onder toezicht staan, worden samengevoegd. Mede omdat de heffingsmaatstaf (marktkapitalisatie) nauwelijks wijzigt, zijn de verwachte herverdeeleffecten beperkt.
Het betreft een samenvoeging van Wtfv2 en het onderdeel van de Wft dat betrekking heeft op
uitgevende instellingen waarvan effecten zijn toegelaten tot een gereglementeerde markt. Mede
omdat de heffingsmaatstaf (marktkapitalisatie/eigen vermogen) nauwelijks wijzigt, zijn de
verwachte herverdeeleffecten beperkt.
De herverdeeleffecten van de gewijzigde heffingsmaatstaf (is «uren» en wordt «transacties»)
blijven naar verwachting beperkt.
Het betreft een samenvoeging van het toezicht op pensioenfondsen en op premie pensioeninstellingen. Aangezien de heffingsmaatstaf (deelnemers en vermogen) geen wijziging ondergaat,
blijven de herverdeeleffecten beperkt.
De levens- en pensioenverzekeraars worden samengevoegd tot één toezichtcategorie. De
heffingsmaatstaf sluit aan bij de maatstaf die tot en met 2010 is gehanteerd voor zowel levensverzekeraars als pensioenverzekeraars. De differentiatie naar inkomen uit leven en pensioen die in
2011 is aangebracht wordt daarmee teruggedraaid. De noodzaak voor het handhaven van een
differentiatie bij het bestaan van één toezichtcategorie is niet meer actueel. De ongedifferentieerde maatstaf levert herverdeeleffecten op ten opzichte van de situatie in 2011. Ten opzichte van
de situatie vóór 2011 is er beperkt sprake van herverdeeleffecten.

OOB = Organisatie van Openbaar Belang
Wtfv = Wet toezicht financiële verslaggeving

Tweede Kamer, vergaderjaar 2011–2012, 33 057, nr. 3

7

Tabel 3: Te verwachten effecten bij de toezichtcategorieën van DNB als gevolg van een samenvoeging van categorieën en/of een
nieuwe heffingsmaatstaf
Toezichtcategorie

Te verwachten effecten (samenvoeging/heffingsmaatstaf)

Algemeen

– Algemeen uitgangspunt is om waar mogelijk de heffingsmaatstaf zoveel mogelijk te koppelen
aan de voor de betreffende categorie relevante prudentiële norm. Deze norm weerspiegelt de
mate waarin de toezichthouder aandacht besteedt aan een instelling.
– Het is de bedoeling om leasemaatschappijen samen met casino’s en creditcardmaatschappijen
onder te brengen in een nieuwe categorie. Voorgesteld wordt deze nieuwe categorie buiten de
bekostiging te laten aangezien het toezicht (Wwft1) zich primair richt op het voorkomen van
overtredingen door niet onder toezicht staande instellingen en personen.
– Voorgesteld wordt de bestaande categorie beleggingsondernemingen te splitsen in beleggingsondernemingen niet voor eigen rekening (d.w.z. met een «publieksfunctie») en beleggingsondernemingen die voor eigen rekening handelen. Dit aangezien het toezicht op alsmede de prudentiële
eisen voor beide type ondernemingen sterk met elkaar verschillen.
De bestaande situatie ondergaat geen verandering.

Banken, elektronischgeldinstellingen en
clearinginstellingen
Beleggingsondernemingen niet voor eigen
rekening:
Beleggingsondernemingen voor eigen
rekening
Betaalinstellingen

Pensioenfondsen en premiepensioeninstellingen

Trustkantoren
Verzekeraars niet zijnde zorgverzekeraars
Zorgverzekeraars
1

De beleggingsondernemingen niet voor eigen rekening worden ondergebracht in een aparte
toezichtcategorie. De huidige heffingsmaatstaf wordt gehandhaafd. Er worden geen grote
herverdeeleffecten verwacht.
De beleggingsondernemingen voor eigen rekening worden ondergebracht in een aparte toezichtcategorie. De huidige heffingsmaatstaf wordt gehandhaafd. Er worden geen grote herverdeeleffecten verwacht.
Voor deze categorie wordt voorgesteld om de provisie-inkomsten als heffingsmaatstaf te
gebruiken. Aangezien deze inkomsten thans nog niet worden gerapporteerd aan de toezichthouder zal sprake zijn van een beperkte toename van de administratieve lasten. Ongeveer 30
instellingen zullen hiermee te maken gaan krijgen. De voorgestelde wijziging van de heffingsmaatstaf leidt naar verwachting niet tot grote herverdeeleffecten.
Voorgesteld wordt om de heffingsmaatstaf te wijzigen van «premiebaten en directe beleggingsopbrengsten» in «som van de technische voorziening pensioenverplichting en vereist eigen
vermogen met een bonus/malus voor aanwezig eigen vermogen» of, voor instellingen zonder
vereist eigen vermogen, in «technische voorziening pensioenverplichting». Door de bonus/malus
regeling zullen instellingen met een hoger dan vereist aanwezig vermogen worden beloond.
Met de voorgestelde wijziging van de heffingsmaatstaf wordt beter aangesloten bij de voor het
toezicht relevante prudentiële norm. De binnen deze categorie te verwachten effecten zijn zeer
divers omdat wordt overgestapt van een maatstaf die gerelateerd is aan de inkomsten van een
fonds naar een maatstaf die gerelateerd is aan de omvang en het risicoprofiel van het fonds.
De bestaande situatie ondergaat geen verandering.
De bestaande situatie ondergaat geen verandering.
De bestaande situatie ondergaat geen verandering.

Wwft = Wet ter voorkoming van witwassen en financieren van terrorisme

Vergeleken met het huidige bekostigingssysteem leidt het wetsvoorstel
voor de categorie «betaalinstellingen» tot een beperkte toename van de
administratieve lasten. Alleen voor deze categorie zal het wetsvoorstel tot
een additionele informatie-uitvraag van de toezichthouder leiden omdat
DNB voor deze categorie de provisie-inkomsten als heffingsmaatstaf gaat
gebruiken. Deze inkomsten worden thans nog niet gerapporteerd aan de
toezichthouder. Ongeveer 30 instellingen zullen hiermee te maken krijgen.
Aangenomen mag worden dat deze betaalinstellingen voor de jaarlijks
aan de toezichthouder te verstrekken provisie-inkomsten kunnen
terugvallen op de informatie die standaard wordt opgeslagen in
boekhoudsystemen. Uitgaande van een extra tijdsbesteding van jaarlijks
één uur bedraagt het totale tijdsbeslag 30 uur hetgeen zich bij een
uurtarief van € 100 vertaalt in een extra administratieve last van € 3 000.
Het onderhavige wetsvoorstel is ter toetsing aangeboden aan het
adviescollege ACTAL. Het college heeft besloten om het voorstel niet te
selecteren voor een toets op de gevolgen voor de administratieve lasten.
Overleg met de sector

1

Kamerstuk 28 122, nr. 29.

Bij de beantwoording van Kamervragen over het toezicht op de financiële
markten1 is o.m. aangegeven dat naar aanleiding van uitspraken van het
College van Beroep voor het bedrijfsleven opnieuw gekeken wordt naar
de bekostiging van dit toezicht. Tijdens het onderzoek, waar zowel de

Tweede Kamer, vergaderjaar 2011–2012, 33 057, nr. 3

8

toezichthouders als brancheorganisaties bij betrokken zijn geweest, is
vastgesteld dat sommige effecten van de in 2003 gepresenteerde
uitgangspunten voor de bekostiging van het financieel toezicht niet waren
voorzien. Een van die effecten betreft de heffingen die soms sterk kunnen
fluctueren. Deze fluctuaties worden in de hand gewerkt door het verfijnde
stelsel van toezichtcategorieën. Een stelsel dat er tevens voor heeft
gezorgd dat de toezichthouders het systeem van heffingen als bijzonder
complex ervaren. Daarnaast waren sommige marktpartijen van mening
dat de Staat meer diende bij te dragen aan de financiering van het
toezicht.
Vastgesteld moest worden dat een systeem waarin alle betrokkenen zich
konden vinden, niet haalbaar was. Niet in de laatste plaats omdat de
financiële belangen niet parallel aan elkaar zijn. Niemand is evenwel
gebaat bij een situatie waarin een van het toezicht afgeleid onderwerp als
de bekostiging, de aandacht blijft vragen. Helemaal niet wanneer die
aandacht leidt tot bovengemiddeld veel bezwaarschriften en gerechtelijke
procedures. De Kamer is daarop bericht dat er keuzes moeten worden
gemaakt die nadien verder zijn toegelicht.1 Vanwege de rijksbegrotingsproblematiek is uiteindelijk ook voor een lagere bijdrage gekozen.2 De
sector is hierover tijdens een op 17 juni 2011 gehouden bijeenkomst
geïnformeerd. Aangezien de hoogte van de overheidsbijdrage als een
gegeven moest worden beschouwd, droeg de bijeenkomst een informatief karakter. Om een «zero-sum game» te voorkomen, is er eveneens
niet gediscussieerd over de procentuele aandelen van de toezichtcategorieën in de financiering van de kosten van de toezichthouder.
Grootste zorgpunt voor de sector is het beheersbaar blijven van de
toezichtkosten en de vraag of de toezichthouder niet meer doet dan strikt
genomen is toegestaan. Zowel de intern toezichthoudende organen van
de toezichthouders als beide ministers zien hierop toe. Daarbij zullen zij
ook aandacht besteden aan de in dat verband relevante adviezen die de
brancheorganisaties tijdens de bijeenkomsten van de adviserende panels
hebben uitgebracht.
De sector liet eveneens blijken zich zorgen te maken over mogelijk
ongewenste effecten van de gekozen heffingsmaatstaven. Daarop is
besloten om de brancheorganisaties vooruitlopend op het openbaar
maken van het wetsvoorstel te informeren over deze maatstaven.
De Kaderwet zelfstandige bestuursorganen
Via de nog in te dienen Wijzigingswet financiële markten 2013 worden de
toezichthouders AFM en DNB onder de werking van de Kaderwet
zelfstandige bestuursorganen gebracht. Vooruitlopend daarop zijn de
daarin opgenomen bepalingen, voor zover zij van belang zijn voor het
financieel beheer bij de toezichthouders, zoveel mogelijk overgenomen in
deze wet.
Transponeringstabel
De in deze wet (Wbt) opgenomen bepalingen zijn merendeels afkomstig
uit de Wet op het financieel toezicht (Wft). Deels zijn die bepalingen ook
opgenomen in de Pensioenwet en de Kaderwet zelfstandige bestuursorganen (Kaderwet ZBO’s). De samenhang tussen de bepalingen in beide
genoemde wetten en die van deze wet blijkt uit onderstaande
transponeringstabel.
1

Kamerstukken 28 122, nrs. 32 en 33.
Zie tevens onderdeel 6 van het op 15 maart
2011 naar de Tweede Kamer gestuurde
Actieplan financiële sector (Kamerstuk 31 980,
nr. 38).
2

Tweede Kamer, vergaderjaar 2011–2012, 33 057, nr. 3

9

Tabel 4: Transponeringstabel Wft, Pensioenwet en Kaderwet ZBO’s → Wbft
Onderwerp

Art. Wft

Pensioenwet

Kaderwet
ZBO’s

Art. Wbft

Opmerkingen

Begroting

1:30
1:45

154 m.u.v. lid
4
155
162

26
27
28
29

2

Artikel 28 van de Kaderwet ZBO’s is niet integraal
overgenomen aangezien de overheidsbijdrage
wordt vastgesteld op grond van deze wet. Een
voorstel bedoeld in artikel 28, eerste lid, onderdeel
a van de Kaderwet ZBO’s kan hierdoor achterwege
blijven

1:31
1:32
1:33
1:34
1:45
1:35
1:40, lid 4

154, lid 4
158
157
162

30

3
4
5
6

Jaarverslag

1:36
1:38, lid 3

Overleg
Bekostiging

1:39
1:40

156
153, lid 3
158
161
160

Gerechtelijke
procedure

1:110, lid 1

220

Rekening en
verantwoording

34
35

159
160, lid 3

7

18
19

De bepaling in het tweede lid van artikel 1:35 van
de Wft dat doorberekening van een exploitatiesaldo
aan onder toezicht staande ondernemingen pas
mogelijk is indien de jaarrekening/verantwoording
daartoe een voorstel bevat, komt te vervallen. Zie
de toelichting bij artikel 13.

8
8, lid 4
9
10
11
12
13
28

Dit onderdeel is geheel herzien. Zie het «Algemeen
deel» en «Artikelsgewijs».

Artikelsgewijs
De navolgende toelichting is deels gebaseerd op de artikelsgewijze
toelichting bij de Wft.1 Tevens zij opgemerkt dat de in deze wet
opgenomen bepalingen geen betrekking hebben op de met het Europese
stelsel van centrale banken verbandhoudende taken van de Nederlandsche Bank.
Definities

1
Ook andere financiële toezichtwetten
bevatten vergelijkbare toelichtingen doch
omwille van de overzichtelijkheid wordt daar
verder niet aan gerefereerd.

Artikel 1
Hier zijn de gehanteerde begrippen nader gedefinieerd. De definities
spreken veelal voor zich.
De AFM en DNB zijn betrokken bij het toezicht ingevolge een groot aantal
wetten en bindende besluiten. Deze wetten en besluiten zijn vastgelegd in
onderdeel c, waaronder ook de wetten die betrekking hebben op het
toezicht op de BES-eilanden. Zoals hierna is toegelicht, is het de bedoeling
om de bekostiging van het toezicht op de BES-eilanden, met uitzondering
van de Pensioenwet BES, buiten de reikwijdte van deze wet te houden.
Dat de desbetreffende wetten desondanks deel uitmaken van de opgave
in onderdeel c is gebeurd om te benadrukken dat de toezichthouder voor
het toezicht op de BES-eilanden geen aparte begroting en jaarrekening
dan wel verantwoording hoeft op te stellen.
Bij onderdeel g is van belang dat de Minister van Financiën verantwoordelijk is voor het toezicht van de AFM en DNB, behalve waar het de taken
betreft op het gebied van de Pensioenwet, de Pensioenwet BES, de Wet
verplichte beroepspensioenregeling en enige andere wetten. Voor
laatstbedoelde taken is de Minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid verantwoordelijk. Beide ministers zullen de hem regarderende
onderdelen van een toezichtbegroting dan wel van de jaarrekening (AFM)
of verantwoording (DNB) zelfstandig beoordelen. Zij zullen dat in
onderling overleg met elkaar doen. Daartoe wordt een protocol opgesteld

Tweede Kamer, vergaderjaar 2011–2012, 33 057, nr. 3

10

met daarin een beschrijving van de procedures voor de situaties waarin
van beide ministers op grond van deze wet iets wordt verwacht.
Onderdeel h is van belang voor de jaarlijkse doorberekening van kosten
aan marktpartijen. Algemeen uitgangspunt is dat het deel van de kosten
dat niet wordt gefinancierd vanuit de overheidsbijdrage en vanuit de
opbrengsten die via de eenmalige toezichthandelingen zijn verkregen,
voor financiering door marktpartijen in aanmerking komt (zie tevens de
toelichting bij artikel 11). Hierop is één uitzondering van toepassing, te
weten de kosten van de toezichthouder die voortkomen uit het toezicht op
grond van de Wet financiële markten BES en de Wet ter voorkoming van
witwassen en financieren van terrorisme BES. Aangezien bij dat toezicht
rekening is te houden met de specifieke omstandigheden op de
BES-eilanden, gelden daarvoor afwijkende regels. In lijn daarmee wordt
voorgesteld de bekostiging van het toezicht op de BES-eilanden uit
hoofde van laatstgenoemde twee wetten buiten de reikwijdte van deze
wet te houden.
Het begrip «personen» dient ruim opgevat te worden (onderdeel i). Het
gaat daarbij niet alleen om natuurlijke personen, rechtspersonen en
(personen)vennootschappen, naar Nederlands en buitenlands recht, maar
ook om samenwerkingverbanden die in juridische zin in bepaalde
opzichten worden gelijkgesteld met rechtspersonen, met name omdat zij
over een afgescheiden vermogen beschikken zoals dit in Nederland veelal
het geval is bij maatschappen.
Begroting
Artikel 2
Het artikel verplicht de toezichthouder jaarlijks een begroting voor het
volgende jaar op te stellen. De begroting moet ter instemming worden
voorgelegd aan beide ministers. De toezichthouder doet van de begroting
waarmee is ingestemd onverwijld mededeling in de Staatscourant en
maakt haar op elektronische wijze openbaar.
Binnen de als toezichthouder aangewezen rechtspersoon is het intern
toezichthoudende orgaan, de Raad van toezicht (RvT) bij de AFM of de
Raad van commissarissen (RvC) bij DNB, ingevolge de statuten met de
goedkeuring van de op te stellen begroting belast. Dit betekent dat de RvT
onderscheidenlijk de RvC primair verantwoordelijk is voor het toetsen van
de begrotingsinformatie en de toelichting daarop. Vanwege de complementaire positie van de RvT dan wel de RvC en de rol van beide ministers
zullen laatstgenoemden zich bij hun beslissing omtrent de instemming in
de regel kunnen baseren op de bevindingen van het intern toezichthoudende orgaan.
De omstandigheid dat met de begroting moet worden ingestemd,
impliceert niet dat beide ministers de begroting tot op het laatste detail
beoordelen. Dit zou in strijd zijn met het uitgangspunt dat de toezichthouder zelf de vrijheid en verantwoordelijkheid heeft om zijn bedrijfsprocessen naar eigen inzicht in te richten. De instemming van beide ministers
strekt ertoe dat zij er politiek de verantwoordelijkheid voor nemen dat het
toezicht zal verlopen langs de in de begroting aangegeven lijnen en tegen
de daarin begrote kosten.
Nieuw in dit artikel is de bepaling dat de toezichthouder in de begroting
een onderscheid aanbrengt tussen (i) de kosten van de eenmalige
toezichthandelingen, (ii) de kosten die verband houden met het toezicht
op grond van de Wet financiële markten BES en de Wet ter voorkoming
van witwassen en financieren van terrorisme BES alsmede (iii) de overige
kosten (tweede lid). Deze driedeling is van belang voor het in rekening

Tweede Kamer, vergaderjaar 2011–2012, 33 057, nr. 3

11

brengen van kosten aan ondernemingen (zie tevens de toelichting bij
artikel 13).
De toezichthouder zendt de begroting ter instemming aan beide ministers
(vijfde lid). Met het woord «instemming» wordt tot uitdrukking gebracht
dat de handeling van beide ministers niet valt binnen de omschrijving van
artikel 10:25 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb). De vaststelling
van de begroting betreft geen besluit in de zin van de Awb, omdat de
rechtshandeling tot vaststelling van de begroting uitsluitend interne
werking heeft. Daar komt bij dat het goedkeurende orgaan (RvT dan wel
RvC) niet met openbaar gezag bekleed is en dus niet als een bestuursorgaan kan worden aangemerkt.
Omdat afdeling 10.2.1 van de Awb niet van toepassing is, is in het zesde
lid bepaald dat instemming met de begroting kan worden geweigerd
vanwege strijd met het recht of het algemeen belang. Als een minister
constateert dat er reden is instemming te onthouden ten aanzien van de
begroting, stelt hij de toezichthouder eerst in de gelegenheid een
aangepaste begroting in te dienen. Hij zal daarbij aangeven waarom hij
overweegt zijn instemming aan de begroting te onthouden, opdat de
toezichthouder daarmee rekening kan houden bij de aanpassing van de
begroting. Pas als de begroting, nadat een mogelijkheid tot aanpassing is
geboden, nog steeds de geconstateerde onvolkomenheden vertoont,
kunnen de ministers tot onthouden van de instemming overgaan.
Bij de besluitvorming over de instemming met de begroting van de
toezichthouder zullen beide ministers rekening houden met hun verantwoordelijkheid om de omvang van de toezichtkosten te bewaken. Zoals in
het «Algemeen deel» is aangegeven, is die verantwoordelijkheid
toegenomen. Beheersing van de toezichtkosten dient een algemeen
belang maar dat geldt ook voor het door de AFM en DNB uit te oefenen
toezicht. Het aan het toezicht toe te kennen belang blijkt uit de jaarlijks
door de toezichthouder op te stellen begroting. Algemeen uitgangspunt
bij de beoordeling van een toezichtbegroting is dat de kosten van het
toezicht niet behoeven toe te nemen tenzij daar een duidelijke rechtvaardiging voor is, zoals een uitbreiding van het takenpakket. Hierover zullen
met de toezichthouder vooraf afspraken worden gemaakt. Tegelijkertijd
wordt gekeken naar de mogelijkheid om (een deel van) de extra
werkzaamheden op te vangen binnen de beschikbare capaciteit. Daarbij
zullen de uit internationale regelgeving voortvloeiende principes, die
voorschrijven dat staten ervoor zorg dragen dat nationale toezichthouders
ten behoeve van hun taken over adequate middelen dienen te beschikken,
niet veronachtzaamd worden.
Ter structurering van het hiervoor geschetste proces wordt een kostenkader ontwikkeld dat opgenomen zal worden in het op 10 februari 2011
naar de Tweede Kamer toegestuurde toezichtarrangement.1 Een ter
instemming toegestuurde toezichtbegroting wordt getoetst aan dit kader.
Bij een negatief uitvallende toets zullen beide ministers onder verwijzing
naar het in het zesde lid bedoelde criteriumstrijd met het algemeen
belanghun instemming met de toezichtbegroting onthouden tenzij de
toezichthouder overtuigend aantoont dat een bijstelling van het kader in
de rede ligt.
Indien na afloop van een jaar blijkt dat het kostenkader voor dat jaar is
overschreden, dan kunnen de ministers besluiten de toezichthouder te
verplichten maatregelen te treffen om deze overschrijding te compenseren. Een automatische verplichting daartoe is niet wenselijk omdat er
onvoorziene externe omstandigheden kunnen zijn die een overschrijding
van kader rechtvaardigen.
1

Kamerstuk 32 648, nr. 1.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2011–2012, 33 057, nr. 3

12

Het achtste lid bevat een regeling voor het geval waarin de ministers nog
niet hebben ingestemd met de begroting ten tijde van het ingaan van het
begrotingsjaar. In dat geval kan de toezichthouder tijdelijk en in beperkte
mate verplichtingen aangaan en uitgaven doen die wat omvang betreft
zijn afgeleid van de begroting van het voorgaande jaar.
Artikel 3
Dit artikel bepaalt dat aanmerkelijke verschillen die lopende het boekjaar
ontstaan, bij de ministers moeten worden gemeld. De beoordeling van
hetgeen onder «aanmerkelijke verschillen» wordt verstaan, zal primair de
eigen verantwoordelijkheid van de toezichthouder zijn. Door de melding
van aanmerkelijke verschillen verkrijgen de ministers informatie die
bijvoorbeeld bruikbaar kan zijn bij de eerstvolgende besluitvorming
omtrent instemming met de begroting, de jaarrekening of de verantwoording.
Artikel 4
Op basis van dit artikel kunnen de ministers regels stellen voor de
inrichting van de begroting.
Rekening en verantwoording
Artikel 5 en 6
Deze artikelen zijn overgenomen uit artikel 1:33 en 1:34 van de Wft en
artikel 35, derde lid, van de Wet toezicht accountantsorganisaties.
Beide artikelen verplichten de toezichthouder jaarlijks voor 15 maart een
jaarrekening (AFM) dan wel een verantwoording (DNB) op te stellen. Deze
documenten gaan vergezeld van een door een accountant afgegeven
getrouwheidsverklaring terwijl deze verklaring weer is vergezeld van:
– een verslag van de bevindingen van de accountant omtrent de
rechtmatige inning en besteding van de middelen van de toezichthouder;
– een verslag van de bevindingen van de accountant over de vraag of
het beheer en de organisatie van de toezichthouder uit hoofde van
deze wet voldoen aan eisen van doelmatigheid.
In dit verband is van belang dat de AFM belast is met het toezicht op
accountantsorganisaties. Om belangenverstrengeling tegen te gaan,
wordt de jaarrekening van de AFM gecontroleerd door een registeraccountant of Accountant-Administratieconsulent ten aanzien van wie in het
accountantsregister een aantekening is geplaatst als bedoeld in artikel 36,
derde lid, van de Wet op de Accountants-Administratieconsulenten.1 Deze
persoon is niet werkzaam bij of verbonden aan een accountantsorganisatie, zodat wordt voorkomen dat de jaarrekening wordt gecontroleerd
door een onder toezicht staande externe accountant.
Bij DNB wordt niet gerept over een «jaarrekening» maar over een
«verantwoording». Achtergrond hiervan is de omstandigheid dat DNB als
integrerend onderdeel van het ESCB ook andere taken en werkzaamheden
uitoefent dan de bij en krachtens de toezichtwetten opgedragen taken en
de daaruit voortvloeiende werkzaamheden. Over al deze taken brengt
DNB jaarlijks verslag uit. Om verwarring met de daarin opgenomen
jaarrekening te voorkomen, is er voor gekozen om het begrip «jaarrekening» in deze wet niet te koppelen aan DNB. De in dit artikel geregelde
procedure tot het opstellen van en het instemmen met de verantwoording
doorkruist de procedure tot goedkeuring van de jaarrekening door de RvC
van DNB dan ook niet.

1

Zie de samenloopbepaling in artikel 29.

De ministers zullen bij de instemming met de jaarrekening van de AFM
dan wel met de verantwoording van DNB volstaan met een toetsing die

Tweede Kamer, vergaderjaar 2011–2012, 33 057, nr. 3

13

gebaseerd is op de voorafgaande toetsing door het intern toezichthoudende orgaan, te weten de RvT van de AFM respectievelijk de RvC van
DNB.
Artikel 7
Dit artikel gaat nader in op het in de jaarrekening van de AFM dan wel in
de verantwoording van DNB opgenomen exploitatiesaldo. Dit saldo wordt
op grond van artikel 13, tweede lid, merendeels verrekend met de in
bijlage II vastgelegde personen. Het deel van het saldo dat voortkomt uit
het toezicht op grond van de Wet financiële markten BES en de Wet ter
voorkoming van witwassen en financieren van terrorisme BES is
uitgezonderd van de bekostiging uit hoofde van dit wetsvoorstel en blijft
buiten die verrekening. Vandaar dat de toezichthouder op grond van het
tweede lid verplicht is om in de jaarrekening dan wel verantwoording aan
te geven hoe groot laatstbedoeld deel is.
Het exploitatiesaldo komt overeen met het verschil tussen de door de
toezichthouder gerealiseerde baten en lasten. Over het algemeen zal
duidelijk zijn welke posten hieronder vallen. Hoewel niet strikt noodzakelijk, is er voor gekozen om in het derde lid vast te leggen dat geïncasseerde boetes en dwangsommen tot de baten worden gerekend. Dit om
duidelijk te maken dat deze post wordt verrekend met marktpartijen.
Jaarverslag
Artikel 8
Dit artikel betreft het jaarverslag van de toezichthouder. De eerste twee
leden van dit artikel zijn in lijn gebracht met artikel 18 en 19 van de
Kaderwet zelfstandige bestuursorganen. Het derde lid bevat de plicht voor
de toezichthouder om het jaarverslag op elektronische wijze ter inzage te
houden. Het vierde lid bevat de bevoegdheid voor de ministers om nadere
regels te stellen over de wijze waarop de toezichthouder verslag doet over
zijn activiteiten in het afgelopen kalenderjaar. Daarbij kan bijvoorbeeld
gedacht worden aan specifieke activiteiten of instrumenten waarover de
toezichthouder dient te rapporteren.
Bij DNB maakt het jaarverslag aangaande het toezicht integraal deel uit
van de verantwoording die ter instemming aan beide ministers wordt
voorgelegd. De ter instemming aan de ministers voorgelegde jaarrekening van de AFM maakt integraal deel uit van het jaarverslag van de
AFM.
Overleg
Artikel 9
Het eerste lid van dit artikel regelt dat de toezichthouder een overleg
organiseert met onder toezicht staande ondernemingen over aangelegenheden die verband houden met het toezicht en de kosten van de AFM en
DNB. In het zogenaamde adviserend panel kan van gedachten worden
gewisseld over de visie van de toezichthouder op het toezicht, de met de
wettelijke taak na te streven doelen, de instrumenten die worden ingezet
en de middelen die daarvoor nodig zijn. In dit verband zijn ook de
prestaties van de toezichthouder van belang. Tevens kunnen de kosten die
ten gevolge van het toezicht door ondernemingen worden gemaakt,
onderwerp van overleg zijn.
Het overleg heeft een tweeledig doel. In de eerste plaats wordt voor onder
toezicht staande ondernemingen de mogelijkheid gecreëerd om met de
toezichthouder in discussie te treden over het gevoerde dan wel te voeren
beleid. In de tweede plaats kan het overleg de toezichthouder nuttige
inzichten verschaffen inzake de financiële gevolgen, waaronder administratieve lasten en overige nalevingskosten, die het toezicht voor onderne-

Tweede Kamer, vergaderjaar 2011–2012, 33 057, nr. 3

14

mingen met zich brengt. Meer in het algemeen is een dergelijk contact
met de externe omgeving ook een belangrijke bron van «feedback» op het
eigen functioneren.
De toezichthouder voert het overleg met een representatieve vertegenwoordiging van onder zijn toezicht staande personen zoals branche- en
beroepsorganisaties. Namens de ministers kunnen ambtenaren bij het
overleg aanwezig zijn. De ministers krijgen daardoor informatie die van
belang is voor de uitoefening van hun bevoegdheden, zoals de
bevoegdheid tot instemming met de begroting.
Representativiteit is voor het goed functioneren van het overleg van groot
belang, ongeacht of dit met brancheorganisaties of met de ondernemingen zelf plaatsvindt. Vooral met betrekking tot deelterreinen van de
financiële sector die snel veranderen of veel nieuwkomers kennen, is het
zaak dat de toezichthouder in het oog houdt dat zijn overlegpartners
voldoende representatief zijn. Van de toezichthouder wordt derhalve een
redelijke inspanning verwacht om te bezien welke brancheorganisaties of
onder toezicht staande ondernemingen een plaats zouden moeten
innemen in het panel. Daarbij is het passend dat de toezichthouder een
bijeenkomst van het panel zodanig tijdig en breed bekendmaakt dat onder
toezicht staande ondernemingen in staat worden gesteld om zich te laten
vertegenwoordigen.
Om praktische redenen mag de toezichthouder verlangen dat deelnemers
zich van tevoren aanmelden. Voldoet een brancheorganisatie of een onder
toezicht staande onderneming hier niet of te laat aan, dan hoeft de
toezichthouder de organisatie niet tot het overleg toe te laten.
De toezichthouder kan er verder voor kiezen daarvoor in aanmerking
komende cliëntenorganisaties, bijvoorbeeld de Consumentenbond en de
Vereniging van Effectenbezitters, tot het overleg toe te laten. Cliënten
kunnen immers ook belang hebben bij beleidsdiscussies en de kwaliteit
van het toezicht. Met name bij de AFM, die als toezichthouder mede dient
te letten op de zorgvuldige behandeling van cliënten, zal toelating van
cliëntenorganisaties in de rede liggen.
Gelet op de aard van de onderwerpen die in het panel worden besproken
alsmede het doel van het panel ligt het voor de hand dat het overleg
tweemaal per jaar plaatsvindt. De praktische werkwijze en inrichting van
het panel wordt aan de toezichthouder gelaten.
Het overleg is voor de toezichthouder niet vrijblijvend. Zo regelt het
tweede lid dat de toezichthouder de resultaten van het overleg in de vorm
van een verslag openbaar maakt. De bevindingen van de individuele
deelnemers, zoals naar voren gebracht in het overleg, zijn daar uiteraard
ook onderdeel van. De verplichting voor de toezichthouder om het verslag
openbaar te maken, laat uiteraard onverlet de wettelijke bepalingen ten
aanzien van geheimhouding van vertrouwelijke informatie. Van de plicht
tot openbaarmaking gaat gewoonlijk een disciplinerende werking uit. De
toezichthouder zal namelijk bevindingen die openbaar zijn niet zomaar
terzijde kunnen schuiven.
Bekostiging
Artikel 10
Voor de financiering van zijn kosten is de toezichthouder geheel aangewezen op de Staat en marktpartijen. Dit artikel regelt de bijdrage van de
Staat.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2011–2012, 33 057, nr. 3

15

De Staat draagt voor het jaar waarin deze wet in werking treedt voor in
totaal € 38,8 mln. bij in de financiering van de toezichthouder. Zoals in het
«Algemeen deel» is aangegeven, sluit dit bedrag samen met de voor het
FEC bestemde bijdrage van € 1,2 mln., aan bij het niveau van de
overheidsbijdrage voor het uitbreken van de financiële crisis. Het
«Algemeen deel» bevat tevens een toelichting bij de verdeling van de
bijdrage tussen de AFM en DNB.
Na het eerste jaar zal de bijdrage jaarlijks muteren vanwege de binnen de
rijksbegroting verwerkte loon- en prijsbijstellingen en (nieuw) opgelegde
taakstellingen.

1
Deze toezichthouders zijn opgericht door de
volgende verordeningen:
a. verordening (EU) nr. 1092/2010 van het
Europees Parlement en de Raad van
24 november 2010 betreffende macroprudentieel toezicht van de Europese Unie op het
financiële stelsel en tot oprichting van een
Europees Comité voor systeemrisico’s;
b. verordening (EU) nr. 1093/2010 van het
Europees Parlement en de Raad van
24 november 2010 tot oprichting van een
Europese toezichthoudende autoriteit
(Europese Bankautoriteit), tot wijziging van
Besluit nr. 716/2009/EG en tot intrekking van
Besluit 2009/78/EG van de Commissie;
c. verordening (EU) nr. 1094/2010 van het
Europees Parlement en de Raad van
24 november 2010 tot oprichting van een
Europese toezichthoudende autoriteit
(Europese Autoriteit voor verzekeringen en
bedrijfspensioenen), tot wijziging van Besluit
nr. 716/2009/EG en tot intrekking van Besluit
2009/79/EG van de Commissie;
d. verordening (EU) nr. 1095/2010 van het
Europees Parlement en de Raad van
24 november 2010 tot oprichting van een
Europese toezichthoudende autoriteit
(Europese Autoriteit voor effecten en
markten), tot wijziging van Besluit nr.
716/2009/EG en tot intrekking van Besluit
2009/77/EG van de Commissie.

Artikel 11
De toezichthouder brengt zijn kosten, voor zover zij niet gedekt worden
door de bijdrage die de Staat op grond van artikel 10 verstrekt en voor
zover zij niet voortkomen uit de betrokkenheid van de toezichthouder bij
het toezicht ingevolge de Wet financiële markten BES en de Wet ter
voorkoming van witwassen en financieren van terrorisme BES, in
rekening bij de in het eerste lid van dit artikel bedoelde personen. Daarbij
gaat het om alle kosten die aan het toezicht zijn toe te rekenen en zoals
deze zijn opgenomen in de door de toezichthouder op te stellen begroting
en, voor zover dit het exploitatiesaldo betreft, jaarrekening dan wel
verantwoording (met welke documenten beide ministers moeten hebben
ingestemd). Het gaat daarbij ook om de kosten van externe ondersteuning
en de kosten die de AFM en DNB zelf krijgen doorberekend. Zo maken de
AFM en DNB kosten die te maken hebben met toezicht dat voortvloeit uit
rechtshandelingen van de Europese Unie. Hieronder vallen mede de
kosten die de toezichthouder krijgt doorberekend vanwege de financiering
van de nieuwe Europese financiële toezichthouders.1 Ook is in dit verband
te denken aan de kosten die verband houden met toezichttaken en
-activiteiten die de AFM en DNB uitoefenen op grond van Europese regels
en besluiten.
Met dit alles wordt afgeweken van artikel 1:40, eerste lid, van de Wft
waarin is vastgelegd dat de toezichthouder (enkel) de kosten van de
werkzaamheden die hij verricht in verband met de uitvoering van zijn taak,
in rekening brengt bij onder toezicht staande ondernemingen. Het begrip
«toezicht» is zodanig gedefinieerd in artikel 1 («de betrokkenheid van de
toezichthouder bij ...») dat het op grond hiervan mogelijk wordt alle
kosten van de toezichthouder, uitgezonderd de kosten die in verband zijn
te brengen met de twee hiervoor genoemde BES-toezichtwetten, te
betrekken bij de doorberekening van kosten aan onder toezicht staande
instellingen.
Artikel 12
Dit artikel heeft betrekking op de kosten die de toezichthouder in rekening
brengt voor de verrichting van eenmalige toezichthandelingen. De
daarvoor geldende tarieven liggen voor een termijn van vijf jaar vast. Dit
om grote jaarlijkse verschillen, zoals in huidige systematiek mogelijk is, te
voorkomen. Het in rekening brengen van een tarief gebeurt direct na
ontvangst van de aanvraag of melding die tot de toezichthandeling leidt.
Het moment waarop de aanvraag of melding bij de toezichthouder
binnenkomt, is bepalend voor het door de toezichthouder in rekening te
brengen tarief. Financiële ondernemingen met zetel in een andere lidstaat
hoeven enkel te notificeren. Het feitelijke toezicht wordt uitgeoefend in het
moederland. Binnen de EU is het niet gebruikelijk om Europees paspoorthouders te belasten voor het toezicht in het gastland.
Het derde lid bevat een op artikel 1:40, vijfde lid, van de Wft gebaseerde
bepaling. Deze bepaling biedt de mogelijkheid om een uitzondering te
maken op het imperatief in rekening brengen van kosten. De hardheidsclausule beoogt ruimte te creëren om in een uitzonderlijk geval de kosten

Tweede Kamer, vergaderjaar 2011–2012, 33 057, nr. 3

16

voor een eenmalige toezichthandeling niet individueel aan de verzoekende financiële onderneming door te berekenen. De niet doorberekende
kosten worden later via het exploitatiesaldo verrekend. Van deze
mogelijkheid kan gebruik worden gemaakt om waar nodig en gewenst de
kostendoorberekening reëel en rechtvaardig te laten zijn. Een goed
functionerend stelsel van financiële markten met voldoende concurrentie
en voldoende stabiliteit is daarmee gediend.
Het gebruik van een hardheidsclausule is in algemene zin aan bezwaren
onderhevig. Voor het effect dat met de voorgestelde bepaling beoogd
wordt, kan echter alleen worden teruggevallen op een hardheidsclausule.
De situaties en de ondernemingen waarvoor een uitzondering gemaakt zal
moeten worden, zijn namelijk onvoorzienbaar. Zo kan het gaan om een
startende onderneming die belemmerd wordt in de toetreding tot de
markt. Deze onvoorzienbaarheid maakt een ontheffingsregeling of een
vrijstellingsregeling ongeschikt.
Gelet op de uitgangspunten die ten grondslag liggen aan de systematiek
van het kostenverhaal, ligt het in de rede dat de toezichthouder de
hardheidsclausule met terughoudendheid toepast.
Artikel 13
Dit artikel regelt de jaarlijks aan marktpartijen op te leggen heffingen:
a. Allereerst bepaalt de toezichthouder het totaalbedrag dat voor
doorberekening aan de sector in aanmerking komt. Hij doet dit
overeenkomstig de berekeningswijze die is opgenomen in het tweede
lid. De basis van deze berekening wordt gevormd door het totaal van
de door de toezichthouder voor dat jaar begrote kosten en waarmee de
ministers hebben ingestemd. Hierop worden de begrote kosten van
eenmalige toezichthandelingen alsmede de kosten van het toezicht op
grond van de Wet financiële markten BES en de Wet ter voorkoming
van witwassen en financieren van terrorisme BES in mindering
gebracht. Het aldus verkregen saldo is, conform de definitiebepaling in
artikel 1, in het tweede lid aangeduid met «overige kosten» (tweede lid,
onderdeel a).
De hoogte van de aan een toezichtcategorie toe te rekenen kosten
wordt medebepaald door het exploitatiesaldo waarmee de toezichthouder het laatst verstreken boekjaar heeft afgesloten (tweede lid,
onderdeel b). Daarbij dient een correctie toegepast te worden voor het
deel van het saldo dat is voortgekomen uit het aangeduide toezicht op
de BES-eilanden (tweede lid, onderdeel c). Ten slotte is rekening te
houden met het feit dat de Staat een tegemoetkoming verstrekt in de
kosten van de toezichthouders. Dat bedrag wordt in mindering
gebracht op de uitkomst van de som van voorgaande componenten
(tweede lid, onderdeel d).
b. Door opbrengsten uit onder meer boetes en dwangsommen kan het
exploitatiesaldo van jaar op jaar relatief sterk fluctueren. Om te
voorkomen dat heffingen al te zeer fluctueren, kunnen de ministers
besluiten om verrekening van een exploitatiesaldo met de sector al
dan niet geheel aan te houden. Deze bevoegdheid is enkel gecreëerd
om fluctuaties in de jaarlijks op te leggen heffingen zoveel mogelijk te
voorkomen dan wel te beperken. De toezichthouder brengt hierover
advies uit. Het deel van het saldo dat niet meteen wordt verrekend,
wordt bij de vaststelling van het exploitatiesaldo over het daaropvolgende jaar betrokken. Daarbij maakt het niet uit of er sprake is van een
positief of van een negatief exploitatiesaldo. Het deel van een
exploitatiesaldo dat het bedrag van € 5 000 000 te boven gaat, komt
niet voor een uitgestelde verrekening in aanmerking. Hierdoor kunnen
onverrekende saldi niet onbeperkt oplopen (derde lid).

Tweede Kamer, vergaderjaar 2011–2012, 33 057, nr. 3

17

Met het oog op de vast te stellen tarieven voor het doorlopend toezicht
zal een besluit over de verrekening van een exploitatiesaldo in de regel
binnen een maand nadat de ministers met de jaarrekening van de AFM
en met de verantwoording van DNB hebben ingestemd, worden
genomen.
c. De kosten worden in eerste instantie toegerekend aan de toezichtcategorieën (vierde lid). Deze categorieën zijn opgenomen in bijlage II. In
deze bijlage is tevens vastgelegd hoeveel procent een categorie
bijdraagt in de financiering van het totaal aan de sector door te
berekenen bedrag aan kosten. Bij elkaar opgeteld komen deze
percentages op honderd uit. De percentages zijn vastgesteld aan de
hand van een indicatie van het tijdsbeslag per toezichtcategorie en
worden iedere vijf jaar opnieuw bezien. Tussentijdse aanpassingen,
leidend tot een wetswijziging, zijn denkbaar bij een wijziging van de
toezichtwetgeving, mits die wijziging daartoe aanleiding geeft, en bij
een wijziging van de samenstelling van een toezichtcategorie indien de
gewijzigde samenstelling leidt tot een substantiële verandering van het
toezicht op die categorie. Onder alle omstandigheden blijven de bij
elkaar opgetelde percentages op honderd uitkomen. Met het oog op de
doorwerking ervan naar de in enig jaar in rekening te brengen kosten
van de AFM en DNB bij onder toezicht staande ondernemingen, zal
een aanpassing van de percentages steeds per de aanvang van een
jaar worden doorgevoerd. Bijgevolg is het denkbaar dat wijziging van
de percentages met enige vertraging plaatsvindt.
d. De aan een toezichtcategorie toegerekende kosten moeten worden
omgeslagen over de ondernemingen die deel uitmaken van die
categorie. Wie in welke categorie zit, is vastgelegd in bijlage II (eerste
lid). Het gaat daarbij om eenieder aan wie de AFM of DNB een
vergunning of verklaring van ondertoezichtstelling heeft afgegeven
dan wel om degene die op grond van een wettelijke verplichting is
geregistreerd bij de toezichthouder, met uitzondering van Europees
paspoorthouders met zetel in een andere lidstaat.
e. In bijlage II zijn tevens de te hanteren maatstaven vastgelegd (vijfde
lid). Deze maatstaven zijn te zien als referentie-eenheden voor de
omvang van een onder toezichtstaande persoon, zoals het aantal
cliënten of het balanstotaal. Daarbij maakt de toezichthouder in de
regel gebruik van de gegevens die betrekking hebben op het voorafgaande jaar dan wel, indien deze gegevens niet beschikbaar zijn, het
daaraan voorafgaande jaar. Onder toezichtstaande personen dienen
deze gegevens binnen een door de toezichthouder te stellen redelijke
termijn te verstrekken. Indien nodig kan de toezichthouder een
schatting doen van deze gegevens.
f. Het omslaan van kosten over individuele marktpartijen, uitmondend in
het opleggen van heffingen, gebeurt aan de hand van bandbreedtes,
waarmee de maatstaven nader worden ingedeeld, en tarieven die
uiterlijk per 1 juni van ieder jaar worden vastgesteld (zesde lid). Via de
bandbreedtes wordt zoveel mogelijk rekening gehouden met verschillen in draagkracht tussen de instellingen in een toezichtcategorie. Er
wordt naar gestreefd om de tarieven vrij snel, en wel binnen een
maand nadat de ministers met de jaarrekening van de AFM en met de
verantwoording van DNB hebben ingestemd, vast te stellen.
Bij de vaststelling van de maatstaven en de tarieven baseren de
ministers zich op van de toezichthouders te verkrijgen voorstellen. Zij
houden daarbij zo goed mogelijk rekening gehouden met de volgende
criteria:
– administratief haalbaar (eenvoudig toepasbaar en controleerbaar);
– relatief representatief voor de draagkracht.
Volledigheidshalve is vastgelegd dat de tarieven worden berekend
vanuit het aan de desbetreffende categorie toegerekende bedrag.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2011–2012, 33 057, nr. 3

18

g. De hoogte van een op te leggen heffing is mede afhankelijk van de
tijdsduur dat de betreffende persoon in het jaar waarop de heffing
betrekking heeft, deel uitmaakt van een toezichtcategorie (zevende lid).
Met uitzondering van de effectenuitgevende instellingen is deze
tijdsduur gelijk aan de tijdsduur dat men over een door de toezichthouder afgegeven vergunning of verklaring van ondertoezichtstelling
beschikt dan wel dat men geregistreerd is bij de toezichthouder
(achtste lid). Effectenuitgevende instellingen beschikken niet over een
vergunning en zijn niet altijd geregistreerd bij de toezichthouder.
Vandaar dat is vastgelegd wanneer een effectenuitgevende instelling
deel uitmaakt van een van de twee daarvoor in aanmerking komende
toezichtcategorieën. De periode waarin een instelling behoort tot de
toezichtcategorie «Effectenuitgevende instellingen: markt» is gelijk aan
de periode waarin haar effecten zijn toegelaten tot de handel op onder
meer een gereglementeerde markt (negende lid). Voor instellingen die
deel uitmaken van de toezichtcategorie «Effectenuitgevende instellingen: verslaggeving» is deze periode vastgesteld op een heel kalenderjaar (tiende lid). Dit laatste is gebeurd aangezien er sprake is van een
min of meer uniforme toezichtinspanning per deelnemer. De instellingen die behoren tot de toezichtcategorie «Effectenuitgevende
instellingen: verslaggeving» krijgen dan ook de gehele jaarlijkse
heffing opgelegd. In het elfde lid is vastgelegd wie in enig kalenderjaar
tot die categorie behoort.
h. De nadere uitwerking van de op grond van dit artikel in rekening te
brengen bedragen vindt, zoals dit thans ook gebeurt, plaats bij lagere
regelgeving. Zo is het de bedoeling om de periode waarop een
maatstaf, bedoeld in bijlage II, betrekking heeft bij algemene maatregel
van bestuur te bepalen. De van die maatstaven jaarlijks af te leiden
bandbreedtes en tarieven, op grond waarvan de kosten worden
doorberekend aan individuele ondernemingen, zullen, zo is de
gedachte, bij ministeriële regeling worden vastgesteld.
Wijziging van wetten
Artikelen 14 t/m 27
Vanwege de keuze om de bepalingen omtrent het financieel beheer van
het toezicht in deze wet te verzamelen, komen met deze artikelen de
vergelijkbare bepalingen in de financiële toezichtwetten zoals genoemd in
artikel 1 te vervallen. Tevens worden in andere wetten opgenomen
verwijzingen naar deze toezichtwetten aangepast.
Beroep
Artikel 28
Het eerste lid is merendeels overgenomen uit artikel 1:45 van de Wft en
bevat de bepaling dat tegen besluiten van de ministers aangaande
begroting, de jaarrekening en de verantwoording van de toezichthouder
alsmede tegen besluiten aangaande een uitgestelde verrekening van
exploitatiesaldi, geen beroep kan worden ingesteld. Uitsluiting van het
beroepsrecht is geschied op grond van de volgende overwegingen:
a. Een eventuele beroepsgang past niet in de begroting- en verantwoordingcyclus. Zo moet een begroting worden ingediend voor 1 december
in het jaar voorafgaand aan het begrotingsjaar. In de loop van de
maand december beslissen de ministers vervolgens over instemming.
Zou er tegen de beslissing van de ministers beroep openstaan, dan
zou het tot ver in begrotingsjaar kunnen duren alvorens er duidelijkheid bestaat, onder meer bij de sector, over de rechtmatigheid van het
besluit inzake instemming, met alle gevolgen van dien.
b. Het past niet bij de interbestuurlijke verhouding tussen de ministers en
de toezichthouder om een conflict over de instemming met de

Tweede Kamer, vergaderjaar 2011–2012, 33 057, nr. 3

19

begroting, de jaarrekening of de verantwoording voor te leggen aan
een rechter. Volgens vaste praktijk vindt er nauwgezet informeel
overleg plaats over een ontwerp van de begroting, de jaarrekening of
de verantwoording, alvorens het document wordt vastgesteld en ter
goedkeuring wordt voorgelegd aan beide ministers. Eventuele
verschillen van inzicht kunnen in die voorbereidingsfase al aan de orde
komen en tot een voor beide bestuursorganen bevredigende oplossing
leiden. Mocht dit laatste niet het geval zijn, dan zijn het de ministers
die bij hun besluitvorming omtrent instemming de knoop doorhakken.
Overigens toetsen de ministers de vastgestelde begroting of jaarrekening en verantwoording uitsluitend met het oogmerk om na te gaan of
er sprake is van strijd met het recht of het algemeen belang.
c. De instemming van beide ministers met de begroting of de jaarrekening en verantwoording zal van groot belang zijn voor de doorberekening van de kosten van de AFM en DNB, die bij beschikking van de
toezichthouder aan de individuele ondernemingen in rekening worden
gebracht. Dit laatste geldt ook voor besluiten om (een deel van) het
exploitatiesaldo van de toezichthouder niet meteen te verrekenen met
onder toezichtstaande ondernemingen. Het is van belang om de
behandeling van bedenkingen tegen de hoogte van de door te
berekenen kosten zoveel mogelijk te concentreren in één beroepsgang:
die van de beschikking. Een afzonderlijke beroepsgang tegen bijvoorbeeld de instemmingbeslissing zou er vooral toe leiden dat bedenkingen van onder toezicht staande ondernemingen in twee in plaats van
in één beroepsgang aan de orde kunnen worden gesteld. Vanuit het
oogpunt van efficiënte bestuursrechtelijke procedures zou dat niet
wenselijk zijn.
In overeenstemming met het eerder door de wetgever gekozen
uitgangspunt (vgl. Kamerstukken II 1997/98, 25 821, nr. 3, pagina’s 2 en
11), is in het tweede lid – in afwijking van de relatieve competentieregeling in de Awb – de rechtbank te Rotterdam aangewezen als exclusief
bevoegde rechtbank voor de beoordeling van beroep, ingesteld tegen
besluiten op grond van het wetsvoorstel. In hoger beroep is het College
van Beroep voor het bedrijfsleven bevoegd.
Samenloop-, overgangs- en slotbepalingen
Artikel 29
Dit artikel bevat drie samenloopbepalingen. De eerste bepaling betreft
artikel 18 waarin is vastgelegd dat artikel 7 van de Wet inzake de
geldtransactiekantoren vervalt. Een vergelijkbare bepaling is ook
opgenomen in het voorstel van wet tot wijziging van de Wet op het
financieel toezicht en enige andere wetten. Via artikel 29 wordt hierin
voorzien.
De tweede bepaling is gebaseerd op het voorstel om alle beroepsbepalingen onder te brengen in een bijlage bij de Algemene wet bestuursrecht.
De derde bepaling is opgenomen vanwege de in artikel 5, derde lid,
opgenomen verwijzing naar artikel 36, derde lid, van de Wet op de
Accountants-Administratieconsulenten. Met het oog op het ingediende
voorstel tot intrekking van die wet, is in artikel 29 een samenloopbepaling
opgenomen.
Artikel 30
In dit artikel wordt een aantal zaken geregeld die voornamelijk te maken
hebben met de afwikkeling van het huidige bekostigingssysteem. Het gaat
daarbij in eerste instantie om het exploitatiesaldo dat de toezichthouder
ten tijde van de inwerkingtreding van deze wet nog niet heeft verrekend
met de overheid en onder toezicht staande ondernemingen. Er is voor
gekozen om die verrekening conform het voormalige bekostigings-

Tweede Kamer, vergaderjaar 2011–2012, 33 057, nr. 3

20

systeem af te wikkelen (eerste lid). De Minister van Financiën kan echter
beslissen hiervan af te wijken (tweede lid). Hij zal dat alleen doen voor de
categorieën waarvan in het verleden was vastgesteld dat doorberekening
van exploitatiesaldi problematisch is. Die saldi zijn toen ten laste van de
rijksbegroting gefinancierd. Het betreft het toezicht op emissies en het
toezicht op aanbieders van beleggingsobjecten.
De in het derde en vierde lid van dit artikel opgenomen bepalingen stellen
de toezichthouder in staat om de doorberekening van toezichtkosten
onder het voormalige bekostigingssysteem ordelijk af te wikkelen. Zo
geldt voor een eenmalige toezichthandeling, waarvoor de aanvraag of
melding (vlak) vóór de inwerkingtreding van deze wet bij de toezichthouder is binnengekomen, het tarief zoals vastgesteld voor het jaar
waarin de aanvraag of melding is gedaan.
In het verleden zijn bepaalde kosten niet meteen in de heffingen
opgenomen. Dit heeft vooral gespeeld bij de voorbereidingskosten van
nieuwe taken. Die kosten zullen ten tijde van de inwerkingtreding van deze
wet geheel zijn afgeschreven en doorberekend. Daarnaast is een enkele
keer met de branche afgesproken om kosten gespreid over meerdere
jaren door te berekenen. Dat is gebeurd met het oog op het feit dat de
vergunningverlening voor deze branche zich uitstrekte over meer dan een
jaar. Bijgevolg nam ook de onder toezicht staande populatie geleidelijk
aan toe. Aangezien het kunnen opleggen van een heffing mede afhankelijk
is van het hebben van een vergunning, is besloten de kosten pas in
rekening te brengen na afloop van de vergunningsfase. De tot dan toe
gemaakte kosten worden gespreid via de heffingen t/m 2013 verrekend.
Thans staan nog twee bedragen open. In beide gevallen betreft het de
accountantsorganisaties. Deze organisaties krijgen deze bedragen via een
opslag op de tarieven voor 2012 en 2013 alsnog doorberekend (vijfde lid).
Ten slotte gaat het zesde lid in op de denkbeeldige situatie waarin als
gevolg van een gerechtelijke uitspraak een op het verleden betrekking
hebbende heffing, d.w.z. betrekking hebbend op een periode waarop het
voormalige bekostigingssysteem van toepassing was, onherroepelijk
neerwaarts moet worden bijgesteld. In een voorkomend geval zal de
toezichthouder het te restitueren bedrag verrekenen met de Staat.
De minister van Financiën,
J. C. de Jager

Tweede Kamer, vergaderjaar 2011–2012, 33 057, nr. 3

21