Besluit
Openbaar

ACM/DTVP/2015/203733

Zaaknummer:

14.1382.39

Datum:

2 juli 2015

Besluit van de Autoriteit Consument en Markt (hierna: ACM) op grond van artikel 71 van de
Spoorwegwet (hierna: Sw) over de gebruiksvergoeding spoor in 2015 en 2016 naar aanleiding
van de aanvraag ingediend door de Federatie Mobiliteitsbedrijven Nederland (hierna: FMN).

1.

Het voorliggende besluit is een oordeel van ACM, op grond van artikel 71, eerste en
tweede lid, van de Sw. Aanleiding voor dit besluit is een verzoek van vier regionale
spoorvervoerders:
- Arriva Personenvervoer BV;
- Connexxion Openbaar Vervoer NV;
- Syntus Openbaar vervoer BV, en;
- Veolia Transport Nederland BV,
verenigd in FMN.

2.

FMN verzocht ACM op 18 december 2014 om een oordeel over diverse aspecten van de
tarieven voor het gebruik van de hoofdspoorweginfrastructuur, bedoeld in artikel 62 Sw
(hierna: de gebruiksvergoeding), voor de dienstregelingsjaren 2015 en 2016. De leden van
FMN zijn de gebruiksvergoeding voor het dienstregelingsjaar 2015 individueel
overeengekomen in toegangsovereenkomsten met de beheerder van de
hoofdspoorweginfrastructuur, ProRail BV (hierna: ProRail). Voor het dienstregelingsjaar
2016 geldt dat de gebruiksvergoeding door ProRail is vastgesteld in de netverklaring voor
dat dienstregelingsjaar, die op 24 november 2014 door ProRail is vastgesteld.

2

Verloop van de procedure

3.

Op 18 december 2014 heeft FMN een verzoek bij ACM ingediend. Dit verzoek is op 8
januari 2015 aangevuld.

4.

Op 14 januari 2015 heeft ACM ProRail verzocht om een schriftelijke zienswijze op het
verzoek van FMN. ProRail heeft haar zienswijze op 4 februari 2015 aan ACM
toegezonden.

Muzenstraat 41 | 2511 WB Den Haag
Postbus 16326 | 2500 BH Den Haag

Inleiding

T 070 722 20 00 | F 070 722 23 55
info@acm.nl | www.acm.nl | www.consuwijzer.nl

1

Pagina
1/34

Ons kenmerk:

Besluit
Openbaar
5.

Op 23 januari 2015 heeft ACM schriftelijk vragen gesteld aan ProRail. ProRail heeft die
vragen op 9 februari 2015 beantwoord.

6.

Op 5 februari 2015 heeft ACM tevens schriftelijk vragen gesteld aan FMN. FMN heeft die
op 27 februari 2015 beantwoord.

7.

Op 12 februari 2015 heeft ACM FMN verzocht om een schriftelijke reactie op de zienswijze
van ProRail van 4 februari 2015. FMN heeft op 2 april 2015 haar zienswijze gegeven.

8.

Op 3 maart 2015 heeft ACM een tweede maal schriftelijke vragen gesteld aan ProRail.
Hierop heeft ProRail op 12 maart 2015 geantwoord.
Op 16 maart 2015 heeft ten kantore van ACM een bespreking plaatsgevonden tussen ACM
en ProRail, ter verduidelijking van de antwoorden van ProRail van 9 februari 2015 (bedoeld
in randnummer 5 hiervóór). ProRail heeft, op mondeling verzoek van ACM tijdens de
bespreking op 27 maart 2015, enkele antwoorden op vragen uit de bespreking nagestuurd.
Deze antwoorden en het verslag van deze bespreking zijn op 15 april 2015 aan FMN
gestuurd.

10. Op 3 april 2015 heeft ACM ProRail verzocht om een schriftelijke reactie op de zienswijze

van FMN van 3 april 2015. Hierop heeft ProRail op 20 april 2015 gereageerd.
11. Op 30 april 2015 heeft ten kantore van ACM een hoorzitting plaatsgevonden. Tijdens deze

hoorzitting hebben beide partijen hun zienswijzen toegelicht en heeft ACM hen vragen
gesteld. Van de hoorzitting is een verslag opgesteld, dat op 8 juni 2015 aan FMN en
ProRail is toegezonden. Op 10 en 17 juni 2015 hebben respectievelijk FMN en ProRail
gereageerd op het verslag.
12. Op 6 mei 2015 heeft ProRail geantwoord op de resterende vragen tijdens de hoorzitting.

Hierop heeft FMN op 11 mei 2015 gereageerd.
13. Op 27 mei 2015 heeft ACM schriftelijk vragen gesteld aan ProRail. ProRail heeft die vragen

op 8 juni 2015 beantwoord.
14. Op 9 juni 2015 heeft ACM schriftelijk aanvullende vragen gesteld aan ProRail. ProRail heeft

die vragen op 18 juni 2015 beantwoord.

3

Juridisch kader

15. Aan de gebruiksvergoeding voor het minimumpakket voor toegang tot de spoorwegen zijn

de volgende eisen gesteld bij of krachtens de Spoorwegwet:

2/34

9.

Besluit
Openbaar
Artikel 58 Spoorwegwet
1. De beheerder stelt jaarlijks, na overleg met betrokken gerechtigden, een
netverklaring op.
2. De netverklaring bevat de gegevens, bedoeld in artikel 3 en bijlage I van richtlijn
2001/14/EG en voorts ten minste […]
Artikel 62 Spoorwegwet
1. Behoudens het tweede, derde en vijfde lid bedragen de begrote opbrengsten van de
gebruiksvergoeding niet meer dan de begrote kosten ter zake van de desbetreffende
hoofdspoorweginfrastructuur in dat jaar voor de beheerder.
7. De overeengekomen gebruiksvergoeding voldoet aan de artikelen 4, vierde en vijfde
lid, 7 tot en met 12 en 26, derde lid, van richtlijn 2001/14/EG.
Artikel 63 Spoorwegwet
1. Onderhandelingen tussen een gerechtigde en de beheerder betreffende de hoogte
van de gebruiksvergoeding zijn niet toegestaan dan na een melding aan en onder
toezicht van de Autoriteit Consument en Markt.
2. De Autoriteit Consument en Markt legt, indien de onderhandelingen naar haar
oordeel in strijd zijn met richtlijn 2001/14/EG , aan de overtreder zo nodig een last onder
dwangsom op.
16. Voorts bepaalt Richtlijn 2001/14/EG ten aanzien van de gebruiksvergoeding voor het

minimumtoegangspakket, voor zover hier relevant:
Artikel 3
Netverklaring
1. De infrastructuurbeheerder stelt na overleg met de belanghebbenden een
netverklaring op en maakt deze verklaring bekend, te verkrijgen tegen betaling van een
vergoeding die de kosten van publicatie ervan niet mag overschrijden.
2. De netverklaring beschrijft de aard van de voor spoorwegondernemingen
beschikbare infrastructuur. Zij bevat ook informatie over de voorwaarden voor toegang
tot de spoorweginfrastructuur. De inhoud van de netverklaring wordt gestipuleerd in
bijlage I.
3. De netverklaring wordt bijgewerkt en zo nodig gewijzigd.
4. De netverklaring wordt ten minste vier maanden vóór het verstrijken van de termijn
voor de indiening van aanvragen voor infrastructuurcapaciteit bekendgemaakt.

3/34

[…]

Besluit
Openbaar
Artikel 4
[…]
4. De infrastructuurbeheerders zorgen ervoor dat de gebruikte tariferingsregeling voor
hun gehele net op dezelfde beginselen berust, tenzij op grond van artikel 8, lid 2,
specifieke regelingen zijn getroffen.
5. De infrastructuurbeheerders vergewissen zich ervan dat de toepassing van de
tariferingsregeling resulteert in gelijkwaardige en niet-discriminerende gebruiksrechten
wanneer verschillende spoorwegondernemingen in soortgelijke delen van de markt
diensten van vergelijkbare aard verrichten, en dat de daadwerkelijk geheven rechten
aan de voorschriften van de netverklaring voldoen.

[…]
3. Onverminderd de leden 4 en 5 en artikel 8 wordt voor het minimumtoegangspakket
en de toegang via het spoor tot voorzieningen een heffing vastgesteld die gelijk is aan
de kosten die rechtstreeks uit de exploitatie van de treindienst voortvloeien.
[…]
6. De gebruiksrechten als bedoeld in de leden 3, 4 en 5, mogen worden uitgedrukt als
gemiddelde, berekend over een voldoende aantal treindiensten en tijden, teneinde
ongewenste onevenredige schommelingen te vermijden. Toch dient de relatieve
omvang van de infrastructuurrechten te worden gerelateerd aan de kosten die aan de
diensten moeten worden toegeschreven.
[…]
17. De volgende onderdelen van Bijlagen I en II bij Richtlijn 2001/14/EG zijn voorts relevant:

BIJLAGE I
Inhoud van de netverklaring
De in artikel 3 bedoelde netverklaring bevat de volgende informatie:
1. een gedeelte waarin de aard van de voor spoorwegondernemingen beschikbare
infrastructuur en de voor toegang tot de spoorweginfrastructuur geldende voorwaarden
worden beschreven;
2. een gedeelte waarin de heffingsbeginselen en de tarieven opgenomen zijn. Dit zal de
nodige details over het heffingsstelsel bevatten, alsmede voldoende gegevens over
gebruiksrechten in verband met de in bijlage II genoemde diensten die door één
leverancier worden verschaft. De voor de toepassing van artikel 7, leden 4 en 5, en de
artikelen 8 en 9 gebruikte methode, voorschriften en, indien van toepassing, schalen
worden nader omschreven. Voorts bevat dit gedeelte informatie over de reeds
vastgestelde of verwachte wijzigingen van de gebruiksrechten;
[…]

4/34

Artikel 7

Besluit
Openbaar
BIJLAGE II
Aan de spoorwegondernemingen te verlenen diensten
1. Het minimumtoegangspakket omvat:
a. behandeling van aanvragen voor infrastructuurcapaciteit;
b. het recht gebruik te maken van toegewezen capaciteit;
c. gebruik van aansluitingen en wissels op het net;
d. treinbeheer met inbegrip van seinen, regeling, treindienstleiding en de overdracht
en levering van gegevens over treinbewegingen;
e. alle overige gegevens die nodig zijn om de dienst waarvoor capaciteit
aangevraagd is, tot stand te brengen of te exploiteren.

a. in voorkomend geval gebruik van elektrische voedingsinstallaties ten behoeve van
de tractie;
[…]
18. Verder bepaalde het College van Beroep voor het bedrijfsleven (hierna: CBb) in zijn
1

uitspraak van 27 april 2009 het volgende over de gebruiksvergoeding:
“Naar het oordeel van het College dwingt artikel 7, derde lid, Richtlijn 2001/14/EG niet
tot de conclusie dat de […] gewenste onderhandelingen over de gebruiksvergoeding
niet toelaatbaar zijn. Deze bepaling regelt niet welke kosten precies moeten worden
gerekend tot de kosten die rechtstreeks uit de exploitatie van de treindienst voortvloeien
en waaraan de heffing voor het gebruik van de infrastructuur gelijk moet zijn. Deze
bepaling laat derhalve ruimte voor onderhandelingen tussen de beheerder en een
spoorwegonderneming over de invulling van deze kosten. Hierbij is artikel 7, zesde lid,
Richtlijn 2001/14/EG van belang. Deze bepaling eist dat, indien sprake is van
berekening van de in het derde lid bedoelde gebruiksrechten als gemiddelde over een
voldoende aantal treindiensten en tijden, de relatieve omvang van de rechten dient te
worden gerelateerd aan de kosten die aan de hierbij in aanmerking te nemen diensten
moeten worden toegeschreven. Uit dit vereiste met betrekking tot de kostentoerekening
volgt, dat de in het derde lid vermelde norm voor de hoogte van de gebruiksrechten de
mogelijkheid van differentiatie van de gebruiksvergoeding, op basis van de specifieke
kosten voor gebruik van infrastructuur ten behoeve van een bepaalde treindienst door
een bepaalde spoorwegonderneming, niet uitsluit. Gegeven deze mogelijkheid tot
differentiatie, werpt het derde lid naar het oordeel van het College geen absolute
blokkade op tegen onderhandelingen tussen de beheerder en een
spoorwegonderneming over de gebruiksvergoeding in relatie tot de kostenaspecten die
bij eventuele differentiatie kunnen spelen.
Gelet op het vorenstaande, kan in artikel 7, derde lid, Richtlijn 2001/14/EG geen basis
worden gevonden voor de door de rechtbank getrokken conclusie dat deze bepaling

1

College van Beroep voor het bedrijfsleven, uitspraak van 27 april 2009, AWB 07/872 en AWB 07/873,

ECLI:NL:CBB:2009:BI4282.

5/34

2. De toegang via het spoor tot voorzieningen en de verlening van diensten omvatten:

Besluit
Openbaar
betekent dat de hoogte van de gebruiksvergoeding voor de dienstenpakketten 1 en 2
automatisch vaststaat.

Tegen de achtergrond van de in Richtlijn 2001/14/EG en de Sw neergelegde regeling
met betrekking tot de totstandkoming en wijziging van de netverklaring en het ter
uitvoering van artikel 7, derde lid, van deze richtlijn vastgestelde artikel 62, eerste lid,
Sw, ziet het College geen reden voor twijfel aan de juistheid van deze uiteenzetting van
NMa. In die uiteenzetting ziet het College een bevestiging van zijn hiervoor in 5.3.11
gegeven oordeel dat de netverklaring kan worden beschouwd als een met bepaalde
waarborgen gezekerd vertrekpunt voor onderhandelingen tussen de beheerder en een
spoorwegonderneming over de totstandkoming van de toegangsovereenkomst en de
daarbij te betrekken gebruiksvergoeding in brede zin.
[…] Gelet op het hiervoor overwogene volgt het College de rechtbank niet in haar
oordeel dat (het systeem van) de Sw en de Richtlijn zich verzetten tegen het voeren van
onderhandelingen over de gebruiksvergoeding voor de dienstenpakketten 1 en 2. Het
College merkt hierbij nog op dat dit zeker niet betekent dat de beheerder in het
algemeen en onder alle omstandigheden is gehouden tot het voeren van
onderhandelingen over deze vergoeding in al haar facetten.”

4

Verzoek FMN

19. In haar verzoek vraagt FMN – kort gezegd – aan ACM een oordeel over de volgende

onderwerpen, c.q. daarover te besluiten in navolgende zin:

2

20. Ten eerste wil FMN dat ACM ProRail gebiedt om de gebruiksvergoeding voor de

dienstregelingsjaren 2015 en 2016 (alsnog) in beheersmatige onafhankelijkheid vast te
stellen. Volgens FMN heeft ProRail zich, bij de vaststelling van de (hoogte van de)
gebruiksvergoeding voor die jaren, te zeer laten leiden door de wens van het Kabinet
Rutte-I, om de opbrengsten uit de gebruiksvergoeding structureel met € 50 miljoen per jaar
te verhogen. FMN verzoekt ACM te onderzoeken of de € 50 miljoen, geheel of ten dele,

2

Verzoek FMN, randnummer 5.3.

6/34

De netverklaring staat aan dit oordeel niet in de weg, gelet op hetgeen hiervoor is
overwogen over de aard en strekking van dit document. Van belang hierbij is nog dat
NMa heeft uiteengezet dat de netverklaring jaarlijks, vóór het jaar waarop zij betrekking
heeft, wordt vastgesteld, waarna de capaciteit wordt verdeeld over de
spoorwegondernemingen die van de infrastructuur gebruik willen maken en de
toegangsovereenkomsten worden gesloten. Dit betekent volgens NMa dat de kosten
die voor ProRail uit de exploitatie van de treindiensten voortvloeien, niet vaststaan op
het moment dat de netverklaring wordt vastgesteld. Eerst nadat duidelijk is geworden
voor welke treindiensten en door welke spoorwegondernemingen de infrastructuur in
het betreffende jaar zal worden gebruikt, kunnen deze kosten worden bepaald. NMa
heeft erop gewezen dat de netverklaring vervolgens, zo nodig daarop kan worden
aangepast. In artikel 3, derde lid, Richtlijn 2001/14/EG en artikel 58, vierde lid, Sw is
immers voorzien in de mogelijkheid tot wijziging van de netverklaring.

Besluit
Openbaar
rechtmatig door ProRail in de gebruiksvergoeding is verdisconteerd en de
gebruiksvergoeding te verlagen met dat deel van de kosten dat – alsdan gebleken –
onrechtmatig zou zijn toegerekend aan de gebruiksvergoeding.
21. Ten tweede verzoekt FMN ProRail te gebieden te voldoen aan zijn verplichtingen om op

een open en reële wijze in onderhandeling te treden met FMN over het aangaan van de
toegangsovereenkomst voor het jaar 2016. Dit vooral waar het onderhandelingen betreft
over de (hoogte van) de gebruiksvergoeding voor dat dienstregelingsjaar.
22. Ten derde verzoekt FMN ACM met het oog op een voorspoedig verloop van de

onderhandelingen over de gebruiksvergoeding voor het dienstregelingsjaar 2016, een
waarin de gebruiksvergoeding onderhandelbaar is. Daarbij verzoekt FMN aan ACM zich uit
te laten over de vraag welke aspecten in de onderhandelingen betrokken mogen of moeten
worden voor wat betreft het dienstregelingsjaar 2016 - respectievelijk mochten of moesten
worden voor wat betreft 2015. FMN vraagt daarbij in het bijzonder aandacht voor een
aantal redenen waarom volgens haar de gebruiksvergoeding gedifferentieerd zou mogen
of moeten worden:
(a) mogelijke kwaliteitsverschillen tussen enerzijds het regionale net dat de leden van
FMN gebruiken en anderzijds het hoofdrailnet, dat overwegend door de NV
Nederlandse Spoorwegen wordt gebruikt;
(b) relatief geringe inspanningen die het regionale net volgens FMN van ProRail vergen;
(c) mogelijk hogere kosten voor de leden van FMN voor het gebruik van het regionale
net wegens het ontbreken van elektrificatie (bovenleiding) op delen daarvan;
(d) mogelijk hogere kosten die de enkelsporigheid van het regionale net met zich
brengen voor de leden van FMN, en;
(e) het verdisconteren van de lagere kosten voor ProRail, door de inzet van licht
treinmaterieel door de leden van FMN. De inzet van licht materieel zou volgens FMN
gereflecteerd moeten zijn in een fijnmaziger indeling van de gewichtsklassen bij de
tarieven voor treinkilometers.
23. Ten vierde verzoekt FMN ProRail te gebieden met terugwerkende kracht tot 1 januari 2015

uitvoering te geven aan een besluit van ACM over de hiervoor genoemde zaken, voor
zover van toepassing met restitutie van door FMN te veel aan ProRail betaalde
gebruiksvergoeding, plus de wettelijke rente.
24. Tot slot verzoekt FMN aan ACM om, met het oog op haar grieven, zodanige maatregelen

te nemen als ACM geraden voorkomt.

7/34

oordeel te geven over de juistheid van de door partijen betrokken stellingen over de mate

Besluit
Openbaar
5

Overwegingen ACM

5.1

Ontvankelijkheid

25. Op grond van artikel 71, eerste lid, Sw kunnen (onder andere) spoorwegondernemingen

aan ACM verzoeken om te onderzoeken of zij door (onder andere) de beheerder van de
hoofdspoorweginfrastructuur zijn benadeeld, gediscrimineerd of anderszins onredelijk zijn
behandeld. Op grond van het tweede lid van artikel 71 Sw kunnen partijen bij een
toegangsovereenkomst ACM verzoeken om een oordeel te geven over het gedrag van de
wederpartij bij die overeenkomst.

eerste lid, Sw en dat FMN uitsluitend bestaat uit leden die (tevens) spoorwegonderneming
zijn. Daarnaast hebben alle leden van FMN een toegangsovereenkomst afgesloten met
ProRail voor het dienstregelingsjaar 2015.
27. ACM besluit, gezien het vorenstaande, dat FMN ontvankelijk is in haar aanvraag, zowel op

grond van het eerste als het tweede lid van artikel 71 Sw.

5.2

Verhoging van de totale inkomsten uit de gebruiksvergoeding

28. FMN stelt dat ProRail de gebruiksvergoeding onvoldoende beheersmatig onafhankelijk

heeft vastgesteld door zich te laten leiden door de wens van het Kabinet Rutte-I om de
opbrengsten uit de gebruiksvergoeding structureel met € 50 miljoen te verhogen. FMN
verzoekt ACM om de gebruiksvergoeding te verlagen met € 50 miljoen of ten minste het
deel daarvan dat niet rechtmatig in de gebruiksvergoeding is opgenomen.
29. De eis van beheersmatige onafhankelijkheid volgt uit artikel 4, lid 1, Richtlijn 2001/14/EG en

houdt, kort gezegd, in dat de beheerder van de spoorweginfrastructuur (ProRail) een
onafhankelijke positie inneemt ten aanzien van zijn opdrachtgevers, opdrachtnemers en
haar afnemers – met name van spoorwegondernemingen.
30. In het kader van het verzoek van FMN is ACM van oordeel dat het er hier om gaat dat

ProRail voldoet aan de wettelijke eisen ten aanzien van de gebruiksvergoeding. Kortom, bij
een wens van het Kabinet Rutte-I om meer opbrengsten uit de gebruiksvergoeding te halen,
betekent beheersmatige onafhankelijkheid dat ProRail hier geen gevolg aan geeft als dit in
strijd is met de wettelijke eisen voor de gebruiksvergoeding. In dit onderdeel beoordeelt
ACM daarom of het totale bedrag dat ProRail als gebruiksvergoeding in rekening wil
brengen, voldoet aan de wettelijke eisen. In onderdeel 5.3 en 5.4 van dit besluit wordt
beoordeeld of de toerekening van dit totale bedrag aan verschillende diensten en
gebruikers voldoet aan de wettelijke eisen.

8/34

26. ACM stelt vast dat alle leden van FMN spoorwegondernemingen zijn in de zin van artikel 1,

Besluit
Openbaar
31. ACM beoordeelt eerst de kostenstijgingen in 2015 die grotendeels volgen uit een nieuwe

kostensystematiek. Deze wijkt af van de kostensystematiek gehanteerd voor de bepaling
van de tarieven in 2014 en eerdere jaren. Daarna beoordeelt ACM de kostenstijgingen in
2016 die het gevolg zijn van autonome kostenstijgingen en nieuwe wijzigingen van de
kostensystematiek die voor het eerst in 2016 worden toegepast.
5.2.1

Beoordeling van de kostenstijging in 2015

Inleiding
32. ACM beschrijft hier eerst de hoofdlijnen van de kostensystematiek en de toepassing

uit verschillende delen. Eerst worden alle kosten van ProRail die gerelateerd zijn aan het
beheer van de relevante spoorweginfrastructuur geïdentificeerd (de integrale kostenbasis).
Van deze integrale kostenbasis wordt vervolgens per kostenpost bepaald welk deel
rechtstreeks uit de exploitatie voortvloeit, ofwel welk deel van de kosten varieert met het
gebruik: de variabele kosten. De vaste kosten, die er ook zouden zijn indien er niet op het
spoor wordt gereden, blijven dus buiten beschouwing. Het percentage van de integrale
(totale) kosten dat variabel is, wordt de variabiliteit genoemd. De variabele kosten, die als
3

4

gebruiksvergoeding worden toegerekend bestaan voor 2015 uit 299 miljoen euro. De
variabele kosten worden vervolgens toegerekend aan verschillende diensten en op basis
van het geschatte gebruik van die diensten worden vervolgens de tarieven van de
verschillende diensten bepaald.
33. De gebruiksvergoeding stijgt van 279 miljoen in 2014 (prijspeil 2014) naar 299 miljoen in

2015 (prijspeil 2015). De verhoging van € 20 miljoen is grotendeels het gevolg van een
nieuwe kostensystematiek. Deze wijkt af van de kostensystematiek gehanteerd voor de
bepaling van de tarieven in 2014 en eerdere jaren. De nieuwe kostensystematiek die
ProRail voor het eerst in 2015 toepast, is door ProRail in de periode 2011-2012 ontwikkeld.
5

ProRail heeft daar ook de spoorwegondernemingen en ACM bij betrokken. Volgens ACM
voldeed de systematiek die ProRail destijds tot stand bracht op hoofdlijnen aan de relevante
wettelijke eisen.

6

34. ACM beoordeelt hierna alle wijzigingen die resulteren in de verhoging van 20 miljoen in
7

2015. De kostenveranderingen ten opzichte van 2014 van de beoordeelde elementen
worden hierna steeds tussen haakjes aangegeven.
3

ProRail, brief 12 maart 2015.

4

Dit betreft de gebruiksvergoeding voor het het spoor zonder de HSL en de Betuwe route.
ProRail, brief 4 februari 2015, randnummer 3.15.

5
6

Zie Bijlage 1 bij dit besluit.

7

Deze wijzigingen worden beschreven in de brief van ProRail van 27 maart 2015 in het antwoord op

vraag 4.

9/34

daarvan. Het proces voor het bepalen van de tarieven van de gebruiksvergoeding bestaat

Besluit
Openbaar
Wijzigingen in de kostensystematiek
Hogere variabiliteit
35. Verschillende kostensoorten van ProRail kennen een verschillende variabiliteit. Voor het

vaststellen van de variabele kosten die ProRail in 2015 toerekent aan de tarieven, zijn met
name de volgende vier variabiliteiten van belang:
(a) de onderhoudskosten van spoor en wissels;
(b) de kosten van verkeersleiding;
(d) de kosten van onderhoud van stations.
36. ProRail hanteert in 2015 voor het eerst een nieuwe methode voor het berekenen van de

variabiliteit. Deze wordt beschreven in onderdeel 3 van de kostenrapportage van ProRail.
Deze nieuwe methode resulteert in een hogere variabiliteit. De nieuwe methode is niet het
gevolg van een verandering van de wettelijke eisen, maar van een andere invulling
daarvan. Hierna beoordeelt ACM of de variabiliteit zoals die op de nieuwe manier door
ProRail is bepaald voor verschillende kosten, voldoet aan de wettelijke eisen.
37. De variabiliteit van de onderhoudskosten van spoor en wissels wordt door ProRail

gemotiveerd in onderdeel 3.1 van de ‘Tariefberekening gebruiksvergoeding 2015’ en
‘Tariefberekening gebruiksvergoeding 2016’. Een uitgebreidere motivering is te vinden in
‘Gebruiksvergoeding op het spoor’ van 29 juni 2012, bijlagen 7, 8 en 9. In antwoord op
vragen van ACM heeft ProRail een nadere toelichting gegeven op de berekening van de
8

variabiliteit. ACM is van oordeel dat uit die motiveringen onvoldoende blijkt hoe ProRail tot
deze variabiliteit komt. Zo wordt ACM niet duidelijk hoe figuur B.7.2 in ‘Gebruiksvergoeding
op het spoor’ van 29 juni 2012 tot stand komt. Op basis van deze motivering kan ACM niet
beoordelen of ProRail voldoet aan de wettelijke eis dat alleen de rechtstreeks uit de
exploitatie van de treindienst voortvloeiende kosten mogen worden toegerekend.
38. De variabiliteit van de kosten van verkeersleiding is door ProRail berekend door vast te

stellen wat de relatie is tussen het aantal treindienstleiders van een verkeersleidingspost en
de hoeveelheid treinkilometers die afgelegd wordt in het bediengebied van de betreffende
verkeersleidingspost. Hieruit volgt voor 2015 en 2016 een variabiliteit van 70,0%. ACM is
van oordeel dat dit een goede manier is voor het berekenen van de variabiliteit van de
kosten van verkeersleiding. ACM is daarom van oordeel dat deze variabiliteit voldoet aan
de wettelijke eisen.

8

ProRail, brief 18 juni 2015, antwoord op vraag 1.

10/34

(c) de kosten vervangingsinvesteringen, en;

Besluit
Openbaar
39. Door de hiervoor beoordeelde variabiliteiten zijn de variabele kosten met € 11 miljoen

toegenomen ten opzichte van de oude kostensystematiek.
Overige wijzigingen in de kostensystematiek
40. ProRail rekent door een wijziging van de kostensystematiek in 2015 voor het eerst ook het

variabele deel van de vervangingsinvesteringen toe aan de gebruiksvergoeding. ACM is
van oordeel dat dit voldoet aan de wettelijke eisen, omdat een deel van de
vervangingsinvesteringen wordt veroorzaakt door gebruik van het spoor.

onderdeel 3.3 van de ‘Tariefberekening gebruiksvergoeding 2015’ en ‘Tariefberekening
gebruiksvergoeding 2016’. Een uitgebreidere motivering is te vinden in ‘Gebruiksvergoeding
op het spoor’ van 29 juni 2012, bijlagen 7, 8 en 9. In antwoord op vragen van ACM heeft
9

ProRail een nadere toelichting gegeven op de berekening van de variabiliteit. ACM is van
oordeel dat uit die motiveringen onvoldoende blijkt hoe ProRail tot deze variabiliteit komt.
Zo wordt ACM niet duidelijk hoe figuur B.8.2 in ‘Gebruiksvergoeding op het spoor’ van
29 juni 2012 tot stand komt. Ook uit bijlage 1 van de brief van ProRail van 18 juni 2015, die
bedrijfsvertrouwelijk is, wordt naar het oordeel van ACM onvoldoende duidelijk hoe deze
variabiliteit wordt berekend. Op basis van deze motivering kan ACM niet beoordelen of
ProRail voldoet aan de wettelijke eis dat alleen de rechtstreeks uit de exploitatie van de
treindienst voortvloeiende kosten mogen worden toegerekend.
42. Door het toerekenen van de vervangingsinvesteringen stijgt de kostenbasis voor de

gebruiksvergoeding met € 34 miljoen.
43. Daarnaast is een deel van de kosten van ProRail (netto-apparaatkosten), zoals de lonen en

sociale lasten van de diensten Asset Management en ICT, niet meer meegenomen. ACM is
van oordeel dat dit voldoet aan de wettelijke eisen, omdat deze kosten niet variabel zijn. De
kostenbasis van de gebruiksvergoeding daalt hierdoor met € 16 miljoen.
44. Ook wordt de berekening van de kosten van stations (transfer) op een gewijzigde manier

uitgevoerd. In de kostensystematiek 2015 worden de energiekosten (- € 4 miljoen) niet
meegenomen, omdat deze niet variëren met de exploitatie van de treindienst. Naar het
oordeel van ACM voldoet dit aan de wettelijke eisen.
45. Daarnaast is de variabiliteit van de schoonmaak-, energie- en onderhoudskosten verlaagd.

De variabiliteit van de schoonmaak- en onderhoudskosten van stations (dienst transfer)
wordt door ProRail berekend uit de relatie tussen de gerealiseerde kosten voor
schoonmaak, energie en onderhoud van stations en het aantal in- en uitstappers per
station. Naarmate het aantal in- en uitstappers op een station toeneemt, stijgen ook de
totale kosten van schoonmaak, energie en onderhoud van dat station. Uit een analyse van
9

ProRail, brief 18 juni 2015, antwoord op vraag 1.

11/34

41. De variabiliteit van de vervangingsinvesteringen wordt door ProRail gemotiveerd in

Besluit
Openbaar
hoe deze kosten van alle individuele stations toenemen met het aantal in- en uitstappers op
die stations, kunnen de vaste kosten van een station worden afgeleid. Op basis hiervan
stelt ProRail voor 2015 en 2016 voor alle stations gemiddeld een variabiliteit van 70,9%
vast. De kostenbasis van de gebruiksvergoeding daalt hierdoor met € 5 miljoen. ACM is van
oordeel dat dit een goede manier is voor het berekenen van de variabiliteit van de kosten
van stations. ACM is daarom van oordeel dat deze variabiliteit voldoet aan de wettelijke
eisen.
46. Verder zijn er een aantal kleinere wijzigingen die de kostenbasis van de gebruiksvergoeding

kostensystematiek in 2015’ ten opzichte van 2014 is een stijging van de kostenbasis van de
gebruiksvergoeding van € 8 (34 – 16 – 4 – 5 – 1) miljoen.
Autonome wijzigingen in de kosten
47. Er is een stijging van € 1 miljoen van de kostenbasis die niet het gevolg is van wijzigingen

van de kostensystematiek, maar van een autonome stijging van de kosten van ProRail.
Conclusie
48. De voorgaande veranderingen resulteren in de totale stijging van de kostenbasis met € 20

(= 11 + 8 + 1) miljoen. Gelet op het voorgaande is ACM van oordeel dat deze stijging van
de kostenbasis met uitzondering van twee elementen voldoet aan de wettelijke eisen. Deze
uitzonderingen zijn de volgende:
-

de motivering van de variabiliteit van de onderhoudskosten van spoor en wissels (zie
randnummer 36);

-

de motivering van de variabiliteit van de vervangingsinvesteringen (zie
randnummer 41).

49. Door de onvoldoende duidelijke motivering van beide variabiliteiten kan ACM niet

vaststellen of de gebruiksvergoeding voldoet aan de wettelijke eisen. Mogelijk is de
variabiliteit niet goed vastgesteld.
50. Gelet op het voorgaande heeft ACM overwogen ProRail nogmaals vragen te stellen over de

motivering van deze variabiliteiten. ACM is echter van oordeel dat dit het onderhavige
besluit te veel zou vertragen. ProRail en spoorwegondernemingen hebben belang bij een
besluit op de andere punten van het verzoek van FMN. Dat belang behelst mede dat
aanpassingen die ACM van ProRail vraagt – op basis van andere onderdelen van de
beoordeling – voor de gebruiksvergoeding van 2016, tijdig in een aanvulling op de
Netverklaring 2016 door ProRail doorgevoerd kunnen worden. ACM is daarom van oordeel
dat de beoordeling van deze variabiliteiten moet worden uitgesteld tot een nieuw besluit
waarin ACM een verbeterde motivering van deze variabiliteiten toetst.

12/34

in totaal met € 1 miljoen doet dalen. Het totale effect van de ‘Overige wijzigingen in de

Besluit
Openbaar
51. Gelet op het voorgaande moet ProRail een voldoende duidelijke en deugdelijke motivering

verstrekken van de variabiliteit van de onderhoudskosten van spoor en wissels en
variabiliteit van de vervangingsinvesteringen.
52. ACM zal deze nieuwe motivering in het kader van de onderhavige klacht opnieuw

beoordelen.
53. Indien de (alsdan beoordeelde) nieuwe motivering resulteert in een gewijzigde variabiliteit

van de onderhoudskosten van spoor en wissels of variabiliteit van de
dienstregelingsjaar 2016 dienovereenkomstig aan te passen.
54. Indien de beoordeelde nieuwe motivering resulteert in:

(a) een gewijzigde variabiliteit van de onderhoudskosten van spoor en wissels, of;
(b) een gewijzigde variabiliteit van de vervangingsinvesteringen die per saldo zou resulteren
in een lagere gebruiksvergoeding;
dan dient ProRail de gebruiksvergoeding 2015 dienovereenkomstig en met terugwerkende
kracht aan te passen.
5.2.2

Beoordeling van de kostenstijging in 2016

Inleiding
55. De gebruiksvergoeding stijgt van 299 miljoen in 2015 (prijspeil 2015) naar 330 miljoen in

2016 (prijspeil 2016).

10

De verhoging van de kostenbasis van € 31 miljoen wordt voor

€ 20 miljoen veroorzaakt door een aantal nieuwe wijzigingen in de kostensystematiek in
2016 en wordt voor de overige € 11 miljoen veroorzaakt door de autonome stijging van de
kosten van ProRail.
56. ACM beoordeelt hierna eerst de wijzigingen in de kostensystematiek in 2016 en gaat

daarna in op de autonome kostenstijging.
Wijzigingen in de kostensystematiek
57. ProRail beschrijft de wijzigingen die in 2016 in de kostensystematiek worden doorgevoerd

in haar brief van 9 februari 2015. ACM beoordeelt hierna alle wijzigingen in de systematiek
die resulteren in een verhoging van de kostenbasis van € 20 miljoen in 2016.

10

ProRail, brieven van 12 maart 2015 en brief van 6 mei 2015, randnummer 6.

13/34

vervangingsinvesteringen, dan dient ProRail de gebruiksvergoeding voor

Besluit
Openbaar
Verbeteringen in de categorisering van kosten in 2014
58. ProRail geeft aan dat de kostenbasis van de gebruiksvergoeding in 2016 door

verbeteringen in de categorisering van de kosten per saldo met € 13 miljoen stijgt. ProRail
stelt dat de berekening voor de gebruiksvergoeding 2016 refereert aan de kostenbegroting
conform de subsidieaanvraag 2014. De verschillen ten opzichte van de begroting op basis
van de subsidieaanvraag 2013 werken door in de verandering van de kostenbasis voor de
gebruiksvergoeding 2016 en leiden ertoe dat de via de gebruiksvergoeding door te belasten
kosten worden verhoogd.

verhoging van € 13 miljoen.
60. ProRail geeft aan dat € 3,6 miljoen van de kostenstijging in 2016 wordt veroorzaakt door het

later ingaan van al ingeboekte besparingen via prestatiegericht onderhoud. Het gaat hier
om besparingen die waren ingeboekt voor 2015 en 2016 en die in 2015 een verlagend
effect hebben op de kostenbasis en de gebruiksvergoeding. Bij het opstellen van de
subsidieaanvraag voor 2014, die leidend is voor de gebruiksvergoeding in 2016, bleek deze
besparing echter nog niet te kunnen worden gerealiseerd in 2015 en 2016. Voor het jaar
2015 waren de tarieven echter al bepaald en in de Netverklaring 2015 opgenomen. Deze
wijziging werkt daardoor niet door in de kostenbasis van 2015, maar alleen in de
kostenbasis 2016. Ten opzichte van de kostenbasis 2015 is daarmee sprake van een
verhoging in 2016.

11

61. ProRail geeft aan dat € 3,5 miljoen van de kostenstijging in 2016 wordt veroorzaakt door het

toedelen van centraal gereserveerde budgetten voor transferkosten. Bij de centraal
gereserveerde budgetten voor transferkosten gaat het om kosten die bedoeld zijn voor
transfer, maar die vooralsnog onder een andere kostensoort waren geparkeerd. In 2015
zaten deze kosten echter nog niet in de kostenbasis, omdat toen nog niet duidelijk was of
deze kosten konden worden beschouwd als onderhoudskosten voor transfer. Deze zijn
daardoor in 2015 geen onderdeel geweest van de kostenbasis. Door voortschrijdend inzicht
werd dit duidelijk en konden bij de nadere toedeling bij de subsidieaanvraag 2014, die
leidend is voor de gebruiksvergoeding in 2016, de kosten wel op de juiste kostenpost van
transfer worden geboekt. Het betreft vooral onderhoudskosten van grote projecten zoals de
vernieuwing van grote stations. Deze kosten waren daarmee in 2014 en 2015 geen
onderdeel van de kostenbasis maar in 2016 wel.
62. ProRail geeft aan dat € 0,9 miljoen van de kostenstijging wordt veroorzaakt doordat voor de

vervangingsinvesteringen een middeling van de investeringen over 10 jaar wordt genomen.
Voor 2015 zijn de gemiddelde verwachte investeringen over de jaren 2013 tot en met 2022
gebruikt. Voor 2016 zijn de gemiddelde verwachte investeringen over de jaren 2014 tot en

11

ProRail, brief 8 juni 2015, antwoord vraag 8.

14/34

59. In randnummer 60 tot en met 63 beschrijft ACM de verschillende onderdelen van deze

Besluit
Openbaar
met 2023 gebruikt. In 2016 vallen dus de investeringen voor 2013 weg, terwijl dit een jaar is
met relatief lage vervangingsinvesteringen (€ 95 miljoen). De investeringen in 2023 zijn
daarentegen iets hoger dan gemiddeld (€ 176 miljoen).
63. ProRail geeft aan dat in de Subsidieaanvraag 2013 binnen de kostencategorie

‘bovenbouwvernieuwingen’ een verwachte besparing was opgenomen voor 2015. Deze
verwachte besparingen zorgde voor een lagere kostenbasis van de gebruiksvergoeding
voor 2015. Deze verwachte besparing bleek uiteindelijk niet te worden gerealiseerd binnen
de kostencategorie ‘bovenbouwvernieuwingen’, maar bleek te worden gerealiseerd binnen
Subsidieaanvraag 2014 is deze verschuiving verwerkt. De verwachte besparing is dus in de
Subsidieaanvraag 2014 uit de kosten voor de ‘bovenbouwvernieuwingen’ voor 2016
gehaald en verschoven naar ‘vervangingsinvesteringen: overige vervangingen’. De
besparing in een kostensoort met variabele kosten die rechtstreeks uit de exploitatie van de
treindienst volgen, is daarmee verschoven naar een kostensoort zonder variabele kosten
die rechtstreeks uit de exploitatie van de treindienst volgen. Omdat er een besparing
wegvalt die in de Subsidie aanvraag 2013 wel was opgenomen voor 2014 en 2015, en toen
een verlagend effect had op de gebruiksvergoeding, stijgt de kostenbasis voor de
gebruiksvergoeding in 2016.
€ 4,9 miljoen.

12

Dit leidt tot een stijging van de kostenbasis van

13

64. ACM is van oordeel dat de in randnummer 60 tot en met 63 beschreven verhogingen van

de kostenbasis door ProRail voldoende zijn gemotiveerd en voldoen aan de wettelijke
eisen.
Technische verbetering in de berekeningswijze van de kosten van transfer (stations)
65. In randnummer 45 is aangegeven dat de variabiliteit van de onderhoudskosten van stations

(dienst transfer) door ProRail is berekend uit de relatie tussen de gerealiseerde kosten voor
schoonmaak, energie en onderhoud van stations en het aantal in- en uitstappers per
station. Naarmate het aantal in- en uitstappers op een station toeneemt, stijgen ook de
totale kosten van dat station. Uit deze relatie stelt ProRail voor 2015 en 2016 een
variabiliteit van 70,9% vast.
66. ProRail stelt dat bij het bepalen van de kostenbasis dezelfde kostensoorten meegerekend

moeten worden als waarop de variabiliteit is bepaald. Bij de bepaling van de variabiliteit van
de kosten voor stations waren de energiekosten van stations wel opgenomen, maar in de
integrale kostenbasis voor de stations werden die kosten niet meegenomen. Dat is in de
berekening voor 2016 gecorrigeerd door de energiekosten wel in de integrale kostenbasis
op te nemen. Dit leidt tot een stijging van de kostenbasis van € 4,4 miljoen.

12

ProRail, brief van 18 juni 2015.

13

Zie ook brief van ProRail aan ACM van 27 maart 2015, voetnoot 1.

15/34

de kostencategorie ‘vervangingsinvesteringen: overige vervangingen’. In de

Besluit
Openbaar
67. ACM is van oordeel dat deze correctie niet voldoet aan de wettelijke eis dat de

gebruiksvergoeding alleen de kosten bevat die rechtstreeks uit de exploitatie van de
treindienst voortvloeien. ProRail geeft zelf aan dat de energiekosten van stations nietgebruiksgerelateerd zijn. ProRail stelt over onder andere de energiekosten: “Deze kosten
worden als niet-gebruiksgerelateerd beschouwd omdat er geen relatie ligt met het aantal inen uitstappers. De energiekosten die gemaakt worden op de stations betreffen kosten voor
verlichting en verwarming van de perrons, hallen en fietsenstallingen. Instelling van het
niveau van verlichting en verwarming heeft geen relatie met het aantal reizigers dat het
station bezoekt of het aantal treinen dat op het station stopt maar o.a. wel met de
14

68. ACM is van oordeel dat omdat de energiekosten niet-gebruiksgerelateerd zijn, ze ook niet

meegenomen moeten worden in de berekening van de variabiliteit en kostenbasis. Het wel
meenemen van deze kosten werkt benadelend ten opzichte van de leden van FMN, die
hierdoor te hoge tarieven zouden gaan betalen, en is daarmee in strijd met artikel 71, eerste
lid, van de Spoorwegwet.
69. Gelet op het voorgaande is ACM van oordeel dat ProRail de energiekosten van stations niet

mag meerekenen bij het bepalen van de gebruiksvergoeding. ProRail moet (a) de
energiekosten van stations daarom uit de integrale kostenbasis verwijderen (b) de
berekening van de variabiliteit van stations voor 2016 opnieuw uitvoeren (zonder
energiekosten), en (c) met deze gewijzigde integrale kostenbasis en variabiliteit voor 2016
opnieuw de gebruiksvergoeding voor stations (transfer) bepalen.
70. ProRail geeft aan dat een nieuwe berekening van de variabiliteit waarin de energiekosten

niet zijn meegenomen relatief veel tijd zou kosten.

15

Dat kan echter naar het oordeel van

ACM geen reden zijn om kosten die niet-gebruiksgerelateerd zijn toch deels aan de
gebruiksvergoeding toe te rekenen.
Technische verbetering in de berekeningswijze van de kosten van de bovenleiding
71. ProRail geeft aan dat een deel van de vervangingskosten van rijdraden (bovenleiding)

afhankelijk is van het gebruik van het spoor. Immers, rijdraden worden vervangen als deze
te dun worden en het dunner worden van de rijdraden is het gevolg van treinen die daar
gebruik van maken. Jaarlijks wordt er voor gemiddeld € 3 miljoen aan rijdraden vervangen.
De variabiliteit is gelijk gesteld aan de variabiliteit van de andere vervangingsinvesteringen,
namelijk 20,1% Dit leidt tot een stijging van de kostenbasis van € 0,7 miljoen.
72. ACM acht het evident dat de rijdraden onderhevig zijn aan slijtage en is van oordeel dat het

gebruik van de variabiliteit voor vervangingsinvesteringen voor de hand ligt. Immers, het

14

Gebruiksvergoeding op het spoor – 29 juni 2012, p. 19.

15

ProRail, brief 8 juni 2015, antwoord op vraag 13.

16/34

openingstijden van het station en de seizoensgebonden weersomstandigheden.”

Besluit
Openbaar
gaat ook bij het vervangen van rijdraden om vervangingsinvesteringen. ACM is daarom van
oordeel dat deze wijziging voldoet aan de wettelijke eisen.
Technische verbetering in de berekeningswijze van de kosten van de dienst treinpad
73. ProRail stelt dat naarmate er meer treinen rijden er minder mogelijkheden zijn om

onderhoud overdag uit te voeren. Bij verhoging van het aantal treinen verschuift het
dagwerk naar de nacht. In het geval er geen treinen rijden, kan al het onderhoudswerk
uitgevoerd worden gedurende de dag. In dat geval is het zogenoemde ‘aandeel dagwerk’
voor 2016 bijgesteld naar 100%. Vóór 2016 is daarvoor 61,4% gehanteerd. Door deze
methode worden de extra kosten van nachtwerk ten opzichte van dagwerk geheel als
variabele kosten toegerekend aan de gebruiksvergoeding. Door deze wijziging worden de
variabele kosten daarom hoger en stijgt de variabiliteit van de onderhoudskosten van 35,7%
naar 36,1%. Dit leidt tot een stijging van de kostenbasis van € 2,2 miljoen.
74. ACM is van oordeel dat deze wijziging voldoet aan de wettelijke eisen. Immers, in het geval

er geen treinen zouden rijden, zou al het onderhoud overdag kunnen worden uitgevoerd.
Daarmee acht ACM het juist dat de extra kosten van nachtwerk volledig als variabele
kosten worden beschouwd en daarmee volledig aan de gebruiksvergoeding worden
toegerekend.
75. ProRail geeft aan dat voorheen bij de prognoses van het aantal treinkilometers ook de

afstanden onder de vijf kilometer werden meegenomen, terwijl deze korte afstanden bij de
facturering niet in rekening werden gebracht. Volgens ProRail zijn de kosten van de
treinpaden daardoor niet gedekt door inkomsten. Dit gaat om een € 0,5 miljoen niet gedekte
kosten. Vanaf 2016 worden de kilometers die niet worden gefactureerd, ook bij de
tariefberekening buiten beschouwing gelaten. Door deze wijziging blijft de kostenbasis
ongewijzigd maar wordt het tarief verhoogd door de lagere prognose van de
gebruiksomvang.
76. ACM onderschrijft dat de oude methodiek resulteerde in een onderdekking van de kosten.

ACM is van oordeel dat deze wijziging voldoet aan de wettelijke eisen.
Autonome wijzigingen in de kosten
77. Er is een stijging van € 11 miljoen van de kostenbasis die niet het gevolg is van een

wijziging van de kostensystematiek, maar van een autonome stijging van de kosten van
ProRail. Die bestaat uit een kostenstijging van per saldo € 6 miljoen door:
16

(a) uitbreiding van de taken van ProRail (vooral kosten van bodemsanering )

16

Door overname van de werkzaamheden van de stichting bodemsanering NS, zie ProRail brief van

18 juni 2015, antwoord op vraag 3.

17/34

100%. Het aandeel dagwerk wanneer er geen treinen rijden is daarom in de berekening

Besluit
Openbaar
(+ € 3 miljoen);
(b) verschillende wijzigingen in de infrastructuur (+ € 1 miljoen);

17

(c) een stijging van de apparaatskosten door uitbreiding van de treindienstleiding
(+ € 5 miljoen);
(d) een afname van de apparaatskosten verkeersleiding door een taakstelling
(- € 1 miljoen), en;
(e) kostenbesparende maatregelen (- € 2 miljoen).

van € 5 miljoen.

18

In totaal is daarmee sprake van een autonome stijging van de kosten van

€ 11 miljoen.
78. ACM is van oordeel dat deze autonome stijging voldoende is onderbouwd en daarmee

voldoet aan de wettelijk eisen.
Conclusie
79. De voorgaande veranderingen resulteren in de totale stijging van de kostenbasis in 2016

van € 31 (= 20 + 11) miljoen. Gelet op het voorgaande is ACM van oordeel dat deze stijging
van de kostenbasis voldoet aan de wettelijke eisen, met uitzondering van het meerekenen
van de energiekosten van stations.

5.3

Wijziging van de tariefstructuur van de gewichtsklassen in 2016

80. In 2016 wijzigt de tariefstructuur van de gewichtsklassen. Dat wil zeggen: de tarieven van

de verschillende gewichtsklassen veranderen in verschillende mate. Voor de twee laagste
gewichtsklassen stijgen de kosten met 10,9% terwijl de zwaardere gewichtsklassen stijgen
met 5,0% en 2,4%.
81. ProRail geeft aan dat deze wijziging is ingegeven door het uitgangspunt dat de stijging van

de totale gebruiksvergoeding (alle diensten samen) voor de drie verschillende
gebruikerssegmenten, te weten de NS-groep, FMN en goederenvervoerders, tussen 2014
en 2016 gelijk uit diende te komen. ProRail geeft aan dat na verloop van tijd duidelijk werd
dat zowel de goederenvervoerders als FMN grote bezwaren hadden tegen de verhoging
van de gebruiksvergoeding in 2015 en 2016. Het Ministerie van Infrastructuur en Milieu
heeft ProRail in 2014 verzocht te trachten de stijging van de gebruiksvergoeding
evenwichtig op de gebruikerssegmenten te laten neerslaan. ProRail geeft aan dat zij mede
naar aanleiding van dit verzoek de tariefverhoging binnen de verschillende gewichtsklassen
zodanig heeft gewijzigd dat de NS-groep, FMN en goederenvervoerders elk te maken
17

ProRail, brief 18 juni 2015, antwoord op vraag 5.

18

ProRail, brief 8 juni 2015, antwoord op de vragen 4 en 5.

18/34

Daarnaast is er door inflatie sprake van een algemene stijging van de kostenbasis in 2016

Besluit
Openbaar
zouden krijgen met dezelfde procentuele verhoging van het totale bedrag dat elk van de
gebruikerssegmenten aan gebruiksvergoeding betalen.

19

82. ACM voegt daar het volgende aan toe. Indien de tarieven van verschillende

dienstcategorieën (treinpad, bovenleiding, transfer en opstellen) elk met verschillende
percentages veranderen, en verschillende gebruikers een verschillende mix van die
diensten afnemen, dan leidt dat er toe dat de gebruikers worden geconfronteerd met
verschillende veranderingen in het totale bedrag dat ze aan gebruiksvergoeding betalen.
Stel bijvoorbeeld dat de kosten van stations (dienst transfer) minder snel stijgen dan die van
vervoerders) veel van de dienst treinpad (treinkilometers) afneemt, en relatief weinig
gebruik maakt van stations, relatief meer gaan betalen.
83. ProRail heeft de voor verschillende gebruikerssegmenten verschillend uitwerkende

veranderingen in de totale gebruiksvergoeding gecorrigeerd door de tarieven verschillende
gewichtsklassen van de dienst treinpad bij te stellen. Stel dat in het voorbeeld de
vervoerder die relatief weinig gebruikmaakt van stations, treinen heeft in hogere
gewichtsklassen, dan kan een correctie worden uitgevoerd door de tarieven voor de hogere
gewichtsklassen van de dienst treinpad neerwaarts bij te stellen, terwijl die van lagere
gewichtsklassen opwaarts worden bijgesteld.
84. FMN vermoedt dat de hiervoor beschreven wijziging niet voldoet aan de wettelijke eis dat

de vergoeding gelijk moet zijn aan de kosten die rechtstreeks uit de exploitatie van de
treindienst voortvloeien. FMN wijst er ook op dat zij een simulatie heeft gemaakt van de
gebruiksvergoeding in 2014 en 2015. Daaruit volgt dat voor haar leden sprake is van een
stijging van de gebruiksvergoeding van 8,6%. Deze stijging ligt boven de gemiddelde
stijging van de gebruiksvergoeding voor alle spoorwegondernemingen van 6,8%.

20

85. ACM is van oordeel dat de door ProRail voorgenomen wijziging van de tarieven van de

gewichtsklassen niet voldoet aan de wettelijke eis dat de kosten rechtstreeks uit de
exploitatie van de treindienst voortvloeien. Deze wettelijke eis houdt in dat tarieven zijn
gebaseerd op kosten. Deze wijziging staat daar los van. Als de kosten van verschillende
diensten in verschillende mate veranderen en verschillende gebruikers nemen een
verschillende mix van diensten af, dan leidt dat tot verschillende kostenstijgingen voor
verschillende vervoerders. Een correctie om die verschillen teniet te doen, past niet binnen
een kostenbenadering.

19

ProRail, brief van 8 juni 2015, antwoord op vraag 16 en 17 en brief 18 juni 2015, antwoord op de

vragen 11 en 12.
20

FMN, brief, 12 juni 2015, randnummer 7 tot en met 9.

19/34

de dienst treinpad, dan zal een vervoerder die relatief (ten opzichte van andere

Besluit
Openbaar
86. Het niet voldoen aan de wettelijke eis werkt benadelend ten opzichte van de leden van

FMN, die hierdoor te hoge tarieven zouden gaan betalen, en is daarmee in strijd met
artikel 71, eerste lid, van de Spoorwegwet.
87. Gelet op het voorgaande moet ProRail de voor 2016 voorgenomen wijziging van de

tariefstructuur van gewichtsklassen terugdraaien. Dit betekent dat de tariefstructuur van de
gewichtsklassen gelijk dient te blijven ofwel dat procentuele stijging van de
kilometertarieven voor alle gewichtsklassen identiek dient te zijn.

Differentiatie van de gebruiksvergoeding

5.4.1

Opdeling van de gewichtsklasse tot 160 ton

88. In dit onderdeel beoordeelt ACM het onderdeel van het verzoek waarin FMN vraagt om

een oordeel over het verdisconteren van de lagere kosten voor ProRail, door de inzet van
licht treinmaterieel door de leden van FMN. De inzet van licht materieel zou volgens FMN
gereflecteerd moeten zijn in een fijnmazigere indeling van de gewichtsklassen bij de
tarieven voor treinkilometers.
89. ACM beoordeelt het verzoek van FMN op twee hoofdpunten. Dat is ten eerste de

inhoudelijke beoordeling of op basis van de wettelijke eisen een verzoek om een
fijnmazigere indeling van de gewichtsklassen een redelijk verzoek is. Ten tweede
beoordeelt ACM of het verzoek tijdig is gedaan c.q. of dit verzoek betrekking kan hebben op
de gebruiksvergoeding voor 2015 en 2016.
Beoordeling van verzoek om een fijnmazigere indeling van gewichtsklassen
90. Een deel van de gebruiksvergoeding wordt in rekening gebracht op basis van een

vergoeding per gereden kilometer. Deze vergoeding is afhankelijk van het gewicht van de
trein. Naarmate het gewicht van de trein hoger is, neemt de slijtage van het spoor toe.
Daarmee stijgen de kosten die relevant zijn voor de gebruiksvergoeding, namelijk de
kosten die rechtstreeks uit de exploitatie van de treindienst voortvloeien. ProRail hanteert
hierbij sinds 2013 een tarief per gewichtsklasse. In totaal zijn er zes gewichtsklassen. Voor
dit besluit is de laagste gewichtsklasse van belang, omdat vrijwel alle door FMN gereden
kilometers in deze klasse vallen. Dit betreft de gewichtsklasse tot en met 160 ton. Voor alle
treinen tot 160 ton geldt thans een gelijk tarief per gereden kilometer. Vóór 2013 hanteerde
ProRail een andere systematiek waarbij elk treingewicht zijn eigen kilometertarief kende
(continue schaal).
91. FMN is van mening dat de gewichtsklasse tot 160 ton te grofmazig is.

21

FMN geeft aan dat

ongeveer 90% van de door haar gereden kilometers, tonnages tot 120 ton betreffen.
21

FMN, verzoek, punten 4.14.7, 4.21 en 4.22.

22

20/34

5.4

Besluit
Openbaar
FMN schat dat zij door de grofmazige indeling van de gewichtsklassen een ongeveer 12%
hogere kilometervergoeding betaalt dan bij een verdere differentiatie van de
gewichtsklasse naar een klasse tot 120 ton en een klasse van 120 tot en met 160 ton.

23

FMN wil daarom dat ProRail een extra gewichtsklasse tot 120 ton invoert. Met het oog op
een voorspoedig verloop van de onderhandelingen, vraagt FMN op dit punt om een
oordeel van ACM.
92. ProRail geeft aan dat de indeling in zes gewichtsklassen een redelijke mate van

differentiatie in gebruiksvergoeding biedt. Volgens ProRail is de indeling overzichtelijk en
gereden kilometers in twee gewichtsklassen valt. ProRail stelt verder dat andere
tariefklassenindelingen voluit bespreekbaar zijn onder de voorwaarde dat de tarieven per
klasse zodanig worden vastgesteld dat de som van het tarief maal het gebruik per klasse
steeds de kostenbasis dekt en dat de tariefdifferentiatie goed verwerkbaar is in de
facturering.

24

Oordeel ACM
93. Wat betreft de inhoudelijke beoordeling zijn de wettelijke eisen ten aanzien van de

differentiatie van de gebruiksvergoeding relevant. Artikel 72, lid 7, Sw juncto artikel 4, lid 5,
Richtlijn 2001/14/EG bepalen dat ProRail gelijkwaardige en niet-discriminerende tarieven
moet hanteren wanneer verschillende spoorwegondernemingen in soortgelijke delen van
de markt diensten van vergelijkbare aard verrichten. Naar het oordeel van ACM betekent
dit dat situaties met evident ongelijke kosten, zeker bij een expliciet verzoek daartoe,
zouden moeten resulteren in een differentiatie van de gebruiksvergoeding.
94. Er is naar het oordeel van ACM echter wel een grens ten aanzien van welke verzoeken om

differentiatie nog proportioneel zijn. Daarbij is relevant in hoeverre het evident is dat er
sprake is van verschillende kosten en wat de administratieve kosten zijn om die vast te
stellen en als gedifferentieerde gebruiksvergoeding in rekening te brengen. Het hanteren
van gewichtsklassen, waarin situaties met enigszins verschillende kosten worden
samengenomen, acht ACM in beginsel niet onredelijk. Vraag is hier of de gekozen
gewichtsklasse tot 160 ton niet te grofmazig is.
95. In het onderhavige geval is evident sprake van ongelijke kosten: de slijtage van het spoor

en daarmee de gebruikskosten voor lichtere treinen zijn lager dan die voor zwaardere
treinen. ProRail bestrijdt dit ook niet. De huidige differentiatie is daarnaast ook op dit

22

FMN, brief 27 februari 2015, antwoord op vraag 24.

23

FMN, brief 27 februari 2015, antwoord op vraag 25. Het huidige tarief is € 0,94 per kilometer. Voor een

gewichtsklasse tot 120 zou het door FMN geschatte tarief ongeveer € 0,84 bedragen. Het verschil van
€ 0,10 is 12% van € 0,84.
24

ProRail, brief 4 februari 2015, randnummers 5.23 en 5.24.

21/34

geldt voor de meeste individuele spoorwegondernemingen dat het overgrote deel van de

Besluit
Openbaar
principe gebaseerd. De ongelijkheid van kosten is in dit geval ook significant: FMN schat
dat haar leden voor treinen tot 120 ton een 12% hogere gebruiksvergoeding betalen
vanwege het ontbreken van een extra gewichtsklasse tot 120 ton. De introductie van een
extra gewichtsklasse lijkt ACM ook niet in strijd met het proportionaliteitsbeginsel voor
toerekening van kosten: de administratieve lasten van een dergelijke extra gewichtsklasse,
die meer recht doet aan het daadwerkelijke gewicht van treinen die de leden van FMN
gebruiken, lijken gering.
96. Volgens ProRail geldt voor de meeste individuele spoorwegondernemingen dat het

randnummers 91 en 92). ACM acht dat laatste echter geen relevante indicatie. Het kan zijn
dat FMN een klein deel van haar kilometers in de gewichtsklasse vanaf 160 ton rijdt.
Relevanter is dat FMN ongeveer 90% van haar kilometers rijdt met treinen onder de 120
ton. Daarmee wordt FMN door een gewichtsklasse tot 160 ton, resulterend in een naar
schatting voor FMN 12% hogere gebruiksvergoding, indirect gediscrimineerd en
benadeeld.
97. Gelet op het voorgaande is ACM van oordeel dat het hanteren van een staffel tot 160 ton te

grofmazig is en daarmee indirect discriminerend voor de leden van FMN. ACM is van
oordeel dat een verzoek om een fijnmazigere indeling van de gewichtsklasse tot 160 ton
alleszins redelijk is.
Tijdigheid van het verzoek van FMN
98. In haar verzoek wijst FMN op de plicht voor ProRail om met spoorwegondernemingen in

onderhandeling te treden over de (hoogte van) de gebruiksvergoeding. In dat kader is de
uitspraak van het CBb van 27 april 2009 van belang.

25

Kern van deze uitspraak is dat de

gebruiksvergoeding onderhandelbaar is, dat die ook onderhandelbaar is na de vaststelling
van de netverklaring voor het relevante dienstregelingsjaar, maar ook “[…] dat dit zeker niet
betekent dat de beheerder in het algemeen en onder alle omstandigheden is gehouden tot
het voeren van onderhandelingen over deze vergoeding in al haar facetten.”

26

99. FMN acht het tot stand komen van de toegangsovereenkomst een geëigend moment om

over de gebruiksvergoeding te onderhandelen. Voor de toegangsovereenkomst voor 2015
zouden de onderhandelingen in het najaar van 2014 moeten plaatsvinden. FMN kent geen
wettelijke eis om dergelijke onderhandelingen eerder te starten.

27

25

CBb, 27 april 2009, BI4282.

26

CBb, 27 april 2009, BI4282 onder 5.3.

27

FMN, brief 27 februari 2015, antwoord op vraag 28. FMN brief 2 april 2015, randnummer 4.10.

22/34

overgrote deel van de gereden kilometers in twee gewichtsklassen valt (zie

Besluit
Openbaar
100. ProRail wijst erop dat er ook vóór de definitieve vaststelling van de netverklaring kan

worden onderhandeld over de tarieven.

28

101. ProRail wijst er op dat de wijziging van de kostensystematiek die in 2015 wordt

doorgevoerd, vóór de vaststelling van de initiële Netverklaring 2015 (in december 2013),
uitgebreid is besproken in een externe stuurgroep met vertegenwoordigers van alle
vervoerders.

29

102. ProRail is van mening dat de totale kosten die aan de gebruiksvergoeding worden

gebruiksvergoedingsonderhandelingen.
vereiste aansluiting op de kosten,

31

30

ProRail stelt dat deze totale kosten volgen uit de

dat wil zeggen uit de wettelijke verplichting dat de

overeengekomen gebruiksvergoeding gelijk is aan de kosten die rechtstreeks uit de
exploitatie van de treindienst voortvloeien.
103. ProRail stelt verder dat voorafgaand aan de bekendmaking van de netverklaring de

gebruiksvergoeding onderhandelbaar is, met als voorwaarde aansluiting op de totale
kosten die aan gebruiksvergoeding worden toegerekend.

32

Met andere woorden: over de

kosten die ProRail maakt en die rechtstreeks voortvloeien uit de exploitatie, kan niet
worden onderhandeld, maar over de te leveren diensten en de toerekening van kosten aan
specifieke diensten kan voorafgaand aan de netverklaring wel worden onderhandeld. Na
het definitief worden van de netverklaring is het volgens ProRail moeilijk om nog te
onderhandelen. ProRail motiveert dat als volgt. De netverklaring is een aanbod aan alle
vervoerders. Wijziging van de differentiatie van de gebruiksvergoeding betekent vrijwel
altijd dat de ene vervoerder een hogere en de andere vervoerder een lagere
gebruiksvergoeding krijgt. Een dergelijke wijziging kan alleen worden doorgevoerd met
instemming van alle betrokken vervoerders. Dat laatste maakt wijzigingen moeilijk.
Oordeel ACM
104. ACM stelt vast dat FMN voor het eerst op 6 november 2014 schriftelijk bezwaar maakt

tegen de door ProRail gehanteerde gewichtsklassen. In dat bezwaar is nog niet expliciet
geformuleerd dat FMN een extra gewichtsklasse tot 120 ton wenst. De wens voor een
gewichtsklasse tot 120 ton is voor het eerst schriftelijk geformuleerd op 27 november 2014
ten aanzien van de gebruiksvergoeding voor 2016.

28

ProRail, brief 4 februari 2015, randnummer 4.4.

29

ProRail, brief 4 februari 2015, randnummer 3.15.

30

ProRail, brief 4 februari 2015, randnummer 4.6.

31

ProRail, brief 4 februari 2015, randnummer 4.9.

32

ProRail, brief 4 februari 2015, randnummer 4.10.

33

FMN, verzoek, bijlage 4.

33

23/34

toegerekend niet onderhandelbaar zijn in het kader van de

Besluit
Openbaar
105. ACM overweegt hierover het volgende. Ten eerste onderschrijft ACM de visie van ProRail

dat het na de bekendmaking van de initiële netverklaring praktisch onmogelijk is om
aanpassingen te doen in de tariefklassen. Immers, een extra gewichtsklasse tot
bijvoorbeeld 120 ton die zou leiden tot een lagere gebruiksvergoeding voor FMN, zou
leiden tot een hogere gebruiksvergoeding voor andere spoorwegondernemingen (c.q. een
verhoging van andere tariefklassen). Spoorwegondernemingen wier treinen voornamelijk
onder die klassen vallen hebben al kennisgenomen van de in de netverklaring voor hen
aangeboden ‘lage’ gebruiksvergoeding en hebben deze wellicht ook geïncorporeerd in hun
prognoses. Daarnaast is relevant dat er in een eerdere fase (vóór de initiële Netverklaring
introduceren en eventueel bezwaar te maken, in geval ProRail daar niet aan tegemoet zou
zijn gekomen.
106. Wat betreft de genoemde uitspraak van het CBb (zie randnummer 98) stelt ACM vast dat

daaruit niet blijkt op welk moment kan worden onderhandeld over welke aspecten van de
gebruiksvergoeding.
107. Gelet op het voorgaande is ACM van oordeel dat het huidige bezwaar van FMN voor wat

betreft de gebruiksvergoeding voor 2015 te laat kenbaar is gemaakt aan ProRail. Dat,
zoals FMN stelt (zie randnummer 99), de wetgever geen eisen stelt aan het moment
waarop bezwaar kan worden gemaakt, maakt dat niet anders. Bij het ontbreken van een
precieze wettelijke norm dient ACM in geval van een geschil hierover vast te stellen in
hoeverre een verzoek tijdig is. ACM is van oordeel dat dit voor de tarieven van 2015 niet
het geval is.
108. FMN heeft in diverse stukken en tijdens de hoorzitting aangegeven dat de tijd vóór de

(bilaterale) gesprekken over de toegangsovereenkomst, niet het moment is om te
onderhandelen. FMN gaf daarbij onder andere aan dat zij in die eerdere fase samen met
andere vervoerders bij ProRail aan tafel zit. In dat feit ziet ACM echter geen aanleiding
voor een ander oordeel. ACM stelt vast dat er in die eerdere fase voor ProRail meer
flexibiliteit is om tot andere tariefstructuren te komen en dat die eerdere fase zich daar bij
uitstek voor leent. FMN kan in die eerdere fase haar wensen kenbaar maken en eventueel
een klacht indienen bij ACM als ProRail daar niet op redelijke wijze op reageert. Dat in die
eerdere fase andere partijen aanwezig zijn, doet daar niet aan af. Andere partijen moeten
juist betrokken worden, opdat zij de gevolgen kunnen vernemen van een verzoek van –
bijvoorbeeld – FMN.
109. Gelet op het voorgaande is ACM van oordeel dat verzoeken tot het aanpassen van de

gewichtsklassen vóór de netverklaring dienen te worden gedaan.
110. Wat betreft de gebruiksvergoeding voor 2016 is relevant dat FMN wel vóór de vaststelling

van de Netverklaring 2016 schriftelijk haar verzoek voor een extra gewichtsklasse kenbaar
heeft gemaakt. ACM stelt vast dat ProRail wat betreft 2016 nog geen gehoor heeft

24/34

2015) gelegenheid was voor FMN, om te verzoeken om een extra gewichtsklasse te

Besluit
Openbaar
gegeven aan dit verzoek en de afwijzing van dit verzoek ook niet heeft gemotiveerd. In
ieder geval heeft het verzoek nog geen weerslag gevonden in de Netverklaring 2016. ACM
acht dit in strijd met de op ProRail rustende plicht om te onderhandelen.
111. Immers, bij een onderhandelingsplicht hoort naar het oordeel van ACM ook dat ProRail

gemotiveerd op verzoeken van spoorwegondernemingen reageert. Het feit dat de initiële
Netverklaring 2016 in december 2014 is vastgesteld, acht ACM, gelet op het eerdere
verzoek van FMN, onvoldoende reden om na de publicatie van het onderhavige besluit niet
meer met FMN te onderhandelen over een extra gewichtsklasse. Bepalend is in dit geval
is gedaan en dat het daarmee tijdig is gedaan.
112. Daarbij weegt ACM mee dat alle leden van FMN, in hun toegangsovereenkomsten voor

2015, afspraken met ProRail hebben gemaakt met betrekking tot onderhandelingen over
de gebruiksvergoeding per 2016. Alleen al om die reden mogen spoorwegondernemingen
er gerechtvaardigd op vertrouwen dat er ook effectieve speelruimte is voor zulke
onderhandelingen aan de zijde van ProRail.
113. ACM acht het feit dat met de Netverklaring 2016 al een aanbod is gedaan aan andere

spoorwegondernemingen en het feit dat dit aanbod mogelijk niet meer kan worden
aangepast, in dit geval dan ook niet relevant bij de invulling van de verdere
onderhandelingen.
Conclusie
114. Gelet op het voorgaande is ACM van oordeel dat:

-

het hanteren van een gewichtsklasse tot 160 ton discriminerend en benadelend werkt
ten opzichte van de leden van FMN, en daarmee in strijd is met artikel 71, eerste lid,
van de Spoorwegwet door in de Netverklaring 2016 tarieven op te nemen voor
treinpaden die de leden van FMN discrimineren, doordat het tarief voor treinen tot
160 ton onvoldoende rekening houdt met de gewichtskenmerken van het treinmaterieel
dat de leden van FMN in de regel gebruiken;

-

ProRail desondanks de indeling van gewichtsklassen voor 2015 niet hoeft aan te
passen, omdat FMN het verzoek om over de gewichtsklassen te onderhandelen, niet
tijdig heeft ingediend bij ProRail;

-

ProRail de indeling van gewichtsklassen voor 2016 fijnmaziger dient te maken, daarbij
rekening houdend met het gemiddelde gewicht van het treinmaterieel dat de leden van
FMN in de regel gebruiken.

25/34

dat het schriftelijke verzoek van FMN vóór het definitief worden van de Netverklaring 2016

Besluit
Openbaar
5.4.2

Mogelijke lagere kosten door lagere snelheden

115. FMN vraagt ACM een oordeel over de juistheid van door partijen betrokken stellingen.

34

FMN stelt onder andere dat de kosten van ProRail van de door FMN gereden kilometers
lager zijn dan gemiddeld voor vervoerders, omdat FMN met lagere snelheden rijdt dan de
NS.

35

De maximumsnelheden op het regionale spoor liggen volgens FMN op 100, 80 of

zelfs 60 km/uur ten opzichte van snelheden van 160, 140 of 120 km/uur op het
hoofdrailnet. Dit leidt volgens FMN tot minder slijtage en daardoor tot lagere kosten. Ook
zijn er volgens FMN eenmalige kosten om trajecten geschikt te maken en houden voor
36

116. ProRail heeft voor dit onderwerp geen zienswijze kenbaar gemaakt.
117. Volgens ACM is dit onderwerp vergelijkbaar met de gewichtsklassen. Uit de door FMN

aangeleverde stukken blijkt echter niet dat FMN hiertoe een verzoek heeft ingediend bij
ProRail. Naar het oordeel van ACM is ProRail daarom niet verplicht voor 2015 en 2016 een
differentiatie van de gebruiksvergoeding naar snelheid in te voeren.
5.4.3

Mogelijke lagere kosten van het regionale net

118. FMN vraagt ACM een oordeel over de juistheid van FMN’s stelling dat onderhoud van het

regionale net van ProRail relatief ten opzichte van het hoofdrailnet geringe inspanningen
vergt. FMN noemt hier het feit dat in het regionale net slechts enkel spoor en geen
dubbelspoor moet worden onderhouden.

37

119. ACM merkt op dat relevant is dat het gaat om de rechtstreeks uit de exploitatie

voortvloeiende kosten. Hieronder vallen dus niet de vaste kosten die onafhankelijk zijn van
de mate van het gebruik van het spoor. ACM ziet niet in waarom de gebruiksafhankelijke
kosten per gereden kilometer hoger zouden zijn op dubbel spoor. Bij een bepaalde lengte
van een baanvak zijn de vaste kosten voor dubbel spoor wel hoger, maar dat is in het
kader van de gebruiksvergoeding niet relevant. Immers, het gaat bij de gebruiksvergoeding
om de gebruiksafhankelijke (variabele) kosten per gereden kilometer.
120. ACM sluit niet uit dat de gebruiksafhankelijke kosten voor het regionale net en hoofdrailnet

verschillend zijn. Het is echter de vraag of die kosten voor het regionale net lager zijn. FMN
noemt ook dat op het hoofdrailnet sprake is van elektrificatie en op het regionale spoor
vaak niet. De kosten van elektrificatie worden echter via het tarief voor de bovenleiding

34

FMN verzoek, randnummer 5.3.

35

FMN verzoek, randnummer 4.20.

36

FMN, brief 27 februari 2015, antwoord op de vragen 16 en 17.

37

FMN verzoek, 5.3 en 4.14.4 en brief FMN 27 februari 2015 antwoord op vraag 15 en 16.

26/34

hogere snelheden.

Besluit
Openbaar
omgeslagen over de gebruikte elektriciteit en worden dus niet doorberekend aan
vervoerders die gebruik maken van spoor zonder elektrificatie.
121. ACM acht met betrekking tot het maken van een onderscheid in de gebruiksvergoeding

naar hoofdrailnet en regionaal net ook het volgende van belang. Ten eerste vergt dit een
complexere toerekening die grotere administratieve lasten zal geven. ProRail geeft aan dat
de huidige financiële administratie niet geschikt is voor een dergelijke toerekening van de
kosten.

38

ACM ziet geen reden om dit in twijfel te trekken. Een dergelijke complexere

toerekening zal naar het oordeel van ACM ook meer variatie in de tijd geven en daarmee
niet in het belang van spoorwegondernemingen. Bovendien wijst ACM er op dat het
ProRail, gezien artikel 62, lid 7, Sw, juncto artikel 7, lid 6, van Richtlijn 2001/14/EG tarieven
mag middelen over een voldoende aantal treindiensten om onevenredige schommelingen
van tarieven te voorkomen.
122. Concluderend is ACM van oordeel dat FMN niet aannemelijk heeft gemaakt dat het

regionale net lagere gebruiksafhankelijke kosten heeft. ACM acht het verder onzeker of
een regionale differentiatie van tarieven in het belang is van FMN en of een dergelijke
differentiatie proportioneel is gelet op de administratieve lasten voor ProRail en de grotere
onzekerheid over tariefontwikkelingen voor spoorwegondernemingen. Gelet op het
voorgaande is ACM van oordeel dat het ontbreken van een differentiatie van de
vergoeding naar hoofdrailnet en regionaal net voor 2015 en 2016 niet kan worden
aangemerkt als een overtreding van de wettelijke eisen of dat dit anderszins
discriminerend of benadelend is.
5.4.4
123.

Compensatie voor hogere kosten van het gebruik van het regionale net
FMN vraagt ACM een oordeel over de juistheid van FMN’s stelling dat de kosten van
vervoer door FMN op het regionale net hoger zijn dan op het hoofdrailnet en dat dit dient
te worden gecompenseerd door een lagere gebruiksvergoeding. Het gaat hier dus niet
om verschillen in de kosten van het spoor zelf (de kosten van ProRail), maar in
kostenverschillen bij de vervoerders voor vervoer over het spoor. FMN noemt als
voorbeelden (a) het ontbreken van elektrificatie, waardoor met duurdere dieseltreinen
moet worden gereden en (b) het feit dat regionale lijnen bestaan uit enkelspoor wat
betekent dat bij stremming al snel bussen dienen te worden ingezet. FMN verwijst in dit
verband naar artikel 62, vierde lid, Sw (mogelijkheid van kortingen) en het vijfde lid van
die bepaling (mogelijkheid van prestatieregelingen). Die bepalingen zouden ProRail
volgens FMN dwingen tot het verdisconteren van kostenverschillen in de tarieven.

124.

ProRail heeft voor dit onderwerp geen zienswijze kenbaar gemaakt.

38

ProRail, brief 4 februari 2015, randnummer 5.15.

39

FMN verzoek, randnummers 5.3., 4.14.5, 4.25.

39

27/34

meer onzekerheid geven in de ontwikkeling van de gebruiksvergoedingen. Dit lijkt ACM

Besluit
Openbaar
125.

ACM overweegt ten eerste dat het hier niet gaat om verschillen in de kosten van het
spoor zelf (de kosten van ProRail), maar in kostenverschillen bij
spoorwegondernemingen. ACM is van oordeel dat er geen wettelijke eisen zijn die
ProRail verplichten om dergelijke kostenverschillen voor spoorwegondernemingen te
compenseren in de gebruiksvergoeding.

126.

ACM constateert dat het door FMN genoemde artikel 62, lid 4, Sw een facultatieve
bepaling is: ProRail en spoorwegondernemingen mogen kortingen overeenkomen, maar
de wet biedt daartoe geen verplichting. ACM ziet geen relatie tussen een compensatie
in op het onderwerp prestatieregeling). Ook uit artikel 71, lid 1, Sw volgt naar het oordeel
van ACM geen verplichting voor ProRail om de door FMN gewenste compensatie in de
gebruiksvergoeding aan te brengen.

5.5

Overige

127.

In dit onderdeel gaat ACM in op de overige onderdelen van het verzoek van FMN.

5.5.1
128.

Mogelijkheid tot kostenefficiëntie niet gerespecteerd
FMN stelt dat de mogelijkheid tot grotere kostenefficiëntie dient te leiden tot een lagere
gebruiksvergoeding. Dit volgt naar de mening van FMN uit artikel 6, lid 2, van Richtlijn
2001/14/EG die het volgende bepaalt: “infrastructuurbeheerders moeten met
inachtneming van de veiligheid en van de handhaving en verbetering van de kwaliteit van
de infrastructuurdienst worden aangemoedigd om de kosten van de verschaffing van
infrastructuur alsmede de hoogte van toegangsrechten te verminderen.”

40

129.

ProRail heeft voor dit onderwerp geen zienswijze kenbaar gemaakt.

130.

ACM is van oordeel dat artikel 6, lid 2, van Richtlijn 2001/14/EG een instructie is voor
lidstaten om in de regulering van infrastructuurbeheerders prikkel voor efficiëntie in te
bouwen. Dit artikel kan naar het oordeel van ACM niet worden gelezen als een eis tot
efficiëntie. De bepaling gebiedt infrastructuurbeheerders immers niet om alleen efficiënte
kosten via de gebruiksvergoeding in rekening te brengen.

131.

Gelet op het voorgaande is ACM van oordeel dat ProRail wat betreft de mogelijkheid tot
kostenefficiëntie geen wettelijke eisen heeft overtreden.

40

FMN verzoek, randnummer 4.14.2 en brief ProRail 27 februari 2015 antwoord op de vragen 8 en 9.

28/34

voor hogere kosten en een prestatieregeling (in onderdeel 5.5.2 gaat ACM nog separaat

Besluit
Openbaar
5.5.2

Geen prestatieregeling
FMN mist een adequate en relevante prestatieregeling.

132.

41

Volgens FMN volgt uit artikel

62, lid 7, Sw en artikel 11 van Richtlijn 2001/14/EG een wettelijke eis voor een
prestatieregeling.
Artikel 11 van Richtlijn 2001/14/EG luidt als volgt:

133.

1. Heffingsregelingen voor infrastructuur dienen via een prestatieregeling
spoorwegondernemingen en de infrastructuurbeheerder ertoe aan te zetten om
verbeteren. Dit kan boetes inhouden voor handelingen die de exploitatie van het net
verstoren, compensatie voor ondernemingen die onder verstoringen te lijden hebben,
en premies ter beloning van prestaties die de ramingen overtreffen.
2. De grondbeginselen van de prestatieregeling gelden voor het gehele net.
134.

ProRail heeft voor dit onderwerp geen zienswijze kenbaar gemaakt.

135.

ACM merkt op dat artikel 11 van Richtlijn 2001/14/EG is geïmplementeerd in artikel 62,
lid 5, Sw dat is geformuleerd als een facultatieve bepaling: “Er kan een aftrek dan wel
bijtelling worden overeengekomen in verband met optredende verstoringen en met het
oog op verbetering van de prestaties van het spoorwegnet.”

136.

Gelet op de formulering van artikel 11 van Richtlijn 2001/14/EG is ACM van oordeel dat
de facultatieve bepaling te vrijblijvend is en dat ProRail dient te voldoen aan redelijke
verzoeken om een prestatieregeling. ACM wijst er daarbij op dat beide artikelen spreken
over enerzijds boetes, compensatie en aftrek (ten gunste van de vervoerder) maar
anderzijds ook premies en bijtellingen (ten gunste van ProRail). Een prestatieregeling zal
dus vanuit een realistische kwaliteitseis een redelijke balans moeten vinden tussen beide.
Als FMN en ProRail daar geen overeenstemming over kunnen bereiken, kunnen zij ACM
om een oordeel vragen. ACM kan uit de stukken echter niet opmaken dat FMN een
schriftelijk voorstel heeft gedaan voor een concrete prestatieregeling.

137.

Gelet op het voorgaande is ACM van oordeel dat ProRail ten aanzien van de
prestatieregeling geen wettelijke eisen heeft overtreden.

5.5.3
138.

Rekening houden met geluidsemissie
FMN ziet ruimte voor een lagere gebruiksvergoeding als compensatie voor milieueffecten in de vorm van een lagere geluidsemissie van het lichtere materieel van FMN.

41

FMN verzoek, randnummer 4.23 en brief FMN 27 februari antwoord op vraag 18 en 19.

42

FMN verzoek, randnummer 4.24.

42

29/34

verstoringen zo gering mogelijk te houden en de prestatie van het spoorwegnet te

Besluit
Openbaar
139.

FMN verwijst naar artikel 62, lid 3, Sw dat bepaalt dat er een verhoging kan worden
overeengekomen voor de kosten van milieu-effecten van het gebruik van
hoofdspoorweginfrastructuur die niet in de begrote kosten van de beheerder zijn
opgenomen. FMN stelt dat er weliswaar sprake is van een kan-bepaling, waardoor er
geen wettelijke plicht is om milieu-effecten te verdisconteren, maar dat daar wel alle
aanleiding toe is. FMN meent dat zij door ProRail wordt benadeeld door het feit dat zijn
lagere geluidsemissie niet doorwerkt in een lagere gebruiksvergoeding.

140.

43

Volgens ProRail is het een misverstand dat lagere geluidsemissie een bijzondere
die rechtstreeks uit de exploitatie van de treindienst voortvloeien.

44

Daarnaast heeft

ProRail tijdens de hoorzitting aangegeven dat er al een door het Ministerie ingestelde
subsidieregeling is voor treinen die minder geluid produceren.

45

Dit is echter een subsidie

die alleen geldt voor treinen die voorheen veel geluid produceerden en zijn omgebouwd
waardoor zij nu minder geluid produceren. De regeling geldt niet voor treinen die
voorheen ook al minder geluid produceerden, waardoor de treinen van FMN niet aan de
voorwaarden van deze regeling voldoen.
141.

ACM onderschrijft dat de wet ruimte laat om milieu-effecten als lagere en hogere
geluidsemissie te verdisconteren in respectievelijk lagere en hogere
gebruiksvergoedingen. Naar het oordeel van ACM behoort dit dus ook tot de
onderhandelbaarheid. Dat – zoals ProRail stelt – dit geen effect heeft op kosten maakt
dat niet anders. Er is – zoals FMN ook zelf stelt – echter geen wettelijk plicht voor ProRail
voor dergelijke maatregelen.

142.

Gelet op het voorgaande is ACM van oordeel dat ProRail ten aanzien van het ontbreken
van compensatie voor een lagere geluidsemissie geen wettelijke eisen heeft overtreden.

6

Bindende aanwijzing

143.

Gezien de hiervoor vastgestelde overtredingen van artikel 71, eerste lid, van de
Spoorwegwet, legt de Autoriteit Consument en Markt, op grond van artikel 71, derde lid,
van de Spoorwegwet jo. artikel 12j van de Instellingswet Autoriteit Consument en Markt,
de volgende bindende aanwijzing op aan ProRail.

144.

ProRail dient, binnen tien weken na bekendmaking van dit besluit, de toerekening van
energiekosten aan de dienstcategorie ‘transfer’ ongedaan te maken voor wat betreft de
tarieven voor het dienstregelingsjaar 2016, door:

43

FMN brief van 27 februari 2015, antwoord op de vragen 21 en 22.

44

ProRail, brief 4 februari 2015, randnummer 4.26.

45

ProRail, Netverklaring 2016, bijlage 25.

30/34

behandeling verdient omdat een lagere geluidsemissie zich niet vertaalt in lagere kosten

Besluit
Openbaar
a. de energiekosten van stations uit de integrale kostenbasis te verwijderen;
b. de variabiliteit van de kosten, die toerekenbaar zijn aan de tarieven voor de
dienstcategorie ‘transfer’, opnieuw vast te stellen, zonder de energiekosten daarin te
betrekken;
c. aan de hand van de aldus opnieuw vastgestelde variabiliteit, de tarieven voor de
dienstcategorie ‘transfer’ opnieuw te bepalen;
d. de aldus bepaalde tarieven voor de dienstcategorie ‘transfer’ op te nemen in de
Netverklaring voor het dienstregelingsjaar 2016, door middel van het uitbrengen van een
aanvulling daarop.
ProRail dient, binnen twaalf weken na bekendmaking van dit besluit, de indeling van
gewichtsklassen van de dienstcategorie ‘treinpad’ voor het dienstregelingsjaar 2016
fijnmaziger te maken, in samenspraak met alle betrokken gerechtigden en met
inachtname van het volgende:
a. ProRail dient minimaal één tariefklasse vast te stellen binnen de dienstcategorie
‘treinpad’ met een plafond lager dan 160 ton;
b. ProRail dient daarbij rekening te houden met en recht te doen aan het gemiddelde
gewicht van het treinmaterieel dat de leden van FMN in de regel gebruiken;
c. ProRail dient de aldus gewijzigde tarieven op te nemen in de Netverklaring voor het
dienstregelingsjaar 2016, door middel van het uitbrengen van een aanvulling daarop;
d. ProRail dient onverwijld melding te doen aan ACM van de aldus aangepaste tarieven.
146.

ProRail dient, binnen tien weken na bekendmaking van dit besluit:
a. de tarieven voor het dienstregelingsjaar 2016 voor de dienstcategorie ‘treinpad’
zodanig te wijzigen dat de procentuele stijging van de kilometertarieven voor alle
gewichtsklassen identiek is;
b. de aldus gewijzigde tarieven op te nemen in de Netverklaring voor het
dienstregelingsjaar 2016, door middel van het uitbrengen van een aanvulling daarop;
c. onverwijld melding te doen aan ACM van de aldus aangepaste tarieven.

31/34

145.

Besluit
Openbaar
7

147.

Dictum

De Autoriteit Consument en Markt oordeelt op grond van artikel 71, derde lid, van de
Spoorwegwet dat:
I)

FMN ontvankelijk is in haar aanvraag;

II)

ProRail in de Netverklaring voor het dienstregelingsjaar 2015 en 2016 tarieven heeft
gemotiveerde variabiliteit van de onderhoudskosten van spoor en wissels en een
onvoldoende duidelijk gemotiveerde variabiliteit van de vervangingsinvesteringen;

III)

de aanvraag van FMN gegrond is, in zoverre dat ProRail artikel 71, eerste lid, van
de Spoorwegwet heeft overtreden door in de Netverklaring voor het
dienstregelingsjaar 2016:
(a) energiekosten toe te rekenen aan de tarieven voor de dienstcategorie ‘transfer’,
hetgeen niet voldoet aan de wettelijke eis dat de gebruiksvergoeding alleen de
kosten bevat die rechtstreeks uit de exploitatie van de treindienst voortvloeien;
(b) tarieven op te nemen voor treinpaden die de leden van FMN (onrechtstreeks)
discrimineren, doordat het tarief voor treinen tot 160 ton onvoldoende rekening
houdt met de gewichtskenmerken van het treinmaterieel dat de leden van FMN in
de regel gebruiken, en;
(c) tarieven in de dienstcategorie ‘treinpad’ op te nemen die niet voldoen aan de
wettelijke eis dat de gebruiksvergoeding alleen de kosten bevat die rechtstreeks uit
de exploitatie van de treindienst voortvloeien, doordat de kosten niet evenredig aan
de zes tariefklassen zijn toegerekend;

IV)
148.

de aanvraag van FMN voor het overige ongegrond is.

Gezien de overtredingen van artikel 71, eerste lid, van de Spoorwegwet, legt de Autoriteit
Consument en Markt, op grond van artikel 71, derde lid, van de Spoorwegwet jo. artikel
12j van de Instellingswet Autoriteit Consument en Markt, de volgende bindende
aanwijzingen op aan ProRail:
V)

ProRail dient, binnen tien weken na bekendmaking van dit besluit, de toerekening
van energiekosten aan de dienstcategorie ‘transfer’ ongedaan te maken voor wat
betreft de tarieven voor het dienstregelingsjaar 2016, door:
a. de energiekosten van stations uit de integrale kostenbasis te verwijderen;
b. de variabiliteit van de kosten, die toerekenbaar zijn aan de tarieven voor de
dienstcategorie ‘transfer’, opnieuw vast te stellen, zonder de energiekosten daarin
te betrekken;
c. aan de hand van de aldus opnieuw vastgestelde variabiliteit, de tarieven voor de

32/34

opgenomen die tot stand zijn gekomen op basis van een onvoldoende duidelijk

Besluit
Openbaar
dienstcategorie ‘transfer’ opnieuw te bepalen;
d. de aldus bepaalde tarieven voor de dienstcategorie ‘transfer’ op te nemen in de
Netverklaring voor het dienstregelingsjaar 2016, door middel van het uitbrengen van
een aanvulling daarop;
VI)

ProRail dient, binnen twaalf weken na bekendmaking van dit besluit, de indeling van
gewichtsklassen van de dienstcategorie ‘treinpad’ voor het dienstregelingsjaar 2016
fijnmaziger te maken, in samenspraak met alle betrokken gerechtigden en met
inachtname van het volgende:
‘treinpad’ met een plafond lager dan 160 ton;
b. ProRail dient daarbij rekening te houden met en recht te doen aan het
gemiddelde gewicht van het treinmaterieel dat de leden van FMN in de regel
gebruiken;
c. ProRail dient de aldus gewijzigde tarieven op te nemen in de Netverklaring voor
het dienstregelingsjaar 2016, door middel van het uitbrengen van een aanvulling
daarop;
d. ProRail dient melding te doen aan ACM van de aldus aangepaste tarieven;

VII) ProRail dient, binnen tien weken na bekendmaking van dit besluit:
a. de tarieven voor het dienstregelingsjaar 2016 voor de dienstcategorie ‘treinpad’
zodanig te wijzigen dat de procentuele stijging van de kilometertarieven voor alle
gewichtsklassen identiek is;
b. de aldus gewijzigde tarieven op te nemen in de Netverklaring voor het
dienstregelingsjaar 2016, door middel van het uitbrengen van een aanvulling
daarop;
c. melding te doen aan ACM van de aldus aangepaste tarieven.

33/34

a. ProRail dient minimaal één tariefklasse vast te stellen binnen de dienstcategorie

Besluit
Openbaar
149.

Gezien de onvoldoende duidelijk gemotiveerde variabiliteit van de onderhoudskosten van
spoor en wissels en onvoldoende duidelijk gemotiveerde variabiliteit van de
vervangingsinvesteringen, dient ProRail binnen tien weken na bekendmaking van dit
besluit:
a. een voldoende duidelijke en deugdelijke motivering van de variabiliteit van de
onderhoudskosten van spoor en wissels vast te stellen, die voldoet aan de wettelijke
eisen;
b. een voldoende duidelijke en deugdelijke motivering van de variabiliteit van de
vervangingsinvesteringen vast te stellen, die voldoet aan de wettelijke eisen;
voorbeeldberekening van de tarieven die op basis van die variabiliteiten tot stand komen
voor dienstregelingsjaar 2015 en 2016, aan ACM ter beoordeling voor te leggen.

Autoriteit Consument en Markt
namens deze,

w.g.
drs. M.A. te Velthuis
Teammanager Telecom, Vervoer en Post

Beroepsmogelijkheid
Belanghebbenden die zich met dit besluit niet kunnen verenigen, kunnen binnen zes weken na de dag waarop dit
besluit is bekendgemaakt beroep instellen bij het College van Beroep voor het bedrijfsleven te Den Haag.
Het postadres is: College van Beroep voor het bedrijfsleven, Postbus 20021, 2500 EA ’s-Gravenhage.
Het beroepschrift moet zijn ondertekend en moet ten minste de naam en het adres van de indiener, de dagtekening en
een omschrijving van het besluit waartegen het beroep is gericht bevatten. Voorts moet het beroepschrift de gronden
van het beroep bevatten en dient een afschrift van het bestreden besluit te worden meegezonden.
Voor het instellen van beroep is griffierecht verschuldigd. Informatie hierover kan worden ingewonnen bij de griffie van
het College, telefonisch bereikbaar op (070) 381 39 10 of (070) 381 39 30.

34/34

c. beide opnieuw vastgestelde variabiliteiten, de onderbouwing daarvan en een