Eindrapport voor ministerie van Infrastructuur en Waterstaat

Evaluatie sturing
beheerconcessie ProRail

Datum
januari

Opdrachtgever
Ministerie van Infrastructuur en Waterstaat

Contact
Robert-Jaap Voorn

Referentie
GI !/Eindrapport

Inhoud
Inleiding
.
.
.
.'

Achtergrond ........................................................................................................................ '
Doelstelling ......................................................................................................................... '
Aanpak................................................................................................................................. '
Leeswijzer ............................................................................................................................ .

Beheerconcessie ProRail
.
.
.
.'

Doelstellingen ..................................................................................................................... /
Sturingsarrangement.......................................................................................................... /
Beheerplancyclus................................................................................................................
Financiering ........................................................................................................................

Bevindingen evaluatie
.
.
.
.'
..

Bijdrage beheerconcessie aan beleidsdoelstellingen .....................................................
Werking sturingsinstrumenten ..........................................................................................
Werking beheerplancyclus ............................................................................................... '
Werking samenwerkingsbepalingen ................................................................................ '
Verhouding met financiële sturing ................................................................................... /

Conclusies

GI !

!

"

3

1 Inleiding

.

Achtergrond
In samenspraak met ProRail heeft het ministerie van Infrastructuur en Waterstaat (in het
vervolg aangeduid als het ministerie) besloten om een evaluatie uit te laten voeren van de
sturing op basis van de Beheerconcessie
.–
.. Deze evaluatie maakt onderdeel uit van
de bredere midterm review (MTR) op de uitvoering van deze concessie door ProRail die voor
dit jaar gepland staat. Gezien de geplande omvorming van ProRail tot een zelfstandig
bestuursorgaan (zbo) is besloten om dit onderdeel van de MTR in de tijd naar voren te halen.
Hierdoor is het voor het ministerie mogelijk om de uitkomsten mee te nemen in de nadere
uitwerking van de toekomstige sturingsrelatie met ProRail.

.

Doelstelling
De evaluatie heeft tot doel om de ervaringen met de opzet, het bestaan en de werking van de
sturing op basis van de beheerconcessie inzichtelijk te maken. Het betreft hier de ervaringen
van het ministerie en ProRail, als ook die van stakeholders, waarbij het gaat om reizigers- en
goederenvervoerders, decentrale overheden en consumentenorganisaties.
Andersson Elffers Felix (AEF) en Movares zijn gevraagd om de evaluatie te begeleiden door
meerdere evaluatiebijeenkomsten te faciliteren. De voorliggende rapportage bevat een
overzicht van de uitkomsten hiervan. De rapportage maakt onderdeel uit van de totale MTR
op de beheerconcessie, waarvan de resultaten aan de Tweede Kamer worden gestuurd.

.

Aanpak
De evaluatie is uitgevoerd in vier stappen (zie onderstaande figuur):
- In de eerste stap hebben we op basis van deskresearch en oriënterende gesprekken een
startnotitie voor de evaluatie opgesteld. Deze notitie bestond uit een beschrijving van de
achtergrond en inhoud van de beheerconcessie, en een overzicht van de onderwerpen die
in de evaluatie aan bod dienen te komen. De notitie is ter voorbereiding toegestuurd aan
alle deelnemers aan de evaluatiebijeenkomsten.
- In de tweede stap hebben we de evaluatiebijeenkomsten voorbereid, begeleid en
uitgewerkt. In totaal hebben circa 30 personen aan de bijeenkomsten deelgenomen. Het
gaat hierbij om vertegenwoordigers van het ministerie, ProRail, reizigersvervoerders,
goederenvervoerders, decentrale overheden en consumentenorganisaties. We hebben
per bijeenkomst een verslag opgesteld, dat alle deelnemers ter accordering is voorgelegd.

GI !

4

- In de derde stap hebben we op basis van de uitkomsten van de evaluatiebijeenkomsten
een synthese van de bevindingen gemaakt. Deze hebben we ter bespreking voorgelegd
aan het ministerie en ProRail.
- In de vierde stap hebben we op basis van de synthese de voorliggende rapportage
opgesteld. Deze rapportage hebben we in conceptvorm eveneens met beide organisaties
besproken.
1

2
Opstellen van
startnotitie o.b.v.
documentenstudie en
verkennende
gesprekken

3
Organiseren van
evaluatiebijeenkomsten

4
Maken van
synthese van
bevindingen

Opstellen van
rapportage

De bevindingen van de evaluatie volgen één op één de uitkomsten van de bijeenkomsten die
gehouden zijn. Dit betekent dat AEF en Movares hier geen eigen interpretatie en duiding aan
gegeven hebben.

.

Leeswijzer
We starten deze rapportage in hoofdstuk twee met een beknopte schets van de achtergrond
en de inhoud van de beheerconcessie van ProRail. Daarna gaan we in hoofdstuk drie in op de
uitkomsten van de evaluatiebijeenkomsten met het ministerie, ProRail en stakeholders. In
hoofdstuk vier presenteren we de conclusies die op basis hiervan getrokken zijn.

GI !

5

2 Beheerconcessie ProRail

.

Doelstellingen
De beheerconcessie is voor het ministerie van Infrastructuur en Waterstaat een instrument
om de beleidsdoelen vanuit zijn rol van concessieverlener te realiseren. Deze doelen en de
hieruit volgende opgaven zijn vastgelegd in de Lange Termijn Spooragenda (LTSa). In februari
presenteerde het Rijk met het eerste deel van de LTSa zijn visie op het spoorvervoer en
bijbehorende ambities en doelen tot
!. In het tweede deel van de LTSa, dat in maart
'
verscheen, zijn de belangrijkste toekomstige opgaven en gemaakte keuzes uiteengezet. In
een uitvoeringsagenda zijn alle acties en afspraken opgenomen die door het Rijk, decentrale
overheden en sector dienen te worden uitgevoerd. Hiermee schetst het Rijk de noodzakelijke
randvoorwaarden en de aanpak om de prestaties van het spoor te verbeteren.
Voor wat betreft het personenvervoer is de LTSa erop gericht om de kwaliteit van het spoor te
verbeteren voor de reiziger. Hierbij staat de reis van ‘deur tot deur’ centraal. De verbetering
moet samengaan met de randvoorwaarde dat het spoor betrouwbaar en veilig is, zowel in
spits- als daluren, van winter tot herfst en overal in Nederland.
Voor het goederenvervoer is de LTSa erop gericht om de achterlandverbindingen voor
verladers te versterken. Om het economisch belang van het goederenvervoer per spoor te
blijven borgen en de toekomstige groei van dit vervoer op te vangen, is een flexibele en
betrouwbare inrichting van het spoor nodig met een focus op de belangrijkste internationale
goederenvervoercorridors, een betere benutting van de treinpaden en een maximaal gebruik
van de Betuweroute.

.

Sturingsarrangement
Voor de realisatie van de doelstellingen van de LTSa is een sturingsarrangement ontwikkeld
dat gericht is op een intensieve aansturing van ProRail en op een adequate en constructieve
samenwerking met verschillende partijen in de spoorsector.
Door middel van de beheerconcessie stuurt het ministerie als concessieverlener op de
prestatiegebieden van ProRail. Dit gebeurt via een set concrete prestatie-indicatoren en
daarnaast programma’s en maatregelen. Om flexibiliteit te bieden en zekerheid te behouden,
kunnen de prestatie-indicatoren op vooraf afgesproken momenten worden herzien. Ook
kunnen lopende programma’s worden beëindigd en nieuwe programma’s worden gestart.
Hierbij stuurt het Rijk op voortdurende verbetering, zonder het stuur over te nemen.
Als basis van het sturingsarrangement is een aantal uitgangspunten geformuleerd:
- een stevige regierol van de concessieverlener

GI !

6

- het gelijk richten en sturen van ProRail en de vervoerder op het hoofdrailnet
- het stimuleren van en verplichten tot samenwerking en overleg.
We werken deze uitgangspunten hieronder nader uit.
Regierol van concessieverlener
Om verbetering van de prestaties van het beheer te realiseren, is regie als ook flexibiliteit
nodig. De beleidsprioriteitenbrief van het ministerie is een belangrijk instrument om hierin te
voorzien. Hiermee kan afhankelijk van de omstandigheden nader invulling worden gegeven
aan richting en invulling van de sturing. Om de flexibiliteit te borgen, bestaat de mogelijkheid
om de ambities zoals geformuleerd in de LTSa aan te passen. Hiertoe wordt in het beheer
gewerkt met een beheerplancyclus. Via de jaarlijkse cyclus van de beleidsprioriteitenbrief en
het beheerplan kan de opgave zoals die in de beheerconcessie is vastgelegd, nader worden
geconcretiseerd. Aanvullend is het mogelijk om op basis van tussentijdse audits, evaluaties en
benchmarks, en ook een integrale midterm review wijzigingen in de concessie zelf door te
voeren1.
Gelijk richten en sturen van ProRail en vervoerder op hoofdrailnet
Gezien de grote samenhang tussen het beheer en het gebruik van infrastructuur, is het
noodzakelijk om ProRail en de spoorvervoerder op het hoofdrailnet waar mogelijk op
dezelfde doelen te richten. Het ministerie doet dit door in de concessies voor het beheer en
het vervoer gelijkluidende prestatiegebieden te definiëren en door het formuleren van
gezamenlijke indicatoren en programma’s. Dit geeft ProRail en de vervoerder een impuls om
gezamenlijk op te trekken.
Stimuleren van en verplichten tot samenwerking en overleg
Om de kwaliteit van het spoorproduct te optimaliseren en vanwege de samenhang tussen de
kwaliteit van de infrastructuur en het vervoer, zijn in de beheerconcessie voor ProRail diverse
samenwerkingsbepalingen opgenomen. Deze bepalingen betreffen de samenwerking met
alle personenvervoerders, de goederensector, de consumentenorganisaties, de decentrale
overheden en de havenbedrijven. Daarnaast is ProRail verplicht om deel te nemen aan de
landsdelige en landelijke OV & Spoortafels, en aan de goederentafel.
Vanuit deze drie uitgangspunten richt de sturing zich op:
- transparantie
- prestaties
- programma’s en maatregelen
- sanctionering.
Onderstaand zijn deze elementen nader beschreven.
Transparantie
De basis van de sturing is transparantie over de geleverde prestaties. ProRail is gehouden om
op diverse onderdelen de voor de concessieverlener relevante informatie over haar presteren
te verschaffen aan de concessieverlener. Daarnaast maakt ProRail aan de concessieverlener,
de decentrale overheden, de reizigers en andere bij het spoor betrokken partijen informatie-

1

In een Europese Verordening zijn bepalingen opgenomen voor de implementatie van de
Europese spoorgoederencorridors. Omdat deze bepalingen een rechtstreekse werking
hebben in Nederland en voor ProRail verplichtingen met zich meebrengen, zijn deze niet
opgenomen in de beheerconcessie.

GI !

7

en prestatie-indicatoren gemakkelijk toegankelijk via een online dashboard, voor zover
mogelijk gelet op wettelijke kaders en bedrijfsvertrouwelijkheid.
Prestaties
Gericht op de transparantie over de geleverde prestaties bevat de concessie een gerichte set
prestatie- en informatie-indicatoren, die ervoor zorgen dat de prestaties van ProRail zijn
gericht op het realiseren van de doelen van de Lange Termijn Spooragenda. Daarbij wordt een
onderscheid gemaakt naar sturing gericht op het garanderen van een basisprestatieniveau
(via bodemwaarden) en sturing gericht op het verbeteren van het prestatieniveau (via
streefwaarden). De indicatoren kunnen via de beleidsprioriteitenbrief en via de jaarlijkse
beheerplancyclus worden herzien om aan te sluiten bij actuele ontwikkelingen. Bij de
prestatiesturing hoort beoordeling van de afgesproken waarden. In het geval deze niet
gehaald worden, kan een sanctie volgen.
Omdat voor de verschillende bij het spoor betrokken partijen een gemiddeld goede prestatie
niet voldoet, wordt sturing op landelijk gemiddelde prestaties uitgebreid met sturing door
middel van een aantal specifieke prestatie-indicatoren. Met deze specifieke indicatoren kan
de concessieverlener sturen op afwijkingen van de gemiddelden (negatieve uitschieters).
Programma’s en maatregelen
De concessieverlener stelt met de sturing de realisatie van de doelen van de LTSa centraal. De
concessie richt zich primair op de door ProRail te leveren prestaties. De concessie bevat een
set van (verbeter)programma’s en maatregelen die zijn gericht op prestatieverbetering, en de
realisatie van de doelen van de LTSa. Door middel van programmasturing kan expliciet
gestuurd worden op het oplossen van concrete problemen in het spoorsysteem. De
programma’s en maatregelen zijn onderdeel van de jaarlijkse cyclus, waardoor jaarlijks in het
beheerplan concreet wordt gemaakt aan welke stappen en resultaten ProRail zich verbindt.
Voor een aantal programma’s is een intensieve samenwerking met andere partijen
noodzakelijk. In het jaarlijkse beheerplan geeft ProRail aan op welke wijze invulling is gegeven
aan deze samenwerking en aan de bijbehorende verantwoordelijkheidsverdeling. Zolang de
prestaties van ProRail niet achterblijven, richt de sturing van de concessieverlener zich niet op
de manier waarop ProRail deze prestaties bereikt, met uitzondering van de bovengenoemde
programma’s en maatregelen. Indien de prestaties van ProRail achterblijven of indien er een
acute noodzaak is, kan de concessieverlener bepalen dat ProRail, binnen redelijke (financiële)
kaders, een aanvullend verbeterprogramma moet uitvoeren. Hiervoor stelt ProRail een plan
van aanpak op en legt dat aan de concessieverlener voor ter goedkeuring.
Sanctionering
Op het niet halen van een in het beheerplan jaarlijks vastgestelde bodemwaarde volgt een
direct opeisbare geldsom, met mogelijk een hersteltermijn. De jaarlijkse maximale geldsom
van deze direct opeisbare geldsom is € ,K. miljoen. De in te vorderen geldsom wordt bij het
herhaaldelijk niet halen van een bodemwaarde verhoogd. Daarnaast wordt de geldsom door
de concessieverlener directer ingezet ten behoeve van de reiziger, in lijn met de doelen van de
LTSa. De concessieverlener zal daarover met de consumentenorganisaties het gesprek
voeren. Daarnaast geldt voor de uitvoering van de overige verplichtingen het algemeen
toepasbare instrument van de last onder bestuursdwang dan wel de last onder dwangsom.
De hoogte hiervan wordt niet nader ingevuld, zodat de concessieverlener per situatie kan
bepalen wat een juiste prikkel tot herstel geeft.

GI !

8

.

Beheerplancyclus
De jaarlijkse beheerplancyclus voor het spoor start met een beleidsprioriteitenbrief van de
concessieverlener, waarin nadere prioriteiten en aandachtspunten worden beschreven.
ProRail verwerkt deze in een beheerplan. Hierin verbindt ProRail zich aan de jaarlijks te
realiseren resultaten om de kwaliteit van het spoorvervoer te verbeteren. Naast de concrete
prestaties gaat het hier ook om de programma’s en maatregelen die moeten bijdragen aan
prestatieverbetering. Bij het opstellen van het beheerplan consulteert ProRail diverse bij het
spoor betrokken partijen.
ProRail legt een ontwerpbeheerplan voor aan de concessieverlener. De concessieverlener kan
hierbij een aanwijzing geven. Deze aanwijzing neemt ProRail mee in het opstellen van het
definitieve beheerplan. Dit beheerplan wordt tegelijk met een subsidieaanvraag bij de
concessieverlener ingediend. Deze moet instemmen met het beheerplan en kan aan deze
instemming voorwaarden verbinden.
Met een halfjaarlijkse en jaarlijkse rapportage legt ProRail aan de concessieverlener achteraf
verantwoording af over de voortgang van prestaties.
Het concessiebeheer is geregeld middels een beheerprotocol dat concessieverlener en
ProRail gezamenlijk opstellen.
De beheerplancyclus wordt na één jaar geëvalueerd.

.

Financiering
Het beheer van de hoofdspoorweginfrastructuur wordt uit drie bronnen gefinancierd:
- gebruiksvergoeding
- subsidies
- bijdragen van derden.
De gebruiksvergoeding wordt gereguleerd op grond van de Spoorwegwet. De subsidiëring van
de uitvoering van de concessietaken vindt primair plaats op grond van paragraaf ' van het
Besluit infrastructuurfonds. De ontvangen gebruiksvergoeding wordt jaarlijks in mindering
gebracht op deze subsidie.
Aanvullend kan ProRail op grond van paragraaf van het Besluit infrastructuurfonds
subsidies aanvragen voor de uitbreiding van de hoofdspoorweginfrastructuur. Aangezien het
beheerplan als onderbouwing dient voor de subsidie op grond van paragraaf ' van het Besluit
Infrastructuurfonds, wordt met de rapportage over de stand van zaken van de uitvoering van
het beheerplan ook gerapporteerd over het gebruik van de subsidie. Over de besteding van de
op grond van paragraaf verkregen subsidies zal ProRail overeenkomstig de in de
subsidiebeschikking opgenomen informatieverplichtingen dienen te rapporteren. Via het
beheerplan en bijbehorende rapportages die volgen uit deze concessie, wordt geborgd dat
een samenhangend beeld ontstaat van de uitvoering van de concessieactiviteiten.
Tot slot kan ProRail inkomsten verwerven uit activiteiten die de organisatie uitvoert voor
derden, zoals gemeente, provincies en vervoerders

GI !

9

3 Bevindingen evaluatie

.

Bijdrage beheerconcessie aan beleidsdoelstellingen
Bijdrage van beheerconcessie aan beleidsdoelstellingen
Het beeld uit de evaluatie is dat ProRail de afgelopen jaren haar prestaties op de
hoofdspoorweginfrastructuur aanzienlijk heeft verbeterd. Als onderdeel van de brede sturing
in de landelijke spoorsector heeft de beheerconcessie hier een belangrijke bijdrage aan
geleverd. Door de inzet van dit brede sturingsarrangement is ook een bijdrage geleverd aan
het verbeteren van de werkrelaties tussen ProRail en andere partijen in de spoorsector. De
geïsoleerde bijdrage van de beheerconcessie aan de bereikte resultaten is lastig te bepalen.
Deze bijdrage is niet los te zien van de overige onderdelen van de sturingsrelaties binnen de
spoorsector.
De stakeholders onderschrijven in grote lijnen een positieve werking van de beheerconcessie,
maar vinden wel dat de beheerconcessie aan ProRail niet de juiste prikkels biedt voor het
beheer van de infrastructuur die buiten het hoofdrailnet valt. De goederenvervoerders zijn
ontevreden over de prestaties van ProRail. Deze ontevredenheid gaat verder dan alleen de
beheerconcessie en betreft de algehele inspanningen van zowel ProRail als het ministerie
gericht op het goederenvervoer per spoor.
Beleidsrijke invulling van beheerconcessie
Het ministerie heeft bij het opstellen van de beheerconcessie gekozen voor een beleidsrijke
invulling. Dit houdt in dat de beleidsdoelstellingen uit de LTSa hierin expliciet beschreven
worden en dat met concessie actief gestuurd wordt op het bereiken van deze doelstellingen.
ProRail onderschrijft de beleidsdoelstellingen van de LTSa en vindt het logisch dat het
ministerie stuurt op de realisatie hiervan. Tegelijk vindt ProRail het juridisch niet passend om
de beleidsdoelstellingen in de beheerconcessie op te nemen.
ProRail geeft aan dat de beleidsrijke invulling van de concessie beperkingen oplegt aan de
mogelijkheid om tussentijds bij te sturen. Het is niet goed mogelijk om beleidswijzigingen
gedurende de looptijd van de concessie in de sturing te verwerken. Het ministerie acht het,
onder meer met de jaarlijkse beleidsprioriteitenbrief, wel degelijk mogelijk wijzigingen in de
sturing mee te nemen, al zijn de bandbreedtes hiervoor wel beperkt.
Wijze van sturing op basis van beheerconcessie
De beheerconcessie bevat zowel inspannings- als resultaatsverplichtingen. ProRail geeft aan
met beide uit de voeten te kunnen. Bij de inspanningsverplichtingen bestaat wel de behoefte
om voldoende flexibiliteit te hebben om te kunnen bijsturen als de omstandigheden daar om
vragen en eerder gemaakte afspraken aan te passen, bijvoorbeeld door aanpassingen te doen
(na overleg) in een gezamenlijk overeengekomen programma-aanpak. Dit betekent dat er,

GI !

10

anders dan voor de resultaatsverplichtingen, niet per definitie een sanctie staat op het niet
nakomen van de formeel gemaakte afspraken.
Gerelateerd aan het bovenstaande bevat de beheerconcessie bepalingen die zich richten op
sturing op zowel middelen / formatie (input), activiteiten / processen (throughput) als
prestaties / producten (output). ProRail en het ministerie zijn het erover eens dat de sturing
zoveel mogelijk gericht zou moeten zijn op de levering van prestaties / producten. Dit biedt
ProRail de meeste ruimte om de benodigde activiteiten naar het eigen professionele inzicht
uit te voeren. In specifieke gevallen kan het ministerie sturen op middelen/ formatie dan wel
activiteiten / processen. Dit is een terugvaloptie voor het geval de sturing op prestaties /
producten niet volstaat of niet mogelijk is.

.

Werking sturingsinstrumenten

. .

Werking transparantie
Werking dashboard
De transparantie van ProRail over de prestaties is door implementatie van de afspraken uit de
beheerconcessie verbeterd. Dit is vooral het gevolg van de introductie van een dashboard.
Door het werken met dit dashboard is ProRail de bron van informatie over de prestaties op
het spoor, hetgeen helpt in de positionering van de organisatie. De transparantie via het
dashboard helpt het ministerie om zijn rol als concessieverlener en tegelijk ook als
systeemverantwoordelijke beter in te vullen, onder meer doordat belanghebbenden beter
inzicht krijgen in de prestaties van ProRail. In het geval er in de toekomst te veel prestatieindicatoren aan het dashboard worden toegevoegd, ziet ProRail het risico dat de kans op
‘zijsturing’ toeneemt.
Werking klachtenloket
In lijn met de bepalingen van de beheerconcessie werkt ProRail momenteel met een
klachtenloket. Feitelijk is sprake van meerdere klachtenloketten (een per doelgroep). Ook
deze zijn erop gericht de transparantie te verbeteren. In de ogen van het ministerie en ProRail
functioneren ze naar behoren. Er zijn geen signalen van stakeholders die in tegengestelde
richting wijzen.
Definitie transparantie
In de ogen van ProRail is in de beheerconcessie niet concreet genoeg beschreven wat de
transparantie van ProRail – anders dan het dashboard - precies zou moeten inhouden. Dit
maakt dat onduidelijk is, welke informatie met wie gedeeld zou moeten worden en – omdat
dit een inspanningsverplichting betreft - in welke situatie de transparantie voldoende is.
Informatie over ‘werken voor derden’
Een aandachtspunt in de transparantie is de projectmanagementinformatie die ProRail deelt
met decentrale overheden gerelateerd aan het ‘werken voor derden’. In het vervolg van de
rapportage komt dit punt nader aan bod.

. .

Werking prestatie-indicatoren
Sturing aan de hand van prestatie-indicatoren
De sturing op basis van prestatie-indicatoren is effectief. Deze sturing helpt om de aandacht
in de sturingsrelatie tussen ProRail en het ministerie te vestigen op de onderwerpen die

GI !

11

belangrijk zijn. Dit geldt voor zowel de eigen prestatie-indicatoren van ProRail (die deels
dezelfde zijn als die voor de vervoerders) als de gezamenlijke prestatie-indicatoren met NS.
Deze laatste ‘dwingen’ ProRail tot samenwerking en maken de organisatie hiervan afhankelijk
voor het halen van de prestatienormen.
ProRail en ook andere stakeholders zijn van mening dat het voor langere tijd vastleggen van
de prestatie-indicatoren (inclusief prestatienormen) in de beheerconcessie ertoe leidt dat de
mogelijkheden om tussentijds aanpassingen door te voeren, te beperkt zijn. Zij pleiten voor
een systematiek die meer ruimte biedt om aanpassingen te doen gedurende de looptijd van
de beheerconcessie.
Een aanvullend punt van aandacht is het frame dat de sturing aan de hand van prestatieindicatoren oproept. Dit frame is dat prestaties altijd beter moeten. De vraag is of dit een
realistische verwachting is. Soms volstaat het bestendigen van een bestaande situatie om de
prestaties op een ander prestatie-indicator of binnen een ander prestatiegebied te
verbeteren. Prestaties kunnen namelijk een bepaalde afhankelijkheid van elkaar hebben. Ook
is het denkbaar dat de prestaties op delen van de infrastructuur tijdelijk afnemen om
daarmee ruimte te bieden aan activiteiten die de lange termijn aantrekkelijkheid van het
spoor vergroten.
Samenstelling van set van prestatie-indicatoren
In de huidige set van prestatie-indicatoren ligt de nadruk naar het oordeel van het ministerie
en ProRail sterk op het onderwerp betrouwbaarheid. Dit is gezien de situatie die bestond ten
tijde van het opstellen van de beheerconcessie logisch. Er zijn nu bijvoorbeeld geen prestatieindicatoren die gericht zijn op de capaciteit van het spoorvervoer. Verder zou de aandacht
meer uit kunnen gaan naar onderwerpen als duurzaamheid, geluid en externe veiligheid. Er is
behoefte aan een gebalanceerde set van prestatie-indicatoren, die een goede reflectie zijn
van de prestatiegebieden.
Aanvullend kan de potentie van het werken met prestatie-indicatoren waarbij ketenpartners
van elkaar afhankelijk zijn om prestaties te verbeteren, beter worden benut. Zo wordt de
zitplaatskans van NS bijvoorbeeld beïnvloed door de prestaties van ProRail. Een prestatieindicator die hierop ziet, geeft prikkels om de samenwerking tussen NS en ProRail verder te
intensiveren. Voor ProRail is een belangrijke voorwaarde bij ketengerichte prestatieindicatoren, dat beide partijen sturen op een gezamenlijke indicator.
In bredere zin is de behoefte om de complete set aan prestatie-indicatoren in relatie tot de
prestatiegebieden van de beheerconcessie te evalueren op basis van de ervaringen in de
afgelopen jaren en de actuele situatie in de spoorsector.
Focus op hoofdrailnet
De reizigersvervoerders niet zijnde NS en decentrale overheden zijn van mening dat het
werken met gelijkgerichte prestatie-indicatoren in de beheerconcessie en vervoerconcessie
van NS tot gevolg heeft dat de aandacht van ProRail te veel uitgaat naar NS en daarmee naar
het hoofdrailnet in plaats van naar de gehele hoofdspoorweginfrastructuur.
Relatie met vervoerconcessies van decentrale overheden
De afspraken en normen die in de beheerconcessie zijn vastgelegd, wijken op punten af van
wat decentrale overheden met hun vervoerders in regionale concessies zijn overeengekomen.
Hierdoor is in sommige gevallen sprake van ongelijke doelstellingen voor de regionale
vervoerder en ProRail. In de ogen van regionale vervoerders stimuleert deze ongelijkheid
ProRail onvoldoende in het leveren van de door regionale vervoerconcessies gewenste

GI !

12

prestaties. ProRail merkt op dat dergelijke regionale concessie-afspraken worden vastgelegd,
zonder dat ProRail daarbij een formele partij is en deelt de opvatting dat het, waar mogelijk,
goed is om te werken met dezelfde afspraken en prestatie-indicatoren.
Differentiatie in prestatienormen
Regionale reizigersvervoerders en consumentenorganisaties hebben behoefte aan meer
differentiatie in de normen die voor de prestatie-indicatoren gelden, onder andere door nader
onderscheid te maken tussen enerzijds intercity's en anderzijds sprinters en regionale
treinen. De operationele verschillen in de uitvoering van deze categorieën van treindiensten
rechtvaardigen een onderscheid in de bodem- en streefwaarden.

. .

Werking programma’s en maatregelen
Effectiviteit programma’s
Het werken met programma’s is in de sturingsrelatie tussen het ministerie en ProRail een
effectief instrument. De programma’s zijn functioneel, in de zin dat deze leiden tot een focus
op specifieke opgaven en binnen deze opgaven op concrete verbeteringen in prestaties. Ook
bieden de programma’s de gelegenheid om snel in te spelen op nieuwe ontwikkelingen en
deze te incorporeren in de sturingsrelatie tussen het ministerie en ProRail.
Sturing op programma’s
Een aandachtspunt in het werken met programma’s vindt ProRail de mogelijkheid van
dubbele sturingslijnen. Er is soms sprake van een samenloop van sturing vanuit de lijn- als de
programmaorganisatie. Het gevolg hiervan is een onduidelijke verdeling van rollen en
verantwoordelijkheden.
Selectie van programma’s in beheerconcessie
ProRail geeft verder aan dat het in de huidige praktijk niet altijd duidelijk is, in welke gevallen
een programma onder de beheerconcessie wordt gebracht. De organisatie heeft het beeld dat
deze keuze soms samenhangt met het besluit om een programma op te nemen in de
vervoerconcessie van NS, omdat er in de relatie met NS geen andere sturingsinstrumenten
bestaan. Dit terwijl de bij het programma behorende aanpassingen aan de infrastructuur
vanuit het MIRT gefinancierd zijn (bijvoorbeeld Beter en Meer, STS-verbeter programma). De
keuze om het programma in dat geval ook als gezamenlijk programma op te nemen in de
beheerconcessie, vindt ProRail niet gelukkig.
Gebruik term ‘programma’
Tot slot is het belangrijk om in de communicatie steeds alert te zijn op het gebruik van de
term programma, omdat deze term kan slaan op zowel een opgave in het kader van het MIRT
als een opgave onder de beheerconcessie.

. .

Werking sanctionering
De sanctionering zoals opgenomen in de beheerconcessie is effectief, door de dreigende
werking die hiervan uitgaat. Deze werking is vooral een gevolg van de negatieve publiciteit
(naming & shaming) bij het niet halen van de prestaties. Het feit dat er ook boetes worden
opgelegd als de prestaties achterblijven, speelt hierbij geen rol, omdat het ministerie indirect
de boetes draagt via de subsidie aan ProRail. Het beeld van het ministerie en ProRail is dat de
sanctionering ook zonder boetes voldoende zal werken.

GI !

13

.

Werking beheerplancyclus
Jaarlijks doorlopen van cyclus
Het jaarlijks doorlopen van de beheerplancyclus brengt voor- en nadelen met zich mee.
Enerzijds maakt deze frequentie het mogelijk om op korte termijn bij te sturen, bijvoorbeeld
door nieuwe beleidsprioriteiten te integreren. De intentie van het ministerie is overigens om
deze prioriteiten jaarlijks niet teveel te wijzigen en een consistente beleidslijn aan te houden.
Anderzijds speelt dat aanpassingen in het beheer de nodige tijd vergen en veelal niet binnen
de termijn van één beheerplan te realiseren zijn. Hierdoor verliest de participatie voor alle
betrokkenen aan waarde. In het verlengde hiervan kan een meerjarig beheerplan (inclusief
meerjarig budget met jaarlijkse bijstellingen) meer continuïteit in het beheer brengen. Per
saldo zijn ProRail en ook het ministerie van mening dat er voldoende reden is om de jaarlijkse
frequentie te heroverwegen.
Consultatie op beheerplan
Het jaarlijkse consultatieproces van het beheerplan vergt op basis van de voorschriften die
zijn opgenomen in de beheerconcessie dusdanige inspanningen dat de kosten en baten in de
ogen van ProRail niet in evenwicht zijn. De consultatie kost zowel ProRail als de stakeholders
die bevraagd worden relatief veel inzet en tijd en levert in verhouding onvoldoende op. Het
gaat hierbij om meer partijen dan alleen de gerechtigden zoals genoemd in de Spoorwegwet.
Ook dient de consultatie plaats te vinden op meer onderwerpen dan in de wet genoemd
staan. De opmerkingen die belanghebbenden maken hebben daardoor niet alleen betrekking
op de inhoud van het beheerplan, maar ook op de bredere beleidskaders die door het
ministerie zijn opgesteld. ProRail kan met dit type opmerkingen voor de afronding van het
beheerplan niet goed uit de voeten. Tot slot maakt de timing van de consultatie het niet
mogelijk nog ingrijpende aanpassingen te doen in het beheerplan.

.

Werking samenwerkingsbepalingen

. .

Werking bepalingen samenwerking tussen ministerie en ProRail2
Kwaliteit samenwerkingsrelatie
De samenwerking tussen ProRail en het ministerie is de afgelopen jaren aanzienlijk verbeterd.
Tegelijk zijn er in deze samenwerking op specifieke punten nog verbeteringen mogelijk. Zo
worden de informele afspraken in onderlinge contacten niet altijd geformaliseerd, waardoor
de status hiervan onduidelijk is. Daarnaast is het mandaat van gezamenlijke overleggen niet
altijd helder. In gevallen waarin dit wel duidelijk is, wordt hier niet in alle gevallen binnen
geacteerd. Tot slot is er gezien de sterke onderlinge relatie behoefte om het overleg over het
MIRT en de BOV-reeksen beter met elkaar te verbinden.
Informatievoorziening
Het ministerie heeft behoefte aan een betere informatieverstrekking vanuit ProRail. Door
actiever op de hoogte te worden gehouden van de ontwikkelingen die spelen, wordt het
gemakkelijker om gezamenlijk naar buiten te treden.

2

De opmerkingen in deze en ook de volgende paragraaf hebben niet alleen betrekking op
de beheerconcessie, maar gelden in een breder perspectief.

GI !

14

Rol beheerprotocol
In de samenwerking tussen het ministerie en ProRail dient opnieuw gekeken te worden naar
de functie van het beheerprotocol, aangezien hier op voorhand wel een belangrijke rol werd
toebedeeld, maar dit protocol nu niet intensief gebruikt wordt.

. .

Werking bepalingen samenwerking met stakeholders
Kwaliteit samenwerkingsrelaties
Het ministerie en ProRail onderkennen beide het belang van afstemming met de
stakeholders. In hun ogen is deze afstemming de afgelopen jaren ook verbeterd, al is wel
sprake van een aantal aandachtspunten. Ook de stakeholders hebben het beeld dat de
samenwerking verbeterd is. Een uitzondering hierop vormen de goederenvervoerders. Deze
voelen zich door zowel het ministerie als ProRail weinig serieus genomen en hebben grote
moeite van de huidige manier van samenwerken.
Werk voor derden
Een heikel punt in de samenwerking met decentrale overheden en in mindere mate ook
regionale vervoerders zijn de bepalingen in de beheerconcessie over de omgang met werk
voor derden. Evenals ProRail geven alle stakeholders aan dat deze bepalingen in de praktijk
niet werkbaar zijn. Een belangrijke reden is dat de kosten en risico’s van de activiteiten
volledig voor rekening van de decentrale overheden komen. Door hun positie vinden de
decentrale overheden dat zij niet in staat zijn om deze kosten en risico's te beïnvloeden dan
wel te beheersen.
Effect van schaarste aan capaciteit
De relatie met verschillende groepen van stakeholders wordt steeds meer beïnvloed doordat
de schaarste aan spoorcapaciteit toeneemt. Deze schaarste dwingt ProRail en daarachter ook
het ministerie om meer keuzes te maken. Stakeholders hebben behoefte aan meer helderheid
over wie welke keuzes maakt. Het is nu met andere woorden onduidelijk wie verantwoordelijk
is voor de systeemintegratie en daarmee voor het nemen van besluiten die vragen om
integrale afwegingen. Tegelijk maakt de toenemende schaarste het belangrijker om de
verwachtingen van stakeholders te managen, zodat zij weten waar ze aan toe zijn. Het zal
steeds moeilijker zijn om de combinatie van hun behoeften in te vullen.
Relatie met Spoorwegwet
ProRail geeft aan dat de beheerconcessie op een aantal onderwerpen aanvullende
bepalingen bevat ten opzichte van de Spoorwegwet (o.a. ten aanzien van samenwerking). De
organisatie is van mening dat deze bepalingen in de beheerconcessie overbodig zijn en in
sommige gevallen ook te veel beperkingen opleggen aan de professionaliteit van ProRail om
eigen keuzes te maken. Het ministerie stelt dat aanvullende bepalingen soms nodig zijn om
accenten te leggen en focus aan te brengen. In deze gevallen laat de Spoorwegwet vanuit
beleidsoptiek te veel ruimte.
Ook biedt een aantal bepalingen in de beheerconcessie in de ogen van ProRail aan
stakeholders de mogelijkheid om de samenwerking onnodig te juridiseren. De organisatie
pleit ervoor om de beheerconcessie hierop aan te passen en deze in lijn te brengen met de
bepalingen in de Spoorwegwet.

GI !

15

.A Verhouding met financiële sturing
Vertrekpunt beheerconcessie
In de beheerconcessie ontbreekt het aan een expliciete relatie tussen gevraagde prestaties en
beschikbare middelen. Het uitgangspunt voor de beheerconcessie is, dat ProRail de prestaties
zoals die met het ministerie worden afgesproken, kan leveren binnen de bekende financiële
kaders. Bij de start van de beheerconcessie is niet bewust gezocht naar een balans in de
relatie tussen de prestaties die van ProRail gevraagd werden en de subsidiebedragen die
beschikbaar waren om deze prestaties te realiseren. Dit kwam onder meer doordat de toen
beschikbare middelen niet volledig werden uitgeput. Hierdoor ontbreekt het volgens ProRail
aan een overeengekomen vertrekpunt om de financiële effecten van wijzigingen in de
gevraagde prestaties of de gevolgen van wijzigingen in de financiële kaders op de gevraagde
prestaties aan te relateren.
Sturing op relatie tussen gewenste prestaties en beschikbare budgetten
Het ministerie en ProRail slagen er steeds beter in om in het onderlinge gesprek een relatie te
leggen tussen de gevraagde prestaties en de daarvoor beschikbare budgetten. Dit gesprek is
nodig omdat door de verbeterde financiële sturing door ProRail en de groei van het
spoorvervoer de spanning tussen het beschikbare en benodigde budget toeneemt. Het vraagt
een intensievere dialoog om hiermee om te gaan. Vooral het afgelopen jaar is hierin een flinke
stap voorwaarts gemaakt. Het ontbreekt nog wel aan rekenregels die het mogelijk maken om
prestaties en benodigde middelen aan elkaar te relateren. Een reden hiervoor is dat het lastig
is om deze relatie te leggen, vooral daar waar het gaat om de effecten van een aanpassing in
het budget op de prestatie-indicatoren.
Er is inmiddels een aanvullende set aan financiële spelregels voor het ministerie en ProRail
beschikbaar, die beter aansluit op de huidige financiële situatie. Deze set moet een handvat
bieden om het gesprek over de prestaties en beschikbare middelen beter te kunnen voeren.
Het doel is om hier in de toekomstige afspraken tussen het ministerie en ProRail naar te
verwijzen, zodat geborgd wordt dat deze spelregels ook gehanteerd worden.

GI !

16

4 Conclusies

De evaluatie laat zien dat de sturing op basis van de beheerconcessie effectief geweest is, in
de zin dat deze als onderdeel van de totale sturing in de spoorsector een positieve bijdrage
heeft geleverd aan het realiseren van de beleidsdoelstellingen zoals opgenomen in de LTSa.
Tevens maakt de evaluatie inzichtelijk dat er op specifieke punten ruimte is voor verbetering.
De belangrijkste bevindingen uit de evaluatie die deze conclusie onderbouwen, zijn:
- De sturing aan de hand van prestatie-indicatoren heeft bijgedragen aan het verbeteren
van de prestaties van ProRail, waarbij de set van indicatoren nu toe is aan evaluatie.
Aandachtspunten hierbij zijn om voor meer prestatiegebieden prestatie-indicatoren te
introduceren en meer te gaan werken met ketengerichte prestatie-indicatoren.
- Het werken met programma’s heeft geholpen om de prestaties op specifieke gebieden te
verbeteren, maar de wijze van selectie van programma’s die onderdeel vormen van
beheerconcessie (en de jaarlijkse beheerplannen) verdient verduidelijking.
- De transparantie over de prestaties van ProRail is verbeterd, vooral als gevolg van de
introductie van een dashboard.
- De sanctionering op het niet halen van prestaties is functioneel door de dreiging van
negatieve publiciteit, maar niet door de boetes die opgelegd worden.
- In de relatie tussen het ministerie en ProRail is het gelukt om de te leveren prestaties en
de beschikbare budgetten beter op elkaar af te stemmen, al blijft hierin werk te doen.
- De beheerplancyclus is toe aan een herijking, waarbij vooral de jaarlijkse frequentie van
de cyclus toe is aan een heroverweging.
- De samenwerking tussen het ministerie en ProRail is de afgelopen jaren sterk verbeterd,
tegelijk bestaan hierin nog belangrijke aandachtspunten.
- De samenwerking tussen ProRail en stakeholders is eveneens beter geworden, behalve
die met goederenvervoerders, die ontevreden zijn met de huidige gang van zaken.
- In de relatie tussen ProRail en decentrale overheden speelt een aantal vraagstukken,
waarbij vooral de spelregels rond ‘werk voor derden’ een issue vormen.
Op basis van deze conclusies dient zich een aantal onderwerpen aan die van belang zijn voor
de toekomstige sturingsrelatie:
- het evalueren van de huidige set van prestatie-indicatoren
- het in de sturing verder versterken van de relatie tussen prestaties en financiën
- het heroverwegen van de frequentie en planning van de beheerplancyclus
- het verbeteren van de samenwerking tussen ProRail en goederenvervoerders
- het heroverwegen van de bepalingen rond de uitvoering van ‘werk voor derden’
Deze verbeterpunten kunnen meegenomen worden in het ontwikkelen van een nieuwe visie
op de aansturing van ProRail. Hierbij is het van belang dat de conclusies gerelateerd worden
aan de ontwikkelingen die momenteel in de spoorsector plaatsvinden. De grootste uitdaging

GI !

17

is om de afspraken tussen het ministerie en ProRail zodanig in te richten, dat op een adequate
manier kan worden omgegaan met de (oplopende) spanning als gevolg van de combinatie
van de hoge verwachtingen over de prestaties van het spoorvoer, het effect van het
toenemend gebruik van de infrastructuur op de kwaliteit hiervan en de druk op de budgetten
die voor beheer en onderhoud beschikbaar zijn.
Deze spanning maakt het essentieel dat gezamenlijk nagedacht wordt over de prestaties die
ProRail binnen de beschikbare financiële kaders kan leveren. Na het bepalen hiervan, is het
van belang om deze helder met de buitenwereld te communiceren, zodat de verwachtingen
goed gemanaged worden.

GI !

18