Rapport Toets
SIVON dienst
Externe Connectiviteit
voor scholen PO en VO

Hans Reterink
Jan Sprenger
Bart Keijzer
Bram Lankreijer
V11, 24 januari 2018

1

Rapport Toets SIVON dienst Externe Connectiviteit
scholen PO en VO

Inhoud

Pagina

1. Management samenvatting

4

2. Inleiding

7

2.1
2.2
2.3
2.4

Vraagstelling
De coöperatie SIVON
Uitvoering van het onderzoek
Leeswijzer

3. Opzet van de dienst Externe Connectiviteit
3.1
3.2
3.3
3.4
3.5
3.6
3.7

Algemene opzet Externe Connectiviteit
Lokale school aansluiting
Centrale netwerk
Internet connecties
Beheerorganisatie
Planning
Migratieondersteuning

4. Governance
4.1 Governance coöperatie
4.2 Governance dienst Externe Connectiviteit

5. Behoefte vanuit de scholen
5.1 Behoefte aan kwalitatief goede Externe Connectiviteit
5.2 De behoefte om ontzorgd te worden op het gebied van inkoop
5.3 De behoefte om een betere prijs-kwaliteit verhouding te bewerkstelligen door
gezamenlijk bouwblokken uit de dienst Externe Connectiviteit te realiseren
5.4 Overall

6. Boordeling
6.1 Inleiding
6.2 Beoordeling Behoefte in relatie tot de oplossing
6.3 Beoordeling Architectuur

7
7
9
9

10
10
10
11
12
12
12
12

13
13
14

19
19
23
24
27

28
28
28
31

2

6.4 Beoordeling benodigde investeringen
6.5 Alternatieven en advies

32
34

3

1. Management samenvatting

Voor u ligt het onderzoeksrapport naar de doeltreffendheid en haalbaarheid van de voorgenomen
dienst ‘Externe Connectiviteit’ van de onlangs opgerichte inkoopcoöperatie ‘Samen Inkopen Voor
Onderwijs Nederland’ SIVON. SIVON is een initiatief van een aantal Nederlandse schoolbesturen in
het Primair Onderwijs (PO) en Voortgezet Onderwijs (VO), in nauwe samenwerking met Stichting
Kennisnet, om scholen te voorzien van goede, betaalbare en veilige internetverbindingen.
Berenschot is door het ministerie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap gevraagd om een toets uit
te voeren op de plannen van de voorgenomen dienst ‘Externe Connectiviteit’.
De aanleiding van deze vraag is een verzoek vanuit de coöperatie SIVON aan het ministerie van
OCW voor startkapitaal in de vorm van een subsidie om deze dienst op te kunnen zetten en in
minimaal werkbare vorm aan te kunnen bieden aan haar potentiële afnemers, de toekomstige leden
van de coöperatie. Het ministerie wil daarom ook graag weten of dit deze opzet het beste alternatief
is en een goede kans van slagen heeft.
Inmiddels is de inkoopcoöperatie formeel een feit. De oprichting is rond en de startgroep bestaat uit
24 schoolbesturen, variërend in grootte. Naast de startgroep bestaat er een zogenaamde ‘Coalition
of the Willing’ , een groep besturen die heeft uitgesproken interesse te hebben in ontwikkelingen
hieromtrent en eventueel in een toekomstig lidmaatschap.
Het onderzoek is uitgevoerd aan de hand van documenten, interviews met initiatiefnemers van
SIVON, het ministerie,het bestuur van SIVON, SURF, PO-raad en VO-raad, Kennisnet,
schoolbestuurders en ICT-coördinatoren van scholen die niet direct betrokken zijn, alsmede
toetsingsgesprekken met SIVON. Het onderzoek startte op 13 december 2017 en liep tot 24 januari
2018.
Wij concluderen:
a) Een goede internetconnectiviteit is, objectief gezien, gewenst vanuit het onderwijs. Vele
onderzoeken en ook interviews wijzen in deze richting. Goede connectiviteit kan ook
bijdragen – samen met goede digitale leermiddelen – aan adaptief en individueel onderwijs
en werkdrukvermindering bij leraren.
b) Er is een logische en evenwichtige governance in de opzet van SIVON. Ook is het animo en
de steun in de vorm van startgroep en de Coalition of the Willing hoog. De ondersteuning
vanuit Kennisnet, het Doorbraakproject Onderwijs & ICT en de startgroep kan leiden tot een
vliegende start.
c) De techniek is op basis van de opgestelde architectuur naar ons oordeel haalbaar. Het is
een verstandige keuze om gebruik te maken van de mogelijkheden van marktpartijen,
bestaande local acces netwerken en SURFnet. De opzet is indifferent naar de aard van de
lokale aansluiting. Het biedt meer kwaliteit in externe connectiviteit dan scholen nu krijgen.
d) Het tarief voor scholen is op basis van de te maken investeringskosten en de voorziene
groei in de eerste twee jaar (2018 – 2019) substantieel hoger dan na 5 jaar volgens de
prognose van SIVON. Dit komt door de benodigde investeringen voor hardware en
organisatie bij aanvang. Dus ligt het vragen van subsidie aan OCW voor de startkosten voor
de eerste investeringen voor de hand. Uiteraard zijn ook andere wijzen denkbaar waarop in
4

de aanvangskosten kan worden voorzien. Zonder een dergelijke bijdrage in het begin is de
dienst in de huidige opzet waarschijnlijk niet haalbaar. Daarvoor moet worden geborgd dat
de subsidie niet marktverstorend werkt.
Wij zien geen haalbare en betere alternatieven binnen de bestaande omstandigheden en kaders
waarbinnen dit plaatsvindt. Wij hebben de benodigde investeringen bezien. Voor de techniek en het
technische beheer ervan gedurende de eerste 5 jaar zijn deze in detail uitgewerkt en onderbouwd.
Ze zijn ook door meerdere personen en drie externe partijen beoordeeld. Ze lijken ons reëel.
Wij zien ook risico’s en bevelen in vervolg daarop daarom de volgende maatregelen aan:
e) Dienstenmenu met meerdere capaciteits- en dienstenniveaus.
Stel een menu samen voor de te leveren diensten vanuit het perspectief van de scholen.
Daarin is opgenomen welke dienst met welke niveaus kunnen worden afgenomen met
richtprijzen daarbij. En daarbij ook een exit regeling op te nemen met inhoudelijke
spelregels.
f) Beheerorganisatie
Werk de beheerorganisatie goed uit inclusief de te leveren diensten, serviceniveaus,
bemensing en kosten. Neem daarin ook migratieadvies en -ondersteuning mee dat kan
adviseren over keuzes van scholen. Deze adviseurs kunnen tevens borgen dat er
voldoende groeimogelijkheden bestaan, en entameren dat meerdere schoolbesturen
tegelijkertijd instappen, zodat meer voordeel uit vraagbundeling kan ontstaan.
g) Vraagsegmentatie en prijs.
Maak een vraagsegmentatie op basis van onderzoek naar de (subjectieve) waarde voor
scholen (ontzorging, kwaliteit, veiligheid). Neem daarin ook mee de omstandigheden van
elke school waaronder prioriteiten, budgetten en timing: wanneer loopt een bestaand
contract af. Maak duidelijk waarom de kosten van de dienst Externe Connectiviteit hoger
zijn dan een consumenteninternetaansluiting. Stel een verrekenmodel op waarbij vroege
instappers voordelig uit zijn voor graafkosten en initiële local accesskosten en worden
gecompenseerd als anderen later instappen. Test op basis daarvan of besturen uit de
startgroep daadwerkelijk willen en kunnen instappen door ze een intentieverklaring te laten
tekenen op basis van de menukaart. Maak op basis daarvan een groeiprognose voor de
dienst Externe Connectiviteit.
h) Scholen in buitengebieden
De dienst Externe Connectiviteit zal niet veel kunnen betekenen voor scholen die in een
buitengebied zijn gelegen waar snel internet maar beperkt beschikbaar is. Voor hen is
deelname vaak financieel niet haalbaar, door bv. hoge graafkosten1. Ook scholen die
minder willen inzetten op ICT zullen hierdoor maar beperkt meedoen.
a) Dat is geen gevolg van de dienst Externe Connectiviteit zelf, maar is wel een aandachtspunt
voor het onderwijs in Nederland. Mitigerende maatregelen kunnen worden gevonden door
vanuit bv. algemene middelen scholen financieel te compenseren als bv. de kosten om deel
te nemen aan de dienst Externe Connectiviteit meer zijn dan het gemiddelde van andere

1

Vergelijk ook het onderzoek van TNO en dialogic, de toekomst van digitale connectiviteit in Nederland, 5 december 2016,

p161: “het is voor echt kleine scholen in het buitengebied niet mogelijk om op eigen kracht tot een oplossing te komen.”

5

scholen. Een dergelijke regeling zou kunnen worden belegd bij het ministerie van OCW of
bij SIVON zelf. Nu reeds bestaat de Regeling toekomstvast internet po en vo2 waarbij
scholen de helft van de kosten vergoed krijgen. Maar ook de helft van de kosten kan al
prohibitief zijn. Zoals uit het onderzoek van de Rijksuniversiteit Groningen blijkt, kan
vraagbundeling, zoals door SIVON voorgesteld, wel bijdragen aan een kostenvoordeel voor
de betreffende scholen. De mitigerende maatregelen zijn daarmee waarschijnlijk efficiënter
indien de dienst externe connectiviteit van SIVON wordt gebruikt, echter de dienst alleen
lost het probleem niet op. Additioneel kan ook een eenvoudig rekenmodel helpen om
scholen inzicht te bieden in kosten van aanleggen van glasvezel naar hun locaties of
gebruik te maken van coax of VDSL of anderzins.
Indien gewenst is dat ook scholen in buitengebieden of die minder inzetten op ICT ook
goede externe connectiviteit krijgen, zullen additionele stimulansen en middelen benodigd
zijn.

2

https://www.dus-i.nl/subsidies/t/toekomstvast-internet-in-het-po-en-vo?utm_source=e-

mailnieuwsbrief&utm_medium=email&utm_campaign=Primair+onderwijs

6

2. Inleiding

2.1 Vraagstelling
Berenschot is door het ministerie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap gevraagd om een toets uit
te voeren naar de doeltreffendheid en haalbaarheid van de voorgenomen dienst ‘Externe
Connectiviteit’. Deze nog te realiseren dienst zal onderdeel gaan uitmaken van de dienstverlening
van de onlangs opgerichte coöperatie ‘Samen Inkopen Voor Onderwijs Nederland’ (SIVON).
De aanleiding voor deze vraag is een verzoek vanuit de coöperatie voor startkapitaal in de vorm van
een subsidie om deze dienst op te kunnen zetten en in minimaal werkbare vorm aan te kunnen
bieden aan haar potentiële afnemers, de toekomstige leden van de coöperatie. Het ministerie wil
voorafgaand aan een eventuele investering antwoord op een paar vragen. De opdrachtformulering
viel daarmee uiteen in een viertal deelvragen:
1. De behoefte in relatie tot de oplossing
‫־‬Staat voorgenomen oplossing in relatie tot de functionele behoefte van schoolbesturen?
‫־‬Wat zijn overwegingen die ten grondslag liggen aan het collectief inkopen en organiseren
van functionele blokken ten opzichte van het inkopen door schoolbesturen van de dienst als
geheel?
2. Architectuur
‫־‬Wat zijn de overwegingen die ten grondslag liggen aan de hoofdlijn van de architectuur?
‫ ־‬Welke risico’s zijn er in de gekozen architectuur en de maatregelen om deze risico’s te
beheersen?
3. Benodigde investeringen
‫ ־‬Is de ordegrootte van de benodigde investeringen om de voorgestelde architectuur te
implementeren naar uw oordeel reëel?
‫־‬Zijn er uitgangspunten gehanteerd die naar uw oordeel niet of minder passend zijn?
4. Alternatieven en advies
‫־‬Zijn er haalbare alternatieven die dezelfde voordelen bieden en/of een manier om de
risico’s met behoud van de voordelen te mitigeren?
2.2 De coöperatie SIVON
2.2.1 Achtergrond en diensten
SIVON is een initiatief vanuit een aantal Nederlandse schoolbesturen in het Primair Onderwijs (PO)
en Voortgezet Onderwijs (VO), in nauwe samenwerking met Kennisnet en de twee sectorraden
waarbij (vraag)bundeling van ICT in het funderend onderwijs centraal staat. Dit vanuit de gedachte
dat vraagbundeling de meest logische keuze is om tot een veilige en toekomstvaste
internetverbinding te komen, voor álle schoolbesturen in het funderend onderwijs in Nederland 3.
Deze gedachte is mede voortgekomen uit afwegingen binnen het Doorbraakproject Onderwijs &
ICT. Er bestaat volgens vele onderzoeksrapporten een groeiende noodzaak hiervoor, gezien de
toenemende vraag naar bandbreedte en veiligheid van verbinding in het PO en VO.

3

Toelichtingtbvtoetsexterneconnectiviteit.pdf
7

Dit onderzoek gaat specifiek in op de dienst Externe Connectiviteit van SIVON. De coöperatie is
daarnaast voornemens om ook andere diensten aan te bieden aan haar (toekomstige) leden. Het
lidmaatschap van de coöperatie geeft recht op het zogenaamde basispakket. Dit basispakket
faciliteert kennisdeling onderling over voor de coöperatie relevante onderwerpen, zoals inkoop en
implementatie van ICT. Externe Connectiviteit is de eerste dienst die wordt aangeboden in de
coöperatie en heeft specifiek betrekking op netwerkdiensten, internettoegang en
informatiebeveiligingsdiensten. In de dienstbeschrijving maakt de coöperatie verder onderscheid
tussen een drietal onderliggende services, namelijk Beveiligde Internettoegang, Beveiligde
Applicatietoegang en Spraakverkeer.
2.2.2 Doelstellingen
De missie4 van de coöperatie wordt als volgt omschreven:
‘De ICT-coöperatie zorgt ervoor dat leerlingen, leraren en overige onder gunstige voorwaarden
kunnen beschikken over adequate ICT-voorzieningen voor onderwijs en talentontwikkeling. De
coöperatie ontwikkelt, innoveert en exploiteert daarom samen met schoolbesturen een stabiele ICTinfrastructuur en organiseert vraagbundeling, samenwerking en kennisuitwisseling voor de
aangesloten schoolbesturen. Doordat kennis en expertise beter wordt georganiseerd, doordat tijd
en geld beschikbaar komt bij scholen en doordat de markt beter wordt bevraagd ontstaat er ruimte
voor innovatie. De toegevoegde waarde voor gebruikers staat daarbij centraal.’
Specifiek voor de dienst Externe Connectiviteit, benoemt de dienstbeschrijving5 een vijftal
argumenten om tot deze dienst binnen coöperatieverband te komen. Namelijk, zodat:






de nu voor een individueel bestuur onoverkomelijk hoge kosten gedeeld kunnen
worden voor kwalitatief hoogstaande informatiebeveiligingsdiensten;
een basis wordt gelegd waarop toekomstige ICT-innovaties hoogwaardig en direct voor
een grote groep schoollocaties ontsloten kunnen worden;
zij gezamenlijk een hoog kwaliteitsniveau voor Externe Connectiviteit met een goede prijskwaliteitverhouding kunnen realiseren;
kennis, expertise en inzet op het gebied van inkoop van Externe Connectiviteit
gebundeld kan worden zodat tijd bespaard wordt en kosten gedeeld worden, en;
alle besturen, ongeacht hun huidige situatie, kunnen aansluiten bij deze hoogwaardige
diensten, met behoud van reeds gepleegde investeringen in de aanleg van Externe
Connectiviteit voor hun locaties.

2.2.3 Huidige status
Inmiddels is de coöperatie formeel een feit. De oprichting is rond en de startgroep bestaat uit 24
besturen, variërend in grootte. Naast de startgroep bestaat er een zogenaamde ‘Coalition of the
Willing’ groep, die een aantal besturen bevat dat heeft uitgesproken interesse te hebben in
ontwikkelingen hieromtrent en eventueel toekomstig lidmaatschap.

4

https://www.sivon.nl/wat-willen-wij/

5

Dienstbeschrijving Externe Connectiviteit.pdf
8

2.3 Uitvoering van het onderzoek
2.3.1 Aanpak
Om tot een gedegen antwoord te komen op de voorliggende vragen zijn de volgende stappen
doorlopen.
1. Documentstudie. Bestaande documenten die opzet van de dienst beschrijven zijn
bestudeerd. In de bijlage is de geraadpleegde documentatie te vinden. Te denken valt aan
een begroting, een dienstbeschrijving van CaaS en enkele architectuurontwerpen.
Aansluitend zijn onderliggende rapporten en onderzoeken bestudeerd.
2. Interviewronde. Vervolgens hebben wij gesproken met een aantal sleutelfiguren rond de
coöperatie, waaronder mensen van Kennisnet, het ministerie van OCW, Stichting Boor,
Lucas Onderwijs en SURF (in willekeurige volgorde). Ook deze gesprekspartners zijn met
naam en rol te vinden in de bijlage.
3. Toetsing beeld. Het beeld dat wij opgehaald hebben bij de documentstudie en de interviews
hebben we ter verificatie getoetst bij enkele van de sleutelfiguren.
Onderhavig document is het resultaat van deze gesprekken, het beeld na het lezen van de
documentatie en toetsing bij enkele betrokkenen van dat beeld. Het onderzoek startte op 13
december 2017 bij het ministerie van OCW en liep tot 24 januari 2018.
2.4 Leeswijzer
Hoofdstuk 3 gaat over de opzet van de dienst Externe Connectiviteit, waarmee we ingaan op de
technische aanpak en de architectuur.
Hoofdstuk 4 gaat in op de governance en het project, waar tevens kosten en organisatievorm
worden besproken.
Hoofdstuk 5 richt zich op de huidige en toekomstige behoefte van scholen, in relatie tot de
voorliggende opzet van de dienst Externe Connectiviteit.
In hoofdstuk 6 beoordelen wij de dienst aan de hand van de gestelde vragen.
In de bijlagen zijn de gesprekspartners en is de geraadpleegde documentatie terug te vinden.

9

3. Opzet van de dienst Externe Connectiviteit

3.1 Algemene opzet Externe Connectiviteit
De dienst Externe Connectiviteit van SIVON levert voor elke schoollocatie van een bestuur dat deze
dienst afneemt een betrouwbare en veilige internetconnectie. De dienst Externe Connectiviteit is
beschreven in een Serviceontwerp en een Dienstbeschrijving. Hierin is functioneel en technisch
beschreven welke eigenschappen de dienst Externe Connectiviteit heeft en hoe deze technisch zal
moeten worden opgebouwd. Daarbij is voor de techniek de opzet al zo gedetailleerd uitgeschreven
dat het een basis kan vormen voor een aanbesteding in de markt.
In onderstaand schema is de opzet geschetst. Daarbij zijn zoveel mogelijk gewone Nederlandse
woorden gebruikt. Daardoor is het beter leesbaar. In de technische beschrijvingen worden uiteraard
de gebruikelijke/juiste technische termen gebruik zoals POP, CPE, layer 2, EVC’s.
Zo wordt gekomen tot de volgende opzet:

Locale school aansluiting
•Van SURF aanluitpunt naar schoolaansluiting
•Via Dynamisch Aankoop Systeem aan te schaffen
•Iedere school betaalt eigen aansluiting

Centrale netwerk
•SURF aansluitpunt (POP)
•Verbinding naar centrale apparatuur via SURF lichtpaden
•Centraal: dubbel uitgevoerde routers, firewalls, DDOS wasstraat, etc.

Internet connecties
•Op basis van contracten SURF snelle verbindingen naar Internet
knooppunten
•Specifieke snelle verbindingen naar onderwijsprogramma's in de cloud.

3.2 Lokale school aansluiting
Naar elke schoollocatie van een schoolbestuur die de dienst Externe Connectiviteit van SIVON
afneemt wordt een aansluiting gelegd. Daarbij heeft glasvezel wegens de hoge maximale capaciteit,
de symmetrie en de schaalbaarheid de voorkeur. Maar ook indien een school een coax aansluiting
heeft, een VDSL verbinding of een ander soort verbinding kan hierover een ethernetverbinding
worden gelegd. Daarmee is de opzet infrastructuur onafhankelijk voor de lokale aansluiting.
Als een school glasvezel wil maar daar nog geen aansluiting voor is moet er op kosten van de
school een sleuf worden gegraven van de school naar een reeds bestaande glasvezelaansluitpunt
of een aansluitpunt van SURF waarin een glasvezelkabel wordt gelegd. De school bepaalt hoeveel
10

bandbreedte en welk niveau van betrouwbaarheid er nodig is voor elke locatie. Op basis daarvan
wordt een aanvraag geplaatst in een zogenaamd “Dynamisch Aankoop Systeem”, oftewel een DAS.
Marktpartijen kunnen daarvoor inschrijven enafhankelijk van de lokale situatie kunnen aanvragen
voor meerdere locaties worden gebundeld, om een zo goed mogelijk aanbod te krijgen. Als
meerdere besturen in een gebied tezamen besluiten om mee te doen, kunnen ook aanvragen voor
locaties van meerdere besturen worden gebundeld om een goedkopere aanbieding te krijgen. Alle
partijen kunnen meedoen zoals KPN en Ziggo en Eurofiber, maar ook lokale of specifieke partijen.
Hetgeen wordt gevraagd voor de lokale aansluiting is verbinding op ethernetniveau6. Standaard
wordt gevraagd om de verbinding te leggen tussen de schoollocatie en een aansluitpunt van SIVON
op een locatie van SURF, dit is dubbel uitgevoerd. Vaak is dat het meest dichtstbijzijnde
aansluitpunt. De SURF aansluitpunten zijn aanwezig in elke stad waar een Universiteit of HBO is
gevestigd.
3.3 Centrale netwerk
Vanaf het lokale SIVON aansluitpunt wordt het signaal over SURF lichtpaden getransporteerd naar
de centrale kernlocatie van SIVON. Hier wordt het dataverkeer gerouteerd. Er is een firewall
aanwezig die ongewenst verkeer tegenhoudt. Er is een DDOS wasstraat aanwezig die DDOS
aanvallen kan tegenhouden of verminderen. Ook kan bv. webverkeer worden gefilterd op specifieke
woorden. De centrale componenten zijn dubbel uitgevoerd. De SURF lichtpaden worden in 2018
geüpgrade naar de nieuwere versie SURF8 met 100Gb standaard bandbreedte.
SIVON is voornemens om de centrale routers, firewalls, DDOS-wasstraten alsmede de apparatuur
op de SURF aansluitpunten en het lokale kastje op de schoollocatie gezamenlijk aan te besteden.
De partij die dit levert zal het ook technisch gaan beheren. Zo wordt ervoor gezorgd dat opzet en
beheer in één hand ligt7.
Deze opzet lijkt sterk op die van SURF en is daar mede door geïnspireerd. SIVON is voornemens
om lid te worden van SURF, waardoor ze van de contracten en diensten van SURF gebruik kan
maken tegen de standaard interne gebruikstarieven. SURF ziet daar voorafgaand geen bezwaren.
SIVON zal zo gebruik maken van de ruimten van SURF en van de SURF lichtpaden die intern data
transporteren in het SURF netwerk en van de internetconnecties van SURF. Er zijn ook verschillen:
SURF levert bv. zelf eigenlijk geen firewall diensten, maar voor het VO en PO is dit wel zeer
gewenst. De datastromen tot aan het internet lopen voor SIVON en de andere deelnemers in SURF
geheel gescheiden.

6

(laag 2 van het OSI model)

7

Technisch gezien liggen al deze diensten op laag 3 (en soms wat hoger) van het OSI model.

11

3.4 Internet connecties
Door SURF worden diverse internetconnecties naar internet knooppunten in Nederland en
daarbuiten gebruikt. SIVON kan daar ook gebruik van maken. Voor PO en VO wil SIVON in de
toekomst ook specifieke connecties maken naar cloud services van veel gebruikte leermiddelen en
de Europese cloud van Microsoft voor Office 365 en de Microsoft clouddienst Azure. Doorbelasting
is op basis van gebruik.
3.5 Beheerorganisatie
De beheerorganisatie is nu nog deels beschreven en wordt momenteel verder uitgewerkt. Uit
gesprekken met scholen blijkt dat de aard en omvang van het beheer belangrijk is bij de indruk die
scholen krijgen van de kwaliteit van de dienst. Dan kan het risico ontstaan dat scholen meer service
verwachten dan SIVON kan of wil leveren. Wanneer ligt een storing nu het aan de Externe
Connectiviteit en wanneer aan bv. het interne Wifi netwerk of de instellingen van een tablet? Voor
het beheer zijn door SIVON al uitgangspunten geformuleerd. SIVON wil voor elke locatie werken
met locatie-contactpersonen. Waar beheer wordt uitgevoerd door een ICT-afdeling of ICTleverancier zal dit de contactpersoon voor SIVON vormen. Ook wordt een serviceportal ingericht.
3.6 Planning
Doordat SURF8 lichtpaden vanaf het begin van 2018 worden aanbesteed en het gewenst is dat
SIVON hier gebruik van kan gaan gaat maken is dit enigszins van invloed op de planning van
SIVON.
SIVON plant om de marktconsultatie en financiering rond te hebben per maart 2018. Daarna kan
een aanbesteding van 6 maanden plaatsvinden. Daarbij kan gebruik worden gemaakt van de
specificaties voor SURF8. Realisatie van de centrale delen kan dan plaatsvinden in de laatste
maanden van 2018, waardoor de eerste schoollocaties er naar verwachting er daarna gebruik van
kunnen maken. Dan zal ook een aanbesteding middels het DAS van de local access moeten zijn
uitgevoerd voor de eerste leden van SIVON die gebruik willen maken van de dienst.

3.7 Migratieondersteuning
Bij aanvang van het afnemen van de dienst Externe Connectiviteit wil SIVON migratie
ondersteuning als een optionele dienst bieden. Standaard wordt een intake bij het schoolbestuur
uitgevoerd en wordt de uitkomst daarvan teruggekoppeld naar het schoolbestuur. Als daarbij
behoefte is om dit meer in kaart te brengen en het migratieproces te begeleiden kan optioneel
migratie-ondersteuning worden geboden. Hoe deze ondersteuning wordt ingericht, is nog niet
beschreven.
Vanuit scholen klinkt dat niet altijd een goed overzicht is van welke contracten er zijn en wat de
huidige ervaringen zijn met de externe connectiviteit. Ook weet men niet altijd al precies hoeveel
bandbreedte en welke betrouwbaarheid gewenst is. In het bijzonder als er verschil is tussen locaties
in de aard van de externe connectiviteit en er verschil is tussen locaties in het gebruik van digitale
leermiddelen. Sommige schoolbesturen zouden graag een advies willen krijgen welke niveau van
de dienst Externe Connectiviteit het meeste geschikt is voor elke locatie van hun school.
12

4. Governance

De governance van de dienst Externe Connectiviteit kan niet geheel los gezien worden van de
governance van de inkoopcoöperatie zelf. Vandaar dat we hier kort op ingaan, om vervolgens in de
volgende paragraaf in te gaan om de governance van de dienst Externe Connectiviteit.
4.1 Governance coöperatie
De coöperatie bestaat uit drie organen:
1. De ledenraad is het hoogste orgaan van de coöperatie. De ledenraad kan het bestuur gevraagd
en ongevraagd adviseren. Om de stem van de verschillende typen besturen mee te nemen in het
beleid van de coöperatie is ervoor gekozen om de ledenraad in te delen in vier kamers:





Primair Onderwijs Groot
Voortgezet Onderwijs Groot
Combinatie (combinatiebesturen)
Klein

2. Het bestuur bestaat uit 5 personen, voor een periode van 4 jaar. Op deze manier is er een brede
vertegenwoordiging en kan er samen verder gebouwd worden aan de inkoopcoöperatie.
3. De raad van commissarissen bestaat uit een door de ledenraad te bepalen aantal van ten minste
drie en ten hoogste vijf natuurlijke personen. De raad van commissarissen is onafhankelijk, daarom
mag een lid van de raad van commissarissen niet werken voor een lid. Dienstverlening leveren aan
een lid mag wel. De raad van commissarissen houdt integraal toezicht op het beleid van het bestuur
en staat het bestuur met raad en daad ter zijde. Omdat het bestuur een bestuur uit leden is, in elk
geval in de eerste fase, is gekozen voor een raad van commissarissen die vooral bestaat uit
deskundigen. Om te waarborgen dat de ledenraad daadwerkelijk het hoogste orgaan is, worden het
bestuur en de raad van commissarissen benoemd door de ledenraad. Voor beide wordt een
objectieve selectieprocedure doorlopen.
Met deze governance structuur is voor een structuur gekozen die al lijkt op bestaande organisaties
in het onderwijs. Zo bestaan de ledenraden van de po-raad en de vo-raad ook uit verschillende
kamers. In de verschillende interviews die de onderzoekers hebben gehouden bleek dat zowel bij
de scholen als bij de sectorraden men de governance van de coöperatie goed in elkaar vindt
steken. Door het gebruik van de verschillende kamers in de ledenraad, krijgen alle scholen
voldoende stem.
4.1.1 Ledenwerving
Vooralsnog kunnen alleen publiek bekostigde onderwijsorganisaties in het primair en voortgezet
onderwijs lid worden van SIVON. Alleen een bestuur in het PO en/of VO kan lid worden. Het
lidmaatschap van SIVON kost € 1000,- per jaar per bestuur voor kleine besturen (<1000 leerlingen)
en € 2800,- voor grote besturen. Hiervoor kan gebruik worden gemaakt van het basispakket (leren &
professionaliseren, advisering en benchmarking), maar je neemt daarmee nog geen diensten zoals
Externe Connectiviteit af.

13

4.1.2 Uittreding
Bij beëindiging van het lidmaatschap wordt gekeken of en welke verrekening nodig is als gevolg van
het uittreden. Daarbij wordt gekeken naar de gedane investeringen door de coöperatie en de
vergoedingen die zij daarvoor verwachtten te ontvangen van het betreffende schoolbestuur voor
diensten waaraan het bestuur zich voor langere tijd heeft verbonden. Het schoolbestuur en de
coöperatie moeten hier samen uitkomen, als dat niet het geval is kan een onafhankelijk oordeel
worden gegeven door een adviescommissie. Daarmee is wel het proces en de richting afgesproken,
maar is er geen van te voren overeengekomen rekenmodel. De kans bestaat dat juist bij uittreding
over een ‘uitkoopsom’ verschil van inzicht ontstaat over de hoogte van de uitkoopsom tussen de
uittredende school en SIVON. Hetzelfde zou het geval kunnen zijn indien een school zoveel in
bandbreedte wil upgraden dat een nieuwe lokale aansluiting nodig is.
4.2 Governance dienst Externe Connectiviteit
4.2.1 Het afnemen van diensten
De dienst Externe Connectiviteit kan alleen per schoolbestuur worden afgenomen en wordt dan
verplicht voor alle locaties van het betreffende bestuur afgenomen. De argumentatie hiervoor is dat
als een bestuur zijn aanbestedingsplicht verlegd naar de coöperatie zij dat moet doen als geheel
bestuur, maar ook dat men geen ongelijkheid wil in de dienstverlening (kwaliteit en kosten) binnen
de locaties van een schoolbestuur.
Vanuit de interviews met de schoolbestuurders kwamen twee interessante zaken naar voren op dit
punt:
- Lang niet alle schoolbesturen hebben momenteel de inkoop van connectiviteit centraal
georganiseerd en/of de behoefte om dit centraal te gaan organiseren. Als men dit al wil, dan heeft
men dus eerst intern met een sturings-, financierings- en organisatie-inrichtingsopgave te maken.
Dit is een risico voor het toetreden van leden tot de coöperatie of het afnemen van de dienst
Externe Connectiviteit.
- Er zijn ook schoolbesturen die het inkopen van connectiviteit elders hebben belegd, zoals
bijvoorbeeld bij een lokale of regionale inkoopcoöperatie. De bestuurders geven aan alleen mee te
doen indien de eigen coöperatie mee kan doen
4.2.2 Condities afnemen dienst
SIVON heeft bedoeld de dienst Externe Connectiviteit zo in te richten dat deze voor veel
onderwijsinstellingen aantrekkelijk is om af te nemen, los van de startsituatie van de scholen op het
gebied van connectiviteit. Door scholen verschillende mogelijkheden te bieden om (bijvoorbeeld
gefaseerd) in te stappen, doet de SIVON recht aan de grote diversiteit in het onderwijsveld. Hier is
bij het ontwerp van de dienst ook rekening mee gehouden door een aantal eisen te formuleren
zoals:
-

Scholen kunnen elk moment instappen.
Het aanbod doet recht aan verschillende behoeften.
Het kunnen inpassen van investeringen in bestaande infrastructuur en lokale initiatieven.

14

4.2.3 Het creëren van vraagbundeling voor ‘local loop’ middels een DAS
De schaalvoordelen van de dienst Externe Connectiviteit zijn gedeeltelijk gebaseerd op het idee dat
vraagbundeling tot betere marktprijzen gaat leiden. Voor het laatste stukje connectiviteit tot de
school, vanaf de POP, zijn in de technische opzet ethernetverbindingen nodig. Deze verbindingen
worden middels een Dynamisch Aankoop Systeem in de markt uitgevraagd. SIVON zal daarbij
proberen slimme combinaties te maken tussen schoolbesturen die willen gaan aanbesteden. Hierbij
zullen ze kijken naar de huidige situatie van de school, en de behoefte en op basis daarvan
onderzoeken of het handig is om de vraag te gebundeld in het DAS uit te zetten.
De vraagbundeling is daarmee afhankelijk van de timing waarmee schoolbesturen instappen en de
specifieke lokale omstandigheden zoals welke aanbieders actief zijn en hoe dicht locaties bij elkaar
liggen. Financieel hangt het ook af van de beoogde voordelen die een schoolbestuurder hiermee
denkt te gaan behalen of eventuele solidariteit tussen besturen. Stel; er is een schoolbestuur
waarvoor veel geïnvesteerd moet worden, welke andere besturen zijn dan bereid om hun vraag
daarmee te bundelen? Tijdens de interviews hebben we bestuurders gesproken die hier sceptisch
in zijn, maar ook bestuurders die aangeven dat ze wel in dit principe geloven, zolang het totaal maar
niet duurder zou zijn dan dat je het alleen zou doen.
In een Dynamisch Aankoop Systeem kunnen leveranciers zichzelf aanmelden waarna zij in
aanmerking kunnen komen voor alle aanvragen die binnen dit DAS worden uitgevraagd. Er is mede
voor dit systeem gekozen om de verschillende lokale aanbieders een kans te geven om mee te
doen, wat de marktpositie van scholen bevoordeeld. In de inkoopstrategie van SIVON voor de
dienst externe connectiviteit wordt dit als volgt omschreven:
“Vanwege het bestaan van vele lokale aanbieders met een -naar verwachting- zeer interessant
aanbod heeft het de voorkeur om steeds per locatie of bundel locaties de aanbieder te bepalen.
Vanuit het DAS kunnen regionale en lokale partijen nog steeds aanspraak maken op opdrachten en
is er een grotere kans dat daadwerkelijk alle locaties kunnen worden bediend zonder dat hier
investeringen tegenover staan die niet in verhouding tot de opdracht staan (bijvoorbeeld: wanneer
één of enkele partijen deze overeenkomst winnen in een totale aanbesteding, zou voor veel geld
nieuwe verbindingen aangelegd moeten kunnen worden).”
Deze redenering is goed te volgen. Het idee om indien gewenst gedifferentieerd en fijnmazig te
kunnen aanbieden in het DAS, naar gelang van de timing en de lokale omstandigheden sluit goed
aan bij de diversiteit die er is onder scholen, en ook welke infrastructuur al beschikbaar is. De
contracten die in de DAS worden afgesloten zullen zo ook in duur gaan variëren, om zo bij grote
investeringen de kosten over een langere periode af te kunnen schrijven. Men wilt aanbieders
binnen het DAS uitnodigen om voor verschillende contracttermijnen een tarief aan te bieden, zodat
besturen een afweging kunnen maken in contractduur versus prijs en eventueel graafkosten
verdisconteerd kunnen worden. Deze aanpak zal nog nader getoetst worden door SIVON in de
aanvullende marktconsultatie die begin 2018 wordt uitgevoerd.

15

4.2.4 De organisatie en inrichting van de dienst zelf
De dienst zal uiteindelijk ook georganiseerd en beheerd moeten worden. Afhankelijk van de
schaalgrootte is hiervoor steeds meer kennis en kunde nodig. Het betreft hier bijvoorbeeld adviseurs
die helpen bij het kiezen van de juiste oplossing voor scholen, maar ook voor backoffice
medewerkers die als de dienst uiteindelijk wordt afgenomen door de school, zorgen dat deze dienst
ook blijft werken en bijvoorbeeld eerste lijn support leveren aan scholen. De hoofdlijnen van de
organisatie zijn nog niet uitgewerkt in documenten, daarvoor is de ontwikkeling van de dienst nog in
een te vroeg stadium. De kosten hiervoor zijn daarom ook nog niet duidelijk. Het is daarom lastig
om hierover te oordelen.
Wel is het zo dat we zien dat er animo en steun is in de vorm van de startgroep en de ‘Coalition of
the Willing’. De ondersteuning vanuit Kennisnet, het doorbraakproject en de startgroep kan leiden
tot een vliegende start van de dienst.

4.2.5 Kosten van de dienst Externe Connectiviteit
Voor een inschatting of de dienst Externe Connectiviteit interessant en betaalbaar zal zijn voor
scholen is de prijs een belangrijk gegeven. Wel heeft SIVON prognoses gemaakt van de groei en
van de kosten die daarbij horen. Daarbij zijn door SIVON de kosten berekend van de volgende
kostensoorten:
-

aanschaf van de benodigde apparatuur om de centrale ICT voorzieningen zoals routers,
firewalls, DDOS-wasstraten;
technisch beheer van de centrale apparatuur;
gebruik maken van locaties, lichtpaden en internetconnectiviteit bij SURF als lid van SURF;
beheerorganisatie als een soort ‘servicedesk’ om de service richting scholen te kunnen leveren
(hoewel de precieze inhoud van de dienstverlening nog niet is uitgewerkt);
lokale aansluitingen naar scholen toe.

In de kosten zijn geen graafkosten opgenomen indien een nieuwe glasvezelaansluiting moet
worden gerealiseerd.
Door SIVON is echter geen prijs van de dienst berekend. Dat maakt het lastig om te beoordelen of
de dienst interessant en betaalbaar is voor scholen. Om toch een indicatie te krijgen maakten wij
een ruwe berekening van gemiddelden, op basis van de cijfers en prognoses van SIVON. Zo komen
wij tot het volgende overzicht:

16

Ruwe berekening gemiddelde kosten per locatie en leerling SIVON
Jaar
2018
2019
2020
2021
2022
Totaal hardware en netwerk: aanschaf en
beheer (zonder local access)
€ 4.870.000 € 4.399.000 € 6.277.000 € 6.268.000 € 9.283.000
Personele lasten en tooling
werkorganisatie
€ 756.000 € 1.325.000 € 1.858.000 € 1.766.000 € 1.834.000
BTW
€ 1.181.460 € 1.202.040 € 1.708.350 € 1.687.140 € 2.334.570
Totaal bedragen externe connectiviteit
SIVON (excl. local access en evt.
graafkosten)
Local acess (zonder evt. graafkosten)
BTW over local access
Local access incl. BTW
Totaal bedragen externe connectiviteit
SIVON (incl. local access en excl. evt.
graafkosten)

€ 6.807.460 € 6.926.040 € 9.843.350 € 9.721.140 € 13.451.570
€
€
€

483.000 € 3.125.000 € 10.076.000 € 9.133.000 € 11.620.000
101.430 € 656.250 € 2.115.960 € 1.917.930 € 2.440.200
584.430 € 3.781.250 € 12.191.960 € 11.050.930 € 14.060.200

€ 7.391.890 € 10.707.290 € 22.035.310 € 20.772.070 € 27.511.770

Aantal locaties volgens Bijlage A.
Verwachte omvang van de vraag
Aantal leerlingen volgens bijlage A.
Verwachte omvang van de vraag
Ter informatie: leerlingen in PO en VO
2018/2019

62

451

1589

2119

2688

20.706

150.854

511.462

676.950

848.268

€
€

119.224 €
357 €

23.741 €
71 €

13.867 €
43 €

9.803 €
31 €

10.235
32

Gemiddelde kosten per locatie per maand €
Gemiddelde kosten per leerling per maand €
(Exclusief kosten corporatie zelf en evt.
graafkosten)
ter vergelijking: tarief Ziggo Internet
consumenten max per maand : max. 400
Mb/s download, 40 Mb/s upload (23 jan.
2018).
€

9.935 €
29,75 €

1.978 €
5,91 €

1.156 €
3,59 €

817 €
2,56 €

853
2,70

Gemiddelde Kosten per locatie per jaar
Gemiddelde Kosten per leerling per jaar

Ter vergelijking: tarief per maand berekend
volgens SIVON dienst in markt:
(ethernetverbinding: 600,- managed
firewall 250,-, anti-DDOS 200,-) plus BTW:

60

€ 1.361,25

De kosten voor SIVON bedragen behalve deze dienst Externe Connectiviteit ook kosten voor de
corporatie zelf. Als de stafkosten van de corporatie (2,8 mio) worden opgeteld bij de kosten van de
werkorganisatie (5,2 mio) dan komen de integrale kosten van de corporatie en de dienst Externe
Connectiviteit tezamen op 55 miljoen euro in de jaren 2018 – 2022, inclusief btw maar exclusief
kosten voor local access en graafkosten.
Uitgaande van de prognose van SIVON zelf is te zien dat de kosten in de eerste twee jaar veel
hoger zijn dan in de jaren erna. Zo zijn de kosten per locatie in het eerste jaar € 9.935,- per maand,
en in het tweede jaar € 1.978,- per maand.
17

Een consumenten Ziggo max tarief is veel goedkoper met 60,45 euro per maand. De aard van de
dienst is natuurlijk niet echt vergelijkbaar: De dienst Externe Connectiviteit bij SIVON heeft een
hogere betrouwbaarheid, de beveiliging is op vele onderdelen veel beter en meer geavanceerd, en
de school wordt door SIVON ook ontzorgd. Maar de budgetpost is gelijk: ‘Externe Connectiviteit’. En
vele scholen gebruiken nu een relatief goedkoop consumentenproduct. Vergelijking met
marktprijzen voor onderdelen van de SIVON dienst laat zien dat de dienst van SIVON wel duidelijk
goedkoper is dan inkopen van losse onderdelen in de markt: in het vijfde jaar zijn de kosten per
locatie (zonder subsidie of andere externe bijdrage in dit jaar) bij SIVON € 853,- per maand terwijl
dit bedrag bij inkoop van de dienst in de huidige markt € 1.361,- per maand zou kosten. Dit verschil
ontstaat vooral omdat de diensten managed firewall en anti-DDOS veel schaalvoordeel kennen.
Gezien de kosten is het derhalve niet te verwachten dat veel scholen zullen instappen, indien de
eerste startgroep van scholen alle kosten in het eerste en tweede jaar zelf geheel moeten
opbrengen. En als de startgroep niet instapt komt het initiatief niet van de grond, want de
inkoopcoöperatie heeft geen eigen vermogen. Het is dus logisch dat de coöperatie een bijdrage
vraagt om in de startfase aanschaf van de centrale delen en het eerste beheer te subsidiëren. Wij
hebben geen geprognosticeerde financiële winst- en verliesrekening of balans inclusief subsidie
ontvangen, en kunnen dus niet beoordelen of het financieringsmodel adequaat is.
Kosten voor de lokale aansluiting van scholen worden in principe door elke school zelf gedragen. Er
vindt dus geen directe onderlinge subsidiering plaats van scholen met een goedkope lokale
aansluiting en afgelegen scholen. Wel kan bij gelijktijdig instappen door vraagbundeling een lagere
prijs worden verkregen indien een aanbieder schaalvoordeel verkrijgt en dit voordeel gebruikt om
een lagere prijs aan te bieden.

18

5. Behoefte vanuit de scholen

Een van de elementen voor een goede businesscases
hangt samen met de vraag of een goede inschatting is
gemaakt van de behoefte van alle scholen en de
ontwikkeling daarvan in de tijd. ’Behoefte’ is hierbij een
gelaagd begrip in de context van dit onderzoek. Het
betreft hier de behoefte aan de dienst ‘Externe
Connectiviteit’ zoals SIVON voornemens is deze aan te
bieden. Hierin zitten verschillende mogelijke behoeften
verscholen:


Behoefte aan het WAT:

De meerwaarde van
digitale
leermiddelen ligt het
meeste bij:
aantrekkelijker voor
leerlingen, betere
differentiatie en
minder nakijkwerk
(slo 15/16)

- De behoefte aan kwalitatief goede Externe
Connectiviteit (5.1).
o Hogere of meer toekomst bestendige
bandbreedte.
o Hogere betrouwbaarheid en betere
servicelevels.
o Als aanvullende dienstverlening op het gebied van informatiebeveiliging.
- De behoefte om ontzorgd te worden bij het inkopen en managen van connectiviteit (5.2).


Behoefte aan het HOE:
-

De behoefte om een betere prijs-kwaliteit verhouding te bewerkstelligen door gezamenlijk
bouwblokken uit de dienst Externe Connectiviteit te realiseren (5.3)

In dit hoofdstuk gaan we in op beide behoeften. Voor elk onderdeel gaan we in de volgende
paragrafen en sub paragrafen in op deze onderdelen van de behoefte vanuit de scholen.

5.1 Behoefte aan kwalitatief goede Externe Connectiviteit
Binnen deze behoefte zijn een aantal zaken te onderscheiden:
5.1.1 Behoefte Externe Connectiviteit met goede bandbreedte en servicelevels
Scholen maken steeds meer gebruik van digitale middelen, zowel in de klas als daarbuiten. ICT
wordt een steeds meer integraler onderdeel van het leren. Hierdoor groeit de behoefte aan
schaalbare, snelle, veilige betrouwbare en betaalbare ict-infrastructuur, dus inclusief Externe
Connectiviteit.
Dit wordt onderbouwd door verschillende onderzoeken, zoals de Vier in Balans monitor 8 en de
Leermiddelen monitor van SLO9.

8

https://www.kennisnet.nl/publicaties/vier-in-balans-monitor/

9

http://www.slo.nl/leermiddelenmonitor 15/16, zie ook pagina 19 voor meerwaarde digitale leermiddelen.
19

Deze onderzoeken zijn representatieve onderzoeken, uitgezet onder een breed palet van scholen.
Daarnaast is er vanuit het Doorbraak Project Onderwijs & ICT ook onderzocht welke behoeften er
zijn, en ook hieruit blijkt dat in het primaire proces steeds gebruikelijker is om devices en digitale
content te gebruiken, waarmee dus ook de behoefte aan goede connectiviteit toeneemt.
De aanname dat er behoefte is aan goede Externe Connectiviteit is dus reëel. In interviews wordt
aangegeven dat door in inzet van digitale middelen werkdrukvermindering kan optreden doordat bv.
nakijkwerk geautomatiseerd kan worden en dat leerlingen meer individueel kunnen leren wat de
effectiviteit van het leren ten goede kan komen.
De volgende vraag die dan opkomt; wat wordt met een goede connectiviteit bedoeld? In het
document dat de onderzoekers hebben ontvangen als toelichting op deze toets voor de dienst
Externe Connectiviteit wordt dit omschreven als “snel en schaalbaar zijn, zowel in upload als
download en bij voorkeur symmetrisch (evenveel upload als downloadsnelheid).”
 Hierin zitten verschillende elementen omschreven:Snelheid (zowel upload als download).
Op basis van het vorige punt (het toenemende gebruik) is dit geen vreemde aanname. Om dit
verder te onderbouwen wordt naar rapporten uit het doorbraakproject verwezen, en tevens naar
10
het onderzoek van Dialogic en TNO . De onderstaande tabel is afkomstig uit dit onderzoek en
geeft aan dat er een duidelijk behoefte aan meer bandbreedte is voor de komende jaren. Wel is
daarin te zien dat een snelle downloadsnelheid belangrijker is dan een snelle uploadsnelheid.



10

Schaalbaarheid (zowel upload als download).
Ook voor deze stelling wordt naar dezelfde rapporten gewezen. Deze behoefte valt dan ook
goed terug te zien in bovenstaande tabel, waarbij de behoefte in 2020 duidelijk hoger is dan de
behoefte in 2016. Uiteraard betreft het hier voorspellingen die ook op een aantal aannames zijn
gebaseerd welke weer tot stand zijn gekomen op ontwikkelingen uit het verleden. Hierover zegt
Gartner als onderdeel van de door SIVON gevraagde expertmening:
“De toenemende behoefte aan upload en downloadsnelheden laat zich moeilijk voorspellen.
Soms is de belangrijkste voorspeller voor de toekomst het verleden. Een paar jaar geleden had
niemand de huidige applicaties en toepassingen kunnen voorspellen, of dat die zoveel
bandbreedte zouden kosten. Dat maakt het waarschijnlijk dat ook toekomstige behoeften
moeilijk te voorspellen zijn op basis van modellen die de huidige situatie als uitgangspunt
nemen, en dat de toename aan bandbreedte veel groter zal zijn dan we nu vermoeden”.

https://www.dialogic.nl/file/2016/12/de-toekomst-van-digitale-connectiviteit-in-nederland.pdf
20

Echt betrouwbare voorspellingen lijkt Gartner niet te maken, daarbij zijn ze zeer context
specifiek; wat voor de ene school geldt, geldt niet meteen voor alle scholen. Maar veel experts
en onderzoeken wijzen allemaal erop dat er een sterke behoefte is aan meer connectiviteit in de
toekomst, en dus aan schaalbare dienstverlening, echter de factor waarmee dit gaat groeien is
enigszins onzeker.


Symmetrische verbinding
Dit betekent dus wel zowel een hoge upload als een hoge downloadsnelheid. De voorkeur voor
een symmetrische verbinding is gebaseerd op het niet willen vertragen van de
downloadsnelheid door het uploaden van grote bestanden. Dit wordt verder niet onderbouwd.
Op basis van de toekomstige behoefte zoals onderzocht door Dialogic en TNO, is het hebben
van een symmetrische verbinding niet noodzakelijk. Zij constateren vooral een sterke toename
in behoefte op download gebied, zoals geschetst in de tabel uit het Dialogic/TNO onderzoek
hierboven.

5.1.2 Macro- versus micro behoeften.
De onderzoeken bevestigen dus min of meer dat er behoefte is aan betere kwaliteit externe
verbindingen. Dit wordt ook nog eens bevestigd in de interviews zoals deze door de onderzoekers
zijn gedaan in het kader van deze toets. Zowel de scholen die we hebben gesproken, als de
sectorraden herkennen de toenemende behoefte aan goede internetvoorzieningen voor alle
scholen. Het woord ‘toekomstbestendigheid’ is hierbij een veelgebruikte term. Op het macroniveau
van het onderwijs wordt dit breed gedeeld. Echter, op microniveau hoeft dit niet altijd waar te zijn. Er
zijn nog veel scholen in Nederland waar ICT geen grote rol speelt in het onderwijs en waarbij het
bijvoorbeeld vanuit het onderwijskundig perspectief ook niet perse logisch is om een grotere rol voor
ICT te voorzien. De behoefte aan Externe Connectiviteit zal derhalve op deze scholen naar
verwachting ook niet zo groot zijn of zoveel toenemen. De dienst Externe Connectiviteit zal dus
(voorlopig) niet voor de hele onderwijssector relevant zijn, maar voor een gedeelte hiervan.
In de inschatting van de inkoopcoöperatie over de verwachten groei in aansluitingen wordt in 2022
34% van het totaal aantal leerlingen in PO en VO voorzien door de dienst Externe Connectiviteit
van SIVON (gebaseerd op bijlage A van de inkoopstrategie en cijfers van de site
onderwijsincijfers.nl). Het is dus voorlopig ook niet de verwachting van SIVON om te kunnen
voorzien in dienstverlening aan alle scholen.
5.1.3 Behoefte van scholen die geen goede aansluiting hebben.
Daarnaast zijn er ook scholen die nu al een grote behoefte hebben aan connectiviteit maar hier
geen toegang tot hebben. Wanneer een school zich niet in de buurt van hoogwaardige
(consumenten)infrastructuur bevindt, is het realiseren van een geschikte verbinding kostbaar. Dit
zijn dit de gebieden die voor marktpartijen niet rendabel zijn, aldus onderzoek van de
Rijksuniversiteit Groningen11. Uit een inventarisatie van Dialogic (en later Stratix) blijkt dat circa 826

11

Next Generation Onderwijs, Position paper over versnelde breedbandontsluiting voor basis-, voortgezet- en

speciaal onderwijs, Rijksuniversiteit Groningen, mei 2016.
21

schoollocaties met name in het buitengebied, hierdoor niet over de benodigde infrastructuur
kunnen beschikken 12. Hierin wordt het als volgt omschreven:
“Voor een aantal scholen is de hoeveelheid beschikbare bandbreedte op dit moment problematisch.
Dit is met name het geval in gebieden waar het kopernetwerk de enige beschikbare infrastructuur is,
en waarbij de school ver van de KPN-centrale verwijderd is. Voor een aantal scholen wordt het
bandbreedteplafond naar verwachting op korte termijn al bereikt. Een belangrijke vraag voor zowel
koper- als kabelgebaseerde aansluitingen is of ook in de uploadrichting voldoende bandbreedte is,
daar de uploadsnelheid voor dergelijke aansluitingen in veel gevallen significant lager is dan de
maximale downloadsnelheid.
Het is echter niet bekend of al deze scholen daadwerkelijk ook een grote behoefte aan connectiviteit
hebben.
Inmiddels is het aantal van 826 scholen verminderd tot 468 scholen 13.
5.1.4 Aanvullende dienstverlening informatiebeveiliging
Naast het kwalitatief verbeteren van de connectiviteit bestaat de dienst ‘Externe Connectiviteit’ ook
uit extra dienstverlening op het gebied van informatiebeveiliging, want schoolbesturen zijn niet in
staat (door ontbrekende kennis en schaal) een goede eigen beveiliging, incl. maatregelen tegen
DDoS14 aanvallen, afdoende te regelen tegen een reële prijs-kwaliteitverhouding. De beveiliging is
vaak niet adequaat ingericht waardoor de internetverbinding uitvalt, gebruikers gehinderd worden
tijdens hun werk of gegevens vervalst of vervreemd worden. Met een steeds hoger ICT-gebruik, en
een steeds strenger wordende wetgeving op het gebied van privacy en datalekken, is het van
toenemend belang om dit geborgd te hebben. Dit is dan ook terug te lezen in de handreiking
Internetverbinding van Kennisnet15, waarin allerlei maatregelen worden voorgesteld die het
school/bestuur moet nemen om in ieder geval de internetverbinding zo veilig mogelijk te laten zijn.
Deze maatregelen lezende, is het niet gek om voor te stellen dat dit vaak te ingewikkeld is voor
scholen. Dit is dan ook weer terug te lezen in het eerder gemelde onderzoek van TNO en Dialogic:
“Scholen hebben behoefte aan ondersteuning, met name bij beveiligings- en verbindingsproblemen.
In de markt is reeds aanbod specifiek gericht op onderwijs, al kan het aanbod mogelijk nog verder
worden uitgewerkt”.
Zowel vanuit de schoolbestuurders als de sectorraden wordt aangegeven dat ze zien dat er een
sterke behoefte in het onderwijs is om dit goed te organiseren, en dat de complexiteit hiervan te
groot is voor individuele scholen.

12

Doorbraakproject Onderwijs & ICT (2016). Connectiviteit voor scholen. [doorbraakonderwijsenict.nl]

13

https://internet.e-formulier.nl/ : “1 - 50 van 468 getoond”.

14

DDoS aanvallen zijn aanvallen waarbij het internetverkeer voor een site of locatie wordt stilgelegd door het te

overstelpen met zinloos internetverkeer vanaf vele door de aanvaller in bezit genomen computers.
15

https://www.kennisnet.nl/fileadmin/kennisnet/publicatie/Kennisnet-handreiking-internetverbinding.pdf
22

5.2 De behoefte om ontzorgd te worden op het gebied van inkoop
In de toelichting van SIVON op de dienst Externe Connectiviteit ten behoeve van deze toets is
omschreven dat schoolbesturen aangeven onvoldoende kennis te hebben om hun behoeften m.b.t.
adequate internetconnectiviteit en beveiliging te vertalen naar een vraag aan de markt. De
voormalige staatssecretaris van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap, de heer Dekker, geeft in zijn
kamerbrief van 25 januari hierover het volgende aan: “op met name PO-scholen ontbreekt nu vaak
de expertise en tijd om de internetverbinding en interne netwerkinfrastructuur goed in te richten. 16.
In de toelichtende tekst vervolgt SIVON:
“de bij schoolbesturen benodigde kennis specialistisch is en niet bij elke school afzonderlijk
aanwezig kan zijn (specialisten zijn duur, schaars en niet continu nodig bij een enkel bestuur).
Deze argumenten worden gebruikt om te kiezen voor een centrale organisatie, waarin de expertise
aanwezig is en voor scholen ingezet kan worden. Deze argumenten worden ondersteund door
verschillende onderzoeken. Zo stelt de Rijksuniversiteit Groningen 17 dat:
“waar de scholen in het buitengebied voornamelijk problemen ondervinden met beperkte
beschikbaarheid van breedband infrastructuur, hebben scholen in stedelijke gebieden een
andersoortig probleem. Hier is de fysieke infrastructuur vaak wel op een korte afstand aanwezig,
maar hebben de scholen soms geen (adequaat) contract met een provider.
Dit wekt de suggestie dat er meer uit de bestaande situatie te halen is, wanneer op de juiste manier
(en met de juiste expertise) contact is met de providers. Ook onderzoek van TNO en Dialogic
beaamt dat:
“Als gevolg van ontwikkelingen in de ICT is er een toenemende vraag naar onderwijs over ICT. Er is
(in generieke zin maar zeker ook als het gaat om ICT-kennis) een voortdurend tekort aan
(gekwalificeerd) onderwijzend personeel.18.
Verder wordt er gesproken over behoefte aan ondersteuning, met name bij beveiligings- en
verbindingsproblemen. Ook in het al eerder genoemde onderzoek van de Rijksuniversiteit
Groningen spreekt men over ondersteuning van scholen bij het verkrijgen van goede connectiviteit:
Voor de scholen in het grijze en zwarte gebied (dit zijn gebieden met meerdere aanbieders): hulp
bieden bij het verkrijgen en bekostigen van een passend abonnement en voorlichting over het
belang van snel internet. Voor scholen in het witte gebied (gebieden met alleen een
koperaansluiting): deels aan lokale en regionale initiatieven overlaten en deels met overheidssteun
tot stand brengen.
Tijdens de verschillende interviews is het ontzorgen van schoolbesturen ook ter tafel gekomen.
Hierin werd aangegeven dat zelfs grote schoolbesturen, met een professionele inkooporganisatie,

16

Kamerbrief Voortgang Doorbraakproject onderwijs en ict, 25 januari 2017

17

Next Generation Onderwijs, Position paper over versnelde breedbandontsluiting voor basis-, voortgezet- en

speciaal onderwijs, Rijksuniversiteit Groningen, mei 2016
18

https://www.dialogic.nl/file/2016/12/de-toekomst-van-digitale-connectiviteit-in-nederland.pdf
23

hebben aangegeven ontzorgd te willen worden op het gebied van inkoop van Externe
Connectiviteit. Het onderwerp wordt zelfs bij de grote schoolbesturen als dermate complex ervaren,
dat het daardoor erg lastig is om de juiste contracten af te sluiten met marktpartijen. De behoefte om
ontzorgd te worden door middel van expertise bij inkoop van connectiviteit lijkt derhalve breed
gedragen. Echter, er is hier geen breed representatief kwantitatief onderzoek naar gedaan in de
sector. Wel heeft SIVON met 176 schoolbesturen gesproken om behoeften te peilen en de dienst
vorm te geven. Het is daarmee lastig in te schatten in hoeverre schoolbesturen die niet bij de
voorlopers horen ook een dergelijke behoefte hebben. Zo is er tijdens het onderzoek ook gesproken
met een schoolbestuurder die de inkoop van connectiviteit al had belegd bij een lokaal
samenwerkingsorganisatie, waarin met de andere lokale schoolbesturen gezamenlijk werd
ingekocht. De bestuurder gaf aan hier volledig door ontzorgd te zijn, dus daarmee weinig behoefte
te hebben aan een landelijk initiatief. Echter, ook dit is slechts één voorbeeld en niet representatief
voor de gehele sector.
5.3 De behoefte om een betere prijs-kwaliteit verhouding te bewerkstelligen door
gezamenlijk bouwblokken uit de dienst Externe Connectiviteit te realiseren
In de vorige paragrafen is de behoefte onderzocht van scholen aan de dienst ‘Externe
Connectiviteit’. Hierin is gezien dat het erop lijkt dat scholen over het algemeen een groeiende
behoefte hebben aan connectiviteit. Echter, de vraag of er behoefte is aan een nieuwe dienst voor
Externe Connectiviteit hangt zoals altijd ook samen met de vraag of de markt voor Externe
Connectiviteit hierin kan voorzien en wat de prijs-kwaliteit verhouding is tegen welke scholen dit
bereid zijn daadwerkelijk te gaan afnemen. In deze paragraaf gaan we hier op in.
5.3.1 De markt voor connectiviteit kan of wil niet voldoen in de behoefte aan Externe
Connectiviteit van scholen
In het toelichtende document voor deze toets van de dienst Externe Connectiviteit wordt het als
volgt omschreven: De markt maakt geen aanstalten tot aanpassing of uitbreiding van hun producten
en diensten die scholen de vereiste kwaliteitsgaranties en beveiligingsmaatregelen bieden tegen
een reële prijs/kwaliteitverhouding. Om deze stelling te onderbouwen wordt naar een aantal
onderzoeken verwezen, waaronder het actieplan connectiviteit dat is verstuurd aan de tweede
kamer 19. Hierin wordt verwezen naar een onderzoek van Stratix waarin is onderzocht naar hoeveel
scholen toegang hebben tot een passende internetverbinding. Hieruit blijkt dat een groot gedeelte
van de scholen (59% PO, 36% VO) geen toegang heeft tot een passende verbinding.
Daarbij moet wel opgemerkt worden dat passend wordt omschreven als “snel en schaalbaar zijn,
zowel in upload als download en bij voorkeur symmetrisch (evenveel upload als
downloadsnelheid)”.

19

https://www.doorbraakonderwijsenict.nl/wp-content/uploads/2017/01/B2-DBP-Actieplan_definitief.pdf
24

Dit argument geldt dus niet voor scholen die wel toegang tot goede connectiviteit hebben. De
onderbouwing richt zich dus op het marktfalen in de gebieden waar weinig aanbieders zijn. Ook het
onderzoek van de Rijksuniversiteit Groningen 20 beschrijft ditzelfde fenomeen:
“Als individuele organisatie glasvezel laten aanleggen is erg duur. Daarom zijn scholen in eerste
instantie grotendeels afhankelijk van het aanbod van marktpartijen zoals Ziggo en KPN. Deze
aanbieders zijn echter niet geïnteresseerd in de bekabeling van buitengebieden, omdat het daar
voor hen niet rendabel is.” 21
Dit onderzoek geeft vervolgens wel een aantal verwachtingen weer voor de toekomst, die relevant
zijn in het kader van deze toets.
1. We concluderen dat slechts alleen het buitengebied op lange termijn een fysiek probleem blijft. In
deze gebieden is er sprake van onvoldoende marktwerking - oftewel marktfalen - en onder die
omstandigheden wordt de infrastructuur niet aangelegd.
2. In de zwarte en grijze gebieden (gebieden met meerdere aanbieders) is er een andersoortig
probleem dat voornamelijk te maken heeft met het dienstenaanbod en inadequate abonnementen.
Het kan zijn dat er in zwarte en grijze gebieden scholen zijn die nog geen gebruik maken van of
geen toegang hebben tot supersnel internet, maar de verwachting is dat wanneer er in wordt gezet
op bewustwording en marktwerking, dit kan worden opgelost. Wel is het denkbaar dat daar extra
budget voor nodig is, omdat professionele en adequate abonnementen duur zijn (voor middelbare
scholen €800-1200 per maand, voor PO-scholen wellicht enkele honderden euro’s per maand).
5.3.2 Vraagbundeling zorgt voor een beter aanbod
De inkoopcoöperatie heeft verschillende alternatieven overwogen om de hiervoor beschreven
behoeften van scholen aan kwalitatief betere, en toekomstbestendige internetverbindingen. In het
toelichtende document voor deze toets van de dienst Externe Connectiviteit worden deze
verschillende opties besproken. Men heeft uiteindelijk drie aanpakken overwogen, namelijk het
stimuleren van vraagbundeling, een connectiviteitsakkoord en een landelijke nutsvoorziening. De
laatste twee zijn afgevallen vanwege mededingingsbezwaren en risico’s op oneigenlijk staatssteun.
Uiteindelijk heeft men gekozen voor een aanpak waarin vraagbundeling middels een centrale
organisatie wordt georganiseerd, waarbij schoolbesturen worden ontzorgd 22.
Het belangrijkste argument voor vraagbundeling luidt: bestaande regionale initiatieven van scholen
leren dat vraagbundeling in de vorm van gezamenlijk inkopen een beter aanbod oplevert, voor een
beter tarief dan een individuele school zou betalen. Hier kiest men voor ervaringen uit de praktijk. In
het toelichtende document wordt verder niet verwezen naar deze bestaande regionale initiatieven,

20

Next Generation Onderwijs, Position paper over versnelde breedbandontsluiting voor basis-, voortgezet- en

speciaal onderwijs, Rijksuniversiteit Groningen, mei 2016
21

Ter achtergrond: in het onderzoek van TNO en dialogic wordt gemeld dat in maart 2016 13% van de

huishoudens een actieve glas verbinding had, en dat de groei 2% van het totaal aantal huishoudens per jaar
bedraagt.
22

Pagina 3.
25

daarmee is het niet eenvoudig na te gaan in hoeverre deze initiatieven representatief zijn voor een
landelijke inkoopcoöperatie en dezelfde resultaten te verwachten zijn voor de dienst Externe
Connectiviteit.
In het onderzoek van de Rijksuniversiteit Groningen worden wel enkele regionale initiatieven
besproken. Hierin wordt de volgende conclusie getrokken: De initiatieven vanuit schoolorganisaties
en gelieerde instituten zijn binnen hun werkgebied effectief in het verglazen van de scholen. Deze
initiatieven zorgen dat de vraagbundeling in orde is, waarna ze in sommige gevallen een deal
sluiten met nationale kabelaars of regionale kabelmaatschappijen, die er dan voor zorgen dat het
glasvezelnetwerk wordt aangelegd. In Den Haag bleek dat vraagbundeling voor de resterende
scholen weinig kostenvoordeel opleverde. Dit komt doordat dit een stedelijk gebied is, waar al op
veel plekken glasvezelinfrastructuur aanwezig is, en er daardoor er per aansluiting relatief weinig
gegraven hoeft te worden. In dunbevolkte gebieden levert het over het algemeen wel een
kostenvoordeel op voor de scholen om gezamenlijk te bundelen.
De onderzoekers trekken hieruit de conclusie dat het met name voor gebieden waar nog geen
goede connectiviteit is interessant kan zijn om de mogelijkheden van een landelijke
aanpak/aanbesteding verder uit te werken. Het instrument van vraagbundeling werkt zo gezien
vooral op plekken waar van marktfalen sprake is.
Uit de gesprekken voor dit onderzoek kwam ook naar voren dat sommige besturen al deelnemen
aan regiocoöperaties van schoolbesturen die naast andere diensten ook connectiviteit regelen. Of
deelnemen aan samenwerkingsverbanden met andere partijen die met vraagbundeling
glasvezelverbindingen hebben gerealiseerd. Vanuit SIVON wordt aangegeven dat deze partijen
aangeven dan behoefte te kunnen hebben aan regionale opstappunten van SIVON, waardoor ze de
additionele beveiliging van SIVON kunnen afnemen die lastig is te realiseren op regionale schaal.
En SIVON wijst er terecht op dat in verband met de inbestedingsconstructie van SIVON er geen
privaat geld gemoeid mag zijn met SIVON.
5.3.3 Prijs – kwaliteit verhouding
Een van de eisen die gesteld wordt door de scholen van SIVON aan de dienst Externe
Connectiviteit is dat de oplossing leidt tot een betere betaalbaarheid van kwalitatief goede en veilige
toegang tot internet. Zoals in de vorige paragraaf gesteld wordt, is de vooronderstelling dat
vraagbundeling tot een betere prijs-kwaliteitverhouding zal leiden. In hoeverre dat in de praktijk
daadwerkelijk tot voordelen aan de kosten kan gaat leiden is moeilijk in te schatten. Daarom is in
het actieplan voor internetconnectiviteit 23 onder andere een activiteit opgenomen om met
marktpartijen te gaan praten, die een gedeelte van de dienst “Externe Connectiviteit moeten gaan
verzorgen”.

23

https://www.doorbraakonderwijsenict.nl/wp-content/uploads/2017/01/B2-DBP-Actieplan_definitief.pdf
26

“Om een reële inschatting te maken van de bereidheid van marktpartijen om een passend en
betaalbaar aanbod te doen, wordt een marktconsultatie georganiseerd. Deze consultatie zal de
markt bevragen op te behalen kortingen bij gezamenlijke inkoop en het slim combineren van
pakketten, en het aanbieden van een specifiek aanbod voor de behoeften van het onderwijs, tegen
een aantrekkelijke prijs”.
Deze consultatie heeft plaatsgevonden, echter de resultaten hiervan waren voor de onderzoekers
niet in te zien in verband met gemaakte afspraken met de marktpartijen. Omdat de onderzoekers
ook zelf niet met de marktpartijen hierover van gedachten konden wisselen is het daarom niet
duidelijk geworden hoe reëel de verwachte opbrengsten zullen zijn. Op basis van het onderzoek
van de Rijksuniversiteit Groningen, is de grootste meerwaarde te halen op plekken waar gegraven
moet worden. Dit zijn echter wel de plekken waar tevens ook de grootste investeringen plaats
moeten vinden, waardoor het de vraag is in hoeverre scholen uit deze gebieden bereid zijn om deel
te nemen aan vraagbundeling.
5.3.4 Realisme, maar tevens zorgen over prijsstelling
Zoals SIVON al aangeeft in haar toelichting op de dienst Externe Connectiviteit te behoeve van
deze toets moeten schoolbesturen meer investeren in capaciteit, kwaliteit en veiligheid van hun
internetconnectiviteit, maar zijn ze niet gewend en/of hebben niet de middelen om deze kosten op te
brengen uit de lumpsum bekostiging. Dit beeld wordt gedeeld vanuit de interviews en men verwacht
dat er additioneel budget benodigd is.
In het onderzoek van de Rijks Universiteit Groningen wordt gesteld: Wel is het denkbaar dat daar
extra budget voor nodig is, omdat professionele en adequate abonnementen duur zijn (voor
middelbare scholen €800-1200 per maand, voor PO-scholen wellicht enkele honderden euro’s per
maand).
5.4 Overall
Hebben scholen behoefte aan de dienst Externe Connectiviteit en gaan ze eraan meedoen? is de
belangrijkste vraag die in dit hoofdstuk werd behandeld. Er is behoefte aan betere connectiviteit en
ook vraagbundeling zou daarbij een middel kunnen zijn. Of ze het uiteindelijk gaan afnemen hangt
van veel factoren af; hoe zijn ze nu voorzien, wat de uiteindelijke prijs wordt, en de bereidheidom die
prijs te betalen. Er is geen representatieve kwantitatieve enquête hierover onder scholen gedaan,
waardoor het lastig blijft om een goede uitspraak te doen over de daadwerkelijk behoefte om de
dienst Externe Connectiviteit tegen de SIVON-tarieven te gaan afnemen onder scholen.

27

6. Boordeling

6.1 Inleiding
In de vraagstelling wordt gevraagd om een oordeel te geven over de volgende 4 aspecten:
1. De behoefte in relatie tot de oplossing:
‫־‬De voorgenomen oplossing in relatie tot de functionele behoefte van schoolbesturen.
‫־‬De overwegingen die ten grondslag liggen aan het collectief inkopen en organiseren van
functionele blokken ten opzichte van het inkopen door schoolbesturen van de dienst als
geheel.
2. Architectuur
‫־‬De overwegingen die ten grondslag liggen aan de hoofdlijn van de architectuur.
‫־‬De risico's die u ziet in de gekozen architectuur en de maatregelen die u adviseert om
deze risico’s te beheersen.
3. Benodigde investeringen
‫־‬Is de ordegrootte van de benodigde investeringen om de voorgestelde architectuur te
implementeren naar uw oordeel reëel?
‫־‬Zijn er uitgangspunten gehanteerd die naar uw oordeel niet of minder passend zijn?
4. Alternatieven en advies
‫־‬Ziet u haalbare alternatieven die dezelfde voordelen bieden en/of een manier om de
risico’s met behoud van de voordelen te mitigeren?
Hieronder gaan wij in op deze vier vragen:

6.2 Beoordeling Behoefte in relatie tot de oplossing
In deze beoordeling gaan wij in op:



De voorgenomen oplossing in relatie tot de functionele behoefte van schoolbesturen.
De overwegingen die ten grondslag liggen aan het collectief inkopen en organiseren van
functionele blokken ten opzichte van het inkopen door schoolbesturen van de dienst als
geheel.

De scholen hebben objectief gezien behoefte aan goede Externe Connectiviteit zoals door SIVON
als voorgenomen oplossing wordt voorgestaan. Door het hogere gebruik van digitale middelen in
het PO en VO is dit belangrijk geworden en wordt het naar de toekomst toe ook steeds belangrijker.
Dat SIVON inzet op snelle symmetrische verbindingen (evenveel upload als downloadsnelheid) is
vanuit de huidige behoefte niet nodig (want downloadsnelheid is belangrijker dan de
uploadsnelheid), maar uiteraard technisch ook niet erg. Het is ook een gevolg van de geprefereerde
keuze voor glasvezelverbindingen, welke door de hogere maximale bandbreedte meer
toekomstvastheid bieden.

28

Glasvezel biedt ook schaalbaarheid. Door de opzet van de centrale voorzieningen is schaalbaarheid
daarin vanzelf meegenomen. Schaalbaarheid is van belang als de behoefte aan bandbreedte in de
toekomst zal stijgen. Het is drempelverlagend dat (evt. tijdelijk) andere technieken dan glasvezel
zoals coax24 of VDSL voor de lokale aansluiting kunnen worden gebruikt indien dit bv. al door de
school is gerealiseerd en naar verwachting voor de komende jaren voldoende bandbreedte en
betrouwbaarheid biedt.
Voor het beoordelen van het aspect ‘De overwegingen die ten grondslag liggen aan het collectief
inkopen en organiseren van functionele blokken ten opzichte van het inkopen door schoolbesturen
van de dienst als geheel.’ zie de volgende paragraaf over architectuur.
Wij zien de volgende risico’s:
b) Prijs.
De prijs van de dienst Externe Connectiviteit is door SIVON nog niet uitgerekend. Gezien
het belang ervan voor het daadwerkelijk afnemen van de dienst door schoolbesturen kan dit
een belangrijke belemmering vormen. Wij maakten een ruwe berekening van de prijs per
locatie door de kosten van de totale dienst te delen door de prognose van het aantal
locaties. Dit laat zien dat de prijs vele malen hoger is dan de huidige kosten van een
consumenten kabel internet verbinding. Maar het is niet meer dan logisch dat de prijs lager
is indien een school zelfstandig dezelfde dienst zelf zou trachten te realiseren.
Het risico hiervan is hoog. Als mitigerende maatregel stellen wij voor om door SIVON een
richtprijs te laten bepalen voor de jaarlijkse kosten van enkele standaard schooltypen met
bijbehorende serviceniveaus. Daarnaast adviseren wij om voor de meer afgelegen scholen
een eenvoudig rekenmodel te maken waarmee de besturen een indicatie kunnen krijgen
van de jaarlijkse kosten en mogelijkheden voor het eenmalig aanleggen van
glasvezelverbinding naar hun locaties of kosten van gebruik van coax of VDSL
verbindingen.
c) Aanvangskosten.
De aanvangskosten van de dienst Externe Connectiviteit in het eerste jaar zijn hoog.
Uitgaande van de prognoses van SIVON omtrent groei en kosten zou het tarief in het eerste
jaar voor de eerste scholen die gebruik gaan maken van de dienst Externe Connectiviteit
van SIVON tien maal zo hoog zijn als het tarief in het vijfde jaar. Dit zou betekenen dat
indien de eerste groep scholen alle investeringskosten zou moeten dragen, de tarieven in
het begin waarschijnlijk onoverkomelijk zouden zijn. Daardoor zou de dienst nooit van de
grond komen. Wij achten dit risico hoog.
Als maatregel kan worden gekozen om de opstart en eerste investeringskosten voor de
centrale delen middels een subsidie van het ministerie van OCW (en wellicht het ministerie
van EZ) of een andere vorm van bijdrage (door bv. de sector zelf) te dekken, zodat de
tarieven in het eerste jaar kunnen komen te liggen rond de voorgenomen tarieven over vijf

24

Coax en telefoonlijnen kunnen ook in de toekomst meer snelheid bieden: Met de nieuwste DOCSIS 3.1 standaard voor

coax kabel kunnen 10 Gbps download en 1 Gbps upload snelheden worden gehaald. Met VDSL2-VPlus over telefoonlijnen
kan 300 Mbps download en 100 Mbps upload snelheden worden gehaald als de school dichtbij een centrale staat.

29

jaar. Voordat een dergelijke subsidie of andere bijdrage wordt verstrekt moet wel duidelijk
zijn geworden dat de overheid hiermee niet marktverstorend optreedt.
d) Niveaubesluitvorming
Bij sommige besturen is de besluitvorming over Externe Connectiviteit bij elke school zelf
gelegd en dus niet bovenschools. Bij andere besturen is het inkopen hiervan lokaal of
regionaal bij een andere inkoopcoöperatie, samenwerkingsorganisatie of
vraagbundelingsinitiatief gelegd. Als een bestuur mee zou willen doen heeft men derhalve
een sturings-, financierings- en organisatieinrichtingsopgave te maken. Wel kunnen er nog
keuzes over de timing van afname, dimensionering en de toepassing van (extra)
veiligheidsmaatregelen per locatie worden gemaakt.
Het risico hierop is gemiddeld. Het is de vraag of dit risico te mitigeren valt, het is een direct
gevolg van de keuze om alleen lid te kunnen worden op het niveau van een schoolbestuur,
waaraan ook voordelen zijn verbonden.
e) Scholen buitengebieden,
SIVON biedt de dienst aan, aan de leden van de inkoopcoöperatie. Maar de kosten van de
lokale aansluiting en eventuele graafkosten zijn voor rekening van het lokale schoolbestuur.
Deze kunnen in buitengebieden nog steeds prohibitief zijn. Daarmee krijgen scholen die
25
liggen in het buitengebied en (inmiddels zo’n naar schatting zo’n 468 scholen van de
7600) en/of minder belang hechten aan het gebruik van ICT in het onderwijs, geen externe
connectiviteit op het niveau zoals SIVON dat biedt. Dat is geen risico voor of door de dienst
Externe Connectiviteit zelf, maar wel voor het onderwijs in Nederland.
Het risico daarop achten wij hoog. Een mitigerende maatregel kan worden gevonden door
vanuit algemene middelen scholen financieel te compenseren als bv. de aansluitkosten om
deel te nemen aan de dienst Externe Connectiviteit beduidend meer zijn dan het
gemiddelde van andere scholen. Een dergelijke regeling zou kunnen worden belegd bij het
ministerie van OCW of bij SIVON zelf. Nu reeds bestaat al de Regeling toekomstvast
26
internet po en vo waarbij scholen de helft van de kosten vergoed krijgen. Maar ook de
helft van de kosten kan al prohibitief zijn.
Zoals uit het onderzoek van de Rijksuniversiteit Groningen blijkt, kan vraagbundeling, zoals
door SIVON voorgesteld, wel bijdragen aan een kostenvoordeel voor de betreffende
scholen. De mitigerende maatregelen zijn daarmee waarschijnlijk efficiënter indien de
dienst externe connectiviteit van SIVON wordt gebruikt, echter de dienst alleen lost het
probleem niet op.

25

Rapport TNO & dialogic: de toekomst van digitale connectiviteit in Nederland, 5/12/2016, pagina 158: ca. 826 scholen

zonder coax of glas in Nederland, met ca. 120 daarvan in Zuid-Holland. Inmiddels is het aantal van 826 scholen verminderd
tot 468 scholen (https://www.dus-i.nl/subsidies/t/toekomstvast-internet-in-het-po-en-vo?)
26

https://www.dus-i.nl/subsidies/t/toekomstvast-internet-in-het-po-en-vo?utm_source=e-

mailnieuwsbrief&utm_medium=email&utm_campaign=Primair+onderwijs

30

6.3 Beoordeling Architectuur
In deze beoordeling gaan wij in op:





De overwegingen die ten grondslag liggen aan de hoofdlijn van de architectuur.
(De overwegingen die ten grondslag liggen aan het collectief inkopen en organiseren van
functionele blokken ten opzichte van het inkopen door schoolbesturen van de dienst als
geheel.)
De risico's die u ziet in de gekozen architectuur en de maatregelen die u adviseert om deze
risico’s te beheersen.

De technische opzet is grotendeels gebaseerd op de opzet zoals deze door SURF wordt gebruik
voor de verbindingen naar sommige HBO locaties. De technische beschrijving en de
kostencalculatie ervan geeft blijk van inzicht in de verschillende overwogen opties en de technische
kostencomponenten die nodig zijn om de dienst te realiseren. .
Er wordt zo voortgebouwd op bestaande kennis van SURF en straks meegelift op de nieuwste in
2018 door SURF in te zetten snellere techniek van ‘SURF8’ lichtpaden, er wordt gebruik gemaakt
van bestaande verbindingen die worden hergebruikt zoals bestaande glasvezelverbindingen naar
schoollocaties en de landelijke SURF lichtpaden en internetconnecties. De bandbreedte kan elke
school zelf bepalen. Daarmee is de opzet van de dienst Externe Connectiviteit technisch goed
uitvoerbaar.
In de verschillende documenten en de gesprekken met de bij SIVON betrokkenen blijkt dat er veel
aandacht is geweest voor verschillende alternatieven. Deze alternatieven zijn besproken, er is een
afweging gemaakt en uiteindelijk is er één alternatief als beste gekozen. Enkele voorbeelden van
overwogen alternatieven zijn:
a. Het alternatief om de dienst als geheel in één keer voor alle leden aan te besteden is
overwogen maar valt af omdat er te veel verschillende aanbieders zijn in Nederland en de ene
juist sterk is in het ene gebied (en daar derhalve een goede prijs kan aanbieden) en een
andere in een ander gebied. Door te kiezen voor meerdere mogelijke aanbieders voor de
lokale aansluiting kan een betere prijs voor scholen worden verkregen. Ook willen scholen
gebruik kunnen blijven maken van de investeringen in lokale aansluitingen die in het verleden
door hen zijn aangeschaft. Ook zou dit model een grote migratielast betekenen bij elke nieuwe
aanbesteding als dit tot wisseling van leverancier zou leiden, kan geen gebruik worden
gemaakt van reeds bestaande lokale infrastructuur bij scholen, en bestaat het risico van te snel
stijgende prijzen bij meer bandbreedtegebruik.
b. Er is gekozen om gebruik te maken van de SURF lichtpaden en de bestaande SURF locaties
in het land omdat uit gesprekken en de marktconsultatie is gebleken dat de kosten om
dataverkeer lokaal af te leveren in plaats van bij een centrale locatie in Nederland substantieel
goedkoper is, en daardoor ook partijen die alleen lokaal werken en daar dus een goede prijs
kunnen bieden beter mee kunnen doen.
c. Scholen willen ontzorgd worden en een goede beveiliging en betrouwbaarheid standaard
geleverd krijgen. Alleen een internetaansluiting zonder beveiliging is dan te weinig. Er zijn
momenteel in de markt geen of beperkte mogelijkheden om een gelijke integrale Externe
Connectiviteit dienst inclusief beveiliging en ontzorging te verkrijgen.
31

d. Er is ook overwogen om lokale aansluitkosten te middelen zodat het voor afgelegen locaties
goedkoper wordt. Dit alternatief valt af omdat het de ervaring is dat dit tot onderlinge
spanningen binnen de inkoopcoöperatie kan leiden.
Daarmee zijn de gemaakte keuzen in technische architectuur logisch en consistent gezien de
omstandigheden en uitgangspunten en ook vaak expliciet onderbouwd met heldere overwegingen.
Wij zien hierbij de volgende overblijvende risico’s:


De opzet van het beheer richting scholen is nog onvoldoende uitgewerkt. De kans bestaat dat in
de perceptie van scholen meer van SIVON wordt gevraagd dan SIVON kan of wil leveren. Wel
zijn al uitgangspunten daarvoor geformuleerd. SIVON wil voor elke locatie werken met locatiecontactpersonen. Waar beheer wordt uitgevoerd door een ICT-afdeling of ICT-leverancier zal dit
de contactpersoon voor SIVON vormen. Ook wordt een serviceportal ingericht. Er zal een
balans moeten worden gevonden tussen werkbaarheid en kosten voor SIVON en
dienstverlening aan scholen. De kans hierop is groot. Een mitigerende maatregel is om het
beheer uit te werken, ook in termen van service omvang en niveaus, bemensing en kosten.
Deze kosten moeten worden doorberekend in de tarieven. En vervolgens dit richting bv.
ledenraad te presenteren, evt. bij te laten stellen en te laten accorderen.



Om te komen tot een keuze bij Externe Connectiviteit is het lastig voor een school om daarin
goed onderbouwde keuzes te maken. Ook heeft niet elke school alle gegevens precies op een
rijtje. Dat betekent een drempel om te kiezen voor Externe Connectiviteit. De kans daarop is
middelmatig. Een mitigerende maatregel is om vanuit SIVON tevens migratieadvies aan te
bieden, dat de school ondersteunt bij het maken en afwegen van keuzes. Deze adviseur kan
dan tevens borgen dat voldoende groeimogelijkheden bestaan, en entameren dat meerdere
schoolbesturen tegelijk instappen, zodat meer voordeel uit vraagbindeling kan ontstaan.

6.4 Beoordeling benodigde investeringen
In deze beoordeling gaan wij in op:




Is de ordegrootte van de benodigde investeringen om de voorgestelde architectuur te
implementeren naar uw oordeel reëel?
Zijn er uitgangspunten gehanteerd die naar uw oordeel niet of minder passend zijn?

Wij hebben de benodigde investeringen bezien. Voor de techniek en het technische beheer ervan
gedurende de eerste 5 jaar zijn deze in detail uitgewerkt en onderbouwd. Ze zijn ook door meerdere
personen en 3 externe partijen beoordeeld. Zij lijken ons reëel.
Eventuele graafkosten zijn nu nog niet opgenomen, maar deze kunnen in de markt worden
betrokken.
De volgende uitgangspunten zijn ons inziens minder passend:


Eigendom en verrekening lokale aansluitingen
Het is de vraag wie eigenaar wordt van de lokale aansluitingen, al dan niet nieuw gegraven en
welke verrekening eraan is gekoppeld. Logischerwijze wordt SIVON zelf eigenaar/afnemer van
de locale aansluiting. Het zou goed zijn als partijen welke al hebben meebetaald aan een lokale
aansluiting, er voordeel van hebben als andere partijen ook gebruik gaan maken van zo’n

32

glasvezelkabel. Zodat dan kosten kunnen worden gedeeld en vroege instappers anderen
kunnen stimuleren om ook in te stappen.
Afname van de dienst in 2018.
Wij hebben nog geen planning voor de uitrol van de dienst aangetroffen. Gesprekken leveren
daarbij het volgende beeld. SIVON plant om de marktconsultatie en financiering rond te hebben per
maart 2018. Daarna kan een aanbesteding van 6 maanden plaatsvinden. Daarbij kan gebruik
worden gemaakt van de specificaties voor SURF8. Realisatie van de centrale delen kan dan
plaatsvinden in de laatste maanden van 2018. Het is dan zeer de vraag of er al afname van de
dienst eind 2018 kan plaatsvinden, dit zal eerder de eerste maanden van het jaar 2019 kunnen zijn.
Wij zien als risico’s:


Beheerorganisatie
De beheerorganisatie is nog niet uitgewerkt voor wat betreft omvang en niveau van de
beheerdiensten richting de scholen. De aard en kwaliteit hiervan is van belang voor de kwaliteit
zoals deze zal worden ervaren door scholen. Daardoor kan deze kostenpost stijgen. Er wordt nu
gedacht om de beheerorganisatie uit te besteden aan Kennisnet, waardoor deze een vliegende
start zou kunnen maken.
Dit risico achten wij gemiddeld. Een mitigerende maatregel kan zijn om de beheerorganisatie
goed uit te werken inclusief serviceniveaus, bemensing en kosten.



Vraagsegmentatie en aanbod
De omvang van de groep scholen die initieel instapt en die later aanhaakt is pas goed te
bepalen als a) het aanbod richting scholen concreet is met serviceniveaus en richtprijzen en b)
een vraagsegmentatie is gemaakt op basis van een marktonderzoek van de waarde die het
aanbod heeft voor scholen en timingsaspecten zoals afloopperiodes van lopende contracten.
Het risico bestaat dat de aantrekkelijkheid van de dienst voor scholen anders is dan verwacht.
Dit risico achten wij hoog. Een mitigerende maatregel kan zijn om het aanbod vanuit SIVON
concreet te maken met een menukaart met diensten en richtprijzen op basis van de meest
waarschijnlijke aan te bieden prijzen, en een vraagsegmentatie op basis van behoeften en
omstandigheden van scholen te ontwikkelen zodat de waarschijnlijke groei beter kan worden
voorspeld. Hierbij kan gebruik worden gemaakt van de behoefteverkenning in 2017 waarbij met
176 besturen uit PO en VO is gesproken.



Aanbestedingen
Ook bestaat nog het risico dat de prijzen van diensten en hardware na aanbesteding in de markt
substantieel hoger of lager zijn dan nu voorzien. Of dat aanbiedende partijen zullen proberen de
ontwikkeling van de dienst Externe Connectiviteit van SIVON te frustreren door juridische
middelen in te zetten of door een sterk concurrerend aanbod te ontwikkelen. Private
dienstverleners kunnen immers de onbenutte glasvezelcapaciteit ook voor andere klanten gaan
inzetten en dat kan SIVON niet.
Wij achten dit risico hoog . Een mitigerende maatregel is om aanbestedingen juist uit te voeren
en bijzondere aandacht te geven aan risicomanagement hierbij. En om de prijzen van Externe
Connectiviteit laag te houden door slim om te gaan met de percelen voor aanbestedingen voor
locale aansluitingen en het verrekenmodel voor graafkosten en initiële local accesskosten
voordelig in te richten voor vroege instappers.

33



Exit regeling.
In de huidige opzet van de dienst is opgenomen dat indien een school de dienst niet meer wil
afnemen, er een gesprek plaatsvindt tussen SIVON en de school over hoe hiermee wordt
omgegaan. Daarbij zijn enkele richtlijnen opgenomen.
In het geval dit zou plaatsvinden, vormt dit een risico omdat de meningen over de exit-fee licht
zullen verschillen. Een mitigerende maatregel zou zijn om uitgangspunten preciezer te
verwoorden, en daarbij ook in te gaan op hetgeen moet gebeuren bij verhuizing of opheffing van
een school, of indien meer bandbreedte gewenst is.

6.5 Alternatieven en advies
In deze paragraaf gaan wij in op:


Ziet u haalbare alternatieven die dezelfde voordelen bieden en/of een manier om de risico’s met
behoud van de voordelen te mitigeren?

Wij zien geen haalbare en betere alternatieven binnen de bestaande omstandigheden en kaders
waarbinnen dit plaatsvindt. Uiteraard kan door wijziging van wetten en financiering bijvoorbeeld het
gebruik van de dienst sterk worden bevorderd of zelfs verplicht worden gesteld. Landelijke
aanbesteding van de dienst zal doordat geen enkele marktpartij al een landelijk dekkend
glasnetwerk heeft niet snel tot een goedkoper alternatief leiden, en zal druk opleveren om de dienst
af te moeten nemen. Door het centrale deel in te besteden bij SURF kan flexibeler met technische
wijzigingen worden omgegaan en hoeft voor de centrale verbindingen niet elke paar jaar opnieuw te
worden aanbesteed met de veranderingen die dit met zich mee kan brengen.
In het onderzoek van de RUG wordt ook gemeld dat een landelijke aanpak wel er voor zorgt dat in
één keer de moeilijkst aan te sluiten scholen worden bediend, maar dat dit ook betekent dat er geld
gereserveerd moet worden op nationaal niveau, het ingaat tegen vigerend rijksbeleid, en dat netwerk-efficiency behalen moeilijk is.
De mitigerende maatregelen zijn bij elk risico al besproken.

34

Bijlage 1
Geïnterviewden en gebruikte documenten

35

Geïnterviewden
Er zijn gesprekken gevoerd met de volgende personen (op chronologische volgorde):











Michael van der Wetering (Kennisnet)
Natasja Langerak (Kennisnet)
Erwin Bleumink (SURF)
Niels den Otter (SURF)
Walter van Dijk (SURF)
Suzanne Unck (PO-raad)
Huub van Blijswijk (Stichting Boor)
Roel van Hulten (VO-raad)
Christaan Kluft (Leerplein055)
Jan Kees Meindersma (De Groeiling)

Gebruikte documenten























B2-DBP-Actieplan_definitief.pdf
beantwoording-kamervragen-over-het-niet-tijdig-beschikbaar-zijn-van-digitale-leermiddelen.pdf
DBP - Eindrapportage roadmap fase II - Opbrengsten P-P tafels v1_0 102014.pdf
de-toekomst-van-digitale-connectiviteit-in-nederland.pdf, TNO & dialogic, 5 december 2016
Dienstbeschrijving Externe Connectiviteit.pdf
FAQ inkoopcoöperatie.pdf
Inkoopstrategie Externe Connectiviteit v0.5 - tbv toets Berenschot.pdf
internetverbindingen in PO en VO-besproken met gartner.pptx
kamerbrief-over-voortgang-doorbraakproject-onderwijs-en-ict.pdf
Kennisnet-handreiking-internetverbinding.pdf
Reactie op vragen nav eerste documenten SIVON - 05012018.pdf
Serviceontwerp Externe Connectiviteit v0.2 - tbv toets Berenschot
toelichtingtbvtoetsexterneconnectiviteit.pdf
Uitsplitsing begroting Externe Connectiviteit.pdf
Behoefteverkenning voor berenschot.docx
Concept intentieverklaring coöperatie
Uitvoeringsplan inkoopcoöperatie
Next Generation Onderwijs, Position Paper over versnelde breedbandontsluiting voor basis-,
voortgezet- en speciaal onderwijs, Kasten, Salemink en Strijker, RUG, mei 2016.
Integrale begroting (kosten en inversteringen) Centraal
Achtergrond en afwegingen aanpak en architectuur Externe Connectiviteit PO en VO
Begrotingen IC - Integrale Kostenbegroting(1).pdf
Input ten behoeve van de geschetste scenario’s, 18 januari 2018.

36