Tweede Kamer der Staten-Generaal

2

Vergaderjaar 2014–2015

34 242

Evaluatie Wet ontwikkelingskansen door
kwaliteit en educatie (Wet OKE)

Nr. 1

BRIEF VAN DE STAATSSECRETARIS VAN ONDERWIJS, CULTUUR
EN WETENSCHAP
Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal
Den Haag, 26 juni 2015
Inleiding
Kinderen verdienen een goede voorbereiding op hun schoolloopbaan en
hun functioneren in onze maatschappij. Hierdoor hebben ze positieve
leerervaringen en kunnen ze hun talenten maximaal ontwikkelen. Vooral
jonge kinderen met een risico op een taalachterstand in de Nederlandse
taal hebben een goede voorbereiding nodig, voordat ze de stap maken
naar de basisschool. Juist dán is extra aandacht voor deze kinderen nodig.
Voor- en vroegschoolse educatie (vve) speelt hierin een belangrijke rol.
Het doel van vve is het voorkomen, vroegtijdig opsporen en aanpakken
van taal- en onderwijsachterstanden bij jonge kinderen. Hoe eerder met
die extra inzet wordt begonnen, hoe groter het positieve effect op het
voorkomen van achterstanden, die anders later moeilijk in te halen zijn.1
Ook het CPB wijst in zijn analyses op het belang van vve.2
In 2010 is de Wet Ontwikkelingskansen door Kwaliteit en Educatie (hierna:
Wet OKE) in werking getreden. Het doel van de wet is de taalontwikkeling
van jonge kinderen te stimuleren en de kwaliteit van peuterspeelzalen te
verbeteren. De wet is dit jaar geëvalueerd. In deze brief presenteer ik,
mede namens de Minister van SZW, de resultaten van deze evaluatie.
Tevens ga ik in op de maatregelen die worden genomen om de kwaliteit
van vve te versterken. De rapporten die de basis vormen voor deze
evaluatie zijn als bijlage bij deze brief opgenomen3.

1

Van Elk et al., Onderwijsbeleid in Nederland, CPB Achtergronddocument, 2011.
CPB (2006) Kansrijk kennisbeleid; CPB (2015) zittenblijven kostbaar.
3
Raadpleegbaar via www.tweedekamer.nl.
2

kst-34242-1
ISSN 0921 - 7371
’s-Gravenhage 2015

Tweede Kamer, vergaderjaar 2014–2015, 34 242, nr. 1

1

Met de invoering van de Wet OKE zijn via de specifieke uitkering
gemeentelijk onderwijsachterstandenbeleid (goab) extra middelen
beschikbaar gesteld aan gemeenten.4 In deze brief worden ook de
uitkomsten van de evaluatie van de specifieke uitkering goab meegenomen.
In deze evaluatie wordt gekeken naar de wijze waarop gemeenten hun
vve-taken hebben uitgevoerd. Er wordt in deze evaluatie nog niet
ingegaan op de (taal)ontwikkeling van kinderen. Voorwaarde voor
positieve effecten van vve is dat de vve van hoge kwaliteit is en dat de
juiste kinderen bereikt worden. Eind 2015 komen vanuit het al lopende
Pre-COOL cohortonderzoek de eerste resultaten beschikbaar over de
effecten van vve op peuters. Het onderzoek richt zich op peuters, die in
2010 en 2011 vve hebben gevolgd. Voor het zomerreces van 2016 wordt
uw Kamer geïnformeerd over de ontwikkeling van kinderen die vve
hebben gevolgd.
Deze brief is als volgt opgebouwd:
1. evaluatie van de Wet OKE;
2. evaluatie specifieke uitkering goab;
3. maatregelen om de kwaliteit van vve te versterken.
1. Evaluatie Wet OKE
De evaluatie van de Wet OKE richt zich op de drie belangrijkste uitgangspunten van de wet:
a. harmonisatie kinderopvang en peuterspeelzalen;
b. de verplichting van de gemeenten om een kwalitatief goed voorschools aanbod te doen aan alle kinderen met een risico op een
taalachterstand in een gemeente;
c. organisatie van toezicht op peuterspeelzalen en vve.
Allereerst is gekeken naar de harmonisatie van kinderopvang en peuterspeelzalen.5 Op basis van diverse onderzoeken en publicaties is door het
Ministerie van SZW een literatuurstudie gedaan.
Ten tweede is door bureau Cebeon onderzoek gedaan naar de uitvoering
van de wettelijke vve-taken door gemeenten en de daarmee samenhangende uitgaven. Cebeon heeft voor haar onderzoek gebruik gemaakt van
de bestandsopname en de midterm review van de Inspectie van het
Onderwijs (hierna: inspectie). De bestandsopname geeft inzicht in de
kwaliteit van vve op zowel gemeentelijk niveau als op locaties in de
periode 2007–2012.
In deze rapportage is geconstateerd dat de kwaliteit van vve nog niet op
orde was en er verdere stappen noodzakelijk zijn. In de 37 grootste
gemeenten (hierna: G37) heeft de inspectie in 2013 met de midterm
review de kwaliteit in beeld gebracht.6 Met deze 37 gemeenten zijn
specifieke afspraken gemaakt over de kwaliteit. De inspectie constateert in
Op dit moment ontvangen gemeenten jaarlijks € 361 mln. voor de uitvoering van vve.
Daarnaast is dit budget ook bestemd voor schakelklassen en zomerscholen. Deze uitkering
loopt tot en met 31 december 2015.
5
Harmonisatie tussen kinderopvang en peuterspeelzalen heeft ervoor gezorgd dat er meer vve
in kinderdagverblijven wordt aangeboden, met in toenemende mate een vermindering van het
aantal peuterspeelzalen. Gezien deze ontwikkeling zal het wetsvoorstel voor een maximum
ouderbijdrage voor vve in peuterspeelzalen, dat bij uw Kamer ligt en is aangehouden, worden
aangepast (Kamerstuk 33 141, nr. 6).
6
De G37 bestaan uit de G4 (Amsterdam, Rotterdam, Den Haag, Utrecht) en de 33 grote(re)
gemeenten (Tilburg, Dordrecht, Arnhem, Schiedam, Haarlem, Enschede, ’s-Hertogenbosch,
Almere, Zaanstad, Breda, Helmond, Nijmegen, Amersfoort, Leiden, Venlo, Almelo, Ede,
Eindhoven, Apeldoorn, Deventer, Maastricht, Groningen, Lelystad, Heerlen, Delft, Emmen,
Alkmaar, Zoetermeer, Sittard-Geleen, Zwolle, Leeuwarden, Hengelo en Haarlemmermeer).
4

Tweede Kamer, vergaderjaar 2014–2015, 34 242, nr. 1

2

de midterm review G37 dat in de G37 de kwaliteit van vve de afgelopen
periode verbeterd is. Uw Kamer is hierover op 24 november 2014
geïnformeerd.7
Cebeon heeft in het onderzoek op basis van een zelfevaluatie een
vergelijking gemaakt tussen de stand van zaken tijdens de bestandsopname (2007–2012) en de huidige situatie eind 2014. Voor de G37 heeft
Cebeon gebruik gemaakt van de midterm review G37.
De inspectie heeft met de invoering van de Wet OKE de taak gekregen
toezicht te houden op de kwaliteit van vve. GGD GHOR Nederland is
verantwoordelijk voor het toezicht op de basisvoorwaarden van vve. In
paragraaf 1.3 wordt er ook kort ingegaan op de ervaringen van
gemeenten met de inspectie en de wijze waarop toezicht wordt uitgevoerd.
Belangrijkste conclusie van de evaluatie is dat gemeenten in de afgelopen
vijf jaar vooruitgang hebben geboekt in de uitvoering van het gemeentelijke vve-beleid. Nog niet alle wettelijke taken zijn echter op orde. De G37
lopen voor op kleinere gemeenten, onder meer als gevolg van de
beschikbare budgetten uit de specifieke uitkering. Ik ga ervan uit dat de
gemeenten de stijgende lijn in kwaliteit vasthouden en doorzetten. De G37
hebben als gevolg van de extra middelen de kwaliteit kunnen verhogen.
De niet G37 gemeenten hebben te weinig middelen.
1.1 Harmonisatie peuterspeelzalen en kinderdagverblijven
In deze paragraaf worden de belangrijkste uitkomsten van de literatuurstudie over de harmonisatie van peuterspeelzalen en kinderdagverblijven
beschreven.
Met de Wet OKE is een grote stap gezet in de harmonisatie van kinderopvang en peuterspeelzaalwerk, door ook voor het peuterspeelzaalwerk
een landelijk kwaliteitskader te introduceren. Een groot deel van de
kwaliteitsregels voor de kinderopvang is ook van toepassing geworden op
het peuterspeelzaalwerk. Daarnaast zijn peuterspeelzalen opgenomen in
het Landelijk Register Kinderopvang en Peuterspeelzalen en is er, net
zoals in de kinderopvang, toezicht op de kwaliteit van de peuterspeelzalen.
Uit de bijgevoegde literatuurstudie blijkt dat peuterspeelzalen en
kinderdagverblijven meer naar elkaar zijn toegegroeid, door onder meer
de inzet van professionele krachten. De kwaliteit van peuterspeelzalen in
Nederland is op hoofdlijnen goed, met name op het gebied van ondersteuning van de emotionele ontwikkeling van peuters. Zowel bij peuterspeelzalen als bij kinderdagverblijven is er nog ruimte voor kwaliteitsverbetering voor wat betreft de educatieve kwaliteit.
Het beeld over de kwaliteit in peuterspeelzalen komt overeen met het
beeld over de dagopvang uit eerdere kwaliteitsmetingen.
De Wet OKE heeft er ook toe geleid dat in veel gemeenten de harmonisatie van kinderopvang en peuterspeelzaalwerk in een volgende fase is
beland. We zien de afgelopen jaren dat gemeenten een deel van het
peuterspeelzaalwerk omvormen tot kinderopvang. Het kortdurend aanbod
blijft behouden, vaak in de vorm van peuteropvang, maar werkende
ouders kunnen dan kinderopvangtoeslag aanvragen.8 Het gevolg van deze
trend is dat het aantal peuterspeelzalen de afgelopen jaren is gedaald, net
zoals de gemeentelijke uitgaven aan peuterspeelzaalwerk.

7
8

Kamerstuk 31 293, nr. 228.
Opvang voor peuters gedurende enkele uren tot een dagdeel per dag.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2014–2015, 34 242, nr. 1

3

Het kabinet heeft met de brief «Een betere basis voor peuters» zijn
plannen aangekondigd voor een vervolg op de Wet OKE.9 Voor de verdere
harmonisatie van kinderopvang en peuterspeelzaalwerk zijn drie
doelstellingen geformuleerd: de versterking van de pedagogische
kwaliteit, één kwaliteitskader voor alle voorschoolse voorzieningen en één
financieringsstructuur voor werkende ouders. Inmiddels is wet- en
regelgeving van kracht geworden waarin een deel van de resterende
verschillen tussen de kwaliteitseisen aan kinderopvang en peuterspeelzaalwerk wordt weggenomen. Het gaat hierbij om de beroepskrachtkindratio, het vierogenprincipe en de eisen aan het pedagogisch
beleidsplan. Zoals eerder aangekondigd, vindt de volledige gelijkschakeling van kwaliteitseisen plaats in 2017.10
1.2 Uitvoering wettelijke vve-taken door gemeenten
Met de invoering van de Wet OKE werden gemeenten verantwoordelijk
voor een vve-aanbod van hoge kwaliteit. Om te zorgen dat een kind met
een risico op taalachterstand het aanbod krijgt dat het nodig heeft, moet
een aantal stappen worden doorlopen. Gemeenten zijn verantwoordelijk
geworden voor het gehele proces van het definiëren van de doelgroep tot
het maken van afspraken over de resultaten met de vroegschoolse
educatie (artikel 166 en 167 Wet Primair Onderwijs).11 In deze paragraaf
wordt ingegaan op de uitkomsten van de evaluatie en is beschreven hoe
gemeenten invulling hebben gegeven aan hun wettelijke vve-taken.
Naar aanleiding van de motie Van Haersma Buma is in 2011 besloten om
vier jaar (2011–2015) gericht extra te investeren (€ 95 miljoen) in de
kwaliteit van vve in de grotere gemeenten: de G37.12 In deze 37
gemeenten woont circa de helft van alle kinderen met een (risico) op een
taalachterstand. Met deze gerichte impuls was het mogelijk een forse
verbetering van de kwaliteit van de voorschoolse educatie te realiseren,
zodat de kansen van deze kinderen op een goede schoolloopbaan en
maatschappelijke carrière werden vergroot. Doel was het uitbreiden van
het aanbod vve, zomerscholen, schakelklassen, het verhogen van de
kwaliteit van pedagogisch medewerkers, het stimuleren van opbrengstgericht werken en het versterken van ouderbetrokkenheid. De ambities voor
de G37 liggen hiermee hoger dan voor andere steden. In de vorm van
bestuursafspraken zijn de resultaten vastgelegd, die deze gemeenten in
vier jaar met de extra middelen dienden te bereiken.
Gelet op de extra investeringen in de G37 wordt hierna de uitvoering van
de wettelijke taken in de G37 en de niet-G37 apart beschreven.
1.2.1 Uitvoering wettelijke taken niet-G37
Uit het onderzoek van Cebeon blijkt dat ook in de niet-G37gemeenten,
sinds de bestandsopname van de inspectie, een stap voorwaarts in de
kwaliteit van gemeentelijk beleid is gemaakt.13 Niet alle gemeenten
hebben echter de gemeentelijke taken op orde. Hieronder wordt kort
ingegaan op de resultaten per wettelijke taak.

9

Kamerstuk 31 322, nr. 227.
Kamerstuk 31 322 nr. 263.
11
Taken die uit deze wet voortkomen zijn: doelgroep definitie, toeleiding, aanbod, doorlopende
leerlijn en resultaatafspraken.
12
Kamerstuk 33 000, nr. 12.
13
Voor het onderzoek is een steekproef onder 50 gemeenten uitgevoerd. Hiervan zijn 22
gemeenten in de G37 bevraagd en 28 in de niet G37. Op basis van een zelfevaluatie hebben
gemeenten aangegeven in hoeverre zij ten opzichte van de bestandsopname voortgang
hebben geboekt. Het onderzoek is begeleid door een klankbordgroep. De klankbordgroep kan
zich vinden in de conclusies van het rapport.
10

Tweede Kamer, vergaderjaar 2014–2015, 34 242, nr. 1

4

Doelgroepdefinitie
Gemeenten moeten samen met schoolbesturen en de houders van
kinderopvangcentra en peuterspeelzalen de doelgroep in hun gemeente
definiëren. Gemeenten kunnen zelf bepalen welke kinderen tot de
doelgroep behoren, maar het moet uiteraard wel gaan om kinderen voor
wie voorschoolse educatie is bedoeld. Dit zijn kinderen die een risico
hebben op een taalachterstand in het Nederlands door een gebrek aan
taalaanbod in hun omgeving. Met deze beleidsvrijheid kunnen gemeenten
inspelen op de lokale situatie. Kinderen in zowel een plattelandsgemeente
als in een grote stad moeten goed Nederlands spreken, maar de aard van
de problematiek is anders. Gemeenten kunnen ervoor kiezen alleen
rekening te houden met het opleidingsniveau van de ouders of bijvoorbeeld ook met de thuistaal. Gemeenten krijgen middelen voor het
vve-aanbod op basis van het schoolgewicht in de gemeente en
gemeenten kunnen zelf eigen middelen toevoegen voor een groter bereik.
Het schoolgewicht geeft een indicatie van het aantal leerlingen met een
(risico) op taalachterstand. Het schoolgewicht is gebaseerd op het
opleidingsniveau van de ouders.
Cebeon constateert dat ten opzichte van de bestandsopname het aantal
gemeenten in de niet-G37 dat voldoende scoort is gestegen. Ten tijde van
de bestandsopname had 36 procent van de steekproefgemeenten in de
niet-G37 nog geen doelgroepdefinitie. Op basis van de zelfevaluatie uit
het Cebeon-onderzoek blijkt dat dit nu nog in negen procent het geval is.
In het Algemeen Overleg van 26 maart 2014 heb ik toegezegd in de
evaluatie van de Wet OKE ook in te gaan op het vasthouden aan een
decentrale doelgroepdefinitie of over te gaan op één centrale doelgroepdefinitie (Kamerstuk 31 322, nr. 240). Ik hecht waarde aan de mogelijkheid
voor gemeenten om maatwerk te bieden. Uit de evaluatie blijkt dat
gemeenten hier steeds beter toe in staat zijn. De laatste jaren is hier veel
inzet op gepleegd door de betrokken partijen. Ik zie dan ook geen
aanleiding om het huidige beleid op dit punt te wijzigen.
Toeleiding
Gemeenten zijn er verantwoordelijk voor dat de doelgroepkinderen die
vve nodig hebben op de locaties terechtkomen met voorschoolse
educatie. Belangrijk is dat ouders ervan overtuigd worden dat vve voor
hun kind zorgt voor een goede startpositie. Vorig jaar heeft het kabinet
een extra stap gezet om gemeenten te helpen bij het proces van
toeleiding. Met de organisaties die betrokken zijn bij de toeleiding, is in
2014 het «Convenant proces van signalering, toeleiding en plaatsing vooren vroegschoolse educatie» ondertekend en aan u aangeboden.14 Doel
van het convenant is het verbeteren van de toeleiding van kinderen naar
de vve. In het convenant zijn de uitgangspunten en verantwoordelijkheden van diverse partijen rondom de toeleiding beschreven. Daarnaast is
er een toolbox door de VNG ontwikkeld waarin informatie en goede
voorbeelden over vve voor alle gemeenten beschikbaar komen.
Cebeon constateert dat ten opzichte van de bestandsopname in 2013 het
aantal gemeenten dat voldoende scoort voor het onderdeel toeleiding is
gestegen. Ten tijde van de bestandsopname had 54 procent van de

14

Kamerstuk 31 293, nr. 228. Partijen die het convenant ondertekend hebben zijn: de Vereniging
Nederlandse Gemeenten (VNG), het Nederlands Centrum Jeugdgezondheid (NCJ), de
Gemeentelijke Gezondheidsdienst Geneeskundige Hulpverleningsorganisatie in de Regio
Nederland (GGD GHOR Nederland), ActiZ, VWS en OCW.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2014–2015, 34 242, nr. 1

5

steekproefgemeenten in de niet-G37 dit als verbeterpunt. Nu is dit volgens
Cebeon nog 27 procent.
Aanbod en bereik
Gemeenten hebben tevens de taak om te zorgen voor voldoende
vve-aanbod. Er moeten genoeg vve-plekken zijn voor alle doelgroepkinderen. Cijfers uit de eerdere bestandsopname van de inspectie tonen aan
dat bij 75 procent van de kleinere gemeenten (gemeenten met een
goab-budget tot € 25.000) het aanbod van vve-plaatsen een probleem
is.15 Doelgroepkinderen in deze gemeenten wonen verspreid en deze
gemeenten ontvangen relatief weinig goab-middelen, waardoor het lastig
is om een voorziening met voorschoolse educatie te exploiteren.
Cebeon constateert dat ten opzichte van de bestandsopname het aantal
gemeenten dat voldoende plaatsen creëert is gestegen. Ten tijde van de
bestandsopname had 57 procent van de steekproefgemeenten in de
niet-G37 het aanbod als verbeterpunt. Volgens de zelfevaluatie uit het
Cebeon-onderzoek heeft nog 29 procent van de steekproef gemeenten dit
als verbeterpunt.
Uit de bestandsopname, maar ook uit onderzoek van het Kohnstamminstituut, blijkt dat gemeenten het aanbod veelal op orde hebben, maar nog
onvoldoende zicht hebben op het daadwerkelijke bereik van de
doelgroep.16 Hierdoor is er geen landelijk beeld van het bereik van de
doelgroepkinderen. Dit komt doordat gemeenten de vrijheid hebben hun
eigen doelgroep te definiëren, maar niet altijd het bereik monitoren op
basis van hun eigen definitie. Hier kom ik bij de maatregelen in paragraaf
drie op terug.
Doorlopende lijn en resultaatafspraken
Gemeenten zijn verantwoordelijk voor het voorschoolse deel van het
vve-beleid en basisscholen voor het vroegschoolse deel, de kleuterperiode. Gemeenten hebben de wettelijke taak om op gemeentelijk niveau
afspraken te maken met basisscholen over de organisatie van de
doorlopende leerlijn en de resultaten van vroegschoolse educatie.
Om te kunnen vaststellen in hoeverre de onderwijsachterstand is
weggewerkt, is het belangrijk om de ontwikkeling van kinderen te volgen.
Een soepele doorgaande lijn van de voor- naar de vroegschool is
belangrijk voor succesvolle vve en bevordert de taalontwikkeling van
kinderen. Gemeenten dienen minimaal afspraken te maken over de
overdracht van kindgegevens van de voor- naar de vroegschool.
Daarnaast is het wenselijk dat gemeenten afspraken maken over:
• afstemming van het programma tussen voor- en vroegschool;
• doorstroom van doelgroepkinderen van voor- naar vroegschool;
• afstemming van het pedagogisch en educatief handelen;
• afstemming van de wijze waarop de ouderparticipatie op de voor- en
de vroegschool wordt gestimuleerd;
• afstemming van de wijze waarop de zorg en begeleiding is ingericht
op de voor- en de vroegschool.
De pilot startgroepen is gericht op het verbeteren van een doorlopende
leerlijn. Bij de maatregelen in paragraaf drie kom ik hierop terug.
15

De inspectie constateert in de bestandsopname 2013 dat voor de wettelijke taak «aanbod»
75 procent van de hele kleine gemeenten dit als verbeterpunt heeft (bestandsopname 2013).
16
O.a. Kohnstamm (2014). De Wet Ontwikkelingskansen door Kwaliteit en Educatie (OKE);
beleidsreconstructie en implementatie in twaalf gemeenten.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2014–2015, 34 242, nr. 1

6

Het is belangrijk om de resultaten van de voorschoolse periode in de
groepen 1 en 2 van de basisschool vast te houden, om te voorkomen dat
kinderen terugvallen of stagneren in hun ontwikkeling. Daarom moeten
schoolbesturen en gemeenten afspraken maken over de resultaten van
vroegschoolse educatie.
De inhoud van resultaatafspraken kan per gemeente verschillen, maar
deze moeten erop gericht zijn om achterstanden bij kinderen in te lopen.
Een voorbeeld van een mogelijke afspraak is: «85 procent van de
vve-doelgroepkinderen voldoet zonder doublure aan de eisen om over te
gaan naar groep 3».
Resultaatafspraken
Cebeon constateert dat ten opzichte van de bestandsopname het aantal
gemeenten met resultaatafspraken is gestegen. Ten tijde van de bestandsopname had 74 procent van de steekproefgemeenten in de niet-G37 de
resultaatafspraken als verbeterpunt. Nu heeft op basis van de zelfevaluatie
uit het Cebeon-onderzoek 37 procent dit nog als verbeterpunt.
Doorlopende leerlijn
Ten tijde van de bestandsopname had 68 procent van de steekproefgemeenten in de niet-G37 de doorlopende leerlijn als verbeterpunt. Nu heeft
op basis van de zelfevaluatie uit het Cebeon-onderzoek 34 procent dit nog
als verbeterpunt.
1.2.2 Uitvoering wettelijke taken G37
Uw Kamer is per brief van 24 november 2014 geïnformeerd over de
kwaliteit van vve in de G37. Uit de midterm review G37 blijkt dat de
kwaliteit van het gemeentelijke beleid en de locaties in de 37 grotere
gemeenten van Nederland is verbeterd sinds de bestandsopname.
Hieronder treft u de uitkomsten per wettelijke taak aan.
Uitvoering wettelijk taken G37 bron: midterm review inspectie
Doelgroepdefinitie
Alle G37 gemeenten hebben een doelgroepdefinitie.
Aanbod en bereik
Bijna 86 procent van de gemeenten heeft voldoende zicht op het
aanbod voorschoolse educatie en op de mate waarin hun doelgroep
er gebruik van maakt. Bij vijf gemeenten is nog verbetering mogelijk.
Toeleiding
In vrijwel alle G37 (97 procent) zijn hierover afspraken gemaakt.
Slechts één gemeente heeft de toeleiding niet op orde.
Doorlopende leerlijn
De basis voor een doorgaande lijn is in alle G37 gemeenten
aanwezig, alle gemeenten hebben afspraken gemaakt over de
overdracht van kindgegevens. Slechts twee gemeenten hebben nog
geen afspraken over de warme overdracht.
Resultaatafspraken
In 70 procent van de gemeenten zijn er resultaatafspraken gemaakt.
In elf gemeenten is nog verbetering nodig.
Uit de aangehaalde brief blijkt ook dat toezicht een belangrijke rol
kan vervullen bij de kwaliteitsverhoging. Gemeenten vinden de
informatie van de inspectie zeer waardevol. Zij gebruiken de

Tweede Kamer, vergaderjaar 2014–2015, 34 242, nr. 1

7

individuele gemeenterapporten van de inspectie om het eigen
gemeentelijke vve-beleid verder te verbeteren. Daarnaast bieden de
oordelen van de inspectie ook een aanknopingspunt voor
gemeenten om samen met de vve-locaties en schoolbesturen
verbeterpunten aan te pakken en goede voorbeelden te delen.
De kwaliteit van de pedagogisch medewerkers is cruciaal bij het werken
met vve. Zij leren de kinderen woorden en vaardigheden die juist van
belang zijn voor de verdere ontwikkeling van het kind. In de G37 is dan
ook extra ingezet op de professionalisering van pedagogisch
medewerkers onder andere door verhoging van het taalniveau, extra
aandacht voor ouderbetrokkenheid en opbrengstgericht werken. De inzet
van hbo’ers bleek hierin erg waardevol, met name voor het verbeteren
van het opbrengstgericht werken. Het evalueren van de kwaliteit van vve
op locaties (de kwaliteitszorg) door gemeenten is van belang om een
kwaliteitsslag op de locatie te maken. Dit is nog een aandachtspunt, zo
blijkt uit de midterm review. In paragraaf drie wordt hier verder op
ingegaan.
1.3 Toezicht
Sinds de inwerkingtreding van de Wet OKE in 2010 wordt toezicht
gehouden op vve. In 2010 zijn specifieke basisvoorwaarden voor de
kwaliteit van voorschoolse educatie wettelijk vastgelegd, zoals de
groepsgrootte, het aantal uren per week en de opleidingseisen voor het
personeel. Deze wettelijke kwaliteitseisen worden door GGD GHOR
Nederland beoordeeld. Naast deze randvoorwaarden is de uitvoering van
vve bepalend voor de effectiviteit. De inspectie houdt toezicht op de
kwaliteit van de voorschoolse educatie. Daarvoor is het vve-toezichtkader
ontwikkeld. De inspectie heeft naast het gemeentelijk beleid, de kwaliteit
van vve op alle peuterspeelzalen en kinderdagverblijven met gesubsidieerde vve in kaart gebracht in de periode 2007–2012.
Na deze bestandsopname is er overgegaan op signaalgestuurd toezicht.
Een signaal kan onder andere afkomstig zijn van de GGD-inspectie of de
gemeente. Het kan ook gaan om een nieuwe vve-locatie of een herbeoordeling van een locatie. De inspectie ontvangt tot op heden weinig signalen
en is hierover in overleg met GGD GHOR Nederland. Momenteel wordt
gezamenlijk bekeken op welke wijze het signaalgestuurde toezicht
verbeterd kan worden en hoe het toezicht van de GGD-inspectie en de
Inspectie van het Onderwijs goed op elkaar afgestemd kan worden.
Daarbij is het toezicht op de educatieve kwaliteit een van de onderwerpen.
Ik constateer dat met het signaalgestuurde toezicht de kwaliteit van vve op
dit moment onvoldoende in beeld wordt gebracht en dat er meer nodig is
om de kwaliteit van vve in de niet-G37 op de voet te volgen. Bij de
maatregelen in paragraaf drie kom ik op dit punt terug.
2. Evaluatie specifieke uitkering goab
Voor het uitvoeren van dit beleid ontvangen gemeenten middelen vanuit
de specifieke uitkering gemeentelijk onderwijsachterstandenbeleid (goab).
De specifieke uitkering loopt tot 31 december 2015. De middelen worden

Tweede Kamer, vergaderjaar 2014–2015, 34 242, nr. 1

8

verdeeld op basis van het schoolgewicht per 1 oktober 2009 (de gewichtenregeling).17
Cebeon heeft de uitgaven van de gemeenten aan goab in de periode
2012–2014 onder de loep genomen. Hierbij is een onderscheid gemaakt
naar uitgaven gefinancierd vanuit de specifieke uitkering, en naar de inzet
van eigen middelen van de gemeente voor de uitvoering van het goab.
Uit het onderzoek blijkt dat de verdeling van middelen over de G37 en de
niet-G37 in relatie tot hun uitgaven ongelijk is. Deels is dit het gevolg van
de uitwerking van de motie van Haersma Buma, waarmee € 95 miljoen
extra middelen (bovenop de € 260 miljoen die beschikbaar is voor alle
gemeenten) zijn geïnvesteerd in de G37. Daarnaast worden de middelen
gedurende de hele goab-periode verdeeld op basis van hetzelfde
schoolgewicht (voor de huidige periode betrof dat het schoolgewicht per
1 oktober 2009). Omdat de ontwikkeling van het schoolgewicht per
gemeente verschilt, sluit deze vaste verdeling van middelen niet meer
goed aan op het werkelijke aantal gewichtenkinderen in een gemeente. Er
zijn dus gemeenten die te weinig of juist te veel middelen krijgen op basis
van het actuele aantal kinderen met een (risico) op taalachterstand binnen
hun gemeente.
De G37 hebben met de extra middelen hun gemeentelijke vve-beleid voor
de doelgroepkinderen een flinke impuls kunnen geven (zij moesten ook
aan meer eisen voldoen), maar de huidige ongelijke verdeling van de
specifieke uitkering leidt ertoe dat de kwaliteit van vve in kleinere
gemeenten achterblijft. Kleinere gemeenten hebben wettelijke taken nog
niet op orde en meer verbeterpunten in de uitvoering dan de G37. Voor
doelgroepkinderen in deze gemeenten betekent dat dat ze bijvoorbeeld
niet goed naar de vve-voorziening worden toegeleid, de kwaliteit van de
vve-voorziening ondermaats is of zelfs dat er geen vve-voorziening is. Dit
terwijl er ook buiten de G37 gemeenten met een relatief groot aantal
kinderen met een (risico) op taalachterstand zijn (zie ter illustratie bijlage
1).18
Uit inspectiegegevens blijkt dat er in kleinere gemeenten vaak niet
voldoende vve-plekken zijn voor het aantal gewichtenkinderen. Zoals
reeds vermeld, bleek uit de bestandsopname dat dit in bijna 75 procent
van de kleinere gemeenten (gemeenten met een goab-budget tot
€ 25.000) het geval was. Waar kleine gemeenten vaak onvoldoende
vve-plekken hebben voor het aantal gewichtenkinderen, bieden grote
gemeenten juist vaak meer vve-plekken aan dan het aantal gewichtenkinderen in de desbetreffende gemeente. In Amsterdam zijn er bijvoorbeeld
meer vve-plekken dan doelgroepkinderen.19 In 2013 vielen 40 procent van
de peuters die deelnamen aan vve buiten de doelgroepdefinitie van de

17

Voor leerlingen met een risico op onderwijsachterstand wordt indien hun aandeel boven een
bepaalde grens uitkomt, budget beschikbaar gesteld. Indicator voor een dergelijk risico op
achterstand is een laag opleidingsniveau van de ouders. Hebben de ouders maximaal
basisonderwijs dan krijgt het kind gewicht 1,2; bij maximaal lbo/vbo het gewicht 0,3. De som
van de leerlingengewichten, verminderd met 6 procent van het totale aantal leerlingen, levert
het schoolgewicht op. Het schoolgewicht kan daarbij maximaal 80 procent van het aantal
leerlingen bedragen.
18
Zie bijlage 1 voor een overzicht van het percentage gewichtenkinderen in gemeenten op basis
van de telling oktober 2013, raadpleegbaar via www.tweedekamer.nl.
19
Gewichtenkinderen worden gemeten vanaf 4 jaar, doelgroepkinderen vanaf 2 jaar. Daarbij
wordt de definitie van doelgroepkinderen door de gemeenten zelf bepaald. De definitie van
doelgroepkinderen is in het algemeen breder dan de definitie van gewichtenkinderen.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2014–2015, 34 242, nr. 1

9

gemeente.20 In 2012 behoorden in Utrecht 21 procent van de peuters die
deelnamen aan vve niet tot de doelgroep.21
De verschillen tussen de G37-gemeenten en de niet-G37gemeenten zijn
onevenredig groot. Per schoolgewicht ontvangen de G37 gemiddeld
anderhalf keer zoveel als de niet-G37. Kijken we naar het actuele schoolgewicht (2014), dan is het verschil tussen sommige gemeenten zelfs nog
groter. Rotterdam krijgt per schoolgewicht ruim twee keer het bedrag dat
de gemeente Nissewaard (w.o. Spijkenisse) ontvangt. Amsterdam krijgt
ruim twee keer het bedrag per schoolgewicht dat gemeentes als Uithoorn
en Beverwijk ontvangen. Leiden ontvangt ruim twee keer het bedrag per
schoolgewicht als Katwijk. Maar ook tussen G37-gemeenten onderling zijn
de verschillen groot als we kijken naar de actuele ontwikkeling van het
schoolgewicht. Lelystad krijgt bijvoorbeeld per schoolgewicht bij het
huidige budget € 5.200, terwijl Leeuwarden ruim € 9.500 per schoolgewicht krijgt. Er is dus een grote ongelijkheid in het bedrag dat gemeenten
krijgen. De niet-G37gemeenten hebben veel minder middelen tot hun
beschikking.
De kwaliteit van vve die gemeenten kunnen bieden verschilt mede door
deze verschillen van de middelen. Kleinere gemeenten zijn zelfs vaak niet
in staat om een basisaanbod te creëren. Het laagste budget dat vanuit de
specifieke uitkering wordt verstrekt bedraagt € 3.200.22 Van deze
gemeenten wordt echter wel verwacht dat zij met dit budget een
vve-aanbod creëren en voldoen aan de wettelijke verplichtingen. Deze
gemeenten staan nog aan het begin van de implementatie van het
vve-beleid en hebben de wettelijke taken niet op orde. Kinderen in deze
gemeenten kunnen dus niet rekenen op een volwaardig vve-aanbod,
terwijl dit wel zo zou moeten zijn.
3. Maatregelen op het gebied van vve
Nog niet alle gemeenten hebben de uitvoering van de wettelijke vve-taken
op orde. Hierdoor ontvangen niet alle kinderen het vve-aanbod dat ze
nodig hebben. Uit de evaluatie van de Wet OKE blijkt dat gemeenten in de
afgelopen vijf jaar wel vooruitgang hebben geboekt. Er is wel sprake van
een verschil in kwaliteit van de uitvoering tussen de G37 en niet-G37. De
huidige verdeling van de specifieke uitkering leidt ertoe dat de kwaliteit
van het gemeentelijke vve-beleid in kleine gemeenten achterblijft,
waardoor kinderen in deze gemeenten minder kans hebben zich spelenderwijs door vve voor te bereiden op de basisschool.
Met de volgende maatregelen wil ik recht doen aan kinderen in álle
gemeenten door de vooruitgang in kwaliteit zoveel mogelijk vast te
houden en waar mogelijk verder door te zetten en gemeenten die nog
achterlopen te helpen hun taken op orde te krijgen. Hierbij neem ik ook
een aantal maatregelen – naar aanleiding van de ervaringen met de G37 –
om een impuls te geven aan de uitvoering van vve op locaties.
Verhogen taalniveau leidsters
Een leidster moet eerst zelf de taal goed beheersen, voordat zij de
kinderen echt verder kan helpen met hun taalontwikkeling. In de G37 is
ingezet op verhoging van het taalniveau van leidsters in deze gemeenten.
Ook in de 86 gemeenten met de hoogste schoolgewichten buiten de G37
20

Gemeente Amsterdam (2014), Jaarrapportage 2013; Voor- en vroegschoolse educatie.
Gemeente Utrecht (2013), Staat van het Utrechtse Onderwijs 2013.
22
Dit zijn gemeenten die nét boven de drempel uitkomen en vooral leerlingen met 0,3 gewicht in
hun gemeente hebben.
21

Tweede Kamer, vergaderjaar 2014–2015, 34 242, nr. 1

10

wordt hier aan gewerkt. Dit sluit aan bij de motie Beertema.23 In het
schooljaar 2014/2015 zijn de eisen voor het taalniveau verhoogd in de
opleidingen MBO PW3, keuzedeel VVE en MBO PW 4 (2F voor schriftelijke
vaardigheden en 3F voor mondelinge vaardigheden en leesvaardigheid).
Dit betekent dat de groep nieuwe pedagogisch medewerkers die aan de
hogere taaleisen voldoet in de zomer 2017 van de opleiding komt. Tot die
tijd worden zowel zittende als nieuwe pedagogisch medewerkers getoetst
en zo nodig geschoold, zodat ze voldoende taalniveau hebben.
De G37 hebben eind 2015 naar verwachting 90 procent van hun pedagogisch medewerkers geschoold. De G86 zijn in 2014 begonnen met het
toetsen en scholen van hun pedagogisch medewerkers. De overige
gemeenten zullen vanaf 2017 deze stap zetten. Het voornemen is om
taalniveau 3F in het Besluit basisvoorwaarden kwaliteit voorschoolse
educatie als eis op te nemen. Gelet op de stappen die de kleinere
gemeenten nog moeten zetten, zal een overgangstermijn worden
gehanteerd. Deze eis loopt vooruit op kwaliteitsverhoging binnen de
kinderopvang en peuterspeelzalen in het kader van het traject «Het
nieuwe toezicht» van het Ministerie van SZW. Er zal afstemming tussen
beide trajecten plaatsvinden.
Hbo’ers in de vve
Dankzij de extra investeringen in de G37 is het aantal hbo’ers in de vve
fors toegenomen. Het streefdoel in 2015 is 780 fte. Daarvan zijn er in
2013–2014 al 684 gerealiseerd.24 Deze hbo’ers werken op de groep en/of
coachen daarnaast de pedagogisch medewerkers om goed naar de
ontwikkelingsbehoeften van kinderen te kijken en zo recht te doen aan
verschillen tussen kinderen. Juist bij jonge kinderen zijn die groot. De
kwaliteit van vve in de G37 is hiermee verbeterd, zo blijkt uit de midterm
review. Omdat de hbo’ers zo belangrijk zijn voor kwaliteitsverbetering wil
ik bevorderen dat de vve-middelen waar mogelijk worden ingezet om
hbo’ers in vve binnen te halen dan wel – voor zover zij al benoemd zijn –
te behouden voor vve. Ik zal bezien in hoeverre ik deze ontwikkeling
verder kan stimuleren en of de hbo’er op termijn als eis in het Besluit
basisvoorwaarden kwaliteit voorschoolse educatie kan worden
opgenomen. Ik zal uw Kamer hierover nader informeren.
Meer zicht op bereik
Het is van belang dat de kinderen die het nodig hebben gebruik maken
van vve. Hiervoor is een beter zicht op het bereik van de doelgroepkinderen nodig. Door middel van voorlichting en het verspreiden van goede
voorbeelden wordt dit punt onder de aandacht van gemeenten gebracht.
In 2015 brengt de inspectie het aanbod voor en het bereik van peuters in
beeld en rapporteert hierover in het onderwijsverslag. Als dit niet op orde
is, worden hierover nadere afspraken gemaakt. Zo nodig gaat de inspectie
tot handhaving over. Mocht blijken dat dit niet tot het gewenste effect
leidt, dan zal ik bezien welke verdere stappen mogelijk zijn.
Startgroepen
Het is voor een kind zeer belangrijk dat er een goede overgang tussen
voor- en vroegschool is. Zo wordt voorkomen dat kinderen terugvallen of
stagneren in hun ontwikkeling. Om dit te realiseren wordt in de pilot
startgroepen in 30 pilots verspreid door het gehele land geëxperimenteerd met het versterken van de verbinding met de basisschool. Door de
23
24

Kamerstuk 28 760, nr. 30.
Kamerstuk 31 293, nr. 228.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2014–2015, 34 242, nr. 1

11

inzet van vijf dagdelen vve, de inzet van een hbo’er op de groep en de
basisschool als regisseur, wordt hier door scholen samen met kinderdagverblijven en peuterspeelzalen aan gewerkt. Na de positieve tussenrapportage is het experiment met een jaar verlengd tot en met schooljaar
2015/2016. Eind dit jaar worden de resultaten van de evaluatie verwacht.
Uit de reeds beschikbare informatie blijkt dat de startgroepen positieve
effecten laten zien, in het bijzonder in krimpgebieden. In 2016 zullen er op
basis van de resultaten van de pilot startgroepen maatregelen worden
geformuleerd ter versterking van de doorgaande leerlijn tussen voor- en
vroegschool en het aanbod van vve in kleinere gemeenten.
Kennisdeling
Om ervoor te zorgen dat de wettelijke taken in gemeenten verder op orde
komen, zullen gemeenten ondersteund (blijven) worden. Deze ondersteuning vindt onder meer plaats in de vorm van werkbijeenkomsten en
masterclasses om de kwaliteit op locaties (onder andere opbrengstgericht
werken, ouderbetrokkenheid, resultaatafspraken, doorlopende leerlijn) en
van zomerscholen en schakelklassen verder te verbeteren.
Verbeteren kwaliteitszorg instellingen
Het verbeteren van kwaliteit in peuterspeelzalen en kinderdagverblijven is
een verantwoordelijkheid van instellingen, gemeenten, houders van
peuterspeelzalen en kinderdagverblijven en schoolbesturen samen. Het is
de kwaliteit op de werkvloer die ertoe doet. De kwaliteit wordt onder
andere bepaald door de wijze waarop het vve-programma wordt gebruikt,
door de begeleiding en zorg die peuters krijgen en de scholing van
leidsters. De vve-instellingen zijn verantwoordelijk voor deze kwaliteit. Zij
dienen deze kwaliteit daarom regelmatig te evalueren, verbeteringen door
te voeren en te borgen. Gemeenten kunnen dit stimuleren door het maken
van afspraken met de houders van de instellingen (bijvoorbeeld door
middel van subsidieafspraken). Van belang is dat gewerkt wordt aan
continue verbetering en evaluatie van de kwaliteit van vve. Ik zal de
inspectie vragen om tijdens haar onderzoeken de nadruk te blijven leggen
op het aspect kwaliteitszorg.
Aanvullende steekproef
Uit de ervaringen met de bestuursafspraken met de G37 blijkt dat het
toezicht van de inspectie werkt. Ik constateer dat met het huidige
signaalgestuurde toezicht op de niet-G37 de kwaliteit van vve nog
onvoldoende in beeld wordt gebracht. Om een beter zicht te krijgen op de
kwaliteit van vve heb ik met de inspectie afgesproken dat naast het
signaalgestuurde toezicht een aanvullende steekproef voor zowel het
gemeentelijk beleid als de uitvoering op locaties wordt gestart in 2016.
Voor het toezicht op de aanvullende eis taalniveau 3F zal overleg worden
gevoerd met de GGD-GHOR Nederland en de inspectie.
Specifieke uitkering goab
Zoals eerder aangegeven sluit de verdeling van de goab-middelen niet
aan bij het actuele schoolgewicht in de gemeenten. Daarnaast zijn de
middelen voor het goab ongelijk over de gemeenten verdeeld, als gevolg
van de uitwerking van de motie van Haersma Buma waarmee € 95
miljoen extra middelen zijn geïnvesteerd in de G37.25 De reden was om
versnippering van deze extra middelen te voorkomen en de middelen
gericht in te zetten om de kwaliteit van vve te verbeteren. Hiermee kregen
25

Kamerstuk 33 000, nr. 12.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2014–2015, 34 242, nr. 1

12

kinderen in deze steden, waar vaak sprake is van concentratie van
problemen, de kans om een vliegende start te maken in het basisonderwijs. Uw Kamer heeft er indertijd voor gekozen om extra middelen
beschikbaar te stellen aan alleen de G37. In deze steden zijn grote stappen
gezet maar dit heeft wel geleid tot scheefgroei in middelen tussen
gemeenten in Nederland. De (huidige) bestuursafspraken lopen dit jaar
ten einde en met de evaluatie van de Wet OKE is nu het moment de
bekostiging af te wegen.
Er zijn mogelijkheden om het systeem meer op basis van gelijkwaardigheid met behoud van kwaliteit in te richten. Dat kan omdat een deel
van de investeringen in de G37 een incidenteel karakter had. Aangezien de
verdeling van goab-middelen en de samenhangende verschillen berusten
op gemaakte politieke keuzes wil ik eerst met uw Kamer in gesprek over
de gewenste verdeling van de middelen en de daarmee samenhangende
aanpassingen van de bekostigingssystematiek of mogelijke andere
oplossingen. Tevens zal ik hierover met de VNG in overleg treden.
Ik ben me ervan bewust dat het nog enige tijd zal duren voordat de
besluitvorming en de aanpassing van de regelgeving inzake de bekostiging zijn afgerond. Daarom zal ik de bestaande bekostigingssystematiek
met een jaar continueren teneinde op korte termijn duidelijkheid te bieden
aan de gemeenten. Dit betekent dat de huidige financieringssystematiek
voor het gemeentelijk onderwijsachterstandenbeleid ook in 2016 zal
gelden.
Tot slot
Het gaat steeds beter met de voor- en vroegschoolse educatie. Het is nu
zaak dit door te zetten, resterende verbeterpunten gericht aan te pakken
en de verworvenheden vast te houden. Dit is een uitdaging voor alle
betrokkenen. De nog verder uit te werken maatregelen moeten ertoe
leiden dat alle kinderen die het nodig hebben – in welke gemeente ze ook
wonen – profiteren van kwalitatief goede voor- en vroegschoolse educatie.
Zodat ieder kind een goede start kan maken op de basisschool.
De Staatssecretaris van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap,
S. Dekker

Tweede Kamer, vergaderjaar 2014–2015, 34 242, nr. 1

13