Tweede Kamer der Staten-Generaal

Vergaderjaar 2021–2022

2

Aanhangsel van de Handelingen

Vragen gesteld door de leden der Kamer, met de daarop door de
regering gegeven antwoorden

1545
Vragen van het lid Van Beukering-Huijbregts (D66) aan de Staatssecretaris
van Sociale Zaken en Werkgelegenheid over het bericht «Rechtbank Arnhem
fluit uitkeringsinstantie terug om te strikte toepassing wet» (ingezonden
10 november 2021).
Antwoord van Minister Van Gennip (Sociale Zaken en Werkgelegenheid)
(ontvangen 3 februari 2022). Zie ook Aanhangsel Handelingen, vergaderjaar
2021–2022, nr. 990.
Vraag 1
Bent u bekend met het bericht «Rechtbank Arnhem fluit uitkeringsinstantie
terug om te strikte toepassing wet»?1
Antwoord 1
Ja, ik heb kennisgenomen van zowel het bericht als de uitspraak waarnaar
wordt verwezen.
Vraag 2
Klopt het dat de mevrouw die het betreft door één extra dag werk niet in
aanmerking kwam voor een hogere Wet werk en inkomen naar arbeidsvermogen (WIA)-uitkering?
Antwoord 2
In de casus waar de uitspraak van de Rechtbank Gelderland op ziet, ging het
om de volgende situatie. De betrokkene heeft een WIA-uitkering toegekend
gekregen per 18 april 2019. De referteperiode voor vaststelling van het
dagloon is vastgesteld van 1 april 2016 tot en met 31 maart 2017. De
betrokkene heeft in de referteperiode werkzaamheden verricht op 5 april 2016
en van 6 februari 2017 tot aan haar ziekmelding op 11 april 2017. In de
periode tussen april 2016 en februari 2017 heeft de betrokkene geen
werkzaamheden verricht en geen inkomsten ontvangen uit arbeid of
werknemersverzekering. Betrokkene studeerde in deze periode.
In het Dagloonbesluit werknemersverzekeringen (hierna: Dagloonbesluit) is
bepaald dat het dagloon voor de WIA-uitkering wordt vastgesteld door het

1

ah-tk-20212022-1545
ISSN 0921 - 7398
’s-Gravenhage 2022

NOS, 9 november 2021, «Rechtbank Arnhem fluit uitkeringsinstantie terug om te strikte
toepassing wet» (https://nos.nl/artikel/2404995-rechtbank-arnhem-fluit-uitkeringsinstantieterug-om-te-strikte-toepassing-wet).

Tweede Kamer, vergaderjaar 2021–2022, Aanhangsel

1

inkomen uit arbeid of werknemersuitkering dat is verdiend in de referteperiode te delen door 261 dagloondagen. Voor de betrokkene in deze uitspraak
betekent dit dat het totale inkomen uit het refertejaar gedeeld wordt door het
normale aantal dagloondagen (261). Het dagloon, en daardoor de uitkering, is
lager, dan wanneer de betrokkene niet die ene dag (5 april 2016) zou hebben
gewerkt.
Een uitzondering op de hierboven beschreven gang van zaken, is de
startersregeling. Die is van toepassing als een werknemer vanaf de aanvang
van de referteperiode ten minste één aangiftetijdvak geen loon heeft
ontvangen. In dat geval wordt het aantal dagloondagen vastgesteld op het
aantal dagen vanaf de start van de dienstbetrekking tot en met de laatste dag
van de referteperiode. Als voorbeeld, als een referteperiode van 1 januari tot
en met 31 december loopt, de betrokkene in augustus is gestart met werken
en van januari tot augustus niet heeft gewerkt en ook geen uitkering heeft
ontvangen, dan wordt het aantal dagloondagen vastgesteld op de dagloondagen gelegen in de periode van 1 augustus tot en met 31 december.
De betrokkene in de uitspraak van de Rechtbank Gelderland heeft in het
eerste aangiftetijdvak van de referteperiode wel gewerkt en inkomen
ontvangen, waardoor de startersregeling niet toepasbaar is.
Vraag 3 en 4
Klopt het dat het Uitvoeringsinstituut Werknemersverzekeringen (UWV) via de
startersregeling kan kiezen om maar een deel van het tijdvak mee te nemen
voor het berekenen van het verzekerde dagloon?
Wat zijn precies de voorwaarden voor het toepassen van de startersregeling?
Antwoord 3 en 4
Artikel 18 van het Dagloonbesluit bepaalt dat indien een verzekerde in het
eerste aangiftetijdvak vanaf de aanvang van de referteperiode geen inkomen
heeft genoten, er een lager aantal dagloondagen wordt vastgesteld. Zie ook
het antwoord op vraag 2. De formulering in het Dagloonbesluit laat geen
ruimte voor maatwerk bij de toepassing van deze regels. Het betreft een
dwingende bepaling om de startersregeling alleen toe te passen, indien aan
de gestelde voorwaarden is voldaan.
Wanneer als voorbeeld wederom een referteperiode van 1 januari tot en met
31 december wordt genomen, mag er in de maand januari geen inkomen zijn
ontvangen. Het gaat dan zowel om inkomen uit arbeid als inkomen uit een
werknemersverzekering. Als er in de maand januari inkomen is ontvangen, is
de startersregeling niet van toepassing en wordt het aantal dagloondagen
vastgesteld op 261. Is in februari gestart met werk, dan wordt het aantal
dagloondagen vastgesteld op de dagloondagen gelegen in de periode van
1 februari tot en met 31 december. Is in november gestart met werk, dan
wordt het aantal dagloondagen vastgesteld op de dagloondagen gelegen in
de periode van 1 november tot en met 31 december.
Vraag 5 en 6
Had het UWV volgens de huidige wet- en regelgeving hier zelf kunnen kiezen
voor een andere interpretatie van de wet?
Had het UWV gebruik kunnen maken van enige discretionaire bevoegdheid
om hier een andere afweging te maken?
Antwoord 5 en 6
De bepalingen van het Dagloonbesluit zijn dwingendrechtelijk van aard. Dat
betekent dat UWV geen ruimte heeft anders dan toepassing van de regels die
door de besluitgever zijn vastgesteld. Indien niet aan de voorwaarde van
artikel 18 Dagloonbesluit is voldaan, namelijk als er wel enige vorm van
inkomen in het eerste aangiftetijdvak is genoten, kan de startersregeling niet
worden toegepast. Dit is ook herhaaldelijk in jurisprudentie van de Centrale
Raad van Beroep bevestigd.2
Dit laat onverlet dat er sprake kan zijn van strijd met een hogere regeling,
strijd met de algemene rechtsbeginselen of strijd met de algemene beginse-

2

Zie bijvoorbeeld ECLI:NL:CRVB:2017:4363 en ECLI:NL:CRVB:2020:956.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2021–2022, Aanhangsel

2

len van behoorlijk bestuur, waardoor UWV een bepaling uit het Dagloonbesluit buiten toepassing kan en moet laten. Hier wijst de rechtbank in casu ook
op.
In het specifieke geval vindt de rechter dat strikte toepassing van artikel 16
van het Dagloonbesluit – het artikel dat regelt dat in deze situatie de totale
inkomsten in de referteperiode door 261 dagloondagen moet worden
gedeeld – dermate onevenredig uitpakt, dat zij geen toepassing mag vinden.
Hierbij verwijst de rechtbank naar het in artikel 3:4, tweede lid, van de
Algemene wet bestuursrecht neergelegde evenredigheidsbeginsel. Dat
bepaalt dat de nadelige gevolgen van een besluit niet onevenredig mogen
zijn in verhouding tot de met dat besluit te dienen doelen.
Hierbij merk ik op dat de rechtbank in de betrokken uitspraak een oordeel
geeft over een uitzonderlijke situatie en niet stelt dat de regel als zodanig
wordt aangepast. De hoofdregel in het Dagloonbesluit is dat de bepaling
geen ruimte biedt aan het UWV voor een andere invulling. Zo wordt ook
recht gedaan aan de positie van de besluitgever.
Vraag 7
Weet u hoeveel mensen last hebben van dergelijke wisselende inkomsten
voor een WIA-aanvraag en het toch niet in aanmerking komen voor de
startersregeling?
Antwoord 7
Het is niet bekend hoeveel uitkeringsgerechtigden niet in aanmerking komen
voor de startersregeling, doordat zij aan het begin van de referteperiode een
enkele dag hebben gewerkt. Als de startersregeling niet wordt toegepast bij
de dagloonvaststelling, wordt dat niet apart geregistreerd door UWV.
Om in aanmerking te komen, hoeft geen sprake te zijn van wisselende
inkomsten. De startersregeling is bedoeld om werknemers die starten of
herintreden op de arbeidsmarkt, en daardoor voorafgaand aan hun dienstverband loonloze tijdvakken hebben, tegemoet te komen door deze periodes niet
mee te nemen in de dagloonvaststelling. Werknemers met wisselende
inkomsten, veroorzaakt door het type dienstverband of door wisseling van
werkgever, worden niet aangemerkt als starter of herintreder en komen
daarom ook niet in aanmerking voor de startersregeling.
Vraag 8
Is het UWV van plan om in beroep te gaan tegen deze uitspraak?
Antwoord 8
UWV heeft aangegeven niet in beroep te gaan tegen deze uitspraak. De reden
daarvoor is gelegen in de specifieke medische situatie van de betrokkene, die
ook in de uitspraak wordt aangegeven.
Vraag 9
Kunt u precies uitleggen waarom de rechtbank de uitspraak uitzonderlijk
noemt?
Antwoord 9
De uitspraak is uitzonderlijk, omdat van de bevoegdheid om wetgeving buiten
toepassing te verklaren niet vaak gebruik wordt gemaakt. De reden daarvoor
is dat de rechter expliciete keuzes van de wetgever moet respecteren. In dit
specifieke geval heeft de rechtbank gemeend dat daar toch aanleiding voor
bestaat en het besluit van UWV vernietigd.
Vraag 10
Heeft de rechtbank hier geoordeeld dat het UWV onjuist heeft gehandeld of
dat de wetgeving te strikt uitpakt als naar de geest van de wet wordt
gekeken?
Antwoord 10
De rechtbank heeft in deze casus geoordeeld dat UWV in dit specifieke geval,
hoewel UWV de regel op juiste wijze heeft toegepast, niet had mogen
vasthouden aan de strikte toepassing van de betrokken wetgeving. Het besluit
dat op basis van de wetgeving is genomen, had onevenredig nadelige
gevolgen voor de betrokkene.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2021–2022, Aanhangsel

3

De rechtbank geeft aan tot deze afweging te zijn gekomen vanwege ontwikkelingen in de rechtspraak, de bijzondere omstandigheden van de betrokkene
en ontwikkelingen bij UWV. Met dit laatste wordt gewezen op de constatering
van UWV dat het WIA-dagloon in bepaalde situaties een knelpunt op kan
leveren.
Vraag 11
In hoeveel zaken heeft de Centrale Raad van Beroep eerder geoordeeld dat
hier de keuze van de wetgever gevolgd moest worden, en is er niet afgeweken?3
Antwoord 11
Het vraagstuk rondom de (strikte) toepassing van de regelgeving bij de
vaststelling van daglonen van werknemersregelingen is de afgelopen
decennia regelmatig aan de Centrale Raad van Beroep voorgelegd. Exacte
aantallen zijn niet bekend.
Voorbeelden van uitspraken waarin de Centrale Raad de (strikte) toepassing
van het Dagloonbesluit heeft gevolgd, zijn onder andere de uitspraken van
17 januari 2018 (ECLI:NL:CRVB:2018:170), van 22 juni 2016
(ECLI:NL:CRVB:2016:2338), van 4 december 2013 (ECLI:NL:CRVB:2013:2736),
en van 15 april 2020 (ECLI:NL:CRVB:2020:956). Recentelijk heeft de Centrale
Raad deze bestendige lijn eveneens bevestigd in de uitspraak van 7 oktober
2021 (ECLI:NL:CRVB:2021:2482). In deze uitspraken bevestigt de Centrale Raad
van Beroep dat het Dagloonbesluit geen ruimte biedt om af te wijken van de
voorgeschreven berekeningswijze.
In enkele zaken wordt wel afgeweken van de voorgeschreven berekeningswijze, maar dan is veelal sprake van bijzondere omstandigheden. Als
voorbeeld verwijzen wij naar de uitspraak van 23 november 2012
(ECLI:NL:CRVB:2012:BY4335). Door het bestuursorgaan was een fout gemaakt
bij de betaling van een WW-uitkering, waardoor het WIA-dagloon geen
redelijke afspiegeling meer vormde van het welvaartsniveau van de betrokkene. Ook in de uitspraak van 26 april 2017 (ECLI:NL:CRVB:2017:1476) werd
afwijkend beslist door de Centrale Raad van Beroep naar aanleiding van de
op dat moment gaande ontwikkelingen in het Dagloonbesluit rondom het
WW-dagloon.
Vraag 12
Welke aanpassingen zijn er nodig in de startersregeling of in de vorm van
een hardheidsclausule om deze fout in de wet- en regelgeving op te lossen?
Antwoord 12
De rekenregels van het Dagloonbesluit voldoen aan een aantal uitgangspunten. Allereerst dient de uitkomst van de dagloonberekening een representatieve weergave te geven van het inkomen dat in het voorliggende (referte-)
jaar is ontvangen. Daarnaast dient het een simpele en heldere manier van
berekening te bieden, die duidelijkheid over de uitkomst biedt voor zowel de
uitkeringsgerechtigde als de uitvoerder. Door het totaalinkomen in het
refertejaar standaard te delen door het totaal aantal dagloondagen in een
refertejaar, ontstaat er een uitkomst die, in het algemeen, leidt tot een
representatieve weergave van hetgeen in dat jaar is verdiend.
In de Knelpuntenbrief van UWV van juli 2021 heeft UWV aangegeven de
afwijkende WIA-dagloonberekening ten opzichte van de
WW-dagloonberekening als knelpunt te ervaren, die uitkeringsgerechtigden in
sommige gevallen zwaar kan raken in hun individuele inkomenssituatie.
Hierbij wordt verwezen naar de situatie van loonloze tijdvakken in de
referteperiode, die een dagloonverlagend effect hebben.
Momenteel vinden er met UWV gesprekken plaats over knelpunten in de
dagloonsystematiek en over of er bij deze systematiek aanpassingen nodig
zijn. De oplossingen voor dergelijke knelpunten dienen begrijpelijk, doelmatig, uitvoerbaar en betaalbaar te zijn. Vanwege het eerdergenoemde doel om
een simpele en heldere berekeningswijze vast te stellen, dienen uitzonderin-

3

De Rechtspraak, 9 november 2021, «Rechtbank fluit UWV terug bij vaststellen WIA-uitkering»
(https://www.rechtspraak.nl/Organisatie-en-contact/Organisatie/Rechtbanken/RechtbankGelderland/Nieuws/Paginas/Rechtbank-fluit-UWV-terug-bij-vaststellen-WIA-uitkering.aspx).

Tweede Kamer, vergaderjaar 2021–2022, Aanhangsel

4

gen op de hoofdregel in principe beperkt te worden. Bij het onderzoek naar
oplossingen dienen ook de gevolgen goed in kaart gebracht te worden, zoals
de financiële consequenties, zowel voor werkgevers (eigenrisicodragers) als
de overheid, en of de aanpassing geen ongewenste effecten heeft op andere
groepen van verzekerden.
In de procedurevergadering van de vaste commissie voor Sociale Zaken en
Werkgelegenheid van 2 november 2021 heeft de commissie mij verzocht om
een brief over de uitkomsten van deze verdiepende gesprekken over de
dagloonsystematiek, de mogelijkheden tot vereenvoudiging, en over de
implicaties van mogelijke wijzigingen. Deze brief zal binnenkort aan uw
Kamer worden toegezonden.
Op dit moment lopen er diverse onderzoeken naar hardheden in socialezekerheidswetgeving. De mogelijkheid van hardheidsclausules in wet- en
regelgeving wordt daarin betrokken. De uitkomsten van deze onderzoeken
zullen betrokken worden in de afweging of een hardheidsclausule in het
Dagloonbesluit wenselijk is. Daarnaast wordt gekeken naar uniformiteit
binnen het dagloonsysteem ten opzichte van andere werknemersregelingen,
budgettaire gevolgen, beleidsmatige wenselijkheid in verhouding tot het doel
van de dagloonvaststelling, de uitvoerbaarheid voor UWV en mogelijk andere
gevolgen voor werkgevers, werknemers en de overheid. Samen met UWV en
sociale partners worden deze aspecten afgewogen bij het vaststellen van
oplossingen voor bestaande problemen in het Dagloonbesluit. De uitkomsten
hiervan zullen te zijner tijd met uw Kamer worden gedeeld.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2021–2022, Aanhangsel

5