Tweede Kamer der Staten-Generaal

2

Vergaderjaar 2015–2016

34 460

Wijziging van de Wet wegvervoer goederen in
verband met omvorming van de Stichting NIWO
tot publiekrechtelijk zelfstandig bestuursorgaan

Nr. 6

NOTA NAAR AANLEIDING VAN HET VERSLAG
Ontvangen 1 juli 2016
Met belangstelling heb ik kennisgenomen van het verslag van de vaste
commissie voor Infrastructuur en Milieu over haar bevindingen inzake
bovenstaand wetsvoorstel. Hieronder ga ik in op de vragen en opmerkingen waartoe het wetsvoorstel de leden van de fracties van de VVD en
het CDA aanleiding hebben gegeven.
Aanleiding
De leden van de VVD-fractie vragen of er signalen zijn ontvangen dat de
transportsector door de NIWO als privaatrechtelijk zbo de transportsector
onvoldoende kan beschermen en waarom voor de omzetting naar een
publiekrechtelijke vorm wordt gekozen. De leden van de VVD-fractie
vragen tevens op welke wijze de governance ten aanzien van de NIWO
wordt verbeterd.
De hoofddoelstelling van het kabinet inzake het zbo-beleid is te komen tot
en borgen van transparante verantwoordelijkheden en bevoegdheden
voor de uitvoering van publieke taken. De herpositionering van zbo’s moet
leiden tot een beter geordend en minder versnipperd zbo-veld.
Er zijn geen signalen ontvangen dat de transportsector door het huidige
privaatrechtelijke zbo onvoldoende wordt beschermd. Er is gekozen voor
de omvorming naar een publiekrechtelijk zbo om de governance van de
NIWO in lijn te brengen met het kabinetsbeleid ten aanzien van organisaties in de (semi) publieke sector en de kwaliteit van de taakuitvoering te
waarborgen. In het geval van de NIWO is sprake van een goede uitvoering
van taken.1 De governance bij de NIWO verbetert bij omzetting naar een
publiekrechtelijk zbo, in die zin dat de Minister ingevolge de Kaderwet
zbo’s meer bevoegdheden krijgt. Bovendien kan in die constructie de
(belangrijke) betrokkenheid van de sector transparanter worden belegd. In
de door het kabinet beoogde structuur wordt naast de directie een raad
van advies geplaatst. Deze raad wordt bemenst door deskundige en
onafhankelijke leden die worden benoemd door de Minister. De sector kan
haar invloed laten gelden via een sectorraad, waarmee vorm en inhoud
1

kst-34460-6
ISSN 0921 - 7371
’s-Gravenhage 2016

Kamerstukken II, vergaderjaar 2012–2013, 33 485, nr. 2.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2015–2016, 34 460, nr. 6

1

wordt gegeven aan artikel van de 19 Kaderwet zbo’s en waaraan via een
door de Minister goed te keuren reglement taken zijn toebedeeld die
essentieel zijn voor het behouden van draagvlak bij de sector: de
sectorraad zal betrokken zijn bij de totstandkoming van uitvoeringsbeleid,
bij de vaststelling van de tarieven en bij de benoeming van leden van de
raad van advies.
Het feit dat het kabinet gekozen heeft voor het behoud van een
zelfstandige organisatie moet gezien worden als een steun in de rug van
de transportsector: de sector behoudt een ervaren en deskundige «eigen
publieke dienstverlener».
Verhouding tot regeerakkoord
De leden van de VVD-fractie vragen hoe de omvorming van de NIWO past
in het streven van het kabinet naar zo min mogelijk zbo’s.
Het doel van het kabinet voor wat betreft het zbo-beleid is te komen tot
een transparanter geordend en minder versnipperd zbo-veld. Het gaat in
eerste instantie om het creëren van duidelijkheid en, wanneer publieke
taken op afstand van een Minister geplaatst worden, voor het waarborgen
van een goede behartiging van publieke belangen, met inbegrip van een
passende governance en transparante verantwoordelijkheden en
bevoegdheden.2Op die manier wordt de Tweede Kamer in staat gesteld de
controlerende taak beter uit te voeren. De inzet van het kabinet is niet
gericht op het terugbrengen van aantallen zbo’s sec. Dit betekent ook dat
het kabinet daar waar die uitvoering transparant, efficiënt en (kosten)effectief verloopt geen nodeloze reorganisatie, met alle risico’s van dien, in
gang wenst te zetten. Temeer niet als die uitvoering op draagvlak van de
betrokken sector mag rekenen. De omvorming van de NIWO van een
privaatrechtelijke naar een publiekrechtelijke rechtsvorm leidt ertoe dat er
meer duidelijkheid ontstaat over de verantwoordelijkheden van de
Minister van Infrastructuur en Milieu in relatie tot de NIWO.
De leden van de VVD-fractie vragen waaruit blijkt dat de privaatrechtelijke
rechtsvorm van de NIWO historisch verklaarbaar is.
De NIWO is in 1946 opgericht als een belangengroepering van een klein
aantal wegvervoerders. De NIWO werd al snel, op initiatief van de
Minister van Verkeer en Waterstaat, belast met de vergunningverlening
voor het grensoverschrijdend beroepsgoederenvervoer over de weg.
Aldus had de stichting ten doel het bevorderen van de samenwerking
tussen het gehele Nederlandse internationale wegvervoer, het fungeren
als intermediaire instelling tussen overheid en het bedrijfsleven en het
voorbereiden en uitvoeren van taken die door of in overleg met de
overheid aan de stichting werden toevertrouwd. Bij dit palet aan (ook
privaatrechtelijke) taken paste in de context van de naoorlogse jaren een
privaatrechtelijke rechtspersoon in de vorm van een stichting.
Als gevolg van een fusie in 1993 tussen NOB Wegtransport en
Wegvervoer-CVO werden de «privaatrechtelijke» taken overgedragen aan
TLN. De activiteiten van de NIWO werden toen teruggebracht tot de
(publieke) kerntaken: vergunningverlening, vertegenwoordiging van de
bedrijfstak bij bilaterale wegvervoerbesprekingen en verwerking van
vervoersgegevens. De rechtsvorm bleef bij die gelegenheid evenwel
ongewijzigd.
De leden van de VVD-fractie vragen wat het verschil in de ministeriële
verantwoordelijkheid is tussen een privaatrechtelijk en een publiekrechtelijk zbo.
De Kaderwet zbo’s is momenteel van toepassing op de NIWO. Bij de
omvorming naar een publiekrechtelijk zbo met eigen rechtspersoon2

Kamerstukken II, vergaderjaar 2013–2014, 31 490, nr. 148.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2015–2016, 34 460, nr. 6

2

lijkheid blijft dit zo. Bij een publiekrechtelijk zbo beschikt de Minister
echter over meer verantwoordelijkheden. Bij publiekrechtelijke zbo’s is
hoofdstuk 2 van de Kaderwet zbo’s van toepassing, bij privaatrechtelijke
zbo’s is dit niet het geval.3 Het gaat daarbij bijvoorbeeld om de
bevoegdheid van de Minister om leden van een zbo te benoemen, te
ontslaan en te schorsen (artikel 12 van de Kaderwet zbo’s). Een ander
voorbeeld is dat de Minister het bestuursreglement van het zbo goedkeurt
(artikel 11 van de Kaderwet zbo’s).
De leden van de CDA-fractie geven aan dat het regeerakkoord een afname
van het aantal zbo’s beoogt. Zij ontvangen graag een overzicht van de
resultaten op dat gebied.
De Minister voor Wonen en Rijksdienst heeft op 2 mei 2016 de Jaarrapportage Bedrijfsvoering Rijk 2015 naar de Tweede Kamer gestuurd. In de
Jaarrapportage Bedrijfsvoering Rijk rapporteert het kabinet jaarlijks over
de uitvoering van het zbo-beleid. Op pagina 14 van de Jaarrapportage
vindt u terug dat er in 2012 118 zbo’s waren en op 31 december 2015 110.
Tarieffinanciering
De leden van de VVD-fractie vragen of de omvorming van de NIWO
gevolgen heeft voor de financiering van de NIWO en de tarieven voor de
sector.
De omvorming naar een publiekrechtelijk zbo heeft geen gevolgen voor
de wijze waarop de NIWO wordt gefinancierd en evenmin op de totstandkoming van de tarieven. Het uitgangspunt is steeds kostendekkendheid.
Daarmee wordt de volledige financiering van de kosten die de NIWO
maakt bedoeld. De ervaring heeft geleerd dat dat leidt tot stabiele
tarieven. Sinds 2011 zijn de tarieven niet meer verhoogd en ook voor 2017
wordt geen verhoging voorzien. De omvorming heeft, bij de huidige
aanpak van het kabinet, geen gevolgen voor de tarieven. Voor de
concurrentiepositie van de transportsector heeft dit wetsvoorstel dus geen
gevolgen.
De leden van de CDA-fractie vragen waarom de factor om geheel
tariefgefinancierd te zijn zo belangrijk is bij de afweging om een zbo-vorm
te kiezen.
In de memorie van toelichting is aangegeven dat de NIWO een kwalitatief
goed draaiende instelling is met een efficiënte taakuitvoering en dat in de
nieuwe organisatievorm de kwaliteit dient te worden geborgd.
Betrokkenheid bij en herkenbaarheid van de dienstverlening is essentieel
voor het behoud van kwaliteit van en draagvlak voor de dienstverlening.
Aangezien de NIWO volledig tariefgefinancierd is, geldt dit met name ook
voor de tarieven die voor de dienstverlening aan de sector in rekening
worden gebracht. Beoogd is om aan te geven dat het feit dat de NIWO
volledig tariefgefinancierd is en dat de wijze waarop daaraan in de praktijk
vorm en inhoud is gegeven, een belangrijk element is bij de afweging om
de NIWO zelfstandig te laten blijven.
Verhouding directie, raad van advies en sectorraad
De leden van de VVD-fractie vragen wat de taken en bevoegdheden van
de directie, raad van advies, en de sectorraad zijn en wat het verschil is
tussen de raad van advies en de sectorraad. De leden van de VVD-fractie
vragen voorts op welke wijze de participatie/betrokkenheid van de sector
verandert bij de omvorming van de NIWO en welke rol vertegenwoordigers van maatschappelijke organisaties in de sectorraad krijgen.

3

Voor de NIWO geldt dat artikel 15 van de Kaderwet zbo’s uitgezonderd is.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2015–2016, 34 460, nr. 6

3

De directie is belast met de dagelijkse leiding van de NIWO en vertegenwoordigt de NIWO in en buiten rechte. Zij is verantwoordelijk voor de
naleving van de relevante wet- en regelgeving en de uitvoering van de
taken van de NIWO. De directie is tevens verantwoordelijk voor de
volledigheid en het goede verloop van de financiële verslaggeving en de
planning en controlcyclus. Ook is de directie belast met het benoemen en
ontslaan van medewerkers en met het voeren van het bijbehorende
personeelsbeleid. De raad van advies adviseert de directie gevraagd en
ongevraagd over de uitvoering van de aan de directie opgedragen taken.
De raad van advies zorgt voor balans binnen de organisatie van de NIWO,
als adviseur maar ook als tegenwicht van de directie. De aandachtsgebieden van de raad van advies zijn de opzet en de werking van de interne
risicobeheersings- en controlesystemen, de financiële jaarverslaggeving
en het opstellen van de begroting en de naleving van de toepasselijke
wet- en regelgeving. In de voorgestelde bestuursstructuur wordt tevens
een sectorraad ingesteld. Daarin zullen de vertegenwoordigers van de
betrokken maatschappelijke organisaties zitting nemen. Dit zijn – net zoals
nu in de Raad van Beheer van de NIWO – vertegenwoordigers van
vervoerders (TLN en VERN), verladers (EVO) en werknemers (CNV
vakmensen en FNV) De sectorraad geeft invulling aan artikel 19 van de
Kaderwet zbo’s. De maatschappelijke organisaties hebben op deze wijze
de gelegenheid om voorstellen tot verbeteringen van werkwijzen en
procedures te doen. Beoogd wordt in een reglement vast te leggen dat de
sectorraad advies kan uitbrengen over de benoeming van leden in de raad
van advies, over de door de directie voorgelegde concept-beleidsuitvoeringsregels en over het concept tarievenvoorstel. De sectorraad stelt
bovendien de zogenoemde Panteia/NEA rapporten vast die de «onderlegger» vormen voor de onderhandelingen over de vrachtprijzen.
De leden van de raad van advies hebben op persoonlijke titel zitting in de
raad van advies en oefenen hun functie uit zonder last of ruggespraak. De
leden van de sectorraad vertegenwoordigen de betrokken maatschappelijke organisaties.
De werkwijze van de NIWO en de directie, raad van advies en de
sectorraad wordt vastgelegd in het reglement dat door de Minister van
Infrastructuur en Milieu wordt goedgekeurd.
Arbeidsvoorwaarden personeel
De leden van de CDA-fractie constateren dat bij deze omvorming, afgezien
van de pensioenregeling, alle overige arbeidsvoorwaarden gelijk blijven
en geven aan dat zij de motivering hiervoor onvoldoende achten.
Uitgangspunt is dat, ingevolge artikel 15 van de Kaderwet zbo’s op het
personeel van een publiekrechtelijk zbo de rechtspositieregels die gelden
voor ambtenaren die zijn aangesteld bij een Ministerie van overeenkomstige toepassing zijn. In de memorie van toelichting op dit artikel van de
Kaderwet zbo’s is aangegeven dat het goed denkbaar is dat de regering
tot een andere regeling wil komen in voorkomende gevallen, bijvoorbeeld
door ervoor te kiezen de bestaande rechtspositionele afspraken en
regelingen te respecteren en dus te handhaven. In het onderhavige
wetsvoorstel is daar voor gekozen. Dit is niet uitzonderlijk. Zo kennen ook
het CIZ, het CAK, het Kadaster, de SVB, de UWV, het COA, de KvK, de
AFM, het CBR en de RDW eigen CAO’s.
De huidige arbeidsvoorwaarden van de NIWO wijken, zoals in de memorie
van toelichting is beschreven, enigszins af van die van rijksambtenaren.
Het kabinet acht het niet wenselijk de medewerkers, waarvan een groot
deel al decennialang werkzaam is bij de NIWO, te confronteren met een
verandering van de rechtspositie, als dat al mogelijk zou zijn. Vaststaat dat
voor het zittende personeel de huidige primaire arbeidsvoorwaarden
moeten worden gehonoreerd. Er is immers geen sprake van zwaarwegende bedrijfseconomische omstandigheden aan de zijde van de

Tweede Kamer, vergaderjaar 2015–2016, 34 460, nr. 6

4

werkgever en evenmin is er sprake van gewijzigde omstandigheden aan
de zijde van de werkgever die zwaarder wegen dan het belang van de
werknemer. Voor nieuwe medewerkers kunnen wél andere arbeidsvoorwaarden worden afgesproken, maar dat zou betekenen dat de NIWO
jarenlang twee rechtspositiepakketten naast elkaar zou kennen. Zoals in
de memorie van toelichting is aangegeven acht het kabinet dit ongewenst
en onnodig. Ook omdat eventuele, onontkoombare heronderhandelingen
het risico meebrengt dat uit beide rechtspositiepakketen de «krenten uit
de pap» worden genomen en een onbalans in het totale arbeidsvoorwaardenpakket ontstaat.
Daarnaast staat vast dat het door de NIWO gekozen systeem van
loonindexatie jaarlijks volgt de NIWO de algemene cao-loonindexatie
(«mandje van SZW») een stabiele factor is gebleken waarop begrotingstechnisch zeer goed kan worden ingespeeld met positieve gevolgen voor
de stabiliteit van de tarieven.
Artikel 4.3
De leden van de VVD-fractie vragen hoe de balans tussen de zelfstandigheid enerzijds en de mogelijkheid van politieke sturing anderzijds
verschuift.
De omvorming van de NIWO tot publiekrechtelijk zbo geeft de Minister
meer verantwoordelijkheid. Bij publiekrechtelijke zbo’s is hoofdstuk 2 van
de Kaderwet namelijk ook van toepassing, waardoor de Minister
bijvoorbeeld de bevoegdheid heeft om de leden van de directie en de raad
van advies te benoemen en te ontslaan. Hierdoor neemt de bestuurlijke
invloed van de sector op NIWO af. Dit wordt voor een belangrijk deel
gecompenseerd door de sector via de sectorraad te betrekken bij onder
andere benoeming van leden van de raad van advies en de vaststelling
van tarieven. Ook de raad van advies zorgt voor balans binnen de
organisatie van de NIWO, als adviseur maar ook als tegenwicht van de
directie.
Artikel 4.8
De leden van de VVD-fractie lezen dat, zolang de begroting niet is
goedgekeurd, de directie gerechtigd is gedurende maximaal zes maanden
van het nieuwe boekjaar voor iedere maand uitgaven te doen van 115%
van een twaalfde deel van de begroting van het voorafgaande boekjaar.
Zij vragen waarom voor dat percentage is gekozen.
Voor het percentage van 115% is gekozen om voor een onbelemmerde
taakuitvoering rekening te houden met incidentele en structurele
prijsstijgingen in het lopende jaar ten opzichte van de in het vorige jaar
goedgekeurde begroting. Het gehanteerde percentage is een gebruikelijk
percentage dat ook bij andere zbo’s (RDW, CBR) wordt gehanteerd in
geval dat de begroting en tarieven niet tijdig zijn goedgekeurd. Dit neemt
niet weg dat er tijdig overeenstemming dient te zijn over de begroting en
de te hanteren tarieven.
Artikel 4.9
De leden van de VVD-fractie vragen of de NIWO taken nu ook al taken
voor andere ministeries uitvoert.
De NIWO voert geen taken uit voor andere ministeries. Er bestaan bij het
kabinet geen plannen om dit te entameren. Artikel 4.9 is slechts beoogd
als een aanvulling op artikel 23 van de Kaderwet zbo’s (taakverwaarlozing).

Tweede Kamer, vergaderjaar 2015–2016, 34 460, nr. 6

5

Tot slot
De leden van de VVD-fractie vragen welk effect dit wetsvoorstel heeft op
de begroting van het Ministerie van Infrastructuur en Milieu.
De NIWO is volledig tariefgefinancierd. De begroting van de NIWO maakt
geen deel uit van de Rijksbegroting. Dit wetsvoorstel heeft geen gevolgen
voor de Rijksbegroting.
De leden van de VVD-fractie vragen tevens wat ondernemend Nederland
opschiet met dit wetsvoorstel.
Dit wetsvoorstel heeft, met uitzondering van een vereenvoudigde
gegevensuitwisseling, zoals nader toegelicht in de beantwoording van de
volgende vraag, geen gevolgen voor ondernemend Nederland. Kern van
het voorstel is te komen tot een transparanter governancemodel. Juist de
organisatie van de NIWO, die bewezen efficiënt en kosteneffectief is,
wordt ongemoeid gelaten.
Tot slot vragen de leden van de VVD-fractie de regering om nader te
onderbouwen hoe de voorgestelde wijziging leidt tot een efficiëntere
NIWO.
Door dit wetsvoorstel wordt de NIWO een bestuursorgaan in de zin van
artikel 1:1, eerste lid, onderdeel a, van de Awb. Dit maakt dat de NIWO, als
rechtspersoon die krachtens publiekrecht is ingesteld, op efficiëntere wijze
persoons- en ondernemingsgegevens met andere overheidsinstanties kan
uitwisselen en een vergroot gebruik kan maken van basisregistraties. Bij
de vernieuwing van de ICT van de NIWO worden daarvan de vruchten
geplukt. Voor het overige draagt het wetsvoorstel niet bij aan de efficiency
van de organisatie, maar doet daar ook niets aan af. Doelstelling van het
wetsvoorstel is immers het transparant beleggen van verantwoordelijkheden en bevoegdheden.
De Minister van Infrastructuur en Milieu,
M.H. Schultz van Haegen-Maas Geesteranus

Tweede Kamer, vergaderjaar 2015–2016, 34 460, nr. 6

6