Tweede Kamer der Staten-Generaal

Vergaderjaar 2020–2021

2

Aanhangsel van de Handelingen

Vragen gesteld door de leden der Kamer, met de daarop door de
regering gegeven antwoorden

1594
Vragen van het lid Bisschop (SGP) aan de Minister van Landbouw, Natuur en
Voedselkwaliteit over het Natura 2000-beleid (ingezonden 11 januari 2021).
Antwoord van Minister Schouten (Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit)
(ontvangen 8 februari 2021)Zie ook Aanhangsel Handelingen, vergaderjaar
2020–2021, nr. 1522.
Vraag 1
Heeft u kennisgenomen van het Foodlog-artikel over het stikstofbeleid?1
Antwoord 1
Ja.
Vraag 2
Is de veronderstelling juist dat de omgevingswaarden zoals voorgesteld in de
Wet stikstofreductie en natuurverbetering betrekking hebben op het totale in
Natura 2000-gebieden aanwezige areaal van stikstofgevoelige habitattypen?
Antwoord 2
Ja.
Volledigheidshalve wijs ik er op dat dit in AERIUS de typen betreft met een
H-code. De omgevingswaarden hebben tevens betrekking op het areaal aan
stikstofgevoelige leefgebieden van beschermde soorten; dit betreft in AERIUS
de typen met een L-code.
Vraag 3
Kunt u precies duidelijk maken wat de verschillen zijn tussen de gegevens
zoals genoemd in de verschillende onderdelen van het Standaard Data
Formulier enerzijds en in de nationale gebiedsrapportages en de nationale
Artikel 17-rapportages op grond van de Habitatrichtlijn anderzijds?
Antwoord 3
Op de webpagina https://www.natura2000.nl/meer-informatie/begrippen

1

ah-tk-20202021-1594
ISSN 0921 - 7398
’s-Gravenhage 2021

Foodlog, 8 januari 2021, «Stikstofwet neemt rechtsongelijkheid en juridische chaos voor lief»
(https://www.foodlog.nl/artikel/stikstofwet-neemt-rechtsongelijkheid-en-juridische-chaos-voorlief/)

Tweede Kamer, vergaderjaar 2020–2021, Aanhangsel

1

worden de rapportages in het kader van de Habitatrichtlijn in detail toegelicht. Het document is te vinden onder «Artikel 17-rapportage (HR)» en onder
«SDF».
Onderstaand antwoord is slechts een korte samenvatting van die tekst.
In de standaardgegevensformulieren, die voor elk gebied worden ingevuld,
staat informatie over een Natura 2000-gebied: de begrenzing, de status, of er
een beheerplan is, enzovoort. Een belangrijk onderdeel van het SDF is de
«ecologische informatie» waarin staat aangegeven welke habitattypen,
HR-soorten en/of VR-soorten aanwezig zijn in het gebied. Per habitattype en
per soort wordt aangegeven wat het belang van het gebied is. Dit belang
wordt afgeleid uit drie onderdelen. Voor habitattypen is dat de representativiteit, het aandeel ten opzichte van het landelijke oppervlakte en de behoudsstatus. Voor soorten is dat het aandeel ten opzichte van de landelijke
populatie, de behoudsstatus en de mate van isolatie van de populatie. Deze
onderdelen worden beoordeeld met een A, B, C of D. A geeft aan dat het
gebied zeer belangrijk is, C geeft aan dat het gebied van «beduidend» belang
is, B zit daar tussen in; D betekent verwaarloosbaar.
In de Artikel 17-rapportage gaat het om de landelijke staat van instandhouding.
Die wordt voor wat betreft de Habitatrichtlijn gerapporteerd voor alle
habitattypen (bijlage I), voor alle soorten van bijlage II (soorten waar
gebieden voor worden aangewezen), voor alle soorten van bijlage IV (strikt
beschermde soorten) en voor alle soorten van bijlage V (soorten waarvoor
handel onder voorwaarden is toegestaan). De landelijke staat van instandhouding betreft het volledige voorkomen in Nederland, zowel binnen als buiten
de Natura 2000-gebieden.
De staat van instandhouding wordt opgebouwd uit Verspreidingsgebied,
Landelijke omvang, Kwaliteit en Toekomstperspectief. Deze kunnen
«gunstig», «matig ongunstig», «zeer ongunstig» of «onbekend» zijn. De
laagste score van de vier is doorslaggevend voor de (totale) staat van
instandhouding.
Voor de vogels wordt gerapporteerd conform artikel 12 van de Vogelrichtlijn.
Een «staat van instandhouding» wordt niet gerapporteerd, omdat dat begrip
niet voorkomt in de Vogelrichtlijn. In artikel 13 van de Vogelrichtlijn staat
echter wel: «De toepassing van de krachtens deze richtlijn getroffen maatregelen mag niet leiden tot verslechtering van de huidige situatie met
betrekking tot de instandhouding van alle in artikel 1 bedoelde vogelsoorten.»
Vandaar dat uit de rapportage moet blijken of er inderdaad geen sprake is
van een negatieve trend.
Vraag 4
Hoe verhouden de Standaard Data Formulieren en de wijzigingen daarvan
zich tot de Artikel 17-rapportages?
Antwoord 4
Zoals in het antwoord op de vorige vraag aangegeven, is er niet zozeer
sprake van «semantische verschillen» tussen de SDF’s en de Artikel
17-rapportage (zoals in het geciteerde artikel wordt gesteld), maar zijn het
heel verschillende rapportages omdat ze een verschillend oogmerk hebben.
Het oogmerk van de Artikel 17-rapportage is duidelijkheid te geven over het
bereiken van de hoofddoelstelling, namelijk: «De op grond van deze richtlijn
genomen maatregelen beogen de natuurlijke habitats en de wilde dier- en
plantensoorten van communautair belang in een gunstige staat van
instandhouding te behouden of te herstellen.» (art. 2, tweede lid, HR). De
«landelijke staat van instandhouding» is de optelling van een zeer strenge
beoordeling van vier aspecten per habitattype en per soort op landelijk
niveau (binnen én buiten Natura 2000).
Het oogmerk van het SDF, daarentegen, is informatie te geven over allerlei
aspecten van de afzonderlijke Natura 2000-gebieden, om duidelijk te maken in
welk opzicht het gebied bijdraagt aan de landelijke staat van instandhouding.
Die informatie is belangrijk voor de fase van selectie, maar ook voor een
actuele stand van zaken. Het SDF wordt per gebied ingevuld. Het «algemene
oordeel» per habitattype en soort is een optelling van drie aspecten die voor
een specifiek Natura 2000-gebied gelden voor het betreffende habitattype of
de soort.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2020–2021, Aanhangsel

2

Per definitie zijn daarom de oordelen in het SDF relatief ten opzichte van de
andere gebieden, en zijn er dus áltijd gebieden die het beste (A) scoren. Dat
geldt nu juist niet voor een «gunstige» beoordeling van de landelijke staat
van instandhouding, want daarvoor moet in absolute zin a) de landelijke
verspreiding, b) de landelijke omvang en c) de kwaliteit / het leefgebied – óók
buiten de Natura 2000-gebieden – gunstig zijn én d) moet het de verwachting
zijn dat dat in de toekomst zo zal blijven.
Zie verder het document dat in het antwoord op vraag 3 is genoemd.
Vraag 5
Is de veronderstelling juist dat modelberekeningen voor het bepalen van de
nationale kritische depositiewaarden uitgevoerd zijn op het niveau van
afzonderlijke plantenassociaties en dat bij opschaling naar het niveau van een
habitattype sprake is van grote onzekerheden?
Antwoord 5
Uit het rapport van Van Dobben e.a. (2012) 2, waarin de best beschikbare
kennis ten aanzien van kritische depositiewaarden is samengevat, blijkt dat de
modelberekeningen zijn uitgevoerd voor afzonderlijke plantengemeenschappen (meestal associaties, soms subassociaties of juist combinaties van
associaties), uitgesplitst naar bodemtype.
Om de kritische depositiewaarden op het niveau van habitat(sub)typen te
kunnen bepalen, was het nodig om een methode vast te stellen hoe met de
variatie in uitkomsten per plantengemeenschap moet worden omgegaan. De
meeste habitattypen bestaan immers uit meerdere plantengemeenschappen.
Daarbij speelde enerzijds de vraag hoe zeker de uitkomsten waren van de
modelberekeningen en anderzijds de vraag hoe het voorzorgsbeginsel zou
moeten worden uitgelegd en toegepast.
De gebruikte methode is als volgt samen te vatten:
– per habitat wordt bepaald of er een door de UNECE3 in 2010 vastgestelde
empirische KDW-range beschikbaar is; zo ja, dan wordt deze range
gepreciseerd tot een concrete KDW met behulp van modeluitkomsten en
(zo nodig) deskundigenoordeel.
– als er geen empirische KDW-range beschikbaar is, is de gemiddelde
modeluitkomst voor dat type bepalend voor de KDW.
– als er ook geen modeluitkomst beschikbaar is, is een (onderbouwd)
deskundigenoordeel bepalend voor de KDW.
Waar in bovenstaande sprake is van middeling, wordt een getrapte middeling
bedoeld (zie de uitleg in paragraaf 2.3 van het rapport). De uitkomsten
worden vervolgens afgerond op kilogrammen N per hectare per jaar (en
omgerekend naar molen per hectare per jaar) – preciezer dan hele kilogrammen werd niet verantwoord geacht. Afronding betekent echter dat er in de
onderliggende gegevens een bepaalde mate van spreiding is, wat ook wel
wordt aangeduid met onzekerheid.
Voorafgaand aan de publicatie van het eerste KDW-rapport (2008) 4, is de
methode in 2007 internationaal beoordeeld. De reviewcommissie bestond uit
toonaangevende onafhankelijke experts uit Denemarken, Duitsland, GrootBrittannië en Nederland. De bevindingen zijn opgenomen in bijlage 4 van het
rapport uit 2008. Het eindoordeel van de commissie was: «The proposed
methodology is a great step forward in applying science based effects
thresholds in local and national environmental policy. The overall methodology is sound, and probably the best method available for setting critical

2

Zie: H.F. van Dobben, R. Bobbink, D. Bal & A. van Hinsberg, 2012: Overzicht van kritische
depositiewaarden voor stikstof, toegepast op habitattypen en leefgebieden van Natura 2000.
Alterra-rapport 2397. Alterra, Wageningen.
3
United Nations Economic Commission for Europe, waar ook Nederland aan deelneemt. De
UNECE heeft de KDW’n vastgesteld op basis van: Bobbink, R. & J.-P. Hettelingh (eds.), 2011:
Review and revision of empirical critical loads and dose-response relationships. Proceedings of
an expert workshop, Noordwijkerhout, 23–25 June 2010. Bilthoven: Coordination Centre for
Effects of the International Cooperative Programme on Modelling and Mapping Critical Levels
and Loads and Air Pollution Effects, Risks and Trends.
4
Zie: H.F. van Dobben & A. van Hinsberg, 2008: Overzicht van kritische depositiewaarden voor
stikstof, toegepast op habitattypen en Natura 2000-gebieden. Alterra-rapport 1654. Alterra,
Wageningen.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2020–2021, Aanhangsel

3

loads for the very large number of nature types covered by the Habitats
Directive.»
In paragraaf 4.1 van het rapport uit 2012 wordt expliciet ingegaan op de
relatie met het voorzorgbeginsel, wat een antwoord geeft op de vraag hoe
om te gaan met de in de vraag genoemde onzekerheid: «Uit de review van
Van Dobben en Van Hinsberg (2008) is gebleken dat verschillende wetenschappers het voorzorgsprincipe zó toepassen dat automatisch gekozen
wordt voor de laagste waarde binnen een bandbreedte. In dit rapport is dat
niet gedaan (soms is zelfs de hoogste waarde gekozen, als daar voldoende
wetenschappelijke zekerheid over bestond). [...] De internationale reviewers
[...] bepleitten [...] een discussie over de vraag of bij onzekerheid over de
gevoeligheid van habitattypen de laagste KDW uit de range van empirische
waarden gekozen zou moeten worden om significante effecten uit te sluiten
[...]. Vanwege de hoofdconclusie van de review is in het huidige rapport
vastgehouden aan de eerder gekozen methode.» Hieruit blijkt dus dat, bij de
inherente onzekerheid rond het vaststellen van kritische depositiewaarden, in
de Nederlandse praktijk niet voor de meest strikte interpretatie van het
voorzorgsbeginsel is gekozen, maar juist voor een genuanceerde benadering
– ook al gaven buitenlandse experts aan dat zij zelf gewend waren te werken
met de meest strikte interpretatie, namelijk: het altijd gebruiken van de
laagste uitkomst.
Vraag 6
Hoe waardeert u de analyse dat de correlatie tussen de lokale gemeten
ammoniakconcentratie en de berekende omvang van de stikstofdepositie lijkt
te ontbreken?
Antwoord 6
De bedoelde analyse betreft de figuur «Berekende N-deposities vs atmosferische [NH3]» en de korte tekst eronder. Deze analyse komt, voor zover ik heb
kunnen nagaan, niet uit een wetenschappelijke publicatie en is buitengewoon
summier onderbouwd. Het is daarom niet mogelijk om hier een bepaalde
waardering over uit te spreken. Wel is duidelijk dat in de figuur en de tekst
twee aspecten geen aandacht krijgen. Ten eerste wordt de concentratie van
ammoniak vergeleken met de depositie van de optelling van ammoniak en
stikstofoxiden. Dat er variatie in die relatie zit, ligt dus voor de hand, omdat
de verhouding tussen beide componenten per locatie verschillend is. Ten
tweede is bekend dat de depositie mede afhangt van de zogenoemde
ruwheid van de vegetatie: bij eenzelfde concentratie in de lucht wordt door
bos ongeveer tweemaal meer ingevangen dan door lage vegetatie en
viermaal meer dan door water. Omdat herstellende hoogvenen (H7120) uit
alle drie de vegetatiestructuren kunnen bestaan, kan alleen daardoor al grote
variatie in depositie ontstaan binnen hetzelfde habitattype. Iets dergelijks kan
het geval zijn bij duingrasland: in een open landschap deponeert minder
stikstof bij eenzelfde concentratie in de lucht dan als het grasland omringd
wordt door duinbos.
Vraag 7
Heeft u ook kennisgenomen van de analyse van Backes en Kaajan in het
Arcadis-rapport «Doorlichting Natura 2000 gebieden»?5
Antwoord 7
Ja, het genoemde rapport is door mij aan uw Kamer toegestuurd op
13 oktober 2020 (Kamerstuk 32670–200, bijlage 2020D40403).
Vraag 8
Hoe waardeert u de stelling van Backes en Kaajan dat het arrest Holohan van
het Europese Hof van Justitie (18 november 2018, Brian Holoha e.a.,
ECLI:EU:C:2018:883) erop wijst dat in lijn met de wettekst, de doelstellingen
en de innerlijke samenhang van de wettelijke bepalingen het beschermingsregime van Natura 2000-gebieden zich niet per se uitstrekt tot iedere soort die
en ieder habitattype dat in meer dan verwaarloosbare omvang of oppervlakte
in een gebied aanwezig is en dat dit arrest pleit «voor het (in beginsel) niet
5

Arcadis, «Doorlichting Natura 2000 gebieden», september 2020, p. 17–18, p. 99–107

Tweede Kamer, vergaderjaar 2020–2021, Aanhangsel

4

hoeven te beschermen van soorten en habitattypen die geen aanleiding
waren voor de selectie van het gebied, maar daar slechts voorkomen», in
weerwil van de stellingname van de Europese Commissie en de Nederlandse
regering?
Antwoord 8
Deze kwestie is door de auteurs van het andere rapport dat ik op 13 oktober
2020 heb toegestuurd (Kamerstuk 32 670, nr. 200, bijlage 2020D40402)6
voorgelegd aan prof. Bastmeijer. Hij onderschreef de conclusie van die
auteurs in paragraaf 3.3 van dat rapport, waar uitgebreid wordt beargumenteerd waarom alle in een speciale beschermingszone in meer dan verwaarloosbare mate aanwezige soorten en habitattypen moeten worden beschermd
en een instandhoudingsdoelstelling vereisen. De auteurs komen tot de
«conclusie dat de uit artikel 6 lid 1 en artikel 4, lid 4 [HR], volgende lijn en de
daarbij passende uitleg van de Europese Commissie leidend moeten zijn.
Daarbij moet worden opgemerkt dat alleen volledige duidelijkheid wordt
verkregen wanneer er een uitspraak wordt gedaan door het Europees Hof van
Justitie waarin dit punt wordt verhelderd.» Voor dat laatste verwijzen ze ook
naar de alternatieve uitleg die zou kúnnen worden gegeven aan het Holohanarrest, zoals verwoord door prof. Backes en advocaat Kaajan in het aangehaalde Arcadis-rapport. In dat rapport wezen beiden erop dat die mógelijke
alternatieve interpretatie geenszins dwingend is. Van een duidelijke tegenstelling tussen de jurisprudentie van het Hof en die van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State, die de opvatting van de Europese
Commissie en de Nederlandse regering volgt, is dan ook geen sprake.
In dit verband is het opmerkelijk dat na publicatie van beide rapporten een
nieuw arrest7 is verschenen, waarin het volgende staat (vertaald uit het
Frans): «Bovendien zijn deze maatregelen onvolledig omdat zij geen
instandhoudingsmaatregelen omvatten die systematisch zijn vastgesteld op
basis van de ecologische vereisten van elke soort en elk type habitat dat in
elk van de betwiste Gebieden van Communautair Belang aanwezig is.» Hier
wordt dus expliciet gesproken over «elke soort en elk type», zelfs zonder het
voorbehoud te maken van «mits in meer dan verwaarloosbare mate
aanwezig». Dit arrest kan dus gelezen worden als ondersteuning van de lijn
van de Commissie. Maar zowel bij het arrest-Holohan als voor dit arrest geldt
dat het Hof de kwestie niet grondig heeft behandeld en de citaten dus
eigenlijk uit hun verband worden gerukt. De jurisprudentie van het Hof geeft
tot op heden dus geen definitieve duidelijkheid.
Hoe dan ook is duidelijk dat áls afgeweken zou worden van de bestaande lijn,
dit «aanleiding kan (en naar verwachting zal) vormen voor de Europese
Commissie om een inbreukprocedure te starten», zoals de auteurs van het
Arcadis-rapport terecht concluderen.
Vraag 9
Hoe waardeert u het feit dat Frankrijk, Duitsland en Ierland hun beschermingsregime wel beperken tot de habitattypen en soorten die de aanleiding
vormden voor het selecteren van een gebied, maar Nederland niet?
Antwoord 9
De vraag heeft betrekking op de tekst die staat op p. 100 van het Arcadisrapport. Daar staat echter het volgende: er is «een quickscan gedaan die
betrekking had op Frankrijk, Duitsland, Denemarken en Ierland. Wetenschappers en deels ook rechters uit die landen en door hen ter beschikking
gestelde bronnen werden geraadpleegd. De omvang van dit advies en de ter
beschikking staande tijd lieten het echter niet toe om grondig onderzoek naar
deze landen te verrichten. In het algemeen kan worden gezegd dat het
probleem, respectievelijk de aan de orde zijnde vraag in geen van deze
landen in ruime mate expliciet is bediscussieerd». Uit de verdere tekst blijkt
dat de auteurs daarom voorzichtig zijn in het trekken van conclusies: «Terwijl
in Frankrijk, Duitsland en Ierland dus de hiervoor weergegeven interpretatie
van het Hof van Justitie en niet de Europese Commissie lijken te volgen, is

6

P.P. Szostak e.a., 2020: Nalopen van Natura 2000-aanwijzings- en wijzigingsbesluiten op doelen
die niet voortvloeien uit de Vogel- en Habitatrichtlijn. Witteveen+Bos.
7
Cie vs Griekenland, C-849/19, 17 december 2020, ECLI:EU:C:2020:1047.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2020–2021, Aanhangsel

5

dat mogelijk anders in Denemarken». Het is dus niet zo dat vast staat dat de
genoemde landen daadwerkelijk afwijken van de lijn van de Commissie.
Het kan bijvoorbeeld zo zijn dat dat zij, net als Nederland, gebruik maken van
de mogelijkheid om habitattypen en soorten níet aan te wijzen die slechts in
verwaarloosbare mate voorkomen. Er lijkt namelijk verwarring te bestaan
over wat «kwalificerende» habitattypen en soorten zijn. In de Nederlandse
praktijk worden daaronder alle habitattypen en soorten van een gebied
verstaan die ten minste in beduidende mate bijdragen aan het bereiken van
de gunstige staat van instandhouding. Dus niet alleen de habitattypen en
soorten waarvoor het gebied tot de «beste gebieden» behoort. Oftewel: ook
de andere waarden die (ten minste in beduidende mate) bijdragen, waren
mede aanleiding voor de selectie van het gebied. Dat is ook in lijn met de
criteria voor gebiedsselectie zoals verwoord in bijlage III van de Habitatrichtlijn. Hoe dit precies is uitgepakt in andere landen, is nog niet grondig
onderzocht. Daarom kunnen hierover op dit punt nog geen ver gaande
conclusies worden getrokken. En dus kan ook nog niet goed beoordeeld
worden of de genoemde landen daadwerkelijk afwijken van de lijn van de
Commissie.
Vraag 10
Hoe gaat u de analyse van Arcadis, Backes en Kaajan op dit punt oppakken?
Antwoord 10
Zoals uit het antwoord bij vraag 8 en 9 blijkt, is er geen aanleiding om naar
aanleiding van het Arcadis-rapport het beleid te wijzigen.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2020–2021, Aanhangsel

6