Evaluatie nieuwe bekostiging voor het
vavo
Onderzoeksrapportage

Colofon

Titel
Auteurs
Datum
Projectnummer

Evaluatie nieuwe bekostiging voor het vavo.
Karel Kans, Denise Bijman, Joris Cuppen (ecbo), Eva van der Boom (MOOZ
Onderzoek)
Februari 2018
30524.01 / ecbo.18-266

Expertisecentrum Beroepsonderwijs
Postbus 1585
5200 BP ’s-Hertogenbosch
T 073 687 25 00
www.ecbo.nl

© ecbo 2018
Niets uit deze uitgave mag worden vermenigvuldigd of openbaar gemaakt door middel van druk, fotokopie, op
welke andere wijze dan ook, zonder vooraf schriftelijke toestemming van de uitgever.

Inhoudsopgave
Voorwoord ...............................................................................................................5
Samenvatting en conclusies ....................................................................................7
Inleiding ....................................................................................................................7
Overall uitkomsten van de evaluatie ............................................................................8
Onderzoeksvragen ................................................................................................... 10
1

2

3

4

5

Inleiding ...........................................................................................................15
1.1
Achtergrond, aanleiding en onderzoeksvragen ............................................... 15
1.2

Aanleiding en doel van de evaluatie, onderzoeksvragen .................................. 17

1.3

Onderzoeksaanpak ....................................................................................... 18

1.4

Leeswijzer .................................................................................................... 20

Ontwikkelingen deelnemers vavo ....................................................................21
2.1
Inleiding ...................................................................................................... 21
2.2

Ontwikkeling in inschrijvingen ....................................................................... 21

2.3

Ontwikkelingen in het vo .............................................................................. 26

2.4

Certificaten en diploma’s ............................................................................... 28

2.5

Conclusie ..................................................................................................... 32

Nieuwe bekostiging voor het vavo ...................................................................35
3.1
Inleiding ...................................................................................................... 35
3.2

Ervaringen nieuwe bekostiging ...................................................................... 35

3.3

Gevolgen nieuwe bekostiging voor docenten .................................................. 39

3.4

Deelconclusie ............................................................................................... 40

Beleid van de vavo-instellingen .......................................................................41
4.1
Inleiding ...................................................................................................... 41
4.2

Toelatingsbeleid ........................................................................................... 41

4.3

Aanbod ........................................................................................................ 42

4.4

Samenwerking met vo-scholen ...................................................................... 43

4.5

Afspraken met andere partners ..................................................................... 44

4.6

Deelconclusie ............................................................................................... 45

Toekomstige ontwikkelingen vavo ..................................................................47
5.1
Inleiding ...................................................................................................... 47
5.2

Ontwikkelingen in de doelgroep .................................................................... 47

5.3

Beleid en wet- en regelging .......................................................................... 48

5.4

Deelconclusie ............................................................................................... 48

Evaluatie nieuwe bekostiging voor het vavo

ecbo

3

Bijlage 1: Vragenlijst instellingen ......................................................................... 53
Bijlage 2: Aanvullende tabellen en figuren ........................................................... 59
Gebruikte afkortingen ........................................................................................... 63

4

ecbo

Evaluatie nieuwe bekostiging voor het vavo

Voorwoord
In dit rapport vindt u de resultaten van het evaluatieonderzoek naar de verandering in de
bekostiging van het voorgezet algemeen volwassenenonderwijs (vavo). Dit onderzoek is in
het najaar van 2017 uitgevoerd onder vavo-instellingen waarbij tevens gegevens over
leerlingaantallen zijn gebruikt van de Dienst Uitvoering Onderwijs (DUO).
Graag willen we alle vavo-instellingen bedanken die hebben meegewerkt aan het onderzoek
door middel van het beantwoorden van een enquête en in een aantal gevallen het
meewerken met een telefonisch interview. Verder gaat onze dank uit naar de volgende
personen. Dankzij de hulp van Leon Havelaar (coördinator Vavonetwerk) en Jetske
Woudstra (MBO Raad) hebben we de instellingen efficiënt en effectief kunnen benaderen.
Wilma de Vries (Joke Smit College) en Gea Stellema (Inspectie van het Onderwijs) hebben
ons verder bekend gemaakt met de kenmerken en dynamieken van het vavo. Michel Quak
(DUO) heeft de gegevens over leerlingaantallen, certificaten en diploma’s aangeleverd. Het
onderzoek is vanuit het ministerie van OCW begeleid door Sophie van ‘t Hoogerhuijs en
Ursula Roest. Ilona Koning (ecbo) heeft de redactie verzorgd en Wies Stael (ecbo) de
opmaak.
Het onderzoek is uitgevoerd door Denise Bijman (ecbo), Joris Cuppen (ecbo), Eva van der
Boom (MOOZ Onderzoek) en ondergetekende.
Karel Kans
Projectleider ecbo

Evaluatie nieuwe bekostiging voor het vavo

ecbo

5

6

ecbo

Evaluatie nieuwe bekostiging voor het vavo

Samenvatting en conclusies
Inleiding
Het vavo (voortgezet algemeen volwassenenonderwijs) is een voorziening om een diploma
vmbo-tl (theoretische leerweg), havo of vwo te halen, van oorsprong bedoeld voor
volwassenen die via het reguliere voortgezet onderwijs (vo) geen diploma hebben gehaald.
Vavo wordt verzorgd door mbo-instellingen. In schooljaar 2017-2018 zijn er 33 instellingen
voor vavo.
Per 1 januari 2013 wordt het vavo rechtstreeks bekostigd door het Rijk. Voorheen waren de
afzonderlijke gemeenten hiervoor verantwoordelijk. De nieuwe bekostiging betreft een
deelnemersonafhankelijk macrobudget dat wordt verdeeld over de instellingen op basis van
drie maatstaven: (1) het aantal ingeschreven deelnemers; (2) het aantal afgegeven
certificaten voor met een voldoende afgeronde vakken en (3) het aantal afgegeven
diploma’s. De wijziging is tot stand gekomen door de wet van 13 september 2012 tot
wijziging van onder meer de Wet educatie en beroepsonderwijs (WEB) inzake voortgezet
algemeen volwassenenonderwijs en overige educatie. Hierin is een evaluatiebepaling
opgenomen: “Onze minister van OCW zendt binnen 5 jaar na inwerkingtreding van deze wet

aan de Staten-Generaal een verslag over de doeltreffendheid en de effecten van deze
bekostiging in de praktijk.” Met het onderhavige evaluatierapport wordt tegemoetgekomen
aan deze toezegging.
Naast de rechtstreeks door het Rijk bekostigde deelnemers (“Rijksbekostigde deelnemers”),
kent het vavo ook de zogeheten “Rutte-leerlingen”. Een school voor voortgezet onderwijs
(vo) besteedt deze leerlingen uit aan een vavo-instelling en bekostigt het onderwijs. Deze
evaluatie heeft betrekking op de bekostiging van het onderwijs aan de Rijksbekostigde
deelnemers. We besteden ook aandacht aan de Rutte-leerlingen, omdat dit deel van de
populatie ook van belang is voor de financiering van veel vavo-instellingen.
Het ministerie heeft de volgende vragen geformuleerd voor de evaluatie van de bekostiging
van het vavo; de evaluatie moet duidelijk maken of:
1 de doelen van de nieuwe bekostiging zijn bereikt;
2 instellingen hun toelatingsbeleid hebben gewijzigd als gevolg van de nieuwe
bekostiging; en
3 er ontwikkelingen in het onderwijsbeleid zijn die kansen dan wel risico’s vormen voor het
vavo en impact kunnen hebben op de vavo-infrastructuur en de bekostiging.
Om deze vragen te beantwoorden zijn verschillende onderzoeksvragen opgesteld over de
ontwikkeling van vavo-deelnemers, de wijze waarop de nieuwe bekostiging wordt ervaren,
het toelatingsbeleid van vavo-instellingen en de toekomstige ontwikkelingen van het vavo.
In de periode november 2017-januari 2018 is een onderzoek uitgevoerd dat bestond uit de
volgende activiteiten:
 verkennende interviews met het vavo-platform en de Inspectie van het Onderwijs;
 analyse van gegevens uit BRON (Basisregistratie Onderwijsnummer) over de
deelnemersaantallen;
Evaluatie nieuwe bekostiging voor het vavo

ecbo

7




een enquête onder vavo-instellingen;
verdiepende interviews met directeuren van vavo-instellingen of vertegenwoordigers uit
onderwijsteams.

Hieronder wordt eerst ingegaan op de drie hoofddoelstellingen van de evaluatie. Vervolgens
beantwoorden we de verschillende onderzoeksvragen.

Overall uitkomsten van de evaluatie
1 Zijn de doelen van de nieuwe bekostiging bereikt?
In het Actieplan mbo focus op vakmanschap is gesteld dat het centraliseren van het vavo en
het onder aansturing van het Rijk brengen van het budget bedoeld was om in grotere
samenhang met het reguliere onderwijs aan de onderwijsdoelstellingen van het Rijk te
kunnen werken. Een belangrijk onderwijsdoel betreft de vermindering van het voortijdig
schoolverlaten (vsv). Het vavo werd namelijk in toenemende mate een weg voor jongeren en
volwassenen om (alsnog) een diploma voortgezet onderwijs te behalen. 1 Meer concreet
werden met de invoering van de nieuwe bekostiging twee doelen nagestreefd:
1
Het waarborgen van het vavo-aanbod omdat dit een belangrijke rol speelt bij het
voorkomen van vsv.
2
De toegankelijkheid van het vavo onafhankelijk te laten zijn van gemeentelijke
besluitvorming.
Ad 1: We concluderen dat het aanbod van het vavo op hoofdlijnen is gehandhaafd. Er
hebben zich in de periode sinds de invoering van de nieuwe bekostiging (2013-2017) wel
enkele veranderingen in het aanbod voorgedaan, maar het betreft geen eenduidige trend
van beperking of uitbreiding van het aanbod. We onderscheiden drie soorten veranderingen
in het aanbod:
 Veranderingen in de onderwijssoorten die worden aangeboden (vmbo-tl, havo, vwo). Op
hoofdlijnen is dit stabiel: vier instellingen hebben hierin een verandering doorgevoerd,
waarbij het twee keer een uitbreiding en twee keer een beperking van het aanbod
betrof.
 Veranderingen in het aantal vakken dat wordt aangeboden. Hierin zijn meer wijzigingen
geweest: ruim de helft van de instellingen heeft hierin het aanbod aangepast. Hierbij
ging het vaker om een uitbreiding (meer vakken) dan een beperking (minder vakken).
 Veranderingen in de momenten waarop de lessen worden gegeven, zoals dag- en
avondonderwijs. Ook in het aantal lesmomenten is door ruim de helft van de instellingen
een wijziging doorgevoerd. Hierbij betrof het vaker een beperking (minder
lesmomenten) dan een uitbreiding (meer lesmomenten).
De vavo-instellingen leggen over het algemeen geen verband tussen de veranderingen in
het aanbod die zij hebben doorgevoerd en de nieuwe bekostiging. Meestal zijn de
veranderingen in het aanbod een reactie op de veranderde vraag van deelnemers.
Enkele, vooral kleinere, instellingen zeggen moeite te ondervinden om het minimaal vereiste
aanbod kostendekkend aan te bieden. Omdat zij in hun regio te maken hebben met kleinere
Ministerie van OCW (2011). Actieplan mbo Focus op vakmanschap. Den Haag: Ministerie van Onderwijs, Cultuur
en Wetenschap, p. 7.
1

8

ecbo

Evaluatie nieuwe bekostiging voor het vavo

deelnemersaantallen, ervaren zij moeilijkheden om voldoende inkomsten te genereren. Zij
wijzen erop dat het gehele budget voor de instelling afhankelijk is van het aantal deelnemers
en de mate waarin zij succesvol zijn (wel/niet behalen van certificaten/diploma’s). Bij een
teruglopend aantal deelnemers ervaren zij knelpunten bij de dekking van de vaste lasten.
Daarnaast merken enkele vavo-instellingen, waaronder ook de grotere, op dat het
aanbieden van pre-examenklassen moeite kost. Dit heeft voornamelijk te maken met de
nadruk in de financiering op de output (certificaten/diploma’s). In pre-examenklassen halen
deelnemers in principe nog geen certificaten of diploma’s.
Ad 2: Uit de nieuwe bekostiging vloeit voort dat de invloed van gemeenten op het
toelatingsbeleid van de vavo-instellingen grotendeels is verdwenen. Dit betekent dat de
tweede doelstelling, namelijk dat de toegankelijkheid van het vavo niet meer afhankelijk is
van de gemeentelijke besluitvorming, is gehaald. Meerdere instellingen geven aan dat
gemeenten hen in het verleden beperkingen oplegden met betrekking tot wie kon instromen
in het vavo. Onder de huidige bekostiging zijn deze beperkingen verdwenen. Instellingen
geven aan veel autonomer te zijn in hun beleidsvoering en zien dit als een groot pluspunt.
2 Hebben instellingen hun toelatingsbeleid gewijzigd als gevolg van de nieuwe
bekostiging?
Het merendeel van de vavo-instellingen heeft het toelatingsbeleid niet gewijzigd als gevolg
van de nieuwe bekostiging. Instellingen zijn onder invloed van de bekostiging (het
deelnemersonafhankelijke macrobudget) niet minder leerlingen gaan aannemen.
Integendeel, het aantal Rijksbekostigde deelnemers is juist toegenomen. Instellingen wijzen
erop dat zij niet meer te maken hebben met beperkende eisen die een aantal gemeenten in
het verleden stelden aan de groepen voor wie het vavo toegankelijk was. Doordat de
bekostiging niet meer via de gemeenten verloopt, zijn deze beperkingen weggevallen.
Instellingen zijn meer Rijksbekostigde deelnemers gaan toelaten, en tegelijkertijd is een deel
van de vavo-instellingen strikter in de intake dan onder de oude bekostigingssystematiek. De
haalbaarheid van een traject voor de potentiële deelnemer weegt sterker mee dan
voorheen. Instellingen geven aan dat de outputmaatstaven in de nieuwe
bekostigingssystematiek hieraan mede hebben bijgedragen. Zij vinden het logisch dat
financiering mede op output is gebaseerd.
3 Zijn er ontwikkelingen in het onderwijsbeleid die kansen dan wel risico’s
vormen voor het vavo en impact kunnen hebben op de vavo-infrastructuur en de
bekostiging?
De ontwikkelingen die vavo-instellingen het vaakst noemen hebben betrekking op
veranderingen in de doelgroep. Dit betreft ten eerste de grotere instroom van zorgleerlingen
en daarnaast die van migranten. Beide groepen, maar met name de zorgleerlingen, hebben
specifieke ondersteuning nodig die de instellingen nog niet in huis hebben of hadden. Dit
maakt de exploitatie van het vavo duurder. Mogelijke nieuwe doelgroepen zijn mbo- en hbostudenten die toegang willen krijgen tot respectievelijk hbo of universiteit. Het verzorgen
van onderwijs in mbo-keuzedelen biedt ook kansen. Indien de mogelijkheden voor
flexibilisering in het vo worden verruimd, wordt dit als een potentiële bedreiging gezien.

Evaluatie nieuwe bekostiging voor het vavo

ecbo

9

Onderzoeksvragen
Ontwikkelingen vavo-deelnemers

1

Hoe heeft het aantal vavo-deelnemers zich ontwikkeld in absolute zin?
Het aantal Rijksbekostigde deelnemers is sinds 2013 gestegen met 26%, van 7.448 in
2013 naar 9.393 in 2017. Het aantal Rutte-leerlingen is ook gestegen, zij het iets minder
snel (met 12%, van 6.220 naar 6.983). In totaal is het aantal leerlingen in het vavo
daarmee met 20% gestegen. De meeste leerlingen (Rutte- en Rijksbekostigde) zitten op
het havo (58% van het totaal in 2017), maar het vwo groeide relatief het snelst
(+36%).

2

Zijn er sinds de nieuwe bekostiging wijzigingen opgetreden in de (samenstelling van)
doelgroepen die instellingen bedienen?
De groei doet zich sterker voor onder de Rijksbekostigde deelnemers dan onder Rutteleerlingen. Het aandeel Rijksbekostigde deelnemers is in de onderzochte periode met 3
procentpunt toegenomen tot 57%. Als we kijken naar leeftijd, dan zien we onder
Rijksbekostigde deelnemers een toename van de groep van 18 tot en met 22 jaar. De
veel kleinere groep 23-plussers stijgt tot en met 2015 maar neemt daarna weer af.
Onder Rutte-leerlingen zien we een stijging van het aantal 16- en 17-jarigen, terwijl het
aantal leerlingen ouder dan 18 jaar stabiel blijft. Per saldo is voor de gehele populatie op
het vavo de verdeling over de leeftijdscategorieën (16-17, 18-22 en 23+) tamelijk stabiel
in deze periode. Een andere verandering in de samenstelling van de populatie
(Rijksbekostigde deelnemers en Rutte-leerlingen) die de meeste vavo-instellingen
rapporteren is een toename van het aantal zorgleerlingen. Ook meldt een aantal
instellingen dat er meer aanwas is vanuit vluchtelingen en andere migrantengroepen.

3

In hoeverre zijn wijzigingen in de (samenstelling van) doelgroepen terug te voeren op
de nieuwe bekostiging? Welke rol spelen mogelijke ontwikkelingen in de
ongediplomeerde uitstroom uit het vo?
De veranderingen in de doelgroep die het vavo bezoekt zijn om verschillende redenen te
relateren aan de nieuwe bekostiging.
 Ten eerste leidt de verschuiving van financiering via de gemeente naar
Rijksfinanciering ertoe dat gemeenten geen beperkingen meer kunnen laten gelden
voor de instroom. Bij verschillende gemeenten gold een maximum leeftijdgrens (22
jaar) of gemeenten sloten degenen die al een startkwalificatie gehaald hadden uit.
Dat deze beperkingen niet meer gelden, kan de toename van het aantal 18-plussers
en de groei van het vwo verklaren.
 Doordat het aantal deelnemers voor veel vavo-instellingen belangrijker is geworden
dan in de vroegere situatie, zijn vavo-instellingen meer gaan werven in de regio,
voornamelijk door de banden met vo-scholen aan te halen. De groei is dus mede
een gevolg van de actieve marketing van de vavo-instellingen.
 De stijging van Rijksbekostigde deelnemers is deels vanwege een verschuiving van
18-plus-leerlingen die voorheen als Rutte-leerling in het vavo instroomden, naar
instroom als Rijksbekostigde deelnemer. De Rijksbekostiging is meestal gunstiger
dan vergoeding die de vo- en vavo-instelling met elkaar afspreken voor de
uitbesteding van vo-leerlingen.
 De mogelijkheid om een reeds behaald diploma aan te vullen met certificaten voor
bepaalde vakken (verbreding van het profiel), wat veelal een verruiming betekent

10

ecbo

Evaluatie nieuwe bekostiging voor het vavo



ten opzichte van het gemeentelijke beleid, heeft tevens voor groei van het aantal
deelnemers gezorgd.
Aangezien de ongediplomeerde uitstroom uit het voortgezet onderwijs afneemt, kan
de groei van het vavo niet verklaard worden uit een toenemend aantal
ongediplomeerde uitstromers uit het vo die voor vavo zouden kiezen.

Nieuwe bekostiging

4

Hoe hebben vavo-instellingen de verandering in de bekostiging ervaren?
Hebben de roc’s veranderingen doorgevoerd in hun vavo-aanbod? Zo ja, welke en
waarom?
Welke positieve effecten heeft de verandering in bekostiging gehad en tegen welke
knelpunten zijn instellingen aangelopen?
Bijna alle instellingen zijn positief over de verandering in de bekostiging. Dit heeft vooral
te maken met het wegvallen van hun afhankelijkheid van de gemeenten. De instellingen
hebben meer autonomie gekregen in hun beleidsvoering en ook hebben ze meer
zekerheid: de instellingen weten waar ze aan toe zijn, wat de financiering betreft. Het
nieuwe systeem wordt als eerlijker ervaren: onder het oude systeem verschilde het
nogal per gemeente hoe krap of ruim de financiering was en afhankelijk daarvan welke
doelgroepen wel of niet konden worden bediend. In sommige gemeenten werd
ruimhartiger beleid gevoerd, waardoor ook kleine vavo-instellingen een breed aanbod
konden hanteren. De kleine instellingen zijn beduidend minder tevreden met de nieuwe
systematiek dan de grotere instellingen: zij hebben er moeite mee om een dekkende
exploitatie overeind te houden.
Gesteld kan worden dat het vavo-aanbod goeddeels gelijk is gebleven sinds de invoering
van de bekostiging. Eén instelling heeft haar activiteiten beëindigd en er is sprake van
één fusie. De overige vavo-instellingen hebben hun aanbod niet heel drastisch gewijzigd.
De wijzigingen in aanbod die wel zijn doorgevoerd (soorten vo, vakken en/of
lesmogelijkheden) zijn niet zozeer ingegeven door de veranderde bekostiging, maar
vloeien voort uit veranderingen in de vraag vanuit het voortgezet onderwijs en behoefte
onder de deelnemers.

5

Hoe ervaren vavo-instellingen de drie maatstaven voor de verdeling van het
macrobudget? Zijn de drie maatstaven voldoende om het budget op te baseren?
80% van de vavo-instellingen vindt de maatstaven voor verdeling van de middelen
(meer dan) voldoende realistisch. Deze tevredenheid hangt grotendeels samen met de
omvang van de instellingen: hoe groter, des te tevredener. Het stimuleren van
succesvolle uitstroom door het hanteren van de outputmaatstaven (aantal certificaten en
aantal diploma’s) wordt tevens als positief beschouwd.
Wel pleiten instellingen met pre-examenklassen voor het zwaarder laten meewegen van
het aantal inschrijvingen (inputfinanciering): voor pre-examenklassen wordt alleen het
aantal inschrijvingen als maatstaf meegerekend. Volgens de meeste instellingen die preexamenklassen aanbieden schiet dit tekort, vooral omdat deze klassen extra
ondersteuning nodig hebben en hoge uitvalpercentages kennen. Dat laatste maakt het
risico groot dat er ook op een later moment geen financiering via de output komt. Voor
de examenjaren voldoen de huidige maatstaven wel.

Evaluatie nieuwe bekostiging voor het vavo

ecbo

11

6

Wat hebben docenten op vavo-instellingen gemerkt van de nieuwe bekostiging?
De nieuwe bekostiging heeft slechts zeer beperkt invloed op de docenten, volgens
directeuren en docenten zelf. Daarbij verschilt het sterk per instelling welke gevolgen
docenten ondervinden. Dit hangt vaak sterk samen met de groei dan wel krimp van het
aantal vavo-deelnemers, in combinatie met hoe krap/ruim er in de oude situatie werd
bekostigd door de gemeente. Dan gaat het om werkdruk (grotere klassen) en
meer/minder baanzekerheid. Daarnaast wordt een vermindering van de administratieve
lasten genoemd.

7

Heeft de invoering van de nieuwe bekostiging invloed gehad op de mate van
uitbesteding door vo-scholen aan het mbo? Is er een verschil in de mate van
uitbesteding van het onderwijs voor leerlingen jonger dan 18 jaar en leerlingen ouder
dan 18 jaar?
Vanuit het perspectief van de vo-scholen lijkt de nieuwe bekostiging van het vavo geen
invloed te hebben op het aantal uitbestedingen. Bij uitbestedingen kijken vo-scholen
vooral naar de eigen bekostiging en de eigen taakopvatting. Wel is het zo dat vavoinstellingen actiever werven, wat geleid kan hebben tot meer uitbestedingen. Her en der
is wel sprake van verschillen tussen vo-scholen in de mate en wijze waarop zij aan vavo
uitbesteden, zo geven de vavo-instellingen aan. Sommige vavo-instellingen geven aan
leerlingen van 18 jaar en ouder liever niet via een uitbesteding aan te nemen, maar
rechtstreeks als leerling bij de vavo-instelling in te schrijven. Dan wordt voor hen
rechtstreekse bekostiging van het Rijk ontvangen, die meestal gunstiger is dan de
vergoeding die de vo- en vavo-instelling met elkaar afspreken voor de uitbesteding van
vo-leerlingen.

Toelatingsbeleid van instellingen

8

Hebben vavo-instellingen hun toelatingsbeleid naar aanleiding van de nieuwe
bekostiging gewijzigd?
Het merendeel van de vavo-instellingen heeft geen veranderingen doorgevoerd in hun
toelatingsbeleid. Het belangrijkste criterium voor toelating is de capaciteit van de
deelnemer om het traject succesvol te kunnen volgen. De instellingen die aangeven hun
toelatingsbeleid te hebben aangepast, benoemen doorgaans de beperkingen die hen
voorheen werden opgelegd door gemeenten en die met de nieuwe bekostiging zijn
opgeheven. Een aantal instellingen zegt het toelatingsbeleid niet zozeer te hebben
veranderd, maar het wel strikter toe te passen of een uitgebreidere intake te hanteren.
Zo wordt naast de vooropleiding en cijferlijsten vaker gekeken naar de houding van
potentiële deelnemers, hun persoonlijke omstandigheden en studievaardigheden. Een
aantal instellingen wijst erop dat dit een gevolg is van het hanteren van
outputmaatstaven (aantal afgegeven certificaten en diploma’s) voor de verdeling van het
landelijk budget.

9

Welke rol speelt de RMC-regio bij het toelatingsbeleid?
Veel instellingen werken samen met de RMC’s als het gaat om hun verzuim- en vsvbeleid. Verder dan dit reikt de samenwerking echter doorgaans niet. Slechts in een enkel
geval worden deelnemers doorverwezen door een RMC.

12

ecbo

Evaluatie nieuwe bekostiging voor het vavo

10 Worden gemeenten in de regio betrokken bij het toelatingsbeleid? Zo ja, hoe ziet die
betrokkenheid eruit?
Sinds de nieuwe bekostiging spelen gemeenten nog slechts een marginale rol als het
gaat om vavo en is meestal beperkt tot de RMC-functie van gemeenten.
Toekomstige ontwikkelingen vavo

11 Welke ontwikkelingen zien vavo-instellingen die kansen dan wel risico’s vormen voor het
vavo en die impact kunnen hebben op de vavo-bekostiging/infrastructuur?
De vavo-scholen zien een aantal ontwikkelingen in de populatie, onder zowel
Rijksbekostigde deelnemers als Rutte-leerlingen, die van invloed zijn op de financiën van
de instelling. De vaakst genoemde ontwikkeling door vavo-instellingen is het passend
onderwijs dat op 1 augustus 2014 landelijk is ingevoerd. Zorgleerlingen die hun vmbo(lwoo)diploma niet halen, staan voor de keuze om het examenjaar op hun eigen voschool opnieuw te doen, of hun diploma te proberen te halen op een vavo, of in te
stromen in een entreeopleiding in het mbo. Vavo-instellingen voorzien dat de instroom
van zorgleerlingen zal toenemen, gezien de ontwikkelingen in de leerlingenpopulatie in
het voortgezet onderwijs. Anders dan vo-scholen hebben vavo-instellingen echter geen
recht op een aanvullende vergoeding om extra ondersteuning voor deze leerlingen te
bekostigen. Slechts in een enkel geval wordt zorgbudget vanuit het
samenwerkingsverband deels overgeheveld naar de vavo-instelling. Vavo-instellingen
hebben vaak wel voorzieningen zoals studiebegeleiding, bijles en cursus
studievaardigheden, maar voor zorgleerlingen dienen zij specialistische hulp in te
schakelen die zij niet altijd in huis hebben.
Daarnaast signaleert een kwart van de instellingen een groeiende instroom van
migranten. Deze groep heeft met name extra taalondersteuning nodig.
Overige ontwikkelingen worden sporadisch genoemd, zoals het aantrekken van andere
doelgroepen (mbo-/hbo-studenten) voor bepaalde vakken en de mogelijkheden voor
flexibilisering in het voortgezet onderwijs: als vo-scholen ook certificaten mogen afgeven
voor separate vakken zou dit een bedreiging voor het vavo-aanbod kunnen betekenen.

Evaluatie nieuwe bekostiging voor het vavo

ecbo

13

14

ecbo

Evaluatie nieuwe bekostiging voor het vavo

1 Inleiding
1.1

Achtergrond, aanleiding en onderzoeksvragen
Vavo
Het vavo (voortgezet algemeen volwassenenonderwijs) is van oorsprong een voorziening die
volwassenen de kans biedt om alsnog hun diploma vmbo-tl (theoretische leerweg), havo of
vwo te halen. Vavo wordt verzorgd door mbo-instellingen. In schooljaar 2017-2018 zijn er in
totaal 33 instellingen waar vavo-leerlingen staan ingeschreven.
Belangrijk verschil tussen het vavo en het reguliere voortgezet onderwijs (vo) is dat het vavo
vrijstellingen kan verlenen en certificaten kan uitreiken per vak, zodat alleen die vakken
gevolgd hoeven te worden die, samen met de eerder behaalde resultaten, leiden tot een
diploma. In principe is het vavo bedoeld voor 18-plussers, maar er zijn ook mogelijkheden
voor leerlingen vanaf 16 jaar om deel te nemen aan het vavo, als deze leerlingen door een
vo-school worden uitbesteed.2 Dit lichten we hieronder verder toe.
Vavo-deelnemers
Vavo-deelnemers zijn in de eerste plaats personen van 18 jaar en ouder die op het
voorgezet onderwijs zijn uitgevallen, gezakt of dreigen uit te vallen. Daarnaast kunnen ook
16- of 17-jarigen onder bepaalde voorwaarden hun vmbo-tl-, havo- of vwo-opleiding via het
vavo afmaken. Deze groep leerlingen blijft ingeschreven bij een vo-school, waarbij de voschool het onderwijs aan deze leerling uitbesteedt aan de vavo-instelling. De vo-school blijft
verantwoordelijk voor het leerproces van de leerling. De vo-school en de vavo-instelling
treffen hiervoor met elkaar een overeenkomst (convenant); de bekostiging van het
onderwijs maakt deel uit van deze overeenkomst.3 De regeling die het mogelijk maakt dat
16- en 17-jarigen vavo-onderwijs volgen staat bekend als de Rutte-regeling, vernoemd naar
de toenmalige staatssecretaris van onderwijs.4 Deze evaluatie gaat over de Rijksbekostiging
en daarom in principe niet over de Rutte-leerlingen. Omdat de Rutte-leerlingen voor veel
vavo-instellingen wel van belang zijn voor hun totale financiering, besteden we ook
aandacht aan dit deel van de populatie.
Vavo-deelnemers kunnen opgaan voor een integraal pakket en diploma of zij kunnen enkele
vakken volgen. Als een vak met voldoende resultaat wordt afgerond, ontvangt de leerling
hiervoor een certificaat. Op basis van de behaalde certificaten, eventueel in combinatie met
eerder behaalde resultaten in het voorgezet onderwijs, kan een volledig diploma worden
uitgereikt. Een andere mogelijke reden om aan het vavo certificaten te halen is het
veranderen van profiel of het verbeteren daarvan, vaak met het oog op een
vervolgopleiding.5

2

www.vavoscholen.nl
https://www.rijksoverheid.nl/onderwerpen/volwassenenonderwijs;
https://www.rijksoverheid.nl/onderwerpen/volwassenenonderwijs/vraag-en-antwoord/diploma-voortgezetonderwijs-via-vavo. Zie voor achtergronden over het vavo onder meer: Schoonhoven, R. van (2008). Educatie: een
tak apart? Deel II: Vavo en overige trajecten. Amsterdam: Max Goote Kenniscentrum voor beroepsonderwijs en
volwasseneneducatie. Ontwikkelingen in de doelgroep in de periode voor 2010 zijn beschreven in Groenenberg, R.
e.a. (2010). De vavo deelnemers in beeld. ’s-Hertogenbosch: expertisecentrum beroepsonderwijs.
4
Voor achtergronden over de Rutte-regeling zie Van Schoonhoven (2008).
5
www.vavoscholen.nl
3

Evaluatie nieuwe bekostiging voor het vavo

ecbo

15

Bekostiging
In 2013 is er een wijziging doorgevoerd in de bekostiging van het vavo. Gemeenten
ontvingen tot die tijd een bijdrage voor volwasseneneducatie van de Rijksoverheid. De
wijziging in de bekostiging van het vavo werd aangekondigd in het Actieplan mbo ‘Focus op
vakmanschap 2011-2015’. Hierin werd onder meer de nadruk gelegd op de rol van regionale
opleidingencentra (roc’s) in het initieel beroepsonderwijs en werden voorstellen gedaan voor
een vereenvoudiging van het bve-stelsel. De wijziging in de bekostiging is onderdeel van een
bredere wijziging in het educatiebudget. Het educatiebudget bestond, voor de wijziging,
voor de helft uit budget voor het vavo en voor de helft uit budget voor overige educatie.
Kern van de herziening was een afzondering van het vavo-deel.6
Per 1 januari 2013 loopt de financiering niet meer via de gemeenten maar krijgen de vavoinstellingen een rechtstreekse bijdrage van de Rijksoverheid. Deze verandering is
budgetneutraal doorgevoerd. Doel van het centraliseren van het vavo en het budget onder
aansturing van het Rijk te brengen, was om sterker aan de onderwijsdoelstellingen van het
Rijk te kunnen werken, in samenhang met het reguliere onderwijs. Een van deze doelen was
de vermindering van voortijdig schoolverlaten (vsv). Het vavo werd namelijk in toenemende
mate een weg voor jongeren en volwassenen om (alsnog) een diploma voor het voortgezet
onderwijs te behalen.7 Concreet diende de invoering van de nieuwe bekostiging twee
doelen:
1 Het waarborgen van het vavo-aanbod aangezien vavo een belangrijke rol speelt bij het
voorkomen van vsv;
2 De toegankelijkheid van het vavo niet afhankelijk te laten zijn van besluitvorming door
de gemeente.
De nieuwe bekostiging betreft een deelnemersonafhankelijk macrobudget dat wordt
verdeeld over de instellingen op basis van drie maatstaven (één inputcomponent en twee
outputcomponenten), namelijk:
1 het aantal ingeschreven deelnemers ongeacht het aantal vakken dat zij volgen;
2 het aantal vakken dat de deelnemers hebben afgerond met een voldoende (certificaten);
3 het aantal afgegeven diploma’s.
Aan de maatstaven zijn gewichten toegekend. Het aantal ingeschrevenen telt voor 0,4 mee,
het aantal certificaten voor 0,5 en het aantal diploma’s voor 0,1.
Voorts geldt een t-2-systematiek: de bekostiging die een instelling ontvangt in jaar t is
gebaseerd op de cijfers van twee jaar daarvoor: het aantal ingeschrevenen op 1 oktober in
jaar t-2 en het aantal afgegeven certificaten en diploma’s gedurende het jaar t-2.
Deze bekostigingssystematiek staat los van bekostiging van het onderwijs aan leerlingen die
vo-scholen uitbesteden aan het vavo. Deze uitbestede leerlingen blijven bij de vo-school
ingeschreven. De vo-school ontvangt hiervoor de gebruikelijke financiering van het Rijk, en
treft met de vavo-instelling een regeling voor de kosten.

Tweede Kamer (2012). Wijziging van onder meer de Wet educatie en beroepsonderwijs inzake voortgezet
algemeen volwassenenonderwijs en overige educatie. Memorie van toelichting. Tweede Kamer, vergaderjaar 2011–
6

2012, 33 146, nr. 3.
7
OCW (2011). Actieplan mbo Focus op vakmanschap. P. 7.
16

ecbo

Evaluatie nieuwe bekostiging voor het vavo

Toelating
De rechtstreekse toelating tot het vavo staat uitsluitend open voor volwassenen. Het
bevoegd gezag bepaalt verder onder welke voorwaarden leerlingen en studenten toelaatbaar
zijn. De instelling dient consequent en consistent te zijn. Een leerling kan van de instelling
het advies krijgen een andere keuze te maken dan zijn eerste voorkeur, bijvoorbeeld een
lager niveau in het vavo of een mbo-opleiding in plaats van een vavo-opleiding.
Op handen zijnde wijzigingen in wet- en regelgeving
Op het moment van uitvoering van dit onderzoek zijn er twee wijzigingen in wet- en
regelgeving voor het vavo in aantocht. Een eerste voorgenomen wijziging betreft het Besluit
Samenwerking VO-BVE aangaande minderjarigen met een startkwalificatie die een extra vak
of een hoger cijfer willen halen op het vmbo-tl, havo of vwo. Op dit moment kunnen deze
leerlingen alleen via dispensatie of een gedoogconstructie het gewenste vak (of hogere
cijfer) alsnog op het vavo halen. Voornemen is om de toegang van deze groep tot het vavo
via uitbesteding door de vo-scholen in de wet te regelen.
Een tweede verwachte wijziging betreft de 17-jarigen die uit het vo zijn gevallen en alsnog
hun vo-diploma willen halen. Op het moment van uitvoering van onderhavig onderzoek ligt
er een wetsvoorstel bij de Tweede Kamer om hen - na overleg met de gemeente rechtstreeks toegang tot het vavo te verlenen in het studiejaar waarin zij 18 jaar worden, in
plaats van te moeten wachten tot zij 18 zijn geworden.
Terminologie
In dit rapport worden steeds twee groepen vavo-deelnemers onderscheiden: Rijksbekostigde
deelnemers en Rutte-leerlingen. Met Rijksbekostigde deelnemers bedoelen we deelnemers
van 18 jaar en ouder die zijn ingeschreven bij een vavo-instelling. Zij worden rechtstreeks
door het Rijk gefinancierd. Over die financieringsmethodiek gaat de voorliggende evaluatie.
Met Rutte-leerlingen bedoelen we leerlingen die ingeschreven staan bij een school voor
voortgezet onderwijs en die zijn uitbesteed aan het vavo. In feite worden zij ook door het
Rijk gefinancierd, maar hun bekostiging verloopt via de vo-scholen. De vavo-instellingen
maken met de vo-scholen afspraken (convenanten) over de over te dragen financiering.
Sommige vavo-instellingen noemen deze leerlingen convenantleerlingen. Door de termen
Rijksbekostigde deelnemers en Rutte-leerlingen te gebruiken sluiten we aan bij terminologie
die in het vavo-werkveld herkenbaar is.

1.2

Aanleiding en doel van de evaluatie, onderzoeksvragen
In de wetswijziging die de Rijksbekostiging regelt is een evaluatiebepaling opgenomen,
waarin gesteld wordt dat de wijziging binnen vijf jaar na inwerkingtreding geëvalueerd moet
worden op doeltreffendheid en effecten. Het ministerie van OCW heeft als doel van de
evaluatie gesteld dat deze duidelijk moet maken:
 of de doelen van de nieuwe bekostiging zijn bereikt. Deze doelen zijn:
- het waarborgen van het vavo-aanbod gezien de belangrijke bijdrage aan het VSVbeleid;
- de toegankelijkheid van het vavo niet afhankelijk te laten zijn van besluitvorming
door de gemeente;

Evaluatie nieuwe bekostiging voor het vavo

ecbo

17




of instellingen hun toelatingsbeleid hebben gewijzigd als gevolg van de nieuwe
bekostiging;
of er ontwikkelingen in het onderwijsbeleid zijn die kansen dan wel risico’s vormen voor
het vavo en impact kunnen hebben op de vavo-infrastructuur en de bekostiging.

Deze doelen zijn nader uitgewerkt in onderstaande onderzoeksvragen.

Ontwikkelingen vavo-deelnemers
1
2

3

Hoe heeft het aantal vavo-deelnemers zich ontwikkeld in absolute zin?
Zijn er sinds de nieuwe bekostiging wijzigingen opgetreden in de (samenstelling van)
doelgroepen die instellingen bedienen? In hoeverre zijn eventuele veranderingen in de
samenstelling van de doelgroep vergelijkbaar met veranderingen in de ongediplomeerde
uitstroom van het vo?
In hoeverre zijn wijzigingen in de (samenstelling van) doelgroepen terug te voeren op
de nieuwe bekostiging? Welke rol spelen mogelijke ontwikkelingen in de
ongediplomeerde uitstroom uit het vo?

Uitvoering nieuwe bekostiging
4

5
6
7

Hoe hebben vavo-instellingen de verandering in de bekostiging ervaren?
- Hebben de roc’s veranderingen doorgevoerd in hun vavo-aanbod? Zo ja, welke en
waarom?
- Welke positieve effecten heeft de verandering in bekostiging gehad en tegen welke
knelpunten zijn instellingen aangelopen?
Hoe ervaren vavo-instellingen de drie maatstaven voor de verdeling van het
macrobudget? Zijn de drie maatstaven voldoende om het budget te verdelen?
Wat hebben docenten op vavo-instellingen gemerkt van de nieuwe bekostiging?
Heeft de invoering van de nieuwe bekostiging invloed gehad op de mate van
uitbesteding door vo-scholen aan het mbo? Is er een verschil in de mate van
uitbesteding van het onderwijs voor leerlingen jonger dan 18 en leerlingen ouder dan
18?

Toelatingsbeleid van instellingen
8

Hebben vavo-instellingen hun toelatingsbeleid naar aanleiding van de nieuwe
bekostiging gewijzigd?
9 Welke rol speelt de RMC-regio bij het toelatingsbeleid?
10 Worden gemeenten in de regio betrokken bij het toelatingsbeleid? Zo ja, hoe ziet die
betrokkenheid eruit?

Toekomstige ontwikkelingen vavo
11 Welke ontwikkelingen zien vavo-instellingen die kansen dan wel risico’s vormen voor het
vavo en die impact kunnen hebben op de vavo-bekostiging/infrastructuur?

1.3

Onderzoeksaanpak
Het onderzoek bestond uit de volgende stappen:
 Verkenning door middel van interviews met een vertegenwoordiger van het vavoplatform en met de Inspectie van het Onderwijs.

18

ecbo

Evaluatie nieuwe bekostiging voor het vavo





Analyse van gegevens uit BRON over de deelnemersaantallen.
Een enquête onder vavo-instellingen (respons 90%).
Verdiepende interviews (15) met directeuren van vavo-instellingen of
vertegenwoordigers uit onderwijsteams.

De laatste drie stappen lichten wij kort toe.
BRON-data analyse
De Dienst Uitvoering Onderwijs (DUO) heeft deelnemersaantallen aangeleverd over de jaren
2013 tot en met 2017. De aantallen ingeschreven leerlingen, certificaten en dipoma’s in
2013 gelden als een nulmeting voor de ontwikkeling in de rest van de periode. 2013 kan als
een redelijke nulmeting worden beschouwd, omdat er in 2013 en 2014 sprake was van een
overgangsbekostiging, waarbij de verdeling van de middelen zoveel mogelijk is gebaseerd
op de situatie in de jaren 2011 en 2012. Voor de overgangsbekostiging is uitgegaan van de
opgave van gemeenten over de verdeling van de educatiemiddelen over vavo en educatie in
de jaren 2011 en 2012. De t-2-systematiek kon in die jaren nog niet worden gehanteerd,
omdat de registratie van de gegevens in de jaren voor 2013 hiervoor nog niet was ingericht.
Daarmee sluit de verdeling van de middelen in 2013 en 2014 zoveel mogelijk aan bij de
situatie in 2011 en 2012.8
Verder terugkijken dan 2013 is helaas niet mogelijk. Gegevens over het vavo in de periode
tot 2013, die gemeenten aan het ministerie van OCW hebben aangeleverd, worden door
DUO als onvoldoende betrouwbaar en compleet beschouwd om een integraal en
betrouwbaar beeld op te kunnen baseren. Daardoor is het niet mogelijk om te onderzoeken
of de ontwikkelingen die vanaf 2013 worden geconstateerd een voortzetting zijn van
ontwikkelingen die al eerder gaande waren. Dit beperkt de mate waarin we ontwikkelingen
in verband kunnen brengen met de invoering van de bekostiging.
Vragenlijst instellingen
Er is een elektronische vragenlijst uitgezet onder directeuren/managers van alle vavoinstellingen. Gevraagd is de vragenlijst in te vullen samen met een controller van de
instelling, indien ervaringen met de bekostiging bij de aangeschreven directeur/manager
onvoldoende bekend zijn. De vragenlijst had betrekking op: de ervaring met de nieuwe
bekostiging en de tevredenheid daarover; ontwikkelingen in de omvang en samenstelling
van de deelnemers; het toelatingsbeleid; het vavo-aanbod in de regio; samenwerking met
partners en ontwikkelingen in de toekomst. De vragenlijst is opgenomen in de bijlage van dit
rapport. In totaal hebben 30 van de 33 instellingen de vragenlijst ingevuld (respons 90%).9
De enquête is in november 2017 afgenomen.
Telefonische interviews instellingen
Op basis van de gegevens over leerlingenaantallen en de antwoorden op de enquête zijn 15
vavo-instellingen geselecteerd voor verdiepende telefonische interview op basis van omvang,
aandeel Rutte-leerlingen en de ontwikkeling daarin en de mate van tevredenheid met de

Tweede Kamer (2012). Wijziging van onder meer de Wet educatie en beroepsonderwijs inzake voortgezet
algemeen volwassenenonderwijs en overige educatie. Memorie van toelichting. Tweede Kamer, vergaderjaar 2011–
8

2012, 33 146, nr. 3, p. 4.
9
In 2017 waren er bij DUO 33 instellingen bekend waar leerlingen stonden ingeschreven. De instellingen zijn te
vinden in de bijlage van dit rapport. Eén instelling heeft de vragenlijst twee keer ingevuld. Beide respondenten van
deze instelling zijn meegenomen in de analyse van de vragenlijst.

Evaluatie nieuwe bekostiging voor het vavo

ecbo

19

bekostiging. Om verschillende perspectieven te kunnen belichten is een zo divers mogelijke
groep instellingen samengesteld. Bij de meeste instellingen is met een directeur of manager
gesproken (invuller van de enquête). In een aantal gevallen is met een vertegenwoordiger
uit het onderwijsteam gesproken, om ook zicht te krijgen op het perspectief van de
docenten. De interviews hebben in december 2017 plaatsgevonden.

1.4

Leeswijzer
Het rapport start met de ontwikkelingen in het aantal leerlingen, de samenstelling van de
populatie en de ontwikkeling van het aantal afgegeven diploma’s en certificaten. Ook
worden er mogelijke verklaringen gegeven voor opvallende ontwikkelingen (hoofdstuk 2).
Daarna gaan we in op de ervaringen van vavo-instellingen met de nieuwe wijze van
bekostiging. Zijn instellingen tevreden met de verandering en wat zijn positieve aspecten en
knelpunten? Ook wordt hier specifiek ingegaan op ervaringen van docenten. Ten slotte komt
in dit hoofdstuk het belang van Rutte-leerlingen voor instellingen aan bod (hoofdstuk 3).
Daarna beantwoorden we vragen omtrent de invloed van de nieuwe bekostiging op het
beleid van de vavo-instellingen met betrekking tot toelating en aanbod (hoofdstuk 4). In het
laatste hoofdstuk komen toekomstige ontwikkelingen voor het vavo aan de orde waarvan de
vavo-instellingen verwachten dat ze gevolgen kunnen hebben voor de financiering en de
infrastructuur van het vavo (hoofdstuk 5).

20

ecbo

Evaluatie nieuwe bekostiging voor het vavo

2

Ontwikkelingen deelnemers vavo

2.1

Inleiding
In dit hoofdstuk staan de ontwikkelingen in deelnemers centraal. Daarbij gaat het om de
aantallen inschrijvingen, uitgereikte diploma’s en certificaten, alsook de samenstelling van de
doelgroepen. Ook komen de mogelijke verklaringen voor de geconstateerde ontwikkelingen
aan bod. De paragraaf is als volgt opgebouwd. Eerst gaan we in op de ontwikkeling van het
aantal vavo-deelnemers in absolute zin (paragraaf 2.2) en op de (samenstelling van)
doelgroepen (paragraaf 2.3). Daarna wordt gekeken naar mogelijke verklaringen voor de
ontwikkeling, zoals de verhouding met de ongediplomeerde uitstroom uit het vo en de
relatie van de ontwikkeling met de nieuwe bekostiging (paragraaf 2.4). Als laatste kijken we
naar de ontwikkeling van het aantal verstrekte diploma’s en certificaten en naar de
verhouding met het aantal inschrijvingen (paragraaf 2.5). In paragraaf 2.6 trekken we
conclusies.

2.2

Ontwikkeling in inschrijvingen
Het aantal Rijksbekostigde deelnemers is sinds 2013 gestegen met 26%, van 7.448 in 2013
naar 9.393 in 2017. Ook het aantal Rutte-leerlingen is gestegen, zij iets minder snel (met
12%, van 6.220 naar 6.983). In totaal is het absolute aantal leerlingen op het vavo daarmee
met 20% gestegen, van 13.668 naar 16.376. Dat is een toename van 20%. Tussen 2013 en
2014 was de stijging het sterkst (ruim 6%). In de jaren daarna blijft het aantal deelnemers
met jaarlijks ongeveer 4% doorgroeien. Er zijn meer Rijksbekostigde deelnemers (57%) dan
Rutte-leerlingen (43%). Sinds 2013 is het aandeel Rijksbekostigde deelnemers met 3
procentpunt gestegen in het totaal.
Figuur 2.1 Deelnemers (hoofdinschrijvingen) naar bekostiging
18000
16000
14000
12000
10000

58%

57%

56%

58%

54%

46%

44%

42%

42%

43%

2013

2014

2015

2016

2017

8000
6000
4000

2000
0

Rutte

Rijk

Bron: DUO (bewerkingen ecbo).

In figuur 2.2 zijn de vavo-deelnemers uitgesplitst naar onderwijssoort. Hieruit blijkt onder
meer het volgende.
 Veruit de meeste vavo-deelnemers zijn ingeschreven op het havo.
Evaluatie nieuwe bekostiging voor het vavo

ecbo

21



De stijging van het aantal deelnemers is in absolute zin het grootst op het havo (1.288,
+16%), maar procentueel gezien is de stijging het grootst op het vwo (1.131 leerlingen,
+36%).
Het aantal vmbo-deelnemers is zowel absoluut als relatief minder snel gegroeid (289,
+12%).



De ontwikkeling in de verhouding tussen Rijksbekostigde en Rutte-leerlingen verschilt tussen
de onderwijssoorten:
 Het aandeel Rutte-leerlingen is gemiddeld over jaren het grootst bij het vmbo-tl. Dit is
logisch aangezien het vmbo een kortere duur kent en vmbo-leerlingen op jongere
leeftijd examen doen en voor hun 18e jaar nog niet rechtstreeks naar het vavo mogen.
Met name tussen 2016 en 2017 is sprake van een toename van Rutte-leerlingen. Het
aandeel Rutte-leerlingen in het vmbo bedroeg 58% in 2017.
 In het havo en vwo zijn de verhoudingen juist andersom: in het havo is het aandeel
Rijksbekostigde deelnemers gestegen naar 60% in 2017. In het vwo ligt het aandeel
Rijksbekostigde deelnemers de laatste 3 jaar op 61%.
Figuur 2.2 Deelnemers (hoofdinschrijvingen) per onderwijssoort, naar bekostiging
10000
9000
8000
7000
6000

57%

59%

58%

59%

60%

5000
4000
3000

2000
1000

47%

51%

52%

46%

42%

53%

49%

48%

54%

58%

43%

41%

42%

41%

40%

53%
47%

54%

61%

61%

61%

46%

39%

39%

39%

0
2013 2014 2015 2016 2017 2013 2014 2015 2016 2017 2013 2014 2015 2016 2017
vmbo-tl

havo
Rutte

vwo

Rijk

Bron: DUO (bewerkingen ecbo).

Verschillen tussen vavo-instellingen
De hiervoor beschreven ontwikkelingen verschillen sterk tussen de instellingen:
 De gemiddelde vavo-instelling heeft in 2017 496 deelnemers. De kleinste heeft er 116
en de grootste 1.469.
 De omvang van de meeste vavo-instellingen is toegenomen tussen 2013 en 2017, met
gemiddeld 20%. Er zijn daarbij enkele uitschieters met een groei van 50% of meer, met
zelfs een uitschieter van 90%. Maar er zijn ook 6 vavo-instellingen gekrompen. De
grootste krimp bedraagt 26%. Er is één instelling opgeheven; in die regio wordt nu
gebruik gemaakt van een naburige instelling.10

10

Daarnaast is er sprake van een fusie tussen twee roc’s. De leerlingaantallen voor het vavo in schooljaar 20172018 zijn nog steeds separaat bekend bij DUO.
22

ecbo

Evaluatie nieuwe bekostiging voor het vavo





In 2017 is gemiddeld 43% van de vavo-populatie een Rutte-leerling. Zes instellingen
hebben meer dan 60% Rutte-leerlingen, met een maximum van 70%. Echter, twee
instellingen hebben met respectievelijk 12 en 13% relatief weinig Rutte-leerlingen.
Bij de meeste instellingen is het aandeel Rutte-leerlingen afgenomen: gemiddeld van 46
naar 43%. Er zijn echter 13 instellingen waar sprake is van een toename van het
aandeel Rutte-leerlingen, variërend van 1 tot 13 procentpunt.

In aanvullende analyses hebben we geen statistisch verband kunnen constateren tussen de
ontwikkelingen in de aantallen inschrijvingen en kenmerken van vavo-instellingen. We
hebben onder meer gekeken naar mogelijke verbanden tussen omvang en groei van
instellingen, het aandeel Rutte-leerlingen en de ontwikkeling daarvan en naar de ligging van
de instelling binnen of buiten de Randstad. We kunnen dus bijvoorbeeld niet zeggen dat bij
grote instellingen het aandeel Rutte-leerlingen zich anders heeft ontwikkeld dan bij kleine
instellingen.
Deelnemers naar leeftijd
Figuur 2.3 toont de ontwikkeling van de vavo-populatie naar leeftijdscategorieën, uitgesplitst
naar soort bekostiging. De figuur laat behalve de procentuele verdeling ook de ontwikkeling
in absolute aantallen zien. Onder de Rijksbekostigde deelnemers is de groep van 18 tot en
met 22 jaar veruit de grootste. Deze groep groeit met 23% van 6.630 in 2013 naar 8.178 in
2017. De groep Rijksbekostigde deelnemers van 23 jaar en ouder neemt aanvankelijk toe,
maar daalt weer na 2015.
Wat verder opvalt is dat onder de Rutte-leerlingen sinds 2013 een constante groei te zien is
van de groep jonger dan 18 jaar. Onder de 18-plussers daarentegen is sprake van
fluctuaties, met in de laatste jaren een daling. In de gehele groep 18-plussers (Rutte- en
Rijksbekostigd), daalt het aandeel Rutte-leerlingen van 35 naar 30%. Uit interviews blijkt dat
vavo-instellingen leerlingen van 18 jaar en ouder bij voorkeur als Rijksbekostigde deelnemer
inschrijven. De bekostiging voor een Rijksbekostigde deelnemer is namelijk meestal
gunstiger dan de vergoeding voor uitbesteding die met het vo is afgesproken, zeker
wanneer rekening wordt gehouden met de outputfinanciering.
Figuur 2.3 Aantal deelnemers naar leeftijd en bekostiging
14000
12000
10000
8000
6000

65%

66%

70%

35%

34%

30%

69%

70%

31%

30%

4000
2000

99%

99%

99%

99%

98%

0

100% 100% 100% 100% 100%

2013 2014 2015 2016 2017 2013 2014 2015 2016 2017 2013 2014 2015 2016 2017
< 18

18 t/m 22
Rutte

>= 23

Rijk

Bron: DUO (bewerkingen ecbo).

Evaluatie nieuwe bekostiging voor het vavo

ecbo

23

Voor het vavo als geheel kan niet gesteld worden dat er sprake is van een trend van
verjonging of veroudering van de populatie. De onderstaande figuur toont de ontwikkeling
van de leeftijdsopbouw van de vavo-populatie, met daarbij het onderscheid naar deelnemers
jonger dan 18 jaar, jongvolwassen deelnemers die relatief recent nog vo-deelnemer waren
(18 tot en met 22 jaar) en oudere deelnemers (23 jaar en ouder). Hieruit blijkt dat zich geen
grote veranderingen in de leeftijdsopbouw van de vavo-populatie voordoen.
Figuur 2.4 Verdeling naar leeftijdscategorieën vavo-populatie (Rijksbekostigde en Rutteleerlingen) 2013-2017
100%
90%
80%
70%
60%
50%
40%
30%
20%
10%
0%

6%

8%

10%

8%

7%

74%

72%

70%

71%

72%

>= 23
18 t/m 22
< 18

20%

20%

21%

21%

21%

2013

2014

2015

2016

2017

Bron: DUO (bewerkingen ecbo).

De vavo-deelnemers zijn naast leeftijdscategorie en vorm van bekostiging ook uitgesplitst
naar onderwijssoort. Figuur 2.5 laat zien dat in het vmbo-tl de categorie tot 18 jaar in de
meeste jaren de grootste groep is en dat er, derhalve, in het vmbo-tl meer Rutte-leerlingen
zijn dan Rijksbekostigde deelnemers. In het havo en vwo is de leeftijdscategorie 18 tot en
met 22 jaar het grootst. Verder is het aandeel Rutte-leerlingen onder 18-plussers hoger
naarmate het onderwijsniveau hoger is. Beide punten houden rechtstreeks verband met de
lengte van de opleiding. Vwo-leerlingen zijn ouder wanneer ze examen doen, dus vaker 18plus, en staan daarom ook langer ingeschreven in het voortgezet onderwijs. We zien ook dat
het aandeel Rutte-leerlingen ouder dan 18 jaar in het vmbo na 2015 sterk stijgt. De reden
hiervoor is onbekend. Wellicht is er een relatie met passend onderwijs, waardoor het vo met
een groep oudere vmbo-leerlingen te maken heeft die moeite heeft in het reguliere vo een
diploma te halen.

24

ecbo

Evaluatie nieuwe bekostiging voor het vavo

Figuur 2.5 Inschrijven naar bekostiging, leeftijdscategorie en onderwijssoort

vmbo-tl
1400
1200
1000
800
600

99%

400

99%

100% 100%

99%

84%

85%

87%

16%

15%

13%

200
0

80%

20%

75%

25%

99%

100% 100% 100% 100%

2013 2014 2015 2016 2017 2013 2014 2015 2016 2017 2013 2014 2015 2016 2017
< 18

18 t/m 22

Rutte

>= 23

Rijk

havo
8000
7000
6000
5000
4000

68%

69%

72%

72%

73%

32%

31%

28%

28%

27%

3000
2000
1000

98%

99%

99%

99%

98%

0

100% 100% 100% 100% 100%

2013 2014 2015 2016 2017 2013 2014 2015 2016 2017 2013 2014 2015 2016 2017
< 18

18 t/m 22
Rutte

>= 23

Rijk

vwo
4000

3500
3000
2500
52%

2000

52%

59%

48%

41%

62%

62%

1500
1000
48%

500
0

99%

99%

99%

99%

38%

38%
100% 100% 100%
100% 100%

98%

2013 2014 2015 2016 2017 2013 2014 2015 2016 2017 2013 2014 2015 2016 2017
< 18

18 t/m 22
Rutte

>= 23

Rijk

Bron: DUO (bewerkingen ecbo).

Evaluatie nieuwe bekostiging voor het vavo

ecbo

25

2.3

Ontwikkelingen in het vo
Zoals in de inleiding gesteld, bestaat de doelgroep van het vavo grofweg uit volwassenen die
op latere leeftijd een vo-diploma of certificaten willen halen, en jonge uitvallers uit het vo die
onmiddellijk na het uitvallen via het vavo toch hun diploma willen halen. Daarnaast zijn er
deelnemers die graag een hoger diploma willen of hun profiel willen veranderen of
verbreden. Ontwikkelingen in de ongediplomeerde uitstroom en de aantallen leerlingen in
het vo zijn daarom van belang voor de potentiële instroom in het vavo. We kijken ten eerste
naar de volledige vo-populatie. Ten tweede kijken we naar de ongediplomeerde uitstroom,
omdat dit een potentiële groep vavo-deelnemers vormt zodra zij 18 jaar zijn.
Ontwikkeling leerlingaantallen vo
Ten eerste is de volledige vo-populatie een potentiële doelgroep voor het vavo: indien
jongeren na het behalen van het examen aanvullende certificaten willen halen, hun cijfers
willen verbeteren of uit voorzorg naar het vavo gaan als uitval dreigt. In de periode 20132017 is het aantal leerlingen vanaf klas 4 in vmbo-tl, havo en vwo toegenomen met bijna
7%. Dit heeft gedeeltelijk te maken met demografische ontwikkelingen. Deels is dit te
verklaren doordat leerlingen in het vo steeds vaker in- of doorstromen naar een hoger
niveau en daardoor een langere verblijfsduur kennen.11 De groei van het aantal leerlingen in
het vo betekent dat de potentiële doelgroep voor het vavo ook is gegroeid. Zoals we aan het
begin van dit hoofdstuk hebben gezien is echter het aantal vavo-leerlingen sterker gegroeid
(+20%) dan de groep vo-leerlingen (+7%).
Tabel 2.1 Aantal leerlingen vo vanaf klas 4, naar niveau, 2013-2017

2013

2014

2015

2016

2017

‘13-‘17

Vmbo-tl 4
Havo 45
Vwo 456

43.300
112.300
118.300

44.100
115.300
119.900

45.100
118.500
122.500

45.500
119.100
126.500

44.200
119.500
128.100

2%
6%
8%

Totaal:

273.900

279.300

286.100

291.100

291.800

7%

Bron: Referentieraming 2017.

Ten tweede is de niet-gediplomeerde uitstroom12 uit het vo relevant. Deze groep leerlingen
vormt een belangrijke potentiële groep vragers naar vavo-onderwijs (als zij 18 jaar of ouder
zijn). Ongeveer twee derde van de ongediplomeerde uitstroom uit vo stroomt direct door
naar een vervolgopleiding, vooral naar het vavo en de entreeopleidingen (niveau 1) in het
mbo.13 We hebben daarom naar de ontwikkeling van de ongediplomeerde uitstroom gekeken
om te zien hoe de stijgende deelnemersaantallen in het vavo zich verhouden tot de
ontwikkeling van het vsv. Uit deze analyse blijkt dat er een afname is van de
ongediplomeerde uitstroom uit het vo. Tussen 2012 en 2015 is er een daling van 24% (van
22.700 naar 17.300). Deze daling was in het havo kleiner dan in het vmbo en vwo.
Opgemerkt moet worden dat Rutte-leerlingen niet in deze groep zitten, want die staan

Min. OCW (2017). Referentieraming 2017. Den Haag: Ministerie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap. In plaats
van leerlingen vanaf de vierde klas is het ook zinvol om te kijken naar de gediplomeerde uitstroom uit vmbo-tl, havo
en vwo. Hierin zien we een vergelijkbare ontwikkeling. We hebben gekozen voor het tonen van de groep leerlingen
vanaf klas 4 omdat dit ook iets zegt over de omvang van de groep potentiële Rutte-leerlingen.
12
Dit is een grotere groep dan de voortijdig schoolverlaters, aangezien in deze groep ook leerlingen zitten die
veranderen van opleiding en zich na het verlaten van het vo daarvoor inschrijven (in bijvoorbeeld het vavo of een
entreeopleiding). Vsv’ers zijn degenen die zich helemaal niet inschrijven bij een nieuwe school en/of opleiding. Zie
bijvoorbeeld: https://www.rijksoverheid.nl/onderwerpen/vsv/cijfers-schooluitval-meten.
13
Min. OCW (2017). Referentieraming 2017. Den Haag: Ministerie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap
11

26

ecbo

Evaluatie nieuwe bekostiging voor het vavo

immers nog ingeschreven in het vo. De conclusie is dat de groei van het vavo zich niet laat
verklaren met een grotere ongediplomeerde uitstroom uit het vo.
Tabel 2.2 Ongediplomeerde uitstroom vo (afgerond naar duizendtallen)

Absoluut

2012

2013

2014

2015

vmbo 34*
havo 345
vwo 3456

6.300
11.200
5.200

6.200
9.900
3.900

5.100
9.200
4.200

4.600
8.900
3.800

Totaal:
Indexcijfers

22.700

20.000

18.500

17.300

vmbo 34*
havo 345
vwo 3456

100,0
100,0
100,0

98,4
88,4
75,0

81,0
82,1
80,8

73,0
79,5
73,1

Totaal:

100,0

88,1

81,5

76,2

Bron: Referentieraming 2017.
* Vmbo 3-4 voor geheel vmbo, geen uitsplitsing naar tl mogelijk.

Op basis van de referentieramingen kan ook een voorzichtige blik vooruit worden geworpen.
Het ministerie van OCW merkt in de Referentieramingen op dat er voor de komende jaren
een lichte groei van de ongediplomeerde uitstroom uit het vo wordt verwacht als gevolg van
een groei in het leerlingenvolume in de bovenbouw.14 Dat betekent dat de instroom in het
vavo uit deze groep in de komende jaren kan stijgen; dat geldt ook voor het potentiële
aantal Rutte-leerlingen. Deze groei houdt echter niet aan, na 2020 zal de populatie in de
bovenbouw van het vo afnemen. Vanaf dat moment kan het vavo dus te maken krijgen met
een kleinere doelgroep, temeer omdat de vo-scholen die gaan krimpen wellicht minder gaan
uitbesteden.
Verder is uiteraard de omvang van de instroom in het vavo en het aantal uitbestedingen
afhankelijk van beleid van vavo-instellingen en vo-scholen. Daarnaast zijn de op handen
zijnde veranderingen in wet- en regelgeving, zoals besproken in hoofdstuk 1, van invloed.
De voorgestelde veranderingen zullen de potentiële doelgroep voor het vavo verder
verruimen.
Ontwikkelingen verklaard door de vavo-instellingen
In de interviews is instellingen gevraagd naar mogelijke verklaringen voor ontwikkelingen in
hun deelnemerspopulatie. Bij de meeste instellingen is sprake van een groei in
deelnemersaantallen. De groei is voor een deel in verband te brengen met de bekostiging.
Volgens twee instellingen heeft de stijging in deelnemers te maken met de verschuiving van
de bekostiging van de gemeente naar het Rijk. Doordat gemeenten geen inspraak meer
hebben in de toelating, kunnen vavo-instellingen een ruimer aannamebeleid hanteren. Er
worden bijvoorbeeld geen leeftijdsgrenzen meer gehanteerd of beperkingen voor kandidaten
die al een startkwalificatie hebben. Verder zeggen verschillende instellingen dat, doordat het
leerlingaantal belangrijker is geworden in de bekostiging, zij meer moeite doen om
leerlingen te werven. Twee instellingen geven als reden voor de stijging dan ook hun goede
marketing: open dagen, de website, en door het gebruikmaken van sociale media. Andere
verklaringen die genoemd worden zijn: goede inspectieresultaten, een stijging van het
aantal jongeren in de Randstad en de sluiting van een vavo-instelling in de regio. Bij een
aantal instellingen is er ook sprake van een stijging van het aantal Rutte-leerlingen. Volgens
14

Min. OCW (2017). Referentieraming 2017. Den Haag: Ministerie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap

Evaluatie nieuwe bekostiging voor het vavo

ecbo

27

twee instellingen heeft dit te maken met het feit dat er is ingezet op meer bekendheid bij
vo-scholen, bijvoorbeeld door informatieavonden en beter contact met decanen. Andere
redenen die genoemd worden zijn: een ‘probleemschool’ in de regio die veel uitbesteedt,
aanwas uit vluchtelingen- en andere migrantengroepen, een moeilijk examenjaar en meer
zorgleerlingen die worden uitbesteed als gevolg van het passend onderwijs. Dit laatste wordt
overigens ook als reden voor de stijging van het aantal Rijksbekostigde deelnemers
genoemd.

2.4

Certificaten en diploma’s
Certificaten en diploma’s zijn de twee outputcomponenten in de verdeling van het
macrobudget voor het vavo. Een behaald certificaat krijgt het gewicht 0,5 en een behaald
diploma het gewicht 0,1 (zie paragraaf 1.1 voor een toelichting op de systematiek). In deze
paragraaf beschrijven we het aantal afgegeven certificaten en diploma’s sinds de invoering
van de nieuwe bekostiging. Tevens kijken we naar de verhouding met het aantal
inschrijvingen.
Certificaten
Het aantal uitgereikte certificaten aan Rijksbekostigde deelnemers is tussen 2013 en 2017
gestegen met 37%, van 12.632 naar 17.325. De grootste stijging vond plaats tussen 2013
en 2014. In de jaren daarna vlakt de stijging iets af. Als we echter naar het totaal aantal
uitgereikte certificaten in de periode 2013-2017 kijken, dan zien we een daling van 5%. Die
daling vindt vooral plaats tussen 2013 en 2014 en wordt in zijn geheel veroorzaakt doordat
minder certificaten zijn afgegeven aan Rutte-leerlingen: zij behaalden in 2014 31% minder
certificaten dan in 2013. Na 2014 stabiliseert dit aantal. Er worden dus verhoudingsgewijs
sinds 2013 steeds meer Rijksbekostigde certificaten afgegeven in vergelijking met
certificaten voor Rutte-leerlingen. Er zijn geen betrouwbare gegevens van eerdere jaren
beschikbaar. Daarom is onbekend of het hoge aantal certificaten aan Rutte-leerlingen in
2013 een tijdelijke piek betrof, of dat er in de jaren voor 2013 ook meer certificaten werden
behaald.
De meeste certificaten worden afgegeven op het havo, gevolgd door vwo. Op het vmbo is
het aantal certificaten gelijk gebleven. Voor havo en vwo zien we ontwikkelingen die
gelijklopen met de totale ontwikkelingen: tussen 2013 en 2014 een sterke daling van het
aantal afgegeven certificaten voor Rutte-leerlingen, dit aantal stabiliseert vervolgens tussen
2014 en 2017, met iets meer fluctuatie in het vwo. Het aantal afgegeven certificaten aan
Rijksbekostigde deelnemers neemt tussen 2013 en 2017 juist toe: met 24% in het havo en
zelfs een verdubbeling in het vwo. Hierdoor worden er op deze niveaus ook
verhoudingsgewijs steeds meer Rijksbekostigde certificaten afgegeven in vergelijking met
certificaten voor Rutte-leerlingen.

28

ecbo

Evaluatie nieuwe bekostiging voor het vavo

Figuur 2.6 Certificaten totaal per type bekostiging
40000
35000
30000

36%

25000
20000

49%

50%

52%

52%

51%

50%

48%

48%

2014

2015

2016

2017

15000

64%

10000
5000
0

2013

Rutte

Rijk

Bron: DUO (bewerkingen ecbo).

Figuur 2.7 Certificaten totaal per type bekostiging en onderwijssoort
25000
20000
39%

15000

50%

52%

52%

52%

10000
5000
0

25%
61%

45%

48%

51%

54%

48%

55%

52%

49%

46%

52%

50%

48%

48%

48%

46%
75%

54%

46%

51%

54%

54%

49%

46%

2013 2014 2015 2016 2017 2013 2014 2015 2016 2017 2013 2014 2015 2016 2017
Vmbo-TL

Havo
Rutte

VWO

Rijk

Bron: DUO (bewerkingen ecbo).

Diploma’s
Het aantal afgegeven diploma’s kent een ontwikkeling die vergelijkbaar is met de
ontwikkeling bij certificaten. Het aantal diploma’s dat aan Rijksbekostigde deelnemers is
afgegeven, is met 27% gestegen van 2.203 in 2013 naar 2.791 in 2017. Als ook de
diploma’s worden meegerekend die aan Rutte-leerlingen zijn uitgereikt, is er tussen 2013 en
2017 een daling van 14%. Deze daling vindt in zijn geheel plaats tussen 2013 en 2014 bij
Rutte-leerlingen. Dan daalt het aantal aan Rutte-leerlingen uitgereikte diploma’s van 5.622
naar 4.102. In de jaren daarna fluctueert het aantal diploma’s voor Rutte-leerlingen rond de
4.000. Evenals bij de certificaten is niet te zeggen of het hoge aantal aan Rutte-leerlingen
uitgereikte diploma’s in 2013 een eenmalige piek was, of dat dit in de jaren daarvoor ook
hoger was. Dit komt doordat er over de jaren voor 2013 geen betrouwbare gegevens
beschikbaar zijn.

Evaluatie nieuwe bekostiging voor het vavo

ecbo

29

Als we kijken naar de onderwijssoort zien we dat de meeste diploma’s worden afgegeven op
het havo, gevolgd door het vwo. Dit is logisch gezien het aantal deelnemers. Wat betreft
ontwikkelingen zien we dat het aantal afgegeven diploma’s op het vmbo tussen 2013 en
2014 licht stijgt en daarna geleidelijk afneemt. Voor havo en vwo zien we ontwikkelingen die
gelijklopen met de totale ontwikkelingen: tussen 2013 en 2014 een sterke daling van het
aantal afgegeven diploma’s voor Rutte-leerlingen, dit aantal stabiliseert vervolgens tussen
2014 en 2017, met iets meer fluctuatie in het vwo. Het aantal afgegeven diploma’s voor
Rijksbekostigde deelnemers neem in deze periode iets toe in havo en vwo. Hierdoor worden
er op deze niveaus ook verhoudingsgewijs steeds meer Rijksbekostigde diploma’s afgegeven
in vergelijking met diploma’s voor Rutte-leerlingen.

Figuur 2.8 Diploma’s totaal per type bekostiging
9000
8000
7000

28%

6000
5000

38%

40%

62%

2014

42%

41%

60%

58%

59%

2015

2016

2017

4000
3000

72%

2000
1000

0
2013

Rutte

Rijk

Bron: DUO (bewerkingen ecbo).

Figuur 2.9 diploma’s totaal per type bekostiging en onderwijssoort
4500
4000
31%

3500
3000

41%

40%

43%

42%

2500

20%

2000
1500

69%

1000

34%

39%

43%

44%

39%

500

66%

61%

57%

56%

61%

0

60%

59%

57%

58%

34%

35%

39%

42%

61%

58%

80%
66%

65%

2013 2014 2015 2016 2017 2013 2014 2015 2016 2017 2013 2014 2015 2016 2017
Vmbo-TL

Havo

Rutte

VWO

Rijk

Bron: DUO (bewerkingen ecbo).

Certificaten en diploma’s per deelnemer
Als we een vergelijking maken tussen ontwikkelingen in de input (deelnemers) en output
(certificaten en diploma’s) van het vavo in de periode 2013-2017, dan zien we dat het aantal
30

ecbo

Evaluatie nieuwe bekostiging voor het vavo

afgegeven diploma’s en certificaten per deelnemer langzaam daalt. Veranderingen in de
verhouding tussen het aantal inschrijvingen en het aantal certificaten en diploma’s kunnen te
maken hebben met het rendement, bijvoorbeeld doordat de doelgroep lastiger wordt (zie
paragraaf 2.4). Maar het aantal deelnemers in pre-examenklassen (wel inschrijvingen, geen
output), of het aantal vakken per deelnemer kunnen deze verhouding ook beïnvloeden. Om
beter in beeld te krijgen waarom zich verschillen voordoen in de verhouding tussen de input
(inschrijvingen) en output (certificaten en diploma’s) is het noodzakelijk onderzoek te doen
naar de onderwijsloopbanen van de deelnemers in het vavo. Dat is in het kader van dit
onderzoek niet gebeurd.
Tabel 2.3 Ontwikkeling verhouding input (deelnemers) en output (certificaten, diploma’s)

Jaar

Deelnemers

Certificaten

Diploma's

Verhouding
cert/ll*

Verhouding
dipl/ll*

2013

13.668

34.977

7.825

-

-

2014

14.527

30.073

6.643

2,20

0,49

2015

15.074

31.875

6.997

2,19

0,48

2016

15.724

32.618

6.728

2,16

0,45

2017

16.376

33.274

6.743

2,12

0,43

Totaal

Rijksbekostigd
2013

7.448

12.632

2.203

-

-

2014

8.097

14.599

2.541

1,96

0,34

2015

8.777

15.995

2.773

1,98

0,34

2016

9.043

16.951

2.848

1,93

0,32

2017

9.393

17.325

2.791

1,92

0,31

2013

6.220

22.345

5.622

-

-

2014

6.430

15.474

4.102

2,49

0,66

2015

6.297

15.880

4.224

2,47

0,66

2016

6.681

15.667

3.880

2,49

0,62

2017

6.983

15.949

3.952

2,39

0,59

Rutte

Bron: DUO (bewerkingen ecbo).
* Het aantal deelnemers is steeds vergeleken met het aantal certificaten en diploma’s van een jaar later.

Ook is onderzocht of zich verschillen voordoen in de verhouding tussen het aantal
inschrijvingen en het aantal uitgereikte diploma’s en certificaten tussen enerzijds Rutteleerlingen en Rijksbekostigde deelnemers, en anderzijds tussen de onderwijssoorten. Het
blijkt dat onder Rutte-leerlingen het aantal diploma’s en certificaten per inschrijving hoger is
(gemiddeld over alle jaren 0,65 diploma’s en 2,4 certificaten per Rutte-leerling en 0,33
diploma’s en 1,9 certificaten per Rijksbekostigde deelnemer). Deze verschillen kunnen te
maken hebben met een verschil in het aantal vakken waarop Rijksbekostigde deelnemers en
Rutte-leerlingen zich inschrijven, of met een verschil in studierendement tussen beide
groepen.
Het bovenstaande verschil geldt echter niet voor alle onderwijssoorten. Uit een aanvullende
analyse, waarin we naar de onderwijssoorten en bekostiging hebben gekeken, blijkt dat aan
Rutte-leerlingen op het vwo gemiddeld meer diploma’s per leerling worden afgegeven (0,73
over alle jaren) dan op het vmbo (0,55 diploma’s per leerling over alle jaren). Het havo zit
hier tussenin. Voor de Rijksbekostigde deelnemers is er een ander patroon: het aantal
Evaluatie nieuwe bekostiging voor het vavo

ecbo

31

diploma’s is per vmbo-leerling met 0,4 hoger dan bij havo- en vwo-leerlingen, waar ruim 0,3
diploma’s per deelnemer worden uitgereikt. Bij de certificaten zien we een vergelijkbaar
patroon tussen onderwijssoort en bekostiging.15 Omdat deze analyse in een later stadium
van het onderzoek heeft plaatsgevonden, is vavo-instellingen niet gevraagd naar een
verklaring voor deze verschillen.

2.5

Conclusie
De eerste onderzoeksvraag die in dit hoofdstuk aan de orde is gekomen is: hoe heeft het
aantal vavo-deelnemers zich ontwikkeld in absolute zin? Hierbij hebben we tevens gekeken
naar de afgegeven diploma’s en certificaten. De belangrijkste ontwikkelingen zijn als volgt:
 Het aantal Rijksbekostigde vavo-deelnemers is in de periode 2013-2017 gegroeid met
26%, van 7.448 naar 9.393. Inclusief Rutte-leerlingen betrof het een groei van 20%,
van 13.668 naar 16.376.
 Meer dan de helft van de totale vavo-populatie doet havo (58% in 2017). Vwo is met
een toename van 36% tussen 2013 en 2017 het sterkst gegroeid.
 Het aantal certificaten en diploma’s dat is uitgereikt aan Rijksbekostigde deelnemers is in
de periode 2013-2017 toegenomen, met respectievelijk 37% en 27%.
 De aantallen certificaten en diploma’s voor Rutte-leerlingen volgen een ander patroon:
eerst een daling tussen 2013 en 2014, daarna is sprake van lichte fluctuaties.
Ten tweede is in dit hoofdstuk beschreven of er zich wijzigingen hebben voorgedaan in de
samenstelling van de doelgroep die de vavo-instellingen bedienen. We zien dan het
volgende:
 De groei heeft zich voorgedaan onder zowel de Rijksbekostigde deelnemers als de
Rutte-leerlingen, maar was onder de Rijksbekostigde (+26%) wel sterker dan onder de
Rutte-leerlingen (+12%).
 De snellere groei onder Rijksbekostigde deelnemers heeft niet geleid tot een drastische
verandering in de verdeling over leeftijdscategorieën. De verhoudingen fluctueren iets
maar er is geen sprake van een duidelijke toe- of afname van een bepaalde
leeftijdscategorie.
 De vavo-instellingen wijzen wel op verschuivingen in populatiekenmerken die niet uit de
cijfers te halen zijn. Instellingen geven aan dat het aantal zorgleerlingen groter wordt,
een gevolg van het passend onderwijs waardoor vo-scholen ook meer met
zorgleerlingen te maken hebben. Enkele instellingen geven aan dat er relatief meer
migranten, waaronder vluchtelingen, zijn ingeschreven.
Ten slotte is in dit hoofdstuk aan de orde gekomen in hoeverre de ontwikkelingen in de
(samenstelling van) doelgroepen zijn terug te voeren op de nieuwe bekostiging. De
belangrijkste verklaringen voor de ontwikkelingen zijn de volgende.
 De groei van het aantal vavo-leerlingen lijkt voor een deel toe te schrijven aan de
nieuwe bekostiging: instellingen zijn actiever gaan werven aangezien de financiering
sterker afhankelijk is geworden van het deelnemersaantal.
 In een aantal gemeenten is de potentiële doelgroep groter geworden, doordat sommige
gemeenten in het verleden een aantal beperkingen stelden aan doelgroep voor het
15

Onder Rutte-leerlingen halen vwo’ers iets meer certificaten (2,70) dan vmbo’ers (2,35), maar onder
Rijksbekostigde deelnemers halen vmbo’ers meer certificaten (2,46) dan havisten (1,82) en vwo’ers (1,96).
32

ecbo

Evaluatie nieuwe bekostiging voor het vavo





vavo. Met de invoering van de Rijksbekostiging zijn die beperkingen niet meer aan de
orde. Deelnemers kunnen via het vavo voor een hoger diploma, hogere cijfers of een
breder profiel gaan.
De sterkere groei van het aantal Rijksbekostigde deelnemers ten opzichte van de Rutteleerlingen kan voor een deel te maken hebben met het feit dat de financiering voor
Rijksbekostigde deelnemers meestal ruimer is. Daarom is er een stimulans om leerlingen
van 18 jaar en ouder direct bij het vavo in te schrijven in plaats van dat de leerling
wordt uitbesteed door het vo.
Verder hebben de vavo-instellingen geprofiteerd van de groei van de vo-populatie vanaf
klas 4 in de periode 2013-2017. De ongediplomeerde uitstroom uit het vo is juist
afgenomen.

Evaluatie nieuwe bekostiging voor het vavo

ecbo

33

34

ecbo

Evaluatie nieuwe bekostiging voor het vavo

3 Nieuwe bekostiging voor het vavo
3.1

Inleiding
In dit hoofdstuk gaan we eerst in op de vraag hoe vavo-instellingen de verandering in de
bekostiging ervaren hebben (paragraaf 3.2). We kijken daarbij naar positieve en negatieve
aspecten die zij ervaren en de mate waarin zij de maatstaven waarop de verdeling van de
middelen gebaseerd is realistisch vinden. Ook gaan we in op de vraag wat docenten van de
wijziging in de bekostiging hebben gemerkt en welke veranderingen worden waargenomen
in het beleid van vo-scholen om het onderwijs uit te besteden (paragraaf 3.3).

3.2

Ervaringen nieuwe bekostiging
Ongeveer 70% van de instellingen is tevreden of zeer tevreden met de nieuwe bekostiging.
Een kwart staat hier neutraal in en één instelling is ontevreden. Er zijn geen instellingen zeer
ontevreden.
Figuur 3.1 Tevredenheid vavo-instellingen met nieuwe bekostiging
3%
29%

26%

42%
zeer tevreden

tevreden

neutraal

ontevreden

zeer ontevreden

Bron: Enquête onder vavo-instellingen.

In aanvulling op het bovenstaande is onderzocht of de tevredenheid van instellingen
samenhangt met de omvang, samenstelling en ontwikkeling van de populatie van de
instellingen.
 De mate van tevredenheid over de nieuwe bekostiging blijkt samen te hangen16 met de
omvang van de vavo-instelling: hoe meer deelnemers de instelling in totaal had in 2017,
hoe tevredener de instelling was met de nieuwe bekostiging. Anders gesteld: kleinere
instellingen zijn minder tevreden met de nieuwe bekostiging.
 Er is geen verband tussen enerzijds de verhouding tussen Rijksbekostigde deelnemers
en Rutte-leerlingen en anderzijds de tevredenheid over de bekostiging. Instellingen die
bijvoorbeeld relatief weinig Rijksbekostigde deelnemers hebben, zijn niet meer of minder
tevreden.
16

Er is een significante correlatie van -.65 gevonden tussen het aantal deelnemers in 2017 en de tevredenheid met
de nieuwe bekostiging.

Evaluatie nieuwe bekostiging voor het vavo

ecbo

35



Hetzelfde geldt voor de groei in het totaal aantal deelnemers tussen in de periode 20132017 en de tevredenheid met de nieuwe bekostiging: instellingen die meer gegroeid zijn
in deze periode zijn niet meer of minder tevreden.

De instellingen noemen onder meer de volgende positieve aspecten van de bekostiging:
 Het vaakst worden de maatstaven of weging daarvan genoemd (9 keer genoemd).
Instellingen zijn over het algemeen tevreden met de weging van input- en
outputmaatstaven. Ze vinden het logisch dat de output meeweegt in de bekostiging en
dat de weging van certificaten recht doet aan het feit dat de meeste Rijksbekostigde
deelnemers naar het vavo gaan om nog een of enkele certificaten te behalen.
 Verder vinden de instellingen het systeem rondom de nieuwe bekostiging duidelijk (5
keer genoemd). Het systeem geeft zekerheid: doordat de maatstaven bekend zijn,
weten instellingen waar ze aan toe zijn.
 Twee instellingen noemden het feit dat de financiering is gebaseerd op de t-2systematiek als positief aspect. Hierdoor kun je als instelling anticiperen op
veranderingen.
 Ook vinden de instellingen het positief dat de gemeente geen inspraak meer heeft in de
nieuwe bekostiging, waardoor de instelling een grotere autonomie heeft in hun
toelatingsbeleid (2 keer genoemd). Hierdoor krijg je een eerlijker systeem, omdat er
geen verschillen tussen gemeentes meer bestaan.
 Ten slotte worden enkele positieve effecten van de bekostiging genoemd, zoals de
positieve prikkel die uitgaat om goede resultaten te halen (4 keer genoemd), het feit dat
onder de nieuwe bekostiging het aanbod behouden kan blijven (2 keer genoemd) en de
verminderde administratieve lasten (2 keer genoemd).
Naast positieve aspecten zijn er ook knelpunten aangegeven: ongeveer 60% van de
instellingen ervaart knelpunten bij de nieuwe wijze van bekostiging. Het gaat daarbij om het
volgende:
 Het ontbreken van een aparte weegfactor voor Rijksbekostigde deelnemers in preexamenklassen wordt vaak als knelpunt genoemd. Deze deelnemers leveren in hun preexamenjaar (bijvoorbeeld havo 4) geen outputfinanciering op, aangezien ze dan geen
examens doen en dus ook geen diploma’s of certificaten behalen. Deze instellingen
vinden dat in de verdeling van het landelijk budget het aantal inschrijvingen voor preexamenklassen meer gewicht moet krijgen.
 Vavo-instellingen zeggen veel zorgleerlingen van de vo-scholen op te nemen die
specifieke behoeftes hebben. Dit betreft zowel Rijksbekostigde deelnemers als Rutteleerlingen. De vavo-instellingen wijzen erop dat zij, als onderdeel van een mboinstelling, geen partner zijn in de samenwerkingsverbanden passend onderwijs, waar voscholen wel in zitten.17 De vavo-instellingen ervaren dit als een nadeel, omdat ze
hiermee geen toegang hebben tot het budget voor passend onderwijs. Sommige vavoinstellingen krijgen wel een deel van het extra budget mee van de vo-scholen, maar
deze praktijk lijkt nochtans beperkt te zijn. 18
 Kritiekpunt van een aantal instellingen is dat ze in de huidige situatie minder geld krijgen
dan in de oude situatie. Een aantal instellingen vindt de omvang van de nieuwe

17

https://www.passendonderwijs.nl/veelgestelde-vragen/mbo-en-passend-onderwijs/#aansluitenswv
Voor het vavo is er voor de Rijksbekostigde deelnemers met een ondersteuningsbehoefte een
gehandicaptenbudget, als onderdeel van de lumpsumbekostiging. Instellingen kunnen zelf bepalen hoe zij de
middelen inzetten. Een aantal vavo-instellingen vindt dat dit budget ontoereikend is. Zie ook:
https://www.passendonderwijs.nl/mbo/passend-onderwijs-in-het-mbo/bekostiging/
18

36

ecbo

Evaluatie nieuwe bekostiging voor het vavo







bekostiging dan ook ontoereikend: zij kunnen hun begroting niet of nauwelijks rond
krijgen. Instellingen krijgen soms minder geld vanwege een dalend aantal deelnemers,
terwijl zij niet kunnen bezuinigen op hun personeel omdat zij gebonden zijn aan het
aantal vakken en profielen dat ze moeten aanbieden. Sommige instellingen geven aan
dat de financiering via gemeenten wellicht minder stabiel was, maar dat (sommige)
gemeenten wel ruimhartiger waren.
Instellingen lopen er tegen aan dat ze bij de toelating van Rutte-leerlingen goede
(financiële) afspraken met vo-scholen moeten maken over de uitbesteding van deze
leerlingen . Dit kan extra administratieve lasten met zich meebrengen.
Een instelling zegt dat de nadruk op outputfinanciering kan leiden tot een vicieuze cirkel:
instellingen die slechte resultaten behalen, krijgen minder geld en kunnen daardoor niet
in hun kwaliteit investeren.
Niet alle instellingen zijn blij met de t-2-systematiek. In geval van groei van het aantal
leerlingen moet je de extra uitgaven daarvoor voorfinancieren.

Maatstaven
Het merendeel van de vavo-instellingen (ongeveer 80%) vindt de maatstaven waarop de
verdeling van de middelen gebaseerd is voldoende realistisch of zeer realistisch. Ongeveer
16% vindt de maatstaven matig realistisch en één instelling vindt de maatstaven
onrealistisch. De reden die deze instelling hiervoor geeft, is dat het volledige budget voor de
instelling afhankelijk is van het aantal deelnemers, terwijl de instelling wel te maken heeft
met de vaste lasten om in het minimaal vereiste aanbod te voorzien.
Net als bij de algehele tevredenheid is bij de mate waarin instellingen de maatstaven
realistisch vinden gekeken naar samenhang met de omvang, samenstelling en ontwikkeling
van de populatie.
 Hoe de maatstaven worden ervaren, hangt samen met de omvang van een instelling19:
hoe meer deelnemers een vavo-instelling in totaal had in 2017, hoe realistischer ze de
maatstaven vinden. Anders gezegd: kleinere instellingen vinden de maatstaven minder
realistisch.
 Er is geen verband tussen het aandeel Rijksbekostigde deelnemers in 2017 en hoe de
maatstaven worden ervaren: instellingen die relatief meer of minder Rijksbekostigde
deelnemers hebben ten opzichte van Rutte-leerlingen, vinden de maatstaven niet meer
of minder realistisch.
 Er is ook geen verband tussen de groei in het totaal aantal deelnemers tussen 2013 en
2017 en hoe de maatstaven worden ervaren.

19

Er is een significante correlatie gevonden tussen aantal deelnemers in 2017 en hoe realistisch de maatstaven
worden bevonden van -.40.

Evaluatie nieuwe bekostiging voor het vavo

ecbo

37

Figuur 3.2 Hoe realistisch vinden instellingen de drie maatstaven?
3% 3%

16%

78%
Zeer realistisch

Voldoende realistisch

Matig realistisch

Onrealistisch

Bron: enquête onder vavo-instellingen.

Enkele instellingen vinden dat er minder gewicht op de outputfinanciering moet komen, dat
wil zeggen het aantal afgegeven certificaten en diploma’s. Verder noemen instellingen ook
dat er in de maatstaven meer rekening gehouden moet worden met bepaalde kenmerken
van de populatie. Het aantal deelnemers in pre-examenklassen werd het meest genoemd.
Daarvoor zou er volgens een aantal instellingen bij Rijksbekostigde pre-examendeelnemers
meer gewicht op de inputfinanciering (aantal inschrijvingen) kunnen liggen, aangezien deze
deelnemers in het eerste jaar geen outputfinanciering (aantal afgegeven certificaten en
diploma’s) opleveren. Daar komt bij dat er volgens de instellingen in de pre-examenklassen
relatief veel zorgleerlingen zitten, wat de kosten van deze klassen hoog maakt. Verder is de
uitval in pre-examenklassen vrij hoog, waardoor het onzeker is of de deelnemer in het
volgende jaar outputfinanciering oplevert.
Verder vinden enkele instellingen dat er rekening gehouden moet worden met de omvang
van het vavo en de vaste lasten voor het voorzien in het minimaal vereiste aanbod. Eén
instelling zegt in dit kader: “Door het vavo fysiek dichtbij de leerling te willen aanbieden,
resulteert dit in onze regio in kleine en daardoor duurdere opleidingen.” Eén instelling pleit
voor een vaste vergoeding om de minimaal noodzakelijke kosten van een vavo-instelling te
dekken, onafhankelijk van het aantal deelnemers.
Andere aanbevelingen financiering
20% van de instellingen vindt dat er, los van de maatstaven, meer geld beschikbaar moet
komen voor zorgleerlingen. Dit zou kunnen vanuit het budget voor passend onderwijs, in
overleg met de regionale samenwerkingsverbanden passend onderwijs. In enkele gevallen
gebeurt dit ook, maar lang niet overal. Een andere oplossing is dat in de vaststelling van het
landelijk lumpsumbudget rekening wordt gehouden met het aantal deelnemers met een
zorgvraag.
Rutte-leerlingen
Zes vavo-instellingen geven in de interviews aan dat Rutte-leerlingen belangrijk zijn voor
hun financiering. Voor een aantal instellingen zijn ze zelfs cruciaal: Rutte-leerlingen zijn
nodig om de begroting rond te krijgen en op die manier het personeel en daarmee het
38

ecbo

Evaluatie nieuwe bekostiging voor het vavo

aanbod aan vakken te kunnen behouden. Wel geeft één instelling aan dat dit met name
geldt voor pre-examenklassen: in dit geval is de financiering van Rutte-leerlingen vaak
gunstiger dan de Rijksbekostiging, omdat pre-examenklassen onder Rijksbekostiging geen
outputfinanciering opleveren. Bij examenklassen valt de financiering van Rutte-leerlingen
juist vaak lager uit dan de Rijksbekostiging. Een instelling geeft aan de Rutte-financiering
prettig te vinden, aangezien de financiering snel binnen is en er gelijk in docenten
geïnvesteerd kan worden. Een andere instelling geeft aan het aantal Rutte-leerlingen niet te
hoog wil laten oplopen, vanwege de beperkte financiering. Weer een andere instelling houdt
het percentage Rutte-leerlingen bewust laag om een klimaat van volwassenenonderwijs te
behouden. Voor veel instellingen is het juist de mix van Rijksbekostiging en uitbesteding van
vo-scholen die maakt dat zij een volledig aanbod kunnen financieren.
Uitbesteding vo-scholen
Uit de interviews blijkt dat vavo-instellingen op verschillende manieren tot afspraken komen
met vo-scholen over de financiering van Rutte-leerlingen. Drie instellingen geven aan per voschool afspraken te maken over de financiering. Een instelling gaf aan dat dit te maken
heeft met concurrentie van andere vavo-instellingen in de regio. Andere instellingen
hanteren een vast tarief voor alle vo-scholen. De bekostiging van het vavo speelt overigens
geen rol in het beleid van vo-scholen omtrent uitbesteding. Daarin spelen volgens de vavoinstellingen andere zaken een rol, zoals de eigen bekostiging of de eigen taakopvatting en
gevoelde verantwoordelijkheid voor leerlingen.
Enkele instellingen wijzen erop dat leerlingen van 18 jaar en ouder beter direct bij het vavo
ingeschreven kunnen worden zodat zij onder Rijksbekostiging vallen. Die is voor het vavo
vaak gunstiger dan de met het vo afgesproken vergoeding voor de uitbesteding. In
paragraaf 2.4 hebben we al gezien dat het aandeel Rutte-leerlingen van 18 jaar en ouder
ten opzichte van de Rijksbekostigde deelnemers wel iets afneemt, maar dat het absolute
aantal ongeveer gelijk blijft (zie figuur 2.4).

3.3

Gevolgen nieuwe bekostiging voor docenten
Iets meer dan de helft van de directeuren (55%) denkt dat docenten niets gemerkt hebben
van de nieuwe bekostiging. Directeuren die denken dat docenten wel iets hebben gemerkt
zijn van mening dat de effecten per instelling verschillen en vooral afhankelijk zijn van de
ontwikkeling in aantal deelnemers sinds 2013, maar ook van de financiering door de
gemeente in de oude situatie. Zo heeft een stijging van het aantal deelnemers (al dan niet
een direct gevolg van de wijziging in bekostiging) grotere klassen tot gevolg, meer vraag
naar docenten en derhalve meer baanzekerheid. Maar indien de instelling te maken had met
een gemeente die ruim bekostigde en momenteel nauwelijks voldoende deelnemers heeft
om de vaste lasten te betalen, hebben de docenten van die instelling juist met minder
baanzekerheid te maken. Verder noemt één instelling ook de verminderde administratieve
lasten als positief gevolg voor docenten. Ten slotte blijkt uit de interviews dat enkele
docenten een intensievere rol hebben gekregen in het werven van leerlingen door contact
met schoolbesturen en decanen.
Een docent ervaart de nieuwe bekostiging als positief omdat de gemeente geen inspraak
meer heeft in de toelating. Hierdoor verloopt het intakeproces en de voorlichting makkelijker
Evaluatie nieuwe bekostiging voor het vavo

ecbo

39

en komen er weer meer oudere deelnemers die eerder niet door de gemeente werden
bekostigd. Deze docent geeft aan in het werk verder niets gemerkt te hebben als gevolg van
de nieuwe bekostiging.

3.4

Deelconclusie
In dit hoofdstuk is aan de orde gekomen hoe vavo-instellingen de verandering in de
bekostiging hebben ervaren, wat ze van de maatstaven vinden, of de wijziging van invloed is
geweest op de uitbestedingen door het vo en of docenten iets van de wijziging hebben
gemerkt.
 Het merendeel van de instellingen is tevreden over de verandering in de bekostiging. Dit
heeft voornamelijk te maken met het wegvallen van de rol van de gemeenten, waardoor
er minder verschillen zijn in de financiering en het systeem als eerlijker en stabieler
wordt ervaren.
 De t-2-systematiek wordt soms als positief (je kunt anticiperen) en soms als negatief
ervaren (bij groei moet je voorfinancieren).
 Het merendeel van de vavo-instellingen vindt de maatstaven waarop de verdeling van
het macrobudget is gebaseerd (zeer) realistisch. Kleine instellingen zijn hierover minder
positief dan grote instellingen. Doordat het budget volledig op input en output is
gebaseerd, zeggen kleine instellingen sneller een kritische ondergrens te raken
aangezien in de maatstaven geen rekening wordt gehouden met de vaste lasten die
horen bij het minimaal vereiste aanbod.
 Verder wijzen enkele instellingen op punten waar de huidige verdeling geen rekening
mee houdt, namelijk het groeiend aantal zorgleerlingen en het ontbreken van een
aparte financiering voor pre-examenklassen.
 Docenten hebben weinig gemerkt van de verandering in de bekostiging. In een enkel
geval ervaren docenten minder administratieve lasten, door de verminderde rol van de
gemeente. Ook hebben enkele docenten een intensievere rol in het werven van
leerlingen door contact met schoolbesturen en decanen. Afhankelijk van wat de wijziging
voor de instelling in financieel opzicht heeft betekent, kunnen docenten meer of minder
baanzekerheid ervaren.
 De vavo-bekostiging heeft geen directe invloed op de uitbesteding door vo-scholen. Wel
werven de instellingen actiever, waaronder Rutte-leerlingen, door de contacten met het
vo goed te onderhouden. Voor een aantal instellingen zijn de Rutte-leerlingen van groot
belang om de begroting rond te krijgen.

40

ecbo

Evaluatie nieuwe bekostiging voor het vavo

4

Beleid van de vavo-instellingen

4.1

Inleiding
In dit hoofdstuk komen beleidsontwikkelingen bij vavo-instellingen aan de orde. Het gaat ten
eerste om het toelatingsbeleid van de instellingen en ten tweede om het aanbod (paragraaf
4.2). We beantwoorden hierbij steeds de vraag in hoeverre ontwikkelingen te maken hebben
met de wijziging in de bekostiging (paragraaf 4.3). Ook gaan we in op de samenwerking van
vavo-instellingen met de vo-scholen (paragraaf 4.4) en andere partners in de regio
(paragraaf 4.5). Tot slot beantwoorden we de onderzoeksvragen die relevant zijn voor dit
hoofdstuk (paragraaf 4.6).

4.2

Toelatingsbeleid
Om te achterhalen of vavo-instellingen hun toelatingsbeleid hebben gewijzigd als gevolg van
de nieuwe bekostiging, is instellingen gevraagd naar hun huidige toelatingsbeleid en in
hoeverre dit is veranderd sinds 2013.
Op één instelling na raden alle vavo-instellingen weleens kandidaten af voor het vavo te
kiezen. Dan gaat het vaak om ‘stapelaars’, die reeds een diploma vo hebben maar die een
hoger diploma willen halen. Uit de enquête blijkt dat de vooropleiding de indicator is waarop
de meeste instellingen kandidaten toelaten:
 vooropleiding (13: 43%)
 houding (5: 17%)
 leeftijd (5: 17%)
 persoonlijke omstandigheden (5: 17%)
 haalbaarheid (5: 17%)
 overig (5: 17%)
 intellectueel niveau (4: 13%)
 studievaardigheden (4: 13%)
 toets (3: 10%)
 cijfer (3: 10%).
Ruim de helft van de instellingen geeft aan het toelatingsbeleid op geen enkel vlak te
hebben gewijzigd. Bij de meeste instellingen waar het toelatingsbeleid wel is veranderd, ging
het om een verruiming voor verschillende doelgroepen (7: 23%) zoals vwo’ers, deelnemers
uit andere regio’s of deelnemers die alleen bepaalde certificaten willen behalen. Een aantal
instellingen hanteert het toelatingsbeleid strikter dan vóór 2013 door kritischer te zijn op de
kansrijkheid van het traject. Er wordt bijvoorbeeld kritischer gekeken naar de capaciteit van
deelnemers die willen overstappen van vmbo naar havo. Het gaat dan niet zozeer om een
verandering in het toelatingsbeleid, maar een zorgvuldiger intakeproces.
Tabel 4.1 laat een overzicht zien van redenen die ten grondslag liggen aan een verandering
in het toelatingsbeleid van vavo-instellingen sinds 2013. Bij de meeste instellingen waar
sprake was van een wijziging in het toelatingsbeleid, heeft de wijziging te maken met de
nieuwe bekostiging. Het gaat dan met name om een verruiming van het toelatingsbeleid,
Evaluatie nieuwe bekostiging voor het vavo

ecbo

41

omdat een gemeente geen beperkingen meer kan opleggen door de nieuwe bekostiging.
Ook heeft een aantal instellingen veranderingen doorgevoerd in het toelatingsbeleid
vanwege een verandering in de vraag of afspraken in de regio. Een verenging van het
toelatingsbeleid werd in de meeste gevallen doorgevoerd vanwege tegenvallende resultaten.
Bijvoorbeeld: leerlingen die wilden overstappen van vmbo naar havo, haalden dit vaak niet.
Tabel 4.1 Reden verandering in toelatingsbeleid naar type verandering

Type
verandering
Verruiming
Verenging
Overig

Nieuwe
bekostiging

Reden verandering
Verandering
Afspraken in de
vraag
regio

Andere
reden

4
0
1

2
0
2

1
2
0

1
1
1

Bron: enquête onder vavo-instellingen.

4.3

Aanbod
In de enquête is gevraagd naar veranderingen in het aanbod sinds de nieuwe bekostiging in
2013. De verandering kan betrekking hebben op aangeboden onderwijssoorten, vakken en
het aantal momenten dat lessen worden aangeboden.
Bij vier instellingen hebben zich sinds 2013 wijzigingen voorgedaan in het aanbod van
onderwijssoorten. Bij twee instellingen is er een vwo-afdeling bijgekomen. Dit kwam door
een verandering in de vraag vanuit het voortgezet onderwijs en afspraken die gemaakt
werden met partners in de regio. Bij één instelling is de vmbo-tl-afdeling gesloten, vanwege
bezuinigingen op het roc. Bij één instelling wordt de pre-examenklas vmbo-tl niet meer
aangeboden, vanwege een verandering in de vraag naar vavo.
De veranderingen zijn groter wanneer we kijken naar de vakken die worden aangeboden:
meer dan de helft van de instellingen (52%) geeft aan dat hierin wijzigingen zijn
doorgevoerd sinds 2013. In de meeste gevallen gaat het om een uitbreiding van vakken, in
alle onderwijssoorten. In een enkel geval ging het om een beperking van vakken op vmbo of
vwo. Bij één instelling ging het om een ander soort wijziging, namelijk het aanbieden van
pre-examenklassen. In ongeveer 36% van de gevallen werd de wijziging in het aanbod van
vakken teweeggebracht door de veranderde vraag. Een enkele keer had het te maken met
afspraken met partners in de regio of overige redenen, zoals het gebruikmaken van multiinzetbare docenten.
Iets meer dan de helft van de instellingen (52%) heeft geen veranderingen doorgevoerd in
het aantal lesmogelijkheden. Ruim een derde (36%) heeft het aantal lesmogelijkheden
beperkt en ongeveer 13% heeft het aantal lesmogelijkheden juist uitgebreid. Tabel 4.2 laat
redenen zien voor een verandering in het aantal lesmogelijkheden, uitgesplitst per type
verandering. De vaakst genoemde reden voor een uitbreiding dan wel inperking van het
aantal lesmogelijkheden is een veranderende vraag vanuit de (potentiële) doelgroep. Slechts
enkele instellingen noemen de nieuwe bekostiging als achterliggende oorzaak.

42

ecbo

Evaluatie nieuwe bekostiging voor het vavo

In de interviews wordt bevestigd dat wijzigingen in aanbod veelal losstaan van de
bekostigingssystematiek. De behoefte van vavo-deelnemers is leidend voor de
aanpassingen. Eén instelling geeft aan mogelijkheden voor leren op afstand te willen
ontwikkelen, omdat dat goed zou aansluiten bij de mogelijkheden van een deel van de
doelgroep. In de interviews heeft een aantal instellingen ook gezegd dit juist niet te doen,
omdat de doelgroep veel begeleiding nodig heeft, iets wat bij leren op afstand juist
ontbreekt.
Tabel 4.2 Reden verandering in aantal lesmogelijkheden naar type verandering

Nieuwe
bekostiging
Type verandering
Uitbreiding
1
Beperking
4

Reden verandering
Verandering Afspraken Mogelijkheden
vraag
in de regio leren op afstand

Anders

3
8

0
0

0
0

0
0

Bron: enquête onder vavo-instellingen.

Pre-examenklassen
Uit de interviews blijkt dat een behoorlijk deel van de vavo-instellingen pre-examenklassen
aanbiedt, sommige zijn daar ná de nieuwe bekostiging mee begonnen of hebben deze
uitgebreid. Eén instelling heeft erover getwijfeld ermee te starten en vanwege de toen nog
bestaande onduidelijkheid over de bekostigingssystematiek ervan afgezien. Sommige vavo’s
bieden voor een beperkt aantal vakken pre-examenklassen aan, of alleen voor ISK-leerlingen
(Internationale Schakelklas). De instellingen die pre-examenklassen aanbieden vinden aan
de ene kant dat zij hiermee de deelnemers meer kunnen bieden en hen een grotere kans
geven op het behalen van een diploma. Zij hebben echter wel te maken met een relatief
hoge uitval in deze klassen.
Voor een aantal vavo-instellingen is de wegingsfactor van 40% voor inschrijvingen een groot
struikelblok bij het in de lucht houden van pre-examenklassen. Deze instellingen schatten in
de interviews in dat inschrijvingen voor 60 tot 80% zouden moeten meetellen in de
verdeling van het vavo-budget. Voor een andere instelling is 40% voor inschrijvingen wel
voldoende om een pre-examenklas in stand te houden. Deze instelling geeft echter aan dat
tot nu toe nog weinig zorgleerlingen instromen. Het lijkt erop dat de mening over deze
bekostigingsfactor sterk afhankelijk is van het aandeel leerlingen met speciale behoeften dat
zij binnen krijgen. Zoals in hoofdstuk 3 al aan bod kwam, hoe complexer de zorgbehoefte
van de leerlingen in de pre-examenklas, hoe meer aanvullende voorzieningen getroffen
moeten worden.

4.4

Samenwerking met vo-scholen
Geïnterviewden geven aan dat de samenwerking met vo-scholen veelal goed verloopt, met
name op ‘uitvoerend niveau’. Dan gaat het over de warme overdracht van leerlingen en de
contacten tussen de decanen. Daarbij zijn vooral de persoonlijke relaties (de ‘poppetjes’) van
belang. Een aantal instellingen is nog bezig met het intensiveren van de contacten en het
verbeteren van de informatievoorziening aan vo-scholen. Als het echter gaat om het beleid
van vo-scholen (op school- of bestuursniveau), dan verloopt de samenwerking moeizamer.
Volgens sommige instellingen heeft een aantal vo-scholen moeite met het overdragen van
Evaluatie nieuwe bekostiging voor het vavo

ecbo

43

leerlingen aan het vavo, ofwel vanwege het imago van vavo onder de vo-scholen, ofwel uit
financiële overwegingen. Enkele geïnterviewden zeggen expliciet dat in hun ervaring voscholen aan ‘cherry picking’ doen: de gemakkelijkere leerlingen houden ze liever bij zichzelf
en de moeilijkere leerlingen dragen ze het liefst over aan het vavo. Andere instellingen zien
echter dat de vo-scholen zich juist sterk verantwoordelijk voelen voor deze leerlingen en er
daarom moeite mee hebben hen door te verwijzen naar het vavo.
Met de wijziging in de bekostiging van het vavo, hebben vavo-instellingen zelf meer de regie
gekregen, zo blijkt uit de interviews: over hun toelatingsbeleid, maar ook de wijze waarop ze
samenwerken met vo-scholen. Uit de interviews blijkt dat verreweg de meeste vavoinstellingen aparte afspraken maken met individuele vo-besturen. Sommige instellingen
werken met convenanten: hierbij worden voor alle scholen dezelfde afspraken gehanteerd,
elke nieuwe school (of bestuur) dient hetzelfde convenant te ondertekenen. Voordeel is dat
niet met elke school elk jaar opnieuw onderhandeld hoeft te worden. Nadeel is dat het
moeilijker is om veranderingen door te voeren. Zo geeft een vavo-instelling aan dat als ze
afspraken wil opnemen over een extra vergoeding voor leerlingen met een zorgbudget, ze
de onderhandelingen nu al moet starten met de verschillende scholen om afspraken hierover
over vijf jaar in het convenant te krijgen.
Sommige vavo-instellingen spreken een vast bedrag af per leerling die ze doorverwezen
krijgen, andere vavo-instellingen krijgen het gehele bedrag minus een bepaald (variabel)
percentage dat de school zelf houdt. Er is in ieder geval één instelling die werkt met
‘detacheringsovereenkomsten’, op basis waarvan zij factureren. Volgens één instelling is het
vooral lastig om financiële afspraken te maken met vso-scholen20, omdat het budget voor
vso-leerlingen uit verschillende componenten is opgebouwd. Dit maakt dat het minder
transparant is hoeveel financiering er voor de individuele leerlingen beschikbaar is.

4.5

Afspraken met andere partners
Naast de samenwerking met vo-scholen maken vavo-instellingen afspraken met de volgende
partijen, zo blijkt uit de enquête:
 Ongeveer 70% van de vavo-instellingen maakt weleens afspraken met de RMC-regio,
bijvoorbeeld over voortijdig schoolverlaten/leerplicht/absentie, de toelating van hun
deelnemers of het aanbod.
 Ongeveer een derde van de vavo-instellingen maakt wel eens afspraken met andere
vavo-instellingen in andere/naburige regio’s, bijvoorbeeld over het toelatingsbeleid,
aanbod of de examens.
 Ongeveer een kwart van de vavo-instellingen maakt weleens afspraken met gemeentes,
bijvoorbeeld over het toelatingsbeleid, aanbod, leerplicht of voortijdig schoolverlaten.
Uit de interviews blijkt dat de samenwerking van vavo-instellingen met partners in de regio
vooral informeel is. Met welke partners wordt samengewerkt en welke afspraken worden
gemaakt, verschilt sterk per instelling. RMC’s zijn in ieder geval belangrijk als het gaat om
het terugdringen van verzuim en uitval. Contact met RMC’s over nieuwe leerlingen is er
weinig, het doorverwijzen van deelnemers door RMC’s gebeurt sporadisch. Een paar
20

Uitbesteding van vso-leerlingen is sinds 2012 mogelijk voor leerlingen die vmbo-tl, havo of vwo volgen in
combinatie met het uitstroomprofiel vervolgonderwijs.
44

ecbo

Evaluatie nieuwe bekostiging voor het vavo

geïnterviewden gaven aan dat de samenwerking met RMC’s versterkt zou moeten worden en
dat het goed zou zijn als vavo-instellingen ook tot de RMC-keten gerekend zouden worden.
De samenwerking met andere vavo-instellingen wordt ook op verschillende wijzen
vormgegeven. Volgens een geïnterviewde is een positief effect van de nieuwe bekostiging
dat vavo-instellingen op landelijk niveau meer overleggen over hun beleid, doordat de
gemeente als actor is weggevallen en het om een landelijke lumpsum gaat. Daarnaast
werken vavo-instellingen bilateraal of in regionale setting samen, vooral op het gebied van
kennisdeling en zoeken zij elkaar op als sparringpartners. Zo leggen zij elkaar beleidsstukken
voor en geven elkaar feedback. Ook beleggen zij informele besprekingen om te discussiëren
over bepaalde problematieken. Een paar vavo-instellingen heeft een verdergaande
samenwerking en maakt afspraken over de toelating van deelnemers (gebaseerd op de
‘oude’ regionale afbakening) en/of het aanbod. Een enkele instelling meent dat de
samenwerking in de toekomst zal moeten intensiveren om te kunnen overleven.
Eén geïnterviewde geeft aan een overeenkomst te hebben met het samenwerkingsverband
passend onderwijs. Verschillende anderen menen dat het vavo ook onderdeel van het
samenwerkingsverband zou moeten worden, aangezien er steeds meer leerlingen met
speciale behoeften instromen.
Sinds de gewijzigde bekostiging is de samenwerking met gemeenten sterk verminderd. De
meeste vavo-instellingen hebben alleen nog met gemeenten te maken als het gaat om hun
RMC-functie.

4.6

Deelconclusie
In dit hoofdstuk staat het beleid van vavo-instellingen centraal en in hoeverre de gewijzigde
bekostiging invloed heeft op dit beleid.
 We kunnen stellen dat het wegvallen van de rol van gemeenten de grootste invloed
heeft gehad. De meeste instellingen voelden zich in de oude situatie beperkt in het
voeren van eigenstandig beleid wat betreft hun toelatingsbeleid. Met de nieuwe
bekostiging voelen de instellingen zich dan ook autonomer.
 Na 2012 zijn de doelgroepen in de meeste gevallen verruimd vanwege het verdwijnen
van gemeentelijke beperkingen.
 Tegelijkertijd zijn instellingen strikter geworden in de intake: het vertrouwen dat een
deelnemer een reële kans van slagen heeft, is van doorslaggevend voor toelating.
 De outputmaatstaven die worden gehanteerd voor de verdeling van het vavo-budget zijn
volgens de instellingen mede van invloed geweest op hun beleid.
Er zijn bij sommige instellingen enkele veranderingen in het aanbod in de onderzochte
periode. De nieuwe bekostiging is hierop slechts in zeer beperkte mate van invloed geweest.
 De meest genoemde verandering is dat instellingen het aantal vakken hebben
uitgebreid, als reactie op een verandering in de vraag van de deelnemers.
 Wat betreft lesmogelijkheden betrof de verandering meestal een beperking. Dit kwam
met name door een verandering in de vraag (minder vraag naar avondonderwijs), maar
ook doordat de nieuwe bekostiging voor een aantal instellingen tot een reductie van het
budget heeft geleid en zij daardoor bepaalde keuzes moeten maken.
Evaluatie nieuwe bekostiging voor het vavo

ecbo

45

46

ecbo

Evaluatie nieuwe bekostiging voor het vavo

5

Toekomstige ontwikkelingen vavo

5.1

Inleiding
Instellingen is gevraagd welke (toekomstige) ontwikkelingen zij zien in de doelgroep en de
vraag naar het vavo waarvan zij verwachten dat die gevolgen kunnen hebben voor de
financiering en de infrastructuur van het vavo. De verandering in doelgroep is de vaakst
genoemde verandering die in de toekomst gevolgen kan hebben voor het vavo. Daar gaan
we eerst op in. Daarnaast zijn er veranderingen in wet- en regelgeving.

5.2

Ontwikkelingen in de doelgroep
De door vavo-instellingen vaakst genoemde ontwikkeling waarmee ze in de (nabije)
toekomst te maken krijgen, zijn wijzigingen in de doelgroep. Deze veranderingen kunnen
extra kosten met zich meebrengen maar ze kunnen ook kansen bieden voor het aanboren
van nieuwe doelgroepen.
Het gaat in eerste instantie om het groeiend aantal zorgleerlingen, genoemd door 45% van
de instellingen. Dit kunnen zowel Rijksbekostigde deelnemers zijn als Rutte-leerlingen. Vavoinstellingen hebben hier reeds mee te maken, maar ze verwachten dat het aantal
deelnemers met bijvoorbeeld dyslexie, faalangst, autisme of gedragsproblemen verder zal
toenemen. Met het passend onderwijs heeft het voortgezet onderwijs meer te maken met
zorgleerlingen, en dat werkt door in het vavo. Eén instelling benadrukt ook dat het vavo
voor zorgleerlingen vaak een uitkomst is, omdat je per vak een certificaat kunt halen en het
daardoor een lichtere studielast geeft. Zorgleerlingen vragen om een bepaalde pedagogische
aanpak en begeleiding van docenten, die hier op enkele instellingen ook in
geprofessionaliseerd worden. Een deel van de instellingen speelt hier reeds op in, door het
aanbieden van meer ondersteunende faciliteiten voor de leerlingen die moeilijker leren en/of
een problematische thuissituatie hebben. In sommige gevallen zullen er extra specialisten
moeten worden aangetrokken op het vavo. Daarnaast kunnen zorgleerlingen om extra
organisatie vragen tijdens toetsen, bijvoorbeeld omdat ze apart moeten zitten en er
daardoor extra surveillanten nodig zijn of omdat ze auditieve ondersteuning nodig hebben.
Eén instelling heeft, na afspraken met vo-scholen, het intakeproces geïntensiveerd om zo
beter te kunnen bepalen welke begeleiding nodig is.
Een andere verandering met betrekking tot de doelgroep betreft het groeiend aantal
migranten dat gebruik maakt van het vavo. Een kwart van de instellingen noemt deze
ontwikkeling. Het gaat daarbij zowel om leerlingen die vanuit een internationale schakelklas
(ISK) doorstromen en 18 jaar zijn, als om nieuwe vluchtelingen. Deze groep vraagt ook om
extra begeleiding van docenten, omdat ze de Nederlandse taal niet goed beheersen. Bij één
instelling wordt meer aandacht besteed aan de overdracht van ISK-leerlingen naar het vavo,
door ze een aantal uren extra Nederlands in de week aan te bieden en ze voor te bereiden
op het vavo. Dit wordt gefinancierd door het roc. Een andere instelling geeft aan dat de
nodige extra begeleiding voor migranten, net als het groeiend aantal zorgleerlingen,
negatieve gevolgen zou kunnen hebben voor de financiering en het aanbod van het vavo.

Evaluatie nieuwe bekostiging voor het vavo

ecbo

47

Wat door de instellingen niet wordt genoemd maar waar zij waarschijnlijk wel mee te maken
krijgen zijn de ontwikkelingen in de vo-populatie (zie paragraaf 2.4). De verwachting is dat
na een toename van de bovenbouwpopulatie in het vo in de periode 2013-2017 er vanaf
2020 sprake zal zijn van krimp. Hierdoor wordt een belangrijke doelgroep van het vavo
kleiner, temeer omdat de krimp ertoe kan leiden dat vo-scholen minder geneigd zullen zijn
uit te besteden.

5.3

Beleid en wet- en regelging
Vavo-instellingen noemen een aantal zaken die te maken hebben met overheidsbeleid die
van belang kunnen zijn voor het in stand houden van het aanbod. Ten eerste noemen
enkele instellingen het feit dat mbo-studenten in de toekomst ook keuzedelen kunnen gaan
volgen op het vavo. Het gaat dan om havo-vakken, bijvoorbeeld voor leerlingen die willen
doorstromen naar het hbo. Deze mbo-studenten kunnen een interessante doelgroep worden
voor het vavo. Eén instelling geeft als voorbeeld dat onderwijsassistenten een aantal vakken
op het vavo kunnen volgen die deels als toelating voor de pabo kunnen gelden. Ook zou het
vavo-aanbod in de toekomst in keuzedelen kunnen worden aangeboden die onderdeel
uitmaken van excellentieprogramma’s. Eén instelling zegt dat de mbo-keuzedelen moeilijk op
gang komen, omdat de meerjarige vavo-vakken vaak lastig zijn in te roosteren voor mbostudenten. Eén instelling noemt dat naast mbo-studenten ook hbo-studenten vakken kunnen
volgen op het vavo die kunnen gelden als toelating voor de universiteit. Financiering zou
bijvoorbeeld via uitbestedingsconstructies kunnen plaatsvinden. Deze ontwikkelingen hebben
dus geen negatieve gevolgen voor de financiering van het vavo. Eén instelling geeft aan dat
het wellicht positieve gevolgen kan hebben voor de outputfinanciering, aangezien deze
studenten vaak erg gemotiveerd zijn om hun diploma of certificaat te behalen.
Nieuwe mogelijkheden voor flexibilisering in het vo vormen volgens een aantal instellingen
een ontwikkeling die bedreigend kan zijn voor het vavo. Binnen het experiment Regelluwe
Scholen zijn er initiatieven om reguliere vo-scholen de mogelijkheid te geven certificaten uit
te reiken voor afgeronde vakken, zoals nu alleen in het vavo mogelijk is. Dit wordt ervaren
als een mogelijke bedreiging voor de financiering en aanbod van het vavo. Maar instellingen
geven ook aan dat het nog maar de vraag is of deze ontwikkeling zich echt zal gaan
doorzetten. Voorlopig lijkt het niet zo’n vaart te lopen, volgens de instellingen.
Aanvullend geeft het ministerie van OCW aan dat er op handen zijnde wet- en regelgeving is
waarmee vavo-instellingen in de komende jaren te maken krijgen (zie paragraaf 1.1). Deze
nieuwe maatregelen zullen vavo-instellingen mogelijkheden bieden om hun doelgroep te
verruimen. Dit betreft zowel meer mogelijkheden om leerlingen als rechtstreeks
Rijksbekostigde deelnemers toe te laten als meer mogelijkheden voor uitbesteding door het
vo.

5.4

Deelconclusie
Instellingen zien een aantal ontwikkelingen in de doelgroep en functie van het vavo die
gevolgen kunnen hebben voor de financiering van het vavo. De ontwikkelingen hebben

48

ecbo

Evaluatie nieuwe bekostiging voor het vavo

enerzijds te maken met veranderingen in de doelgroep, en anderzijds met overheidsbeleid.
In beide gevallen bieden de ontwikkelingen zowel kansen als bedreigingen.
 Ten eerste wordt het groeiend aantal zorgleerlingen genoemd. Volgens een aantal
instellingen betekent dit extra kosten in de begeleiding en faciliteiten terwijl instellingen
geen toegang hebben tot budgetten voor passend onderwijs.
 Het groeiend aantal migranten is enerzijds een nieuwe doelgroep voor het vavo.
Anderzijds gaat het om een groep waarvoor het onderwijs complex is vanwege
bijvoorbeeld taalachterstanden.
 Mbo- en hbo-studenten kunnen een nieuwe doelgroep worden, gekoppeld aan specifieke
vakken die zij nodig hebben voor toegang tot het hbo of universiteit. Mbo’ers kunnen die
vakken mogelijk als keuzedeel volgen.
 Instellingen noemen de mogelijkheden voor flexibilisering in het vo als ontwikkeling die
mogelijk concurrentie voor het vavo kan betekenen.
 Ontwikkelingen die niet genoemd worden, maar wel van invloed kunnen zijn, zijn ten
eerste de op handen zijnde wet- en regelgeving die de mogelijkheden verruimt om
leerlingen zowel voor rechtstreekse Rijksbekostiging als uitbesteding in aanmerking te
laten komen. Ten tweede is de verwachting dat de vo-populatie in de toekomst zal
krimpen, wat doorwerkt in de potentiële vavo-doelgroep.

Evaluatie nieuwe bekostiging voor het vavo

ecbo

49

50

ecbo

Evaluatie nieuwe bekostiging voor het vavo

Bronnen
Groenenberg, R., B. van Wijk, W. van Esch. (2010). De vavo deelnemers in beeld. ’sHertogenbosch: expertisecentrum beroepsonderwijs.
Min. OCW (2011). Actieplan mbo Focus op vakmanschap. Den Haag: Ministerie van
Onderwijs, Cultuur en Wetenschap.
Min. OCW (2017). Referentieraming 2017. Den Haag: Ministerie van Onderwijs, Cultuur en
Wetenschap.
Schoonhoven, R. van (2008). Educatie: een tak apart? Deel II: Vavo en overige trajecten.
Amsterdam: Max Goote Kenniscentrum voor beroepsonderwijs en volwasseneneducatie.
Tweede Kamer (2012). Wijziging van onder meer de Wet educatie en beroepsonderwijs
inzake voortgezet algemeen volwassenenonderwijs en overige educatie. Memorie van
toelichting. Tweede Kamer, vergaderjaar 2011–2012, 33 146, nr. 3.
Websites
https://www.passendonderwijs.nl/mbo/passend-onderwijs-in-het-mbo/bekostiging/
https://www.passendonderwijs.nl/veelgestelde-vragen/mbo-en-passendonderwijs/#aansluitenswv
https://www.rijksoverheid.nl/onderwerpen/volwassenenonderwijs
https://www.rijksoverheid.nl/onderwerpen/volwassenenonderwijs/vraag-enantwoord/diploma-voortgezet-onderwijs-via-vavo
https://www.rijksoverheid.nl/onderwerpen/vsv/cijfers-schooluitval-meten
https://www.vavoscholen.nl

Evaluatie nieuwe bekostiging voor het vavo

ecbo

51

52

ecbo

Evaluatie nieuwe bekostiging voor het vavo

Bijlage 1: Vragenlijst instellingen
Vragenlijst over de gewijzigde bekostiging van het vavo
Uitnodiging per e-mail
Het Expertisecentrum Beroepsonderwijs (ecbo) voert, in opdracht van het Ministerie van
OCW, onderzoek uit naar de vernieuwde bekostiging van het voortgezet algemeen
volwassenenonderwijs (vavo). Het onderzoek bestaat uit een vragenlijst en interviews. Het
doel van de vragenlijst is om inzicht te krijgen in de ervaringen met de nieuwe wijze van
bekostiging en de gevolgen daarvan. U ontvangt deze vragenlijst omdat u lid bent van
Platform vavo van de MBO Raad. Helpt u ons om hier zicht op te krijgen door de vragenlijst
in te vullen? Het invullen kan tot [].
Gewijzigde bekostiging vavo
Tot 2013 was het vavo onderdeel van de specifieke uitkering voor educatie aan gemeenten
en bepaalden gemeenten of en hoe deze middelen ingezet werden voor vavo bij roc’s.
De gewijzigde bekostiging van het vavo bestaat, net als die voor het mbo, uit een
verdeelmodel van het landelijk beschikbare budget voor vavo. De verdeling voor elk
kalenderjaar vindt plaats op basis van de ingeschreven deelnemers op 1-10-t-2, het aantal
afgegeven certificaten en het aantal afgegeven diploma’s in het kalenderjaar t-2. De
ingeschreven deelnemers krijgen een gewicht van 4, de certificaten van 5 en de diploma’s
van 1. Door deze gewichten tellen bepaalde onderdelen zwaarder mee voor de bekostiging.
De reden hiervoor is dat de (onderwijs-)inspanning die een instelling moet leveren om een
deelnemer naar een diploma te leiden vooral af te meten is aan het aantal ingeschreven
studenten en het aantal vakken (certificaten) dat de deelnemer daarvoor moet behalen.
Vragenlijst
Alle antwoorden worden anoniem verwerkt. In de rapportage wordt niet verwezen naar
specifieke personen of opleidingen en zijn antwoorden ook niet herleidbaar.
1

Bij welke vavo-instelling bent u werkzaam?

Dit antwoord wordt gebruikt om de respons op de vragenlijst te monitoren, en om
antwoorden in verband te brengen met kenmerken van de instelling. In de rapportage
wordt niet verwezen naar specifieke personen of opleidingen en zijn antwoorden ook
niet herleidbaar.
- Lijst overnemen van https://www.vavoscholen.nl/w/vavoscholen-volwassen-nieuwekans/waar-is-het/
-

Anders, namelijk …

Uitvoering nieuwe bekostiging
In 2013 is een nieuwe wijze van bekostiging voor het vavo in werking getreden. De wijziging
betrof drie elementen: verschuiving van bekostiging via gemeenten naar het Rijk, een vast
macrobudget voor het hele vavo en verdeling van het budget op basis van drie maatstaven:
 het aantal ingeschreven deelnemers (40%);
 het aantal met voldoende afgeronde vakken (50%);
 het aantal afgegeven diploma’s (10%).

Evaluatie nieuwe bekostiging voor het vavo

ecbo

53

2

Vindt u deze drie maatstaven realistische maatstaven om de bekostiging op te baseren?
- Zeer realistisch [naar 4]
- Voldoende realistisch [naar 4]
- Matig realistisch [naar 3]
- Onrealistisch [naar 3]

*
INDIEN MATIG/ONREALISTISCH
3

Zijn er volgens u maatstaven die niet meegenomen moeten worden in de verdeling van
het macrobudget?
- Nee
- Ja, namelijk

4

Zijn er volgens u andere maatstaven die meegenomen zouden moeten worden om het
budget op te baseren?
- Nee
- Ja, namelijk

5

Ervaart u knelpunten bij deze wijze van bekostiging?
- Ja
- Nee [naar 7]

6

Zo ja, welke?
- Knelpunten in de uitvoering van de regeling, toelichting indien gewenst …
- Knelpunten in de financiering van het vavo, toelichting indien gewenst …
- Anders, namelijk …

7

Wat zijn volgens u de positieve aspecten van deze wijze van bekostiging?

[Open antwoord]
*
8

Over het algemeen: in hoeverre bent u tevreden met de verandering in de bekostiging
die in 2013 is doorgevoerd?
- Zeer tevreden
- Tevreden
- Neutraal
- Ontevreden
- Zeer ontevreden

*
Toelatingsbeleid
Onderstaande vragen hebben betrekking op het toelatingsbeleid van uw instelling sinds
2013.
9 Hebben zich wijzigingen in het toelatingsbeleid van uw instelling voorgedaan in de
periode sinds 2013?
- Ja
- Nee [naar 12]
- Weet niet [naar 12]

*
54

ecbo

Evaluatie nieuwe bekostiging voor het vavo

INDIEN JA:
10 Kunt u aangeven of het een verruiming of verenging van het toelatingsbeleid betrof, en
voor welke doelgroep?

[open antwoord]
11 Wat was de reden van deze wijziging? [meerdere antwoorden mogelijk]
- Veranderingen in de bekostiging
- Veranderingen in de vraag
- Afspraken met partners of overheden in de regio
- Anders, namelijk …
*
12 Worden er weleens aanmeldingen voor het vavo afgewezen?
- Ja
- Nee [naar 14]

INDIEN JA:
13 Op grond waarvan? Wat zijn daar de indicatoren voor?

[open antwoord]
*
14 Kunt u een inschatting geven van het percentage van alle aanmeldingen dat niet wordt
toegelaten?
%
Totaal

…%

Deelnemers jonger dan 18

…%

Deelnemers ouder dan 18

…%

Weet niet

*
Aanbod
De volgende vragen hebben betrekking op het vavo-aanbod. Daarbij onderscheiden we
niveaus, vakken en lesmogelijkheden (aantal keer dat en/of tijden waarop onderwijs worden
aangeboden)
15 We willen graag weten of het aantal niveaus waarop u vavo aanbiedt is veranderd.
In 2013 boden wij vavo op de volgende niveaus aan:
- Vmbo
- Havo
- Vwo
In 2017 bieden wij vavo op de volgende niveaus aan:
- Vmbo
- Havo
- Vwo
16 Wat zijn de redenen voor deze wijzigingen? [meerdere antwoorden mogelijk]
- Veranderingen in de bekostiging
- Veranderingen in de vraag
- Afspraken met partners of overheden in de regio
- Anders, namelijk …
*

Evaluatie nieuwe bekostiging voor het vavo

ecbo

55

17 Hebben zich bij uw instelling ontwikkelingen voorgedaan in het aanbod van vakken sinds
2013?
- Vmbo: het aanbod van vakken is groter geworden
- Vmbo: het aanbod van vakken is kleiner geworden
- Havo: het aanbod van vakken is groter geworden
- Havo: het aanbod van vakken is kleiner geworden
- Vwo: het aanbod van vakken is groter geworden
- Vwo: het aanbod van vakken is kleiner geworden
- Andere wijziging, namelijk …
- Geen wijziging [naar 19]
18 Wat zijn de redenen voor deze wijzigingen? [meerdere antwoorden mogelijk]
- Veranderingen in de bekostiging
- Veranderingen in de vraag
- Afspraken met partners of overheden in de regio
- Anders, namelijk …
*
19 Hebben zich wijzigingen voorgedaan in de mogelijkheden om lessen te volgen (bv.
aantal keer per week; overdag/’s avonds)?
- Het aantal lesmogelijkheden is uitgebreid
- Het aantal lesmogelijkheden is beperkt
- Andere wijziging, namelijk …
- Geen wijziging [naar 21]
20 Wat zijn de redenen voor deze wijzigingen? [meerdere antwoorden mogelijk]
- Veranderingen in de bekostiging
- Veranderingen in de vraag
- Afspraken met partners of overheden in de regio
- Mogelijkheden voor leren op afstand
- Anders, namelijk …
Docenten
21 Welke betekenis heeft de nieuwe bekostiging gehad voor docenten?
- Geen verschil
- Zij hebben wel iets gemerkt van de nieuwe bekostiging, namelijk: …
Afspraken in de regio
Het vavo speelt een belangrijke rol in het voortijdig schoolverlaten (vsv). Gemeenten en
RMC-regio’s (Regionaal Meld- en Coördinatiepunt), hebben ook een belangrijke rol in het
signaleren en terugdringen van vsv.
22 Worden er afspraken gemaakt met het RMC in uw regio? Zo ja, waarover?
- Nee
- Ja, over het toelatingsbeleid
- Ja, over het aanbod van vavo
- Ja, anders, namelijk…
*

56

ecbo

Evaluatie nieuwe bekostiging voor het vavo

23 Worden er afspraken gemaakt met de gemeenten? Zo ja, waarover?
- Nee
- Ja, over het toelatingsbeleid
- Ja, over het aanbod van vavo
- Ja, anders, namelijk…
*
24 Maakt u afspraken met andere vavo-instellingen, in uw regio of naburige regio’s? Zo ja,
waarover?
- Nee
- Ja, over het toelatingsbeleid
- Ja, over het aanbod van vavo
- Ja, anders, namelijk…
Toekomstige ontwikkelingen vavo
25 Tot slot willen wij graag weten of u op dit moment bepaalde ontwikkelingen in het vavo
ziet, die nu of in de toekomst van invloed kunnen zijn op de kosten of bekostiging van
het vavo of op het aanbod/ de vavo-infrastructuur.
Welke ontwikkelingen ziet u op dit moment in het vavo?
- Geen ontwikkelingen
- Verandering in de doelgroep, namelijk [open vraag]
- Verandering in de vraag naar vavo, namelijk [open vraag]
- Verandering in de functie van het vavo, namelijk [open vraag]
- Anders, namelijk [open vraag]
Hartelijk dank voor het invullen van de vragenlijst!

Evaluatie nieuwe bekostiging voor het vavo

ecbo

57

58

ecbo

Evaluatie nieuwe bekostiging voor het vavo

Bijlage 2: Aanvullende tabellen en figuren
Tabel B2.1 Deelnemers (hoofdinschrijvingen) naar bekostiging

Bekostiging

2013

2014

2015

2016

2017

Rutte

6.220

6.430

6.297

6.681

6.983

Rijk

7.448

8.097

8.777

9.043

9.393

Totaal

13.668

14.527

15.074

15.724

16.376

Tabel B2.2 Deelnemers (hoofdinschrijvingen) per onderwijssoort, naar bekostiging

Niveau

Bekostiging

2013

2014

2015

2016

2017

Vmbo-tl

Rutte

1.243

1.140

1.158

1.317

1.532

Rijk

1.120

1.197

1.238

1.121

1.120

Rutte

3.501

3.601

3.614

3.780

3.782

Rijk

4.663

4.908

5.183

5.424

5.670

Rutte

1.476

1.689

1.525

1.584

1.669

Rijk

1.665

1.992

2.356

2.498

2.603

2014
Rutte Rijk

2015
Rutte Rijk

Havo
Vwo

Tabel B2.3 Deelnemers per instelling

2013
Rutte Rijk

2016
Rutte Rijk

2017
Rutte Rijk

Deltion College

276

339

282

349

290

444

291

441

265

468

Koning Willem I
College

176

206

151

287

136

273

195

281

196

322

Landstede
Centraal

129

70

112

67

110

82

86

75

106

80

Regio College
ZaanstreekWaterland

122

88

105

90

95

106

118

129

127

147

ROC A12

107

57

98

72

141

83

113

78

148

84

ROC Alfa-college

269

211

268

170

280

204

330

219

330

221

ROC Arcus College

48

75

66

78

71

90

80

81

93

86

ROC Da Vinci
College

186

58

169

77

193

21

190

74

216

91

ROC de Leijgraaf

52

105

47

92

41

125

33

104

51

65

ROC Drenthe
College

120

80

131

93

135

95

124

90

127

115

ROC Friesland
College

170

161

199

156

212

151

242

141

266

162

ROC Gilde

115

116

110

141

131

163

144

177

161

176

ROC Gouda

160

246

211

350

255

483

254

470

298

475

ROC Graafschap
College

101

126

97

151

110

164

122

163

142

198

ROC Horizon
College

254

152

260

148

248

164

245

163

261

198

ROC Kop van
Noord-Holland

27

76

29

76

11

76

25

91

35

82

ROC
Leeuwenborgh

152

234

143

265

163

258

194

267

200

272

Evaluatie nieuwe bekostiging voor het vavo

ecbo

59

2013
Rutte Rijk

2014
Rutte Rijk

2015
Rutte Rijk

2016
Rutte Rijk

2017
Rutte Rijk

ROC Leiden Duinen Bollenstreek

331

167

332

222

296

193

305

187

310

246

ROC Midden
Nederland

411

681

430

604

375

621

372

552

435

591

ROC Mondriaan

297

263

304

292

257

249

120

374

149

359

ROC Nijmegen eo

258

91

238

118

221

153

269

138

287

157

ROC Nova College

656

457

658

478

627

539

750

555

706

616

ROC Rijn IJssel

267

202

268

215

265

257

404

242

396

248

ROC Rivor

52

81

57

76

62

88

78

90

72

91

ROC Ter AA

18

75

21

98

24

110

21

146

19

135

ROC Tilburg

127

152

150

178

191

175

210

127

192

150

ROC van
Amsterdam

98

871

114

1047

116

982

130

1085

161

1094

ROC van Flevoland

27

131

0

0

0

0

0

0

0

0

ROC van Twente

195

232

227

263

184

354

174

395

176

468

ROC West-Brabant

146

247

177

237

173

239

178

258

166

251

Scalda

84

144

98

126

97

126

83

130

82

137

St. ROC Summa
College

268

237

268

242

281

241

279

292

267

302

Stichting ROC
Aventus

126

179

111

171

108

163

123

212

135

245

Zadkine

395

838

499

1068

398

1305

399

1216

408

1061

Eindtotaal

6.220

7.448

6.430

8.097

6.297

8.777

6.681

9.043

6.983

9.393

Tabel B2.4 Verhouding Rijksbekostigde deelnemers en Rutte-leerlingen in %

2013
Rutte Rijk

2014
Rutte Rijk

2015
Rutte Rijk

2016
Rutte Rijk

2017
Rutte Rijk

Deltion College

45

55

45

55

40

60

40

60

36

64

Koning Willem I
College

46

54

34

66

33

67

41

59

38

62

Landstede Centraal

65

35

63

37

57

43

53

47

57

43

Regio College
ZaanstreekWaterland

58

42

54

46

47

53

48

52

46

54

ROC A12

65

35

58

42

63

37

59

41

64

36

ROC Alfa-college

56

44

61

39

58

42

60

40

60

40

ROC Arcus College

39

61

46

54

44

56

50

50

52

48

ROC Da Vinci College

76

24

69

31

90

10

72

28

70

30

ROC de Leijgraaf

33

67

34

66

25

75

24

76

44

56

ROC Drenthe College

60

40

58

42

59

41

58

42

52

48

ROC Friesland
College

51

49

56

44

58

42

63

37

62

38

ROC Gilde

50

50

44

56

45

55

45

55

48

52

ROC Gouda

39

61

38

62

35

65

35

65

39

61

ROC Graafschap
College

44

56

39

61

40

60

43

57

42

58

ROC Horizon College

63

37

64

36

60

40

60

40

57

43

60

ecbo

Evaluatie nieuwe bekostiging voor het vavo

2013
Rutte Rijk

2014
Rutte Rijk

2015
Rutte Rijk

2016
Rutte Rijk

2017
Rutte Rijk

ROC Kop van NoordHolland

26

74

28

72

13

87

22

78

30

70

ROC Leeuwenborgh

39

61

35

65

39

61

42

58

42

58

ROC Leiden Duin- en
Bollenstreek

66

34

60

40

61

39

62

38

56

44

ROC Midden
Nederland

38

62

42

58

38

62

40

60

42

58

ROC Mondriaan

53

47

51

49

51

49

24

76

29

71

ROC Nijmegen eo

74

26

67

33

59

41

66

34

65

35

ROC Nova College

59

41

58

42

54

46

57

43

53

47

ROC Rijn IJssel

57

43

55

45

51

49

63

37

61

39

ROC Rivor

39

61

43

57

41

59

46

54

44

56

ROC Ter AA

19

81

18

82

18

82

13

87

12

88

ROC Tilburg

46

54

46

54

52

48

62

38

56

44

ROC van Amsterdam

10

90

10

90

11

89

11

89

13

87

ROC van Flevoland

17

83

ROC van Twente

46

54

46

54

34

66

31

69

27

73

ROC West-Brabant

37

63

43

57

42

58

41

59

40

60

Scalda

37

63

44

56

43

57

39

61

37

63

Stg ROC Summa
College

53

47

53

47

54

46

49

51

47

53

Stichting ROC
Aventus

41

59

39

61

40

60

37

63

36

64

Zadkine

32

68

32

68

23

77

25

75

28

72

Deltion College

45

55

45

55

40

60

40

60

36

64

Tabel B2.5 Leeftijdsopbouw naar bekostiging
100%
10%

90%

14%

16%

14%

12%

80%
70%

56%

56%

51%

51%

51%

60%
>= 23

50%

89%

40%

85%

83%

86%

87%

< 18

30%
20%

18 t/m 22

44%

44%

2013

2014

49%

49%

49%

2015

2016

2017

10%

0%
2013

2014

Rutte

Evaluatie nieuwe bekostiging voor het vavo

2015

2016

2017

Rijk

ecbo

61

62

ecbo

Evaluatie nieuwe bekostiging voor het vavo

Gebruikte afkortingen
BRON
Bve
DUO
Ecbo
Havo
Hbo
ISK
Lwoo
Mbo
OCW
Pabo
RMC
Roc’s
Tl
Vavo
Vmbo
Vo
Vso
Vsv
Vwo
WEB

Basisregistratie Onderwijsnummer
Beroepsonderwijs en volwasseneneducatie
Dienst Uitvoering Onderwijs
Expertisecentrum Beroepsonderwijs
Hoger algemeen voortgezet onderwijs
Hoger beroepsonderwijs
Internationale schakelklas
Leerwegondersteunend onderwijs
Middelbaar beroepsonderwijs
Ministerie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap
Pedagogische academie voor leraren in het basisonderwijs
Regionale Meld- en Coördinatiefunctie
Regionale opleidingencentra
Theoretische leerweg
Voortgezet algemeen volwassenenonderwijs
Voorbereidend middelbaar beroepsonderwijs
Voortgezet onderwijs
Voortgezet speciaal onderwijs
Voortijdig schoolverlaten
Voorbereidend wetenschappelijk onderwijs
Wet educatie en beroepsonderwijs

Evaluatie nieuwe bekostiging voor het vavo

ecbo

63