Tweede Kamer der Staten-Generaal

2

Vergaderjaar 2016–2017

34 542

Voorstel van wet van het lid Veldman tot
wijziging van de Gemeentewet en de Wet
milieubeheer houdende invoering van het heffen
van de rioolheffing en de afvalstoffenheffing
van de gebruiker

Nr. 4

ADVIES VAN DE AFDELING ADVISERING VAN DE RAAD VAN
STATE EN REACTIE VAN DE INITIATIEFNEMER
Hieronder zijn opgenomen het advies van de Afdeling advisering van de
Raad van State d.d. 18 november 2016 en de reactie van de initiatiefnemer
d.d. 1 februari 2017, aangeboden aan de Voorzitter van de Tweede Kamer
der Staten-Generaal. Het advies van de Afdeling advisering is cursief
afgedrukt.
Bij brief van de voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal van
19 september 2016 heeft de Tweede Kamer, bij de Afdeling advisering van
de Raad van State ter overweging aanhangig gemaakt het voorstel van
wet van het lid Veldman tot wijziging van de Gemeentewet en de Wet
milieubeheer houdende invoering van het heffen van de rioolheffing en
de afvalstoffenheffing van de gebruiker, met memorie van toelichting.
Het wetsvoorstel houdt in dat gemeenten verplicht worden de tarieven
voor de rioolheffing en de afvalstoffenheffing zo vast te stellen dat zij de
kosten voor het verwerken van afvalwater, hemelwater en afvalstoffen
voor minimaal 80% dekken. Voorts worden de gemeenten verplicht de
rioolheffing uitsluitend op te leggen aan de gebruikers van onroerende
zaken, zoals nu al het geval is bij de afvalstoffenheffing. De rioolheffing
kan nu worden opgelegd aan de eigenaar, aan de gebruiker of aan beide.
De Afdeling advisering van de Raad van State merkt op dat het voorstel
de gemeentelijke vrijheid inperkt: in ons decentrale stelsel kunnen
gemeenten zelf bepalen of zij een belasting heffen en zo ja, welke
tariefstructuur zij hanteren. Deze beperking van de gemeentelijke
autonomie behoeft een toereikende motivering, waarbij het belang dat is
gemoeid met de inbreuk (het beginsel «de vervuiler betaalt») wordt
afgewogen tegen de waarde van de gemeentelijke autonomie. Daarbij
dient tevens aandacht te worden geschonken aan het feit dat de rioolheffing en de afvalstoffenheffing in bijna alle gemeenten al kostendekkend
zijn en het voorstel praktisch slechts een beperkt effect heeft.

kst-34542-4
ISSN 0921 - 7371
’s-Gravenhage 2017

Tweede Kamer, vergaderjaar 2016–2017, 34 542, nr. 4

1

1. De bestaande en de voorgestelde regeling
a. Bestaande regeling
Het gemeentebestuur kan thans een rioolheffing opleggen ter bestrijding
van:
− de kosten van de inzameling en het transport van huishoudelijk
afvalwater en bedrijfsafvalwater, en de zuivering van huishoudelijk
afvalwater (waterketenheffing), en
− de kosten van de inzameling en verwerking van hemelwater, alsmede
het treffen van maatregelen om nadelige gevolgen van de grondwaterstand te voorkomen of te beperken (watersysteemheffing).
De twee heffingen kunnen gecombineerd worden; zij kunnen ook apart
worden geheven.1 Het staat de gemeenteraad vrij om de heffing al dan
niet in te voeren (of te volstaan met een van de twee heffingen) en de
tarieven al dan niet kostendekkend vast te stellen.2
Voorts kan het gemeentebestuur een afvalstoffenheffing opleggen ter
bestrijding van de kosten van het «beheer van huishoudelijke afvalstoffen». Dit is een zeer ruim begrip; het omvat de inzameling, het
vervoer, de nuttige toepassing en de verwijdering van huishoudelijke
afvalstoffen, inclusief het toezicht op die handelingen en de nazorg voor
stortplaatsen na sluiting.3 Ook de afvalstoffenheffing hoeft niet te worden
ingevoerd, en de heffing hoeft evenmin kostendekkend te zijn.4
Bij de rioolheffing is niet wettelijk omschreven aan wie de heffing kan
worden opgelegd. In de praktijk wordt de heffing soms opgelegd aan de
eigenaar, soms aan de gebruiker, soms aan beide. Bij de afvalstoffenheffing is wel vastgesteld wie kan worden aangeslagen: het moet gaan
om de gebruiker van een perceel. In sommige gevallen (bijvoorbeeld bij
opeenvolgend gebruik, zoals bij hotels) wordt echter de eigenaar bij fictie
als gebruiker aangemerkt.
b. Voorgestelde regeling
Uitgangspunt bij het wetsvoorstel is dat het beginsel «de vervuiler
betaalt» het leidende beginsel moet zijn bij heffingen die gemeenten
opleggen voor algemene, publieke voorzieningen, zoals het riool en de
afvalstoffen.5 Voorgesteld wordt dat het gemeentebestuur wordt verplicht
een rioolheffing en een afvalstoffenheffing in te voeren, tegen een tarief
dat grotendeels of geheel kostendekkend moet zijn (80–100% van de
geraamde lasten). Voorts kan de rioolheffing in beginsel alleen nog
worden opgelegd aan de gebruiker van een perceel, niet aan de eigenaar,
waarbij net als bij de afvalstoffenheffing in sommige gevallen de eigenaar
bij fictie als gebruiker kan worden aangemerkt. Daarmee zijn ook in dit
wetsvoorstel grenzen aangebracht aan het beginsel dat de vervuiler
betaalt.

1

Artikel 228a van de Gemeentewet.
Artikel 228a van de Gemeentewet.
3
Het begrip «beheer van afvalstoffen» is gedefinieerd in artikel 1.1, eerste lid, van de Wet
milieubeheer. De afvalstoffenheffing heeft alleen betrekking op het beheer van huishoudelijke
afvalstoffen. Wat huishoudelijke afvalstoffen zijn is eveneens gedefinieerd in artikel 1.1, eerste
lid, van de Wet milieubeheer.
4
Artikel 15.33 van de Wet milieubeheer.
5
Toelichting, paragraaf 2, Aanleiding en noodzaak, eerste tekstblok.
2

Tweede Kamer, vergaderjaar 2016–2017, 34 542, nr. 4

2

2. Noodzaak beperking gemeentelijke autonomie
Het voorstel perkt de gemeentelijke vrijheid bij belastingheffing in.
Gemeentebesturen hebben op dit punt een grote mate van autonomie.6
De bevoegdheid tot belastingheffing wordt uitgeoefend door of met
toestemming van het democratisch gelegitimeerde orgaan op gemeentelijk niveau, de gemeenteraad.
De autonomie van gemeenten vindt zijn neerslag in artikel 124, eerste lid,
van de Grondwet: voor (provincies en) gemeenten wordt de bevoegdheid
tot regeling en bestuur inzake hun huishouding aan hun besturen
overgelaten. De autonomie van gemeentebesturen wordt beperkt doordat
van hen regeling en bestuur kunnen worden gevorderd.7 Het hoort echter
bij uitstek tot de gemeentelijke autonomie om keuzes te maken over
lastendruk, gemeentelijke uitgaven en financiële instandhouding, en
daarmee over lokale heffingen.
De wetgeving geeft aan dat uitgangspunt dan ook uitwerking. Gemeenten
hebben de bevoegdheid belastingen te heffen en daarbij zelf te bepalen
hoe hoog de tarieven zijn, hoe de tarieven worden gedifferentieerd8 en
zelfs om van de oplegging van een bepaalde belasting af te zien.9 Zo blijkt
uit de parlementaire geschiedenis van de rioolheffing dat de gemeentebesturen vrij zijn in het kiezen van de maatstaf: zij kunnen een tarief
hanteren van een vast bedrag per aansluiting, dan wel een progressief,
degressief of proportioneel tarief per afgevoerde kubieke meter afvalwater, maar ook is het mogelijk om de hoogte van de heffing te laten
variëren al naar gelang het afvalwater ernstiger is vervuild.10
Met een beroep op het beginsel «de vervuiler betaalt» brengt het
initiatiefwetsvoorstel een beperking aan op de vrijheid die thans aan
gemeentebesturen toekomt op het gebied van belastingheffing. Deze
beperking van de gemeentelijke autonomie behoeft een toereikende
motivering, waarbij het belang dat is gemoeid met de inbreuk wordt
afgewogen tegen de waarde van de gemeentelijke autonomie. Hierbij
dient de wetgever zorgvuldig na te gaan of wettelijk ingrijpen noodzakelijk
is.11 De Afdeling wijst er in dit verband op dat het heffen van rioolbelasting en afvalstoffenheffing onderdeel vormt van een samenhangend
financieel en milieubeleid dat gemeenten voeren. Daarbij wordt de inzet
van verschillende beleidsinstrumenten (waaronder rioolbelasting en
afvalstoffenheffing) tegen elkaar afgewogen met inachtneming van alle
lokale omstandigheden. In de toelichting ontbreekt een afweging tussen
het beginsel «de vervuiler betaalt» en de gevolgen die dat heeft voor de
gemeentelijke autonomie op de genoemde beleidsterreinen.

6

Zie ook de vierde periodieke beschouwing van de Afdeling advisering van 30 september 2016
over interbestuurlijke verhoudingen na de decentralisaties in het sociale en fysieke domein (in
het bijzonder paragraaf 4.2.1 Veranderde verhoudingen).
7
Zogenoemd medebewind, artikel 124, tweede lid, van de Grondwet.
8
Het bedrag van een gemeentelijke belasting mag niet afhankelijk worden gesteld van het
inkomen, de winst of het vermogen (artikel 219, tweede lid, van de Gemeentewet). Daarbuiten
heeft de gemeenteraad vrijheid bij het vaststellen van de tarieven, zij het dat de tarieven zullen
moeten voldoen aan de beginselen van behoorlijk bestuur, met name het gelijkheidsbeginsel.
9
Alle bepalingen in de Gemeentewet en in bijzondere wetten die voorzien in gemeentelijke
heffingen bepalen dat heffingen kunnen worden geheven (artikelen 220 en 221 tot en met 229
van de Gemeentewet; artikel 15.33 van de Wet milieubeheer; artikel 1 van de Wet op de
bedrijveninvesteringszones). Dat geldt zelfs voor de onroerende-zaakbelastingen.
10
Kamerstukken II 1989/90, 21 591, nr. 10, blz. 6.
11
Zie ook het advies van de Afdeling van 2 mei 2013 over het voorstel van wet van het lid Kuiken
tot het vaststellen van parkeerbelasting per geparkeerde minuut (Wet parkeerbelasting per
minuut) (Kamerstukken II 2013/14, 33 587, nr. 4, blz. 1–2).

Tweede Kamer, vergaderjaar 2016–2017, 34 542, nr. 4

3

Op het punt van de kostendekkendheid merkt de Afdeling het volgende
op. In de toelichting wordt opgemerkt dat de verplichting om de heffingen
kostendekkend te maken gevolgen heeft voor zes gemeenten.12 In alle
andere gemeenten dekt de heffing ten minste 80% van de kosten. De
praktische gevolgen van het wetsvoorstel zullen op het punt van de
kostendekkendheid dan ook beperkt zijn: de rioolheffing dekt gemiddeld
98,3% van de kosten, terwijl de afvalstoffenheffing gemiddeld 97,3% van
de kosten dekt.13
Overigens wijst de Afdeling erop dat de toepassing van het beginsel «de
vervuiler betaalt» zijn beperkingen heeft waar het de afvoer van hemelwater en het beheer van grondwater betreft. Hoewel de gebruiker hierbij
belang heeft, heeft hij hierop nauwelijks invloed.
Gelet op het voorgaande adviseert de Afdeling de noodzaak van het
voorstel nader te bezien.
De Afdeling advisering van de Raad van State legt in haar advies een
nadrukkelijke relatie naar de autonomie van gemeenten, zoals vastgelegd
in artikel 124, eerste lid, van de Grondwet. «Het hoort echter bij uitstek tot
de gemeentelijke autonomie om keuzes te maken over lastendruk,
gemeentelijke uitgaven en financiële instandhouding, en daarmee lokale
heffingen.» De initiatiefnemer deelt met de Afdeling dat de gemeentelijke
autonomie zwaar weegt. De initiatiefnemer is van mening dat er in
essentie geen sprake is van aantasting van de autonomie danwel sprake
van een nieuwe inperking van de autonomie, gezien de bestaande
wetgeving ten aanzien van afvalstoffenheffing.
De grondslag op basis waarvan gemeenten een heffing voor het riool
instellen is en blijft een bevoegdheid van de gemeenten. De hoogte van
de rioolheffing en daarmee de lastendruk is en blijft voortkomen uit lokale
keuzen, in relatie tot het beheer en onderhoud van het riool, welke een
gemeente maakt. Ook het uitgavenpatroon en daarmee de financiële
instandhouding van het riool dan wel de afvalstoffenverwijdering worden
door het voorstel niet aangetast.
De initiatiefnemer sluit voor wat betreft het onderdeel riool aan bij
hetgeen in de Wet milieubeheer reeds geregeld is voor de afvalstoffenheffing. Deze wet schrijft voor dat de heffing wordt opgelegd aan de
gebruikers van een perceel. Gesteld kan worden dat de initiatiefnemer
juist zorgt voor eenduidigheid in de verschillende heffingen. Wat bij de
ene heffing wettelijk reeds is vastgelegd (Wet milieubeheer – afvalstoffen)
wordt de norm in de Gemeentewet voor wat betreft de rioolheffing,
waarmee invulling gegeven wordt aan de beleidslijn die de wetgever als
uitgangspunt heeft onderschreven en welke is vastgelegd in het Verdrag
betreffende de werking van de Europese Unie.
Het beginsel «de vervuiler betaalt» is een gangbaar en toepasselijk begrip.
Dit principe leidend maken, waarmee een oneigenlijk onderscheid tussen
eigenaren en huurders wordt weggenomen, is op zichzelf genomen niet
vreemd. Het stelt alle gebruikers van een perceel gelijk.
Voor wat betreft de kostendekkendheid merkt de Afdeling op dat de
praktische gevolgen beperkt zijn; in slechts zes gemeenten ontstaan er
gevolgen op basis van de 80% grens voor kostendekkendheid. Alle andere
gemeenten dekken de kosten reeds voor 80% of meer. Dit is ook de
initiatiefnemer bekend. De financiële consequenties van het wetsvoorstel
12
13

Toelichting, paragraaf 5.2.1 (Gemeenten).
COELO, Atlas van de lokale lasten 2016, blz. 65.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2016–2017, 34 542, nr. 4

4

zijn dan ook verwaarloosbaar. Het voorstel concentreert zich op het in
harmonie brengen van de rioolheffing met de afvalstoffenheffing op basis
van het uitgangspunt dat de vervuiler betaalt.
3. Timing van het voorstel
Bij de afschaffing van het gebruikersdeel van de onroerende-zaakbelasting
heeft de regering toegezegd onderzoek te zullen doen naar uitbreiding van
het gemeentelijk belastinggebied. Die toezegging heeft pas kort geleden
resultaat gehad: op 24 juni 2016 is een brief naar het parlement gestuurd
met bouwstenen voor een uitbreiding en hervorming van het gemeentelijk belastinggebied. De te maken keuzes worden overgelaten aan een
volgend kabinet.14
Ook de Vereniging van Nederlandse Gemeenten (VNG) heeft in de
consultatie aandacht gevraagd voor het verband met bredere discussies
over de verruiming van het lokaal belastinggebied, lopend onderzoek naar
toekomstbestendige en duurzame financiering van het waterbeheer, en
aangekondigd onderzoek naar de toekomstige financiering van de
openbare ruimte in verband met de totstandkoming van de
Omgevingswet.15 In reactie hierop wordt in de toelichting gesteld dat de
discussie over het lokaal belastinggebied niet nieuw is; het is ook niet
duidelijk wanneer deze discussie zijn beslag zal krijgen. De initiatiefnemer
vindt het beginsel «de vervuiler betaalt» van zo groot belang dat hij het
wetsvoorstel nu indient.16
De Afdeling merkt op dat de discussie over herziening van het gemeentelijk belastinggebied inderdaad al geruime tijd loopt en dat nog geen
zicht is op afronding. Dat kan een reden zijn om het verloop van die
discussie niet af te wachten. Dat laat onverlet dat het voorstel in een
andere richting gaat dan het streven om de gemeentelijke afwegingsruimte op het gebied van de lokale heffingen te verruimen. Het voorstel
betekent immers een beperking van de mogelijkheid van het gemeentebestuur om eigen keuzes te maken.
De toelichting gaat voorts niet in op de twee onderzoeken die de VNG
noemt: de onderzoeken naar de toekomstige financiering van het
waterbeheer en van het beheer van de openbare ruimte.
De initiatiefnemer constateert met de Afdeling dat de Kamer in juni 2016
een brief ontvangen heeft met bouwstenen voor een mogelijke uitbreiding
en hervorming van het gemeentelijk belastinggebied. De initiatiefnemer
constateert dat er maar liefst een periode van ruim tien jaar zit tussen de
afschaffing van het gebruikersdeel van de onroerende-zaakbelasting, het
onderzoek naar uitbreiding van het gemeentelijk belastinggebied zoals
genoemd in de memorie van toelichting bij het wetsvoorstel Afschaffing
gebruikersdeel OZB op woningen17en de betreffende brief uit juni 2016.
Evenzo constateert de initiatiefnemer dat tussen een eerste uitspraak van
de Kamer over de onwenselijkheid van het heffen van precariobelasting
op netwerken van nutsbedrijven (2004, Motie De Pater-van der Meer)18 en
een uitgewerkt wetsvoorstel dat het heffen van de betreffende precariobelasting onmogelijk moet maken (Wetsvoorstel afschaffing precariobelasting)19 ruim tien jaar zit.

14

Kamerstukken II 2015/16, 32 140, nr. 28.
Advies van 13 september 2016, zonder kenmerk.
16
Toelichting, paragraaf 6 (Advisering en consultatie).
17
Kamerstukken II 2004/05, 30 096, nr. 3.
18
Kamerstukken II 2004/05, 29 800-B, nr. 7.
19
Kamerstukken II 2015/16, 34 508, nrs 1–2 e.v.
15

Tweede Kamer, vergaderjaar 2016–2017, 34 542, nr. 4

5

De constatering dat er een brief met bouwstenen voor een gemeentelijk
belastinggebied ligt betekent geenszins dat er binnen afzienbare termijn
besluitvorming, laat staan dat implementatie daarvan plaatsvindt. Het
risico dat er nog vele jaren zullen verstrijken tot er daadwerkelijk een
wetsvoorstel ligt voor een nieuw belastinggebied wil de indiener niet
lopen. De initiatiefnemer acht het daarmee alleszins redelijk om nu
heffingen ten aanzien van het riool en de afvalstoffen met elkaar in lijn te
brengen indachtig het uitgangspunt de vervuiler betaalt.
De Afdeling adviseert de keuze om het voorstel op dit moment in te
dienen dragend te motiveren en tevens aandacht te besteden aan de twee
onderzoeken die de VNG heeft genoemd.
De verwijzing door de Afdeling naar de onderzoeken waar ook de VNG
naar verwijst is een begrijpelijke. De kosten voor het waterbeheer kunnen
in de toekomst substantieel toenemen door ontwikkelingen als bodemdaling, klimaatverandering en vervangingsopgaven. Een aantal van deze
ontwikkelingen leidt mogelijk ook tot toenemende regionale verschillen in
de kosten en lasten. Eén van de hierbij spelende zaken is afkoppeling van
relatief schoon hemelwater van het afvalwater. Bij nieuwbouw is veelal
sprake van afkoppeling van hemelwater via een zogenoemde «wadi»
(water afvoer door infiltratie). Bij een moderne wadi worden in stedelijke
gebieden straten en daken van huizen afgekoppeld van de riolering. Het
hemelwater dat op deze verharde oppervlakken valt wordt via een
hemelwaterriolering of over maaiveld afgevoerd naar een wadi waar het
kan infiltreren in de bodem, of vertraagd kan worden afgevoerd naar
oppervlaktewater. Op deze manier wordt voorkomen dat schoon water
naar de rioolwaterzuiveringsinstallatie gaat en wordt tevens bereikt dat
het grondwater wordt aangevuld. Indien in de toekomst gestuurd gaat
worden op het ook aanbrengen van een dergelijke afkoppeling bij
bestaande bouw dan vraagt dit zowel iets van eigenaren als van de
overheid. Zo’n afkoppeling vraagt immers meer dan het simpelweg
«verleggen van de regenpijp». Het af te voeren hemelwater moet dan ook
ergens heen kunnen anders verdwijnt het alsnog in het reguliere riool. Dit
vraagt dan ook om publieke investeringen. En juist ten aanzien van die
publieke investeringen stelt de initiatiefnemer dat deze gedragen moeten
worden door alle gebruikers en niet alleen door eigenaren. Het is niet
redelijk de kosten die gemaakt worden ten behoeve van adaptatie van
klimaatveranderingen eenzijdig bij eigenaren neer te leggen, waardoor
een deel van de burgers deze kosten niet dragen.
Gelet op de stand van zaken van de onderzoeken waar VNG en RvS naar
verwijzen is het op dit moment te vroeg om een concluderende afweging
te maken die zou moeten leiden tot aanpassing van het initiatiefwetsvoorstel. Tevens is niet te voorzien wanneer dit moment zich wel aandient.
De indiener ziet derhalve geen reden tot andere afwegingen dan nu in het
initiatiefwetsvoorstel gemaakt.
De vicepresident van de Raad van State,
J.P.H. Donner
De indiener,
Veldman

Tweede Kamer, vergaderjaar 2016–2017, 34 542, nr. 4

6