Tweede Kamer der Staten-Generaal

2

Vergaderjaar 2015–2016

34 352

Uitvoering en evaluatie Participatiewet

Nr. 12

BRIEF VAN DE MINISTER EN STAATSSECRETARIS VAN SOCIALE
ZAKEN EN WERKGELEGENHEID
Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal
Den Haag, 14 maart 2016
Bij brief van 16 december 2015 is u aangeboden de kabinetsreactie op de
Evaluatie van de Wet SUWI en de Beleidsdoorlichting van artikel 11 van
de begroting van SZW1. In die brief is ook stilgestaan bij de vragen die de
Algemene Rekenkamer heeft gesteld over de verduidelijking van de
verantwoordelijkheden van de bewindslieden van Sociale Zaken en
Werkgelegenheid in relatie tot de gedecentraliseerde taken en verantwoordelijkheden in het domein werk en inkomen, waarbij onder meer is
gevraagd naar een afbakening van de verantwoordelijkheden en
verantwoording op decentraal en op centraal niveau. In voornoemde brief
is toegezegd onze uitgewerkte opvattingen hierover aan uw Kamer voor te
leggen.
Met deze brief lossen wij deze toezegging in. Dit wil zeggen dat wij enkele
noties schetsen omtrent de ministeriële systeemverantwoordelijkheid in
zijn algemeenheid en vervolgens specifiek zullen ingaan op onze visie
omtrent de inhoud en vormgeving van deze verantwoordelijkheid ten
aanzien van de Participatiewet (Pw). Hoewel wij over onze visie overleg
hebben gevoerd met enkele andere departementen, beogen wij met deze
brief uitsluitend een visie te geven op de verhoudingen zoals deze in het
kader van de Participatiewet kunnen worden beschreven.
In het wetgevingsoverleg met betrekking tot de SZW-begroting voor het
jaar 2016, d.d. 18 november 2015, is de Staatssecretaris reeds ingegaan
op onze visie op de systeemverantwoordelijkheid voor SZW2. Deze
uiteenzetting is onverminderd van toepassing. In deze brief gaan we
nader in op de hoofdelementen van onze systeemverantwoordelijkheid.
Waar nodig vallen we terug op hetgeen is uiteen gezet op 18 november jl.

1
2

kst-34352-12
ISSN 0921 - 7371
’s-Gravenhage 2016

Kamerstuk 30 982/26 448, nr. 26.
Kamerstuk 34 300 XV, nr. 82.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2015–2016, 34 352, nr. 12

1

Enkele algemene noties omtrent de ministeriële (systeem)verantwoordelijkheid
De ministeriële verantwoordelijkheid vloeit voort uit de Grondwet. De
precieze betekenis van de ministeriële verantwoordelijkheid is afhankelijk
van de bevoegdheden die een bewindspersoon heeft en zal daarom van
geval tot geval kunnen verschillen. Wanneer gesproken wordt over de
systeemverantwoordelijkheid3 van een bewindspersoon, dan gaat het om
een invulling van de ministeriële verantwoordelijkheid. De term systeemverantwoordelijkheid wordt doorgaans gebruikt wanneer taken en
bevoegdheden bij een ander bestuursorgaan zijn belegd, maar de
bewindspersoon wel verantwoordelijk is voor het functioneren van het
systeem als geheel. Wat betreft de Participatiewet zijn de bewindspersonen van SZW dan ook altijd door het parlement aanspreekbaar op de
werking van het stelsel van die wet. De concrete invulling van de
ministeriële verantwoordelijkheid vindt ook voor deze wet uiteindelijk
plaats in het verkeer tussen kabinet en Kamer. In de volgende paragrafen
gaan wij hier nader op in.
Opvattingen over inhoud systeemverantwoordelijkheid
Participatiewet
Onder het systeem van de Pw verstaan wij het geheel van taken,
bevoegdheden, verantwoordelijkheden, rechten, plichten en middelen om
de doelen van de wet te verwezenlijken, in het bijzonder dat meer
mensen, ook zij met een arbeidsbeperking, bij voorkeur in een reguliere
baan gaan werken en dat er voldoende ondersteuning is door voorzieningen voor mensen die niet zelfstandig in hun levensonderhoud kunnen
voorzien.
Voor de bepaling van de inhoud van de systeemverantwoordelijkheid is
van belang dat er geen bestuurlijke hiërarchie is tussen de bestuurslagen.
Burgemeester en wethouders leggen verantwoording af aan de gemeenteraad en hebben een grote beleidsvrijheid en -verantwoordelijkheid
binnen de kaders en de doelstellingen van de wet. Wel is sprake van
hiërarchie in de wet- en regelgeving van Rijk en gemeenten, waardoor
gemeenten zich moeten houden aan de kaders die in die landelijke
regelgeving zijn vastgesteld.
De wijze waarop door de bewindslieden van SZW en het parlement in het
kader van de Pw en zijn voorgangers inhoud wordt gegeven aan de
systeemverantwoordelijkheid, is in de loop van de jaren gewijzigd onder
invloed van verschillende decentralisatieprocessen. Nadat in de jaren
negentig van de vorige eeuw de bijzondere bijstand in beleidsmatig en
financieel opzicht werd gedecentraliseerd, vond de echt grote decentralisatie op het terrein van SZW plaats met de invoering van de Wet werk en
bijstand per 2004. Gemeenten werden nadrukkelijker verantwoordelijk
voor de bijstandsverlening en de re-integratie van uitkeringsgerechtigden.
Om hen optimaal de gelegenheid te bieden deze verantwoordelijkheid
vorm en inhoud te geven, is overgegaan tot een aanzienlijke deregulering
en derapportage. Ook de in 2004 nieuw ingevoerde budgetfinanciering
droeg hieraan bij, omdat de inrichting daarvan gemeenten niet alleen een
maatschappelijk maar ook een financieel belang geeft bij een zo goed en
doeltreffend mogelijke uitvoering. In de interbestuurlijke verhouding heeft
zich een parallelle ontwikkeling voltrokken waarbij de rol van het Rijk, en
dus ook van de vakministers, zich heeft gewijzigd van centrale sturing
naar sturing op hoofdlijnen.
3

Wij gebruiken de term systeemverantwoordelijkheid conform de literatuur als synoniem aan
stelselverantwoordelijkheid.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2015–2016, 34 352, nr. 12

2

In de code Interbestuurlijke verhoudingen heeft dit alles ook zijn beslag
gekregen. Deze code bevat afspraken tussen het Rijk, de provincies, de
gemeenten en de waterschappen die eraan bijdragen dat er een goed
samenspel ontstaat tussen de verschillende medeoverheden zodat ieder
zijn verantwoordelijkheid in het bestel waar kan maken.
In deze context is bij de aanpassing van het toezichtarrangement ter
uitwerking van de kabinetsreactie op het rapport «Van specifiek naar
generiek» van de commissie Oosting4, in de memorie van toelichting bij
de «Wet interbestuurlijk toezicht gemeentelijke inkomens- en werkvoorzieningen»5 aangegeven dat de systeemverantwoordelijkheid inhoudt dat de
bewindslieden van SZW verantwoordelijk zijn voor:
• de wijze waarop gemeenten invulling kunnen geven aan hun taken,
zowel via bevoegdheden als via de middelen en dat het Rijk zich alleen
richt op het wettelijk kader en niet op de wijze waarop individuele
gemeenten hun taken uitvoeren, omdat dat aan de colleges van
burgemeester en wethouders is;
• het aanpassen van het systeem wanneer blijkt dat het wettelijke
systeem niet goed werkt of niet meer toegesneden is op de problemen
van deze tijd, en dat het gezamenlijk uitvoeringsresultaat van
decentrale overheden een indicator kan zijn waaruit blijkt dat het
wettelijk kader niet goed in elkaar zit;
• het toepassen van interbestuurlijke toezichtinstrumenten indien de
medeoverheden in strijd met het recht of het algemeen belang
handelen.
Hoewel de hiervoor geschetste ontwikkelingen zijn versterkt met de
invoering van de Pw en de gelijktijdige (verdere) decentralisatie van de
re-integratietaken, de WMO 2015 en de Jeugdwet, is, naar onze opvatting,
de inhoud van de systeemverantwoordelijkheid voor de bewindslieden
van SZW in de kern niet gewijzigd. Met betrekking tot de derde bullet van
bovenstaande opsomming wordt nog opgemerkt dat niet alleen kan
worden opgetreden tegen onrechtmatig handelen, maar ook tegen
onrechtmatig nalaten. Aldus beschouwd heeft onze systeemverantwoordelijkheid betrekking op de inrichting van het systeem, de bijbehorende
informatievoorziening en de interbestuurlijke interventie.
Opvattingen over vormgeving systeemverantwoordelijkheid
Participatiewet
Onze opvattingen over de vormgeving van onze systeemverantwoordelijkheid schetsen wij via de vermelde drie hoofdelementen: de inrichting
van het systeem, de informatievoorziening en de interbestuurlijke
interventie.
De inrichting van het systeem
De landelijke wetgeving en de bijbehorende bekostiging is gebaseerd op
de visie dat bevoegdheden en taken belegd moeten worden bij de
overheidslaag die het dichtst bij de burger staat en dat deze daarbij ook
ruimte moet hebben om de uitvoering van de wet af te stemmen op de
lokale omstandigheden.
Vanuit deze visie is de decentralisatie van de wet gepaard gegaan met een
aanzienlijke deregulering en derapportage. De centrale regelgeving bevat
daarbij vooral nog bepalingen waarvan in overleg met en door uw Kamer
is geoordeeld dat differentiatie naar lokale omstandigheden niet wenselijk
is omdat het of elementaire rechten en plichten van de burger betreft, dan
4
5

Kamerstuk 31 200 VII, nr. 61.
Kamerstuk 32 453, nr. 3.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2015–2016, 34 352, nr. 12

3

wel de beoordeling daarvan, of omdat het instrumentele bepalingen
betreffen ter facilitering van de uitvoerder.
Om gemeenten in staat te stellen om beleid en uitvoering daadwerkelijk af
te stemmen op de lokale omstandigheden, is het een vereiste dat de
financiële verhoudingen hierop worden afgestemd. Om die reden is in
2004 voor het inkomensdeel besloten tot invoering van budgetbekostiging
en zijn de middelen voor de re-integratietaak die gemeenten voorheen als
specifieke uitkering ontvingen op grond van de Wet participatiebudget,
inmiddels overgeheveld naar de gebundelde integratie-uitkering Sociaal
Domein. De budgetbekostiging – met als belangrijkste kenmerk dat de
verdeling van het budget plaatsvindt op grond van objectieve maatstaven,
welke niet of nauwelijks beïnvloedbaar zijn door gemeentelijk beleid –
bevordert dat de gemeente zelf ook belang heeft bij een goede, doeltreffende en daarmee financieel beheersbare wetsuitvoering, waarvoor de
gemeente ook de ruimte heeft vanwege de doorgevoerde decentralisatie
en deregulering. De integratie-uitkering Sociaal Domein biedt gemeenten
bestedingsvrijheid om een integrale aanpak mogelijk te maken.
De bewindslieden van SZW zijn hierop aanspreekbaar. Dat wil zeggen dat
wij verantwoordelijk zijn voor de wijze waarop de wetgeving is ingericht
om ervoor te zorgen dat gemeenten over bevoegdheden en middelen
beschikken om de Participatiewet zo uit te voeren dat wordt bijgedragen
aan een transparant en activerend socialezekerheidsstelsel met zowel de
borging van rechten voor mensen die op hulp van de overheid zijn
aangewezen als de prikkel voor diezelfde mensen om aan het werk te
gaan als dat weer kan.
De informatievoorziening
Het tweede hoofdelement van onze systeemverantwoordelijkheid betreft
het verzamelen van informatie, om te kunnen beoordelen hoe het systeem
werkt. Naar onze opvatting dient sprake te zijn van een actieve verzameling van actuele informatie. Niet bij wijze van toezicht, maar om op
landelijk geaggregeerd niveau te beoordelen of het systeem werkt en of,
en zo ja wanneer en in welke vorm aanpassingen wenselijk zijn. Enerzijds
krijgt dit vorm in allerlei praktische contacten met gemeenten en regio’s,
maar ook in meer formele vormen, zoals monitoring, de wetsevaluatie en
de structurele kwantitatieve beleidsinformatie. Concreter wordt hierbij
gewezen op de vastgestelde set aan beleidsinformatie, de onderzoeken in
het kader van de evaluatie van de Participatiewet – de eindevaluatie is
voorzien in 2019 – de monitoring, zoals de WSW-thermometer en de
uitkomsten van het stelseltoezicht door de inspectie SZW. De Kamer
wordt jaarlijks op basis van de beschikbare informatie geïnformeerd over
de uitvoering van de Participatiewet. Dit is voor het eerst gebeurd met de
brief van de Staatssecretaris van 27 november 2015 met de uitkomsten
van de eerste ervaringsonderzoeken onder gemeenten, werkgevers en
cliënten6. Over het stelseltoezicht ontvangt uw Kamer ook regelmatig
inspectierapporten. Bij de meer formele vormen van informatieverzameling worden gangbare beginselen toegepast, zoals opgenomen in de
Spelregels interbestuurlijke informatie, in het bijzonder de uitgangspunten
dat alleen informatie wordt verzameld die relevant is voor de systeemverantwoordelijkheid en dat de wijze van informatieverstrekking door
gemeenten gepaard gaat met zo min mogelijk verantwoordingslasten.
Op de wijze van informatieverzameling zijn de bewindslieden van SZW
aanspreekbaar.
Een recente situatie waarin wij aanleiding hebben gezien tot aanpassing
van kaders en/of wetgeving betreft de inmiddels tot stand gekomen wet in

6

Kamerstuk 34 352, nr. 1.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2015–2016, 34 352, nr. 12

4

verband met harmonisatie van instrumenten ter bevordering van
arbeidsdeelname van arbeidsbeperkten7.
De interbestuurlijke interventie
Onze visie ten aanzien van de interbestuurlijke interventie is gebaseerd op
het uitgangspunt dat decentralisatie van taken en bevoegdheden
vertrouwen in de decentrale taakuitoefening impliceert en gezien de grote
mate van beleids- en handelingsvrijheid, ook veronderstelt het
aanvaarden door de rijksoverheid van differentiatie en prioriteitstelling in
de decentrale uitvoeringspraktijk. Wij zijn niet verantwoordelijk voor
keuzen die afzonderlijke gemeenten, binnen de grenzen van de wet,
maken bij de uitoefening van de beleidsvrijheid die hen door de wetgever
welbewust is gegeven. De beoordeling van de prestaties van individuele
gemeenten is geen zaak van de bewindslieden van SZW. De invulling van
de beleidsvrijheid, en de beoordeling daarvan in termen van rechtmatigheid en doeltreffendheid, is het primaat van de gemeente. De gemeenteraad stelt de kaders, het college handelt daarnaar en de gemeenteraad
controleert het college. Snel ingrijpen door het Rijk ligt niet voor de hand.
Wel kan het in bepaalde situaties nodig zijn, ter verzekering van het
«eenheidskarakter» van onze gedecentraliseerde eenheidsstaat, om
interbestuurlijk te interveniëren, indien een gemeente buiten de grenzen
van de wet opereert. Wij kunnen hiertoe gebruik maken van verschillende
verticale beïnvloedings- en sturingsinstrumenten.
Een specifiek instrument daartoe is de aanwijzing. Dit instrument kan
jegens een college van burgemeester en wethouders worden toegepast
indien in de rechtmatige uitvoering van de wet sprake is van een ernstige
tekortkoming en het zelfsturend vermogen van de gemeente tekortschiet.
Onder het begrip «ernstige tekortkoming» wordt globaal verstaan een
rechtmatigheidstekortkoming die vanwege aard, intensiteit of duur een
wettelijk verankerd fundament van de wet te zeer schaadt. Evenals bij de
toepassing van de in de Gemeentewet geregelde generieke instrumenten
(vernietiging en indeplaatsstelling), geldt dat aan het juridische traject een
bestuurlijk traject vooraf gaat, waarin de nadruk ligt op het oordelen door
het Rijk op basis van juiste en volledige informatie en, indien tot een
onwenselijke situatie is geconcludeerd, op het in de gelegenheid stellen
van het gemeentebestuur om beleid en uitvoering binnen een te stellen
periode in overeenstemming te brengen met hetgeen uit de wettelijke
voorschriften voortvloeit. Indien een college de aanwijzing niet opvolgt
leidt dat tot een korting op het budget als bedoeld in artikel 69 van de Pw,
maar dit kan ook aanleiding geven tot toepassing van het instrument van
de indeplaatsstelling.
Tot slot
De afgelopen decennia is in de Nederlandse maatschappij en politiek de
breed gedeelde voorkeur ontstaan om overheidstaken zo dicht mogelijk
bij de burger te organiseren tenzij dat op een andere wijze nuttiger,
effectiever of efficiënter is. Wij zien, zoals ook gemeld in de brief van
27 november 2015 (Kamerstuk 34 352, nr. 1) over de eerste ervaringsonderzoeken, dat gemeenten en andere betrokkenen voortvarend met de
wet aan de slag zijn gegaan. Verordeningen zijn vastgesteld en de
uitwerking hiervan in beleid en werkprocessen is in volle gang. Wij
juichen dit toe. Wij vinden het belangrijk dat gemeenten ook de tijd wordt
gegund om, in samenwerking met hun partners, hun beleid en werkprocessen verder te ontwikkelen en de transitie te maken waarom de Pw
vraagt, juist om op zorgvuldige wijze recht te doen aan de belangen van
7

Stb. 2015, 547; zie voor de parlementaire behandeling Kamerstuk 34 194.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2015–2016, 34 352, nr. 12

5

de kwetsbare doelgroep waarvoor de Pw van toepassing is. Bij de
toebedeelde verantwoordelijkheden hoort voor gemeenten een ruime
mate van beleids- en handelingsvrijheid en, zoals eerder gesteld, het
aanvaarden door het Rijk van differentiatie en prioriteitstelling in de
gemeentelijke uitvoeringspraktijk. Dit is ook zo verwoord in december
2013 in de door uw Kamer aangenomen motie8, over de aan gemeenten
te bieden ruimte om maatwerk te kunnen leveren. Wij rekenen het tot
onze verantwoordelijkheid om de ontwikkelingen nauwgezet te volgen en
waar nodig knellende kaders aan te passen. Maar ook om corrigerend op
te treden indien op een ernstige wijze sprake is van onrechtmatig
handelen of nalaten door een gemeente. Bij voorkeur via overleg en
overreding, maar als dat niet helpt met juridische instrumenten. Wij zullen
uw Kamer blijven informeren over de voortgang in de Pw.
De Minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid,
L.F. Asscher
De Staatssecretaris van Sociale Zaken en Werkgelegenheid,
J. Klijnsma

8

Kamerstuk 33 750 XV, nr. 41.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2015–2016, 34 352, nr. 12

6