N.B.: Dit document bevat slechts de slotbeschouwing van de verhalenbundel.

Verhalenbundel

Leven in de curve – Verhalen van
binnenuit
Ervaringen en lessen opgedaan tijdens de eerste fase van de
coronacrisis (januari 2020 – juli 2020)

Deze bundel met verhalen over ervaringen vanuit het intern ambtelijk perspectief vormt
onderdeel van een bredere verzameling documenten, waaronder een uitgebreide
feitenreconstructie, een media-overzicht en een overkoepelend essay. De bundel is
samengesteld op basis van de vele gesprekken die zijn gevoerd gedurende het onderzoek
als basis voor reflectie ten behoeve van betekenisgeving aan ervaringen van
medewerkers van het ministerie van Volksgezondheid, Welzijn en Sport.

1

N.B.: Dit document bevat slechts de slotbeschouwing van de verhalenbundel.

Dr. Jorren Scherpenisse
Prof. Dr. Mark van Twist
Dr. Wiljan Hendrikx
Petra Ophoff MSc
Drs. Nancy Chin-A-Fat
Prof. dr. Martijn van der Steen
Ilsa de Jong MSc

2

N.B.: Dit document bevat slechts de slotbeschouwing van de verhalenbundel.

Inhoud
Slotbeschouwing: dilemma’s, dynamieken en copingstrategieën ................... 4-9

N.B.: Dit document bevat slechts de slotbeschouwing van de verhalenbundel. Het
persoonlijke karakter van de verhalen in de verhalenbundel maakt het noodzakelijk,
vanuit het oogpunt van vertrouwelijkheid en respect naar de betrokken
medewerkers, slechts de slotbeschouwing uit deze verhalenbundel aan te bieden. De
geanonimiseerde verhalen zijn namelijk van dermate persoonlijke aard en detail dat
deze tot de betreffende persoon te herleiden zijn.

3

N.B.: Dit document bevat slechts de slotbeschouwing van de verhalenbundel.

Slotbeschouwing: dilemma’s, dynamieken en copingstrategieën
De toekomst is onbekend: dat is geen schokkende constatering. Het is echter bij uitstek
van toepassing op de periode waarover in deze bundel wordt verhaald. In deze bundel is
een verzameling belevenissen en ervaringen opgenomen over de ambtelijke aanpak van
corona vanuit het ministerie van VWS in de periode januari t/m juli 2020. Aan het begin
van deze periode was corona nog geen thema voor het ministerie. Een half jaar later ziet
de werkelijkheid er compleet anders uit. Een groot deel van al het werk van de
ambtenaren op het ministerie staat direct of indirect in het teken van corona.
In deze bundel staan vele verhalen opgetekend, die voortkomen uit een rijke
verzameling gesprekken met een deel van die ambtenaren. De verhalen zelf zijn weer
een selectie uit die gesprekken. Ze vertellen dan ook niet alles, en zijn niet bedoeld als
representatief voor alles wat er in de periode is gebeurd. Ze zijn niet bedoeld als
overzicht van de gebeurtenissen (daar is ons feitenoverzicht voor), maar om inzicht te
bieden in de belevingswereld van ambtenaren die met een ongekende pandemie te
maken kregen en keuzes moesten maken die ongehoord en onvoorzien waren.
Het eerste verhaal in deze bundel laat een vroege signalering zien van de pandemie als
een onheilspellende toekomst. Die signalering kwam niet voort uit een verfijnd data detectiesysteem, of een uitgewerkte scenariostudie of een weldoordachte strategische
visie. De eerste signalering kenmerkte zich veel meer door professionele intuïtie: ‘Dit
zou wel eens groot kunnen worden.’ En de keuze om op basis van dit vermoeden
bestuurlijk op te schalen, ook al was dat op dat moment zeker geen vanzel fsprekende
stap. Vele lastige casus en dilemma’s zouden volgen, zo laat deze bundel zien.
Dit verhaal illustreert dat het bij het omgaan met een onzekere toekomst om meer gaat
dan een overzicht van de feiten en het volgen van protocollen. Het gaat ook om voelen,
proeven, ruiken, horen en zien – mee(be)leven dus. Het vergt het aanwenden van alle
ervaring, beleving en sensoren die je als ambtelijk apparaat kunt inschakelen om zo
goed mogelijk afwegingen te (laten) maken. Het is bovendien een tijd waarin
ambtenaren intuïtief keuzes durven, nee moeten maken, ook en juist als die
verstrekkende gevolgen kunnen hebben.
De verhalen daarna laten vele grote en kleine uitdagingen zien waarmee de ambtenaren
in deze periode geconfronteerd werden. Uitdagingen die ze normaal niet op hun bord
krijgen, en die een jaar eerder bijna ondenkbaar waren, zoals binnen een paar uur
zonder veel rugdekking beslissen over de aanschaf van desinfecterende handenalcohol
voor miljoenen euro’s. Deze kwesties worden gekenmerkt door omvangrijke
complexiteit: er is een tekort aan informatie, onzekerheid over de uitkomsten van
keuzes, vele factoren die op elkaar ingrijpen, en een snel veranderend speelveld. Voor de
omgang daarmee bestaat geen standaard protocol, stappenplan of een set beslisreg els.
Natuurlijk zijn er wel specialistische adviezen die een belangrijke rol spelen. Maar in de
uitwerking en uitvoering daarvan moeten ambtenaren ook in belangrijke mate varen op
inschattingen, voortschrijdend inzicht en intuïtie – zelfs in deze tijd van relatief directe
politieke sturing en afstemming.
Hoewel sommige van die keuzes achteraf, met kennis van de uitkomsten, heel logisch of
juist absurd lijken, is dat zonder wisdom of hindsight natuurlijk niet het geval. Er is een

4

N.B.: Dit document bevat slechts de slotbeschouwing van de verhalenbundel.

hoge mate van onzekerheid, zowel vanwege een tekort aan informatie (zie het verhaal
over het gebrek aan duidelijkheid over de testcapaciteit) maar ook vanwege onzekerheid
over bijvoorbeeld de effecten en naleving van maatregelen.
De complexiteit van de ambtelijke vraagstukken wordt niet alleen gekenmerkt door
onzekerheid, maar ook door ambiguïteit. Anders gezegd: er is niet alleen een tekort aan
(en strijd over) feiten, er is ook een strijd tussen waarden. Het handelen van
ambtenaren gaat om constant laveren tussen waarden, waarbij niet één keuze vooraf als
het juiste of ‘de bedoeling’ is te betitelen. Geen protocollenwerk, maar ook niet ‘gewoon’
het juiste doen door een moreel kompas te hanteren dus. Nee, de aard van het werk is
veel complexer dan dat. De ambtenaren moeten imperfecte keuzes maken, in de
wetenschap dat ze altijd op sommige vlakken tekort zullen schieten. Dit roept de vraag
op wat voor afwegingen ambtenaren in een crisis als deze hebben te maken, hoe zich dat
gedurende de tijd ontwikkelt en welke verschillende copingstrategieën zijn te hanteren
om hiermee om te gaan.
Omgaan met dilemma’s
De ambtenaren zien hun werk door corona drastisch veranderen. De normale procedures
en protocollen werken onvoldoende. Lastige afwegingen die normaal in het veld worden
gemaakt (of waar veel meer tijd voor is), komen nu bij het ministerie te liggen en vergen
bijna direct een besluit. Strijdigheden tussen publieke belangen verschuiven van de
uitvoering naar het beleidsdepartement: centralisering van dilemma’s treedt op.
Ambtenaren komen zo voor nieuwe, onverwachte dilemma’s te staan die pijnlijke keuzes
tussen publieke belangen vragen. Keuzes die vanuit één waarde logisch zijn, komen
lijnrecht tegenover elkaar te staan.
Eén zo’n dilemma is de afweging tussen snelheid en zorgvuldigheid. Het is belangrijk dat
de besteding van publieke middelen doordacht en goed gecontroleerd gedaan wordt.
Normaal zijn daar uitgebreide procedures voor. Tegelijkertijd is er tijdens de pandemie
sprake van grote tijdsdruk bij het nemen van beslissingen over miljoenenorders. Wie te
lang wacht, mist de boot. De druk om de besluitvorming te versnellen is groot, en veel
procedures worden dan ook versoepeld. Maar wie te voortvarend optreedt gaat mogelijk
te ver, ook al is er nu even minder aandacht voor die zijde van het dilemma.
Dit hangt samen met een volgend dilemma: tussen reageren en anticiperen. Het is
duidelijk dat in een crisis als deze onder hoge tijdsdruk besluiten worden genomen
waarvan de gevolgen op de korte én lange termijn lastig te overzien zijn. Zeker in de
eerste maanden ligt de nadruk sterk op reageren; het is tasten in het duister en reageren
op wat je tegenkomt. Door het verbeteren van de informatiepositie, centrale aansturing
en overlegstructuren verschuift de nadruk gedurende de tijd meer naar anticiperen.
Maar nog altijd gaat het dan om een tijdhorizon van enkele weken en altijd bínnen de
crisis. Gevolgen voor de lange termijn (financieel, maar ook voor de verhoudingen in het
zorglandschap) spelen een ongekend kleine rol onder het credo: ‘onze za kken zijn diep’.
Tegelijkertijd zien we in verschillende verhalen hoe deze balans door de ambtenaren zo
goed mogelijk bewaakt wordt.
Een ander dilemma gaat over de afweging tussen maatwerk en centrale regie. Het
zorgveld is op veel punten een decentraal stelsel, waarin lastige afwegingen vooral

5

N.B.: Dit document bevat slechts de slotbeschouwing van de verhalenbundel.

lokaal gemaakt worden. Dat is van belang voor maatwerk, passend bij de verschillen in
lokale vraagstukken en specialismen. Het betekent ook dat normaal gesproken veel
dilemma’s niet binnen het ministerie worden afgewogen, maar in het veld. De
coronacrisis is echter ook onmiskenbaar een vraagstuk dat die lokale contexten
overstijgt, en waarin nationale coördinatie zorgt voor efficiëntie.
Weer een volgend dilemma gaat over de proportionaliteit van middel en kwaal. Een
terugkerende discussie rondom maatregelen betreft de proportionaliteit. Met
maatregelen als een bezoekersstop in verpleeghuizen wordt een bepaalde mate van
veiligheid bereikt, maar tegen welke kosten is dat acceptabel? En wat als maatregelen
voor het grootste deel van de mensen goed uitpakken, maar in een aantal specifieke
gevallen disproportioneel schadelijk zijn, zonder dat overal één op één maatwerk kan
worden geboden? Voorbeelden laten zien dat ambtenaren steeds ook eigen
manoeuvreerruimte zoeken en (in meer of mindere mate) hebben en benutten,
bijvoorbeeld door een overleg met de minister te benutten om in de voorbereiding
daarop andere ideeën en perspectieven naar voren te brengen bij bestuurders in het
zorgveld.
Dynamiek van dilemma’s
Deze en andere dilemma’s zijn bovendien niet statisch, maar dynamisch. Het vraagstuk
is niet stabiel, maar is in beweging onder invloed van veranderende risico’s en
mogelijkheden, relaties met partners, mediaframes en politieke standpunten. We zien
een aantal dynamieken dat zich in de omgang met dilemma’s voltrekt en relevant is in de
professionele omgang hiermee.
Een voorbeeld van zo’n dynamiek is bijvoorbeeld dat oplossingen worden ingehaald door
de tijd. Zoals in het verhaal over de behaalde drempel om heel Nederland te kunnen
testen, een aantal dat kort daarna onvoldoende capaciteit voor de vraag bleek te zijn.
Wat eerst als goede prestatie wordt gezien, is kort daarna een blijk va n tekort schieten
en falen.
Ook kunnen intenties vanuit één benadering in de beeldvorming in een ander frame
geplaatst worden. Dat geeft weer een andere dynamiek. Zo blijkt er binnen het
ministerie positief terug gekeken te worden op de app contest (we called their bluff),
terwijl die in de media en door verschillende experts juist als gefaald wordt neergezet.
Een andere dynamiek die is te ontwaren komt voort uit padafhankelijkheid. Keuzes voor
één zijde van het dilemma die vroeg in de crisis zijn gemaakt, werken verdere
uitwerking en verankering van die keuzes in de hand. Het centraliseren van regie
bijvoorbeeld, gaat gepaard met steeds verdere centralisering. Vroege keuzes werken
door in de verwachtingen en de bewegingsruimte op latere momenten. Dat laat
bijvoorbeeld het verhaal over het controleren van de wasvoorschriften zien. Op enig
moment ontstaat het inzicht dat het ministerie op dit punt, vanuit de goede bedoelingen
om centraal te coördineren, te gedetailleerd regie is gaan voeren. Maar regie nemen
blijkt hier makkelijker te zijn gegaan dan die regierol afschalen. ‘Wij doen het niet
meer’, van de ene op de andere dag, is geen optie. De bewegingsruimte in het dilemma
wordt zo voor een belangrijk deel bepaald door de keuzes die vroeg in de crisis zijn
gemaakt.

6

N.B.: Dit document bevat slechts de slotbeschouwing van de verhalenbundel.

Een laatste dynamiek die we hier willen benoemen heeft te maken met de rol van media
en beeldvorming. In verschillende verhalen komt terug dat beeldvorming grote impact
heeft op het werk. Dat lijkt misschien onnodig; ‘het zijn maar beelden’. Maar de realiteit
is dat die beelden en verhalen leiden tot oordeelsvorming, die de publieke opinie en
daarmee ook draagvlak en nalevingsbereidheid beïnvloeden. Bovendien werken beelden
en verhalen door in Kamervragen en politieke debatten en vervolgens in pol itieke
besluitvorming en aansturing. Sommige beelden en verhalen kunnen op die manier een
vliegwielwerking krijgen waarbij één zijde van het dilemma wordt versterkt en er bijna
geen ruimte meer is voor de nuance van de andere zijde. Dit verklaart ook bijvoorbeeld
het opzetten van een speciaal loket voor acties van BN’ers; zie alleen al de
#ikdoenietmeermee actie om te zien hoe groot de impact van BN’ers op beeldvorming
kan zijn. Voor de ambtenaren speelt hierbij in het bijzonder, dat het ministerie wel
onderwerp van gesprek is, en ze dat gesprek op de achtergrond ook wel kunnen voeden
(bijv. met informatie geven aan actualiteitenprogramma), maar zelf niet deelnemen aan
dat gesprek. De dynamiek van beeldvorming is dan ook lastig te beïnvloeden, soms tot
grote frustratie van de betrokken ambtenaren.
Copingstrategieën
Het omgaan met dergelijke dilemma’s en dynamieken maakt het werk van deze
ambtenaren in zekere zin een ‘impossible job’. Het werk is nooit af en nooit perfect
uitgevoerd. Er moeten onmogelijke keuzes worden gemaakt tussen waarden en daarbij
schiet je altijd tekort. Het ambtelijke werk is in die zin ook tragisch, het behalen van
successen gaat samen met een onvermijdelijk tekort schieten. Dat vergt politieke
afwegingen tussen waarden, maar in de praktijk ook professionele afwegingen.
De verhalen laten zien dat er in de praktijk verschillende manieren zijn om met die
onmogelijke keuzes om te gaan: copingstrategieën. Die zijn soms bewust gekozen, en in
andere gevallen is het toevallig zo gelopen maar kunnen we daar achteraf wel van leren
dat daar strategische ruimte zit.
Eén zo’n manier van omgaan is bijvoorbeeld de strategie van failing fast. Zorgvuldigheid
inruilen voor het wedden op verschillende paarden en falen herframen als leren. Maar
ook: het vieren van je mislukkingen. Door ze niet te verbergen of verzwijgen, maar
gewoon te benoemen dat waar gehakt wordt ook spaanders vallen. En sterker nog, dat
die spaanders ook leiden tot slimmere keuzes in de toekomst. Mislukte projecten kunnen
door storytelling tot symbool gemaakt worden van een strategie die op lange termijn
juist dánkzij dit soort mislukkingen succesvol moet worden.
Een tweede copingstrategie is verschil maken tussen front en back stage. Op het podium
zeggen we A, in de coulissen maken we ruimte voor B. Dit zien we bijvoorbeeld terug in
de omgang met media-aandacht die rondom grote bedrijven ontstaat, die ofwel zelf de
media zoeken ofwel onbedoeld in de schijnwerpers komen te staan. Steeds is het voor
het ministerie zoeken naar een evenwicht tussen wat daar publiekelijk over kan worden
gezegd, en welk effect dat heeft op de gespreksruimte met de verschillende betrokken
partijen.
Ook zien we strategieën rondom het koppelen, ontkoppelen en herkoppelen van waarden
in organisatie(onderdelen). Zo worden bepaalde afwegingen expliciet bij adviesraden

7

N.B.: Dit document bevat slechts de slotbeschouwing van de verhalenbundel.

neergelegd en daarmee ontkoppeld van het primaire proces. Tegelijkertijd zien we dat
op het departement veel afwegingen samen komen die anders voor een belangrijk deel
decentraal zouden plaatsvinden, zodat er decentraal geen keuzes worden gemaakt die
voor het systeem als geheel suboptimaal uitpakken. Bij andere afwegingen wordt juist
bewust ontkoppeld: de IC-capaciteit is bijvoorbeeld de hoogste prioriteit. Beslissingen
daarover worden daarmee voor een deel ontkoppeld van andere waarden die een rol
spelen bij de besluitvorming – bijvoorbeeld door de expertise in het OMT niet te
verbreden met economen, sociologen of andere wetenschappers.
Een copingstrategie kan ook zijn: eerst politieke dekking organiseren, dan pas ambtelijk
handelen. Meer dan normaal zoeken de ambtenaren regelmatig politieke dekking of
mandaat bij het nemen van lastige besluiten. Er zijn vaak korte lijntjes met de
bewindspersonen. Dat komt ook omdat schijnbaar neutrale, technische kwesties hier
vaak toch sterk gepolitiseerd raken. Veel meer dan voor de coronacrisis zien we korte
lijnen en een hands-on sturingsrelatie tussen bewindspersonen en departement bij
schijnbaar technische thema’s als de aankoop van beademingsapparaten en
mondmaskers.
Een andere vorm van coping is het scheiden van de verantwoordelijkheid voor beide
zijden van het dilemma. Hierbij is het dus niet één ambtenaar, afdeling, of tafel waar de
afweging gemaakt. Er worden juist bewust verschillende personen, organen of
organisaties voor verantwoordelijk gemaakt en die worden ook procedureel van elkaar
gescheiden. Dat zien we heel duidelijk bij het waarborgen van de onafhankelijke rol van
het OMT als adviserend orgaan.
Weer een andere copingstrategie is om de onderlinge verhoudingen anders vorm te
geven. Bijvoorbeeld door niet de benadering van ‘gezamenlijk’, ‘netwerk’ en ‘partner’ te
kiezen, maar juist een strakke hiërarchie aan te houden. Een dergelijke ingreep kan voor
bepaalde operaties zorgen voor een betere omgang met dilemma’s, iemand wordt daar
expliciet voor verantwoordelijk gemaakt, in plaats van dat er een gedeelde
verantwoordelijkheid is die verzandt in stroperigheid. Dit zien we bijvoorbeeld bij de
inzet van defensie, om bepaalde zaken te regelen als een operatie, vanuit een dui delijke
hiërarchie. Ook de symboliek die daarbij hoort is van belang: het uniform, net als de
witte jas in het ziekenhuis.
Een andere copingstrategie die we zien – ook al lijkt dat niet voor de hand liggend in
tijden van crisis – is afwachten. Sommige dilemma’s lossen zichzelf op, juist door ze
even niet op te pakken. In de verhalen zien we bijvoorbeeld hoe schijnbaar onoplosbare
tekorten, bijvoorbeeld voor de handenalcohol, plots toch goed komen doordat private
partijen daartoe het initiatief nemen. Niet omdat het ministerie ze dat vraagt, maar
omdat ze zelf een kans zien en daarvoor verantwoordelijkheid nemen. Maatschappelijk
oplossingsvermogen blijkt niet zelden de onvoorziene oplossing te bieden. Dat vraagt
van ambtenaren het vermogen tot geduld, ook omdat wél interveniëren een complex
probleem onbedoeld kan verergeren.
Tot slot zien we als copingstrategie ook dat dilemma’s zelf in stand worden gehouden,
maar dat de default en de verevening worden omgedraaid. Bijvoorbeeld: door tijdelijk
snelheid boven zorgvuldigheid te laten prevaleren, tot de crisis voorbij is. Normaal staat
zorgvuldigheid voorop, en wordt binnen de grenzen daarvan ook zoveel mogelijk

8

N.B.: Dit document bevat slechts de slotbeschouwing van de verhalenbundel.

snelheid gemaakt. Nu is het andersom: er wordt tempo gemaakt, en in de
randvoorwaarden daarbij worden ook waarborgen ingebouwd. Nog steeds is
zorgvuldigheid belangrijk, maar de invulling daarvan moet wel passen bij de prioriteit
om tempo te maken.
Afsluiting
In deze bundel met verhalen van binnenuit hebben we willen laten zien voor welke
dilemma’s en dynamieken ambtenaren zijn komen te staan in de eerste fase bij de
aanpak van de pandemie – en welke copingstrategieën ze in dat licht ontwikkelen. Doel
daarvan was niet om ambtelijke prestaties op een podium te plaatsen of om begrip te
kweken en medeleven te wekken bij buitenstaanders. Doel was wel om een realistisch
perspectief te schetsen van de complexiteit die inherent verbonden is met het ambtelijk
werk en de gemakzucht van een oordeel achteraf in perspectief te plaatsen; vanaf de
zijlijn is het makkelijk praten en pas als je weet hoe een verhaal afloopt is alles logisch
en valt ieder puzzelstukje op zijn plek (‘wisdom of hindsight’). In het moment zelf
beschikt men nu eenmaal niet over een dergelijke voorrecht…

9