Tweede Kamer der Staten-Generaal

2

Vergaderjaar 2007–2008

22 112

Nieuwe Commissievoorstellen en initiatieven
van de lidstaten van de Europese Unie

Nr. 661

BRIEF VAN DE MINISTER VAN VOLKSHUISVESTING, RUIMTELIJKE ORDENING EN MILIEUBEHEER
Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal
Den Haag, 3 juli 2008
Hierbij stuur ik u ter informatie de Nederlandse bijdrage aan de discussie
over territoriale cohesie. Deze bijdrage heb ik namens het Kabinet
verstuurd aan de Europese Commissie. Nederland zal haar standpunt over
dit onderwerp nader bepalen na publicatie van het groenboek territoriale
cohesie.
De minister van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer,
J. M. Cramer

KST120753
0708tkkst22112-661
ISSN 0921 - 7371
Sdu Uitgevers
’s-Gravenhage 2008

Tweede Kamer, vergaderjaar 2007–2008, 22 112, nr. 661

1

Bijdrage van het Nederlandse kabinet aan de discussie over
Territoriale Cohesie
In het kader van de discussie over territoriale cohesie wil het Nederlandse
kabinet graag zijn bijdrage leveren. In deze notitie wordt deze bijdrage
verder uitgewerkt. Na publicatie van het Groenboek territoriale cohesie zal
Nederland zijn positie nader bepalen.
Standpunt in het kort
Nederland juicht het doel van de Europese Unie om de economische,
sociale en territoriale samenhang en de solidariteit tussen de lidstaten te
bevorderen toe. Dit vergroot de mogelijkheden van de lidstaten en de
Europese Commissie om de doelen van de strategie van Lissabon en de
daarmee samenhangende duurzaamheidstrategie van Gothenburg te
bereiken, in een evenwichtige benadering van «people», «planet» en
«profit». De ruimtelijke en regionale aspecten van economische groei en
duurzaamheid komen hiermee namelijk ook in beeld.
Nederland is van mening dat het versterken van de territoriale cohesie via
drie verschillende beleidslijnen concreet betekenis kan krijgen, die
uiteraard goed op elkaar moeten worden afgestemd.
1. Europese voorstellen voor beleid en regelgeving moeten
worden getoetst op hun gevolgen voor de territoriale samenhang van Europese regio’s en op hun gevolgen voor het Europese grondgebied als geheel (ruimtelijke effectanalyse). Territoriale cohesie vormt de grondslag voor een betere
afstemming, zowel horizontaal als verticaal (tussen de beleidsvelden van de Europese Commissie en binnen één beleidsveld
op verschillende bestuurlijke niveaus) Acties, die het Nederlandse kabinet hierbij aanbeveelt:
• De Europese Commissie en de lidstaten streven ernaar in een vroeg
stadium van beleidsontwikkeling aan te geven wat de mogelijke
effecten van nieuwe voorstellen voor beleid en wetgeving zijn op
de territoriale cohesie van de Unie, van de lidstaten en van de
diverse regio’s;
• Nieuwe wet- en regelgeving moet goed aansluiten op de prioriteiten van het ruimtelijke beleid van lidstaten;
• De Impact Assessment Board, die de kwaliteit van de ex ante
beleidsevaluaties van de Europese Commissie bewaakt, neemt ook
toetsingscriteria op voor het analyseren van effecten op de territoriale cohesie voor de relevante bestuurlijke niveaus;
• De Europese Commissie ziet erop toe dat het eigen sectoraal beleid
consistent is in haar effecten op de territoriale samenhang binnen
de Unie.
2. Het verrichten van analyses over de ruimtelijke ontwikkeling
van het Europees grondgebied en het beoordelen van de ruimtelijke gevolgen van Europese en mondiale uitdagingen,
waarmee de Unie wordt geconfronteerd.
Acties, die het Nederlandse kabinet aanbeveelt:
• Op Europees niveau kunnen analyses worden verricht over de
ruimtelijke ontwikkeling (bv. door het European Spatial Planning
Observatory Network ESPON) van het Europees grondgebied en
het beoordelen van de mogelijke gevolgen daarvoor van Europese
en mondiale uitdagingen, zoals geïdentificeerd in de Territoriale
Agenda (Leipzig, mei 2007);
• De lidstaten en de Commissie zouden concrete afspraken moeten

Tweede Kamer, vergaderjaar 2007–2008, 22 112, nr. 661

2

•
•

•

maken over de wijze waarop zij de gezamenlijke bevoegdheid op
het gebied van territoriale cohesie willen invullen;
De lidstaten zijn verantwoordelijk voor de implementatie van Europees sectorbeleid met een ruimtelijke impact;
De lidstaten blijven zelf verantwoordelijk voor ruimtelijke ordening.
Zij voeren met de decentrale overheden het concrete ruimtelijke
ordeningsbeleid;
De Europese Commissie kan voor grote, Europa-brede uitdagingen
(zoals bijvoorbeeld klimaatadaptatie) een goede afstemming op
grensoverschrijdend en Europees niveau bevorderen, bijvoorbeeld
door middel van kennis- en informatieuitwisseling tussen centrale
en decentrale overheden van de lidstaten mede op basis van de
resultaten van de analyses.

3. Territoriale cohesie als aspect van het Europees regionaal
beleid en het plattelandsontwikkelingsbeleid.
Acties, die het Nederlandse kabinet aanbeveelt:
• Bevorderen van een integrale gebiedsgerichte aanpak die gebaseerd is op het ontwikkelingspotentieel van regio’s;
• Bij de invulling van de doelen en concrete programma’s van het
cohesiebeleid en het plattelandsontwikkelingsbeleid zouden regio’s
een belangrijke rol moeten blijven spelen;
Concluderend ziet Nederland kansen om met behulp van het concept
«territoriale cohesie» de effectiviteit van Europees beleid te versterken en
de ruimtelijke structuren van Europa beter op elkaar aan te laten sluiten.
Daarom deelt de Nederlandse regering de gedachte van de Europese
Commissie om te streven naar een «common understanding» van dit
strategische, en voor een duurzame Europese toekomst benodigde,
concept door de Europese lidstaten, de regio’s en de Europese instellingen. Nederland acht het daarbij van belang dat de drie bovenstaande
punten tot uiting komen.
Toelichting
1.1. Een betere horizontale en verticale afstemming van het Europees
sectoraal beleid
EU-beleid heeft een duidelijke relatie met de belangrijkste onderwerpen
van het Nederlands ruimtelijk beleid. Voorbeelden zijn grenswaarden voor
luchtkwaliteit (fijnstof en NO2); de soorten- en gebiedsbescherming via de
Habitat- en Vogelrichtlijnen, de normen uit de Nitraatrichtlijn, en de
verplichte strategische milieubeoordeling voor vrijwel alle Nederlandse
ruimtelijke plannen met belangrijke milieu- en natuureffecten. Ook de
Europese Kaderrichtlijn Water met de afgeleide dochterrichtlijnen en het
beleid voor klimaatmitigatie en -adaptatie zullen belangrijke effecten
hebben op de ruimtelijke ordening, en dan niet alleen voor Nederland,
maar ook voor andere EU-lidstaten.
Dit laat zien dat Europese regelgeving grote invloed kan hebben op het
ruimtelijk beleid van de lidstaten en op de concrete ontwikkeling van
stedelijke en landelijke gebieden binnen de Unie. De impact van EU-beleid
kan het ruimtegebruik beïnvloeden en gebruiksfuncties beperken.
EU-beleid biedt echter ook kansen voor bijvoorbeeld een duurzamer leefomgeving of een Europese ecologische hoofdstructuur. Van belang is, dat
de effecten van nieuwe beleidsvoorstellen van de Europese Commissie op
de territoriale cohesie van de diverse regio’s binnen de Unie en van het
Europees grondgebied als geheel in een vroeg stadium duidelijk worden.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2007–2008, 22 112, nr. 661

3

De Europese Commissie en de nationale en decentrale overheden zouden
moeten bevorderen dat het EU-beleid goed aansluit op de prioriteiten van
het ruimtelijke beleid in de lidstaten. Nieuwe richtlijnen moeten zodanig in
de nationale wetgeving kunnen worden geïmplementeerd, dat de regelgeving goed toepasbaar en uitvoerbaar is.
Daarvoor is een aantal acties nodig:
• De Europese Commissie zou ernaar moeten streven dat het eigen
sectoraal beleid consistent is in zijn effecten op de territoriale samenhang binnen de Unie.
• De Commissie stemt intern de diverse voorstellen van sectorbeleid op
elkaar af, zoals bijvoorbeeld ook wordt aangegeven in het Groenboek
over aanpassing aan klimaatverandering. Door middel van een impact
assessment evalueert de Commissie ex ante de mogelijke effecten van
haar beleidsvoorstellen. Nederland heeft in de zomer van 2007 reeds
bij de Impact Assessment Board ervoor gepleit, om in de effectrapportages ook toetsingscriteria op te nemen om de gevolgen voor de territoriale cohesie binnen gebieden van de Unie te kunnen inschatten.
• Bij de analyse van de ruimtelijke impact van Europees sectorbeleid zou
de nodige aandacht moeten worden geschonken aan de manier
waarop dit beleid het beste kan worden geïmplementeerd: waar mogelijk dient speelruimte gecreëerd te worden om het sectorbeleid in een
gebiedsgerichte strategie te kunnen inpassen, waarbij rekening kan
worden gehouden met landen/gebiedsspecifieke omstandigheden.
(Voor Nederland gaat het bijvoorbeeld om: hoge bevolkingsdichtheid,
gelegen in delta van grote rivieren, deels onder zeeniveau; met intensieve chemie en landbouw en intensieve distributiefunctie voor
Noordwest-Europa; relatief grote invloed van geografische zeer nabije
andere lidstaten op grensgebieden).
• De lidstaten kunnen desgewenst samen met de decentrale overheden
de mogelijke gevolgen van nieuwe Commissievoorstellen voor beleid
en regelgeving op de ruimtelijke ordening van de nationale, regionale
en lokale gebieden tijdig inschatten door middel van een ruimtelijke
effectanalyse. Dit biedt de mogelijkheid voor nationale en decentrale
overheden om de resultaten van een dergelijke effectbeoordeling
reeds in de voorfase aan de Commissie kenbaar te maken, zodat de
Commissie bij de verdere ontwikkeling van haar voorstellen rekening
kan houden met specifieke territoriale omstandigheden en belangen.
Deze acties dragen bij tot een betere doorwerking en uitvoerbaarheid van
Europees beleid in de afzonderlijke lidstaten, regio’s en steden van de
Unie. Dit lukt echter alleen, indien de overheden op alle niveaus bij dit
proces betrokken zijn. Multi level governance krijgt dan concreet vorm.
Ruimtelijke vraagstukken kunnen ook aanleiding zijn voor specifieke
bestuurlijk-juridische arrangementen: zo kan de samenwerking binnen
grensoverschrijdende functionele geografische eenheden nog beter
worden gefaciliteerd.
1.2. Analyses van de ruimtelijke ontwikkeling van het grondgebied van de
Unie
Nederland is voorstander van het verrichten van analyses van de ruimtelijke ontwikkeling van het Europees grondgebied (bv. door ESPON) en
het beoordelen van de mogelijke gevolgen daarvoor van Europese en
mondiale uitdagingen, zoals samengevat in de Territoriale Agenda
(Leipzig, mei 2007):
• de effecten van klimaatverandering;
• de verschillende territoriale mogelijkheden voor nieuwe vormen van
energie toevoer,
• integratie van onze regio’s in de mondiale economische concurrentiestrijd;

Tweede Kamer, vergaderjaar 2007–2008, 22 112, nr. 661

4

•

•
•
•

effecten van de uitbreiding van de EU op het gebied van economische,
sociale en territoriale cohesie, met name met betrekking tot transport,
energie en infrastructuur;
te grote exploitatie van de ecologische en culturele hulpbronnen en
het verlies aan biodiversiteit;
toename van «sprawl» in verstedelijkte gebieden en ontvolking in
afgelegen gebieden;
territoriale effecten van demografische verandering en migratie voor
de arbeidsmarkt, de huizenmarkt, de ontwikkeling van de manier
waarop mensen zich vestigen en voor de manier waarop mensen
samenleven in onze steden en regio’s.

Dergelijke analyses kunnen leiden tot een kwaliteitsimpuls voor de
sociaal-economische en ruimtelijke ontwikkelingen binnen de Europese
Unie, waarbij onder andere recht wordt gedaan aan de specifieke karakteristiek van de diverse regio’s. Hiermee kan bijvoorbeeld een beter stelsel
van stedelijke regio’s, trans-Europese netwerken voor transport (TEN),
energie en ICT, de Europese Ecologische Hoofdstructuur en grensoverschrijdende samenwerking (GROS) e.d. bevorderd worden. Tevens
kunnen deze analyses een betere afstemming bevorderen tussen sectorale beleidsvelden, zoals het cohesiebeleid en het Landbouwstructuurbeleid, met name waar dit zich richt op plattelandsontwikkeling. Deze
territoriale analyses kunnen bijdragen aan het verwezenlijken van de
Lissabonstrategie via de bekende doelen van de Territoriale Agenda
(Leipzig 2007):
• de ontwikkeling van een gebalanceerd en polycentrisch stedelijk
systeem en een nieuw partnerschap tussen steden en platteland;
• verzekeren van een goede toegang tot infrastructuur en kennis voor
iedereen;
• duurzame ontwikkeling, verstandig beheer en bescherming van onze
natuur en cultureel erfgoed.
Bij het tweede doel vindt Nederland dat deze toegang expliciet moet zijn
toegesneden op die infrastructuur die het meest ondersteunend werkt bij
het behalen van de Lissabondoelstellingen. Hierbij dient in het bijzonder
ook aandacht te worden besteed aan het oplossen van knelpunten.
Bij het laatste doel vindt Nederland het tegengaan van de verrommeling
van platteland en natuur belangrijk.
Bij het verrichten van territoriale analyses en het vertalen van de resultaten hiervan mag niet worden uitgegaan van een eigenstandig Europees
ruimtelijk beleid. De lidstaten en de Commissie hebben op grond van het
Verdrag van Lissabon een gedeelde bevoegdheid om initiatieven te
ontwikkelen ter versterking van de territoriale cohesie. In het kader van
het groenboek kunnen zij afspraken maken over hoe deze gedeelde
bevoegdheid wordt ingevuld.
Doeltreffend ruimtelijk ontwikkelingsbeleid berust op het subsidiariteitsbeginsel («decentraal wat kan, centraal wat moet») en het multi level
governance principe. Territoriale analyse en -visievorming vragen om een
intensieve kennis- en informatieuitwisseling tussen de decentrale en
centrale bestuursniveaus, zodat optimaal rekening kan worden gehouden
met specifieke en zwaarwegende regionale ruimtelijke verschillen.
De Europese Unie, de lidstaten en de decentrale overheden zouden zich
er, met respect voor elkaars specifieke verantwoordelijkheden, samen
voor moeten inzetten om het «territorial capital» van hun regio’s te waarderen en te benutten. Informatie over territoriale regionale kenmerken
dient ook op Europees niveau op vergelijkbare wijze beschikbaar te
worden gesteld, bijvoorbeeld via ESPON.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2007–2008, 22 112, nr. 661

5

De lidstaten zijn verantwoordelijk voor de implementatie van Europees
sectorbeleid met een ruimtelijke impact. Lidstaten en decentrale overheden voeren bovendien het concrete ruimtelijke ordeningsbeleid, ook als
het gaat om internationale en grensoverschrijdende planvorming (denk
aan de trans-Europese netwerken, het grensoverschrijdend beheer van
rivierstroomgebieden en de Ecologische Hoofdstructuur).
De Europese Commissie kan een goede afstemming op grensoverschrijdend en Europees niveau voor zwaarwegende belangen bevorderen. De
genoemde analyses dragen daartoe bij evenals het ondersteunen van de
Territoriale Agenda (en bijbehorend Actieprogramma, Azoren 2007).
1.3. Territoriale cohesie als aspect van Europees regionaal beleid en van
het plattelandsontwikkelingsbeleid
Het cohesiebeleid, het Gemeenschappelijk Landbouwbeleid en het
transportbeleid (de trans-Europese netwerken) hebben concrete gevolgen
gehad voor de ruimtelijke ontwikkeling van Nederland en Europa de afgelopen jaren. Vooral het Gemeenschappelijk Landbouwbeleid (GLB) heeft
de afgelopen decennia zijn stempel gedrukt op het agrarisch cultuurlandschap en de rurale samenleving. Met de opname van territoriale cohesie
in het verdrag van Lissabon, naast de doelen economische en sociale
cohesie, zal meer ingezet kunnen worden op een beter op elkaar afgestemde ontwikkeling van het Europees grondgebied.
In het cohesiebeleid is territoriale cohesie complementair aan de beide
andere doelen, namelijk economische en sociale cohesie. Territoriale
cohesie draagt bij aan een duurzame ontwikkeling van de regio’s in
Europa en vermindert achterstanden op een duurzame manier doordat
naar de regio in al haar facetten wordt gekeken. Bij de ontwikkeling van
een regio is niet alleen het bruto nationaal inkomen belangrijk, maar
spelen ook aspecten als waardeontwikkeling van onroerende zaken en de
aanwezigheid van natuurgebieden een rol.
Nederland is van mening dat een duurzame ontwikkeling van regio’s het
beste kan worden bereikt door het bevorderen van een integrale gebiedsgerichte aanpak die gebaseerd is op de sterke kanten van regio’s. Doel is
om het ontwikkelingspotentieel van een regio, gebaseerd op specifieke
sociale, economische, natuurlijk en culturele kenmerken zoals de geografische positie, omvang, bereikbaarheid, kwaliteit van de leefomgeving,
klimaat etc., zoveel mogelijk te benutten.
Door op een integrale manier naar een gebied te kijken (dus niet vanuit
één bepaald aandachtsgebied), gecombineerd met kennis over het
ontwikkelingspotentieel van regio’s (waar territoriale analyses een belangrijke rol bij kunnen spelen om dit in beeld te brengen) kan beter ingezet
worden op de juiste ontwikkelingen op de juiste plaats. Dit bevordert
samenwerking tussen steden en regio’s om ervoor te zorgen dat hun
ontwikkelingspotentieel beter tot hun recht komt. Dit zorgt voor betere
afstemming tussen steden en regio’s. Dit kan vervolgens weer bijdragen
aan de verbetering van de economische positie van de EU.
Het GLB maakt een omslag naar vermaatschappelijking. Denkbaar is een
meer integrale benadering van het beheer van de landelijke gebieden van
Europa, waarbij ook een beroep op de boeren en andere grondgebruikers
wordt gedaan om «groene en blauwe» diensten te verlenen van groot
maatschappelijk belang, zoals het telen van gewassen voor duurzame
energievoorziening, de zorg voor voldoende goed water, het bieden van
ruimte voor de opvang van wateroverlast, en het beheer van waardevolle
cultuurlandschappen en natuur- en recreatiegebieden. Territoriale cohesie

Tweede Kamer, vergaderjaar 2007–2008, 22 112, nr. 661

6

kan een stimulerende rol spelen bij deze omslag naar een meer integrale
benadering.
Waar het gaat om de invulling van de doelen en concrete programma’s
van het cohesiebeleid en het plattelandsontwikkelingsbeleid zouden
regio’s een belangrijke rol moeten blijven spelen. Regio’s staan dicht bij
de uitvoering van Europees beleid en zijn daardoor vaak beter in staat aan
te geven hoe dit beleid in de praktijk uitwerkt.
Concluderend ziet Nederland kansen om met behulp van het concept
«territoriale cohesie» de effectiviteit van Europees beleid te versterken en
de ruimtelijke structuren van Europa beter op elkaar aan te laten sluiten.
Daarom deelt het Nederlandse kabinet de gedachte van de Europese
Commissie om te streven naar een «common understanding» van dit
strategische, en voor een duurzame Europese toekomst benodigde,
concept door de Europese lidstaten, de regio’s en de Europese instellingen.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2007–2008, 22 112, nr. 661

7