Tweede Kamer der Staten-Generaal

2

Vergaderjaar 2021–2022

22 112

Nieuwe Commissievoorstellen en initiatieven
van de lidstaten van de Europese Unie

Nr. 3339

VERSLAG VAN EEN SCHRIFTELIJK OVERLEG
Vastgesteld 17 maart 2022
De vaste commissie voor Financiën heeft een aantal vragen en opmerkingen voorgelegd aan de Staatssecretaris van Financiën over de brief van
28 januari 2022 over het Fiche: Richtlijn minimumniveau aan belastingheffing (Kamerstuk 22 112, nr. 3278).
De vragen en opmerkingen zijn op 16 februari 2022 aan de Staatssecretaris van Financiën voorgelegd. Bij brief van 7 maart 2022 zijn de vragen
beantwoord.
De voorzitter van de commissie,
Tielen
De adjunct-griffier van de commissie,
Lips

kst-22112-3339
ISSN 0921 - 7371
’s-Gravenhage 2022

Tweede Kamer, vergaderjaar 2021–2022, 22 112, nr. 3339

1

Vragen en opmerkingen van de leden van de VVD-fractie
De leden van de VVD-fractie hebben kennisgenomen van het fiche
«Richtlijn minimumniveau aan belastingheffing» en hebben nog een
aantal vragen. Het gaat om de hierna volgende vragen.
Tijdens het Wetgevingsoverleg Belastingplan 2022 is, op verzoek van de
leden van de VVD-fractie, door de Staatssecretaris toegezegd dat een
brede impactanalyse voor Nederland ten aanzien van dit voorstel zou
worden gemaakt en dat deze met de Kamer zou worden gedeeld. Kan het
kabinet deze impactanalyse inmiddels met de Kamer delen? Zo nee,
wanneer wel?
In het BNC-fiche bij het richtlijnvoorstel is stilgestaan bij de financiële
consequenties van het richtlijnvoorstel en de gevolgen voor de regeldruk.
In aanvulling daarop is het kabinet op dit moment bezig om meer in detail
de gevolgen van een minimumniveau van 15% aan belastingheffing voor
multinationale ondernemingen (Pijler 2) in kaart te brengen. In de
toelichting bij het implementatiewetsvoorstel zullen deze worden
beschreven.
Kan het kabinet, ongeacht het antwoord op de vorige vraag of er reeds
een brede impactanalyse is gemaakt, aangeven wat de verwachte
budgettaire impact is van het richtlijnvoorstel en op precies welke
uitgangspunten en assumpties deze verwachting is gebaseerd, gelet op
de in het fiche aangegeven onzekerheid en de genoemde aannames?
Het kabinet is bezig om de gevolgen van het richtlijnvoorstel in kaart te
brengen. De huidige inschatting is dat het richtlijnvoorstel leidt tot een
budgettaire opbrengst van circa € 0,5 miljard extra belasting vanwege
winsten die naar Nederland verplaatst worden. Deze inschattingen zijn
met forse onzekerheid omkleed. Bij de indiening van het implementatiewetsvoorstel zal een definitieve inschatting van het budgettaire effect
worden gegeven. Dan zullen ook alle uitgangspunten en assumpties
beschreven worden in een ramingstoelichting. Het Centraal Planbureau
zal bij zijn certificering deze uitgangspunten en assumpties toetsen op
redelijkheid en neutraliteit.
Kan het kabinet aangeven of er inmiddels een brede impactanalyse is
gemaakt door de Europese Commissie bij het richtlijnvoorstel en, indien
deze er is, deze kunnen delen met de Kamer? Zo nee, waarom ontbreekt
een dergelijke analyse en kan deze alsnog worden gemaakt?
De Europese Commissie heeft zelf geen impactanalyse gemaakt. In het
richtlijnvoorstel wijst zij in dit kader op een aantal overwegingen. De
Europese Commissie geeft aan dat het richtlijnvoorstel een uitwerking is
van de regels waar al een akkoord over is bereikt in het Inclusive
Framework (IF), georganiseerd door de Organisatie voor Economische
Samenwerking en Ontwikkeling (OESO) en dat er geen beleidsruimte
meer is op de belangrijkste onderdelen van Pijler 2. Ook wijst zij op het
belang van een snelle voortgang om tot een akkoord te komen in verband
met de inwerkingtreding per 2023. Daarnaast wijst de Europese
Commissie op de impactanalyse die op 10 oktober 2020 door de OESO is
gepubliceerd.1 Deze is onder meer opgesteld in consultatie met de

1

OECD (2020), Tax Challenges Arising from Digitalisation – Economic Impact Assessment:
Inclusive Framework on BEPS, OECD/G20 Base Erosion and Profit Shifting Project, OECD
Publishing, Paris. Te raadplegen via: http://www.oecd.org/tax/beps/tax-challenges-arisingfromdigitalisation-economic-impact-assessment-0e3cc2d4-en.htm.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2021–2022, 22 112, nr. 3339

2

deelnemende landen in het IF, internationale organisaties, de academische wereld en diverse andere stakeholders.
Kan het kabinet aangeven of de Europese Commissie uitgebreid heeft
stilgestaan bij de verenigbaarheid van het richtlijnvoorstel met het
primaire Unierecht (zoals de fundamentele vrijheden)? Is een dergelijke
reflectie op schrift gesteld en kan dit worden gedeeld met de Kamer?
In het richtlijnvoorstel gaat de Europese Commissie in op de verenigbaarheid van het richtlijnvoorstel met het primaire recht van de Europese
Unie (EU). Zo wordt door de Europese Commissie aangegeven dat om het
richtlijnvoorstel in lijn te brengen met het Europese recht het richtlijnvoorstel op enkele punten anders is dan de modelteksten die in het IF zijn
afgestemd (hierna: IF-modelteksten of ook: Global anti-Base Erosionregels (GloBE-Modelregels)).2 Zo is het richtlijnvoorstel ook van
toepassing op grote concerns die enkel vestigingen in één EU-lidstaat
hebben (oftewel het voorstel geldt ook in zuiver binnenlandse situaties),
terwijl in de IF-modelteksten enkel grensoverschrijdende gevallen onder
de reikwijdte vallen. Ook geldt de verplichting dat de bijheffing altijd
plaatsvindt als in één lidstaat zowel een moeder – als een laagbelaste
dochterentiteit is gevestigd. Hierdoor wordt, in lijn met het primaire
EU-recht, verzekerd dat grensoverschrijdende gevallen niet slechter
worden behandeld dan soortgelijke binnenlandse gevallen.
Kan het kabinet aangeven of Nederland heeft stilgestaan bij de verenigbaarheid van een eventueel implementatievoorstel van het richtlijnvoorstel met het primaire Unierecht (zoals de fundamentele vrijheden)?
Als dit nog niet is gebeurd, kan het kabinet dan toezeggen dat bij een
eventueel toekomstig implementatievoorstel, er een zeer uitgebreide
paragraaf over de EU-rechtelijke aspecten zal worden opgenomen, waarin
op detailniveau zal worden ingegaan op de verenigbaarheid van het
implementatievoorstel met het primaire Unierecht?
Nederland heeft in het BNC-fiche van het richtlijnvoorstel reeds stilgestaan bij de verenigbaarheid van het richtlijnvoorstel met het primaire
EU-recht en kan zich vinden in de analyse van de Europese Commissie.
Zoals aangegeven wordt door het richtlijnvoorstel gewaarborgd dat de
grensoverschrijdende situatie niet minder gunstig wordt behandeld dan
soortgelijke binnenlandse gevallen. Bij het verdere verloop van de
onderhandelingen zal dit voor Nederland een aandachtspunt blijven.
Kan het kabinet ingaan op de proportionaliteit van de sancties
opgenomen in het richtlijnvoorstel en daarbij afzonderlijk ingaan op de
sancties die worden voorgeschreven door de richtlijn (artikel 44, tweede
lid, van het richtlijnvoorstel) en de sancties die aan de lidstaten zijn
overgelaten (artikel 44, eerste lid, van het richtlijnvoorstel)? Kan het
kabinet tevens aangeven of er bij de vaststelling van de sancties rekening
is dan wel zal worden gehouden met de complexiteit van het voorstel
voor belastingplichtigen?
Artikel 44, eerste lid, van het richtlijnvoorstel schrijft lidstaten voor om
effectieve, proportionele en afschrikwekkende boetes te verbinden aan het
niet voldoen aan de nationaalrechtelijke verplichtingen die worden
ingevoerd naar aanleiding van het richtlijnvoorstel, zoals de notificatieverplichting. De Europese Commissie heeft de voorkeur om boetes ten
2

OECD (2021), Tax Challenges Arising from the Digitalisation of the Economy – Global Anti-Base
Erosion Model Rules (Pillar Two): Inclusive Framework on BEPS, OECD, Paris. In de vragen
worden verschillende benamingen gehanteerd zoals IF-modelteksten en OESO-modelteksten.
Voor de beantwoording wordt zo dicht mogelijk aangesloten bij de officiële benaming.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2021–2022, 22 112, nr. 3339

3

aanzien van de gegevensuitwisseling onder de administratieve samenwerkingsrichtlijn3 te uniformeren. Vanuit die gedachte is in artikel 44, tweede
lid, van het richtlijnvoorstel een boetebepaling opgenomen voor het
onjuist of niet (tijdig) indienen van de bijheffing-informatieaangifte. De
bijheffing-informatieaangifte bevat informatie benodigd voor de
berekening van de bijheffing.
Het kabinet onderschrijft dat meer uniforme sancties binnen de EU eraan
bijdragen dat geen grote verschillen bestaan tussen de boetes die worden
opgelegd voor hetzelfde vergrijp in verschillende lidstaten. Het kabinet
onderschrijft eveneens dat van een hoge boete een afschrikwekkend effect
uitgaat. Generale preventie is ook één van de afwegingen bij de hoogte
van de boetes in het Nederlandse rechtssysteem.
Om te voldoen aan de eisen van effectiviteit en proportionaliteit meent het
kabinet dat het cruciaal is dat er een discretionaire bevoegdheid bestaat
om per geval te bekijken of het opleggen van een boete passend is en zo
ja, om rekening te kunnen houden met de feiten en omstandigheden van
het geval bij het bepalen van de hoogte daarvan. Dat heeft het kabinet
daarom ook ingebracht tijdens de onderhandelingen van het richtlijnvoorstel binnen de EU.
Op dit moment wordt geanalyseerd op welke wijze de richtlijn zal worden
geïmplementeerd in nationale wetgeving. Bij de implementatie van
eerdere richtlijnen is in de wet de overtreding en maximale hoogte van de
boete opgenomen en worden in beleid nadere regels gegeven, waaronder
omstandigheden die strafverzwarend of strafverminderend kunnen zijn.
Zo kan recidive strafverzwarend werken en kunnen slechte financiële
omstandigheden van de overtreder strafverminderend zijn.
Kan het kabinet aangeven wat de verwachte toename is van de administratieve lasten voor het bedrijfsleven naar aanleiding van dit richtlijnvoorstel? Kan het kabinet daarbij ingaan op de vraag of dit proportioneel
is, mede in het licht van de forse stijgingen van de administratieve lasten
voor het bedrijfsleven van de afgelopen jaren naar aanleiding van de vele
wetswijzingen? Is het kabinet het met de leden van de VVD-fractie eens
dat de administratieve lasten voor het bedrijfsleven bij de implementatie
van (belasting)wetgeving zo laag als mogelijk moet worden gehouden?
Zal het kabinet zich inspannen om bij een eventueel implementatievoorstel de lasten voor het bedrijfsleven zo laag mogelijk te houden?
Het richtlijnvoorstel zal tot extra regeldruk voor het bedrijfsleven leiden.
Voor Nederland betekent dat er zo’n 3.000 multinationals onder de
reikwijdte gaan vallen. Het richtlijnvoorstel zal tevens tot extra regeldruk
leiden bij een grotere groep bedrijven, omdat bedrijven elk jaar dienen te
controleren of zij onder de reikwijdte van Pijler 2 vallen, waarbij rekening
moet worden gehouden met de nieuwe regels. Dit kan complex zijn
omdat de berekening van de belastinggrondslag afwijkt van de huidige
regels onder de vennootschapsbelasting.
Verder zullen de administratieve lasten voor bedrijven die binnen de
reikwijdte vallen toenemen, omdat zij moeten voldoen aan diverse
verplichtingen zoals indiening van een bijheffing-informatieaangifte. Om
tegemoet te komen aan de administratieve lasten is wel de zogenoemde
«de minimis uitzondering» geïntroduceerd. Als de winst in een land niet
uitstijgt boven € 1 miljoen en de omzet niet boven € 10 miljoen, blijft de
effectieve belastingdruk berekening achterwege in het betreffende land.
Naast de hiervoor genoemde jaarlijks terugkerende regeldrukkosten zijn
er ook mogelijk incidentele regeldrukkosten voor herstructurering. Fiscaal
gedreven gemotiveerde structuren worden mogelijk meer in lijn gebracht
3

Richtlijn 2011/16/EU van de Raad, betreffende de administratieve samenwerking op het gebied
van de belastingen en tot intrekking van Richtlijn 77/799/EEG.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2021–2022, 22 112, nr. 3339

4

met de economische realiteit, waardoor er meer winst in hoogbelastende
landen kan vallen.
Het kabinet acht de lastenstijging die plaatsvindt als gevolg van de
implementatie van het Pijler 2 richtlijnvoorstel proportioneel. Om het doel
van een minimumniveau aan belasting te verwezenlijken zijn administratieve aanpassingen noodzakelijk voor de betrokken bedrijven. Het kabinet
is van mening dat deze vereiste aanpassingen proportioneel zijn aan het
doel om een minimum belastingniveau te bereiken. Het kabinet onderschrijft het uitgangspunt dat administratieve lasten voor het bedrijfsleven
zo laag mogelijk moeten worden gehouden en zal zich hier bij de verdere
uitwerking ook voor blijven inzetten.
In het fiche is aangegeven dat het richtlijnvoorstel zal worden geïmplementeerd als een aparte heffingswet. Kan het kabinet bevestigen dat bij
een eventueel implementatievoorstel zorg zal worden gedragen om de
interactie tussen de Wet op de vennootschapsbelasting 1969 (Wet Vpb
1969) en de implementatiewet zo goed mogelijk te regelen zodat er geen
excessieve belastingheffing zal optreden? Kan het kabinet bevestigen dat
de aparte heffingswet dezelfde rechtsbescherming zal kennen als de Wet
Vpb 1969 (bezwaar, beroep, hoger beroep, cassatie)?
Het richtlijnvoorstel bewerkstelligt – kort gezegd – dat multinationals en
omvangrijke binnenlandse groepen ten minste 15% aan belasting over
hun winst betalen. Dit wordt vormgegeven door middel van een
bijheffing. Deze bijheffing is slechts aan de orde indien in een land
effectief te weinig winstbelasting is betaald door entiteiten van de
betreffende groep. De te weinig geheven winstbelasting wordt bepaald
door het minimumbelastingtarief van 15% te verminderen met
– kortgezegd – het effectieve belastingdruktarief. Vervolgens wordt een
eventueel verschil bijgeheven. De bijheffing heeft dus een andere
belastinggrondslag dan de Nederlandse vennootschapsbelasting. De in de
richtlijn voorgestelde heffing wijkt derhalve op meerdere aspecten
(voornamelijk de grondslag) af van een directe winstbelasting zoals de
vennootschapsbelasting. Op dit moment wordt de mogelijkheid verkend
om de nieuwe heffing vorm te geven als een aangiftebelasting, die binnen
het toepassingsbereik van de Algemene wet inzake rijksbelastingen zal
vallen. In deze verkenning worden de gebruikelijke procedures van
bezwaar en beroep betrokken.
Kan het kabinet voorts bevestigen dat bij een eventueel implementatievoorstel alle verdragspartners zullen worden geïnformeerd over de aparte
heffingswet en dat deze als gedekte belasting onder de belastingverdragen zal vallen?
De aparte heffingswet waarmee de Pijler 2-regels worden geïmplementeerd acht het kabinet in beginsel een belasting die onder belastingverdragen valt. Het kabinet meent dat bestaande belastingverdragen geen
belemmering zullen opwerpen voor de toepassing van de inkomeninclusieregel, op grond waarvan naar verwachting de meeste bijheffing
verschuldigd zal zijn. Of dat ook zo is voor de toepassing van de Undertaxed Payments Rule (UTPR)4, zal nader worden bezien. Overigens
voorzien zowel de GloBE-Modelregels van het IF als het richtlijnvoorstel
voor de jurisdictionele bijheffing in toewijzings- en verrekeningsregels die
juridische dubbele belasting voorkomen. Daarnaast zullen de verdragspartners er via de relevante werkgroepen bij de OESO ervan op de hoogte
zijn als Nederland de Pijler 2-regels heeft geïmplementeerd. Het is daarom
4

Op basis van de huidige stand van zaken van de onderhandeling is dit aangepast naar
«Undertaxed Profit Rule».

Tweede Kamer, vergaderjaar 2021–2022, 22 112, nr. 3339

5

niet nodig om alle verdragspartners los over de implementatie van de
aparte heffingswet te informeren.
Kan het kabinet aangeven of er bij de gedelegeerde en/of uitvoeringshandelingen niet te veel bevoegdheden worden gedelegeerd aan de Europese
Commissie? Hoe zal Nederland tijdens de onderhandelingen zorg dragen
dat de Raad bij kan sturen indien nodig?
De Europese Commissie stelt voor om een element van het richtlijnvoorstel via gedelegeerde regelgeving vast te stellen. Het gaat om het
onderzoek naar de gelijkwaardigheid van de nationale variant van
inkomen-inclusieregel van derde landen. Het doel van de gedelegeerde
handeling is om, na een beoordeling door de Europese Commissie,
wijzigingen mogelijk te maken in de bijlage waarin de landen worden
opgesomd met een binnenlands wettelijk kader dat kan worden
beschouwd als gelijkwaardig aan de inkomen-inclusieregel. Conform het
BNC-fiche heeft het kabinet tijdens de onderhandelingen vragen ter
verduidelijking gesteld, met name in verband met de werkzaamheden die
in dit kader binnen het IF worden verricht. Het kabinet vindt het belangrijk
dat de betrokkenheid van de Raad is gewaarborgd en heeft hier dan ook
tijdens de onderhandelingen een opmerking over gemaakt.
Zal Nederland bij de onderhandelingen aansturen op het opnemen van
een evaluatiebepaling? Zal Nederland bij een eventueel implementatievoorstel ook gelijk een evaluatie toezeggen?
Conform het BNC-fiche stuurt het kabinet tijdens de onderhandelingen
aan op een evaluatiebepaling. Het kabinet staat hier vooralsnog alleen in.
Afhankelijk van het uiteindelijke onderhandelingsresultaat zal beoordeeld
worden in hoeverre dit onderdeel kan uitmaken van de nationale
implementatie.
Kan het kabinet, aangezien Pijler 2 mondiale werking heeft en de richtlijn
uitsluitend in de Europese Unie van toepassing zal zijn, aangeven wat
haar inzet zal zijn voor borging van een mondiaal gelijk speelveld? Kan het
kabinet toezeggen dat zij zich in de Raad zal inzetten voor voorwaardelijke
inwerkingtreding van de richtlijn tot het moment dat Pijler 2 van
toepassing wordt voor alle landen van het Inclusive Framework (IF)? Hoe
kijkt het kabinet daarbij verder aan tegen het feit dat men in de Verenigde
Staten nog wacht op goedkeuring door de Amerikaanse Senaat, waarbij
bekend is dat (Democratische) senatoren zich tegen de deze mondiale
belastingmaatregelingen lijken te verzetten?
De afspraken over het minimumniveau aan belastingheffing overstijgen
inderdaad de geografische reikwijdte van de EU. Om deze reden is het
omwille van een wereldwijd gelijk speelveld belangrijk dat het richtlijnvoorstel zo dicht mogelijk blijft bij de overeenkomst die gesloten is in het
IF. Alle IF-deelnemers, ook de VS, hebben afgesproken dat de inwerkingtreding per 2023 zal plaatsvinden. Dit is 17/18 februari nogmaals bevestigd
door de G20 Ministers van Financiën en centralebankpresidenten. Het
kabinet vindt het belangrijk om als EU voortgang te maken met de
implementatie van Pijler 2 in de EU en het belang van het in het IF
overeengekomen implementatieplan te blijven benadrukken. Een
voorwaardelijke inwerkingtreding is daarbij ongewenst mede gezien de
onduidelijkheid en extra administratieve lasten waar dat toe zou kunnen
leiden.
Klopt het dat Polen, Hongarije, Estland en Malta nog steeds aarzelen over
de invoering van Pijler 2 op Europees niveau? Zo ja, kan het kabinet de
context schetsen wat de aard van deze bezwaren is en hoe hier door

Tweede Kamer, vergaderjaar 2021–2022, 22 112, nr. 3339

6

andere landen (inclusief Nederland) tegenaan wordt gekeken? In hoeverre
vertraagt dit het proces om tot implementatie per 2023 te komen? Wat is
de inzet van het kabinet ten aanzien van Nederland ten aanzien van de
door deze landen geuite bezwaren?
Het kabinet kan niet ingaan op de specifieke positie van afzonderlijke
lidstaten. Wel kan het kabinet in zijn algemeenheid aangeven dat veel
lidstaten het voorstel en de ambitie van het Franse voorzitterschap om tot
een snelle aanname van het richtlijnvoorstel te komen steunen. Een aantal
lidstaten heeft opgemerkt dat ze Pijler 1 en Pijler 2 als een pakket zien,
hetgeen de noodzaak tot een snelle voortgang van richtlijnvoorstel Pijler 2
volgens die lidstaten vermindert zolang de besprekingen in het IF ten
aanzien van Pijler 1 niet zijn afgerond. De meeste lidstaten, waaronder
Nederland, steunen dit standpunt niet. Het kabinet vindt het belangrijk dat
– ook los van de ontwikkelingen ten aanzien van Pijler 1 – zo snel mogelijk
een akkoord wordt bereikt binnen de EU over Pijler 2 met het oog op een
tijdige implementatie in de nationale wetgeving.5 Het kabinet erkent dat
de voorgenomen tijdlijn zeer ambitieus is, tegelijkertijd zal het kabinet zich
ervoor inzetten dat Nederland doet wat mogelijk is om bij te dragen aan
een tijdige en effectieve implementatie.
Hoe wil het kabinet, gelet op de staat van de (IT-systemen van de)
Belastingdienst, concreet borgen dat de nieuwe regels per 2023 geïmplementeerd en uitvoerbaar zijn? Hoe verhoudt zich dat tot andere fiscale
maatregelen die urgent zijn (zoals bijvoorbeeld: box 3 en Fit for 55)?
Bij de implementatie van het richtlijnvoorstel is het van belang om de
uitvoeringsaspecten zorgvuldig mee te wegen. Er volgt nog een uitvoeringstoets die inzicht geeft in de uitvoeringsconsequenties van dit
voorstel. De implementatie en uitvoering van het richtlijnvoorstel hebben
prioriteit in het ICT-portfolio van de Belastingdienst. Er wordt in kaart
gebracht welke impact dat heeft op reeds geplande werkzaamheden
daaronder begrepen andere wetgevingstrajecten en andere prioriteiten
zoals box 3 en Fit for 55. Wel zal er binnen het totale ICT-portfolio
geschoven moeten worden.
Wat is de inzet van het kabinet ten aanzien van eventuele uitzonderingen
en opties binnen de voorstelde regelgeving?
Nederland was en is geen voorstander van uitzonderingen en heeft er dan
ook vanaf het begin binnen het IF op ingezet om uitzonderingen zo
beperkt en eenvoudig mogelijk te houden.6 Een akkoord in het IF zonder
uitzonderingen bleek echter niet haalbaar, waardoor in het kader van het
compromis ook Nederland in oktober 2021 heeft ingestemd met bepaalde
uitzonderingen. In het richtlijnvoorstel zijn geen aanvullende uitzonderingen opgenomen.
De conceptrichtlijn voorziet in een uitzondering voor kwalificerend
inkomen uit zeescheepvaart. De leden van de fractie van de VVD vragen of
het kabinet bekend is met de mismatches die er bestaan tussen de
definitie voor kwalificerend inkomen uit zeescheepvaart en de definities
die gelden in de Europese tonnageregimes, zoals de Nederlandse
tonnagebelasting? Deelt het kabinet de conclusie van de Koninklijke
Vereniging van Nederlandse Reders (KNVR) dat ongewijzigde invoering
van het richtlijnvoorstel een ernstige verstoring van het gelijke speelveld
tussen EU- en niet-EU-scheepvaartondernemingen tot gevolg kan
hebben? En zodoende ook aanleiding kan vormen tot het vertrek van
5
6

In lijn met de motie Sjoerdsma c.s., Kamerstuk 35 663, nr. 14.
In lijn met de motie van Alkaya, Kamerstuk 32 140, nr. 97.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2021–2022, 22 112, nr. 3339

7

reders uit Nederland en uit de EU? Is het kabinet bereid om samen met de
sector voorstellen te doen om deze mismatches weg te nemen?
Het richtlijnvoorstel voorziet bij de berekening van het effectieve
belastingtarief in een vrijstelling voor inkomen zowel uit de internationale
scheepvaart, als uit nevenactiviteiten in de internationale scheepvaart.
Deze vrijstelling is volledig overgenomen van de GloBE-Modelregels.7 In
deze GloBE-Modelregels is voor de afbakening van de begrippen inkomen
uit de internationale scheepvaart en inkomen uit nevenactiviteiten in de
internationale scheepvaart aangesloten bij de definities van artikel 8
OESO Modelverdrag op het gebied van inkomen en vermogen en de
officiële toelichting daarop. De vrijstelling is daarmee wereldwijd
eenduidig geobjectiveerd en werkt daardoor hetzelfde voor alle internationale scheepvaartondernemingen in de wereld. Het internationale
gelijke speelveld wordt op deze wijze juist niet beïnvloed en lijkt daarom
ook geen aanleiding voor vertrek van reders uit Nederland. Het feit dat de
definities in de Europese tonnageregimes, waaronder het Nederlandse,
afwijken van artikel 8 OESO Modelverdrag maakt dit niet anders.
Tot slot vragen de leden van de VVD-fractie of het kabinet kan toezeggen
dat de Kamer op de hoogte wordt gehouden over ontwikkelingen en de
voortgang in dezen. Daarnaast vragen de leden van de VVD-fractie
wanneer het kabinet meer duidelijkheid verwacht op dit dossier en
(ontwikkelingen) in het krachtenveld hieromheen.
Onlangs is er een informatiebrief naar de Kamer verzonden met daarin
toegezegde informatie afspraken aangaande de onderhandelingen in
Brussel over dit richtlijnvoorstel. Het Franse voorzitterschap van de Raad
gaat voortvarend aan de slag om in lijn met het IF afgesproken implementatieplan tot een snelle aanname van het richtlijnvoorstel te komen. Naar
alle waarschijnlijkheid vindt tijdens de Ecofinraad van maart een discussie
plaats over de stand van zaken of mogelijk een algemene benadering van
het richtlijnvoorstel. In de geannoteerde agenda van de Ecofinraad van
maart ga ik nader in op het krachtenveld en de verwachtingen voor de
Ecofinraad.
Vragen en opmerkingen van de leden van de D66-fractie
De leden van de D66-fractie hebben met interesse kennisgenomen van het
fiche over de Richtlijn minimumniveau aan belastingheffing. Deze leden
vinden het goed dat de internationale afspraken over een minimumniveau
aan belastingheffing ook in EU-verband worden vastgelegd, zodat
bedrijven hun eerlijke deel aan belastingen bijdragen. Deze leden hebben
nog wel enkele vragen.
De leden van de D66-fractie vragen het kabinet wat het verwachte
behandeltijdpad is gezien de beoogde inwerkingtredingsdatum van
1 januari 2023. Deze leden vragen of eind dit jaar wetgeving kan worden
verwacht.
In het richtlijnvoorstel staat opgenomen dat implementatie van de
bepalingen uit de richtlijn plaats dient te vinden uiterlijk 31 december
2022, zodat de bepalingen effectief kunnen worden toegepast met ingang
van 1 januari 2023. Wanneer de richtlijnonderhandelingen zijn afgerond,
zal het kabinet op basis van de definitieve richtlijn wetgeving opstellen en
7

OECD (2021), Tax Challenges Arising from the Digitalisation of the Economy – Global Anti-Base
Erosion Model Rules (Pillar Two): Inclusive Framework on BEPS, OECD, Paris. In de vragen
worden verschillende benamingen gehanteerd zoals IF-modelteksten en OESO-modelteksten.
Voor de beantwoording wordt zo dicht mogelijk aangesloten bij de officiële benaming.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2021–2022, 22 112, nr. 3339

8

ervoor zorgdragen dat het wetsvoorstel tijdig wordt ingediend. Het
kabinet erkent dat de voorgenomen tijdlijn zeer ambitieus is, tegelijkertijd
zal het kabinet zich ervoor inzetten dat Nederland doet wat mogelijk is om
bij te dragen aan een tijdige en effectieve implementatie.
De leden van de D66-fractie vragen wat de rationale is om investeringsfondsen uit te zonderen van de IF-modelteksten.
De rationale om beleggingsfondsen (investment funds) uit te zonderen
van een belastingheffing tot een minimumtarief van 15%, zoals
opgenomen in de GloBE-Modelregels, is de volgende. Voor beleggingsfondsen geldt in vrijwel alle landen, dus wereldwijd, dat zij onder een
«belastingneutraal»-regime in algemene zin vallen. Een voorbeeld hiervan
is het Nederlandse systeem van belastingheffing bij de belegger, in plaats
van heffing op het niveau van het beleggingsfonds.8 Verder nemen
beleggingsfondsen op grond van de algemeen aanvaarde financiële
verslagregelgeving de belangen waarin wordt belegd niet geconsolideerd
op in hun jaarrekening. Deze beleggingen kunnen wel weer bestaan uit
belangen in multinationale ondernemingen, die zelfstandig onder de
reikwijdte van de GloBE-Modelregels en het richtlijnvoorstel vallen. In het
geval dat een beleggingsfonds als een uiteindelijke moederentiteit
kwalificeert, vormt het niet consolideren in de jaarrekening een aanvullende reden voor vrijstelling van de minimumheffing. Voor de situaties dat
een multinationale onderneming zelf belegt via een eigen beleggingsvehikel, is er voorzien in speciale regels. Deze regels sluiten aan bij de ratio
van de vrijstelling voor beleggingsfondsen, maar voorkomen dat
multinationale ondernemingen via eigen beleggingsfondsen enerzijds de
minimumheffing kunnen mitigeren en anderzijds een «belastingneutraal»regime moeten mengen met een normaal winstbelastingregime.
De leden van de D66-fractie lezen dat ongeveer 80 procent van de winsten
in een land met een laag effectief belastingtarief meer in lijn met de omzet
zullen worden gealloceerd. Deze leden zouden dit een positieve ontwikkeling vinden. Deze leden vragen het kabinet in welke mate voor
Nederland winst aan een ander land zal worden gealloceerd. De leden van
de D66-fractie vragen het kabinet tot slot of er ook landen zijn waarbij de
budgettaire gevolgen als negatief worden ingeschat.
Aangezien over het algemeen Nederlandse vennootschappen tegen meer
dan 15% belast zijn, is de verwachting dat een eventuele herallocatie van
winst vanuit Nederland naar andere landen beperkt zal zijn.
Op dit moment zijn er naar verwachting geen landen waarbij de budgettaire gevolgen als negatief worden ingeschat. Een belangrijke aanname is
dat laagbelastende jurisdicties gebruik zullen maken van de mogelijkheid
onder Pijler 2 om een domestic top-up tax toe te passen op laagbelaste
winsten. Hoewel de belastinggrondslag in laagbelastende jurisdicties als
gevolg van Pijler 2 zal afnemen, is de verwachting dat de belastingopbrengst ook in die jurisdicties hierdoor minimaal gelijk zal blijven of zal
toenemen.
Vragen en opmerkingen van de leden van de PVV-fractie
De leden van de PVV-fractie hebben kennisgenomen van het fiche
«Richtlijn minimumniveau aan belastingheffing». Naar aanleiding van het
genoemde punt brengen de leden van de PVV-fractie het volgende naar
voren.

8

Hierbij kan bijvoorbeeld gedacht worden aan het besloten fonds voor gemene rekening, de VBI
en de FBI.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2021–2022, 22 112, nr. 3339

9

De leden van de PVV-fractie merken allereerst op dat het kabinet positief
oordeelt over het richtlijnvoorstel. De leden van de PVV-fractie willen
weten of het kabinet, alvorens een positie in te nemen, onderzoek heeft
gedaan naar de (financiële en/of fiscale) gevolgen voor Nederlandse
bedrijven en het vestigingsklimaat in Nederland. Zo ja, kan het kabinet
deze onderzoeken aan de Kamer doen toekomen? Zo nee, waarom is er
nog geen onderzoek gedaan en gaat het kabinet alsnog over tot
onderzoek alvorens de richtlijnenonderhandelingen aanvang nemen?
In het BNC-fiche is een inschatting opgenomen van de financiële gevolgen
van de invoering van het richtlijnvoorstel. Deze cijfers hangen sterk af van
diverse aannamen, zoals gedragseffecten. Het betreft daarom een grove
inschatting van de budgettaire gevolgen van dit richtlijnvoorstel. Bij de
indiening van het implementatiewetsvoorstel met betrekking tot Pijler 2
zal een definitieve inschatting van het budgettaire effect van Pijler 2
worden gegeven.
De leden van de PVV-fractie willen voorts weten hoeveel in Nederland
gevestigde ondernemingen die onder de richtlijn vallen, momenteel het
beoogde minimale effectieve tarief van 15 procent vennootschapsbelasting betalen. Kan het kabinet de absolute en de relatieve verhoudingen
weergeven?
Er zijn enkele specifieke situaties denkbaar waardoor multinationale
groepen binnen Nederland niet voldoen aan het minimumbelastingtarief
van 15%. Dit kan voorkomen wanneer gebruik gemaakt wordt van
bijvoorbeeld de innovatiebox of de liquidatieverliesregeling. Het kabinet is
daarom voornemens om een nationale minimum bijheffing in te voeren
om te voorkomen dat belastingopbrengst wegvloeit naar het buitenland.
Dit wordt onderdeel van het implementatiewetsvoorstel. In de toelichting
bij dit wetsvoorstel zal worden aangegeven hoeveel bedrijven naar
verwachting onder de reikwijdte van deze heffing gaan vallen.
De leden van de PVV-fractie willen verder weten wat de reden is voor het
kabinet om de IF-modelteksten in lijn te brengen met het Europese recht.
In hoeverre voldoen de huidige IF-modelteksten naar mening van het
kabinet niet en waarom kiest het kabinet niet voor een aanpassing van de
IF-modelteksten?
Op 20 december 2021 heeft het IF de modelteksten gepubliceerd waarmee
de deelnemende landen Pijler 2 in hun nationale wetgeving kunnen
omzetten. Het IF-akkoord is ondertekend door 137 landen. De
IF-modelteksten zijn dus niet enkel geschreven voor de lidstaten van de
EU, waardoor geen rekening is gehouden met het EU-recht. De reden om
de IF-modelteksten in lijn te brengen met het EU-recht is om strijdigheid
met het EU-recht te voorkomen. Deze aspecten zijn niet relevant voor de
leden van het IF die geen onderdeel uitmaken van de EU.
De leden van de PVV-fractie vragen ten slotte of het kabinet nader kan
toelichten hoe tot de conclusie is gekomen dat Nederland ongeveer
100 miljoen euro extra zou heffen bij multinationals.
Het genoemde bedrag van € 100 miljoen heeft betrekking op de situatie
waarin gedragseffecten niet optreden. Dat wil zeggen dat de verdeling van
winsten over jurisdicties niet verandert als gevolg van het gesloten
akkoord. In dat geval zou Nederland ongeveer € 100 miljoen bijheffen bij
multinationals met een Nederlandse moedervennootschap, op basis van
de winsten die in Country-by-Country (CbC) gegevens gerapporteerd
worden in laagbelastende jurisdicties. Gedragseffecten zullen echter wel
optreden. In het bijzonder is de verwachting dat de gerapporteerde

Tweede Kamer, vergaderjaar 2021–2022, 22 112, nr. 3339

10

winsten in laagbelastende jurisdicties zullen afnemen en dat laagbelastende jurisdicties gebruik zullen maken van de mogelijkheid tot het heffen
van een domestic top-up tax en/of het effectieve belastingtarief zullen
verhogen. De opbrengst voor Nederland zal daarom niet komen uit
eventuele bijheffingen, maar uit een toegenomen belastinggrondslag
vanuit laagbelastende jurisdicties. Op dit moment is de geraamde
budgettaire opbrengst circa € 0,5 miljard euro.
Vragen en opmerkingen van de leden van de CDA-fractie
De leden van de CDA-fractie onderschrijven het doel van de richtlijn en
het komen tot een internationale minimumbelasting. Dit is volgens hen
een heel belangrijke stap om tegen te gaan dat bedrijven internationaal
winst verschuiven om te profiteren van lage winstbelastingtarieven. Nog
steeds staan deze leden erachter dat Nederland een voortrekkersrol blijft
spelen bij het invoeren van de maatregelen. Dat neemt niet weg dat dit
volgens deze leden wel zorgvuldig en op verantwoorde wijze dient te
gebeuren. Daarover hebben deze leden enige zorgen gezien de
complexiteit van het voorstel en het tijdpad dat nu in de richtlijn is
opgenomen. Kan het kabinet een beoordeling geven of implementatie van
de regels op zo korte termijn haalbaar is, controleerbaar voor de Belastingdienst en naleefbaar voor bedrijven? Deze leden denken terug aan de
btw-richtlijn met betrekking tot het eenloketsysteem, waarvoor meer tijd
was voor implementatie, maar waar het alsnog bleek dat het voor de
Belastingdienst totaal onuitvoerbaar was, waardoor moest worden
gewerkt met tijdelijke handmatige noodvoorzieningen. Kan het kabinet
een realistisch oordeel geven in hoeverre zij het praktisch haalbaar acht
dat vóór 1 januari 2023 het voorstel wordt aangenomen, een volledig
nieuwe complexe belastingwet wordt vormgegeven en door de Belastingdienst kan worden uitgevoerd, er voldoende nieuwe werknemers kunnen
worden aangetrokken door de Belastingdienst om de wet uit te voeren en
bedrijven de tijd te geven de regelgeving te doorgronden en toe te
passen? Dit zal voor bedrijven betekenen dat zij al voor 1 januari 2023 aan
de slag moeten met het toepassen van de regels met het oog op hun
financiële rapportages.
Het richtlijnvoorstel gaat uit van inwerkingtreding per 1 januari 2023. Op
dit moment wordt binnen de EU nog onderhandeld over het richtlijnvoorstel. Wanneer de richtlijnonderhandelingen zijn afgerond, zal het
kabinet op basis van de definitieve richtlijn wetgeving opstellen en ervoor
zorgdragen dat het wetsvoorstel tijdig wordt ingediend. Het tijdspad
richting afronding in de EU hangt mede af van de voortgang die gemaakt
wordt richting de Ecofinraad van maart 2022. Uw Kamer wordt hierover
nader geïnformeerd in de geannoteerde agenda van de Ecofinraad. Het
kabinet erkent dat de voorgenomen tijdlijn zeer ambitieus is, tegelijkertijd
zal het kabinet zich ervoor inzetten dat Nederland doet wat mogelijk is om
bij te dragen aan een tijdige en effectieve implementatie. Hierbij is het van
belang om onder meer de uitvoeringsaspecten zorgvuldig mee te wegen.
Er volgt nog een uitvoeringstoets die inzicht geeft in de uitvoeringsconsequenties van dit voorstel. Implementatie en uitvoering heeft ook voor de
Belastingdienst prioriteit. Er wordt thans al gekeken hoe het implementatievoorstel ingepast kan worden en hoe de herprioritering daadwerkelijk
wordt vormgegeven. Het ambitieuze tijdpad betekent waarschijnlijk dat
voorbereidende werkzaamheden moeten worden verricht door de
Belastingdienst voordat de nationale wetgeving door de Tweede en Eerste
Kamer is aangenomen. Er moet bijvoorbeeld tijdig gekwalificeerd
personeel worden aangetrokken om de implementatie van de richtlijn te
kunnen realiseren, waaronder ICT-specialisten. Om te beginnen wordt in
de loop van 2022 een extern ICT-team ingehuurd.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2021–2022, 22 112, nr. 3339

11

Ook vragen de leden van de CDA-fractie hoe het kabinet er tegenaan kijkt
dat het implementation framework van de OESO met nadere gedetailleerde uitwerking van de regels waarschijnlijk pas eind 2023 wordt
gepubliceerd, dus in feite als alle voorbereidingen in de Europese Unie al
moeten zijn afgerond. Bestaat zo het risico dat Europese interpretatie van
de regels uiteen gaat lopen met die van de Organisatie voor Economische
Samenwerking en Ontwikkeling (OESO)? Wat voor effecten kan dat
hebben? Zijn de gevolgen van de regels zonder deze nadere uitwerking
volgens het kabinet überhaupt al voldoende in kaart om tot goede en
zorgvuldige implementatie over te gaan?
De planning van de OESO is om dit jaar (2022) via het zogenoemde
Implementation Framework met een nadere meer gedetailleerde
uitwerking te komen van de GloBE-Modelregels, waaronder de safe
harbour, de administratieve richtsnoeren («administrative guidance») en
ten aanzien van de documentatie- en informatieverplichtingen. De
voorbereidingen bij de OESO zijn hiervoor in volle gang. Op dit moment is
de verwachting dat deze uitwerking voor de implementatiedatum
beschikbaar is. Bij de onderhandelingen over de richtlijn is de inzet van
het kabinet om te zorgen dat de richtlijn zoveel als mogelijk rekening
houdt met de nadere uitwerking van genoemd Implementation
Framework. Dit om te voorkomen dat er binnen de EU een andere
werkwijze ontstaat dan in de rest van de wereld. In deze samenhang lijkt
een zorgvuldige implementatie van de richtlijn mogelijk.
De leden van de CDA-fractie missen in het BNC-fiche een impact
assessment van de Europese Commissie en lezen ook niet of een publieke
consultatie heeft plaatsgevonden. Kan het kabinet hierop een nadere
toelichting geven? Is het kabinet van mening dat het wel behulpzaam kan
zijn een consultatie plaats te laten vinden om zo al van tevoren aandachtspunten in de praktijk te identificeren, waarop kan worden geanticipeerd in
de (toelichting op de) regelgeving? Zo heeft de Nederlandse Orde van
Belastingadviseurs (NOB) bijvoorbeeld op bladzijde 10/11 al een lijst van
praktische aspecten geïdentificeerd in haar notitie over Pijler 2, waar
bedrijven en de Belastingdienst mee te maken kunnen krijgen. Hoe wil het
kabinet met dergelijke praktische input omgaan?
Gegeven het akkoord over Pijler 2 dat al was bereikt in IF-verband en de
afspraak om per 2023 het minimumniveau aan belastingheffing in te
voeren, heeft de Europese Commissie ervoor gekozen om geen separate
impact assessment of een publieke consultatie uit te voeren. De Europese
Commissie merkt in dit kader op dat de betrokken partijen op OESO
niveau reeds de mogelijkheid hebben gehad om via een publieke
consultatie te reageren op het Pijler 2-voorstel.9 Bij de verdere proces
richting implementatie van Pijler 2 zal het kabinet open staan voor
signalen die worden ontvangen vanuit de praktijk.
In het algemeen merken de leden van de CDA-fractie op dat het BNC-fiche
weinig technische toelichting geeft op het richtlijnvoorstel. Is het kabinet
bereid een nadere brief met meer uitgebreide toelichting bij het voorstel
naar de Kamer te sturen om meer begrip te krijgen wat de regels precies
inhouden en wat de praktische gevolgen hiervan zijn voor bedrijven en de
uitvoering?

9

OECD (2020), Tax Challenges Arising from Digitalisation – Economic Impact Assessment:
Inclusive Framework on BEPS, OECD/G20 Base Erosion and Profit Shifting Project, OECD
Publishing, Paris. Te raadplegen via: http://www.oecd.org/tax/beps/tax-challenges-arisingfromdigitalisation-economic-impact-assessment-0e3cc2d4-en.htm.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2021–2022, 22 112, nr. 3339

12

De leden merken terecht op dat het Pijler 2 voorstel een complex fiscaal
voorstel is. Zoals eerder aan uw Kamer aangeboden biedt het kabinet
graag een technische briefing aan, waarin ook nader in kan worden
gegaan wat de regels precies inhouden en wat de praktische gevolgen zijn
voor bedrijven en de uitvoering.
Met name omdat wanneer de richtlijn in de Europese Unie is aangenomen, Nederland wordt geacht die zoals voorgesteld te implementeren.
Zo lezen de leden van de CDA-fractie bijvoorbeeld over een uitzondering
voor reële economische activiteiten, de substance-based income
inclusion. Wat betekent deze uitzondering? Hoe wordt beoordeeld wat
reële economische activiteiten zijn en wat betekent dit in het kader van
Nederlandse regelgeving, waar een substance lijst juist is vervangen door
economische nexus?
Voor de entiteiten van een multinationale onderneming moet worden
beoordeeld of zij een minimum effectieve belasting betalen. Het effectieve
belastingtarief wordt bepaald per jurisdictie waar het concern entiteiten
heeft. Voor zover de effectieve belastingdruk van alle groepsentiteiten
gezamenlijk in een jurisdictie onder het minimumbelastingtarief van 15%
blijft, moet het concern over het verschil (bijvoorbeeld 15 – 10 = 5) een
jurisdictionele bijheffing betalen. De bijheffing geschiedt over de
belastbare grondslag. Dit is – kort gezegd – het kwalificerend inkomen
minus de zogeheten «op substance gebaseerde inkomensuitzondering».
De «op substance gebaseerde inkomensuitzondering» bedraagt in
beginsel 5% van de kwalificerende loonkosten en 5% van de boekwaarde
van de in aanmerking komende materiële activa in die jurisdictie. De
eerste 10 jaar is het percentage van de «op substance gebaseerde
inkomensuitzondering» echter hoger op basis van een aflopende staffel in
de overgangsregeling (in 2023: 10% respectievelijk 8%). De «op substance
gebaseerde inkomensuitzondering» beoogt op basis van een formule te
bereiken dat ten aanzien van entiteiten met veel «substance», uitgedrukt
in de loonkosten en de materiële activa, minder bijheffing is verschuldigd.
De «op substance gebaseerde inkomensuitzondering» houdt geen
verband met bepalingen over substance of economische nexus in de
Nederlandse regelgeving.
Ook begrijpen de leden bijvoorbeeld dat onder de Undertaxed Payment
Rule (UTPR) de te weinig geheven belasting op basis van een specifieke
verdeelsleutel, op basis van werknemers en activa, wordt verdeeld over
vennootschappen. Deze leden vragen hoe deze verdeelsleutel precies
werkt en hoe het kabinet die beziet in het licht van eerdere verdeelsleutels
die in het verleden zijn voorgesteld in Europese regelgeving voor
winstverdeling.
De bij te heffen belasting die op grond van de UTPR aan jurisdicties wordt
toebedeeld, wordt bepaald naar rato van het aantal werknemers,
uitgedrukt in fte’s, en de waarde van de vaste activa in een jurisdictie ten
opzichte van de andere jurisdicties, die de UTPR hebben geïmplementeerd. Daarbij is de volgende formule van toepassing:

In het richtlijnvoorstel is dezelfde verdeelsleutel opgenomen als in de
GloBE-Modelregels. Het aantal werknemers en de totale waarde van de
vaste activa volgen uit het Country-by-Country Reporting (CbCR)
overzicht, dat multinationale ondernemingen al moeten opstellen. Deze

Tweede Kamer, vergaderjaar 2021–2022, 22 112, nr. 3339

13

verdeelsleutel wijkt af van die in het richtlijnvoorstel voor een CCCTB10,
aangezien dat voorstel een ander doel had.
Hoe wordt bijvoorbeeld omgegaan met de Nederlandse fiscale eenheid en
Nederlandse specifieke aftrekbeperkingen die andere landen niet kennen?
Ziet het kabinet problemen met de belastingverdragen die Nederland
internationaal heeft?
Bij een fiscale eenheid wordt de vennootschapsbelasting voor de gehele
fiscale eenheid geheven van de moedermaatschappij. De effectieve
belasting onder het richtlijnvoorstel wordt echter per jurisdictie berekend.
Daarom zou er geen aanleiding tot discussies moeten zijn, bijvoorbeeld
over een effectieve belastingdruk van nul op het niveau van de dochtermaatschappijen. Hetzelfde geldt voor de specifieke Nederlandse aftrekbeperkingen. Deze zijn van toepassing voor de vennootschapsbelasting en
zouden eerder tot een hoger effectief belastingtarief onder de voorgestelde regels kunnen leiden met als gevolg dat geen jurisdictionele
bijheffing verschuldigd zal zijn. Het kabinet denkt dat bestaande belastingverdragen geen belemmering zullen opwerpen voor de toepassing van de
inkomen-inclusieregel, op grond waarvan naar verwachting de meeste
bijheffing verschuldigd zal zijn. Of dat ook zo is voor de toepassing van de
UTPR, zal nog nader worden bezien.
Het kabinet geeft aan dat vanwege het hoge Nederlandse statutaire
Vpb-tarief van 25,8 procent, Nederlandse vennootschappen over het
algemeen tegen meer dan 15 procent zijn belast. De leden van de
CDA-fractie vragen het kabinet of er situaties denkbaar zijn waarin dit niet
het geval is, en zo ja, wat voor situaties dat kunnen zijn. Is Nederland ook
voornemens een nationale heffing in te stellen voor zulke gevallen?
Er zijn enkele specifieke situaties denkbaar waardoor multinationale
groepen binnen Nederland niet voldoen aan het minimumbelastingtarief
van 15%. Dit kan voorkomen wanneer gebruik gemaakt wordt van
bijvoorbeeld de innovatiebox of de liquidatiesverliesregeling. Het kabinet
is daarom voornemens om een nationale minimum bijheffing in te voeren
om te voorkomen dat belastingopbrengst wegvloeit naar het buitenland.
Dit wordt onderdeel van het implementatiewetsvoorstel.
De leden van de CDA-fractie begrijpen voorts dat het voorstel kan leiden
tot dubbele belastingheffing, maar dat daarvoor geen regels zijn
opgenomen om dat te voorkomen. Hoe kijkt het kabinet daar tegenaan?
Zowel de GloBE-Modelregels als het richtlijnvoorstel voorzien voor de
jurisdictionele bijheffing in toewijzings- en verrekeningsregels die
(juridisch) dubbele belasting voorkomen.
Ook is er nog geen duidelijkheid over de invoering van mogelijke
safe-harbours, die administratieve lasten voor bedrijven kunnen
verlichten. Waarom zijn deze niet conform de OESO-regels opgenomen in
de EU-Richtlijn?
Binnen het IF wordt op dit moment verder gewerkt aan de vormgeving
van de safe-harbourregel. Om deze reden is deze op dit moment nog niet
opgenomen in het richtlijnvoorstel. Dat zal alsnog op passende wijze
gebeuren zodra de teksten in dit kader in het IF zijn afgerond.

10

Common Consolidated Corporate Tax Base, COM(2016) 683 final. Overigens heeft de Europese
Commissie aangekondigd in haar «Communication on Business Taxation for the 21st Century»
van 18 mei 2021, COM (2021) 251 final, dat zij het voorstel voor de CCCTB zal intrekken.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2021–2022, 22 112, nr. 3339

14

De leden van de CDA-fractie zijn het volledig eens met de inzet op zo
breed mogelijk internationale afstemming over deze regels voor het
tegengaan van winstverschuiving, omdat deze leden van mening zijn dat
het het meest effectief is als iedereen meedoet. De leden van de
CDA-fractie vragen wel, hoewel internationaal overeenstemming is bereikt
over het doel van Pijler 2, hoe het kabinet ernaar kijkt dat nog niet alle
landen zo voortvarend zijn met invoering van de voorstellen als de
Europese Unie. De Verenigde Staten hebben bijvoorbeeld intern nog wel
wat problemen met de samenloop met andere maatregelen en voeren de
voorstellen mogelijk gewijzigd in. In hoeverre heeft het kabinet inzicht in
hoe internationaal gezien met de OESO-modelregels wordt omgegaan, of
deze door landen volledig worden geïmplementeerd en wat dat voor
EU-lidstaten betekent? Hoe wordt internationaal omgegaan met verschillende implementatie en interpretatie van regels, die mogelijk leiden tot
dubbele belastingheffing? Zijn er mechanismes beschikbaar of worden die
ingesteld voor geschillenbeslechting tussen landen, of dienen landen dit
zelf onderling op te lossen?
Er is in het IF overeenstemming bereikt over de GloBE-modelregels en
een implementatieplan. De 137 landen die zich hieraan hebben gecommitteerd, worden geacht deze regels in te voeren, dat geldt ook voor de VS.
De VS hebben aangekondigd hun Global Intangible Low-Taxed Income
(GILTI)-wetgeving in lijn te brengen met Pijler 2. Of deze aanpassing
ervoor zorgt dat de GILTI-wetgeving voldoende overeenkomt met Pijler 2
zal nader worden beoordeeld. Over de vraag hoe moet worden omgegaan
met verschillen in implementatie, interpretatie van de regels en geschilbeslechting zal nog worden bezien in IF-verband.
De leden van de CDA-fractie willen nogmaals aandacht vragen voor de
uitvoerbaarheid van het voorstel dat door de Belastingdienst als «zeer
uitdagend» wordt beoordeeld. Het kabinet geeft aan dat bij de keuzes voor
de vormgeving de ICT-impact zo veel als mogelijk beperkt blijft. Hoe wil
het kabinet dit bewerkstelligen? Er wordt in kaart gebracht welke impact
implementatie van Pijler 2 heeft op reeds geplande werkzaamheden en
andere wetgevingstrajecten en een uitvoeringstoets wordt voorbereid.
Wanneer kunnen de leden van de CDA-fractie deze verwachten? Is dat pas
nadat het voorstel in Brussel is aangenomen en een implementatiewet
wordt voorgelegd? Graag zouden deze leden de uitvoeringstoets al in een
eerder stadium ontvangen, net als meer inzicht in welke trajecten naar
achter worden geschoven. Is het kabinet bereid al eerder een (concept)uitvoeringstoets te sturen? Ook is in de ogen van deze leden de effectieve
uitvoering afhankelijk van tijdige beschikbaarheid van gekwalificeerde
medewerkers voor de Belastingdienst. In hoeverre acht het kabinet dit
haalbaar en op welke termijn moeten deze mensen reeds worden
aangetrokken? Wanneer moeten de voorbereidende werkzaamheden voor
invoering reeds worden gestart bij de Belastingdienst om het voorstel
haalbaar te maken?
Wanneer de richtlijnonderhandelingen zijn afgerond, zal het kabinet op
basis van de definitieve richtlijn implementatiewetgeving opstellen. Deze
wetgeving wordt getoetst door middel van een uitvoeringstoets. Deze zal
inzicht geven in de uitvoeringsconsequenties van dit voorstel. Op dit
moment wordt al intensief samengewerkt met de Belastingdienst om
implementatiewetgeving ook voor de Belastingdienst uitvoerbaar te
maken. De daadwerkelijke uitvoering van Pijler 2 ligt verder in de
toekomst dan de inwerkingstredingsdatum van 1 januari 2023. De
implementatiewerkzaamheden van de Belastingdienst kunnen daarom
ook plaatsvinden in het jaar 2023 en zeer waarschijnlijk ook gedurende
2024. Er is er een forse inspanning nodig om Pijler 2 te kunnen realiseren.
In de loop van 2022 wordt een extern ICT-team ingehuurd. Vanwege de

Tweede Kamer, vergaderjaar 2021–2022, 22 112, nr. 3339

15

krapte op de arbeidsmarkt is dit een uitdaging. Doordat de werving tijdig
is gestart is het de verwachting dat de externe inhuur op tijd beschikbaar
is. Dit team zal ook gedurende de jaren 2023 en 2024 werkzaam blijven.
Zijn er meerdere lidstaten waarin dergelijke zorgen over de snelheid van
implementatie leven? Zo ja, welke lidstaten?
Het kabinet kan niet ingaan op de specifieke positie van afzonderlijke
lidstaten. Wel kan in het algemeen worden opgemerkt dat verschillende
lidstaten tijdens de onderhandelingen in de EU en in de Ecofinraad van
januari 2022 zorgen hebben geuit over de snelheid van implementatie en
de beoogde implementatiedatum. Dit kan ook bijvoorbeeld te maken
hebben met de nationale procedures die gelden bij de inwerkingtreding
van nieuwe wetgeving. In dit kader is het wel relevant om op te merken
dat de EU-lidstaten die lid zijn van het IF zich in het IF-akkoord van oktober
2021 hebben gecommitteerd aan het ambitieuze implementatieplan. Naar
alle waarschijnlijkheid zal inwerkingtreding een van de onderwerpen zijn
die zal worden besproken tijdens de Ecofinraad van maart. U wordt over
dit onderwerp en het speelveld nader geïnformeerd in de geannoteerde
agenda bij deze vergadering.
Vragen en opmerkingen van de leden van de SP-fractie
De leden van de SP-fractie hebben met interesse kennisgenomen van het
fiche inzake het inclusive framework (IF) van de OESO en de wijze van
implementatie in de EU-lidstaten.
De leden van de SP-fractie lezen dat de OESO-modelteksten heeft
gepubliceerd. Deze leden vragen het kabinet of de Europese Unie deze
overneemt of dat er inhoudelijke wijzigingen zijn aangebracht en zo ja,
welke. Kan het kabinet hierop ingaan?
Het richtlijnvoorstel is gebaseerd op de GloBE-Modelregels en komt
daarmee in hoofdzaak overeen. De wezenlijke inhoudelijke afwijkingen
zien op de toepassing van de inkomen-inclusieregel op binnenlandse
entiteiten en op de uitbreiding tot omvangrijke binnenlandse groepen.
Beide bepalingen zijn opgenomen om de regels in lijn met het EU-recht te
brengen. Het kabinet onderschrijft de EU-rechtelijke noodzaak van deze
bepalingen.
In het fiche wordt beschreven dat de Belastingdienst de uitvoering van het
IF als zeer uitdagend bestempelt. De leden van de SP-fractie begrijpen dit
en zij hadden liever gezien dat in het voorstel minder uitzonderingen
waren opgenomen teneinde juist die uitvoering gemakkelijker te maken.
Deze leden vragen het kabinet hoe hier in nationaal verband mee wordt
omgegaan. Is het kabinet voornemens de eventuele ruimte te benutten
om het voorstel zo helder en eenvoudig mogelijk in nationale wetgeving
te implementeren?
Het kabinet zal bij de vormgeving van de nationale implementatie van het
richtlijnvoorstel aandacht besteden aan de uitvoerbaarheid van de
regelgeving. Binnen de ruimte die de richtlijn biedt, zal het kabinet de
complexiteit waar mogelijk reduceren, onder meer ter bevordering van de
uitvoerbaarheid.
De leden van de SP-fractie vragen wanneer het kabinet de implementatiewetten naar de Kamer denkt te sturen, aangezien de richtlijn op 1 januari
2023 in wetgeving moet zijn omgezet.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2021–2022, 22 112, nr. 3339

16

Het richtlijnvoorstel gaat uit van een implementatie van de bepalingen uit
de richtlijn uiterlijk 31 december 2022, zodat de bepalingen effectief
kunnen worden toegepast met ingang van 1 januari 2023. Op dit moment
wordt nog onderhandeld over het richtlijnvoorstel. Wanneer de richtlijnonderhandelingen zijn afgerond, zal het kabinet op basis van de definitieve richtlijn wetgeving opstellen en ervoor zorgdragen dat het
wetsvoorstel tijdig wordt ingediend. Het kabinet erkent dat de voorgenomen tijdlijn zeer ambitieus is, tegelijkertijd zal het kabinet zich ervoor
inzetten dat Nederland doet wat mogelijk is om bij te dragen aan een
tijdige en effectieve implementatie.
De leden van de SP-fractie willen graag weten van het kabinet of
individuele landen binnen de Europese voorgestelde afspraken een hoger
tarief kunnen toepassen dan 15 procent bij de Income Inclusion Rule (IIR)
en Undertaxed Payments Rule (UTPR).
Pijler 2 bewerkstelligt dat grote multinationals altijd ten minste effectief
15% aan belasting over hun winst betalen. Het effectieve tarief van 15%
maakt onderdeel uit van het IF-akkoord en staat derhalve ook in het
richtlijnvoorstel. Lidstaten mogen geen hoger minimumtarief dan 15%
hanteren om bij te heffen.
De leden van de SP-fractie vragen het kabinet voorts of het feit dat er twee
verschillende boekhoudsystemen bestaan tussen de VS en andere landen
die het IF omarmen ook tot problemen kan leiden. Hoe wordt er bijvoorbeeld voor zorg gedragen dat er vergelijkbaarheid is tussen de manieren
waarop de commerciële jaarrekening wordt vastgesteld?
Het kwalificerende inkomen of verlies van een entiteit moet worden
bepaald op grond van de standaard voor financiële verslaglegging op
grond waarvan de geconsolideerde jaarrekening is opgemaakt. In de regel
zal dat de standaard van de uiteindelijke moederentiteit zijn. Het is
mogelijk dat een entiteit binnen een multinationaal concern gebruik maakt
van een andere, lokale standaard voor financiële verslaglegging dan de
uiteindelijke moederentiteit. In dat geval mag die lokale standaard ook
worden gebruikt voor het bepalen van het kwalificerende inkomen of
verlies, met dien verstande dat er een correctie moet plaatsvinden indien
er een permanent verschil van meer dan € 1 miljoen zou ontstaan in
vergelijking met de situatie waarin de standaard van de uiteindelijke
moederentiteit zou zijn gebruikt. Ten slotte merkt het kabinet op dat
uitsluitend een algemeen aanvaarde standaard voor financiële verslaglegging mag worden gebruikt.
De leden van de SP-fractie vragen het kabinet wat de onderbouwing is
voor het feit dat pensioenfondsen, maar ook bepaalde investeringsfondsen, niet onder de richtlijn gaan vallen. Deze leden vragen het kabinet
welke uitzonderingen er nog meer zijn en om deze toe te lichten.
Pensioenfondsen zijn van de toepassing van de regels uitgezonderd
omdat zij in veel landen, waaronder Nederland, ook zijn vrijgesteld voor
de winstbelasting. Beleggingsfondsen zijn om dezelfde reden uitgezonderd, omdat de belastingheffing veelal plaatsvindt op het niveau van
de beleggers. Andere entiteiten die om deze reden zijn uitgezonderd zijn
onder meer: overheidsentiteiten, internationale organisaties en non-profit
organisaties.
De leden van de SP-fractie vragen waarom de meeste landen geen impact
assessment hebben gemaakt.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2021–2022, 22 112, nr. 3339

17

Het kabinet kent die redenen niet. Wel kan in zijn algemeenheid worden
opgemerkt dat op 12 oktober 2020 het secretariaat van de OESO reeds een
economische effectbeoordeling gepubliceerd heeft als basis voor de
discussies van het IF over de manier waarop de voorstellen voor Pijler 1
en Pijler 2 invulling moesten krijgen.11
Vragen en opmerkingen van de leden van de PvdA-fractie
De leden van de PvdA-fractie hebben met interesse kennisgenomen van
het fiche aangaande de Richtlijn minimumniveau aan belastingheffing.
Deze leden hebben hierbij enkele vragen en opmerkingen.
De leden van de PvdA-fractie vragen of de richtlijn toestaat een hoger
minimumtarief te hanteren dan 15 procent in implementatiewetgeving.
Pijler 2 bewerkstelligt dat grote multinationals altijd ten minste effectief
15% aan belasting over hun winst betalen. Het effectieve tarief van 15%
maakt onderdeel uit van het IF-akkoord en staat derhalve ook in het
richtlijnvoorstel. Lidstaten mogen geen hoger minimumtarief dan 15%
hanteren om bij te heffen.
Voorts vragen deze leden wanneer implementatiewetgeving is voorzien
en of eerdere inwerkingtreding dan 2023 mogelijk is.
Het richtlijnvoorstel gaat uit van een implementatie uiterlijk 31 december
2022, zodat de bepalingen effectief kunnen worden toegepast met ingang
van 1 januari 2023. Op dit moment wordt nog onderhandeld over het
richtlijnvoorstel. Wanneer de richtlijnonderhandelingen zijn afgerond, zal
het kabinet op basis van de definitieve richtlijn implementatiewetgeving
opstellen en ervoor zorgdragen dat het implementatiewetsvoorstel tijdig
wordt ingediend bij uw Kamer. Het kabinet erkent dat de voorgenomen
tijdlijn zeer ambitieus is, tegelijkertijd zal het kabinet zich ervoor inzetten
dat Nederland doet wat mogelijk is om bij te dragen aan een tijdige en
effectieve implementatie.
De leden van de PvdA-fractie vragen of Nederland al wetgeving
overweegt om Pijler 1 te implementeren. Wanneer is deze wetgeving te
verwachten?
Op dit moment wordt binnen de OESO nog onderhandeld over de
modelregelgeving op basis waarvan Pijler 1 zal worden geïmplementeerd.
De nadere uitwerking hiervan wordt halverwege dit jaar verwacht. Naar
verwachting zal de Europese Commissie vervolgens een richtlijnvoorstel
voor de nationale implementatie van Pijler 1 binnen de EU te presenteren.
Het kabinet zal op basis hiervan voortvarend aan de slag gaan met de
implementatie van Pijler 1.
Hoeveel opbrengst wordt verwacht uit Pijler 1?
Met betrekking tot Pijler 1 wordt nog gekeken naar de exacte uitwerking
van de voorstellen. De budgettaire opbrengst hiervan is daarom op dit
moment nog niet bekend.

11

OECD (2020), Tax Challenges Arising from Digitalisation – Economic Impact Assessment:
Inclusive Framework on BEPS, OECD/G20 Base Erosion and Profit Shifting Project, OECD
Publishing, Paris. Te raadplegen via: http://www.oecd.org/tax/beps/tax-challenges-arisingfromdigitalisation-economic-impact-assessment-0e3cc2d4-en.htm.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2021–2022, 22 112, nr. 3339

18

Vragen en opmerkingen van de leden van de GroenLinks-fractie
De leden van de GroenLinks-fractie danken het kabinet voor het fiche.
Deze leden staan positief tegenover het richtlijnvoorstel voor een
minimumniveau aan belastingheffing voor multinationals. Wel vragen zij
het kabinet waarop de voorgestelde drempel van een omzet van
750 miljoen euro gebaseerd is en of deze laag genoeg is gesteld om
effectief belastingontwijking te kunnen tegengaan.
De voorgestelde drempel van € 750 miljoen omzet is gebaseerd op de
drempel die is opgenomen in het IF-akkoord. Hierbij is aangesloten bij de
bepalingen over CbCR.
In het fiche wordt meermaals verwezen naar een effectief belastingtarief
van 15 procent. De leden van de fractie GroenLinks vragen of het bij een
effectief belastingtarief van 15 procent gaat om een netto tarief, na inzet
van aftrekposten en dergelijken of dat er uitzonderingen mogelijk zijn
waardoor de uiteindelijk betaalde belasting uitkomt op minder dan
15 procent van de winst. Deze leden vragen verder of het kabinet
mogelijkheden ziet voor het ontwijken van belasting door middel van de
uitzonderingen die gelden voor overheidslichamen, internationale
organisaties, non-profit organisaties, pensioenfondsen, investeringsfondsen en entiteiten die in bezit zijn van uitgezonderde entiteiten.
De regels voor een minimum effectieve belasting gaan uit van een top-up
tax, in het Nederlands bijheffing genoemd. Met de bijheffing wordt het
verschil tussen het minimumbelastingtarief (15%) en het effectieve
belastingtarief (bijvoorbeeld 10%) «opgetopt». Het effectieve belastingtarief wordt bepaald op grond van de volgende breuk:

Voor zover uit deze breuk een percentage lager dan 15 volgt (bijvoorbeeld
10), wordt over het verschil (bijvoorbeeld 15% – 10% = 5%) bijgeheven.

Overheidslichamen, internationale organisaties, non-profit organisaties,
pensioenfondsen, beleggingsfondsen en entiteiten die in bezit zijn van
uitgezonderde entiteiten, zijn van de toepassing van de regels uitgezonderd aangezien zij in veel landen ook niet zijn onderworpen aan een
winstbelasting. Gezien de aard van deze lichamen en de voorwaarden die
aan de uitgezonderde entiteiten zijn gesteld, verwacht het kabinet niet dat
er mogelijkheden voor belastingontwijking zullen ontstaan.
In het fiche wordt de «substance-based income exclusion» kort genoemd.
De leden van de fractie van GroenLinks vragen het kabinet om een
uitgebreidere toelichting op de «substance-based income exclusion» en
hoe het kabinet zich hiertoe verhoudt.
Voor de entiteiten van een multinationale onderneming moet worden
beoordeeld of zij een minimum effectieve belasting betalen. Het effectieve
belastingtarief wordt bepaald per jurisdictie waar de multinationale
onderneming entiteiten heeft. Voor zover de effectieve belastingdruk van
alle entiteiten gezamenlijk in een jurisdictie onder het minimumbelastingtarief van 15% blijft, moet het concern over het verschil (bijvoorbeeld
15 – 10 = 5) jurisdictionele bijheffing betalen. De bijheffing geschiedt over
de belastbare grondslag. Dit is – kort gezegd – het kwalificerend inkomen
minus de zogeheten «op substance gebaseerde inkomensuitzondering».

Tweede Kamer, vergaderjaar 2021–2022, 22 112, nr. 3339

19

De «op substance gebaseerde inkomensuitzondering» bedraagt in
beginsel 5% van de kwalificerende loonkosten en 5% van de boekwaarde
van kwalificerende materiële activa in die jurisdictie. De eerste 10 jaar is
het percentage van de «op substance gebaseerde inkomensuitzondering»
echter hoger op basis van een aflopende staffel in overgangsregeling (in
2023: 10% respectievelijk 8%). Dit kabinet is evenals het vorige kabinet
geen voorstander van de «op substance gebaseerde inkomensuitzondering» maar begrijpt dat deze uitzondering nodig was om in het IF tot
een akkoord te komen.
Het kabinet stelt dat een drempel van één miljoen euro winst en tien
miljoen euro omzet noodzakelijk is om een te hoge administratieve last bij
kleinere bedrijven te voorkomen. De leden van de GroenLinks-fractie
vragen of het kabinet denkt dat hier mogelijkheden zijn voor het ontwijken
van het minimumtarief door opsplitsing van bedrijven. Het kabinet geeft
ook aan een leidende rol te willen innemen op het gebied van belastingontwijking. Hoe verhoudt dit zich tot de mogelijkheid van uitzonderingen
op de richtlijn en wat is het ambitieniveau van het kabinet op dit gebied?
Het Pijler 2 voorstel geldt voor de gehele multinationale onderneming,
mits deze een omzet van tenminste € 750 miljoen heeft. Indien een
splitsing er op gericht is om onder de werking uit te komen van het Pijler 2
voorstel, moet feitelijk een deel van de multinationale onderneming
verkocht worden aan een niet gelieerde partij. Dit betekent dat de
verkoper de volledige controle over dat gedeelte verliest. Een risico op
belastingontwijking in dit kader wordt dan ook niet hoog ingeschat.
In het fiche staat verder dat de Belastingdienst de uitvoerbaarheid van het
richtlijnvoorstel als «zeer uitdagend» inschat. De leden van de
GroenLinks-fractie vragen het kabinet of het invoeren van andere
belastingmaatregelen hierdoor in het geding kan komen. Daarnaast
vragen deze leden of het kabinet problemen voorziet bij de implementatie
in Nederland en of mogelijke vertraging tot boetes kan leiden.
De werkzaamheden hebben prioriteit in het ICT-portfolio van de Belastingdienst en er wordt in kaart gebracht welke impact dat heeft op reeds
geplande werkzaamheden, daaronder begrepen andere wetgevingstrajecten. Er volgt nog een uitvoeringstoets die inzicht geeft in de uitvoeringsconsequenties van dit voorstel. De daadwerkelijke uitvoering van
Pijler 2 ligt verder in de toekomst dan de inwerkingstredingsdatum van
1 januari 2023. De implementatiewerkzaamheden van de Belastingdienst
kunnen daarom ook plaatsvinden in het jaar 2023 en zeer waarschijnlijk
ook gedurende 2024. Desondanks is voor de uitvoering het tijdpad
ambitieus.
Het kabinet schrijft dat is gekozen voor het implementeren van Pijler 2 in
een separate heffingswet, omdat het zeer ingewikkeld zou zijn om Pijler 2
te incorporeren in de Wet op de vennootschapsbelasting 1969. De leden
van de GroenLinks-fractie zijn benieuwd of het kabinet ook nadelen ziet
aan implementatie in een separate heffingswet.
Het richtlijnvoorstel biedt de lidstaten ruimte om zelf te bepalen in welke
nationale (belasting)wet de richtlijnbepalingen worden omgezet. Daarmee
bestaat onder meer de mogelijkheid om Pijler 2 vorm te geven als
onderdeel van de vennootschapsbelasting, maar ook als een separate
heffingswet. Het kabinet heeft bij de keuze om de implementatie in
nationale wetgeving vorm te geven in een afzonderlijke heffingswet
verschillende voor- en nadelen afgewogen. Het inbedden van Pijler 2 in de
vennootschapsbelasting is vanuit wetgevingstechnisch oogpunt
aanzienlijk ingewikkelder. De in de richtlijn voorgestelde Pijler 2-heffing

Tweede Kamer, vergaderjaar 2021–2022, 22 112, nr. 3339

20

wijkt op meerdere aspecten af van een directe winstbelasting zoals de
vennootschapsbelasting. Zo neemt Pijler 2 als uitgangspunt de winst
overeenkomstig de jaarverslaglegging en niet de fiscale winst, het
uitgangspunt in de vennootschapsbelasting. Een afzonderlijke heffingswet
voorkomt bovendien een toename van de complexiteit van de op dit
moment al zeer complexe Wet op de vennootschapsbelasting 1969 en
voorkomt daarmee zeer waarschijnlijk ook toename van de complexiteit in
de uitvoering van de vennootschapsbelasting door de Belastingdienst.
Daarom heeft het kabinet ervoor gekozen om Pijler 2 te implementeren in
een separate heffingswet.
In het fiche is een eerste indruk van het krachtenveld gegeven. Daarin gaat
het kabinet in op de verhoudingen binnen de Europese Unie, waarin «de
meeste lidstaten» de inzet van de Europese Commissie steunen. Verwacht
het kabinet vertraging of problemen bij de invoering door de positie van
een deel van de lidstaten? De leden van de GroenLinks-fractie vragen het
kabinet verder om een inschatting van het krachtenveld buiten de
Europese Unie, inclusief de Verenigde Staten, en de gevolgen daarvan
voor de positie van de EU-lidstaten.
Het kabinet kan niet ingaan op de specifieke positie van afzonderlijke
lidstaten. Wel kan algemeen worden opgemerkt dat verschillende
lidstaten tijdens de onderhandelingen in de EU en in de Ecofinraad van
januari 2022 zorgen hebben geuit over de snelheid van implementatie en
de beoogde implementatie. Dit kan ook bijvoorbeeld te maken hebben
met de nationale procedures die gelden bij de inwerkingtreding van
nieuwe wetgeving. In dit kader is het wel relevant om op te merken dat de
EU lidstaten die lid zijn van het IF zich, net als de overige leden van het IF,
in het akkoord dat in oktober 2021 is bereikt, hebben gecommitteerd aan
het ambitieuze implementatieplan. Naar alle waarschijnlijkheid zal
inwerkingtreding een van de onderwerpen zijn die zal worden besproken
tijdens de Ecofinraad van maart. De Tweede Kamer wordt over dit
onderwerp en het speelveld nader geïnformeerd in de geannoteerde
agenda bij deze vergadering.
Vragen en opmerkingen van de leden van de Volt-fractie
De leden van de Volt-fractie hebben vernomen uit de Kamerbrief dat het
kabinet een leidende rol wil blijven innemen op het thema rond belastingontwijking. Constaterend dat de Belastingdienst op dit moment grote
ICT-problemen heeft, vragen de leden van de Volt-fractie op welke manier
het kabinet een leidende rol wil innemen in de Europese Unie op het
thema belastingontwijking, terwijl de implementatie deadline in
Nederland hoogstwaarschijnlijk niet wordt gehaald?
Zoals vermeld in het coalitieakkoord wil het kabinet een leidende rol
innemen in de EU op het thema belastingontwijking. Daarom steunt het
kabinet de voortvarende implementatie van het IF-akkoord en ook andere
voorstellen zoals de aanpak van het misbruik via doorstroomvennootschappen. De Belastingdienst beoordeelt dit richtlijnvoorstel inderdaad als
zeer uitdagend. Tegelijkertijd zal het kabinet zich ervoor inzetten dat
Nederland doet wat mogelijk is om bij te dragen aan een tijdige en
effectieve implementatie. De implementatie en uitvoering van het
richtlijnvoorstel hebben prioriteit in het ICT-portfolio van de Belastingdienst. Voor de haalbaarheid per 1 januari 2023 is het belangrijk dat bij de
keuzes voor de vormgeving de ICT-impact zo veel als mogelijk beperkt
blijft. Dit is een van de redenen waarom Nederland in IF-verband voor zo
min mogelijk uitzonderingen heeft gepleit.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2021–2022, 22 112, nr. 3339

21

Tijdens een recente technische briefing van de Belastingdienst over ICT
werd er aangegeven dat niet alles tegelijk kan en er keuzes gemaakt
moeten worden in de tijd. Gelet op de voorgenomen leidende rol die dit
kabinet wil innemen in de Europese Unie, vragen de leden van de
Volt-fractie of de keuzes die gemaakt dienen te worden als uitgangspunt
hebben om deze leidende rol in de Europese Unie in te nemen. Zo ja, wat
zijn de consequenties voor andere belastingterreinen? Zo nee, hoe wil het
kabinet dan een leidende rol innemen?
Het kabinet houdt, niets afdoende aan de ambitie om een leidende rol in
de EU aan te nemen, tijdens onderhandelingen over richtlijnvoorstellen
zicht op en rekening met de uitvoering. De implementatie van dit
richtlijnvoorstel heeft prioriteit en krijgt dus ook prioriteit in het
ICT-portfolio van de Belastingdienst. De prioritering in het ICT-portfolio is
een continu proces, waarbij in kaart wordt gebracht welke impact
(nieuwe) werkzaamheden hebben op reeds geplande werkzaamheden
daaronder begrepen andere wetgevingstrajecten. Dit betekent dat er
binnen het totale ICT-portfolio ook continu geschoven moet worden om
prioriteiten inpasbaar te maken en houden. Bij de herprioriteringen wordt
ook gekeken naar wat nodig is om ICT-systemen van de Belastingdienst
door te laten draaien (Beheer en Onderhoud), de dienstverlening te
verbeteren (vernieuwing), de oude ICT-systemen te vervangen (modernisering) en de inwerkingtreding van overige nieuwe wetgeving.
Gelet op de implementatiedeadline van 1 januari 2023, vragen de leden
van de Volt-fractie het kabinet wat de mogelijke implicaties zijn voor
Nederland als het kabinet de deadline niet haalt. Heeft het kabinet
scenario’s uitgewerkt waarin er wordt uiteengezet wat er gebeurt als de
deadline niet wordt gehaald en wat voor consequenties dat heeft voor
Nederland en diens bedrijfsleven. Zo ja, hoe zien deze scenario’s eruit? Zo
nee, waarom niet?
De inzet van het kabinet, samen met de Belastingdienst is om de
implementatie van dit richtlijnvoorstel per 1 januari 2023 mogelijk te
maken. Daarom vindt het kabinet het belangrijk om zo snel mogelijk een
akkoord in de EU over het Pijler 2 richtlijnvoorstel te krijgen, zodat er
daarna ook tijd is voor de verdere uitwerking in de nationale wetgeving en
systemen. Meer in het algemeen kan worden opgemerkt dat als een
lidstaat de gestelde implementatiedeadline van een richtlijn niet haalt, de
Europese Commissie de mogelijkheid heeft om een infractieprocedure
tegen die lidstaat te starten.
Tijdens de technische briefing werd er gesteld dat het aantrekken,
behouden en opleiden van ICT-personeel bij de Belastingdienst zeer
moeizaam verloopt. Ook werd er gesteld dat als de Kamer nu op haar
handen zou zitten, het proces niet significant sneller zou verlopen. Gelet
op deze problemen vragen de leden van de Volt-fractie hoe haalbaar het is
dat de implementatietermijn van het minimumtarief wordt behaald.
Er is er een forse inspanning nodig om Pijler 2 te kunnen realiseren. Met
het oog op het ICT-portfolio van de Belastingdienst wordt om te beginnen
in de loop van 2022 een extern ICT-team ingehuurd. De daadwerkelijke
uitvoering van Pijler 2 ligt verder in de toekomst dan de inwerkingstredingsdatum van 1 januari 2023. De implementatiewerkzaamheden van de
Belastingdienst kunnen daarom ook plaatsvinden in het jaar 2023 en zeer
waarschijnlijk ook gedurende 2024.
De leden van de Volt-fractie hebben vernomen uit de Kamerbrief van de
Staatssecretaris van Financiën – Fiscaliteit en Belastingdienst dat het
herstel van Box-3 na het arrest van de Hoge Raad en diens gevolgen zijn

Tweede Kamer, vergaderjaar 2021–2022, 22 112, nr. 3339

22

hoogste prioriteit zijn. De Staatssecretaris stelde ook dat er een
verdrukking zal plaatsvinden van andere werkzaamheden. De leden van
de Volt-fractie vragen hoe de prioritering bij het kabinet eruitziet met
betrekking tot de voorgenomen plannen (i.e. herstel box-3 en de implementatie van het richtlijnvoorstel). Op welke gronden wordt er besloten
om bepaalde werkzaamheden te verdrukken? De leden van de Volt-fractie
vragen tot slot of er een beoordelingsformulier is waarbij de gronden
omtrent de prioritering opgesteld zijn. Zo ja, kunnen deze gedeeld
worden? Zo nee, waarom niet?
De implementatie van dit richtlijnvoorstel in de ICT-systemen van de
Belastingdienst heeft prioriteit in het ICT-portfolio van de Belastingdienst.
De prioritering in het ICT-portfolio is een continu proces, waarbij in kaart
wordt gebracht welke impact (nieuwe) werkzaamheden hebben op reeds
geplande werkzaamheden daaronder begrepen andere wetgevingstrajecten. Dit betekent dat er binnen het totale ICT-portfolio ook continu
geschoven moet worden om prioriteiten inpasbaar te maken en houden.
Bij de herprioritering wordt ook gekeken naar wat nodig is om
ICT-systemen van de Belastingdienst door te laten draaien (Beheer en
Onderhoud), de dienstverlening te verbeteren (vernieuwing), de oude
ICT-systemen te vervangen (modernisering) en de inwerkingtreding van
overige nieuwe wetgeving. Vastgestelde wetgeving krijgt voorrang in het
portfolio. De praktijk leert dat de vernieuwing, de modernisering en het
planbaar beheer en onderhoud hierbij dan vaak minder prioriteit krijgen
en later in de tijd worden gepland. In de parameterbrief bij het Belastingplan 2023 wordt hierover informatie opgenomen.
De leden van de Volt-fractie hebben vernomen uit de Kamerbrief dat de
tijdige beschikbaarheid van gekwalificeerde medewerkers mede de
effectiviteit van de uitvoering bepaalt. Tijdens de technische briefing door
de Belastingdienst werd er gesteld dat de Belastingdienst recruitmentproblemen heeft. Wat is het kabinet voornemens om deze recruitmentproblemen op te lossen?
Er zal er een forse inspanning nodig zijn om Pijler 2 te kunnen realiseren.
In de loop van 2022 wordt een extern ICT-team ingehuurd. Er is op krapte
op de arbeidsmarkt voor ICT-personeel. Dit geldt ook voor inhuur. Doordat
de werving tijdig is gestart is het de verwachting dat de externe inhuur op
tijd beschikbaar is. Dit team zal ook gedurende de jaren 2023 en 2024
werkzaam blijven.
Vragen opmerkingen van de leden van de SGP-fractie
De leden van de SGP-fractie hebben kennisgenomen van het fiche:
Richtlijn minimumniveau aan belastingheffing. Deze leden staan positief
tegenover het voorstel voor een minimumtarief, omdat belastingontduiking hiermee kan worden tegengegaan. Tegelijk staan deze leden zeer
kritisch tegenover de rol van de Europese Commissie en de Europese
Unie als geheel hierin. Zij hebben dan ook enkele vragen.
De leden van de SGP-fractie hebben ten aanzien van de essentie en
inhoud van het voorstel vragen over de gevolgen van dit richtlijnvoorstel
op zaken als de concurrentiekracht en het vestigingsklimaat. Kan het
kabinet hierop nader ingaan en hierop reflecteren? Blijft er voldoende
ruimte om ook fiscaal het vestigingsklimaat te versterken en de concurrentiekracht te versterken? Blijven fiscale instrumenten, zoals de huidige
investeringsaftrekken, mogelijk?
Doordat met dit richtlijnvoorstel een minimumniveau aan belastingheffing
wordt vereist in de EU, wordt een gelijker speelveld binnen de EU

Tweede Kamer, vergaderjaar 2021–2022, 22 112, nr. 3339

23

gecreëerd. Dit zal bijdragen aan eerlijkere concurrentieverhoudingen
binnen de EU. Het voorstel van de Europese Commissie zal naar
verwachting niet tot een verslechtering van het Nederlandse fiscale
vestigingsklimaat leiden. Het hoge Nederlandse statutaire (hoge)
vennootschapsbelastingtarief is 25,8%, zodat naar verwachting over het
algemeen Nederlandse vennootschappen tegen meer dan 15% belast zijn.
Het voorstel kan zelfs bijdragen aan de aantrekkelijkheid van het Nederlandse vestigingsklimaat voor het reële bedrijfsleven. De richtlijn verkleint
namelijk het verschil tussen de belasting die bedrijven in Nederland
betalen en de lagere belastingdruk die deze bedrijven mogelijk in andere
landen zouden ervaren. Bedrijven zullen hierdoor mogelijk fiscaal
gemotiveerde structuren weer meer in lijn gaan brengen met economische realiteit, waardoor er meer winst in hoogbelastende landen zoals
Nederland valt. Fiscale instrumenten, zoals investeringsaftrekken, kunnen
ingezet worden voor de kleinere bedrijven die niet voldoen aan de
omzetdrempel van € 750 miljoen en die voldoen aan de overige
voorwaarden die gelden voor dergelijke aftrekken. Deze bedrijven vallen
niet onder de reikwijdte van de Pijler 2 en zijn daarom niet gebonden aan
de regels over het minimumniveau aan belastingheffing.
De leden van de SGP-fractie hebben vragen over de financiële gevolgen
van dit voorstel. Het IF-akkoord krijgt door dit richtlijnvoorstel een
Europese insteek. Ook wijzen deze leden op de relatie tussen dit richtlijnvoorstel en het voorstel voor een nieuw eigen middel op basis van Pijler 1
van het akkoord. Is het kabinet het met deze leden eens dat door beide
voorstellen de Nederlandse belastingopbrengst met betrekking tot
bedrijven zal dalen? Hoe apprecieert het kabinet dat? De leden van de
SGP-fractie staan negatief tegenover de combinatie van beide voorstellen,
omdat hiermee de nationale belastingopbrengst wordt uitgehold en de
Europese Unie inbreuk maakt op de nationale belastingbevoegdheden. Is
het kabinet het met deze leden eens dat beide voorstellen als afzonderlijke
voorstellen gezien moeten worden, waarmee dus eventueel wel
ingestemd kan worden met het richtlijnvoorstel zelf, maar niet met de
koppeling aan een nieuw eigen middel?
Op 22 december 2021 heeft de Europese Commissie voorstellen gedaan
voor de aanpassing van het Eigenmiddelenbesluit. Hierin stelt de
Europese Commissie onder meer voor om een eigen middel te introduceren op basis van Pijler 1. De Nederlandse positie in dit kader is
opgenomen in het BNC-fiche bij dit voorstel.12 De budgettaire gevolgen
voor Nederland van het voorstel voor een eigen middel op basis van
Pijler 1 kunnen zowel positief als negatief zijn. Op dit moment kan
hierover geen uitsluitsel worden gegeven. Dit komt onder meer omdat
belangrijke onderdelen van Pijler 1 op dit moment worden uitgewerkt in
het IF. Zodra hierover meer bekend is zal het kabinet dit voorstel nader
beoordelen. Voor de volledigheid kan worden opgemerkt dat de Europese
Commissie geen voorstellen heeft gedaan om de inkomsten uit Pijler 2
aan te merken als eigen middel.
De leden van de SGP-fractie vragen op het punt van de Nederlandse
positie ten aanzien van het voorstel en de beoordeling en inzet daarbij
naar een overzicht van alle afwijkingen tussen de IF-modelteksten en het
richtlijnvoorstel. Tevens vragen deze leden naar de redenen van deze
afwijkingen en de Nederlandse positie van aanzien van deze afwijkingen.
De bepalingen van het richtlijnvoorstel zijn vrijwel gelijk aan de GloBEModelregels. De relevante afwijkingen houden verband met de vanwege
de EU voorgeschreven juridische bewoordingen die van toepassing zijn
12

Kamerstuk 22 112, nr. 3279.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2021–2022, 22 112, nr. 3339

24

op een richtlijnvoorstel. Een ander deel van de afwijkingen is ontstaan
omdat de Europese Commissie bij het maken van het richtlijnvoorstel de
wijzigingen die in het laatste stadium van de onderhandelingen bij de
OESO nog in de ontwerpGloBE-Modelregels zijn gemaakt, niet meer heeft
kunnen meenemen. De wezenlijke inhoudelijke afwijkingen zien op de
toepassing van de inkomen-inclusieregel op binnenlandse entiteiten en op
de uitbreiding tot omvangrijke binnenlandse groepen. Beide bepalingen
zijn opgenomen om de regels in lijn met het EU-recht te brengen. Het
kabinet onderschrijft de EU-rechtelijke noodzaak van deze bepalingen.
De leden van de SGP-fractie hebben vragen over de bevoegdheid en
subsidiariteit. Het richtlijnvoorstel vloeit voort uit het IF-akkoord. Er is dus
al brede overeenstemming over het akkoord, ook met landen waarop het
richtlijnvoorstel geen betrekking heeft. Er is geen afstemming op
EU-niveau, maar op mondiaal niveau. De leden van de SGP-fractie vinden
dat belastingheffing en fiscale regels een nationale aangelegenheid moet
zijn en blijven. Mede in dat licht, maar ook gezien het mondiale akkoord,
achten zij de inmenging van de Europese Unie discutabel. Waarom is het
noodzakelijk dat de Europese Unie hier tussen gaat zitten? Waarom kan
niet direct aangesloten worden bij het mondiale akkoord, wat toch juist
voor meer internationale afstemming zorgt? Waarom beoordeelt het
kabinet de bevoegdheid en subsidiariteit als positief?
Het kabinet beoordeelt de subsidiariteit van het voorstel positief. Het
voorstel heeft tot doel om een ondergrens te creëren voor belastingconcurrentie tussen landen door de invoering van een minimum belastingtarief. Ter realisatie van deze doelstelling is optreden op mondiaal én
EU-niveau gerechtvaardigd. Gezien het grensoverschrijdende karakter van
belastingontwijking kan de doelstelling van het optreden beter op het
niveau van de EU worden bereikt en zijn lidstaten hier onvoldoende zelf
toe in staat. Op deze manier wordt er daarnaast een gelijk speelveld
gecreëerd binnen de EU over de precieze toepassing van de Pijler 2regels. Bovendien is een Europese richtlijn noodzakelijk om ervoor te
zorgen dat de minimum effectieve belasting in lijn is met het EU-recht.
De leden van de SGP-fractie lezen op het punt van financiële consequenties, gevolgen voor regeldruk, concurrentiekracht, geopolitieke
aspecten en consequenties voor de rijksoverheid of medeoverheden dat
er een beperkte extra belastingopbrengst verwacht wordt door het
richtlijnvoorstel. Dit komt vooral door bijheffingen en winsten die naar
Nederland verplaatst worden. Worden er naar de verwachting van het
kabinet ook winsten uit Nederland verplaatst, en wat is hiervan eventueel
de budgettaire derving?
Aangezien over het algemeen Nederlandse vennootschappen tegen meer
dan 15% belast zijn, is de verwachting dat een eventuele verplaatsing van
winst vanuit Nederland naar andere landen beperkt zal zijn. Overigens kan
worden opgemerkt dat het kabinet op dit moment bezig is om de
budgettaire gevolgen van het Pijler 2 nader in kaart te brengen, in
aanvulling op de informatie die met de Kamer is gedeeld in het BNC-fiche.
In het implementatiewetsvoorstel zal hier uitgebreider op in worden
gegaan.
Kan het kabinet op het punt van de financiële consequenties en gevolgen
voor regeldruk voor het bedrijfsleven en de burger een inschatting maken
van de financiële gevolgen van het richtlijnvoorstel voor bedrijven?
In het BNC-fiche is een eerste inschatting gegeven van de financiële
consequenties en de regeldrukeffecten voor het bedrijfsleven. In de

Tweede Kamer, vergaderjaar 2021–2022, 22 112, nr. 3339

25

toelichting bij het implementatiewetsvoorstel zal hier nader op worden
ingegaan.
De leden van de SGP-fractie achten een evaluatie van het richtlijnvoorstel
zeer wenselijk. Op welke wijze gaat het kabinet zich hiervoor inzetten?
Conform het BNC-fiche stuurt het kabinet tijdens de onderhandelingen
aan op een evaluatiebepaling. Nederland staat hier vooralsnog alleen in.
Afhankelijk van het uiteindelijke onderhandelingsresultaat zal beoordeeld
worden in hoeverre dit onderdeel kan uitmaken van de nationale
implementatie.
SGP: De leden van de SGP-fractie maken zich zorgen over gevolgen van
het richtlijnvoorstel voor de Belastingdienst. Het wordt nu al als «zeer
uitdagend» gezien, terwijl de uitwerking met daarin wellicht uitzonderingen nog niet helder is. Kan het kabinet aangeven hoe de uitvoering in
andere lidstaten wordt ingeschat? Is het mogelijk dat de invoering wordt
uitgesteld, zodat de Belastingdienst beter in staat gesteld wordt de
uitvoering goed vorm te geven? Kan het kabinet aangeven hoe groot de
impact van het voorstel op de Belastingdienst is, bijvoorbeeld in aantallen
fte, tijd en budget?
Het klopt dat er een forse inspanning nodig zal zijn om Pijler 2 te kunnen
realiseren. Bij de implementatie van het richtlijnvoorstel is het van belang
om de uitvoeringsaspecten zorgvuldig mee te wegen. Het richtlijnvoorstel
biedt de lidstaten ruimte om zelf te bepalen in welke nationale (belasting)wet de richtlijnbepalingen worden omgezet. Op dit moment is het
niet mogelijk om een inschatting te maken hoe de omzetting in andere
lidstaten wordt vormgegeven. Wanneer de richtlijnonderhandelingen zijn
afgerond, zal het kabinet op basis van de definitieve richtlijn wetgeving
opstellen. Er volgt dan een uitvoeringstoets die inzicht zal geven in de
uitvoeringsconsequenties van dit voorstel, zoals aantallen fte, tijd en
budget.
Vragen en opmerkingen van de leden van de Groep Van Haga
De leden van de Groep Van Haga snappen de constructie en de bedoelingen van Pijler 2. Ook zijn deze leden zich ervan bewust dat dit leidt tot
verhoogde regeldruk van bedrijven, daarom vinden deze leden dat er
extra goed gekeken moet worden of Pijler 2 niet hier en daar een steek
laat vallen. Het volgende baart de leden van de Groep Van Haga zorgen:
Om de «effective tax rate» (ETR) te bepalen wordt de winstbelasting
gedeeld door de grondslag:

De ETR moet volgens Pijler 2 minimaal 15 procent zijn. Deze leden merken
op dat als er gekeken wordt naar de formule de ETR gemanipuleerd kan
worden door de teller en de noemer te veranderen. Bij gelijkblijvende
winstbelasting kan de grondslag worden verlaagd door het gebruik van
hybride financieringsinstrumenten. Hiertoe behoren de deelnemerschapslening, de bodemlozeputlening en de schijnlening. In deze gevallen wordt
vreemd vermogen beschouwd als eigen vermogen. Door de verschuldigde rente of dividend over de hybride financieringsinstrumenten af te
trekken van de grondslag kan de ETR zodanig gemanipuleerd worden dat
bijheffen vermeden wordt. Dit terwijl de ETR ver onder de 15 procent kan
zitten zonder het gebruik van hybride financieringsinstrumenten. De leden
van de Groep Van Haga vragen hoe het kabinet naar dit probleem kijkt en
of dit lek gedicht gaat worden.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2021–2022, 22 112, nr. 3339

26

Bij het opstellen van de GloBE-Modelregels is onderkend dat het gebruik
van bepaalde financieringsinstrumenten binnen een multinationale groep
zou kunnen leiden tot een vermindering van de grondslag van een entiteit,
terwijl die entiteit zonder het gebruik van een dergelijk instrument
laagbelast zou zijn. Daarom is zowel in de GloBE-Modelregels als in het
richtlijnvoorstel een bepaling opgenomen die ervoor zorgt dat de uitgaven
die met deze instrumenten samenhangen, buiten beschouwing blijven bij
het bepalen van de grondslag. Op deze wijze wordt voorkomen dat een
lek ontstaat.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2021–2022, 22 112, nr. 3339

27